Relatório de Avaliação

Política de Subsídio Tributário a

Medicamentos
CONSELHO DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS

COMITÊ DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE

SUBSÍDIOS DA UNIÃO (CMAS)

Ciclo CMAP
2021

Política avaliada
Subsídio Tributário a Medicamentos

Coordenador da avaliação
CGAT/DEAP/SETO/ME

Executores da avaliação
CGAT/DEAP/SETO/ME
Rodrigo Leandro de Moura
Rafael Luis Giacomin
Ronan Luiz da Silva
Cíntia Beatriz Fonseca

CGPE/DEAP/SETO/ME
Nelson Leitão Paes
Igor Vinicius de Souza Geracy
Ana Cristina Secchi Correia

Assessoria técnica
ENAP/ME
Gustavo Cunha Garcia

Supervisor da avaliação
COART/DEAP/SETO/ME

Informações:
Departamento de Avaliação de Políticas Públicas (DEAP)
Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento (SETO)
Tel: (61) 3412-2264
Home Page:
https://bit.ly/DEAP-SETO
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deste relatório desde que mencionada a fonte.
Lista de tabelas
TABELA 1: MODELOS DE REGULAÇÃO DE PREÇOS DE MEDICAMENTOS ................................................................................... 31
TABELA 2 – QUANTIDADES DE REGISTROS, APRESENTAÇÕES E VALOR COMERCIALIZADO POR ANO E TOTAL NA BASE DE DADOS DA NF-E APÓS
CRUZAMENTO COM AS TABELAS DA CMED ............................................................................................................. 38
TABELA 3 – EVOLUÇÃO DO PREÇO MÉDIO DAS APRESENTAÇÕES MEDICAMENTOSAS POR CLASSE TERAPÊUTICA DE 2014 A 2020 (R$
NOMINAIS)...................................................................................................................................................... 41
TABELA 4 – PARTICIPAÇÃO DO VALOR TOTAL E DA QUANTIDADE DE EMBALAGENS COMERCIALIZADAS POR LISTA DE CRÉDITO PRESUMIDO DO
PIS/COFINS, POR ANO ..................................................................................................................................... 42
TABELA 5 – PARTICIPAÇÃO DO VALOR TOTAL E DA QUANTIDADE DE EMBALAGENS COMERCIALIZADAS POR LISTA DE CRÉDITO PRESUMIDO DO
PIS/COFINS, POR CLASSE TERAPÊUTICA - 2020 ..................................................................................................... 43
TABELA 6 – COMPOSIÇÃO DO VALOR TOTAL COMERCIALIZADO POR LISTA DE CRÉDITO PRESUMIDO DO PIS/COFINS, POR CLASSE
TERAPÊUTICA – 2014 E 2020 ............................................................................................................................. 44
TABELA 7 – PROPORÇÃO DA MÉDIA DO PREÇO PRATICADO EM RELAÇÃO À MÉDIA DO PREÇO DE REFERÊNCIA PARA COMPRAS PÚBLICAS, POR
LISTA DE CRÉDITO PRESUMIDO PIS/COFINS NO SETOR PÚBLICO - 2014 A 2020 .............................................................. 46
TABELA 8 – PROPORÇÃO DA MÉDIA DO PREÇO PRATICADO EM RELAÇÃO À MÉDIA DO PREÇO DE REFERÊNCIA PARA COMPRAS PÚBLICAS , POR
LISTA DE CRÉDITO PRESUMIDO PIS/COFINS NO SETOR PRIVADO - 2014 A 2020 ............................................................. 46
TABELA 9 – MODELO DE REGRESSÃO DA INFLAÇÃO DE MEDICAMENTOS, ANO-BASE MÓVEL (T-T-1) ............................................... 55
TABELA 10 – MODELO DE REGRESSÃO DA INFLAÇÃO DE MEDICAMENTOS, ANO-BASE FIXO (T-T0) .................................................. 55
TABELA 11 – MODELO DE REGRESSÃO DA INFLAÇÃO DE MEDICAMENTOS PARA AMOSTRAS SELECIONADAS , COM ANO-BASE FIXO (T-T0) .. 56
TABELA 12 – QUANTIDADE DE DOMICÍLIOS E PESSOAS, POR QUINTIL DO RENDIMENTO DOMICILIAR PER CAPITA DAS PESSOAS ............... 59
TABELA 13 – PERCENTUAL DE DOMICÍLIOS COM PRESENÇA DE CRIANÇAS E COM PRESENÇA DE IDOSOS POR QUINTIL DO RENDIMENTO
DOMICILIAR PER CAPITA DAS PESSOAS, POR POF ....................................................................................................... 59
TABELA 14 – DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DA POPULAÇÃO POR FAIXA ETÁRIA, POR POF .............................................................. 60
TABELA 15 – DOMICÍLIOS QUE INCORRERAM EM DESPESAS, POR TIPO DE DESPESA DE SAÚDE, POR QUINTIL DO RENDIMENTO DOMICILIAR
PER CAPITA DAS PESSOAS – POF 2017-2018 (%) .................................................................................................... 60
TABELA 16 – PARTICIPAÇÃO DAS MODALIDADES DE GASTO DE SAÚDE NO RENDIMENTO DOMICILIAR TOTAL , POR QUINTIL DO RENDIMENTO
DOMICILIAR PER CAPITA DAS PESSOAS – POF 2017-2018 .......................................................................................... 61
TABELA 17 – CONSUMO MENSAL DE MEDICAMENTOS POR FAIXA ETÁRIA – POF 2017-2018 ...................................................... 62
TABELA 18 – PERCENTUAL DE DOMICÍLIOS COM RESTRIÇÃO PARA AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS , POR MOTIVO DA RESTRIÇÃO E POR
QUINTIL DA RENDA DOMICILIAR PER CAPITA (PESSOAS) – POF 2017-2018 ..................................................................... 63
TABELA 19 – PERCENTUAL DE DOMICÍLIOS COM GASTOS CATASTRÓFICOS PARA AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS , POR QUINTIL DO
RENDIMENTO DOMICILIAR PER CAPITA (PESSOAS) E PRESENÇA DE GRUPOS ESPECÍFICOS NO DOMICÍLIO – POF 2017-2018 ......... 64
TABELA 20 – PARTICIPAÇÃO DA QUANTIDADE DE MEDICAMENTOS ADQUIRIDAS POR CLASSES TERAPÊUTICAS , NAS POF'S .................... 65
TABELA 21 – DESPESA MONETÁRIA MÉDIA MENSAL FAMILIAR COM REMÉDIOS POR CLASSE TERAPÊUTICA E QUINTIL DO RENDIMENTO
DOMICILIAR PER CAPITA DAS PESSOAS (POF 2017-2018) .......................................................................................... 66
TABELA 22 – DESPESA MONETÁRIA MÉDIA MENSAL FAMILIAR COM REMÉDIOS E VARIAÇÃO DAS DESPESAS ENTRE AS POFS, POR QUINTIL DO
RENDIMENTO DOMICILIAR PER CAPITA DAS PESSOAS (R$ DE JAN/2018) ......................................................................... 69
TABELA 23 – PARTICIPAÇÃO DA DESPESA MONETÁRIA MÉDIA FAMILIAR COM REMÉDIOS NO RENDIMENTO DOMICILIAR MÉDIO , POR QUINTIL
DO RENDIMENTO DOMICILIAR DAS PESSOAS, NAS POFS .............................................................................................. 69
TABELA 24 – DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DA DESPESA MONETÁRIA COM REMÉDIOS, POR QUINTIL DO RENDIMENTO DOMICILIAR DAS
PESSOAS, NAS POFS .......................................................................................................................................... 69
TABELA 25 – DESPESA NÃO MONETÁRIA MÉDIA MENSAL FAMILIAR COM REMÉDIOS E VARIAÇÃO DAS DESPESAS ENTRE AS POFS, POR
QUINTIL DO RENDIMENTO DOMICILIAR DAS PESSOAS (R$ DE JAN/2018) ......................................................................... 70
TABELA 26 – PARTICIPAÇÃO DA DESPESA NÃO MONETÁRIA MÉDIA FAMILIAR COM REMÉDIOS NO RENDIMENTO DOMICILIAR MÉDIO , POR
QUINTIL DO RENDIMENTO DOMICILIAR DAS PESSOAS, NAS POFS ................................................................................... 71
TABELA 27 – DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DA DESPESA NÃO MONETÁRIA COM REMÉDIOS, POR QUINTIL DO RENDIMENTO DOMICILIAR DAS
PESSOAS, NAS POFS .......................................................................................................................................... 71
TABELA 28 – PARTICIPAÇÃO DO FINANCIAMENTO PÚBLICO NAS DESPESAS TOTAIS COM MEDICAMENTOS POR QUINTIL DA RENDA
DOMICILIAR PER CAPITA E PERFIS DE FAMÍLIAS – POF 2017-2018 ................................................................................ 72
TABELA 29 – DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DAS DESPESAS MONETÁRIAS E NÃO-MONETÁRIA COM MEDICAMENTOS E DO SUBSÍDIO
TRIBUTÁRIO, POR QUINTIL DE RENDA DOMICILIAR PER CAPITA (PESSOAS) – POF 2017-2018 .............................................. 73
TABELA 30 – COEFICIENTE DE CONCENTRAÇÃO E PESO DAS MODALIDADES DE FINANCIAMENTO DO ACESSO A MEDICAMENTOS – 2003,
2009 E 2018 .................................................................................................................................................. 76
TABELA 31 – DECOMPOSIÇÃO DA CONCENTRAÇÃO DA DESPESA COM MEDICAMENTOS – 2003-2009............................................ 77
TABELA 32 – DECOMPOSIÇÃO DA CONCENTRAÇÃO DA DESPESA COM MEDICAMENTOS – 2009-2018............................................ 77
Lista de figuras
FIGURA 1 – RELEVÂNCIA DE DESPESAS POR CLASSE TERAPÊUTICA, POR FORMA DE DISPÊNDIO E RENDIMENTO DOMICILIAR DAS PESSOAS
(POF 2017-2018) .......................................................................................................................................... 67
Lista de gráficos
GRÁFICO 1 – COMPARAÇÃO DA EVOLUÇÃO DOS GASTOS TRIBUTÁRIOS E GASTOS ORÇAMENTÁRIOS COM MEDICAMENTOS (EM R$ MILHÕES,
CONSTANTES DE 2021) ...................................................................................................................................... 10
GRÁFICO 2 – DISTRIBUIÇÃO DOS REGISTROS, VALOR COMERCIALIZADO E QUANTIDADE DE EMBALAGENS COMERCIALIZADAS, POR SETOR DO
COMPRADOR PARA TODOS OS ANOS ....................................................................................................................... 39
GRÁFICO 3 – EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DOS GRUPOS DE CLASSE TERAPÊUTICA NO VALOR TOTAL COMERCIALIZADO (2014 A 2020) . 40
GRÁFICO 4 – PREÇO MÉDIO PRATICADO E PREÇO MÉDIO DE REFERÊNCIA DOS MEDICAMENTOS POR ANO E POR LISTA DE CRÉDITO
PRESUMIDO PIS/COFINS - 2014 A 2020 ............................................................................................................. 45
GRÁFICO 5 – PREÇO MÉDIO PRATICADO E PREÇO MÉDIO DE REFERÊNCIA DOS MEDICAMENTOS POR ANO E POR NÍVEL DO ÍNDICE
HERFINDAHL-HIRSCHMAN (IHH) (R$ CORRENTES) ................................................................................................... 47
GRÁFICO 6 – VARIAÇÃO DE PREÇOS DE MEDICAMENTOS CALCULADA NA BASE DA NF-E E IPCA DE PRODUTOS FARMACÊUTICOS NACIONAL E
DE PORTO ALEGRE/RS (2015 A 2020) ................................................................................................................. 49
GRÁFICO 7 – VARIAÇÃO DE PREÇOS CALCULADA NA BASE DA NF-E, VARIAÇÃO DO PREÇO DE REFERÊNCIA CMED E IPCA ÍNDICE GERAL
(2015 A 2020) ............................................................................................................................................... 50
GRÁFICO 8 – VARIAÇÃO DE PREÇOS CALCULADA NA BASE DA NF-E POR LISTA DE CRÉDITO PRESUMIDO DO PIS/COFINS (2015 A 2020) 50
GRÁFICO 9 – VARIAÇÃO DE PREÇOS DA BASE NF-E PARA MEDICAMENTOS COMERCIALIZADOS EM TODO O PERÍODO E COM ANO-BASE
2014, POR LISTA DE CRÉDITO PRESUMIDO DO PIS/COFINS (2015 A 2020) .................................................................. 51
GRÁFICO 10 – ÍNDICE DE PREÇO ACUMULADO CALCULADO NA BASE DA NF-E PARA MEDICAMENTOS COMERCIALIZADOS EM TODO O
PERÍODO, POR LISTA DE CRÉDITO PRESUMIDO DO PIS/COFINS (2014=100) .................................................................. 52
GRÁFICO 11 – EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DA DESPESA MONETÁRIA COM MEDICAMENTOS DAS PRINCIPAIS CLASSES TERAPÊUTICAS , NAS
POF'S ........................................................................................................................................................... 65
GRÁFICO 12 – PERCENTUAL DE DOMICÍLIOS COM DESPESA MONETÁRIA DE MEDICAMENTOS POR CENTIL DO RENDIMENTO DOMICILIAR PER
CAPITA PARA AS PESSOAS .................................................................................................................................... 68
GRÁFICO 13 – DISTRIBUIÇÃO DOS DOMICÍLIOS E DAS MODALIDADES DE DESPESAS COM MEDICAMENTOS POR PERFIS DE FAMÍLIAS E QUINTIL
DO RENDIMENTO DOMICILIAR PER CAPITA – POF 2017-2018 ..................................................................................... 74
GRÁFICO 14 – CURVAS DE CONCENTRAÇÃO DAS DESPESAS COM MEDICAMENTOS, POR CENTIL DE RENDIMENTO DOMICILIAR DA POPULAÇÃO
– POF 2017-2018 .......................................................................................................................................... 75
Sumário
1 Introdução ....................................................................................................................................... 9
2 Contextualização e legislação da desoneração de medicamentos no Brasil .................................... 13
3 Questão 1 (avaliação de desenho) - Quais lições podem ser aprendidas a partir de experiências
internacionais no âmbito dos subsídios para medicamentos? ................................................................ 16
3.1 Quais são as principais características da política de regulação de preços de medicamentos
desonerados que é implementada no Brasil?................................................................................... 17
3.2 Quais são os principais problemas identificados para o alcance dos resultados esperados? .. 21
3.2.1 Problemas relacionados ao modelo de Price Cap ............................................................ 21
3.2.2 Problemas relacionados aos reajustes anuais de preços ................................................. 22
3.2.3 Outros problemas........................................................................................................... 25
3.3 Que lições podem ser aprendidas sobre a governança e o modelo de regulação de preços
de medicamentos subsidiados em arranjos regulatórios implementados em outros países? ............ 26
3.3.1 Organização Mundial da Saúde (OMS) ............................................................................ 27
3.3.2 Pharmaceutical Pricing and Reimbursement Information (PPRI)...................................... 31
3.4 Conclusões da questão 1 ...................................................................................................... 35
4 Questão 2. Qual o impacto do benefício tributário para a ampliação do acesso aos medicamentos?
35
4.1 Base de Dados – Nota Fiscal Eletrônica do Rio Grande de Sul (NF-e) ..................................... 37
4.2 Análise descritiva dos dados da NF-e .................................................................................... 39
4.3 Índices de preços dos medicamentos ................................................................................... 47
4.3.1 Metodologia adotada ..................................................................................................... 47
4.3.2 Evolução dos índices de preços ....................................................................................... 48
4.4 Modelo econométrico de inflação de medicamentos ........................................................... 52
4.4.1 Metodologia adotada ..................................................................................................... 52
4.4.2 Resultados do modelo .................................................................................................... 54
4.5 Conclusões da questão 2 ...................................................................................................... 56
5 Questão 3. Como evoluiu a participação de medicamentos nos orçamentos familiares, por tipo de
medicamento e quintil de renda?” ........................................................................................................ 57
5.1 Aspectos na montagem da base de dados e metodologia ..................................................... 58
5.2 Medicamentos no contexto das despesas com assistência à saúde....................................... 60
5.3 Acesso a medicamentos ....................................................................................................... 62
5.4 Perfil de consumo de medicamentos .................................................................................... 64
5.5 Evolução das despesas com medicamentos .......................................................................... 67
5.5.1 Despesas monetárias...................................................................................................... 68
5.5.2 Despesas não monetárias ............................................................................................... 70
 5.6 Estimativas do benefício tributário ....................................................................................... 72
5.7 Financiamento público e desigualdade de gastos com medicamentos .................................. 74
5.8 Conclusões da questão 3 ...................................................................................................... 78
6 Conclusões .................................................................................................................................... 80
Referências Bibliográficas ...................................................................................................................... 82
Apêndice ............................................................................................................................................... 86
1 Introdução
A desoneração de medicamentos é regida pela Lei nº 10.147 de 21 de dezembro de 2000, que previu
regime especial de utilização de crédito presumido1 da Contribuição para os Programas de Integração
Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP) e da Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS), destinado às pessoas jurídicas que procedam à
industrialização ou à importação de determinados medicamentos (BRASIL, 2000; BRASIL 2021). Na prática,
os medicamentos com direito ao crédito presumido ficam isentos dessas contribuições. Trata-se de
benefício tributário concedido às empresas, com o objetivo de reduzir os preços e ampliar o acesso da
população aos medicamentos, essenciais para garantir o direito à saúde. Dessa forma, constitui um
importante instrumento da Política Nacional de Assistência Farmacêutica – (PNAF)2, que tem por objetivo
garantir o acesso e o uso racional de medicamentos para a promoção, proteção e recuperação da saúde
individual e coletiva.
A concessão dos benefícios tributários é condicionada a uma sistemática estabelecida pela Câmara de
Regulação do Mercado de Medicamentos – CMED (Lei 10.742/2003). Cabe à CMED definir normas de
regulação econômica para o setor farmacêutico, com a finalidade de promover a assistência farmacêutica
à população, por meio de mecanismos que estimulem a oferta de medicamentos e a competitividade do
setor. Essa instituição é responsável por especificar uma lista de medicamentos selecionados (lista
positiva), elegíveis ao regime especial de utilização de crédito presumido de que trata o art. 3º da Lei nº
10.147/2000 e isentos de pagamento de PIS/PASEP e COFINS sobre o faturamento de sua venda.
Integram a lista positiva os medicamentos cujas substâncias ativas constam do anexo do Decreto nº
3.803/2001, e suas atualizações, sujeitos a prescrição médica, identificados com tarja vermelha ou preta,
e cujas empresas produtoras usufruem do regime especial de utilização de crédito presumido de
PIS/Pasep e COFINS de que trata o art. 3º da Lei nº 10.147/2000 (ANVISA, 2016). Segundo a ANVISA (2021),
aproximadamente 68% dos medicamentos comercializados no mercado brasileiro eram isentos desses
tributos em 2019.
A implementação da Política Nacional de Assistência Farmacêutica - PNAF consolidou a inclusão da
assistência farmacêutica no campo de atuação do SUS e definiu um modelo de gestão e financiamento da
provisão pública de medicamentos compartilhado pelos três entes da Federação. A disponibilidade
ambulatorial de medicamentos no SUS ocorre por meio dos Componentes da Assistência Farmacêutica
(Componente Básico, Estratégico e Especializado)3. Há também o Programa Farmácia Popular do Brasil -

1
Para a grande maioria dos fármacos, vigora o regime monofásico do PIS e da COFINS, que atribui a um determinado
contribuinte a responsabilidade pelo tributo devido em toda cadeia produtiva ou de distribuição subsequente. Pela
Lei nº 10.147/2000 os importadores e industriais de medicamentos se tornaram os responsáveis pelo recolhimento
do PIS e da COFINS incidentes sobre toda a cadeia de produção e consumo mediante a aplicação de uma alíquota
global de 12,50% (2,20% para o PIS e 10,30% para a COFINS) e reduziu a zero a alíquota do PIS e da COFINS para
revendedores e varejistas. Contudo, foi concedido regime especial de utilização de crédito presumido da
contribuição para PIS e COFINS para determinado subgrupo de medicamentos. Nesse regime, no lugar de pagar um
imposto em cada etapa de venda do produto, a empresa fabricante recebe um abatimento sobre a tributação a
partir dessa presunção de crédito, criando um valor líquido a ser pago. Os valores dos créditos presumidos são
determinados mediante a aplicação das alíquotas estabelecidas no art. 1º, I, “a” da mesma lei, sobre a receita bruta
decorrente da venda desses medicamentos. Sendo assim, nesse regime especial, o valor dos créditos será o mesmo
das contribuições devidas para esses medicamentos, reduzindo o ônus financeiro a zero.
2
Instituída pela Resolução nº 338, de 06 de maio de 2004.
3
Mais detalhes de cada componente estão disponíveis em: http://www.ccates.org.br/areas-tematicas/assistencia-
farmaceutica/.
PFPB, que oferece uma forma alternativa de acesso à assistência farmacêutica para o tratamento dos
agravos com maior incidência na população4.
Inicialmente, para entender o panorama geral de financiamento da assistência farmacêutica, o Gráfico 1
apresenta a evolução dos recursos federais, sob as modalidades de subsídios (gastos) tributários e de
gastos diretos com medicamentos. Para o cálculo do gasto orçamentário do Governo Federal com
assistência farmacêutica, foram consideradas as aplicações diretas e as transferências a Estados, Distrito
Federal e Municípios para custear despesas com a aquisição de medicamentos. Foram utilizados dados de
acesso público do Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento - SIOP para a obtenção dos valores
liquidados entre 2007 e 2021 das ações orçamentárias do Ministério da Saúde. As despesas de cada ano
foram corrigidas para valores de 2021 pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Gráfico 1 – Comparação da evolução dos gastos tributários e gastos orçamentários*

com medicamentos (em R$ bilhões, constantes de 2021)
30 60%

25 23,9 50%
20,0
20 18,1 18,1 40%
34,6% 16,3 16,7 17,0 16,5
15,8
14,2
15 13,3 27,2% 30%
10,2 10,8 14,2
9,0 9,2
10 20%
10,9
9,1
5 6,8 6,4 6,5 6,2 6,4 10%
5,4 5,4 6,0 5,6
4,7 4,9 5,2

0 0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Percentual GT no Financiamento Total Gastos Orçamentários com Medicamentos
Gasto Tributário com Medicamentos

(*) Foram consideradas as seguintes ações orçamentárias: 20AE - Promoção da Assistência Farmacêutica e Insumos
Estratégicos na Atenção Básica em Saúde; 20K5 - Apoio ao Uso de Plantas Medicinais e Fitoterápicos no SUS; 20YE -
Aquisição e Distribuição de Imunobiológicos e Insumos para Prevenção e Controle de Doenças; 20YR - Manutenção
e Funcionamento do Programa Farmácia Popular do Brasil Pelo Sistema de Gratuidade; 20YS - Manutenção e
Funcionamento do Programa Farmácia Popular do Brasil pelo Sistema de Co-pagamento; 4295 - Atenção aos
Pacientes Portadores de Doenças Hematológicas; 4368 - Promoção da Assistência Farmacêutica por meio da
Disponibilização de Medicamentos e Insumos em Saúde do Componente Estratégico; 4370 - Atendimento à
População com Medicamentos para Tratamento dos Portadores de HIV/AIDS, outras Infecções Sexualmente

4
O PFPB é um programa do Governo Federal que visa complementar a oferta de medicamentos utilizados na
Atenção Primária à Saúde (APS), por meio de parceria com farmácias da rede privada. Dessa forma, além das
Unidades Básicas de Saúde (UBS) e farmácias municipais, o cidadão poderá obter medicamentos nas farmácias
credenciadas ao PFPB. Ademais, o programa disponibiliza medicamentos gratuitos para o tratamento de diabetes,
asma e hipertensão e, de forma subsidiada para dislipidemia, rinite, doença de Parkinson, osteoporose, glaucoma,
anticoncepção e fraldas geriátricas. Nesses casos o Ministério da Saúde paga parte do valor dos medicamentos (até
90% do valor de referência tabelado) e o cidadão paga o restante, de acordo com o valor praticado pela farmácia.
Transmissíveis e Hepatites Virais; 4705 - Promoção da Assistência Farmacêutica por meio da Disponibilização de
Medicamentos do Componente Especializado. Fonte: Demonstrativo de Gastos Tributários (DGT) Bases Efetivas
2019, Secretaria da Receita Federal (RFB) e SIOP/ME. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
Releva notar que o volume dos benefícios tributários é bastante expressivo (R$ 6,4 bilhões ou 21,1% da
soma dos gastos orçamentários e tributários, em 2021). Os gastos diretos cresceram continuamente, em
termos reais, até alcançar o seu pico em 2016 (R$ 20,0 bilhões) e desde então vem apresentando queda
(R$ 16,5 bilhões em 2020), com exceção de 2021, em função da elevação dos gastos do Componente
Estratégico da Assistência Farmacêutica para aquisição e distribuição de imunobiológicos e insumos
destinados ao combate da pandemia de coronavírus (Covid19).
As causas dessa diminuição no período 2016-2020 se originam, em grande medida, na forte expansão das
despesas primárias no período pré-2016 combinada com a crise econômica enfrentada no biênio 2015-
2016, refletindo na deterioração das contas públicas, o que levou à necessidade de adoção de medidas
de ajuste fiscal, em especial, do Novo Regime Fiscal estabelecido pela Emenda Constitucional nº 95/2016
(EC 95). Dentre seus instrumentos, destacam-se dois: (i) o Teto de Gastos, que restringiu, a partir de 2017,
as despesas primárias nominais de cada Poder da União a um teto igual à despesa primária de 2016
corrigida pela inflação e, a partir de 2018, o valor do teto do ano anterior passou a ser corrigido pelo IPCA
também do ano anterior5; e (ii) a alteração na regra de aplicação de recursos mínimos pela União e entes
subnacionais em ações e serviços públicos de saúde (mais conhecida como (limite) mínimo constitucional
para a saúde), que antes da EC 95 era definida como percentuais da receita corrente líquida e passou a
ser, a partir do exercício de 2018, igual ao valor mínimo do ano-exercício anterior corrigido pelo IPCA
acumulado em doze meses, encerrado em junho do exercício anterior. Essas duas medidas combinadas
contribuíram para a redução em termos reais das ações orçamentárias destinadas para a saúde e, em
particular, para a assistência farmacêutica. De outra forma, esse mesmo cenário de restrição fiscal não
impôs limitações para o financiamento de acesso a medicamentos por meio de subsídio tributário.
Em relação à dinâmica de gastos tributários da assistência farmacêutica, observa-se que até 2015, a série
apresentou leve crescimento e, entre 2015 e 2017, o aumento se acelerou atingindo o pico de quase R$
14,25 bilhões (ou 44% do total). Esse crescimento pode ter sido devido a alguma substituição de gasto
orçamentário por tributário frente ao cenário de crise fiscal, que já se observava em 2016, como também
devido ao Teto de Gastos que passou a vigorar a partir do exercício de 2017. No entanto, a partir de então,
os gastos tributários de medicamentos regrediram, após dois anos, para o nível de 2015. Essa redução
pode ter sido ocasionada pela influência da redução das despesas primárias, que ocorreram a partir de
2017, de forma defasada (um ano), sobre a renúncia tributária das compras públicas de fármacos a partir
de 2018. Em outras palavras, as compras de medicamentos pelo setor público, que compõem também o
cálculo do subsídio para medicamentos, reduziram-se e o valor deixado de arrecadar também diminuiu.
Outra possibilidade de explicação para esse comportamento atípico no período 2015-2019 é uma possível
mudança de metodologia do DGT, ainda que temporária. No entanto, cabe alertar que essas explicações
apresentadas neste parágrafo são apenas hipóteses explicativas sobre a evolução da série de gastos
tributários de medicamentos e a falta de informações não permite concluir sobre os fatores que
influenciaram no comportamento dessa série.
Importante destacar que não se tem conhecimento sobre avaliações anteriores da concessão de subsídio
tributário a medicamentos. Com base em critérios de materialidade, relevância e criticidade, essa política

5
Para o exercício de 2017, o limite (teto) equivaleu à despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos
a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2%; e para os anos-exercícios
posteriores, o teto passou a ser o valor do teto referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pelo IPCA
para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.
pública foi incluída no ciclo 2021 de avaliações do Comitê de Monitoramento e Avaliação de Subsídios da
União (CMAS) do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), instituído pelo
Decreto nº 9.834/2019. Assim, o propósito desta investigação foi conferir transparência e oferecer
evidências que propiciem melhor compreensão sobre esse instrumento de política pública, com vistas ao
seu aprimoramento.
A avaliação foi coordenada pelo Departamento de Avaliação de Política Pública (antiga Secretaria de
Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria - SECAP) da Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento do
Ministério da Economia – DEAP/SETO/ME. Conforme o escopo de investigação pactuado em oficinas na
etapa de pré-avaliação, que envolveram diferentes atores de órgãos públicos, institutos de pesquisa e
academia, no âmbito do CMAP, foram propostas avaliações referentes ao desenho, ao impacto e ao
resultado da política de concessão de subsídio tributário a medicamentos. A execução da primeira
pergunta atinente à avaliação de desenho da política coube à DEAP/SETO/ME, com assessoria técnica da
Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, enquanto as análises de resultados e impacto,
referentes às perguntas 2 e 3, foram realizadas pelo DEAP/SETO/ME e pelo Instituto de Estudos para
Políticas de Saúde – IEPS.
Pergunta 1. A avaliação de desenho da política foi orientada pela seguinte questão: Quais lições podem
ser aprendidas a partir de experiências internacionais no âmbito dos subsídios para medicamentos?
Essa pergunta foi respondida a partir de um relatório elaborado pela Assessoria para Avaliação de Políticas
Pública da ENAP6. Foi feito um levantamento do histórico e das principais características da política de
regulação de preços de medicamentos no Brasil. O modelo de análise também explorou os principais
problemas apontados pela literatura para a regulação de preços da CMED e as diretrizes mais recentes da
Organização Mundial da Saúde (OMS) sobre as políticas de preços a serem adotadas pelos diferentes
países, listando as principais opções e trazendo uma série de recomendações para cada uma delas. Por
fim, a avaliação buscou apresentar um resumo sobre as principais lições aprendidas dos modelos
regulatórios aplicados em outros países.
Pergunta 2. No caso da segunda questão de avaliação, a ideia original era a realização de uma avaliação
de impacto com vistas a responder à seguinte questão: Qual o impacto do benefício tributário para a
ampliação do acesso aos medicamentos? Infelizmente, não foi possível realizar a avaliação de impacto
originalmente concebida devido a indisponibilidade de dados longitudinais com informações sobre o
tratamento tributário dos medicamentos e as variáveis de resultado da pesquisa, propícios a uma
investigação dessa natureza, bem como da falta de acesso a dados para o período pré-Lei nº 10.147/2000,
da criação do subsídio, ou de períodos de alterações normativas pós-Lei, como inclusão/exclusão de
medicamentos na Lista Positiva/Negativa. Portanto, em função das restrições de informação, o escopo
deste estudo foi alterado para uma investigação de resultados da desoneração tributária de
medicamentos, com enfoque na sua repercussão (correlação) sobre (com) os seus preços. De qualquer
maneira, cabe ressaltar que, a possibilidade de avaliação de resultados, em substituição à avaliação de
impacto, foi inserida na Ficha de Pré-Avaliação, derivada da oficina, bem como no Plano de Trabalho,
entregue ao CMAP.
Pergunta 3. Por fim, a questão que balizou a avaliação de resultado do subsídio tributário foi: Como
evoluiu a participação de medicamentos nos orçamentos familiares, por tipo de medicamento e quintil
de renda? A metodologia proposta para responder essa pergunta envolveu a estimação das despesas
(monetárias e não monetárias) e do subsídio tributário com medicamentos, sua evolução e distribuição
por perfis de famílias e de rendimento, perfil de consumo de medicamentos pelas famílias e dificuldade

6
O relatório foi elaborado pelo consultor Gustavo Cunha Garcia, contratado pela ENAP, e que atualmente trabalha
na Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA).
de acesso, considerando as informações e o período abrangidos nas últimas três Pesquisas de Orçamentos
Familiares (POF’s 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018).
Na próxima seção, apresenta-se a contextualização e a legislação da desoneração de medicamentos no
Brasil, que aprofunda aspectos normativos abordados nesta Introdução e que serve de base para as
análises das seções subsequentes. A sequência do relatório foi organizada de modo a apresentar os
resultados de cada uma dessas etapas da avaliação. Na seção 3, é apresentado o estudo referente à
resposta para a pergunta 1, relativa à avaliação de desenho. A seção 4 trata da pergunta 2 de avaliação
de resultados do benefício tributário e sua relação com os preços de medicamentos. A seção 5 traz a
investigação sobre os resultados da política. Por fim, na seção 6, são apresentadas as conclusões finais.

