LEGISLAÇÃO URBANA

E
O MEIO AMBIENTE

1
Caro(a) aluno(a),

A Faculdade Anísio Teixeira (FAT), tem o interesse contínuo em

proporcionar um ensino de qualidade, com estratégias de acesso aos saberes
que conduzem ao conhecimento.

Todos os projetos são fortemente comprometidos com o progresso educacional

para o desempenho do aluno-profissional permissivo à busca do crescimento
intelectual. Através do conhecimento, homens e mulheres se comunicam, têm
acesso à informação, expressam opiniões, constroem visão de mundo,
produzem cultura, é desejo desta Instituição, garantir a todos os alunos, o direito
às informações necessárias para o exercício de suas variadas funções.

Expressamos nossa satisfação em apresentar o seu novo material de estudo,

totalmente reformulado e empenhado na facilitação de um construtor melhor
para os respaldos teóricos e práticos exigidos ao longo do curso.

Dispensem tempo específico para a leitura deste material, produzido com muita
dedicação pelos Doutores, Mestres e Especialistas que compõem a equipe
docente da Faculdade Anísio Teixeira (FAT).

Leia com atenção os conteúdos aqui abordados, pois eles nortearão o princípio
de suas ideias, que se iniciam com um intenso processo de reflexão, análise e
síntese dos saberes.

Desejamos sucesso nesta caminhada e esperamos, mais uma vez, alcançar o

equilíbrio e contribuição profícua no processo de conhecimento de todos!

Atenciosamente,

Setor Pedagógico

2
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 4
UNIDADE I - ORIGEM E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANA .......................... 9
1. BREVE CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA ......................................... 14
2. OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA A IMPLANTAÇÃO DA POLÍTICA URBANA ........................ 20
3. O ESTATUTO DA CIDADE ............................................................................................................... 24
4. PLANO DIRETOR ............................................................................................................................ 30
UNIDADE II - A IMPORTÂNCIA DO PLANO DIRETOR PARA O
DESENVOLVIMENTO MUNICIPAL ................................................................................ 32
1. COMO ELABORAR UM PLANO DIRETOR ....................................................................................... 33
2. OS DESAFIOS DO PLANO DIRETOR ................................................................................................ 37
UNIDADE III - LEGISLAÇÃO URBANA MUNICIPAL ................................................. 40
1. PARCELAMENTO DO SOLO ............................................................................................................ 40
2. LEI ORGÂNICA................................................................................................................................ 42
3. PERÍMETRO URBANO .................................................................................................................... 43
5. CÓDIGO DE OBRA .......................................................................................................................... 46
6. CÓDIGO DE POSTURA.................................................................................................................... 46
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 48
GLOSSÁRIO .......................................................................................................................... 49
REEFERÊNCIAS ................................................................................................................... 51

3
 INTRODUÇÃO

“O urbanismo é uma ciência, uma técnica e uma arte ao mesmo tempo, cujo objetivo
é a organização do espaço urbano visando o bem-estar coletivo – através de uma
legislação, de um planejamento e da execução de obras públicas...”

Bezerra Baltar

Sendo assunto tão recente e ainda sem total domínio por grande parte dos profissionais
nas áreas jurídicas, gestão urbana e outras, a matéria Legislação Urbana será apresentada de
modo introdutório, iniciando pela origem e evolução da legislação urbana, por um apanhado
histórico do processo urbano no Brasil, em seguida, apresentamos os instrumentos da política
urbana seus agentes e implicações, até chegarmos ao Estatuto da Cidade, Plano Diretor e os
principais desafios e finalizando com a legislação municipal à Legislação urbana atual. Esta,
por sua vez, conforme estabelecido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988,
como fundamentação da aplicação das leis urbanas no Brasil.
No Brasil, a disciplina Legislação Urbana é bastante recente, apesar de contarmos com
leis que vêm desde o período Imperial e discutido no âmbito de quase a totalidade das
Constituições já vigentes no País. A questão da função social da propriedade, aplicada na
Constituição Federal de 1934, trata-se de um marco para o Direito Urbano no Brasil e a partir
de então as leis impostas ao particular passam a beneficiar o bem comum. A Carta Magna de
1988, hoje vigente neste país, dispõe expressamente sobre urbanismo e, conseqüentemente,
sobre Legislação Urbana, que acontece em três estâncias, ora hierárquicas ora concorrentes:
Legislação Federal, Legislação Estadual e Legislação Municipal. A lei federal 10.257, de
10/07/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, estabelece, de certa forma, um roteiro que os
Municípios devem seguir no que se refere ao Planejamento Urbano, determinando prazos e
sansões para que seja cumprida, embora ainda gerando inúmeras discussões em busca de maior
clareza e aplicabilidade. MATTOS (2002).
Trabalhar com o espaço urbano faz-se necessário uma compreensão das leis que
fundamentam a cidade. Em pleno século XXI, é preciso estar atento as transformações sobre os
instrumentos que regulam a administração pública, mas precisamente as questões de processo,
gestão e planejamento do processo de produção das cidades, principalmente nos países pobres
industrializado, numa determinada escala temporal. ROLNIK (2000) orienta a importância da

4
legislação urbana como um elemento de mediação entre o social e o espacial, devendo passar
por constantes atualizações, na tentativa de equilibrar a realidade dos fundamentos legais a
realidade do lugar.
É importante lembrar que os processos de urbanização ocorreram de forma
diferenciada nos países ricos e pobres. No primeiro, a industrialização foi mais lenta, as cidades
foram produzidas de forma planejada, mantendo certa igualdade entre o campo e as áreas
urbanas. Ao contrário dos países ricos, a industrialização tardia nos países pobres trouxe uma
série de problemas como: migrações intensas, ocupações irregulares, formação de bolsões de
pobreza e a produção de espaços contraditórios. SANTOS (2003) afirma que entre 1940 e 1980,
dá-se verdadeira inversão quanto ao lugar de residência da população brasileira. Nesses
quarenta anos, triplica a população total do Brasil, ao passo que a população urbana se
multiplica por sete vezes e meia. O último censo demográfico de 2010 do IBGE contabilizou
uma população mundial de 6.8 bilhões e do Brasil aproximadamente 193.000.000 de hab,
distribuídos em 89% nas cidades e 11% nas áreas rurais. A urbanização que se verifica a partir
do fim da Segunda Guerra Mundial que justifica entre os motivos deste forte movimento
populacional e urbano as natalidades elevadas nos países, às melhorias relativas no padrão de
vida e da própria urbanização.
Em meados do século XX a organização do espaço urbano brasileiro principalmente
(Rio de Janeiro e São Paulo) sofreu uma série de mudanças estruturais e um forte descolamento
populacional para as áreas industriais e como a cidade não conseguiu absorver esse fluxo, houve
uma intensa migração para as áreas mais afastadas (periferias urbanas), sem muita infra-
estrutura, saneamento e outros, produzindo às primeiras ocupações irregulares (favelas das
cidades brasileiras). As transformações urbanas ocorridas na década de 1970 nos países pobres
industrializados apresentam uma série de problemas relacionados ao contexto da produção
espacial e uma séria necessidade de buscar redefinições das estruturas urbanas mais complexas
das cidades. SPOSITO, (2004). O Brasil é um exemplo claro desse modelo de urbanização. A
urbanização brasileira contemporânea foi marcadamente influenciada pelas transformações
econômicas, políticas, sociais e espaciais propiciadas pela intensificação e mudanças nas
formas de articulação do Brasil com a economia capitalista.
Assim, O Estatuto da Cidade reafirma os princípios básicos estabelecidos pela
Constituição da União de 1988, preservando o caráter municipalista, a centralidade do plano
diretor como instrumento básico da política urbana e a ênfase na gestão democrática, aborda a
5
importância da política de Desenvolvimento Urbano, da produção do espaço nas cidades com
fins sociais, da propriedade urbana destinada para o cidadão e o equilíbrio do meio natural.
Com isso, afirma a Lei 10.257/01 o Art. 01, Parágrafo único: para todos os efeitos, esta Lei,
denominada Estatuto da Cidade, instrumento para a ordenação e o planejamento de nossas
cidades para melhorar a qualidade de vida de nossa população e enfrentar os desafios do século
XXI e estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do
equilíbrio ambiental.

Principais diretrizes:

Art. 3º Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana:

I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;

II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem - estar em âmbito nacional;
III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais
e de saneamento básico;
IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos:
V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social.

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana,
à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços
públicos, ao trabalho e ao lazer, para as futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
6
 III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência,
de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre
o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos
adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação
à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos
geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não
utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em
vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de
influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão
urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do
Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos
gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os
investimentos geradores de bem – estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos
sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a
valorização de imóveis urbanos;
7
 XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do
patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos
de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre
o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa
renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo
e edificação, considerando a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das
normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e
unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.
A questão urbana ganhou uma importância significativa no século XXI e se tornou
alvo de preocupação por parte dos diversos segmentos da sociedade como uma questão de
intervenção espacial. Nesse plano, mesmo diante da existência de uma legislação urbana que
afirma o direito a cidade para todos os cidadãos, há uma realidade urbana contrária no cotidiano
principalmente dos países pobre industrializados, que tem na dialética sua realidade espacial.
Nesse plano, mesmo diante da existência de uma legislação urbana que afirma o direito a cidade
para todos os cidadãos o cotidiano contrapõe com a realidade das cidades, principalmente dos
países pobres. Estas contradições traduzem a constante produção e reprodução do espaço
urbano das grandes cidades dos países subdesenvolvidos industrializados que tem a urbanização
um negócio. Isto levou o Estado a um papel controlador dos subespaços reproduzindo um
processo de produção espacial excludente. Um dos objetivos é afastar casa vez mais a
população pobre do centro e das áreas de centralidades para “valorizar o espaço” da cidade. “O
crescimento quantitativo da economia não provocou e um desenvolvimento social, mas ao
contrário uma deterioração da vida social”. (LEFEVBRE, 2008).
As articulações da produção do espaço urbano devem ser investigadas, aplicação das
leis, gestão e planejamento por se tratar de uma idéia de recriação social e de acesso a todos,
não somente para grupos privilegiados da população que tem no capital, um agente de
segregação sócio-espacial. Assim, se expressa à lógica da produção e valorização do espaço
urbano enquanto um processo contraditório e recheado de coexistência e ações espaciais.
8
 UNIDADE I - ORIGEM E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANA

Em suas origens remotas, o direito do urbanismo brasileiro encontra nas Ordenações

do Reino duas tradições básicas, que seguiu em sua evolução posterior: “a) cometer aos
regulamentos administrativos a condição de delimitar e fixar os limites de fruição do direito de
construir; b) fixarem-se normas genéricas na legislação nacional, ficando a cargo das
autoridades municipais a edição das normas específicas” (Mukai, T. – Direito Urbano-
Ambiental Brasileiro).
Na tentativa de uma melhor compreensão dos processos urbanos e de suas
fundamentações legais faz-se necessário um resgate histórico de alguns elementos encontrados
no estudo das cidades. Do latim urbs, tem como significado de cidade é uma expressão desde
a Roma Antiga fundada em 754 a.C., e se desenvolveu a partir do Estado. A cidade tinha uma
função específica, militar, religiosa e política da época. Na época, resultou na ação colonizadora
de povos procedentes do Oriente e da Grécia, fazendo parte da "Antiguidade Clássica",
juntamente com a Grécia Antiga. Durante a Idade Média, o feudalismo e o comércio ampliaram
as relações com outros espaços, valorizando novos caminhos da cidade. Nessa fase, os feudos
passam a ter uma importância financeira, há um aumento das migrações (contatos com outros
povos de cidades diferentes), cada espaço passa a ter sua importância, valores diferenciados e
nesse momento, aparece às primeiras formas de desigualdades sócio-espaciais do mundo. É
preciso reconhecer que durante as duas fases iniciais do processo de urbanização as cidades
tiveram um crescimento lento e sem muitas alterações entre as cidades, mas diferenças
significativas para a época.
É a partir da Revolução Industrial no século XVIII que houve o maior
desenvolvimento urbano nunca visto antes. A cidade consolidou o papel de comando da
economia centrado no capitalismo, centralizado na atividade produtiva, comercial e de serviços.
A população urbana cresceu mais que a rural, os espaços se tronaram centros econômicos, de
consumo e de importância política - administrativa. Diante do contexto é inegável que o
processo de industrialização associou-se, ao mesmo tempo, ao processo de urbanização. A
cidade precede a industrialização e a urbanização, portanto, ela é o elemento norteador da
construção da sociedade urbana que toma novos rumos com a produção industrial.
Segundo, FERREIRA, 2008, orienta que:

9
 a própria indústria emerge outras atividades derivadas e expande o comércio e os
serviços no modo de vida urbano, alimentando as relações em rede. Tal processo tem
sido consagrado como o advento industrial que recria a problemática urbana à luz do
mundo das mercadorias. Nesse mundo, a velocidade proporcionada por meio dos
fluxos materiais e imateriais, condiciona a vitalidade da rede urbana em várias escalas.

