Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

PUC-SP

Vanessa Koetz

Da cidade das águas à cidade sem água: o regime

jurídico das águas e o Município de São Paulo

Mestrado em Direito Urbanístico

São Paulo
2017
 Vanessa Koetz

Da cidade das águas à cidade sem água: o regime jurídico das águas
e o Município de São Paulo

Mestrado em Direito Urbanístico

Dissertação apresentada à Banca Examinadora

da Pontifícia Universidade Católica de São
Paulo, como exigência parcial para obtenção do
título de MESTRE em Direito Urbanístico, sob
a orientação da Profa. Dra. Daniela Campos
Libório

São Paulo
2017
 Banca Examinadora

________________________________

________________________________

________________________________
 Agradecimentos
Primeiramente, agradeço à minha mãe, meu pai e ao Gui, por terem apostado nessa
aventura e despenderem tempo, paciência e dinheiro para concretizar este sonho - de muitos
que virão...
Em segundo lugar, preciso agradecer ao José Correa Leite, por ter semeado a
possibilidade do mestrado na minha cabeça. Mas, também, por ter me convencido da
importância das questões ambientais - quando eu não tinha nenhuma paciência para o papo de
"salvar os bichinhos". Por ter apostado nisso junto comigo.
Confesso que, por diversas vezes, eu me questionei sobre ter te escutado, Zé, se essa
era uma atitude sensata, especialmente nos palpites e orientações que transformariam o meu
estudo em algo gigante, sem fim. Incentivada por você, na busca incessante pela totalidade
que compunha o problema, sempre achava que havia algo esquecido e que precisava ser
complementado. Talvez, seja esse o objetivo: se apaixonar pelo tema e não saber em que
momento parar.
É nesse momento que eu agradeço muito à minha orientadora, Daniela. Primeiro, pelo
fato de me ensinar que não se termina uma dissertação, uma tese, mas que se abandona - para
uma perfeccionista, essa é uma lição duríssima de se assimilar. Em segundo momento, por
confiar no meu trabalho, nos meus estudos, nas minhas potencialidades. Cresci muito na sua
companhia. Gratidão.
Agradeço a todas e todos os colegas do Instituto Pólis e do Instituto Brasileiro de
Direito Urbanístico que, nesses mais dez anos de Direito Urbanístico, contribuíram para o
despertar, para a teoria e para a prática contra as injustiças das cidades, convencendo,
cotidianamente, que outro mundo é possível. Henrique, amigo, muito obrigada.
Mari e Arlindo, foi uma alegria estudar e discutir com vocês sobre as plantinhas, as
pedrinhas e as agüinhas. Esses anos que caminhamos juntos foram imprescindíveis para o
amadurecimento das ideias.
Agradeço muito àquelas e aqueles que me ajudaram a embarcar e me manter nestes
anos desafiadores de mestrado, especialmente, ao Roberto e àquelas dez amadas, que já não
são mais dez (porque a família cresceu), mas que sabem quem são. Agatha, obrigada pelo
carinho e por me manter com os pés no chão a mais de 2.200km de distância.
Por fim, agradeço a todas e a todos que sonham, lutam e dividem as fileiras,
cotidianamente, comigo, insurgindo-se contra o que aí está.
Não posso deixar de agradecer ao Tostão, um amigo que a luta me trouxe, que, nesses
anos, esteve ao lado, apoiando, incentivando e acreditando que eu poderia mais (afinal, a
quantidade de tarefas que você me distribuiu durante estes anos, ainda que eu estivesse com
uma dissertação de mestrado, demonstram as suas altas expectativas e fortes crenças na minha
capacidade de ser, digamos, multifuncional. Rs).
Tostão e Zé, vocês são um grande encontro, uma dupla de mestres a qual eu tive o
prazer de arrodear.
Carlos, querido, obrigada por topar arrumar gramaticalmente e ortograficamente todo
este desafio na última hora. Por dar leveza e fluidez a palavras tão amargas.
Ainda, não consigo expressar em palavras o quanto estou feliz por concluir este ciclo,
por acreditar que conseguiria, e, da minha maneira, passar por cima dos medos, das
inseguranças e das ansiedades. Cheguei até aqui.
A todas as amigas e todos os amigos que não estão aqui citados, gratidão. Sem vocês
não seria possível esta travessia.
 Resumo
São Paulo conheceu no ano de 2014 um colapso hídrico. Diante disso, haveria algo que o
Poder Público Municipal pudesse fazer para combater este colapso hídrico? O que poderia ter
feito o Poder Público Municipal para não se chegar a situação ambiental insustentável que
vive a cidade? O que poderá fazer o Poder Público Municipal para contribuir para o equilíbrio
ecológico ambiental, e também hídrico, da cidade e para reverter um século de destruição dos
ecossistemas nos quais a cidade foi erguida? São estas as questões que orientam a dissertação.
A fim de responde-las, primeiramente, percorremos a história de urbanização do Município de
São Paulo. Em seguida, percorremos a dimensão jurídica do regime das águas e do
ordenamento do solo no Brasil. No terceiro capítulo, situamos a problemática da água em
nível mundial e procedemos à investigação dos principais documentos internacionais
relacionados à segurança hídrica e ao direito à cidade. Por fim, procuramos compreender o
papel específico do Poder Executivo Municipal de São Paulo na gestão, preservação e
recuperação das águas, para fins de abastecimento da população paulistana, a partir do estudo
dos principais instrumentos normativos e políticas públicas da gestão dos recursos hídricos no
Estado de São Paulo e do ordenamento do solo urbano municipal.

Palavras-chave: São Paulo; colapso hídrico; direito urbanístico; direito das águas; direito à
cidade; segurança hídrica.
 Abstract
São Paulo suffered in 2014 a water collapse. Given this, would there be something that the
Municipal Government could do to counter this water collapse? What could the Municipal
Government have done to avoid reaching the unsustainable environmental situation that the
city lives in? What can the Municipal Government do to contribute to the environmental and
also the ecological balance of the city and to reverse a century of destruction of the
ecosystems in which the city was erected? These are the questions that guide the dissertation.
In order to answer them, we first look at the urbanization history of the Municipality of São
Paulo. Next, we cover the juridical dimension of the water regime and soil management in
Brazil. In the third chapter, we situate the water problem worldwide and investigate the main
international documents related to water security and the right to the city. Finally, we seek to
understand the specific role of the Municipal Executive of São Paulo in the management,
preservation and recovery of water, for the purpose of supplying the population of São Paulo,
based on the study of the main normative instruments and public policies of water resources
management in the State of São Paulo and municipal urban land planning.

Keywords: São Paulo; water collapse; urban development law; water law; right to the city;
water security.
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ANA – Agência Nacional de Águas

APRM – Área de Proteção e Recuperação de Manancial
ARSESP - Agência Reguladora de Saneamento e Energia do estado de São Paulo
CBH – Comitê de Bacia Hidrográfica
CDR – Conselho de Desenvolvimento Regional
CETESB – Companhia Ambiental do Estado de São Paulo
CF – Constituição Federal
CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONSEMA – Conselho Estadual do Meio Ambiente
CORHI – Comitê Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hídricos
CRH – Conselho Estadual de Recursos Hídricos
DAEE – Departamento de Águas e Energia Elétrica do Estado de São Paulo
NAU – Nova Agenda Urbana
ODS – Objetivos do Desenvolvimento Sustentável
ONU – Organização das Nações Unidas
PDE – Plano Diretor Estratégico
PDPA – Plano de Desenvolvimento de Proteção Ambiental
PDUI – Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado
PNRH – Plano Nacional de Recursos Hídricos
PNSB – Plano Nacional de Saneamento Básico
SABESP – Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
SEAQUA - Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental, Proteção, Controle
e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais
SIGRH – Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos
SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente
 Sumário

1 INTRODUÇÃO....................................................................................................................11

2 DA CIDADE DAS ÁGUAS À CIDADE SEM ÁGUA: SÃO PAULO, UMA HISTÓRIA
DE COLAPSO HÍDRICO......................................................................................................14

2.1 A SÃO PAULO DE PIRATININGA.................................................................................14

2.2 A SÃO PAULO DA BURGUESIA CAFEICULTORA....................................................20

2.3.A SÃO PAULO LIGHT TRAMWAY & POWER LTD...................................................33

2.4 A SÃO PAULO SOB RODAS...........................................................................................37

2.5 O COLAPSO HÍDRICO DE 2014......................................................................................40

3 OS REGIMES JURÍDICOS DO ORDENAMENTO DO SOLO E DAS ÁGUAS

DOCES NO BRASIL..............................................................................................................46

3.1 DIREITO URBANÍSTICO E DIREITO DAS ÁGUAS.....................................................46

3.2 COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS.........................................................................56

3.3 PLANO DIRETOR.............................................................................................................66

3.4 PLANO DE RECURSOS HÍDRICOS...............................................................................73

3.5 POLÍTICA NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO – LEI Nº 11.445/07..................78

3.6 O PAPEL DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL NA GESTÃO, PRESERVAÇÃO E

RECUPERAÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E NO ABASTECIMENTO DE ÁGUA
PARA O CONSUMO HUMANO............................................................................................87

4 DIREITO À CIDADE E SEGURANÇA HÍDRICA.........................................................96

4.1 A URBANIZAÇÃO DA HUMANIDADE E O DIREITO À CIDADE............................96

4.2 ÁGUA: UMA PROBLEMÁTICA MUNDIAL................................................................104

4.3 DIREITO HUMANO À ÁGUA E SEGURANÇA JURÍDICA NOS DOCUMENTOS

INTERNACIONAIS...............................................................................................................106
 10

4.3.1 SEGURANÇA HÍDRICA..............................................................................................114

4.4DIREITO À CIDADE E SEGURANÇA HÍDRICA NOS DOCUMENTOS

INTERNACIONAIS...............................................................................................................115

5 O TRATAMENTO JURÍDICO DAS ÁGUAS NO MUNICÍPIO DE SÃO

PAULO...................................................................................................................................127

5.1 DIREITO À CIDADE E SEGURANÇA HÍDRICA NA ORDEM CONSTITUCIONAL

BRASILEIRA.........................................................................................................................127

5.2 A PROTEÇÃO JURÍDICA DAS ÁGUAS NO MUNICÍPIO DE SÃO

PAULO...................................................................................................................................132

5.3 O REGIME JURÍDICO DE ORDENAMENTO DO SOLO DO MUNICÍPIO DE SÃO

PAULO...................................................................................................................................143

5.4 O PAPEL DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL NA GESTÃO, PRESERVAÇÃO E

RECUPERAÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E NA GARANTIA DA SEGURANÇA
HÍDRICA NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.....................................................................158

6 CONCLUSÕES..................................................................................................................161

7 REFERÊNCIAS.................................................................................................................164
 11

1. INTRODUÇÃO
A água é um dos alicerces da cultura humana. Sua disponibilidade permitiu edificar as
primeiras civilizações (corretamente caracterizadas como ―hidráulicas‖) e sua falta foi
responsável por grandes tragédias e pelo colapso de impérios. A água é, com a alimentação e
um teto, uma das demandas ―bíblicas‖ da humanidade.
O fornecimento de água para as cidades passou a ser organizado, nas sociedades
modernas, através de sistemas técnicos sob a responsabilidade de governos de distintas
esferas, que a tratam como um bem comum ou como um serviço a ser vendido; governos
também terceirizam esses sistemas para empresas privadas ou mistas, que transformam a água
em mercadoria.
Todavia, a água não é uma mercadoria como outra qualquer, mas a necessidade
humana mais elementar, sem a qual a vida não pode existir. Assim, as grandes metrópoles,
desde Roma, transformaram o fornecimento de água em uma prioridade central de governo.
A cidade de São Paulo, que conheceu uma explosão de crescimento com a
industrialização no século XX, teve que expandir seus sistemas de abastecimento hídrico em
ritmo acelerado – o que não deveria se constituir em um problema maior dado que o Planalto
Paulista é cortado por inúmeros cursos d‘água e tem um regime pluvial de chuvas abundantes.
Esses sistemas se transformaram em um quebra-cabeças tecnocrático, do qual a
população tem pouco ou nenhum controle, nem mesmo conhecimento.
Em 2014, faltou água no Estado de São Paulo. Mais de 15,5 milhões de habitantes
(38% da população do estado) foram afetados pelos cortes de água (EL PAÍS, 2014). 70
municípios sofreram falta d‘água, sendo a cidade de São Paulo o principal deles.
A ausência de água na Metrópole (e no município de São Paulo) evidenciou um
colapso na gestão dos recursos hídricos. O sistema estava em crise há muito – cerca de 950
mil pessoas na Região Metropolitana de São Paulo (e cerca de 500 mil habitantes do
Município) sempre estiveram à margem do abastecimento formal (DINIZ; WHATELY,
2009), ou seja, desde sempre tiveram que "se virar" para ter acesso à água potável –, mas,
naquele momento, o problema afetava toda a população.
O colapso na gestão dos recursos hídricos do Estado evidenciava as consequências de
um modelo predatório de desenvolvimento, dominação e subjugação da natureza, que, mais
cedo ou mais tarde, acarretaria tragédias.
 12

Erigida sob o triunfo do automóvel, a cidade de São Paulo transformou-se em espaço

privilegiado de circulação de mercadorias e capitais, em detrimento de uma vocação para o
encontro, o exercício dos direitos e a realização da cidadania.
O ano de 2014 cobrou a conta. Diante de uma estiagem, fenômeno natural – mas
agravado pelas mudanças climáticas oriundas da intervenção humana e amplamente previstas
pelos cientistas – faltou água na cidade e a população se virou como pôde: rodízio, estocagem
privada, abertura de poços artesianos, caminhão pipa, etc.
As consequências sanitárias eram previsíveis: 2015 e 2016 marcaram uma epidemia de
dengue, que as autoridades atribuem a essa estocagem de água (FOLHA DE S.PAULO,
2016).
Durante a crise, o Governador do Estado e a Sabesp – empresa de economia mista,
responsável pelo fornecimento de água, coleta e tratamento de esgotos em 363 municípios do
Estado de São Paulo, cujas ações são negociadas nas Bolsas de Valores de São Paulo e de
Nova York (SABESP, 2017) – culparam a estiagem pela falta d'água, os consumidores pelo
consumo "excessivo"de água (previamente estimulado pela Sabesp) e apresentou soluções
―estruturais‖ que envolveriam maior produção de água, a partir da exploração de novos rios
(ESTADÃO, 2015).
A Prefeitura Municipal, por sua vez, se desresponsabilizou e culpou o Governo do
Estado e a Sabesp pela ausência de água, uma vez que o Município não seria competente para
o gerenciamento dos recursos hídricos.
Mas, não haveria nada que o Poder Público Municipal pudesse fazer para combater
este colapso hídrico?
O que poderia ter feito o Poder Público Municipal para não se chegar a situação
ambiental insustentável que vive a cidade?
O que poderá fazer o Poder Público Municipal para contribuir para o equilíbrio
ecológico ambiental, e também hídrico, da cidade, e reverter um século de destruição dos
ecossistemas nos quais a cidade foi erguida?
Foram essas questões que nos propusemos a investigar nessa dissertação, tendo como
premissa o direito à cidade como um objetivo a ser perseguido pelo poder público e,
compreendendo a água e a segurança hídrica como seus elementos inerentes.
Inicialmente buscamos, para tanto, reconstituir a história perdida ou esquecida de
como um município que já foi chamado de ―a cidade das águas‖ passou a ser uma cidade sem
água.
 13

São Paulo de Piratininga vai se transformar, a partir de sua ―segunda fundação‖, em

1872, com a expansão do complexo cafeeiro, na São Paulo da Belle Époque e depois, com a
industrialização, na São Paulo sob rodas.
Nesse percurso, a cidade se ―urbanizou‖ sem planejamento, socialmente excludente,
predatória com seus rios e a natureza, até se transformar em uma cinza mancha urbana
espalhada pelo território do Planalto Paulista.
Em seguida, percorremos a dimensão jurídica brasileira da urbanização e dos recursos
hídricos, por meio do estudo do Direito Urbanístico e do Direito das Águas e seus principais
instrumento, o plano diretor, o plano de recursos hídricos e o plano de saneamento básico.
Isso nos permite identificar sob quais marcos está inserida a legislação urbanística e de
tutela das águas que incide sobre o território do Município de São Paulo e que papel as
normas jurídicas constitucionais e federais reservam ao Município na gestão, preservação e
recuperação das águas para fins de abastecimento humano.
Buscamos, no quarto capítulo, localizar a questão da urbanização relacionada à
problemática da água em nível mundial, investigando os principais documentos internacionais
relacionados ao direito à cidade e à segurança hídrica que subsidiam a formulação do
ordenamento jurídico pátrio e a aplicação das políticas públicas e orientam a ação de distintos
atores da sociedade civil.
Por fim, identificados o lugar do direito à cidade e da segurança hídrica no
ordenamento jurídico pátrio, procuramos compreender qual o papel específico do Município
de São Paulo na gestão, preservação e recuperação das águas, para fins de abastecimento da
população paulistana, a partir de um estudo dos principais instrumentos normativos e políticas
públicas da gestão dos recursos hídricos no Estado de São Paulo e do ordenamento do solo
urbano municipal.
 14

2 DA CIDADES DAS ÁGUAS À CIDADE SEM ÁGUAS: UMA HISTÓRIA DE

COLAPSO HÍDRICO EM SÃO PAULO

São Paulo cresceu em um planalto cortado por uma dessa bacia hidrográfica e está
em uma região bastante úmida (particularmente sua zona sul) - que fazia jus ao
proverbial epíteto de ‗São Paulo da garoa‘. Sobre a capital paulista precipita(va)m-se
chuvas originárias tanto da Amazônia, os rios voadores que ainda alimentam o
Pantanal, como do Oceano Atlântico, que caem no Planalto depois de as nuvens
carregadas de umidade se chocarem com os contrafortes da Serra do mar. Mas tudo
mudou radicalmente ao longo de um século de destruição dos fundamentos naturais
que permitiram São Paulo sobreviver por 350 anos. (LEITE, 2015, p. 8)
Esse trecho parece não condizer com a cidade atual a qual transitamos, uma enorme
mancha cinza, cortada por dois imensos esgotos a céu aberto os quais chamamos rios.

Vale mais discutir a velocidade em que os automóveis poderão trafegar na Marginal

Tietê (e isso vale votos!) do que eliminar seu odor fétido, requalificar a sua água e deixar com
que a natureza volte para o seu lugar.

As capivaras representam os raros mamíferos que sobrevivem a pouco mais de 100

anos de pura dominação, domesticação e destruição da natureza, sob o lema ordem e
progresso.

Quando nos tornamos alheios à natureza?

Quando nos tornamos inimigos dessa natureza?

Ao que tudo indica, São Paulo é uma cidade para os carros, não para as pessoas. Mas,
nem sempre foi assim e a isso trataremos no presente capítulo. Vamos investigar como a
cidade das águas virou a cidade sem água.

Longe da pretensão de reconstruir a história do município, o intuito é demarcar as

intervenções urbanas que constituíram este espaço urbano tal qual o conhecemos.

2.1 A SÃO PAULO DO PIRATININGA

A primeira pergunta que vem à tona, quando pensamos no fenômeno do gigantismo e

da urbanização paulistana é: qual a razão de ser exatamente em São Paulo, neste lugar, neste
exato espaço físico? Por que não em qualquer outro, como por exemplo, uma porção
litorânea, que facilitasse a extração de produtos para suprir as necessidades da Coroa
portuguesa?
 15

Para responder a essas indagações, a história nos convida à lembrança e remete à

Capitania de São Vicente, fundada em 1534.

Primeiramente, é importante destacar que as condições climáticas de São Vicente eram

bem diferentes das demais capitanias - especialmente, daquelas situadas na região nordeste
litorânea do país - contando com um clima mais ameno, temperado, propício ao cultivo do
trigo, que agradava aos colonizadores portugueses e permitiria uma melhor adaptação dos
estrangeiros às terras do Novo Mundo(SANTOS, 2011, p. 23).

Nos primeiros anos, o desbravamento da capitania, com vistas a sua interiorização,

fora proibido até 1544. O primeiro núcleo formado no interior da capitania foi Santo André
da Borda do Campo, fundado por João Ramalho, e elevado à condição de vila em 1553. No
ano seguinte (1554), a Companhia de Jesus, dentre eles o missionário José de Anchieta,
instituiu, no alto da colina, o Colégio de São Paulo do Piratininga, fato que inaugurou a
fundação de São Paulo.

A história de Santo André da Borda do Campo como principal núcleo no interior da

capitania é muito breve. Em 1560, diante de ameaças de ataques indígenas, Santo André
requereu ao Governador-Geral sua transferência e fusão junto a São Paulo de Piratininga -
elevada à condição de vila em 1561 -, concluída em 1562, às vésperas de uma ataque tamoio.
Essa fusão consolidou esta vila como a principal célula da capitania aquém-mar.

A escolha do locus de São Paulo de Piratininga, além das condições climáticas mais
amenas e propícias para o cultivo de subsistência, foi determinada por sua condição
hidrológica. As águas, ao mesmo tempo em que serviriam para o consumo humano e animal,
plantio e higiene serviam de proteção natural às ameaças indígenas (SANTOS, 2011, p. 25).

O local onde se instalaram os jesuítas ficava a dez léguas do mar e duas da povoação
de João Ramalho. Entre as vantagens estava a localização elevada na confluência
entre dois rios com clima agradável e possibilidade de defesa, por se localizar no alto
da colina. De um lado ficava o rio Anhangabaú, a noroeste; e, de outro, o
Tamanduateí, a nordeste; por um terceiro lado, havia uma várzea que contribuía
como barreira aquática contra ataques à colina. É a área conhecida como Centro
Velho de São Paulo, no entorno do Pátio do Colégio, a colina histórica. O rio
Anhangabaú passava pelo atual vale do Anhangabaú. Já o Tamanduateí corria um
caminho sinuoso que inclusive englobava a área onde se encontra a rua 25 de Março.
(SANTOS, 2011, p. 24).
A cidade, que hoje ocupa mais de 1.500km2, se restringia ao pequenino Triângulo
abraçado e protegido pelos rios Tamanduateí e Anhangabaú. A questão hídrica-fluvial é
fundamental para compreender a formação da cidade de São Paulo e sua localização
 16

estratégica na Capitania de São Vicente - e, a posteriori, o que se consolidou territorialmente

como o Estado de São Paulo.

No interior da capitania, São Paulo ocupava a posição econômica de entreposto

comercial entre as cidades portuárias de São Vicente e Santos e todo o interior da capitania. A
peculiaridade, em relação às outras cidades coloniais é que, em primeiro lugar, São Paulo não
era geograficamente litorânea e, em segundo, sua economia não estava voltada tão somente ao
litoral, à exportação de matéria-prima, de costas para o interior. Essa segunda peculiaridade
foi determinada por uma importante característica física de seu principal rio, o rio Tietê.

Diferentemente dos rios que seguem para o litoral, o rio Tietê tem seu curso natural
para o interior, cortando 3.500 km2, até desembocar no Rio da Prata.

Essa especificidade transformou orio na principal via de articulação e comunicação

com o interior, um ponto de convergência daqueles que transpunham a Serra do Mar:

Como ponto de partida para as entradas, o rio Tietê contribuiu para a origem de
vários núcleos populacionais. À jusante de São Paulo se formaram as povoações que
deram origem à Nossa Senhora do Ó (atual Freguesia do Ó) e Parnaíba, que se
tornou vila em 1625; enquanto na vertente do Rio Pinheiros e seus afluentes
surgiram Jeribatiba (Rio Grande), Cotia e afluente Mbói-Mirim (Embú); forma
fundadas povoações e aldeias pelos jesuítas com caráter catequizador como
Pinheiros, Itapecerica, Ibirapuera (atual Santo Amaro). Enquanto à montante foram
criadas as povoações de Guarulhos, Itaquaquecetuba, São Miguel, Mogi das Cruzes,
São José dos Campos, no Vale do Paraíba. (…) No século XVII esta última região
passou por um período de maior ocupação, advinda da penetração originária no
século anterior, com a criação do Jacareí, Taubaté, Lorena, pois ali estava um dos
caminhos das bandeiras que levavam à região da futura Minas Gerais e ao sertão de
São Francisco, ou seja, ao norte e nordeste da colônia. Por outro lado, também se
abriram caminhos e se criaram povoamentos levando em conta as facilidades
topográficas que surgiam em meio às depressões e à topografia acidentada em geral,
fugindo ao contexto das águas, mas sempre tendo como foco de irradiação o rio
Tietê. Um destes corredores à atual Campinas e Mogi Mirim; e a terceira, em direção
a oeste e sul, em direção à atual região de Sorocaba e Itapetininga." (SANTOS,
2011, p. 28).
Até o século XVII, a economia da América portuguesa restringiu-se à exportação de
commodities (pau-brasil, tabaco, cana de açúcar, etc.), concentrando o sistema de produção e
exploração no norte e nordeste brasileiro, à base do que posteriormente se denominou de
plantations.

À São Paulo coube uma economia de subsistência de pequena propriedade e

agricultura predatória (batata-doce, inhame, mandioca, abóbora e milho), ao apresamento e
escravização de indígenas e, no século XVII às bandeiras pelo ouro (SANTOS, 2011).
 17

Desta forma, ausente de um papel relevante na economia colonial, São Paulo voltou
sua economia ao interior, alcançando a importância de centro distribuidor e decisório da
capitania - enquanto a Santos, despovoada, coube o papel de porto de exportação.

Em 1789, o governador Bernardo José de Lorena determinou que todo o embarque da

produção açucareira se desse pelo porto de Santos. Além disso, houve a construção da Estrada
de Lorena, São Paulo-Santos, pela Serra do Mar.

Portanto, somente ao final do século XVIII, com a introdução do cultivo de cana-de-

açúcar em São Paulo, é que se inaugura uma inserção na economia capitalista comercial
internacional. (SANTOS, 2011).

Apesar de não haver registros precisos dos primeiros escravos africanos a chegarem no
Brasil (predomina a data de 1538, dentre os historiadores), o século XVIII - especificamente
de 1700 a 1822 - é marcado pelo intenso tráfico de negros africanos ao Brasil.

Consolidou-se, então, um sistema econômico escravocrata, imprescindível à expansão

e hegemonia do capitalismo comercial no mundo.

Em São Paulo, não seria diferente, logo, a então cidade, porque São Paulo foi elevada
a essa condição em 1711, passa a se consolidar como um entreposto comercial escravocrata.

A urbanista Raquel Rolnik (1997) descreve a São Paulo daquela época:

São Paulo escravagista era pouco segregada: nas colinas entre os rios Tamanduateí e
Anhangabaú, localizavam-se as residências senhoriais ou casas de populares,
comércio, armazéns, mercados, oficinas, em um espaço profundamente marcado
pela presença de escravos. Mais além dessa pequena área de três quilômetros
quadrados, situava-se o cinturão de chácaras, resultado da divisão de grandes
sesmarias rurais a partir de meados do século XVIII, funcionalmente atrelado à
cidade e servindo como residência associada a um pequeno cultivo - de hortas e
pomares - ou como combinação de atividade agrícola com produção de materiais de
construção - pedreiras e olarias, por exemplo (...). Ao amanhecer, os escravos se
juntavam nos chafarizes, buscando a água a ser utilizada nas casas. Em plena luz do
dia, a rua era invadida por vendedores de frutas, legumes, cestas, objetos de folha-
de-flandres - negros forros ou escravos, muitos deles de ganho. As negras, com seus
tabuleiros, ocupavam as ruas de maior movimento e os largos e as praças da cidade,
à espera dos homens brancos e seus encontros de negócio. Nas ruas juntavam-se
ferreiros, ourives, barbeiros, amoladores de facas, que ofereciam seus serviços em
plena calçada ou à porta dos armazéns ou lojas de sobrado." (ROLNIK, 1997, p.28-
29).
Percebe-se, portanto, que a segregação sócio-espacial era pouco presente na São Paulo
escravagista, convivendo, no mesmo espaço, todas as classes sociais, desde senhores a
escravos.
 18

O espaço da casa (térrea ou sobrado) se constituía em uma unidade econômica, de

produção e de consumo, em que senhores, escravos, agregados e a família conviviam em um
mesmo espaço físico.

Em uma sociedade marcada pela contradição violenta de suas principais classes -

senhores e escravos - a diferenciação entre as casas de ricos e pobres não se dava pelos
ornamentos luxuosos ou pela diferença de plantas internas; mas, sim, pelos materiais de
construção utilizados - terra batida versus o assoalho e a diversificação de materiais de
construção das casas mais ricas por exemplo(ROLNIK, 1997). A rígida segregação moral e
costumeira dispensava a segregação espacial.

À época, as mulheres e crianças brancas viviam em situação de clausura dentro das

casas. As mulheres brancas e ricas eram, desde cedo, encaminhadas à criação em convento;
enquanto às empobrecidas cabia a realização de tarefas domésticas - as mesmas
desempenhadas pelas escravas negras - como forma de obtenção de alguma remuneração e
sobrevivência. A única forma de socialização das mulheres brancas livres eram nas festas
públicas religiosas e nas procissões, sempre envoltas de um rústico pano negro (ROLNIK,
1997).

Conforme nos agrega a urbanista brasileira, as preocupações da Coroa se restringiram

a questões de ordem judiciária e fiscal, como ao comércio, à expectativa de lucro e à
ocupação desordenada da Colônia. Pouco importavam as questões urbanísticas tal qual a
forma de ocupação do solo e as políticas locais.

A ausência da máquina estatal, por exemplo, fez com que a instituição casamento
fosse algo raro entre os paulistas. São Paulo, assim, era vista como a terra da devassidão, da
libertinagem e da solidão (TOLEDO, 2015).

São Paulo era a terra das águas, cortada por mais de 1.500 córregos e ribeirões. Era,
portanto, essencialmente fluvial, sendo a canoa o principal meio de transporte, com uma
cultura alimentar baseada no peixe e cuja língua praticada era o tupi-guarani e não o
português.

Contudo, conforme veremos, apesar de ser uma terra de corriqueiras cheias dos rios, a
demanda de abastecimento de água para a população será uma constante na história da cidade.

A partir de 1828, somente, com a fundação da Faculdade de Direito de São Paulo, a

cidade começa a ter um cotidiano mais "agitado":
 19

(...) os relatos trazem essa "nova população", no dia-a-dia, interagindo tanto nos
pontos de encontro, como nas ruas, nas repúblicas, por meio de arruaças, roubando
galinhas e porcos, realizando serenatas, nadando nas águas do Tamanduateí, quanto
se misturando aos tropeiros e lavadeiras que trabalhavam nas margens dos rios e
também entrando em conflitos com as autoridades locais. Com os estudantes e as
estudantadas, a sociedade de vós e sinhás escondidas assistiu e namorou, ainda que
encabuladas, ao início da transgressão aos padrões e costumes. (…) A agitação da
"estudantada" não se restringiu somente à vida cultural da pacata cidade, sua
presença também alargou os limites econômicos que cercavam a sobrevivência da
maioria da população pobre. Um dos exemplos foi o caso das lavadeiras que, por
volta de 1860, com os estudantes e suas demandas, deram nova vida a essa "indústria
doméstica", na qual as famílias nelas engajadas "empenhavam-se (...) em obter a
freguesia acadêmica, muitas vezes recompensando a constância de alguns fregueses
com doces ou flores." (SANTOS, 2011, p. 40).
Conforme observa Santos (2011), a vinda da "estudantada" acarretou em um aumento
populacional e, a partir de então, a demanda por água se torna uma questão a ser resolvida na
administração da cidade. No séc. XVIII, os chafarizes eram as principais formas de
abastecimento de água da população em geral, além do abastecimento direto nos rios.

À exceção dos donos de escravos, os chafarizes eram espaços de encontro de quase

toda a população - escravos, empregados, viajantes, mulheres pobres, vendedores - e animais.
Por ser um lugar de encontro, não raramente, também era lugar de desentendimento
(brigas, xingamentos, "acertos de contas") entre todos os setores e, especialmente, entre os
aguadeiros (vendedores de água) e a população que se abastecia diretamente e gratuitamente
do chafariz.

São Paulo era a cidade das águas - chuvas, inundações, muitos rios e córregos. Aliás,
não era a escassez de água um problema, mas seu abastecimento à população em geral.

Com vistas a conter inundações, a primeira intervenção que ocorreu sobre um rio, na
cidade, foi em 1848, no rio Tamanduateí. Como ele possuia um forte fluxo, qualquer chuva
gerava cheias e enchentes. A intervenção consistiu na

abertura de um canal reto paralelo ao rio, porém, com maior profundidade. Nesta
intervenção, afastou-se a margem do rio da zona central, empurrando o problema -
já que não o resolveu - para leste da colina histórica. Com a intervenção foram
extintas as famosas Setes Voltas, uma série de sete curvas existentes no rio na altura
da colina histórica, ponto inicial do povoamento de São Paulo. Nesta mesma área
existe hoje a rua 25 de março." (SANTOS, 2011, 44).

Esse marco inaugura um novo paradigma sobre a construção da cidade de São Paulo.
As águas, outrora imprescindíveis para a vida e para a comunicação com o interior, haviam se
tornado um problema urbano ligado às enchentes, à transmissão de doenças e, portanto, um
 20

obstáculo ao desenvolvimento da cidade de São Paulo. Domar e submeter os rios se fez

presente na ordem do dia.

2.2 A SÃO PAULO DA BURGUESIA CAFEICULTORA

O declínio do sistema de extração do outro em Minas Gerais, a instalação da Coroa

Portuguesa no Rio de Janeiro (1808), a abertura dos portos e o fim do "exclusivo colonial"
dinamizaram a economia brasileira e, consequentemente, a paulista.

O século XIX, especificamente os anos seguintes a 1880, é marcado pelo boom do

complexo econômico cafeeiro e um novo ritmo da vida urbana de São Paulo.

Ao mesmo tempo em que se ampliava a demanda do mercado internacional pela

compra do café, aumentou o interesse do capital estrangeiro em investir em polos dinâmicos
do capitalismo, caso desta capital (SANTOS, 2011).

Antes de adentrar às questões decorrentes da passagem da São Paulo como entreposto

comercial escravista à sede financeira do boom cafeeiro (ROLNIK, 1997), ainda que
brevemente, é necessário destacar uma componente estrutural na formação da propriedade
fundiária no Brasil e, por conseguinte, na conformação das cidades brasileiras: o racismo.

Cabe trazer que, durante todo o período colonial vigorou, nas terras da Colônia, o
regime sesmarial; isto é, o regime de concessão de domínio das terras condicionados ao seu
uso produtivo e ao desbravamento para o interior. Por tratar-se de concessão, é importante
pontuar que a propriedade das terras do Novo Mundo eram da Ordem de Cristo, chefiada pelo
grão-mestre, o próprio rei português.

Faz-se necessário destacar que o regime de concessão sesmarial era um procedimento

extremamente moroso - pela ausência dos responsáveis da Coroa para a concessão da
sesmaria (capitão-mor e, posteriormente, governo de Província) e impreciso - as demarcações
da propriedade obedeciam, geralmente, referências de relevo, sem exatidão.

Dessa forma, o que vigorou nas terras coloniais foi a prática da ocupação das terras à
margem de qualquer regramento (ROLNIK, 1997).

Todavia, sob o impacto das pressões internacionais, especialmente britânicas, bem

como internas abolicionistas, em 1850, foi promulgada a Lei nº 601, conhecida como a Lei de
Terras:
 21

A promulgação da Lei de Terras marca um corte fundamental na forma de

apropriação da terra no Brasil, com grandes consequências para o desenvolvimento
das cidades. A partir de sua promulgação, a única forma legal de posse da terra
passou a ser a compra devidamente registrada. Foram duas as implicações imediatas
dessa mudança: a absolutização da propriedade, ou seja, o reconhecimento do direito
de acesso se desvincula da condição da efetiva ocupação, e sua monetarização, o que
significa que a terra passou a adquirir plenamente o estatuto de mercadoria
(ROLNIK, 1997, p. 23).
A Lei de Terras derrubou um costume jurídico consolidado há três séculos. De uma
hora para outra agregou valor à terra que, de agora em diante, só poderia ser adquirida por
meio de compra. Assim, rapidamente, a propriedade fundiária substituiu os escravos, na
participação da riqueza dos que eram, até então, proprietários de escravos.

A principal consequência social dessa lei foi o alijamento completo da população

negra à propriedade fundiária, já que a libertação dos escravos negros nunca fôra
(pro)precedida de pecúnia indenizatória, que possibilitasse a aquisição de qualquer coisa.

Aliás, e não à toa, a mesma lei, que mercantilizou a terra e absolutizou a propriedade,
disciplinou a importação de mão-de-obra livre imigrante - não qualquer mão de obra, a
europeia e, portanto, branca. A Lei nº 601 de 1850 assim dispunha:

Art. 18. O Governo fica autorizado a mandar vir annualmente á custa do Thesouro
certo numero de colonos livres para serem empregados, pelo tempo que for marcado,
em estabelecimentos agricolas, ou nos trabalhos dirigidos pela Administração
publica, ou na formação de colonias nos logares em que estas mais convierem;
tomando anticipadamente as medidas necessarias para que taes colonos achem
emprego logo que desembarcarem. Aos colonos assim importados são applicaveis as
disposições do artigo antecedente(BRASIL, 1850).
Evidente está que o racismo é estrutural na conformação da propriedade fundiária no
país. Também o é na conformação das cidades, em especial, de São Paulo.

Os efeitos da Lei de Terras foram imediatos no preço dos aluguéis e na demanda pela
moradia. Multiplicaram-se, a partir da promulgação da Lei, os cortiços, que logo, em 1866,
foram proibidos na região central da cidade - ocorre, porém que, não por acaso, a principal
forma de moradia dos negros na região central era justamente em quartos de cortiço. Na
verdade,

A elite brasileira no final do século XIX acreditava que a substituição da força de

trabalho dos escravos libertos através de uma política de imigração massiva de
europeus poderia superar os obstáculos à higiene e à civilização erguidos pela
cultura não-civilizada dos povos de origem africana. (…) Liderados pelos produtores
de café paulistas, atingidos pela queda da escravidão e pela necessidade de
trabalhadores para suas plantações, o governo da província de São Paulo passou a
subsidiar a imigração, o que significou uma transformação radical na composição
étnica da província. Em 1872, a população de origem africana representava 45% da
população estadual. Em 1890, essa proporção caiu para 30% e para 10% em 1920
(ROLNIK, 1997, p. 69).
 22

Práticas, valores e costumes, se mutáveis, não se transformam de um dia para o outro.

A política de imigração europeia branca não significou uma quebra de paradigma com a
sociedade escravocrata, pelo menos nos primeiros anos. Pelo contrário, os maus tratos
frequentes aos imigrantes fez com que parte desta população saísse das fazendas e viesse a
São Paulo, em busca de melhores condições de vida – não à toa, o Governo Italiano
desincentivou e proibiu a imigração subvencionada para o Brasil em 1902, por meio do
conhecido Decreto Prinetti.

O mito de que "negro não serve para o trabalho livre" se difundiu na cidade. Os novos
postos de trabalho nas fábricas e na construção civil foram destinados aos imigrantes. As
possibilidades de trabalho para negros eram muito restritas: para as mulheres, caberia o
trabalho doméstico, a lavagem de roupas, a quitanda (em concorrência, agora, com
portuguesas e italianas); enquanto aos homens restringiam-se às funções de carregador de
troca-trilhos, servente de pedreiro(ROLNIK, 1997).

A São Paulo sob a égide da burguesia cafeeira não era mais a São Paulo "modorrenta e
parada no tempo, onde a maioria de seus habitantes falava tupi-guarani" (LEITE, 2015). Pelo
contrário, em meados do século XIX, a cidade passa por transformações profundas e por uma
nova reconfiguração.

Essa nova reconfiguração terá, cada vez mais, a participação do capital estrangeiro,
prioritariamente, no investimento de infraestrutura urbana (abastecimento de água,
saneamento, iluminação e transporte), nos portos e nas ferrovias.

O surgimento de um sistema ferroviário que barateasse os custos de exportação e

diminuísse as distâncias foi condição imprescindível para o agigantamento do complexo
econômico cafeeiro.

A primeira estrada de ferro construída foi a São Paulo Railway ou a Inglesa, detentora
do monopólio de acesso do planalto ao litoral até 1927 - ou seja, por 90 anos.

Outras companhias foram formadas com base no interesse ferroviário: Cia. Paulista de
Estradas de Ferro (1873), Cia. Ituana (1873), Cia. Mogiana (1875) e Cia. Sorocabana (1879);
que faziam a ligação do mundo majoritariamente rural do interior, com a vida urbana de São
Paulo (SANTOS, 2011).

Distante do acaso, importa notar que o traçado das ferrovias coincide com o traçado da
interiorização pela bandeiras que, por sua vez, seguiram o desenho dos rios de São Paulo.
 23

O fenômeno ferroviário e seus respectivos ramais têm em seus caminhos a marca

dos traçados originários ainda no século XVI, quando tiveram início as
interiorizações, porém, dá agora, sob novos contornos econômicos. Seus trilhos
seguiram quase os mesmos caminhos viários abertos pelas trilhas, depois pelas
estradas carroçáveis e por isso consolidaram a posição estratégica de área ocupada
pela cidade de São Paulo, como ponto de convergência que ligava o litoral ao
interior, e de onde emanavam cinco artérias principais, as quais, por sua vez,
também foram marcantemente delineadas pelos rios: a nordeste, rumo ao Rio de
Janeiro; ao norte, no sentido de Minas Gerais; a noroeste, rumo a Jundiaí, Campinas;
a oeste-noroeste, em direção a Itu, Porto Feliz; e a oeste, no sentido de Sorocaba, e
deste ponto às províncias criadoras de gado (SANTOS, 2011, p. 54).
O surgimento das ferrovias permitiu que a burguesia cafeicultora pudesse migrar e
viver na cidade de São Paulo e, ainda assim, administrar os negócios da fazenda no interior.
Essa possibilidade trouxe consigo a necessidade de novos serviços e funções urbanas que
transformaram a cidade, de um entreposto comercial a uma cidade de orientação industrial -
combinado com um cinturão verde, ao seu redor, que desse conta do abastecimento da cidade.
Na verdade, desde 1850, já se formara um cinturão de chácaras que abasteciam com
alimentos a cidade (SANTOS, 2011).

Impactada pela riqueza do café, São Paulo, no último quartel do século XIX, foi
produto de uma vontade modernizadora das elites cafeeiras - ainda que muito conservadora da
ordem social - que, por meio das ferrovias e obras de infraestrutura pretendiam transformar a
cidade na superação da Paris francesa, com seus jardins, passeios públicos, cafés, etc.

A inauguração do Teatro Municipal, em 1911, à semelhança da Ópera de Paris, com

seu congestionamento de carroças de três horas, era um retrato disso:

Na reurbanização "haussmaniana" do Centro Velho, o Triângulo, e sua expansão

para o Centro Novo (e praça da República), emergiram "boulevards, jardins
públicos, cafés e lojas elegantes e equipamentos culturais, expressão da mudança
radical da identidade proposta para a cidade por sua nova elite dirigente, que se
enxergava nas capitais europeias. Enquanto isso, nos bairros populares, a paisagem
misturava as chaminés das fábricas à alta densidade das vilas e cortiços, e a
infraestrutura urbana se resumia praticamente ao bonde (ROLNIK, 2007, p.17
apudLEITE, 2015, p. 11).
Precária em infraestrutura urbana, o problema de abastecimento da água na cidade, se
agravou. Na administração do presidente da Província João Teodoro Xavier (1872-1875) foi
contraído um empréstimo para obras que levassem água para os bairros do Brás e Santa
Ifigênia.

Em 1877, o serviço de abastecimento de água foi concedido à Companhia Cantareira

de Águas e Esgotos, empresa de capital nacional com corpo técnico internacional, que, por 90
anos, teria o monopólio da venda da água e da coleta de esgotos (SANTOS, 2011).
 24

Entre as novas medidas adotadas para ampliar os serviços foram instalados canos
que, das nascentes da Serra da Cantareira, ao norte da cidade, conduziam água por
um percurso de 14 quilômetros e meio, até chegar a um reservatório construído com
cimento Portland, na Consolação. Em 1882, chafarizes há muito secos jorravam
água, as ruas podiam ser lavadas diariamente e 133 edifícios tinham ligação de água.
Por volta de 1888, 5.008 edifícios eram servidos com água(SANTOS, 2011, p. 58).
Apesar dos números acima mencionados, a realidade é que a Cia. Cantareira compelira
toda a população a promover, por conta própria, infraestrutura de ligação de água, a partir do
momento em que chafarizes de diversas localidades da cidade foram fechados.

Cabe relembrar que os espaços dos chafarizes eram espaços de encontro de São Paulo
e mal quistos pela vizinhança, que queria distância, por exemplo, das desavenças que ali
ocorriam. Assim, a desativação dos chafarizes, além de fortalecer a mercantilização da água,
serviu para garantir a "ordem" da nova São Paulo.

Nesse sentido, esteve em curso, a partir da discussão sobre abastecimento da água, o

"saneamento físico e moral da população, utilizando-se o serviço público." (SANTOS, 2011,
p. 59).

No contexto da publicidade de abastecimento de água encanada, nasceu, em 1879, o

bairro exclusivo residencial, aristocrático e de altíssima renda, o Champs Elysées paulistano,
os Campos Elísios. Em 1890, surge o bairro do Higienópolis e, em 1891, a Avenida Paulista
é construída.

A origem da segregação sócio-espacial e do urbanismo sanitarista está na inauguração

do viaduto do Chá, em 1892, uma enorme estrutura metálica, das mais arrojadas da época, que
separou o Triângulo originário paulistano dos novos bairros exclusivos residenciais.

