Resumo de Controle Externo

Livro Eletrônico
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Controle Externo p/ TCE-AM (Analista de Controle Externo-Auditoria Governamental)

Em PDF-2019
Professores: Herbert Almeida, Time Herbert Almeida
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Herbert Almeida, Time Herbert Almeida
Aula 00
Olá concurseiros e concurseiras.

É com muita satisfação que estamos lançando este livro digital de Controle Externo para o
concurso de Analista de Controle Externo (Auditoria Governamental) do Tribunal de Contas do
Estado do Amazonas – TCE/AM.
Antes de mais nada, gostaria de dizer que um enorme prazer poder ministrar um curso de Controle
Externo aqui no Estratégia Concursos. Primeiro porque esta é uma disciplina que eu gosto muito.
Segundo, porque sou Auditor de Controle Externo (eu trabalho no TCE ES) e, por isso, é muito bom
poder contribuir com a aprovação de futuros auditores.
Meu nome é Herbert Almeida, sou Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado
do Espírito Santo aprovado em 1º lugar no concurso para o cargo. Além disso, obtive o 1º lugar no
concurso de Analista Administrativo do TRT/23º Região/2011.
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Meu primeiro contato com a Administração Pública ocorreu através das Forças Armadas. Durante
sete anos, fui militar do Exército Brasileiro, exercendo atividades de administração como Gestor
Financeiro, Pregoeiro, responsável pela Conformidade de Registros de Gestão e Chefe de Seção.
Sou professor de Direito Administrativo e Controle Externo aqui no Estratégia Concursos.
Além disso, tenho três paixões na minha vida! Primeiramente, sou apaixonado pelo que eu faço.
Amo dar aulas aqui no Estratégia Concursos e espero que essa paixão possa contribuir na sua
busca pela aprovação. Minhas outras duas paixões são a minha esposa, Aline, e meu filhote, Gael,
que de tão especial foi presenteado com um cromossomosinho a mais.
Se você quiser receber dicas diárias de Direito Administrativo e Controle Externo, siga-me nas
redes sociais (não esqueça de habilitar as notificações no Instagram e Youtube, assim você será
informado sempre que eu postar uma novidade por lá):
@profherbertalmeida
/profherbertalmeida
/profherbertalmeida
Agora, vamos falar do nosso curso! O curso é composto por teoria, exercícios e videoaulas. O
conteúdo será completo tanto no livro digital como nas videoaulas.1 Assim, você poderá optar por
estudar tanto pelo material escrito, como pelos vídeos ou ainda pelos dois. Além disso,
abordaremos a teoria completa, mas de forma objetiva, motivo pelo qual você não precisará
complementar os estudos por outras fontes. As nossas aulas terão o conteúdo suficiente para
você fazer a prova, abrangendo a teoria, jurisprudência e questões.
Além disso, ao final de cada aula, vamos disponibilizar um resumão esquematizado com o assunto
abordado no livro digital (resumo escrito). Com isso, você terá um instrumento para aquela revisão
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Observação: as videoaulas começarão a ser disponibilizadas ao longo do curso.
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www.estrategiaconcursos.com.br 66
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periódica ou ainda para usar quando não houver tempo de estudar todo o conteúdo (nós
conhecemos as dificuldades dos concurseiros, por isso estamos aqui para ajudá-los).
Observação: as videoaulas serão disponibilizadas ao longo do curso.
Dessa forma, o conteúdo do nosso livro digital será distribuído em 7 aulas, conforme o seguinte
cronograma:
AULA CONTEÚDO DATA
Aula 0 Controle da administração: introdução. Disponível
Aula 1 Sistemas de controle externo. Controle externo no Brasil. Funções de

controle externo exercidas isoladamente e/ou em conjunto entre o
Congresso Nacional e o TCU e Assembleias Legislativas e Câmaras
25/07
Municipais e os Tribunais de Contas dos Estados. Tribunais de Contas:
funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. Tribunal de Contas do
Estado do Amazonas: natureza.
Aula 2 Regras constitucionais sobre o controle externo. 22/08
Aula 3 Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Lei no 2.423,

de 10/12/1996, com as alterações posteriores). Regimento Interno do
19/09
TCE-AM (Resolução TCE no 04/2002, com as alterações posteriores)
(parte 1)

17/10
(parte 2)

14/11
(parte 3)

12/12
(parte 4)
Sem mais delongas, espero que gostem do material e vamos ao nosso curso.
Observação importante: este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da
Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras
providências. Grupos de rateio e pirataria são clandestinos, violam a lei e prejudicam os
professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos
honestamente através do site Estratégia Concursos ;-)
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SUMÁRIO
1 Introdução.................................................................................................................. 4
1.1 O que é controle? ..................................................................................................................4
2 Classificação ............................................................................................................... 8
2.1 Quanto ao momento ou oportunidade .................................................................................8
2.2 Quanto ao órgão ou à natureza do órgão controlador .......................................................11
2.3 Quanto à localização do controlador ..................................................................................12
2.4 Quanto à natureza ou aspecto do objeto controlado .........................................................16
2.5 Quanto à iniciativa ..............................................................................................................21
2.6 Quanto ao âmbito da administração ..................................................................................23
2.7 Tema polêmico – Controle da Administração Direta sobre a Indireta ................................36
3 Entidades Fiscalizadoras Superiores .......................................................................... 42
3.1 Qual o modelo de tribunal de contas é adotado no Brasil? ................................................46
3.2 Organizações internacionais ...............................................................................................49
3.3 O surgimento do Tribunal de Contas da União no Brasil.....................................................51
4 Discursiva ................................................................................................................. 54
5 Resumo .................................................................................................................... 57
6 Questões comentadas na aula .................................................................................. 59
7 Gabarito ................................................................................................................... 65
8 Referências............................................................................................................... 65
Nesta aula, vamos estudar os seguintes temas:
Controle da administração: introdução.
Gostaria de padronizar mais duas coisas com vocês. Primeiro, não encare este curso como
normalmente se faz nas demais disciplinas. Em controle externo, a sua única preocupação não
deve ser com “marcar o X no lugar certo”, pois muitos assuntos dependem de um conhecimento
mais aprofundado, denso e, por vezes, subjetivo. Assim, em especial nas três primeiras aulas,
vamos abordar alguns assuntos de natureza mais subjetiva. Nosso objetivo, nestes temas, será
prepará-lo inclusive para questões subjetivas, como as discursivas.

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Além disso, teremos muitas notas de rodapé explicativas nesta primeira aula. Farei isso justamente
para “nivelar” o conhecimento de quem está apenas começando a estudar para concursos, mas
sempre de forma bastante objetiva.
Vamos à aula!
1 INTRODUÇÃO
1.1 O QUE É CONTROLE?
Controlar, em linhas gerais, é comparar um objeto a um padrão de controle. E isso acontece na

nossa vida o tempo todo. Quando os pais conferem as notas dos filhos no boletim escolar, eles
estão controlando o desempenho dos seus filhos; quando você entra em um site para verificar a
velocidade da internet, você está controlando o serviço que contratou; quando um policial
monitora a velocidade que um carro trafega em uma rodovia, ele estará controlando o
cumprimento das normas de trânsito; por fim, quando um órgão estatal fiscaliza uma licitação
pública, estaremos diante de um controle sobre o cumprimento da legislação.
Doutrinariamente, controle é a fiscalização – inspeção, exame, acompanhamento, verificação –
que se exerce sobre determinado alvo, conforme determinados aspectos, com o objetivo de: (i)
averiguar o cumprimento do que já foi predeterminado; ou (ii) evidenciar eventuais desvios
passíveis de correção. Com efeito, a pessoa encarregada do controle decidirá, ao final, pela
regularidade ou irregularidade do ato praticado.2
Dentro da Ciência da Administração, o controle “é a ação que ajusta as operações aos padrões
predeterminados”, ou o “processo sistemático de ajustar as atividades organizacionais para torná-
las consistentes com as expectativas estabelecidas em planos, metas e padrões de desempenho”.3
Portanto, o controle é um processo de comparação entre o que aconteceu e o que se esperava
que acontecesse;4 ou entre um “alvo” ou “resultado” (objeto do controle) e o “padrão”
previamente estabelecido. Assim, se eventuais desvios forem identificados, poderão ser propostas
mudanças, que envolvem a responsabilização dos envolvidos, as mudanças de procedimentos ou,
até mesmo, a alteração dos próprios parâmetros de controle.
Por exemplo: voltando ao exemplo dos pais que controlam as notas dos filhos. Imagine que a meta
seja alcançar pelo menos a nota 8,00 em todas as disciplinas. Se o filho tirou nota 6,00, então o
que aconteceu (nota 6,00) está abaixo do que deveria ter acontecido (nota 8,00). Nesse caso,
algumas medidas deverão ser adotadas, como, por exemplo: (i) proibição de jogar videogame
(responsabilização); (ii) matrícula em aulas de reforço ou incorporação de “estudos em família”,
para melhorar o desempenho nas disciplinas com notas baixas; entre outras medidas. Porém,
imagine que o pai descobriu que a escola do filho é conhecida por elevado nível de exigência e
2
Guerra, 2007 (p. 90).
3
Daft, 2010 (p. 522).
4
Veremos adiante que o controle pode ocorrer em vários momentos. Portanto, o controle pode verificar não só o que “já
aconteceu”, mas também o que “vai acontecer” ou ainda “o que está acontecendo”. Tudo isso, ficará mais claro logo adiante.

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que, na verdade, o seu filho é o melhor aluno da sala (a despeito da nota 6,00). Nesse caso, talvez
a consequência do procedimento de controle seja “diminuir” o padrão de 8,00, para 7,00. Ainda
assim a criança vai ter que estudar mais, só que houve uma adequação do parâmetro de controle
para um patamar mais realista.
Com efeito, o processo de comparação deve levar sempre em conta um parâmetro, ou critério,
que varia conforme cada tipo de controle. Se, por exemplo, o objetivo for aferir a conformidade,
legalidade ou legitimidade de um ato, o parâmetro ou critério de avaliação será a lei ou norma
jurídica que deveria ser observada. Se o objetivo do controle for avaliar o alcance dos objetivos
(eficácia), o parâmetro será justamente as metas e objetivos que foram pactuados. Se o controle
objetivar avaliar a eficiência, o parâmetro de avaliação serão os indicadores de desempenho
quanto ao rendimento (exemplo: “tantos quilômetros por litro”). Enfim, para cada tipo ou objetivo
de controle, teremos um parâmetro diferente para utilizar como critério de avaliação.
Outra característica do controle é o critério amostral, ou seja, normalmente o controle não é

realizado sobre todo o alvo do controle, mas apenas sobre uma amostra, isto é, uma parcela
representativa. A razão disso é bastante simples, uma vez que o controle não é uma atividade fim,
mas apenas uma atividade meio. Vale dizer: o controle, em regra, não cria, não produz, não faz,
por si só, com que uma instituição alcance os seus objetivos. Ele é apenas um meio adotado para
auxiliar no alcance de metas, ao evitar a ocorrência de desvios, irregularidades, desperdícios ou
erros; e indicar possíveis melhorias. Consequentemente, os custos do controle nunca podem
superar os benefícios esperados da sua realização. Por exemplo: uma empresa não pode investir
R$ 100 mil em controle e receber como retorno apenas R$ 50 mil. Nesse caso, controlar foi mais
caro do que simplesmente não fazer nada. Logo, o controle, em regra, é realizado apenas sob uma
amostra, selecionada por meio de critérios estatísticos, buscando assim maximizar os efeitos e
diminuir os custos da sua realização.
Dentro da administração pública, a atividade de controle é fundamental, sobretudo porque o
patrimônio público é gerido por pessoas que não são seus verdadeiros donos. Em países
democráticos, a sociedade elege os seus representantes, que, por sua vez, nomeiam pessoas de
sua confiança para auxiliá-los na condução política e administrativa da atividade estatal. Além
disso, outras pessoas ocupam cargos públicos por intermédio de procedimentos isonômicos (como
o concurso público) e também passam a desempenhar a função pública e, em muitos casos, são
incumbidos de gerir também o patrimônio público.
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Todos esses (eleitos, indicados, aprovados em concursos, etc.), administram recursos públicos em
nome da sociedade. Por esse motivo, a atuação dos agentes públicos se submete a uma série de
controles destinados a apurar o cumprimento dos mais diversos tipos de padrões.
Dessa forma, o dever de controlar decorre, entre outros princípios, da indisponibilidade do
interesse público, já que os agentes públicos não “dispõem”, ou seja, não são “donos” do
patrimônio público. Consequentemente, devem prestar contas sobre a utilização de recursos
públicos, podendo ser responsabilizados no caso do cometimento de desvio ou irregularidades.
Nesse contexto, a expressão controle, no âmbito da administração pública, representa a
“faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre
a conduta funcional de outro”.5
Outro conceito interessante é apresentado por Guerra, que entende que o controle da
administração pública é o poder-dever de verificação, inspeção, exame, pela própria
administração, por outros Poderes ou por qualquer cidadão, quanto à efetiva correção da
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conduta gerencial de um Poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os

modelos desejados e anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática.6
Nessa linha, a expressão poder-dever serve para demonstrar que o controle não é uma mera
faculdade, ou uma mera opção, mas sim uma obrigação das autoridades competentes. Quando se
fala em República, é muito comum falar também em princípio do controle, na medida em que, nos
Estados republicanos, as autoridades têm o dever de prestar contas sobre a sua atuação. Ademais,
todas as entidades públicas, Poderes, órgãos e agentes públicos se submetem, em alguma medida,
a diversas formas de controle.
Com efeito, a própria Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão já prescrevia, em 1789, que
“a sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela sua administração” (art.
15). Portanto, o dever de prestar contas e a sujeição ao controle é inerente ao próprio princípio
republicano.
Vale acrescentar, ao conceito apresentado acima, que além dos Poderes clássicos (Executivo,
Legislativo e Judiciário), o controle da administração pública também pode ser realizado por
órgãos especializados, independentes, previstos diretamente no texto constitucional. Cita-se,
como exemplos, o Ministério Público e o Tribunal de Contas, que são órgãos de estatura
constitucional com diversas competências de controle.
Enfim, podemos notar que o controle pode ser realizado por diversas formas. Além disso, o
controle também poderá ser exercido sobre vários aspectos, buscando aferir a legalidade
(conformidade), a eficiência, a efetividade e outros parâmetros que estudaremos ao longo do
nosso curso.
Com base nas informações já apresentadas, podemos fazer um pequeno esquema sobre o controle
da administração pública.
5
Meirelles, 2013 (p.740).
6
Guerra, 2007 (p. 90).

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Controle – Introdução
Conceito Comparar um objeto a um padrão pré-estabelecido.
§ Poder-dever de vigilância, exame e inspeção.

§ Realizado pela administração, por outros Poderes, por órgãos
especializados ou pela sociedade.
Controle da § Objetivo: assegurar a atuação conforme modelos desejados, quanto à:
administração
§ legalidade;
pública
§ eficiência
§ efetividade
§ entre outros.
1. (Cespe – Analista Administrativo/ANTT/2013)

A definição do termo controle admite emprego restrito aos sentidos de vigilância, verificação
e inspeção.

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Comentário: vigilância basicamente remete à observação permanente sobre determinado aspecto

da gestão. Por exemplo, um superior mantém vigilância constante sobre a atuação do
subordinado. A verificação e a inspeção, por outro lado, tratam do controle pontual sobre uma
situação. Ocorre quando se vai “verificar” se o ato foi praticado conforme o esperado ou quando
se “inspeciona” determinado órgão público. Todavia, o controle não se resume a isso. Cita-se, por
exemplo, o poder de correção decorrente da atividade de controle. Se a administração identificar
um ato irregular, poderá corrigir tal ato diretamente. Logo, o controle não se limita aos sentidos de
vigilância, verificação e inspeção.
Gabarito: errado.
2 CLASSIFICAÇÃO
O controle da administração pública é um gênero que comporta uma série de espécies
classificadas conforme vários critérios. A seguir, vamos abordar as diversas formas utilizadas pela
doutrina para classificar a atividade de controle.
Ressalto, no entanto, que algumas classificações serão abordadas apenas quanto ao aspecto
essencial para fins de classificação. Porém, vamos dedicar uma aula exclusiva para esclarecer e
esmiuçar os controles administrativo e judicial. Além disso, o controle parlamentar será estudado
em alguns aspectos na aula de hoje, mas também vamos observar o seu aspecto técnico ao longo
de todo o nosso curso. Portanto, nosso objetivo não será esgotar todo o tema apenas nesta aula,
mas apenas ter uma noção geral. Vamos lá!
Classificações
2.1 QUANTO AO MOMENTO OU OPORTUNIDADE
Quando ao momento ou oportunidade, o controle pode ser:

a) prévio (a priori);