2 Contextualização e legislação da desoneração de

medicamentos no Brasil
Apesar das conquistas nos direitos à saúde desde a criação do SUS, como o serviço de saúde pública de
fornecimento gratuito de medicamento (BRASIL, 2019), ainda persiste déficit de acesso a medicamentos
no país. Há que se ressaltar ainda que o mercado privado de medicamentos é caracterizado pela presença
de baixa elasticidade da demanda, barreiras à entrada de novos concorrentes e forte assimetria de
informações, entre outras falhas de mercado (Anvisa, 2021).
Dado esse contexto do mercado farmacêutico, muitos países adotam modelos regulatórios que
promovem a concorrência, estimulam o acesso aos medicamentos e à inovação de novos produtos
farmacêuticos (Anvisa, 2021).
No Brasil, a evolução da regulação de medicamentos pode ser dividida em três períodos: (i) período de
controle de preços entre os anos 70 e 80; (ii) período de liberação de preços durante os anos 90 e (iii)
regulação do mercado de 2000 até o momento atual (Vieira et al, 2013 apud Lucas Alves, 2016).
Foi no terceiro período de regulação que foi editada a Lei nº 10.213/2001 (conversão da Medida Provisória
nº 2.138-4/2001), que definiu normas de regulação para o setor de medicamentos, como a instituição da
Fórmula Paramétrica de Reajuste de Preços de Medicamentos, e criou a Câmara de Medicamentos.
Essa Lei, no entanto, teve período curto de vigência, tendo sido substituída dois anos depois pela MP nº
123/2003, posteriormente, convertida na Lei nº 10.742, de 6 de outubro de 2003, que redefiniu as normas
de regulação para o setor e substituiu a Câmara de Medicamentos pela Câmara de Regulação do Mercado
de Medicamentos (CMED), a quem coube a regulação direta dos preços dos medicamentos e a expedição
de Resoluções acerca de vários aspectos regulatórios.
À época, a Exposição de Motivos da MP nº 123/2003 destacou que o setor farmacêutico permaneceu
imune ao processo de maior competição que se instalou no país nos anos 90, praticando aumentos
generalizados, significativos e não transitórios nos preços dos medicamentos. Dentre as razões para esse
comportamento do setor farmacêutico, essa EM destacou a significativa concentração da oferta, a
inelasticidade-preço da demanda, as elevadas barreiras à entrada de novos concorrentes, a presença do
consumidor substituto, o médico, e a forte assimetria de informações que caracterizam esse segmento e
garantem enorme poder de mercado aos produtores e vendedores de medicamentos. Além disso, a
inelasticidade-preço da demanda é maior no setor farmacêutico em função do uso específico do produto
dessa indústria. Por essas razões, a referida EM sustentou a necessidade de novo modelo de regulação
econômica, com vistas a implementar o direito ao acesso a medicamentos e o bem-estar da população.
Assim, com a edição da MP, posteriormente convertida na Lei nº 10.742/2003, a regulação do setor
farmacêutico passou a se pautar por um modelo de teto de preços e por mecanismos de estímulo à oferta
de medicamentos e à competitividade do setor, com o objetivo de aumentar a concorrência no setor
farmacêutico e reduzir a concentração e a capacidade das empresas de imporem preços elevados. Dentre
as medidas adotadas pela nova regulamentação, destacam-se a criação de incentivos à introdução de
novos produtos (novas apresentações, formas farmacêuticas, associações de fármacos já existentes ou
genéricos) e a definição de fórmula de reajuste de preços em que medicamentos de segmentos com
menos concorrência (mercados mais concentrados) recebem reajustes menores (Dias et al, 2019).
Além da forte regulação do mercado farmacêutico, foi no terceiro período de regulação do setor que se
deu início à prática de uma série de desonerações tributárias para diferentes grupos de medicamentos.
Em 2000, o relatório da CPI-MEDICAMENTOS destinou uma seção apenas para tratar do tema de tributos
sobre medicamentos. A investigação em relação aos tributos teve como finalidade não apenas descrever
as relações entre preços e tributos, mas principalmente orientar qualquer medida política tributária que
se pretendia adotar à época (Câmara dos Deputados, 2000).
Dentre os tributos de competência da União, o setor farmacêutico não pagava Impostos sobre Produtos
Industrializados - IPI (alíquota zero para qualquer produto farmacêutico), no entanto, havia a incidência
de Imposto de Importação – II, Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas – IRPJ, PIS/COFINS,
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL e a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou
Transmissão de Valores e de Créditos e de Direitos de Natureza Financeira – CPMF (Câmara dos
Deputados, 2000).
A referida CPI coletou contribuições do Secretário da Receita Federal na época sobre a forma como a
legislação tributária poderia influenciar os preços de medicamentos. O representante apontou que a
relação mais óbvia e direta dessa influência seriam os impostos vinculados a produtos como, por exemplo,
o IPI e o ICMS. Segundo sua experiência, relatou que a isenção de impostos indiretos geralmente não
reduzia os preços dos medicamentos, mas que aumentava a margem do produtor e do vendedor (Câmara
dos Deputados, 2000).
A CPI concluiu que a carga tributária sobre medicamentos, assim como ocorria com todo o sistema
produtivo, era elevada. Concluiu, ainda, que os tributos indiretos não são instrumentos de eleição para o
desenvolvimento de uma política tributária que tenha como objetivo intervir nos preços de
medicamentos, isso porque esse mercado é em grande parte definido por uma oferta monopolista ou
oligopolista e por uma demanda que tem características específicas: quem estabelece que produto será
consumido é o médico, que não vai pagar por ele e, ademais, essa demanda é inelástica e pulverizada.
Nessas condições uma isenção ou redução tributária aumentaria as margens do setor sem baixar os
preços. Citam, como exemplo, as farmácias que contribuíam pelo Simples, cuja alíquota de ICMS era
reduzida, e não se verificava redução nos preços de medicamentos (Câmara dos Deputados, 2000).
O relatório da CPI concluiu também que a adoção de incentivos tributários que desoneram o setor
farmacêutico de tributos federais não parecia ter aplicação caso o objetivo fosse a redução dos preços
de medicamentos, podendo, porém, ser utilizada para outras finalidades, como incentivar a implantação
da produção de genéricos ou outros fármacos que se repute necessária, ou o desenvolvimento de
pesquisas de novas substâncias ou do potencial de nossa biodiversidade. No entanto, a adoção de redução
do ICMS vinculada a um convênio de ICMS dos governos estaduais com o setor farmacêutico foi objeto
de recomendação da CPI, sendo apontada como a melhor forma para fazer com que a redução do imposto
fosse repassada aos consumidores (Câmara dos Deputados, 2000).
Foi nesse mesmo período que foi editada a Lei nº 10.147, de 21 de dezembro de 2000, a qual estabeleceu
o regime especial de utilização de crédito presumido da contribuição para o PIS/Pasep e da COFINS às
pessoas jurídicas que procedam à industrialização ou à importação de determinados medicamentos.
Assim, a depender das características dos medicamentos, as substâncias que os compõe e sua relevância
definida pelo Poder Executivo, os medicamentos passaram a ser classificados em lista positiva, negativa
ou neutra, o que enseja o regime de crédito presumido ou uma maior ou menor tributação de PIS/Pasep
e COFINS, a depender do caso.
A Lista Positiva trata dos medicamentos sujeitos ao regime especial de utilização de crédito presumido de
PIS/Pasep e COFINS, de que trata o art. 3º da Lei nº 10.147/2000. O critério que define que um
medicamento está sujeito ao crédito presumido consta na própria Lei. São medicamentos sujeitos à
prescrição médica, identificados com tarja vermelha ou preta, cuja composição contempla uma ou mais
substâncias listadas no anexo do Decreto nº 3.803/2001.
A indicação das substâncias que compõem o anexo desse Decreto é feita pela Secretaria Especial da
Receita Federal (RFB), que, por sua vez, recebe o pedido de inclusão e/ou alteração do Ministério da
Saúde. Essa indicação do Ministério da Saúde, ocorre por meio de Ofício à RFB, no qual são apresentadas
as justificativas para o medicamento constar da Lista Positiva, dada sua relevância ao SUS, bem como sua
essencialidade para a população (Britto et al, 2012).
De acordo com o Decreto nº 3.803/2001, os medicamentos constantes do anexo são classificados em três
categorias, todos sujeitos ao regime de crédito tributário:
I. monodrogas7, com uma e somente uma das substâncias listadas na Categoria I do anexo do
Decreto;
II. associações, nas combinações de substâncias listadas na Categoria II do anexo do Decreto;
III. monodrogas ou como associações destinadas à nutrição parenteral, reposição hidroeletrolítica
parenteral, expansores do plasma, hemodiálise e diálise peritoneal, das substâncias listadas na
Categoria III do anexo do Decreto.
Vale destacar que originalmente, esse Decreto previu 917 substâncias ativas de medicamentos, aptas ao
regime especial de utilização do crédito presumido. Posteriormente, em 2002, os Decretos nº 4.266/2002
e Decreto nº 4.275/2002, juntos, ampliaram a lista positiva em mais 230 substâncias. Do mesmo modo,
em 2005, o Decreto nº 5.447/2005 ampliou a abrangência da lista positiva, ao incluir mais 253 substâncias.
Em 2007, novamente, foram incluídas mais 72 substâncias, conforme Decreto nº 6.066/2007. A última
alteração ocorreu em 2014, com o Decreto nº 8.271/2014, que ampliou o leque da lista positiva ao incluir
mais 174 substâncias. Com essas alterações, atualmente, o Decreto nº 3.803/2001, soma 1.646
substâncias, que isoladas, em combinação ou associação com outras (que podem estar contidas ou não
na Lista Positiva), compõem medicamentos sujeitos ao regime especial de utilização do crédito
presumido. Segundo dados do Anuário Estatístico do Mercado Farmacêutico 2019/2020,
aproximadamente 9.500 apresentações comercializadas no país são de medicamentos da lista positiva.
Esse volume, que corresponde a 66,8% do faturamento e 68,2% do quantitativo de apresentações
comercializadas no ano, evidencia que a maior parte dos medicamentos no país é vendida com
desoneração do PIS/Pasep e COFINS (ANVISA, 2021).
Importante observar que a concessão do regime especial de tributação não é automática. Para terem
direito ao crédito presumido, as empresas devem firmar compromisso de ajustamento de conduta com a
União que vise assegurar o repasse aos preços da redução na carga tributária (Britto et al, 2012). De
acordo com o Decreto nº 3.803/2001, que regulamentou as regras para usufruto do crédito presumido
de medicamentos, a concessão do crédito presumido para medicamentos está sujeita a uma sistemática
própria. Primeiro, com a habilitação da empresa farmacêutica perante a Câmara de Regulação do
Mercado de Medicamentos (CMED), para que se confirme a conformidade das informações prestadas.

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medicamentos com um único princípio ativo.
Posteriormente, essas informações são encaminhadas pela CMED à RFB, que expede ato no Diário Oficial
da União, reconhecendo o direito da empresa requerente à utilização do crédito presumido.
Destaca-se que a referência criada pelo Decreto nº 3.803/2001 para fins de regime de crédito presumido
de PIS/Pasep e COFINS serve de parâmetro para a concessão de incentivos fiscais e mecanismos de
desoneração também para o IPI, Imposto de Importação e para a instituição de ICMS devido pela
circulação de mercadorias e pela importação (Britto, 2012). Já a Lista Negativa contempla os
medicamentos que não estão sujeitos ao regime tributário estabelecido na Lei n. 10.147/2000 e sofrem a
incidência do PIS/Pasep e COFINS, pagos uma vez ao longo da cadeia produtiva, apenas pelo fabricante
pelo regime monofásico. As alíquotas para esses medicamentos são de 2,1% para PIS/Pasep e de 9,9%
para o COFINS.
Por sua vez, a Lista Neutra trata dos medicamentos com tributação normal, com a incidência de
PIS/COFINS em cada etapa da cadeia, ou seja, que possuem incidência plurifásica desses tributos, com
incidência de 0,65% para o PIS/Pasep e 3,0% para o COFINS.
Para assegurar o efetivo repasse aos preços dos medicamentos regidos por essas listas, a Lei nº
10.742/2003 atribui à CMED o monitoramento do mercado de medicamentos (art. 6º, inciso X e XII). Essa
e outras especificidades do modelo de regulação que ensejam a política de crédito presumido para os
medicamentos serão abordados na seção seguinte.

3 Questão 1 (avaliação de desenho) - Quais lições podem ser

aprendidas a partir de experiências internacionais no âmbito
dos subsídios para medicamentos?
Conforme enunciado no plano de trabalho, a questão avaliativa nº 1 foi executada pela SECAP com o apoio
da Assessoria de Avaliação da ENAP e de seu serviço de ciência de dados “Evidência Express”. Trata-se de
questão respondida por meios qualitativos, sobretudo análise bibliográfica e documental. O objetivo
dessa investigação foi o de compreender as especificidades do modelo de regulação de preço de
medicamentos em que se insere a política de desoneração tributária e identificar eventuais oportunidades
de aperfeiçoamento dessa política a partir de experiências regulatórias de outros países.
A questão avaliativa nº 1 se orientou por 3 subquestões que buscaram dar as bases de um diagnóstico da
política de regulação de preços de medicamentos no Brasil:
A subquestão 3.1, “Quais são as principais características da política de regulação de preços de
medicamentos desonerados que é implementada no Brasil?”, procurou descrever a política de regulação
de preços de medicamentos no Brasil e contextualizar sua evolução histórica.
A subquestão 3.2, “Quais são os principais problemas identificados para o alcance dos resultados
esperados?”, tem o objetivo de trazer um apanhado das principais evidências de problemas apresentados
pela política de regulação de medicamentos trazidas pela literatura e discutir como esses problemas
interferem no alcance dos objetivos da política.
Finalmente, a subquestão 3.3, “Que lições podem ser aprendidas sobre a governança e o modelo de
regulação de preços de medicamentos subsidiados em arranjos regulatórios implementados em outros
países?”, procura fazer uma análise comparativa entre políticas regulatórias praticadas em outros países,
com foco sobre atributos de governança, de desenho e dos mecanismos de regulação de preços
praticados nos países selecionados.
3.1 Quais são as principais características da política de regulação de preços
de medicamentos desonerados que é implementada no Brasil?
A intervenção e o controle de preços de medicamentos no Brasil iniciaram-se na década de 1970. Nas
décadas de 70 e 80, o controle de preços era exercido pelo extinto Conselho Interministerial de Preços
(CIP). O controle de preços recaia sobre uma grande variedade de bens, incluindo também os
medicamentos. Apenas os medicamentos fitoterápicos, oficiais e homeopáticos não estavam sujeitos ao
controle de preços. Todos os outros medicamentos tinham seus preços controlados. Esse controle
provocou, por exemplo, desabastecimento de medicamentos, uma vez que seus fornecedores alegavam
margens de lucro insuficientes. Para contornar o controle de preços, os empresários passaram adotar
medidas como a cobrança de ágio, pequenas modificações (maquiagens) nos produtos para justificar
cobranças de preços acima do permitido, adicional de frete, venda casada, superfaturamento via compra
direta com a matriz e uso de matérias-primas de baixa qualidade (Câmara dos Deputados, 2000).
Na década de 1990, durante o Governo do presidente Fernando Collor, os preços dos medicamentos, e
demais preços da economia, ainda sob o comando do CIP, foram congelados, tendo em vista o descontrole
inflacionário da época. Foram lançados dois planos, o Plano Collor I e o Plano Collor II. Quando ocorriam
os descongelamentos de preços, verificavam-se fortes elevações nos preços de medicamentos (Câmara
dos Deputados, 2000).
Durante o Plano Real, os preços dos medicamentos foram convertidos para a Unidade Real de Valor (URV),
utilizando-se a média dos preços praticados entre os meses de setembro e dezembro de 1993. Durante
os anos de 1994, 1995 e 1996, foi celebrado um acordo entre o governo brasileiro e a indústria
farmacêutica para reajustes semestrais de preços. Durante esse período, observou-se um reajuste, nos
preços médios de medicamentos, de 260% (Câmara dos Deputados, 2000).
Nos anos de 1997, 1998 e 1999 foi observada uma rápida evolução dos preços de medicamentos, o que
fez com que o Governo estabelecesse o monitoramento de preços, que obrigava os laboratórios
farmacêuticos comunicarem à Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE), do Ministério da
Fazenda, os aumentos de preços dos medicamentos sujeitos à prescrição médica. Com a forte
desvalorização cambial do Real, ocorrida a partir de 1999, o governo firmou uma série de acordos com a
indústria farmacêutica que permitiram o repasse do impacto da variação cambial. Os controles de preços
praticados entre 1990 e 1998 não foram capazes de conter a elevação de preços. Considerando-se os
preços em dólares, durante esse período foi observada uma variação de 300% nos preços e uma
estabilidade no número de unidades vendidas (Câmara dos Deputados, 2000).
Diante de uma série de denúncias veiculadas na imprensa sobre aumentos constantes e excessivos de
preços de medicamentos; acordos realizados por laboratórios para imposição de preços; e falsificação de
medicamentos, causando uma série de danos à saúde de seus usuários; foi criada uma Comissão
Parlamentar de Inquérito (CPI) ocorrida na Câmara de Deputados e que ficou conhecida como CPI-
MEDICAMENTOS (Câmara dos Deputados, 2000).
Uma das recomendações contidas no relatório final da CPI-MEDICAMENTOS foi a construção de um
ambiente de regulação de preços de medicamentos que pudesse enfrentar os problemas decorrentes das
falhas de mercado, assegurando o equilíbrio relativo de preços, por meio de políticas e iniciativas que
assegurassem a livre iniciativa e a livre concorrência (Câmara dos Deputados, 2000).
Dessa forma, em fevereiro de 2001, foi lançada a Medida Provisória nº 2.138-4, de 23 de fevereiro de
2001 (Brasil, 2001a), posteriormente convertida na Lei nº 10.213, de 27 de março de 2001 (Brasil, 2001b),
que criou a Câmara de Medicamentos (CAMED) e deu outras providências com a “finalidade de promover
a assistência farmacêutica à população por meio de mecanismos que estimulassem a oferta de
medicamentos, a competitividade do setor e a estabilidade de preços “.
A CAMED ficou encarregada de definir os reajustes e acompanhar o mercado. Para o reajuste de preços,
a Lei nº 10.213/2001 definiu uma Fórmula Paramétrica de Reajustes de Preços de Medicamentos – FPR,
que definia o valor máximo de Reajuste Médio de Preços – RMP que deveria ser observado pela indústria
farmacêutica em janeiro de 2001. O RMP se baseava na Evolução Média de Preços (EMP) e em um Índice
Paramétrico de Medicamentos (IPM). A Lei nº 10.213/2001 teve vigência restrita ao ano de 2001.
A Lei nº 10.742, de 6 de outubro de 2003 (Brasil, 2003a), extinguiu a Câmara de Medicamentos - CAMED,
criou a Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos - CMED e definiu as normas de regulação
para o setor farmacêutico. A CMED tem como objetivos a adoção, implementação e coordenação de
atividades relativas à regulação econômica do mercado de medicamentos, voltados a promover a
assistência farmacêutica à população, por meio de mecanismos que estimulem a oferta de
medicamentos e a competitividade do setor.
A referida Lei se aplica às empresas produtoras de medicamentos, às farmácias e drogarias, aos
representantes, às distribuidoras de medicamentos, e, de igual modo, a quaisquer pessoas jurídicas de
direito público ou privado, inclusive associações de entidades ou pessoas, constituídas de fato ou de
direito, ainda que temporariamente, com ou sem personalidade jurídica, que, de alguma maneira, atuem
no setor farmacêutico.
Optou-se pela regulação baseada em modelo de teto de preços. Os ajustes de preços de medicamentos
ocorrem anualmente. O primeiro ajuste ocorreu em março de 2004. A partir de então, adotou-se o mês
de março como mês base para o ajuste anual de preços de medicamentos.
Os ajustes de preços de medicamentos são calculados com base em: (i) um índice de preços, (ii) um fator
de produtividade, e (iii) um fator de ajuste de preços relativos intra e intersetores. O índice de preços (i)
utilizado é o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, calculado pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística - IBGE. O fator de produtividade (ii), expresso em percentual, é o mecanismo que
permite repassar aos consumidores, por meio dos preços dos medicamentos, projeções de ganhos de
produtividade das empresas produtoras de medicamentos. O fator de ajuste de preços relativos (iii),
expresso em percentual, é composto de duas parcelas. A primeira parcela é o fator de ajuste de preços
relativos intrassetor, que será calculada com base no poder de mercado, que é determinado, entre outros,
pelo poder de monopólio ou oligopólio, na assimetria de informação e nas barreiras à entrada. A segunda
parcela é o fator de ajuste de preços relativos entre setores, que será calculada com base na variação dos
custos dos insumos, desde que tais custos não sejam recuperados pelo cômputo do IPCA.
Compete à CMED propor critérios de composição dos referidos fatores, bem como o grau de desagregação
de tais fatores, seja por produto, por mercado relevante ou por grupos de mercados relevantes. A CMED
deverá, ainda, dar transparência e publicidade aos critérios utilizados para o cálculo do ajuste de preços.
A CMED foi criada compondo o Conselho de Governo. Sua primeira composição foi definida por meio do
Decreto nº 4.766, de 26 de junho de 2003 (Brasil, 2003b). Assim, o Conselho de Ministros era composto
pelo Ministro da Saúde, que era o presidente da Câmara, pelo Chefe da Casa Civil da Presidência da
República, pelo Ministro da Justiça e pelo Ministro da Fazenda. O Decreto 5.022, de 23 de março de 2004
(Brasil, 2004a), acrescentou o Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. As decisões
do Conselho de Ministros são tomadas por unanimidade. Atualmente, a CMED é composta pelo Ministro
da Saúde, Ministro da Economia, Ministro da Justiça e Segurança Pública e pelo Chefe da Casa Civil da
Presidência da República (CMED, 2021).
O Decreto 4.766/2003 estruturou a CMED da seguinte maneira: um Conselho de Ministros, um Comitê
Técnico-Executivo e uma Secretaria-Executiva. O Comitê Técnico-Executivo (CTE) era composto pelos
Secretários de cada um dos ministérios supracitados mais o Secretário-Executivo da Casa Civil da
Presidência da República. O Comitê Técnico-Executivo é o núcleo executivo colegiado da CMED. A Agência
Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA foi designada para exercer a Secretaria-Executiva da CMED.
Dentre outras competências, compete à Secretaria-Executiva:
• Prestar assistência direta ao Conselho de Ministros da CMED;
• Acompanhar a implementação das deliberações e diretrizes fixadas pelo Conselho de Ministros e
pelo Comitê Técnico-Executivo;
• Coordenar grupos técnicos intragovernamentais, realizar e promover estudos e preparar
propostas sobre matérias de competência da CMED, para serem submetidas ao Conselho de
Ministros e ao Comitê Técnico-Executivo.
Dentre as principais competências da CMED destacam-se:
• A definição de diretrizes e procedimentos relativos à regulação econômica do mercado de
medicamentos;
• Estabelecer critérios para fixação e ajuste de preços de medicamentos;
• Definir os critérios para a fixação dos preços dos produtos novos e novas apresentações de
medicamentos;
• Estabelecer critérios para fixação de margens de comercialização de medicamentos a serem
observados pelos representantes, distribuidores, farmácias e drogarias;
• Monitorar o mercado de medicamentos.
Conforme citado acima, dentre as principais competências da CMED está a definição dos critérios para a
fixação dos preços de produtos novos e novas apresentações de medicamentos. A Resolução CMED nº 2,
de 5 de março de 2004 (Brasil, 2004b), define os critérios para definição de preços de medicamentos para
produtos novos e novas apresentações. Os produtos novos são definidos como os medicamentos com
molécula nova no país e, por sua vez, as novas apresentações são todos os outros medicamentos que não
se enquadrarem como produtos novos.
Ademais, todos os medicamentos são classificados em categorias. Os produtos novos são classificados nas
Categorias I e II e as novas apresentações são classificadas nas Categorias III a VI. Abaixo são apresentadas
cada uma das categorias e os respectivos critérios:
• Categoria I: produto novo com molécula que seja objeto de patente no país e que traga ganho
para o tratamento em relação aos medicamentos já utilizados para a mesma indicação
terapêutica, com a comprovação de um dos seguintes requisitos:
o maior eficácia em relação aos medicamentos existentes para a mesma indicação
terapêutica;
o mesma eficácia com diminuição significativa dos efeitos adversos;
o mesma eficácia com redução significativa do custo global de tratamento.
o O Comitê Técnico-Executivo poderá considerar outras vantagens terapêuticas agregadas
desde que cientificamente comprovadas.
• Categoria II: produtos novos que não se enquadrem na definição do inciso anterior.
• Categoria III: nova apresentação de medicamento já comercializado pela própria empresa, em
uma mesma forma farmacêutica.
• Categoria IV: nova apresentação de medicamento que se enquadrar em uma das situações:
o medicamento que seja novo na lista dos comercializados pela empresa, à exceção dos
casos previstos no inciso III deste artigo;
o medicamento já comercializado pela empresa, em nova forma farmacêutica.
• Categoria V: medicamento que se enquadrar em uma das seguintes situações:
o nova forma farmacêutica no país;
o nova associação de princípios ativos já existentes no país.
 • Categoria VI: medicamento classificado como genérico.
As empresas que desejam comercializar produtos novos ou novas apresentações de medicamentos
devem protocolizar uma série de informações na Secretaria-Executiva da CMED. Dentre todas as
informações requeridas, destacam-se:
• o preço pelo qual a empresa pretende comercializar cada apresentação, com a discriminação dos
impostos incidentes e das margens de comercialização;
• preço do fabricante, acompanhado da devida comprovação da fonte, praticado na Austrália,
Canadá, Espanha, Estados Unidos, França, Grécia, Itália, Nova Zelândia, Portugal e o preço do
fabricante praticado no país de origem do produto, excluídos os impostos incidentes;
• análise comparativa de custo-eficácia entre o medicamento e as alternativas terapêuticas
existentes;
• quando disponíveis, apresentação de estudos publicados de avaliação econômica.
A Resolução CMED nº 2/2004 traz critérios para a definição do Preços Fábrica - PF. Para se determinar os
outros preços na cadeia, como, por exemplo, o Preço Máximo ao Consumidor (PMC), são aplicados fatores
de transformação ao PF. Os critérios utilizados para as definições dos PF dependem da Categoria na qual
o medicamento foi classificado.
Um dos critérios previstos na Resolução CMED nº 2/2004 é o menor entre os preços internacionais
praticados, para o mesmo produto, na seguinte lista de países de referência: Austrália, Canadá, Espanha,
Estados Unidos, França, Grécia, Itália, Nova Zelândia, Portugal e o país de origem.
Caso o produto novo tenha sido classificado na Categoria I, conforme os critérios supracitados, o critério
para a definição do PF é o menor preço praticado para a lista de países de referência. Adicionalmente, o
medicamento deverá estar sendo comercializado em, pelo menos, três países da lista. Caso essa condição
não esteja sendo cumprida, o CTE poderá estabelecer preço provisório, mediante a assinatura de um
termo de compromisso onde a empresa se comprometerá a (i) submeter o preço provisório aprovado à
revisão a cada seis meses, até que o medicamento passe a ser comercializado em três países; (ii) informar
o lançamento do produto, com respectivo preço, nos países relacionados.
Para os produtos novos classificados na Categoria II, o PF será definido tendo como base o custo de
tratamento com os medicamentos utilizados para a mesma indicação terapêutica, não podendo, em
qualquer hipótese, ser superior ao menor preço praticado dentre os países que compõem a lista de países
de referência. Nesse caso, existem dois limites. O primeiro é que o preço do medicamento será aferido
de maneira a que não acarrete um custo de tratamento superior ao medicamento escolhido como
comparador, que são selecionados dentre aqueles utilizados para o tratamento em questão no país e com
base nas melhores evidências científicas existentes. O segundo limite é o menor preço praticado dentre
os países que compõem a lista de países de referência.
No caso das novas apresentações classificadas na Categoria III, o PF permitido não poderá ser superior à
média aritmética dos preços das apresentações do medicamento, com igual concentração e mesma
forma farmacêutica, já comercializadas pela própria empresa. Não existindo apresentações com igual
concentração, a média ponderada deverá ser calculada com base em todas as apresentações do
medicamento, na mesma forma farmacêutica, seguindo o critério da proporcionalidade direta da
concentração de princípio ativo. Quando a alteração de concentração do princípio ativo representar um
ganho para a terapia, será considerado o critério do custo de tratamento com o medicamento definido
como comparador.
Em relação às novas apresentações de medicamentos que forem classificadas na Categoria IV, os seus PF
não poderão ultrapassar o preço médio das apresentações dos medicamentos com o mesmo princípio
ativo e mesma concentração disponíveis no mercado, na mesma forma farmacêutica, ponderado pelo
faturamento de cada apresentação. A média deverá ser calculada com base nas apresentações de igual
concentração existentes no mercado. Não existindo apresentações com igual concentração, a média
ponderada deverá ser calculada com base em todas as apresentações de mesma fórmula e mesma forma
farmacêutica existentes no mercado, seguindo o critério da proporcionalidade direta da concentração de
princípio ativo.
Importante ressaltar que os PF apurados para os medicamentos classificados nas Categorias III e IV não
poderá ser superior ao PF dos medicamentos de referência, definido de acordo com a redação dada pela
Lei nº 9.787, de 10 de fevereiro de 1999, ao inciso XXII do artigo 3º, da Lei nº 6.360, de 23 de setembro
de 1976.
No caso das novas apresentações classificadas na Categoria V, existem diferentes critérios a depender do
motivo do enquadramento do produto nessa Categoria. No caso de novas associações no país, o PF não
poderá ser superior à soma dos preços das monodrogas, caso sejam comercializadas no país
separadamente, e não poderá ser superior ao menor preço praticado nos países que compõem a lista de
países de referência. Caso haja comprovação de vantagem terapêutica para a nova associação, a empresa
poderá apresentar justificativa para o preço proposto, cuja relevância será analisada pelo Comitê Técnico-
Executivo.
Ainda na Categoria V, no caso de novas formas farmacêuticas, será considerado como referência para a
determinação do preço o custo de tratamento com os medicamentos existentes no mercado brasileiro
para a mesma indicação terapêutica, não podendo, em qualquer hipótese, ser superior ao menor preço
praticado dentre os países que compõem a lista de países de referência. Caso seja comprovado ganho
terapêutico, deverá ser utilizada como referência, para a decisão sobre o preço, a diferença relativa
média de preços da lista de países de referência.
Por fim na Categoria VI, que representa os medicamentos genéricos, o PF não poderá ser superior a 65%
do preço do medicamento de referência.
Importante notar que o modelo de regulação de preços adotados pela CMED é o Price Cap, ou preço teto.
Para a definição do referido preço teto, a CMED utiliza tanto referências internas – quando se utiliza do
custo de tratamento para definição de preços ou mesmo quando utiliza o preço do medicamento
referência como base para a definição do preço do medicamento genérico – quanto referências externas,
quando utiliza o menor preço praticado na lista de países de referência.

3.2 Quais são os principais problemas identificados para o alcance dos

resultados esperados?
Serão apresentados a seguir os principais problemas encontrados na literatura técnica e científica
relacionados à regulação de preços da CMED, divididos nas seguintes classificações: 3.2.1 problemas
relacionados ao modelo de Price Cap; 3.2.2 problemas relacionados aos reajustes anuais de preços; 3.2.3
outros problemas.
É importante destacar que os problemas apontados devem ser encarados como hipóteses para pesquisas
futuras, uma vez que as metodologias de pesquisa utilizadas na maioria dos estudos não permitem
conclusões definitivas acerca dos temas aqui apresentados.

3.2.1 Problemas relacionados ao modelo de Price Cap

i. Quedas nos custos não implicam em quedas nos preços. Há uma crítica específica sobre o modelo de
preço teto, já que a hipótese principal é que o modelo incentivaria as empresas a reduzirem seus custos
para aumentarem seus lucros. A hipótese subjacente seria que uma queda de custos gerasse uma queda
nos preços ou mesmo fosse captado pelo fator X, que é o fator de ajuste da produtividade, revertendo
como benefícios para os consumidores. Na prática, reduções de custos não implicam necessariamente
em redução de preços (Dias, 2019).
ii. Diferenças significativas entre os preços tetos e os preços praticados. Levantamentos realizados pelo
Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor apontam para diferenças significativas entre os preços teto
permitidos pela CMED e os preços efetivamente praticados no mercado (Miziara e Coutinho, 2015). Essa
diferença existente pode permitir, na prática, reajustes nos preços praticados muito superiores aos
definidos para os preços teto, pela CMED (Couto, 2017). Nesse caso, questiona-se a efetividade da
regulação em influenciar os preços efetivamente praticados no mercado, deixando a cargo das forças de
mercado a regulação de preços. Por outro lado, os preços dos medicamentos em mercados onde há uma
ampla gama de ofertantes ficam muito abaixo do teto, por conta do efeito da concorrência, enquanto nos
mercados monopolizados ou oligopolizados, os preços ficam muito próximos dos preços teto (Campos,
2017).
Aqui cabem algumas reflexões e comentários. Como visto anteriormente, a CMED tem como objetivos a
adoção, implementação e coordenação de atividades relativas à regulação econômica do mercado de
medicamentos, voltados a promover a assistência farmacêutica à população, por meio de mecanismos
que estimulem a oferta de medicamentos e a competitividade do setor, de acordo com a Lei nº
10.742/2003.
Um dos objetivos da CMED destacado no parágrafo anterior é o estímulo a competitividade do setor. Se
os preços praticados estão situados significativamente abaixo dos preços máximos permitidos, por conta
das forças de mercado, então esse efeito poderia sinalizar que a regulação de preços praticada pela CMED
não estaria inibindo a concorrência, indo ao encontro de um de seus objetivos estabelecidos na Lei.
iii. Relação preços e mercados concorrenciais. Existem estudos que apontam tanto para a inexistência de
uma relação entre a quantidade de fabricantes e os níveis de preços praticados no mercado (Dias, 2019),
quanto estudos que apontam para a existência dessa relação, onde quanto maior o grau de concorrência
em um dado mercado, maior seria a diferença de preços entre os preços praticados e o teto regulatório
(Campos, 2017).
iv. Cesta de países. A definição de preços com base em preços praticados internacionalmente
normalmente é utilizada por países de alta renda e levam em consideração países de situação geográfica,
social e econômica similares. A cesta de países de referência, no caso brasileiro, não observa esses
critérios, utilizando países que possuem realidades muito distintas da brasileira. (Dias, 2019 e De Souza et
al., 2021).
Além disso, a utilização de preços internacionais tem feito com que a indústria farmacêutica priorize o
lançamento de seus produtos nos países que possuem preços mais altos e retarde o lançamento nos
países que possuem preços menores (Dias, 2019).