Na São Paulo da belle époque a rua não seria mais espaço de pessoas "mal vistas", mas
de circulação, ostentação e de representação do poder da nova ordem social burguesa.
Finalmente, seria reservado à burguesia cafeeira um espaço distinto na cidade, longe
da população em geral, de negros, imigrantes, trabalhadores pobres, da falta de higiene, etc.

Havia uma articulação entre a ordem política e a ordem urbanística, associando

formas de inscrição territorial à condição de legalidade e ilegalidade. Neste contexto
de definição dos territórios, "faz parte o mecanismo poderoso de reprodução do
modelo - é a maioria integrada e "normal" que se identifica nesta operação. A favela
ou cortiço, espaço marginalizado, passa assim de contradição do modelo à
territorialidade inimiga." É a partir daí que se justifica uma intervenção que destrua
estes locais e os reconstrua de acordo com o projeto padrão, impondo novamente a
norma. Por isso, no começo do século XX a grande questão era o que fazer com os
cortiços. Eles eram o contra-espelhos das elites paulistanas, locais de infecções e
responsáveis pelas epidemias: era o local da sujeira, da falta de água e esgoto, mas
também da sujeira advinda dos hábitos "bárbaros, "não-civilizados". (...)."
(SANTOS, 2011, p. 67).
 25

O historiador Roberto Pompeu de Toledo (2015) nos ensina que uma grande parte da
história urbanística da cidade, entre os final do século XIX e começo do século XX se
concentrou em identificar o que fazer com os rios e áreas alagáveis, considerados problemas
sanitários.

O rio Anhangabaú e a várzea do Carmo, em especial, foram centralidades desses

debates:

Durante os primeiros séculos, tal configuração funcionou como proteção; quando a

riqueza e o crescimento despontaram, virou camisa de força. A inauguração do
viaduto do Chá, em 1892, terminou com o tormento de se ter de descer a encosta de
um lado, andar no meio do mato, atravessar o riacho no meio do caminho e galgar o
barranco do outro lado para ganhar a elevação oposta, mas deixou sem resolução o
problema da vasta área inculta em que se constituía o vale do Anhangabaú. Na
várzea do Carmo tentava-se domar o rio Tamanduateí, conter suas enchentes e
sanear o entorno desde a administração do presidente provincial João Teodoro, nos
anos 1870, com êxitos parciais. As propostas de Silva Teles pela primeira vez
esboçavam o que realmente viria a acontecer - o parque do Anhangabaú de um lado
e o Parque D. Pedro II do outro, abraçando a colina central como, desde as origens,
abraçavam os rios Tamanduateí e Anhangabaú. (TOLEDO, 2015, p. 61-62).
Também o rio Tamanduateí seria, novamente, objeto de debates e intervenções, a
partir das obras de embelezamento, combate a enchentes e desvio dos esgotos despejados ali,
conforme expõe Santos:

As obras envolveriam as bases da colina histórica da cidade. No caso da Ilha dos

Amores e do Tamanduateí, o inspetor de jardins, inclusive, já chamava a atenção
para o problema dos esgotos ali despejados. Quanto ao vale do Anhangabaú, que
faria parte do projeto, este deveria compor juntamente com a várzea do Carmo os
limites harmonicamente conjugados com o centro, que se pretendia modernizar. Foi
o início da discussão que levaria o Tamanduateí a sofrer sua segunda intervenção de
monta. Porém, suas obras se iniciariam na década de 1890, enquanto as obras no
vale do Anhangabaú seriam implementadas somente na década de 1910.
O objetivo de João Alfredo era dotar a cidade de um grande boulevard circular, uma
obra viária que circundasse a colina histórica. Seriam largas avenidas arborizadas
que, partindo do Ipiranga ao Brás atravessariam a rua do Tamanduateí - que seria
saneada e drenada - e ligaria a rua João Teodoro à Luz e esta à esplanada do
Convento (hoje avenida Tiradentes) até chegar à Ponte Grande. Em suas propostas
estava a busca do saneamento e da estética da cidade, por meio das quais se
resolveria um problema das enchentes, em termos de salubridade, ao mesmo tempo
em se embelezaria a área. O resultado, portanto, englobaria pontos fundamentais do
processo de modernização e civilização da cidade, o saneamento e o embelezamento
(SANTOS, 2011, p. 61).
Ao longo das ferrovias - que, por sua vez, foram estruturadas seguindo o caminho dos
rios - criou-se uma extensa faixa de indústrias que se estendeu para o leste, norte e centro, nos
terrenos mais baixos, baratos e úmidos.
 26

Nesse traçado, nasceram os bairros da Barra Funda, Ipiranga, Mooca, Brás, que
aglomeraram a classe trabalhadora pobre e imigrante de São Paulo, em bairros julgados como
insalubres.

O Código de Posturas de 1886 e, em seguida o Código Sanitário do Estado de São

Paulo de 1894, combinaram a proibição dos cortiços no centro da capital (maioria das
residências negras e de baixa renda), com o incentivo à criação de vilas operárias - que
serviram mais como forma de controle e disciplina da mão de obra fabril, do que como
moradia de qualidade -, por meio de subsídios estatais aos donos de fábricas, próximas ao
local de trabalho e, portanto, distante do centro urbano.

O abastecimento de água potável e tratamento das águas geraram intensos debates na

São Paulo do final do século XIX e início do século XX.

A Cia. Cantareira não vingou seus compromissos contratuais e, foi encampada em

1892 pelo governo do Estado.

A partir disso, houve a construção de diversos reservatórios, dentre eles o da

Consolação (1898), do Belenzinho (1909), da Avenida, Vila Mariana e Água Branca, em
1914 (SANTOS, 2011).

A problemática da qualidade de águas, frente à disseminação de doenças era assunto

amplamente debatido dentre os especialistas. Contudo, aparentemente um assunto de toda a
população, na prática, a preocupação da qualidade da água para as classes menos favorecidas
era secundária.

(...) foi a solução cogitada para resolver o velho problema da falta de água no Brás,
quando, no final do século XIX, se instaurou a polêmica de se utilizar ou não, as
águas do Tietê, para a ampliação do abastecimento do bairro, levando em conta sua
possível contaminação.
Mesmo assim, o Brás recebeu água in natura do rio Tietê do final de 1898 até 1907,
"quando começou a ser alimentado pelo manancial do Cabuçú e a Bomba dos
quilômetros 12 e 14, consideradas de péssima qualidade, muito colibaciladas e
contendo germens patogênicos; o restante do Brás era abastecido pelos mananciais
do Ipiranga. O Belenzinho, por sua vez, foi abastecido pelas águas do Tietê, também
in natura, até 1909, quando também passou a receber águas do Cabuçú. A Mooca
recebia, tanto as águas do Cabuçú, como a dos mananciais do Ipiranga. Por inúmeras
vezes, com a constante falta d'água que se verificava na cidade, principalmente no
Brás, Mooca e no Belenzinho, o abastecimento era garantido novamente pelas águas,
in natura, do rio Tietê (SANTOS, 2011,p. 99).
Em relação ao esgotamento, as primeiras canalizações datam de 1890. Antes disso, o
esgoto era armazenado em barris, fossas para a evaporação ou eram feitas ligações
clandestinas para seu depósito junto às bocas de lobo.
 27

Em 1883, foi criado o 1º Distrito dos Esgotos, na Luz, que servia 71 prédios.

Em 1890, surgiu a Comissão de Saneamento das Várzeas, que elaborou os primeiros

estudos sobre a retificação do Tietê e do Tamanduateí e empreendeu as aberturas dos canais
de Osasco, Inhaúmas e Anastácio, no rio Tietê(SANTOS, 2011).

A segunda grande intervenção no rio Tamanduateí, em 1896, foi a retificação que o

deixa com a aparência que é hoje. Ela visava combater as águas estagnadas - fontes de
doenças e odores fétidos - bem como as enchentes.

A retificação foi bem sucedida e duas foram as consequências mais imediatas dessa
obra. A primeira foi a expulsão da população que possuía expedientes temporários, como as
lavadeiras, ou até aqueles que utilizavam as águas para lazer. Já a segunda, foi incorporação
de 16km de terras, de 200 a 400m de largura, ao mercado imobiliário (SANTOS, 2011).

As elites compreendiam muito bem que as obras de melhoramento, drenagem e

retificação serviam muito para o projeto de expulsão dos pobres, especialmente negros do
Triângulo originário paulistano, bem como era uma ótima oportunidade de aumentar a faixa
de terra comercializável da cidade e ampliar seus investimentos no crescente mercado
imobiliário.

O projeto de criação do Parque D. Pedro II, por exemplo, de Washington Luís, na

ocasião do Centenário da Independência, dispunha apenas sobre a evacuação da população do
núcleo que ali habitava - negros, cuja origem da ocupação advinha de escravos evadidos das
lavouras e aquilombados naquelas zonas abandonadas e insalubres, "equiparadas em
linguagem discricionária e agressiva aos estigmas dos insetos, da sujeira, da doença e do
crime, sem fazer qualquer menção à sua realocação ou destino" (SEVCENKO, 1992, p. 140-
141).

Na mesma época, foram iniciadas as obras de retificação do Anhangabaú, concluídas

em 1906.

Da mesma forma, outros cursos d'água também sofreram as interferências do

homem, na tentativa de controlá-los, entre eles o Lavapés e Cambuci, na rua da
Glória; o córrego do Bexiga, os dois Saracura, grande e pequeno, no sub-solo da
Avenida 9 de Julho; o córrego do Arouche, que atravessava o largo do mesmo nome;
o Pacaembu; o Água Branca e o Água Preta, ao lado da Lapa; o córrego sem nome,
que nascia no Jardim da Luz, engrossado por nascentes dos vargedos da chácara
Bom Retiro, do Marquês de Três Rios; o Iacuba que manava encachoeirado do velho
tanque do Zuniga, em pleno largo do Paissandu; o córrego da Ponte Preta, além da
Igreja do Brás, na Avenida Rangel Pestana, o Carandiru, depois do percurso de
pouco mais ou menos um quilômetro; e assim vários outros cursos de água menores
 28

desapareceram definitivamente, para efeito de drenagem do solo e possibilidades de

construção e trânsito(SANTOS, 2011, p. 103-104).
A expulsão da população pauperizada e negra do centro da cidade acarretou uma
especialização funcional do Triângulo, que passou a ser uma zona basicamente comercial.

A criação dos bairros de Campos Elíseos, Higienópolis e da Avenida Paulista (1901)

inaugurou uma tendência em São Paulo, de crescimento no vetor sudoeste e concentração dos
investimentos públicos (saneamento, abastecimento de água, melhoramentos,
embelezamentos, etc.) nas zonas centrais ou de concentração das elites.

O viaduto do Chá, o Theatro Municipal e a reforma do Anhangabaú selaram o

destino de São Paulo: a centralidade da cidade tomaria o rumo da colina histórica.
(...). O antigo morro do Chá, batizado de "cidade nova", logo seria chamado de
"centro novo", com eixo na rua Barão de Itapetininga. O Anhangabaú deixaria de ser
o "quintal dos fundos", como escreve Simões Júnior, para virar o jardim da frente da
cidade. Depois dos investimentos que iam do viaduto à praça da República, não
havia mais possibilidade de o Centro expandir-se para o lado leste, sacramentado na
condição de região de fábricas e bairros operários. A centralidade, ao longo do
século XX, tomará a inflexão sudoeste, e, sucessivamente subirá até a avenida
Paulista, descerá do outro lado, em busca da Brigadeiro Faria Lima, e até testará
novos ares junto ao rio Pinheiros, na avenida Luís Carlos Berrini. Guiava-se pela lei
não escrita de acompanhar os bairros residenciais de mais alta renda (TOLEDO,
2015, p. 79).
Faz parte, também, do modelo de urbanização paulistana o alto adensamento e
verticalização nas áreas centrais e uma expansão periférica horizontal ilimitada.

A urbanização em moldes europeus da São Paulo da Belle Époque tinha, para uma
elite tão coesa e ciosa de seu poder, um sentido claro de demonstração de
prosperidade. A cidade era palco onde ela encenava seu prestígio e dele estava
excluída a quase totalidade da população. Era, nesse sentido, uma miragem europeia.
Mas na lógica da cidade dos trilhos, a malha das linhas de bonde e as estações de
trem definiam os limites de uma urbanização densa e concentrada. Assim, até os
anos 20, apesar da desigual e dividida, a cidade mantinha ainda algumas relações
básicas com sua geografia natural e possuía uma malha urbana relativamente
contínua e compacta, servida por transporte público na maior parte de sua extensão
(ROLNIK, 2009). É então que o equilíbrio precário que vinha conseguindo ser
mantido na explosão inicial se rompe (LEITE, 2015, p. 13).
Uma figura importante para a história de São Paulo - e para o Brasil - que não se pode
deixar de mencionar é a de Washignton Luís, prefeito da cidade (1914-1919), governador do
Estado (1920-1924) e Presidente da República (1926-1929).

Político do Partido Republicano Paulista, o principal partido da elite cafeeira de São

Paulo, é-lhe atribuída conhecida frase "a questão social é caso de polícia" (TOLEDO, 2015).

É também dele o resgate e a atribuição de heroísmo a um dos mais grotescos e infames

personagens da história de São Paulo, o mito bandeirante.Transformado, agora, na ―origem da
vanguarda e da capacidade empresarial regional paulista, na qual o espírito do desbravamento
 29

ressurgia e novamente, vinha justificar a hegemonia de São Paulo perante os demais entes da
federação. (SANTOS, 2011, p. 154).

Sob sua gestão, a Força Pública - existente desde 1901 e origem da polícia militar -
teve um incremento em seu arsenal de guerra.

São Paulo era o único estado do país que detinha tanque, aviões e treinamento militar.
O inimigo era interno,ou seja, a população e seus componentes negros, imigrantes,
anarquistas, etc. Aliás, as questões de segurança pública e o sanitarismo caminharam juntas
para o disciplinamento e repressão da força de trabalho negra, imigrante e pobre.

Ainda, Washington Luís inaugurou as feiras-livres praticadas até hoje na capital

paulistana, a fim de conter a inflação. Além disso, "incentivou a abertura e a manutenção das
estradas de rodagem, incentivando a circulação" (SANTOS, 2011, p.155).

Outro ponto importante atribuído à gestão de Washington Luís na prefeitura municipal

foi a lei que instituiu a divisão da cidade em três perímetros concêntricos, central, urbano e
suburbano.

A lógica era simples: cada perímetro detinha uma função específica e à medida que se
aumentava o raio, diminuía a intervenção estatal mediante plano de melhoramentos e
instalação de infraestrutura, tais quais galerias de águas pluviais, esgoto, abastecimento de
água potável, por exemplo.

Sem dúvidas, essa medida favoreceu a produção e valorização imobiliária nos locais
dotados de infraestrutura, especificamente nas regiões centrais. Além de evidenciar o descaso
do poder público com as zonas suburbanas.

Nesse sentido, Raquel Rolnik (1997) expõe a relação direta entre a disponibilidade e
oferta dos os serviços urbanos e a segregação sócio-espacial:

Considerando que, além das políticas de extensão de eletricidade, água, esgotos e

limpeza pública, as prioridades em relação à pavimentação e arborização tampouco
contemplavam as áreas mais densamente povoadas, como critério básico, tinha-se
uma cidade onde a desigualdade de condições urbanísticas funcionava como grande
indexador de preços dos imóveis nos mercados segmentados. A oferta de infra-
estrutura não tinha uma relação direta com a densidade demográfica da cidade. Essa
característica gerou um padrão de exclusão e também um mecanismo regulador do
mercado. (ROLNIK, 1997, p. 132).
Complementarmente, sobre a questão do saneamento, ensina-nos Fabio Alexandre dos
Santos sobre o processo de urbanização privada e desordenada da cidade, por conta e risco da
população:
 30

A questão do saneamento básico, portanto, aparentemente era tratada pelo viés

jurídico partindo da premissa de que ela era oferecida à totalidade da população; por
outro lado, também é possível interpretá-la sob a ótica de que estando a via pública
infraestruturada com os devidos equipamentos, cabia ao morador, individualmente,
dotar sua residência dos equipamentos necessários para receber os serviços desta
natureza, no interior de casa, já que a municipalidade teoricamente havia cumprido a
sua parte, e por isso em nada poderia ser responsabilizada se a residência não
estivesse conectada à rede externa. (SANTOS, 2011, p. 58)
Ainda, na gestão de Washington Luís (1914-1919), ocorre a conclusão da Avenida São
João, além da continuidade das obras de embelezamento do Anhangabaú e ao início das obras
de saneamento da várzea do Carmo.

Nesse caso, com a construção do Parque D. Pedro II, uma homenagem ao Centenário
da Independência, concluído em 1922, empreitada da Companhia Parque Várzea do Carmo,
de capital privado.

Cabe destacar que, sobre esta gestão, São Paulo viveu uma de suas maiores greves, em
1917, em que a reivindicação da questão da moradia para a população trabalhadora e pobre,
teve centralidade. Anos depois, em 1920, renasceu a Liga dos Inquilinos, sistematizando as
demandas urbanas da classe trabalhadora.

O ano de 1919 é memorável no cotidiano de São Paulo: a epidemia de gripe espanhola

veio evidenciar o modelo de urbanização privada do município.

As drásticas consequências da epidemia da gripe afetou as classes trabalhadoras

urbanas, desprovida de infraestrutura de qualidade, especialmente de água potável e
esgotamento sanitário. Ao mesmo tempo, as famílias que tiveram condições financeiras para
refugiarem-se da ameaça da doença em sítios, fazendas ou outros municípios, o fizeram.
(SANTOS, 2011).

Não só a gripe espanhola, mas as altas taxas de mortalidade infantil, epidemia de febre
tifóide, etc., foram consequências sociais do descaso do Poder Público com a população mais
pauperizada da cidade.

Argumentava o Governo do Estado a ausência de recursos justificando a falta de

saneamento básico, mas a realidade evidenciava uma preferência de investimento em
infraestrutura nas zonas mais ricas e que já eram infraestruturadas da cidade:

De acordo com as plantas da cidade sobre a oferta dos serviços de abastecimento de

água e coleta de esgotos a seguir, em 1900 o serviço de distribuição de água estava
majoritariamente concentrado na região em torno da Avenida Paulista, Higienópolis,
etc. rumo ao oeste e em algumas áreas da região leste, além-Tamanduateí, da mesma
forma que a rede de coleta de esgotos, objeto das plantas seguintes. (…) Em fins da
década de 1920, inegavelmente, esses serviços tinham sido ampliados por meio do
 31

aumento da extensão da rede de distribuição de água e de coleta de esgotos. Mesmo

assim, eles eram ultrapassados pela demanda, que crescia rapidamente. Por outro
lado, a extensão de ambas redes não implicava obrigatoriamente uma relação direta
de que os serviços também chegariam a todas as residências localizadas na sua área
de abrangência, pois os proprietários de imóveis deveriam providenciar a ligação
desses serviços às suas residências. O problema era que muitas vezes o curso destas
ligações inviabilizava o acesso aos serviços. (SANTOS, 2011, p. 212-213).
A gestão subsequente àquela de Washington Luís foi a de Firmiano Morais Pinto
(1920-1926). Partindo do modelo de perimetrização, ele inaugurou o zoneamento no
município.

De acordo com a Lei nº 2.332/1920, foram instituídas quatro zonas na cidade: central,
urbana, suburbana e rural. A lógica do zoneamento seguia a mesma da perimetrização de
Washington Luís.

Os acontecimentos do ano de 1924 são inesquecíveis na história de São Paulo. O

primeiro, o qual falaremos mais adiante, foi a forte estiagem na cidade. O segundo, a
Revolução de 1924. Encabeçada pelo general Izidoro Dias Lopes, a Revolução de 1924 teve
duração de 5 de julho a 27 de julho, quando os dissidentes desistiram e saíram da cidade.

A reação do governo municipal e do estadual, sob o comando de Washington Luís,

foram os bombardeios e repressão à população civil.

Em um cenário de guerra, os resultados foram a destruição de centenas de moradias,

perseguição xenofóbica e a fome, como narra Fábio Alexandre dos Santos:

Durante os combates a população que tinha condições de fugir procurou abrigo em

outras cidades ou até em bairros menos atingidos pelos conflitos, pois as balas e os
bombardeios atingiam a todos indiscriminadamente. De acordo com o Sr. Ariosto,
naqueles dias "o povo andava escondido, fugindo para outros bairros. O povo do
Brás fugiu para onde pôde fugir: Penha, Belenzinho, Lapa. Os aviadores tinham
ordem de jogar bombas no Brás; diziam que a italianada estava a favor da revolução.
Ficamos na rua da Mooca, 82; durante a noite ouvia o tiroteio, os soldados correndo,
as ordens do tenente Cabanas, o barulho era infernal. Meu irmão Amleto, depois de
uma discussão com papai, se uniu aos revoltosos e partiu.
Os problemas decorrentes dos conflitos não se resumiram aos combates, após a
movimentação a cidade viveu um verdadeiro caos socioeconômico que atingiu
principalmente a população mais pobre e moradora das regiões periféricas. A
carestia de alimentos foi uma das consequências diretas, o que levou o povo,
inclusive, a "saquear" o Mercado Municipal. (SANTOS, 2011, p. 185).
A cidade de 64.934 habitantes, em 1890, passou a 130.775 habitantes, em 1893,
239.820 habitantes, em 1900, e 579.033, em 1920 (TOLEDO, 2015).

São Paulo explodiu demograficamente e se expandiu sem dar conta de problemas

estruturais como o abastecimento de água e coleta de esgotos - algo que perpetua até os dias
atuais - em uma lógica de dominação e domesticação da natureza e de seus rios,
 32

impermeabilização e na transformação do espaço público em espaço de circulação e de

ostentação das riquezas do café.

Tudo isso em estreita simbiose entre o Estado e o capital privado, em que as empresas
São Paulo Light, Tramway & Power Ltd. - popularmente conhecida como a Light - ao lado da
City of São Paulo Improvements Co. - também conhecida como Cia. City são os exemplos
mais completos e marcantes dessa relação.

Tamanha a influência destas empresas que a Cia. City, de investidores ingleses,

franceses, belgas, russos, com sede em Londres, tornou-se proprietária de 37% de toda a área
urbana de São Paulo, em 1912.

Nas áreas adquiridas pela City, além daquelas que se situavam na região central, como
as faixas próximas ao Anhangabaú, as quais passaram por melhorias a partir da década de
1910, foram empreendidos, também, loteamentos que deram origem a luxuosos bairros como
o Pacaembu (1913), Jardim América (1915), Alto da Lapa e Bella Aliança (1921), Alto de
Pinheiros (1925), Villa Romana (1928), Lapa e Perdizes, que inovaram na forma de
ordenação dos loteamentos:

Em termos urbanísticos, um dos diferenciais da City que marcou tanto a paisagem

urbana quanto o setor imobiliário na cidade foi a introdução do conceito de garden-
city, cidade-jardim, que em sua dimensão diminuta resultou nos chamados bairros-
jardins. Originalmente, o sucesso das cidades-jardins remonta às teorias de Ebenezer
Howard e das experiências de Letchworth (Inglaterra), a primeira cidade-jardim. Ao
mesmo tempo, o termo também ganhou notoriedade em função da paisagem urbana
de Hampstead, um subúrbio de Londres. Em ambos os casos, os desenhos foram
realizados por Raymond Unwin e Barry Parker, em 1903. E foram justamente estes
dois arquitetos que desenharam o primeiro bairro-jardim de São Paulo, o Jardim
América. (SANTOS, 2011, p.142)
De um lado, haveria os bairros-jardins e os bairros da elite já consolidados, com
dezenas de regras urbanísticas que impediriam habitações de baixa renda. Por outro, a
ilegalidade reinava na cidade, conforme observa Raquel Rolnik (1997):

Um sistema de legislação urbana correspondia a esse modelo de gestão, com o

objetivo de garantir padrões de qualidade e adequação aos padrões estabelecidos
pelas companhias que forneciam serviços públicos, na construção e utilização da
terra na zona central e em certas ruas ou bairros na zona suburbana. No restante da
cidade, destinado aos "assentamentos populares" e aos usos insalubres, um sistema
absoluto de laissez-faire predominava. Isso correspondia à não existência da região
do ponto de vista oficial-burocrático. Como vimos, a maior parte dos assentamentos
populares eram estabelecidos sem passar por qualquer processo de aprovação na
diretoria municipal de Obras. Para a burocracia, as ruas e construções não existiam,
embora tivessem sido implantadas e ocupadas.
Por um lado, a cidade da oligarquia paulista, o território dos figurões e seu círculo
fechado de componente era reconhecido, a regulação urbanística lhes garantia um
certo nível de qualidade. Por outro lado, a invisibilidade burocrática dos
 33

assentamentos populares correspondia à sua inexistência em termos políticos.

(ROLNIK, 1997, p. 149).

2.3. SÃO PAULO LIGHT, TRAMWAY & POWER LTD.

A Light, ao lado da Cia City foram protagonistas do processo de apropriação privada

da infraestrutura e do próprio espaço urbano de São Paulo.

Em 1899, frente ao processo de industrialização e do início da urbanização da capital

paulista e da capital federal do Rio de Janeiro, também, a Light, uma empresa de capital
canadense, instalou-se em São Paulo. Oferecendo, ao início, serviços de transporte urbano,
especificamente os bondes de tração, em breve investiria na geração de energia elétrica e
modificaria toda a história paulistana.

Beneficiada por uma concessão junto ao governo municipal com duração de 40 anos,
de forma gradual e rápida, a Light se expandiu e monopolizou diversos serviços urbanos,
como o abastecimento de gás e a telefonia. (SANTOS, 2011).Sua atuação monopolista deu
origem ao apelido de ―polvo canadense‖:

Sua entrada na capital paulista foi recheada de conflitos com empresas que operavam
serviços de bondes puxados à tração animal, em curso desde a década de 1870. Em
abril de 1901, a Light arrematou o acervo da Viação Paulista (uma das empresas que
operavam o transporte urbano na cidade), em leilão judicial, após a Viação Paulista
ser liquidada. Esta empresa fazia o transporte de passageiros por meio de carros à
tração sobre trilhos. Até junho de 1903 a Light começou a operar, em maio de 1900,
os bondes de tração elétrica e no ano seguinte inaugurava a sua primeira usina
hidrelétrica da cidade. Da mesma forma, a Light absorveu os serviços de iluminação,
antes realizados pela Cia. Água e Luz. Os recursos técnicos e financeiros, contudo,
eram os motes da empresa canadense, que superiores e com capacidade de
investimentos, acabaram por suplantar e expurgar os concorrentes, e muitas vezes
através de "subterfúgios jurídicos e políticos. (SANTOS, 2011, p. 110).
Em 1901, com a inauguração da primeira usina hidrelétrica no rio Tietê - a Usina de
Parnaíba - a empresa deu início às atividades no ramo de geração de energia elétrica. Em
1906, foi inaugurada outra usina neste rio, a de Lavras, no município de Salto, pela Cia.
Ituana Força e Luz, que logo fora comprada pela Light. Em 1912, a usina de Parnaíba chegou
ao seu teto máximo de geração de energia. Em 1914, houve a inauguração da usina de
Ituporanga, em Sorocaba, por uma empresa subsidiária da Light. Essa empresa era a
encarnação modernista do espírito de dominação da natureza.

Nesse sentido, ensina-nos José Correa Leite: "o poder da Light estava ligado a uma
concepção mercantil e tecnocrática de tratar sistema hídrico e suas múltiplas finalidades,
 34

firmemente ancorada na ideologia modernizante e tecnicista da elite paulista que

permaneceria dominante até hoje". (LEITE, 2015, p. 13-14).

Os primeiros anos de eletricidade em São Paulo foram estarrecedores para a

população. Sem manutenção e fiscalização dos serviços de energia elétrica e de transporte, a
realidade de ostentação das elites paulistanas, com seus cafés, salões, clubes, etc., convivia
com um cotidiano repleto de vítimas de eletrocussão, explosões elétricas, incêndios, fios
desencapados e atropelamentos por bondes, especialmente a população mais pobre:

A "questão da eletricidade" começou a tomar conta da cidade e a causar terror nos

habitantes do município que se sentiam acuados, sensação que se agravava quanto
maior fosse o número de vítimas que tombavam pelo contato com a eletricidade e
mais assombrosos fossem os casos. Entre os funcionários da Light ou entre pintores
que eram obrigados a trabalhar próximos da rede aérea, os riscos de acidente eram
ainda maiores. Muitas vezes esses profissionais eram vítimas fatais não da
eletricidade, mas sim de quedas de escadas após receberem descargas elétricas que,
por si só, não seriam fatais. Porém, o maior medo da população paulistana recaia
sobre os diversos transformadores elétricos - chamados de acumuladores - que
estavam espalhados pela cidade, principalmente nas regiões industriais e que
concentravam um maior número de trabalhadores. Esses transformadores de energia
eram instalados nos postes ou na superfície, dentro de caixas de madeira e, graças à
constância com que esses equipamentos causavam acidentes, foram apelidados pela
população como "câmaras da morte". (SÁVIO, 2010, p. 100).
Em 1924, São Paulo passou por uma forte estiagem, que reduziu o nível das águas do
Tietê e, consequentemente, houve uma enorme queda de fornecimento de energia elétrica e ao
racionamento de energia no município. Prejuízo para os negócios da Light, mas oportunidade
de expansão de outro setor privado, o automobilístico.

O racionamento de energia afetara a prestação de serviço de transporte público que era

prestado pelos bondes elétricos da Companhia. A saída da crise dos transportes, foi a
substituição do carro elétrico pelo veículo automotor, especificamente, o ônibus. Assim, a
crise de estiagem de 1924 resultou na ascensão do modelo de transporte sobre rodas - um
caminho, até hoje, sem volta na capital paulista.

A atividade de geração de energia elétrica e provimento de infraestrutura urbana

esteve completamente atrelada à atividade de valorização imobiliária no município. A
canalização e retificação dos rios, para aumentar a geração de energia elétrica disponibilizava
ao mercado imobiliário vastos quilómetros quadrados de terras valorizadas e prontas para
serem comercializadas.

Tamanhos poderio e interesse imobiliário da Light, até 1925, a empresa foi autorizada
a desapropriar áreas de seu interesse.
 35

Assim, ela começou a adquirir glebas ao longo do rio Tietê e nas áreas passíveis de
projetos hidrelétricos, como forma de impedir concorrência.

Adquiriu, também, o direito de desapropriação sobre essas áreas que subsidiariam a

construção de infraestrutura, conforme nos ensina Fábio Alexandre dos Santos:

A construção da represa de Guarapiranga de Guarapiranga se fundamentou nestes

dois elementos conjugados, pois desde o início do século a Light já estava
adquirindo terrenos próximos a Santo Amaro, onde seria construída a represa do
Guarapiranga. O objetivo da represa era aumentar a vazão do Tietê , à montante,
com vistas a ampliar a capacidade geradora de energia elétrica na usina de Parnaíba.
A represa de Guarapiranga seria um reservatório das águas do rio Guarapiranga,
afluente do rio Pinheiros, por onde as águas seriam escoadas até se aumentar a vazão
do Tietê, do qual o Pinheiros é afluente. As obras foram autorizadas em 1906 e, em
1908, a represa foi concluía. No total eram cerca de 200 milhões de litros d'água que
a represa tinha capacidade de armazenar, porém, para tanto, chácaras, sítios e
residências foram desapropriadas, dando margem a muitos conflitos, muitos deles
retratads pelos jornais. Em seguida, as áreas marginais à represa acabariam ocupadas
por clubes náuticos mansões de fim de semana e áreas de lazer, devido a sua
valorização. Com a obra, a Light ganhou duplamente, com a valorização do espaço e
com o aumento na geração de energia em Parnaíba. (SANTOS, 2011, p. 112)
Os debates e as obras do rio Tietê também estiveram no cerne da disponibilização de
terras ao mercado imobiliário, envolta na preocupação do destinos dos esgotos - que eram
despejados sem nenhum critério nos afluentes do rio Tietê, em especial, o Tamanduateí - e de
impedir inundações e enchentes sob um projeto de embelezamento da cidade.

Cabe delimitar que as cheias dos rios são fenômenos naturais dos cursos hídricos. As
inundações e enchentes são decorrentes de intervenção humana, que ocorrem, normalmente,
no mesmo período das cheias.

O engenheiro sanitarista Saturnino de Brito é importante personagem nos debates

sobre o rio Tietê.

Integrante da Comissão de Melhoramentos do Rio Tietê no mandato do Prefeito

Firmiano Pinto (1920-1926), Saturnino encabeçara um projeto que tinha como "finalidade
sanear e promover o combate às inundações da várzea do rio Tietê, possibilitando que a área
fosse edificada; que promovesse a navegação no rio; o afastamento para jusante das descargas
dos esgotos que eram ali lançados sem depuração"(SANTOS, 2011, p. 224).

Ao assumir tal comissão,

Saturnino, contudo, ampliou seu projeto, propondo o controle público de toda a

bacia hidrográfica à montante de Parnaíba e o uso de suas águas, coordenando os
interesses envolvidos na sua utilização; obras de retificação, ampliação de calha do
rio, barragens, reservatórios, aterros e recomendando um plano de arruamentos e a
parceria entre o município e o estado; propunha ainda a preservação de trechos de
 36

várzea como reguladores naturais da vazão do rio, replantio da mata ciliar; dois
grandes lagos na altura da Ponte Grande, para fornecer material para aterros e para
uso recreativo; além dos parques e jardins ao longo do rio, como um na confluência
do Tietê com o Pinheiros. (SANTOS, 2011, p. 226).
Ainda, propunha a utilização racional do material retirado do rio, para a produção de
tijolos, por exemplo, de forma que fosse comercializado e custeasse parte das obras de
retificação (SANTOS, 2011)

Ocorre que, àquela época, São Paulo vivia os efeitos da estiagem de 1924 e a
preocupação central do Poder Público e dos agentes privados, especialmente a Light, estava
no aumento da produção de energia elétrica e na retificação do Tietê para o maior
aproveitamento energético. Assim, o projeto de Saturnino de Brito foi sumariamente apagado
na troca de gestão (precedida pela extinção e recriação da Comissão de Melhoramentos do
Tietê).

A nova Comissão tinha à frente o engenheiro João Florence Ulhôa Cintra que,
favorecendo os interesses da Light e da expansão rodoviária na cidade, abandonou

as ideias de parques e reservatórios naturais; além disso, sua linha urbanística

atrelava o projeto de retificação às obras viárias da cidade, vinculando-o a um
projeto que elaborou em 1922 e, parceria com Prestes Maia (o mesmo que realizaria
em 1930 o "Projeto das Grandes Avenidas"). (SANTOS, 2011, p. 230).
Os interesses em ampliação de geração de energia elétrica protagonizados pela Light
acabaram por determinar os rumos do rio Tietê, através da reversão do rio Pinheiros para o
litoral, com vistas à produção de energia na Usina de Cubatão, além da Serra do Mar:

A Light, já sob o comando de Asa White Billing, formulou um ambicioso projeto

hidroelétrico: canalizar as águas de toda a bacia do Alto Tietê (que quase se
sobrepunha à área da cidade de São Paulo, na época abarcando grande parte do que
hoje compõe a região metropolitana) para um reservatório no topo da Serra do Mar
(a represa de 1964 seria batizada como Billings), para em seguida jogá-la a 720
metros abaixo, até uma usina em Cubatão. Isso exigiria invertes o fluxo do rio
Grande (como era chamado o trecho do rio Pinheiro entre sua foz e o encontro com o
Guarapiranga) para o rio das Pedras, que desagua no rio Cubatão, e empreender uma
série de grandes obras hídricas. "A empresa pleiteou ao governo estadual em 1927 a
autorização para descarregar no reservatório do rio Grande as águas excedentes do
rio Tietê, captando-as na foz do rio Pinheiros, que seria canalizado e retificado,
tendo seu curso invertido. A autorização foi outrogada pelos órgãos públicos
estaduais neste mesmo ano" (SANTOS, 2011, p. 232). O Pinheiros e parte das águas
do Tietê iriam, quando o projeto fosse concluído, despencar pela Serra do Mar e
terem suas águas lançadas no mar, no Cubatão. Na proposta, que tinha a perspectiva
de gerar um milhão de kW quanto integralmente concluída, a Light prometia
também solucionar o problema das inundações no Tietê e até implantar um sistema
de transportes de carga entre a Serra e a Baixada Santista, porpostas que jamais
saíram do papel. O projeto da Light foi rapidamente aprovado pela Câmara
Municipal e sancionado pelo prefeito Pires do Rio em julho de 1927. A usina
Cubatão (depois chamada de Henry Borden) foi inaugurada com a capacidade de
28mW (ainda sem a inversão do Pinheiros), sendo sucessivamente ampliada até
 37

atingir, em 1961, a capacidade de 914 MW - próximo do milhão de kW prometidos.

(LEITE, 2015, p. 17)
A retificação do Tietê para a produção de energia e para combater as inundações
aumentou a oferta de terras ao mercado imobiliário.

Se em 1924 a Light tivera prejuízos pela estiagem, a compensação veio em 1929,

quando, aproveitando-se do período intenso de chuvas, propositalmente, alagou as áreas ao
redor do Tietê e depois procedeu à desapropriação, incorporando milhares de quilómetros
quadrados ao seu patrimônio.

Em fevereiro de 1929, a empresa, que controlava as barragens ao longo do Tietê e

Pinheiros, foi acusada de manter propositalmente fechadas estas comportas das
represas do Guarapiranga e daquela hoje chamada de Billings, visando inundar
zonas, principalmente, da várzea do Pinheiros, que nunca antes tinham sido atingidas
por enchentes - inclusive regiões valorizadas controladas pela City (como a Cidade
Jardim). A Light solicitou na sequência, com base na legislação anterior, que estas
terras fossem desapropriadas para a empresa, e teve seu pedido aceito. A Light logo
chegou a um acordo com a City, mas o mesmo não ocorreu com muitos pequenos
proprietários. Ao total, a Light se apropriou, em função da enchente de 1929, de 20
milhões de m2. (SANTOS, 2011, p. 246-247 apud LEITE, 2015, p. 15).
É marcante a presença do capital privado estrangeiro no processo de formação e
consolidação do município de São Paulo.

Por meio de um processo de urbanização privada e desordenada a cidade dominou,

submeteu e domesticou os rios com a tripla preocupação, decombater doenças e enchentes,
produzir de energia elétrica e aumentar as terras disponíveis ao mercado imobiliário, em que
triunfou um modelo rodoviarista de cidade, calcado no transporte sob rodas.

Os rios de toda a região sudeste - e não mais apenas da bacia do Alto Tietê - foram
cortados por represas, agora constituídas e geridas por empresas estatais, para
produzir a eletricidade que a sociedade urbano-industrial demandava. Isso
culminaria na construção pelo governo de São Paulo, entre 1965 e 1978, da
Hidroelétrica de Ilha Solteira, no rio Paraná, com potência de geração de 14 mil MW
até 2014 a maior do mundo. Warren Dean vai chamar a destruição de praticamente
todas as bacias hidrológicas do sudeste do país por hidroelétricas (269 usinas só na
região da Mata Atlântica, até 1922) de um processo de "desenvolvimento
insustentável". O impacto dessa ânsia por energia elétrica sobre o território foi
enorme, não só para São Paulo, mas para todo o sudeste do país, mas ele se tornou,
especialmente para São Paulo, ainda mais devastador, pela sua associação com a
opção rodoviarista. (LEITE, 2015, p. 18).

2.4 A SÃO PAULO SOB RODAS

Outrora Paris, o projeto da elite paulistana agora se transformara. São Paulo teria a
vocação para ser a Chicago da América do Sul, com um modelo quase exclusivamente
rodoviário.
 38

Houvera um projeto de transporte de massas sobre trilhos, uma espécie de pré-metrô,

apresentado pela Light, em 1926. Contudo, ele fôra derrotado, especialmente, pela atraçãoem
relação às propostas rodoviaristas, por parte da elite. Também, pela alta impopularidade da
Light, que ocasionava revoltas e manifestações populares pela péssima qualidade dos serviçõs
prestados.

Pires do Rio sucedeu a gestão da Prefeitura de São Paulo de Firmiano Morais Pinto
(1920-1926) e nomeou Ulhôa Cintra para presidir a Comissão de Melhoramentos do rio Tietê.
Essa comissão encomendou ao engenheiro Francisco Prestes Maia, em 1927, um plano
geral de desenvolvimento da cidade, conhecido com o Plano de Avenidas.

Sobre o conteúdo desse Plano, explicam os urbanistas Cândido Malta Campos e Nadja
Somekh:

O componente decisivo do Plano de Avenidas era a proposta do Perímetro de

Irradiação, ideia de Ulhôa Cintra, desenvolvida por Maia: um anel viário em torno
do centro histórico, expandindo a área central e organizando a circulação por um
esquema radial-perimetral. Desde meados da década de 20, essa intervenção era
rebatida na Câmara, sendo reconhecida por alguns vereadores como iniciativa
crucial para articular o crescimento de São Paulo. No entanto, até o final dos anos 30
quase nada seria encaminhado nesse sentido. O plano não se transformou em lei,
nem teve sua peça principal - o perímetro - concretizada nos anos seguintes, durante
a gestão de Fábio Prado (1934-38).
Apenas a escolha do próprio Prestes Maia como prefeito da capital pelo interventor
Adhemar de Barros, seis meses após o Golpe do Estado Novo, abriu caminho à
implementação do perímetro e, consequentemente, à afirmação do modelo radial-
perimetral que inspirava o Plano de Avenidas. Tal circunstância somada ao fato de
que o plano abrangia muitas das intervenções viárias já previstas pelo setor de obras
municipal - como as avenidas Anhangabaú e Itororó, atuais 9 de Julho e 23 de Maio,
juntando-se o tronco do "sistema Y", a atual Avenida Prestes Maia; o eixo
Consolação-Rebouças; a Radial Leste; e assim por diante - articulando-as em um
esquema integrado e coerente, fez com que a obra de Maia se tornasse uma
referência básica na transformação urbanística de São Paulo (SOMEKH & MALTA,
2002, p. 60-62).
Assim, foi somente a partir da gestão do interventor Adhemar de Barros que o plano
de avenidas tomou concretude e iniciou um caminho de triunfo do automóvel.

Essa opção rodoviarista teve uma grande expansão, a partir da gestão de Juscelino
Kubitschek (1956-1960) em que o crescimento de "50 anos em 5", seu slogan presidencial à
época, tranformou São Paulo e sua região, hoje, região metropolitana, na maior produtora de
automóveis do país.

As grandes avenidas e a gradativa liquidação dos transportes sobre trilhos

vincularam-se ao problema da habitação popular e da expansão da cidade informal
ou "fora da lei". A grande verticalização da cidade na década de 1930 não significou
seu adensamento, com a ampliação da oferta de moradias. Sua raiz foi a busca do
capital imobiliário de valorizar artificialmente seus terrenos. "Devido ao papel
 39

central que a terra assume na economia brasileira e ao fato de não existir uma classe
de proprietários fundiários isolados dos processos econômicos, o Estado - isto é a
prefeitura - por meio da redução dos coeficientes de aproveitamento produz uma
escassez artificial da terra, que incrementa o processo de valorização fundiária e
favorece uma parcela do capital, porém de forma improdutiva" (Somekh 2014: 19).
Os pobres foram expulsos das regiões centrais da cidade pelos aluguéis cada vez
mais caros para locais cada vez mais distantes: o centro se verticalizou e a periferia
se expandiu e se horizontalizou adquirindo um caráter metropolitano, envolvendo a
região de Osasco, Guarulhos e o ABCD (LEITE, 2015, p. 23).
Desde então, consolidou-se um modelo de cidade para o automóvel, especialmente do
transporte individual, fundamentada na expansão das avenidas, da pavimentação, na
transformação de fundos de vale e áreas verdes em grandes estacionamentos, a exemplo do
Parque do Anhangabaú.

Nesse movimento, em um processo de destruição e construção de centralidades, a

cidade se expandiu, sudoeste para a Avenida Paulista, seguida pela Avenida Faria Lima e
Avenida Luis Carlos Berrini, conforme nos ensina com maestria, a arquiteta e urbanista Fix:

A área urbana se expande ao mesmo tempo em que bairros já existentes são

adensados, em um padrão que combina "intensificação da verticalização, expansão
periférica e reestruturação da centralidade" (FELDMAN, 2004, p.124). Na década de
1960, a região da Avenida Paulista - antiga sede dos casarões da elite cafeeira -
começa a ser apresentada como "novo centro" de São Paulo, ao mesmo tempo em
que o centro da cidade propriamente dito, passa a ser considerado "decadente" pelas
elites, na medida em que crescem o comércio e serviços orientados para as camadas
populares. Diferentemente do centro antigo, compacto e diversificado, o dito "novo"
centro era "atomizado, fragmentado, expandido e constituído por uma nuvem de
áreas especializadas, misturado com vários tipos de áreas residenciais." (VILLAÇA,
1998, p. 265). A Paulista era especializada em cinemas, escritórios e sedes de bancos
- e abrigará a sede da Federação de Indústrias do Estado de São Paulo. Tratava-se da
formação do chamado "centro expandido", disperso e com delimitação controvertida
e complexa (1998, p. 265-266) (...)No final da década de 1970, o capital imobiliário
avança no sentido sudoeste, na direção da Avenida Faria Lima e, posteriormente, das
avenidas Luís Carlos Berrini e da marginal Pinheiros. As três avenidas fazem parte
de um grande conjunto de vias abertas no regime militar, que privilegiou esse
quadrante da cidade, na mesma época em que o automóvel se tornava onipresente
(VILLAÇA, 2004, p. 150). O quadrante sudoeste passará a concentrar as novas
moradias, emprego, comércio e serviços da classe dominante (2004, p. 151) Em
pouco tempo, com apenas parte do projeto executado, a Faria Lima passou a ser
considerada uma espécie de sucessora da Avenida Paulista, até então identificada
como endereço de maior prestígio da metrópole. Em 1966, inaugura-se o Shopping
Iguatemi, o primeiro a se instalar no país. (…) Na marginal Pinheiros, mais ao sul,
uma empresa multinacional de origem argelina foi responsável por um dos principais
empreendimentos, o Centro Empresarial São Paulo, cujo objetivo era reunir os
escritórios da empresa, dispersos no centro histórico da cidade. Disso resultou a
criação de um dos maiores centros desse tipo na América Latina, levantado por
quatro mil operários, que abrigaria também empresas que não pertenciam ao grupo,
como a Rodhia, a Gessy Lever, a Mercedes-Benz e a Alcoa (FIX, 2005, p. 46-47).
Assim, foi demonstrada como a cidade das águas expandiu-se e se consolidou como
essa mancha acinzentada a qual se caracteriza o espaço urbano de São Paulo.
 40

2.5 O COLAPSO HÍDRICO DE 2014

Conforme relatamos, o abastecimento de água potável para a população foi, desde

cedo, uma problemática latente da cidade de São Paulo.