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b) concomitante (pari passu);

c) posterior (a posteriori).
Este critério é bem tranquilo de entender. Ele leva em consideração quando o controle é realizado:
antes, durante ou depois da realização do ato controlado.
O controle prévio – também chamado de preventivo, perspectivo, a priori ou ex ante –, é realizado
antes da prática do ato controlado. Em geral, é adotado quando o ato depende de autorização ou
aprovação prévia de outra autoridade ou poder. É considerado um controle preventivo justamente
porque se destina a evitar que seja praticado um ato ilegal ou contrário ao interesse público.
São exemplos de controle preventivo: (i) a aprovação da realização de uma obra pelo setor de
engenharia de um órgão; (ii) a aprovação, pelo Senado Federal, do nome de autoridade indicada
pelo Presidente da República para ocupar determinados cargos (CF, art. 52, III e IV); (iii)
autorização do Senado Federal para que a União, estados, DF ou municípios realizem operações
externas de natureza financeira (CF, art. 52, V); (iv) o procedimento de liquidação de despesa como
requisito para que se efetue o seu pagamento; etc.
Vale observar que o controle prévio pode ser realizado por todos os Poderes. Assim, em que pese
o controle judicial, em regra, seja subsequente; ele também poderá ter caráter prévio. Por
exemplo, a Constituição Federal dispõe, em seu art. 5º, XXXV, que a lei não excluirá da apreciação
do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Logo, há a possibilidade de controle prévio por esse
Poder, como, por exemplo, na concessão de cautelar em mandado de segurança com a finalidade
de impedir a prática ou conclusão de ato administrativo que restrinja o direito líquido e certo de
determinado administrado.
Por outro lado, o controle concomitante – também conhecido como sucessivo, simultâneo,
prospectivo ou pari passu –, é aquele realizado enquanto o ato controlado é praticado. Ocorre, por
exemplo, quando um órgão de controle fiscaliza a execução de uma obra enquanto ela é realizada;
ou quando determinadas comissões acompanham, ao longo do ano, a execução do orçamento
anual. Outro exemplo ocorre quando os tribunais de contas realizam os chamados
acompanhamentos, que são instrumentos de fiscalização realizados ao longo de determinado
período.
Por fim, o controle posterior – também chamado de subsequente, retrospectivo, corretivo ou a
posteriori – é realizado após a prática do ato controlado. Tal controle tem o objetivo de rever o ato
já praticado para corrigi-lo, desfazê-lo ou confirmá-lo. Dessa forma, podem ser consequências do

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controle posterior a prática de atos como a aprovação, homologação, anulação, revogação ou

convalidação.7
Os controles realizados pelos tribunais de contas e demais órgãos de controle são
predominantemente controles posteriores. Por exemplo, a apreciação das contas anuais do
Presidente da República, realizada pelo Tribunal de Contas da União – TCU, é um controle
posterior, uma vez que é realizada no ano seguinte ao exercício a que se refere.
Com efeito, o controle posterior costuma gerar mais eficiência a partir de três pressupostos: (a) o
agente público terá maior autonomia e não precisará pedir “autorização” para realizar todos os
atos administrativos; (b) a possibilidade de ser controlado, ainda que por amostragem, faz com
que os agentes tenham “receio” do controle e, por isso, tendem a agir conforme as exigências
legais; (c) por fim, o órgão de controle pode direcionar a sua atuação apenas para os casos em que
há maior risco ou materialidade, aumentando a eficiência do próprio sistema de controle.
Todavia, atualmente, os órgãos de controle estão utilizando sistemas de informação e tecnologia
para implementar cada vez mais mecanismos de controle concomitante – como o controle
informatizado da execução orçamentária e da execução de obras – e, em alguns casos, até mesmo
implementando controles preventivos. Isso porque, quando o objeto controle tem importância
significativa para a sociedade ou envolve volumes consideráveis de recursos, a recuperação de
eventuais danos pode se tornar irreversível.
Cita-se, nesse contexto, as obras da Copa do Mundo, que envolveram um volume significativo de
recursos e, atualmente, estão sob investigação de superfaturamento. Infelizmente, nesses casos,
os valores desperdiçados ou desviados dificilmente serão recuperados integralmente.
Controle quanto ao momento ou oportunidade
§ outros nomes: preventivo, perspectivo, a priori ou ex ante

Prévio § realizado antes do ato controlado, para evitar a ocorrência de
irregularidades.
§ outros nomes: sucessivo, simultâneo, prospectivo ou pari passu

Concomitante § realizado conjuntamente com a prática do ato controlado, ao longo de
determinado período.
§ outros nomes: subsequente, retrospectivo, corretivo ou a posteriori

Posterior § realizado após a prática do ato, com o objetivo de corrigir irregularidades
ou simplesmente confirmar a regularidade.
7
Di Pietro, 2017 (p. 909).

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2.2 QUANTO AO ÓRGÃO OU À NATUREZA DO ÓRGÃO CONTROLADOR
Quanto ao órgão ou à natureza do órgão controlador o controle pode ser:
a) administrativo;
b) legislativo;
c) judicial.
2.2.1 Controle administrativo
O controle administrativo é aquele realizado pela administração pública sobre os seus próprios
atos. Nesse caso, o controle possui como fundamento basicamente a hierarquia e a autotutela. A
hierarquia porque os órgãos superiores gozam, entre outros, do poder de revisão, de fiscalização e
de controle sobre a atuação dos seus subordinados. Quanto à autotutela, esta é a prerrogativa do
poder público de controlar os seus atos e, quando for o caso, desfazê-los mediante revogação ou
anulação, conforme consta na Súmula 473 do STF.8
O controle administrativo envolve os aspectos de legalidade e de mérito, podendo ensejar a
confirmação, anulação, revogação ou convalidação dos atos administrativos.9 Além disso, pode ser
exercido de ofício (ou seja, pela iniciativa da própria administração) ou por provocação.
2.2.2 Controle legislativo
O controle legislativo ou parlamentar é o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a atuação
da administração pública. Ele se subdivide em controle parlamentar direto (ou político) e controle
parlamentar indireto (ou técnico).
O primeiro é exercido pelas Casas do Poder Legislativo, isto é, no âmbito federal pelo Congresso
Nacional, por intermédio do Senado e da Câmara dos Deputados; nos estados, pelas assembleias
legislativas; no DF, pela Câmara Legislativa; e, nos municípios, pelas câmaras municipais (ou
câmaras de vereadores). São exemplos desse tipo de atuação: (a) a sustação dos atos normativos
do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa
8
Este assunto será analisado de forma mais completa adiante. Por isso, não vamos especificar a Súmula 473, neste momento,
nem entraremos nos detalhes sobre o tema.
9
A expressão “confirmação”, especificamente neste caso, foi utilizada no simples sentido de considerar o ato válido e, por isso,
simplesmente “não fazer nada”. Por outro lado, anulação é o desfazimento de um ato administrativo ilegal (controle de
legalidade), enquanto a revogação é o desfazimento de um ato administrativo válido, porém que se mostre inconveniente e
inoportuno (controle de mérito). Por fim, a convalidação é a correção dos vícios sanáveis (competência e forma) de um ato
administrativo.

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(CF, art. 49, V); (b) o julgamento das contas anuais prestadas pelo Presidente da República (CF, art.
49, IX); e (c) as comissões parlamentares de inquérito (CF, art. 58, § 3º); entre outras.
Por sua vez, o controle parlamentar indireto ou técnico é exercido pelos tribunais de contas. São
exemplos de atuação nesse sentido: (a) a emissão de parecer prévio sobre as contas do Presidente
da República (CF, art. 71, I); (b) o julgamento das contas dos administradores públicos (CF, art. 71,
II); (c) a aplicação de sanções aos responsáveis no caso de ilegalidade de despesas ou
irregularidade de contas (CF, art. 71, VIII); (d) o controle das despesas decorrentes de contratos
administrativos (Lei 8.666/1993, art. 113, caput); e muitas outras.
2.2.3 Controle judicial
Finalmente, o controle judicial ou jurisdicional é o controle realizado exclusivamente pelo Poder

Judiciário sobre a atuação da administração pública. Nessa linha, a Constituição Federal dispõe que
“a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Trata-se do
chamado princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional, que basicamente significa que o
Poder Judiciário, no Brasil, tem o monopólio (ou quase monopólio) da função jurisdicional. Dessa
forma, é o Poder Judiciário que tem a capacidade de decidir com força de definitividade,
solucionando os conflitos existentes. É um controle eminentemente de legalidade, realizado por
provocação e que, em regra, é posterior à prática do ato. O controle judicial ocorre por intermédio
das chamadas ações judiciais e pode ocorrer pela utilização dos remédios constitucionais, como o
mandado de segurança, o habeas corpus, habeas data, ação popular, ação civil pública, etc.
Controle quanto ao órgão ou à natureza do órgão controlador
§ administração controlando os seus próprios atos

Administrativo § controle mais amplo, fundamentado na hierarquia e autotutela.
§ legalidade e mérito; de ofício ou por provocação.
§ Parlamentar direto (político): casas do legislativo

Legislativo
§ Parlamentar indireto (técnico): tribunais de contas
§ Exercido pelo Poder Judiciário, solucionando litígios com força de

Judicial definitividade
§ Controle de legalidade, por provocação e, em regra, posterior.
2.3 QUANTO À LOCALIZAÇÃO DO CONTROLADOR
Quanto à localização do controlador o controle pode ser:

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a) interno;
b) externo; e
c) social.
2.3.1 Controle interno
O controle interno é aquele realizado por órgão integrante do mesmo Poder que está sendo
controlado. Assim, quando um Poder controla os seus próprios atos ou controla a atuação de seus
próprios agentes públicos, o controle realizado será interno. Com efeito, o controle interno pode
ser realizado pelo Poder Executivo sobre a sua própria atuação, mas também pode ser realizado
pelo Legislativo ou pelo Judiciário quando estes estiverem controlando os seus respectivos atos
administrativos.
São exemplos de controle interno: (a) os atos de uma corregedoria sobre os servidores do
respectivo órgão; (b) a atuação da Controladoria Geral da União – CGU, em relação aos atos do
Poder Executivo; (c) a revogação de um ato administrativo realizada pelo Diretor Administrativo da
Câmara dos Deputados.
2.3.2 Controle externo
O controle externo, por outro lado, é aquele realizado por um Poder sobre a atuação de outro
Poder. Nesse contexto, será externo o controle que o Poder Judiciário faz quando anula um ato
administrativo do Poder Executivo; ou quando o Congresso Nacional susta os atos normativos do
Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V); ou, ainda, quando o
Congresso Nacional julga as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República (CF, art.
49, IX); quando o Senado Federal aprova a escolha do Presidente e dos dirigentes do Banco Central
(CF, art. 52, III, “d”); ou, então, quando o Tribunal de Contas da União julga as contas dos
administradores e demais responsáveis por recursos públicos (CF, art. 71, II); etc.
Assim, sempre que um poder intervir na atuação do outro estaremos diante do chamado controle
externo. Nesta ótica, o controle externo é fundamentado no denominado sistema de freios e
contrapesos, por meio do qual um Poder pode intervir na atuação do outro, sempre com
fundamento em algum comando constitucional.

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O conceito apresentado até agora, todavia, é o de controle externo em sentido amplo. Porém, em
sentido estrito, o controle externo é aquele de titularidade do Poder Legislativo, com o auxílio do
Tribunal de Contas, nos termos dos artigos 70 e 71 da Constituição Federal, vejamos:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, [...].
Podemos afirmar que a expressão “controle externo”, quando mencionada expressamente na

Constituição Federal, representa o sentido estrito da expressão,10 tratando, assim, do controle da
gestão pública. Ao longo de todo o nosso curso, normalmente, a expressão controle externo será
adotada em sentido estrito.
2.3.3 Controle social
Por fim, podemos falar também em controle social – também chamado de controle externo social
–é aquele realizado pela sociedade sobre a atuação da administração pública. Nessa linha, a CF
dispõe que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral (CF, art. 5º, XXXIII); e todos têm assegurado o direito
de peticionar aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de
poder (CF, art. 5º, XXXIV, “a”). Com efeito, a CF também assegura outros meios de exercer o
controle social, mas vamos deixar para estudar tudo isso em capítulo específico na próxima aula.
Controle quanto à localização do controlador
10
A CF também emprega a expressão “controle externo” para se referir ao controle que o Ministério Público exerce sobre a
atividade policial (CF, art. 129, VII).

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§ realizado por órgão integrante do mesmo Poder que está sendo

Interno
controlado
§ sentido amplo: realizado por um Poder sobre a atuação de outro Poder;

Externo § sentido estrito: realizado pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal
de Contas.
Social § realizado pela sociedade sobre a atuação da administração pública
2. (Cespe – Tecnólogo em Gestão Pública/EBSERH/2018)

O controle interno da administração pública está relacionado à ação exercida sobre si própria
por parte da organização responsável pelo desempenho da atividade controlada.
Comentário: perfeito! O controle interno é aquele realizado por órgão integrante da própria
administração que está sendo controlada.
Gabarito: correto.

O controle externo, em razão do aparato jurídico que o cerca, é hierarquicamente superior ao
sistema de controle interno.
Comentário: os controles interno e externo são complementares. O controle externo atua “de
fora”, com maior autonomia e competência punitiva; porém, justamente por estar “fora”, o
controle externo não tem amplo conhecimento do fiscalizado. Já o controle interno atua “dentro”
do órgão controlado e, por isso, tem maior conhecimento da sua forma de atuação, podendo
emitir opiniões para aperfeiçoar a gestão pública.
Nessa linha, a CF determina que compete ao controle interno “apoiar o controle externo no
exercício de sua missão institucional” (CF, art. 74, IV). Ademais, os responsáveis pelo controle
interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, devem dar ciência
ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária (CF, art. 74, § 1º).
Logo, não há hierarquia, mas complementariedade na relação entre o controle interno e o externo.
Gabarito: errado.
4. (Cespe – Agente de Polícia/Polícia Federal/2018)

O Poder Judiciário tem competência para apreciar o mérito dos atos discricionários exarados
pela administração pública, devendo, no entanto, restringir-se à análise da legalidade desses
atos.

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Comentário: a questão foi uma pegadinha! O Poder Judiciário não pode apreciar mérito dos atos
discricionários. A banca colocou a pegadinha no final, dizendo que o Judiciário deve se restringir à
análise da legalidade, mas o começo está incorreto. Vou reforçar: o final está certinho, mas não há
análise de mérito quando se analisa a legalidade, ou seja, há uma contradição na própria questão,
o que a tornou errada.
Gabarito: errado.
5. (Cespe – Analista Legislativo/Câmara dos Deputados/2014)

O controle interno poderá ser realizado previamente, concomitante e subsequentemente aos
atos administrativos, a fim de evitar o desperdício dos recursos e o uso indevido de recursos e
bens públicos.
Comentário: perfeito! O controle interno é aquele realizado por um Poder sobre a sua própria
estrutura. Ademais, o controle pode ser prévio (preventivo), concomitante ou posterior (corretivo).
Logo, o item está perfeito!
Gabarito: correto.
6. (Cespe – AUFC/TCU/2011)
O correto funcionamento de um sistema de fiscalização exercida pelo controle interno de
determinada empresa pública dispensa a atuação do controle externo sobre aquela entidade.
Comentário: os controles interno e externo são complementares. Logo, não existe hierarquia entre
eles e o regular funcionamento de um não exclui a utilização de outro. Portanto, a empresa pública
sofrerá o controle interno, mas também estará sujeita ao controle externo.
Gabarito: errado.
7. (Cespe – Analista Administrativo/ANTAQ/2009)

O controle exercido por meio do julgamento de tomadas e prestações de contas é um
instrumento de controle predominantemente a priori e concomitante, iniciado pelos órgãos
de controle interno que informam e orientam o gestor sobre os procedimentos a serem
tomados e as providências a serem adotadas.
Comentário: o julgamento de contas é exemplo de controle a posterior, ou seja, posterior,
corretivo. Isso porque a prestação de contas refere-se a atos passados, cujas contas foram
consolidadas e remetidas ao órgão de controle para apreciação. Assim, quando o TCU julga as
contas dos administradores ou quando emite parecer prévio, estará realizando controle posterior.
Gabarito: errado.
2.4 QUANTO À NATUREZA OU ASPECTO DO OBJETO CONTROLADO
Quanto à natureza ou ao aspecto, o controle pode ser:

a) de legalidade; e

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b) de mérito.
O controle de legalidade tem por objetivo verificar a conformação do ato com a legislação. Nessa
linha, é importante destacar que a Constituição Federal elege o princípio da legalidade como
princípio Constitucional. Dessa forma, a atuação da administração pública somente será válida
quando fundamentada na lei.
O controle de legalidade pode ser exercido pelos três Poderes. Vejamos alguns exemplos:
i) o Judiciário controla a legalidade por intermédio de diversos tipos de ações judiciais, como o
mandado de segurança (CF, art. 5º, LXIX) e a ação popular (CF, art. 5º, LXXIII);
ii) o Legislativo,11 por sua vez, controla a legalidade por intermédio da atuação do Tribunal de
Contas, quando esta Corte aprecia a legalidade dos atos de provimento de pessoal (CF, art.
71, III);
iii) por fim, a própria administração pode desfazer seus atos administrativos por meio da
autotutela (Súmula 473 do STF).
Como resultado, o controle de legalidade pode ensejar a simples confirmação do ato (quando
estiver em conformidade com o ordenamento jurídico), ou poderá ensejar a anulação do ato
(quando estiver em desconformidade com o ordenamento jurídico). A confirmação, quando
ocorrer de forma expressa, pode ser realizada mediante atos de homologação, aprovação, visto,
entre outros.
Por outro lado, a anulação, que é o desfazimento do ato ilegal, pode ser realizada pelo Poder
Judiciário (controle jurisdicional, que sempre depende de provocação) ou pela administração
pública (autotutela, que pode ser realizada de ofício ou mediante provocação). No entanto,
eventualmente, a administração pública poderá realizar a convalidação do ato administrativo, que
é a correção do vício do ato com vício sanável.12 Nesse caso, uma vez convalidado, o ato
permanecerá no mundo jurídico, com a preservação de todos os seus efeitos, desde a origem. Vale
lembrar, porém, que o Poder Judiciário não pode convalidar um ato da administração pública,
cabendo-lhe somente à anulação.
É importante anotar, portanto, que o controle de legalidade, quando exercido pelo Poder
Judiciário, dependerá sempre de provocação e não poderá convalidar um ato administrativo. Por
outro lado, a administração pode agir por provocação ou de ofício, podendo tanto anular como
convalidar o ato inválido.
11
Há bastante controvérsia quanto ao fato de os tribunais de contas integrarem, ou não, o Poder Legislativo. Vamos conversar
sobre isso ao longo do curso. Neste momento, tome o exemplo apenas para fins de classificação da forma de controle realizada
pelo Tribunal de Contas. Porém, o fato de ele compor ou não o legislativo será estudado em outro momento.
12
Não é o nosso objetivo, neste curso, aprofundar o conceito de convalidação, pois tal matéria remete aos cursos de Direito
Administrativo. Por ora, entenda a convalidação como a correção de um ato administrativo com vícios sanáveis, ou seja, com
vícios não tão graves. Segundo a doutrina, são passíveis de convalidação os vícios de competência (desde que não seja exclusiva)
e de forma (desde que não seja essencial). Além disso, a Lei 9.784/1999 dispõe que, “em decisão na qual se evidencie não
acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser
convalidados pela própria Administração” (art. 55).