3.2.2 Problemas relacionados aos reajustes anuais de preços

i. Reajustes na prática superiores aos limites permitidos para os preços teto. Como os preços praticados,
para um grupo de medicamentos, encontra-se situado muito abaixo dos preços teto permitidos, na
prática, são observados reajustes superiores aos permitidos pela CMED no varejo (De Souza et al., 2021).
Aqui cabe ressaltar que o reajuste definido anualmente pela CMED é referente ao reajuste sobre o preço
teto, e, portanto, não há qualquer ilegalidade na aplicação de reajustes superiores nos preços praticados
no varejo, desde que respeitados os limites estabelecidos pelos preços teto. Nesse sentido, cabem
algumas questões: (1) Seria essa prática, de reajuste dos preços de mercado superior ao dos preços teto,
generalizada? (2) Essa prática é mais freqüente nos mercados mais competitivos, nos últimos anos? (3)
Qual tipo de medicamento tem o maior reajuste nos preços de mercado, os que participam de mercados
concorrenciais ou monopolistas/oligopolistas? As respostas a essas questões dependem de um
monitoramento dos preços efetivamente praticados e esse é um ponto tratado como um outro tipo de
problema denominado “Informações de mercado”. Complementarmente, algumas dessas questões são
discutidas na seção subsequente, referente à segunda questão de avaliação desse relatório.
ii. Impossibilidade de reajustes negativos. Um problema que contrasta com a experiência internacional
é a impossibilidade de reduções nos preços teto, uma vez que a regulação define apenas reajustes
positivos (De Souza et al., 2021).
iii. Reajustes anuais distorcem os preços dos medicamentos ao longo do tempo. Os preços de entrada
permitem que o preço brasileiro seja equivalente ao menor preço dentre os países que compõem a cesta
de referências para os preços internacionais. Porém, ao longo do tempo, com sucessivos reajustes de
preços anuais, os preços brasileiros vão se distanciando do menor preço internacional, chegando a
patamares muito superiores à média de preços praticados pelos países de referência (Brasil, 2012).
Assim, importante ressaltar que esse foi um fenômeno observado no ano de 2011, quando o real estava
bem mais valorizado do que atualmente. Esse problema deve ter se acentuado no período recente, visto
que o câmbio se tornou mais desvalorizado e, com isso, insumos importados tendem a encarecer, o que
se reflete em preços maiores dos fármacos. Nesse cenário, a incerteza em relação à evolução dos custos
ao longo de um ano inteiro é ainda maior, e, portanto, as empresas tendem a pressionar por reajustes
maiores junto à CMED para se ter uma “folga” maior no preço teto.
iv. Fórmula de reajuste de preços e seus parâmetros. As regras para o ajuste e a determinação de preços
de medicamentos foi estabelecida pela Lei nº 10.742, em seu artigo 4º. A legislação prevê um modelo de
teto de preços calculado com base em um índice de preços, em um fator de produtividade (que permite
repassar aos consumidores projeções de ganhos de produtividade das empresas) e um fator de ajuste de
preços relativos intrassetor e entre setores. A fórmula, operacionalizada pela CMED, pode ser resumida
como:
VPP = IPCA – X + Y + Z,
em que, VPP representa a variação percentual do preço teto do medicamento; IPCA, a inflação medida
pela variação percentual do Índice de Preços ao Consumidor Amplo; X, o fator de projeção da
produtividade, calculado segundo um modelo ARIMA (Auto-Regressive Integrated Moving Average), que
prevê valores futuros da série temporal agregada do indicador desejado, em função da dinâmica dos
dados passados; Y, o fator de ajuste de preços relativos entre setores (custos de produção) e Z, o fator de
ajuste de preços relativos intrassetor, ajustando preços entre os mercados de medicamentos mais ou
menos concentrados.
Devido à ausência de previsão legal de revisão dos preços inicialmente fixados e à vinculação dos ajustes
anuais à inflação, criando uma elevação constante dos preços dos medicamentos, a fórmula de reajuste
de preços de medicamentos contribui para o distanciamento entre os preços teto do Brasil e a média
de preços praticada no mercado (Brasil, 2012). Outro problema relacionado à fórmula de reajustes de
preços de medicamentos é o fato de o IPCA aparecer mais de uma vez na fórmula, direta ou
indiretamente. O referido índice aparece diretamente como o índice de preços, além de figurar como uma
das variáveis explicativas consideradas na projeção ARIMA do fator X. Além dessas, as variáveis que
compõem o fator Y, taxas de câmbio e preços de energia elétrica, têm uma significativa participação no
cálculo do IPCA (Alves, 2016).
Estudos apontam para uma alta volatilidade e uma possível sazonalidade relacionadas ao Fator X, que é a
projeção da produtividade para o ano seguinte, calculada com base na produção física da indústria e no
total de horas trabalhadas pelos empregados do setor. O histórico do Fator X não parece ser capaz de
projetar questões como avanços tecnológicos, capacitação de mão-de-obra, inovações de gestão, entre
outros fatores que deveriam afetar a produtividade. Ainda com relação ao Fator X, quando se comparam
os valores que foram projetados com os valores efetivamente realizados, percebe-se descolamento
importante, não apenas em relação à diferença de valores, mas também em relação às direções de ambas
as variáveis, que vão em direções opostas. Enquanto uma é crescente, a outra é decrescente. Esse fator
coloca em xeque a capacidade do modelo em prever a produtividade (Alves, 2016). Além disso, a
literatura (De Souza et al., 2021; Dias et al., 2019) aponta que quanto menor a produtividade projetada,
maior o reajuste permitido, incentivando as empresas a não ampliarem a sua produtividade, visando
obter reajustes maiores.
Ademais, o Fator Y não assume valor negativo, o que seria saudável, uma vez que espelharia uma queda
nos custos de produção. Porém, pela regra da regulação de preços da CMED, um valor negativo seria
acumulado em um saldo para ser descontado em momentos futuros quando a conta fosse positiva,
caracterizando defasagem do repasse da redução dos custos para o VPP. Outro ponto negativo,
relacionado ao Fator Y, é que ele se baseia em uma matriz insumo-produto para cálculo do impacto dos
custos de produção sobre o valor do produto8. Essa matriz apresenta dois problemas principais: (i) não
fornecer informações no nível de desagregação necessário; e (ii) ser atualizada apenas de 5 em 5 anos 9
(Dias, 2019).
O Fator Z atua ajustando o valor do desconto imposto pelo Fator X (ganhos projetados de
produtividade), conforme o grau de concentração de mercado de cada medicamento, agrupados por
classe terapêutica10. Na prática, o Fator Z anula completamente o Fator X para mercados

8
Especificamente, essa matriz é utilizada para cálculo do efeito do reajuste do custo de cada insumo (câmbio, energia
etc.) sobre o valor (inflação) do produto (medicamento). I.e., ela fornece elasticidades entre o preço dos insumos e
o preço do produto.
9
Em suma, essas matrizes podem ser derivadas diretamente de tabelas de insumo-produto, que, no entanto,
tendem a ser publicadas apenas a cada 5 anos, ou indiretamente de tabelas de uso e produção (ou oferta) publicadas
anualmente, que descrevem o uso de commodities (insumos) por indústrias, famílias, governo e setor externo, e a
produção de desses commodities. A construção indireta de uma matriz de coeficientes técnicos remove
essencialmente as atividades secundárias das indústrias, e esse procedimento pode gerar coeficientes de entrada
negativos (ten Raa e Rueda-Cantuche, 2013).
A crítica geralmente feita é de que as possibilidades de substituição, mudanças na escala, e as inovações
tecnológicas, relativas aos insumos utilizados no processo produtivo, tendem a tornar os coeficientes técnicos da
matriz (relações entre insumos e produtos) defasados (Christ, 1955). Outro problema adicional em relação a essa
dimensão temporal é que os preços relativos entre setores mudam constantemente ao longo do tempo, o que acaba
também por afetar os valores dos coeficientes técnicos da matriz (Guilhoto, 2011).
10
O sistema de classificação Anatômico Terapêutico Químico (Anatomical Therapeutic Chemical – ATC), utilizada
pela maioria dos países e pela OMS, divide os medicamentos em diferentes grupos de acordo com o órgão ou sistema
em que atuam, e segundo suas propriedades farmacológicas, terapêuticas e químicas. Segundo o ATC, os fármacos
são classificados em grupos em cinco níveis diferentes: o 1º nível forma o grupo anatômico; o 2º nível é denominado
grupo terapêutico; o 3º é o grupo farmacológico; o 4º é o grupo químico; e o 5º é a substância ativa. Exemplos
dessas classes no 1º nível são: aparelho digestivo e metabolismo, sistema cardiovascular, sistema nervoso central,
antiparasitários, inseticidas e repelentes etc. Exemplo: o Leite de Magnésia Phillips é um fármaco que contém a
substância ativa hidróxido de magnésio, que apresenta o código ATC “A02AA04”. A primeira letra (A) significa que
ele pertence ao grupo do aparelho digestivo e metabolismo. Somando os dois números seguintes (A02), no 2º nível,
pertence ao grupo terapêutico dos “antiácidos, inibidores da secreção gástrica e tratamento das úlceras”. Somando
a letra seguinte (A02A) implica que o grupo farmacológico é dos antiácidos. Na sequência, junto a próxima letra
(A02AA), o grupo químico é dos compostos com magnésio. Por fim, juntando os dois últimos números, forma-se o
código completo e se obtém a substância ativa hidróxido de hidrogênio.
competitivos, anula-o parcialmente para mercados moderadamente concentrados e mantêm a
integralidade do desconto do Fator X para mercados fortemente concentrados. A crítica ao Fator Z
está no fato de que ele acaba por permitir ajustes maiores para mercados competitivos, justamente
onde há incidência das forças da concorrência, pressionando os preços para baixo. Nesses casos, a
regulação pode ser inócua, ao autorizar preços teto mais elevados para medicamentos desse nicho
de mercado (Alves, 2016). Ademais, incorre em custos administrativos adicionais para a CMED na
gestão e aplicação da fórmula, além de custos extras de conformidade desnecessários para as
fabricantes. Assim, é possível questionar se não seria melhor simplesmente retirar tais fármacos da
lista de medicamentos regulados (Alves, 2016), reduzindo a carga regulatória de forma a reduzir a
ineficiência gerada, ao mesmo tempo que a CMED concentraria esforços nos mercados com maior
índice de concentração.

3.2.3 Outros problemas

i. Regulação da CMED não gera incentivos para esforços inovativos. A regulação de preços da CMED não
prevê incentivos para que se realizem esforços inovativos no Brasil, principalmente, aqueles que são
introduzidos pelas empresas brasileiras com inovações incrementais (De Souza et al., 2021). Essa questão
da necessidade de se “premiar” inovações nacionais de medicamentos é um pleito antigo da indústria
farmacêutica nacional. Aqui cabe a consideração que a regulação de preços da CMED já premia inovações
que tragam ganhos terapêuticos ou ganhos de segurança. Ademais, há outras políticas, como a Lei do
Bem, financiadas por gastos tributários, que promovem a inovação empresarial, com evidências de
efetividade (BRASIL, 2021). No entanto, existem muitas questões acerca do tema, mas aqui destaca-se
uma: qual o risco de as empresas utilizarem o argumento de “inovações incrementais” para diferenciar
artificialmente seus produtos de outros produtos substitutos, em mercados que hoje são concorrenciais,
desestimulando a concorrência e gerando maior assimetria de informação no mercado de medicamentos?
ii. Enforcement, transparência, participação, accountability e captura. Problemas de enforcement
ocorrem na aplicação do Coeficiente de Adequação de Preços (CAP), que é um desconto obrigatório a ser
observado pelas empresas quando da venda de medicamentos para órgãos públicos (Miziara e Coutinho,
2015).
Adicionalmente, a regulação de preços da CMED é insuficiente para promover transparência,
participação e accountability11. Não há na legislação, nem na prática da CMED, mecanismos que
garantam essas práticas (Miziara, 2013; Dias et al., 2019). Em relação à transparência, o problema não
reside na publicização das normas regulatórias, o que a CMED cumpre bem, através do site da ANVISA. A
falta de transparência decorre da falta de dados sobre preços de medicamentos praticados pelo mercado
e sobre outras informações relevantes sobre o monitoramento de preços no segmento (Miziara, 2013).
Na sequência, a ausência de participação direta de consumidores e outros atores interessados (por
exemplo, profissionais de saúde) no processo regulatório dos medicamentos12 decorre da falta de canais
claros, além da falta de previsão na legislação (Miziara, 2013; Dias et al., 2019). Adicionalmente, não há

11
Segundo Schedler (1999, p.14, apud Miziara, 2013, p.134), “a noção de accountability possui duas conotações
básicas: [i] capacidade de resposta, que implica a obrigação dos funcionários públicos informarem e explicarem os
seus atos, e [ii] enforcement, que é a capacidade dos órgãos que devem prestar contas de impor sanções aos
detentores do poder que violaram seus deveres públicos” (grifo nosso).
12
Segundo Dias (2019, p.544),
por definição, um mercado sob regulação econômica é aquele que pode sofrer intervenções do Estado. A regulação pressupõe
participação ativa das várias partes interessadas para equilibrar riscos e benefícios para todas. Interessados incluem produtores,
importadores, cadeia de distribuição, consumidores, financiadores e profissionais de saúde, que atuam como consumidores
indiretos ao influenciarem a escolha dos produtos por meio das prescrições (grifo nosso).
nos normativos legais a previsão de mecanismos que assegurem o accountability13. Em outras palavras,
a CMED não tem obrigação legal de prestar contas (responsabilização) de sua atividade reguladora de
medicamentos a outros órgãos da Administração Pública ou aos entes regulados.
Ademais, há risco de captura da regulação de preços praticada pela CMED pela indústria farmacêutica,
visto que o setor é muito ativo tanto no momento do encaminhamento de propostas normativas quanto
no momento da elaboração de novas normas (De Souza et al., 2021).
iii. Informações de mercado. Vários estudos (Miziara e Coutinho, 2015; De Souza et al., 2021 e Couto,
2017) apontam a ausência do monitoramento dos preços efetivamente praticados no mercado como um
problema que potencialmente pode impedir a CMED de compreender a dinâmica tanto dos preços como
dos reajustes efetivamente praticados para os preços no varejo. Nesse sentido, a CMED se tornaria
altamente dependente do setor regulado para a obtenção de informações, o que aumenta o risco de
captura (Miziara e Coutinho, 2015). No entanto, em reunião realizada com a equipe da CMED, foi relatado
o uso, atualmente, de uma base de dados privados contratada junto à empresa IQVIA, que faz coleta de
boa parte dos preços dos medicamentos no país, o que auxiliaria no monitoramento. No entanto, não se
conseguiu obter maiores informações sobre como essas bases têm sido efetivamente empregadas. Assim,
o que se pode concluir é que existe falta de transparência, tal qual relatada no item anterior, mas aqui
especificamente relacionada ao uso e à divulgação do monitoramento sobre os preços de mercado.
iv. Rigidez e Desatualização das regras da CMED, inviabilizando a comercialização de medicamentos
essenciais e a adequação às novas tecnologias. A regra atual não prevê mecanismos de definição de
preços diferenciados para medicamentos essenciais de baixo custo, que tenham: (i) risco de
desabastecimento (ex. penicilina benzatina) e/ou (ii) risco de não registro do medicamento no Brasil por
falta de interesse comercial (ex. epinefrina auto injetável). No primeiro caso, o risco estaria associado à
igualdade ou proximidade do preço teto ao preço de mercado, resultando em controle direto de preços,
margens de lucro apertadas e, por fim, desabastecimento. No segundo caso, a falta de interesse de
fabricantes, devido ao preço de entrada baixo definido pela CMED, pode incorrer em falta de alternativa
terapêutica custo-efetiva que supra o mercado nacional (Farias, 2021).
Em relação à desatualização das regas, cabe destacar que a principal legislação da CMED, Resolução nº
2/2004, que estabelece os critérios para o estabelecimento de preços dos medicamentos, não é atualizada
desde então. Segundo Farias (2021), houve diversas publicações de Resoluções, Comunicados e
Orientações Interpretativas que contribuíram positivamente para esclarecer e melhorar alguns pontos da
legislação principal. No entanto, o principal arcabouço desta legislação continua inalterado. Desde então,
diversas tecnologias surgiram, como medicamentos biológicos, radio fármacos e nano tecnológicos,
porém o método de definição de preços desses medicamentos não acompanhou o avanço tecnológico
devido a sua falta de atualização e revisão.

3.3 Que lições podem ser aprendidas sobre a governança e o modelo de

regulação de preços de medicamentos subsidiados em arranjos
regulatórios implementados em outros países?
Para tentar responder a essa pergunta, foram analisadas as recomendações de políticas de regulação de
preços de medicamentos preconizadas pela Organização Mundial de Saúde (OMS) e o panorama geral de
regulação de preços exercida nos países que compõem a Pharmaceutical Pricing and Reimbursement
Information (PPRI), que é uma iniciativa de rede e compartilhamento de informações sobre questões de
políticas farmacêuticas, de uma perspectiva de saúde pública.

13
Ressalta-se que o accountability não pode ser dissociado da noção de transparência (Miziara, 2013).
3.3.1 Organização Mundial da Saúde (OMS)
A Organização Mundial da Saúde (OMS) lançou, em setembro de 2020, um documento contendo
diretrizes para as políticas de preços de medicamentos (WHO, 2020). O documento apresenta
recomendações, baseadas em evidências, para auxiliar os países na formulação e implementação de
políticas de preços.
Abaixo, seguem as oito principais recomendações gerais que a OMS define para os países quando
estiverem formulando e implementando uma política de preços de medicamentos, são eles:
• Propósito claro: os objetivos da política devem se concentrar em alcançar preços acessíveis para
promover o acesso a produtos de qualidade para consumidores e sistemas de saúde;
• Contexto: a política deve levar em consideração os fatores específicos do sistema de saúde local
e a oferta e demanda por medicamentos;
• Coerência regulatória: a política deve ser usada em conjunto com outras especificações técnicas
para o gerenciamento de preços de medicamentos ao longo de toda a cadeia;
• Integração: a política deve estar integrada com a política de saúde e outros setores relacionados;
• Transparência: a política deve ser comunicada de maneira transparente a todas as partes
interessadas relevantes, incluindo fornecedores e consumidores;
• Relevância da política por meio de monitoramento e revisão: a relevância das políticas de preços
deve ser mantida por meio de monitoramento e revisões regulares até que as políticas alcancem
os seus objetivos, não apenas sobre os preços, mas também sobre seus efeitos sobre outros
resultados. As alterações nas políticas de preços devem ser informadas por dados e experiências
passadas.
• Compliance e enforcement: o compliance deve ser promovido por meio dos incentivos
adequados, monitoramentos por meio de dados e informações de rotina e as penalidades devem
ser aplicadas de formas proporcionais.
• Colaboração: a eficácia das políticas de preços é fortalecida por meio da colaboração com outros
países e com os stekaholders, incluindo as trocas de informações e transferência de conhecimento
sobre o mercado farmacêutico e sobre os impactos nos preços e no acesso.
A seguir, são apresentados cada um dos dez tipos de políticas de preços preconizadas pela OMS e suas
principais diretrizes.
3.3.1.1 Preços de referência externa
Ocorre quando os preços são definidos com base em preços praticados em outros países. As principais
diretrizes da OMS para esse tipo de política são:
• Utilização de recursos adequados e pessoal qualificado para a execução desse tipo de política;
• Deve ser utilizado em conjunto com outras políticas de preços;
• Deve-se explicitar os motivos para a escolha do conjunto de países de referência;
• Utilização de fontes de dados confiáveis para os preços dos países de referência;
• Deve-se ter uma metodologia confiável para os descontos, abatimentos e retirada de impostos
dos preços de referência;
• Deve-se seguir um processo transparente e consistente para a determinação dos preços;
• Os países devem realizar revisões de preços regulares, com uma frequência pré-estabelecida,
quando utilizarem referenciais de preços externos;
• Sugere-se que os países monitorem os impactos da implementação de preços de referência
externo em termos de preços, acessibilidade e acesso a medicamentos
3.3.1.2 Preço de referência interno:
Ocorre quando os preços são calculados com base em preços dos mesmos medicamentos ou
medicamentos similares, comercializados no mesmo país. As principais diretrizes da OMS para esse tipo
de política são:
• Utilizar a referência interna para definição de preços de medicamentos genéricos e similares,
utilizando o princípio do preço de referência;
• Utilização do preço de referência interno em conjunto com políticas (ex: que estimulem o
consumo de medicamentos genéricos e similares);
• Utilizar fontes confiáveis para a definição do preço de referência;
• Utilizar critérios consistentes e transparentes para a definição de preços de medicamentos
genéricos e similares;
• Utilização de preços de referência interna para medicamentos com equivalência terapêutica. Para
essa equivalência pode ser utilizado o código do sistema de classificação Anatômico Terapêutico
Químico (Anatomical Therapeutic Chemical – ATC) de quarto nível ou mesmo estudos clínicos de
não inferioridade.
3.3.1.3 Preço baseado em valor:
Ocorre quando os preços são definidos levando em consideração o quanto o medicamento “vale” quando
comparado com outros medicamentos para a mesma indicação. São levados em consideração fatores de
efetividade. As principais diretrizes da OMS para esse tipo de política são:
• Utilizar, principalmente, para a definição de preços e tomada de decisão sobre o reembolso;
• Deve ser utilizado em conjunto com outras políticas de preços;
• Necessário que se tenha os recursos necessários e equipe qualificada;
• Utilização de ATS (Avaliação de Tecnologias em Saúde), que deve incluir uma análise de impacto
orçamentário e análise de viabilidade do ponto de vista do paciente e do pagador;
• Garantir uma estrutura de governança apropriada, onde se garanta que os processos decisórios
sejam transparentes e os relatórios de avaliação e as decisões sejam divulgados;
• Explicitar os métodos utilizados;
• As decisões e evidências devem ser revistas e reavaliadas periodicamente.
3.3.1.4 Regulação de mark-up da cadeia:
Ocorre quando os governos definem os preços, ao longo da cadeia, considerando o quanto os
fornecedores podem adicionar em cada elo da cadeia. As principais diretrizes da OMS para esse tipo de
política são:
• Deve ser utilizada em conjunto com outras políticas;
• A estrutura de mark-up deve ser regressiva, onde a taxa de mark-up diminui à medida que o preço
aumenta (em vez de uma marcação percentual fixa para todos os preços);
• A OMS sugere que os países considerem o uso de regulamentação de remuneração e mark-up
como incentivos para fornecimento de medicamentos específicos (por exemplo, medicamentos
genéricos, medicamentos de baixo volume, medicamentos reembolsáveis) ou para proteger o
acesso a medicamentos para pacientes ou grupos populacionais específicos (por exemplo, grupos
vulneráveis, populações que vivem em áreas remotas);
• Deve-se garantir a transparência de preços e métodos utilizados ao se estabelecer mark-ups ao
longo da cadeia;
• Sugere-se uma revisão regular da regulamentação odo mark-up.
3.3.1.5 Promoção da transparência de preços:
Ocorre quando se certifica que os preços dos medicamentos, bem como a maneira como eles são fixados,
sejam conhecidos por todas as partes interessadas. As principais diretrizes da OMS para esse tipo de
política são:
• Compartilhamento, interno e externo, dos preços líquidos praticados para os medicamentos;
• Divulgação de preços praticados ao longo da cadeia;
• Dar publicidade às contribuições de pesquisa e desenvolvimento;
• Comunicar ao público decisões de preço e reembolso;
• OMS sugere que os países melhorem a transparência de preços.
3.3.1.6 Licitação e negociação:
Ocorre quando os preços são fixados a partir da melhor oferta oferecida pelos fornecedores. A principal
diretriz da OMS para esse tipo de política é:
• Deve ser utilizada em conjunto com outras políticas;
3.3.1.7 Promoção do uso de genéricos e biossimilares:
Ocorre quando se promove o consumo de versões de medicamentos que possuem as mesmas ou
características similares às dos produtos originais. As principais diretrizes da OMS para esse tipo de política
são:
• Sugere-se que os países favoreçam a entrada antecipada no mercado de medicamentos genéricos
e similares;
• Recomenda-se que os países adotem várias políticas de preços para alcançar preços mais baixos
para genéricos e similares. Essas políticas podem incluir preços de referência internos,
regulamentação de mark-up, controles diretos de preços, licitações, promoção de transparência
de preços etc.
3.3.1.8 Aquisições centralizadas:
Ocorre quando os recursos, financeiros e não financeiros, são combinados para criar maior poder de
barganha e melhorar a eficiência. As principais diretrizes da OMS para esse tipo de política são:
• Devem ser usadas em conjunto com outras políticas;
• Os processos de compra devem ser transparentes e com alto padrão de governança;
• Deve-se utilizar financiamento sustentável, previsível e oportuno;
3.3.1.9 Preço de custo acrescido:
Ocorre quando os preços são definidos a partir do custo de produção de um medicamento, acrescido de
uma margem de lucro. As principais diretrizes da OMS para esse tipo de política são:
• A OMS sugere que os países não usem essa política de preços como uma política primária para
definir o preço de produtos farmacêuticos, dada a falta de transparência.
3.3.1.10 Isenções ou reduções fiscais:
Ocorre quando os impostos sobre os medicamentos são removidos ou reduzidos. As principais diretrizes
da OMS para esse tipo de política são:
 • A OMS sugere que os países considerem desonerar de impostos os medicamentos essenciais e
ingredientes ativos14;
• A OMS sugere que os países considerem quaisquer desonerações de impostos, acompanhadas de
medidas para garantir que a política resulte em preços mais baixos de medicamentos para
pacientes e compradores.
Com relação aos tipos de políticas de preços listadas pela OMS, o Brasil faz uso, em alguma medida, e de
maneira descentralizada, de boa parte delas. Na política regulatória de preços da CMED, a Resolução nº
2/2004 prevê a utilização de referências de preços externas (menor preço internacional) e internas
(preços baseados na média de preços de outros medicamentos e o preço do medicamento genérico sendo
definido com base no medicamento referência).
A CMED também utiliza da regulação de preços baseado em valor por meio de análises de custo-
minimização, selecionando um medicamento com eficácia parecida para a definição do preço baseado no
custo de tratamento.
As margens de distribuição e de comercialização nas farmácias também são reguladas pela CMED, em
uma regulação de mark-up da cadeia.
A CMED publica seus preços máximos permitidos para os fabricantes, distribuidores, varejistas e os preços
máximos permitidos para a venda ao governo, nas diferentes alíquotas, no seu portal, desde o início da
sua política regulatória de preços. Assim, é possível afirmar que a CMED pratica promoção da
transparência de preços, que é um tipo de política de preços listada pela OMS. Apesar dessa
transparência, ainda há margem para avanços como o monitoramento dos preços efetivamente
praticados pelos diferentes elos da cadeia.
As isenções, desonerações ou deduções fiscais são previstas para um conjunto de medicamentos que
fazem jus ao benefício. Existem legislações específicas que isentam medicamentos de alguns tributos
como o PIS/COFINS (Brasil, 2000 e Brasil, 2001c), ICMS (ex: Convênio ICMS 87/02) e Imposto de
Importação (Brasil, 2021).
Com relação à Aquisição centralizada e licitação e negociação existem iniciativas do Ministério da Saúde
nesse sentido. Inclusive, a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no Sistema Único de Saúde
utiliza-se de instrumentos de Avaliação de Tecnologias em Saúde (ATS), ou seja, utiliza princípios do preço
baseado em valor para realizar suas análises sobre o preço do medicamento para basear sua negociação.
Por fim, a política de medicamentos genéricos, que foi implantada no Brasil em 1999, com o objetivo de
estimular a concorrência comercial, melhorar a qualidade dos medicamentos e facilitar o acesso da
população é um exemplo exitoso da aplicação da Promoção do uso de genéricos e biossimilares.
Dentre todos os tipos de política de preços listadas pela OMS, o Brasil só não adota o preço de custo
acrescido, que é justamente o tipo de política desincentivada pela OMS. Certamente, há espaço para o
aprimoramento das políticas de preços adotadas no Brasil, porém, o país se mostra alinhado com as
diretrizes estabelecidas pela OMS.

14
Qualquer substância ou mistura de substâncias destinada a ser utilizada na fabricação de uma forma farmacêutica
e que, quando utilizada na produção de um medicamento, torna-se um princípio ativo desse medicamento. Tais
substâncias destinam-se a fornecer atividade farmacológica ou outro efeito direto no diagnóstico, cura, mitigação,
tratamento ou prevenção de doenças, ou afetar a estrutura e função do corpo. WHO technical report series; 908;
2003, pag. 39. Disponível em: https://www.who.int/publications/i/item/WHO_TRS_908. Acesso em 27/05/2022.
3.3.2 Pharmaceutical Pricing and Reimbursement Information (PPRI)
O Pharmaceutical Pricing and Reimbursement Information (PPRI) é uma iniciativa de rede e
compartilhamento de informações sobre questões de políticas farmacêuticas, de uma perspectiva de
saúde pública. A rede PPRI é composta por mais de 60 membros, principalmente autoridades
competentes, e terceiros pagadores, de um total de 38 países. A rede PPRI inclui representantes de todos
os 27 Estados-Membros da União Europeia, além da Albânia, Canadá, Croácia, Islândia, Noruega,
República da Coreia, Sérvia, África do Sul, Suíça, Antiga República Iugoslava da Macedônia e Turquia. Além
disso, instituições europeias e internacionais (Agência Europeia de Medicamentos, Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), OMS, Banco Mundial) estiveram envolvidas no
projeto PPRI.
De acordo com Vogler et al., a definição do preço de um medicamento é uma ação realizada pela empresa
farmacêutica e/ou autoridades governamentais. Nas duas primeiras colunas da Tabela 1 encontram-se os
agentes responsáveis pela determinação de preços em cada país. Dentre os 47 países analisados pelo
relatório do Pharmaceutical Pricing and Reimbursement Information (PPRI) (Vogler, 2019), em quatro a
determinação de preços é feita somente pela indústria farmacêutica e em nove não há a participação da
indústria farmacêutica, os preços são totalmente controlados pelo Estado.
Os modelos de regulação de preço podem ser divididos em três tipos, os que fazem o controle de preços
diretamente sobre os fabricantes, como por exemplo a política de Preço de Referência Externa (PRE).
Existe ainda o controle de preços via atacado e varejo que ocorre quando o modelo interfere no preço de
compra e revenda das farmácias, como, por exemplo, as isenções de impostos e regulação de mark-up
das indústrias farmacêuticas. Por fim, os diferentes modelos de reembolsos garantem o acesso a
medicamentos ambulatoriais, de internação e a medicamentos de alto custo, em grande parte dos países
analisados.

Tabela 1: Modelos de Regulação de Preços de Medicamentos

Fonte: Informações extraídas e tabeladas a partir de Vogler et al. (2019) e Souza et al. (2021).
Dentre os 47 países analisados pelo PPRI Report (Vogler, 2019), quatro não possuem regulamentação de
preços, são eles: Armênia, Bielo-Rússia, Kosovo e Quirguistão. Em relação à política de Preço de Referência
Externa (PRE), terceira coluna da Tabela 1, 27 dos 47 países PPRI a utilizam como principal política de
preços e 14 como política complementar. O PRE tende a ser utilizado em medicamentos ambulatoriais,
mas alguns países também utilizam para os demais medicamentos. Normalmente, os medicamentos que
se enquadram no PRE são medicamentos patenteados e sujeitos à receita médica. O cálculo do preço de
referência também varia entre os países, 18 deles aplicam um preço médio/mediano e nove países
determinam seu preço como sendo igual ou inferior ao preço mais baixo dos países de referência. Seis
países utilizam uma combinação entre o preço médio e os preços mais baixos da cesta de países (Vogler,
2019).
O modelo de Preço de Referência Interna (PRI) (quarta coluna da Tabela 1) faz referência aos preços de
medicamentos idênticos ou semelhantes no mesmo país e pode ser aplicado em medicamentos genéricos
e/ou biossimilares. A vinculação dos preços dos medicamentos genéricos ao preço do originador está em
vigor em 32 países membros do PPRI. Já a vinculação com os biossimilares acontece em 23 países.
Segundo o relatório, 15 países PPRI não têm políticas de vínculo de preços, nem para genéricos nem para
medicamentos biossimilares (Vogler, 2019).
Dentre os 47 países membros do PPRI, 32 países regulamentam o mark-up e a margem que as empresas
de atacado estão autorizadas a cobrar. Em vários países essa regulamentação ocorre sobre todos os
medicamentos e em outros ocorre somente sobre medicamentos reembolsáveis (Vogler, 2019). As tarifas
e impostos são outro mecanismo de regulação de preço em algum dos países, sete deles oferecem
isenção total do imposto sobre o valor agregado (IVA) em todos os medicamentos. Já nove países
oferecem isenção parcial, podendo diferenciar de acordo com o tipo de medicamento. Vale destacar a
presença de impostos adicionais sobre medicamentos em alguns países como Portugal (Vogler, 2019).
Em relação à política de reembolso, 46 países membros da rede PPRI têm uma ou mais listas de reembolso
para medicamentos ambulatoriais (oitava coluna da Tabela 1). Kosovo é o único país sem qualquer lista
de reembolso ambulatorial. Dentre os 46 países, 41 aplicam apenas listas positivas. A Alemanha e o Reino
Unido possuem apenas lista negativa. Já a Itália, a Lituânia e a Espanha aplicam uma lista tanto positiva
como negativa. Alguns países adotaram mais de uma lista positiva ou mais de uma lista negativa (por
exemplo, Lituânia, Reino Unido com uma “lista cinza” e uma “lista negra”) (Vogler, 2019).
O Preço de Referência para Reembolso (PRR) (nona coluna da Tabela 1) é aplicado em 32 países. Alguns
países, como Alemanha e Eslovênia, consideram produtos copiados e produtos me-too ao estabelecer
grupos de referência. Quanto mais amplos os grupos de referência são definidos em termos de
medicamentos substituíveis, mais economia os países podem realizar. Na maioria dos países com um
sistema de preços de referência (pelo menos 16 países), o preço mais baixo dos medicamentos em um
grupo de referência é considerado o preço de referência. Uma vez que um sistema de preço de referência
é uma política ligada a medicamentos não patenteados, geralmente é acompanhado por medidas do lado
da demanda que visam aumentar a aceitação de genéricos e medicamentos de preço mais baixo (Vogler,
2019).
Políticas de copagamentos na área ambulatorial são praticados em 43 países da rede PPRI. Há alguns
poucos países onde a política de copagamento é aplicada de forma diferenciada entre estados, regiões
ou províncias e ainda entre grupos populacionais e tipos de medicamentos. Em alguns poucos casos
(Malta e Kazaquistão) não há esquema de copagamento para reembolso de medicamentos incluídos no
pacote de benefícios ambulatórias. No outro extremo, em Kosovo, não há política de reembolso de
medicamentos ambulatoriais e os pacientes têm que arcar com o todo o custo desses produtos.
Em suma, as políticas de copagamento são de 3 tipos:
 • Uma taxa de prescrição é aplicada em medicamentos reembolsáveis, aplicada em 20 países da
rede PPRI;
• O copagamento de um percentual do valor do medicamento, aplicada em 30 países da rede,
sendo a forma de copagamento mais usual;
• Esquema dedutível ou franquia, aplicado em 9 países da rede PPRI.
Há também combinações entre esses tipos de políticas de copagamento, como por exemplo, a
combinação de taxa de prescrição e copagamento percentual, aplicada em 12 países da rede.
Além disso, vários países, Itália por exemplo, empregam uma política de copagamento indireto. Nessa
abordagem existe um sistema de preços de referência para os medicamentos ambulatoriais. Caso os
pacientes decidam comprar os medicamentos por um preço acima de seu preço de referência, eles têm
que pagar a diferença entre o valor efetivamente pago nas farmácias e esse valor de referência (Vogler,
2019).
3.3.2.1 Experiência internacional com medicamentos genéricos
As principais conclusões e aprendizados em relação as políticas de regulação de preços dos
medicamentos, principalmente no que tange à União Europeia é de que os preços de fábrica e de varejo
variam muito entre os países, no que diz respeito aos genéricos (Wouters, 2017). Foi observado ainda que
a diferença de preço entre genéricos e de referência tende a ser maior em países de preços livres devido
à concorrência, por outro lado, a regulação tende a reduzir o preço do medicamento de referência durante
o seu ciclo de vida, o que desencorajava a entrada de genéricos.
Por exemplo, na Áustria, é exigido, para cada novo medicamento genérico que entra no mercado, uma
redução no preço em relação ao medicamento genérico anterior. Os medicamentos genéricos, no Brasil,
estão sendo precificados a níveis mais elevados que nessas regiões que adotam essa prática. Ademais,
essas regiões permitem descontos progressivos, enquanto no Brasil todos os genéricos entram no mesmo
patamar de preços (De Souza et al., 2021).
O México, por sua vez, apostou na livre concorrência para a definição dos preços de medicamentos
genéricos, porém, o resultado foi um baixo mercado de medicamentos genéricos, uma vez que os preços
que esses medicamentos entram no mercado costumam não ser muito atraentes (De Souza et al., 2021).
Na Noruega, o Price Cap aplica-se apenas ao medicamento referência, que tendia a flutuar próximo ao
teto, enquanto os preços dos medicamentos genéricos reduziam bastante (De Souza et al., 2021).
3.3.2.2 Concorrência de descontos no mercado de genéricos leva a preços mais altos
Dylst et al. (2010) verificam que os níveis mais altos de preços dos genéricos estavam no Reino Unido,
França, Holanda e Alemanha, devido a uma superestimação dos preços dos genéricos provocado pela
negociação de preços artificiais entre atacadistas e varejistas. Segundo os autores, o tipo de concorrência
da forma de descontos não é transparente para os atores do mercado e não é justa.
3.3.2.3 Preços mais altos nos países que são referências internacionais
Em relação à política de Preço de Referência Externa (PRE) na União Europeia, observa-se que uma das
consequências de tal política é pressionar os países selecionados como referência a manter preços altos
uma vez que eles possuem informações assimétricas, ou seja, sabem que seus preços, mais tarde, se
tornarão referência para outros países (Dylst, 2010).
3.3.2.4 Preços de referência para reembolso estimulam a concorrência e reduzem preços
Quanto à utilização do preço de referência para reembolso (PRR), Brekke et al. (2008) observam a
capacidade desse mecanismo em reduzir significativamente os preços de medicamentos de marca e de
genéricos no grupo de referência, estimulando a concorrência e tornando a demanda por medicamentos
mais elástica.
3.3.2.5 Reembolso e copagamento como reguladores eficientes de preços e estimuladores da
participação dos genéricos
O mecanismo de reembolso e copagamento são fortemente utilizados nos sistemas europeus. Esses
mecanismos são tanto reguladores eficientes de preços quanto estimuladores do aumento da
participação dos genéricos no mercado. Portanto, a ausência desses mecanismos nos países em
desenvolvimento, ou em parte deles, mostra a importância da regulação de preços dos medicamentos,
uma vez que são países cujos gastos com medicamentos representam boa parcela dos gastos públicos e
privados (Brekke et al., 2008).
3.3.2.6 Possibilidade de redução de preços e realinhamento de preços
Outro ponto importante é a possibilidade de se aplicar reajustes e revisões negativas de preços (Dias et
al., 2019). Por exemplo, países como Grécia e Alemanha já adotam essa prática da redução de preços (De
Souza et al., 2021). Importante registrar que a Medida Provisória nº 754, de 19 de dezembro de 2016
(Brasil, 2016), previa que, excepcionalmente, o Conselho de Ministros da CMED poderia autorizar ajuste
positivo ou negativo de preços. Porém, a MP não foi convertida em lei e, atualmente, não há essa
previsão.
Segundo Dias et al. (2019), a experiência internacional com a utilização do modelo de Price Cap (ou preço
teto), que utilizam o referenciamento externo de preços, mostra a necessidade de realinhamento
periódico de preços (2 a 5 anos). A França pratica revisões a cada 5 anos. Em Portugal, algumas revisões
ocorrem trimestralmente. Na Grécia, as revisões ocorrem duas vezes ao ano e na Itália algumas revisões
chegam a ocorrer mensalmente (Farias, 2021). No Brasil, o modelo encontra-se vigente há quase duas
décadas sem que houvesse nenhum realinhamento de preços. Em outras palavras, não há revisão
(realinhamento) dos preços teto à luz dos preços de mercado, desvinculando o reajuste dos preços de
outras circunstâncias não inflacionárias. Esse é um dos fatores que ajuda a explicar o descolamento
entre os preços máximos permitidos e os preços realmente praticados no mercado.
3.3.2.7 Utilização de Avaliação de Tecnologias em Saúde (ATS)
Alguns países como, por exemplo, Austrália, o Canadá, a Itália e a Nova Zelândia, utilizam análises de
custo-efetividade para determinar o preço pelo qual o medicamento possui uma boa relação de custo-
efetividade. Essa é uma informação que costumam utilizar para direcionar suas negociações com os
fornecedores (Farias, 2021).
Dentre algumas ferramentas de ATS, a análise de custo-minimização é uma das mais utilizadas pelos
países. Ela costuma ser utilizada quando o novo medicamento não demonstra superioridade, em termos
de eficácia, quando comparada com as opções já existentes. O modelo brasileiro utiliza a análise de custo-
minimização (Farias, 2021).
Outra estratégia muito utilizada pelos países é a análise de impacto orçamentário, baseada em avaliações
fármaco-econômicas, para avaliar o impacto líquido do reembolso/subsídio no orçamento dos sistemas
de saúde. As análises de custo-utilidade e custo-efetividade também são muito utilizadas pelos países na
definição de preços (Farias, 2021).
3.4 Conclusões da questão 1
As respostas à questão avaliativa nº 1 e suas subquestões trazem elementos importantes para a
compreensão do modelo de regulação de preços adotado no País, além de comparativos interessantes
com a prática internacional.
De forma genérica, pode-se destacar os problemas do modelo de regulação de preços dos medicamentos,
entendidos aqui como características que dificultam o alcance de seus objetivos de promover a
competição do mercado e favorecer o acesso aos medicamentos pela população.
Com relação às práticas internacionais é importante mencionar que a política de regulação dos preços de
medicamentos é adotada em muitos países como uma prática que visa a sustentabilidade econômico-
financeira do sistema de saúde, enquanto, no Brasil, trata-se de uma forma de promoção ao acesso. Nesse
contexto, pode-se destacar que práticas amplamente adotadas e apontadas pela literatura como
reguladores efetivos de preços como o reembolso e copagamentos não são adotadas no Brasil.
Dessa forma, enumeram-se os seguintes achados como os mais relevantes: i) diferenças significativas
entre os preços tetos e os preços praticados pelo setor farmacêutico; ii) reajustes dos preços de mercado
superiores aos reajustes dos preços teto definidos pela CMED; iii) impossibilidade de reajustes negativos;
iv) reajustes anuais distorcem os preços dos medicamentos ao longo do tempo; v) inexistência de
realinhamento regular dos preços teto aos preços de mercado, ao contrário do que acontece em vários
países; vi) problemas na fórmula de reajuste do preço teto que geram distorções: impossibilidade de
revisão dos preços já fixados; vinculação dos ajustes anuais à inflação; IPCA aparecer mais de uma vez na
fórmula; modelo de projeção de produtividade inefetivo para detectar avanços tecnológicos, capacitação
de mão-de-obra, inovações de gestão, entre outros fatores que afetam a produtividade; defasagem do
repasse da redução dos custos de produção para o preço teto; críticas ao uso de matriz insumo-produto
na estimação do impacto dos custos de produção sobre o valor do produto; permitir reajustes maiores
dos preços teto em mercados competitivos; vii) baixo enforcement na aplicação do desconto para
compras públicas, inexistência de mecanismos que garantam transparência, participação e accountability
e risco de captura da regulação de preços pela indústria do setor; e viii) rigidez e desatualização das regras
da CMED, inviabilizando a comercialização de medicamentos considerados essenciais de baixo custo, com
risco de desabastecimento ou de falta de registro no Brasil por falta de interesse comercial.
A partir dos achados apresentados acima, conclui-se, portanto, que é necessário rever o modelo de
regulação de preços de medicamentos brasileiro para que as limitações apontadas possam ser superadas.
Essa revisão envolve, em boa medida, a apresentação de alterações normativas.