A opção pelo modelo rodoviarista e a consequente impermeabilização do solo, a opção

quase exclusiva de produção de energia a partir de hidrelétricas, a ausência de coleta e
tratamento de esgoto, aliada à uma expansão demográfica e urbana desorganizada, são esses
elementos centrais que nos permitem compreender as razões do sistema de abastecimento de
água de São Paulo ter colapsado em 2014.

A utilização predatória dos rios da cidade, usados como esgotos e reservatórios de

hidrelétricas dos rios da cidade, fez com que se tivesse, desde cedo, que captar a
água para consumo humano muito longe, nas regiões de cabeceiras dos rios que
formam a bacia do Alto Tietê, constituindo quatro sistemas: o Guarapiranga, o Rio
Grande (hoje um braço segregado da Billings), o Rio Claro e o Cotia. Porém, na
década de 1960, faltava novamente água em São Paulo. Novos sistemas tiveram que
ser constituídos e acrescentados à rede: o Alto Tietê, isto é, aquele constituído nos
cursos d'água que formam o rio Tietê à montante da capital, inaugurado na década de
1970 e ampliado até 1993; e o Cantareira, cujas obras começaram em 1967 e foram
concluídas em 1981, captando água através da reversão das cabeceiras do rio
Piracicaba, cuja bacia inclui também o Capivari e o Jundiaí (parte em território
mineiro), e dividindo a água de rios que também abastecem a região de Campinas
(Vargas 1994). Em 2009, a capacidade total de produção das estações de tratamento
do sistema integrado metropolitano - sob o controle da Companhia de Saneamento
Básico do Estado de São Paulo (Sabesp) - era de 67,8m3 por segundo, sendo 33m3
do sistema Guarapiranga/Billings e 10m3 do Alto Tietê. Previa-se, então, que a
demanda chegaria, em 2025, a 75m3 por segundo. (…) Mas mesmo a captação e a
distribuição de água se tornou cada vez mais complexa. A expansão urbana fez com
que praticamente toda a água captada hoje nos sistemas da bacia hidrográfica do
Alto Tietê (que integra todos os sistemas de captação, menos o Cantareira) não
viesse de áreas totalmente protegidas, isto é, de propriedade do estado e sem
ocupação urbana. Sua qualidade depende da eficácia, na implementação conjugada
entre vários municípios, de diversos instrumentos que garantam a integridade
ambiental das "áreas de proteção aos mananciais", legalmente amparadas depois de
1975. Elas abarcam hoje 36% do território da cidade de São Paulo (LEITE, 2016, p.
22-23).
A Constituição Estadual de São Paulo, por força do artigo 46º do Ato da Disposições
Constitucionais Transitórias, prevera, em um prazo de três anos, que os Poderes Públicos
Estadual e Municipal tomassem medidas eficazes para impedir o bombeamento de águas
servidas, dejetos e de outras substâncias poluentes para a represa Billings (SÃO PAULO,
1988)

Assim, em 1992, a Resolução Conjunta SMA/SES nº 03/1992 suspendeu o

bombeamento das águas do Rio Pinheiros para o Reservatório Billings por tempo
indeterminado.
 41

Em 2002, foi editada uma nova Resolução SMA-SSE-02, que atualiza a Resolução
supracitada, também, suspendendo por tempo indeterminado o bombeamento das águas do
Rio Pinheiros para o Reservatório Billings.

Ocorre que todo o sistema de abastecimento da Usina de Henry Borden permanece em

funcionamento, "transformando o maior reservatório de água da região metropolitana, a
Billings, em um lixão líquido e o rio Pinheiros em um fétido prolongamento deste lixão, com
sua degradação afetando milhões de pessoas" (LEITE, 2016, p. 24).

A demanda pelo abastecimento de água em São Paulo cresceu e os esforços estatais

ficaram muito aquém das demandas do problema:

entre 2004 e 2013 a demanda de água na região metropolitana cresceu 26%,

enquanto a produção subiu apenas 9%" (...) Outro problema grave, condiz com as
perdas no sistema de distribuição de águas captadas pela Sabesp, que chega a 32%,
enquanto no Japão, referência mundial no assunto, este nível de perda não ultrapassa
3% (LEITE, 2016, p. 26 - 27).
Em 2004, o Departamento de Águas e Energia Elétrica do Estado de São Paulo -
DAEE emitiu a Portaria ―DAEE nº 1.213‖ de 6 de agosto de 2004, recomendou à Sabesp,
empresa gestora do Sistema Cantareira, que providenciasse, em um prazo de 30 meses,
estudos e projetos que viabilizassem a redução de sua dependência do Sistema Cantareira (art.
16), bem como a manutenção de programas permanentes de controle de perdas, uso racional
da água, combate ao desperdício e incentivo ao reuso de água (art. 17).

Segundo Relatório "Sistema Cantareira e a Crise da Água de São Paulo: a Falta de

Transparência no Acesso à Informação" (Artigo 19, 2014) entre os anos de 2007 e 2013,

Algumas notas técnicas sobre a gestão dos recursos hídricos apontavam o possível
colapso do sistema, que teve em 2003, o período mais crítico de sua capacidade até
então, com apenas 1% de armazenamento do volume útil no mês de novembro. Os
relatórios apontavam a necessidade de novas estratégias para a gestão das águas com
o objetivo de aumentar a oferta hídrica. (…) Frente ao risco crescente de escassez da
água, o Governo de São Paulo, iniciou um estudo de planejamento integrado em
2007 para tratar do problema da escassez da água dos mananciais na RMSP
operacionalizados pela Sabesp. O "Plano de Recursos Hídricos para a
Macrometrópole Paulista", para atender ao que dispões o artigo 16 da Portaria
DAEE 1.213, que estabeleceu duas medidas principais com o intuito de aliviar o
"estresse hídrico" na bacia do PCJ, a saber: a transferência de água de outros
mananciais para a bacia e a construção de novos reservatórios na bacia do Piracicaba
para aumentar a disponibilidade hídrica durante a estiagem. Os investimentos foram
estimados em torno de 4 a 10 bilhões para a construção de novos reservatórios e
equipamentos para a captação e transferência de água entre os sistemas produtores
(ARTIGO 19, 2014, p. 9).
Os esforços do governo paulista não foram suficientes e, em novembro de 2013, diante
de uma severa estiagem, o Sistema Cantareira colapsou.
 42

Faltou água em São Paulo, o maior município do país. Em fevereiro de 2014, a

Agência Reguladora de Saneamento e Energia de São Paulo (ARSESP), instituiu o Programa
de Incentivo à Redução do Consumo de Água, que previa a uma meta de redução em 20% do
consumo de água em relação à média de consumo dos meses de fevereiro/2013 a
janeiro/2014.

Para tanto, previra uma bonificação na redução das tarifas de 30% para os usuários do
Sistema Cantareira cujo consumo mensal fosse reduzido em 20% (art. 2º), bem como multas
aos consumidores (ARSESP, 2014).

Cabe mencionar que as multas não foram objeto dos Contratos de Demanda Firme,
que se constituem por acordos entre a Sabesp e clientes que consomem acima de 500 mil
litros de água por mês, como indústrias, shoppings, etc.

Nesses contratos, os clientes recebem desconto de até 75% na tarifa por quantidade
invariável de água no mês. Assim, constituem-se uma forma de incentivo aos grandes
consumidores a comprar água da Sabesp, evitando com que busquem fontes alternativas -
como os poços artesianos, e investimentos em redução de consumo e tecnologias como
captação de água da chuva (GREENPEACE, 2015, p. 9).

O mês de maio de 2014 foi turbulento para o Poder Público e para a população,
quando foi autorizada a utilização da primeira "faixa" de "volume morto".

O conjunto de reservatórios Jaguari-Jacareí, Cachoeirinha e Atibainha formam um

reservatório único, denominado de "Sistema Equivalente". Esse sistema possui

capacidade de e 1.454 milhões de m³, dos quais 973 milhões de m³ estão dentro da
faixa normal de operação (volume útil total). Este Sistema Equivalente garante o
fornecimento de água para cerca de 9 milhões de pessoas da Região Metropolitana
de São Paulo (RMSP), representada pela Sabesp, além da liberação de uma parcela
significativa de água para as bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí,
representadas pelos Comitês PCJ. (ANA/DAEE, 2014, p. 1)
Em Comunicado Conjunto ANA/DAEE nº 233 de 16 de maio de 2014, a ANA e o
DAEE autorizaram a utilização de "volume morto", tecnicamente denominado de "Reserva
Estratégica", permitindo a utilização de 182,47m3 dessa reserva para abastecimento da
população em geral (ANA/DAEE, 2014).

Conforme narra o relatório da ONG Artigo19,

No dia 04, o nível do sistema operava com 10,1% de sua capacidade. A previsão
meteorológica descarta a possibilidade de altos volumes de chuvas em curto prazo,
com previsão de grandes precipitações apenas em Agosto e Setembro. No mesmo
dia, o Governador do Estado, em entrevista coletiva, e o Secretário de Saneamento e
 43

Recursos Hídricos descartam a implantação do racionamento de água no ano de

2014, afirmando que a utilização da reserva técnica prevista para ocorrer até o fim
do mês é suficiente para garantir abastecimento até 2025. (…) Apesar de o Governo
Estadual negar a existência de racionamento, pesquisas começam a revelar que a
falta de água na RMSP é uma realidade. O Instituto Data Popular divulgou no dia 07
que os moradores mais afetados pela falta d'água são os mais pobres e que 41% dos
entrevistados culpavam o Governador Geraldo Alckmin pela escassez hídrica, 29% a
Sabesp, 9% o Governo Federal e apenas 7% a falta de chuvas. A pesquisa mostrou
ainda que 35% da população da RMSP, 30% da capital e 14% do interior foram
afetadas. (…) No último dia do mês, o Instituto Datafolha divulgou resultados de
uma pesquisa sobre a crise da água no município de São Paulo: 35% dos
entrevistados afirmaram que o abastecimento de água foi interrompido pelo menos
uma vez durante o último mês. Do total de entrevistados, 15% responderam que o
fornecimento de água tem sido cortado com "muita frequência", e 13% com "alguma
frequência. Procurada a responder, a Sabesp continuou afirmando que não está
cortando a água, e que as falhas se devem à redução de pressão no encanamento.
(ARTIGO 19, 2014, p. 12-13)
Em julho do mesmo ano, a Sabesp afirmou que o abastecimento de água pelo Sistema
Cantareira estaria garantido até março de 2015, na hipótese de ocorrência de chuvas a partir
de outubro de 2014 (ARTIGO 19, 2014).

Tal não ocorreu e, em novembro de 2014, em novo Comunicado Conjunto

ANA/DAEE, estes órgãos autorizaram a captação da segunda "faixa" de "volume morto", no
montante de 100,78 m3.

Diversas Ações Civis Públicas relacionadas à responsabilidade do Poder Público

Estadual e da Sabesp pela crise hídrica foram apresentadas pelos Ministérios Públicos
Estadual e Federal.

Uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) foi instaurada pela Câmara Municipal
de São Paulo, denominada "CPI da Sabesp", finalizada em 03 de junho de 2015.

Em seu relatório final, concluiu que:

Com a escassez da água, tornou-se evidente a falta de planejamento da SABESP

que, mesmo diante de seguidos alertas do risco de redução do estoque do sistema,
especialmente o Cantareira, não tomou medidas a tempo de evitar a situação atual,
em que a população se vê obrigada a consumir água do fundo da represa e não sabe
até quando contará com o abastecimento regular (CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO, 2015, p. 8).
Ainda, apontou questionamentos à forma da gestão dos recursos hídricos em nível
estadual e encaminhou a criação de uma Agência Reguladora Municipal:

5 - Na estrutura administrativa do Município de São Paulo, não há uma unidade

técnica especializada em planejar, monitorar e acompanhar a execução da política de
saneamento básico, no que se refere aos serviços públicos de abastecimento de água
e de esgotamento sanitário. Uma agência estadual regular um prestador também
estadual traz o claro risco da captura, comprometendo a independência da regulação.
O custo de implantação e manutenção de um regulador do próprio Município é zero:
a remuneração regulatória hoje já paga pela SABESP para a ARSESP, para regular o
 44

Município de São Paulo, é valor suficiente para manter o regulador municipal. Que a
Câmara Municipal de São Paulo oficie a PMSP para criação de uma Agência
Reguladora Municipal. (CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO, 2015, 159).
Além dessa iniciativa do Legislativo Municipal, 280 especialistas de mais de 60
municípios organizaram uma coalizão da sociedade civil para contribuir com a construção de
um plano de segurança hídrica em São Paulo, firmado em três princípios: primeiro,de que
água não é mercadoria , mas um bem essencial à vida e o acesso à água potável é um direito
humano; segundo, de que todos os niv́ eis de governo têm responsabilidades sobre a água e
estão a serviço da população , que deve ser devidamente consultada, informada e servida ; e,
em terceiro lugar , que as soluções propostas para enfrentar a crise devem obrigatoriamente
incluir recuperaçaõ e recomposiçaõ das fontes de água existentes , restauração florestal e de
paisagem, ampliação e manutenção de parques e áreas protegidas , além de pagamentos por
serviços ambientais (ALIANÇA PELA ÁGUA, 2014).

Ao lado dos princípios, a Aliança pela Água estabeleceu metas de curto e longo prazo;
além de cinco propostas urgentes para a crise de 2014, a saber: instalação imediata de comitê
de gestão de crise e salas de situação; amplo acesso à informação; redução do consumo de
água em diferentes escalas e com definição de metas por tipo de uso e faixas de consumo;
garantia da água em situação de emergência e forma segura para a saúde da população; e
incentivo das tecnologias.

Além disso, essa entidade propôs mais cinco propostas para o médio e longo prazo:
transição para um novo modelo de gestão de água; adaptação climática; imediata recuperação
de mananciais; coleta e tratamento de esgotos e despoluição de mananciais e rios urbanos; e
concessão e regulação do saneamento com foco no consumidor e redução de perdas
(ALIANÇA PELA ÁGUA, 2014).

Outras formas de resistência organizada também se constituíram, como a Assembleia

Popular da Água, que reuniu diversar ONG's, movimentos sociais e ativistas contra a
privatização da gestão da água, pararelamente a vários grupos de ativistas que questionaram
as dificuldades impostas pelo governo do Estado de São Paulo em relação aos dados objetivos
da crise hídrica.

Grande parte das críticas da sociedade paulista à época tinha a ver com o modelo
privado de gestão da água, conforme expõe LEITE (2016),

Já vinha se travando, desde 2014, um debate específico sobre o papel da Sabesp na

eclosão da crise, em especial pelo fato de a empresa, na medida que adota critérios
de mercado, lucra quanto mais vende água e não tem qualquer interesse em reduzir o
 45

consumo ou estimular o uso mais racional da água. Mas as críticas ao modelo de

gestão privada da água ganhou novos contornos em 2015, com as medidas
anunciadas pela empresa: ela demitiu cerca de 500 funcionários, principalmente no
setor operacional (G1, 6/3/2015); vai cortar 56% do investimento em tratamento e
coleta de esgoto (de R$ 1,9 bilhões em 2014 para R$ 843 milhões em 2015) (Folha
de S.Paulo 1/4/2015); definiu o pagamento de um bônus de R$ 504 mil para cada um
de seus seis diretores (equivalente a um aumento por mês em seus salários de R$
20.590); e pleiteou junto à Agência Reguladora de Saneamento de São Paulo
(Arsesp), um reajuste das contas de luz de 22,7% de seu valor (frente aos 13,8%
autorizado pela Agência, que já está muito acima da inflação no período). Estas
medidas, que poderiam fazer sentido para uma corporação privada contemporânea,
são insustentáveis para uma prestadora de serviços públicos que gerou uma crise de
tal magnitude. (...) A Sabesp vai, além disso, repassar aos seus acionistas, pelo lucro
de 2014, R$ 252 milhões, sendo 50,3% para o governo paulista e 49,7% para
investidores nas bolsas de São Paulo e Nova York (Estado de S.Paulo, 18/4/2015).
Estas iniciativas constituem um compêndio dos vícios da privatização dos serviços
de água e esgotos criticados por organizações da sociedade civil. (LEITE, 2016, p.
28)
O colapso hídrico de 2014 não atingiu apenas ao Município de São Paulo, mas um
conjunto de 60 municípios. Ele é resultado de uma urbanização sem planejamento,
desordenada, calcada no modelo rodoviarista e predatório com a natureza.

A responsabilidade do Poder Público Estadual no colapso de 2014, como principal

responsável pela gestão das águas, é evidente.

Até agora, pouco ou quase nada citamos sobre o papel do Poder Executivo Municipal
para prevenir e combater esse colapso. Sobre isto nos propomos a seguir, identificando o
papel do município na garantia da proteção dos recursos hídricos, para fins de abastecimento
da população.
 46

3. OS REGIMES JURÍDICOS DE ORDENAMENTO DO SOLO URBANO E DAS

ÁGUAS DOCES NO BRASIL

Identificados os fatídicos elementos históricos do colapso hídrico do Município de São

Paulo, a fim de buscarmos a totalidade de elementos que resultaram e determinam a
constituição desse município, passaremos ao arcabouço jurídico pátrio que circunda dois
objetos importantes para nosso trabalho: o espaço urbano e as águas.

Para tanto, vamos nos debruçar sobre os elementos mais relevantes do Direito
Urbanístico e do Direito das Águas, incluindo o regime de competências e os instrumentos de
planejamento, a fim de compreender a especificidade do papel do município na gestão,
preservação e recuperação dos recursos hídricos para o fim específico de abastecimento
humano.

3.1 CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS: DIREITO URBANÍSTICO E DIREITO DAS

ÁGUAS

O estudo da ordenação do solo urbano e das cidades, dentro do Direito, é objeto de um

ramo autônomo, o Direito Urbanístico.

O surgimento desse ramo do Direito é mais recente do que outros, como o Direito
Civil e o Direito Penal, por exemplo. A explicação, neste caso, é simples: os ramos do Direito
são produtos sociais e, portanto, acompanham a dinâmica histórica do tempo-espaço que
refletem.

Dessa forma, seria extremamente improvável que o ordenamento das cidades se desse
em alto grau de complexidade, a ponto de constituir um ramo do Direito, sem a conformação
de Estados Nacionais, sem o processo de industrialização com geração de excedentes e sua
consequente urbanização. A construção do Direito Urbanístico, dessa forma, coincide com a
constituição das cidades tal qual as conhecemos.

Assim, somente a partir do século XIX, com o processo de industrialização,

urbanização e consolidação dos Estados Nacionais é que podemos afirmar que passou a existir
o Direito Urbanístico.

Isso deu-se conforme o urbano tornava-se mais complexo, advindo, também a

necessidade de prevenir e remediar os problemas dessa nova forma de espaço e de vida.
 47

Nesse sentido, nos traz a jurista Daniela Campos Libório Di Sarno:

Sendo assim, o Direito Urbanístico é um produto das transformações sociais que

vêm ocorrendo nos últimos tempos. Consiste em oferecer instrumentos normativos
ao Poder Público, a fim de que possa atuar no meio social e no domínio privado para
ordenar a realidade diante do interesse coletivo, com integral respeito ao princípio da
legalidade. Seu objeto se amplia até incluir toda forma de sistematização do
território, com o pressuposto essencial e inderrogável de uma convivência sã e
ordenada dos grupos de indivíduos. (DI SARNO, 2004, p. 31)
O jurista José Afonso da Silva (2010), por sua vez, aponta o estudo do Direito
Urbanístico sob dois aspectos distintos, como um conjunto de normas, o direito urbanístico
objetivo, ou como ciência. Segundo o jurista,

O direito urbanístico objetivo (conjunto de normas) tem por objetivo regular as

atividades urbanísticas, disciplinar a ordenação do território. (...)
São, pois, normas de direito urbanístico todas as que tenham por objeto disciplinar o
planejamento urbano, o uso e a ocupação do solo urbano, as áreas de interesse
especial (como a execução das urbanificações, o disciplinamento dos bens
urbanísticos naturais e culturais), a ordenação urbanística da atividade edilícia e a
utilização dos instrumentos de intervenção urbanística.
O direito urbanístico como ciência (conhecimento sistematizado das normas
urbanísticas) - concebido por Hely Lopes Meirelles como "ramo do direito público
destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os
espaços habitáveis, no seu conjunto cidade-campo. (...) podemos conceber o direito
urbanístico, do ponto de vista científico, como ramo do direito público que tem por
objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princípios reguladores da
atividade urbanística. Seu objeto, portanto, consiste em expor, interpretar e
sistematizar tais normas e princípios; vale dizer, estabelecer o conhecimento
sistematizado sobre essa realidade jurídica. (SILVA, 2010, p. 38)
Por sua vez, o jurista Carlos Ari Sundfeld (2010), inova ao compreender o direito
urbanístico como o direito da política espacial da cidade, ensinando que

O direito urbanístico surge, então, como o direito da política de desenvolvimento

urbano, em três sentidos: a) como conjunto de normas que disciplinam a fixação dos
objetivos da política urbana (exemplo: normas constitucionais); b) como conjunto de
textos normativos em que estão fixados os objetivos da política urbana (os planos
urbanísticos, por exemplo); c) como conjunto de normas em que estão previstos e
regulados os instrumentos de implementação da política urbana (o próprio Estatuto
da Cidade, entre outros). (SUNDFELD, 2010, p. 48-49)
O surgimento do Direito Urbanístico no Brasil, por sua vez, está atrelado à nova
ordem constitucional, num conjunto de normas que fez emergir um novo ramo do Direito
brasileiro, diretamente derivado da Constituição Federal, com um regime de competência,
princípios e instrumentos próprios.

Ainda assim, cabe pontuar a trajetória da emergência dessa disciplina, que, conforme
nos conta Nelson Saule Júnior (2007), atravessou diversas lutas sociais.

Como, por exemplo, durante as "Reformas de Base" do governo de João Goulart (anos
1950 e 1960), especialmente no que diz respeito à reforma agrária. Também, em torno da
 48

reforma urbana (anos 1970 e 1980), que levou ao Congresso Nacional a proposta da Emenda
Popular da Reforma Urbana, patrocinada pela Federação Nacional dos Engenheiros - FNE,
Federação Nacional dos Arquitetos - FNA, IAB, Articulação Nacional do Solo Urbano -
ANSUR, Movimento de Defesa do Favelado - MDF e Coordenação Nacional dos Mutuários,
proposta essa subscrita por mais de 130 mil eleitores, visando inserir elementos de reforma
urbana democrática no processo da Assembleia Nacional Constituinte, em 1986.

Ao longo dos debates da Constituinte, diversas supressões foram feitas à proposta

desse Movimento Nacional pela Reforma Urbana.

A votação em torno da emenda culminou na inserção dos artigos 182 e 183, no

―Capítulo II – Da Política Urbana‖, dentro do ―Título VII – Da Ordem Econômica e
Financeira‖da Constituição Federal de 1988, que exigiram, como condição do exercício da
propriedade urbana, o cumprimento de sua função social.

A Constituição marcou a introdução da temática urbana no ordenamento jurídico

brasileiro. O próprio texto constitucional disciplinou o objeto desse novo ramo do Direito, ao
ordenar, ao artigo 182, que a política de desenvolvimento urbano, a ser executada pelo Poder
Público Municipal,"tem por objetivo o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes" (BRASIL, 1988).

Embora esse artigo por si já delimite o objeto do Direito Urbanístico brasileiro, é

preciso exercer uma análise mais integrada da Constituição Federal e combiná-lo à finalidade
da ordem econômica pela busca da justiça social, noção integrante do artigo 170 desse
documento.

Precisamos ter em conta, também, o direito ao meio ambiente equilibrado, consoante o

artigo 225, a fim de compreender que o Direito Urbanístico brasileiro tem um vetor, ou seja,
um sentido a seguir, tal qual seja a justiça socioambiental.

Dessa forma, de caráter essencialmente público, o Direito Urbanístico se constitui pelo

conjunto de normas, princípios e instrumentos de ordenação das cidades, encampados pelo
vetor da justiça socioambiental, visando desenvolver a função social das cidades e garantir o
bem-estar de seus habitantes

Ainda que em apenas dois artigos, a Constituição Federal traz uma imensidão de
conteúdos jurídicos com os quais é necessário maior atenção.
 49

Primeiramente, cabe afirmar que o Direito Urbanístico é função pública protagonizada

pelo Poder Público Municipal, ou seja, o principal ator da política urbana será encontrado em
âmbito municipal, o Poder Executivo Municipal, conteúdo esse ao enunciado do artigo 182 da
Carta Magna.

Não obstante, o Executivo Municipal não fará a política urbana de acordo com sua
vontade, mas segundo a determinação de uma lei, aprovada pela Câmara dos Vereadores, ou
Câmara Legislativa, no caso do Distrito Federal.

Essa lei é o principal instrumento da política urbana e se constitui pelo plano diretor,
obrigatório aos municípios com mais de 20 mil habitantes (§1º, art. 182).

Embora o texto constitucional já previra que o cumprimento da função social é

condição ao direito de propriedade (art. 5º, XXIII), no caso da propriedade urbana, a
Constituição Federal especifica que o instrumento adequado para disciplinar in concreto qual
o conteúdo dessa função social será o plano diretor (§2º, art. 182).

Os §3º e 4º do artigo 182, bem como o caput do art. 183, estipulam alguns
instrumentos da Política Urbana como o parcelamento e edificação compulsórios (art. 182,
§4º, I), imposto predial territorial urbano progressivo no tempo (art. 182, §4º, II),
desapropriação-sanção (art. 182, §4º, III) e usucapião especial para fins de moradia (art. 183,
caput).

Sem embargo, ainda que alguns aspectos dos artigos introduzidos pela nova ordem
constitucional pudessem ser aplicados de imediato, o §4º do art. 182 (combinado com o art.
24, I da CF/88) exigiu a promulgação de uma lei complementar de regulamentação dos
instrumentos de política urbana.

Essa regulamentação da política urbana, para atender à sua condição de

executoriedade, teve que aguardar a aprovação de uma nova lei federal.

Após 12 anos de tramitação foi aprovada a Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001,
denominada Estatuto da Cidade, que estabelece, conforme seu artigo 1º, parágrafo único,
―normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol
do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio
ambiental". (BRASIL, 2001)
 50

Denota-se, portanto, que a complexidade do objeto do Direito Urbanístico, a

ordenação das cidades, compreende, necessariamente, uma visão multi, inter e transdisciplinar
do conhecimento.

O objeto do Direito Urbanístico, o ordenamento do espaço urbano, é estudado por

diversos ramos da ciência, como a Sociologia, a História, a Geografia, a Arquitetura e o
Urbanismo.

Com tantos enfoques em diferentes ciências, é natural que o espaço urbano ocupe
diversos ramos dentro do próprio Direito, o que faz com que o Direito Urbanístico possua
interfaces com vários ramos dessa ciência.

Por tratar-se de ramo do Direito Público, esse ramo de Direito possui forte relação
com o Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Municipal e Direito Ambiental.
Nesse sentido, conforme argumenta Granziera (2014):

O Direito Urbanístico, que trata da organização das cidades, possui uma intersecção
com o Direito Ambiental nos temas relacionados principalmente com o uso e
ocupação do solo, naquilo que se refere à salubridade, isto é, nas obrigações relativas
a uma ocupação ambientalmente sadia, em que as edificações e a malha viária são
implantadas respeitando-se a ventilação, a insolação, as reservas de áreas verdes,
como parques e praças, a vegetação das margens dos rios. É de capital importância a
proteção do meio ambiente urbano, já que a maioria da população vive nas
cidades.(GRANZIERA, 2014, p. 20-21)
Argumenta, nessa mesma direção, Silva (2010). Para o autor, o estudo das relações do
direito urbanístico com outras disciplinas é importante, uma vez que "suas normas, na grande
maioria, ainda devem ser identificadas em instituições jurídicas pertencentes a outros ramos
do Direito" (SILVA, 2010, p. 47)

Não poderíamos deixar de citar alguns conteúdos de Direito Urbanístico que ainda
aparecem no conteúdo do Direito Civil, especialmente no que concerne às disposições sobre
posse, propriedade e vizinhança, uma vez que o instituto da propriedade privada foi
preservado pela Constituição Federal. Também, é claro, no Direito Tributário, por exemplo,no
imposto predial territorial urbano, nas taxas e tarifas urbanas.

Embora o Direito Urbanístico possua interfaces com outros ramos do Direito, cabe
salientar que a leitura integrada dos instrumentos que regulam o espaço urbano traz um novo
campo jurídico, com princípios, diretrizes e objetivos próprios, que obriga o jurista a
(re)interpretar institutos relacionados à ordenação do urbano, à luz desse novo enfoque
publicístico. Nesse caso, desprezando outros enfoques, especialmente aquele de valoração
privatística, como o Direito Civil.
 51

Ergue-se, portanto, um novo paradigma, mas não sem resistências. Um dos maiores
desafios, portanto, está em superar a visão privatística e absolutizadora do Direito de
Propriedade, bem como a visão tecnocrática do planejamento urbano. Nas palavras de
Fernandes (2006):

A tradição do civilismo na definição dos direitos de propriedade tem sido

acompanhada da prevalência da ideologia do positivismo jurídico, que afirma o
monopólio estatal da produção da ordem jurídica, em um contexto político regional
que reconhece a exclusividade da representação democrática na formação da ordem
jurídico-institucional. Dada as várias formas históricas de exclusão sociopolítica de
grande parte da população dos processos decisórios e de controle do aparato estatal
por grupos econômicos dominantes, durante o pico do processo de urbanização
rápida - nos anos 70 e 80 - a ordem pública nas cidades latino-americanas foi
reduzida a uma ordem estatal pouco democrática, quando não autoritária.
(FERNANDES, 2006, p.9)
Dessa forma, portanto, a compreensão jurídica dos fenômenos referentes à
urbanização e ao ordenamento do solo das cidades será feita pelo ramo autônomo do Direito
Urbanístico: função pública, cujo objeto é a ordenação das cidades com a finalidade de
garantir justiça social e o equilíbrio ambiental.

Por sua vez, o estudo sobre o regime jurídico das águas, inclusas as águas doces, será
feito pelo Direito das Águas.

Segundo a professora Clarissa Ferreira Macedo D'Isep, "a água se revela um elemento
de propriedades-funções e, portanto, um bem a ser gerido, logo um bem de gestão (...)"
(D'ISEP, 2006, p. 34).

Nesse sentido, a água detém diversos usos, como, por exemplo, no sentido de ser
elemento vital no consumo direto e indireto dos seres vivos, estabilizador de temperatura,
solvente universal, transportador de resíduos, matriz energética, etc.

Ademais, a água é elemento proteiforme, já que detém ciclo próprio - o ciclo

hidrológico. Isso significa que, a depender da fase do ciclo, a água pode estar em estado
líquido, sólido, vapor, como parte integrante de outros elementos (como em plantas e
alimentos), constituir rios, mares, chuvas, lagos, etc. (D'ISEP, 2006).

Dessa forma, as propriedade-funções, bem como o elemento proteiforme indicam que

a água é elemento complexo e mutante e, portanto, a sua inserção no Direito, como bem
jurídico, deve ser acompanhada de uma complexidade de normas dinâmicas.
 52

Normas essas que devem levar em conta a variedade de formas naturais da água. Essas
noções devem, também, possuir um caráter unitário e integrador, afinal, o elemento ainda é
um só (D'ISEP, 2006).

O desafio, portanto, é enorme ao Direito. Ele deve dar conta de cada forma e uso do
elemento água, sem destituí-la de sua unidade. Destrinchar o objeto, para reconstituí-lo num
todo que reconheça e assuma seus fragmentos como parte de uma unidade.

Observa-se, todavia, que isso só será possível, com o estudo dos diversos usos e
formas do elemento, a partir da pesquisa científica que se debruça sobre a água.

Assim como ao Direito Urbanístico, a multi, inter e transdisciplinariedade são

inerentes ao estudo jurídico da água.

Mais adiante, em ligação ao estudo da água jurídica, conforme já mencionado, foi

convencionado o direito das águas.

Ele é, portanto, o estudo da juridicidade da água, sua natureza no Direito, fontes,

princípios, instrumentos e normativas reguladoras.

Granziera (2014) traz importante definição sobre o direito das águas:

o conjunto de princípios e normas jurídicas que disciplinam o domínio, as

competências e o gerenciamento das águas, visando ao planejamento dos usos, à
conservação e à preservação, assim como a defesa de seus efeitos danosos,
provocados ou não pela ação humana. (GRANZIERA, 2014, p. 12)
A fim de contextualizar o ponto de partida da Constituição Federal de 1988, é
importante retomar os principais instrumentos normativos sobre o regime hídrico que
precederam a inauguração da nova ordem constitucional.

Primeiramente, importa apresentar que o Código Civil de 1916 estabeleceu capítulo

específico sobre o regime das águas (art. 563 a 568), no contexto do direito de propriedade e
de vizinhança.

Assim, o tratamento da água no antigo Código Civil detinha caráter privatístico, ou

seja, a água era elemento apropriável, que incorporava o patrimônio daquele que a possuía,
fosse ente público ou privado.

Nesse sentido, Almeida e Levy (2015) trazem mais elementos sobre este conteúdo de
direito privado:

A tutela da água era vinculada ao Direito de Propriedade, um direito privado por

excelência à luz daquele diploma civil, cuja proteção resguardava exclusivamente os
 53

interesses do dono do terreno que possuísse água em sua propriedade. Outros

institutos como o Direito de Construir e o Direito de Vizinhança também
estabeleciam regramentos para a água, de forma a garantir sempre o interesse
privado do seu proprietário. (ALMEIDA & LEVY, 2015, p. 5-6)
Na década de 1930, em um contexto de preocupação emergente com o provimento
energético, especialmente para fins de industrialização do país, foi editado o Decreto nº
24.643, de 10 de julho de 1933, conhecido como o Código de Águas. Até hoje vigente no que
é compatível com a Constituição Federal e leis infraconstitucionais que a procederem. A
preocupação com o provimento energético era tanta, como ilustra Granziera, ao trazer parecer
jurídico decisório de José Carlos de Moraes Salles, datado de 1979 que diz:

Assim é forçoso admitir que as normas da legislação paulista (...), ao colocarem em

posição secundária a geração de energia, destinando, prioritariamente, as águas dos
mananciais, cursos e reservatórios ao abastecimento de água, as aludidas normas
feriram claramente o disposto na alínea b do inciso XV do art. 8º da Carta Magna,
bem como o que preceitua o art. 20 do Código das Águas (Decreto Federal nº
24.643, de 10-7-34) (BRASIL, 1979, apud GRANZIERA, 2014, p.60).
O Código de Águas admite - ainda que incompatível com o texto constitucional
vigente - a propriedade privada da água, que poderiam ser públicas, comuns e particulares.

As águas públicas dividiram-se em dois tipos: a. bens de uso comum - os mares

territoriais, golfos, bahias, enseadas e portos; as correntes, canais, lagos e lagoas navegáveis
ou flutuáveis; as fontes e reservatórios públicos; as nascentes quando forem de tal modo
consideráveis; e os braços de quaisquer correntes públicas, desde que os mesmos influam na
navegabilidade ou flutuabilidade (art. 2º); b. dominicais - águas situadas em terrenos públicos
e que fossem de domínio público de uso comum, portanto, passíveis de alienação (art. 6º).

As águas comuns se caracterizam pelas "as correntes não navegáveis ou flutuáveis e

de que essas não se façam" (BRASIL, 1934), ao artigo 7º; enquanto as águas particulares
seriam aquelas "nascentes e todas as águas situadas em terrenos que também o sejam, quando
as mesmas não estiverem classificadas entre as águas comuns de todos, as águas públicas ou
as águas comuns (BRASIL, 1934), ao artigo 8º.

A partir da década de 1970, especialmente, com a realização da Conferência sobre o

Meio Ambiente da Organização das Nações Unidas - realizada em Estocolmo, em 1972 -,
inaugurou-se uma nova preocupação com o meio ambiente e os recursos ambientais.

A Lei nº 6.931, de 31 de agosto de 1981 - repercutindo as recomendações dessa

Conferência, ainda que uma década depois - instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente,
o Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA e criou o Conselho Nacional de Meio
Ambiente - CONAMA, órgão consultivo e deliberativo deste Sistema.
 54

Por sua vez, a Constituição Federal de 1988 inaugurou uma preocupação com a
qualidade de vida da população, que inclui a preservação do meio ambiente e o
desenvolvimento sustentável do País.

A Carta Magna tratou, ainda, sobre o tema dos recursos hídricos em diversas partes de
seu texto, determinando sua natureza jurídica, seu domínio e seu regime de competências.

Ao tratar sobre o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, ela deixou

implícita a natureza jurídica das águas, componente inerente ao meio ambiente:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e
futuras gerações (BRASIL, 1988).
Assim, o tratamento constitucional da água (recursos hídricos) determina sua natureza
de direito difuso e de bem de uso comum do povo, diretamente vinculada e inserida no direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Vale enfatizar que a menção às "presentes e futuras gerações" transforma os bens

ambientais, dentre eles os recursos hídricos, em direitos difusos, de terceira dimensão, cujos
titulares são indetermináveis. Ademais, a natureza transindividual da água, em razão de seu
próprio ciclo hidrológico, reforça este aspecto de interesse difuso.

Por sua vez, o conceito de bem de uso comum do povo, Granziera (2014) leciona que:

O termo uso traduz aproveitamento de algo que possui utilidade para alguém. A
fruição, gozo ou proveito decorrem, assim, da utilização do bem. Disso decorre uma
pergunta: que tipo de utilização? O bem mencionado pelo dispositivo constitucional
consiste no meio ambiente, sendo o povo beneficiário do seu uso. Se o meio
ambientecaracteriza-se como macrobem, de natureza bastante abstrata, configurando
uma situação de equilíbrio entre várias condições, o termo uso, mencionado na
norma, só pode significar uma utilização não concreta, mas subjetiva e, como tal, é
direito do povo obter proveito e fruir do equilíbrio ambiental.
Já os componentes desse todo - os microbens - de natureza concreta, possuem
regimes de domínio que variam entre o público, como as águas, e o particular, como
as florestas localizadas em propriedade privada. O bem de uso comum do povo,
mencionado na CF/88, refere-se ao macrobem - meio ambiente ecologicamente
equilibrado. (GRANZIERA, 2014, p. 10-11)
Apesar da Constituição não deixar nítida a natureza jurídica da água como bem de uso
comum do povo, o Código Civil, em 2002, foi mais explícito nesta conceituação, ao tratar dos
bens públicos.

Definiu esse Código o bem de uso comum ao povo como aquele cuja característica
principal é o uso indiscriminado por todos - exemplificado por rios mares, estradas e ruas (art.
99, I) - e lhe atribuiu a característica de inalienabilidade (art. 100).
 55

Nesse sentido, não cabe a discussão da propriedade das águas, uma vez que não serão
elas passíveis de alienação.

A discussão, essa sim, será sobre a obrigatoriedade e as modalidades de uso do bem

água.

Dessa forma, explica-nos o administrativista Marrara (2017),

Como bens de uso, tais objetos, móveis ou imóveis, devem ser compulsoriamente
geridos como meios de satisfação direta de necessidades da coletividade. Trazendo-
se tal noção para o campo dos bens públicos, é possível sustentar que a
Administração Pública não deve estocá-los, vedar sua função primária de ser usado
por alguém, nem mantê-los em seu patrimônio somente para fins especulativos ou de
mero investimento. O não usar é omissão incompatível com o desejo do legislador.
(MARRARA, 2017, p. 141)
Resta evidente, portanto, que, em matéria de recursos hídricos, não se discutirá sua
titularidade, mas sua dominialidade, nos termos que explicitam Almeida e Levy:

Nesse diapasão, a Carta Magna corrobora a água como um bem de domínio público,
em que o Poder Público não é dono do bem, não é considerado proprietário da água,
senão no sentido puramente formal, pois tem o poder de autotutela do mesmo, sendo
tão somente o gestor do recursos hídricos, no interesse de todos.
No contexto das águas doces, a Constituição Federal de 1988 atribuiu a dominialidade,
no artigo 20, do ponto número III à

União dos lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se
estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais. (BRASIL, 1988).
Por sua vez, incluem-se nos bens dos estados e do Distrito Federal as águas
superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na
forma da lei, as decorrentes de obras da União (art. 26, I da CF/88). Aos municípios não lhes
foi atribuída dominialidade das águas.

Destarte, não se trata de discutir a propriedade de bem imóvel, no caso dos recursos
hídricos, mas a responsabilidade pela guarda, administração e edição de regras aplicáveis a
esses recursos (GRANZIERA, 2014)

Expostos os conteúdos sobre o Direito Urbanístico e o Direito das Águas, cabe-nos

pontuar, portanto, que o regime jurídico do ordenamento do solo urbano e a disciplina jurídica
das águas pertencem a ramos distintos do Direito.

Apesar de ambas disciplinas pertencerem ao direito público, elas trabalham com

objetos difusos (cidades e águas) e exigem uma leitura multi, inter e transdisciplinar.
 56

O desafio da interface e articulação entre esses dois ramos da ciência jurídica reside na
articulação de competências constitucionais distintas. Sobre esse assunto, discorreremos a
seguir.

3.2. COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS

A República Federativa Brasileira se constitui pela união indissolúvel de seus Estados-

membros, Distrito Federal, Municípios e da própria União (art. 1º, caput da CF/88).

Assim, esses quatro membros da federação são dotados de autonomia política,

legislativa, administrativa e financeira para cumprir os objetivos constitucionais.

No marco geral constitucional, foi o princípio da predominância de interesses que

ditou as regras de divisão de atribuições.

Isso significa que, tratando-se à União caberá legislar sobre matérias de interesse
geral. Aos Estados-membro, aquelas de interesse regional. Aos municípios, caberá legislar
sobre os temas de interesse local. Já ao Distrito Federal, caberá legislar sobre os conteúdos de
interesse regional e local, devido à sua natureza específica híbrida.

Nesse sentido, o regime de competências constitucional segue uma

estrutura verticalizada, porém não hierarquizada. Significa dizer que naquelas

matérias nas quais deve haver normas federais os Estados-membros, o Distrito
Federal e os Municípios devem respeitar as orientações gerais para, após,
particularizarem seus interesses. (DI SARNO, 2010, p. 62).
Assim, em matéria legislativa, primeiramente, o texto constitucional determina que
caberá à União a edição de normas gerais que disciplinem o regime jurídico das águas (art.
22, IV), bem como instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos (Art. 21, XX).

Essas atribuições legislativas foram cumpridas pelo ente federado, a partir da edição
da Lei nº 9.433/07 - Política Nacional de Recursos Hídricos, da Lei nº 10.257/01 - Estatuto da
Cidade e da Lei nº 11.445/07 - Política Nacional de Saneamento Básico, por exemplo.

Ademais, compete à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de

ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (art. 21, IX).
 57

A Constituição Federal estipulou competências administrativas em matéria de recursos

hídricos, ou seja, determinou sobre o poder-dever da Administração Pública de exercer suas
atribuições.

O art. 21, XII, alínea b, CF/88 delega à União a exploração - diretamente ou mediante
autorização, concessão ou permissão - os serviços e instalações de energia elétrica e o
aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os estados onde se situam
os potenciais hidroenergéticos.

Segundo o texto constitucional, todos os entes federativos detêm competência

concorrente para proteger o meio ambiente e combater a poluição (art. 23, VI), promover
programas de saneamento (art. 23, IX) e registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de
direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios (art. 23,
XI).

União, Estados-membros e Distrito Federal têm competência concorrente para legislar

sobre a defesa do solo e dos recursos naturais, a proteção do meio ambiente e o controle da
poluição (art. 24, VI).

Ainda, prevê a CF/88 que, inexistindo legislação federal sobre estas matérias, caberá
aos Estados-membros e Distrito Federal o exercício integral dessa competência legislativa -
nesse caso, sobrevindo legislação federal de caráter geral, a norma estadual se tornará ineficaz
(art. 24, §3º e 4º) - não será revogada ou declarada ilegal, apenas perderá sua eficácia.

Os Estados-membros poderão, mediante lei complementar, instituir regiões

metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de
municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum (art. 25, §3º da CF/88).