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Por outro lado, o controle de mérito trata da margem de liberdade que a lei outorga ao agente
público para, no caso concreto, definir qual conduta atende melhor ao interesse público. O juízo
de mérito surge justamente porque a lei não é capaz de definir todas as soluções possíveis para o
complexo mundo em que vivemos. Nesse caso, o legislador opta por instituir limites e deixa para o
agente público analisar os motivos (os fundamentos) para definir o objeto (o conteúdo) do ato.
Por exemplo: a legislação poderá estabelecer que a ocorrência de determinadas infrações pode
ensejar a aplicação da pena de suspensão entre 1 e 90 dias ao servidor público infrator. Nesse
caso, a autoridade fará um juízo interpretativo para definir a gravidade da infração, podendo
aplicar a sanção entre o limite mínimo e máximo. Há, nessa situação, uma margem de liberdade
estabelecida pelo legislador, o que configura o juízo de mérito.
Dessa forma, quando uma autoridade controla o mérito, três consequências podem ocorrer: (i) a
confirmação do ato exatamente como se encontra (aprovação, confirmação, etc.), quando a
autoridade controladora entender que o ato deve permanecer exatamente como praticado
originariamente; (ii) a alteração do conteúdo do ato, dentro da esfera de competência de cada
autoridade; (iii) o desfazimento do ato, mediante revogação.
Imagine a seguinte situação: um servidor é removido, de ofício, para outra localidade, já que foi
constatado que a unidade em que trabalha possui um volume de trabalho baixo, enquanto outras
unidades estão com acúmulo de serviço. Tal remoção ocorre com base em competência
discricionária, destinada a melhor atender ao interesse público. Imagine também que o ato de
remoção observou a legislação, não tendo que se falar em qualquer tipo de ilegalidade. O servidor
removido, porém, não gostou da medida e interpôs recurso para a autoridade superior. Esta
autoridade poderá: (i) manter a remoção, confirmando o ato, exatamente como praticado; (ii)
poderá manter a remoção, mas alterar a localidade (ao invés de removê-lo para a unidade “x”, vai
removê-lo para a unidade “y”); (iii) poderá desfazer a remoção, com base em sua competência
discricionária, mediante revogação.
No entanto, não confunda mérito com ato discricionário. O mérito é apenas a margem de
liberdade presente nos atos discricionários. Consequentemente, o Poder Judiciário não pode
invadir o mérito, mas nada impede que ele avalie outros elementos do ato. Por exemplo: a lei pode
definir que a multa para determinada infração seja aplicada entre R$ 500,00 e R$ 1.000,00. De
certa forma, se a multa for aplicada dentro destes limites, seguindo padrões razoáveis, não poderá
o Judiciário invalidar o ato. Se, no entanto, a multa for aplicada por autoridade incompetente; ou
se não for observado o contraditório e a ampla defesa; ou ainda se a multa for aplicada acima dos

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limites legais; nestes casos, o Judiciário poderá invalidar o ato discricionário, sem que esteja
invadindo o seu mérito.
Da mesma forma, se, eventualmente, um ato discricionário mostrar-se desarrazoado ou
desproporcional, o Poder Judiciário poderá anulá-lo em virtude de sua ilegalidade ou
ilegitimidade. Nesse caso, também não houve invasão de mérito. E, mesmo assim, o ato poderá ser
desfeito, uma vez que atos exagerados configuram abuso, e consequentemente são ilegais ou
ilegítimos.
(1) Odete Medauer inclui também o controle da “boa administração”, que reflete basicamente
o controle da eficiência, produtividade, gestão, etc. Vale anotar, todavia, que o controle da
“boa gestão” envolve, de certa forma, alguns aspectos de mérito, porém sem que o órgão de
controle substitua a função do administrador. Muitas vezes, tal controle é realizado pelos
Tribunais de Contas. Nesse caso, caberá ao Tribunal verificar se o administrador fez boas
opções para o interesse público. Todavia, diante de situações igualmente boas para o
interesse público, não poderá o órgão de controle questionar ou invalidar a decisão legítima
da autoridade pública. Ademais, nesse tipo de controle, também não caberá ao órgão de
controle “revogar” atos administrativos, pois tal competência seria apenas da autoridade
administrativa competente. Enfim, a boa administração envolve um controle de mérito
limitado.
(2) Ultimamente, o controle de legalidade vem ganhando uma ampliação no seu sentido.
Modernamente, os órgãos de controle não se limitam a controlar apenas a conformação do
ato com a lei. Tem sido comum falar em controle de legitimidade, que envolve, além do
mero confronto com a lei, o confronto com o objetivo da norma. Nesse caso, quando a lei
determina que seja realizado concurso público para o provimento em cargos públicos, não
basta a mera realização do concurso, é também imprescindível que o procedimento seja
objetivo e isonômico, afinal de contas o objetivo da norma, ao determinar a realização do
concurso, é de proporcionar iguais condições de concorrência entre os candidatos ao cargo.
(3) Ainda na seara da ampliação do conceito do princípio da legalidade, é cada vez mais comum
a constitucionalização do Direito Administrativo, o que enseja a aplicação de diversos
princípios constitucionais na interpretação da legislação. Não basta mais a mera

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conformação com a lei, pois o ato deve se adequar à lei, aos valores e aos princípios, ou
seja, ao Direito como um todo.
(4) Com isso, um ato administrativo pode ser anulado pelo Poder Judiciário por ferir princípios,
como os princípios da moralidade, da impessoalidade, da razoabilidade, da
proporcionalidade, etc. Esse fenômeno aumenta o âmbito do controle judicial e,
consequentemente, diminui o campo da discricionariedade administrativa. Por exemplo,
quando uma autoridade aplica uma sanção exagerada, ainda que dentro do limite máximo
permitido em lei, o ato poderá ser invalidado pelo Poder Judiciário por ferir o princípio da
razoabilidade e da proporcionalidade. Nesse caso, o ato estaria “dentro dos limites”, mas
feriu princípios, configurando abuso de poder e, consequentemente, sendo passível de
controle e invalidação pelo Poder Judiciário.
(5) Fala-se também, ainda no contexto da ampliação do princípio da legalidade, em princípio da
juridicidade, uma vez que a administração deve se submeter ao Direito como um todo,
incluindo as leis, a Constituição, as normais internacionais, os regulamentos e demais atos
normativos secundários, entre outros. Nesse contexto, vale acrescentar também que um ato
pode ser anulado até mesmo por contrariar uma súmula vinculante do STF, nos termos do
art. 103-A, da Constituição Federal.13
Controle quanto à natureza ou aspecto
§ conformação do ato com a legislação.

§ pode ser realizado por todos os Poderes, principalmente pelo Judiciário e
pela própria administração pública.
§ o controle de legalidade pode ensejar:
§ confirmação: quando estiver “tudo certo”;
§ anulação: quando o ato for ilegal;
Legalidade
§ convalidação: quando o ato possuir vício sanável (não compete ao
Judiciário convalidar ato da administração pública).
§ O conceito de controle de legalidade vem sendo ampliado, envolvendo
outros aspectos, como:
§ a constitucionalização do direito administrativo;
§ a legitimidade;
13
Art. 103-A. [...] § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a
aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a
decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.

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§ a juridicidade.
§ juízo de conveniência e oportunidade, dentro da margem de liberdade

prevista em lei.
§ prerrogativa apenas da administração pública;
§ o controle de mérito pode ensejar:
§ manutenção, ou confirmação do ato: quando o superior concordar
integralmente com o ato do subordinado;
Mérito § alteração do conteúdo: o ato é mantido, mas com ajustes quanto ao
conteúdo, dentro dos limites legais; ou
§ revogação: por conveniência e oportunidade.
§ Eventualmente, poderá ser realizado pelo Tribunal de Contas, mas de
forma bastante limitada. A Corte de Contas avaliará aspectos de
eficiência, economicidade, boa gestão, mas sem substituir a
discricionariedade legítima da autoridade pública e sem ter o poder para
revogar atos da administração.
2.5 QUANTO À INICIATIVA
Quando à iniciativa, o controle pode ser:

a) de ofício;
b) por provocação
O controle de ofício é aquele realizado independentemente de solicitação de qualquer pessoa.
Nessa linha, a administração rege-se pelo princípio da oficialidade e, por isso, pode instaurar
processos administrativos, controlar e desfazer atos administrativos por iniciativa própria. Por
exemplo, quando um superior anula o ato de seu subordinado, sem que ninguém tenha provocado
o controle, estaremos diante do controle de ofício.
Por outro lado, o controle por provocação é aquele realizado por provocação de terceiro. Quando
um particular faz uma representação denunciando uma irregularidade ou quando interpõe algum
tipo de recurso administrativo, estaremos diante do controle provocado.
É possível incluir, também nesta classificação, o controle compulsório ou periódico, que é aquele
que a legislação determina que seja realizado ao término de determinado período. O principal
exemplo é a prestação de contas anual (CF, arts. 49, IX; 70, parágrafo único; 71, I e II; e 84, XXIV).
Tais prestações de contas serão, em regra, julgadas pelo Tribunal de Contas, exceto as contas do
chefe do Executivo, que são julgadas pelo Legislativo, após a emissão de parecer prévio pelas
Cortes de Contas.

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Controle quanto à iniciativa
§ realizado por iniciativa da própria administração, independentemente de

De ofício
qualquer requerimento.
§ realizado por provocação de terceiros, mediante recursos,

Por provocação
requerimentos, denúncias, etc.
Compulsório ou § realizado em determinado período por expressa determinação legal.

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periódico
2.6 QUANTO AO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO
Quanto ao âmbito da administração (ou ao fundamento ou à amplitude) o controle pode ser:

a) por subordinação ou hierárquico;
b) por vinculação ou finalístico.
O controle por subordinação ou hierárquico é aquele realizado dentro dos patamares de

hierarquia existentes na administração pública, que permite que o órgão ou autoridade superior
fiscalize, oriente e reveja a atuação de seus subordinados. Nesse contexto, o controle hierárquico
possui quatro características principais: (a) é pleno, pois abrange o mérito e a legalidade; (b) é
permanente, uma vez que pode ser exercido a qualquer tempo; (c) é absoluto (presumido),
porque independe de previsão legal; (d) será sempre um controle interno, uma vez que ocorre no
âmbito da mesma Administração.
Este é o controle típico do Poder Executivo, em que um órgão superior controla o inferior. Por
exemplo, um Ministério exerce o controle hierárquico sobre suas secretarias, que controlam
hierarquicamente suas superintendências, que, por sua vez, estabelecem controle hierárquico
sobre as delegacias e assim por diante. Claro que esse controle também se manifesta sobre os
órgãos administrativos dos Poderes Legislativo e Judiciário e também na administração indireta.
Assim, o Presidente de um tribunal exerce o controle hierárquico sobre a estrutura administrativa
desse tribunal; da mesma forma, o presidente de uma autarquia controla hierarquicamente a
estrutura administrativa a ele subordinada.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle hierárquico “pressupõe as faculdades de supervisão,
coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, revisão e avocação das atividades controladas,
bem como os meios corretivos dos agentes responsáveis”14.
Finalmente, quanto à observação de que este controle independe de previsão legal, a doutrina
dispõe que a lei cria a estrutura hierárquica, subordinando um órgão ao outro e, por conseguinte,
outorgando o controle pleno. Dessa forma, não há porque uma nova lei criar a competência para
fiscalização, uma vez que essa faculdade já decorre diretamente da hierarquia.
Por outro lado, o controle por vinculação – também conhecido como controle finalístico, tutela ou
supervisão ministerial –, é aquele realizado sobre os atos praticados por pessoa jurídica diversa.
14
Meirelles, 2013, p. 742.

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O principal exemplo trata do controle realizado pelos órgãos e entidades da administração direta
sobre a atuação da administração indireta. Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle finalístico é
“o que a norma legal estabelece para as entidades autônomas, indicando a autoridade
controladora, as faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas”. Como exemplo,
temos o controle que uma agência reguladora sofre do ministério do setor correspondente.
Com efeito, o controle por vinculação será sempre um controle limitado. Vale acrescentar que
parcela da doutrina afirma que ele também será sempre um controle externo. No entanto, sobre
este último ponto, nós vamos dedicar um capítulo específico para explicar a polêmica quanto à sua
classificação.
Como não há hierarquia na relação, esse controle é bem menos amplo que o controle hierárquico,
ocorrendo dentro dos limites previstos em lei. Vale dizer, enquanto o controle hierárquico é amplo
e independe de previsão legal, o controle finalístico depende de previsão legal, que estabelecerá as
hipóteses e os limites de atuação.
Ainda nos ensinamentos de Meirelles, o controle finalístico é um controle teleológico, de
verificação do enquadramento da instituição no programa geral de Governo e do
acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funções estatutárias, com o
objetivo de garantir o atingimento das finalidades da entidade controlada. Trata-se, portanto, de
meio para garantir a observância do princípio da especialização, ou seja, de observar se as
entidades administrativas estão cumprindo as finalidades previstas em sua lei de criação ou de
autorização.
Finalizando, cumpre observar que a doutrina também chama o controle finalístico de tutela ou,
nos termos do Decreto-Lei 200/1967, de supervisão ministerial. Por fim, ainda é possível designá-
lo como controle por vinculação, em contraposição ao controle hierárquico que ocorre por
subordinação.
Controle quanto ao âmbito da administração
§ realizado por iniciativa da própria administração, independentemente

Por subordinação de qualquer requerimento;
ou hierárquico § marcado pela presença de hierarquia / subordinação;
§ pleno, permanente, absoluto (presumido) e interno.
§ realizado por pessoa jurídica distinta, como ocorre quando a

administração direta controla as entidades da administração indireta;
Por vinculação ou § não tem subordinação/hierarquia, mas somente vinculação;
finalístico
§ destina-se a aferir o cumprimento do princípio da especialidade;
§ limitado, depende de lei, não é presumido.

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Agora que nós já vimos várias classificações, vamos ver como isso é abordado em provas.
8. (Cespe – Auditor Municipal de Controle Interno/CGM João Pessoa/2018)

Quanto ao órgão que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicial.
Comentário: esta você não pode errar! Quanto ao órgão, o controle é:
§ administrativo: realizado pela própria administração pública;
§ legislativo: realizado diretamente pelas casas legislativas ou pelo tribunal de contas;
§ judiciário: realizado pelos órgãos do Poder Judiciário, mediante provocação.
Gabarito: correto.
9. (Cespe – Auditor de Controle Interno/CGM de João Pessoa – PB/2018)

O controle administrativo deriva do poder-dever de autotutela que a administração pública
tem sobre seus próprios atos e agentes.
Comentário: a base do controle administrativo é o exercício da autotutela, conforme se expressa
na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal: “a Administração pode anular seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciação judicial ”.
Gabarito: correto.
10. (Cespe – Técnico Municipal de Controle Interno/CGM João Pessoa/2018)

No caso das autarquias e das empresas estatais em geral, o controle é pleno e ilimitado.
Comentário: a questão não foi bem redigida, mas podemos deduzir que ela está tratando do
controle da administração direta sobre as autarquias e empresas estatais. Nesse caso, temos o
controle por vinculação, que é um controle limitado e não presumido (depende de lei), pois é
realizado sem relação de hierarquia. Logo, o item está errado.
Vale lembrar que o controle por subordinação, por sua vez, é
§ pleno: incide sobre a legalidade e o mérito;
§ permanente: pode ser realizado a qualquer tempo;
§ absoluto: é presumido, independendo de previsão legal específica;
§ interno: já que ocorre sempre dentro da própria administração.
Gabarito: errado.

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11. (Cespe – Técnico/CGM de João Pessoa – PB/2018)

A administração pública, no exercício de suas funções, controla seus próprios atos e se sujeita
ao controle dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo.
Comentário: como ensina Di Pietro, “no exercício de suas funções, a Administração Pública sujeita-
se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle
sobre os próprios atos. Esse controle abrange não só os órgãos do Poder Executivo, incluindo a
administração direta e indireta, mas também os demais Poderes, quando exerçam função
tipicamente administrativa; em outras palavras, abrange a Administração Pública considerada em
sentido amplo”.
Gabarito: correto.
12. (Cespe – Auditor de Contas Públicas/TCE PB/2018)

Em determinado estado da Federação, a assembleia legislativa, por meio de decreto
legislativo, sustou ato expedido pelo governo local, que regulamentava lei estadual para
autorizar o Poder Executivo a instituir tratamento excepcional, mediante concessão de
remissão e anistia, cumuladas ou não com parcelamento, para a liquidação de créditos
tributários referentes ao ICMS. A assembleia legislativa entendeu que o ato administrativo
excedia o poder da administração pública de regulamentar a lei estadual.
Nessa situação hipotética, a assembleia legislativa exerceu
a) o poder de fiscalização, para derrogar o ato do Poder Executivo.
b) o poder convocatório, para revogar o ato do Poder Executivo.
c) o controle político, para paralisar o ato do Poder Executivo.
d) o controle financeiro, para anular o ato do Poder Executivo.
e) sua função legiferante, para substituir o ato do Poder Executivo.
Comentário:
O controle foi realizado pela assembleia legislativa, logo se trata de controle político, também
chamado de controle parlamentar direto. Nesse contexto, a CF dispõe que “é da competência
exclusiva do Congresso Nacional: [...] sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem
do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa” (CF, art. 49, V). Por simetria, tal
atribuição também se aplica às assembleias legislativas.
Ademais, o controle teve o objetivo de paralisar uma ação em andamento, por meio da sustação.
Nesse contexto, sustar é retirar a eficácia de um ato, ou seja, fazer ele parar de produzir os seus
efeitos jurídicos. Logo, de fato houve uma “paralisação”. Daí porque o gabarito é a letra C.
Vamos analisar as outras opções:
a) o poder de fiscalização remete ao controle permanente que um superior exerce sobre seus
subordinados. Ainda que utilizássemos a expressão em sentido amplo, para falar em “fiscalização”
da assembleia sobre o Executivo, não houve uma “derrogação”, uma vez que a norma
simplesmente foi sustada, ou seja, teve os seus efeitos jurídicos paralisados – ERRADA;

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b) provavelmente, o “poder convocatório”, mencionado na questão, trata da competência prevista

no art. 50, da CF, para que a Câmara, o Senado, ou as respectivas comissões, convoquem ministro
de Estado ou titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência, para que prestem
informações, pessoalmente, sobre assunto previamente determinado. Não foi isso que aconteceu
no enunciado da questão – ERRADA;
d) normalmente, a expressão “controle financeiro” é utilizada para se referir ao controle externo
realizado pelo Tribunal de Contas. Também não foi isso que aconteceu e também não houve
“anulação” do ato – ERRADA;
e) não houve atividade legiferante, pois a assembleia não editou nenhuma lei – ERRADA.
Gabarito: alternativa C.
13. (Cespe – Técnico/MPU/2018)

Controle interno se refere, sempre, a atos de natureza administrativa.
Comentário:
É muito comum fazer a ligação do controle interno com o controle administrativo. Com efeito, o
controle interno ocorre dentro da intimidade da administração e, por isso, ocorre sobre atos de
natureza administrativa. Daí a correção da questão.
No entanto, podemos fazer uma crítica ao item: o que seriam os “atos de natureza
administrativa”? Isso, pois, o controle interno também pode ocorrer sobre contratos
administrativos. Nesse caso, não seria apenas sobre “atos”. Certamente, a banca utilizou a
expressão atos em sentido amplo. Não obstante, isso poderia gerar um pouco de subjetividade na
questão. Mesmo assim, o item foi dado como correto.
Gabarito: correto.