Neste momento, já encontramos a existência das relações do modelo capitalistas no

contexto urbano, sendo um elemento fundamental para a produção de novas ideias sobre os
conceitos de cidade, cidadania, urbanismo, gestão urbana e outros, que vão ser essenciais na
fundamentação as leis urbanas contemporâneas.
A cidade se faz a partir da propensão humana às trocas. O surgimento do mercado
reafirma o surgimento da cidade. Independentemente do modo de produção, escravista, feudal
ou capitalista, é a cidade o palco das relações socioeconômicas, históricas e geográficas
esboçadas pelo homem. É preciso entender a origem da cidade como uma produção histórica e,
portanto social, na qual as potencialidades são exploradas pelas comunidades locais, num
processo constante da produção do novo e reprodução do que já existe no espaço (CARLOS,
1991).
Nesse sentido, a cidade se torna o espaço mais apurado para a reprodução do capital
e se configurou como possibilidade para a evolução dos sistemas técnicos, através da divisão
social do trabalho e das especializações dali decorrentes. É, ainda, o palco da produção, da
circulação e da distribuição de bens e serviços, apoiando e justificando as necessidades
ampliadas do capital em sua lógica. A realidade urbana contemporânea figura uma paisagem
marcada por relações espaciais que envolvem incorporações de valores diferentes no que diz
respeito a sua organização espacial e no comportamento de novas produções do espaço urbano.
Estas articulações são fundamentais para retratar as novas produções espaciais e suas relações
de contradição. Essa situação tem conduzido a repensar a cidade a partir da ideia onde os
habitantes estivessem no centro dos caminhos da “nova cidade” concebida como uma
possibilidade para a sociedade urbana atual (LEFEBVRE, 1972).
Ainda de acordo com as ideia de Lefebvre (1972),
O que dominou essa extensão da cidade é a segregação econômica, social e cultural.
O crescimento quantitativo da economia e das forças produtivas não provocou um
desenvolvimento social, mas, ao contrário uma deterioração da vida social. De um
lado a classes dominantes e o Estado reforçam a cidade como centro de poder e de
decisão política e do outro, a dominação dessa classe e de seu Estado faz a cidade
explodir. (P.149).

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 O espaço urbano indica uma ausência da vida social na produção da cidade, trocada
por relações econômicas que indicam o espaço como produto comercial. Nessa direção, a
valorização espacial no bairro caminha para um lugar dos conflitos e contradições. A realidade
urbana e seu espaço fragmentado são mantidos pelos agentes de produção, são entregues ao
capital, e o Estado praticamente ausente não dá importância para os problemas das periferias
pobres das cidades.
Quando a industrialização e a urbanização se tornaram um fenômeno mundial, na
segunda metade do século XIX, os problemas ligados as cidades ficaram evidentes nos países
que passaram por este processo econômico, não houve melhoras na vida da população urbana.
Por isso, várias cidades como: Viena, Paris, Florença, Londres, promoveram por meio do
planejamento urbano, soluções melhorar as relações sócio-espaciais, as revoltas populares, criar
espaços públicos e outros como o objetivo de promover um espaço que fosse comum a todos.
Citamos alguns exemplos desse modelo Europeu que anos depois foi copiado por
outros países ricos e pobres industrializados, e que hoje alguns deles conseguiram manter uma
ordem urbana e os demais apresentam uma realidade urbana contraditória.
Em Paris (França), a abertura de avenidas largas (bulevares) que apresentava função
estética para a cidade e social para conter as convulsões populares da época. Viena (Áustria),
os corredores de edifícios, as praças e os monumentos históricos são exemplos que
influenciaram o Brasil no início do século XIX. No Reino Unido, a concepção urbanística das
cidades - jardins, as habitações com espaços verdes e outros marcam até hoje a paisagem de
várias cidades como a Inglaterra. O modelo Britânico foi adotado também na estrutura urbana
dos EUA, que ressaltava a interação do urbano com a natureza. É diante desses aspectos ligados
a cidade que surge o urbanismo.
O urbanismo modernista caracterizou-se por difundir, a partir do início do século XX
até seus meados, os pressupostos da cidade funcional presentes na Carta de Atenas (a Carta de
Atenas, divulgada quase oito anos após sua redação, é um texto dogmático e polêmico,
formulando exigências e estabelecendo os critérios para organização e gestão das cidades. Foi
elaborada durante o IV CIAM, num cruzeiro entre Marselha e Atenas, em 1933, e publicada
em 1941, por obra de síntese de Le Corbusier. Sua edição brasileira tem interessante prefácio
de Rebeca Sherer (LE CORBUSIER, 1993), documento formulado com base nas discussões
das várias edições do Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM). Entre os
pressupostos, estava à obrigatoriedade do planejamento regional e intra-urbano, a submissão do
11
solo urbano aos interesses coletivos, a industrialização de componentes e a construção
padronizada, a limitação do tamanho e densidade das cidades e a edificação em meio ao verde
contínuo.
Esse resgate que empreenderemos aqui da contribuição do paradigma modernista para
a crise do planejamento urbano nos dias de hoje tem, contudo, mais que um sentido
historiográfico. Implica a própria reflexão do quanto desse modelo ainda sobrevive nas
tentativas de realizar outro planejamento urbano.
Nesse contexto Souza (2002) orienta que:
na verdade, aquilo que do Urbanismo modernista sobreviveu e resiste até hoje na
prática de planejamento nos mais diferentes países não é tanto a sua estética, mas sim
o espírito funcionalista de zoneamento do uso do solo. Além do mais, a ideia-força
central do Urbanismo modernista, a modernização da cidade, é, ao mesmo tempo,
embora de modo não tão evidente ou ruidoso, a idéia-força central do “planejamento
físico territorial” clássico em geral, o mesmo aplicando-se às demais idéias-força
como ordem e racionalidade.

Seguindo ainda as ideias de Le Corbusier, 1986, destacava que a “finalidade do

urbanismo não é senão satisfazer às quatros necessidades humanas primordiais: habitar,
trabalhar, recrear o corpo e o espírito circular”. A partir desses princípios elementares, o
urbanista defendia a necessidade de assegurar aos habitantes da cidade alojamentos
minimamente ensolarado, tendo ao seu redor os serviços indispensáveis à satisfação das
necessidades cotidianas da população urbana.
Para Pereira, (1999) a influência do urbanismo modernista fez do zoneamento
funcional sinônimo de planejamento urbano. O zoneamento ainda trazia embutida uma
concepção técnica do espaço que muito se aproximou da ideia centralizadora e racional do
desenvolvimento brasileiro e, no caso das cidades, implicou um modelo de planejamento
implantado de cima para baixo, à revelia do que seriam os anseios da população. Esse autor
reflete que, de ferramenta de controle jurídico, o zoneamento passa a ser utilizado como
instrumento técnico, interferindo implicitamente no modo de conceber as cidades e
repercutindo na maneira de viver de seus cidadãos.
Holston, (1993) em sua crítica à cidade de Brasília, sintetiza algumas outras
consequências do zoneamento modernista que se aplicam às cidades: a concentração do espaço
de trabalho e dispersão do espaço da habitação, uso do solo urbano sustentado em movimento
pendular casa-trabalho-casa, alto custo do transporte devido aos grandes deslocamentos e
modelo centrífugo de separação das classes sociais, entre outros. A vida oscila entre trabalho e

12
residência, e o espaço público é pobre em relações de encontro, ritual e movimento. É como
que decretada à morte da rua. Ainda conforme esse autor, uma das justificativas para que o
modelo dos CIAMs (Congresso Internacional de Arquitetura Moderna) se reproduzisse por
tantos lugares do mundo está em seu caráter ideológico: a marca do modernismo permitiu que
surgisse Brasília, um exemplo emblemático: planejada por um liberal de centro-esquerda, que
teve seus prédios projetados por um comunista, construída num período desenvolvimentista e
consolidada durante um regime ditatorial autoritário. Atualmente, a realidade dessa cidade
planejada é outra, sobretudo no seu entorno e particularmente nas cidades-satélites. O
crescimento populacional das últimas décadas foi acompanhado pelo aumento das favelas, as
residências destinadas à população de maior poder aquisitivo expandiram sobre os mananciais
e as áreas verdes da cidade. O trânsito tomou conta das principais vias de circulação da cidade
nos horários de pico (caótico) e a violência urbana aparece como uma consequência natural ao
espaço urbano.
Além da questão de importação de modelos estrangeiros – não rara por aqui, uma vez
que o urbanismo brasileiro não costuma ter o comprometimento com a realidade urbana
concreta, também se percebe, por parte do Estado, a tentativa de implantação de uma ordem
que diz respeito a uma parte da cidade apenas, de acordo com a racionalidade burguesa,
conduzindo a produção de espaços segregados nas cidades.
É diante das contradições que a produção do espaço urbano se realiza. O uso do espaço
faz com que se percam os aspectos de natureza que são trocados por relações de produção
marcadas por interesses do capitalismo. Neste plano, o uso do espaço foge ao controle do Estado
pela ausência ou não concretização dos projetos de planejamento urbano, o que leva o espaço
a ser apropriado por investimentos de grupos privados, agregando valores no movimento
comercial do espaço. Ao mesmo tempo, essa configuração espacial indica uma direção de perda
dos valores antigos das cidades, conduzindo a um espaço segregado: “A segregação é a negação
do urbano e da vida urbana” (CARLOS, 2004. p.141).
Sobre a temática da segregação espacial (MARICATO, 2001, p. 51) afirma que:
é impossível esperar que uma sociedade como a nossa, radicalmente desigual e
autoritária, baseada em relações de privilégio e arbitrariedade, possa produzir cidades
que não tenham essas características (p.51).

Villaça (2001) argumenta que uma das características mais marcantes das metrópoles
brasileiras é a segregação espacial das classes sociais em áreas distintas da cidade. Basta uma

13
volta pela cidade – e nem precisa ser uma metrópole – para constatar a diferenciação entre os
bairros, tanto no que diz respeito ao perfil da população, quanto às características urbanísticas,
de infra-estrutura, de conservação dos espaços e equipamentos públicos e outros. A tradição
dos códigos de edificação, uso e ocupação do solo urbano no Brasil sempre partiram do
pressuposto de que a cidade não tem divisões entre os incluídos e os excluídos socialmente, de
modo que nossa legislação edilícia por si só normatizaria todos os preços de custo. Antes do
surgimento da incorporação imobiliária, a cidade era produzida por agentes imobiliários e para
uso próprio (conhecido como preço de custo), mas de fato existia um terceiro setor, o dos
moradores de cortiço (QUINTO JR, 2003).
Com isso, percebemos que o planejamento urbano vem insistindo, seja através de sua
pretensa racionalidade normativa, seja em seu caráter até então autocrático e centralizador, em
responder as problemáticas urbanas que só se avolumam a cada novo plano. Embora se destaque
as lacunas estabelecidas entre o debate promovido pelo MNRU (Ministério Nacional da
Reforma Urbana) e a Constituição Federal, foi essa que, em 1988, deu o primeiro passo para a
conquista de uma política urbana, com um capítulo exclusivo garantindo sua regulamentação.
A última iniciativa mais significativa foi a do Estatuto da Cidade (Lei n.o 10.257, de jul./01),
que se fundamenta na Constituição e possui como estabelecimentos principais, ordenar as
funções da cidade e propriedade, definir o plano diretor como seu instrumento-base e, mais
especificamente, garantir a ela uma função social.