Sobre esse assunto, adverte Di Sarno (2010) que:

Contudo, mesmo tendo sido atribuída somente à instância estadual, a realização e

viabilização destas formas de organização do território só existirão na medida em
que os Municípios afetados queiram agir em conjunto. Ao Estado-membro restará
estimular, promover, incentivar e cooperar com medidas que contribuam com a
eficácia na solução dos problemas. (DI SARNO, 2010, p. 65)
A competência legislativa municipal restringe-se à legislação sobre matérias de
interesse estritamente local e suplementar à legislação federal e estadual, no que couber (art.
30, I e II da CF/88).
 58

Desta forma, o protagonismo das competências urbanísticas restará com os

municípios, uma vez que caberá a eles a edição do instrumento básico da política urbana, o
Plano Diretor (art. 182, § 1º da CF/88).

Caberá ao município, também, legislar e dirimir as matérias de interesse local, isso é, a

ampla maioria dos conteúdos urbanísticos (art. 30, I).

Ademais, é o município dotado de competência suplementar à legislação federal e

estadual, no que couber (art. 30, I e II da CF/88).

Ainda, cabe destacar que aos municípios é atribuída a organização e prestação,

diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, dos serviços públicos de interesse
local, como o saneamento básico (art. 30, V). Bem como promover o adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo
urbano (art. 30, VIII).

Destacamos alguns excertos do texto constitucional, para transparecer a importância

do Município na determinação das normas urbanísticas específicas e concretas:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
(...)
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os
serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem
caráter essencial;
(...)
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
(BRASIL, 1988)
Importa mencionar que o art. 3º do Estatuto da Cidade dispõe, quase em repetição à
Constituição Federal, as atribuições da União em matéria de política de desenvolvimento
urbano. Sejam elas : legislar sobre normas gerais de direito urbanístico; legislar sobre normas
para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em relação à
política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito
nacional; promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios, programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais,
de saneamento básico, das calçadas, dos passeios públicos, do mobiliário urbano e dos demais
espaços de uso público; instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano (incluindo
habitação, saneamento básico e transportes urbanos); instituir diretrizes para desenvolvimento
 59

urbano, inclusive habitação, saneamento básico, transporte e mobilidade urbana, que incluam
regras de acessibilidade aos locais de uso público; e elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.

Diante do exposto, nota-se que todos os entes federativos possuem competências

urbanísticas e, portanto, o êxito na realização da política urbana, com vistas à garantia do
bem-estar da população, está condicionado à articulação das políticas de todos os entes.
Contudo, a centralidade do regime jurídico urbanístico restará ao Poder Público Municipal.

Por sua vez, importa observar, portanto, que em matéria de Direito das Águas, a
dominialidade dos recursos hídricos, bem como as competências legislativas são partilhadas
entre os entes federados. Contudo, são elas centradas na União e em menor grau, nos estados
federados. Aos municípios é atribuída competência em caráter cooperativo.

Conforme já exposto, a Constituição Federal determinou que caberia à União a

instituição de um sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos, definindo critérios
de outorga e uso das águas (art. 21, XIX). Coadunando-se a essa obrigação, em 1997, foi
editada a Lei nº 9.433/97, que instituiu a Política Nacional dos Recursos Hídricos (BRASIL,
1997).

Essa lei é o principal instrumento normativo infraconstitucional do Direito das Águas

no Brasil, versando sobre os fundamentos, os objetivos, as diretrizes de ação e os
instrumentos das ações do Poder Público para implementação política sobre o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, dentre outros elementos.

Esse marco jurídico previu uma nova forma de gestão - reitere-se - por meio da
governança da água. Há uma novel institucionalidade em que se interseccionam os
interesses do governo (em todos os níveis), dos usuários, dos gestores, dos
empreendedores, enfim daqueles que constituem o Estado, o setor privado e a
sociedade civil; e a participação democrática se realiza quando se possibilita sejam
ouvidos todos os atores sociais nas tomadas de decisão. Essa participação deverá
crescer, já que o estado de vulnerabilidade hídrico de certas regiões brasileiras
constitui preocupação de todos. (BOLSON; HAONAT, 2016, p. 231).
A Lei da Política Nacional dos Recursos Hídricos criou um Sistema Nacional desses
recursos que se configura por um arranjo institucional de gestão das águas no território
brasileiro que, de acordo com o art. 1º, VI da Lei, deverá ser descentralizado e ter participação
do Poder Público, dos usuários e da comunidade. É o que denominaremoscomo governança
da água.

Em realidade, isso se coaduna com o princípio da cooperação correspondente ao

Direito das Águas, em que:
 60

na luta contra a poluição e a degradação do meio ambiente, e considerando por sua

natureza, os recursos naturais não se submetem às fronteiras políticas, cabe aos
Estados que os compartilham atuar de forma coordenada, inclusive no que se refere
às ações internas, para evitar a ocorrência de danos, assim como para racionalizar as
medidas de proteção que se fizerem necessárias (GRANZIERA, 2014, p. 42-43).
No ordenamento jurídico pátrio, a Constituição Federal estipulou uma série de
competências comuns entre os entes da Federação, como a proteção do meio ambiente; o
combate à poluição; a proteção das florestas, fauna e flora; a promoção de programas de
saneamento; o registro, o acompanhamento e a fiscalização das concessões de direitos de
pesquisa e exploração de recursos hídricos (art. 23, VI, VII, IX, XI).

Dessa forma, ao corresponsabilizar os entes federados, evidenciou o princípio da

cooperação em matéria de recursos hídricos.

Segundo Granziera (2014),

A cooperação é fundamental na gestão das bacias hidrográficas, sobretudo quando

nelas se encontrarem corpos hídricos de diferentes domínios. Os órgãos e entidades
de gestão devem envidar esforços para trocar o máximo de informações, buscando
compatibilizar procedimentos administrativos, a fiscalização e a implementação de
instrumentos econômicos indutores de comportamentos ambientalmente desejáveis,
como a conservação do solo, a manutenção da cobertura vegetal no entorno das
nascentes, entre outras ações protetivas das águas. (GRANZIERA, 2014, p. 46).
A descentralização em matéria de gestão dos recursos hídricos poderá ser
compreendida sob dois aspectos. O primeiro diz sobre a repartição de poderes de gestão junto
à sociedade e não exclusivamente sob o controle do Poder Público. Já o segundo, sobre a
descentralização do ponto de vista do território em que a base de gestão é a bacia hidrográfica
e não a demarcação política-administrativa dos entes federados (GRANZIERA, 2014).

O Sistema Nacional de Recursos Hídricos tem por objetivos coordenar a gestão

integrada das águas; arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos
hídricos; implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos; planejar, regular e controlar
o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos; e promover a cobrança pelo uso de
recursos hídricos (art. 32).

Ainda, o Sistema é composto pelo Conselho Nacional de Águas, pela Agência

Nacional de Águas, pelos Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal;
pelos Comitês de Bacias Hidrográficas; órgãos dos poderes públicos relacionados à água; e
pelas Agências de Água.

Dessa forma, as competências constitucionais referentes ao Direito das Águas irá se

concretizar nos órgãos desse Sistema Nacional, especialmente no Conselho Nacional de
 61

Recursos Hídricos, a Agência Nacional de Águas (ANA) e os Comitês de Bacias

Hidrográficas, nos termos da Lei nº 9.433/1997.

Sobre esse Conselho e esses Comitês sistematizamos o quadro abaixo, a fim de

facilitar a compreensão de sua composição e atribuições:
 62

Tabela 1 – Atribuições, composição e instâncias do Conselho Nacional de Recursos Hídricos e dos Cômites de Bacias Hidrográficas de acordo com a Lei nº 9.433/1997.

Composição Atribuições

Representantes dos Ministérios e Secretarias - promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos
da Presidência da República com atuação no setores usuários;
gerenciamento ou no uso de recursos
- arbitrar, em última instância administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos;
hídricos; representantes indicados pelos
Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos; - deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussões extrapolem o âmbito dos Estados em
representantes dos usuários dos recursos que serão implantados;
hídricos; e representantes das organizações
- deliberar sobre as questões que lhe tenham sido encaminhadas pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos ou pelos
civis de recursos hídricos. Os representantes
Comitês de Bacia Hidrográfica;
do Executivo Federal não poderão exceder
51% da composição. - analisar propostas de alteração da legislação pertinente a recursos hídricos e à Política Nacional de Recursos Hídricos;
- estabelecer diretrizes complementares para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, aplicação de seus
instrumentos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos;
- aprovar propostas de instituição dos Comitês de Bacia Hidrográfica e estabelecer critérios gerais para a elaboração de seus
regimentos;
- acompanhar a execução do Plano Nacional de Recursos Hídricos e determinar as providências necessárias ao cumprimento
de suas metas;
- acompanhar a execução e aprovar o Plano Nacional de Recursos Hídricos e determinar as providências necessárias ao
cumprimento de suas metas;
- estabelecer critérios gerais para a outorga de direitos de uso de recursos hídricos e para a cobrança por seu uso.
- zelar pela implementação da Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB);
- estabelecer diretrizes para implementação da PNSB, aplicação de seus instrumentos e atuação do Sistema Nacional de
Informações sobre Segurança de Barragens (SNISB);
- apreciar o Relatório de Segurança de Barragens, fazendo, se necessário, recomendações para melhoria da segurança das
obras, bem como encaminhá-lo ao Congresso Nacional.
 63

Continua
Instância Composição Atribuições

Comitês de Bacias Representantes da União; representantes dos - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades
Hidrográficas Estados e do Distrito Federal cujos territórios intervenientes;
se situem, ainda que parcialmente, em suas
(art. 37 a 40) - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos;
respectivas áreas de atuação; representantes
dos Municípios situados, no todo ou em - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;
parte, em sua área de atuação; dos usuários
- acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias
das águas de sua área de atuação; das
ao cumprimento de suas metas;
entidades civis de recursos hídricos com
atuação comprovada na bacia. - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações,
derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de
outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes;
- estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem
cobrados;
- estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou
coletivo.

Fonte: BRASIL. Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997.

 64

Sobre a natureza do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (regulamentado pelo

Decreto nº 4.613/03), Granziera (2014) nos explica que apesar da participação de
representantes que não são vinculados diretamente à Administração Pública Federal, trata-se
de órgão da Administração Pública federal direta.

O mesmo podemos afirmar para os Comitês de Bacias Hidrográficas. Apesar de não

possuírem personalidade jurídica, são órgãos da Administração direta federal, estadual ou
distrital, conforme o território que abranja:

Os comitês de bacias hidrográficas são vinculados ao Poder Público e subordinados

aos respectivos Conselhos de Recursos Hídricos, órgãos da mesma natureza, porém
de nível hierárquico superior, seja no âmbito nacional, seja em sede dos Estados, no
que se refere às decisões acerca do planejamento em recursos hídricos.
(GRANZIERA, 2014, p.156)
As organizações civis aptas a compor o Sistema de Gerenciamento dos Recursos
Hídricos poderão ser consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas;
associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos; organizações
técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos; organizações não-
governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade; e
outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de
Recursos Hídricos (art. 47).

Os conflitos pelo uso da água serão decididos em primeira instância pelos Conselhos
de Bacias Hidrográficas e, em segunda, pelo Conselho Nacional, mediante processo
administrativo, com direito ao contraditório e ampla defesa (art. 5º, LV da CF/88), nos termos
da Lei nº 9.784/99.

As Agência de Água estão disciplinadas nos art. 43 a 44 da Lei de Recursos Hídricos,

ficam adstritas ao território abrangido pela bacia hidrográfica.

Por fim, cabe mencionar sobre a Agência Nacional de Águas - ANA, criada pela lei nº
9.984 de 2000, é uma entidade federal que compõe o Sistema de Gerenciamento dos Recursos
Hídrico.

Trata-se de uma autarquia federal, sob regime especial, dotada de autonomia

administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de
implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos (art. 3º, da supramencionada lei).

A lei estipula diversas atribuições à ANA, as quais cabe destacar: supervisão, controle
e avaliação das ações e atividades decorrentes do cumprimento da legislação federal
 65

pertinente aos recursos hídricos; disciplinar, em caráter normativo, a implementação, a

operacionalização, o controle e a avaliação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos
Hídricos; outorga, por intermédio de autorização, o direito de uso de recursos hídricos em
corpos de água de domínio da União; fiscalizar os usos de recursos hídricos nos corpos de
água de domínio da União; elaboração de estudos técnicos para subsidiar a definição, pelo
Conselho Nacional de Recursos Hídricos, dos valores a serem cobrados pelo uso de recursos
hídricos de domínio da União, com base nos mecanismos e quantitativos sugeridos pelos
Comitês de Bacia Hidrográfica; estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criação de
Comitês de Bacia Hidrográfica; implementar, em articulação com os Comitês de Bacia
Hidrográfica, a cobrança pelo uso de recursos hídricos de domínio da União; promover a
elaboração de estudos para subsidiar a aplicação de recursos financeiros da União em obras e
serviços de regularização de cursos de água, de alocação e distribuição de água, e de controle
da poluição hídrica, em consonância com o estabelecido nos planos de recursos hídricos;
definir e fiscalizar as condições de operação de reservatórios por agentes públicos e privados,
visando a garantir o uso múltiplo dos recursos hídricos, conforme estabelecido nos planos de
recursos hídricos das respectivas bacias hidrográficas; propor ao Conselho Nacional de
Recursos Hídricos o estabelecimento de incentivos, inclusive financeiros, à conservação
qualitativa e quantitativa de recursos hídricos (art. 4º da Lei 9.984/00).

Ainda, importa mencionar que a ANA é responsável por planejar e promover ações
destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e inundações, em articulação com o
órgão central do Sistema Nacional de Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municípios (art.
4º, XX, Lei 9.984/00). Nota-se, portanto, que a ANA possui uma peculiaridade em relação às
demais agências reguladoras, uma vez que tem como objetivo a implementação de política
pública:

A ANA, embora seja uma agência de implementação da política, difere de outras

agências executivas, como a Agência Nacional Elétrica (ANEEL) ou Agência
Nacional de Telecomunicações (ANATEL), e mesmo a Agência Nacional de
Petróleo (ANP). Essas entidades constituem entes reguladores de serviços públicos -
energia elétrica, telefonia - ou de atividades econômicas - como é o caso do petróleo.
A ANA foi assim criada para assumir outra natureza, à medida que o uso dos
recursos hídricos não constitui, em si, nem serviço público, nem atividade
econômica.
Todavia, esse cenário modificou-se nos últimos anos e a ANA assumiu, além de suas
competências tradicionais, a regulação e a fiscalização dos serviços públicos de
irrigação e adução de água bruta, com ocorrência em corpos hídricos de domínio da
União. (GRANZIERA, 2014, p. 164-165).
 66

Resta evidente, portanto, que o principal ponto de distanciamento entre o regime

jurídico do ordenamento do solo urbano e das águas doces urbanas está na distribuição das
competências constitucionais que, para os recursos hídricos, estão concentradas nos Estados-
federados e União. Enquanto isso, a ordenação espacial citadina centra-se na figura do
município.

A seguir, buscamos traçar pontos de convergência entre ambos regimes jurídicos, a

partir dos instrumentos principais do Direito Urbanístico e do Direito das Águas.

3.3 PLANO DIRETOR MUNICIPAL

O Direito Urbanístico possui, como princípio, o planejamento democrático, base de

toda a atividade da urbanização. Ela exige a ação organizada do Poder Público, visando
realizar as funções sociais da cidade.

A palavra função designa o objetivo a cumprir, o papel a desempenhar de determinado

elemento.

Assim, refletir sobre a função social da cidade é refletir sobre o objetivo que a cidade
deve cumprir em relação à sociedade. Nesse sentido, não pode ser um conceito estático, mas
será determinado pelas condições sociais do tempo-espaço em que esteja inserida.

Em 1933, o IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, realizado na Grécia,

produziu um documento, a Carta de Atenas, internacionalmente reconhecido como um
"verdadeiro código de princípios para os urbanistas" (DI SARNO, 2004, p. 15).

Nela, foram estipuladas quatro funções sociais da cidade, ou seja, quatro papéis a
serem desempenhados pelas cidades, a saber: habitação, trabalho, circulação e lazer.

No tocante a essa Carta, Carmona (2015) expõe que

O documento sintetiza a visão do "Urbanismo Racionalista", também chamado

"Urbanismo Funcionalista", cujo objetivo será circular rapidamente nas vias
urbanas, o que conduziu à formação da cidade zonificada, onde diferentes funções
estão organizadas em lugares distintos, por meio da separação de usos em zonas
distintas, de modo a evitar o conflito de usos incompatíveis, em oposição à cidade
tradicional onde existe uma mistura funcional. (CARMONA, 2015, p.89)
Outros documentos foram editados a posteriori a fim de complementar e atualizar as
funções sociais da cidade, adequando-as ao seu tempo.
 67

Parece-nos que é importante acrescentar às cidades novas funções, especificamente,

em relação ao exercício democrático e ao meio ambiente.

As cidades devem ter como função o exercício pleno da democracia e, portanto,

devem ser espaços de apropriação dos citadinos com vistas a decidir seus próprios futuros a
partir de seus desejos.

Para tanto, mais do que importante é que os mecanismos de decisão e de controle das
cidades sejam mecanismos de exercício da cidadania de decisão coletiva sobre os rumos do
espaço urbano.

Ademais, nos parece que seja inevitável que se acrescente ao componente de

harmonização da cidade o meio ambiente natural, como um objetivo social da conformação
do espaço urbanos para as presentes e futuras gerações.

Paulo Afonso Cavichili Carmona vai além e elenca uma série de novas funções da
cidade como

cidade para todos, cidade participativa, cidade refúgio, cidade saudável, cidade
produtiva, cidade inovadora, cidade do movimento racional e da acessibilidade,
cidade do meio ambiente (ecológica/sustentável), cidade da cultura, cidade e a
continuidade de caráter (histórica). (CARMONA, 2015, p. 103)
Continua,

Segundo o famoso arquiteto Richard Rogers, a cidade sustentável apresenta vários

aspectos: é uma cidade justa, uma cidade bela, uma cidade criativa, uma cidade
ecológica, uma cidade fácil, uma cidade diversificada, uma cidade compacta e uma
cidade policêntrica. (CARMONA, 2015, p. 103).
O Estatuto da Cidade - Lei nº 10.257/01, em seu art. 2º, estipulou objetivos e diretrizes
que deram concretude à função social da cidade.

Dentre eles estão a garantia do direito a cidades sustentáveis - entendido como o

direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao
transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações
(art. 2º, I); e a gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 2º, II).

Ainda, a Lei nº 10.257/01 estipula como diretriz o planejamento do desenvolvimento

das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município
e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2º, IV).
 68

O art 4º da Lei supracitada estabelece uma série de instrumentos da política urbana os

planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social; o planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões; e o planejamento municipal.

Em âmbito municipal, nesse mesmo artigo, o Estatuto da Cidade estabeleceu um rol

mínimo de instrumentos de planejamento como uma normativa sobre parcelamento, do uso e
da ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e
orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e projetos setoriais
(por exemplo, habitação, saneamento básico, mobilidade, etc.); planos de desenvolvimento
econômico e social; e o plano diretor municipal.

Por sua vez, a Constituição Federal determinou que o instrumento-base da política

urbana é o plano diretor, instrumento decorrente de lei, aprovado pelo Poder Legislativo
municipal/distrital (art. 182, § 1º).

A Lei nº 10.257/01 complementa a norma federal, dispondo sobre o conteúdo mínimo

deste plano, isto é, o plano diretor deverá conter, nos termos do art. 42:

● a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento,

edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de
demanda para utilização (na forma do art. 5º do Estatuto da Cidade);

● as normas sobre direito de preempção (art. 25 do Estatuto da Cidade);

● as disposições sobre a outorga onerosa do direito de construir (art. 28 do

Estatuto da Cidade);

● as áreas em que será permitida a alteração do uso do solo, mediante

contrapartida do beneficiário (art. 29 do Estatuto da Cidade);

● a delimitação das áreas para aplicação de operação urbana consorciada (art. 32

do Estatuto da Cidade);

● as normas sobre a transferência de direito de construir (art. 35 do Estatuto da

Cidade; e

● um sistema de acompanhamento e controle da política urbana municipal.

Nesse sentido, o plano diretor municipal é quem trará o conteúdo da função social da
propriedade no caso concreto.
 69

O princípio da função social da propriedade urbana é resultado da combinação de três

dispositivos constitucionais, os quais determinam que: a propriedade privada é direito
fundamental e que nela será atribuída função social (art. 5º, XXIII); a função social da
propriedade é um princípio da ordem econômica (art. 170, II) - na qual está inserida a política
urbana; e a propriedade urbana cumprirá a sua função social, quando atender às exigências do
Plano Diretor (art. 182, § 2º).

Primeiramente, para compreender esse princípio, míster faz desfazer o equívoco

teórico que sustenta que a função social da propriedade estaria no âmbito das limitações ao
direito de propriedade. Isto é, haveria um direito absoluto de propriedade e que a função
social viria para limitar o uso, gozo e disposição da propriedade privada.

Na verdade, a intenção do constituinte foi promover uma alteração do instituto da

propriedade, sem extingui-la, de modo a inseri-la na ordem social, coletiva, publicística.
Brilhantemente, nos ensina Silva (2010) que,

O princípio da função social da propriedade tem sido maldefinido na doutrina

brasileira, obscurecido, não raro, pela confusão que dele se faz com os limites da
propriedade. Não se confundem, porém. Limitações dizem respeito ao exercício do
direito, ao proprietário; enquanto função social interfere com a estrutura do direito
mesmo (SILVA, 2010, p. 73)
E segue o autor

"(...) a Constituição não estava simplesmente preordenando fundamentos às

limitações, obrigações e ônus relativamente à propriedade privada, mas adotando
um princípio de transformação da propriedade capitalista, sem socializá-la; um
princípio que condiciona a propriedade como um todo, não apenas o seu exercício,
possibilitando ao legislador entender com os modos de aquisição em geral ou com
certos tipos de propriedade, com seu uso, gozo e disposição. (...) (SILVA, 2014, p.
74).
Esclarecido esse primeiro elemento, importa retomar os ditames constitucionais,
aliado às disposições do Estatuto da Cidade, que permitirão compreender in concretu o
significado deste princípio.

A CF/88 determinou que "a propriedade urbana cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor" (art.
182, § 2º).

Dessa forma, será o Plano Diretor, instrumento básico da política urbana (art. 182,
§1º), que trará para a concretude a hipótese de (des)cumprimento desse princípio de imóvel
urbano.
 70

O Estatuto da Cidade, por sua vez, trouxe disposição expressa sobre o cumprimento da
função social, estipulando:

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de
vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas
as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei. (BRASIL, 2005)
o

Por sua vez, as diretrizes trazidas pela Lei nº 10.257/01, estão condensadas no art. 2º e
incluem a garantia do direito a cidades sustentáveis; a gestão democrática da cidade; a
cooperação entre os governos e a iniciativa privada (esta deve agir subsidiariamente à ação do
poder público municipal); ao planejamento do desenvolvimento das cidades; à oferta de
equipamentos urbanos e comunitários, transportes e serviços públicos adequados às
necessidades e características da população; e à ordenação e controle do uso do solo; dentre
outras.

Importa enfatizar que a componente de garantia do meio ambiente ecologicamente

equilibrado (art. 225, CF/88), não pode ser esquecida na função social da propriedade; pelo
contrário, a função ambiental está integrada ao conteúdo da propriedade privada.

Nesse segmento, Machado (2004) traz importante reflexão sobre a função social da
propriedade, na dimensão ambiental:

A propriedade urbana e a cidade têm funções sociais, e estas funções serão

cumpridas pela política urbana quando, no que diz respeito ao meio ambiente, se
observarem as diretrizes gerais de: 1) garantir-se o direito ao saneamento ambiental;
2) realizar-se o planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição
espacial da população e das atividades econômicas do Município de modo a evitar e
corrigir as distorções de crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente; 3) ordenar-se e controlar-se o uso do solo, de forma a evitar a poluição e a
degradação ambiental; 4) adotarem-se padrões de produção e consumo de bens e
serviços compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental do Município; 5)
proteger-se preservar-se e recuperar-se o meio ambiente natural e construído e o
patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico (art. 2º, I, IV, VI,
VIII e XII, da Lei 10.257/2001). (MACHADO, 2004, p. 452)
Importa mencionar que aderimos ao posicionamento de Fernando Guilherme Bruno
Filho (2015), que qualifica o princípio da função social da propriedade urbana, bem como o
princípio da função social da cidade, sobreprincípios.

Isto é, não no sentido de serem hierarquicamente superiores aos demais princípios

urbanísticos,

(...) mas com efeitos mais amplos que os demais, dada sua própria estrutura e
inserção histórica e política. Daí irão derivar outros tantos princípios, que darão à
função social maior concretude, e nela sustentarão sua viabilidade e aplicabilidade.
Mais do que um conteúdo unívoco, o que se deve buscar são procedimentos lógico-
 71

argumentativos que tornem coerente sua expressão em cada fato ou programa

específicos, minimamente plausíveis e efetivos para as realidades cambiantes em
que operam - as cidades, com toda miríade de diversidade e pluralidade que abrigam
entre si. (BRUNO, 2015, p. 58)
Assim, compreendemos a função social da propriedade urbana um sobreprincípio.

Ao lado do princípio da função social da cidade, os dois, estruturais ao direito de

propriedade, condicionam-o e não o limitam.

Portanto, terão, os dois, sua concretude determinada pelo Plano Diretor municipal, no
sentido da realização da função social da cidade.

Os art. 42-A e 42-B da Lei nº 10.257/01, dispõem sobre a especificidade do conteúdo

mínimo do plano diretor dos municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com
áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos; e dos municípios que pretendam ampliar o
seu perímetro urbano após a publicação da Lei nº 13.089/12.

Até agora, enfatizamos a questão do planejamento, deixando para um segundo

momento a questão democrática.

Coadunado com o espírito da Constituição Cidadã - de ampliação da democracia

representativa, para dar passos à democracia participativa - o Estatuto da Cidade estipulou que
o planejamento das cidades deve ser um planejamento democrático (BRASIL, 2001).

Aliás, não só o planejamento, como os processo decisórios que envolvem a vida

citadina.

Nesse sentido, o Estatuto estipulou como diretriz a gestão democrática da cidade (art.
2º, II) e dedicou um capítulo a essa gestão, instituindo instrumentos para sua efetivação como
órgãos colegiados nas quatro esferas federais, debates, audiências públicas, conferências sobre
as temáticas urbanas e iniciativas populares de projetos de leis, planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano (art. 43 a 45).

O espírito do planejamento democrático é tanto que o Estatuto da Cidade estipulou

que, no decorrer do processo de elaboração e de fiscalização de implementação dos planos
diretores, deverão ser assegurados pelo Executivo e Legislativo municipal a promoção de
audiências públicas e debates com a participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade; a publicidade quanto aos documentos e
 72

informações produzidos; e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações

produzidos (art. 40, §4º).

O não cumprimento é passível de questionamento no Poder Judiciário que poderá

declarar a nulidade do processo e a determinação de realização de audiências públicas, por
exemplo, como foi no caso do Município de São Paulo, em 2009, em que, provocado, o Poder
Judiciário anulou as audiências públicas com o objeto de revisão de Plano Diretor Estratégico
do Município e determinou que se fizessem novas audiência.

A Constituição Federal, complementada pelo Estatuto da Cidade, trouxe instrumentos

próprios do Direito Urbanístico, com vistas a garantir a política de desenvolvimento urbana.
Eles estão sistematizados no art. 4º da Lei nº 10.257/01 e divididos em: instrumentos
de planejamento; instrumentos tributários e financeiros; instrumentos jurídicos e políticos; e
instrumentos ambientais (como o Estudo de Impacto de Vizinhança e o Estudo de Impacto
Ambiental) (BRASIL, 2001).

Todos esses instrumentos poderiam contribuir com a tutela dos recursos hídricos na
cidade e, portanto, com a defesa do meio ambiente; contudo, acreditamos que os instrumentos
de planejamento democrático são os principais instrumentos na defesa da águas e, dentre eles
o de zoneamento.

Afinal, é na instituição do zoneamento, com a estipulação das taxas de ocupação do

solo, que se desenha o modelo de cidade que se deseja alcançar.

Os demais instrumentos, a nosso ver são complementares a essas duas exigências.

Carneiro, Cardoso e Azevedo (2006) conceituam o zoneamento:

Trata-se de um conjunto de regulamentações que prescrevem os tipos de uso

adequados de cada porção do território. Os usos são caracterizados a partir de um
conjunto de categorias básicas: residencial, comercial, turístico, etc. Os possíveis
problemas gerados pela incompatibilidade de usos dizem respeito, principalmente ao
desequilíbrio ambiental, à vulnerabilidade a acidentes e catástrofes, naturais ou não,
à disponibilidade de infra-estrutura, e à preservação do patrimônio histórico e
paisagístico. A Lei de Zoneamento (ou Lei do Uso do Solo) estabelece, no âmbito
do território municipal a sua compartimentação em zonas diferenciadas, para as
quais são estabelecidos os usos adequados e os critérios de ocupação do solo. Um
outra forma, mais recente, de definição de usos é a Área de Especial Interesse. Estas
áreas diferem das zonas tradicionais pelo fato de permitirem normatização ad hoc
para porções do território. Ou seja, enquanto a definição das zonas estabelece
diretrizes gerais para as áreas, segundo a sua classificação, as áreas especiais têm
diretrizes e parâmetros específicos para cada território (AZEVEDO, CARDOSO
&CARNEIRO, 2006, p.7).
 73

Assim, ao determinar especificidades de uma zona, o município está por determinar

quais os parâmetros de ocupação do solo possíveis naquela zona específica; ou seja, a forma
como o território poderá ser ocupado, com taxas de edificação, afastamentos, coeficiente de
aproveitamento do terreno, altura da verticalização, gabarito, as taxas de impermeabilização,
etc. É nesse momento, portanto, que o município decide a destinação do território.

Para proteger os recursos hídricos, duas são as exigências de zoneamento: afastar os

mananciais da ocupação humana e, ao mesmo tempo, condensar a ocupação em espaços
dotados de infra-estrutura, especialmente de serviços de saneamento básico.

Compreendida a dinâmica do Plano Diretor Municipal, instrumento-chave do Direito

Urbanístico, passaremos ao estudo do Plano de Recurso Hídrico, principal instrumento do
Direito das Águas.

3.4 PLANO DE RECURSO HÍDRICO

O planejamento e a gestão dos recursos hídricos, princípio do Direito das Águas, terá
como unidade territorial a bacia hidrográfica.

Assim, será ela a unidade pelo qual será implementada a Política Nacional de
Recursos Hídricos (art. 1º, V).

Dessa forma, a unidade territorial da Política de Recursos Hídricos não será o

município, como é na política urbana, mas a bacia hidrográfica, que compreende um conjunto
de terras com um curso d'água mais volumosos e seus afluentes, naturalmente, convergindo
para um mesmo destino, compreendendo uma identidade (características físicas, naturais).

A Lei nº 9.433/97 trouxe alguns instrumentos da Política Nacional como o

enquadramento dos corpos em classes; a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; a
cobrança pelo uso de recursos hídricos; a compensação dos municípios; o Sistema de
Informação dos Recursos Hídricos; e os planos de recursos hídricos (art. 5º).

Assim, o principal instrumento de planejamento dos recursos hídricos é esse plano de

recurso hídrico, que deverá ser elaborado por bacia hidrográfica, por estado-membro e por
país (art. 8º), bem como deverão apresentar, minimamente, nos termos do art. 7º:

a. diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;

 74

b. análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de

atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo;

c. balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos

hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais;

d. metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da

qualidade dos recursos hídricos disponíveis;

e. medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos

a serem implantados, para o atendimento das metas previstas;

f. prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos;

g. diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos; e

h. propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas

à proteção dos recursos hídricos.

Desta forma, na elaboração do plano de recurso hídrico, deverão ser respeitados

princípios do Direito das Águas, especialmente o do desenvolvimento sustentável e o
princípio do equilíbrio entre os múltiplos usos.

Os conceitos de desenvolvimento e sustentabilidade foram tidos, até a década de 1970,

como paradoxos.

O modelo econômico dos países, capitalistas ou da experiência denominada

"socialismo real", deram-se às custas da predação e deterioração do meio ambiente.

À época, para ser considerada uma nação desenvolvida se fazia necessário que o
Estado empreendesse os máximos esforços de industrialização, enquanto a preocupação
ambiental era quase inexistente.

Vislumbrava-se a infinitude dos recursos naturais e desconhecia-se - até pelas

limitações tecnológicas deste tempo - as terríveis consequências à qualidade de vida e do
meio ambiente, do desenvolvimento predatório das forças produtivas.

O principal foco da questão é econômica e tem a ver com o desenvolvimento do modo

de produção capitalista que, ao estar sempre produzindo, conduz ao esgotamento ambiental.
Conceitos como decrescimento e crescimento zero são timidamente objetos de
discussão. Resta a questão: qual o limite para o crescimento?
 75

O princípio do desenvolvimento sustentável aparece, pela primeira vez, no relatório

The Limits of Growth, elaborado por cientistas do Instituto Tecnológico do Massachusetts -
MIT, em 1972 (MEADOWS et al., 1972). Embora, em 1972, produto da Conferência de
Estocolmo sobre o Meio Ambiente da Organização das Nações Unidas (ONU, 1972), o
Princípio 13 estabeleceu diretamente sobre o que se consolidaria como desenvolvimento
sustentável:

Com o fim de se conseguir um ordenamento mais racional dos recursos e melhorar

assim as condições ambientais, os Estados deveriam adotar um enfoque integrado e
coordenado de planejamento de seu desenvolvimento, de modo a que fique
assegurada a compatibilidade entre o desenvolvimento e a necessidade de proteger e
melhorar o meio ambiente humano em benefício de sua população (ONU, 1972, p.
4).
Ensina-nos Paulo Affonso Leme Machado que a sustentabilidade está fundada em um
critério de que as ações humanas devem ser vistas a partir da incidência de seus efeitos no
tempo - presente e futuro; bem como, em segundo lugar, à luz de um prognóstico do futuro.
Dessa forma, o conceito de desenvolvimento sustentável detém em si uma
preocupação intergeracional e até de perpetuação da espécie humana na Terra:

O princípio do desenvolvimento sustentável é uma combinação de diversos

elementos ou princípios: a integração da proteção ambiental e o desenvolvimento
econômico (princípio da integração); a necessidade de preservar recursos naturais
para o benefício das gerações futuras (equidade intergeracional); o objetivo de
explorar os recursos naturais de forma sustentável (uso sustentável) e, por último, o
uso equitativo dos recursos (equidade intergeracional) (CANDEIRAS, 2006, p.985-
100 apud MACHADO, 2014, p. 67).
Na Constituição Federal de 1988, esse princípio está implícito no caput do art. 225:
"Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".

Nesse sentido, a Política Nacional de Recursos Hídricos – Lei nº 9.433/97, estipula

como um de seus objetivos o uso racional e integrado dos recursos hídricos, sob a ótica e
finalidade do desenvolvimento sustentável (art. 2º, II).

Por sua vez, o princípio do equilíbrio entre os diversos usos detém, em si, a
caracterização da água como elemento proteiforme e com diversas propriedades-funções.

Por ter diversas formas de utilização, o princípio impede que a água seja utilizada
apenas para uma função, em detrimento de outra - como, por exemplo, para garantir a
produção de energia elétrica, em detrimento do consumo humano.
 76

Em seu estudo sobre o Direito das Águas, Granziera (2014) ilustra o princípio com um
trecho das recomendações da Conferência Internacional da Água, realizada em 2001:

a água deveria ser repartida de maneira equânime e sustentável a fim, primeiramente,

de satisfazer as necessidades essenciais dos seres humanos e também de permitir o
bom funcionamento dos ecossistemas e de servir aos diferentes usos econômicos,
incluída aí a segurança alimentar. Os de repartição deveriam manter um justo
equilíbrio entre os usos concorrentes e ter em conta o valor social, econômico e
ambiental da água, assim como da interligação entre as águas superficiais e as águas
subterrâneas e entre as massas de água continentais e as águas costeiras, da
urbanização crescente, da gestão de terras, da necessidade de preservar a integridade
dos ecossistemas e das ameaças de desertificação e de degradação do meio ambiente.
(GRANZIERA, 2014, p. 54)
No caso brasileiro, esse equilíbrio, inerente ao princípio e de difícil mensuração,
deverá ser observado caso a caso, em uma análise integrada com os demais princípios,
direitos e garantias constitucionais.

Coadunado com essa perspectiva internacional, a Lei nº 9.433/97 sustenta que a gestão
dos recursos hídricos deve sempre visar ao uso múltiplo das águas (art. 1º, VI), consolidando
o princípio do equilíbrio entre os múltiplos usos da água.

Nessa toada, expõem Bolson e Haonat (2016):

Os múltiplos usos da água - v.g. na agricultura, em um passado recente, não

representavam tantos riscos em relação à segurança hídrica, mas, hoje, com o
aumento progressivo da produção de alimentos em razão da demanda mundial e do
uso intensivo de água na agricultura, o que se vê é a degradação da qualidade de
água superficial e subterrânea. Além disso, "a eutrofização de lagos, represas e rios é
uma das consequências dos usos excessivos de fertilizantes na agricultura, os quais,
combinados com alterações de drenagem, podem aumentar excessivamente os
índices do estado trófico (TUNDISI, 2008, p. 10 apud BOLSON & HAONAT, 2016,
p. 232).
Para um dos maiores estudiosos do tema no Brasil, o geógrafo Wagner Ribeiro
Costa, o principal fator que agrava a escassez de água doce na Terra é o seu uso na
esfera privada de maneira irresponsável, com fins de acumulação de capital; ele traz,
inclusive, dados sobre o aumento exponencial, por exemplo, do uso da água na
agricultura: "o consumo era de 2.574km3 por ano, em 1970, foi para 3.940km3, em
2000. A área irrigada passou de 160 milhões de hectares para 275 milhões. O
incremento de novas terras à produção foi de 41%, enquanto a demanda por água
aumentou 53% em 30 anos" (RIBEIRO, 2013, p. 60 apud BOLSON & HAONAT,
2016, p. 232).
Contudo, o acirramento da crise da água no início do século XXI não ocorreu só em
razão de um fator; trata-se de uma soma de fatores próprios de uma sociedade que, a
partir do século XIX, deixou de ser eminentemente agrária e tornou-se urbana A
"explosão" da urbanização está ligada à vulnerabilidade hídrica de várias regiões do
globo, pois a ação do homem sobre o solo pode produzir alterações substanciais nos
processos hidrológicos terrestres, como a redução ou o aumento da vazão média,
máxima e mínima de uma bacia hidrográfica e a alteração da qualidade da água. O
impacto do desenvolvimento urbano se constitui em um dos efeitos significativos
sobre o ambiente, criando condições extremamente desfavoráveis sobre os rios, na
vizinhança dos centros urbanos (BOLSON & HAONAT, 2016, p. 232 - 233).
 77

Por sua vez, o plano de recurso hídrico condiciona a outorga de direito de uso de
recursos hídricos, bem como deve ser elaborado pelo comitê de bacia hidrográfica (art. 38, III
da Lei 9.433/97).

A Política Nacional de Recursos Hídricos, ao dispor que os planos de recursos hídricos

devem conter "propostas para criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à
proteção dos recursos hídricos" (art. 7º, X da Lei 9.433/97) não estaria atribuindo a esse
plano, ainda que indiretamente, o status de um instrumento de uso e de ocupação do solo?

Em hipótese positiva não haveria conflito de competências constitucionais, à luz do

que ordenou a norma máxima, ao dispor que o município deverá disciplinar o uso e ocupação
do solo, em especial pelo instrumento urbanístico do plano diretor (art. 30, VIII e 182, § 1º da
CF/88)?

Granziera (2014), sobre esse assunto, discorre que

A esse respeito, cabe salientar que o Município integra os sistemas de gerenciamento

de recursos hídricos e, na negociação que deve ocorrer no comitê de bacia
hidrográfica, a representação das municipalidades deve participar de modo efetivo.
Todavia, vislumbra-se aí um conflito. Não há dúvida acerca da autonomia do
Município na promoção, no que couber, de adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e da ocupação do solo
urbano, na forma estipulada pelo art. 30, inciso VIII, da Constituição Federal.
A elaboração de plano de bacia hidrográfica não compete à Municipalidade, mas à
secretaria executiva - agência ou qualquer outro ente legalmente autorizado. Sendo o
plano aprovado pelo Comitê, do qual participam os Municípios, de acordo com a
norma instituidora e seu estatuto, como fica a decisão sobre o uso e a ocupação do
solo?
Imaginem-se um Município que pretende reservar determinada área para distrito
industrial, em hipótese de haver decisão do comitê, sobre a não concessão de
outorgas para a indústria, em face da vocação turística da região e da fragilidade
ambiental dos corpos hídricos.
Dessa forma, o conteúdo do plano, na forma fixada no art. 7º da Lei nº 9.433/97 não
só pode estabelecer indiretamente um zoneamento da bacia hidrográfica, como pode,
também, alterar o uso e a ocupação do solo, ainda que este tema seja competência
municipal.
Saliente-se que a bacia hidrográfica não abrange, em última análise, os recursos
hídricos, mas o solo que forma essa porção territorial. Trata-se de nítida fonte de
conflito, cuja solução passa pela cooperação, pela negociação e pela prevalência de
interesse geral, no âmbito da bacia hidrográfica, sobre o interesse local, do
Município. Pode-se verificar uma evolução nessa matéria, pois a Lei nº 11.445/07,
ao tratar dos Planos de Saneamento Básico, inclusive os municipais, determina que
eles devem ser compatíveis com os planos de bacias hidrográficas em que estiverem
inseridos. (GRANZIERA, 2014, p. 143-144)
Importa mencionar, ainda sobre esse assunto, o art. 31 que orienta que

na implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, os Poderes Executivos

do Distrito Federal e dos municípios promoverão a integração das políticas locais de
 78

saneamento básico, de uso, ocupação e conservação do solo e de meio ambiente com

as políticas federal e estaduais de recursos hídricos (BRASIL, 1997).
Fica nítido, portanto, o intuito da legislação de proteger, conservar e recuperar os
recursos hídricos à luz de um arranjo federativo que tome a política das águas como um
elemento que, ao perpassar as competências de todos os entes federativos, exige deles o dever
de tutela do meio ambiente.

Nesse sentido, à luz de uma interpretação sistemática da Constituição Federal,

concluímos que as determinações de uso e ocupação do solo, bem como o zoneamento e os
demais instrumentos urbanísticos trazidos pela legislação municipal, especificamente pelo
plano diretor (ou a Lei de Zoneamento), devem guardar coerência com a legislação federal e
estadual de proteção dos recursos hídricos, podendo ampliá-la, porém jamais restringi-la, sob
pena de elaboração e execução de um planejamento urbanístico insustentável, que vai de
encontro ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF/88) e, por
fim, restar inconstitucional.

3.5 POLÍTICA NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO - LEI Nº 11.445/07

Em 2007, foi editada a Lei nº 11.445, conhecida como a Política Nacional de

Saneamento Básico. Nela, foram estabelecidas as diretrizes nacionais para o saneamento
básico e a política federal desse assunto setorial (BRASIL, 2007).

A universalização do acesso aos serviços públicos de saneamento básico - ou seja, a

ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados aos serviços de saneamento
(art. 3º, III) - é o primeiro princípio fundamental dessa política (art. 2º, I).

Tal princípio se atrela ao segundo da lei, o princípio da integralidade da prestação do

serviço (art. 2º, II), em que as atividades e componentes de cada serviço de saneamento básico
devem ser prestados de maneira conjunta.

Compreendem-se os serviços de saneamento básico, nos termos do art. 3º, I:

a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e

instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação
até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição;
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações
operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos
esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio
ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades,
infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo,
tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e
limpeza de logradouros e vias públicas;
 79

d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades,

infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de
transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias,
tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas;
d) drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das
respectivas redes urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações
operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou
retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final
das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas; (grifos nossos). (BRASIL, 2007)
Dessa forma, a Política Nacional de Recursos Hídricos pretende a ampliação
progressiva a todos os domicílios dos serviços de abastecimento de água potável, esgotamento
sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais
urbanas e drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das
respectivas redes urbanas.

Sobre a questão da potabilidade das águas e o manejo e drenagem das águas pluviais
urbanas, importa mencionar a classificação das águas. Considerando que toda e qualquer
categorização de elementos deve ter uma finalidade apresentamos três classificações que nos
parecem mais importantes no contexto das águas: quanto à localização, quanto à potabilidade
e quanto à qualidade dos cursos d'água.

A classificação quanto à localização serve para determinar a dominialidade do recurso

hídrico.

Assim, a Resolução do Conselho Nacional de Recursos Hídricos nº 15 de 2001

classifica as águas em subterrâneas, meteóricas, aqüífero e corpo hídrico subterrâneo (CNRH,

2001).

Por seu turno, a classificação em relação à potabilidade da água, feita pela Portaria nº

2.914/2011 do Ministério da Saúde, é essencial para determinar quais águas estão aptas para o

consumo humano.

A Lei nº 9.433/97 estipula que o enquadramento dos corpos d'água tem duplo objetivo.

O primeiro é assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que

forem destinadas. Já o segundo é diminuir os custos de combate à poluição das águas,

mediante ações preventivas permanentes.