Os tipos e as formas de controle da atividade administrativa variam segundo o poder, o órgão
ou a autoridade que o exercita ou o fundamenta.
Comentário: perfeito! As formas de controle podem variar conforme uma série de situações. Por
exemplo, podem variar conforme o poder, órgão ou origem da autoridade que o exerce
(legislativo, administrativo e judicial). Com efeito, também existem inúmeras outras classificações,
conforme vimos ao longo da aula.
Gabarito: correto.

Quanto ao aspecto controlado, o controle classifica-se em controle de legalidade ou de
correção.
Comentário: quanto ao aspecto do objeto controlado, também conhecido como a natureza, o
controle pode ser de legalidade e de mérito. A legalidade trata da conformação da norma com a
lei, ao passo que o mérito se refere ao juízo de conveniência e oportunidade do ato. O “controle de

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correção”, ou mais adequadamente “corretivo”, é o controle posterior, dentro da classificação

relativa ao momento ou oportunidade do controle.
Gabarito: errado.
16. (Cespe - Auditor de Contas Públicas/TCE PB/2018)

Sob o aspecto da iniciativa, a revisão de conduta da administração pública ocorrida em
atenção a requerimento ou recurso dirigido à autoridade administrativa por um servidor
público caracteriza um exemplo de
a) controle por vinculação.
b) controle por subordinação.
c) controle interno.
d) controle de ofício.
e) controle provocado.
Comentário:
Tratando da iniciativa, o controle pode ser de ofício ou por provocação. O primeiro ocorre quando
a própria administração resolve controlar o ato, sem qualquer provocação. É a típica aplicação do
princípio da oficialidade, que vigora no meio administrativo. Nesse caso, a letra D está incorreta.
Por outro lado, o controle por provocação é aquele que é requisitado por terceiro. Ele ocorre
quando alguém interpõe um recurso administrativo, ou quando realiza uma denúncia ou
representação, ou simplesmente quando exerce o direito de petição pelas diversas formas
previstas no ordenamento jurídico. Logo, se houve um requerimento ou recurso da parte, o
controle, quanto à iniciativa, será por provocação (letra E).
Vejamos as outras opções:
a) o controle por vinculação ocorre quando não existe hierarquia entre o controlador e o
controlado, mas uma mera tutela, como ocorre no controle da administração direta sobre a
indireta – ERRADA;
b) o controle por subordinação é o típico controle hierárquico, pleno, permanente e ilimitado,
realizado pelo superior sobre os atos de seus subordinados – ERRADO;
c) por fim, o controle interno é aquele realizado por órgão do mesmo âmbito da administração
controlada. Até poderia ser um controle interno, nesse caso, mas não seria “quanto à iniciativa” –
ERRADA.
Gabarito: alternativa E.

A competência do Poder Judiciário quanto ao controle restringe-se ao mérito e à legalidade
do ato impugnado.
Comentário: a competência do Poder Judiciário irá se ater a legalidade e legitimidade do ato
administrativo. Isso não significa que ele se limite estritamente ao texto da lei, pois cabe ao

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Judiciário analisar a observância dos princípios administrativos, como a moralidade, razoabilidade

e proporcionalidade. Todavia, ele não invadirá o mérito.
Gabarito: errado.

O controle externo é exercido mediante provocação, ao passo que o controle interno é
exercido apenas por iniciativa própria.
Comentário: tanto o controle externo, no sentido previsto no art. 71 da CF, quanto o interno
podem ser exercidos por iniciativa própria (oficialidade) ou mediante provocação.
Gabarito: errado.

O controle externo é efetivado por órgão pertencente à estrutura do órgão responsável pela
atividade controlada e abrange a fiscalização e a correção de atos ilegais.
Comentário: essa é a característica do controle interno. O controle externo é exercido por um
Poder que não integra a estrutura do órgão fiscalizado.
Gabarito: errado.
20. (Cespe – Analista de Gestão/TCE PE/2017)

O controle exercido pela administração sobre seus próprios atos pode ser realizado de ofício
quando a autoridade competente constatar ilegalidade.
Comentário: a autotutela pode ser exercida de ofício, ou seja, independentemente de provocação.
Isso ocorre por vários motivos, mas podemos destacar dois: (i) a administração se submete ao
princípio da legalidade, logo não pode identificar atos ilegais e “não fazer nada”; nesse caso, é
legítimo à autoridade pública controlar o ato, corrigindo o vício ou anulando-o, com o objetivo de
assegurar o cumprimento do princípio da legalidade; (ii) nos processos administrativos, vigora o
princípio da verdade material, o que significa que a administração deve apurar o que realmente
aconteceu. Por outro lado, nos processos judiciais, vigora a verdade formal, ou seja, a verdade
“dos autos”, ou “do processo”, motivo pelo qual um juiz não pode agir de ofício (quem tem que
pedir alguma coisa é a parte). Já nos processos administrativos, a autoridade, para identificar a
verdade, pode conduzir o processo de ofício, independentemente de requerimento.
Gabarito: correto.
21. (Cespe – Técnico Judiciário/TRE PE/2017)

Assinale a opção correta a respeito do controle da administração pública.
a) As ações judiciais que tenham por objeto atos administrativos praticados por órgãos do
Poder Judiciário constituem exemplos de controle externo.
b) Dada a presunção de legitimidade dos atos administrativos, não se pode falar em controle
preventivo desses atos.

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c) Por força do princípio da eficiência, não cabe falar em controle concomitante de um ato
administrativo, sob risco de entraves desnecessários à consecução do interesse público.
d) O recurso administrativo ilustra o chamado controle provocado, que se opõe ao controle
de ofício, por ser deflagrado por terceiro.
e) O controle de legalidade é prerrogativa do controle judicial.
Comentário:
a) o controle externo é aquele realizado por um poder sobre os atos do outro. Quando o próprio
Judiciário analisa os seus atos administrativos, ainda que mediante ação judicial, o controle será
exercido pelo próprio Poder sobre os seus atos. Logo, tal controle não estaria inserido no conceito
de controle externo. A questão é curiosa, pois nos permite inferir, ainda que excepcionalmente,
que o controle judicial poderá ser interno, desde que se trate do controle do Judiciário sobre os
seus próprios atos. Porém, tal situação deve ser encarada como excepcional, somente podendo ser
considerada se expressamente pedida no enunciado da questão. Em regra, devemos considerar,
ainda que genericamente, que o controle judicial é externo – ERRADA;
b) o controle dos atos pode sim ser preventivo. Como exemplo, temos o mandado de segurança
preventivo, que tem por objetivo evitar que uma autoridade pública cometa um abuso de poder –
ERRADA;
c) o controle dos atos administrativos pode ser prévio, concomitante e posterior. Em regra, o
controle é posterior, ou seja, é realizado após a prática de um ato, como ocorre na realização de
uma auditoria de uma obra já concluída. No entanto, em determinados casos, o controle poderá
ser prévio ou concomitante, sobretudo quando os valores envolvidos forem elevados. Imagine, por
exemplo, a realização da auditoria simultaneamente com a realização de uma licitação para uma
obra de valor elevadíssimo – ERRADA;
d) de acordo com José dos Santos Carvalho Filho, o controle divide-se em controle de ofício e
controle provocado. O primeiro é realizado pela própria Administração, no regular exercício de
suas funções, independentemente de provocação de terceiros. Por outro lado, o controle
provocado é aquele deflagrado por terceiros, tendo como principal exemplo os recursos
administrativos. Outros autores também falam no controle compulsório, que é aquele
determinado em lei, como as prestações de contas – CORRETA;
e) o controle de legalidade é realizado tanto pela Administração como pelo Poder Judiciário.
Assim, na ideia do avaliador, o quesito é errado, pois passaria a ideia de que o controle de
legalidade seria realizado apenas por meio do controle judicial, o que é incorreto, já que ele pode
ser feito também no controle administrativo. Ocorre que dizer que é uma "prerrogativa" não
significa que é "exclusivo" do Poder Judiciário. De fato, o controle de legalidade é uma prerrogativa
do controle judicial, o que não exclui o fato de ele também ser uma prerrogativa do controle
administrativo. Para ser considerado incorreto, deveria constar que seria uma "prerrogativa
exclusiva", mas isso não consta na questão – ERRADA.
Infelizmente, nesse tipo de questão, temos que respirar um pouco e tentar identificar “a melhor
alternativa”, que no caso seria a letra D.
Gabarito: alternativa D.

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22. (Cespe – Delegado de Polícia/PJC-MT/2017)

A fiscalização exercida pelo TCU na prestação de contas de convênio celebrado entre a União
e determinado município, com o objetivo de apoiar projeto de educação sexual voltada para
o adolescente, insere-se no âmbito do controle
a) provocado.
b) meritório.
c) subordinado.
d) prévio.
e) vinculado.
Comentário:
É uma questão bastante interessante, que podemos identificar o gabarito por meio de eliminação.
Vamos analisar:
a) não é controle provocado, mas sim compulsório, pois a prestação de contas é uma
determinação legal, cabendo ao TCU julgar as contas dos administradores (CF, art. 70, parágrafo
único; c/c art. 71, II) – ERRADO;
b) em regra, o controle da prestação de contas é um controle de legalidade, já que tem o objetivo
principal de apreciar a regularidade das contas. Até é possível, em situações muito excepcionais, o
controle de mérito, limitado, sobre a economicidade da gestão pública. Isso, porém, é realizado de
forma bem limitada e excepcionalmente – ERRADA;
c) não existe subordinação entre o TCU e o município, nem entre a União e o município, logo não é
controle subordinado – ERRADA;
d) a prestação de contas é exemplo clássico de controle posterior – ERRADA;
e) sobrou apenas o controle vinculado. Por se tratar de controle que, em regra, afere a
regularidade, e sendo ainda o TCU um órgão de natureza técnica, podemos considerar que se trata
de controle vinculado, não existindo, portanto, margem de liberdade na sua apreciação –
CORRETA.
Gabarito: alternativa E.
23. (Cespe – Auditor de Controle Externo/TCE PA/2016)

O controle exercido sobre as entidades da administração indireta é de caráter essencialmente
finalístico, pois elas não estão sujeitas à subordinação hierárquica, embora tenham de se
enquadrar nas políticas governamentais e atuar em consonância com as disposições de seus
estatutos.
Comentário: o controle da administração direta sobre a indireta é um controle finalístico, ou seja,
destinado a aferir o cumprimento dos fins das entidades administrativas, buscando aferir o
enquadramento aos planos de governo e às disposições legais que criaram ou autorizaram a
criação da entidade. Ademais, não existe hierarquia ou subordinação hierárquica neste tipo de
controle.

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Gabarito: correto.

O controle interno instituído pela Constituição Federal de 1988 foi mais um instrumento para
a garantia da legalidade das ações nos órgãos e nas entidades da administração pública
federal.
Comentário:
A questão é capciosa. Quando ela menciona o “controle interno instituído pela Constituição
Federal de 1988” ela não está dizendo que, antes da CF/88, não existia controle interno. O que a
questão está afirmando é algo como: “o controle interno, nos moldes instituídos pela CF/88, foi
[...]”. A partir dessa premissa, podemos analisar a questão.
O controle interno é mais um instrumento que busca assegurar a legalidade na administração, já
que o controle envolve aspectos de legalidade e de mérito. Logo, correto o quesito.
Gabarito: correto.
25. (Cespe – Técnico Administrativo/Anvisa/2016)

Uma ação ou omissão que, submetida a controle administrativo quanto à legalidade, seja
considerada correta não poderá ser submetida a nenhuma outra medida de controle
administrativo.
Comentário:
Imagine a seguinte situação: Pedro foi punido pela autoridade X. Inconformado, Pedro interpôs
pedido de reconsideração, direcionado a mesma autoridade X, alegando que suas garantias não
foram observadas. A autoridade, no entanto, indeferiu o pedido, argumentando que todo
procedimento foi observado. Nesse caso, a autoridade X fez um controle administrativo, quando à
legalidade. Na sequência, ainda inconformado, Pedro interpõe um recurso hierárquico. O superior
da autoridade X, nesse caso, constata que realmente houve irregularidade no ato punitivo e anula
a decisão. Perceba que o processo foi submetido duas vezes ao controle de legalidade, por
autoridades distintas.
Portanto, o controle administrativo de legalidade pode ser realizado em diversos momentos,
motivo pelo qual o item está incorreto.
Gabarito: errado.
26. (Cespe – Técnico em Assuntos Educacionais/DPU/2016)

Na gestão pública, o fundamento da função controle é o domínio do órgão superior sobre o
órgão inferior.
Comentário:
Nem sempre! O controle, na gestão pública, pode ter diversos fundamentos. De fato, o controle
pode ser realizado com base na hierarquia do superior sobre o subordinado, mas também pode ter
outros fundamentos. O controle por vinculação, por exemplo, é despido de hierarquia, mas

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encontra fundamento na lei que criar os mecanismos de controle, ensejando a possibilidade de

tutelar a entidade administrativa para que esta cumpra as suas finalidades legais.
Na mesma linha, nas diversas formas de controle externo, não existe relação de hierarquia e, ainda
assim, haverá controle.
Gabarito: errado.
27. (Cespe – Administrador/MPOG/2015)

O controle interno pode ser definido como o exercido no âmbito do mesmo Poder, ainda que
por órgão diverso daquele que sofra a correição.
Comentário: vamos analisar o quesito em duas partes:
§ o controle interno é exercido no âmbito do mesmo Poder: certo! Quando um Poder controla
os seus próprios atos, estaremos diante do controle interno;
§ ainda que por órgão diverso daquele que sofra a correição: um “Poder” é formado por
diversos órgãos. Nesse contexto, quando a CGU controla um ato de um ministério, trata-se de
controle interno. Tanto a CGU como o ministério são do mesmo Poder; mas são órgãos
diversos.
Portanto, a questão está devidamente correta!
Gabarito: correto.
28. (Cespe – Especialista em Regulação de Serviços de Transporte Aquaviário/ANTAQ/2014)

A administração pública, os Poderes Legislativo e Judiciário e o povo podem, diretamente,
exercer a atribuição de fiscalização e revisão da atuação dos órgãos públicos.
Comentário:
A administração pública realiza o controle diretamente por intermédio dos controles
administrativos, podendo, por exemplo, exercer a autotutela sobre os atos administrativos. Na
mesma linha, o Legislativo exerce o controle por intermédio do Parlamento, podendo aprovar
nomes de autoridades indicadas pelo Presidente (CF, art. 52, III); processar o PR por crime de
responsabilidade (CF, arts. 51, I; e 52, I); ou até mesmo julgar as contas anuais do PR (CF, art. 49,
IX). Por sua vez, o Judiciário também exerce controle sobre a atuação dos órgãos públicos,
podendo inclusive anulá-los por ilegalidade. São diversos os instrumentos de controle judicial, a
exemplo do mandado de segurança.
Por fim, a sociedade também exerce controle sobre a atuação da administração, podendo utilizar a
internet para obter informações e pressionar as autoridades públicas; mover ações judiciais (em
especial a ação popular – CF, art. 5º, LXXIII); fazer denúncias (CF, art. 74, § 2º), entre outros meios.
No entanto, a questão merece uma única ressalva. A sociedade não tem poder para revisar os atos
de órgãos públicos diretamente. O que a sociedade pode fazer é uma pressão, por meio da opinião
pública, ou então pleitear junto aos órgãos competentes para que as medidas corretivas sejam
adotadas. Agora, não há como, diretamente, a sociedade “revisar” um ato, para “anulá-lo”, por
exemplo. No entanto, o item foi dado como correto. Provavelmente, a banca quis se referir a

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atuação direta da população por intermédio do voto, do plebiscito, do referendo, entre outras
medidas de representação.
Gabarito: correto.