1. BREVE CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA

A legislação urbanística no Brasil baseia-se nos Códigos de Posturas de origem

colonial, e só mais tarde, em 1920, é que começa a ser substituída por códigos de obras e por
leis de zoneamento urbano. A lógica da reforma urbanística e sua relação com a legislação do
início do século XX são decorrentes da criação de leis específicas para cada projeto de reforma
e saneamento das cidades portuárias pelo Estado, tal como foi à concessão para os serviços
públicos de transporte, energia e saneamento. A nossa cultura urbanística seguiu um caminho
onde a reforma da cidade pré-capitalista não tinha como parâmetro a regulação social.
Na Europa, as mudanças relativas à gestão das cidades se dão apenas diante das novas
demandas sociais e de uma agenda estratégica do Estado para as políticas públicas, como foi o
caso da Alemanha, ou da França em 1850, quando da realização das obras de saneamento do
14
rio Sena (em Paris) pelo prefeito Barão de Haussmann, que enfrentou uma proposta de
construção e gestão privada de tais serviços, a visão liberal versus a pública.
A cidade européia de meados do século XIX travou um embate entre a visão privatista
do funcionamento e da produção do espaço urbano e aquela voltada para a universalização dos
serviços para toda a população. O surgimento da cidade moderna, nesse sentido, significou uma
ruptura com as concepções da cidade liberal e privatista, o que levou ao surgimento de um novo
conceito de urbanismo, pelo qual a gestão urbana deveria de ser elaborada conjuntamente com
as demandas sociais e a cidade deveria contemplar a questão das atividades produtivas e a da
reprodução social dos trabalhadores.
Como comparação a este ciclo de crescimento urbano que ocorreu no Brasil nos anos
de 1950 e de 1960 pode-se apontar o processo de metropolização que ocorreu em países como
Inglaterra, Alemanha, França e Estados Unidos, cujos conflitos urbanos decorriam das novas
demandas por áreas para as indústrias e para a construção de bairros residenciais para os
trabalhadores, modificação do sistema de transporte, instalação de saneamento, construção de
áreas de lazer e institucional. Estes conflitos marcaram a construção do urbanismo moderno na
Europa, obrigando o Estado a assumir a regulação social da produção da cidade e não só do
mercado imobiliário.
Entretanto, a modernização da legislação urbanística no Brasil entre o final do século
XIX e durante o século XIX deu-se a partir da criação de autorizações específicas para a
realização de obras, por parte de empresas privadas, para empresas como a Guinle, Gaffreé e
companhias de serviço urbano. Estas empresas obtiveram ainda concessões de uso durante
noventa anos para operar a Companhia Docas de Santos, assim como as melhorias urbanísticas
realizadas na cidade que, indiretamente, beneficiavam a operação do porto.
As cidades brasileiras começaram a apresentar altas taxas de urbanização, enquanto a
legislação e os instrumentos urbanísticos estavam defasados em relação às demandas. Os
códigos de obras e a legislação de zoneamento não eram capazes de responder às demandas por
habitação voltada para os trabalhadores, por serviços de infra-estrutura urbana para as novas
áreas de expansão, assim como para o redesenho da cidade numa perspectiva de regulação
social.
As transformações da rede urbana brasileira durante as décadas seguintes, bem como
as dimensões físico-territoriais das cidades demandavam novos instrumentos urbanísticos que
superassem a visão voltada unicamente para o controle de uso do solo urbano. A importância
15
do Seminário da Habitação e da Reforma Urbana, em 1963, residia, portanto, no fato de assumir
a questão habitacional não mais como uma política setorial urbana, mas como parte significativa
na produção e da reprodução social de seus habitantes.
Sobre essa lógica, Quinto Jr (2003), orienta:
A legislação urbanística moderna surgiu, portanto, a partir das demandas sociais
diante da nova cidade industrial, que passava a ter uma nova lógica de produção e
reprodução tanto para o capital produtivo como para a força de trabalho. A questão da
produção da cidade capitalista tinha de incorporar os custos sociais de reprodução
como habitação, transporte urbano e infra-estrutura, como saneamento. A terra urbana
deixava de ser simplesmente um suporte e passava, nesse sentido, a ser um insumo
importante, especialmente pela localização das atividades dentro da estrutura intra-
urbana. A legislação urbana moderna vai gestar então este processo de produção da
cidade industrial e os conflitos entre a reprodução do capital e do trabalho.

A concepção urbana liberal da cidade (ideia que se desenvolveu durante a passagem

da cidade pré-capitalista para a capitalista), não estabelecendo limites nem direções quanto ao
crescimento das cidades, latino-americana prevaleceu sobre a construção da expansão e
crescimento das cidades brasileiras desde o século XIX até hoje, tornando-as um instrumento
de especulação e de valorização imobiliária, sobrepondo-se, portanto, à concepção de cidade
segundo a qual os padrões urbanísticos participavam da regulação social. A legislação
urbanística nas cidades latino-americanas manteve a perspectiva de regulação do mercado
imobiliário para otimização e maximização dos empreendimentos imobiliários em detrimento
de uma possível inclusão de segmentos fora do mercado.
A incorporação e organização do espaço físico como fruto da regulação social, isto é,
a cidade deve contemplar todos os seus moradores e não somente aqueles que estão no mercado
formal da produção capitalista da cidade. O acesso à habitação como direito e garantia
fundamental, conforme expresso na Constituição de 1988 coloca um fato novo na nossa cultura
urbanística, qual seja a de que temos de oferecer uma habitação digna para todos os moradores
das cidades. A população cuja faixa de renda não ultrapassa cinco salários mínimos por família
só tem uma forma de ter acesso à habitação digna, isto é, deve participar de um fundo público
que financie suas parcelas imobiliárias em áreas que estão fora do interesse do mercado
capitalista, caso contrário só lhes restaria o mercado informal das favelas e ocupações
irregulares. A partir da década de 1950, em função dos grandes fluxos migratórios rumo às
principais metrópoles brasileiras, a política pública voltou-se para a remoção de favelas no Rio
de Janeiro, por exemplo, mas não como uma política urbanística inclusiva. Assim, a parcela da

16
população que percebe menos de cinco salários mínimos passa a residir em áreas de sub
habitação, morando em favelas, loteamentos clandestinos ou cortiços.
A legislação urbanística no Brasil durante o período republicano de 1889 até 2001
tinha como concepção principal o embelezamento da cidade, permitindo às empresas de
serviços urbanos toda a liberdade para usar a expansão urbana, enquanto na Europa as
legislações urbanísticas eram um mecanismo de controle do Estado sobre a utilização das
cidades dentro da concepção liberal ortodoxa.
Na verdade, os planos preservam as características de melhoramento, embelezamento
e remodelação até 1930 e continuam sendo razoavelmente executados até a década de 1950. As
mudanças na legislação urbanística brasileira ao longo do século XX não incorporaram os
instrumentos urbanísticos como instrumento de regulação dos conflitos sociais urbanos
simplesmente desenvolveu mecanismos de preservação e regulações internas voltadas para o
mercado imobiliário.
Quinto Jr (2003), afirma que:
a legislação evoluiu dentro do princípio “poder de polícia”, ao qual já nos referimos
anteriormente, estando preocupada como o sentido da restrição de usos quanto ao tipo
de atividade e ao tipo conflito do solo urbano dos inclusos. A cidade é concebida como
grande reserva de valor em que a legislação de zoneamento regular e o mercado de
terras estão voltados para os empreendimentos imobiliários e não para uma política
de regulação social da produção da cidade. A legislação urbana brasileira evoluiu
dentro da cultura jurídica de pensar a cidade como a restrição de atividades e usos.

Ao estabelecer o padrão urbanístico dentro das normas técnicas de habitação e padrões

de higiene para a classe média, não admitia a existência de uma parcela da população que residia
em cortiços e habitações precárias, mas permitia que este tipo de habitação ficasse à margem
das áreas centrais da cidade e da legislação da época. Nos anos de 1970, dá-se a atualização da
legislação urbanística no Brasil por meio de ato institucional, como parte da estratégia política
defendida pelo governo militar de instrumentalização das administrações metropolitanas diante
do crescimento explosivo das cidades durante o chamado período do milagre econômico.
A política urbana vigente nestes anos, principalmente a relação entre política
econômica e territorial urbana – encabeçada pelo chamado grupo dos estrategistas que
formularam a política urbana durante o período autoritário de 1964 - 1985, ao modernizar a
legislação urbanística, introduziu alguns mecanismos institucionais de controle do mercado
imobiliário (vide a lei de desenvolvimento urbano de 1983). A importância da retomada da

17
política urbana e territorial vinha dentro da tradição geopolítica de modernização conservadora,
e os militares começaram a estabelecer uma agenda onde a questão territorial passava a ser um
componente importante no controle político. A década de 1970 produziu ainda a lei de
parcelamento do solo urbano, a lei de zoneamento industrial (1817/78) e o projeto de lei 775/83,
que tratava do desenvolvimento urbano. Este último encontrou dificuldade de aprovação pelo
fato de introduzir vários instrumentos urbanísticos, como o controle da especulação imobiliária.
No início da década de 1980, a necessidade de introduzir instrumentos urbanísticos e uma
legislação que fosse capaz de estabelecer um mínimo de ordenamento ao crescimento das
cidades – dado principalmente em função dos altos custos da infra-estrutura urbana como
saneamento, abastecimento de água, transportes públicos e habitação –, ainda se fazia presente.
Em outros termos, Quinto Jr (2003), retrata:
a legislação urbana no Brasil começou a admitir a existência de parcelas da população
que não têm acesso ao mercado formal no final dos anos de 1970, quando a legislação
de parcelamento do solo urbano abriu um espaço legal para loteamentos de interesse
social, com a lei 6766/79. Desenvolveu-se a partir daí uma cultura técnica de projetos
de interesse social, que procuram urbanizar e integrar as populações que residem em
áreas socialmente excluídas.

O projeto de lei 775/83 não foi aprovado, ficando praticamente arquiva do até a
convocação da Assembléia Constituinte em 1987. Aqui cabe mencionar o significado destas
leis, pois, por um lado, abriram espaço para uma atualização da legislação urbanística, e, por
outro, não enfrentaram a questão da regulação social e da habitação popular e social. A
legislação urbanística volta à agenda política durante a elaboração da Constituição de 1988,
controlada por empresários dominam a Subcomissão da Política Urbana e Transportes, dentre
eles um dos líderes do setor imobiliário, o empresário Sergio Naia (empresário do ramo
imobiliário na década de 90 que construiu grande parte dos edifícios no Rio de Janeiro e são
Paulo).
O texto final do capítulo sobre a política urbana foi elaborado de tal forma que o Plano
Diretor passou a ser o principal instrumento para a definição da função social da cidade. Além
disso, o artigo 182 deste capítulo ficou amarrado a um projeto de lei para a sua regulamentação.
A regulamentação deu origem ao projeto de lei 5.788/90 (Estatuto da Cidade), projeto
este elaborado estrategicamente pelo Senador Pompeu de Souza, que usou de uma artimanha
na elaboração e tramitação invertendo a mesma e conseguindo que o Senado Federal aprovasse
o projeto (pois o Senado geralmente não propõe leis, mas as aprova). Agindo desta forma, criou

18
um fato consumado, que obrigou a articulação dos empresários a ficar numa posição defensiva.
Após uma longa tramitação (durou mais de dez anos) foi aprovada a Lei 10.257/01.
O Estatuto da Cidade, aprovado então em 2001, chega com um século de atraso se
comparado às experiências européias no que diz respeito ao uso de instrumentos urbanísticos
para regular socialmente o mercado imobiliário e fazer políticas de compensação social através
da política urbana. Existe, em relação a isso, uma forte reação do mercado imobiliário no Brasil.
A utilização da terra urbana – desde a tradicional especulação imobiliária até as formas mais
avançadas de mudança da legislação do uso do solo – encontra na administração municipal uma
longa relação de promiscuidade. Nesse sentido, deverá ser estabelecida uma nova relação de
transparência para avaliar e caracterizar o uso social das terras urbanas de caráter ocioso e
especulativo, de modo que passem a constar em mapas e plantas do Plano Diretor, ou seja, isto
significa que o município deverá elaborar um estudo sobre sua situação fundiária e também
definir uma política fundiária urbana para prover as áreas de habitação de interesse social. Vale
ressaltar, a vontade política por parte de cada administração municipal, especialmente no que
diz respeito à fiscalização da sociedade civil e de organizações não governamentais capazes de
prestar assessorias.
Os instrumentos de controle da especulação imobiliária estão presentes no Estatuto da
Cidade, mas será necessário que as prefeituras tenham capacidade de desenvolver estudos
urbanísticos, ou seja, terem corpo técnico próprio ou possibilidade de contratação de empresas
de projeto capazes de realizar estudos que sirvam de base para a elaboração do Plano Diretor.
Segundo os instrumentos urbanísticos, é necessário que cada município tenha uma política
municipal de uso do solo urbano e de habitação que contemple as populações que habitam
favelas ou áreas irregulares. Além disso, deve haver uma política de recursos humanos voltada
para a formação dos próprios técnicos da prefeitura, de maneira que tenham condições mínimas
para a realização de seu trabalho.
Construímos uma cultura de produção da cidade brasileira onde o setor imobiliário
tem um papel decisivo, e todas as tentativas políticas de mudar essa cultura precisam levar em
consideração o Estatuto da Cidade em relação ao tipo de administração municipal e ao famoso
jogo de interesses entre o mercado imobiliário e o poder administrativo. O sucesso da aplicação
do Estatuto da Cidade está em mudar essa prática secular que sempre se utilizou da cidade como
um grande negócio da China.