Cabe mencionar que tal classificação subsidiará a elaboração do Planos de Recursos

Hídricos, a fim de estipular, por exemplo, metas de aumento de melhoria da qualidade da

água.
 80

Para precisar o conceito de água doce, nos valemos das definições da Resolução

CONAMA nº 357 de 2005 que define as águas doces, como aquelas com salinidade igual ou

inferior a 0,5 ‰ (art. 2º, I).

Ademais, a Resolução distingue três classes de qualidade de uso da água, variando

conforme a qualidade de uso requerida para sua utilização preponderante.

Nos termos do art. 4º, elaboramos, a seguir, uma tabela que ajudará à compreensão do

leitor:

Tabela 2 – Classes de qualidade de uso de água, de acordo com a Resolução CONAMA nº 357 de 2005.

Classe Usos

Especial a) ao abastecimento para consumo humano, com desinfecção;

b) à preservação do equilíbrio natural das comunidades aquáticas; e,
c) à preservação dos ambientes aquáticos em unidades de conservação de proteção integral.

1 a) ao abastecimento para consumo humano, após tratamento simplificado;

b) à proteção das comunidades aquáticas;
c) à recreação de contato primário, tais como natação, esqui aquático e mergulho;
d) à irrigação de hortaliças que são consumidas cruas e de frutas que se desenvolvam rentes ao
solo e que sejam ingeridas cruas sem remoção de película; e
e) à proteção das comunidades aquáticas em Terras Indígenas

2 a) ao abastecimento para consumo humano, após tratamento convencional;

b) à proteção das comunidades aquáticas;
c) à recreação de contato primário, tais como natação, esqui aquático e mergulho;
d) à irrigação de hortaliças, plantas frutíferas e de parques, jardins, campos de esporte e lazer,
com os quais o público possa vir a ter contato direto; e
e) à aqüicultura e à atividade de pesca.

3 a) ao abastecimento para consumo humano, após tratamento convencional ou avançado;

b) à irrigação de culturas arbóreas, cerealíferas e forrageiras;
c) à pesca amadora;
d) à recreação de contato secundário; e
e) à dessedentação de animais.

4 a) à navegação; e
b) à harmonia paisagística.

Fonte: Resolução CONAMA nº 357 de 2005.

Em relação às águas pluviais, vige o Decreto nº 24.643 de 10 de julho de 1934, "no

que se refere à possibilidade de uso das águas pluviais, que não pertencem ao dono do prédio,
 81

mas podem ser por ele utilizados, sem necessidade de qualquer ato administrativo específico"

(GRANZIERA, 2014, p. 84).

Importa destacar que o Código Civil e a Lei nº 11.445/07 sobre a Política Nacional de

Saneamento Básico trataram do tema, a saber:

O Código Civil trata das águas nos arts. 1.288 a 1.296. Sobre águas pluviais, cabe
tecer um comentário acerca do art. 1.290, segundo o qual o proprietário de nascente,
ou do solo onde caem as águas pluviais, satisfeitas as necessidades de seu consumo,
não pode impedir ou desviar o curso natural das águas remanescentes pelos prédios
inferiores.
No que se refere às águas pluviais, no meio urbano, há uma dificuldade na aplicação
do dispositivo. Em primeiro lugar, porque conforme determinam vários códigos
sanitários estaduais e a Lei nº 11.445/07, que institui as Diretrizes Nacionais para o
Saneamento Básico, havendo rede pública, é obrigatória a ligação do domicílio a
essa rede. Isso significa que o abastecimento de água é feito por meio de serviço
público e não pela água da chuva, perpassando os domicílios. Difícil vislumbrar, no
meio urbano, como a água da chuva poderia servir aos prédios inferiores.
Na realidade, o aproveitamento da água da chuva no âmbito dos domicílios é
desejável, pois serve para retardar o lançamento de água nos logradouros, quando da
ocorrência de chuvas e, em consequência, auxilia na minimização dos efeitos das
enchentes. O Estado de São Paulo, como exemplo, possui legislação específica sobre
essa matéria. A Lei nº 12.526/07 obriga a implantação de sistema para captação e
retenção de águas pluviais, coletadas por telhados, coberturas, terraços e pavimentos
descobertos, em lotes edificados ou não, que tenham área impermeabilizada superior
a 500m2, com o objetivo de: 1. reduzir a velocidade de escoamento de águas
pluviais para as bacias hidrográficas em áreas urbanas com alto coeficiente de
impermeabilização do solo e dificuldade de drenagem; 2. controlar a ocorrência de
inundações, amortecer e minimizar os problemas das vazões das cheias e,
consequentemente, a extensão dos prejuízos; e contribuir para a redução do consumo
e uso adequado de água potável tratada (GRANZIERA, 2014, p. 84-85).
Especificamente sobre limpeza urbana e manejo de recursos sólidos urbanos, a Política
Nacional de Saneamento Básico estabelece as seguintes atividades: coleta, transbordo e
transporte dos resíduos; de triagem para fins de reúso ou reciclagem, de tratamento, inclusive
por compostagem, e de disposição final dos resíduos; e de varrição, capina e poda de árvores
em vias e logradouros públicos e outros eventuais serviços pertinentes à limpeza pública
urbana (art. 7º, I a III).

Os serviços de saneamento básico devem estar disponíveis em todas as áreas urbanas

(art. 2º, IV), considerando, na adoção de métodos, técnicas e processos as peculiaridades
locais e regionais (art. 2º, V)

Ainda, tais serviços devem estar adequados aos padrões de saúde pública e à proteção
ao meio ambiente (art. 2º, III), bem como deverão ser "articulados com as políticas de
desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e sua erradicação, de
proteção ambiental, de promoção à saúde" (art. 2º, VI), entre outras que envolvam este
serviço.
 82

Essa adequação a que se referem os dispositivos supracitados são a ilustração daquele

princípio da coesão dinâmica das normas urbanísticas.

A gestão dessa Política deverá estar embasada nos princípios da eficiência e

sustentabilidade econômica; utilização de tecnologias adequadas à capacidade de pagamento
dos usuários; transparência; controle social; integração das infraestruturas; e moderação do
consumo da água (art. 2º, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII) (BRASIL, 2007)

A Política Nacional de Saneamento Básico permite a delegação da organização,

regulação, fiscalização e prestação dos serviços públicos de saneamento básico, desde que
haja prévia formulação da política pública de saneamento pelo seu respectivo titular (art. 8º e
9º, caput).

Por sua vez, a elaboração da política pública compreenderá, nos temos do art. 9º:
elaboração de planos de saneamento básico; prestação direta ou delegação dos serviços, com
definição de ente responsável pela regulação e fiscalização dos serviços públicos de
saneamento; adoção de parâmetros para a garantia de atendimento essencial à saúde pública;
estipulação de direitos e deveres dos usuários dos serviços públicos de saneamento; e criação
de mecanismos de controle social e de um sistema de informações, articulado com o Sistema
Nacional de Informações.

Essa prestação de serviços públicos poderá ser executada por entidade que não integra
a administração do titular, desde que celebrada por contrato - excluída a possibilidade de
disciplina por meio de convênio, termos de parceria, etc.

Nos casos de delegação dos serviços públicos, por determinação legal ou contratual,
poderá o titular intervir ou retomar a operação dos serviços delegados (art. 9º, VII).

Na verdade, a disposição da Lei da Política Nacional de Saneamento Básico vai ao

encontro do conceito de contrato administrativo consagrado no Direito brasileiro.

A fim de precisar o conceito deste tipo de contrato, regido pelo Direito Público, é
importante trazer o ensinamento de Celso Antônio Bandeira Mello (2009), a ver:

(...) é um tipo de avença travada entre a Administração e terceiros na qual, por força
de lei, de cláusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanência do vínculo e as
condições preestabelecidas assujeitam-se a cambiáveis imposições de interesse
público, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado. (MELLO,
2009, p. 614)
Ainda, o mesmo autor complementa sobre esta peculiaridade do contrato
administrativo:
 83

Em decorrência dos poderes que lhe assistem, a Administração fica autorizada -

respeitado o objeto do contrato - a determinar modificações nas prestações devidas
pelo contratante em função das necessidades públicas, a acompanhar e fiscalizar
continuamente a execução dele, a impor sanções estipuladas quando faltas do
obrigado as ensejarem e a rescindir o contrato sponte propria se o interesse público
o demandar (MELLO, 2009, p. 616).
A Lei nº 11.445/07, ainda, estipula quatro requisitos de validade que devem ser
seguidos quando da celebração destes contratos, para que os mesmos sejam válidos.

Assim, previamente à celebração contratual, nos termos do art. 11º, deve haver: plano
de saneamento básico elaborado pelo titular dos serviços públicos; estudo comprovando a
viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços;
normas de regulação dos serviços que visem ao cumprimento das diretrizes da Política
Nacional de Saneamento Básico; e realização de audiência pública e de consulta pública sobre
a minuta de contrato.

Ainda, nenhuma das cláusulas contratuais poderá prejudicar as atividades de regulação

e de fiscalização ou o acesso público às informações sobre o saneamento básico (art. 11º, §3º).

No caso de divisão das atividades de saneamento básico entre vários prestadores, a Lei
estipula que a relação entre os prestadores se dê por meio de contrato, bem como que a
regulação e fiscalização dos serviços seja feita por entidade única (art. 12º), a fim de que, ao
menos estas duas últimas atividades sejam apreendidas na totalidade dos serviços de
esgotamento.

A atividade de regulação, dentre outras, abarca a estipulação de "normas técnicas

relativas à qualidade, quantidade e regularidade dos serviços prestados aos usuários e entre os
diferentes prestadores envolvidos" e as "normas econômicas relativas às tarifas, aos subsídios
e aos pagamento por serviços prestados aos usuários" (art. 12, §1º, I e II).

A fim de custear a universalização dos serviços públicos de saneamento básico,

poderão ser criados fundos públicos pelos entes da Federação, de maneira isolada ou mediante
consórcios (art. 13º).

Em conformidade com o princípio do planejamento democrático que sustenta o

Direito Urbanístico e o Direito das Águas, a Lei nº 11.445/07 estipulou que o plano de
saneamento é o instrumento fundamental da Política Nacional de Saneamento Básico.

Assim, essa lei estabeleceu um conteúdo mínimo, bem como estabeleceu a

obrigatoriedade de ampla divulgação dos estudos e propostas do plano, realização de
 84

consultas e audiências públicas no processo de revisão do mesmo, que deve ser feito, no
máximo, quadrienalmente (art. 19, §3º e 4º).

Ainda, previu a lei que o plano de saneamento poderá abarcar a totalidade dos serviços
públicos de saneamento ou poderá ser elaborado um plano específico para cada serviço que
compõem o saneamento (art. 19, caput). Conquanto, acreditamos que equivocou-se a lei.

Sem prejuízo à elaboração de planos específicos, acreditamos que deveria haver

obrigatoriedade de elaboração, pelo titular do serviço público, de um plano que abarcasse
todos os serviços de saneamento em sua integralidade.

Dessa forma, poderia-se mensurar, com maior exatidão, o quadro de debilidade e

perspectivas para a universalização do saneamento básico com a devida preocupação
ambiental.

Nesse sentido, argumentamos que a Política de Saneamento Básico, por si só já é uma

política setorial de totalidade da Política Urbana. Assim, fragmentá-la ainda mais,
acreditamos, pode afastá-la da compreensão dos desafios urbanos em sua totalidade.

São diversos os dispositivos que estipulam sobre esse plano, integral ou específico de
cada serviço de saneamento básico, cabendo destacar seu conteúdo mínimo, conforme
estipula o art. 19º:

I - diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando

sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e
apontando as causas das deficiências detectadas;
II - objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização,
admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os
demais planos setoriais;
III - programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de
modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos
governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;
IV - ações para emergências e contingências;
V - mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e
eficácia das ações programadas (BRASIL, 2007).
É importante ressaltar que a lei estipulou que o plano de saneamento básico deverá ser
compatível com o plano de bacia hidrográfica (art. 19, §3º).

Esse comando legal evidencia a complexidade em disciplinar as águas, evidenciando

as interfaces necessárias e essenciais que devem ser trabalhadas entre o Direito Urbanístico, o
Direito das Águas e o Direito Ambiental.
 85

Conforme aprofundamos, o Direito das Águas consagra a bacia hidrográfica como

unidade territorial de planejamento e de gestão, cuja competência legislativa ficará sob o
comando do Estado-membro.

Já o Direito Urbanístico consagra o território municipal, especificamente a área

urbanizada e urbanizável como sua unidade territorial, em que o principal legislador será o
município, por meio da edição de um plano diretor municipal.

O que significa, então, ter um instrumento urbanístico, o plano de saneamento básico,

que foge das regras urbanísticas?

Para nós, significa um enorme desafio de proteção, recuperação e gestão dos recursos
hídricos que envolverá o esforço de todos os entes federados, sem sobreposição de
competências, na ordenação, execução e fiscalização de uma política pública integrada.

Sobre esse desafio argumentam Alvim, Bruna e Kato (2008):

Embora a legislação brasileira seja considerada, em geral, bastante avançada no que

diz respeito às políticas urbanas, ambientais e hídricas, o principal desafio diz
respeito à construção de caminhos que possam viabilizar uma permanente
integração entre elas, visando sobretudo equacionar os principais conflitos com que
se defrontam principalmente áreas urbanizadas.
A Constituição Federal do Brasil de 1988, especialmente em seus dispositivos sobre
as políticas ambiental, hídrica, regional e urbana tem levado à introdução de novos
padrões de gestão ambiental, regional e local. Isso porque tais políticas obedecem a
lógicas diferentes e muitas vezes conflitantes, pois, enquanto as políticas de meio
ambiente e dos recursos hídricos estão sujeitas, predominantemente, aos critérios
ambientais de recorte do território, as políticas urbanas e regionais orientam-se por
critérios político-administrativos. Tais padrões tendem a se contrapor, uma vez que
essas políticas estão em instâncias distintas de governo e, muitas vezes, encontram-
se em campos de conflitos interinstitucionais, e, ao mesmo tempo, o cumprimento
dos dispositivos constitucionais depende de uma ação conjunta, negociada e
harmônica entre os poderes públicos federal, estadual e municipal (ALVIM,
BRUNA & KATO, 2008, p. 148-149).
Nessa toada, destacamos uma outra interface entre o plano de saneamento básico e o
plano diretor municipal, no art. 19, I da Lei, que ordenam que o conteúdo elementar do plano
de saneamento básico deverá abranger os objetivos e metas para a universalização desse
serviço público, observando a compatibilidade dos demais planos setoriais.

Nesse sentido, é possível considerar o instrumento do plano diretor como um plano

setorial, de desenvolvimento urbano, a que alude o artigo supracitado, conforme argumenta
Pinto (2014):

O Poder Público deverá elaborar os planos de saneamento básico, com base nos
quais os serviços devem ser prestados. Embora a Lei 11.445/2005 não mencione o
plano diretor, ela determina que o plano de saneamento básico seja compatibilizado
 86

com os planos setoriais. Além disso, inclui entre os princípios fundamentais de

prestação de serviços a articulação com a política de desenvolvimento urbano. Essa
articulação exige que a instalação de novas redes ocorra apenas nas áreas indicadas
pelo plano diretor, de modo a evitar a ocupação de áreas não edificáveis, como áreas
de proteção permanente ou de risco.
De outro lado, o plano diretor deverá indicar as áreas destinadas a abrigar as
infraestruturas e instalações operacionais necessárias à prestação dos serviços de
saneamento básico, como estações de tratamento de água e de esgoto, aterros
sanitários, etc. (…) (PINTO, 2014, p. 120).
Por fim, é importante trazer a forma de remuneração pela cobrança dos serviços de
saneamento - nos termos do art. 29.

Aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário serão atribuídas tarifas

ou preços públicos, cobrados separados ou conjuntamente.

Ao serviço de limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos urbanos serão aplicadas
taxas ou tarifas e outros preços públicos.

Ao manejo de águas pluviais urbanas correspondem tributos, em especial, as taxas.

O cálculo sobre a cobrança dos serviços, por sua vez, respeitará as diretrizes do § 1º,
art. 29 da Lei em comento, com prioridade para atendimento das funções essenciais
relacionadas à saúde pública; ampliação dos serviços para a população de baixa renda;
inibição do consumo supérfluo e do desperdício das águas; dentre outras.

A fim de finalizar o estudo sobre a Política Nacional de Saneamento Básico, importa

mencionar ainda dois dispositivos. O primeiro se refere ao § 2º do art. 29, que prevê subsídios
tarifários e não tarifários para os usuários e localidades que não tenham capacidade de
pagamento ou escala econômica para cobrir o custo dos serviços integralmente.

Já o segundo, é a disposição do art. 36, caput, que prevê, na cobrança pela prestação
do serviço público de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas, levar em conta, em cada
lote urbano, os percentuais de impermeabilização e a existência de dispositivos de
amortecimento ou de retenção de água.

Por derradeiro, cabe mencionar que, apesar de não ser objeto desse estudo em
específico, a Lei nº 12.305/10, estipulou a Política Nacional de Resíduos Sólidos, em
consonância com a Política Nacional de Saneamento Básico, complementando, no que
couber, o tratamento dos resíduos sólidos no país.

Dessa maneira, compreendidos o instrumento do plano diretor municipal, do plano de

bacia hidrográfica, percebe-se que o plano de saneamento básico é o instrumento de
 87

planejamento que mais detém interfaces entre o Direito Urbanístico e o Direito das Águas,
especialmente por abordar a unidade geográfica da Bacia Hidrográfica intramunicipal
(especificidade do Direitos das Águas), obtendo titularidade municipal (especificidade do
Direito Urbanístico).

Assim, a fim de complementar o estudo, destacamos, a seguir, o papel do Poder

Público Municipal na governança das águas.

3.6 O PAPEL DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL NA GESTÃO, PRESERVAÇÃO E

RECUPERAÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E NO ABASTECIMENTO DE ÁGUA
PARA O CONSUMO HUMANO

Resta evidente que o município é um ente federativo com uma atribuição peculiar na
governança da água, uma vez que não tem domínio sobre as águas - papel de preponderância
da União e Estados-federados.

A atribuições exclusivas do município em relação à governança das águas reside no

ordenamento territorial, mediante o planejamento do uso e controle do uso solo, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII da CF/88), bem como a organização
e prestação, direta ou sob regime de concessão ou permissão, de serviços públicos
relacionados ao interesse local, como o saneamento básico (art. 30, V da CF/88).

Essa primeira atribuição, conforme discorremos anteriormente, é desenvolvida por

meio da elaboração do Plano Diretor Municipal que, dentre outros, tem no zoneamento o
principal instrumento de planejamento para a preservação e recuperação das águas. À medida
em que estabelecesse as áreas de ocupação e adensamento do município e as áreas de proteção
ambiental, como as áreas de reserva de mananciais.

Ainda sobre a questão do papel do município na ordenação do solo, é importante

mencionar que a Lei nº 6.766/79 (e alterações), é a principal referência normativa dessa
atividade urbanística de ordenamento do espaço urbano e "têm significado de interesse
público transindividual, pois transcende direitos subjetivos dos proprietários dos lotes e do
empreendedor, já que irradia efeitos sobre a população difusa e coletivamente considerada"
(CARMONA, 2015, p. 321).
 88

Essa lei rege apenas o âmbito urbano - já que o âmbito rural se reserva ao Direito

Agrário - e, tem uma grande importância, estabelecendo o conteúdo mínimo da forma celular

da propriedade imobiliária urbana, o lote, núcleo da cidade legalizada.

Tratando-se de norma geral, a Lei do Parcelamento do Solo estipula a moldura sobre a

qual poderão disciplinar os Planos Diretores Municipais.

Preliminarmente, a lei estipula que o parcelamento poderá se dar por meio de

loteamento ou desmembramento.

O loteamento consiste na "subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com

abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação

ou ampliação das vias existentes" (BRASIL, 1979), consoante o artigo 2º, parágrafo primeiro.

Já o desmembramento, ao que consta no artigo 2º, parágrafo 2º, consiste na

subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do

sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e
logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já
existentes (BRASIL, 1979).
Por lote, entende-se aquele terreno dotado de infraestrutura básica - ou seja,

equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento

sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de

circulação - e cujas dimensões atendam às demandas do plano diretor municipal (art. 2º, §4º e

5º).

Especificamente nas zonas de habitação de interesse social, a infraestrutura mínima

deverá abranger as vias de circulação, escoamento das águas pluviais, rede para

abastecimento de água potável e soluções para esgotamento e energia elétrica domiciliar (art.

2º, §6º).

Cabe destacar, portanto, que esgotamento sanitário, água potável e vias de circulação

são elementos definidores do conceito de lote.

 89

O parcelamento do solo só será possível em zonas que o Plano Diretor Municipal ou

Lei Municipal específica identifiquem como área urbana, de expansão urbana ou de

urbanização específica (art. 3º); sendo vedado o parcelamento, dentre outros em:

Art. 3º (...)
I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências
para assegurar o escoamento das águas;
Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem
que sejam previamente saneados;
(...)
V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça
condições sanitárias suportáveis, até a sua correção (BRASIL, 1979).
Tamanha é a importância do elemento hídrico e viário, que a lei dispõe ser dever do

proprietário, quando do requerimento de loteamento, apresentar no pedido a localização dos

cursos d‘água, bosques e construções existentes (art. 6º, III). Além da indicação dos

arruamentos contíguos a todo o perímetro, a localização das vias de comunicação, das áreas

livres, dos equipamentos urbanos e comunitários existentes no local ou em suas adjacências,

com as respectivas distâncias da área a ser loteada (art. 6º, IV).

Ademais, estipula o art. 7º que o poder público municipal/distrital, quando for o caso,

indicará nas plantas apresentadas junto ao requerimento de loteamento:

I - as ruas ou estradas existentes ou projetada, que compõem o sistema viário da

cidade e do município, relacionadas com o loteamento pretendido e a serem
respeitadas;
II - o traçado básico do sistema viário principal;
III - a localização aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e
comunitário e das áreas livres de uso público;
IV - as faixas sanitárias do terreno necessárias ao escoamento das águas pluviais e as
faixas não edificáveis;
V - a zona ou zonas de uso predominante da área, com indicação dos usos
compatíveis (BRASIL, 1979).
Dessa maneira, fica evidente que a questão das águas - abastecimento e saneamento -,

bem como a questão da mobilidade são elementos importantes e definidores na Lei do

Parcelamento do Solo, constituindo-se essência do conceito de lote e, portanto, elementos

mínimos nucleares da cidade formal.

 90

Ocorre que, a partir do estudo da Lei nº 6.766/79, talvez por datar - ainda que com

alterações posteriores - de um período de máximo estímulo à urbanização e ao modelo

desenvolvimentista calcado na energia hidrelétrica, contenha em si o espírito da urbanização

como sinônimo de progresso e da cidade receptora e consumidora de energia elétrica.

Assim, a Lei de Parcelamento impõe grandes limitações no desenvolvimento das

cidades de modo a garantir o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

O lote é receptor de água potável e energia, sem responsabilidade por sua produção,

preservação e defesa.

Nesse sentido, seria importante que a Lei do Parcelamento olhasse de outra maneira o

lote, vinculando seu conteúdo jurídico à produção de energia, por meio de matrizes

alternativas e pouco poluentes como a eólica ou solar.

Relevante seria também um estímulo à produção de água potável (como, por exemplo,

em cisternas ou armazenamento e tratamento de águas pluviais) e ao seu reuso.

Em relação à competência constitucional do município sobre a prestação de serviços

de sua titularidade (art. 30, V, CF/88), como o serviço de abastecimento de água potável e

descarte das águas servidas, importa mencionar sobre a problemática metropolitana - afinal,

em grandes conurbações urbanas as questões municipais fogem à esfera territorial do

município e as problemáticas urbanas adquirem um caráter metropolitano.

Em 2015, foi promulgada a Lei nº 13.089, conhecida como Estatuto da Metrópole, que

visou instituir normas gerais urbanística sobre as regiões metropolitanas e as aglomerações

urbanas, a fim de regulamentar o art. 25, §3º da CF/88.

Cabe observar que essa lei possui pouca aplicabilidade, uma vez que sua edição é

tardia em relação à realidade de formação de metrópoles e aglomerações urbanas. Além disso,

ela contém poucas disposições que efetivamente dão conta dos problemas urbanos dessa

escala.
 91

Primeiramente, ela estipula que seu objetivo é a gestão e execução das funções

públicas de interesse comum, compreendidas como aquelas políticas públicas ou ações,

inseridas na região metropolitana ou aglomeração urbana, cuja realização por parte de um

município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em municípios limítrofes (art. 1º,

caput e art. 2º, II).

Exemplo nítido dessas funções públicas de interesse comum seriam o saneamento

básico e a mobilidade urbana, que necessitam de uma gestão integrada na região

metropolitana e causam impacto nos municípios limítrofes.

Para o exercício dessas funções, o Estatuto da Metrópole determina uma governança

interfederativa, ou seja, o "compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da

Federação em termos de organização, planejamento e execução" (BRASIL, 2015) de tais

funções (art. 2º, IV), que deverão coadunar-se com os seguintes princípios:

Art. 6º. (...)

I – prevalência do interesse comum sobre o local;
II – compartilhamento de responsabilidades para a promoção do desenvolvimento
urbano integrado;
III – autonomia dos entes da Federação;
IV – observância das peculiaridades regionais e locais;
V – gestão democrática da cidade, consoante os arts. 43 a 45 da Lei no 10.257, de 10
de julho de 2001;
VI – efetividade no uso dos recursos públicos;
VII – busca do desenvolvimento sustentável(BRASIL, 2015).
Nota-se, portanto, que não há inovação em relação aos princípios.

A lei estabelece diretrizes específicas (art. 7º) complementares às diretrizes do

Estatuto da Cidade.

Cabe destacar, entre estas diretrizes específicas aquela que diz sobre a

implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento e de tomada

de decisão quanto ao desenvolvimento urbano e às políticas setoriais afetas às
funções públicas de interesse comum (BRASIL, 2015)
 92

Uma vez que essa normativa inclui, nessa gestão interfederativa, a política de

saneamento básico, uma política setorial de interesse comum dos entes da região

metropolitana.

A governança interfederativa caberá: a uma instância executiva; a uma instância

colegiada; a uma organização pública com funções consultivas e técnicas e a um sistema

integrado de alocação de recursos, de acordo com os termos do artigo 8º da lei em comento.

Os instrumentos para o desenvolvimento integrado das regiões metropolitanas e

aglomerações urbanas são: plano de desenvolvimento urbano integrado; planos setoriais

interfederativos; fundos públicos; operações urbanas consorciadas interfederativas; zonas para

aplicação compartilhada dos instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade;

consórcios públicos; convênios de cooperação; contratos de gestão; compensação por serviços

ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial urbana; e

parcerias público-privadas interfederativas (art. 9º).

O principal instrumento do Estatuto da Metrópole é o Plano de Desenvolvimento

Urbano Integrado - PDUI.

Segundo a Lei, o PDUI deverá contemplar (art. 12, § 1º):

I – as diretrizes para as funções públicas de interesse comum, incluindo projetos

estratégicos e ações prioritárias para investimentos;
II – o macrozoneamento da unidade territorial urbana;
III – as diretrizes quanto à articulação dos Municípios no parcelamento, uso e
ocupação no solo urbano;
IV – as diretrizes quanto à articulação intersetorial das políticas públicas afetas à
unidade territorial urbana;
V – a delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do
patrimônio ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial
pelo risco de desastres naturais, se existirem; e
VI – o sistema de acompanhamento e controle de suas disposições. (BRASIL, 2015)
Ainda, a lei estipula que esse plano será aprovado mediante lei estadual e que ele não

exime os municípios de elaborarem seus próprios planos diretores.

Contudo, estipula ele que o município deverá compatibilizar seu plano diretor ao plano

de desenvolvimento urbano integrado (art. 10, § 3º).

 93

Ocorre que o regime de competências urbanísticas constitucionais, por meio do

princípio da prevalência de interesse, não estabelece uma hierarquização entre Estados-

membros e municípios em matéria urbanística.

Não obstante, assim o fez o Estatuto da Metrópole ao determinar que os planos

diretores municipais devem se submeter e se adequar à lei estadual.

Inexiste dúvidas de que, tratando-se de regiões metropolitanas e aglomerações

urbanas, as questões urbanísticas, como saneamento básico, mobilidade, habitação, etc.,

devem ser dimensionadas em escala diferente que não a municipal. Especialmente por

extensão de seus impactos por diversos entes federativos.

No entanto, parece-nos que a Constituição Federal reservou apenas a dimensão

política, do arranjo institucional dos entes federados que compõem a região metropolitana ou

de aglomeração, para dar conta destes problemas.

Ainda sobre as competências municipais em matéria de governança hídrica, cabe

destacar que, em matéria ambiental, compete ao município a proteção ao meio ambiente e o

combate à poluição (art. 23, VI) - competência comum dos entes federativos.

A fim de garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado, a CF/88 estipula que o

município, ademais dos outros entes federativos, devem garantir o direito ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado (art. 225).

Determina a Carta Magna, entre outros pontos, a definição de espaços territoriais e

seus componentes a serem protegidos (art. 225, III), a preservação e restauração dos processos

ecológicos essenciais e o provimento do manejo ecológico das espécies e ecossistemas (art.

225, I); e a exigência de Estudo de Impacto de Vizinhança para a instalação de obra ou

atividade potencialmente causadora de poluição (art. 225, IV); a promoção da educação

ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do

meio ambiente (art. 225, V); e a proteção da fauna e da flora (art. 225, VII).

Cabe mencionar que os municípios são parte integrante do Sistema Nacional de Meio

Ambiente (SISNAMA), instituído pela Lei nº 6.938/81, possuindo responsabilidade solidária

 94

na tutela e recuperação do meio ambiente e com representação no principal órgão do

SISNAMA, o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA (art. 5º, VII do Decreto nº

99.274 de 1990).

A Lei Complementar nº 140 de 2011, estipulou sobre o controle e o licenciamento

ambiental, de competência comum entre todos os entes da Federação. Tal lei atribuiu as

seguintes ações administrativas de competência municipal:

Art. 9o São ações administrativas dos Municípios:

I - executar e fazer cumprir, em âmbito municipal, as Políticas Nacional e Estadual
de Meio Ambiente e demais políticas nacionais e estaduais relacionadas à proteção
do meio ambiente;
II - exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições;
III - formular, executar e fazer cumprir a Política Municipal de Meio Ambiente;
IV - promover, no Município, a integração de programas e ações de órgãos e
entidades da administração pública federal, estadual e municipal, relacionados à
proteção e à gestão ambiental;
V - articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio às Políticas
Nacional, Estadual e Municipal de Meio Ambiente;
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção e à
gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII - organizar e manter o Sistema Municipal de Informações sobre Meio Ambiente;
VIII - prestar informações aos Estados e à União para a formação e atualização dos
Sistemas Estadual e Nacional de Informações sobre Meio Ambiente;
IX - elaborar o Plano Diretor, observando os zoneamentos ambientais;
X - definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos;
XI - promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a
conscientização pública para a proteção do meio ambiente;
XII - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e
substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente,
na forma da lei;
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição
para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Município;
XIV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei
Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou
empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme
tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente,
considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em
Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
XV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei
Complementar, aprovar:
 95

a) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em

florestas públicas municipais e unidades de conservação instituídas pelo Município,
exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); e
b) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em
empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Município
(BRASIL, 2011).
O município, então, poderá se valer do instrumento do Estudo de Impacto Ambiental

para controle da qualidade e da quantidade de água utilizadas nos empreendimentos.

Ainda sobre competência municipal em matéria ambiental, é importante localizar o

Código Florestal - Lei nº 12.651 de 2012.

Nesse sentido, dispõe ele que o Chefe do Executivo Municipal poderá criar áreas de

preservação permanente, compreendidas aquelas áreas cobertas com florestas ou outras

formas de vegetação destinadas a uma ou mais das seguintes finalidades: conter a erosão do

solo e mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de terra e de rocha; proteger as restingas ou

veredas; proteger várzeas; abrigar exemplares da fauna ou da flora ameaçados de extinção;

proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico, cultural ou histórico; formar

faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias; assegurar condições de bem-estar

público; e auxiliar a defesa do território nacional, a critério das autoridades militares, isso no

artigo 6º (BRASIL, 2012).

A Política Nacional sobre Mudança do Clima, instituída pela Lei nº 12.187 de 2009,

dispõe que todos os entes políticos da Federação devem observá-la, a fim de mitigar e

enfrentar os efeitos das mudanças climáticas.

Cabe destacar que o município é integrante do Sistema Único de Saúde, nos termos do

art. 200 da CF/88 e, assim sendo, tem o dever de formular e executar políticas de saneamento

básico, incluindo a vigilância da potabilidade das águas (art. 200, IV, CF/88).

Sem dúvidas, o Município de São Paulo, visando manter e preservar os recursos

hídricos com vistas ao abastecimento de água para consumo humano, possui múltiplas

competências em matéria de governança das águas.

 96

4 DIREITO À CIDADE E SEGURANÇA HÍDRICA

O estudo das cidades, em qualquer lugar do mundo, tem a água como elemento
imprescindível. Não há cidade sem água e, tampouco, é possível um estudo das águas que não
se debruce sobre o fenômeno da urbanização.

Nessa toada, sobre esses dois conceitos, cidade e água, esse capítulo se debruça, a fim
de delimitar ideias que serão utilizadas em todo este trabalho: direito à cidadee segurança
hídrica.

Para tanto, partiremos do debate político-filosófico sobre o direito à cidade, baseando-

nos no filósofo francês Henri Lefebvre e no geógrafo norte-americano David Harvey, a fim de
compreender a transformação do conceito de direito à cidade em conceito jurídico nos
documentos internacionais e no ordenamento jurídico brasileiro (LEFEBVRE, 2001; 2008;
HARVEY, 2014).

A proteção da água para fins de abastecimento e consumo humano será localizada,

nessa compreensão do direito à cidade, conforme buscamos uma totalidade conceitual. Essa
que, atualmente, está fragmentada em debates setoriais sobre o espaço urbano.

4.1 CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS: A URBANIZAÇÃO DA HUMANIDADE E O

DIREITO À CIDADE

Assim, as cidades do futuro, em vez de feitas de vidro e aço, como fora previsto por
gerações anteriores de urbanistas, serão construídas em grande parte de tijolo
aparente, palha, plástico reciclado, blocos de cimento e restos de madeira. Em vez
das cidades de luz arrojando-se aos céus, boa parte do mundo urbano do século XXI
instala-se na miséria, cercada de poluição, excrementos e deterioração. Na verdade,
o bilhão de habitantes urbanos que moram nas favelas pós-modernas podem mesmo
olhar com inveja as ruínas das robustas casas de barro de Çatal Hüyuk, na Antólia,
construídas no alvorecer da vida urbana há 9 mil anos. (DAVIS, 2006, p. 29)
A explosão demográfica no mundo, a partir de meados do século XX, instaurou uma
nova ordem urbana, marcada pela crescente e rápida urbanização dos países ditos
subdesenvolvidos, especialmente, do hemisfério sul do globo. Conforme aponta o sociólogo e
historiador norte-americano Mike Davis (2006), o problema é que esta urbanização não restou
em um processo inclusivo na dinâmica dos direitos humanos; pelo contrário, é marcada pelas
desigualdades entre as cidades e seus habitantes, dentro de seu espaço, bem como pelas
diferentes especializações econômicas entre elas.
 97

A generalização deste processo não foi a cidade de direitos, mas levou à formação de
um processo gigantesco e mundial de favelização. As favelas de Maharashtra, na Índia, com
seus 19 milhões de habitantes; Kibera, no Quênia, com 2,5 milhões de habitantes; Orangi
Town, no Paquistão, com 1,8 milhão de habitantes; Manshiet, no Egito, com 1,5 milhões de
habitantes; Dharavi, na Índia, com 1 milhão de habitantes; Cité Soleil, no Haiti, com 400 mil
habitantes; Khayelitsha, na África do Sul, com 392 mil; e a Favela da Rocinha, no Brasil, com
200 mil habitantes, são exemplos do processo de urbanização marcado por assentamentos
humanos precarizados, que tornou o Planeta Terra em Planeta Favela (DAVIS, 2006).

Neste contexto, o processo de urbanização dos países subdesenvolvidos, incluídos os

latino-americanos, se deu descolado de um processo de industrialização, de crescimento da
produção e de crescimento do emprego. A origem deste fenômeno está atrelada aos ditames
neoliberais do Fundo Monetário Internacional e ao Banco Mundial que, para conceder
empréstimos a estes países imersos em dívidas, submeteu-os a um plano de ajuste estrutural -
que transformou direitos em serviços, a exemplo da educação - e uma relocalização na divisão
internacional do trabalho, que consolidou a posição dos países latino americanos como
agroexportadores, exportadores de commodities. O papel, portanto, da América Latina na
divisão internacional do trabalho, restringiu-se à exportação de produtos de origem primária,
como açúcar, soja, café, tabaco, etc.

Tal processo significou uma valorização do latifúndio agroexportador, a precarização

das condições de vida no campo e, consequentemente, incentivou o êxodo rural e o
adensamento dos espaços urbanos. E tudo isto - o êxodo rural, a ocupação e adensamento das
cidades - sem nenhum planejamento do Poder Público, oferta de serviços, de infra-estrutura,
equipamentos públicos e emprego.

Desta maneira, o produto da crise agrária mundial acabou sendo acolhido pelas
cidades, cuja "superurbanização" foi impulsionada pela reprodução da pobreza. Desta forma,
a produção em massa de favelas é o resultado do rápido crescimento urbano, em um contexto
de ajuste estrutural, desvalorização da moeda e redução do papel do Estado. E, nesta toada, o
mercado imobiliário informal ganha uma importância até então jamais vista.

As favelas, historicamente, estão associadas à pobreza, à miséria e à criminalidade.

Sua definição mais reconhecida pela Organização das Nações Unidas está vinculada ao
excesso de população, habitações precárias ou informais, acesso inadequado à infra-estrutura
urbana, ao saneamento básico e à saúde, além da insegurança da posse da moradia. Contudo,
 98

esta definição considera apenas as dimensões físicas e legais das favelas, desconsiderando a
sua dimensão das tensões sociais nela existentes.

A consolidação das favelas urbanas é decorrente de um processo de expulsão direta ou

indireta, por exemplo, por meio do aumento dos preços dos aluguéis e dos custos de vida, em
relação aos habitantes pobres das regiões centrais das cidades. Áreas essas normalmente
dotadas de maior infraestrutura, e, consequentemente, expelindo os menos assistindos para
zonas de urbanização periférica, horizontal, predatória com a natureza.

Se por um lado a urbanização excludente de direitos gerou um processo de

favelização, por outro, revisitou uma conhecida forma urbana de enclaves fortificados,
alimentados pela busca de segurança e isolamento social, que consolidou a "arquitetura do
medo" (DAVIS, 2006, p. 121-122).

As elites (re)inauguraram a vida em territórios completamente fechados e alheios ao

cotidiano das cidades, sob a lógica militar, em que a população pobre figura como inimigo
externo. O residencial Alphaville, na Região Metropolitana de São Paulo, no Brasil, é
exemplo deste modelo de urbanização.

Nesta toada, Davis (2006), ainda traz importantes contribuições sobre a "ecologia da
favela". O sociólogo e historiador aponta que os pobres urbanos ao trocar "segurança física e
saúde pública por alguns metros quadrados de terra e alguma garantia contra o despejo",
acabam por povoar "áreas de pântanos, várzeas, sujeitas a inundações, encostas de vulcões,
morros instáveis, montanhas de lixo, depósitos de lixo químico, beiras de estrada e orlas de
desertos" (DAVIS, 2006, p. 128). Ou seja, essas pessoas ocupam áreas precárias para
construção de moradias.

Neste sentido, "exatamente por ser tão perigoso e desagradável, o local oferece
'proteção contra o aumento do valor dos terrenos na cidade'. Esses locais são o nicho da
pobreza na ecologia da cidade, e gente paupérrima tem pouca opção além de conviver com os
desastres" (DAVIS, 2006, p. 127). Desta forma, o autor apresenta-nos os riscos geológicos e
climáticos locais ampliados pela pobreza:

Às vezes, a vulnerabilidade ambiental urbana, ou risco, é calculada como produto da

probabilidade de acidentes (frequência e magnitude de ocorrências naturais) vezes o
patrimônio (população e abrigos em risco) vezes a fragilidade (características físicas
do ambiente construído): risco = probabilidade x patrimônio x fragilidade. Por toda a
parte a urbanização informal multiplicou, às vezes por dez ou mais vezes, a
probabilidade inerente de desastres naturais dos ambientes urbanos. Um exemplo
clássico foram as tempestades de agosto de 1988 e a cheia do Nilo, que desalojaram
800 mil moradores de Cartum: os cientistas salientaram que, embora o nível da linha
 99

d'água fosse mais baixo que o ponto máximo de 1946, a enchente provocou dez
vezes mais danos, devido principalmente ao aumento de favelas sem drenagem na
planície da várzea. (DAVIS, 2006, p. 130)
Revela também que, apesar das cheias de rios e riscos de desabamentos, o grande
temor da população das favelas diz respeito à possibilidade de incêndios devido ao uso de
materiais inflamáveis na construção das moradias, utilização de botijões de gás, fogueiras
para o preparo dos alimentos e aquecimento, além da existência de instalações elétricas
precárias, dentre outras questões.

Podemos trazer, ainda, dois elementos importantes sobre a "ecologia da pobreza", a

degradação do meio ambiente natural e a crise sanitária global. Nesse sentido, "conforme
piora a crise habitacional da maioria das cidades, as favelas também invadem diretamente
santuários ecológicos e bacias hidrográficas vitais" (DAVIS, 2006, p. 141).

A ausência de infra-estrutura básica, especialmente de coleta e tratamento de esgoto,

contribui drasticamente para a poluição dos recursos hídricos e para a deterioração do solo.
Ao mesmo tempo, essa ausência afeta diretamente a saúde da população pauperizada,
contribuindo para o surgimento e propagação de doenças transmissíveis e infecciosas e
aumento da mortalidade (especialmente, infantil). É o que o autor traduz como "viver na
merda":

Certamente, o assunto é indelicado, mas um problema fundamental da vida da cidade

do qual surpreendentemente há pouca escapatória. Durante 10 mil anos as
sociedades urbanas lutaram contra o acúmulo mortal de seus próprios dejetos: até as
cidades mais ricas simplesmente atiram seus excrementos nos cursos d'água ou
lançam-nos em algum oceano próximo. As megacidades pobres de hoje - Nairóbi,
Lagos, Mumbai, Daca e outras - são montanhas fétidas de merda que assustariam até
os vitorianos mais insensíveis. (...). Além disso, a intimidade com os dejetos alheios
é um dos mais profundos divisores sociais. Assim como a ocorrência universal de
parasitas no corpo dos pobres, viver na merda, como sabiam os vitorianos, demarca
verdadeiramente duas humanidades existenciais. (…) A crise sanitária global desafia
a hipérbole. Sua origem, como no caso de tantos problemas urbanos do Terceiro
Mundo, tem raízes no colonialismo. Em geral, os impérios europeus recusavam-se a
oferecer infra-estrutura moderna de água e rede de esgoto aos bairros nativos,
preferindo usar, em vez disso, o zoneamento racial e os cordões sanitários para isolar
as guarnições e bairros brancos das doenças epidêmicas (DAVIS, 2006, p. 143).
É evidente que o processo de urbanização mundial está muito aquém da generalização
da riqueza nas cidades, com o desenvolvimento da cidadania dos citadinos, acesso à infra-
estrutura, equipamentos públicos e moradia para toda a população, preservação e recuperação
do meio ambiente natural. Contra esse processo de urbanização periférico, excludente de
direitos, de favelização generalizada, ergue-se a demanda pelo direito à cidade, reivindicada,
especialmente na América Latina, por movimentos sociais, ONG's, espaços acadêmicos,
 100

penetrando ainda que timidamente, a agenda de atuação dos Estados. É sobre esse conceito
que a seguir nos debruçaremos.

Há cerca de uma década, a expressão direito à cidade vem tomando corpo nos espaços
acadêmicos do Direito, da Geografia, da Arquitetura, do Urbanismo, dentre outros ramos do
conhecimento, bem como na atuação cotidiana dos movimentos sociais urbanos,
especialmente, aqueles que lutam pelo direito à moradia.

O significado do direito à cidade, todavia, não é unívoco e, portanto, faz-se necessário

tornar nítida com qual definição lidaremos. Serão as abordagens de Lefebvre e Harvey,
teóricos marxistas do fenômeno urbano, cujas produções apontam para uma compreensão
aprofundada do significado do direito à cidade como estratégia de transformação da realidade
(LEFEBVRE, 2001; 2008; HARVEY, 2014).

O filósofo francês Lefebvre parte da premissa de que a cidade é um campo de disputas

entre os diferentes segmentos e classes sociais, e que a vida em comunidade acirra e
potencializa tais lutas (LEFEBVRE, 2001; 2008).

O espaço da cidade, portanto, é um lugar da reprodução das relações sociais. Assim,

produto histórico de seu tempo, as cidades reproduzem as contradições do momento histórico
vivido pela sociedade. Neste sentido, Lefebvre (2001) aponta que o núcleo urbano, na
sociedade capitalista em que vivemos, apresenta, então, um duplo sentido: lugar de consumo e
consumo do lugar. E graças a esse papel é que sobrevive.