O Congresso Nacional exerce controle externo e administrativo quando susta atos normativos
do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar.
Comentário: o Congresso Nacional exerce controle externo e político (ou parlamentar direto)
quando susta os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar, nos
termos do art. 49, V, da CF. Logo, não se trata de controle administrativo.
Gabarito: errado.
30. (Cespe – Técnico em Regulação/ANTAQ/2014)

O gestor público, ao revogar um ato administrativo praticado por um agente não
competente, exerce o controle corretivo; ao passo que, ao homologar um ato válido, ele
pratica o controle concomitante.
Comentário: primeiramente, se o ato foi praticado por agente incompetente, ou ele será anulado
ou ele será convalidado, uma vez que se trata de vício sanável. Vale dizer, os atos ilegais não
podem ser revogados! Só daí, o item já está errado. Além disso, a homologação é um ato
administrativo posterior e vinculado que tem o objetivo de atestar a legalidade de um
procedimento administrativo. No caso, trata-se de controle posterior.
Gabarito: errado.
31. (Cespe – Auditor de Controle Externo/TCDF/2014)

O controle pode ser classificado, quanto ao momento do seu exercício, em prévio, simultâneo
ou a posteriori. A exigência de laudos de impacto ambiental, por exemplo, constitui uma
forma de controle simultâneo.
Comentário: de fato, quanto ao momento, o controle é prévio, concomitante (simultâneo) ou
posterior. Todavia, a obtenção de laudos sobre impacto ambiental é prévia à concessão da licença,
motivo pelo qual pode ser considerado um controle prévio. Vale lembrar que, no direito
administrativo, vigora o princípio da precaução, motivo pelo qual o poder público deve agir
preventivamente à ocorrência de danos à população ou ao meio ambiente.
Gabarito: errado.

No que se refere ao princípio da separação dos poderes, o controle prévio do ato
administrativo é exclusivo da administração, cabendo ao Poder Judiciário apreciar lesão ou
ameaça de lesão somente após a efetiva entrada em vigor do ato.
Comentário: o controle judicial normalmente é posterior. Porém, existem situações em que ele
poderá ser realizado preventivamente. É o caso, por exemplo, do mandado de segurança

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preventivo, que tem o objetivo de determinar que a autoridade se abstenha (não faça) de praticar
atos lesivos aos direitos subjetivos de terceiros. Por exemplo: se um prefeito quiser desapropriar
um bem para prejudicar um inimigo político e este tiver como provar o desvio de finalidade do ato,
será possível a obtenção de medida preventiva junto ao Poder Judiciário. Logo, o controle
preventivo não é prerrogativa exclusiva da administração.
Gabarito: errado.
33. (Cespe – Analista Judiciário/TRT 10/2013)

O controle prévio dos atos administrativos do Poder Executivo é feito exclusivamente pelo
Poder Executivo, cabendo aos Poderes Legislativo e Judiciário exercer o controle desses atos
somente após sua entrada em vigor.
Comentário:
Todos os poderes podem exercer o controle prévio dos atos do Poder Executivo. Aos órgãos do
próprio Poder Executivo podem ser atribuídas competências de fiscalização prévia, como a
necessidade de aprovação de um projeto antes do início de uma obra, por exemplo.
O Poder Legislativo, por sua vez, possui competência para aprovar previamente a nomeação de
determinadas autoridades escolhidas pelo Presidente da República, como a indicação do
Presidente e os diretores do Banco Central (CF, art. 52, III, “d”).
Por fim, a Constituição Federal defende, no artigo 5º, XXXV, o acesso ao Poder Judiciário para
afastar lesão ou ameaça a direito. Assim, é possível que o controle judicial ocorra antes mesmo da
ocorrência do ato.
Portanto, o item está errado, pois há possibilidade de controle prévio pelos Poderes Legislativo e
Judiciário.
Gabarito: errado.
34. (Cespe - DPF/2013)

O controle prévio dos atos administrativos é de competência exclusiva da própria
administração pública, ao passo que o controle dos atos administrativos após sua entrada em
vigor é exercido pelos Poderes Legislativo e Judiciário.
Comentário: o item é somente para fixação, pois vai na mesma linha da questão anterior. A
afirmativa está errada, uma vez que os três Poderes podem exercer o controle prévio.
Gabarito: errado.

Tendo em conta o momento no qual a atividade de controle se realiza, o controle externo,
analogamente ao que ocorre com o controle de constitucionalidade, pode ser classificado em
prévio (a priori) ou posterior (a posteriori).
Comentário:

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Não temos dúvida de que o controle externo pode ser prévio ou posterior. Por exemplo: o TCU
exerce controle posterior quando julga os atos dos administradores ou quando emite parecer
prévio sobre as contas do PR. Por outro lado, podemos citar como controle prévio a autorização
que o Senado faz para a realização de operações externas de natureza financeira (CF, art. 51, V). A
questão não mencionou, todavia, o controle concomitante. Mas isso não torna o item incorreto.
Em provas, questões incompletas não são erradas, salvo se houver algum limitador como
“apenas”, “exclusivamente”, etc.
E quanto ao controle de constitucionalidade?
Afora outras formas de controle prévio de constitucionalidade, o mais comum é o mandado de
segurança interposto por parlamentar em relação à PEC ou projeto de lei que esteja tramitando na
respectiva casa em desconformidade com o devido processo legislativo. Nessa linha, entende-se
que o parlamentar tem direito líquido e certo à participação em processo legislativo hígido,
correto, dentro dos parâmetros constitucionais.15 Nesse caso, portanto, o controle será preventivo
e de modo incidental. Não vamos entrar nos detalhes sobre o controle de constitucionalidade, já
que foge ao objeto da nossa aula. Por ora, fica a ressalva de que o controle pode sim ter natureza
preventiva.
Gabarito: correto.

A autorização do Senado Federal para a União contrair empréstimo externo pode ser
considerada como controle externo e corretivo.
Comentário: a autorização do Senado Federal para a União contrair empréstimo é controle
externo, já que é realizado por um Poder (Legislativo) sobre a atuação de outro (Executivo).
Ademais, é controle prévio, uma vez que é realizado antes da prática do ato controle (primeiro o
Senado autoriza, para depois a União contrair o empréstimo). Logo, não é controle corretivo
(posterior).
Gabarito: errado.
2.7 TEMA POLÊMICO – CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA SOBRE A INDIRETA
Há uma forte discussão sobre a classificação do controle que a administração direta exerce sobre a
atuação da administração indireta.
Alguns autores, a exemplo de Odete Medauar, consideram que o controle que a administração
direta exerce sobre a indireta é um controle interno, uma vez que é realizado pela própria
administração pública.16
Outros autores, como Maria Sylvia Di Pietro, por outro lado, consideram que o controle que a
administração direta exerce sobre a indireta é controle externo, pois é realizado por uma pessoa
15
Lenza, 2017 (p. 260).
16
Medauar, 2014 (pp. 44-45).

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jurídica sobre a atuação de outra. Sinaliza no mesmo sentido Carvalho Filho, ao afirmar que o
controle por subordinação é interno, enquanto o controle por vinculação é externo.17
Por fim, Celso Antônio Bandeira de Mello fala que se trata de um tipo diferente de controle
interno, para ele chamado controle interno exterior, vejamos18:
[...] em relação às entidades da Administração indireta (sem prejuízo dos controles externos),
haveria um duplo controle interno: aquele que é efetuado por órgãos seus, que lhe
componham a intimidade e aos quais assista esta função, e aqueloutro procedido pela
Administração direta. A este último talvez se pudesse atribuir a denominação, um tanto
rebarbativa ou paradoxal, reconheça-se, de controle interno exterior.
Infelizmente, não há como sistematizar e emplacar uma única classificação para fins de prova. Ao
nosso ver, tal assunto não deveria ser objeto de questão de prova, justamente por causa da
divergência. No entanto, o assunto já foi cobrado em alguns concursos, causando muita confusão.
Abaixo, vamos resolver algumas questões sobre este assunto. Depois disso, eu vou montar uma
tabela com uma ordem cronológica e com algumas dicas sobre qual conduta adotar sobre isso na
prova.
37. (Cespe – Analista de Controle Externo/TCE PE/2017)

O controle interno é exercido pela administração pública sobre seus próprios atos e sobre as
atividades de seus órgãos e das entidades descentralizadas a ela vinculadas.
Comentário: nesse caso, foi considerado como controle interno aquele que um poder exerce sobre
a sua própria atuação, ainda que em entidade distinta. Logo, quando o Executivo controla as suas
entidades administrativas, o controle envolve pessoas jurídicas distintas, mas ainda assim ocorre
no âmbito do mesmo Poder (o Executivo). Por essa linha, a questão foi dada como correta.
Gabarito: correto.
17
Di Pietro, 2017 (p. 909); e Carvalho Filho, 2017 (p. 1006).
18
Bandeira de Mello, 2014, p. 955.

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O controle exercido por ministério sobre empresa pública a ele vinculada caracteriza-se como
controle externo.
Comentário:
Inicialmente, a questão foi dada como errada, mas depois foi anulada com o seguinte argumento:
“há divergência doutrinária quanto ao objeto de conhecimento tratado no item”. No entanto, tal
anulação só serviu para causar ainda mais confusão, já que a questão anterior, aplicada no mesmo
concurso, mas para cargo distinto, foi considerada como certa. Provavelmente, os recursos foram
apreciados por pessoas diferentes, situação que só contribuiu para causar confusão.
Até o concurso do TCE PE, o Cespe considerava, na maioria (mas não em todas) das provas, que o
controle da administração direta sobre a indireta seria externo (o que, ao nosso ver, é a opinião
majoritária). Porém, após esta prova, não podemos sequer afirmar que houve mudança de
interpretação, já que uma questão foi anulada e a outra foi mantida. Não obstante, vamos tentar
fazer uma sistematização ao final deste capítulo.
Gabarito: anulada.
39. (Cespe – Professor de Educação Básica/SEDF/2017)

O poder de fiscalização que a Secretaria de Estado de Educação do DF exerce sobre fundação
a ela vinculada configura controle administrativo por subordinação.
Comentário: eu trouxe esta questão para mostrar que, em alguns casos, o tema poderá ser
cobrado, mas sem qualquer polêmica. Nesse caso, a questão não entrou no mérito de ser externo
ou interno. Por isso, não há polêmica. É pacífico o entendimento de que o controle de uma
secretaria (ou de um ministério) sobre uma entidade administrativa é um controle por vinculação.
Além disso, isso é um controle administrativo, pois é realizado pela própria administração pública
(não é realizado pelo Legislativo nem pelo Judiciário).
Portanto, sem polêmicas, podemos dizer que o controle da administração direta sobre a indireta é
um controle administrativo. Por outro lado, não podemos afirmar que seria também um controle
interno, já que aqui entraríamos em polêmica.
Gabarito: errado.
40. (Cespe – Auditor Fiscal de Controle Externo/TCE SC/2016)

O controle administrativo se materializa no poder de fiscalização e correção que a
administração pública exerce sobre a sua própria atuação. Essa modalidade de controle
coexiste com o controle externo, da esfera do Poder Legislativo, e o judicial. No caso da
administração indireta, é usual mencionar-se o termo tutela, uma vez que não há relação de
subordinação, mas, sim, de vinculação.
Comentário:
O controle administrativo é aquele realizado pela administração pública sobre a sua própria
atuação. Note também que a questão adotou o sentido estrito de controle externo, pois colocou o
“controle externo” como “da esfera do Poder Legislativo”, separado do controle judicial. Isso
também é correto, já que é assim que a Constituição Federal trata o tema.

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Por fim, a questão finaliza falando na tutela, que é o controle que a administração direta exerce
sobre a indireta, caracterizada pela ausência de subordinação. Nesta questão, em especial, não
tivemos qualquer polêmica, já que, apesar de mencionar a tutela, a questão não entrou no mérito
se seria controle interno ou externo, pois tratou o assunto em uma frase separada.
Gabarito: correto.
41. (Cespe – Agente de Polícia/PC GO/2016)

Acerca do controle da administração, assinale a opção correta.
a) O controle por vinculação possui caráter externo, pois é atribuído a uma pessoa e se
exerce sobre os atos praticados por pessoa diversa.
b) Controle interno é o que se consuma pela verificação da conveniência e oportunidade da
conduta administrativa.
c) O controle de legalidade é controle externo na medida em que é necessariamente
processado por órgão jurisdicional.
d) Controle administrativo é a prerrogativa que a administração pública possui de fiscalizar e
corrigir a sua própria atuação, restrita a critérios de mérito.
e) O controle que a União exerce sobre a FUNAI caracteriza-se como controle por
subordinação, uma vez que esta é uma fundação pública federal.
Comentário:
Na disciplina de controle, tenha em mente que a prova não é igual ao raciocínio lógico. Às vezes, o
que for certo em um lugar, não necessariamente será em outro. Isso ocorre porque os autores
possuem opinião divergente sobre o mesmo assunto. Ademais, fica nítido que, muitas vezes,
pessoas diferentes elaboram as questões para a mesma banca.
Mas vamos lá! Por que eu falei isso? Porque o autor clássico que faz a diferença entre “controle
por vinculação” e “controle de ofício”, que é o José dos Santos Carvalho Filho, expressamente
considera que o controle por vinculação é sempre externo, enquanto o controle por
subordinação é interno. Logo, se a questão tratar especificamente sobre “controle por
vinculação”, considere ele externo.
Porém, se a questão falar em “controle da administração direta sobre a indireta”, aí nem sempre
podemos considerar a mesma coisa, já que, conforme vimos na aula, há divergência sobre o tema
e o Cespe não tem uma única opinião sobre o assunto.
Logo, você sabe que “controle por vinculação” é o “controle da administração direta sobre a
indireta”. Porém, se a questão falar em “controle por vinculação”, provavelmente o item vai
considerar o controle como externo; por outro lado, se constar apenas “controle da administração
direta sobre a indireta”, aí nem sempre poderemos considerar como controle externo.
Assim, já podemos notar que o gabarito é a letra A, pois o controle por vinculação, para José dos
Santos Carvalho Filho, é um controle externo.
Vejamos as outras alternativas:

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b) a análise da conveniência e oportunidade é o controle de mérito. Você deve estar se

perguntando: “mas o controle de mérito não é realizado pelo controle interno?” Sim, ele é! Mas o
ponto central da questão era o juízo de conveniência e oportunidade, o que remete
especificamente ao controle de mérito – ERRADA;
c) o controle de legalidade também pode ser processado pelo controle interno, mediante
autotutela – ERRADA;
d) o controle administrativo envolve o mérito e a legalidade – ERRADA;
e) o controle que a União exerce sobre as fundações públicas é controle por vinculação e não por
subordinação – ERRADA.
Gabarito: alternativa A.
42. (Cespe - Analista de Administração Pública/TCDF/2014)

O controle exercido pela administração sobre as entidades da administração indireta,
denominado tutela, caracteriza-se como controle externo. Na realização desse controle,
deve-se preservar a autonomia da entidade, nos termos de sua lei instituidora.
Comentário: nesta questão, o controle da administração direta sobre a indireta foi considerado
como controle externo, motivo pelo qual o quesito foi dado como certo. Com efeito, o trecho final
confirma a autonomia que a entidade fiscalizada deve ter em relação ao ente instituidor.
Gabarito: correto.
43. (Cespe – Agente Administrativo/MDIC/2014)

As formas de controle interno na administração pública incluem o controle ministerial,
exercido pelos ministérios sobre os órgãos de sua estrutura interna, e a supervisão
ministerial, exercida por determinado ministério sobre as entidades da administração indireta
a ele vinculadas.
Comentário: a questão é interessante para diferenciarmos “controle ministerial” da “supervisão
ministerial”:
§ controle ministerial é realizado dentro da estrutura hierarquizada, na qual o ministério
controla os seus órgãos subordinados;
§ supervisão ministerial é o controle da administração direta sobre as entidades da
administração indireta.
No caso, a banca considerou que os dois são controles internos, seguindo a linha de Odete
Medauar.
Gabarito: correto.
44. (Cespe – Defensor Público/DPE RR/2013 – adaptada)

O controle exercido pela administração direta sobre as autarquias é finalístico, externo e
administrativo e não se baseia na subordinação hierárquica.

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Comentário: nesta questão, o Cespe considerou o controle da administração direta sobre uma
autarquia como:
§ finalístico e não se baseia na subordinação: isso é fato, já que não existe hierarquia, mas
apenas um controle de finalidade (tutela, supervisão ministerial, vinculação);
§ administrativo: isso também é certo, pois o controle, ainda que realizado por pessoas
jurídicas distintas, é realizado pela própria administração pública;
§ externo: considerando o fato de serem pessoas jurídicas distintas, na linha de Di Pietro,
Carvalho Filho, entre outros.
Apesar de a questão ter sido considerada correta, vimos que há divergência sobre este último
aspecto.
Gabarito: correto.
45. (Cespe – Analista Judiciário/Administração/STM/2011)

O termo controle interno exterior pode ser utilizada para designar o controle efetuado pela
administração sobre as entidades da administração indireta.
Comentário: nesse caso, a banca adotou os ensinamentos do Prof. Celso Antônio Bandeira de
Mello, segundo o qual o controle efetuado pela administração sobre as entidades da
administração indireta pode ser chamado de interno exterior. Acredito que este seria o melhor
entendimento para a prova, já que centraliza os dois posicionamentos. Infelizmente, não é o
adotado na maioria das questões recentes.
Gabarito: correto.
Agora, vamos fazer um resumo:
Ano Concurso Entendimento
TCE PE Controle interno
2017 TCE PE Anulada
SEDF Não entrou no mérito, mas afirmou que é controle administrativo
TCE SC Não entrou no mérito, só considerou que há “tutela”.