19
 A transparência das decisões técnicas de estruturação da cidade vai necessitar de
setores organizados com conhecimentos técnicos de urbanistas, advogados, ecologistas e
movimentos sociais urbanos organizados que vejam a cidade como um bem coletivo e não só
de alguns.
Vamos encontrar uma situação extremamente diferenciada em um número bastante
significativo de nossas cidades. Existem, atualmente, poucos municípios no Brasil que possuem
Conselhos Municipais de Habitação e de Desenvolvimento Urbano funcionando e elaborando
conjuntamente com as administrações propostas de política urbana e habitacional, assim como
outros tipos de conselhos participativos de gestão municipal. Construir esta nova cultura de
participação efetiva, e não um processo de maquiagem política vai demandar certo engajamento
dos movimentos sociais organizados para a cultura política que aposte na mudança da
concepção tradicional de administração urbana. Seria necessário que os movimentos sociais
ligados à reforma urbana tivessem desenvolvido uma campanha nacional de informação e
formação de conselhos municipais para acompanharem a elaboração e a fiscalização dos novos
planos diretores municipais.
A Constituição de 1988 coloca o Plano Diretor como o instrumento regulador da
função social da cidade, mas, não cabe ficar discutindo neste momento se esta é a melhor forma
de regulação, mas fazer uma ampla campanha de divulgação do Estatuto da Cidade, através de
um programa de extensão e formação de lideranças, se possível com um engajamento das
universidades e dentro de uma política de difusão, com a participação do Ministério das
Cidades. A mudança da cultura técnica da legislação urbanística passa pela mudança da cultura
da gestão municipal no Brasil. Este deve ser um aspecto importante que teremos de incorporar
no próximo período na gestão municipal e na história das cidades brasileiras.

2. OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA A IMPLANTAÇÃO DA POLÍTICA

URBANA

A intensa urbanização, principalmente a partir de meados do século XX e

especialmente em grandes centros, resultou em maior demanda por áreas habitacionais,
acelerou a urbanização de zonas rurais periféricas e tornou necessária a melhor organização do
espaço urbano, resultando na regulamentação do parcelamento do solo rural e urbano (Decreto-
Lei 58/1937), do solo urbano (Lei 6.766/1979) e no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).
20
 Tornou-se clara a necessidade de regularização da ocupação de imóveis rurais e
urbanos da União (Decretos-lei 271/1967, 1.561/1977, 1.876/1981 e 2.398/1987, e Leis
8.666/1993 e 9.636/1998 e Decreto 3.725/2001) e também de georreferenciamento de imóveis
rurais (Lei 10.267/2001, Decretos 4.449/2002 e 5.570/2005). As legislações urbanísticas podem
ser de competência da União ou do Município. Com o objetivo de melhor esclarecer as
orientações sobre a legislação urbana no Brasil segue algumas leis, decretos, normas e outros
orientadas pela união e os municípios sobre o uso do solo urbano no país:
Decreto-Lei 58/1937, dispõe sobre o loteamento e pagamento de terrenos para
pagamentos em prestação. Este decreto não teve grande expressão na época, pois o país
apresentava uma importância direcionada ao uso do solo rural.

 Lei n.º 6.766/79, Sua regulação se dá basicamente pela lei n. 6.766 de 19 de

dezembro de 1979, compreendendo normas urbanísticas, sanitárias, civis e penais
visando a disciplinar a ocupação do solo e o desenvolvimento urbano, e a tutela do
interesse público coletivo subsumido na defesa da coletividade adquirente dos lotes
previstos no empreendimento. Trata-se da compra consiste na subdivisão de gleba,
situada em zonas determinadas do território municipal urbano, em lotes destinados
à edificação. Sendo que o parcelamento compreende dois tipos: Loteamento – tem
necessidade de abertura, modificação ou ampliação de logradouros públicos na
área; desmembramento – aproveita o sistema viário existente.

 Lei 6.902/1981, e a Lei 6.938/1981, que dispõem, respectivamente sobre a criação

de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional
do Meio Ambiente, e dá outras providências. Há importância das áreas de interesse
comum as atividades de lazer, bem como o uso do solo destinado aos setores
econômicos e industriais. Entre elas estão à reorganização das áreas urbanas e de
conservação do patrimônio público.

 A Lei 6.657/1979 aborda elementos direcionados ao patrimônio histórico. A

Constituição determina a proteção do Patrimônio Cultural Brasileiro e para
estabelecer as normas práticas necessárias a essa proteção, existe uma legislação

21
 ordinária federal, cujo embasamento é o Decreto-Lei n 25, de 30 de novembro de
1937. O instrumento jurídico da proteção monumental é o tombamento, sendo que
tombar um bem é inscrevê-lo num dos quatro livros do Tombo do antigo Serviço
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN).

 Lei 5.108, de 21/09/1966, Decreto-lei 62.127/1968, Lei 6.261/1975 – Dispõem

sobre Tráfego e Trânsito. Sistema Viário. Transportes Urbanos. Compete à União
legislar sobre tráfego e trânsito nas vias terrestres, cabendo a competência supletiva
dos Estado-membros e a competência concorrente do Município, com base no seu
poder de polícia sobre o uso das suas vias e logradouros. Quanto ao sistema viário,
cabe à União “estabelecer o plano nacional de viação”.

 A partir de 1º de fevereiro de 1999 (início da vigência da Lei 9.785/99) os

municípios podem exigir, por lei, o percentual que entenderem, bem como
determinar as áreas mínimas e máximas dos lotes, e os coeficientes máximos de
aproveitamento. O Município poderá ainda exigir infra-estrutura complementar à
mínima prevista no inciso V, do artigo 18, da Lei 6.766/79 (execução de vias de
circulação do loteamento, demarcação dos lotes, quadras e logradouros e das obras
de escoamento de águas pluviais). São consideradas áreas livres de uso público
aquelas destinadas a sistema de circulação, à implantação de equipamento urbano
(abastecimento de água, serviços de esgotos, energia elétrica, coletas de águas
pluviais, rede telefônica e gás canalizado) e de equipamento comunitário educação,
saúde, lazer e similares e as áreas verdes.

 Lei 10.257/2001 trata-se de lei que teve seu projeto apresentado pela primeira vez
no Congresso Nacional no ano de 1989, sendo somente aprovada recentemente, em
de 10 de julho de 2001. Como já foi afirmado, vem tentar reduzir a
discricionariedade dos outros entes estatais regulamentando o capítulo II do Título
VII da CF 1988, apresentando-se sob cinco capítulos: diretrizes gerais,
instrumentos da política urbana, plano diretor, gestão democrática da cidade, e
disposições gerais.

22
 A Legislação Urbana Municipal diz respeito ao conjunto de leis, normas, códigos e
afins que fazem parte deste conjunto de competências sobre as questões urbanas de cada
Município. A Lei do Perímetro Urbano é a referência primordial para a revisão da legislação
que trata do parcelamento e da ocupação do solo urbano. A elaboração desta lei tem por
finalidade acompanhar as expectativas do crescimento urbano. Pesquisa divulgada hoje pelo
IBGE mostra que a aplicação da legislação ainda é uma das principais carências no país.
Estudos realizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE 2009) há diferenças nos aspectos relacionados ao uso do solo dos
municípios e na gestão dos instrumentos de gestão urbana. Os dados preliminares são: o
parcelamento do solo gira em torno de 30%, o perímetro urbano 70%, zoneamento em 23% o
código de posturas é de 58%, o código de Obras em 40,3% e o Plano Diretor em 15,3%, essas
análises estão relacionadas aos municípios brasileiras. (IBGE, 2009).
A Lei do Perímetro Urbano, que delimita as áreas de cobrança do ITR (Imposto
Territorial Rural, que é federal) e do IPTU (que é municipal) só estão presentes em 67% dos
municípios, além disso, 4.640 municípios não têm Plano Diretor, contra 840 que têm, aponte a
pesquisa. Inserido no contexto e na problemática do fenômeno da urbanização, o parcelamento
do solo é hoje um dos itens de maior relevância, tanto sob o aspecto técnico quanto no jurídico,
no que se refere ao ordenamento da cidade, principalmente na organização espacial de novas
áreas urbanas.
Sobre esta temática MOTA (1980), afirma que:
o parcelamento do solo, realizado sob a forma de loteamento ou desmembramento, é
um dos instrumentos urbanísticos utilizados para promover a organização territorial
dos municípios brasileiros. É através desse instrumento que o município pode exigir
uma distribuição adequada dos lotes, equipamentos e vias públicas, bem como suas
respectivas dimensões, taxas de ocupação, áreas para recreação e outros usos
comunitários e infra-estrutura mínima.

No Brasil, há uma necessidade imediata de novas regulamentações sobre o espaço

urbano no país. Este modelo antigo de organização do uso e ocupação do novo espaço urbano
é proveniente do parcelamento do solo, sendo regulamentada por legislação específica e
desigual. No Brasil, é encontrado em aproximadamente 20% dos municípios com população
inferior a 10 mil habitantes e nas cidades com população entre 50 e 100 mil habitantes, o
percentual se eleva significativamente para 65%, havendo um crescimento natural desse
parcelamento conforme o processo de urbanização (valor de uso e de troca do espaço),
acompanhado pelo desenvolvimento econômico do capitalismo mundial (IBGE, 2009), o que

23
mostra uma necessidade urgente de mudanças a serem implantadas numa melhor divisão
espacial no espaço brasileiro. Diante das novas demandas sobre o estudo das cidades é que no
final década de 90 é consolidado o Estatuto da Cidade que vai trazer novas ideias sobre o espaço
urbano no Brasil.

3. O ESTATUTO DA CIDADE

Demorou mais de uma década a tramitação da Lei 10.257, o Estatuto da Cidade, no

Congresso Nacional. O projeto de lei foi aprovado finalmente em 2001, depois de longos anos
de discussão envolvendo seus tópicos. De modo geral, o Estatuto visa à garantia ao direito a
cidades sustentáveis, a participação popular, a cooperação entre agentes públicos e privados no
processo de urbanização; o planejamento do desenvolvimento das cidades, a ordenação e
controle do uso do solo a fim de evitar a especulação imobiliária; a preocupação com o impacto
ambiental; a possibilidade do Estado recuperar investimentos que valorizem imóveis; a
regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda.
O Estatuto é o norte a ser seguido pelos planos diretores municipais, já que a
Constituição Federal determina que a política de desenvolvimento urbano dos municípios seja
pautada pelas diretrizes gerais fixadas em lei. Dessa forma, os planos diretores estão vinculados
às diretrizes do Estatuto. O Plano Diretor é obrigatório para cidades com mais de 20 mil
habitantes, tendo referência no cumprimento da função social da propriedade. Um dos pontos
inovadores na Constituição e no Estatuto é a aplicação de penalidades pela retenção de solo
urbano, com a finalidade de evitar, principalmente, a especulação imobiliária.
O Estatuto também inova no que diz respeito à recuperação de investimentos feitos
pelo Estado em determinada região e que tenha valorizado imóveis diretamente. São as
contribuições de melhoria, pagas por donos de imóveis valorizados por obras públicas. Com
elas, o Estado pode ser ressarcido do investimento feito e pode aplicá-lo em outras áreas de
carência.
Esta lei, portanto, traz normas gerais, que devem ser observadas por todos os
Municípios na ordenação de seu território e na elaboração e execução da política de
desenvolvimento urbano.

O Art. 4º Para os fins desta Lei serão utilizados, entre outros instrumentos:

24
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social;
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social;
IV – institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
25
 q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos
favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária (Incluído pela Lei nº
11.977, de 2009);
u) legitimação de posse (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009).