O direito à cidade, por sua vez, caminha no sentido de dar precedência às relações de
valor de uso sobre as relações de valor de troca que se desenvolvem no território urbano,
superando a lógica do consumo do espaço e trazendo uma prática social que coloque o urbano
no cotidiano, recuperando e intensificando a capacidade de integração e participação na
cidade.

Pode-se resumir brevemente que o valor de uso da cidade está relacionado à

apropriação coletiva dos espaços da cidade (praças, ruas, monumentos) como elementos de
reprodução da vida social. Por sua vez, o valor de troca faria com que do território se extraia
privadamente algum tipo de riqueza produzida socialmente, sem levar em consideração ao
quê essa riqueza se destinaria. Convivendo mutuamente, em forte contradição, seria premissa
do espaço urbano ―A oposição entre o valor de uso (a cidade e a vida urbana, o tempo urbano)
 101

e ao valor de troca (os espaços comprados e vendidos, o consumo dos produtos, dos bens, dos
lugares, dos signos‖ (LEFEBVRE, 2001, p. 35).

Nessa toada, o filósofo afirma que a cidade capitalista subordinou o valor de uso ao
valor de troca e, portanto, não é apenas o lugar da produção de mercadorias, de realização das
trocas, mas, também, o sustentáculo da reprodução do modo de viver metabólico do Capital.

O uso do conceito de direito à cidade tornou-se recorrente e foi incorporado por

inúmeras organizações não governamentais - ONGs, órgãos governamentais, institutos de
pesquisa e estatística, estudiosos, movimentos sociais, etc. Contudo,

O direito à cidade à qual esses grupos se referem significa um conjunto de melhorias

a serem incorporadas pela cidade capitalista: melhores condições habitacionais, uso
racional da infraestrutura urbana e dos recursos naturais, transporte público eficiente,
além, é claro, do aperfeiçoamento dos mecanismos de controle do Estado e
participação popular. Estas proposições não nos permitem entrever, segundo Souza,
a verdadeira abordagem de Lefebvre, que guardaria um sentido muito mais profundo
e radical. Segundo o autor, o direito à cidade, nos termos de Lefebvre não deve ser
reduzido a eventuais progressos nas condições de vida das classes populares na
cidade capitalista, mas significa antes, o direito a uma vida urbana muito diferente,
no contexto de outra cidade e de uma outra sociedade (TRINDADE, 2016, p. 4).
A análise de Lefebvre remonta à década de 1960. Sua interpretação é alvo de uma
disputa teórico-conceitual do que seria o direito à cidade. Não pretendemos afirmar que o
enfoque aqui adotado seja o mais correto. Contudo, entendemos que, ao tratar do direito à
cidade, Lefebvre aborda um processo de transformação da cidade mais amplo, capaz de criar
uma outra lógica de produção do espaço urbano, incapaz de se efetivar na sociedade atual.

Na mesma direção, coaduna-se o pensamento do geógrafo britânico contemporâneo

David Harvey. Dentre as inúmeras contribuições do autor, também sobre os fundamentos e os
métodos inaugurados por Karl Marx, Harvey afirma a importância e a urgência da luta pelo
direito à cidade.

Reivindicar o direito à cidade no sentido a que proponho equivale a reivindicar

algum tipo de poder configurador sobre o processo de urbanização, sobre o modo
como nossas cidades são feitas e refeitas, e pressupõe fazê-lo de maneira radical e
fundamental. Desde que passaram a existir, as cidades surgiram da concentração
geográfica e social de um excedente de produção. A urbanização sempre foi,
portanto, algum tipo de fenômeno de classe, uma vez que os excedentes são
extraídos de algum lugar ou de alguém, enquanto o controle sobre o uso desse lucro
acumulado costuma permanecer nas mãos de poucos (como uma oligarquia religiosa
ou um poeta guerreiro com ambições imperiais). Essa situação geral persiste sobre o
capitalismo, sem dúvida, mas nesse caso há uma dinâmica bem diferente em
atuação. O capitalismo fundamenta-se, como nos diz Marx, na eterna busca da mais-
valia (lucro). Contudo, para produzir mais-valia os capitalistas têm de produzir
excedentes de produção. Isso significa que o capitalismo está eternamente
produzindo os excedentes de produção exigidos pela urbanização. A relação inversa
também se aplica. O capitalismo precisa da urbanização pra absorver o excedente de
produção que nunca deixa de produzir. Dessa maneira, surge uma ligação íntima
 102

entre o desenvolvimento do capitalismo e a urbanização. Não surpreende, portanto,

que as curvas logísticas do aumento da produção capitalista sejam, com o tempo,
muito semelhantes às curvas logísticas da urbanização da população mundial
(HARVEY, 2014, p. 30).
Desta forma, o direito à cidade surge como uma exigência e deve ser compreendido
não como o direito de regresso às cidades tradicionais. Nem tampouco como a
universalização do acesso à cidade capitalista para manter sua produção e reprodução. Mas,
como um direito à ruptura com os processos de urbanização que excluem a maioria da
população das condições básicas de vivência.

Portanto, trata-se de mudar a cidade de acordo com as expectativas humanas, sendo

ela, assim, um meio de transformação social, um horizonte e um caminho a ser percorrido.
Logo, para avançarmos nesse direito é fundamental que exista uma democracia real,
em que os citadinos, sujeitos desse direito, dele se apropriem, com diferenças ao direito à
propriedade. Transformando, assim, o urbano em obra, por meio de uma atividade/construção
participativa e coletiva.

―O urbano é assim, mais ou menos, a obra dos citadinos em lugar de se impor a eles
como um sistema: como um livro já acabado‖ (LEFEBVRE, 2001, p. 72).

O direito à cidade é a possibilidade de nos referirmos a ela como aquilo que pode ser.
Não como o usufruto da cidade que temos e o que ela contém e comporta – elementos
também importantes – mas como a possibilidade de transformá-la, de projetar o novo, a partir
de relações novas. É, portanto, uma utopia realizável.

O fato de vivermos em uma cidade socialmente desigual, com bairros ricos equipados
com todo tipo de serviços, infraestrutura, lazer, etc. ao tempo em que as ocupações ilegais,
que ocupam a maior parte do território, vivem sem saneamento básico, sofrendo os impactos
das chuvas, sem transporte, sob forte violência policial, instruída na lógica militar de
existência de inimigo interno, faz com que tenhamos a impressão de que cada uma dessas
partes da cidade funciona isoladamente.

Será contra essa fragmentação do espaço que o direito à cidade se erige, exigindo a
construção de uma análise da totalidade da cidade, reunindo tudo o que dela nasce e nela se
produz e a forma como se relacionam.

Para Lefebvre (2001), o direito à cidade pode ser exercido pela mobilização social e
luta política/social. É um direito inerente às nossas práticas diárias, estejamos conscientes ou
não, ainda que submersos numa realidade contraditória que também nos forma.
 103

Se tal direito ainda não é uma realidade, deve ser tomado pelo movimento político que
force profundas modificações nas relações sociais.

A fim de superar a lógica do valor de troca haveria que se reafirmar a cidade como
valor de uso e ressignificá-la coletivamente, a partir das necessidades humanas e não do
Capital.

De encontro a esse pensamento, reforça o pensador britânico:

Se Park está certo, a questão do tipo de cidade que queremos não pode estar separada
da questão do tipo de pessoas que querem ser, dos tipos de relações sociais que
buscamos, de relações com a natureza que nos satisfazem mais, que estilo de vida
desejamos levar, quais são nossos valores estéticos. O direito à cidade é, portanto,
muito mais que um direito de acesso individual ou grupal aos recursos que a cidade
incorpora: é um direito de mudar e reinventar a cidade mais de acordo com nossos
mais profundos desejos. Além disso, é um direito mais coletivo do que individual,
uma vez que reinventar a cidade depende inevitavelmente do exercício de um poder
coletivo sobre o processo de urbanização. A liberdade de fazer e refazer a nós
mesmos e a nós cidade, como pretendo argumentar, é um dos nossos direitos
humanos mais preciosos, ainda que um dos mais menosprezados. (HARVEY,
2014, p. 28).
Resta evidente, portanto, que ambos pensadores afirmam a luta pelo direito à cidade
como uma luta anticapitalista, por essência: visto que seu fim ultrapassa os limites dessa
estrutura social de base capitalista.

Isso não significa a substituição desse modelo de cidade por outro, já formatado e
inserido nos livros, mas algo que somente a apropriação consciente, emancipada, desvelada
das ideologias, e coletiva possa construir.

Nesse sentido, ―se o mundo urbano foi imaginado e feito, então ele pode ser re-
imaginado e refeito‖ (HARVEY, 2014, p. 16).

Destarte, a questão chave do direito à cidade é a radicalização democrática.

Essa questão enfatiza a participação popular, ou seja, a tomada da responsabilidade

política coletiva do sujeito acerca do espaço em que está inserido, potencializando sua
capacidade de se autogovernar e não estar sujeito a decisões sobre as quais não interfere e que
pouco se relacionam com seus anseios e àqueles da coletividade, em que se faz enquanto
indivíduo.

À parte considerações político-filosóficas, a tarefa que se propõe é aferir quais as

adaptações e transformações que tornaram esse conceito complexo e anticapitalista palpável
juridicamente, bem como como a questão hídrica se relaciona com o direito à cidade.
 104

Já afirmamos que não há cidade sem água, bem como não é possível um estudo das
águas que não se debruce sobre o fenômeno da urbanização.

Nesse sentido, elencados os pontos sobre a urbanização, é necessário situar o contexto

mundial da água, antes de localizarmos as suas derivações jurídicas.

4.2 ÁGUA: UMA PROBLEMÁTICA MUNDIAL

Apesar de existir água congelada fora do Planeta Terra, a condição para que houvesse
vida neste Planeta é a existência de água, em seus três estados físicos: sólido, líquido e
gasoso.

A água é condição de existência da vida terrestre.

Apesar da Terra ser azul, isso não significa que a água nela existente é ilimitada:

(...) dos 95,5% do volume total de água da Terra que forma os oceanos e mares,
somente 2,5% são de água doce. Ressalte-se que a maior parcela dessa água doce
(68,9%) forma as calotas polares, as geleiras e neves eternas que cobrem os cumes
das montanhas mais altas da Terra. Os 29,9% restantes constituem águas
subterrâneas doces. A unidade dos solos (inclusive daqueles congelados -
permafrost) e as águas dos pântanos representam cerca de 0,9% do total e a água
doce dos rios e lagos cerca de 0,3%. (REBOUÇAS, 2015, p. 7)
São 1,4 bilhão de km3 de água no planeta. Porém, o recurso é escasso. Apenas 0,3%
dessa água existente no mundo abastece os 7,6 milhões de habitantes. Além disso, essa água
não está distribuída uniformemente entre as regiões e países do mundo.

26% do total de água doce disponível no planeta está na América do Sul, que
concentra apenas 6% da população mundial. O continente asiático, por sua vez, detém 36% do
total de água e abriga 60% da população mundial. Por fim, em 2015, 1,8 bilhão de pessoas
não têm acesso seguro à água com condições mínimas para o consumo humano de acordo
com a UNICEF. O Brasil detém 13,6% da água do planeta, segundo o Ministério do Meio
Ambiente. Todavia, cerca de 6% da população não tem acesso à água potável.

Segundo a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação, em

documento de 2011, 70% da água no mundo é utilizada pela agricultura, 22% na indústria e
apenas 8% é utilizada para consumo doméstico.

A quinta avaliaçaõ do Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática (IPCC)

estimou que, para cada grau de aumento na temperatura global , aproximadamente 7% da
população mundial ficará exposta à diminuição de , ao menos , 20% do acesso a recursos
hídricos renováveis.
 105

Nessa toada, o Instituto de Resiliência de Estocolmo (Stockolm Resilience Centre)

elencou, em seu website, o consumo de água doce e o ciclo hidrológico global, como uma das
nove fronteiras planetárias nas gerações vindouras, para o desenvolvimento da humanidade:

The freshwater cycle is strongly affected by climate change and its boundary is
closely linked to the climate boundary, yet human pressure is now the dominant
driving force determining the functioning and distribution of global freshwater
systems. The consequences of human modification of water bodies include both
global-scale river flow changes and shifts in vapour flows arising from land use
change. These shifts in the hydrological system can be abrupt and irreversible. Water
is becoming increasingly scarce - by 2050 about half a billion people are likely to be
subject to water-stress, increasing the pressure to intervene in water systems. A
water boundary related to consumptive freshwater use and environmental flow
requirements has been proposed to maintain the overall resilience of the Earth
system and to avoid the risk of ―cascading‖ local and regional thresholds.
(ESTOCOLMO, 2015)
Assim, o Instituto afirma que o ciclo da água doce é fortemente impactado pelas
mudanças climáticas.

Contudo, é a pressão humana que determina o funcionamento e a distribuição dos

sistemas globais de água doce, que incluem mudanças de fluxo de rios de escala global e
mudanças nos fluxos de vapor decorrentes da mudança de uso da terra.

Essas mudanças, segundo o Instituto, podem ser irreversíveis.

A água está cada vez mais escassa. Até 2050, cerca de meio bilhão de pessoas
provavelmente estarão sujeitas a estresse hídrico, aumentando a pressão para intervir nos
sistemas de água.

Se o início da civilização esteve atrelado ao abastecimento da água - como nos casos

dos rios Tigre e Eufrates, na Mesopotâmia -, o fim dela também pode estar atrelado à ausência
de água.

A seca e as guerras pela água já são realidades no mundo. Israel, Síria e Jordânia, em
1967, na conhecida Guerra dos Seis Dias, disputaram o controle das Colinas de Golã, fonte de
um terço das águas de Israel.

Da mesma maneira, China, Índia, Bangladesh, Tailândia, Laos, Camboja e Vietnã

disputam o abastecimento das águas que vêm do Planalto do Tibet e do Rio Mekong.

Em 2000, a população de Cochabamba na Bolívia revoltou-se contra a privatização

das águas e o aumento do preço de acesso às mesmas, depois que a empresa Aguas del
Tunari, pertencente ao grupo norte-americano da Brechtel, dobrou o preço das tarifas. O
 106

"detalhe" é que o Banco Mundial condicionara um empréstimo de 25 milhões de dólares à

Bolívia se ela privatizasse seus serviços de água.

Todos estes elementos comprovam que o ―Planeta Favela‖é também o planeta da seca
e do desperdício. Diante disso, a luta pelo direito humano à águae a segurança hídrica são
elementos imprescindíveis para a perpetuação na vida da Terra. Para tanto, uma importante
ferramenta para a garantia desses elementos é o reconhecimento da proteção do direito à água
e da segurança hídrica nos documentos internacionais, como veremos.

4.3 DIREITO HUMANO À ÁGUA E SEGURANÇA HÍDRICA NOS DOCUMENTOS

INTERNACIONAIS

A água, sendo uma condição essencial para qualquer vida no planeta Terra -inclusive a
dos seres humanos, cujos corpos são compostos em cerca de 75% deste elemento-, é,
portanto, primeiramente, um elemento vital, a garantia fundamental do homem.

Em segundo lugar, a água é uma obrigação de prestação positiva do Estado para com a
população em geral.

Em terceiro, objeto de direitos e deveres das presentes e futuras gerações.

Assim, o direito à água é um precursor de todos os direitos humanos e é intrínseco ao

direito à vida, permeando direitos de primeira, segunda e terceira geração.

Ocorre que, apesar de ser um elemento vital, sua proteção não adquire o mesmo status
jurídico internacional que os demais direitos humanos convencionados.

O direito à água para consumo humano, assim como o direito à cidade, emergiu para a
comunidade internacional recentemente.

Esse direito, ainda que não adquirira status jurídico de Convenção, se fez presente
implicitamente na Convenção nº 161 da Organização Internacional do Trabalho (1985) e a
Convenção Internacional sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência, ambas sediadas pelo
Brasil.

Por sua vez, a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação

contra a Mulher, de 1979 (Recepcionada pelo Decreto nº 4.377 de 13 de setembro de 2002),
bem como a Convenção sobre os Direitos da Criança, de 1989 (Recepcionada pelo Decreto nº
99.710 de 21 de novembro de 1990) trazem explicitamente a questão do direito à águaem seu
conteúdo normativo, conforme sistematizamos na Tabela 3:
 107

Tabela 3 – Dispositivos normativos e comentários em relação aos documentos brasileiros ―Convenção sobre
a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher‖, de 1979 e ―Convenção sobre os
Direitos da Criança‖, de 1989.

Tratado/Convenção Internacional Dispositivo normativo Observação

Art. 14. 2. Os Estados-Partes adotarão

todas as medidas apropriadas para
eliminar a discriminação contra a
mulher nas zonas rurais a fim de
O Tratado restringe-se à tutela
assegurar, em condições de igualdade
do direito às mulheres,
entre homens e mulheres, que elas
enquanto grupo social
Convenção sobre a Eliminação de participem no desenvolvimento rural e
específico. Apesar de estipular
Todas as Formas de Discriminação dele se beneficiem, e em particular
uma obrigatoriedade dos
contra a Mulher, de 1979 assegurar-lhes-ão o direito a: (...) h)
Estados-parte, não determina o
gozar de condições de vida adequadas,
direito subjetivo das mulheres
particularmente nas esferas da
à água.
habitação, dos serviços sanitários, da
eletricidade e do abastecimento de
água, do transporte e das
comunicações. (BRASIL, 2002)

1. Os Estados Partes reconhecem o

direito da criança de gozar do melhor
padrão possível de saúde e dos
serviços destinados ao tratamento das
doenças e à recuperação da saúde. Os
Estados Partes envidarão esforços no
sentido de assegurar que nenhuma
criança se veja privada de seu direito A Convenção restringe-se a
de usufruir desses serviços sanitários. tutelar o direito das crianças,
enquanto grupo social
Convenção sobre os Direitos da 2. Os Estados Partes garantirão a
plena aplicação desse direito e, em específico. Apesar de estipular
Criança, de 1989
especial, adotarão as medidas sobre aspecto qualitativo,
apropriadas com vistas a: (...) c) "água potávelï, não estipula a
combater as doenças e a desnutrição quantidade de água necessária.
dentro do contexto dos cuidados
básicos de saúde mediante, inter alia,
a aplicação de tecnologia disponível e
o fornecimento de alimentos nutritivos
e de água potável, tendo em vista os
perigos e riscos da poluição ambiental
(BRASIL, 1990)

Fonte: Resolução 34/180 da Assembléia Geral das Nações Unidas, de em 18 de dezembro de 1979 e Decreto nº
99.710 de 21 de novembro de 1990.

Outros documentos internacionais, de menor força no Direito Internacional, também

mencionaram explicitamente a questão da proteção hídrica e do direito à água para
abastecimento humano.

Por exemplo, como oPlano de Ação da Conferência das Nações Unidas sobre Água
(1977), Programa 21 da Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
 108

(1992), Programa de Ação da Conferência Internacional sobre a População e

Desenvolvimento (1994), Programa Habitat aprovado na Conferência das Nações Unidas
sobre Assentamentos Humanos - Habitat II (1996).

O grande salto qualitativo na proteção internacional do direito à água se deu com a

edição do Comentário Geral nº 15 do CESCR, de 2002, que declarou a existência do direito à
água, elaborou seu conteúdo normativo e criou tipologias e a extensão das obrigações
individuais dos Estados, complementada pela Resolução nº A/RES/64/292, adotada em 28 de
julho de 2010, que aprovou o direito à água com status de direito humano.

O Comentário Geral nº 15 do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das

Organizações das Nações Unidas, fundamentando-se nos art. 11, da água como como um dos
elementos que garantem o direito a um nível de vida adequado e o 12, que incluiu a água
como um componente inerente ao direito à saúde e à alimentação adequada, do Pacto
Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, esse comentário geral trouxe um
fundamento jurídico internacional para o direito à água, alertando que a poluição e a
deterioração dos recursos hídricos, bem como sua distribuição desigual, agravam a pobreza
existente ao redor do globo.

Primeiramente, ele conceituou o direito humano à águacomo o direito de todos de

dispor de água suficiente, salubre e acessível para o uso pessoal e doméstico. Ainda, trouxe
que o abastecimento adequado de água salubre é necessário para evitar a morte por
desidratação, para reduzir os riscos de doenças relacionadas com a água e para satisfazer as
necessidades de preparo dos alimentos e às necessidades de higiene pessoal e doméstica, é o
que lemos no Ponto 2 do Comentário Geral.

Assim, todos teriam o direito de receber certa quantidade de água que fosse
indispensável para o exercício das diversas finalidades aludidas, sem interrupções de
fornecimento ou contaminação dos recursos hídricos, em que o sistema de gestão e
abastecimento de água se fundamentasse na distribuição equitativa deste recurso, noção essa
ao Ponto 10.

O Comentário ainda pontua que a água deve ser tratada como bem social e cultural, e
não fundamentalmente um bem econômico, devendo o exercício do direito à água ser
exercido de maneira sustentável que garanta o usufruto desse bem pelas gerações presentes e
futuras, ao Ponto 11.
 109

Isto significa que o exercício do direito à água pode variar de acordo com diversas
condições como a disponibilidade hídrica, a qualidade da água, a acessibilidade física aos
recursos hídricos, a acessibilidade econômica, como os custos e encargos diretos e indiretos
para acesso à água.

Contudo, não poderá haver discriminação da população no abastecimento de água,

cuja gestão deverá ser feita de modo a fornecer o máximo de informação à população.

Aos Estados Nacionais cabe respeitar o direito humano à água, sua proteção frente a
terceiros, bem como facilitar, promover e garantir o acesso à água para consumo humano.

Ainda, apostando no sistema de cooperação internacional, o Comentário sistematiza as

obrigações dos Estados-parte, ao Ponto 37 do Comentário Geral:

a) Garantizar el acceso a la cantidad esencial mínima de agua que sea suficiente y

apta para el uso personal y doméstico y prevenir las enfermedades;
b) Asegurar el derecho de acceso al agua y las instalaciones y servicios de agua
sobre una base no discriminatoria, en especial a los grupos vulnerables o
marginados;
c) Garantizar el acceso físico a instalaciones o servicios de agua que proporcionen
un suministro suficiente y regular de agua salubre; que tengan un número suficiente
de salidas de agua para evitar unos tiempos de espera prohibitivos; y que se
encuentren a una distancia razonable del hogar;
d) Velar por que no se vea amenazada la seguridad personal cuando las personas
tengan que acudir a obtener el agua;
e) Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones y servicios de agua
disponibles;
f) Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción nacionales sobre el agua para
toda la población; la estrategia y el plan de acción deberán ser elaborados y
periódicamente revisados en base a un proceso participativo y transparente; deberán
prever métodos, como el establecimiento de indicadores y niveles de referencia que
permitan seguir de cerca los progresos realizados; el proceso mediante el cual se
conciban la estrategia y el plan de acción, así como el contenido de ambos, deberán
prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o marginados;
g) Vigilar el grado de realización, o no realización, del derecho al agua;
h) Poner en marcha programas de agua destinados a sectores concretos y de costo
relativamente bajo para proteger a los grupos vulnerables y marginados;
i) Adoptar medidas para prevenir, tratar y controlar las enfermedades asociadas al
agua, en particular velando por el acceso a unos servicios de saneamiento adecuados.
(ONU, 2002).
Por fim, o Comentário Geral nº 15 orienta que os Estados-parte deverão examinar suas
legislações, estratégias e políticas de forma a compatibilizá-las com esse direito humano à
água.
 110

Em 2010, a Assembleia Geral da ONU aprovou a Resolução A/64/292, atribuindo

maior força normativa internacional ao direito humano à água, com 122 votos a favor,
nenhum contra e 41 abstenções dos Estados-parte.

Apesar de extremamente genérica, essa Resolução reconheceu o direito à água potável

e ao saneamento como um direito humano essencial para o desfrute pleno da vida e de todos
os direitos humanos:

1. Reconoce que el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano

esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos;
2. Exhorta a los Estados y las organizaciones internacionales a que proporcionen
recursos financieros y propicien el aumento de la capacidad y la transferencia de
tecnología por medio de la asistencia y la cooperación internacionales, en particular
a los países en desarrollo, a fin de intensificar los esfuerzos por proporcionar a toda
la población un acceso económico al agua potable y el saneamiento;
3. Acoge con beneplácito la decisión del Consejo de Derechos Humanos de pedir a
la experta independiente sobre las obligaciones de derechos humanos relacionadas
con el acceso al agua potable y el saneamiento que presente un informe anual a la
Asamblea General13, y alienta a la experta independiente a que siga trabajando en
todos los aspectos de su mandato y a que, en consulta con todos los organismos,
fondos y programas pertinentes de las Naciones Unidas, incluya en el informe que le
presente en su sexagésimo sexto período de sesiones las principales dificultades
relacionadas con el ejercicio del derecho humano al agua potable y el saneamiento y
su efecto en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. (ONU,
2010).
Nesse sentido, apesar da generalidade da Resolução, é necessário afirmar que ela
avançou na consolidação internacional do direito à água.

A existência dessa Resolução, apesar de não estar dotada de imperatividade em

relação aos países que a adotaram, é uma importante pressão internacional para o respeito e
garantia do direito humano à água, servindo, inclusive, de fonte para positivação e
reconhecimento desse direito no âmbito do ordenamento jurídico pátrio dos Estados-parte do
Sistema ONU.

Dentro do contexto de internacionalização do direito humano à água, importa

mencionar que, no contexto da América Latina, as recentes Constituições do Equador (2008)
e Bolívia (2009), por exemplo, trouxeram esse direito explicitamente ao seu corpo normativo.

Neste sentido, avanço mais significativo é o da Constituição do Equador em que os

termos ―água‖ ou ―águas‖ aparecem 43 vezes. Na Constituição Federal do Brasil, por sua vez,
esse termo aparece apenas três vezes.
 111

A fim de exemplificar o avanço constitucional do Equador, selecionamos alguns

artigos que demonstram a preocupação com o abastecimento de água para a população e a
garantia de proteção ao meio ambiente, incluindo a cidade.

Primeiramente, ao dispor que a água deve ser garantida pelo Estado (art. 3º), a
Constituição Equatoriana instituiu um direito subjetivo à água (art. 12º), ou seja, um dever
prestacional do Estado que poderá ser pleiteado a fim de fazer-se valer, mediante o Poder
Judiciário. A água no Direito Equatoriano está diretamente vinculada à garantia do direito à
vida, literalmente, ―inseparável e essencial à vida‖ (EQUADOR, 2008).

Além disso, possui natureza jurídica de patrimônio nacional estratégico de uso público
e, portanto, inalienável, constando isso em seu artigo 3º.

A Constituição Equatoriana instaurou uma nova ordem jurídica fundamentada no

sumak kawsay - expressão originária quíchua, que pode ser traduzida como bem viver - que
indica um modelo diferente daquele capitalista de integração organizada e sustentável dos
aspectos econômicos, sociais, étnicos, culturais e ambientais para a realização do bem viver.
Ou seja, a Constituição Equatoriana privilegia a vida ecologicamente equilibrada dos
seres humanos, preservando todos os aspectos étnicos e sociais de um Estado plurinacional,
tal qual seja de diversas nacionalidades, em detrimento do metabolismo econômico-social
capitalista.

Ainda, nesse ordenamento jurídico, a água é componente do direito à saúde, à vida, à

dignidade da pessoa humana, à soberania alimentar, ao trabalho e à moradia (art. 32, 66, 281-
282, 326 e 375).

Importa mencionar que, nesse documento, há um amplo tratamento no sentido de

preservação, proteção e recuperação dos recursos hídricos, sendo proibida a privatização
desses recursos.

A gestão da água deverá ser pública ou comunitária, bem como ao Estado caberá a
planificação e gestão da água destinadas ao consumo humano, irrigação que garanta a
soberania alimentar, fluxo ecológico e atividades produtivas, nessa ordem de prioridade (art.
318).

Assim, nos múltiplos usos da água, a sustentabilidade do ecossistema e o

abastecimento de água para consumo humano são fatores prioritários da política das águas
equatoriana.
 112

A fim de ilustrar o conteúdo apresentado, destacamos alguns artigos desta

Constituição do Equador:

Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado: 1. Garantizar sin discriminación
alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los
instrumentos internacionales, en particular la educación, la salud, la alimentación, la
seguridad social y el agua para sus habitantes. (...)
(...)
Art. 12.- El derecho humano al agua es fundamental e irrenunciable. El agua
constituye patrimonio nacional estratégico de uso público, inalienable,
imprescriptible, inembargable y esencial para la vida.
Art. 13.- Las personas y colectividades tienen derecho al acceso seguro y
permanente a alimentos sanos, suficientes y nutritivos; preferentemente producidos a
nivel local y en correspondencia con sus diversas identidades y tradiciones
culturales. El Estado ecuatoriano promoverá la soberanía alimentaria.
Art. 14.- Se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak
kawsay. Se declara de interés público la preservación del ambiente, la conservación
de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país,
la prevención del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales
degradados.
(...)
Art. 66.- Se reconoce y garantizará a las personas: 1. El derecho a la inviolabilidad
de la vida. No habrá pena de muerte. 2. El derecho a una vida digna, que asegure la
salud, alimentación y nutrición, agua potable, vivienda, saneamiento ambiental,
educación, trabajo, empleo, descanso y ocio, cultura física, vestido, seguridad social
y otros servicios sociales necesarios.
Art. 276.- El régimen de desarrollo tendrá los siguientes objetivos: (...) Recuperar y
conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a
las personas y colectividades el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua,
aire y suelo, y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural.
(...)
Art. 318.- El agua es patrimonio nacional estratégico de uso público, dominio
inalienable e imprescriptible del Estado, y constituye un elemento vital para la
naturaleza y para la existencia de los seres humanos. Se prohíbe toda forma de
privatización del agua. La gestión del agua será exclusivamente pública o
comunitaria. El servicio público de saneamiento, el abastecimiento de agua potable y
el riego serán prestados únicamente por personas jurídicas estatales o comunitarias.
El Estado fortalecerá la gestión y funcionamiento de las iniciativas comunitarias en
torno a la gestión del agua y la prestación de los servicios públicos, mediante el
incentivo de alianzas entre lo público y comunitario para la prestación de servicios.
El Estado, a través de la autoridad única del agua, será el responsable directo de la
planificación y gestión de los recursos hídricos que se destinarán a consumo
humano, riego que garantice la soberanía alimentaria, caudal ecológico y actividades
productivas, en este orden de prelación. Se requerirá autorización del Estado para el
aprovechamiento del agua con fines productivos por parte de los sectores público,
privado y de la economía popular y solidaria, de acuerdo con la ley.
(...)
Art. 411.- El Estado garantizará la conservación, recuperación y manejo integral de
los recursos hídricos, cuencas hidrográficas y caudales ecológicos asociados al ciclo
hidrológico. Se regulará toda actividad que pueda afectar la calidad y cantidad de
agua, y el equilibrio de los ecosistemas, en especial en las fuentes y zonas de recarga
 113

de agua. La sustentabilidad de los ecosistemas y el consumo humano serán

prioritarios en el uso y aprovechamiento del agua.
Art. 412.- La autoridad a cargo de la gestión del agua será responsable de su
planificación, regulación y control. Esta autoridad cooperará y se coordinará con la
que tenga a su cargo la gestión ambiental para garantizar el manejo del agua con un
enfoque ecosistémico.
La sustentabilidad de los ecosistemas y el consumo humano serán prioritarios en el
uso y aprovechamiento del agua(EQUADOR, 2008).
Dessa maneira, apesar de não ser objeto do nosso estudo a eficácia desses dispositivos
constitucionais, resta evidente que em matéria de elaboração constitucional, a Constituição
Equatoriana é vanguarda na temática de garantia do direito à água potável para consumo da
população, em uma visão integrada com a preservação do meio ambiente e de
desenvolvimento voltado ao bem viver.

4.3.1 SEGURANÇA HÍDRICA

A partir da edição do Comentário Geral nº 15 do CESCR, de 2002, que declarou a

existência do direito à água, e da Resolução nº A/RES/64/292, de 2010, que aprovou o direito
à água com status de direito humano, emergiu na esfera internacional o conceito de segurança
hídrica.

Nesse trabalho, adotaremos o conceito trazido pela UN-WATER (2003) que identifica
a segurança hídricacomo

The capacity of a population to safeguard sustainable access to adequate quantities

of acceptable quality water for sustaining livelihoods, human well-being, and socio-
economic development, for ensuring protection against water-borne pollution and
water-related disasters, and for preserving ecosystems in a climate of peace and
political stability.
O conceito de segurança hídrica é bastante complexo, compreendendo vários
elementos relacionados à capacidade de um Estado de garantir a quantidade e qualidade de
água adequadas para todas as finalidades e modalidades de uso, sem comprometer a natureza,
preservando o meio ambiente, em atenção às possíveis mudanças climáticas e desastres
relacionados à fenômeno hídricos, como as enchentes e inundações.

Exige, portanto, uma goverrnança com adequação dos regimes jurídicos aos objetivos
relacionados à segurança hídrica, ao provimento de infraestrutura e equipamentos públicos
relacionados ao abastecimento de águas para as diversas funções, pelos Estados, além de uma
preocupação transfronteiriça com o elemento hídrico, de modo a evitar atritos entre os
Estados e, intra-Estados.
 114

Cabe mencionar que, no contexto brasileiro, em 2014, a Agência Nacional de Águas -

ANA e o Ministério do o Ministério da Integração Nacional, por intermédio da Secretaria de
Infraestrutura Hídrica – SIH, elaboraram um Plano Nacional de Segurança Hídrica – PNSH
(BRASIL, 2014).

No Termo de Referência desse Plano foi indicada a abordagem adotada de segurança

hídrica, pelo governo brasileiro:

A questão da segurança hídrica está associada à garantia da oferta de água para o

abastecimento humano e para as atividades produtivas, de forma a que se possa
enfrentar as secas e estiagens ou qualquer desequilíbrio entre a oferta e a demanda de
água que signifique restrição ao consumo e, consequentemente, ao desenvolvimento
econômico e regional. Por outro lado, também devem ser enquadradas no âmbito da
segurança hídrica as medidas relacionadas ao enfrentamento de eventos críticos de
cheias e ao controle necessário para a redução dos riscos associados a eventos
críticos (secas e cheias) (BRASIL, 2014).
Assim, a abordagem do governo brasileiro está adequada ao conceito adotado pela
Organização das Nações Unidas - ONU, reforçando elementos de quantidade e qualidade no
abastecimento de água, usos múltiplos e necessidade de adoção de medidas de enfrentamento
de eventos críticos relacionados às águas.

Cabe pontuar que, apesar de adequada, a abordagem desse Termo de Referência deixa
a desejar quanto aos aspectos de preservação e recuperação ambiental, bem como é pouco
nítida a prioridade da água para o abastecimento humano.

A expressão segurança hídrica, portanto, é mais abrangente que direito à água,

evidenciando os aspectos ambientais, sociais e políticos que envolvem a gestão da água e a
garantia do direito à água. Por estes motivos, acreditamos ser a expressão mais acertada para
tratarmos neste trabalho.

No meio ambiente urbano, isso significa que atinge-se a segurança hídrica quando há
água para consumo direto da população sem discriminação.

Água para as necessidades domésticas, água para garantir o direito à saúde, à

educação, ao lazer, à mobilidade, ao controle e combate às enchentes, aos serviços de
esgotamento sanitário, ao manejo de águas pluviais e coleta de resíduos sólidos
ambientalmente responsáveis, bem como à proteção, preservação e recuperação do meio
ambiente natural na cidade e a fauna, flora, os ecossistemas, as áreas verdes, em especial os
mananciais, etc.
 115

Assim, ressaltamos esse aspecto da segurança hídrica, uma vez que acreditamos ser
impossível atingir o patamar proposto pelo direito à cidade, sem que ela esteja garantida.

Contudo, não poderíamos deixar de mencionar que o direito à informação e à

participação democrática na gestão dos recursos hídricos, nas duas abordagens de segurança
hídrica supramencionadas, são ausentes.

Consideramos que esses elementos deveriam ser parte integrante do conceito de

segurança hídrica, em contraposição a uma lógica tecnocrática de planejamento e gestão das
águas.

4.4. DIREITO À CIDADE E SEGURANÇA HÍDRICA NOS DOCUMENTOS

INTERNACIONAIS

A trajetória de internacionalização do direito à cidade, como fundamento jurídico,

conforme nos apresenta o jurista Nelson Saule Junior (2007), perpassou os acúmulos de
Lefebvre nos anos de 1960, bem como nas lutas reivindicatórias e formulação de agendas
políticas da reforma urbana pelos movimentos sociais, na década de 1980, na América Latina,
especialmente no Brasil e na Colômbia.

Nesse sentido, pode-se sintetizar a caminhada rumo à internacionalização do direito à

cidade,

A caminhada segue com os diálogos realizados nos anos 90, entre ativistas de
direitos humanos, ambientalistas, organizações não governamentais e movimentos
populares urbanos, autoridades locais, nacionais e organismos internacionais, nas
Conferências Globais das Nações Unidas como a do Meio Ambiente, em 1992, na
cidade do Rio de Janeiro e a dos Assentamentos Humanos - Habitat II, no ano de
1996, na cidade de Istambul. Estas Conferências introduzem na Agenda 21 e na
Agenda Habitat componentes sobre o direito à cidade ao tratar das condições
adequadas de vida que devem ser atingidas nos assentamentos humanos.
A caminhada tem continuidade no início deste século com os debates e diálogos
promovidos pelas redes e Fóruns Globais que tratam dos temas urbanos, em especial
o Fórum Social Mundial e o Fórum Urbano Mundial. Com o objetivo de contribuir
com os rumos desta caminhada é apresentado um retrato sobre este processo de
internacionalização com destaque para a Carta Mundial do Direito à Cidade. Os
componentes presentes na Carta servem como parâmetros para iniciativas de cartas,
convenções e tratados internacionais sobre o direito à cidade. (SAULE JR., 2007, p.
30-31)
Dessa forma, a Carta Mundial pelo Direito à Cidade - cuja origem remonta ao Fórum
Social Mundial de 2004, firmada por diversas entidades e governos - apesar de não ser
propriamente um tratado ou convenção internacional com força normativa, é um ponto de
referência para a implementação do conceito de direito à cidadenos documentos
 116

internacionais e nos ordenamentos jurídicos pátrios e, portanto, como traz a própria Carta, é
"um instrumento dirigido ao fortalecimento dos processos, reivindicações e lutas urbanas".

A Carta enuncia que o direito à cidade se define como o usufruto equitativo das
cidades dentro dos princípios de sustentabilidade, democracia e justiça social, compreendendo
a cidade como espaço coletivo culturalmente rico e diversificado que pertence a todos os seus
habitantes.

É, portanto, um direito interdependente a todos os direitos internacionalmente

reconhecidos e concebidos integralmente. Assim, está relacionado com direitos civis,
políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais.

Apesar desse direito permear as liberdades e garantias individuais - direitos civis e

políticos, de primeira dimensão -, bem como direitos de prestação do Estado - direitos
econômicos e sociais , de segunda dimensão - sua predominância está na terceira dimensaõ .
Caracterizando-se, então, como um direito difuso, cujas garantias e obrigações são
mutuamente determinadas e cujos sujeitos são um grupo de indivíduos indeterminados e
indetermináveis, os citadinos.

Sobre os direitos fundamentais de terceira geração,

Os direitos fundamentais de terceira dimensaõ , também denominados de direitos de

fraternidade ou de solidariedade, trazem como nota distintiva o fato de se
desprenderem, em princípio , da figura do homem -indivíduo como seu titular ,
destinando-se à proteçaõ de grupos humanos (família, povo, nação), e
caracterizando-se, consequentemente, como direitos de titularidade coletiva ou
difusa. (SARLET, 2012, p. 46)
A noção do referido direito como um direito cuja titularidade é um grupo de pessoas (e
não o indivíduo) enuncia-se logo no primeiro artigo da Carta, que prevê a igualdade ao tratar
da discriminação nas cidades como violação do direito à cidade de todos os habitantes, e não
apenas daqueles que foram vítimas da prática atentatória.

A Carta, em seus dois primeiros artigos, é bem explícita quanto à inclusão da água
potável como componente inerente ao direito à cidade, bem como à proteção aos recursos
naturais, em que se encontram os recursos hídricos:

Este [direito à cidade] supõe a inclusão do direito ao trabalho em condições

eqüitativas e satisfatórias; de fundar e afiliar-se a sindicatos; de acesso à seguridade
social e à saúde pública; de alimentação, vestuário e moradia adequados; de acesso à
água potável; à energia elétrica, o transporte e outros serviços sociais; a uma
educação pública de qualidade; o direito à cultura e à informação; à participação
política e ao acesso à justiça; ao reconhecimento do direito à organização, reunião e
manifestação; à segurança pública e à convivência pacífica. (...). Por isso o Direito à
Cidade inclui também o direito ao desenvolvimento, a um meio ambiente sadio, ao
 117

desfrute e preservação dos recursos naturais, à participação no planejamento e gestão

urbanos e à herança histórica cultural.
A fim de promover esse direito, a Carta expõe a necessidade de corresponsabilidade
das autoridades nacionais. Para alcançá-lo com plena efetividade devem as cidades ajustar seu
marco legislativo aos tratados internacionais.

Para tanto, a demarcação da cidade se dá por seu caráter físico, enquanto lugar
institucionalmente organizado como unidade local de governo, incluindo o espaço urbano e
seu entorno rural e semi-rural, bem como por seu caráter político, devendo apresentar um
conjunto de instituições e atores que possam intervir na sua gestão.

Daí, desprende-se a definição de ―cidadão‖ como aqueles que habitam, de forma

permanente ou transitória, a cidade.

Decorrente da afirmação de que a cidade é o espaço de realização de todos os direitos

humanos e liberdades fundamentais, advém a ideia de sua gestão democrática.

Tal modelo gestionário, por sua vez, significa que todos os citadinos têm direito de
encontrar nas cidades as condições necessárias para sua própria realização política,
econômica, cultural, social, ecológica, assumindo o dever de solidariedade. Dessa forma,
todos devem ter o direito de participar por meio de formas diretas e representativas.

A Carta traz o princípio da função social da cidade, indicado pela distribuição

equitativa da riqueza e da cultura entre seus habitantes, garantindo o usufruto pleno a todos
dos recursos que ela oferece.

Com vistas a esse fim, os espaços públicos e privados da cidade e dos cidadãos, devem
ser utilizados priorizando o interesse social, cultural e ambiental. Pelo princípio da função
social da propriedade todos têm o direito de participar da propriedade do território urbano
dentro de parâmetros democráticos, de justiça ambiental e de condições ambientais
sustentáveis.

Assim, na formulação e implementação de políticas públicas urbanas, deve prevalecer

o interesse social e cultural coletivo sobre o direito individual de propriedade e por sobre os
interesses especulativos.

Uma forma de inibir esses últimos interesses é a existência de normas para uma justa
distribuição dos ônus e benefícios da urbanização. A mais-valia gerada pelo investimento
 118

público deve ser gestionada em favor de programas sociais. É o que consta no Artigo 2º
daquele documento.

O princípio da igualdade e não discriminação, por sua vez, traduz que a cidade deve
ser espaço de promoção material da igualdade. Ou seja, sem qualquer discriminação
concernente a gênero, raça, etnia, orientação sexual, orientação religiosa, de classe, etc.

Os indivíduos e coletividades em situação de pobreza, risco ambiental, vítimas de

violência, pessoas com incapacidades, imigrantes forçados, refugiados e todo grupo que,
segundo a realidade da cidade, esteja em situação de desvantagem em relação aos demais
habitantes são abarcados pelo princípio da proteção especial de grupos e pessoas em situação
de vulnerabilidade.

Portanto, devem existir medidas especiais de proteção e integração, distribuição de

recursos, acesso a serviços essenciais e não-discriminação, sendo objeto prioritário de atenção
os idosos, mulheres, em especial as chefes da família, além das crianças.

Ainda, existem os princípios do compromisso social do setor privado e do impulso à

economia solidária e políticas impositivas e progressivas. Assim, nos marcos de uma
sociedade capitalista, a Carta impõe certa responsabilidade social do setor privado.

Há uma enorme preocupação, no documento, em constituir espaços de exercício da

democracia direta, com ampla participação dos citadinos no processo de elaboração,
execução, fiscalização, gestão das políticas públicas nas cidades, inclusive na decisão sobre o
orçamento.

Para tal finalidade, esse documento dispõe sobre a instituição de órgãos colegiados,
debates, conferências, projetos de lei de iniciativa popular, que efetivem a participação da
sociedade civil nas decisões sobre a construção das cidades. Complementarmente, ele
incentiva a transparência das gestões e a prestação de informações pelo Poder Público.

A preocupação ambiental também se faz presente, ainda que timidamente, no Artigo

16º, que dispõe sobre o direito ao meio ambiente sadio e sustentável:

1. As cidades devem adotar medidas de prevenção frente à contaminação e ocupação

desordenada do território e das áreas de proteção ambiental, incluindo a economia
energética, a gestão e a reutilização dos resíduos, reciclagem, recuperação de
vertentes e ampliação e proteção dos espaços verdes.
2. As cidades devem respeitar o patrimônio natural, histórico, arquitetônico, cultural
e artístico e promover a recuperação e revitalização das áreas degradadas e dos
equipamentos urbanos.
 119

Todos os princípios e disposições da Carta vêm no sentido de suprimir, mediante

políticas afirmativas, obstáculos de diversas ordens que limitam a liberdade, equidade e
igualdade dos cidadãos e que impedem o pleno desenvolvimento humano, além da efetiva
participação política, econômica, cultural e social da cidade.

Assim, cumpre discorrer sobre a Carta, como uma iniciativa pioneira internacional de
indução do direito à cidade na agenda de compromisso dos Estados, com vistas à sua
efetivação e positivação.