4 Questão 2. Qual o impacto do benefício tributário para a

ampliação do acesso aos medicamentos?
O propósito original desta investigação era medir o acesso das famílias brasileiras a medicamentos de
diversas categorias ao longo do tempo e, conforme disponibilidade de dados e variabilidade de acesso
(por medicamento ou no tempo), estimar o impacto do benefício de crédito tributário de PIS/COFINS
sobre o acesso das famílias a esses bens. Originalmente, conforme Plano de Trabalho, propunha-se que a
análise fosse baseada em duas dimensões: (i) a investigação dos efeitos do subsídio tributário sobre os
preços de medicamentos; e (ii) a investigação dos seus efeitos sobre o acesso (sucesso ou insucesso na
obtenção do bem, ou ainda, a demanda pelo bem) ou sobre a renda necessária para adquiri-los.
Não foi possível realizar a avaliação de impacto originalmente concebida. O principal motivo foi a
indisponibilidade de dados longitudinais com informações sobre o tratamento tributário dos
medicamentos e as variáveis de resultado da pesquisa, propícios a uma investigação dessa natureza.
Ressalta-se que foram realizadas consultas à CMED15 e à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil16
(RFB) sobre a disponibilidade de informações com essas especificações, mas não foi obtido sucesso em
conseguir dados requeridos para a aplicação de metodologias de avaliação de impacto.
Em função das restrições de informação, o escopo deste estudo foi alterado de uma avaliação de impacto
para uma avaliação de resultados da desoneração tributária de medicamentos, com enfoque na sua
repercussão (correlação) sobre (com) seus preços – ressaltando-se que o Plano de Trabalho já previa esse
risco e, portanto, a possiblidade dessa alteração de tipo de avaliação. Essa análise é relevante, uma vez
que o repasse da redução do custo tributário de medicamentos subsidiados para o seu preço de mercado
é um resultado que deve ser atingido para que a desoneração tributária seja efetiva em promover a
ampliação do acesso a medicamentos.
A translação do subsídio para o preço final ao consumidor, no entanto, pode ser influenciada por uma
série de características do mercado farmacêutico. A adoção de práticas de regulação de preços de
medicamentos utilizada em vários países do mundo, em função de características desse mercado, ocorre
em função de: assimetria de informações; baixa elasticidade-preço da demanda para fármacos em geral,
mas também em função da essencialidade de cada medicamento; baixa mobilidade vertical na classe;
lealdade à marca pelo prescritor; presença do consumidor substituto (médicos/dentistas); características
técnicas complexas (patente); e alto grau de diferenciação (BRASIL, 2017).
Nesse sentido, há de se destacar algumas evidências sobre os resultados da política de regulação
econômica do mercado de medicamentos. Segundo Brasil (2017), entre 2005 e 2017, a política regulatória
teria permitido que a inflação acumulada de preços de medicamentos do período (73,4%) variasse abaixo
da inflação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA (103,1%) e
representasse menos da metade da inflação acumulada dos outros produtos e serviços da área da saúde
(157,7%). A regulação também teria propiciado que 87,5% das novas moléculas, analisadas e
consideradas inovadoras no período, tiveram seus preços pleiteados reduzidos e que teria havido redução
média de 35% nos preços máximos de entrada dos novos medicamentos. Destacava-se ainda a evidência
de estudo internacional, de que os preços dos 20 remédios mais vendidos no mundo em 2014 eram, em
média, três vezes mais caros nos Estados Unidos do que no Reino Unido e seis vezes mais caros do que no
Brasil.
À luz dessas evidências, a política de regulação econômica do mercado de medicamentos, da qual a
desoneração tributária é um dos instrumentos, contribuiria para a contenção do crescimento de preços
de medicamentos, tornando-os mais acessíveis. No entanto, não há evidências específicas sobre
resultados da concessão dos subsídios tributários sobre preços. Como observado, os achados disponíveis
são decorrentes de comparação da inflação de medicamentos com a inflação geral da economia ou de

15
A solicitação de acesso a bases de dados enviada à CMED, via OFÍCIO SEI nº 288652/2021/ME, no dia 29 de outubro
de 2021, requereu: (i) série histórica anual do preço máximo de cada medicamento do fabricante e o praticado para
o consumidor final, se possível desde 2000; (ii) histórico das alterações (inclusões / exclusões) dos medicamentos
(substância / produto / apresentação / classe terapêutica) nas listas positiva, negativa e neutra, se possível, desde o
início da concessão desse subsídio (2000); (iii) Base Sistema de Acompanhamento de Mercado de Medicamentos
(SAMMED): séries históricas anuais de diversas variáveis (preço médio de fábrica, quantidade produzida,
faturamento total, renúncia tributária, indicador de lista positiva ou não, grupo da classe terapêutica, indicador se
remédio é hospitalar/ambulatorial ou não, ano etc) por apresentação anonimizada; (iv) dicionário de variáveis (ou
questionário) da Base IQVIA (base de dados coletada por empresa privada que possibilita monitoramento de
aproximadamente 80% dos fármacos no Brasil): essa informação inicial teria nos auxiliado para refinar o pedido em
um segundo momento. No entanto, não foi enviada nenhuma resposta a essa solicitação.
16
Não houve manifestação via ofício, apenas troca de e-mails.
outros bens e serviços de saúde e refletem a influência do amplo conjunto de instrumentos regulatórios
e dos fatores socioeconômicos que afetam o mercado de medicamentos.
Esta avaliação busca trazer novas evidências, ao propor uma análise comparativa da evolução de preços
de medicamentos desonerados e medicamentos não desonerados. Para isso, foram utilizadas bases de
dados de Notas Fiscais eletrônicas (NF-e) de medicamentos comercializados no Estado do Rio Grande do
Sul, que foram cedidas pela Secretaria da Fazenda do Estado – SEFAZ/RS, referentes ao período de 2014
a 202017. Com base nesses dados, o objetivo da análise de resultados foi responder às seguintes questões:
• Como foi o comportamento das taxas de inflação de medicamentos desonerados e não
desonerados de 2014 a 2020?
• A desoneração tributária representou uma variável explicativa relevante da inflação de
medicamentos no período analisado? Em caso afirmativo, qual foi a direção da associação entre
essas variáveis (menor custo tributário estaria correlacionado com menor inflação)?
Para responder a essas questões, a metodologia da investigação foi segmentada em duas etapas. Na
primeira, foi realizada uma análise descritiva que contemplou a elaboração de índices de preços com
metodologia similar à utilizada no cálculo dos Índices de Preço ao Consumidor pelo IBGE, baseada em
Índice de Laspeyres18. Na segunda etapa, foram utilizados modelos econométricos para analisar a relação
entre subsídio tributário e inflação de medicamentos, controlando-se para outros fatores que podem ter
influência sobre os preços.
Cabe apontar uma restrição na metodologia que diz respeito ao mapeamento das mudanças no
tratamento tributário diferenciado, uma vez que a norma que disciplina o regime especial de utilização
do crédito presumido da contribuição de PIS/COFINS dispõe sobre princípios ativos elegíveis ao benefício,
o que não possibilita a identificação direta dos medicamentos contemplados. Ademais, não foi possível
obter informação sistematizada sobre o pertencimento de cada medicamento a esse regime (em nível de
produto e apresentação) ao longo da vigência da política de desoneração (a CMED disponibiliza essa
informação na internet, mas apenas a partir de 2017) 19.
Na próxima subseção, apresenta-se a base de dados utilizada. A subseção seguinte contempla as
estatísticas descritivas do mercado farmacêutico no RS e a evolução dos índices de preços. Em seguida,
são apresentados resultados da análise por meio de modelos econométricos. Por fim, são feitas algumas
considerações finais sobre a análise desta seção.

4.1 Base de Dados – Nota Fiscal Eletrônica do Rio Grande de Sul (NF-e)
Os dados da NF-e foram obtidos junto ao projeto Preços de Referência NF-e, principal ação do Programa
de Qualidade do Gasto do Rio Grande do Sul, coordenado pelo Tesouro do Estado/SEFAZ RS. Esses dados
têm sido utilizados por equipe técnica com vasta experiência da SEFAZ-RS, que desenvolve técnicas de
modelagem de dados e estatísticas para calcular preços de mercado para bens adquiridos pelo setor

17
As tratativas para solicitação e concessão das bases foram realizadas por e-mail e por reuniões virtuais.
18
Computa a mudança dos preços de uma cesta de bens e serviços no ano t, em relação a um período-base (ano 0).
I.e., o Índice de Laspeyres é dado por
((∑ Pt x Q0) / (∑ P0 x Q0)) * 100
em que, Pt é o preço no ano t, Q0 é a quantidade no período base e o P0 é o preço base. Cabe destacar que o período
base pode ser também definido como o ano t-1 e, portanto, para os anos subsequentes (t+1, t+2, ...) as informações
do período base se atualizam (t, t+1, ...).
19
Importante lembrar o que já foi apontado na seção 1 e 2 é que as empresas precisam entrar com processo de
requerimento junto à CMED para sua habilitação ao regime especial de crédito presumido e também do
medicamento candidato à desoneração.
público. Dessa forma, a base de dados, utilizada para fins de definição de preços de referência em compras
públicas de medicamentos no estado, pôde ser compartilhada de modo desagregado para cada
apresentação de medicamento, sem ferir o sigilo fiscal.
Os dados da NF-e disponibilizados têm como referência os anos de 2014 a 2020 e contam com
identificação dos medicamentos (número do código de barras) e do preço de referência da menor fração
do produto, que é calculado por meio da mediana dos valores efetivamente comercializados, já
descontado do valor da alíquota do ICMS. Contam também com outros atributos, como valor total
comercializado, informação do comprador (se era entidade pública ou privada), princípio ativo,
apresentação e quantidade de fracionamento. Essa base de dados foi complementada por informações
disponíveis nas listas de preços de medicamentos da CMED e no Anuário Estatístico do Mercado
Farmacêutico20.
Originalmente, os dados da NF-e contavam com 101.340 registros distribuídos entre os sete anos (2014 a
2020), com uma média de 14,5 mil registros por ano. Após os cruzamentos, com os ajustes e exclusão de
dados que não encontraram correspondência nas tabelas da CMED, restaram 99.820 registros (i.e.,
apenas 1,5% removido), somando um total de R$ 34,3 bilhões comercializados em todo o período (Tabela
2).

Tabela 2 – Quantidades de registros, apresentações e valor comercializado por ano e

total na base de dados da NF-e após cruzamento com as tabelas da CMED

Setor que fez a compra Valor total na NF Quantidade de

apresentações
Ano Total
(R$ milhões comercializadas (em
Público Privado milhões)
correntes)
2014 4.108 9.212 13.320 2.719,72 274,95
2015 6.936 10.429 17.365 3.918,09 339,98
2016 4.031 9.175 13.206 4.166,63 322,82
2017 4.180 9.424 13.604 4.869,67 320,56
2018 4.294 9.528 13.822 5.486,29 317,91
2019 4.490 9.727 14.217 6.024,95 293,62
2020 4.393 9.893 14.286 7.144,52 322,62
Total 32.432 67.388 99.820 34.329,88 2.192,45
Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.
Devem ser consideradas algumas limitações que os dados utilizados impõem à investigação realizada.
Primeiramente, embora bastante rico em informações, o universo dos dados é apenas do Estado do RS,
representando assim apenas uma fração dos dados do Brasil. Segundo, os dados não contam com os
valores comercializados para o consumidor final pessoa física (PF), mas sim das vendas realizadas para
pessoa jurídica (CNPJ). Dessa forma, o preço em análise pode não refletir aquele praticado no varejo, além
de sofrer alguma influência de compras de grande quantidade, típicas do setor público, que devido a
escala, pode resultar em preço bem abaixo do usual. Terceiro, os dados podem compreender preços
praticados em diferentes etapas da cadeia de produção e comercialização de medicamentos. Por
exemplo, para um determinado produto pode estar computado nos dados tanto o valor da venda da

20
No caso do Anuário foi obtido o Índice Herfindahl - Hirschman (IHH) – índice utilizado para medir a concentração
– para cada medicamento.
indústria farmacêutica para a distribuidora, quanto desta para uma farmácia ou hospital, ou ainda
diretamente da indústria para o hospital. A preparação da base de dados infelizmente não permite fazer
essa distinção entre as etapas. Dessa forma, há possibilidade, por exemplo, de que medicamentos que
tenham peso maior da comercialização junto à indústria apresentem preço calculado relativamente
inferior àqueles com peso maior de aquisição pelo comércio farmacêutico. Ressalvadas essas limitações,
apresenta-se, a seguir, a descrição dos dados.

4.2 Análise descritiva dos dados da NF-e

O Gráfico 2 apresenta a distribuição dos registros de compras, quantidade de embalagens e valor dos
medicamentos comercializados, por tipo de comprador, para todos os anos da amostra de dados da NF-e
do RS. Como se nota, embora 32,5% dos registros sejam de vendas para o setor público, apenas 4,8% e
4,2% do valor comercializado e da quantidade comercializada, respectivamente, são de vendas para o
setor público.

Gráfico 2 – Distribuição dos registros, valor comercializado e quantidade de

embalagens comercializadas, por setor do comprador para todos os anos
comercializada
Quantidade

Setor privado 95,8%

Setor público 4,2%

comercializado

Setor privado 95,2%

Valor

Setor público 4,8%

Setor privado 67,5%

Registros

Setor público 32,5%

0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 120,0%

Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.

Pode-se observar que houve mudanças importantes na composição das compras de medicamentos por
classes terapêuticas no período de 2014 a 2020 (Gráfico 3). Chama atenção o crescimento da participação
do valor comercializado de medicamentos classificados como Agentes antineoplásicos e
imunomoduladores, que se encontrava em torno de 11% até 2016 e passou a responder por mais de um
quarto do volume transacionado em 2020 (25,4%). Dessa forma, tornou-se a principal categoria de gasto
com medicamentos, ultrapassando a classe terapêutica referente ao Sistema Nervoso Central, que
respondeu por 17,3% dos gastos em 2020. Aparelho digestivo e metabolismo (12,2%) e Sistema
Cardiovascular (9,5%) também se destacavam entre as classes mais representativas em 2020.
 Gráfico 3 – Evolução da participação dos Grupos de Classe Terapêutica no valor total
comercializado (2014 a 2020)

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Agentes antineoplásicos e imunomoduladores Sistema Nervoso Central

Aparelho digestivo e metabolismo Sistema Cardiovascular
Antiinfecciosos em geral Sistema geniturinário e hormônios sexuais
Aparelho respiratório Sistema músculo-esquelético
Outros
Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.
A composição dos gastos observados com medicamentos da base da NF-e do RS foi similar à verificada no
Anuário Estatístico do Mercado Farmacêutico 2020 (AEMF 2020), que detalha o comportamento do
mercado industrial farmacêutico no ano de 2019 e traz os resultados mais atualizados provenientes dos
relatórios de comercialização das empresas. Segundo o Anuário, esse mercado movimentou naquele ano
mais de R$ 85,9 bilhões, com a venda de cerca de 5,3 bilhões de embalagens de medicamentos. No que
se refere aos Grupos Anatômicos, “os medicamentos que apresentaram maior faturamento em 2019
foram os pertencentes aos Agentes Antineoplásicos e Imunomoduladores (L), aos que atuam no Sistema
Nervoso Central (N) e aos do Aparelho Digestivo e Metabolismo (A) com 16,2%, 14,6% e 13,4% do
faturamento total, respectivamente, no âmbito nacional. Trata-se, portanto, da mesma ordem percebida
no Gráfico 2, referente aos dados extraídos das NF-e do RS.
Pode-se constatar outras similaridades entre os dados do Estado do Rio Grande do Sul e os dados do
Anuário21. Em ambos a quantidade comercializada dos medicamentos da classe Agentes Antineoplásicos
e Imunomoduladores é pouco representativa – 0,4% do total das apresentações comercializadas em 2019
no AEMF 2020 e 0,7% nos dados da NF-e RS. Quando são analisados no Anuário os números de
embalagens comercializadas por classe terapêutica, destacavam-se a classe N - Sistema Nervoso Central,
com 15,3% do total comercializado, a classe C - Sistema Cardiovascular, com 14,6% do total e a classe A -
Aparelho Digestivo e Metabolismo, com 12,9% do total comercializado em 2019. Nos dados da NF-e do
RS, Sistema Cardiovascular, Sistema Nervoso Central e Aparelho digestivo e metabolismo também eram
bastante representativos, com participação de 15,6%, 15,3% e 14,6% respectivamente em 2019. A classe
Aparelho respiratório, no entanto, foi aquela que mais se destacou no total de embalagens
comercializadas no RS em 2019, com participação de 20,3% do total.

21
Os dados do AEMF 2020 podem ser encontrados na página 47 do documento no endereço
https://www.gov.br/anvisa/pt-br/centraisdeconteudo/publicacoes/medicamentos/cmed/anuario-estatistico-
2019-versao-para-impressao.pdf/view. Acesso em 27/05/2022.
A Tabela 3 evidencia a grande heterogeneidade de preços das apresentações de medicamentos por
classes terapêuticas no RS. Em 2020, o preço médio variava de um valor de R$ 779,86 na classe de Agentes
antineoplásicos e imunomoduladores para um valor mínimo de R$ 4,76 na classe Soluções hospitalares.
Vale destacar que a categoria de Agentes antineoplásicos e imunomoduladores, por conta do elevado
preço médio, é a que conta com maior participação no valor comercializado entre as classes terapêuticas,
embora seja pouco representativa em termos de quantidade comercializada. Outro resultado observado
foi que o preço médio do total das apresentações de medicamentos subiu 113,5% entre 2014 e 2020. As
maiores taxas de crescimento ocorreram nas classes de Agentes diagnósticos (326,9%) e Aparelho
respiratório (218,5%).

Tabela 3 – Evolução do preço médio das apresentações medicamentosas por classe

terapêutica de 2014 a 2020 (R$ nominais)
Classe terapêutica 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Var. 14/20
Agentes antineoplásicos e imunomoduladores 401,47 337,33 356,62 432,05 581,71 734,03 779,86 94,3%
Agentes diagnósticos 82,71 226,44 91,03 342,57 279,06 292,41 353,12 326,9%
Diversos 76,43 130,17 145,69 216,59 85,91 83,09 69,35 -9,3%
Anti-infecciosos em geral 26,80 32,74 32,11 32,59 37,56 42,63 57,07 112,9%
Sangue e órgãos formadores de sangue 26,60 27,12 29,31 32,11 38,08 46,47 56,14 111,1%
Fitoterápicos 27,75 30,60 33,97 36,15 35,70 43,56 46,83 68,8%
Sistema Nervoso Central 14,71 17,47 19,71 21,51 22,11 25,77 24,52 66,7%
Órgãos sensoriais 13,27 14,20 16,47 16,41 17,90 20,11 21,79 64,2%
Sistema musculoesquelético 13,43 14,09 14,87 16,24 16,85 19,40 21,27 58,4%
Aparelho digestivo e metabolismo 11,41 13,16 14,36 15,06 14,78 16,38 19,86 74,1%
Preparações hormonais 8,65 9,97 11,44 12,35 12,77 14,00 14,46 67,2%
Dermatologia 9,53 10,08 10,68 11,38 11,70 12,04 13,19 38,4%
Sistema geniturinário e hormônios sexuais 12,00 12,69 14,26 15,46 14,08 13,86 12,80 6,7%
Sistema Cardiovascular 9,85 10,34 11,48 11,86 12,28 12,01 11,05 12,2%
Aparelho respiratório 3,02 3,58 5,22 5,55 6,54 7,95 9,62 218,5%
Parasitologia 4,71 5,46 7,17 7,39 7,89 7,59 8,48 80,0%
Soluções hospitalares 46,10 41,61 47,82 42,52 13,17 7,70 4,76 -89,7%
Total 10,72 12,56 14,15 15,96 18,00 21,34 22,89 113,5%
Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.
Em relação à classificação dos medicamentos por lista de crédito presumido do PIS/COFINS (Tabela 4),
nota-se, na base do RS, um decréscimo na participação da lista positiva de 2014 a 2020, tanto em termos
de valor comercializado (de 74,2% em 2014 para 63,5% em 2020), como de número de embalagens
comercializadas (de 73,2% em 2014 para 68,7% em 2020). Essa redução também foi percebida no Anuário
Estatístico do Mercado Farmacêutico no contexto nacional, com a queda da participação da lista positiva
no faturamento das indústrias farmacêuticas de 73,4% em 2014 para 66,8% em 2019. Já no que se refere
a apresentações comercializadas, o Anuário também apontou uma queda de 66,6% em 2014 para 62,8%
em 2019. De qualquer forma, os dados evidenciam que a maior parte dos medicamentos no país é vendida
com desoneração de tributos federais, ainda que seja observada uma tendência de queda na participação
desses medicamentos no total do mercado.
Tabela 4 – Participação do valor total e da quantidade de embalagens comercializadas
por lista de crédito presumido do PIS/COFINS, por ano
Quantidade de embalagens
Valor total comercializado
Ano comercializadas
NEGATIVA NEUTRA POSITIVA NEGATIVA NEUTRA POSITIVA
2014 25,7% 0,0% 74,2% 26,8% 0,1% 73,2%
2015 26,8% 0,1% 73,2% 27,4% 0,1% 72,4%
2016 28,7% 0,1% 71,3% 28,1% 0,1% 71,8%
2017 30,5% 0,1% 69,4% 29,9% 0,1% 70,1%
2018 32,4% 0,1% 67,5% 32,8% 0,1% 67,1%
2019 37,7% 0,1% 62,2% 32,8% 0,1% 67,1%
2020 36,3% 0,1% 63,5% 31,3% 0,1% 68,7%
Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.
A participação de medicamentos desonerados é bastante variável quando considerada a composição das
classes terapêuticas isoladamente. Conforme a Tabela 5, em 2020, mais de 80% do valor comercializado
das classes terapêuticas Preparações hormonais (96,1%), Soluções hospitalares (94,4%), Anti-infecciosos
em geral (91,4%), Sistema Cardiovascular (83,6%) e Sangue e órgãos formadores de sangue (80,4%) eram
da lista positiva. A desoneração tributária dessas classes de medicamentos era, portanto, bem superior a
incidente sobre fitoterápicos (0,0%), Agentes Diagnósticos (6,5%), Dermatologia (18,3%), Parasitologia
(40,9%) e Aparelho digestivo e metabolismo (41,0%). Chama atenção o caso da classe de Agentes
antineoplásicos e imunomoduladores, que embora abarcasse 94,7% das embalagens comercializadas na
lista positiva, representava apenas 48,4% do valor total comercializado nessa lista. Isso sugere que
medicamentos com valor bastante elevado desta classe terapêutica não contam com o benefício
tributário.
Tabela 5 – Participação do valor total e da quantidade de embalagens comercializadas
por lista de crédito presumido do PIS/COFINS, por Classe Terapêutica - 2020
Quantidade de embalagens
Valor total comercializado
Classe Terapêutica comercializadas
NEGATIVA NEUTRA POSITIVA NEGATIVA NEUTRA POSITIVA
Preparações hormonais 3,9% 0,0% 96,1% 6,9% 0,0% 93,1%
Soluções hospitalares 5,6% 0,0% 94,4% 16,1% 0,0% 83,9%
Anti-infecciosos em geral 8,6% 0,0% 91,4% 1,1% 0,0% 98,9%
Sistema Cardiovascular 16,4% 0,0% 83,6% 4,1% 0,0% 95,9%
Sangue e órgãos formadores de sangue 19,6% 0,0% 80,4% 43,2% 0,0% 56,8%
Sistema Nervoso Central 23,4% 0,3% 76,2% 31,9% 0,2% 67,9%
Sistema geniturinário e hormônios sexuais 27,6% 0,0% 72,4% 52,8% 0,0% 47,2%
Órgãos sensoriais 27,8% 0,0% 72,2% 52,0% 0,0% 48,0%
Sistema musculoesquelético 34,9% 0,0% 65,1% 56,6% 0,0% 43,4%
Aparelho respiratório 47,0% 0,5% 52,5% 28,8% 0,2% 71,0%
Agentes antineoplásicos e imunomoduladores 51,5% 0,1% 48,4% 5,2% 0,1% 94,7%
Diversos 52,5% 0,0% 47,5% 80,0% 0,0% 20,0%
Aparelho digestivo e metabolismo 59,0% 0,0% 41,0% 42,8% 0,0% 57,2%
Parasitologia 59,1% 0,0% 40,9% 24,3% 0,0% 75,7%
Dermatologia 81,6% 0,1% 18,3% 81,6% 0,0% 18,3%
Agentes diagnósticos 93,5% 0,0% 6,5% 74,9% 0,0% 25,1%
Fitoterápicos 100,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0% 0,0%
Total 36,3% 0,1% 63,5% 31,3% 0,1% 68,7%
Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.
Essa heterogeneidade também é observada na composição das cestas de medicamentos das listas de
crédito presumido do PIS/COFINS, que são bem distintas. A participação da principal classe terapêutica
em valor comercializado da lista positiva, referente ao Sistema Nervoso Central, era de 20,8% em 2020
contra 11,2% na lista negativa (Tabela 6). Nesse mesmo ano, a classe de Agentes antineoplásicos e
imunomoduladores, que representava 19,4% do valor total da lista positiva, tinha uma participação bem
superior na lista negativa, de 36,0%. Há grandes diferenças em outras categorias representativas: Sistema
Cardiovascular (12,5% na lista positiva contra 4,3% na lista negativa), Anti-infecciosos em geral (9,3%
contra 1,5%), Aparelho digestivo e metabolismo (7,9% contra 19,9%). No que se refere a mudanças na
composição, vale destacar o forte aumento da relevância da classe Agentes antineoplásicos e
imunomoduladores entre 2014 e 2020, especialmente no caso dos medicamentos não desonerados. Essa
classe elevou sua participação de 2,6% do valor total comercializado para 36,0% na lista negativa e de
14,7% para 19,4% na lista positiva.
Tabela 6 – Composição do valor total comercializado por lista de crédito presumido do
PIS/COFINS, por Classe Terapêutica – 2014 e 2020
2014 2020
Classe Terapêutica
NEGATIVA NEUTRA POSITIVA NEGATIVA NEUTRA POSITIVA
Sistema Nervoso Central 17,4% 6,6% 20,5% 11,2% 49,2% 20,8%
Agentes antineoplásicos e imunomoduladores 2,6% 22,5% 14,7% 36,0% 24,8% 19,4%
Sistema Cardiovascular 4,9% 0,0% 14,4% 4,3% 0,0% 12,5%
Anti-infecciosos em geral 0,7% 2,8% 10,5% 1,5% 0,0% 9,3%
Sistema geniturinário e hormônios sexuais 6,5% 0,0% 9,1% 4,9% 0,0% 7,3%
Aparelho digestivo e metabolismo 23,9% 0,8% 8,3% 19,9% 0,0% 7,9%
Sistema musculoesquelético 9,9% 0,0% 6,5% 5,0% 0,0% 5,4%
Aparelho respiratório 17,5% 50,3% 6,2% 8,0% 24,3% 5,1%
Preparações hormonais 0,9% 0,0% 3,8% 0,2% 0,0% 2,8%
Sangue e órgãos formadores de sangue 3,2% 0,0% 2,9% 2,4% 0,0% 5,6%
Órgãos sensoriais 2,5% 0,0% 1,9% 1,4% 0,0% 2,1%
Dermatologia 8,9% 13,2% 0,8% 4,3% 1,8% 0,5%
Parasitologia 0,7% 3,8% 0,2% 0,6% 0,0% 0,2%
Soluções hospitalares 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% 0,0% 0,9%
Diversos 0,4% 0,0% 0,1% 0,3% 0,0% 0,1%
Agentes diagnósticos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Fitoterápicos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.
O Gráfico 4 apresenta a evolução do preço médio praticado e do preço médio de referência 22 dos
medicamentos entre 2014 e 2020, por tipo de lista de crédito de presumido de PIS/COFINS. Com relação
ao preço médio praticado, nota-se que até 2018, o preço médio dos medicamentos da lista positiva (R$
18,82) manteve-se superior ao da lista negativa (R$ 17,68) e da lista neutra (R$ 14,65). Essa tendência
mudou no biênio 2019-2020, quando os preços médios dos medicamentos não desonerados (lista
negativa e lista neutra) ultrapassaram o preço daqueles desonerados (lista positiva). Verifica-se que, em
2020, o preço médio praticado de medicamentos na lista positiva era de R$ 21,39, contra R$ 26,14 na lista
negativa e R$ 49,89 na lista neutra. Isso pode ser resultado, por exemplo, de choques de preços em
medicamentos com alta representatividade ou da entrada de novos medicamentos no mercado, com
preços relativamente elevados23.
Outro aspecto indicado no Gráfico 4 é a diferença entre os preços praticados no mercado e os preços de
referência definidos no âmbito da política regulatória de medicamentos. Em todas as categorias, os preços
médios de referência superam os preços praticados. No entanto, as discrepâncias são mais evidentes no
caso dos medicamentos da lista positiva – em 2020, o preço médio de referência (R$ 53,09) correspondia
a mais do que o dobro do preço médio praticado (R$ 21,39). Desse modo, o preço médio praticado dos

22
Como preço de referência foi utilizado o teto máximo para as aquisições públicas de medicamentos das tabelas
da CMED. Existem em vigor dois tetos máximos de preços: o Preço Fábrica – PF e o Preço Máximo de Venda ao
Governo – PMVG. O PF é o teto de preço pelo qual um laboratório ou distribuidor pode comercializar um
medicamento no mercado brasileiro. Já o PMVG é o resultado da aplicação do Coeficiente de Adequação de Preços
(CAP) sobre o Preço Fábrica – PF, PMVG = PF*(1-CAP), tendo um efeito redutor sobre o preço máximo.
23
Em relação à lista neutra, por ter um quantitativo bem reduzido de fármacos,
medicamentos na lista positiva encontrava-se relativamente próximo ao preço de medicamentos na lista
negativa (R$ 26,14), embora o preço médio de referência daqueles fosse bem maior do que destes (R$
40,65). Vale destacar que a CMED considera os subsídios tributários na definição do preço de referência,
que serve como teto para o preço praticado no mercado. Os indicadores corroboram, assim, achados da
literatura de que os preços de referência dos medicamentos estariam superestimados em relação aos
preços praticados no mercado (Miziara e Coutinho, 2015) e sugerem que esse distanciamento pode ser
maior no caso dos medicamentos desonerados, que tem participação majoritária nesse mercado.

Gráfico 4 – Preço médio praticado e preço médio de referência dos medicamentos por
ano e por lista de crédito presumido PIS/COFINS - 2014 a 2020

Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.

A Tabela 7 apresenta mais evidências sobre essa questão, ao apresentar a proporção entre o preço médio
praticado e o preço de referência de medicamentos, por lista, especificamente para aquisições do setor
público. Constatou-se que o preço praticado do total de medicamentos comercializados se aproximou do
teto máximo para as compras públicas estipulado pela CMED ao longo dos anos, saltando de 22% em 2014
para pouco mais de 41% do preço de referência em 2020. O preço praticado dos medicamentos da lista
positiva, para os quais não incidem PIS/COFINS, apresentaram uma proporção menor do preço de
referência para todos os anos, quando comparado a medicamentos da lista negativa (em que incide
PIS/COFINS com alíquota diferenciada apenas na indústria) e neutra (em que ocorre a tributação de
PIS/COFINS normalmente, sendo que os preços praticados foram bem mais próximos do preço de
referência). Adicionalmente, observa-se que esse indicador da proporção da lista positiva cresceu em
2015 e permaneceu estável em torno de 34% no restante do período, enquanto o da lista negativa
apresentou tendência de aumento ao longo dos anos.
 Tabela 7 – Proporção da média do preço praticado em relação à média do preço de
referência para compras públicas, por lista de crédito presumido PIS/COFINS no setor
público - 2014 a 2020
Lista 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
NEGATIVA 55,6% 61,3% 50,8% 71,0% 61,0% 80,1% 76,5%
NEUTRA 92,4% 95,8% 89,9% 83,1% 96,6% 81,5% 92,4%
POSITIVA 21,0% 34,8% 29,1% 36,9% 35,4% 33,6% 34,9%
Total 22,1% 36,5% 30,6% 39,9% 37,4% 39,4% 41,6%
Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.
A análise da razão de preços para aquisições privadas (Tabela 8) indicou que o preço médio praticado em
todo o mercado também cresceu ao longo do período analisado, chegando a registrar 46,8% do preço
médio de referência em 2020, percentual superior ao observado nas compras públicas. No entanto, isso
não foi verificado em medicamentos da lista negativa – o indicador do setor privado foi inferior ao do
setor público na maioria dos anos. Assim como nas compras públicas, foi observada tendência de maior
distanciamento entre preços de mercado e preços de referência para medicamentos da lista positiva nas
aquisições privadas.