Cabe ressaltar, pela importância para o desenvolvimento de uma política habitacional

de inclusão social, o instituto das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Este instrumento
pode ser utilizado tanto para a regularização de áreas ocupadas, onde o processo de ocupação
ocorreu sem observância das normas urbanísticas, quanto em áreas vazias, para destiná-las para
habitação de interesse social. BARROS (2010).
Nesse sentido, o Estatuto da Cidade não estabelece uma correlação direta entre
transformações urbanas e instrumentos. Cada município escolhe, regulamenta e aplica os
instrumentos conforme a estratégia de desenvolvimento urbano desejada. Diversos
instrumentos do Estatuto da Cidade não apresentam por si só a solução para um determinado
problema urbano, ou de modo contrário, uma determinada transformação urbana pretendida
depende da aplicação de um conjunto de instrumentos de maneira coordenada e integrada no
território. Assim sendo, a regulamentação dos instrumentos deve ser feita dentro de uma
estratégia de desenvolvimento urbano para sua efetiva aplicação e deve estar expressa no Plano
Diretor. CARVALHO, (2010).
Fazendo um levantamento das principais idéias dos instrumentos do estatuto da cidade,
apresentamos algumas condições estabelecidas nos capítulos da Lei 10.257/01:
O primeiro capítulo, as Diretrizes Gerais, menciona: a sustentabilidade das cidades, o
direito a terra, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e
serviços urbanos, ao trabalho e ao lazer; gestão democrática da cidade; parcerias entre diferentes
estâncias na urbanização; planejamento do desenvolvimento da cidade; ordenação e controle
do uso do solo; integração entre as atividades urbanas e rurais; justa distribuição dos benefícios
e ônus do processo de urbanização; adequação dos instrumentos de política econômica,
tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano; proteção,
preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural,
26
histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; regularização fundiária e urbanização de áreas
ocupadas por população de baixa renda; simplificação da legislação de parcelamento, uso e
ocupação do solo e das normas edilícias, visando redução de custos e o aumento de lotes e
unidades habitacionais; isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção
de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização.
O segundo capítulo, Dos Instrumentos da Política Urbana, consiste: no parcelamento,
na edificação ou na utilização compulsórios, garantidos através do Plano Diretor; no IPTU
progressivo no tempo; na desapropriação com pagamento em títulos; na usucapião coletiva ao
lado da usucapião especial, e na concessão de uso especial para fins de moradia; no direito de
superfície, com concessão gratuita ou onerosa; no direito de preempção, que se trata da
preferência de compra dada ao Poder Público Municipal em áreas assim delimitadas; no ‘solo
criado’, acontecendo com a ‘compra’ de coeficiente de aproveitamento (estabelecido pelo Plano
Diretor), na operação urbana consorciada e o consórcio imobiliário; e no estudo de impacto de
vizinhança (EIV).
O terceiro capítulo, Plano Diretor, esclarece a obrigatoriedade em municípios com
mais de vinte mil habitantes, e a exigência de um plano de transporte urbano integrado,
compatível com o primeiro, para cidades com mais de quinhentos mil habitantes, usando de
sanções para esta exigência. Estabelece o processo de sua elaboração e fiscalização, a qual deve
ser feita pelos Poderes Legislativo e Executivo Municipais, juntamente com a comunidade a
ser diretamente atingida.
O quarto capítulo diz que na gestão da cidade deverá imperar a democracia direta e a
institucionalização da gestão orçamentária participativa, com o respaldo da lei de diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual, e contando com a utilização de diversos instrumentos
(debates, audiências, consultas públicas, conferências, iniciativa popular, programas e projetos
de desenvolvimento urbano).
No último capítulo, encontram-se as questões referentes ao denominado consórcio
imobiliário, que poderia ser descrito como uma espécie de empréstimo feito por particulares ao
poder público para a viabilização de planos de urbanismo.
Diante da aplicação da lei podemos inferir algumas sugestões que teoricamente irão
melhorar a organização do espaço urbano, principalmente nas grandes cidades do Brasil.
Citamos BRAGA (2000) que apresenta como contribuição para aperfeiçoar o Estatuto
da Cidade:
27
 1. Prover parâmetros nacionais diferenciados para densidade ocupacional para definir
as áreas públicas dos loteamentos até que os municípios se enquadrem na alínea b) do Artigo
4º do Estatuto da Cidade, condição a priori e necessária para a implantação de projetos de
requisição urbanística;
2. Instituir como obrigação o zoneamento ambiental [alínea c do Inciso I do artigo 4º
do Projeto de lei do Estatuto da Cidade], com prazo de carência de 5 anos, sob pena de
suspender novas licenças de parcelamento do solo urbano, obrigando neste interregno, a
obrigação de Estudo de Impacto de Vizinhança [inciso VI do artigo 4º] por parte dos loteadores
na falta deste;
3. Instituir em termos pragmáticos a responsabilidade civil por danos estruturais (no
loteamento) e ambientais incluindo a vizinhança, aos empreendedores dos loteamentos, à
semelhança dos edifícios;
4. Privar os municípios que não cumpram a obrigação do zoneamento ambiental dos
programas federais e estaduais de desenvolvimento urbano, habitação e saneamento, com
exceção dos projetos de recuperação de áreas degradadas e da “agenda marrom”.
5. Instituir instrumentos de controle, com sanções administrativas, em nível federal e
estadual, para o controle da gestão ambiental pelos municípios.

Segundo CARVALHO (2001), o Estatuto da Cidade reafirma os princípios básicos

estabelecidos pela União, preservando o caráter municipalista, a centralidade do plano diretor
como instrumento básico da política urbana e a ênfase na gestão democrática. Nessa
perspectiva, o Estatuto da Cidade, ao regulamentar os preceitos constitucionais estabelecidos
no contexto das discussões acerca do papel do Estado nos anos 80, retoma a centralidade da
função do poder público na regulação das relações sociais em matéria urbana. Os institutos
jurídicos e urbanísticos regulamentados são as condições institucionais necessárias, sem que
sejam obrigatoriamente suficientes oferecidas ao poder público municipal para a produção de
bens públicos e o cumprimento de funções sociais.
Entretanto, o que encontramos na dimensão espacial na produção do espaço urbano
brasileiro é um cenário de conflitos na cidade. De maneira geral, o espaço urbano tem
compreendido realidades bem distintas entre os grupos sociais. De um lado, os que detêm o
poder de capital e buscam controlar os melhores espaços (apropriações e especulações) e, do
outro lado, a classe pobre que luta pelo espaço da cidadania. O cotidiano urbano, quando
28
observado, revela comportamento se fenômenos que constituem evidências das situações de
conflito.
Algumas dessas situações são mais perceptíveis, enquanto outras exigem instrumental
mais refinado para sua identificação. Dentre outras situações de conflito, pode-se apontar que:
- o direito à terra urbana tem sido função de várias modalidades de renda, as quais são
apropriadas diferenciadamente pelos agentes sociais;
- o processo capitalista de produção imobiliária, aliado à oferta de serviços e
equipamentos públicos, ocasiona valorizações diferenciadas de áreas urbanas, contribuindo
para o agravamento dos processos de segregação e exclusão urbanas;
- os procedimentos adotados na contratação de obras públicas atendem, em geral, aos
interesses da especulação imobiliária, empresas e não às necessidades da população;
- os procedimentos adotados na concessão de serviços públicos têm, em geral,
antesposto interesses de rentabilização do capital das concessionárias aos interesses da
população usuária desses serviços;
- a apropriação do espaço urbano é diferenciada: para os segmentos consumidores da
cidade, representa o quadro material da vida individual e coletiva; e para os segmentos
produtores, o espaço urbano representa um bem sobre o qual se auferem lucros e rendas.
RICARDO e CARDOSO (1989).
De forma simplificada, esses interesses reúnem, de um lado, os cidadãos ou grupos
que, por deterem parcelas da riqueza social, têm algo a ser preservado ou acrescentado. De
outro lado, os setores sociais que desde sua origem são desiguais a forma como estão inseridos
nos processos de produção, apropriação e segregações da riqueza social, os quais se identificam
às camadas populares da sociedade, cujas estratégias de sobrevivência constituem as evidências
urbanas. Trata-se de parcelas da população que, uma vez expulsas, habitam em favelas ou
cortiços em periferias urbanas com limitações de acesso a serviços e equipamentos coletivos e,
muitas vezes, em situações irregulares de posse e propriedade da terra RICARDO e CARDOSO
(1989).
Por fim, o Estatuto da Cidade mantém, reforçando-a, a natureza democrática da
política, ao estabelecer que os poderes legislativo e executivo deverão garantir, no processo de
elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os seguintes institutos:
promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade; publicidade dos documentos e
29
informações produzidos; e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações
produzidos. CARVALHO (2001).
Portanto, o Estatuto da Cidade é um instrumento de regulamentação dos artigos 182 e
183 da Constituição Federal e faz referências às aos institutos jurídicos e políticos básicos para
a intervenção urbana. Mas, ao seu lado, a lei federal aprovada contém um conjunto de
enunciados, ordenação, desenvolvimento, expansão, bem-estar dos cidadãos, da propriedade
social, adequado aproveitamento, direito de propriedade que são, em realidade, proposições
genéricas e abstratas, as quais somente poderão expressar realidades históricas, definidas
temporal e espacialmente, quando houver o exercício do processo de planejamento das cidades
de forma justo e igualitária.

4. PLANO DIRETOR

Os planos de então reuniam grandes projetos de intervenção urbana e mesmo as

palavras de ordem utilizadas (higiene, racionalidade, modernização etc.) não ocultavam a
presença dos interesses imobiliários; por vezes eram até professados abertamente. Para bem
compreender o período, Villaça ressalta a hegemonia inabalável da classe dominante até os
primeiros anos do século XX. Isso explicaria a eficiência do “Bota-abaixo” de Pereira Passos,
marco maior do período, sem que a retirada de moradores pobres do centro da capital fosse
combatida de modo intenso. Dali para frente, com a evolução política, social e econômica,
ocorreria um lento processo de enfraquecimento daquela hegemonia; esse fato se deve ao
surgimento da consciência popular urbana, fruto principalmente da organização da classe
operária, e teve efeitos claros sobre o desenvolvimento urbano. GOMES (2006).
No período de transição entre uma fase e outra já se construíra a figura do urbanista.
Com efeito, na década de 20 foi emblemática, em vários aspectos, a contratação de Alfredo
Agache, urbanistas francês, para elaborar plano urbanístico para o Rio de Janeiro. Dali em
diante, a abordagem assumiria marcadamente postura científica e visão totalizante.
Enfrentavam-se no papel “as causas urbanas” dos “problemas urbanos”, em especial as
carências relacionadas à infra-estrutura; intervenções eram previstas, em certos períodos mais
do que outros, mas ações efetivas para melhorar a vida a população mais pobre eram mínimas.
Foi nesse contexto que surgiu em nosso país, o que chamamos hoje de “Plano Diretor”, ainda

30
que os nomes, os enfoques, as metodologias e as abordagens tenham variado de modo
significativo. A par de suas peculiaridades, o Plano Agache, apresentado em 1930, é visto por
Villaça como precursor, ao adotar a perspectiva de abranger de uma só vez as várias questões
urbanas, a partir dos objetivos desejados. GOMES (2006).
O objetivo geral do Plano Diretor participativo é a preparação e organização do
Município para o atendimento das demandas da população por melhores condições de vida,
baseando-se nos instrumentos de políticas urbanas previstas no art. 182 da Constituição Federal
e regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Vale ressaltar a importância da ferramenta adotada
pelo Estatuto como um instrumento que torna possível o desenvolvimento econômico e urbano
na preservação histórica, cultural e ambiental na produção do espaço urbano e na melhoria da
qualidade de vida dos cidadãos. O Plano Diretor do município delimita as áreas em que incidirá
o direito de preempção e fixa seu prazo de vigência, não superior a 5 anos, renovável por 1 ano.
Além de poder ser usado sempre que for necessária a regularização fundiária, tal direito pode
ser também utilizado para fins de execução de programas e projetos habitacionais de
constituição de reserva fundiária; ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
implantação de equipamentos urbanos, na criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
criação de unidades de conservação ou proteção de áreas naturais ou paisagísticas.
Segundo JUNIOR e PASSOS. (2006), as diretrizes do Estatuto da Cidade devem ser
utilizadas de acordo com as características locais. Isto é feito através do plano diretor, que “é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana” do município (Estatuto
da Cidade, artigo 40), integrando as dinâmicas existentes na zona rural com as da zona urbana,
uma vez que suas diretrizes devem abranger o território do município como um todo.