Nesse marco de internacionalização do direito à cidade, importa mencionar a

experiência da Constituição do Equador de 2008 que também trouxe o direito à cidade como
um dos direitos do bem viver, um dos objetivos da República da Equador:

Art. 31. Las personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios
públicos, bajo los principios de sustentabilidad, justicia social, respeto a las
diferentes culturas urbanas y equilibrio entre lo urbano y lo rural. El ejercicio del
derecho a la ciudad se basa en la gestión democrática de ésta, en la función social y
ambiental de la propiedad y de la ciudad, y en el ejercicio pleno de la ciudadanía
(EQUADOR, 2008).
Ao encontro do conceito político-filosófico de direito à cidade, enquanto o exercício
da radicalização da democracia, essa Constituição reforçou a gestão democrática e o pleno
exercício da cidadania, como aspectos elementares de efetivação desse direito ao lado da
garantia do equilíbrio ecológico ambiental, o respeito às diversidades culturais e no dever da
propriedade e da cidade exercerem uma função social e ambiental. Essa é a primeira
experiência de positivação expressa do direito à cidade em texto constitucional

A partir dessa sistematização sobre os marcos internacionais que do direito à água e o

direito à cidade, é importante observar como a questão hídrica está relacionada ao meio
ambiente urbano nos documentos internacionais mais recentes, especificamente o documento
produzido na Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável,
denominado "O Futuro que Queremos", a ―Agenda 2030 para o Desenvolvimento
Sustentável‖ (A/RES/70/1) e a ―Nova Agenda Urbana‖, produzida na Conferência Sobre
Assentamentos Humanos - Habitat III.

Em 2012, no Rio de Janeiro, foi realizada a Conferência das Nações Unidas sobre
Desenvolvimento Sustentável, conhecida como ―Rio +20‖ - uma vez que foi realizada 20 anos
depois, ao mesmo local, da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentável. Os principais temas de debates da ―Rio +20‖ foram a economia verde e a
estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável.
 120

O documento final da Conferência, intitulado "O Futuro que Queremos", reforçou três
aspectos do desenvolvimento sustentável, social, ambiental e econômico, que se relacionam e
determinam o desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, afirma o documento:

4. Reconhecemos que a erradicaçaõ da pobreza, a mudança dos modos de consumo e

produção não viáveis para modos sustentáveis , bem como a proteçaõ e gestaõ dos
recursos naturais , que estruturam o desenvolvimento econômico e social , são
objetivos fundamentais e requisitos essenciais para o desenvolvimento sustentável .
Reafirmamos também que , para a realizaçaõ do desenvolvimento sustentável , é
necessário: promover o crescimento econômico sustentável , equitativo e inclusivo;
criar maiores oportunidades para todos ; reduzir as desigualdades ; melhorar as
condições básicas de vida; promover o desenvolvimento social equitativo para todos ;
e promover a gestaõ integrada e sustentável dos recursos naturais e dos ecossistemas,
o que contribui notadamente com o desenvolvimento social e humano , sem
negligenciar a proteçaõ , a regeneraçaõ , a reconstituiçaõ e a resiliência dos
ecossistemas diante dos desafios, sejam eles novos ou já existentes. (ONU, 2012)
Dentre inúmeras questões, o documento reforça a democracia, a boa governança e o
Estado de Direito e o papel dos organismos públicos e legislativos, em todos os níveis na
promoção do desenvolvimento sustentável, incentivando processos de ampla participação
pública e o acesso à informação. O documento traz quatro disposições sobre a construção de
cidades sustentáveis e assentamentos humanos, entre os pontos 134 e 138:

134. Reconhecemos que , se bem planejadas e desenvolvidas , inclusive através de

métodos de planejamento e de gestão integrados , as cidades podem promover
sociedades sustentáveis no plano econômico , social e ambiental. Nesse sentido,
reconhecemos a necessidade de uma abordagem holística para o desenvolvimento
urbano e assentamentos humanos , que forneça habitaçaõ e infraestrutura a preços
acessíveis e priorize a urbanização de favelas e revitalização urbana . Nós nos
comprometemos a trabalhar para melhorar a qualidade dos assentamentos humanos ,
incluindo as condições de vida e de trabalho dos moradores urbanos e rurais no
contexto da erradicaçaõ da pobreza , para que todas as pessoas tenham acesso a
serviços básicos , habitação e transporte . Reconhecemos também a necessidade de
conservação adequada do patrimônio natural e cultural dos assentamentos humanos ,
de revitalizaçaõ dos bairros históricos , e de reabilitaçaõ dos centros das cidades

135. Comprometemo-nos a promover uma estratégia integrada para o planejamento

e construçaõ de cidades sustentáveis e assentamentos urbanos , nomeadamente
mediante o apoio das autoridades locais , aumentando a sensibilizaçaõ do público e a
participação dos residentes urbanos , incluindo os pobres, na tomada de decisões .
Também nos comprometemos a promover políticas de desenvolvimento
sustentável que suportem a habitação e serviços sociais inclusivos; um ambiente
de vida seguro e saudável para todos , especialmente crianças, jovens, mulheres,
idosos e deficientes ; energia e transporte viáveis e com preços acessíveis ;
promoção, proteção e restauração de espaços verdes seguros nas cidades ; água
potável e limpa e saneamento ; qualidade do ar ; geração de empregos decentes ;
melhoria do planejamento urbano ; e urbanização de favelas . Apoiamos ainda a
gestão sustentável dos resíduos através da aplicação dos 3Rs (reduzir, reutilizar e
reciclar). Destacamos a importância de se considerar no planejamento urbano a
redução do ri sco de desastres e a capacitaçaõ das cidades de resistir aos mesmos e
sua adaptaçaõ aos riscos climáticos . Reconhecemos os esforços de cidades para
equilibrar o desenvolvimento entre as zonas urbanas e as rurais.
 121

136. Enfatizamos a importância de au mentar o número de regiões metropolitanas ,

cidades e aglomerações que implementem políticas de planejamento e de
urbanização sustentáveis , a fim de responder de forma eficaz ao esperado
crescimento das populações urbanas nas próximas décadas . Notamos que a
participação de várias partes envolvidas, e a exploraçaõ das informações e dos dados
repartidos por sexo , inclusive sobre as tendências demográficas , a distribuiçaõ de
renda e aglomerações informais saõ úteis para o estabelecime nto de um urbanismo
em longo prazo . Reconhecemos o importante papel dos municípios na definiçaõ de
uma visaõ para as cidades sustentáveis, desde o início do planejamento da cidade até
a revitalizaçaõ das cidades e bairros mais antigos , inclusive através da adoção de
programas de eficiência energética na construçaõ e gestaõ do desenvolvimento de
sistemas sustentáveis de transporte adaptados às condições locais . Reconhecemos
ainda a importância de encorajar um planejamento diversificado e o deslocamento
não motorizado, dando prioridade às infraestruturas para pedestres e ciclistas.
137. Reconhecemos que as parcerias entre as cidades e seus habitantes
desempenham um papel importante na promoçaõ do desenvolvimento sustentável .
Nesse sentido, enfatizamos a necessidade de reforçar os mecanismos de cooperaçaõ
existentes ou plataformas , acordos de parceria e outras ferramentas de
implementação para fazer avançar a implementação coordenada da Agenda Habitat
da ONU com a participaçã o ativa de todas as entidades relevantes das Nações
Unidas e com o objetivo global de alcançar um desenvolvimento urbano sustentável .
Reconhecemos ainda a necessidade de contribuições financeiras suficientes e
programadas para Organizaçaõ das Naçõ es Unidas para a Habitaçaõ e
Assentamentos Humanos , de modo a assegurar em tempo útil , eficaz e concreto , a
implementação global da Agenda Habitat. (grifos nossos) (ONU, 2012)

Sobre o temas das cidades é necessário pontuar que o documento propõe elementos
importantes, ainda que de maneira genérica, explicitando uma preocupação com o provimento
de água potável e saneamento básico no espaço das cidades.

Faz-se necessário, ainda, destacar que o documento isolou e, ao mesmo tempo, tratou
conjuntamente os temas água e saneamento:

119. Reconhecemos que a água está no cerne do desenvolvimento sustentável , pois

está intimamente ligada a uma série de importantes desafios globais . Reiteramos,
portanto, a importância da integraçaõ da água no desenvolvimento sustentável e
enfatizamos a importância crucial da água e do saneamento dentro das três
dimensões do desenvolvimento sustentável.
120. Reafirmamos os compromissos assumidos no Plano de Johanesburgo e na
Declaração do Milênio, quais sejam: reduzir pela metade , até 2015 a proporção
de pessoas sem acesso à água potável e ao saneamento básico e elaborar planos
integrados de gestão e de uso eficaz dos recursos hídricos , assegurando o uso
sustentável da água . Comprometemo-nos a fazer com que o acesso à água
potável e ao saneamento básico a custo acessível torne-se progressivamente uma
realidade para todos , condição necessária para erradicar a pobreza , proteger a
saúde humana , e para melhorar significativamente a implementação da gestão
integrada dos recursos hídricos em todos os níveis , conforme apropriado. Neste
sentido, reiteramos estes compromissos , nomeadamente para os países em
desenvolvimento através da mobilização de recursos de todas as fontes ,
capacitação e transferência de tecnologia.
121. Reafirmamos nossos compromissos em relaçaõ ao direito humano à água
potável e ao saneamento , que devem ser progressivamente realizados para nossas
populações com pleno respeito à soberania nacional . Destacamos ainda nosso
compromisso com a Década Internacional de Açaõ 2005-2015 ―Água para a Vida‖.
 122

122. Reconhecemos o papel fundamental que os ecossistemas desempenham na

manutenção da quantidade e qualidade da água e apoiamos ações dentro dos
respectivos limites nacionais para proteger e gerir de forma sustentável esses
ecossistemas.
123. Sublinhamos a necessidade de adotar medidas para enfrentar enchentes , secas e
escassez de água , mantendo o equilíbrio entre oferta e demanda de água , incluindo,
quando necessário , recursos naõ c onvencionais de água , e mobilizar recursos
financeiros e investimento na infraestrutura de serviços de água e saneamento , de
acordo com as prioridades nacionais.
124. Ressaltamos a necessidade de adotar medidas para reduzir significativamente a
poluição da água e melhorar sua qualidade , aumentando o tratamento de águas
residuais, a eficiência do uso e a reduçaõ das perdas de água . Para atingir esse fim ,
salientamos a necessidade de assistência e cooperaçaõ internacional . (grifos nossos)
(ONU, 2012)
Apesar de não estar explícita a priorização da água para o consumo humano, nesse
documento é importante destacar as disposições que acenam para o tratamento integrado da
gestão dos recursos hídricos e saneamento básico. De modo a dar conta das três dimensões do
desenvolvimento sustentável, o ambiental, o social e o econômico.

Por sua vez, em 2015, foi editada uma uma declaração, ―17 Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável‖, os ―ODS‖, com 169 metas a serem cumpridas até 2030
(ONU, 2015).

Essa declaração foi adotada por 193 Estados-membro da ONU, em que esses objetivos
nortearão as ações desses Estados na promoção do desenvolvimento sustentável. Importa
notar que dois desses ―ODS‖ e suas metas estão diretamente relacionados com o direito à
cidadee o direito à água potável para consumo humano. O primeiro se relaciona com o direito
à água e saneamento:

Objetivo 6. Assegurar a disponibilidade e gestão sustentável da água e saneamento

para todos
6.1 Até 2030, alcançar o acesso universal e equitativo à água potável e
segura para todos.
6.2 Até 2030, alcançar o acesso a saneamento e higiene adequados e
equitativos para todos, e acabar com a defecação a céu aberto, com especial atenção
para as necessidades das mulheres e meninas e daqueles em situação de
vulnerabilidade
6.3 Até 2030, melhorar a qualidade da água, reduzindo a poluição,
eliminando despejo e minimizando a liberação de produtos químicos e materiais
perigosos, reduzindo à metade a proporção de águas residuais não tratadas e
aumentando substancialmente a reciclagem e reutilização segura globalmente
6.4 Até 2030, aumentar substancialmente a eficiência do uso da água em
todos os setores e assegurar retiradas sustentáveis e o abastecimento de água doce
para enfrentar a escassez de água, e reduzir substancialmente o número de pessoas
que sofrem com a escassez de água
6.5 Até 2030, implementar a gestão integrada dos recursos hídricos em
todos os níveis, inclusive via cooperação transfronteiriça, conforme apropriado
 123

6.6 Até 2020, proteger e restaurar ecossistemas relacionados com a água,

incluindo montanhas, florestas, zonas úmidas, rios, aquíferos e lagos
6.a Até 2030, ampliar a cooperação internacional e o apoio à capacitação
para os países em desenvolvimento em atividades e programas relacionados à água e
saneamento, incluindo a coleta de água, a dessalinização, a eficiência no uso da
água, o tratamento de efluentes, a reciclagem e as tecnologias de reuso
6.b Apoiar e fortalecer a participação das comunidades locais, para
melhorar a gestão da água e do saneamento (ONU, 2015)
Esse ODS está diretamente relacionado com a garantia de segurança hídrica,
envolvendo políticas de preservação, conservação e recuperação dos recursos hídricos e a
necessidade de implementação de políticas nacionais sustentáveis de saneamento básico e
resíduos sólidos, por meio da cooperação entre governança local, nacional e internacional.

O ODS nº 11 estipula objetivos e metas com a temática urbana, a ver:

Objetivo 11. Tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros,

resilientes e sustentáveis
11.1 Até 2030, garantir o acesso de todos à habitação segura, adequada e a preço
acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas
11.2 Até 2030, proporcionar o acesso a sistemas de transporte seguros, acessíveis,
sustentáveis e a preço acessível para todos, melhorando a segurança rodoviária por
meio da expansão dos transportes públicos, com especial atenção para as
necessidades das pessoas em situação de vulnerabilidade, mulheres, crianças,
pessoas com deficiência e idosos
11.3 Até 2030, aumentar a urbanização inclusiva e sustentável, e as capacidades para
o planejamento e gestão de assentamentos humanos participativos, integrados e
sustentáveis, em todos os países
11.4 Fortalecer esforços para proteger e salvaguardar o patrimônio cultural e natural
do mundo
11.5 Até 2030, reduzir significativamente o número de mortes e o número de
pessoas afetadas por catástrofes e substancialmente diminuir as perdas econômicas
diretas causadas por elas em relação ao produto interno bruto global, incluindo os
desastres relacionados à água, com o foco em proteger os pobres e as pessoas em
situação de vulnerabilidade
11.6 Até 2030, reduzir o impacto ambiental negativo per capita das cidades,
inclusive prestando especial atenção à qualidade do ar, gestão de resíduos municipais
e outros
11.7 Até 2030, proporcionar o acesso universal a espaços públicos seguros,
inclusivos, acessíveis e verdes, particularmente para as mulheres e crianças, pessoas
idosas e pessoas com deficiência
11.a Apoiar relações econômicas, sociais e ambientais positivas entre áreas urbanas,
periurbanas e rurais, reforçando o planejamento nacional e regional de
desenvolvimento
11.b Até 2020, aumentar substancialmente o número de cidades e assentamentos
humanos adotando e implementando políticas e planos integrados para a inclusão, a
eficiência dos recursos, mitigação e adaptação às mudanças climáticas, a resiliência
a desastres; e desenvolver e implementar, de acordo com o Marco de Sendai para a
Redução do Risco de Desastres 2015-2030, o gerenciamento holístico do risco de
desastres em todos os níveis
 124

11.c Apoiar os países menos desenvolvidos, inclusive por meio de assistência

técnica e financeira, para construções sustentáveis e resilientes, utilizando materiais
locais (ONU, 2015)
Nesse objetivo em específico é notória a preocupação ambiental sobre o tratamento
das cidades e agrupamentos humanos. Preocupação a qual reforça o planejamento sustentável
das cidades e a redução do impacto ambiental das atividades humanas.

Em 2016, em Quito no Equador, foi realizada a Conferência Internacional sobre

Assentamentos Humanos, conhecida como Habitat III, a principal conferência sobre a
temática urbana ocorrida recentemente. Nela foi aprovada a Nova Agenda Urbana , ―NAU‖,
que reconhece, pela primeira vez, o direito à cidade, em um documento oficial das Nações
Unidas (ONU, 2016).

11. Compartilhamos uma visaõ de cidade para todos , referente à fruiçaõ e ao uso
igualitários de cidades e assentamentos humanos , almejando promover inclusaõ e
assegurar que todos os habitantes , das gerações presentes e futuras , sem
discriminações de qualquer ordem , possam habitar e produzir cidades e
assentamentos humanos justos , seguros, saudáveis, acessíveis, resilientes e
sustentáveis para fomentar prosperidade e qualidade de vida para todos . Salientamos
os esforços envidados por alguns gov ernos nacionais e locais no sentido de
consagrar esta visaõ , referida como direito à cidade, em suas legislações, declarações
políticas e diplomas. (ONU, 2016)
A Nova Agenda Urbana contém uma série de elementos que reforçam as resoluções da
Rio+20 e os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável. Dentre elas, destacamos algumas
que têm relação direta com a questão hídrica:

64. Também reconhecemos que os centros urbanos em todo o mundo , especialmente

nos países em desenvolvimento , frequentemente apresentam características que lhes
tornam e fazem os seus habitantes especialmente vulneráveis aos impactos adversos
das alterações climáticas e de outros desastres naturais e provocados pelo homem ,
incluindo terramotos, fenómenos meteorológicos extremos, inundações, subsidência,
tempestades, incluindo de poeira e de areia , ondas de calor, escassez de água, secas,
poluição da água e do ar , doenças transmitidas por vetores e elevação do nível do
mar afetando especialmente as áreas costeiras , as regiões de delta e os pequenos
Estados insulares em desenvolvimento , entre outros. (…) 70. Comprometemo-nos a
apoiar a prestaçaõ local de bens e serviços básicos , investindo na proximidade dos
recursos, reconhecendo que a forte dependência de fontes distantes de energia, água,
alimentos e materiais pode representar desafios de sustentabilidade , incluindo a
vulnerabilidade a interrupçaõ do fornecimento do serviço, e que o fornecimento local
pode permitir um melhor acesso aos recursos pelos habitantes. ( …) 73.
Comprometemo-nos a promover a conservaçaõ e o uso sustentáveis da água por
meio da reabilitaçaõ dos recursos hídricos nas áreas urbanas , periurbanas e rurais ,
reduzindo e tratando águas residuais , minimizando perdas de água , promovendo a
reutilização e aumentando o armazenamento , a retençaõ e a reposiçaõ de água ,
levando em consideraçaõ o ciclo da água . ( …) 119. Promoveremos investimentos
adequados em infraestrutura e sistemas protetores , acessíveis e sustentáveis de
fornecimento de serviços de água , saneamento e higiene , esgoto, gestão de resíduos
sólidos, drenagem urbana, redução da poluição do ar e gestão de águas torrenciais a
fim de melhorar a segurança contra desastres relacionados com a água , melhorar a
saúde e garantir o acesso universal e equitativo à água potável segura e
economicamente acessível para todos , bem como o acesso a saneamento e higiene
 125

adequada e equitativa para todos ; além de erradicar a defecação a céu aberto , com
especial atenção para as necessidades e segurança das mulheres e meninas e aqueles
em situações vulneráveis . Procuraremos garantir que esta infraestrutura seja
resiliente às alterações climáticas e constitua parte dos planos integrados de
desenvolvimento urbano e territorial, incluindo habitaçaõ e mobilidade, entre outros,
e seja implementada de forma participativa , considerando soluções sustentáveis ,
inovadoras, eficientes, acessíveis, contextualizadas e atentas às questões culturais .
120. Trabalharemos para equipar os serviços públicos de água e de saneamento com
a capacidade de implementar sistemas de gestaõ sustentável da água , incluindo a
manutenção sustentável de serviços de infraestrutura urbana , por meio do
desenvolvimento de capacidades com o objetivo de eliminar progressivamente as
desigualdades e promover o acesso universal e equitativo à água potável , segura e
economicamente acessiv ́ el para todos e à higiene e ao saneamento adequados e
equitativos para todos. (ONU, 2016)
Há também uma preocupação, ao Ponto 34 da agenda, em

promover o acesso equitativo e viável à infraestrutura fiś ica e social básica e

sustentável para todos , sem discriminaçaõ , incluindo terra urbanizada , habitação,
energia moderna e renovável, água potável e saneamento, comida segura, nutritiva e
adequada, coleta de resíduos, mobilidade sustentável (ONU, 2016)
Ocorre que, apesar de haver uma preocupação explícita com as questões ambientais, o
documento deixa pouco nítido o que fazer em relação à realidade concreta. Suas proposições
extremamente diplomáticas são evasivas e abstratas em controlar, corrigir e compatibilizar o
processo de urbanização, em especial aquele dos países pobres, a fim de garantir segurança
hídricae o direito à cidade.

A Nova Agenda Urbana adota um discurso de neutralidade que afasta o documento do

enfrentamento com problemas urbanos em sua real dimensão.

Tudo é possível dentro dessa Nova Agenda, como desenvolvimento sustentável e

cidades competitivas, por exemplo. Como é possível que se garanta a sustentabilidade na sua
dimensão econômica, social e ambiental, com cidades que competem entre si? O ideal é a
opção pelo modelo de cidades solidárias, cooperativas, etc.

Ademais, essa Agenda não enfrenta as mazelas da concentração fundiária e da

especulação imobiliária, as quais tentam compatibilizar desenvolvimento social e capital
privado. Ao final, a NAU, apesar de reconhecer o direito à cidade, não avança no conteúdo
material desse direito, ou seja, a construção de cidades de acordo com a vontade humana,
opostas aos desejos do Capital.

Diante daquilo que expusemos, podemos notar que existe, em nível internacional, uma
preocupação com a garantia da segurança hídrica e o direito à cidade. Mas, com a fragilidade
característica da pouca ênfase aos aspectos democráticos da gestão das águas e das cidades.
 126

As declarações e documentos internacionais são extremamente abstratos e pouco

imperativos. Eles dependem, para a sua implementação, da incorporação dos comandos dos
Tratados, Convenções e Resoluções nos ordenamentos jurídicos pátrios e, mais do que isso,
uma vez no papel, é indispensável a vontade política dos Estados-parte em realizar esses
direitos.
 127

5 O TRATAMENTO JURÍDICO DAS ÁGUAS NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

Feitas as considerações acerca do processo de urbanização do Município de São Paulo,

bem como investigados o Direito Urbanístico e o Direito de Águas brasileiros, pretendemos,
neste capítulo, compreender os aspectos relevantes das normativas jurídicas hídricas e
urbanísticas incidentes diretamente no município, a partir dos conceitos de direito à cidade e
segurança hídrica.

Para tanto, pretendemos localizar ambos conceitos, direito à cidade e direito à água
para consumo humano, no ordenamento jurídico pátrio.

Em seguida, será investigada a legislação hídrica do Estado a fim de compreender o

regime hídrico incidente no Município de São Paulo.

Em um segundo momento, procederemos à investigação das principais normativas

urbanísticas desse município, com o enfoque específico no abastecimento de água potável
para consumo humano.

5.1 CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS: DIREITO À CIDADE E DIREITO À ÁGUA

PARA FINS DE ABASTECIMENTO HUMANO NA ORDEM CONSTITUCIONAL
BRASILEIRA

A Constituição Federal do Brasil trouxe enormes avanços no terreno dos direitos e

garantias individuais, sociais e difusas, em relação às constituições anteriores.

Importa localizar, contudo, que a ordem jurídica brasileira é produto do modelo

econômico capitalista. Apesar de avanços sociais significativos, o texto constitucional se
fundamenta na propriedade privada.

Especificamente, sobre o direito à água, apesar de trazer disposições sobre a proteção,

conservação e recuperação dos recursos hídricos, a CF/88 não trouxe expressamente o
conteúdo do direito à água em seu corpo normativo.

Contudo, ainda que não trouxesse de maneira expressa esse conteúdo do direito à água
para fins de consumo humano ele existe, implicitamente, como componente do direito à vida,
direito fundamental consagrado no art. 5º, caput.

Uma vez que não existe vida no planeta Terra que dispense água para sobreviver,
consideramos que a água seja parte do núcleo central do conteúdo do direito à vida,
 128

diretamente ligada ao mínimo existencial, a menor parcela que um ser humano necessita para
sobreviver.

Assim, sendo a menor parcela indispensável para a sobrevivência, o direito à água

assume contornos positivos, prestacionais do Estado, que deverá prover o mínimo para a
existência de seus habitantes.

Não o fazendo, caberá acionar o Poder Judiciário para a garantia desse direito
subjetivo (art. 5º, XXXV da CF/88).

Ainda que o direito à água preceda a dignidade da pessoa humana, a que se refere o
art. 1º, III - afinal, para se ter dignidade é preciso antes existir - ele também o integra,
conforme nos explica D'Isep (2006):

A vida tutelada pelo sistema jurídico não se limita à existência física (o que garante
o acesso gratuito à água), e sim uma vida qualificada, qual seja, a vida digna. Por
vida digna entende-se a proteção à incolumidade física, psíquica, social, econômica e
ambiental da pessoa humana. São exemplos: da incolumidade hidrossocial - a sede,
portanto o não acesso à água é um fator de exclusão social; da incolumidade
hidroeconômica: a água é fator de desenvolvimento; da incolumidade
hidroambiental: a água é responsável pelo equilíbrio ambiental e pela renovação
vegetal e, portanto, equilibra o meio em que o homem vive. (D'ISEP, 2006, p. 74)
Dessa maneira, concluímos que, apesar de não estar expresso na Constituição Federal,
o direito à água potável está presente na garantia do direito fundamental à vida (art. 5º, caput)
e no fundamento da dignidade da pessoa humana (art. 1º, I).

Atualmente, tramitam três projetos de emendas constitucionais que visam positivar,

explicitamente, o direito à água, conforme sistematizamos na Tabela 4:

Tabela 4 – Propostas de Emenda Constitucional que visam positivar, explicitamente, o direito à água, em
tramitação no Congresso Nacional:

PEC nº Proposta de nova redação Propositura Tramitação

constitucional

39/2007 ―Art. 6º. São direitos sociais a Dep. Raimundo Gomes Parecer do relator do
educação, a saúde, o trabalho, a de Matos (PSDB/CE) CCJ foi pela
moradia, a água, o lazer, a admissibilidade da PEC.
segurança, a previdência, a
assistência aos desamparados, na
forma desta Constituição‖ (grifos
nossos) (BRASIL, 2007)

213/2012 ―Art. 6º São direitos sociais o Dep. Janete Rocha Pietá Tramitação apensada à
acesso à água, a educação, a (PT/SP) PEC nº 39/2007
 129

saúde, a alimentação, o trabalho,

a moradia, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à
maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados, na
forma desta Constituição." (grifos
nossos) (BRASIL, 2012)

258/2016 "Art. 6º São direitos sociais a Dep. Paulo Pimenta Está na CCJ.
educação, a saúde, a alimentação, (PT/RS) e Dep. Padre
o trabalho, a moradia, o João (PT/MG)
transporte, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à
maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados e o
acesso à terra e à água, na forma
desta Constituição." (grifos
nossos) (BRASIL, 2016)

Fonte: BRASIL. Proposta de Emenda Constitucional nº 213, de 31 de outubro de 2012; BRASIL. Proposta de
Emenda Constitucional nº 258, de 04 de agosto de 2016; BRASIL. Proposta de Emenda Constitucional nº 39, de
12 de abril de 2007.

Em relação à segurança hídrica, apesar de já termos tratado em capítulo anterior,

importa observar que a Agência Nacional de Águas, por meio de elaboração de Termo de
Referência para a constituição de um Plano Nacional de Segurança Hídrica associa a
segurança hídrica

(...) à garantia da oferta de água para o abastecimento humano e para as atividades

produtivas, de forma a que se possa enfrentar as secas e estiagens ou qualquer
desequilíbrio entre a oferta e a demanda de água que signifique restrição ao consumo
e, consequentemente, ao desenvolvimento econômico e regional." Por outro lado,
também devem ser enquadradas no âmbito da segurança hídrica as medidas
relacionadas ao enfrentamento de eventos críticos de cheias e ao controle necessário
para a redução dos riscos associados a eventos críticos (secas e cheias). (BRASIL,
2014, p.4)
Por sua vez, o direito à cidade se encontra tutelado pela Constituição Federal, por meio
do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF/88):

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso

comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras
gerações. (BRASIL, 1988)

Uma vez que a cidade em si, se caracteriza como modalidade de meio ambiente
urbana.
 130

À luz do que nos ensina Di Sarno (2004), o meio ambiente urbano, objeto de estudo do
Direito Urbanístico, possui quatro aspectos sobre o qual se debruça o Direito Ambiental: meio
ambiente natural, artificial, cultural e do trabalho.

O meio ambiente natural é aquele composto pelos ecossistemas, elementos de fauna e

flora e os demais elementos responsáveis pela vida, como água, solo, ar, etc., sem a
intervenção do ser humano.

Por sua vez, o meio ambiente artificial se caracteriza pela intervenção do ser humano
no meio ambiente, transformando a essência desse espaço. Destaca-se que, por se caracterizar
exclusivamente pela intervenção humana esse meio ambiente artificial pode não ser
inerentemente urbano; afinal nem toda intervenção do homem sobre o meio ambiente natural
resulta em cidades, haja vista uma intervenção em área rural, por exemplo.

Como cultural, destacamos aquele que incorpora elementos históricos, paisagísticos,

naturais, artísticos, arqueológicos, etc., que possuam relação direta com a identidade da
sociedade.

Já o meio ambiente do trabalho é aquele inerente ao local em que se exerce o trabalho,

devendo o mesmo ser salubre.

A relação entre o Direito Urbanístico e o Direito Ambiental não se refere à soma de

conteúdos. Não é síntese. Na verdade, é a qualificação que o urbanismo moderno
recebe ao conformar a dinâmica de seus objetivos às necessidades atuais.
Observe-se, contudo, que nem sempre tais aspectos ambientais são objeto de
interesse do meio ambiente urbano: só o serão quando estiverem sendo considerados
os núcleos urbanos. Significa dizer que sempre deverá estar presente o elemento
humano, considerado na sua coletividade, com ordenação dos espaços onde se
desenvolve suas atividades e a qualidade que se obtém das relações estabelecidas por
meio destes elementos.
Portanto, estarão excluídas das considerações do meio ambiente urbano pessoas que
vivam isoladas da comunidade, bem como elementos e aspectos ambientais que não
estejam inseridos, pelo critério da territorialidade, na vida urbana. (DI SARNO,
2004, p. 94)
Trata-se, portanto, conforme vimos de um direito difuso, de terceira dimensão, que
incute direitos e deveres das presentes e futuras gerações.

A Lei nº 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade, ao delimitar o conteúdo da

política urbana no Brasil foi mais explícita na determinação da existência do direito à cidade,
como diretriz geral desta política.

Em consonância com a Constituição Federal, essa lei compreendeu esse direito como
―o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao
 131

transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações‖
(BRASIL, 2001).

De qualquer forma, podemos afirmar que o direito à cidade está tutelado pela
Constituição Federal. Mas não é só isso. Compreendemos que a tutela do recursos hídricos,
uma componente essencial do direito ao meio ambiente urbano também está inserida nesse
mesmo art. 225 da CF/88.

Portanto, podemos concluir que direito à cidade, direito à água para fins de
abastecimento humano e a tutela dos recursos hídricos foram tutelados pela Lei Maior do
Brasil.

Nesse contexto, esse conceito jurid́ ico de direito à cidade será norteador para as açõe s
do Poder Público e da sociedade civil , apontando para a perspectiva de superaçaõ das cidades
desiguais e segregações.

Pode-se perguntar se é possiv́ el exercer o direito à cidade sob a égide do modo de

produção e reprodução capitalista. Sobre o assunto, é fundamental que tenhamos nitidez sobre
as limitações colocadas a essa possibilidade.

Apesar disso, seria leviano naõ reivindicá -lo como práxis inovadora.

A dimensaõ jurid́ ico -institucional é fundamental no avanço da luta pelo direito à

cidade em sua dimensaõ social . No entanto, embora indispensáveis, os instrumentos jurid́ icos
―saõ insuficientes para reverter um quadro de miséria social , segregação espacial, predação ao
meio ambiente, privatização de parcela do lucro imobili ário, e corrupçaõ nas obras públicas e
controle urbanístico‖ (RIBEIRO; SANTOS JUNIOR, 1996, p. 322).

Ainda assim , é essencial reafirmar o direito à cidade como um direito difuso

fundamental de todo cidadaõ e cidadã, amparado pelo ordenamento jurídico pátrio.

Uma vez constatada a existência de amparo constitucional ao direito à água para

abastecimento humano e ao direito à cidade, resta compreender se esses direitos estão
presentes nas leis urbanísticas municipais e nas leis estaduais de proteção de recursos hídricos
e como se articulam, inclusive, à luz do conceito de segurança hídrica, compreendido,
conforme já aludimos, como a capacidade de garantia de água em qualidade e em quantidade
para todos os usos, sem prejuízo do meio ambiente.
 132

5.2 A PROTEÇÃO JURÍDICA DAS ÁGUAS NO ESTADO DE SÃO PAULO

A Constituição do Estado de São Paulo reservou uma seção aos recursos hídricos - art.
205 a 213.

Nela, estipula sobre os princípios do desenvolvimento sustentável, uso múltiplo das

águas, a cooperação entre órgãos estaduais e municipais, a priorização da água para
abastecimento humanos, a gestão descentralizada e participativa, o desenvolvimento do
transporte hidroviário, a proteção das águas subterrâneas (art. 205).

A fim de proteger e conservar as águas, a Constituição Estadual estabelece, nos termos

do art. 210, o incentivo aos Municípios para adotarem:

● a instituição de áreas de preservação das águas utilizáveis para abastecimento

às populações e da implantação, conservação e recuperação de matas ciliares;

● o zoneamento de áreas inundáveis, com restrições a usos incompatíveis nas

sujeitas a inundações freqüentes e da manutenção da capacidade de infiltração do solo;

● a implantação de sistemas de alerta e defesa civil, para garantir a segurança e a

saúde públicas, quando de eventos hidrológicos indesejáveis;

● o condicionamento, à aprovação prévia por organismos estaduais de controle

ambiental e de gestão de recursos hídricos, na forma da lei, dos atos de outorga de direitos que
possam influir na qualidade ou quantidade das águas superficiais e subterrâneas;

● a instituição de programas permanentes de racionalização do uso das águas

destinadas ao abastecimento público e industrial e à irrigação, assim como de combate às
inundações e à erosão; e

● tratamento das águas residuais.

Essa disposição, portanto, vai de encontro ao princípio da cooperação à medida que

prevê a contribuição dos municípios na preservação e recuperação dos recursos hídricos.

Ainda, estabelece que a cobrança dos recursos hídricos variável conforme cada
peculiaridade de bacia hidrográfica (art. 211), bem como proíbe o despejo de efluentes e
esgotos urbanos e industriais, sem tratamento, nos corpos d'água (art. 208).

Nessa toada, foi promulgada a Lei nº 7.663 de 1991, que dispõe sobre a Política
Estadual dos Recursos Hídricos, a principal referência normativa para o gerenciamento dos
Recursos Hídricos no Estado de São Paulo.
 133

Preliminarmente, em consonância com a compreensão da água como bem ambiental,

de caráter público e direito difuso vinculado ao desenvolvimento sustentável, tal lei estipula
como seu objetivo "assegurar que a água, recurso natural essencial à vida, ao
desenvolvimento econômico e ao bem-estar social, possa ser controlada e utilizada, em
padrões de qualidade satisfatórios, por seus usuários atuais e pelas gerações futuras" (art. 2º),
no Estado de São Paulo.

Tal lei também prevê, dentre outros, o gerenciamento descentralizado, participativo e

integrado dos recursos hídricos; bem como a adoção da bacia hidrográfica como unidade
territorial de gestão e planejamento.

Ainda, reconhece a água como bem de valor econômico, atribuindo-lhe cobrança pelo
uso. Prevê a prevenção e o combate às causas e aos efeitos da poluição, erosão e
assoreamento do solo, inundações e estiagens; bem como a "compensação aos municípios
afetados por áreas inundadas resultantes de implantação de reservatório e por restrições
impostas por leis de proteção de recursos hídricos" (art. 3º).

As diretrizes que orientam a Política Estadual seguem a normativa nacional da Lei nº

9.433 de 1997, reforçando o uso múltiplo das águas, com prioridade ao abastecimento
humano, e a proteção dos recursos hídricos para o uso das presentes e futuras gerações.

A Lei Estadual nº 7.663/91 dispõe, ainda, sobre as infrações e penalidades às normas

de utilização dos recursos hídricos, a outorga de direito de uso sobre tais recursos, a forma e
os critérios de cobrança pelo uso das águas, sobre o plano estadual de recursos hídricos, bem
como sobre o Sistema Integrado de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, ―SIGRH‖, em
pararelo às disposições da Lei Federal aludida.

A fim de gerenciar o SIGRH a lei estadual instituiu duas instâncias: o Conselho

Estadual de Recursos Hídricos, ―CRH‖, composto pelos Secretários de Estado e
representantes dos municípios contidos nas bacias hidrográficas (art. 23); e os Comitês de
Bacias Hidrográficas, compostos por: representantes da Secretaria do Estado ou de órgãos da
Administração; representantes dos municípios contidos na bacia hidrográfica; representantes
de entidades da sociedade civil, sediada na bacia hidrográfica - no limite de um terço do
Comitê; universidades, instituições de ensino superior e entidades de pesquisa e
desenvolvimento tecnológico; usuários de água, representados por associações; e associações
especializadas em recursos hídricos, entidades de classe e associações comunitárias e outras
não governamentais (art. 24).
 134

A fim de facilitar a compreensão das atribuições dessas instâncias, elaboramos a

Tabela 5:

Tabela 5 – Gestão dos Recursos Hídricos no Estado de São Paulo – Instâncias e Atribuições

Instância Atribuições

Conselho Estadual de - aprovar propostas de projetos de Lei referentes ao Plano Estadual de

Recursos Hídricos - CRH Recursos Hídricos;
(art. 25) - aprovar o relatório sobre a ―Situação dos Recursos Hídricos no Estado de
São Paulo‖;
- exercer funções normativas e deliberativas relativas à formulação,
implantação e acompanhamento da Política Estadual de Recursos Hídricos;
- estabelecer critérios e normas relativas ao rateio, entre os beneficiados, dos
custos das obras de uso múltiplo dos recursos hídricos ou de interesse comum
ou coletivo;
- estabelecer diretrizes para a formulação de programas anuais e plurianuais de
aplicação de recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos;
- proceder ao enquadramento de corpos d‘água em classes de uso
preponderante, a partir das propostas dos Comitês de Bacias Hidrográficas,
compatibilizando-as em relação às repercussões interbacias e arbitrando os
eventuais conflitos decorrentes; e
- decidir, originariamente, sobre os conflitos entre os Comitês de Bacias
Hidrográficas - caberá recurso ao Chefe do Poder Executivo.

Comitês de Bacias - aprovar a proposta da bacia hidrográfica, para integrar o Plano Estadual de
Hidrográficas (art. 26) Recursos Hídricos e suas atualizações;
- aprovar a proposta de programas anuais e plurianuais de aplicação de
recursos financeiros em serviços e obras de interesse para o gerenciamento
dos recursos hídricos;
-aprovar a proposta do plano de utilização, conservação, proteção e
recuperação dos recursos hídricos da bacia hidrográfica;
- promover entendimento, cooperação e eventual conciliação entre os usuários
dos recursos hídricos; e
- promover estudos, divulgação e debates, dos programas prioritários de
serviços e obras.

Fonte: SÃO PAULO (Estado). Lei nº 7.663, de 30 de dezembro de 1991.

Nota-se, portanto, que os Comitês de Bacias Hidrográficas, ―CBH‖, são os órgãos

privilegiados para discussão e deliberação das políticas públicas estaduais sobre os recursos
hídricos.

No Estado de São Paulo, há 21 Comitês de Bacias Hidrográficas, referente a bacias

hidrográficas distintas. O Comitê que reúne o maior número de Municípios é o CBH dos rios
 135

Aguapeí e Peixe, com 74 municípios; por sua vez, o CBH da Serra da Mantiqueira reúne o
menor número, apenas 3 municípios.

A Lei Estadual permite a criação de Câmaras Técnicas, no âmbito dos Comitês de

Bacias Hidrográficas, de caráter consultivo, a fim de auxiliar os trabalhos dos Comitês sobre
temas específicos (art. 24, §5º).

Apenas para ilustrar, o CBH Alto Tietê, por exemplo, tem 4 câmaras constituídas:
Câmara Técnica de Gestão de Investimento; Câmara Técnica de Planejamento e Articulação
(que engloba dois Grupos de Trabalho, sobre Lei de Mananciais e sobre Consultas
Ambientais); Câmara Técnica de Monitoramento Hidrológico; e Câmara Técnica de
Educação Ambiental.

Segunda a lei, o Conselho Estadual de Recursos Hídricos contará com um apoio

executivo do Comitê Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hídricos, ―CORHI‖, cujas
atribuições estão centralizadas na coordenação e elaboração do Plano Estadual de Recursos
Hídricos e dos relatórios anuais sobre a situação destes recursos no Estado (art. 27).

Foi facultada a criação, pelos Comitês de Bacias Hidrográficas, de Agências de Bacia

que elaborarão os planos de bacia hidrográfica e os relatórios anuais sobre a "Situação dos
recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica", além de gerenciar os recursos do Fundo pertinentes
à bacia hidrográfica; bem como promover a articulação entre os componentes do Sistema de
Gerenciamento dos Recursos Hídricos.

A lei, ainda, dispõe que o Estado poderá delegar aos municípios o "gerenciamento de
recursos hídricos de interesse exclusivamente local, compreendendo, dentre outros, os de
bacias hidrográficas que se situem exclusivamente no território do Município e os aqüíferos
subterrâneos situados em áreas urbanizadas" (art. 32).

Por fim, a lei estadual dispõe sobre as competências do Departamento de Águas e

Energia Elétrica, ―DAEE‖, cujas funções se resumem à autorização de implementação de
empreendimento que utilizem recursos hídricos; proceder ao cadastro dos usuários e outorgar
o direito de uso dos recursos hídricos; e proceder à cobrança pelo uso dos recursos (art. 7º, das
Disposições Transitórias da Lei em comento).

Compreendido o panorama geral da Lei Estadual de Recursos Hídricos, importa

observar algumas questões, especialmente no que concerne à gestão dos cursos d'água e da
intervenção do Estado na esfera urbanística.
 136

Primeiramente, parece-nos que a Lei enfatiza bastante o aspecto do planejamento e

pouco o aspecto democrático.

Há uma concentração grande das atribuições ao Poder Executivo Estadual, que

compõe tanto o Comitê de Bacia Hidrográfica, como o Conselho Estadual de Recursos
Hídricos, a principal instância deliberativa sobre a água.

O papel dos Comitês de Bacia Hidrográfica, que poderá ser composto em até um terço
da sociedade civil, resta secundário na determinação da política da água.

Um segundo elemento tem a ver com o papel reduzido de atuação dos municípios no
âmbito dos Comitês de Bacia, ainda que a lei preveja participação paritária entre
representantes do Estado e dos Municípios.

Nos Comitês compostos por poucos municípios, a representação municipal ganha

maior força; do contrário, como no CBH dos Rios Aguapeí e Peixe (com 74 municípios),
CBH dos Rios Turvo e Grande (com 66 municípios) e CBH do Piracicaba, Capivari e Jundiaí
(com 61 municípios), a representação municipal paritária aos membros do poder público
estatal torna a proporção da participação dos municípios muito reduzida.

No caso do Município de São Paulo, três são os Comitês responsáveis pela gestão das
águas que atravessam o município. O Comitê de Bacia Hidrográfica Alto Tietê abarca os
reservatórios Billings e Guarapiranga e Cantareira, que abastecem o Município de São Paulo,
e é composto por 36 municípios, em um total de cerca de 20 milhões de habitantes.

Uma terceira observação concerne à discussão levantada em capítulo anterior, sobre o

Direito das Águas no Brasil, que diz respeito à possibilidade de lei estadual disciplinar o uso e
ocupação do solo, matéria que a CF/88 reservou à competência municipal (art. 30, VIII).
Importa observar que o art. 3º da Lei Estadual nº 7.663/91, ao dispor sobre a
compensação aos municípios, afirmou a possibilidade de imposição de restrições aos
municípios para a proteção dos recursos hídricos.

Nesse sentido, a lei estadual assumiu a possibilidade de restringir o interesse local para
a preservação e defesa dos cursos d'água, para tanto, dispondo de restrições urbanísticas.

Conforme já argumentamos em capítulo anterior, a leitura sistemática da Constituição

Federal permitirá compreender que a Lei Estadual e Municipal, neste caso, são
complementares e atuam para um mesmo objetivo, a garantia do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF/88) e, portanto, contribuir com o direito à cidade.
 137

Por sua vez, a Lei Estadual nº 9.866 de 1997, conhecida como Lei dos Mananciais,
disciplinou a proteção e recuperação das bacias hidrográficas dos mananciais, estes
compreendidos pelas "águas interiores subterrâneas, superficiais, fluentes, emergentes ou em
depósito, efetiva ou potencialmente utilizáveis, para o abastecimento público." (art. 1º, caput).

Essa Lei trouxe como instrumento básico para sua intervenção a criação de Áreas de
Proteção e Recuperação dos Mananciais (APRM), que englobam uma ou mais bacias
hidrográficas cujo uso prioritário seja o consumo humano, em detrimento de qualquer outra
forma de utilização dos cursos d'água.