Tabela 8 – Proporção da média do preço praticado em relação à média do preço de

referência para compras públicas, por lista de crédito presumido PIS/COFINS no setor
privado - 2014 a 2020
Lista 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
NEGATIVA 57,4% 57,5% 59,3% 59,7% 56,2% 68,3% 63,8%
NEUTRA 61,6% 62,9% 70,3% 75,4% 84,8% 89,8% 91,3%
POSITIVA 31,7% 33,4% 32,9% 37,6% 38,6% 39,3% 40,7%
Total 34,4% 36,7% 36,7% 41,5% 42,1% 46,6% 46,8%
Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.
A análise de preços também foi realizada segundo o grau de concentração de mercado de medicamentos,
que é outra variável considerada na definição de preços de referência desses bens pela CMED. O Gráfico
5 apresenta a evolução do preço médio praticado e do preço de referência, segundo a seguinte
classificação do Índice Herfindahl-Hirschman (IHH)24: 1 – sem evidências de concentração; 2 –
moderadamente concentrado; 3 – fortemente concentrado. Como se pode notar, os preços médios
tendem a ser maiores quanto maior a concentração de mercado. Em 2020, o preço médio de
medicamentos comercializados em mercados fortemente concentrados (R$ 30,38) mostrou-se bem
superior aos preços em mercados sem evidências de concentração ou moderadamente concentrados
(ambos atingiram R$ 17,37). No que se refere à distância entre preços praticados no mercado e preço de
referência, não foi observada uma tendência clara de diferenciação entre essas categorias,
diferentemente do que foi verificado na análise por lista de crédito presumido de PIS/COFINS.

24
IHH calculado a partir da base de dados da NF-e considerando as participações de mercado (faturamento em R$)
individuais das empresas e o sistema Anatomical Classification nível 4 (AC4) da European Pharmaceutical Market
Research Association (EPhMRA).
 Gráfico 5 – Preço médio praticado e preço médio de referência dos medicamentos por
ano e por nível do Índice Herfindahl-Hirschman (IHH) (R$ correntes)

Fonte: NF-e/SEFAZ-RS e CMED. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.

Vale destacar que os níveis de preços de medicamentos podem estar relacionados a uma série de outras
características, além da utilidade terapêutica, dos custos tributários, do tipo de demanda (público ou
privada) e da estrutura concorrencial do mercado. Isso impõe cautela na análise dos indicadores
apresentados, referentes exclusivamente ao mercado de medicamentos do Rio Grande do Sul. Mais
evidências serão apresentadas na próxima subseção, com base em metodologia de índice de preços.

4.3 Índices de preços dos medicamentos

4.3.1 Metodologia adotada

A metodologia adotada para a produção dos índices de preços dos medicamentos constantes na base de
dados na NF-e do RS teve como base a do Índice de Preços ao Consumidor (IPC), do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE). O IPC é calculado como uma média ponderada das variações de preços dos
bens e serviços (denominados tão somente como “produtos” no âmbito do IPC) que integram uma cesta
fixa coberta pelo índice. Nessa média, os pesos devem refletir a importância relativa dos produtos na
cesta, medida pela participação de cada um deles na despesa de consumo total das famílias. Os pesos
associados a cada produto determinam o grau de influência que seu movimento de preços terá sobre o
índice geral, e devem retratar os hábitos e o perfil de consumo médio da população coberta pelo índice
(IBGE, 2020). A metodologia (índice de Laspeyres) pressupõe assim uma hipótese subjacente de
elasticidade-preço nula (não capta o efeito-substituição no consumo), uma vez que o gasto considera o
mesmo consumo em dois períodos diferentes.
As principais diferenças adotadas no cômputo dos índices de preço neste trabalho são referentes às
limitações já destacadas da base de dados da NF-e. Enquanto o IPC mede preços que integram uma cesta
de produtos de consumo das famílias, este trabalho visa medir apenas os preços de uma cesta composta
por medicamentos adquiridos por pessoas jurídicas do RS. No entanto, de forma similar ao IPC, este
trabalho segue uma abordagem bottom-up, em que os resultados são agregados por uma fórmula
elementar de cálculo e geram a estimativa para a variação de preços de cada subitem (agregado
elementar obtido a partir do agrupamento de produtos homogêneos no IPC e de Códigos de barras na
NF-e). As estimativas dos movimentos de preços dos subitens, por sua vez, passam por outro processo
agregativo para que sejam produzidos os índices referentes aos níveis mais elevados da estrutura de
classificação.
Este trabalho também procurou adotar os procedimentos do IPC para a inclusão de novos produtos, que
passaram a ser comercializados entre períodos, e para a exclusão de produtos, que se tornaram obsoletos
e foram retirados do mercado ou substituídos por outras versões. Nesse sentido, a análise contemplou
índices calculados para medir a variação de preços de uma cesta de medicamentos em um ano “t”,
ponderados pelo valor consumido de cada medicamento dessa cesta no ano anterior (“t-1”), de modo que
a amostra e o peso dos medicamentos mudem a cada período investigado, em função da entrada ou saída
de itens consumidos. Além disso, foram computados índices de inflação de medicamentos em um ano “t”
com base em uma cesta de medicamentos presentes em todo o período da análise (2014-2020), que foi
ponderada pelo valor consumido no ano inicial da série (t0=2014). O propósito desse método foi
complementar a análise com a investigação da inflação acumulada e por meio de índices mais sensíveis
ao efeito da variação de preços, tendo em vista que o comportamento dos indicadores pode sofrer grande
influência de mudanças na composição da cesta de medicamentos ao longo do período investigado.

4.3.2 Evolução dos índices de preços

O Gráfico 6 apresenta a variação anual de preços observada para os medicamentos que compõem a base
de dados da NF-e do Rio Grande do Sul de 2015 a 2020, diferenciando-a para o setor público e privado.
Pode-se observar que a inflação geral (NF-e Total) alcançou o pico da série em 2016 (11,6%), mas caiu de
patamar nos anos seguintes, atingindo o nível de 3,3% em 2020. Essa tendência está alinhada a que foi
observada em outros índices de preço de produtos farmacêuticos, com abrangência nacional (IPCA-
Produtos farmacêuticos – Nacional) ou localizada (IPCA – Produtos Farmacêuticos – Porto Alegre – RS),
apesar de a base de dados da NF-e captar apenas vendas institucionais (para hospitais, farmácias e
distribuidores), público diferente do captado pelas pesquisas de preços do IPCA (famílias). Ressalva-se a
exceção observada em 2020, em que a inflação medida por índices de preços ao consumidor foi negativa,
ao contrário da inflação da NF-e Total. Uma hipótese é que tenha sido um ano atípico, devido a pandemia
do coronavírus, o que pode ter influenciado de forma diferente o consumo institucional (pessoas jurídicas)
do consumo das famílias (pessoas físicas).
Destaca-se também que a variação de preços da NF-e das aquisições do setor público segue uma lógica
própria, que não acompanha as variações observadas para o setor privado, nem para o IPCA. Por exemplo,
observa-se que a inflação de medicamentos adquiridos pelo setor público no RS cresceu em 2017 (13,0%)
e em 2020 (9,6%). Outro aspecto a ser ressaltado é que as tendências de inflação da NF-e Total e do IPCA
distinguem-se do comportamento do Índice de Preços ao Produtor (IPP) para Produtos Farmacêuticos –
Nacional, que mede a evolução dos preços de produtos “na porta de fábrica”, a partir de 2018, ficando
mais próximo da variação da NF-e do setor público. Possíveis razões para explicar esse fenômeno, no
entanto, não foram objeto deste estudo.
 Gráfico 6 – Variação de preços de medicamentos calculada na base da NF-e e IPCA de
produtos farmacêuticos nacional e de Porto Alegre/RS (2015 a 2020)

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da NF-e/SEFAZ-RS, CMED e IBGE.

Quanto à subdivisão do índice de variação dos preços na NF-e por classes terapêuticas pode-se fazer
alguns destaques visando esclarecer quais classes contribuíram sobre aumentos ou reduções mais
significativas nos índices. A maior alta isolada de preços no índice de preços NF-e Total em 2016 foi em
Soluções hospitalares (35,8%), mas a maior contribuição de alta sobre o índice agregado foi em Sistema
Nervoso Central (2,4 p.p. dos 11,6%). Por sua vez, a maior inflação individual no setor público em 2017 foi
em Dermatologia (59%), mas a maior contribuição para o índice agregado desse setor foi em Sistema
Nervoso Central (5,8 p.p. dos 13%). Já em 2019, as maiores altas individuais de preços foram em
Preparações hormonais (63,5%) e Sistema musculoesquelético (32,3%), mas a maior contribuição foi
novamente do Sistema Nervoso Central (4,2 p.p. dos 8,9%). Por fim, em 2020 a maior alta isolada de
preços no setor público foi em Preparações hormonais (47,5%) e em Aparelho digestivo e metabolismo
(42%), a qual respondeu também pela maior contribuição para o índice agregado (3,6 p.p. dos 9,6%),
seguido do Sistema Nervoso Central (3,3 p.p. dos 9,6%).
O Gráfico 7 apresenta a evolução da inflação da NF-e comparada com as variações no preço de referência
para compras públicas (CMED), dada a cesta de consumo disposta na base da NF-e, além do Índice geral
do IPCA. De modo geral, pode-se notar que as variações dos preços praticados no mercado de
medicamentos do RS seguem uma tendência similar à variação dos preços de referência. Isso representa
um indício de que, apesar da -de distância existente entre os preços praticados no mercado e os preços
de referência de medicamentos, o ajuste dos preços de mercado acompanha, em alguma medida, o ajuste
implícito na atualização anual dos preços teto de medicamentos definidos pela CMED. Outro aspecto
relevante é que o IPCA, utilizado com indexador na fórmula de cálculo dos reajustes dos preços de
referência pela CMED, apresentou variações bastante distintas nos anos de 2015 (10,7%) e 2016 (6,3%)
quando comparado à inflação da NF-e (os índices foram mais próximos nos anos seguintes). Uma possível
explicação é que o reajuste de preços de mercado seja defasado em relação ao comportamento do IPCA,
em consonância com a fórmula de cálculo do reajuste dos preços de referência (utiliza como indexador o
IPCA acumulado no período de 12 meses anteriores à publicação do ajuste de preços 25).

25
Resolução CMED 01/2015. Disponível em: https://www.gov.br/anvisa/pt-br/assuntos/medicamentos/cmed/
legislacao/resolucoes. Acesso em 27/05/2022.
 Gráfico 7 – Variação de preços calculada na base da NF-e, variação do preço de
referência CMED e IPCA Índice Geral (2015 a 2020)

Fonte: NF-e/SEFAZ-RS, CMED e IBGE. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.

O comportamento anual dos índices de preço de medicamentos por lista de crédito presumido do
PIS/COFINS no Estado do Rio Grande do Sul é apresentado no Gráfico 8. A comparação dos índices não
releva tendência clara de diferenciação da inflação de medicamentos desonerados e não desonerados.
Por um lado, os índices apresentaram-se mais distantes no biênio 2016-2017, quando a inflação de
medicamentos da lista positiva (11,3% em 2016 e 2,9% em 2017) foi menor do que a da lista negativa
(12,5% e 5,7%, respectivamente), e em 2020, quando a inflação da lista positiva (3,7%) superou a
verificada na lista negativa (2,4%). Mas, por outro lado, os índices foram bem similares nos anos de 2015,
2018 e 2019.

Gráfico 8 – Variação de preços calculada na base da NF-e por lista de crédito

presumido do PIS/COFINS (2015 a 2020)

Fonte: NF-e/SEFAZ-RS, CMED e IBGE. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.

Vale ressaltar que a diferenciação de tendência da inflação entre medicamentos subsidiados e não
subsidiados torna-se mais clara ao se comparar os índices calculados para uma cesta de medicamentos
constante em todo o período e com ano-base fixo em 2014 (Gráfico 9). Nesse caso, observa-se a inflação
na lista positiva um pouco menor ao longo de todo o período. As diferenças foram mais acentuadas no
ano de 2017, quando a inflação da lista positiva alcançou 2,3% contra 3,9% da lista negativa (diferença de
1,6p.p.), e no ano de 2019 (4,4% contra 5,3%, diferença de apenas 0,9p.p.).

Gráfico 9 – Variação de preços da base NF-e para medicamentos comercializados em

todo o período e com ano-base 2014, por lista de crédito presumido do PIS/COFINS
(2015 a 2020)

14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%
2015 2016 2017 2018 2019 2020

Negativa Positiva Total

Fonte: NF-e/SEFAZ-RS, CMED e IBGE. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.

Essa diferenciação da variação de preços é mais evidente ao se comparar a inflação acumulada ao longo
do período. De acordo com o Gráfico 10, a inflação acumulada no período 2014-2020 para medicamentos
da lista positiva foi de 31,6%, valor 6,3 p.p. menor em relação à inflação de preços acumulada da lista
negativa (37,9%). Assim, a evidência inicial aponta a possibilidade de que a entrada ou permanência dos
medicamentos na lista positiva geraram efeito negativo sobre a inflação desse grupo em relação àqueles
da lista negativa. Esse efeito seria apenas de correlação entre a presença na lista positiva e a inflação dos
medicamentos, mas sem se isolar a influência de outros fatores que podem afetar essa relação. Nesse
sentido, a análise dessa potencial associação estatística entre a desoneração tributária e a inflação de
medicamentos será aprofundada por meio de modelos econométricos na próxima subseção.
Gráfico 10 – Índice de preço acumulado calculado na base da NF-e para medicamentos
comercializados em todo o período, por lista de crédito presumido do PIS/COFINS
(2014=100)

140

135

130

125

120

115

110

105

100
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Negativa Positiva Total

Fonte: NF-e/SEFAZ-RS, CMED e IBGE. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.

4.4 Modelo econométrico de inflação de medicamentos

À luz das diferenças observadas na análise dos índices de preços, foi proposto um modelo econométrico
com o objetivo de aprofundar a investigação da relação entre a inflação de medicamentos e a lista de
benefício tributário de crédito presumido de PIS/COFINS. O propósito dessa metodologia é controlar a
influência de caraterísticas observáveis e não observáveis dos medicamentos sobre a variação dos preços
para oferecer evidências mais precisas sobre essa relação. Assim, procurou-se responder às seguintes
questões para o período 2014-2020:
• A desoneração tributária é uma variável explicativa relevante da inflação de medicamentos?
• A associação entre a desoneração tributária e a inflação de medicamentos apresenta o sinal
esperado (menor custo tributário está correlacionado com menor inflação)?

4.4.1 Metodologia adotada

Inicialmente, é importante esclarecer que o estudo proposto não compreende uma avaliação de impacto
da desoneração tributária sobre preços de medicamentos. Não foi aplicada metodologia que permitisse
inferir ou mensurar efeitos causais, propícia a essa finalidade, em função da indisponibilidade de dados
requeridos para esse tipo de análise. Como demonstrado anteriormente, os dados da NF-e do RS são
restritos a um período mais recente e não contemplam informações sobre comportamento de preços de
medicamentos anteriores a 2014, último ano em que ocorreram modificações na política de desoneração
tributária (Decreto nº 8.271/2014). Outra restrição, já apontada na parte introdutória dessa seção 4, diz
respeito a não identificação direta dos medicamentos contemplados pelo subsídio.
Apesar dessas limitações, o estudo é inédito e serve como insumo para uma avaliação de resultados do
benefício, ao investigar se a inflação de medicamentos desonerados foi menor do que a de medicamentos
não desonerados, controlando-se a influência de outros fatores que influenciam nesse fenômeno. Essa
abordagem complementa evidências disponíveis sobre resultados alcançados pela política regulatória de
medicamentos, detidas à comparação da inflação desses bens com a inflação geral da economia ou com
a inflação de outros bens e serviços de saúde26. Do mesmo modo, pode servir como insumo para a
investigação da hipótese de repasse da redução da carga tributária para o preço dos medicamentos, o
que é uma premissa necessária27 para que a concessão do subsídio efetivamente promova a ampliação
do acesso a medicamentos. Torna-se menos crível, por exemplo, supor que essa premissa seria válida caso
não haja indícios de que a condição do medicamento estar desonerado tem correlação com a evolução
do nível de preços.
A investigação foi realizada por intermédio de regressões de dados em painel, aplicando-se um operador
de diferenças na variável de resultado, para eliminar efeitos fixos não observáveis idiossincráticos de cada
medicamento, conforme especificação abaixo:
(∆lnYi;t1−t0 ) = β0 + β1 (Listai;t0 ) + β2 (Xi;t0 ) + (∆𝑢i;t1−t0 ), (1)
em que, ∆lnYi;t1−t0 representa a variação logarítmica do preço unitário de cada apresentação por tipo de
compra (pública ou privada) de medicamento entre os anos final “t1” e inicial “t0” do período de análise;
Listai;to é variável dummy que indica a categoria da lista de concessão de crédito tributário de PIS/COFINS
em que se enquadra o medicamento (positiva, negativa ou neutra) de acordo com os registros da CMED;
Xi;t0 representa vetor de variáveis de controle de características identificadas no ano inicial “t 0”, que
contempla: (i) variável dummy do tipo de compra do medicamento (pública ou privada); (ii) variável
dummy referente à previsão de Coeficiente de Adequação de Preço – CAP na compra do medicamento;
(iii) variável categórica (qualitativa) ordinal referente ao Índice de Herfindahl-Hirschman (IHH) do mercado
de medicamentos do RS (sem evidências de concentração, moderadamente concentrado ou fortemente
concentrado); (iv) variável dummy de restrição hospitalar do medicamento; (v) variável categórica
nominal de tipo de produto (biológico, biológico-novo, novo, novo-referência, similar, similar-referência,
genérico, genérico-referência, específico ou específico-referência); vi) variável dummy de princípio ativo
do medicamento; e vii) variável dummy de laboratório fabricante do medicamento.
O coeficiente que interessa à investigação é β1 , ao indicar a associação linear entre a variável dummy de
pertencimento ou não à lista de medicamentos desonerados (lista positiva) e o comportamento da
inflação. As estimativas foram realizadas pelo método de Mínimos Quadrados Ponderados (MQP),
utilizando-se o valor total de venda do medicamento como peso nas regressões. Este método mostrou-se
mais eficiente do que o método convencional de Mínimos Quadrados Ordinários (MQO), uma vez que se
identificou um padrão de variância dos erros inversamente proporcional ao valor de compra dos
medicamentos (heterocedasticidade). Ademais, ao ponderar pelas vendas de cada fármaco, obtém-se
estimativas representativas do segmento de vendas da fábrica de todo RS.
A investigação foi realizada em três etapas. Na primeira, aplicou-se o modelo de regressão para analisar
a variação de preços da cesta de medicamentos em um ano “t” com base ponderada pelo valor consumido
de cada medicamento no ano anterior (“t-1”). Dessa forma, a amostra e o peso dos medicamentos na cesta
de consumo mudam a cada período investigado (ano-base móvel), em função da entrada ou saída de itens
consumidos. Essa abordagem dialoga com o método utilizado no cálculo da inflação anual apresentada
anteriormente no Gráfico 8 e possibilita, assim, uma compreensão mais precisa da diferenciação da
trajetória de preços da lista positiva (desonerados) e da lista negativa.

26
Mais detalhes em: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cssf/
arquivos/audiencia-publica-13-12.16/ap-13-12-2016-leandro-safatle-anvisa.
27
Mas não suficiente, pois, como já destacado, o efeito estimado da desoneração é sobre o preço praticado na venda
do fabricante para outra Pessoa Jurídica que atue na distribuição, hospitais ou comercialização, ou seja, na etapa
inicial e intermediária da cadeia produtiva, antes do acesso do consumidor ao medicamento em farmácias.
A segunda etapa contempla regressões da inflação de medicamentos em um ano “t” com base em uma
cesta de medicamentos constantes em todo o período, que foi ponderada pelo valor consumido no ano
inicial da série (t0=2014). Como a amostra de medicamentos é fixa, pode-se avaliar a inflação acumulada
ao longo do tempo, em linha com o comportamento dos índices de preço apresentados no Gráfico 9.
Apesar de restringir o número de observações, essa abordagem tem a vantagem de reduzir riscos de erros
de medida, que podem enviesar as estimativas. Esses riscos tendem a ser maiores quando variáveis de
resultado com alta persistência temporal, como parece ser o caso do preço de medicamentos (dada a
existência de componente inercial), são medidas em diferenças de intervalo de tempo curto.
Na terceira etapa, investiga-se a inflação de medicamentos acumulada ao longo de toda a série (2014 a
2020), com base em uma cesta de medicamentos constantes em todo o período e no peso dos
medicamentos no ano inicial (2014), restringindo-se a amostra a grupos selecionados de medicamentos.
O propósito é avaliar a heterogeneidade dos resultados da aplicação do modelo de regressão em amostras
selecionadas, compostas por medicamentos desonerados e não desonerados com características mais
homogêneas. Nessa abordagem, presume-se que a influência de fatores omitidos do modelo que possam
influenciar as diferenças de preços entre essas categorias de medicamentos seja menor, o que confere
robustez à análise. Os resultados da investigação são apresentados a seguir.

4.4.2 Resultados do modelo

Os resultados da investigação da inflação de medicamentos com ano-base móvel são apresentados na
Tabela 928. Verifica-se associação negativa estatisticamente significante entre a presença do medicamento
na lista positiva (variável dummy Lista Positiva) e a inflação anual de medicamentos em parte dos anos
analisados (2016, 2017 e 2020). Isso indica que a variação de preços de medicamentos desonerados (lista
positiva) nesses períodos foi 4,7% (2016), 17,7% (2017) e 4,5% (2020) menor do que a daqueles não
desonerados (lista negativa), controlando-se outras tendências e fatores que influenciam a inflação
captadas no modelo. Destaca-se que os resultados observados em 2016 e 2017 coadunam com o
comportamento dos índices de preços do Gráfico 8, quando a inflação de medicamentos da lista positiva
foi menor do que a da lista negativa. No entanto, observa-se uma diferença de sentido em 2020, em que
a inflação de medicamentos da lista positiva demonstrada no Gráfico 8 foi maior do que a da lista negativa.
A observação de um coeficiente positivo estatisticamente significante no regressor de medicamentos da
lista positiva em 2019 (4,2%) também chama atenção, por se diferenciar do padrão de correlação dos
demais anos. Este resultado pode ser um indício de que esse padrão não seria consistente, mas também
pode ser decorrente de erros de medida das variáveis ou de choques temporários não captados no

28
As tabelas 9 a 11 apresentam apenas os coeficientes de interesse. As tabelas completas com dos modelos de
regressão se encontram no Apêndice.
modelo29. Como pontuado, estimativas com variáveis em diferenças para um curto espaço de tempo são
mais sujeitas a riscos dessa natureza.

Tabela 9 – Modelo de regressão da inflação de medicamentos, ano-base móvel (t-t-1)

MQP – Base Móvel

Variável
2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018 2018-2019 2019-2020
Intercepto -0,046 0,128 -0,008 -0,282 -0,291* 0,270**
Variável Dummy Lista Positiva -0,004 -0,047*** -0,177*** -0,030 0,042** -0,045***
R2 Ajustado 0,332 0,469 0,312 0,352 0,296 0,433
Nº de Observações 11.796 11.297 10.622 10.721 11.139 11.130
Obs.:1. (***) significância ao nível de 1%; (**) significância ao nível de 5%; e (*) significância ao nível de 10%.
A Tabela 10 contém os resultados da investigação da inflação de medicamentos com ano-base fixo em
2014. Pode-se observar um padrão de associação negativa entre a condição de pertencimento à lista
positiva e a inflação acumulada de medicamentos ao longo de todo o período, que tem significância mais
forte a partir de 2017. Nota-se também que a magnitude do coeficiente que aponta essa associação
aumenta progressivamente até 2018 (-19,4%) e se reduz em 2019 (-15,1%) e em 2020 (- 14,4%). Uma
hipótese é que a mudança de tendência, principalmente no último ano da série, tenha tido relação com a
influência de efeitos da pandemia de Covid 19, que pode ter afetado a demanda e os preços relativos de
medicamentos da lista positiva, sujeitos à prescrição médica.

Tabela 10 – Modelo de regressão da inflação de medicamentos, ano-base fixo (t-t0)

MQP – Base Fixa

Variável
2014-2015 2014-2016 2014-2017 2014-2018 2014-2019 2014-2020
Intercepto 0,005 0,065 0,325*** 0,320*** 0,185* 0,251**
Variável Dummy Lista Positiva -0,034* -0,047* -0,105*** -0,194*** -0,151*** -0,144***
2
R Ajustado 0,418 0,561 0,575 0,547 0,525 0,526
Nº de Observações 6.220 6.220 6.220 6.220 6.220 6.220
Obs.:1. (***) significância ao nível de 1%; (**) significância ao nível de 5%; e (*) significância ao nível de 10%.
A correlação da desoneração tributária com a inflação de medicamentos também foi investigada em
subgrupos mais homogêneos, sob a suposição de que, nesses casos, seria menor a influência de fatores
não observados no modelo que podem distorcer as estimativas, por afetar de modo diferente os preços
de medicamentos da lista positiva e da lista negativa. A Tabela 11 contempla estimativas da regressão de
inflação acumulada no período 2014-2020 para amostras restritas a classes terapêuticas (desagregadas
na classificação ATC até o nível 4) ou a categorias de princípio ativo, ambas compostas tanto por
medicamentos da lista positiva como da lista negativa (sem restrição de composição). Também foram
realizadas estimativas para amostras mais reduzidas de classes terapêuticas ou princípio ativos (com
restrição de composição), em que a representatividade de medicamentos desonerados alcançasse no
mínimo 25% e no máximo 75% do valor total comercializado de cada uma dessas categorias no ano-base
(2014).

29
A princípio, o modelo de primeiras diferenças exposto na equação (1), capta efeitos temporais (choques
temporários em determinado ano) na constante. No entanto, ainda assim, é possível que efeitos temporais de
segunda ordem existam e influenciem na taxa de inflação.
Obteve-se associação negativa estatisticamente significante entre a desoneração tributária e a inflação
de medicamentos nos casos das amostras selecionadas de classes terapêuticas sem restrição de
composição (-28,2%) e de princípios ativos com restrição de composição (-40,4%). Esses resultados estão
em consonância com o que foi evidenciado no modelo anterior de inflação acumulada 2014-2020 (-
14,4%), aplicado na amostra sem restrições. Ademais, o modelo de classe terapêutica com restrição de
composição manteve o sinal negativo da correlação (-52,2%), mas perdeu significância devido,
provavelmente, à redução do tamanho amostral. O mesmo não pode ser dito para os princípios ativos
sem restrição, uma vez que, mesmo com tamanho amostral maior – em relação ao mesmo grupo com
restrição – a correlação se mostrou estatisticamente não significativa, ainda que negativa (-6,9%). De
qualquer forma, relevante notar que, no caso das estimativas referentes a medicamentos mais
homogêneos, a intensidade da associação negativa entre desoneração tributária e inflação foi maior.

Tabela 11 – Modelo de regressão da inflação de medicamentos para amostras

selecionadas, com ano-base fixo (t-t0)

MQP – Base Fixa – 2014-2020

Classe terapêutica Princípio Ativo
Variável
Sem restrição de Com restrição de Sem restrição de Com restrição de
composição composição composição composição
Intercepto 0,762 0,975*** -0,045 -0,276
Variável Dummy Lista Positiva -0,282*** -0,547 -0,069 -0,404**
2
R Ajustado 0,441 0,522 0,514 0,656
Observações 2.422 333 357 132
Obs.:1. (***) significância ao nível de 1%; (**) significância ao nível de 5%; e (*) significância ao nível de 10%. 2. As
amostras restritas a princípios ativos selecionados não contemplam observações com Coeficiente de Ajuste do
Preço – CAP (a variável não é incorporada no vetor de controle).
As evidências dos modelos de regressão, em seu conjunto, indicam que a condição de estar na lista
positiva de medicamentos desonerados seria variável explicativa significante da inflação desses bens. Os
indicadores também sugerem que a desoneração se associa a uma inflação de medicamentos
relativamente menor do que a verificada em medicamentos não desonerados, quando controladas
algumas características fixas no tempo (observáveis e não observáveis) desses bens. As evidências, no
entanto, não permitem inferir causalidade entre a concessão do subsídio tributário e a evolução do preço
de medicamentos. Para isso, seria necessário aplicar métodos propícios a uma avaliação de impacto, que
não foi proposta neste estudo por motivo de indisponibilidade de dados – principalmente do período pré-
implementação do subsídio ou de mudanças (inclusão ou exclusão) nas listas positivas e negativas.

4.5 Conclusões da questão 2

A avaliação da questão 2 foi caracterizada por restrições de dados, que impuseram a proposição de estudo
detido à análise de resultados do subsídio tributário federal a medicamentos, que é um dos instrumentos
da política pública de assistência farmacêutica. Deve-se ponderar também que esta análise foi baseada
em informações restritas ao mercado de medicamentos do Rio Grande do Sul. A falta de elementos e
informações adicionais impossibilita a aplicação da validade externa – ligada à extrapolação dos achados
da análise a outro grupo (segmento farmacêutico nacional) e, assim, à aplicação das conclusões a esse
grupo – para o Brasil como um todo.
Feitas essas ressalvas, pode-se fazer algumas considerações a partir dos achados dessa questão. Foram
observadas evidências, consonantes com a literatura empírica disponível, de que há distanciamento
considerável entre os preços de mercado praticados e os preços de referência definidos no modelo de
regulação econômica do setor. Mais importante, verificou-se que esse diferencial foi maior em
medicamentos beneficiados por subsídios tributários.
Foi possível notar que o sentido dos índices de preços praticados no mercado apresenta semelhança com
os índices de preço de referência aplicados pela CMED, embora a diferença entre o preço de referência e
o preço de mercado tenha aumentado no período analisado, indicando que, no acumulado, os reajustes
nos preços de referência (CMED) foram um pouco superiores aos reajustes de preço no mercado. Foi
possível notar que o sentido dos índices de preços praticados no mercado apresenta semelhança com os
índices de preço de referência aplicados pela CMED, embora a diferença entre o preço de referência e o
preço de mercado tenha reduzido no período analisado, indicando que, no acumulado, os reajustes nos
preços de referência (CMED) foram um pouco inferiores aos reajustes de preço no mercado.
Esses achados conferem embasamento para eventuais recomendações derivadas da avaliação de
desenho da política. Por exemplo, de que a revisão dos parâmetros do modelo de regulação de preços de
medicamentos seja realizada com regularidade bem definida, uma vez que desde sua criação o escopo
principal da regulação não é alterado. Ademais, de que o monitoramento dos preços de mercado dos
medicamentos seja aprimorado. A experiência do projeto “Preços de Referência NF-e”, coordenado pela
SEFAZ-RS, que confere transparência a preços praticados no mercado de medicamentos do estado,
desagregados por apresentação, com base em registros de notas fiscais eletrônicas, pode servir como
possível referência para o atendimento dessa recomendação potencial.
De modo geral, foram encontrados indícios de que a inflação de medicamentos desonerados foi menor
do que a verificada para medicamentos não desoneradas no período recente (2014-2020), o que estaria
em consonância com a cadeia de resultados esperados para uma política de concessão de subsídios
tributários. Essa associação foi mais evidente quando aplicadas metodologias de índices de preços e de
modelos econométricos para investigar a inflação acumulada no período. Os modelos econométricos
também apresentaram evidências dessa associação quando a comparação entre medicamentos
desonerados e não desonerados é mais homogênea.
Embora a análise descritiva da base de dados da NF-e do RS tenha apresentado similaridade em termos
relativos com dados agregados nacionais e com a inflação de medicamentos medido pelo IPCA, não se
pode extrapolar automaticamente tais resultados para o mercado nacional de medicamentos, como
apontado acima. Do mesmo modo, cabe reiterar que não é possível inferir causalidade entre a concessão
do subsídio tributário e a evolução do preço de medicamentos, a partir da metodologia que foi aplicada.
Assim, seria oportuno que o Ministério da Saúde, em conjunto com a CMED, realizasse avaliação de
impacto desse instrumento dessa política, com a aplicação de métodos propícios a uma investigação dessa
natureza. Para isso, é necessário que as limitações de acesso a dados sejam superadas.

5 Questão 3. Como evoluiu a participação de medicamentos

nos orçamentos familiares, por tipo de medicamento e
quintil de renda?”
As análises a seguir descrevem como evoluiu o acesso e as despesas com medicamentos pela população
dentro do contexto da política de assistência farmacêutica, aqui entendida como o financiamento público
tanto via gasto direto, como via subsídio tributário do crédito presumido do PIS/COFINS, bem como do
acesso privado, por meio de dispêndio monetário pelas famílias, no período compreendido pelas três
últimas POF’s. Além disso, o estudo trouxe o perfil de consumo das famílias considerando a renda e a
composição familiar e como são distribuídos os benefícios públicos (doações e benefícios tributários).
5.1 Aspectos na montagem da base de dados e metodologia
Para esta análise foram utilizados os microdados da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) para os
anos de 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018. A POF tem abrangência nacional, inclusive de áreas rurais, e
documenta aquisições dos domicílios, inclusive aquisições não monetárias 30 – ou seja, aquelas onde o
item é obtido por meio de doação, retirada do negócio, troca, produção própria, etc. No caso dos
medicamentos quase a totalidade das aquisições não monetárias são provenientes da provisão gratuita
dos medicamentos no âmbito do SUS31, assim, todas as aquisições não monetárias foram consideradas
como sendo provisão gratuita do SUS.
Para fins de análise, as despesas com medicamentos da POF foram classificadas de acordo com o
Anatomical Therapeutic Chemical (ATC, ou Anatômico Terapêutico Químico em português)32, que é o
sistema de classificação de medicamentos recomendado pela Organização Mundial da Saúde para
realização de estudos de utilização de medicamentos (WHO, 2021). Esse sistema é amplamente utilizado
ao redor do mundo e tal utilização contribui para a comparação entre estudos sobre o tema conduzidos
em diferentes países (WHO, 2021).
Por meio do ATC, os medicamentos são classificados de acordo com o órgão ou sistema humanos em que
atuam e suas propriedades terapêuticas, farmacológicas e químicas (WHO, 2021). A classificação ATC
envolve o agrupamento dos medicamentos em cinco níveis sequenciais. No primeiro nível, os princípios
ativos são agrupados em 14 classes principais, de acordo com o sistema no organismo humano em que
atuam. No segundo nível, são consideradas as propriedades (classes) terapêuticas, no terceiro, as
características farmacológicas e, no quarto nível, as características químicas dos princípios ativos. Por fim,
no quinto nível da classificação ATC, o próprio princípio ativo do medicamento é definido.
Dada a forma em que as respostas sobre a obtenção de medicamentos são coletadas na POF, existe uma
grande dificuldade em identificar precisamente os medicamentos para realização da classificação em ATC.
Dessa forma, optou-se pela classificação apenas até o segundo nível (classes terapêuticas), de forma a
reduzir a especificação e evitar erros de classificação. Para tanto, foi usado como base o trabalho de GOES
(2014). Ainda assim, houve casos em que não foi possível identificar a ATC do medicamento, como em
respostas da POF referentes a “remédio indeterminado”, “remédio manipulado indeterminado”, “injeção
ampola (não determinada)” e “pomada indeterminada”. Para esses casos, foi criado o grupo principal
Medicamento Indeterminado (MI). Além disso, para produtos homeopáticos e produtos à base de ervas
da medicina tradicional, foi criado o grupo principal Tratamento Alternativo (TA). O resultado da
classificação pode ser conferido no Quadro 1 do Apêndice.
A classificação em ATC foi útil para identificar os grupos mais relevantes em termos de perfil de consumo
dada a renda, grupo etário, entre outras características socioeconômicas e foi considerada para estimar
o gasto tributário com base nas informações da POF.
Outro aspecto adotado na montagem da base de dados do trabalho foi a construção dos quintis de
rendimentos a partir do rendimento domiciliar per capita das pessoas. A Tabela 12 apresenta os
quantitativos estimados para domicílios e pessoas de cada uma das POFs por quintil do rendimento
domiciliar per capita das pessoas. Nota-se que a preocupação foi manter praticamente o mesmo número

30
https://biblioteca.ibge.gov.br/index.php/biblioteca-catalogo?view=detalhes&id=2101670.
31
As estimativas nas POF’s indicam que um percentual superior a 80% dos medicamentos obtidos de forma não
monetária é proveniente de doação pelo SUS (posto de saúde, hospital, laboratórios oficiais etc.).
32
A classificação ATC utilizada nas análises é a da Associação Europeia de Pesquisa de Mercado Farmacêutico
(EphMRA), a fim de manter compatibilidade com os dados das tabelas da CMED, que também utiliza essa
classificação.
de pessoas em cada quintil. Como os domicílios mais pobres têm em média mais moradores, ao distribuir
as pessoas igualmente em cada quintil, os quintis de menor renda ficam com uma quantidade menor de
domicílios.