2016
PC GO Considerou que o “controle por vinculação” é externo.
TCDF Controle externo

2014
MDIC Controle interno
2013 DPE RR Considerou que é administrativo e externo

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2011 STM Interno exterior
A partir da tabela acima, podemos tentar sistematizar o assunto e apontar algumas sugestões para
prova. No entanto, ressaltamos que não podemos “prever” a conduta do avaliador nos concursos
futuros. Logo, será a nossa opinião, com base no entendimento doutrinário e “nos costumes” do
Cespe, mas nada garante que o avaliador vai seguir exatamente os apontamentos que estamos
fazendo.
Feita a ressalva, vamos lá:
a) podemos considerar como CORRETAS as seguintes afirmações sobre o controle da

administração direta sobre a indireta:
§ “é um controle administrativo”
§ “ocorre por meio de tutela ou supervisão ministerial”
§ “é um controle por vinculação, sem subordinação hierárquica”
b) provavelmente, se o Cespe utilizar “controle interno exterior”, o item será considerado
como verdadeiro, já que congrega os dois lados da polêmica. Nesse caso, não há uma
“divergência”, mas uma análise diferente sobre o tema;
c) as questões polêmicas costumam ser consideradas como “certas”. Em linhas gerais, isso quer
dizer que é correto (para o Cespe) dizer que o controle da administração direta sobre a
indireta é “externo” e também é “interno” (lógico que isso é contraditório, mas fazer o que,
rsrsrs). Perceba que quase todas as questões polêmicas foram consideradas verdadeiras. A
única que foi dada como errada foi anulada no gabarito definitivo.
Isso pode ajudar, mas como dito: tome cuidado e só marque o gabarito conforme as suas
convicções.
3 ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES

As expressões Instituições Superiores de Controle – ISC ou Entidades Fiscalizadoras Superiores –
EFS são utilizadas para abranger as diversas organizações de controle externo da administração
pública no mundo, referindo-se justamente àquelas entidades com competências técnicas e que se
situam, normalmente, no ápice da estrutura administrativa. No Brasil, a nossa EFS é o Tribunal de
Contas da União – TCU.
Basicamente, os sistemas de controle externo, no mundo, podem ser agrupados em dois modelos:
a) auditorias-gerais (também chamados de escritórios de auditoria ou controladorias);
b) tribunais ou conselhos de contas.

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Apesar da separação em dois grupos, na verdade, cada país tem suas próprias regras e, por isso,
encontraremos diversidades de auditorias-gerais e de tribunais de contas, com características
distintas em cada país. Não obstante, vamos fazer uma consolidação das características mais gerais
de cada modelo.
Primeiramente, tratando das caraterísticas comuns, tanto as auditorias-gerais como os tribunais de
contas: (i) são órgãos administrativos com previsão constitucional; (ii) encarregam-se do controle
externo da administração pública; (iii) não se subordinam aos demais poderes, motivo pelo qual
suas decisões, em regra, não podem ser revistas por outro órgão ou instância; (iv) muitas vezes,
estão vinculados, mas não subordinados, ao Poder Legislativo; (v) possuem competências para
realizar fiscalizações (como auditorias, inspeções, avaliações, etc.).
As duas principais diferenças dos dois modelos são que os tribunais de contas:
a) são organizados em colegiado, ou seja, suas decisões são emitidas mediante votação de um
conjunto de membros;
b) têm competência para “julgar” a regularidade da gestão, podendo emitir determinações e
aplicar sanções. Logo, diz-se que os tribunais de contas têm poder “judicante” e coercitivo.
Por outro lado, as auditorias-gerais:
a) são órgãos unipessoais, ou seja, possuem um “auditor geral” ou “presidente”, que é o chefe
do órgão fiscalizador;
b) suas decisões possuem caráter opinativo ou consultivo, despidas de poderes jurisdicionais ou
coercitivos.
Portanto, as auditorias-gerais são órgãos consultivos, opinativos, que emitem relatórios e
pareceres destinados a contribuir para a melhoria dos resultados, da eficiência, da eficácia e da
efetividade da gestão pública. Nesse contexto, as controladorias coletam informações buscando
convencer os destinatários dos seus relatórios: a própria administração pública, o titular do
controle externo ou a opinião pública. Os seus relatórios, consequentemente, podem ser
submetidos ao parlamento para apreciação e providências.
Tais órgãos são despidos de competência para impor sanções administrativas. As penas dessa
natureza devem ser aplicadas pelas próprias autoridades públicas, e as penas de natureza política
ou judicial devem ser adotadas pelo parlamento ou pelo Poder Judiciário.19
Ademais, as auditorias ou controladorias são dirigidas de forma monocrática ou singular pelo
auditor ou controlador geral (em alguns locais, ele é chamado simplesmente de “presidente”),
normalmente escolhido pelo parlamento para exercer mandato por prazo fixo.20
19
No Brasil, os tribunais de contas só possuem competência para impor sanções administrativas, como as multas e a
inabilitação para ocupar cargo em comissão ou função de confiança. Por outro lado, as sanções políticas e judiciais devem ser
providenciadas pelos respectivos poderes. Por exemplo: se o Congresso Nacional entender que o Presidente da República
cometeu crime de responsabilidade, a partir de algum relatório emitido pelo TCU, caberá ao próprio CN adotar as medidas para
processá-lo. Da mesma forma, se o Tribunal de Contas identificar indícios de crime, deverá comunicar o fato ao Ministério
Público, que, por sua vez, moverá a ação penal junto ao Poder Judiciário (CF, art. 71, XI). Logo, os tribunais de contas têm
competência para aplicar sanções, porém normalmente de natureza administrativa.
20
Lima, 2018.

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O modelo de auditoria-geral costuma ser adotado pelos países do common law,21 tendo como
principais expoentes a Inglaterra, os Estados Unidos da América, o Canadá e a Austrália. Com
efeito, o Government Accountability Office – GAO, dos EUA, e o Office of the Auditor General of
Canada – OAG são referências no mundo todo, sendo que seus modelos modernos de fiscalização
servem de referência até mesmo para os tribunais de contas.22 Não obstante ser típico do common
law, alguns países da América Latina, sob influência americana, também adotaram tal modelo,
como Argentina,23 Bolívia, Colômbia, México, Paraguai e Venezuela.
Por outro lado, os tribunais de contas são órgãos colegiados, cuja organização é destinada,
precipuamente, a julgar as contas e avaliar a legalidade dos atos públicos, podendo, por
conseguinte, expedir determinações e aplicar sanções aos responsáveis. Portanto, os relatórios
emitidos pelos servidores técnicos das cortes de contas consolidam os achados para demonstrar, a
aos ministros ou aos conselheiros, a ocorrência de irregularidades, servindo de prova para a
responsabilização daqueles que derem causa a desvios de recursos públicos ou que cometerem
irregularidades ou ilegalidades na gestão da coisa pública.
Como meio de assegurar a autonomia do órgão de controle, é comum se instituir um mandato
vitalício aos membros das cortes de contas. Em outros casos, no entanto, eles possuem mandato
fixo, porém durante período que ultrapasse uma legislatura.24
O sistema de tribunal de contas é normalmente adotado nos países do civil law, em especial na
Europa Continental, como na Alemanha, Espanha, França, Grécia e Portugal. Ele também é
adotado no Brasil e no Uruguai. Ademais, a União Europeia também instituiu a sua própria EFS, o
Tribunal de Contas Europeu.
Como consequências das características e finalidades, normalmente as auditorias-gerais
preocupam-se em aferir a performance dos órgãos públicos, emitindo opiniões para contribuir
para o seu aperfeiçoamento. Por outro lado, os tribunais de contas focam mais no controle de
legalidade, uma vez que têm o objetivo de apreciar a legalidade ou julgar as contas dos
administradores públicos.
No mundo, o controle externo normalmente é atribuído ao Poder Legislativo, que possui dupla
função típica: legislar e fiscalizar. No entanto, certamente as atribuições políticas inviabilizam a
realização de atribuições de caráter técnico. Logo, normalmente, esse controle externo é realizado
com o auxílio de um órgão especializado em controle, previsto diretamente no texto
constitucional.
21
Common law é um modelo cujo direito se desenvolveu a partir dos precedentes emitidos pelos tribunais. Nos países que
seguem tal modelo, as decisões dos tribunais, quando reforçadas por um conjunto de decisões passadas, tornam-se
jurisprudência e vinculam as decisões futuras. Por isso, o papel do legislador não é tão importante como o papel do julgador. É o
modelo típico dos Estados Unidos e da Inglaterra. Por outro lado, o civil law, decorrente da tradição romana, é um modelo no
qual o papel do legislador e a positivação do direito é fundamental, enquanto as decisões do Judiciário, em regra, não vinculam
decisões futuras. É o modelo adotado na Europa Continental e na América Latina (incluindo o Brasil). Em termos bem simples: o
common law é baseado na jurisprudência, enquanto o civil law na legislação.
22
Por exemplo, nas Normas de Auditoria do TCU (NAT), o OAG é citado ao tratar do conceito de auditoria. Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24F0A728E014F0AD3DBB059CC
23
Na verdade, na Argentina, há um duplo sistema. No âmbito nacional, o sistema é de auditoria-geral. Todavia, as províncias
argentinas adotam o sistema de tribunal de contas.
24
Lima, 2018.

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Dessa forma, ainda que a titularidade do controle externo seja do Legislativo, o órgão de controle
externo possui suas próprias competências, que, em sua maioria, não se submetem à aprovação
nem ao recurso dirigido ao Legislativo. Portanto, não confunda a expressão “com o auxílio” com a
existência de “subordinação”. O órgão técnico de controle externo, normalmente, está previsto na
constituição, com suas próprias atribuições, em geral, sem subordinação aos Poderes do Estado. É
assim que funciona no Brasil, uma vez que o Tribunal de Contas possui competências próprias, que
se “esgotam”25 no âmbito da própria Corte de Contas. Assim, uma decisão final do Tribunal não
poderá ser objeto de recurso ao Poder Legislativo, em virtude da inexistência de hierarquia entre
tais órgãos.
Ressalta-se, todavia, que em alguns países as EFS não estão ligadas ao Legislativo. Vejamos um
resumo sobre a situação em alguns países.26
Sistema Poder País
Alemanha; Angola; Argélia; Bélgica; Benin; Brasil; Cabo Verde;

Coréia; Espanha; Gabão; Gâmbia; Gana; Guiné Bissau;
Holanda; Ilhas Maurício; Itália; Japão; Líbia; Luxemburgo;
Legislativo
Tribunais ou Malásia; Marrocos; Mauritânia; Moçambique; Mônaco; São
Cortes de Tomé e Príncipe; Senegal; Tanzânia; Tunísia; Turquia;
Uruguai; e Zaire.
Contas
Judiciário Grécia e Portugal
Nenhum poder França
África do Sul; Argentina; Austrália; Canadá; Costa Rica;

Dinamarca; Equador; EUA; Honduras; Hungria; Índia; Irlanda;
Legislativo
Islândia; Israel; México; Nicarágua; Noruega; Nova Zelândia;
Controladorias Paquistão; Reino Unido; Suíça; Venezuela; e Zâmbia.
ou Auditorias-
Antilhas Holandesas; Bolívia; Cuba; Finlândia; Jordânia;
Gerais Executivo
Namíbia; Paraguai; e Suécia.
Chile; Colômbia; El Salvador; Guatemala; Panamá; Peru; Porto

Nenhum
Rico; República Dominicana; Suriname.
25
Utilizamos a expressão “se esgotam” apenas para fins administrativos, uma vez que, no Brasil, vigora o princípio da
inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV). Logo, as decisões dos Tribunais de Contas, no Brasil, não dizem “coisa
julgada” em sentido estrito, submetendo-se, consequentemente, ao controle do Poder Judiciário, em especial quanto ao aspecto
formal. Vamos discutir isso ainda neste curso.
26
Baseado em Brown, 2002; apud Rocha, 2002, com adaptações de conteúdo. No modelo indicado no artigo original, a França
consta como ligada ao Legislativo. Optamos, todavia, por incluir a Corte de Contas da França como independente dos demais
Poderes, conforme indicado por Barreto, 2004.

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3.1 QUAL O MODELO DE TRIBUNAL DE CONTAS É ADOTADO NO BRASIL?
Vimos acima que o Brasil adota o sistema de tribunal de contas, uma vez que a Constituição
Federal prevê um órgão colegiado para exercer o controle externo da administração pública,
dotado de capacidade para julgar contas e impor sanções.
No entanto, mesmo no sistema de tribunais de contas há uma grande variação de formas de
organização. Por isso, vários estudiosos já despenderam alguns dias para tentar esclarecer qual é o
modelo de tribunal de contas que é adotado no Brasil.
Cumpre observar que o objetivo de incluir esse capítulo no tópico “indo mais fundo” é preparar o
candidato para questões com o maior nível de subjetividade e, em alguns casos, até mesmo para
questões discursivas. Vale acrescentar que o assunto já foi objeto de cobrança em prova objetiva,
como veremos adiante. No entanto, não espere uma “resposta pronta” para este tema,
justamente porque há bastante divergência na doutrina sobre o assunto.
Ruy Barbosa, ao defender a instituição do Tribunal de Contas do Brasil, elaborou um estudo,
comparando os diversos sistemas de controle, em especial os sistemas adotados na França, Bélgica
e Itália. Ao final, Ruy Barbosa defendeu a adoção, no Brasil, do sistema italiano, com algumas

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adaptações. Lógico que, passados mais de 100 anos, tanto o modelo brasileiro como o próprio
modelo italiano mudaram significativamente as suas características.
Benjamim Zymler, a partir dos ensinamentos de Gualazzi, ensina que existem cinco modelos
principais de controle externo: modelo anglo-saxônico, modelo latino, modelo germânico, modelo
escandinavo e modelo latino-americano. Segundo Zymler:
Em toda a América Latina difundiu-se o modelo latino-americano, em que o controle externo é
exercido pelas Controladorias Gerais ou pelos Tribunais de Contas, como é o caso do Brasil.
Distintamente do modelo latino, em que o contencioso administrativo é proposto perante corpo
de magistrados não integrantes do Poder Judiciário, que dizem o direito com força de coisa
julgada, os Tribunais de Contas e as Controladorias não têm competências jurisdicionais, e estão
situados dentro da órbita do Poder Legislativo.
Pedindo as devidas vênias aos brilhantes autores, aparentemente, a classificação por eles
demonstrada basicamente segue um critério regional, com poucos aspectos relacionados às
características das instituições de controle em si. Nesse contexto, eles classificam o modelo
brasileiro em um grupo “latino-americano”, mas aqui, na América do Sul, alguns países utilizam as
auditorias e outros as cortes de contas. Logo, ao nosso ver, e seguindo os critérios de outros
autores, o modelo brasileiro tem características muito mais próximas de cortes europeias (França,
Alemanha, Tribunal de Contas Europeu, etc.), do que de alguns vizinhos latino-americanos. Mesmo
assim, fica o registro dessa classificação para fins de prova.
Nesse contexto, outros autores defendem classificações mais específicas. Carvalho e Rodrigues
explicam que existem quatro modelos de ISC no mundo: (i) as cortes (tribunais) com função
jurisdicional,27 como ocorre na França, Bélgica e Portugal; (ii) estruturas colegiadas, sem função
jurisdicional, exemplo típicos dos Países Baixos e da Alemanha e do Tribunal de Contas Europeu;
(iii) escritório de auditoria independente, chefiado por um auditor-geral ou presidente, como
ocorre na Hungria, Reino Unido e Estados Unidos; (iv) um modelo específico, chefiado por um
presidente e auditoria em níveis central, regional e local, como ocorre na Áustria e Eslovênia.28 Ao
final, os autores concluem que o sistema brasileiro se aproxima bastante do sistema francês, a
despeito de incorporar características de diferentes cortes europeias.
Prosseguindo ainda nas comparações (juro que estamos terminando, rsrsrs), George Brasil
Paschoal Pítsica defende que existem quatro modelos de ISC: (i) tribunal ou corte de contas, com
função judicial; (ii) tribunal ou corte de contas, sem função judicial; (iii) escritório de auditoria,
comandado por um controlador ou auditor geral, vinculado ao parlamento; (iv) escritório de
auditoria, comandado por um auditor geral dentro da estrutura do governo. Nessas classificações,
o modelo brasileiro estaria situado no grupo “ii”, ou seja, dos tribunais de contas sem função
judicial. Neste caso, a expressão “função judicial” está sendo adotada em sentido estrito, ou seja,
para tratar de decisão definitiva, com poder de força julgada. Nesse caso, o modelo brasileiro
estaria próximo das características adotadas na Alemanha e no Tribunal de Contas Europeu.
27
Aparentemente, os autores adotaram a expressão “função jurisdicional” não no sentido de decidir com definitividade, mas sim
com o sentido de capacidade para julgar as contas. Isso porque, mais adiante, eles concluem dizendo que o TCU também tem
função jurisdicional. Nesse caso, a expressão é adotada no sentido de capacidade para julgar contas, mas não o sentido de dizer
o direito com força de definitividade. Vamos discutir a jurisdição dos tribunais de contas em outra aula deste curso.
28
Carvalho e Rodrigues, 2018.

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Finalmente, Cretella29 identificou a existência de três modelos de tribunais de contas (agora, não
estamos falando de EFS em geral, mas apenas de tribunais de contas): francês, italiano e o belga.
Ao final, o autor conclui que o TCU é um “tipo eclético”, ou seja, um modelo que guarda
correlação com várias características de outras cortes.
Mas professor, para fins de prova, qual é o modelo adotado no Brasil?
Não há uma resposta pronta para esta pergunta, uma vez que o sistema brasileiro importou
características próprias de diversos sistemas de controle no mundo. Sobre o assunto, podemos
fazer as seguintes considerações sobre o modelo adotado no TCU:
a) o Brasil adotou o sistema de tribunal ou corte de contas, já que sua EFS é organizada em
estrutura colegiada, com força coercitiva e também com poder judicante (em sentido
impróprio, já que, no Brasil, há um quase monopólio da jurisdição inerente ao Poder
Judiciário);
b) o TCU não integra o Poder Judiciário, mas seus membros possuem garantias, prerrogativas e
impedimentos inerentes aos membros daquele Poder;
c) o TCU vincula-se ao Poder Legislativo, sendo este último o titular do controle externo; mas
não existe relação de hierarquia entre os órgãos, sendo que a CF assegura uma série de
competências próprias ao Tribunal, que poderá exercê-las com independência em relação ao
parlamento;
d) o modelo brasileiro pegou características do sistema italiano (em sua instituição), mas
incorporou também características do modelo francês, belga, alemão e de outras cortes;
e) apesar de tudo isso, alguns autores consideram que o TCU adotou o modelo latino-
americano, caracterizado pela inexistência de competência jurisdicional (em sentido típico)
e também pela vinculação ao Poder Legislativo. Isso, no entanto, não exclui a adoção de
características de outros modelos, como o germânico, o francês, etc.; porém, com diversas
adaptações;
f) o modelo brasileiro importou também algumas características dos sistemas de auditorias-
gerais, em especial pela realização de auditorias operacionais, destinadas à aferição da
performance da administração pública e também a verificação da efetividade de políticas
públicas e economicidade dos gastos públicos. Ademais, também se insere nas competências
da Corte de Conta Brasileira a competência para emitir opiniões, auxiliando no
aperfeiçoamento da gestão pública;
g) por fim, o TCU possui uma vasta previsão constitucional de competências e garantias,
situação que o diferencia de basicamente todos os demais tribunais de contas do mundo. Em
outros países, a disciplina das EFS cabe basicamente ao legislador infraconstitucional,
enquanto no Brasil tal disciplina é basicamente esgotada na Constituição Federal.
29
Cretella, 1991 (apud Lima, 2018).