31
 UNIDADE II - A IMPORTÂNCIA DO PLANO DIRETOR PARA O
DESENVOLVIMENTO MUNICIPAL

Fonte:htp://www.biblioteca.sebrae.com.br/bds/BDS.nsf/44272B5BF450A48C8325723C00484411/$File/NT00033FD6.pdf

Três principais diretrizes devem ser destacadas: o desenvolvimento sustentável, a

gestão democrática da cidade e o planejamento das cidades.
Ainda sobre a temática do plano diretor, JUNIOR e PASSOS. (2006) afirmam sobre
algumas diretrizes sobre o planejamento urbano:
1. O Desenvolvimento sustentável é o modelo de desenvolvimento que defende a
harmonia entre a produtividade econômica, os seres humanos e o meio-ambiente, ou seja, a
busca pelo equilíbrio entre o econômico, o social e o ambiental. Assim, por cidades sustentáveis
devem ser entendias aquelas que implementam políticas urbanas baseadas no conceito de
desenvolvimento sustentável e que possui mecanismos de gestão que possibilitam o acesso de
todos os cidadãos, desta e das futuras gerações, aos bens e equipamentos públicos e às riquezas
naturais.
2. A Gestão democrática da cidade é o modelo de gestão pública, baseado no diálogo
permanente do governante com a sociedade civil, inclusive, nos processos de tomada de
decisão. O fortalecimento dos espaços de participação, através da mobilização da população e
de suas instâncias de representação, deve ser uma premissa da administração municipal, para a

32
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano.
3. O Planejamento do desenvolvimento das cidades tem como finalidade promover a
justa distribuição espacial da população e das atividades econômicas, não somente do território
do município, mas também da área sob sua influência, com vistas a evitar e corrigir as distorções
do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
O conteúdo mínimo do plano diretor foi estabelecido pelo artigo 42 do Estatuto da
Cidade e especificado através da Resolução nº 34 do Conselho Nacional das Cidades. A
Resolução nº 34 estabeleceu (art. 2º, V) como uma das garantias para o cumprimento das
funções sociais da cidade a demarcação, no território do município, de “áreas para todas as
atividades econômicas, especialmente para os pequenos empreendimentos comerciais,
industriais, de serviço e agricultura familiar”.
Segundo o Estatuto da Cidade, estão obrigados a elaborar o plano diretor até outubro
de 2006, aqueles municípios que:
- possuem, de acordo com o Censo 2000, mais de 20 mil habitantes;
- estão inseridos em regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas.
- também estão obrigados a elaborar o plano diretor, embora não haja prazo
estabelecido na lei, os municípios:
- integrantes de áreas de especial interesse turístico;
- inseridos em área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental de âmbito regional ou nacional;
- onde o poder público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º
do art. 182 da Constituição Federal (parcelamento ou edificação compulsória, IPTU progressivo
no tempo, desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública).
O plano diretor não deve ser visto como um plano de governo, que representa a visão
do Prefeito. Ele deve traduzir os anseios de todos os cidadãos sobre o desenvolvimento
municipal. Assim sendo, deve ser elaborado através de um processo com ampla participação
dos diversos setores da sociedade civil e da iniciativa privada, onde as bases do planejamento
possam ser pactuadas democraticamente. O plano diretor passa a representar o pacto da
sociedade em torno do desenvolvimento do município.

1. COMO ELABORAR UM PLANO DIRETOR

33
 O plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento do município.
É um conjunto de instrumentos que devem ser utilizados na promoção do desenvolvimento
municipal.
O plano diretor faz parte de um conjunto de instrumentos que devem ser utilizados na
promoção do desenvolvimento municipal. O próprio Estatuto da Cidade menciona em seu
artigo 4º que outros instrumentos devem ser utilizados PD para que sua finalidade possa ser
cumprida.
Dentre eles, gostaríamos de destacar:
a) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social;
b) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
c) planejamento municipal, por meio da disciplina do parcelamento, do uso e da
ocupação do solo, do zoneamento ambiental, do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias
e do orçamento anual, da gestão orçamentária participativa, de planos, programas e projetos
setoriais e planos de desenvolvimento econômico e social;
d) institutos tributários e financeiros;
e) institutos jurídicos e políticos.

1ª etapa

Para a realização do PD o primeiro passo, é conhecer a realidade da estrutura fundiária

e suas tendências de desenvolvimento. A partir dessas informações, cada município deve
escolher – dentre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade – os que mais favoreçam a
inclusão social, em cada município e em cada mercado local. O Estatuto da Cidade oferece
vários desses instrumentos: de Regularização urbanística e fundiária; a possibilidade de criar
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS); utilização compulsória de terrenos e imóveis
considerados subutilizados; fazer valer o Direito de Superfície; obter Concessão Especial para
Fins de Moradia; destinar patrimônio público para programas de moradia, dentre outros.
A leitura da cidade constitui um processo de identificação e discussão dos principais
problemas, conflitos e potencialidades, do ponto de vista dos diversos segmentos sociais. Deve

34
contemplar as possíveis alternativas para a solução dos problemas detectados, procurando
enfocar todo o território do município.
Os registros de memória das pessoas e grupos sociais, aponta elementos da cultura e
da vivência e, assim, permite que se construam releituras coletivas dos conflitos, problemas e
potencialidades. Para alimentar e consolidar a leitura comunitária é importante que o público
encontre as informações sistematizadas na leitura técnica, construídas em linguagem acessível
à maioria; essas informações são importantes para orientar as discussões, no sentido de
estabelecer uma compreensão geral do município. Dentre os aspectos que todos devem
conhecer destacam-se, por exemplo, a distribuição dos equipamentos públicos e de infra-
estrutura existentes na cidade; a relação entre terras disponíveis para habitação e possibilidade
de acesso a elas (para diferentes faixas de renda); localização e caracterização das áreas mais
importantes (ou mais ameaçadas) para preservação ambiental e cultural, dentre outros.

2ª etapa
Definir as estratégias e os instrumentos mais adequados, considerando-se as
características e os objetivos da cidade, que estarão contidos no Plano Diretor. Essas estratégias
e instrumentos são os caminhos e os meios para construir a cidade que se deseje, e devem ser
discutidos e pactuados com todos os participantes do processo, para que se assegurar as
condições necessárias para transformar a realidade de cada município.
O Plano Diretor deve ser elaborado e implementado com a participação efetiva de
todos os cidadãos. O processo deve ser conduzido pelo poder Executivo, articulado com os
representantes no poder Legislativo e com a sociedade civil. É importante que todas as etapas
do Plano Diretor sejam conduzidas, elaboradas e acompanhadas pelas equipes técnicas de cada
Prefeitura Municipal e por moradores do município. A participação da sociedade não deve estar
limitada apenas à solenidade de apresentação do Plano Diretor, em Audiência Pública.

3ª etapa
Analisar o mercado imobiliário, as tendências em curso (áreas em retração, em
expansão, entre outras) e novos produtos imobiliários, juntamente com a legislação urbanística,
leis de uso do solo, parcelamento, códigos de obras, posturas ambiental e patrimonial nos
âmbitos municipal, estadual e federal, que incidem no município; analisar a atualidade dessa

35
legislação (onde e se a legislação está ou não sendo aplicada; onde as formas de ocupação
contrariam, tem contrariado o espaço nas cidades.

4ª etapa
A lei do Plano Diretor deve estabelecer a estrutura e o processo participativo de
planejamento para monitorar o Plano Diretor. A análise compreende avaliações, atualizações e
ajustes sistemáticos, que devem estar definidos na lei. O Plano Diretor deve definir também as
instâncias de discussão e decisão do monitoramento, como os conselhos, sua composição e suas
atribuições.
A conclusão do Plano Diretor não encerra o processo de planejamento. Ajustes podem
e devem ser feitos. É recomendável que o próprio Plano Diretor determine os meios e a
sistemática para revisá-lo. Conforme o Estatuto da Cidade, a lei que institui o Plano Diretor
deverá ser revista pelo menos a cada 10 anos. A revisão e os ajustes deverão ser discutidos e
acordados de forma integrada com os demais fóruns de discussão atuantes no município,
consolidados em conferências municipais e articulados com as demais ações aplicadas pelos
diferentes níveis de governo.
A adoção de políticas públicas que fortaleçam o consumo de bens e serviços existentes
no município pode fortalecer a economia local e proporcionar melhoria da qualidade de vida de
seus habitantes. Assim, para que o Poder Público possa executar uma política urbana que atenda
as necessidades do setor produtivo, é preciso que aqueles que atuam na economia local
participem. O conhecimento do setor produtivo sobre a realidade é importante para a definição
de políticas que estimulem as atividades econômicas existentes e os potenciais ainda não
explorados. JUNIOR e PASSOS. (2006).
Por isso, ratificamos que a participação da sociedade é fundamental para se conseguir
viabilizar, no território municipal, as diretrizes contidas no Estatuto da Cidade.
Assim, em um processo coletivo de discussão coordenado pela unidade pública
responsável pelo processo de planejamento, com a participação, institucionalizada ou não, de
segmentos sociais organizados, e apoiado no conhecimento empírico da realidade local,
elegem-se o(s) problema(s) local(is) para estudo e posterior intervenção. Os instrumentos
prioritários nesta fase seriam aqueles de natureza político-institucional dos atores, que
coletivamente dariam conta da identificação dos problemas, e os de natureza técnico-científica,

36
responsáveis pela sistematização mínima das informações obtidas pelo conhecimento empírico
do município. Para o desdobramento de tal fase e continuidade do processo, esse momento
deveria conter minimamente o estabelecimento das fases subseqüentes com a atribuição das
responsabilidades por sua execução.

2. OS DESAFIOS DO PLANO DIRETOR

Ao final da década de 40, exatamente aquela em que a urbanização brasileira se

acelerou, já era expressiva a utilização do nome Plano Diretor e da idéia de planificação urbana.
Tornaram-se imperativos o levantamento de dados e o caráter científico da análise e a
abordagem de todos os fenômenos urbanos.
Muitos viam no zoneamento o instrumento fundamental, e em boa parte dos casos a
inspiração provinha do urbanismo moderno, com sua rigidez teórica. Também era comum
remeter-se ao Plano Diretor a ordenação das intervenções públicas necessárias. Nesta época, já
ganhava consistência pelo Mundo o questionamento dos paradigmas da modernidade, mas tal
influência é rara em atividades ligadas ao Estado brasileiro, controlado pela ditadura militar,
que buscava legitimar-se com o discurso de modernização das estruturas estatais brasileiras e o
desenvolvimento econômico. Conciliavam-se, portanto, repressão política e burocracia com
respaldo técnico.
O planejamento urbano deverá, portanto, dar conta da administração de situações de
conflito como as apontadas e outras com as quais se defronte. Na essência do plano diretor, essa
administração consiste em propostas de ordenação do território. Ao ordenar o território,
administrando situações de conflito, poderes regular conflitos; acomodar conflitos, distribuindo
benefícios que atendam a demandas específicas ou pontuais, inclusive as de natureza
clientelista; e minimizar conflitos, através de ações de redistribuição de recursos, com a clara
determinação de diminuir distâncias sociais.
Dentre outros instrumentos, encontrados no plano diretor podemos citar:
- Garantir o direito ao espaço urbano e rural, bem como às infra-estruturas (saúde,
educação, comunicação, lazer e outros) e o desenvolvimento das potencialidades dos
municípios,

37
 - apropriação do solo, referente às ocupações de terra, usucapião, desapropriação de
áreas que garantam a apropriação do solo para moradia de classes de renda mais baixa,
- O município deve ter como perspectiva o desenvolvimento sustentável,
- parcelamento do solo, referente à integração na malha urbana, previsão de diretrizes
viárias, reserva de áreas para uso público e garantia de preservação e do meio ambiente da
identidade cultural e histórica da cidade,
- Combate às causas das desigualdades sociais.
- zoneamento, referente às normas e padrões de ocupação e utilização do solo urbano,
em conformidade com atividades desenvolvidas, e previstas, controlando usos nocivos ou
efeitos prejudiciais ao bem-estar da população (Lamparelli e Zan, 1989).
De acordo com Gomes (2006), havia uma decomposição da cidade em questões mais
específicas, como os problemas de trânsito, de habitação, de infraestrutura, e tudo haveria de se
resolver com uma palavra mágica para a mente moderna: planejamento, a ser aperfeiçoado pela
evolução do conhecimento científico. Se o planejamento é o método, o sujeito claramente
forjado para dar conta das transformações é o Estado de Providência brasileiro. É ele que
responderá a essas necessidades sociais, “efeitos colaterais” da liberdade de mercado para os
“menos capacitados”. A estrutura socioeconômica não entra em jogo, fazendo-se esquecer que
mesmo parte significativa das pessoas formalmente empregadas não consegue obter
remuneração capaz de prover as condições básicas de existência, em especial para a moradia
digna, inalcançável para parcela expressiva da população brasileira sem intervenção do governo
no mercado ou mesmo sem planos habitacionais para as camadas mais pobres.
Flávio Villaça, com a concordância de Ermínia Maricato, (2005) identifica que:
de 1930 em diante, o planejamento urbano e os respectivos planos normalmente não
encontram correspondência na prática, ou seja, não são executados. Vigora o “plano-
discurso”.32 Creio que a referência possa ser estendida a boa parte das normas
jurídicas voltadas para a transformação social: muitas vezes eram “normas-discurso”,
de um precário ou mesmo inexistente Estado do bem-estar social brasileiro. São as
normas programáticas que durante um bom tempo foram apresentadas como
determinações legais sem eficácia concreta.