Tabela 12 – Quantidade de domicílios e pessoas, por quintil do rendimento domiciliar

per capita das pessoas
POF 2002-2003 POF 2008-2009 POF 2017-2018
Quintil
Domicílios Pessoas Domicílios Pessoas Domicílios Pessoas
1 7.264.414 35.168.812 8.650.137 38.106.826 10.498.926 41.421.473
2 8.489.375 35.160.084 9.885.232 38.107.986 11.880.633 41.422.792
3 10.152.565 35.175.567 11.993.913 38.100.305 14.058.280 41.418.016
4 10.616.953 35.184.917 12.836.992 38.097.879 15.304.949 41.432.347
5 12.011.331 35.156.585 14.450.331 38.106.301 17.274.916 41.409.163
Total 48.534.638 175.845.964 57.816.604 190.519.297 69.017.704 207.103.790
Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
NOTA: Considerando domicílios igual a Unidades Consumidoras e pessoas igual a moradores.
Adicionalmente, é possível notar, através da Tabela 13, que os domicílios de menor renda per capita
apresentam maior participação de crianças, enquanto os domicílios com maior presença de idosos são de
maior renda, com a maior concentração no terceiro quintil.

Tabela 13 – Percentual de domicílios com presença de crianças e com presença de

idosos por quintil do rendimento domiciliar per capita das pessoas, por POF
Presença de crianças (até 12 anos) Presença de idosos (60 anos ou mais)
Quintil
2002-2003 2008-2009 2017-2018 2002-2003 2008-2009 2017-2018
1 78,8% 73,9% 64,7% 12,9% 12,6% 15,7%
2 66,4% 62,1% 50,0% 23,9% 23,4% 27,8%
3 49,3% 40,9% 33,8% 32,0% 34,4% 41,7%
4 43,3% 33,6% 25,5% 25,1% 31,1% 37,7%
5 29,9% 22,4% 17,7% 24,2% 30,7% 39,6%
Total 50,6% 43,2% 35,4% 24,3% 27,6% 33,9%
Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
Os dados da Tabela 14 também retratam o fenômeno demográfico de redução da presença de crianças
nos domicílios e aumento da presença de idosos ao longo do tempo. Esses aspectos são relevantes para
a análise, uma vez que o consumo de medicamentos pode ter relação não apenas com a renda, mas
também com o perfil etário do domicílio.
 Tabela 14 – Distribuição percentual da população por faixa etária, por POF
Faixa etária POF 2002-2003 POF 2008-2009 POF 2017-2018
0-12 24,5% 21,2% 17,5%
13-29 32,2% 29,9% 25,8%
30-59 34,4% 37,7% 41,4%
60+ 8,8% 11,2% 15,3%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
O tema da equidade da política de subsídio tributário a medicamentos foi objeto de análise no Boletim
Mensal sobre os Subsídios da União elaborado pela SECAP/ME (BRASIL, 2019). No entanto, o estudo teve
como referência apenas a POF 2017-2018. Esta avaliação busca ampliar a análise realizada, através do
estudo da evolução de indicadores no tempo, além de incluir a classificação por classe terapêutica para
identificar o perfil de consumo dos medicamentos. Essa compreensão é fundamental para o debate sobre
equidade e qualidade do gasto do atual modelo da política pública de assistência farmacêutica do Governo
Federal.

5.2 Medicamentos no contexto das despesas com assistência à saúde

Os incentivos tributários ao consumo de medicamentos têm grande potencial de alcance sobre a
população. Segundo dados da POF 2017-2018, apresentados na Tabela 15, os medicamentos estão
presentes na cesta de consumo da grande maioria das famílias brasileiras, independentemente do nível
de renda, destacando-se como o item de gastos em saúde mais frequente. Observa-se que 80,6% do total
dos domicílios incorreu em despesas com medicamentos e 26,4% dos domicílios receberam
medicamentos por provisão pública do SUS, a exemplo dos recebidos em postos de saúde. Por sua vez,
entre os demais itens de saúde, a maior prevalência é o dispêndio em planos de saúde, presente em 26,4%
dos domicílios, seguido por consulta médica, com 17,1%.

Tabela 15 – Domicílios que incorreram em despesas, por tipo de despesa de saúde, por
quintil do rendimento domiciliar per capita das pessoas – POF 2017-2018 (%)
Quintil do rendimento domiciliar per capita
Tipo de despesa
1 2 3 4 5 Total
Medicamentos (A) 72,2 78,3 80,8 82,7 85,5 80,6
Medicamentos recebidos em postos de saúde* (B) 26,1 28,0 31,8 27,9 19,6 26,4
A+B 81,1 85,1 88,0 88,1 89,0 86,7
Plano seguro saúde 3,8 9,7 17,3 30,0 55,8 26,4
Consulta médica 8,2 12,7 16,8 19,8 23,5 17,1
Exames diversos 8,0 10,0 12,0 11,8 11,7 10,9
Material de tratamento** 5,9 8,4 9,7 11,0 15,1 10,5
Consulta e tratamento dentário 2,9 4,7 5,8 7,0 11,3 6,8
Outras 2,4 3,9 4,8 6,4 11,5 6,3
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da POF 2017-2018 – IBGE.
(*) Medicamento obtido por doação, quando, na aquisição do produto pelo morador, não houve nenhum dispêndio
em dinheiro, cheque, cartão ou bens e serviços, ou seja, o produto foi adquirido ou obtido sem nenhum custo. (**)
Inclui seringa, termômetro, teste de gravidez, óculos e lentes etc.
O amplo consumo de medicamentos pela população torna o dispêndio com esse item o mais relevante
na despesa total das famílias com assistência à saúde. Segundo a Tabela 16, o gasto com medicamentos
correspondia a 2,5% do rendimento total dos domicílios em 2018 e representava cerca de 40% do gasto
total com saúde (este, por sua vez, representava 6,3% do rendimento total). Ademais, a composição das
despesas com saúde, segundo o quintil de renda familiar, mostrava claramente a importância da despesa
com medicamentos no total de despesas com saúde das famílias de menor nível de renda (60% do gasto
total com saúde ou 5,6% do rendimento domiciliar total das 20% mais pobres), enquanto, para as famílias
de maiores níveis de renda, predominavam os gastos com plano de saúde (2,8% das 20% mais ricas), já as
despesas com medicamentos (segundo maior item) representavam 30% do despesa total com saúde (ou
1,8% do rendimento domiciliar). A importância das despesas não monetárias com medicamentos
recebidos em postos de saúde, por sua vez, decrescia conforme aumentava a renda das famílias,
equivalendo a 2,7% do rendimento total dos 20% domicílios mais pobres e 0,2% dos 20% mais ricos.

Tabela 16 – Participação das modalidades de gasto de saúde no rendimento domiciliar

total, por quintil do rendimento domiciliar per capita das pessoas – POF 2017-2018
Modalidades de gasto 1 2 3 4 5 Total
Medicamentos 5,6% 4,1% 3,6% 2,9% 1,8% 2,5%
Plano seguro saúde 0,9% 0,8% 1,2% 1,7% 2,8% 2,2%
Consulta médica 0,7% 0,6% 0,6% 0,4% 0,3% 0,4%
Consulta e tratamento dentário 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3%
Material de tratamento 0,5% 0,4% 0,4% 0,3% 0,2% 0,3%
Serviço de cirurgia 0,2% 0,3% 0,2% 0,3% 0,2% 0,2%
Exames diversos 0,6% 0,4% 0,4% 0,3% 0,1% 0,2%
Tratamento médico e ambulatorial 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Outras 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Hospitalização 0,0% 0,1% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0%
Despesa com assistência à saúde 9,3% 7,1% 6,8% 6,4% 6,0% 6,3%
Despesa não monetária com remédios
2,7% 1,6% 1,3% 0,9% 0,2% 0,6%
recebidos em postos de saúde
Fonte: POF 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
Outra questão relevante diz respeito ao consumo de medicamentos por perfil etário. Conforme se observa
na Tabela 17, esse consumo está concentrado na população com idade entre 30 e 59 anos de idade
(55,3%), seguido daquela com 60 anos ou mais (28,5%), enquanto a população com idade de 15 a 29 anos
e de 0 a 14 anos respondem por apenas 15,7% e 0,5%, respectivamente33. Destaca-se que a participação
do perfil etário de 60 anos ou mais na quantidade consumida de medicamentos é bem mais expressiva
do que a sua participação no total da população indicando, como mostrado na penúltima coluna da tabela,
que o valor médio dos medicamentos é maior para esse público, evidenciando a relevância desses bens
na sua cesta de consumo.

33
Esses dados devem ser vistos com cautela uma vez que na POF nem sempre o produto adquirido está vinculado
corretamente ao morador que o consumirá. Portanto, é bem provável que o consumo das crianças, por exemplo,
esteja subestimado.
 Tabela 17 – Consumo mensal de medicamentos por faixa etária – POF 2017-2018
Participação na Valor médio dos Valor total dos
Quantidade Quantidade
Faixa etária população medicamentos medicamentos
consumida (%)
(%) (R$) (R$ milhões)
0 a 14 20,5 735.826 0,5 40,66 29,92
15 a 29 22,8 22.242.973 15,7 34,58 769,11
30 a 59 41,4 78.512.742 55,3 49,00 3.847,39
60 ou mais 15,3 40.432.601 28,5 68,28 2.760,76
Total 100,0 141.924.142 100 52,19 7.407,18
Fonte: POF 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
O governo também é um grande comprador de medicamentos e compromete parcela significativa do seu
orçamento com esses produtos. Segundo dados da ANVISA (2021), a Administração Pública Federal,
Estadual e Municipal respondeu pelo faturamento de 17,2% desse mercado em 2019, apesar de a
quantidade de medicamentos adquirida ter respondido por apenas 5,2% dos medicamentos
comercializados.

5.3 Acesso a medicamentos

O acesso a medicamentos representa um indicador fundamental para a garantia do direito à saúde,
conforme a Organização das Nações Unidas34. A falta de acesso a medicamentos pode promover o
agravamento de doenças e o retorno das pessoas aos serviços de saúde, além de onerar a atenção
secundária e terciária (Arrais et al, 2005 apud Drummond et al, 2018). As evidências internacionais
disponíveis, no entanto, apontavam que, no início do século XXI, uma em cada três pessoas no mundo
não dispunha de acesso a esses insumos, sendo o problema concentrado nos países de baixa e média
renda, onde essa proporção alcançava até 50% (OMS, 2001).
No Brasil, as estatísticas da PNS 2019 apontavam alguma dificuldade de acesso a medicamentos pela
população, embora em menor escala do que no panorama internacional. Segundo a pesquisa, 85% das
pessoas que tiveram medicamentos prescritos em seu último atendimento médico conseguiram ter
acesso total aos medicamentos, 7,7% conseguiram obter apenas alguns deles e 7,2% não conseguiram
acesso a nenhum dos medicamentos receitados. O acesso aos medicamentos prescritos não foi obtido
pelo SUS em 63% dos casos35; não foi possível pelo Programa Farmácia Popular (PFP) em 79,3% dos casos;
e via planos de saúde, em 96,9% dos casos. Além disso, a provisão gratuita dos medicamentos no âmbito
do SUS atendeu integralmente a apenas 18,7% dos usuários e, parcialmente, a 18,4% dos pacientes. No
caso do PFP, que provê acesso por meio da rede privada de farmácias (de modo gratuito ou mediante
copagamento), os índices de atendimento integral e parcial foram um pouco menores, alcançando 9,8%
e 10,9%, respectivamente.

34
Hogerzeil H. V., Mirza Z. The world medicines situation 2011: access to essential medicines as part of the right to
health. Geneva: World Health Organization; 2011.
35
Cabe destacar que a não obtenção do medicamento pode ser um problema de escassez de oferta pública de
medicamentos, mas também um problema do lado da demanda. Nesse sentido, é possível que boa parte da
população não tenha nem mesmo tentado obter os medicamentos junto ao SUS ou ao Programa Farmácia Popular
(PFP), ou seja, adquiriram diretamente na rede privada. Neste caso, pode ser devido à falta de informação –
conhecido na literatura econômica como informação assimétrica – ou, para aqueles de maior faixa de renda, devido
ao custo elevado de locomoção e espera que não compensaria a ida até o posto público de saúde.
É importante ponderar que a prevalência do acesso integral aos medicamentos associa-se principalmente
à compra dos medicamentos na rede privada, o que provoca iniquidades no acesso a medicamentos,
decorrentes das desigualdades socioeconômicas e da heterogeneidade de capacidade de pagamento dos
usuários. Com efeito, os principais motivos pelos quais os usuários não conseguiam acessar integralmente
os medicamentos prescritos eram a indisponibilidade dos medicamentos nos serviços públicos de saúde
(52,4%) e a falta de dinheiro (18,3%), o que evidencia que as pessoas com menores níveis de rendimentos
sofrem mais com o problema de falta de acesso.
De forma similar à PNS 2019, as estimativas da POF 2017-2018 apontam uma restrição de acesso de
medicamentos na ordem de 14,2% (Tabela 18). A restrição apresenta forte relação com a renda domiciliar.
Quase um quarto da população do primeiro quintil indica restrição para aquisição de medicamentos, em
contraposição a 6,3% da população do último quintil. O principal motivo da restrição para a população
mais pobre é a falta de dinheiro (19%), enquanto para a população de maior renda, a indisponibilidade
do produto tem a mesma relevância que a falta de dinheiro (2,8%).

Tabela 18 – Percentual de domicílios com restrição para aquisição de medicamentos,

por motivo da restrição e por quintil da renda domiciliar per capita (pessoas) – POF
2017-2018

Restrição para Motivo da restrição (não excludentes)

Quintil aquisição de Falta de Indisponibilidade do Dificuldade de chegar ao Outros
medicamentos dinheiro produto local de aquisição motivos
1 24,4% 19,0% 5,0% 0,6% 0,9%
2 19,0% 13,4% 5,0% 0,4% 0,9%
3 15,0% 9,8% 5,0% 0,2% 0,6%
4 11,5% 6,6% 4,4% 0,2% 0,8%
5 6,3% 2,8% 2,8% 0,1% 0,7%
Total 14,2% 9,3% 4,3% 0,3% 0,8%
Fonte: POF 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
Uma compreensão mais ampla do problema de acesso a medicamentos também deve incorporar
indicadores que procurem mensurar o problema de ônus excessivo das famílias com gastos em
medicamentos. Em função da essencialidade dos medicamentos, os usuários podem ser compelidos a
adquiri-los, mesmo que os preços de mercado sejam elevados. Isso pode levar ao comprometimento de
um percentual elevado do rendimento das famílias, que podem acabar incorrendo em dívidas ou mesmo
indispor de outras necessidades básicas ou bens para adquirir o medicamento, fenômeno reconhecido na
literatura como “gastos catastróficos em medicamentos".
Para dimensionar esse fenômeno, foi adotada metodologia similar à utilizada por Santos (2015), tendo
sido consideradas como famílias com gastos catastróficos aquelas que não adquiriram medicamentos por
falta de dinheiro ou aquelas em que a despesa com medicamentos supera 15% das receitas monetárias
do domicílio. Conforme se nota na Tabela 19, os domicílios com gastos relativamente elevados com
medicamentos, ou que deixaram de adquirir por falta de dinheiro, correspondem a 13,9% do total dos
domicílios. Para os domicílios do primeiro quintil, no entanto, esse percentual (29,2%) é mais que duas
vezes superior à média total (13,9%). O percentual tende a ser maior para domicílios com presença de
crianças (14,4%), idosos (16,6%) ou pessoas obesas (14,8%) e menor para domicílios com presença de
pessoas com plano de saúde (9%).
 Tabela 19 – Percentual de domicílios com gastos catastróficos para aquisição de
medicamentos, por quintil do rendimento domiciliar per capita (pessoas) e presença de
grupos específicos no domicílio – POF 2017-2018
Despesa com
Não adquiriu por
medicamentos supera Gasto catastrófico
Quintil falta de dinheiro
15% das receitas (A e/ou B)
(B)
monetárias (A)
1 13,8% 19,0% 29,2%
2 6,5% 13,4% 18,6%
3 6,0% 9,8% 14,7%
4 3,6% 6,6% 9,7%
5 1,7% 2,8% 4,4%
Total 5,7% 9,3% 13,9%
Presença de criança 4,7% 10,8% 14,4%
Presença de idoso 8,3% 9,7% 16,6%
Presença de pessoa obesa 5,5% 10,7% 14,8%
Presença de plano de saúde 4,1% 5,4% 9,0%
Fonte: POF 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.

5.4 Perfil de consumo de medicamentos

A partir da classificação dos medicamentos da POF em classe terapêutica, foi possível verificar os tipos de
medicamentos em que as famílias alocaram maior parcela de despesas ao longo do período coberto pelas
três últimas POF’s. Conforme se constata no Gráfico 11, a classe terapêutica Sistema Nervoso passou a
ser a de maior participação nos gastos com medicamentos das famílias a partir de 2009 e ampliou sua
participação até 2018, ao representar 22,9% das despesas com medicamentos. São exemplos de
medicamentos dessa classe terapêutica: analgésicos, ansiolíticos, anticonvulsivos e antidepressivos.
Gastos com medicamentos para o Sistema Cardiovascular (por exemplo, anti-hipertensivos e
medicamentos para redução de colesterol ou triglicerídeos) e para o Aparelho Digestivo (medicamentos
para diabetes e antiácidos) também estavam entre os mais representativos em 2018, com participação
no gasto total de 19% e 16%, respectivamente. Por outro lado, nota-se uma constante perda de
participação da classe terapêutica Sistema Musculoesquelético ao longo do período analisado, que passou
de 11,9% das despesas com medicamentos em 2003 para 4,2% em 2018. São exemplos de medicamentos
dessa classe terapêutica os relaxantes musculares e os anti-inflamatórios.
 Gráfico 11 – Evolução da participação da despesa monetária com medicamentos das
principais classes terapêuticas, nas POF's

Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.

Além da maior participação nas despesas com medicamentos das famílias, o Sistema Nervoso também
tem maior participação no número de embalagens adquiridas, superando as demais classes terapêuticas
em todo o período analisado (Tabela 20). Na sequência, por ordem de participação encontram-se Sistema
Cardiovascular, Aparelho Digestivo e Metabolismo e Sistema Respiratório.

Tabela 20 – Participação da quantidade de medicamentos adquiridas por classes

terapêuticas, nas POF's
Grupo da Classe terapêutica 2002-2003 2008-2009 2017-2018
Sistema Nervoso (N) 25,4% 28,8% 29,8%
Sistema Cardiovascular (C) 12,6% 15,7% 20,4%
Aparelho digestivo e metabolismo (A) 14,0% 14,2% 15,4%
Sistema respiratório (R) 12,8% 12,0% 11,5%
Sistema geniturinário e hormônios sexuais (G) 7,1% 7,3% 5,7%
Anti-infecciosos de uso sistêmico (J) 6,3% 4,1% 3,7%
Sistema musculoesquelético (M) 11,1% 7,5% 3,4%
Órgãos sensoriais (S) 2,0% 2,9% 2,8%
Preparações hormonais sistêmicas, exceto hormônios sexuais e insulina (H) 0,4% 0,7% 2,0%
Dermatológicos (D) 3,6% 2,0% 1,6%
Antiparasitários, inseticidas e repelentes (P) 1,8% 1,3% 0,8%
Sangue e órgãos hematopoiéticos (B) 0,9% 0,3% 0,3%
Antineoplásicos e agentes imunomoduladores (L) 0,2% 0,1% 0,1%
Agentes Diagnósticos (T) 0,0% 0,0% 0,0%
Medicamento Indeterminado (MI) 1,5% 1,2% 2,4%
Tratamento Alternativo (TA) 0,3% 1,9% 0,3%
Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
De forma a analisar o perfil de consumo de medicamento em relação à renda, a Tabela 21 dispõe a
despesa monetária média mensal familiar por classe terapêutica e quintil do rendimento domiciliar per
capita para 2018. Em geral, nota-se que a despesa média com medicamentos aumenta à medida que
aumenta a renda, com uma única exceção, a classe terapêutica Antiparasitários, Inseticidas e Repelentes,
que decresce com o aumento da renda. Também pode-se destacar que as famílias do primeiro quintil de
rendimento têm um gasto com Sistema Respiratório superior ao do Sistema Cardiovascular e Aparelho
digestivo e metabolismo, diferentemente dos quintis de rendimento mais elevado.
Ademais, observa-se que as famílias tinham despesa mensal média de R$ 107,32 com medicamentos, no
entanto, ao analisar a média de gastos por quintil se observa que apenas o último quintil encontra-se com
valor acima da média geral, o que indica forte concentração e impacto dos gastos dessas famílias de maior
renda nas despesas com medicamentos.

Tabela 21 – Despesa monetária média mensal familiar com remédios por classe
terapêutica e quintil do rendimento domiciliar per capita das pessoas (POF 2017-2018)
Quintil do rendimento domiciliar per capita
Grupo da Classe terapêutica (pessoas) Total
1 2 3 4 5
Sistema Nervoso (N) 13,23 19,53 23,48 25,88 37,92 25,39
Sistema Cardiovascular (C) 4,56 10,41 15,24 18,44 31,76 17,63
Aparelho digestivo e metabolismo (A) 5,64 8,70 12,05 14,88 29,86 15,58
Sistema respiratório (R) 7,08 8,85 9,57 10,27 13,11 10,11
Anti-infecciosos de uso sistêmico (J) 3,57 4,38 4,06 4,66 6,73 4,84
Sistema musculoesquelético (M) 1,62 3,32 4,50 4,94 7,54 4,72
Sistema geniturinário e hormônios sexuais (G) 2,10 2,69 3,90 5,22 7,80 4,69
Órgãos sensoriais (S) 1,70 2,47 3,67 3,59 5,07 3,50
Dermatológicos (D) 0,95 1,84 1,55 2,33 4,36 2,39
Preparações hormonais sistêmicas, exceto hormônios sexuais e
0,28 0,53 0,81 1,21 3,18 1,36
insulina (H)
Antiparasitários, inseticidas e repelentes (P) 0,76 0,53 0,42 0,35 0,45 0,48
Sangue e órgãos hematopoiéticos (B) 0,22 0,29 0,33 0,34 0,63 0,38
Antineoplásicos e agentes imunomoduladores (L) 0,01 0,06 0,15 0,20 0,77 0,28
Tratamento Alternativo (TA) 0,21 1,21 0,39 0,46 2,27 0,99
Medicamento Indeterminado 2,52 5,79 10,16 12,43 35,11 14,99
Total 44,44 70,62 90,27 105,19 186,55 107,32
Fonte: POF 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
A Figura 1 apresenta o perfil de dispêndio com medicamentos agregando os fatores de renda, tipo de
despesa (monetária e não monetária), além de aprofundar a classe terapêutica para o segundo nível, a
qual especifica propriedades terapêuticas. Primeiro, é possível constatar, por exemplo, que o dispêndio
não monetário (medicamentos obtidos gratuitamente no SUS, na parte superior do círculo rosa) das
famílias de alto rendimento são caracterizados por medicamentos classificados como Agentes
antineoplásicos e Agentes modificadores lipídicos. Por sua vez, entre as despesas monetárias (parte
superior do círculo azul), as Vitaminas são mais relevantes. As despesas com medicamentos do subgrupo
Terapia cardíaca, por seu turno, tem relevância tanto na despesa monetária como na não monetária das
famílias de alta renda (parte superior da intersecção entre os círculos). Por outro lado, são relevantes,
entre as despesas monetárias das famílias com baixo rendimento, os subgrupos Preparados contra a tosse
e resfriado e Antibacterianos de uso sistêmico (parte inferior do círculo azul). Essas mesmas famílias
obtêm gratuitamente no sistema público um montante maior de medicamentos classificados como
Agentes antidiarreicos, anti-inflamatórios e anti-infecciosos intestinais (parte inferior do círculo rosa). Os
Analgésicos são relevantes entre as despesas monetárias para todos os níveis de renda, enquanto os
Medicamentos usados no diabetes e os Psicoanalépticos são relevantes entre as despesas não monetárias
para todos os níveis de renda.

Figura 1 – Relevância de despesas por classe terapêutica, por forma de dispêndio e

rendimento domiciliar das pessoas (POF 2017-2018)

Fonte: POF 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.

Nota: Os subgrupos considerados como relevantes são aqueles que estão entre os cinco com maiores dispêndios
entre as despesas monetárias e as despesas não monetárias. O código entre parênteses é composto de duas partes:
(i) letra que indica o grupo principal anatômico (sistema no organismo humano em que o medicamento atua –
Quadro 1 no Apêndice) e (ii) essa letra em conjunto com o número indica o grupo principal terapêutico (ou classe
terapêutica). Por exemplo, N02 inclui medicamentos analgésicos que atuam no sistema nervoso (N).

5.5 Evolução das despesas com medicamentos

O percentual de domicílios que informaram ter realizado despesa monetária com medicamentos nas
POF’s cresceu ao longo do tempo. O Gráfico 12 permite observar que esse aumento foi mais acentuado
nos domicílios com rendas mais baixas, o que indica redução nas diferenças de consumo de medicamentos
entre os estratos mais pobres e mais ricos da população. Isso pode significar avanço na redução de
iniquidades de acesso à medicamentos e/ou crescimento maior dos rendimentos nos estratos inferiores
vis a vis nos superiores. Mas, por outro lado, o aumento da amplitude de famílias que realizam dispêndio
monetário com medicamentos pode estar relacionado à uma maior dificuldade de acesso gratuito ou a
situações de ônus financeiro excessivo das famílias com esses bens. Para tentar elucidar essas questões,
são apresentadas adiante análises separadas para a evolução das despesas monetárias e não monetárias.
 Gráfico 12 – Percentual de domicílios com despesa monetária de medicamentos por
centil do rendimento domiciliar per capita para as pessoas

Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.

5.5.1 Despesas monetárias

A evolução da despesa média mensal familiar com medicamentos é apresentada na Tabela 22. Constata-
se que, em termos reais, a despesa média dos domicílios subiu de R$ 93,03 em 2003 para R$ 107,32 em
2018, equivalente a uma taxa média de crescimento anual da despesa de 1,0%. Pode-se observar que as
despesas das famílias de menor rendimento tiveram elevação maior do que das famílias de maior
rendimento, o que explica o ganho de participação na distribuição percentual da despesa. De qualquer
forma, a diferença entre os estratos superiores e inferiores se manteve elevada em 2018: a despesa média
estimada para os 20% mais ricos (R$ 186,55) era mais de quatro vezes maior que a dos 20% mais pobres
(R$ 44,44) e mais de duas vezes maior que a dos domicílios de renda intermediária, situados no 3º quintil
(R$ 105,19), em 2018.
 Tabela 22 – Despesa monetária média mensal familiar com remédios e variação das
despesas entre as POFs, por quintil do rendimento domiciliar per capita das pessoas
(R$ de jan/2018)
Taxa média de crescimento anual no
POF
Quintil período
2003 2009 2018 2003-2018 2009-2018
1 35,95 39,37 44,44 1,4% 1,4%
2 53,52 58,65 70,62 1,9% 2,1%
3 73,74 80,87 90,27 1,4% 1,2%
4 98,90 102,56 105,19 0,4% 0,3%
5 166,60 179,41 186,55 0,8% 0,4%
Total 93,03 100,31 107,32 1,0% 0,8%
Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME. Valores corrigidos pelo INPC para
jan/2018.
A Tabela 23 mostra que a participação das despesas com medicamentos no rendimento domiciliar
permaneceu estável em torno de 2,5% no período de 2003 a 2018, compreendido pelas POF’s. No
entanto, verifica-se uma tendência de queda do percentual da renda comprometido com esses gastos na
maior parcela dos domicílios, sendo mais intensa naqueles situados entre os 20% mais pobres (despesa
caiu de 7,6% do rendimento domiciliar médio em 2003 para 5,6% em 2018, isto é, variação negativa de 2
p.p.). O quintil de maior renda (20% mais ricos) foi o único que teve uma elevação na participação das
despesas com medicamentos em relação ao rendimento domiciliar no período (de 1,7% para 1,8%). Ainda
que bem pequena, essa elevação compensou a queda nos demais quintis.
A Tabela 24 evidencia a grande concentração dos dispêndios com remédios nos domicílios com
rendimentos mais elevados. Em 2018, os 40% mais ricos da população (4º e 5º quintis) respondiam por
65,2% desses gastos, contra apenas 17,6% dos 40% mais pobres. No entanto, houve leve desconcentração
das despesas com medicamentos ao longo do tempo, ao se considerar que os respectivos indicadores
correspondiam a 67,6% e 15,9%, respectivamente, em 2003.
Tabela 23 – Participação da despesa Tabela 24 – Distribuição percentual da
monetária média familiar com remédios despesa monetária com remédios, por
no rendimento domiciliar médio, por quintil do rendimento domiciliar das
quintil do rendimento domiciliar das pessoas, nas POFs
pessoas, nas POFs
Quintil 2003 2009 2018 Quintil 2003 2009 2018
1 7,6% 5,9% 5,6% 1 5,8% 5,9% 6,3%
15,9%

17,6%

2 4,9% 4,1% 4,1% 2 10,1% 10,0% 11,3%

3 4,4% 3,9% 3,6% 3 16,6% 16,7% 17,1%
67,6%

65,2%

4 3,3% 3,0% 2,9% 4 23,3% 22,7% 21,7%

5 1,7% 1,7% 1,8% 5 44,3% 44,7% 43,5%
Total 2,5% 2,4% 2,5% Total 100,0% 100,0% 100,0%

Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.

Em resumo, pode-se concluir que o crescimento dos gastos com medicamentos foi maior entre as
famílias de menor renda, mas o peso dessa despesa no orçamento desse segmento diminuiu no período
analisado. Isso é explicado pelo aumento proporcionalmente maior do rendimento dos mais pobres em
relação ao aumento da sua despesa com medicamentos. No caso das famílias com renda mais elevada
(20% mais ricas), o peso dos medicamentos no orçamento permaneceu relativamente estável. Ressalta-
se, no entanto, que ainda há grande disparidade entre as despesas monetárias com medicamentos de
famílias mais pobres e famílias mais ricas, o que indica a importância da provisão pública direta de
medicamentos (despesas não monetárias) para reduzir iniquidades e promover assistência
farmacêutica universal e integral.

5.5.2 Despesas não monetárias

Os dados da POF apontam aumento real da despesa não monetária média mensal familiar com
medicamentos (Tabela 25), que subiu de R$ 18,90 em 2003 para R$ 27,92 em 2018, equivalente a uma
taxa média de crescimento de 2,6% ao ano. Ao contrário do que foi observado na análise da despesa
monetária, nota-se que os valores médios das despesas não monetárias por estratos de renda são mais
homogêneos e que não há uma relação monotônica entre o nível de despesa e o nível dos rendimentos.
Isso indica que a provisão gratuita de medicamentos pelo setor público para os distintos segmentos da
população, de forma geral, é mais equilibrada, embora, como foi visto anteriormente na Figura 1, o perfil
de consumo seja bem diverso de acordo com a renda. Destaca-se também que as famílias pertencentes
ao 3º e 4º quintis de renda tiveram uma elevação mais expressiva da despesa média com medicamentos
entre 2003 e 2018 (taxa de crescimento anual de 3,0% e 4,2% respectivamente). São estratos em que há
uma participação maior da população idosa, o que pode ter relação com a dinâmica demográfica.

Tabela 25 – Despesa não monetária média mensal familiar com remédios e variação
das despesas entre as POFs, por quintil do rendimento domiciliar das pessoas (R$ de
jan/2018)
POF Taxa média de crescimento anual no período:
Quintil
2003 2009 2018 2003-2018 2009-2018
1 18,37 18,64 21,86 1,2% 1,8%
2 23,11 21,78 28,28 1,4% 2,9%
3 20,69 32,42 32,06 3,0% -0,1%
4 17,31 25,79 31,95 4,2% 2,4%
5 16,13 31,02 24,42 2,8% -2,6%
Total 18,90 26,72 27,92 2,6% 0,5%
Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME. Valores corrigidos pelo INPC para
jan/2018.
Apesar do crescimento dos gastos, a participação da despesa não monetária em relação ao rendimento
domiciliar praticamente manteve-se praticamente estável no período analisado, ao passar de 0,5% em
2003 para 0,6% em 2018 (Tabela 26). Além disso, de forma similar à despesa monetária, verifica-se que
houve queda da participação do valor dessa doação no orçamento familiar com medicamentos nos
domicílios de menor rendimento, notadamente naqueles situados entre os 20% mais pobres (caiu de 3,9%
para 2,8%) e no 2º quintil (caiu de 2,1% para 1,6%). Por sua vez, a participação dessa despesa no
orçamento dos mais ricos (3º e 4º quintil) aumentou um pouco.
A Tabela 27 demonstra que os 40% mais ricos da população apropriavam-se de 47,3% da despesa não
monetária com medicamentos em 2018, enquanto os 40% mais pobres ficavam com 29,3%, o que
representa uma distribuição menos concentrada do que a observada nas despesas monetárias (índices de
65,2% e 17,6%, respectivamente), o que é esperado dada a maior dependência do SUS desses estratos de
renda. Entretanto, nota-se que a participação dos quintis de menor rendimento nas despesas não
monetárias caiu no período analisado (participação dos 40% mais pobres variou de 35,9% em 2003 para
29,3% em 2018), ao contrário do que ocorreu com as despesas monetárias. Também se destaca que os
20% mais pobres da população, que apresentam participação maior de crianças, têm menor acesso à
provisão gratuita de medicamentos (participação de 11,9%), assim como ocorre com as despesas
monetárias (6,3%). Esses indicadores evidenciam o desafio de redução de iniquidades no acesso a
medicamentos, necessário para a garantia das condições de saúde da população.
Tabela 26 – Participação da despesa Tabela 27 – Distribuição percentual da
não monetária média familiar com despesa não monetária com remédios,
remédios no rendimento domiciliar por quintil do rendimento domiciliar das
médio, por quintil do rendimento pessoas, nas POFs
domiciliar das pessoas, nas POFs
Quintil 2003 2009 2018 Quintil 2003 2009 2018
1 3,9% 2,8% 2,8%

29,3%
1 14,5% 10,4% 11,9%

35,9%
2 2,1% 1,5% 1,6% 2 21,4% 13,9% 17,4%
3 1,2% 1,6% 1,3% 3 22,9% 25,2% 23,4%
4 0,6% 0,8% 0,9% 4 20,0% 21,4% 25,4%

41,2%

47,3%
5 0,2% 0,3% 0,2% 5 21,1% 29,0% 21,9%
Total 0,5% 0,7% 0,6% Total 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.