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Sistema do TCU
§ EFS organizada no sistema de corte de contas

§ não integra o Judiciário, mas seus membros possuem garantias típicas dos
membros deste Poder;
§ vinculado ao parlamento, mas sem subordinação
§ deriva de vários modelos, mas principalmente do italiano (na origem), do
TCU francês e do germânico;
§ para alguns autores, segue o modelo latino-americano;
§ com o tempo, o TCU também vem incorporando algumas características típicas
das auditorias-gerais, como a aferição da performance e a emissão de opiniões;
§ o Brasil é um dos únicos (senão o único) com uma vasta previsão constitucional
das competências e garantias de sua EFS.
3.2 ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS
A Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores – Intosai30 (do inglês

International Organization of Supreme Audit Institutions) é uma organização autônoma, que
congrega diversas entidades fiscalizadoras superiores de todo o mundo. A entidade foi criada em
1953, em Cuba, por 34 instituições, incluindo o representante do Brasil. Atualmente, existem mais
de 190 membros plenos.
Entre outros objetivos, a Intosai vislumbra promover o apoio mútuo entre as EFS, por intermédio
do intercâmbio de ideias, conhecimentos e experiências. Além disso, a instituição elabora padrões
para a realização de auditorias no setor público, cujo objetivo é promover uma auditoria externa
efetivamente independente.
Ademais, os principais documentos elaborados pela Intosai são:
a) Declaração de Lima: dispõe sobre preceitos para a realização de auditoria governamental
independente. A Declaração foi editada em 1977, no IX Congresso da Organização
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, realizado pela Intosai em Lima.31
b) Declaração do México: dispõe sobre parâmetros básicos para assegurar a independência das
Entidades Fiscalizadoras Superiores, instituindo oito princípios fundamentais para esse fim. A
Declaração do México foi editada em 2007, no XIX Congresso da Organização Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores.32
30
Site da Intosai: http://www.intosai.org/
31
A Declaração de Lima está disponível no seguinte endereço:
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A2561DF3F50156A415509B2E11
32
A Declaração do México está disponível no seguinte endereço:
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A2561DF3F5015623294032784D

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Outra instituição internacional da qual o TCU faz parte é a Organização Latinoamericana e do

Caribe das Entidades Fiscalizadoras Superiores – Olafecs, que também é uma organização
internacional, autônoma, sem fins políticos, e permanente, destinada a elaboração de estudos,
treinamento e troca de experiências entre seus membros. A entidade foi instituída em 1963, em
Caracas, na Venezuela. Na verdade, o nome Olafecs foi adotado somente em 1990, em Buenos
Aires, Argentina. Atualmente, a entidade conta com 24 membros, incluindo o Brasil.
Outra organização que o TCU compõe é a Organização de Entidades Fiscalizadoras Superiores dos
Países do Mercosul e Associados – EFSUL, composta atualmente pelas EFS da Argentina, Bolívia,
Brasil, Chile, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela. Tal organização surgiu como resultado do
interesse comum em acompanhar os atos resultantes da integração dos países por meio do
Tratado de Assunção de 1991, assim como de compartilhar informações e experiências das
instituições.33
Por fim, também destaca-se a participação do TCU na Organização das Instituições Superiores de
Controle da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – OISC/CPLP, que é uma associação
autônoma e independente, criada para fomentar o desenvolvimento e o aperfeiçoamento de suas
Instituições Membros, mediante a promoção de ações de cooperação técnica, científica e cultural
no campo do controle e da fiscalização do uso dos recursos públicos. A organização foi criada em
1995 e desde 2010 faz parte também da Intosai como membro associado.34
Organizações internacionais
§ Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores

Intosai § Congrega entidades fiscalizadoras superiores de todo o mundo
§ Principais documentos: Declaração de Lima e Declaração do México
§ Organização Latinoamericana e do Caribe das Entidades Fiscalizadoras

Olafecs
Superiores
§ Organização de Entidades Fiscalizadoras Superiores dos Países do

Efsul
Mercosul e Associados
§ Organização das Instituições Superiores de Controle da Comunidade dos

OISC/CPLP
Países de Língua Portuguesa
33
https://portal.tcu.gov.br/relacoes-institucionais/relacoes-internacionais/#efsul
34
https://portal.tcu.gov.br/relacoes-institucionais/relacoes-internacionais/#oisc

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3.3 O SURGIMENTO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO NO BRASIL
Sem entrar em maiores discussões históricas, o Tribunal de Contas da União foi instituído pelo
Decreto-Lei 966-A, de 7 de novembro de 1890, durante o governo provisório do Marechal Manoel
Deodoro da Fonseca, mediante iniciativa do Ministro da Fazenda Ruy Barbosa.
Na ocasião, ficaram conhecidas as palavras de Ruy Barbosa, na exposição dos motivos sobre a
criação do TCU, que pedimos permissão para reproduzir um pequeno extrato, dada a relevância e
brilhantismo:35
É, entre nós, o sistema de contabilidade orçamentaria defeituoso em seu mecanismo e fraco de
sua execução.
O Governo Provisório reconheceu a urgência inadiável de reorganizá-lo; e a medida que vem
propor-vos é a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediaria à
administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com attribuições [sic]
de revisão e julgamento, cercado de garantias – contra quaisquer ameaças, possa
exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se
em instituição de ornato aparatoso e inútil.
[...] Convém levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder
que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro,
que, comunicando com a legislatura, e intervindo na administração, seja, não só o vigia, como a
mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração das infrações orçamentarias por
um veto oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente
discrepem da linha rigorosa das leis de finanças.
[...] Qualquer que o dispêndio seja, porém, ha [sic] de representar sempre uma economia
enorme, incomensurável para o contribuinte; contanto que a escolha do pessoal inaugurador não
sofra a invasão do nepotismo; que ela fique absolutamente entregue à responsabilidade de um
ministro consciencioso, inflexível, imbuído no sentimento da importância desta criação; que aos
seus primeiros passos presida a direção de chefes escolhidos com a maior severidade, capazes de
impor-se ao país pelo valor nacional dos seus nomes e de fundar a primeira tradição do Tribunal
sobre arestos de inexpugnável solidez.
Alguns meses depois, o Tribunal de Contas ganhou previsão constitucional, quando da edição da
Constituição de 1891, cujo art. 89 trouxe a seguinte disposição:
Art 89 - É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar
a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal serão
nomeados pelo Presidente da República com aprovação do Senado, e somente perderão os seus
lugares por sentença.
No entanto, o TCU só passou a funcionar efetivamente em 17 de janeiro de 1893, com os esforços

de Serzedello Corrêa, Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto.36
O Tribunal de Contas da União teve previsão nas constituições seguintes (1934, 1937, 1946, 1967 e
1988), diminuindo as suas atribuições nas constituições de 1937 e 1967, mas ampliando nas
redemocratizações de 1946 e 1988.
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Texto completo disponível em: https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/1113/1171
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https://portal.tcu.gov.br/museu-do-tribunal-de-contas-da-uniao/tcu-a-evolucao-do-controle/da-criacao-a-instalacao.htm

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No entanto, foi na Constituição Federal de 1988 que suas atribuições e autonomia foram
efetivamente ampliadas. Ao longo do nosso curso, vamos discutir as várias atribuições do Tribunal
de Contas da União e seus congêneres dos estados (e, quando for o caso, dos municípios).
Vale acrescentar, por fim, que, na Constituição de 1891, o Tribunal de Contas aparecia no capítulo
das Disposições Gerais, sem estar previsto junto a qualquer dos poderes. Da mesma forma, na
Constituição de 1934 ele não estava vinculado a nenhum Poder, aparecendo no capítulo sobre
“órgãos de cooperação nas atividades governamentais”. A Constituição de 1937 foi a primeira, e
única, a cuidar do Tribunal de Contas no capítulo relativo ao Poder Judiciário. Por fim, nas demais
constituições (1945, 1967 e 1988), o Tribunal de Contas sempre foi abordado no capítulo relativo
ao Poder Legislativo.
Previsão na
Criação Funcionamento Previsão Ampliação
Constituição
1890 1891 1893 Constituições 1988

Ruy Barbosa Serzedello Corrêa 34 37 46 67 Constituição “Cidadã”
Capítulo: Judiciário Legislativo
46. (Cespe - TFCE/TCU/2012)

O TCU adota, como sistema de controle de contas, o modelo germânico.
Comentário: a questão é bastante polêmica, uma vez que, conforme vimos acima, vários autores
apresentam diferentes classificações e, como se não bastasse, consideram o modelo adotado no
Brasil em classificações bastante heterogêneas. O mais adequado, certamente, seria considerar o
modelo eclético, já que possui características próprias, mas baseado no sistema francês, italiano,
germânico, entre outros. Enfim, o Brasil importou vários aspectos das entidades fiscalizadoras
europeias.
No entanto, considerando a classificação defendida por Gualazzi, no artigo de Benjamin Zymler, o
Brasil seguiu o modelo latino-americano. Todavia, conforme crítica que realizamos acima, tal
classificação leva em conta muito mais critérios regionais do que características propriamente ditas
das entidades.
Nessa linha, o Cespe, na justificativa do gabarito, considerou que: “o modelo germânico é
caracterizado pela estrutura colegiada, articulada em ofícios, com pessoal revestido de garantias

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de independência judiciária, exatamente como é estruturado o TCU. Já o modelo anglo-saxônico é

caracterizado pela estrutura monocrática, o que não é o caso do TCU. Por fim, o modelo
escandinavo, no qual as competências são repartidas por vários órgãos, também diverge do
modelo adotado pelo TCU”. Enfim, o Cespe deu como correto o sistema germânico, mas
provavelmente também consideraria como correto o sistema latino-americano. Um, certamente,
não excluiria o outro, pois cada critério de classificação considerou características distintas.
Assim, o critério utilizado pelo Cespe considerou, em linhas gerais, a adoção de um sistema de
corte de contas, formado com estrutura colegiada, com garantias semelhantes ao do Poder
Judiciário. Por esse critério, podemos dizer que o Brasil adota o modelo germânico (sem excluir a
influência também de outros modelos).
Gabarito: correto.

À semelhança de países como Estados Unidos da América, Inglaterra e Suíça, o Brasil adota o
sistema legislativo no controle da execução orçamentária, em que interagem o Congresso
Nacional e o TCU, em âmbito federal.
Comentário: o sistema adotado nos EUA, Inglaterra e Suíça é o modelo de auditoria-geral,
enquanto o Brasil adota o sistema de corte de contas. Logo, não podemos dizer que há
“semelhança” entre os sistemas. Ressalta-se, no entanto, que de fato o TCU interage com o
Congresso Nacional no controle da execução orçamentária. Por exemplo, o art. 72 da CF dispõe
que “diante de indícios de despesas não autorizadas” a Comissão Mista de Orçamento – CMO,
prevista no art. 166, § 1º, da CF, solicitará informações do órgão competente e, quando os
esclarecimentos não forem prestados ou forem insuficientes, a Comissão solicitará ao TCU
pronunciamento conclusivo sobre a matéria. Nesse caso, se o TCU entender que a despesa é
irregular, a CMO poderá propor ao Congresso a sustação da despesa.
Gabarito: errado.

O sistema de controle externo, na maioria dos países signatários, é levado a termo ou pelas
cortes de contas ou pelas auditorias-gerais. As principais características do sistema de
tribunal de contas são as decisões colegiadas e o poder sancionatório. No Brasil, bem como
nos demais países que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto à sua
organização, encontram-se ligados à estrutura do Poder Legislativo.
Comentário: a questão é muito boa, explicando em linhas gerais como se dividem as entidades
fiscalizadoras superiores: cortes de contas ou auditorias-gerais. Ademais, de fato o sistema de
tribunal de contas adota decisões por meio de deliberação do seu corpo colegiado e possui poder
de punir aqueles que cometerem irregularidades. Por fim, realmente o Brasil adota o sistema de
tribunal de contas, que está ligado (mas não subordinado) ao Poder Legislativo.
O erro, no entanto, consta no seguinte trecho: “bem como nos demais países que adotam esse
sistema”. A questão nos dá a ideia de que todos os tribunais de contas estão ligados ao Poder
Legislativo, mas isso não é verdade. A maioria, de fato, está. Porém, existem cortes de contas que

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fazem parte do Judiciário (Portugal e Grécia) ou que simplesmente estão desvinculadas de todos os
Poderes (França).
Gabarito: errado.

Os sistemas internacionais de controle externo têm em comum a circunstância de que o
órgão de controle é invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo.
Comentário: conforme vimos acima, diversos órgãos de controle não são ligados ao Legislativo.
Isso acontece tanto no sistema de tribunais de contas (há órgãos no Judiciário ou independentes
de todos os Poderes); como no sistema de controladorias (há órgãos ligados ao Executivo ou
independentes de todos os Poderes).
Gabarito: errado.

Considerando controle externo como aquele realizado por órgão não-pertencente à estrutura
do produtor do ato a ser controlado, é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não é o único
componente do poder público encarregado daquela modalidade de controle.
Comentário: o TCU não é o único órgão de controle externo. Se adotássemos o sentido estrito da
expressão, teríamos também o Congresso Nacional, já que o Poder Legislativo é o titular do
controle externo, consoante dispõe o art. 70 da CF. Ademais, pela definição dada na questão –
“considerando controle externo como aquele realizado por órgão não-pertencente à estrutura do
produtor do ato a ser controlado” – temos o sentido amplo do controle externo, que nesse caso é
realizado por todos os Poderes, sempre que um intervém legitimamente na atuação do outro, por
intermédio do sistema de freios e contrapesos. Logo, correto o quesito, já que o TCU não é o
único órgão de controle externo.
Gabarito: correto.
4 DISCURSIVA
D1 (Cespe – AUFC-TI/TCU/2010)
A sujeição de todos os atos praticados ou de todas as atividades desenvolvidas pela
administração pública a controle constitui garantia básica dos cidadãos, além de ser
consequência direta e necessária da adoção da teoria da separação dos poderes. Além dessas
duas vertentes, o controle da atividade administrativa deve ser igualmente considerado
instrumento para a melhoria dos serviços prestados pelo Estado. A sujeição de todos os
agentes públicos a diferentes mecanismos de controle contribui para a melhoria das tarefas
por eles desenvolvidas.
Lucas Rocha Furtado. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte:
Forum, 2007, p. 1.052 (com adaptações).
Considerando que o fragmento de texto acima tem caráter unicamente motivador, redija um
texto dissertativo acerca dos sistemas de controle na administração pública, em
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conformidade com a Constituição Federal de 1988. Ao elaborar seu texto, discorra sobre os
mecanismos de controle inseridos no ordenamento constitucional, abordando,
necessariamente, a classificação doutrinária quanto aos seguintes aspectos:
§ momento em que se realiza;
§ órgãos responsáveis pelo seu exercício;
§ natureza ou tipo de controle.
Extensão máxima: 20 linhas
Comentário:
No começo, você terá um pouco de dificuldade para responder as questões discursivas, mas isso
vai passar com o tempo. Conforme você for ganhando conhecimento, ficará mais fácil organizar as
ideias.
Ressalto que o Cespe não se preocupa muito com “linguagem rebuscada” ou “técnicas”. O que eles
querem, normalmente, é o conhecimento sobre o tema, o conteúdo. Assim, se você dominar os
aspectos técnicos e tiver uma organização mínima das ideias, já terá condições de obter uma
excelente nota. Sugiro que você faça pelo menos uma discursiva por semana, quando estiver
começando. À medida que for avançando nos estudos, você poderá fazer dois ou mais temas
semanais.
Ao longo do nosso curso, eu trarei várias discursivas para discutirmos. Ressalto, todavia, que não
faremos correção individual neste curso, mas nas aulas sempre darei algumas dicas. Vamos lá!
Vou dar dicas para você responder o tema e, na próxima aula, vou apresentar a minha proposta de
solução.
1) sistemas de controle da administração pública: os sistemas de controle estão previstos no art.
70 da CF, quais sejam: (a) sistema de controle interno; (b) sistema de controle externo;
2) quanto ao momento, o controle pode ser prévio, concomitante e posterior. Sugiro que você
coloque a definição de cada um destes controles e dê pelo menos um exemplo de cada;
3) órgãos responsáveis pelo seu exercício: quanto ao órgão, o controle pode ser administrativo,
parlamentar e judicial. Além disso, eu daria destaque ao fato de que o controle parlamentar
pode ser exercido diretamente pelo Legislativo ou pelo Tribunal de Contas. Quanto ao
controle administrativo, é interessante destacar que ele é desempenhado no âmbito de cada
Administração; por fim, existindo espaço, poderia ser interessante mencionar a existência de
outros órgãos específicos de controle (além do TCU, é claro), como a CGU e o Ministério
Público.
4) quanto à natureza, o controle pode ser de legalidade ou de mérito. Na próxima aula, também
vamos falar de outro tipo de classificação que segue a mesma nomenclatura. Vamos estudar
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, exercida em
relação à legalidade, legitimidade e economicidade, nos termos do art. 70, caput, da CF.
É isso aí! Agora, você já tem elementos suficientes. Faça a sua resposta dentro do limite de 20
linhas. Utilize cronometro para aferir o tempo e, durante a resolução, evite realizar consultas ao
material!