As iniciativas públicas, em verdade, continuariam a beneficiar as classes dominantes,

mas isso quase nunca é revelado pela leitura dos planos ou das normas, mesmo diante da
significativa variação que eles tiveram. Tudo isso propicia a sensação de ineficácia do Direito,
mas, a verdadeira crise não está, em última análise, no Direito: está, sim, na formulação política
do Estado de Providência, o qual deveria dar sustentação àquelas normas, todavia, ele não

38
consegue aprofundar seu papel, e em países periféricos, como o Brasil, no máximo são
esboçados na teoria. Ainda que os propagadores desse ideal possam ter sido bem intencionados,
do ponto de vista histórico, o Estado de Bem-Estar Social retirou do setor privado a
responsabilidade pela gravidade do quadro social, sem conseguir dar solução definitiva para os
problemas urbanos no que tange o uso comum do espaço de forma igualitária para todos.
Cabe ressaltar que nem todos os Municípios seguiram à risca o mandamento
constitucional, que por sinal não previu prazo para a obrigação assinalada, nem a sanção
correspondente ao descumprimento. Diante das dificuldades inerentes à construção de novas
práticas e, em última análise, de uma nova realidade, outros obstáculos se apresentaram. O
enfraquecimento dos movimentos populares na última década do século passado é flagrante.
Em parte isso se explica por fator que prejudica a própria atividade de planejamento público
como um todo: o fortalecimento do discurso de globalização, que predispõe o local ao global,
o público ao privado e a solidariedade ao sucesso individual, a nova fase do capitalismo
estimula regras claras apenas onde ainda sejam necessárias para retorno dos investimentos cada
vez mais altos, deixando as demais decisões à liberdade do mercado, o que também assegura
maior retorno aos investidores, reforçando a visão de Milton Santos de que a mais-valia global
é o motor único da vida econômica e social do Planeta.É evidente a hostilidade desse ambiente
ao planejamento urbano, especialmente àquele voltado para a transformação social.

39
 UNIDADE III - LEGISLAÇÃO URBANA MUNICIPAL

Por fim, nesse último capítulo vamos abordar alguns instrumentos utilizados na gestão
municipal como: Parcelamento do solo, Lei Orgânica Municipal, a Lei do Perímetro, Lei do
Zoneamento, Código de Obras e Código de Posturas, como fundamentação quanto ao uso do
solo urbano.

1. PARCELAMENTO DO SOLO

O parcelamento do solo conta com legislação específica para sua regulamentação,

sendo que, a partir de dezembro de 1979, pela primeira vez em sua história, o Brasil passou a
contar com uma legislação de parcelamento do solo urbano que incorporou em seu texto alguns
requisitos urbanísticos objetivando o melhor ordenamento das novas áreas urbanas dos
municípios brasileiros. Nesse aspecto, a Lei Federal 6.766/79, veio apresentar um caráter
inovador, demonstrando preocupação com a ordenação do espaço urbano, determinando
indicadores mínimos de áreas públicas, de áreas e testadas de lotes e de faixas não edificáveis,
estabelecendo também as condições de salubridade para a implantação de novos loteamentos.
No contexto da problemática da urbanização o parcelamento do solo é um dos tens
mais importantes na organização do espaço urbano das cidades. Nesse sentido, MOTA (1980)
afirma que o parcelamento do solo, realizado sobe a forma de loteamento é um instrumento de
organização territorial dos municípios brasileiros. É através desse instrumento o município
pode distribuir os lotes, os equipamentos urbanos públicos, bem como as dimensões de uso
comunitário e infra-estrutura mínima.
A população no Brasil é hoje essencialmente urbana. Entre 1940 e 1980, a taxa
de urbanização (ou o percentual da população que vive em áreas urbanas) cresceu de
31,2% para 67,6%. Em 1991 esse percentual chegou a 76%. Atualmente, a taxa de urbanização
já passou dos 81% (IBGE 2000). Entre 1940 e 1980, enquanto a população total do Brasil
triplicou, a população urbana se multiplicou por sete vezes e meia. Esse grande aumento da
população urbana traduziu-se em um adensamento das áreas consolidadas e em significativo
aumento da área urbanizada, mantendo-se, entretanto, as características de desigualdade e
exclusão sócio-territorial. Alguns indicadores desse cenário são os dados atuais do Ministério

40
das Cidades (2007), que estimam o déficit habitacional brasileiro em aproximadamente 8
milhões de domicílios e pior, apontam irregularidade fundiária urbana em até 13 milhões de
moradias.
Em termos espaciais, esta urbanização crescente é em grande medida resultado do
parcelamento do solo, atividade que, tanto do ponto de vista técnico quanto jurídico, orienta a
expansão da cidade e a organização espacial de novas áreas urbanas. É notório que o
parcelamento do solo, hoje realizado sob a forma de loteamento ou desmembramento, é um dos
instrumentos urbanísticos utilizados para promover a organização territorial dos municípios
brasileiros. É através desse instrumento que o município pode exigir dos agentes imobiliários
uma distribuição adequada dos lotes, equipamentos públicos e outros.
Ainda sobre esta temática o mesmo MOTA (1980), orienta que o controle do
parcelamento do solo é um dispositivo de grande valor que o município pode utilizar, para
organizar a ocupação do solo e para assegurar uma distribuição adequada de lotes, vias e
equipamentos públicos para a garantia e preservação da qualidade ambiental. Além disso, o
autor reforça a idéia de que, além de uma legislação adequada, faz-se necessário o controle
técnico na aprovação de projetos visando à orientação técnica ao projetista ou ao loteador. Na
mesma linha de entendimento, FERNANDES (1995), alerta para o fato de que, após a
promulgação da Lei Federal 6.766/79, o poder executivo municipal passou a contar com a
possibilidade de conduzir efetivamente o processo de organização espacial de seu território
pois, ao invés de apenas receber planos já elaborados, o município passou a ter a possibilidade
de, segundo seus critérios, interferir nos projetos, adequando-os às particularidades locais.
Nem todos os autores pesquisados concordam que a Lei Federal 6.766/79 tenha trazido
apenas aspectos positivos no ambiente urbano. De acordo com MARICATO (1995), a lei de
parcelamento do solo trouxe significativa, embora pouco estudada, restrição da oferta de
moradia para a população trabalhadora. A autora entende que "embora a lei seja fruto da luta
de movimentos de moradoras de loteamentos irregulares, mas não só destes, a nova lei atende
a uma reivindicação popular: criminalização do loteado, possibilitando a suspensão do
pagamento para efeito de viabilizar a execução das obras urbanísticas e atribuição ao município
ou ao Ministério Público da representação das comunidades através do interesse difuso". A
autora ressalta sua hipótese de que, em última instância, a Lei Federal 6.766/79 tenha
contribuído para o fortalecimento do mercado capitalista formal, evitando que a terra urbana
fosse parcelada irregularmente, devido às exigências urbanísticas e burocráticas firmando que
41
é evidente a diminuição da oferta de lotes irregulares, alternativa mais importante para o
assentamento residencial da classe trabalhadora entre 1940 e 1980, e o crescimento de favelas
durante a vigência da lei.

2. LEI ORGÂNICA

As leis se relacionam com a ordem política dominante e abordam as condutas

permitidas e proibidas, considerando as necessidades e interesses gerais da sociedade. Tem
objetivo disciplinar as relações entre o Estado e a sociedade. A lei maior é a Constituição
Federal, que fica no topo da pirâmide das diversas leis que formam o complexo ordenamento
jurídico do país. A Constituição Federal regula as atribuições, relações e competências de cada
uma das esferas de poder, preservando-as em sua independência e autonomia.
A Constituição por exemplo do Estado da Bahia define os assuntos de competência
dos poderes Legislativo e Executivo estaduais e estabelece os princípios e normas gerais que
regulam o desenvolvimento econômico, político e social em prol do conjunto dos municípios
que integram o território baiano. Os municípios, por sua vez, possuem seu conjunto de regras
jurídicas, a exemplo da Lei Orgânica do Município (LOM). De acordo com o artigo 29 da
Constituição Federal, o município passou a ser regido pela sua própria Lei Orgânica. A LOM é
uma espécie de Constituição Municipal.
As emendas à Lei Orgânica do Município são as alterações efetuadas com o objetivo
de adaptá-la às transformações que acontecem na organização municipal. Sempre que a Lei
Orgânica precisa ser alterada é através da elaboração de uma emenda, que pode ser proposta
pelo prefeito ou pelos vereadores, devendo ser aprovada no plenário da Câmara Municipal.
As leis complementares têm por objetivo detalhar matérias já previstas na Lei Orgânica. Precisa
para sua aprovação da maioria absoluta de votos, ou seja, metade mais um de todos os
vereadores que compõem a Casa. A lei ordinária é toda aquela que, embora não prevista
expressamente na Lei Orgânica ou na Constituição Federal, pode tratar de matéria de interesse
do município, sem, no entanto, contrariar a Lei Orgânica, nem a Constituição.
A Lei Orgânica do Município de Salvador apresenta os princípios que fundamentam a
organização do município como o exercício da soberania e a participação popular na
administração municipal e no controle de seus atos. É a lei que rege o município junto com as
demais, respeitando-se os princípios constitucionais.
42
 A LOM é composta de títulos, capítulos e artigos que tratam de temas essenciais para
o sistema de planejamento municipal como o orçamento público, a fixação de tarifas e a
arrecadação de tributos. Estão definidas nesta lei as competências do município e algumas
normas para o funcionamento da Câmara Municipal, como a publicação de seus atos no Diário
Oficial do Município, as sessões, os pareceres das comissões referentes aos projetos de lei e as
competências do Poder Legislativo. A LOM trata de assuntos importantes para o progresso
socioeconômico do município, como o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU).