5.6 Estimativas do benefício tributário

A partir do perfil e do montante de medicamentos consumidos por cada quintil do rendimento domiciliar
per capita, tanto em despesas monetárias, como em despesas não monetárias, foi possível estimar o
benefício tributário do crédito presumido do PIS/COFINS por recorte de renda da população e compará-
lo às despesas com medicamentos. Essa estimativa teve por base os medicamentos constantes na lista
positiva de crédito presumido em cada subgrupo de classe terapêutica disponibilizada pela CMED e o
montante de despesas estimadas pelas famílias de cada quintil de rendimento domiciliar da POF 2017-
2018. Ademais é importante ponderar que, para fins da análise distributiva do subsídio tributário para as
famílias, foi adotada a hipótese forte de que o benefício do crédito presumido do PIS/COFINS é
integralmente repassado para o preço final ao consumidor dos medicamentos desonerados.
O resultado das estimativas é apresentado na Tabela 28. Pode-se observar que o subsídio tributário a
medicamentos alcançava o valor médio mensal de R$ 7,81 em 2018, o que representava 5,8% da despesa
média total (monetária e não monetária) com medicamentos das famílias (R$ 135,24). Somando-se o
subsídio tributário à despesa não monetária com medicamentos líquida desse subsídio (R$ 25,97),
alcançava-se um valor médio de financiamento público de medicamentos de R$ 33,78, equivalente a
25,0% das despesas totais das famílias com esses bens. O financiamento público das despesas totais com
medicamentos é maior em domicílios com presença de pessoa obesa (27,9%) e com presença de idoso
(27,2%) e menor naqueles que contam com plano de saúde (18,6%) e que tem crianças (21,6%). Nota-se
que a participação relativa das despesas não monetárias com medicamentos líquida, associadas à oferta
gratuita pelo sistema público de saúde, é maior entre os mais pobres (30,9% dos gastos dos 20% mais
pobres) e diminui conforme aumenta o nível de renda das famílias (10,8% dos gastos dos 20% mais ricos).
A alocação dos subsídios, por sua vez, acompanha a capacidade de pagamento das famílias e tem menor
representatividade nos gastos dos mais pobres da população – 5,2% dos gastos dos 20% mais pobres vis
a vis 5,8% dos 20% mais ricos). Ademais, segundo os perfis das famílias, o subsídio tributário representa
maior percentual da despesa total com medicamentos nos lares com presença de idoso (6,3%), seguido
por aqueles com presença de pessoa obesa (5,9%) e por aqueles que detêm plano de saúde (5,8%).

Tabela 28 – Participação do financiamento público nas despesas totais com

medicamentos por quintil da renda domiciliar per capita e perfis de famílias – POF
2017-2018
Despesa não monetária
Financiamento
Despesa total com medicamentos Subsídio tributário
público
(monetária e líquida do subsídio (B)
Quintil do rendimento domiciliar (A + B)
não monetária) tributário (A)
per capita
média com % da % da % da
medicamentos Média despesa Média despesa Média despesa
total total total
1 66,30 20,49 30,9% 3,47 5,2% 23,95 36,1%
2 98,90 26,31 26,6% 5,59 5,6% 31,89 32,2%
3 122,33 29,79 24,4% 7,16 5,9% 36,96 30,2%
4 137,14 29,64 21,6% 8,09 5,9% 37,73 27,5%
5 210,97 22,71 10,8% 12,26 5,8% 34,97 16,6%

Total 135,24 25,97 19,2% 7,81 5,8% 33,78 25,0%

Presença de criança 107,36 17,68 16,5% 5,49 5,1% 23,17 21,6%
Presença de idoso 202,98 42,39 20,9% 12,73 6,3% 55,12 27,2%
Presença de pessoa obesa 156,17 34,37 22,0% 9,22 5,9% 43,59 27,9%
Presença de plano de saúde 190,61 24,40 12,8% 11,03 5,8% 35,43 18,6%
Fonte: POF 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
Nota: O subsídio tributário foi estimado a partir da participação de apresentações medicamentosas na lista positiva
de crédito presumido PIS/COFINS por subgrupo das classes terapêuticas na tabela CMED.
A Tabela 29 aponta a distribuição percentual do subsídio tributário por perfil de rendimento domiciliar e
por tipo de despesa com medicamentos. No caso das despesas monetárias, observa-se que os 40% mais
ricos da população, que respondem por 65,2% das despesas monetárias com medicamentos, apropriam-
se de 66,9% do total dos subsídios tributários associados a essas despesas. No caso das despesas não
monetárias, a participação dos 40% mais ricos no total das despesas é de 47,3% e a participação desse
segmento no total dos subsídios tributário de 48,3%. Segundo essas estimativas, há uma concentração
maior dos subsídios em medicamentos mais consumidos pelas famílias de maior rendimento. Isso
ocorre tanto com as despesas monetárias, quanto com as despesas não monetárias, embora em menor
grau nesta última – com exceção apenas do 1º quintil que apresenta diferencial entre subsídio tributário
e despesas maior em termos absolutos no grupo não monetário em relação ao monetário.

Tabela 29 – Distribuição percentual das despesas monetárias e não-monetária com

medicamentos e do subsídio tributário, por quintil de renda domiciliar per capita
(pessoas) – POF 2017-2018

Despesas monetárias Despesas não monetárias

Participação % Participação %
Quintil Diferença Diferença p.p.
Subsídio p.p. (B-A) Subsídio (D-C)
Despesas (A) Despesas (C)
tributário (B) tributário (D)
1 6,3% 5,4% -0,9% 11,9% 10,7% -1,2%
2 11,3% 10,6% -0,7% 17,4% 17,4% 0,0%
3 17,1% 17,0% -0,1% 23,4% 23,6% 0,2%
4 21,7% 21,9% 0,1% 25,4% 26,3% 0,9%
5 43,5% 45,0% 1,5% 21,9% 22,0% 0,1%
Total 100,0% 100,0% 0,0% 100,0% 100,0% 0,0%
Fonte: POF 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
Nota: O subsídio tributário foi estimado a partir da participação de apresentações medicamentosas na lista positiva
de crédito presumido PIS/COFINS por subgrupo das classes terapêuticas na tabela CMED.
O grau de focalização das modalidades de financiamento público de aquisição de medicamentos também
pode ser dimensionado à luz do alcance sobre públicos que mais sofrem com o problema de gastos
catastróficos com medicamentos. Conforme o Gráfico 13, pode-se observar que o alcance dos subsídios
tributários sobre domicílios de baixa renda com presença de crianças, idosos ou pessoas obesas é bem
inferior à participação desses segmentos na população. A incidência dos subsídios sobre esses públicos
também é inferior à das despesas não monetárias, que expressam a oferta gratuita de medicamentos no
sistema público de saúde. As estimativas indicam que: 27,8% dos domicílios com crianças situavam-se
entre os 20% mais pobres da população, enquanto abarcavam 16,1% do total dos subsídios e 27,5% das
despesas não monetárias; 7% dos domicílios com idosos estavam entre os 20% mais pobres, enquanto
apropriavam-se de 3,4% do total dos subsídios e 5,6% das despesas não monetárias; e 15,2% dos
domicílios com presença de pessoa obesa estavam entre os 20% mais pobres, mas ficavam com 6,6% dos
subsídios tributários e 10,7% das despesas não monetárias.
 Gráfico 13 – Distribuição dos domicílios e das modalidades de despesas com
medicamentos por perfis de famílias e quintil do rendimento domiciliar per capita –
POF 2017-2018

Fonte: POF 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.

Nota: O subsídio tributário foi estimado a partir da participação de apresentações medicamentosas na lista positiva
de crédito presumido PIS/COFINS por subgrupo das classes terapêuticas na tabela CMED.
As evidências sugerem que para tornar a provisão pública de medicamentos mais igualitária, é preciso
aprimorar o seu alcance sobre a população que tem menor capacidade de pagamento e que mais sofre
com o problema de falta de acesso integral a medicamentos. Nesse sentido, fortalecer e aperfeiçoar a
modalidade de assistência farmacêutica pública gratuita, que é mais bem focalizada nesse público,
parece ser uma estratégia mais eficaz do que a concessão de subsídios tributários para o financiamento
privado do acesso a medicamentos. A próxima subseção apresenta mais evidências sobre essa questão.

5.7 Financiamento público e desigualdade de gastos com medicamentos

Para oferecer mais evidências sobre a equidade do acesso a medicamentos, foi aplicado um método de
decomposição da desigualdade dos gastos das famílias com esses bens entre 2003 e 2018. O método,
baseado em Shorrocks (1982), consiste em decompor o coeficiente de concentração do gasto total com
medicamentos, calculado a partir da área entre a curva de concentração relativa à renda da população
(Curva de Concentração36) e a reta de igualdade perfeita (divida pela metade). Quanto menor esse
coeficiente, maior a apropriação do gasto pelos mais pobres (menos concentrada).

36
Curvas de Concentração (CC) têm várias aplicações, como o estudo da progressividade da distribuição de serviços
públicos segundo grupos de renda ou a análise da distribuição dos componentes da renda total das famílias, tais
como rendimentos do trabalho, da previdência, de benefícios sociais etc (Medeiros, 2006). Segundo Soares (2006),
a CC, uma extensão da Curva de Lorenz, é a proporção acumulada da população ordenada pela renda total, no eixo
horizontal, e a proporção acumulada da variável X (gasto total com medicamentos), também ordenada pela renda
total, no eixo vertical. Em termos práticos, para construir uma CC, relativa ao gasto total com medicamentos,
seguem-se quatro etapas (Medeiros, 2006): a) ordenar a população por renda familiar per capita; b) acumular a
Como apontado por Soares (2006), o método pressupõe que o coeficiente de concentração pode ser
decomposto em partes, referentes ao coeficiente de concentração dos seus componentes e ao peso de
cada um deles na distribuição. Desse modo, o coeficiente de concentração do gasto total com
medicamentos das famílias foi decomposto em coeficientes de concentração de cada um dos
componentes da despesa (despesa monetária líquida do subsídio tributário, despesa não monetária
líquida do subsídio tributário e subsídio tributário) com relação à despesa total e o peso de cada
componente no total da despesa. Se a despesa cresce mais intensamente nos centésimos inferiores de
renda, este gasto tem caráter progressivo ou gerador de igualdade, ao passo que se aumenta mais nos
centésimos de renda mais altos, apresenta natureza regressiva ou geradora de desigualdade.
O Gráfico 14 apresenta as curvas de concentração, ordenadas por centil de rendimento domiciliar per
capita da população, das modalidades de gastos com medicamentos em 2018: subsídio tributário (linha
azul), despesas monetárias líquidas dos subsídios (linha preta) e despesas não monetárias líquidas de
subsídios (linha laranja). Evidencia-se uma grande desigualdade na distribuição dos subsídios tributários:
6,8% do total é alocado para os 20% mais pobres, enquanto 39,3% são alocados para os 20% mais ricos.
A apropriação desses benefícios acompanha o padrão da distribuição da despesa monetária das famílias
(43,4% do total das despesas é realizado pelos 20% mais ricos), que corresponde à principal modalidade
de aquisição de medicamentos e está relacionada diretamente ao nível de rendimentos. A distribuição
das despesas não monetárias, associadas à provisão pública gratuita de medicamentos, também é mais
concentrada nos estratos mais ricos da população (aproxima-se da igualdade quando atinge os 20% mais
ricos), porém a desigualdade é bem inferior àquela verificada nos subsídios – os 20% mais pobres
apropriam-se de 12,0% das despesas não monetárias e os 20% mais ricos de 21,6%.

Gráfico 14 – Curvas de concentração das despesas com medicamentos, por centil de

rendimento domiciliar da população – POF 2017-2018

100%

90%
78,1%
80%

70%
60,7%
60%
56,6%
50%
38,9%
40%
26,6%
30%

20%
12,0%
10%
6,8%
0%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Despesa monetária líquida do subsídio Despesa não monetária líquida do subsídio

Subsídio tributário Igualdade

Fonte: POF 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.

Nota: O subsídio tributário foi estimado a partir da participação de apresentações medicamentosas na lista positiva
de crédito presumido PIS/COFINS por subgrupo das classes terapêuticas na tabela CMED.
A evolução do coeficiente de concentração (CC) e do peso das modalidades de financiamento do acesso
a medicamentos nos últimos períodos de referência de cada POF (2003, 2009, 2018) é apresentada na
Tabela 30. Verifica-se que a despesa total com medicamentos se tornou mais concentrada entre 2003 e
2009, com o aumento do coeficiente de concentração de 0,331 para 0,350, mas reduziu a sua

fração de 0% a 100% da população; c) acumular a fração de 0% a 100% do gasto total com medicamentos; d) marcar
as frações acumuladas de população no eixo horizontal e de gastos acumulados no eixo vertical.
regressividade em 2018, mais que compensando o aumento do primeiro período, quando atingiu um
índice de 0,313. O coeficiente referente à despesa não monetária, que é a menos concentrada entre as
modalidades de financiamento, também se elevou, consideravelmente, entre 2003 e 2009 (de 0,052 para
0,202), mas recuou em 2018 (0,117). Esta despesa ganhou relevância no total das despesas com
medicamentos no período (peso subiu de 15,8% em 2003 para 19,2% em 2018). Por sua vez, o nível de
concentração da despesa monetária, que representa a modalidade de maior peso no gasto com
medicamentos e a mais concentrada nos mais ricos, permaneceu relativamente estável entre 2003 e 2009
(0,388) e apresentou leve redução em 2018 (0,362). De forma análoga à despesa não monetária, foi
observada tendência similar no gasto com subsídio tributário, que também manteve peso estável no
período (5,8% em 2018) e apresentou trajetória de aumento do nível de concentração em 2009 (0,367) e
de queda em 2018 (0,324).

Tabela 30 – Coeficiente de concentração e peso das modalidades de financiamento do

acesso a medicamentos – 2003, 2009 e 2018
2003 2009 2018
Modalidade
CC Peso CC Peso CC Peso
Despesa monetária líquida 0,387 78,5% 0,388 74,7% 0,362 75,0%
Despesa não monetária líquida 0,052 15,8% 0,202 19,7% 0,117 19,2%
Subsídio tributário 0,336 5,8% 0,357 5,6% 0,324 5,8%
Despesa total 0,331 100,0% 0,350 100,0% 0,313 100,0%
Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.
Com base nas estimativas, foi possível decompor os efeitos de cada modalidade de financiamento sobre
a concentração do acesso a medicamentos, segregando-os em um efeito composição e em um efeito
concentração (Soares, 2006; Medeiros, 2006). Neste estudo, o efeito concentração representa quanto o
nível (coeficiente) de concentração da despesa total muda em razão de uma mudança na concentração
de uma despesa específica, sendo computado por meio do produto entre a variação do coeficiente de
concentração e a média do peso de determinada modalidade de financiamento. O efeito composição
indica o quanto a concentração muda em razão do aumento ou diminuição do peso de uma determinada
modalidade de gasto. O cálculo deste efeito é realizado por meio do produto da variação no peso de cada
modalidade de financiamento pela diferença entre o seu coeficiente de concentração e o índice de
concentração da despesa total.
A decomposição desses efeitos no período entre 2003 e 2009 é apresentada na Tabela 31. Evidencia-se
que 97,5% do aumento da desigualdade de gastos com medicamentos decorreu do efeito da despesa não
monetária (0,018). Tal efeito é resultante de uma redução da focalização dessa modalidade de
financiamento, que gerou um efeito concentração (0,027) superior ao efeito composição dessa despesa
(-0,008), de natureza progressiva, que é decorrente do aumento do seu peso no total dos gastos (3,9 p.p).
Os gastos com subsídios tributários também contribuíram para o aumento da desigualdade – mas em
proporção menor (6,4% do efeito total) – em razão de uma dinâmica de aumento da sua concentração
(0,021). A despesa monetária, ao contrário, teve uma pequena contribuição para a redução da
desigualdade (-3,9% do efeito total), uma vez que a redução do seu peso (-3,8 p.p) propiciou um efeito
composição progressivo (-0,002), que superou o efeito regressivo decorrente do aumento da sua
concentração (0,001).
 Tabela 31 – Decomposição da concentração da despesa com medicamentos – 2003-
2009
2003-2009
∆ Média Efeito Efeito
Modalidade Média Efeito Total
∆ CC Peso Peso Concentração Composição
CC
(p.p) (%) Valor % Valor % Valor %
Despesa monetária
0,001 -3,8 0,388 76,6 0,001 3,6 -0,002 17,6 -0,001 -3,9
líquida
Despesa não
0,151 3,9 0,127 17,7 0,027 92,2 -0,008 82,3 0,018 97,5
monetária líquida
Subsídio tributário 0,021 -0,1 0,347 5,7 0,001 4,2 -0,000 0,1 0,001 6,4
Despesa total 0,019 0,341 0,029 100,0 -0,010 100,0 0,019 100%
Fonte: POF 2002-2003 e 2008-2009, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.

A redução da desigualdade de acesso a medicamentos observada no período 2009-2018 (Tabela 32) é

explicada fundamentalmente pela queda na concentração das modalidades de financiamento, em um
cenário de estabilidade da composição da despesa total. As despesas monetárias reduziram o seu
coeficiente de concentração em -0,026 e contribuíram com 52,5% do efeito total. Essa variação pode estar
associada ao maior crescimento relativo da renda dos mais pobres da população, o que permitiu aumento
da compra de medicamentos com recursos próprios. Por sua vez, a despesa não monetária foi a que
apresentou queda mais expressiva no coeficiente de concentração (-0,085) e contribuiu com 42,4% do
efeito total de redução da desigualdade no período, mesmo tendo um peso inferior a menos de 20% das
despesas totais com medicamentos. O efeito concentração dessa despesa (-0,016) foi bem superior ao
seu efeito composição (0,001), de natureza regressiva, decorrente de redução do peso dessa modalidade
no período (-0,5 p.p). O subsídio tributário também propiciou redução da desigualdade, com efeito
equivalente a 5,1% do total (-0,002), que é inferior ao peso médio dessa modalidade no total das despesas
(5,7%). O coeficiente de concentração do subsídio tributário caiu -0,034 no período, em consonância com
o aumento da focalização das despesas monetária e não monetária (i.e., queda dos seus respectivos CC’s)
que influenciam a alocação do benefício fiscal.

Tabela 32 – Decomposição da concentração da despesa com medicamentos – 2009-

2018
2009-2018
∆ Média Efeito Efeito
Modalidade Média Efeito Total
∆ CC Peso Peso Concentração Composição
CC
(p.p) (%) Valor % Valor % Valor %
Despesa monetária
-0,026 0,4 0,375 74,8 -0,020 51,5 0,000 15,6 -0,020 52,5
líquida
Despesa não
-0,085 -0,5 0,160 19,4 -0,017 43,4 0,001 83,2 -0,016 42,4
monetária líquida
Subsídio tributário -0,034 0,1 0,340 5,7 -0,002 5,0 0,000 1,2 -0,002 5,1
Despesa total -0,037 0,331 -0,038 100,0 0,001 100,0 -0,037 100,0
Fonte: POF 2008-2009 e 2017-2018, IBGE. Elaboração: DEAP/SETO/ME.Nota: CC = Coeficiente de Concentração.
No que se refere ao financiamento público, os resultados indicam que a desigualdade dos gastos com
medicamentos das famílias foi bastante sensível aos efeitos das despesas não monetárias, associadas à
modalidade de assistência farmacêutica pública gratuita. Nesse sentido, a redução da focalização da
despesa não monetária foi a grande responsável pelo aumento da desigualdade de acesso entre 2003-
2009. Mesmo assim, por ser relativamente menos concentrada nos mais ricos, o aumento da relevância
dessa modalidade no período propiciou um efeito composição redutor de desigualdade, que atenuou,
ainda que parcialmente o efeito concentração. Por sua vez, no período 2009-2018, a queda da
desigualdade foi explicada principalmente: (i) pela redução na concentração das despesas monetárias,
associada ao maior aumento dos rendimentos dos mais pobres relativamente aos mais ricos da
população, e (ii) pela melhoria da focalização da despesa não monetária, que teve contribuição superior
ao dobro do seu peso no total das despesas com medicamentos.
Adicionalmente, verificou-se que a contribuição do subsídio tributário para o aumento da desigualdade
de gastos com medicamentos observada em 2003-2009 foi superior ao peso dessa modalidade de
financiamento no total das despesas. Por outro lado, a contribuição do subsídio para a redução da
concentração dos gastos com medicamentos em 2009-2018 foi inferior ao seu peso no gasto total com
esses bens. Isso está em consonância com as evidências apresentadas anteriormente de que a alocação
dos subsídios acompanha a capacidade de pagamento da população e de que tem maior incidência
sobre a cesta de consumo dos mais ricos.
Esses achados apontam para a necessidade de aprimoramento da equidade do atual modelo de
financiamento da política pública de assistência farmacêutica, em um cenário fiscal que impõe
limitações aos gastos com provisão pública gratuita desses bens, que não são verificadas em gastos
públicos com subsídios tributários (acompanham a capacidade de pagamento das famílias). Essa
dinâmica se contrapõe às evidências observadas de que a modalidade de assistência farmacêutica gratuita
teria maior capacidade de alcance de públicos mais vulneráveis à falta de acesso integral a
medicamentos e seria mais efetiva para reduzir a desigualdade de acesso a medicamentos, ainda que
careça de aperfeiçoamento na sua focalização. Potencializar o direcionamento dos subsídios tributários
para reduzir o custo de medicamentos utilizados no âmbito do SUS pode compreender uma possibilidade
de aperfeiçoamento do modelo de financiamento público da Política Nacional de Assistência
Farmacêutica.

5.8 Conclusões da questão 3

A análise da evolução dos orçamentos familiares revela iniquidades no acesso a medicamentos,
decorrentes das desigualdades socioeconômicas e da heterogeneidade de capacidade de pagamento dos
usuários. Observa-se que a prevalência do acesso integral aos medicamentos associa-se principalmente
à despesa monetária com medicamentos na rede privada, que é concentrada em famílias de maior
rendimento, que contam com recursos suficientes para adquiri-los. Por sua vez, a provisão pública
gratuita de medicamentos (despesas não monetárias) alcança a população de forma menos
concentrada, mas não consegue suprir a demanda de todos que necessitam. Isso propicia uma realidade
de restrição de acesso a medicamentos que tem grande incidência sobre os mais pobres, ilustrada por
uma parcela considerável de famílias que não adquirem medicamentos por falta de dinheiro ou que
comprometem valor excessivo do seu orçamento (15% ou mais) com esses bens (gastos catastróficos com
medicamentos).
Ao longo do período analisado, notou-se que houve uma ampliação dos gastos monetários das famílias
mais pobres com medicamentos, que tem relação provável com a ampliação da renda dessas famílias. As
estimativas mostram que as famílias mais pobres ampliaram o seu acesso a medicamentos, mas
reduziram o comprometimento do seu orçamento com esses bens, o que contribuiu para reduzir um
pouco a concentração dessas despesas nas famílias mais ricas. Ainda assim, os gastos monetários com
medicamentos permanecem bastante concentradas nos quintis mais elevados.
As despesas não monetárias também cresceram a um ritmo superior ao observado nas despesas
monetárias, em consonância com a expansão da política pública de assistência farmacêutica no período
analisado pelas POF’s. Porém, foi observada dinâmica distinta entre os estratos de renda, uma vez que a
taxa de crescimento do gasto não monetário foi maior entre as famílias mais ricas. Como consequência,
a participação das famílias de menor rendimento nessas despesas caiu ao longo do período. Isso aponta
para o desafio de aperfeiçoamento do alcance da assistência farmacêutica pública gratuita sobre
públicos mais vulneráveis à falta de acesso a medicamentos.
No que se refere à evolução da cesta de medicamentos, notou-se no período ampliação da participação
da classe terapêutica Sistema Nervoso, da qual pertencem os analgésicos, ansiolíticos, anticonvulsivos e
antidepressivos. Essa classe passou a ser a de maior participação nos gastos com medicamentos das
famílias a partir de 2009 e ampliou sua participação em 2018, chegando a representar 22,9% da despesa
total. Por outro lado, notou-se perda contínua de participação de relaxantes musculares e de anti-
inflamatórios ao longo do período analisado, que passaram de 11,9% das despesas com medicamentos
em 2003 para 4,2% em 2018.
A seguir, com base no perfil de consumo das famílias, foi realizada estimativa de apropriação do subsídio
tributário a medicamentos por diferentes recortes de renda da população, admitindo-se a hipótese de
que o benefício é integralmente repassado para o preço dos medicamentos. Foi possível identificar que
há concentração dos subsídios em medicamentos mais consumidos pelas famílias de maior rendimento,
tanto para as despesas monetárias, como para as despesas não monetárias. Dessa forma, a apropriação
dos subsídios é ainda mais concentrada nos mais ricos do que a despesa total com medicamentos, que
é positivamente correlacionada com a capacidade de pagamento das famílias. Verificou-se que a
incidência dos subsídios também é relativamente menor do que a oferta pública gratuita de
medicamentos sobre públicos mais vulneráveis à realidade de falta de acesso a medicamentos, como
crianças, idosos e pessoas com obesidade.
A decomposição da desigualdade de gastos com medicamentos indicou que a política pública de
assistência farmacêutica (gratuita e subsidiada) precisa ser aprimorada para a superação das
iniquidades no acesso a medicamentos e que aperfeiçoar a modalidade de provisão pública gratuita
teria maiores efeitos para a consecução desse objetivo do que os subsídios tributários, por apresentar
natureza menos regressiva. Dessa forma, torna-se fundamental avaliar se o modelo atual de
financiamento dessa política pública, caracterizado por participação relevante dos gastos tributários
federais (27,2% do total da soma dos dois tipos de gastos, em 2020, conforme Gráfico 1), não deveria
ser revisado para se avançar na garantia de acesso universal e integral a medicamentos.
Por fim, é importante ter em vista que o estudo foi realizado com base na hipótese de que os subsídios
tributários são integralmente repassados para os preços dos medicamentos. Nesse sentido, caso essa
hipótese não seja válida, ou seja, as empresas da cadeia produtiva se apropriem do crédito presumido,
ainda que não em sua totalidade, os resultados de concentração do subsídio tributário, obtidos nessa
seção, indicariam regressividade ainda maior do que o observado, uma vez que empresários tendem a
se localizar nos estratos de renda superiores.
Essa possibilidade de violação da hipótese adotada nesta avaliação é relevante para o achado da
regressividade do subsídio. Do lado da oferta, nesse segmento, a probabilidade de apropriação do
benefício pelos fabricantes (antes de chegar ao consumidor final) e de ser fortemente concentrado no
topo da distribuição de renda é maior, visto que o mercado farmacêutico é altamente concentrado,
caracterizado pela formação e manutenção de monopólios e oligopólios, visto que existem poucos
fabricantes de medicamentos, por classe terapêutica (ANVISA, 2019). Essa concentração decorre dos
elevados custos de produção, seja pela vigência de patentes que garantem monopólios temporários aos
seus detentores (Ibid.). Por sua vez, pelo lado da demanda, o consumo de medicamentos é influenciado,
entre outros aspectos, pela baixa elasticidade da demanda ao preço, tendo em vista que se trata de um
bem essencial para garantir a manutenção de tratamento médico e mitigação de sofrimento. Evidências
recentes da literatura (Simonsen et al. 2015, para Dinamarca; Zhao et al., 2021, para China) corroboram
que a elasticidade preço-demanda nesse segmento é de fato reduzida – abaixo da unidade, o que
caracteriza demanda inelástica – e, portanto, os usuários reduzem pouco a quantidade demandada frente
à majoração dos preços de mercado.
Portanto, tanto características da oferta (alta concentração do mercado) como da demanda (baixa
sensibilidade da demanda ao preço) fazem com que dificilmente o crédito presumido do PIS/COFINS na
produção e importação de medicamentos chegue ao consumidor final como redução de preços, i.e., a
estrutura desse mercado (prevalência de monopólios e oligopólios e demanda inelástica do
consumidor) incentiva produtores, distribuidores e comerciantes de fármacos a se apropriarem desse
subsídio, ampliando sua margem de lucro. Portanto, há indícios de que os resultados que apontam para
regressividade nesta avaliação caracterizam um limite inferior, isto é, provavelmente a concentração dos
subsídios tributários é ainda maior nas classes de renda mais alta do que a relatada neste relatório.
6 Conclusões Gerais
A presente avaliação abordou a desoneração de medicamentos, regida pela Lei nº 10.147/2000, que
previu regime especial de utilização de crédito presumido da Contribuição para PIS/PASEP e COFINS,
destinado às pessoas jurídicas que produzam ou importem determinados medicamentos.
As respostas à questão avaliativa nº 1 e suas subquestões trouxeram elementos importantes para a
compreensão do modelo de regulação de preços adotado no Brasil, além de comparativos interessantes
com a prática internacional. De forma genérica, os achados apontam os problemas de desenho do modelo
de regulação de preços dos medicamentos, entendidos aqui como características que dificultam o
alcance do objetivo de promover a competição do mercado e favorecer o acesso aos medicamentos
pela população.
Portanto, os achados mais relevantes apontam direta ou indiretamente para existência de diferencial
entre os preços tetos e os preços praticados pelo mercado, o que gera distorções no funcionamento do
setor. Esse diferencial decorre, por sua vez, de falhas de desenho da política de definição de preços da
CMED, tais como, impossibilidade de reajustes negativos; reajustes realizados apenas uma vez por ano;
inexistência de realinhamento regular dos preços teto aos preços de mercado, ao contrário do que
acontece em vários países; problemas na fórmula de reajuste do preço teto que geram distorções e
amplificam esse diferencial.
Outro achado, mais relacionado à gestão da regulação, é a inexistência de mecanismos que garantam
transparência, participação e accountability das atividades regulatórias, mas principalmente do processo
de fixação e monitoramento dos preços teto e de mercado. A falta de transparência para a sociedade, a
inexistência de canais de participação para consumidores e a não obrigatoriedade de prestação de contas
pelo órgão regulador tornam o processo regulatório pouco claro, contribuindo para o risco de captura da
regulação de preços pela indústria farmacêutica.
Por fim, a rigidez das regras da CMED impossibilita a comercialização de medicamentos considerados
essenciais de baixo custo, com risco de desabastecimento ou de falta de registro no Brasil por falta de
interesse comercial em decorrência da tendência de preço de entrada reduzido, principalmente quando
se utiliza o referenciamento externo. Portanto, a partir dos achados da questão 1, conclui-se que é
necessário rever o modelo brasileiro de regulação de preços de medicamentos para que as limitações
apontadas possam ser superadas.
A avaliação da questão 2 foi caracterizada por restrições de dados, que impuseram a proposição de estudo
detido à análise de resultados do subsídio tributário federal a medicamentos. Deve-se ponderar também
que esta análise foi baseada em informações restritas ao mercado de medicamentos do Rio Grande do
Sul, e a falta de elementos e informações adicionais impossibilitou a extrapolação dos achados e
conclusões obtidos no âmbito estadual para o Brasil como um todo (validade externa).
Dadas essas ressalvas, os achados da questão 2 estão em linha com a literatura empírica, bem como
com os achados teóricos da questão 1, a saber: existe distanciamento considerável entre os preços de
mercado praticados e os preços teto definidos pelas regras regulatórias e esse diferencial foi maior em
medicamentos beneficiados por subsídios tributários. Ademais, observou-se que os reajustes nos preços
de referência (CMED) foram pouco superiores aos reajustes de preço no mercado.
Esses achados conferem embasamento para eventuais recomendações derivadas da avaliação de
desenho da política. Por exemplo, de que a revisão dos parâmetros do modelo de regulação de preços de
medicamentos seja realizada com regularidade bem definida, uma vez que desde sua criação o escopo
principal da regulação (baseado na Resolução nº 2/2004 da CMED) não é alterado. Além desta, outra
potencial recomendação é que o monitoramento dos preços de mercado dos medicamentos seja
aprimorado. A experiência do projeto “Preços de Referência NF-e”, coordenado pela SEFAZ-RS, que
confere transparência a preços praticados no mercado de medicamentos do estado, desagregados por
apresentação, com base em registros de notas fiscais eletrônicas, pode servir como possível referência
para o atendimento deste aprimoramento na esfera federal.
Outro achado relevante da pergunta 2 é que foram encontrados indícios de que a inflação de
medicamentos desonerados foi menor do que a verificada para medicamentos não desoneradas no
período recente (2014-2020), o que estaria em consonância com o objetivo de uma política de concessão
de subsídios tributários. Os resultados dos modelos econométricos também apresentaram evidências
dessa associação linear quando a comparação entre medicamentos desonerados e não desonerados é
mais homogênea. No entanto, cabe reiterar que não é possível inferir causalidade entre a concessão do
subsídio tributário e a evolução do preço de medicamentos, a partir da metodologia que foi aplicada em
função dos dados obtidos e devido também a esses não serem suficientemente desagregados e não
estarem disponíveis para o período pré-Lei nº 10.147/2000, da criação do subsídio, ou de períodos de
alterações normativas pós-Lei, como inclusão/exclusão de medicamentos na Lista Positiva/Negativa.
Portanto, a indisponibilidade desses dados longitudinais com informações sobre o tratamento tributário
dos medicamentos e as variáveis de resultado da pesquisa, propícios a uma investigação dessa natureza,
impossibilitou a realização de avaliação de impacto. Ressalta-se que foram realizadas consultas à CMED37
e à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil38 (RFB) sobre a disponibilidade de envio de informações
com essas especificações, mas não foi logrado êxito em conseguir dados requeridos para a aplicação de
metodologias de avaliação de impacto. Assim, seria oportuno que o Ministério da Saúde, em conjunto
com a CMED, realizasse avaliação de impacto desse instrumento dessa política, com a aplicação de
métodos propícios a uma investigação dessa natureza. Para isso, é necessário que as limitações de acesso
a dados sejam superadas.
A análise da questão 3, relativa à evolução da participação da despesa com fármacos nos orçamentos
familiares, revela desigualdade no acesso a medicamentos, decorrentes das desigualdades
socioeconômicas e da heterogeneidade de capacidade de pagamento dos usuários. Observa-se que a
prevalência do acesso integral aos medicamentos associa-se principalmente à despesa monetária com
medicamentos na rede privada, que é concentrada em famílias de maior rendimento. Por sua vez, a
provisão pública gratuita de medicamentos (despesas não monetárias) alcança a população de forma
menos concentrada, mas não consegue suprir a demanda de todos que necessitam.
Ademais, ao longo do período analisado (2002-2018), observou-se que as famílias mais pobres ampliaram
o seu acesso a medicamentos, mas reduziram o comprometimento do seu orçamento com esses bens, o
que contribuiu para reduzir um pouco a concentração dessas despesas nas famílias mais ricas. Ainda
assim, os gastos monetários com medicamentos permanecem bastante concentradas nos quintis mais
elevados.
As despesas não monetárias também cresceram a ritmo superior ao observado nas despesas monetárias,
em consonância com a expansão da política pública de assistência farmacêutica no período. Porém, foi
observada dinâmica distinta entre os estratos de renda, uma vez que a taxa de crescimento do gasto não
monetário foi maior entre as famílias mais ricas. Isso aponta para o desafio de aperfeiçoamento do
alcance da assistência farmacêutica pública gratuita sobre públicos mais vulneráveis à falta de acesso a
medicamentos, viabilizando-a como uma modalidade de acesso a medicamentos principal e ainda mais
eficaz para os mais pobres.
A seguir, na questão 3, com base no perfil de consumo das famílias, foi realizada estimativa de apropriação
do subsídio tributário a medicamentos por diferentes recortes de renda da população, admitindo-se a
hipótese de que o benefício é integralmente repassado para o preço dos medicamentos. As evidências
apontam que a apropriação desse subsídio tributário é ainda mais concentrada nos mais ricos do que a
despesa total com medicamentos, que é positivamente correlacionada com a capacidade de pagamento
das famílias. Verificou-se que a incidência dos subsídios também é relativamente menor do que a oferta
pública gratuita de medicamentos sobre públicos mais vulneráveis à realidade de falta de acesso a
medicamentos, como crianças, idosos e pessoas com obesidade.
A decomposição da mudança da desigualdade de gastos com medicamentos indicou que a política pública
de assistência farmacêutica (gratuita e subsidiada) precisa ser aprimorada para a superação das
iniquidades no acesso a medicamentos e que aperfeiçoar a modalidade de provisão pública gratuita

37
Ver NR 15.
38
Ver NR 16.
teria maiores efeitos para a consecução desse objetivo do que os subsídios tributários, por apresentar
natureza menos regressiva. Dessa forma, torna-se fundamental avaliar se o modelo atual de
financiamento dessa política pública, caracterizado por participação relevante dos gastos tributários
(27,2% da soma dos dois tipos de gastos, em 2020), não deveria ser revisado para se avançar na garantia
de acesso universal e integral a medicamentos.
Por fim, é importante ter em vista que o estudo foi realizado com base na hipótese de que os subsídios
tributários são integralmente repassados para os preços dos medicamentos. Nesse sentido, caso essa
hipótese não seja válida, ou seja, as empresas da cadeia produtiva se apropriem do crédito presumido,
ainda que não em sua totalidade, os resultados de concentração do subsídio tributário, obtidos nessa
seção, indicariam regressividade ainda maior do que o observado, uma vez que empresários tendem a
se localizar nos estratos de renda superiores. Segundo a teoria econômica, tanto características da oferta
(alta concentração do mercado de fármacos) como da demanda (baixa sensibilidade da demanda ao
preço) contribuem para que dificilmente o crédito presumido do PIS/COFINS concedido na produção e
importação de medicamentos seja repassado ao longo de toda cadeia produtiva, até alcançar o
consumidor final, cristalizado em redução de preços. Em outras palavras, a estrutura desse mercado
(prevalência de monopólios e oligopólios e demanda inelástica do consumidor) incentiva produtores,
distribuidores e comerciantes de fármacos a se apropriarem desse subsídio, ampliando sua margem de
lucro.
Esses aspectos teóricos-econômicos estariam indo de encontro com os achados da questão 2, os quais
apontam correlação negativa entre a presença de medicamentos na lista positiva (desonerados) e os
preços de mercado? Em outras palavras, os indícios de existência de repasse do crédito presumido para
os preços de mercado estariam refutando o argumento teórico do parágrafo anterior? A resposta é não.
Importante relembrar que a avaliação de resultados realizada na questão 2 envolve preços de venda entre
fabricantes e outras pessoas jurídicas (distribuidoras, hospitais e varejistas). Nesse sentido, ainda que a
evidência empírica obtida na questão 2 pudesse ser considerada efeito causal, a parcela do crédito
presumido, não retida nas etapas inicial e intermediária da cadeia produtiva, pode ser apropriada pelas
distribuidoras, farmácias e drogarias ao não repassarem esse benefício fiscal ao consumidor final.
Portanto, há indícios de que os resultados que apontam para regressividade nesta avaliação caracterizam
um limite inferior, isto é, provavelmente a concentração dos subsídios tributários é ainda maior nas
classes de renda mais alta do que a relatada neste relatório.
De qualquer forma, alerta-se para o fato de que, a política de regulação dos preços de medicamentos não
se torne um controle rígido sobre os preços de mercado, o que levaria a sua redução artificial, incorrendo
em redução das margens de lucro a ponto de levar ao fechamento de empresas e, assim, gerando
desabastecimento. Aliás, algumas das sugestões propostas neste relatório propõe válvulas de escape para
essas situações.
Conclui-se que os achados obtidos são robustos e consistentes entre si, dadas as limitações deparadas ao
longo da execução e reportadas neste relatório. Portanto, as evidências geradas servem de base para
diversas recomendações de aprimoramento da Política de Subsídio Tributário a Medicamentos, incluídas
no Relatório de Recomendações e submetido ao CMAS e CMAP para deliberação.