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Boa sorte e até a próxima!

Ahhh, não esqueça do nosso resumo!

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5 RESUMO

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ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES

Auditorias Tribunais de contas
§ unipessoal, monocrática § colegiado, deliberativo

§ caráter opinativo § judicante, punitivo
§ foco no desempenho e melhoria § foco na legalidade e julgamento de contas
CARACTERÍSTICAS DA EFS BRASILEIRA (TCU)

Sistema do TCU
§ Corte de contas
TCU § vinculado ao parlamento, mas sem subordinação
§ Influenciado pela Itália, França, Alemanha, etc.
ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS
Organizações internacionais
Intosai § Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores
§ Organização Latinoamericana e do Caribe das Entidades Fiscalizadoras

Olafecs
Superiores
§ Organização de Entidades Fiscalizadoras Superiores dos Países do

Efsul
Mercosul e Associados
§ Organização das Instituições Superiores de Controle da Comunidade dos

OISC/CPLP
Países de Língua Portuguesa

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6 QUESTÕES COMENTADAS NA AULA

1. (Cespe – Analista Administrativo/ANTT/2013)
A definição do termo controle admite emprego restrito aos sentidos de vigilância, verificação
e inspeção.
O controle interno da administração pública está relacionado à ação exercida sobre si própria
por parte da organização responsável pelo desempenho da atividade controlada.
O controle externo, em razão do aparato jurídico que o cerca, é hierarquicamente superior ao
sistema de controle interno.
4. (Cespe – Agente de Polícia/Polícia Federal/2018)
O Poder Judiciário tem competência para apreciar o mérito dos atos discricionários exarados
pela administração pública, devendo, no entanto, restringir-se à análise da legalidade desses
atos.
5. (Cespe – Analista Legislativo/Câmara dos Deputados/2014)
O controle interno poderá ser realizado previamente, concomitante e subsequentemente aos
atos administrativos, a fim de evitar o desperdício dos recursos e o uso indevido de recursos e
bens públicos.
O correto funcionamento de um sistema de fiscalização exercida pelo controle interno de
determinada empresa pública dispensa a atuação do controle externo sobre aquela entidade.
7. (Cespe – Analista Administrativo/ANTAQ/2009)
O controle exercido por meio do julgamento de tomadas e prestações de contas é um
instrumento de controle predominantemente a priori e concomitante, iniciado pelos órgãos
de controle interno que informam e orientam o gestor sobre os procedimentos a serem
tomados e as providências a serem adotadas.
8. (Cespe – Auditor Municipal de Controle Interno/CGM João Pessoa/2018)
Quanto ao órgão que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicial.
O controle administrativo deriva do poder-dever de autotutela que a administração pública
tem sobre seus próprios atos e agentes.
No caso das autarquias e das empresas estatais em geral, o controle é pleno e ilimitado.

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A administração pública, no exercício de suas funções, controla seus próprios atos e se sujeita
ao controle dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo.
12. (Cespe – Auditor de Contas Públicas/TCE PB/2018)
Em determinado estado da Federação, a assembleia legislativa, por meio de decreto
legislativo, sustou ato expedido pelo governo local, que regulamentava lei estadual para
autorizar o Poder Executivo a instituir tratamento excepcional, mediante concessão de
remissão e anistia, cumuladas ou não com parcelamento, para a liquidação de créditos
tributários referentes ao ICMS. A assembleia legislativa entendeu que o ato administrativo
excedia o poder da administração pública de regulamentar a lei estadual.
Nessa situação hipotética, a assembleia legislativa exerceu
a) o poder de fiscalização, para derrogar o ato do Poder Executivo.
b) o poder convocatório, para revogar o ato do Poder Executivo.
c) o controle político, para paralisar o ato do Poder Executivo.
d) o controle financeiro, para anular o ato do Poder Executivo.
e) sua função legiferante, para substituir o ato do Poder Executivo.
13. (Cespe – Técnico/MPU/2018)
Controle interno se refere, sempre, a atos de natureza administrativa.
Os tipos e as formas de controle da atividade administrativa variam segundo o poder, o órgão
ou a autoridade que o exercita ou o fundamenta.
Quanto ao aspecto controlado, o controle classifica-se em controle de legalidade ou de
correção.
16. (Cespe - Auditor de Contas Públicas/TCE PB/2018)
Sob o aspecto da iniciativa, a revisão de conduta da administração pública ocorrida em
atenção a requerimento ou recurso dirigido à autoridade administrativa por um servidor
público caracteriza um exemplo de
a) controle por vinculação.
b) controle por subordinação.
c) controle interno.
d) controle de ofício.
e) controle provocado.
A competência do Poder Judiciário quanto ao controle restringe-se ao mérito e à legalidade
do ato impugnado.

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O controle externo é exercido mediante provocação, ao passo que o controle interno é
exercido apenas por iniciativa própria.
O controle externo é efetivado por órgão pertencente à estrutura do órgão responsável pela
atividade controlada e abrange a fiscalização e a correção de atos ilegais.
O controle exercido pela administração sobre seus próprios atos pode ser realizado de ofício
quando a autoridade competente constatar ilegalidade.
21. (Cespe – Técnico Judiciário/TRE PE/2017)
Assinale a opção correta a respeito do controle da administração pública.
a) As ações judiciais que tenham por objeto atos administrativos praticados por órgãos do
Poder Judiciário constituem exemplos de controle externo.
b) Dada a presunção de legitimidade dos atos administrativos, não se pode falar em controle
preventivo desses atos.
c) Por força do princípio da eficiência, não cabe falar em controle concomitante de um ato
administrativo, sob risco de entraves desnecessários à consecução do interesse público.
d) O recurso administrativo ilustra o chamado controle provocado, que se opõe ao controle
de ofício, por ser deflagrado por terceiro.
22. (Cespe – Delegado de Polícia/PJC-MT/2017)
A fiscalização exercida pelo TCU na prestação de contas de convênio celebrado entre a União
e determinado município, com o objetivo de apoiar projeto de educação sexual voltada para
o adolescente, insere-se no âmbito do controle
a) provocado.
b) meritório.
c) subordinado.
d) prévio.
e) vinculado.
O controle exercido sobre as entidades da administração indireta é de caráter essencialmente
finalístico, pois elas não estão sujeitas à subordinação hierárquica, embora tenham de se
enquadrar nas políticas governamentais e atuar em consonância com as disposições de seus
estatutos.

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O controle interno instituído pela Constituição Federal de 1988 foi mais um instrumento para
a garantia da legalidade das ações nos órgãos e nas entidades da administração pública
federal.
25. (Cespe – Técnico Administrativo/Anvisa/2016
Uma ação ou omissão que, submetida a controle administrativo quanto à legalidade, seja
considerada correta não poderá ser submetida a nenhuma outra medida de controle
administrativo.
26. (Cespe – Técnico em Assuntos Educacionais/DPU/2016)
Na gestão pública, o fundamento da função controle é o domínio do órgão superior sobre o
órgão inferior.
27. (Cespe – Administrador/MPOG/2015)
O controle interno pode ser definido como o exercido no âmbito do mesmo Poder, ainda que
por órgão diverso daquele que sofra a correição.
A administração pública, os Poderes Legislativo e Judiciário e o povo podem, diretamente,
exercer a atribuição de fiscalização e revisão da atuação dos órgãos públicos.
O Congresso Nacional exerce controle externo e administrativo quando susta atos normativos
do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar.
30. (Cespe – Técnico em Regulação/ANTAQ/2014)
O gestor público, ao revogar um ato administrativo praticado por um agente não
competente, exerce o controle corretivo; ao passo que, ao homologar um ato válido, ele
pratica o controle concomitante.
O controle pode ser classificado, quanto ao momento do seu exercício, em prévio, simultâneo
ou a posteriori. A exigência de laudos de impacto ambiental, por exemplo, constitui uma
forma de controle simultâneo.
No que se refere ao princípio da separação dos poderes, o controle prévio do ato
administrativo é exclusivo da administração, cabendo ao Poder Judiciário apreciar lesão ou
ameaça de lesão somente após a efetiva entrada em vigor do ato.
33. Cespe – Analista Judiciário/TRT 10/2013)
O controle prévio dos atos administrativos do Poder Executivo é feito exclusivamente pelo
Poder Executivo, cabendo aos Poderes Legislativo e Judiciário exercer o controle desses atos
somente após sua entrada em vigor.
34. (Cespe - DPF/2013)

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O controle prévio dos atos administrativos é de competência exclusiva da própria

administração pública, ao passo que o controle dos atos administrativos após sua entrada em
vigor é exercido pelos Poderes Legislativo e Judiciário.
Tendo em conta o momento no qual a atividade de controle se realiza, o controle externo,
analogamente ao que ocorre com o controle de constitucionalidade, pode ser classificado em
prévio (a priori) ou posterior (a posteriori).
A autorização do Senado Federal para a União contrair empréstimo externo pode ser
considerada como controle externo e corretivo.
37. (Cespe – Analista de Controle Externo/TCE PE/2017)
O controle interno é exercido pela administração pública sobre seus próprios atos e sobre as
atividades de seus órgãos e das entidades descentralizadas a ela vinculadas.
O controle exercido por ministério sobre empresa pública a ele vinculada caracteriza-se como
controle externo.
39. (Cespe – Professor de Educação Básica/SEDF/2017)
O poder de fiscalização que a Secretaria de Estado de Educação do DF exerce sobre fundação
a ela vinculada configura controle administrativo por subordinação.
40. (Cespe – Auditor Fiscal de Controle Externo/TCE SC/2016)
O controle administrativo se materializa no poder de fiscalização e correção que a
administração pública exerce sobre a sua própria atuação. Essa modalidade de controle
coexiste com o controle externo, da esfera do Poder Legislativo, e o judicial. No caso da
administração indireta, é usual mencionar-se o termo tutela, uma vez que não há relação de
subordinação, mas, sim, de vinculação.
41. (Cespe – Agente de Polícia/PC GO/2016)
Acerca do controle da administração, assinale a opção correta.
a) O controle por vinculação possui caráter externo, pois é atribuído a uma pessoa e se
exerce sobre os atos praticados por pessoa diversa.
b) Controle interno é o que se consuma pela verificação da conveniência e oportunidade da
conduta administrativa.
c) O controle de legalidade é controle externo na medida em que é necessariamente
processado por órgão jurisdicional.
d) Controle administrativo é a prerrogativa que a administração pública possui de fiscalizar e
corrigir a sua própria atuação, restrita a critérios de mérito.
e) O controle que a União exerce sobre a FUNAI caracteriza-se como controle por
subordinação, uma vez que esta é uma fundação pública federal.

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42. (Cespe - Analista de Administração Pública/TCDF/2014)

O controle exercido pela administração sobre as entidades da administração indireta,
denominado tutela, caracteriza-se como controle externo. Na realização desse controle,
deve-se preservar a autonomia da entidade, nos termos de sua lei instituidora.
43. (Cespe – Agente Administrativo/MDIC/2014)
As formas de controle interno na administração pública incluem o controle ministerial,
exercido pelos ministérios sobre os órgãos de sua estrutura interna, e a supervisão
ministerial, exercida por determinado ministério sobre as entidades da administração indireta
a ele vinculadas.
44. (Cespe – Defensor Público/DPE RR/2013 – adaptada)
O controle exercido pela administração direta sobre as autarquias é finalístico, externo e
administrativo e não se baseia na subordinação hierárquica.
45. (Cespe – Analista Judiciário/Administração/STM/2011)
O termo controle interno exterior pode ser utilizada para designar o controle efetuado pela
administração sobre as entidades da administração indireta.
46. (Cespe - TFCE/TCU/2012)
O TCU adota, como sistema de controle de contas, o modelo germânico.
À semelhança de países como Estados Unidos da América, Inglaterra e Suíça, o Brasil adota o
sistema legislativo no controle da execução orçamentária, em que interagem o Congresso
Nacional e o TCU, em âmbito federal.
O sistema de controle externo, na maioria dos países signatários, é levado a termo ou pelas
cortes de contas ou pelas auditorias-gerais. As principais características do sistema de
tribunal de contas são as decisões colegiadas e o poder sancionatório. No Brasil, bem como
nos demais países que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto à sua
organização, encontram-se ligados à estrutura do Poder Legislativo.
Os sistemas internacionais de controle externo têm em comum a circunstância de que o
órgão de controle é invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo.
Considerando controle externo como aquele realizado por órgão não-pertencente à estrutura
do produtor do ato a ser controlado, é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não é o único
componente do poder público encarregado daquela modalidade de controle.

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7 GABARITO
1. E 11. C 21. D 31. E 41. A
2. C 12. C 22. E 32. E 42. C
3. E 13. C 23. C 33. E 43. C
4. E 14. C 24. C 34. E 44. C
5. C 15. E 25. E 35. C 45. C
6. E 16. E 26. E 36. E 46. C
7. E 17. E 27. C 37. C 47. E
8. C 18. E 28. C 38. X 48. E
9. C 19. E 29. E 39. E 49. E
10. E 20. C 30. E 40. C 50. C
8 REFERÊNCIAS
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 31ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2014.
BARRETO, Pedro Humberto Teixeira. O Sistema Tribunais de Contas e Instituições Equivalentes. São Paulo: Editora
Renovar, 2004.
CARVALHO, Fábio Lins Lessa; e RODRIGUES, Ricardo Schneider. O Tribunal de Contas no Brasil e seus congêneres
europeus: um estudo comparado. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional. Belo Horizonte, ano 18,
nº 71, jan. / mar. 2018. Acesso em 27/11/18.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27ª Edição. São Paulo: Atlas, 2014.
CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle Externo da Gestão Pública: a fiscalização pelo Legislativo e pelos
Tribunais de Contas – Teoria e Jurisprudência. Niterói: Impetus, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª Edição. São Paulo: Atlas, 2014.
GUERRA, Evandro Martins. Os controles externo e interno da Administração Pública. 2ª Ed. Belo Horizonte: Fórum,
2007.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 21ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo: Teoria e Jurisprudência para os Tribunais de Contas. 7ª Ed. São Paulo:
Método, 2018.
MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. 3ª Ed. São Paulo: Editora Revista do Tribunais, 2014.

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MEIRELLES, H.L.; ALEIXO, D.B.; BURLE FILHO, J.E. Direito administrativo brasileiro. 39ª Ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2013.
ROCHA, Alexandre Amorim. O Modelo de Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e as Proposições
Legislativas sobre o Tema. Brasília : Senado Federal, Consultoria Legislativa, 2002. Disponível em:
http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/156/41.pdf?sequence=4 Acesso em: 27/11/18.
ZYMLER, Benjamin. Questões de controle. controle das finanças públicas no Brasil: visão atual e prospectiva.
Revista do Tribunal de Contas da União, v. 29, n. 76, abr./jun. 1998. Disponível em
https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/1269/1321 Acesso em: 27/11/18.
Sites consultados:
http://www.intosai.org/
https://portal.tcu.gov.br/relacoes-institucionais/relacoes-internacionais/
http://www.olacefs.com/historia/
Exposição dos motivos de Ruy Barbosa: https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/1113/1171

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Aula 1 Sistemas de controle externo. Controle externo no Brasil. Funções de

Aula 2 Regras constitucionais sobre o controle externo. 22/08

Aula 3 Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Lei no 2.423,

Aula 4 Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Lei no 2.423,

Aula 5 Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Lei no 2.423,

Aula 6 Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (Lei no 2.423,

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Nesta aula, vamos estudar os seguintes temas:

Controle da administração: introdução.

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1.1 O QUE É CONTROLE?

Controlar, em linhas gerais, é comparar um objeto a um padrão de controle. E isso acontece na

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Outra característica do controle é o critério amostral, ou seja, normalmente o controle não é

conduta gerencial de um Poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os

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Conceito Comparar um objeto a um padrão pré-estabelecido.

§ Poder-dever de vigilância, exame e inspeção.

1. (Cespe – Analista Administrativo/ANTT/2013)

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Comentário: vigilância basicamente remete à observação permanente sobre determinado aspecto

2.1 QUANTO AO MOMENTO OU OPORTUNIDADE

Quando ao momento ou oportunidade, o controle pode ser:

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b) concomitante (pari passu);

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controle posterior a prática de atos como a aprovação, homologação, anulação, revogação ou

Controle quanto ao momento ou oportunidade

§ outros nomes: preventivo, perspectivo, a priori ou ex ante

§ outros nomes: sucessivo, simultâneo, prospectivo ou pari passu

§ outros nomes: subsequente, retrospectivo, corretivo ou a posteriori

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2.2 QUANTO AO ÓRGÃO OU À NATUREZA DO ÓRGÃO CONTROLADOR

Quanto ao órgão ou à natureza do órgão controlador o controle pode ser:

2.2.1 Controle administrativo

2.2.2 Controle legislativo

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2.2.3 Controle judicial

Finalmente, o controle judicial ou jurisdicional é o controle realizado exclusivamente pelo Poder

Controle quanto ao órgão ou à natureza do órgão controlador

§ administração controlando os seus próprios atos

§ Parlamentar direto (político): casas do legislativo

§ Exercido pelo Poder Judiciário, solucionando litígios com força de

2.3 QUANTO À LOCALIZAÇÃO DO CONTROLADOR

Quanto à localização do controlador o controle pode ser:

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2.3.1 Controle interno

2.3.2 Controle externo

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Podemos afirmar que a expressão “controle externo”, quando mencionada expressamente na

2.3.3 Controle social

Controle quanto à localização do controlador