3. PERÍMETRO URBANO

O perímetro urbano que, de acordo com a legislação vigente, é a linha que separa o
urbano do rural, não representa a realidade de modo satisfatório, uma vez que os interesses
políticos, econômicos e tributários podem prevalecer no momento da sua demarcação. No
Brasil, milhares de pessoas residem em áreas de ocupação tipicamente não urbanas e que,
legalmente, são consideradas urbanas, a exemplo de fazendas e ecossistemas menos
artificializados. Segundo Veiga (2002, p.67), “[...] os perímetros urbanos de muitos municípios
engolem plantações, pastos e até imensos projetos de irrigação”.
As fronteira que separa a área urbana da área rural no território de um município são
terrenos localizados dentro deste perímetro pode o poder público determinar o parcelamento do
solo a fim de atender os interesses de seus moradores. Dentro deste perímetro a administração
municipal é responsável pelos serviços urbanos (por exemplo, coleta de resíduos), sendo lícito
cobrar as taxas correspondentes e arrecadar impostos sobre a propriedade (por exemplo, IPTU
no Brasil).
Os dados sobre a aplicação da ei de Perímetro Urbano é encontrada em 70% dos
Municípios brasileiros. Em 60% dos Municípios o período de sua prática é inferior a 10 anos,
sendo que 18% dos Municípios apresentava de maneira legal há 15 anos e não tinham colocado
em prática. Nos Municípios com população entre 10 mil e 20 mil habitantes, a aplicação da lei
é menor, pois em 58% dos casos as cidades possuem menos de 10 anos de vigência. Nos dias
atuais, de acordo com o tamanho dos Municípios, a lei é vigente as concentrações demográficas
entre 100 mil e 500 mil habitantes.
Sobre esta temática Veiga (2002), deve-se discutir com mais profundidade a criação
de propostas que visem uma reformulação metodológica e legal na forma em que este
43
mecanismo é imposto. O que parece claro é que, de uma forma geral, os municípios não
demonstram serem capazes de realizar a tarefa da delimitação do perímetro urbano de maneira
adequada.
A separação entre o que é rural e o que é urbano no Brasil, a exemplo do que já
aconteceu com os países desenvolvidos, também passa a se tornar cada vez mais desnecessária
diante de uma realidade cada vez mais complexa, que demonstra que esses conceitos se
interpenetram mais a cada dia. De fato, é impossível realizar um recorte espacial perfeito diante
de toda a complexidade de uma realidade composta por diferentes níveis de integração e
distanciamento entre os espaços rurais e urbanos. Mas, para fins de planejamento e formulação
de políticas de desenvolvimento rural e urbano, torna-se coerente a realização de algumas
subdivisões que não buscarão, necessariamente, a total superação entre as insuficiências
teóricas e empíricas do que seja rural e urbano no Brasil, constituindo-se em uma alternativa
que possui sua viabilidade justificada por razões de ordem prática. O que parece claro é que,
nesse sentido, um recorte espacial em apenas duas categorias não responde de forma adequada
os objetivos propostos, sendo necessária a criação de mais categorias para a realização de
melhor captação das singularidades sócio-espaciais, REIS (2005).

4. ZONEAMENTO

O primeiro documento sobre zoneamento urbano editado no Brasil é publicado pela

Sociedade Amigos da Cidade, em 1936. Embora contendo apenas seis páginas, consegue
transmitir os problemas por que vêm passando as cidades brasileiras, especialmente São Paulo
e Rio de Janeiro, são verdadeiros atentados: construções irregulares, arranha-céus ao lado de
palacetes; fábricas em áreas residenciais; edifícios altos em ruas estreitas, dentre outros,
MATOS (2002).
Atualmente, a Lei de Zoneamento segundo a Associação Internacional de
Administradores Municipais é definida como “a divisão de uma comunidade em zonas para o
fim de regular o uso da terra e dos edifícios, a altura e o gabarito das construções, à proporção
que estas podem ocupar e a densidade da população (...) As posturas referentes ao zoneamento
não se assemelham aos códigos de construções e códigos sanitários, os quais, em geral, se
aplicam uniformemente a todos os terrenos ou edifícios de uso e caráter equivalentes, estejam
onde estiverem localizados dentro da área urbana (...) No zoneamento, as normas impostas

44
podem ser diferentes nas diversas zonas, mas devem ser idênticas em zonas da mesma espécie
ou dentro da mesma zona (...) Para cumprir efetivamente seus propósitos e para ser legalmente
defensável, toda postura de zoneamento dever ter caráter amplo, isto é, aplicar-se a toda a área
da comunidade e incluir as prescrições relativamente ao uso, altura e área” MATOS (2002).
Nos últimos censos do IBGE (2006 a 2008) tivemos um levantamento do Zoneamento
dos Municípios brasileiros e encontrou os seguintes resultados: 20% das cidades apresentam
zoneamento urbano. Em 61% dos Municípios que a possui a vigência da lei é inferior a 10 anos,
em 24% dos casos a lei possui entre 10 anos e 20 anos de aplicação e 19% das cidades possui
mais de 20 anos de vigência da lei. Cabe registrar as dimensões territoriais e as relações de
densidade demográficas com o tempo de vigência da Lei de Zoneamento, ou seja, há
contradições quanto ao tamanho do Município com a atuação da lei.
Entretanto, precisamos estar atentos a esta ideia de zoneamento, pois ela pode nos levar
a mais uma ação dos agentes privados em parceria com o Estado de exclusão e injustiças.
Segundo VILLAÇA (2005) o zoneamento é mais um mecanismo no processo de produção
espacial de dominação das classes dominantes diante das classes pobres. Com isso, acontecem
as injustiças, segregações e exclusões do direito aos espaços públicos na cidade.
Esses interesses incluem muito mais a proteção do valor de propriedades fundiárias e
a possibilidade de extração de lucros através da produção imobiliária do que objetivos nobres
de função social ou redistribuição de renda. A grande diferença é que esses reais interesses
podem ser mais facilmente escondidos no zoneamento do que em outros tipos de diretrizes com
o mesmo nível de especificidade. Para a população em geral, é mais difícil entender os diversos
índices e parâmetros urbanísticos associados ao zoneamento, do que, por exemplo, um plano
de avenidas ou um plano para a criação de um sistema de áreas verdes, ou de destruição e
reconstrução de áreas da cidade.
Dessa forma, o zoneamento, não é uma vertente separada da elaboração de planos
urbanos; é, isso sim, um instrumento de política urbana que tem sido considerado mais
adequado para camuflar os interesses das classes dominantes e conduzir o desenvolvimento
urbano na direção desses interesses. Isso não quer dizer, entretanto, que o zoneamento não tenha
utilidade ou que devamos abrir mão dele. Pelo contrário: acredito que pode ser um instrumento
útil, contanto que esteja integrado aos outros instrumentos à disposição do planejador e dos
cidadãos.

45
5. CÓDIGO DE OBRA

Dispõe sobre medidas de polícia administrativa a cargo do Município, em matéria de

higiene e ordem pública: tratamento da propriedade, dos logradouros e dos bens públicos;
horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais e industriais e matéria conexa,
estatuindo as necessárias relações entre o poder público e os particulares MATOS (2002).
É o instrumento que permite o controle e a fiscalização do espaço edificado e seu
entorno, garantindo a segurança e a salubridade das edificações. Através da linha de trabalho
do IBAM é reforçada a importância deste instrumento para as Prefeituras no sentido de
assegurar melhor qualidade de vida para seus habitantes. "As diretrizes para construção,
presentes no Código de Obras e Edificações, complementam-se e devem estar integradas com
outros instrumentos urbanísticos", que por sua vez devem ser elaborados ou revisados para o
efetivo controle da atividade edilícia no Município.
Algumas exigências encontradas no contidas no Código de Obras.
- coordenar o crescimento urbano,
- regular o uso do solo,
- controlar a densidade do ambiente edificado,
- proteger o meio ambiente,
- garantir espaços abertos destinados a preservar a ventilação e iluminação naturais adequadas
a todos os edifícios, e
- eliminar barreiras arquitetônicas que impedem ou limitam a possibilidade de deslocamento
de pessoas portadoras de deficiência ou com dificuldade de locomoção.
São elementos importantes na composição da urbanização dos municípios, no sentido
de manter o controle das edificações integradas ao regimento das leis urbanas no Brasil.

6. CÓDIGO DE POSTURA

Lei n.º 9.845 de 08 de abril de 2010, que altera a Lei 8.616/03: contém normas de
procedimentos para intervenções, manutenção e uso do logradouro público (ruas, passeios,
praças, etc.) e da propriedade (pública e privada). Trata da organização e desobstrução dos
espaços públicos, especialmente dos passeios, definindo regras para sua construção e instalação

46
de mobiliário urbano. Além disto, trata do exercício de atividades, de feiras, eventos,
publicidade.
Segundo MATOS (2002) orienta que a disciplina, os procedimentos administrativos e
executivos são regras gerais e específicas que dizem respeito a obras, edificações e
equipamentos, inclusive os destinados ao funcionamento de órgãos ou serviços públicos, no
âmbito da competência do Município. Trata-se de uma lei complementar que tem como
objetivos orientar os projetos e as execuções das obras e edificações no Município, e assegurar
a observância e promover a melhoria dos padrões mínimos de segurança, higiene, salubridade
e conforto das edificações de interesse para a comunidade.
O Código tem fusão de regularizar a relação do poder público com os cidadãos,
instituições públicas e privadas na preservação, conservação, defesa, melhoria, recuperação,
controle da produção do espaço urbano e do meio ambiente equilibrado, bem de uso coletivo
da população com qualidade. Outra parte beneficiada é o meio ambiente rural, que será
indiretamente beneficiado com a melhoria da qualidade ambiental urbana e diretamente com a
organização da disposição do lixo e a regulamentação do uso dos recursos naturais e do
tratamento dos esgotos e outros.
No Brasil mais de 60% das cidades apresentam o código de postura e as regiões estão
representadas suas vigências com os seguintes percentuais aproximados: região Norte, cerca de
60% das cidades, Nordeste 55%, Sul 56%, Centro- Oeste 50% e Sudeste 40%.
Assim, o Brasil apresenta uma séria necessidade de fiscalizar as regiões quanto ao
código de postura e fazer valer a aplicação das leis urbanas nos municípios, na tentativa de
minimizar com as diferenças regiões em nosso país.

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 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A legislação urbana é um assunto que tem sido alvo de profundas discussões,

especialmente no que concerne ao Estatuto da Cidade, que conforme já foi mencionado, trata-
se da lei mais recente na área do Direito Urbano e, conseqüentemente, do Urbanismo, disciplina
esta que abriga profissionais de diferentes áreas. Apesar de ter sido aprovada no ano de 2001 e
já estar em vigor, muitas ainda são as dúvidas e os questionamentos sobre vários itens da lei,
especialmente, no que se refere a sua aplicabilidade, fiscalização e penalidade. A grande
preocupação tem sido, indubitavelmente, em não deixar que o Estatuto da Cidade seja mais
uma lei aprovada e revogada, mas nunca posta em prática, acabando no esquecimento de todos,
por falta de real amarração. No entanto, a Legislação Urbana no Brasil, tem sido tema de
profundos debates e mexido com o mais alto escalão intelectual que aborda a disciplina no país.
Além disso, aí menos em teoria, tem buscado abrir suas portas à comunidade, ao cidadão
comum, de modo que toda população possa interagir e participar do planejamento e gestão de
sua cidade. Resta colocar tudo isso em prática.

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 GLOSSÁRIO

Concessão de direito real de uso: é o instituto que tem como objetivo a concessão de uso de
terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado,
para fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, ou outra
utilização de interesse social. (ver Decreto-lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967).

Concessão de uso especial para fins de moradia: concessão gratuita do poder público ao
cidadão que possui como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos
e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua
moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título,
de outro imóvel urbano ou rural. (ver Medida Provisória nº 2.220/01).

Consórcio imobiliário: instrumento que tem por finalidade viabilizar a execução de planos de
urbanização ou edificação por meio do qual o proprietário transfere ao poder público municipal
seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias
devidamente urbanizadas ou edificadas.

Direito de preempção: preferência conferida ao poder público municipal para aquisição de

imóvel urbano objeto de venda entre particulares.

Direito de superfície: concessão do proprietário de imóvel urbano para que terceiro, por tempo
determinado ou indeterminado, mediante escritura pública, utilize a superfície de sua
propriedade.

Estudo de impacto de vizinhança: estudo que tem a finalidade de prever os impactos da

instalação de empreendimentos e atividades privadas e públicas em área urbana, necessário para
a obtenção de licenças ou autorizações para construção, ampliação ou funcionamento.

Operações urbanas consorciadas: conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo

poder público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários

49
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área, transformações
urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

Outorga onerosa do direito de construir: concessão do poder público para que o proprietário
possa construir acima do coeficiente de aproveitamento básico fixado em lei municipal,
mediante pagamento de contrapartida.

Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo,

desapropriação com pagamentos em títulos: instrumentos que visam combater a ociosidade
da propriedade urbana, mediante a determinação do poder público ao proprietário para que
promova a utilização da área, sob pena de aumento progressivo da alíquota do IPTU e
desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública.

Transferência do direito de construir: autorização para que o proprietário de imóvel urbano

com restrições de uso possa exercer o direito de construir em outro local, ou alienar este direito,
mediante escritura pública.

Usucapião especial de imóvel urbano: transferência do direito de propriedade privada que se

opera mediante sentença judicial, nos casos em que o cidadão possui como sua área ou
edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, desde que
não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

Zonas especiais de interesse social (ZEIS): objetiva a promoção da regularização fundiária

de áreas ocupadas por população de baixa renda e a melhoria da infra-estrutura urbana e dos
serviços públicos, através de tratamento diferenciado pela legislação.

50
 REEFERÊNCIAS

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