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 Apêndice
Quadro 1 – Código dos Medicamentos por Classe Terapêutica*
ATC POF 2002-2003 POF 2008-2009 POF 2017-2018
Agentes
LIQUIDO PARA CONTRASTE (EXAME)
Diagnósticos (T)
Anti-infecciosos ANTI HANSENIASE ANTIBACTERIANO ANTIBACTERIANO
de uso sistêmico
(J) ANTIBACTERIANO ANTIBIOTICO ANTIBIOTICO
ANTIBIOTICO ANTIFUNGICO ANTIFUNGICO
ANTIFUNGICO ANTI-HANSENIASE ANTI-HANSENIASE
ANTIINFECCIOSO ANTIINFECCIOSO ANTI-INFECCIOSO
ANTIINFECCIOSO E
ANTIINFECCIOSO E ANTIINFLAMATORIO ANTIVIROTICO
ANTIINFLAMATORIO
ANTIVIROTICO ANTIVIROTICO PARA AIDS
PARA AIDS PARA AIDS PARA INFECCAO
PARA INFECCOES DA BOCA E PARA INFECCOES DA BOCA E
PARA INFECCAO
GARGANTA GARGANTA
PARA TRATAMENTO DE AIDS PARA INFECCOES DA BOCA E GARGANTA PARA PNEUMONIA
PARA TUBERCULOSE PARA TUBERCULOSE PARA TUBERCULOSE
PASTILHA PARA GARGANTA PASTILHA PARA GARGANTA PASTILHA PARA GARGANTA
TRATAMENTO AIDS TRATAMENTO DE AIDS TRATAMENTO DE AIDS
TRATAMENTO DE AIDS VACINA ANTIOFIDICO VACINA ANTIPOLIO
VACINA (ANTI-POLIO) VACINA ANTIPOLIO VACINA ANTITETANICA
VACINA ANTI TETANICA VACINA ANTITETANICA VACINA DE HEPATITE B
VACINA ANTIOFIDICO VACINA DE HEPATITE B VACINA PARA GRIPE
VACINA BCG VACINA TRIPLICE VACINA TRIPLICE
VACINA DE HEPATITE B VACINAS VACINAS
VACINA TRIPLICE
VACINAS
Antineoplásicos e ANTINEOPLASICO (TRATAMENTO ANTINEOPLASICO (TRATAMENTO DE ANTINEOPLASICO (TRATAMENTO
agentes DE CANCER) CANCER) DE CANCER)
imunomoduladore ANTINEOPLASICO (TRATAMENTO MEDICAMENTOS
PARA CANCER
s (L) DE CANCERES) IMUNOSSUPRESSORES
PARA CANCER PARA QUIMIOTERAPIA PARA CANCER
PARA QUIMIOTERAPIA QUIMIOTERAPICO PARA ESCLEROSE MULTIPLA
QUIMIOTERAPICO PARA QUIMIOTERAPIA
QUIMIOTERAPICO
Antiparasitários, ANTIHELMINTICO ANTI-HELMINTICO (VERMIFUGO) PARA DOENCA DE CHAGAS
inseticidas e
PARA DOENCAS INFECCIOSAS E
repelentes (P) ANTI-HELMINTICO (VERMIFUGO) ECTOPARASITOSE (SARNA, PIOLHO, ETC.)
ENDEMICAS
PARA DOENCA DE CHAGAS PARA DOENCA DE CHAGAS PARA MALARIA
PARA DOENCAS INFECCIOSAS E
PARA MALARIA PARA PIOLHO
ENDEMICAS
PARA PIOLHO PARA MALARIA PARA SARNA
PARA PROTOZOARIOS PARA PIOLHO PARA SARNA, PIOLHO, ETC.
PARA VERMES PARA PROTOZOARIOS PARA VERMES
VERMIFUGO PARA SARNA PARA VERMES (VERMIFUGO)
PARA VERMES VERMIFUGO
PARA VERMES (VERMIFUGO)
REMEDIO PARA PIOLHO (SABONETE)
SABONETE ANTI-PIOLHO
VERMIFUGO
ANTIACIDO ANTIACIDO ANTIACIDO
Aparelho digestivo ANTICOLICA ANTICOLICA ANTICOLICA
e metabolismo (A)
ANTIDIARREICO ANTIDIARREICO ANTIESPASMODICO
ANTIESPASMODICO ANTIESPASMODICO ANTI-REFLUXIVO GASTRICO
ANTI-ESPASMODICO ANTI-REFLUXIVO GASTRICO CALCIO (CALCIFICANTE OSSEO)
ANTI-REFLUXIVO GASTRICO CALCIO (CALCIFICANTE OSSEO) CALCIO PARA OSTEOPOROSE
ANTIULCERA PEPTICA (ESTOMAGO
CALCIO PARA OSTEOPOROSE COMPLEXO VITAMINICO
E DUODENO)
ANTIULCEROSO COMPLEXO B CONTROLADOR DE APETITE
CALCIO (CALCIFICANTE OSSEO) COMPLEXO VITAMINICO EMAGRECEDOR
CALCIO PARA OSTEOPOROSE CONTROLADOR DE APETITE ESTIMULANTE DO APETITE
CILIDRON (PARA GASES) DIGESTIVO FORTIFICANTE
FORTIFICANTE E ESTIMULANTE
COMPLEXO B EMAGRECEDOR
DO APETITE
COMPLEXO VITAMINICO ESTIMULANTE DO APETITE HEPATICO (PARA O FIGADO)
CONTROLADOR DE APETITE FORTIFICANTE LAXANTE
FORTIFICANTES E ESTIMULANTES DO
DIGESTIVO LAXANTE E PURGATIVO
APETITE
MEDICAMENTO PARA GENGIVA
EMAGRECEDOR HEPATICO (PARA O FIGADO)
DE BEBE
ESTIMULANTE DO APETITE INTESTINAL MODERADOR DE APETITE
ESTOMACAL (PARA ESTOMAGO) LAXANTE OLEO (LAXATIVO)
FORTIFICANTE LAXANTE E PURGATIVO OLEO FORTIFICANTE
HEPATICO (PARA O FIGADO) MEDICAMENTO PARA GENGIVA DE BEBE PARA AFTA
HIDRAFIX MODERADOR DE APETITE PARA AZIA (ANTIACIDO)
INTESTINAL OLEO (LAXATIVO) PARA DIABETE
LACTO-PURGA OLEO FORTIFICANTE PARA DIARREIA
LAXANTE PARA AFTA PARA EMAGRECER
LAXANTE E PURGATIVO PARA AZIA (ANTIACIDO) PARA ENJOO
PARA ENJOO E VOMITO
LUFTAL (PARA GASES) PARA DIABETE
(ANTIEMETICO)
MODERADOR DE APETITE PARA DIARREIA PARA ESTOMAGO
OLEO (LAXATIVO) PARA EMAGRECER PARA GASES E COLICA
OLEO FORTIFICANTE PARA ENJOO PARA GASTRITE
PARA DIABETES PARA ENJOO E VOMITO (ANTIEMETICO) PARA HEPATITE
PARA DIARREIA PARA ESTOMAGO PARA O FIGADO (HEPATICO)
PARA O FIGADO, PANCREAS E
PARA EMAGRECER PARA GASES E COLICA
VIAS BILIARES
PARA PRISAO DE VENTRE
PARA ENJOO PARA GASTRITE
(LAXANTE)
PARA ESTOMAGO PARA HEPATITE PARA PROBLEMA DE ESTOMAGO
PARA GASES PARA INTESTINO PARA PROBLEMAS NO INTESTINO
PARA GASTRITE PARA O FIGADO (HEPATICO) PARA REFLUXO GASTRICO
PARA HEPATITE PARA O FIGADO PANCREAS E VIAS BILIARES PARA VESICULA
PARA INTESTINO PARA PRISAO DE VENTRE (LAXANTE) PARA VOMITO
PARA O FIGADO (HEPATICO) PARA PROBLEMAS DE ESTOMAGO PURGATIVO
PARA PRISAO DE VENTRE PARA REFLUXO GASTRICO REMEDIO DIGESTIVO
PARA REFLUXO GASTRICO PARA VESICULA SUPOSITORIO
PARA ULCERA PEPTICA (ESTOMAGO
PARA VOMITO VITAMINA
E DUODENO)
PARA VESICULA PURGATIVO VITAMINA B12
REPOSITOR ELETROLITICO (CLORETO DE
PARA VOMITO VITAMINA C
POTASSIO, SODIO, ETC.)
PLASIL (PARA ENJOO OU VOMITO) SOLUCOES HIDRATANTES VITAMINA COMPLEXO B
PREPULSID (ANTI-REFLUXIVO) SORO FISIOLOGICO HIDRATANTE VITAMINA D
 PURGATIVO SUPOSITORIO
REPOSITOR ELETROLITICO
(CLORETO DE POTASSIO, SODIO VITAMINA B12
ETC.)
SORO FISIOLOGICO HIDRATANTE VITAMINA C
SUPOSITORIO VITAMINAS
VITAMINA (EXCETO B12)
VITAMINA B12
VITAMINA C
Dermatológicos ANTI-CASPA ANTIMICOTICO ANTIMICOTICO
(D)
ANTIMICOTICO CICATRIZANTE CREME ANTIALERGICO
ANTI-SEPTICO BUCAL CREME ANTIALERGICO CREME ANTIMICOTICO
CICATRIZANTE CREME ANTIMICOTICO CREME CICATRIZANTE
CREME ANTIALERGICO CREME CICATRIZANTE CREME DERMATOLOGICO
CREME ANTIMICOTICO CREME DERMATOLOGICO CREME PARA ASSADURA
CREME CICATRIZANTE CREME PARA ASSADURA CREME PARA QUEIMADURAS
CREME DERMATOLOGICO CREME PARA QUEIMADURAS LOCAO DERMATOLOGICA
CREME PARA QUEIMADURAS DERMATOLOGICO OLEO DERMATOLOGICO
DERMATOLOGICO LOCAO DERMATOLOGICA OLEO PARA ASSADURA
LOCAO DERMATOLOGICA OLEO DERMATOLOGICO PARA ASSADURA
OLEO DERMATOLOGICO OLEO PARA ASSADURA PARA FIMOSE
PARA MICOSE (DERMATOLOGICO) PARA ASSADURA PARA HERPES
PARA MICOSE
PARA HERPES
(DERMATOLOGICO)
PARA MICOSE (DERMATOLOGICO) PARA PROBLEMAS DE PELE
PARA PROBLEMAS DE PELE REMEDIO DERMATOLOGICO
SABONETE ANTIALERGICO VASELINA
VASELINA
Medicamento ADESIVOS ADESIVOS ADESIVOS
Indeterminado
(MI) AGREGADO AGREGADO AGREGADO
CREME PARA O CORPO (MAO,PE,
CREME PARA O CORPO (MAO, PE, ETC.) DST
ETC.)
MEDICAMENTO NAO
ESTIMULANTE INJECAO AMPOLA (NAO-DETERMINADA)
ESPECIFICADO
GEL MASSAGEADOR POMADA INDETERMINADA POMADA NAO ESPECIFICADA
INJECAO (NAO DETERMINADA) REMEDIO INDETERMINADO
LOCAO (NAO ESPECIFICADA) REMEDIO MANIPULADO INDETERMINADO
ODONTOLOGICO
OLEO INDETERMINADO
PARA VITILIGO
POMADA (INDETERMINADA)
REMEDIO INDETERMINADO
REMEDIO MANIPULADO (INDETERMINADO)
Órgãos sensoriais COLIRIO COLIRIOS COLIRIOS
(S)
PARA PROBLEMA DE BOCA,
OFTALMOLOGICO OTOLOGICOS
OUVIDO, NARIZ OU GARGANTA
PARA PROBLEMAS DE BOCA, OUVIDO, PARA PROBLEMA OCULAR
OFTALMOLOGICOS
NARIZ E GARGANTA (OFTALMOLOGICO)
PARA PROBLEMAS OCULARES
OTOLOGICOS REMEDIOS OTOLOGICOS
(OFTALMOLOGICOS)
SOLUCAO OFTALMICA (PARA A SOLUCAO OFTALMICA (PARA A
SOLUCAO OFTALMICA (PARA A VISTA)
VISTA) VISTA)
Preparações ANTITIREOIDISMO ANTITIREOIDISMO ANTITIREOIDISMO
hormonais
sistêmicas, exceto CORTICOIDE CORTICOIDE PARA LUPUS
hormônios sexuais PARA LUPUS PARA LUPUS PARA TIREOIDE
e insulina (H)
PARA TIREOIDE PARA TIREOIDE
PARA TIROIDE PARA TIROIDE
Sangue e órgãos ANTI HEMORRAGICO ANTIANEMICO ANTIANEMICO
hematopoiéticos
(B) ANTIANEMICO ANTICOAGULANTE ANTICOAGULANTE
ANTICOAGULANTE ANTI-HEMORRAGICO ANTI-HEMORRAGICO
COAGULANTE COAGULANTE COAGULANTE
PARA DERRAME CEREBRAL PARA ANEMIA PARA ANEMIA
PARA DERRAME CEREBRAL PARA DERRAME CEREBRAL
PARA PROBLEMAS DE
PARA PROBLEMAS DE COAGULACAO
COAGULACAO
Sistema DIURETICO DIURETICO DIURETICO
Cardiovascular (C)
PARA CIRCULACAO PARA CIRCULACAO PARA COLESTEROL
PARA COLESTEROL PARA COLESTEROL PARA HEMORROIDAS
PARA INSUFICIENCIA
PARA HEMORROIDAS PARA HEMORROIDAS
CARDIOVASCULAR
PARA O CORACAO
PARA INSUFICIENCIA
PARA INSUFICIENCIA CARDIOVASCULAR (INSUFICIENCIA
CARDIOVASCULAR
CARDIOVASCULAR)
PARA O CORACAO (INSUFICIENCIA PARA O CORACAO (INSUFICIENCIA PARA PRESSAO ALTA (ANTI-
CARDIOVASCULAR) CARDIOVASCULAR) HIPERTENSIVO)
PARA PRESSAO ARTERIAL PARA PRESSAO ALTA (ANTI-HIPERTENSIVO) PARA PRESSAO ARTERIAL
PARA PROBLEMA CARDIACO OU
PARA TRIGLICERIDIO PARA PRESSAO ARTERIAL
CIRCULATORIO
PARA PROBLEMAS CARDIACOS E PARA REDUCAO DE COLESTEROL
PARA VARIZES
CIRCULATORIOS OU TRIGLICERIDEOS
REDUTOR DE COLESTEROL PARA TRIGLICERIDEO PARA TRIGLICERIDEOS
REDUTOR DE TRIGLICERIDIO PARA VARIZES PARA VARIZES
REMEDIO PARA HEMORROIDAS REDUTOR DE COLESTEROL REDUTOR DE COLESTEROL
REDUTOR DE COLESTEROL OU
REMEDIO PARA VARIZES REDUTOR DE TRIGLICERIDEOS
TRIGLICERIDEOS
VASODILATADOR/PRESSAO
REDUTOR DE TRIGLICERIDEOS REMEDIO PARA VARIZES
ARTERIAL
VASODILATADOR/PRESSAO
REMEDIO PARA VARIZES
ARTERIAL
VASODILATADOR/PRESSAO ARTERIAL
Sistema ADESIVOS INTRADERMICOS (
ADESIVOS INTRADERMICOS (MENOPAUSA) ANTIABORTIVO
geniturinário e MENOPAUSA)
hormônios sexuais ANTI-ABORTIVO ANTIABORTIVO ANTICONCEPCIONAL
(G)
ANTICONCEPCIONAL ANTICONCEPCIONAL CREME VAGINAL
CREME VAGINAL CREME VAGINAL ESTIMULANTE SEXUAL
FITO-HORMONIOS ESTIMULANTE SEXUAL HORMONIO
HORMONIO FITO-HORMONIOS PARA MENOPAUSA
PARA MENOPAUSA HORMONIO PARA OS RINS
PARA OS RINS (RENAL) PARA MENOPAUSA PARA PROBLEMA GINECOLOGICO
PARA PROSTATA PARA OS RINS PARA PROSTATA
PARA PROSTATA E VIAS
POMADA VAGINAL PARA PROBLEMAS GINECOLOGICOS
URINARIAS
PARA TRATAMENTO PARA
REMEDIO GINECOLOGICO PARA PROSTATA
FERTILIDADE
RENAL (PARA OS RINS) PARA PROSTATA E VIAS URINARIAS PARA VIAS URINARIAS
UROLOGICO POMADA VAGINAL POMADA VAGINAL
REMEDIO GINECOLOGICO REMEDIO GINECOLOGICO
RENAL (PARA OS RINS) RENAL (PARA OS RINS)
UROLOGICO
ANALGESICO E
ANALGESICO E ANTIINFLAMATORIO ANTI-INFLAMATORIO
ANTIINFLAMATORIO
Sistema ANTI OSTEOPENIA ANTI OSTEOPENIA ANTIOSTEOPOROSE
musculoesquelétic
o (M) ANTIINFLAMATORIO ANTIINFLAMATORIO ANTI-REUMATICO
ANTIINFLAMATORIO E ANTI-
ANTIINFLAMATORIO E ANTI-REUMATICO PARA ACIDO URICO
REUMATICO
ANTIOSTEOPOROSE ANTIOSTEOPOROSE PARA ARTRITE
ANTI-REUMATICO ANTI-REUMATICO PARA ARTROSE
GELOL (ANALGESICO) PARA AS ARTICULACOES PARA AS ARTICULACOES
PARA ACIDO URICO PARA COLUNA PARA COLUNA
PARA COLUNA PARA DORES MUSCULARES PARA DORES MUSCULARES
PARA DOENCAS DOS OSSOS E PARA INFLAMACAO E REUMATISMO
PARA FIBROMIALGIA
ARTICULACOES (ANTIINFLAMATORIO E ANTI-REUMATICO)
PARA DORES MUSCULARES PARA OS OSSOS PARA INFLAMACAO
PARA OS OSSOS PARA OS OSSOS E ARTICULACOES PARA OS OSSOS
PARA REUMATISMO PARA OSTEOPOROSE PARA OS OSSOS E ARTICULACOES
RELAXANTE MUSCULAR PARA PROBLEMAS MUSCULARES PARA OSTEOPOROSE
TANDRILAX (ANTIBIOTICO) PARA REUMATISMO PARA PROBLEMAS MUSCULARES
PARA REUMATISMO (ANTI-
VACINA PARA OSTEOPOROSE RELAXANTE MUSCULAR
REUMATICO)
VACINA PARA OSTEOPOROSE RELAXANTE MUSCULAR
Sistema Nervoso ADESIVOS ANTITABAGISMO ADESIVOS ANTITABAGISMO ADESIVOS ANTITABAGISMO
(N)
ANALGESICO ANALGESICO ANALGESICO
ANALGESICO E ANTITERMICO ANALGESICO E ANTITERMICO ANALGESICO E ANTITERMICO
ANESTESICO ANESTESICO ANESTESICO
ANSIOLITICO ANSIOLITICO ANSIOLITICO
ANTICONVULSIVO ANTICONVULSIVO ANTICONVULSIVO
ANTIDEPRESSIVO ANTI-DEPRESSIVO ANTIDEPRESSIVO
ANTI-DEPRESSIVO ANTIEPILEPTICO ANTIEPILEPTICO
ANTIEPILEPTICO ANTIEPILETICO ANTIPARKSONIANO
ANTIEPILETICO ANTIPARKSONIANO ANTIPSICOTICO
ANTIPARKSONIANO ANTIPSICOTICO ANTITABAGISMO
ANTIPSICOTICO ANTITABAGISMO ANTITERMICO
ANTITABAGISMO ANTITERMICO CALMANTE
COMBATE AO ALCOOLISMO E
ANTITERMICO CALMANTE
TABAGISMO
CALMANTE COMBATE AO ALCOOLISMO E TABAGISMO PARA ALZHEIMER
NEUROLOGICO NEUROLOGICO PARA AUTISMO
PANCREATICO PARA ALZHEIMER PARA CONTUSAO (ANALGESICO)
PARA ALZHEIMER PARA CONTUSAO (ANALGESICO) PARA CONVULSAO
PARA DEPRESSAO
PARA CONTUSAO (ANALGESICO) PARA CONVULSAO
(ANTIDEPRESSIVO)
PARA DOR E FEBRE (ANALGESICO
PARA CONVULSAO PARA DEPRESSAO (ANTIDEPRESSIVO)
E ANTITERMICO)
PARA DOR E FEBRE (ANALGESICO E
PARA ENXAQUECA PARA ENXAQUECA
ANTITERMICO)
PARA EPILEPSIA PARA ENXAQUECA PARA EPILEPSIA
PARA ESTRESSE PARA EPILEPSIA PARA ESQUIZOFRENIA
PARA LABIRINTITE
PARA ESTRESSE PARA ESTRESSE
(ANTIINFLAMATORIO)
PARA MEMORIA PARA LABIRINTITE (ANTIINFLAMATORIO) PARA ESTRESSE (CALMANTE)
PARA O MAL DE PARKINSON PARA MEMORIA PARA LABIRINTITE
PARA O PANCREAS PARA O MAL DE PARKINSON PARA MEMORIA
PARA PSICOSE PARA O PANCREAS PARA O MAL DE PARKINSON
PARA SISTEMA NERVOSO PARA O SISTEMA NERVOSO PARA O PANCREAS
PARA STRESS PARA PSICOSE PARA O SISTEMA NERVOSO
 PARA TONTURA PARA SISTEMA NERVOSO PARA PROBLEMAS NO CEREBRO
PARA TRATAMENTO DO
PARA STRESS PARA PSICOSE
ALCOOLISMO
PARA VERTIGEM PARA TONTURA PARA TONTURA
SEDATIVO (MORFINA) PARA TRATAMENTO DO ALCOOLISMO PARA TRANSTORNO BIPOLAR
PARA TRANSTORNO DEFICIT
SONIFERO PARA VERTIGEM
ATENCAO
PARA TRATAMENTO DO
XILOCAINA SEDATIVO (MORFINA)
ALCOOLISMO
SONIFERO PARA VERTIGEM
REMEDIO NEUROLOGICO
SEDATIVO (MORFINA)
SONIFERO
Sistema AEROFLIN (ANTIASMATICO) ANTIALERGICO ANTIGRIPAL
respiratório (R)
AMINOFILINA (ANTIASMATICO) ANTIGRIPAL ANTIGRIPAL E ANTITUSSIGENO
ANTIALERGICO ANTIGRIPAL E ANALGESICO ANTITUSSIGENO
ANTIASMATICO ANTIGRIPAL E ANTITERMICO BRONCODILATADORES
ANTIBRONQUITE ANTIGRIPAL E ANTITUSSIGENO DESCONGESTIONANTE NASAL
ANTICONGESTIONANTE ANTITUSSIGENO EXPECTORANTE (XAROPE)
ANTIGRIPAL BRONCODILATADORES PARA ALERGIA (ANTIALERGICO)
ANTIGRIPAL E ANALGESICO DESCONGESTIONANTE NASAL PARA ASMA
ANTIGRIPAL E ANTITERMICO EXPECTORANTE (XAROPE) PARA ASMA E BRONQUITE
ANTIGRIPAL E ANTITUSSIGENO PARA ALERGIA (ANTIALERGICO) PARA BRONQUITE
ANTITUSSIGENO PARA ASMA PARA NEBULIZACAO
BRONCODILATADORES PARA ASMA E BRONQUITE PARA O PULMAO
PARA PROBLEMAS
DESCONGESTIONANTE NASAL PARA BRONQUITE
RESPIRATORIOS
EXPECTORANTE (XAROPE) PARA NEBULIZACAO PARA SINUSITE
PARA TOSSE E RESFRIADO
PARA ASMA PARA O PULMAO
(ANTIGRIPAL E ANTITUSSIGENO)
PARA BRONQUIOS PARA SINUSITE (ANTIINFLAMATORIO) REMEDIO ANTIALERGICO
PARA BRONQUITE PARA TOSSE E RESFRIADO (ANTIGRIPAL E ANTITUSSIGENO)
PARA NEBULIZACAO
PARA O PULMAO
PARA SINUSITE
(ANTIINFLAMATORIO)
Tratamento AGUA MEDICINAL AGUA MEDICINAL AMINOACIDO
Alternativo (TA)
AMINOACIDO AMINOACIDO ANTIALERGICO HOMEOPATICO
ANTIALERGICO HOMEOPATICO ANTIALERGICO HOMEOPATICO ANTIGRIPAL HOMEOPATICO
ANTIGRIPAL HOMEOPATICO ANTIGRIPAL HOMEOPATICO CALMANTE NATURAL
CALMANTE NATURAL CALMANTE NATURAL COLAGENO
CHA (QUALQUER TIPO) CANFORA COMPLEMENTO ALIMENTAR
COMPLEMENTO ALIMENTAR CHA DE QUALQUER TIPO DEPURADOR DE SANGUE
DEPURADOR DO SANGUE CHAS E REMEDIOS ALTERNATIVOS DEPURADOR SANGUINEO
DEPURADOR SANGUINEO COMPLEMENTO ALIMENTAR DEPURATIVO DE SANGUE
DEPURATIVO DO SANGUE DEPURADOR DO SANGUE DEPURATIVO SANGUINEO
DESCONGESTIONANTE NASAL
DEPURATIVO SANGUINEO DEPURADOR SANGUINEO
HOMEOPATICO
DESCONGESTIONANTE NASAL MEL MEDICINAL (QUALQUER
DEPURATIVO DO SANGUE
HOMEOPATICO TIPO)
EXTRATOS (QUALQUER TIPO) DEPURATIVO SANGUINEO OMEGA TRES
DESCONGESTIONANTE NASAL PARA ESTIMULAR O
FLORAIS
HOMEOPATICO ALEITAMENTO
GARRAFADA (QUALQUER TIPO) EXTRATOS DE QUALQUER TIPO PARA IMUNIDADE
 GARRAFADA (QUALQUER
FLORAIS PARA INTOLERANCIA A LACTOSE
TRATAMENTO)
MEL MEDICINAL (QUALQUER TIPO) GARRAFADA DE QUALQUER TIPO REMEDIO ORTOMOLECULAR
OLEO DOCE (PARA GASES) GARRAFADA DE QUALQUER TRATAMENTO SUPLEMENTO ALIMENTAR
REMEDIO HOMEOPATICO
MEL MEDICINAL (QUALQUER TIPO)
(INDETERMINADO)
REMEDIO HORTOMOLECULAR OLEO DOCE (PARA GASES)
REMEDIO HOMEOPATICO INDETERMINADO
REMEDIO ORTOMOLECULAR
Fonte: POF 2002-2003, 2008-2009, 2017-2018, IBGE. Elaboração: CGAT/DEAP/SETO.
Nota: (*) Utilizou-se a classificação ATC até o nível 2 que permite identificar a classe terapêutica e comparar entre
POF’s de períodos distintos. Ainda assim, houve casos em que não foi possível identificar a ATC do medicamento,
como nas respostas: “remédio indeterminado”, “remédio manipulado indeterminado”, “injeção ampola (não
determinada)” e “pomada indeterminada”. Para esses casos, foi criado o grupo Medicamento Indeterminado (MI).
Além disso, para produtos homeopáticos e produtos à base de ervas da medicina tradicional, foi criado o grupo
principal Tratamento Alternativo (TA).

Tabela A1 – Modelo de regressão da inflação de medicamentos, ano-base móvel (t-t-1)

MQP – Base Móvel

Variável
2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018 2018-2019 2019-2020
Intercepto -0,046 0,128 -0,008 -0,282 -0,291* 0,270**
Dummy Lista Positiva -0,004 -0,047*** -0,177*** -0,03 0,042** -0,045***
Dummy Lista Neutra -0,049 -0,139** 0,137 0,182 -0,045 0,028
Dummy Compra Privada -0,004 0,021*** -0,03*** -0,009 0,02*** -0,022***
Dummy Medicamento
-0,004 -0,013 0,008 -0,001 0,016 -0,052***
sujeito ao CAP
Dummy HHI
moderadamente 0,017 -0,018 -0,068*** -0,035** -0,063*** 0,018
concentrado
Dummy HHI concentrado 0,017 -0,042*** -0,051*** -0,029* -0,036** 0,023
Dummy Medicamento
0,038*** 0,000 0,071*** 0,034*** 0,024** -0,002
sujeito a restrição hospitalar
Dummy Tipo Específico 0,038*** -0,053 0,465 0,114 0,071 -0,187**
Dummy Tipo Específico-
0,024 -0,010 0,332 0,164 0,115 -0,348***
Referência
Dummy Tipo Genérico 0,024 -0,020 0,316 0,129 0,057 -0,345***
Dummy Tipo Genérico-
0,064 -0,040 0,370 0,155 0,128 -0,382***
Referência
Dummy Tipo Novo 0,064 -0,049 0,380 0,120 0,055 -0,349***
Dummy Tipo Novo-
0,045 -0,047 0,363 0,168 0,071 -0,357***
Referência
Dummy Tipo Similar 0,045 -0,020 0,368 0,183 0,069 -0,34***
Dummy Tipo Similar-
0,068 -0,022 0,392 0,178 0,075 -0,349***
Referência
Dummies para princípios
SIM SIM SIM SIM SIM SIM
ativos
Dummies para laboratórios SIM SIM SIM SIM SIM SIM
2
R Ajustado 0,332 0,469 0,312 0,352 0,296 0,433
Nº de Observações 11.796 11.297 10.622 10.721 11.139 11.130
Obs.:1. (***) significância ao nível de 1%; (**) significância ao nível de 5%; e (*) significância ao nível de 10%.
 Tabela A2 – Modelo de regressão da inflação de medicamentos, ano-base fixo (t-t0)

MQP – Base Móvel

Variável
2014-2015 2014-2016 2014-2017 2014-2018 2014-2019 2014-2020
Intercepto 0,005 0,065 0,325*** 0,320*** 0,185* 0,251**
Dummy Lista Positiva -0,034* -0,047* -0,105*** -0,194*** -0,151*** -0,144***
Dummy Lista Neutra -0,005 -0,132 -0,116 -0,019 -0,216 -0,313
Dummy Compra Privada -0,015** -0,001 -0,003 0,008 0,085*** 0,001
Dummy Medicamento
0,044*** 0,032* 0,042** 0,053* 0,054* -0,01
sujeito ao CAP
Dummy HHI
moderadamente 0,000 -0,009 -0,020 -0,040 -0,137*** -0,03
concentrado
Dummy HHI concentrado -0,03** -0,055*** -0,091*** -0,105*** -0,144*** -0,077*
Dummy Medicamento
0,107*** 0,075*** 0,083*** 0,157*** 0,188*** 0,123***
sujeito a restrição hospitalar
Dummy Tipo Específico 0,073 0,131 0,033 0,125 0,168 -0,03
Dummy Tipo Genérico 0,056 0,175* 0,065 0,12 0,113 -0,028
Dummy Tipo Genérico-
0,031 0,121 0,065 0,102 0,074 -0,064
Referência
Dummy Tipo Novo 0,098 0,169* 0,091 0,193 0,213 0,056
Dummy Tipo Novo-
0,087 0,155 0,080 0,209 0,246 0,076
Referência
Dummy Tipo Similar 0,095 0,2** 0,150 0,259 0,291 0,151
Dummy Tipo Similar-
0,115 0,223** 0,133 0,201 0,244 0,083
Referência
Dummies para princípios
SIM SIM SIM SIM SIM SIM
ativos
Dummies para laboratórios SIM SIM SIM SIM SIM SIM
2
R Ajustado 0,418 0,561 0,575 0,547 0,525 0,526
Nº de Observações 6.220 6.220 6.220 6.220 6.220 6.220
Obs.:1. (***) significância ao nível de 1%; (**) significância ao nível de 5%; e (*) significância ao nível de 10%.

Tabela A3 – Modelo de regressão da inflação de medicamentos para amostras

selecionadas, com ano-base fixo (t-t0)

MQP – Base Fixa – 2014-2020

Classe terapêutica Princípio Ativo
Variável
Sem restrição Com restrição Sem restrição Com restrição
de composição de composição de composição de composição
Intercepto 0,762 0,975*** -0,045 -0,276
Dummy Lista Positiva -0,282*** -0,547 -0,069 -0,404**
Dummy Lista Neutra -0,420 - - -
Dummy Medicamento sujeito
0,155** 0,026 -
ao CAP -
Dummy Compra Privada 0,13*** -0,064 0,071 0,122
Dummy HHI moderadamente
-0,179** -0,482 -0,118 -0,368
concentrado
Dummy HHI concentrado -0,207** -0,024 -0,079 -0,7
Dummy Medicamento sujeito a
-0,006 -0,017 -0,124 -0,334
restrição hospitalar
Dummy Tipo Específico -0,157 - -0,115 -
Dummy Tipo Genérico -0,051 -0,196 0,217 -
Dummy Tipo Genérico-
0,047 0,073 0,057
Referência -
Dummy Tipo Novo -0,033 -0,157 0,182 0,235
Dummy Tipo Novo-Referência -0,085 -0,115 0,294 0,238
Dummy Tipo Similar -0,025 -0,178 -0,011 -0,121
Dummy Tipo Similar-Referência -0,05 -0,249 0,155 0,100
Dummies para princípios ativos SIM SIM SIM SIM
Dummies para laboratórios SIM SIM SIM SIM
R2 Ajustado 0,441 0,522 0,514 0,656
Observações 2.422 333 357 132
Obs.:1. (***) significância ao nível de 1%; (**) significância ao nível de 5%; e (*) significância ao nível de 10%. 2.
As amostras restritas a princípios ativos selecionados não contemplam observações com Coeficiente de Ajuste
do Preço – CAP (a variável não é incorporada no vetor de controle).