Segundo a Lei, as APRM's serão delimitadas e definidas pelo Conselho Estadual de

Recursos Hídricos, a partir de proposta dos Comitês de Bacias Hidrográficas, ouvidos o
Conselho Estadual de Meio Ambiente (CONSEMA) e o Conselho de Desenvolvimento
Regional (CDR) (art. 4º).

Cada Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais terá um sistema de gestão

próprio que englobará:

i. Órgão colegiado: caráter consultivo e deliberativo. Composição paritária do

Poder Executivo Estadual, Municipal e sociedade civil - engloba entidades de classe,
organizações não-governamentais, associações comunitárias e de moradores, instituições de
ensino superior, etc. (art. 7º, § 1º).

j. Órgão técnico: será a própria Agência de Bacia.

k. Órgãos da Administração Pública: responsáveis pelo licenciamento,

monitoramento, fiscalização e implementação dos programas e ações setoriais (art. 9º) como,
por exemplo, o Departamento de Águas, Esgotos e Energia - DAEE.

A lei dispõe como instrumentos de gestão e planejamento as normas para

implementação de infraestrutura sanitária; mecanismos de compensação financeira aos
municípios; um Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PDPA); controle das
atividades potencialmente poluidoras do meio ambiente; um Sistema Gerencial de
Informações; penalidades às infrações; e áreas de intervenção e respectivas diretrizes e
normas ambientais e urbanísticas de interesse regional (art. 11º).

Importa observar, portanto, que esta Lei dos Mananciais dispõe que, nas leis
específicas que disciplinarem as áreas de proteção e recuperação de mananciais, a mesma
estipulará diretrizes urbanísticas de ordenação do solo urbano.
 138

Essas diretrizes urbanísticas são variáveis conforme a categoria da área de intervenção.

As Áreas de Restrição de Ocupação são aquelas de interesse direto de proteção e

preservação dos mananciais, além das áreas definidas pela Constituição Estadual e pela lei
como áreas de preservação permanente (art. 13).

Por sua vez, as Áreas de Ocupação Dirigida são aquelas para a implementação dos
usos rurais e urbanos (art. 14).

Por fim, as Áreas de Recuperação Ambiental são aquelas cujo uso compromete a
fluidez, potabilidade, quantidade e qualidade dos mananciais e, por isso, necessitam de
intervenção.

O art. 16 da Lei reforça o estabelecimento de diretrizes e normas ambientais e

urbanísticas para cada tipologia de área de proteção e recuperação ambiental. Tais diretrizes e
normas urbanísticas e ambientais disporão, nos temos do parágrafo único do art. 16, sobre:

1. condições de ocupação e de implantação de atividades efetiva ou potencialmente

degradadoras do meio ambiente, capazes de afetar os mananciais;
2. condições para a implantação, operação e manutenção dos sistemas de:
a) tratamento de água;
b) drenagem de águas pluviais;
c) controle de cheias;
d) coleta, transporte, tratamento e disposição de resíduos sólidos;
e) coleta, tratamento e disposição final de efluentes líquidos; e
f) transmissão e distribuição de energia elétrica;
3. condições de instalação de canalizações que transportem substâncias consideradas
nocivas à saúde e ao meio ambiente;
4. condições de transporte de produtos considerados nocivos à saúde e ao meio
ambiente;
5. medidas de adaptação de atividades, usos e edificações existentes às normas
decorrentes desta lei;
6. condições de implantação de mecanismos que estimulem ocupações compatíveis
com os objetivos das Áreas de Intervenção; e
7. condições de utilização e manejo dos recursos naturais. (SÃO PAULO, 1997)
A Lei dos Mananciais, ainda, dispõe que a legislação municipal sobre o planejamento,
uso, controle e parcelamento do solo deverá incorporar as diretrizes e normas ambientais e
urbanísticas, definidas pela lei estadual específica sobre respectiva área de proteção e
recuperação de mananciais (art. 19).
 139

Ainda, obriga o Poder Executivo Municipal a submeter ao órgão colegiado da área de

proteção e recuperação de mananciais as leis municipais que visem alterar as leis supracitadas
(art. 19, parágrafo único).

Conforme já argumentamos, a leitura desses dispositivos legislativos que, na

aparência, podem expressar uma afronta ao regime de competências constitucionais, na
verdade, em sua essência, vão ao encontro da garantia do direito à cidade, a partir da proteção
do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF/88).

Nesse sentido, devem ser interpretados pelo Direito Urbanístico à luz do princípio da
coesão dinâmica e, pelo Direito das Águas, da cooperação na garantia de segurança hídrica.

A Lei dos Mananciais dispõe, também sobre o Plano de Desenvolvimento e Proteção

Ambiental.

Ele deverá ser elaborado para cada APRM e conterá, dentre outros elementos,
diretrizes para o estabelecimento de políticas setoriais, como de saneamento ambiental e
infraestrutura; metas para obtenção de padrões de qualidade ambiental; e proposta de
atualização das diretrizes ambientais e urbanísticas de interesse regional.

Além disso, tal Lei dispôs sobre o Sistema Gerencial de Informações, suporte
financeiro para a gestão das APRM e infrações e penalidades às normas específicas dessas
áreas.

A Leis Estaduais nº 12.233 de 2006; 13.579 de 2009; 15.790 de 2015; e 15.913 de

2005 disciplinam as Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica
do Guarapiranga, do Reservatório Billings, do Alto Juquery e do Alto Tietê Cabeceiras, todas
que formam o complexo de abastecimento da região metropolitana e do Município de São
Paulo.

Sem questionar o mérito de cada uma delas, importa observar alguns aspectos de
compatibilidade destas legislações com as normas de Direito Urbanístico brasileiro,
especialmente no que concerne ao Estatuto da Cidade - Lei nº 10.257/01 e às competências do
plano diretor municipal.

A Lei do Guarapiranga - Lei Estadual nº 12.233 de 2006 estipula, dentre outros, que o
plano diretor e os instrumentos do Estatuto da Cidade são instrumentos de planejamento e
gestão da APRM do Guarapiranga (art. 5º, XI).
 140

Remete diversas vezes para a lei municipal do Plano Diretor e para o Estatuto da
Cidade, sem criar tensões entre estes instrumentos da política urbana e a lei estadual, a
exemplo do art. 18, a ver:

Artigo 18 - Constituem parâmetros urbanísticos básicos para a instalação de usos

urbanos, residenciais e não-residenciais, nas Subáreas de Urbanização Consolidada -
SUC:
I - o coeficiente de aproveitamento máximo de 1 (um);
II - o índice de impermeabilização máximo de 0,8 (oito décimos);
III - o lote mínimo de 250m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados).
§ 1º - Os parâmetros urbanísticos básicos definidos neste artigo poderão ser alterados
mediante aplicação dos mecanismos de compensação estabelecidos nesta lei.
§ 2º - Para a implantação de assentamentos habitacionais de interesse social
pelo Poder Público, adotar-se-ão as disposições previstas na Lei federal nº
10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), sem prejuízo das funções
ambientais da área de intervenção.
Artigo 19 - São permitidos nas Subáreas de Urbanização Consolidada - SUC os
usos disciplinados pela legislação municipal de uso e ocupação do solo,
ressalvado o disposto no artigo 49 desta lei." (grifos nossos) (SÃO PAULO,
2006).
Alvim, Bruna e Kato (2008), ao narrarem o projeto de elaboração da Lei do
Guarapiranga, touxeram importantes contribuições sobre a preocupação do legislador em
compatibilizar os padrões urbanísticos de uso e ocupação do solo da Lei com os planos
diretores municipais:

Importante ressaltar que os parâmetros urbanísticos definidos para as áreas de

intervenção que constam no âmbito da lei específica dessa sub-bacia foram definidos
com base nos zoneamentos propostos pelos Planos Diretores dos municípios de
Embu, Embu-Guaçu (naquela ocasião em discussão pela Câmara Municipal),
Itapecerica da Serra e pelos Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras de
Capela do Socorro, M'Boi Mirim e Parelheiros do município de São Paulo.
Entretanto, de acordo com estudo recente (SMA; Cobrape, 2006, apud Alvim, 2007),
de um modo geral em todos os municípios, nas seis subáreas de ocupação dirigida no
âmbito do PDPA, observam-se conflitos em relação aos usos preferenciais e à
restrição dos parâmetros urbanos básicos: índice de impermeabilização máxima,
coeficiente de aproveitamento máximo e lote mínimo. Os parâmetros menos
restritivos estão definidos para as subáreas SUC - Subárea de Urbanização
Consolidada e SUCt - Subárea de Urbanização Controlada, ao passo que a maior
restrição refere-se à ocupação das subáreas denominadas baixa densidade - SBD,
prioritariamente ocupadas por atividades do setor primário - chácaras e sítios. As
principais divergências, conforme estudo, cujo propósito é compatibilizar os
parâmetros urbanísticos municipais aos da lei específica, são: a incompatibilidade
das bases cartográficas adotadas no zoneamento dos Planos Diretores dos municípios
com as delimitações adotadas no Plano Diretor de Proteção Ambiental (PDPA) e a
variação do uso e ocupação do solo ocorrida no período entre a delimitação das áreas
de intervenção da Lei Específica (2000/2002) e sua aprovação na Assembleia
Legislativa (2006). (…) Ou seja, embora a lei específica da sub-bacia do
Guarapiranga levasse em consideração os parâmetros definidos na leis municipais,
principalmente as leis de uso e ocupação do solo, e definisse um conjunto de índices
de cada subárea, divergências estão sendo levantadas entre esses instrumentos, bem
como conflitos intra-urbanos deflagrados, os quais não necessariamente vão ao
 141

encontro da política ambiental. (…) Em alguns municípios, planos locais (planos de

bairro) associados a intervenções localizadas e à incorporação de novos instrumentos
urbanísticos buscam formas inovadoras de equacionar os conflitos entre a ocupação
urbana e a necessidade de preservação ambiental do território, considerando
principalmente as especificidades locais e as demandas da sociedade civil. (…) Vale
colocar que tais experiências esbarram, na maioria das vezes, com os limites das
atribuições das instâncias locais, mesmo tendo como suporte as "boas intenções" que
estão nas legislações. Em se tratando de municípios metropolitanos, algumas
políticas setoriais fundamentais à recuperação da qualidade das bacias hidrográficas
(saneamento ambiental, transportes e habitação, etc.) atuam como lógicas e limites
político-administrativos para além das atribuições municipais, ficando o poder local
dependente da iniciativa do estado e de suas secretarias para a efetividade das
políticas públicas de caráter regional (ALVIM, BRUNA & KATO, 2008, p. 157-
158).
Nota-se, portanto, que mais que as disposições normativas, será o arranjo institucional
entre diversos entes federados - Municípios e Estados, majoritariamente - que permitirá o
êxito na política pública de preservação e recuperação dos mananciais.

A Lei nº 13.579 de 2009 que dispõe sobre a APRM do Reservatório Billings vai no
mesmo sentido e dispõe que "os instrumentos de política urbana previstos na Lei federal nº
10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal
e estabelece diretrizes gerais de política urbana, denominada Estatuto da Cidade" são,
também, instrumentos de planejamento e gestão desta Área, especialmente para fins de
regularização.

Esta Lei da Billings condiciona a implantação de assentamentos de habitação de

interesse social na APRM, à previsão de parâmetros e instrumentos urbanísticos diferenciados
no Plano Diretor Municipal ou legislação municipal específica sobre esses assentamentos.

Neste sentido, também seguiu a Lei da Cantareira - Lei Estadual nº 15.790 de 2015,
que incorporou o Plano Diretor e os instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade como
instrumentos de gestão e planejamento da APRM do Alto Juquery.

Nota-se, portanto, que houve uma preocupação do legislador em compatibilizar a Lei

Estadual do Guarapiranga com os preceitos da Lei nº 10.257 - Estatuto da Cidade - e dos
parâmetros urbanísticos básicos da lei municipal que afasta, diretamente, um possível conflito
de competência entre os entes federativos.

Pelo contrário, a legislação, ao abordar aspectos urbanísticos e ambientais stricto

sensu corrobora para a garantia do direito ao meio ambiente equilibrado e, portanto,
contribuiu para o desenvolvimento do direito à cidade.
 142

Importa mencionar que a Lei da Billings assume uma grande preocupação com a obra
rodoviária do Governo do Estado de São Paulo, o Rodoanel, estipulando uma Área de
Estruturação Ambiental Rodoanel, com parâmetros distintos de ocupação e uso do solo para
garantir esta obra viária.

Por sua vez, a Lei Estadual nº 12.526 de 2007 dispõe sobre normas para a contenção
de enchentes e destinação de águas pluviais.

Segundo essa lei, é obrigatória a implantação de sistema para a captação e retenção de

águas pluviais, coletadas por telhados, coberturas, terraços e pavimentos descobertos, em
lotes, edificados ou não, que tenham área impermeabilizada superior a 500m2 (quinhentos
metros quadrados), com os objetivos de reduzir a velocidade de escoamento de águas pluviais
para as bacias hidrográficas em áreas urbanas com alto coeficiente de impermeabilização do
solo e dificuldade de drenagem; controlar a ocorrência de inundações, amortecer e minimizar
os problemas das vazões de cheias e, conseqüentemente, a extensão dos prejuízos; e contribuir
para a redução do consumo e o uso adequado da água potável tratada (art. 1º).

Cabe mencionar que o Projeto de Lei nº 464 de 2005, que deu origem a essa lei, foi
vetado integralmente pelo Chefe do Executivo Estadual, sob o argumento de que a matéria,
por ser elemento de Direito Urbanístico, era de interesse local e, portanto, a competência seria
municipal. Contudo, a Assembleia Legislativa deste Estado derrubou este veto e a lei segue
em vigência.

A Lei Estadual nº 6.134 de 1988 dispõe sobre o depósito natural das águas
subterrâneas do Estado e é complementado pelo Decreto Estadual nº 32.955 de 1991.

Essas normativas dispõem que cabe ao Departamento de Águas e Energias do Estado

de São Paulo (DAEE) responsabilidade pela administração das águas estaduais subterrâneas
(nos campos de pesquisa, captação, fiscalização, extração e acompanhamento), bem como a
Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB) deve prevenir e controlar a
poluição dessas águas e a Secretaria de Saúde fiscalizará as águas subterrâneas destinadas
para consumo humano.

Portanto, no que tange aos poços artesianos, a autorização ficará condicionada a uma
solicitação de perfuração à CETESB, condicionada a uma outorga do DAEE e fiscalizada pela
Secretaria Estadual de Saúde.
 143

Neste sentido, cabe discorrer brevemente sobre a CETESB. Criada pelo Decreto
Estadual nº 50.079 de 1968 e alterada pelas Leis Estaduais nº 118 de 1973 e nº 13.542 de
2009, a CETESB é um dos principais órgãos de gestão dos recursos hídricos do Estado de São
Paulo.

Na qualidade de órgão delegado do Governo do Estado de São Paulo no campo do

controle da poluição, é órgão executor do Sistema Estadual de Administração da Qualidade
Ambiental, Proteção, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos
Recursos Naturais (SEAQUA), e de órgão do Sistema Integrado de Gerenciamento de
Recursos Hídricos (SIGRH) (art. 2º, I).

Suas atribuições são: proceder ao licenciamento ambiental de estabelecimentos e

atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores; autorizar a supressão de vegetação e intervenções em áreas protegidas
ambientalmente; emitir licenças de localização relativas ao zoneamento industrial
metropolitano; fiscalizar e impor penalidades a infratores da legislação ambiental; executar o
monitoramento ambiental, em especial da qualidade dos recursos hídricos superficiais e
subterrâneos, do ar e do solo; efetuar exames e análises necessários ao exercício das
atividades de licenciamento, fiscalização e monitoramento ambiental; dentre outras (art. 2º).

Ainda, a CETESB ocupa uma função de destaque na gestão, preservação e

recuperação dos recursos hídricos, especialmente no que concerne às licenças e alvarás de uso
e ocupação do solo em áreas de mananciais, bem como no monitoramento ambiental dos
recursos hídricos (art. 2º).

Compreendido o arcabouço legal de proteção das águas no Estado de São Paulo,

passaremos ao estudo do regime jurídico de ordenamento do solo e demais políticas
relacionadas no Município de São Paulo.

5.3 O REGIME JURÍDICO DO ORDENAMENTO DO SOLO DO MUNICÍPIO DE SÃO

PAULO

A Lei Municipal 16.050 de 2014 promulgou o novo Plano Diretor Estratégico (PDE)
do Município de São Paulo, o instrumento básico da política urbana neste território.
 144

A investigação desse plano em sua integralidade não é o objeto deste estudo, mas tão
somente as disposições que resguardem conexão com a temática dos recursos hídricos e do
abastecimento de água para consumo humano.

Inicialmente, essa lei paulistana consagra como princípio da política de

desenvolvimento urbano no município a função social da cidade, compreendida como o
atendimento das necessidades dos citadinos

quanto à qualidade de vida, à justiça social, ao acesso universal aos direitos sociais e
ao desenvolvimento socioeconômico e ambiental, incluindo o direito à terra urbana ,
à moradia digna , ao saneamento ambiental , à infraestrutura urbana , ao transporte ,
aos serviços públicos, ao trabalho, ao sossego e ao lazer (art. 5º, §1º) (SÃO PAULO,
2014).
Para tanto, estipula que a função social da propriedade urbana éelemento integrante do
direito de propriedade citadina e compreende o cumprimento dos padrões urbanísticos
estabelecidos pelo próprio Plano Diretor Estratégico (art. 5º, §2º).

A equidade e inclusão social e territorial compreende a "garantia da justiça social a

partir da reduçaõ das vulnerabilidades urbanas e das desigualdades sociais entre grupos
populacionais e entre os distritos e bairros do Município de Saõ Paulo" (art. 5º, §4º).

Nesse contexto, podemos destacar que a redução das vulnerabilidades e desigualdades

urbanas inclui a universalização ao serviço de saneamento básico, por exemplo.

Expressamente, o PDE traz como princípios o direito à cidade, entendido como

processo de universalização às comodidades da vida urbana, pela oferta e utilização de
equipamentos e infraestrutura pública (art. 5º, §5º); o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, compreendido como

direito sobre o patrimônio ambiental , bem de uso comum e essencial à sadia

qualidade de vida , constituído por elementos do sistema ambiental natural e do
sistema urbano de forma que estes se organizem equilibradamente para a melhoria
da qualidade ambiental e bem-estar humano (art. 5º, §6º) (SÃO PAULO, 2014).
Além da gestão democrática da cidade, significando a participação de representantes
nos processo de planejamento e gestão da cidade (art. 5º, §7º).

A preocupação ambiental e a preservação dos recursos hídricos ganham destaque nas

diretrizes da Política de Desenvolvimento Urbano e do Plano Diretor Estratégico (art. 6º), a
ver:

I - justa distribuiçaõ dos benefícios e ônus do processo de urbanizaçaõ ;

II - retorno para a coletividade da valorizaçã o de imóveis decorrente dos
investimentos públicos e das alterações da legislaçaõ de uso e ocupaçaõ do solo;
 145

III - distribuição de usos e intensidades de ocupação do solo de forma equilibrada ,

para evitar ociosidade ou sobrecarga em relaçaõ à infraestrutura disponível , aos
transportes e ao meio ambiente , e para melhor alocar os investimentos públicos e
privados;
IV - compatibilização da intensificação da ocupação do solo com a ampliação da
capacidade de infraestrutura para atender às demandas atuais e futuras;
V - adequação das condições de uso e ocupação do solo às características do meio
físico, para impedir a deterioraçaõ e degeneraçaõ de áreas do Município;
VI - proteção da paisagem dos bens e áreas de valor histórico, cultural e religioso ,
́ ricos superficiais e subterrâneos de
dos recursos naturais e dos mananciais hid
abastecimento de água do Municiṕ io;
VII - utilização racional dos recursos naturais , em especial da água e do solo , de
modo a garantir uma cidade sustentável para as presentes e futuras gerações;
VIII - adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços compatíveis
com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município;
IX - planejamento da distribuição espacial da população e das atividades econômicas
de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos
negativos sobre o meio ambiente, a mobilidade e a qualidade de vida urbana;
X - incentivo à produçaõ de Habitação de Interesse Social, de equipamentos sociais e
culturais e à proteçaõ e ampliaçaõ de áreas livres e verdes;
XI - prioridade no sistema viário para o transporte coletivo e modos naõ
motorizados;
XII - revisão e simplificação da legislação de Parcelamento , Uso e Ocupaçaõ do
Solo e das normas edilícias, com vistas a aproximar a legislaçaõ da realidade urbana,
assim como facilitar sua compreensaõ pela populaçaõ ;
XIII - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a proximidade ou conflitos entre usos incompativ
́ eis ou inconvenientes;
b) o parcelamento , a edificaçaõ ou o uso excessivos ou inadequados do solo em
relação à infraestrutura urbana;
c) a instalaçaõ de empreendimentos ou atividades que possam funcionar c omo polos
geradores de tráfego, sem a previsaõ da infraestrutura correspondente;
d) a retençaõ especulativa de imóvel urbano , que resulta na sua subutilizaçaõ ou naõ
utilização;
e) a deterioraçaõ das áreas urbanizadas e os conflitos entre usos e a funçaõ das vias
que lhes daõ acesso;
f) a poluiçaõ e a degradaçaõ ambiental;
g) a excessiva ou inadequada impermeabilizaçaõ do solo;
h) o uso inadequado dos espaços públicos;
XIV - cooperação entre os governos , a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanizaçaõ , em atendimento ao interesse social." (grifos
nossos).(SÃO PAULO, 2014).
Por sua vez, os objetivos estratégicos são extremamente interessantes. Neles,
identifica-se uma tendência de contenção da expansão horizontal da malha urbana, preservar e
recuperar as áreas verdes e áreas de mananciais e privilegiar ocupação urbana nas áreas
dotadas de infraestrutura. E tudo isto com forte preocupação na conservação e recuperação do
meio ambiente natural, a ver:
 146

I - conter o processo de expansaõ horizontal da aglomeraçaõ urbana , contribuindo

para preservar o cinturaõ verde metropolitano;
II - acomodar o crescimento urbano nas áreas subutilizadas dotadas de infraestrutura
e no entorno da rede de transporte coletivo de alta e média capacidade;
III - reduzir a necessidade de deslocamento , equilibrando a relaçaõ entre os locais de
emprego e de moradia;
IV - expandir as redes de transporte coletivo de alta e média capacidade e os modos
não motorizados, racionalizando o uso de automóvel;
V - implementar uma política fundiária e de uso e ocupaçaõ do solo que garanta o
acesso à terra para as funções sociais da cidade e proteja o patrimônio ambiental e
cultural;
VI - reservar glebas e terrenos , em áreas d otadas de infraestrutura e transportes
coletivos, em quantidade suficiente para atender ao déficit acumulado e às
necessidades futuras de habitaçaõ social;
VII - promover a regularizaçaõ e a urbanizaçaõ de assentamentos precários;
VIII - contribuir para a universalizaçaõ do abastecimento de água , a coleta e o
tratamento ambientalmente adequado dos esgotos e dos resid ́ uos sólidos;
IX - ampliar e requalificar os espaços públicos , as áreas verdes e permeáveis e a
paisagem;
X - proteger as áre as de preservaçaõ permanente , as unidades de conservaçaõ , as
áreas de proteção dos mananciais e a biodiversidade;
XI - contribuir para mitigaçaõ de fatores antropogênicos que contribuem para a
mudança climática , inclusive por meio da reduçaõ e remoçaõ de gases de efeito
estufa, da utilizaçaõ de fontes renováveis de energia e da construçaõ sustentável , e
para a adaptaçaõ aos efeitos reais ou esperados das mudanças climáticas;
XII - proteger o patrimônio histórico , cultural e religioso e valorizar a memória , o
sentimento de pertencimento à cidade e a diversidade;
XIII - reduzir as desigualdades socioterritoriais para garantir , em todos os distritos
da cidade, o acesso a equipamentos sociais, a infraestrutura e serviços urbanos;
XIV - fomentar atividades econômicas sustentáveis , fortalecendo as atividades já
estabelecidas e estimulando a inovaçaõ , o empreendedorismo, a economia solidária e
a redistribuiçaõ das oportunidades de trabalho no território , tanto na zona urbana
como na rural;
XV - fortalecer uma gestaõ urbana integrada, descentralizada e participativa;
XVI - recuperar e reabilitar as áreas centrais da cidade;
XVII - garantir que os planos setoriais previstos neste Plano Diretor Estratégico
sejam articulados de modo transversal e intersetorial. (SÃO PAULO, 2014).
Dessa forma, é possível extrair que o que se pretende por esta lei é a manutenção do
espaço urbanizado, tal qual estava quando da aprovação do PDE em 2015; a contenção da
expansão urbana; a requalificação das áreas dotadas de infraestrutura, bem como o incentivo à
ocupação nestes espaços equipados; incentivos a matrizes energéticas alternativas; expansão
do modelo não motorizado (sem combater o modelo automobilístico); e a compatibilização
com o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
 147

Em toda essa lei municipal haverá a preocupação com o desenvolvimento urbano

sustentável e a preocupação com a dimensão ambiental do ordenamento territorial,
compreendida como "fundamental para garantir o necessário equilíbrio entre as áreas
edificadas e os espaços livres e verdes no interior da área urbanizada e entre esta e as áreas
preservadas e protegidas no conjunto do Município" (art. 8º, II).

Complementarmente, o PDE dispõe que a rede hídrica e ambiental constituíd a pelo

conjunto de cursos d ́água , cabeceiras de drenagem e planícies aluviais , de parques urbanos ,
lineares e naturais, áreas verdes significativas e áreas protegidas e espaços livres, que constitui
o arcabouço ambiental do Municiṕ io e desempenha f unções estratégicas para garantir o
equilíbrio e a sustentabilidade urbanos (art. 9º)

O PDE divide o território do município em duas macrozonas.

A primeira Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana é a área do município

cuja vocação é abrigar os usos e atividades urbanos (art. 10º).

Essa macrozona se divide em quatro macroáreas - Macroárea de Estruturação

Metropolitana; Macroárea de Urbanização Consolidada ; Macroárea de Qualificação da
Urbanização; e Macroárea de Reduçaõ da Vulnera bilidade Urbana - com objetivos distintos
no processo de urbanização.

Por sua vez, a Macrozona de Proteção e Recuperação Ambiental incorpora um

território ambientalmente frágil, onde se localizam os mananciais do município e, portanto
requerem tratamento especial da legislação para sua conservação (art. 16).

Assim, a necessidade de delimitação de condições específicas a essa macrozona

corresponderia diretamente aos comandos do princípio do desenvolvimento sustentável (art.
16, §1º).

Os objetivos desta Macrozona, conforme determina o art. 17º da Lei, são:

● conservação e recuperação dos serviços ambientais prestados pelos sistemas

ambientais existentes , em especial aqueles relacionados com a produçaõ da água ,
biodiversidade, proteção do solo e regulação climática;

● proteção da biodiversidade , dos recursos hídricos e das áreas geotecnicamente

frágeis;
 148

● compatibilização de usos e tipologias de parcelamento do solo urbano com as

condicionantes de relevo , geológico-geotécnicas, com a legislaçaõ de proteçaõ e recuperaçaõ
aos mananciais e com a preservaçaõ de bens e áreas de valor histórico , paisagístico,
arqueológico, cultural e religioso;

● respeito à legislaçaõ referente à Mata Atlântica , à proteção e recuperação dos

mananciais e às Unidades de Conservaçaõ ;

● compatibilidade com as diretrizes socioambientais da Reserva da Biosfera do

Cinturão Verde da Cidade de São Paulo;

● promoção de atividades econômicas compatíveis com o desenvolvimento

sustentável;

● melhoria das condições urbanas e ambientais nos assentamentos , promovendo

a compatibilizaçaõ entre a garantia de moradias dignas e sua regularizaçaõ , preservação da
qualidade ambiental e dos bens e áreas de valor histórico e cultural;

● levantamento cadastral dos assentamentos urbanos consolidados que ainda naõ

integram os cadastros municipais para efeitos tributários e de controle de uso e ocupaçaõ do
solo;

● eliminação e redução das situações de vulnerabilidade urbana que expõem

diversos grupos sociais , especialmente os de baixa renda , a situações de riscos, perigos e
ameaças;

● minimização dos problemas existentes nas áreas com riscos geológico -

geotécnicos, de inundações e decorrentes de solos contaminados e prevençaõ do surgimento
de novas situações de risco;

● contenção da expansão urbana sobre áreas de interesse ambiental e de proteçaõ

e recuperaçaõ dos mananciais hid́ ricos e áreas de produçaõ agrić ola sustentável ;

● cumprimento das determinações previstas para as Unidades de Conservaçaõ de

Proteção Integral , inclusive zona de amortecimento, e de Uso Sustentável existentes e as que
vierem a ser criadas, nos termos da legislaçaõ federal, estadual e municipal pertinentes;

● gestão integrada das unidades de conservação estaduais e municipais e terras

indígenas;
 149

● garantia de proteção das terras indígenas , delimitadas e em processo de

homologação, imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao bem -
estar e à reproduçaõ física e cultural desses povos , segundo seus usos e costumes, de forma a
coibir a ocupaçaõ dessas áreas;

● articulação entre órgãos e entidades municipais , estaduais e federais para

garantir a conservaçaõ , preservação e recuperação urbana e ambiental , inclusive a fiscalizaçaõ
integrada do território;

● articulação c om municípios vizinhos para a construçaõ de estratégias

integradas de conservaçaõ e recuperaçaõ ambiental; e

● proteção das zonas exclusivamente residenciais.

Essa macrozona, também está também está dividida em quatro macroáreas:

● Macroárea de Redução da Vulnerabilidade e Recuperação Ambiental : se

caracteriza pela predominância de elevados iń dices de vulnerabilidade socioambiental , baixos
índices de desenvolvimento humano e assentamentos precários e irregulares , como favelas,
loteamentos irregulares, conjuntos habitacionais populares , que apresentam diversos tipos de
precariedades territoriais e sanitárias , irregularidades fundiárias e déficits na oferta de
serviços, equipamentos e infraestruturas urbanas, ocupada predominantemente por moradias
da populaçaõ de baixa renda que , em alguns casos , vive em áreas de riscos geológicos e de
inundação. (art. 18)

● Macroárea de Controle e Qualificação Urbana e Ambiental: se caracteriza

pela existência de vazios intraurbanos com ou sem cobertura ve getal e áreas

urbanizadas com distintos padrões de ocupaçaõ , predominantemente horizontais ,
ocorrendo, ainda, reflorestamento, áreas de exploração mineral, e algumas áreas com
concentração de atividades industriais , sendo este um território prop ício para a
qualificação urbanística e ambiental e para provisão de habitação , equipamentos e
serviços, respeitadas as condicionantes ambientais. (art. 19)(SÃO PAULO, 2014).

● Macroárea de Contenção Urbana e Uso Sustentável: localizada na zona rural de

São Paulo,

é caracterizada pela existência de fragmentos significativos de vegetação nativa ,

entremeados por atividades agrić olas, sítios e chácaras de recreio que protegem e /ou
impactam, em graus distintos , a qualidade dos recursos hid ́ ricos e da biodiversidade,
com caracteriś ticas geológico - geotécnicas e de relevo que demandam critérios
específicos para ocupação, abrigando também áreas de exploraçaõ mineral , ativas e
desativadas (art. 20)(SÃO PAULO, 2014).
 150

● Macroárea de Preservação dos Ecossistemas Naturais: localizada, também, na

zona rural de São Paulo, tem como característica a presença de "sistemas ambientais cujos
elementos e processo ainda conservam suas características naturais (art. 21), como

áreas de remanescentes florestais naturais e ecossistemas associados com expressiva

distribuição espacial e relativo grau de continuidade e conservação, mantenedoras da
biodiversidade e conservaçaõ do solo, bem como várzeas preservadas, cabeceiras de
drenagem, nascentes e cursos d‘água ainda pouco impactados por atividades
antrópicas e áreas com fragilidades geológico -geotécnicas e de relevo suscetíveis a
rocessos erosivos, escorregamentos ou outros movimentos de massa. (art. 21, §1º)
(SÃO PAULO, 2014).
Assim, o zoneamento é importante instrumento do Plano Diretor Municipal, para
delimitar as áreas de maior preocupação ambiental.

O Plano Diretor Estratégico reservou uma subseção para dispor sobre a Rede Hídrica
Ambiental (arts. 24 e 25), que se constitui pelo conjunto de cursos d ́água , cabeceiras de
drenagem, nascentes, olhos d ́água e planić ies aluviais , e dos parques urbanos , lineares e
naturais, áreas verdes significativas e áreas protegidas, localizado em todo o território do
município, que constitui seu arcabouço ambiental e desempenha funções estratégicas para
garantir o equilíbrio e a sustentabilidade urbanos (art. 24).

A unidade territorial dessa rede hídrica será a bacia hidrográfica, respeitados os limites
do território do município e seu objetivo é recuperar e proteger áreas estratégicas para a
hidrossustentabilidade, por meio de ampliação de parques urbanos e lineares, áreas verdes,
arborização, recuperação de áreas degradadas, atuações articuladas com o Governo do Estado,
dentre outras.

Nos art. 27 a 29, o Plano Diretor Estratégico dispôs sobre diretrizes para a revisão,
simplificação e consolidação da Lei de Parcelamento Uso e Ocupação do Solo do Município.
Dentre eles estão algumas com preocupação hídrica e ambiental, a ver:

Art. 27 (...) III - considerar as condições ambientais , da infraestrutura , circulação e

dos serviços urbanos;
IV - estabelecer parâmetros e mecanismos relacionados à drenagem das águas
pluviais, que evitem o sobrecarregamento das redes, alagamentos e enchentes;
V - criar parâmetros de ocupação do solo relacionados a aspectos geológicos ,
geotécnicos e hidrológicos;
VI - condicionar a implantaçaõ de atividades que demandem a utilizaçaõ de águas
subterrâneas ou interferência com o lençol freático em terrenos e gl ebas localizados
em área de ocorrência de maciços de solo e rocha sujeitos a riscos de colapsos
estruturais e subsidência, mapeados na Carta Geotécnica do Município de Saõ Paulo,
à apresentação de estudos geotécnicos e hidrogeológicos que demon strem a
segurança da implantação;
VII - criar mecanismos para proteçaõ da vegetaçaõ arbórea significativa;
 151

(...)
XXXI - criar formas efetivas para preservaçaõ e proteçaõ das áreas verdes
significativas;
XXXIII - garantir, na aprovaçaõ de pro jetos de parcelamento e edificaçaõ , o uso
seguro das áreas com potencial de contaminaçaõ e contaminadas , inclusive águas
subterrâneas, de acordo com a legislaçaõ pertinente (SÃO PAULO, 2014).
Ainda, o PDE divide o Município em zonas, de maneira a gerir e
ordenar o solo de acordo com usos e funções específicas.
Nesse sentido, divide a cidade em treze zonas, inicialmente: Zona Exclusivamente
Residencial (ZER); Zonas Predominantemente Residenciais (ZPR); III - Zonas Mistas (ZM);
Zonas de Centralidades (ZC); Zona de Desenvolvimento Econômico (ZDE); Zona
Predominantemente Industrial (ZPI); Zona de Ocupaçaõ Especial (ZOE); Zona de
Preservação e Desenvolvimento Sustentável (ZPDS); Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS); Zonas Especiais de Preservação Cultural (ZEPEC); Zonas Especiais de Preservaçaõ
Ambiental (ZEPAM); Zona Especial de Preservaçaõ (ZEP), Zona de Transiçaõ (ZT).

Especificamente sobre as zonas especiais de interesse social, áreas predominantemente

destinadas à moradia da população de baixa renda, recuperação ambiental e regularização
fundiária (art. 44, caput), a lei criou uma subtipologia específica denominada ZEIS 4 que

são áreas caracterizadas por glebas ou lotes não edificados e adequados à

urbanização e edificaçã o situadas na Área de Proteçaõ aos Mananciais das bacias
hidrográficas dos reservatórios de Guarapiranga e Billings , exclusivamente nas
Macroáreas de Redução da Vulnerabilidade e Recuperação Ambiental e de Controle
e Recuperaçaõ Urbana e Ambien tal, destinadas à promoçaõ de Habitaçaõ de
Interesse Social para o atendimento de famiĺ ias residentes em assentamentos
localizados na referida Área de Proteçaõ aos Mananciais , preferencialmente em
função de reassentamento resultante de plano de urbanização ou da desocupação de
áreas de risco e de preservação permanente , com atendimento à legislaçaõ estadual .
(SÃO PAULO, 2014)
Assim, em uma leitura integrada do Plano Diretor Estratégico podemos observar que
foi criada uma tipologia de zona para fins de regularização fundiária e urbanística da
habitação da população de baixa renda, com vistas a compatibilizar a função socioambiental
da propriedade urbana, nas áreas de proteção e recuperação de mananciais - de que trata a Lei
Estadual nº 9.866 de 1977.

Nesse sentido, cabe evidenciar uma integração entre as leis estadual e municipal de
maneira a se condicionarem e complementarem mutuamente, sem disputar competência
legislativa, a exemplo do que dispõe o art. 54:

Art. 54. Nas ZEIS 4, além do disposto no artigo anterior ficam estabelecidas as
seguintes disposições complementares:
 152

I - atendimento às diretrizes e parâmetros da legislaçaõ estadual de proteçaõ aos

mananciais;
II - atendimento por sistema completo de abastecimento de água, coleta, tratamento e
disposição final ou exportação de esgotos e sistema de coleta regular de resíduos
sólidos, incluindo programas de reduçaõ , reciclagem e reúso desses resíduos ,
observadas as disposições específ icas de cada subárea de ocupaçaõ dirigida ,
estabelecidas pelas leis estaduais de proteçaõ e recuperaçaõ dos mananciais.
Parágrafo único . As ZEIS 4 inseridas nas APAs Bororé -Colônia e Capivari -Monos
serão destinadas exclusivamente ao reassentame nto das famílias oriundas de ZEIS 1
situadas no interior da APA, garantido o acompanhamento do processo pelo
respectivo Conselho Gestor. (SÃO PAULO, 2014)
Ao dispor sobre a Política Ambiental, o Plano Diretor Estratégico reforça os preceitos
da Lei nº 9.433 de 1997 - Política Nacional de Recursos Hídricos, bem como da Lei nº 11.445
de 2007 - Política Nacional de Saneamento Básico.

Uma vertente da Política Ambiental Municipal é a Política e Sistema de Saneamento

Ambiental (art. 199 e seguintes), que integram os sistemas de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, drenagem das águas pluviais, manejo e drenagem dos resíduos sólidos.
Para tanto, a lei municipal estipula a elaboração de um Plano Municipal de
Saneamento Básico Integrado, que deverá conter a análise sobre a situação de todos os
componente do Sistema de Saneamento Ambiental; metas para a universalização do serviço;
programas, projetos, ações e investimentos para efetivação da política pública; mecanismos e
procedimentos de monitoramento e fiscalização da implementação do Plano; e proposta para
garantir a sustentabilidade da política municipal (art. 202).

O Sistema de Abastecimento de Água Municipal (art. 204 a 208) tem as seguintes

características:

● Componentes: infraestrutura de captação, tratamento, adução, armazenamento

e abastecimento de água potável; e mananciais hídricos (art. 204);

● Objetivos: universalização e segurança, em qualidade e quantidade, no acesso à

água potável (art. 205);

● Diretrizes (art. 206):

I - articular a expansaõ das red es de abastecimento com as ações de urbanizaçaõ e

regularização fundiária nos assentamentos precários ; II - definir e implantar
estratégias para o abastecimento de água potável nos assentamentos urbanos
isolados, em especial na Macroárea de Red ução da Vulnerabilidade e Recuperação
Ambiental; III - implantar medidas voltadas à reduçaõ de perdas e desperdícios de
água potável;IV - implantar medidas voltadas à manutençaõ e recuperaçaõ das águas
utilizadas para abastecimento humano e atividade agrícola na Macroárea de
Contenção Urbana e Uso Sustentável , em conformidade com o Plano Municipal de
 153

Desenvolvimento Rural Sustentável ; V - expandir as redes de abastecimento de

água; VI - manter e cadastrar as redes existentes. (SÃO PAULO, 2014)
● Ações Prioritárias : expansão de redes e sistemas isolados em determinados
pontos do Município ; "ampliar a disponibilidade hídrica por meio do incentivo ao
consumo racional da água , da conservaçaõ da capacidade de produçaõ de água das
bacias hidrográficas Guarapiranga , Billings e Capivari -Monos, e da implantaçaõ de novas
adutoras"; implantação de módulos de tratamento avançado de água e medidas para controle e
monitoramento de águas subterrâneas; desenvolver programas educativos e de capacitação
(art. 207).

Por sua vez, o Sistema de Esgotamento Sanitário (art. 209 a 212) tem as seguintes
características:

● Componentes: sistemas de afastamento e tratamento dos efluentes sanitários ,

"incluindo as infraestruturas e instalações de coleta , desde as ligações prediais , afastamento,
tratamento e disposiçaõ final de esgotos" (art. 209).

● Objetivo: universalização no atendimento;

● Diretrizes:

I - articular a expansaõ das redes de esgotamento sanitário às ações de urbanizaçaõ e

regularização fundiária nos assentamentos precários; II - eliminar os lançamentos de
esgotos nos cursos d‘água e no sistema de drenagem e de coleta de águas pluviais ,
contribuindo para a recuperaçaõ de rios , córregos e represas; III - complementar os
sistemas existentes, inclusive com a implantaçaõ de sistemas isolados ; IV - manter e
cadastrar as redes existentes. (SÃO PAULO, 2014).
● Ações Prioritárias: expandir as redes de esgotamento sanitário; implantar novos
coletores e receptores-tronco para ampliação do sistema de afastamento; implantar novos
módulos de tratamento de esgoto; implantar sistemas isolados de esgotamento sanitário na
Macroárea de Contenção Urbana e Uso Sustentável e na Macroárea de Redução da
Vulnerabilidade Urbana e Recuperação Ambiental (art. 212).

A Lei de Uso e Ocupação do Solo, Lei nº 16.402/16, foi aprovada em um processo

muito próximo ao de aprovação do Plano Diretor Estratégico e, portanto, é sua
contemporânea.

Ela divide a cidade em três grandes territórios diferentes: territórios de transformação;

territórios de qualificação; e territórios de preservação. Os territórios de preservação são
aqueles onde há maior preocupação com os recursos hídricos e ambiental.
 154

A principal zona que diz sobre a preservação dos mananciais são as ―ZEPAMs‖,
Zonas Especiais de Proteção Ambiental, conceituadas (art. 19, caput) como

porções do território do Município destinadas à preservação e proteção do

patrimônio ambiental, que têm como principais atributos remanescentes de Mata
Atlântica e outras formações de vegetação nativa, arborização de relevância
ambiental, vegetação significativa, alto índice de permeabilidade e existência de
nascentes, incluindo os parques urbanos existentes e planejados e os parques
naturais planejados, que prestam relevantes serviços ambientais, entre os quais a
conservação da biodiversidade, controle de processos erosivos e de inundação,
produção de água e regulação microclimática (SÃO PAULO, 2016)
Cabe destacar três diretrizes dessa lei que condizem diretamente com a preocupação
hídrica:

Art. 1º (...) III – a promoção da qualificação ambiental do Município, em especial

nos territórios de intensa transformação, de forma a contribuir na gestão integrada
das águas com ênfase na drenagem urbana e na melhoria da cobertura vegetal;
IV – o incentivo à promoção de construções sustentáveis visando reduzir emissões
de gases de efeito estufa, reduzir o consumo de água e de energia, otimizar a
utilização do espaço público e contribuir para a melhoria das condições ambientais;
V – a preservação e proteção das unidades de conservação, áreas de preservação e
recuperação dos mananciais, áreas de preservação permanente, remanescentes de
vegetação significativa, imóveis e territórios de interesse cultural, da atividade
produtiva instalada e bairros de urbanização consolidada (SÃO PAULO, 2016)
Importa destacar que a lei dispõe que o parcelamento, uso e ocupação dos lotes serão
definidos, entre outros pela quota ambiental e taxa de impermeabilização mínima, a fim de
promover uma qualificação ambiental, em especial a melhoria da retenção e infiltração da
água nos lotes, a melhoria do microclima e a ampliação da vegetação.

Segundo essa mesma lei, qualquer loteamento do município deve ser entregue com
infraestrutura urbana implantada, isto é, com equipamentos de escoamento das águas pluviais,
iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água e energia elétrica pública e
domiciliar e sistema viário (art. 48, caput).

Cabe mencionar, ainda, que será obrigatória a preservação para aproveitamento de

águas pluviais provenientes das coberturas das edificações para fins não potáveis, nos
processos de licenciamento de edificações novas ou de reformas com alteração de área
construída superior a 20% (vinte por cento) em lotes com área superior a 500m² (quinhentos
metros quadrados) (art. 80, caput).

A Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo do Município é complementar e

compatível com as diretrizes e disposições do Plano Diretor Estratégico, dando importância
para a preservação e recuperação dos recursos hídricos, bem como dotação de infraestrutura
 155

de saneamento básico e reaproveitamento de águas pluviais, como formas de se alcançar a

segurança hídrica.

Conforme trazido, Plano Municipal de Saneamento Básico é o instrumento principal

da Política de Saneamento Básico, instituída pela Lei nº 11.445/07. Diferentemente do plano
diretor, o plano de saneamento tem como unidade de planejamento e gestão a bacia
hidrográfica.

Este plano de saneamento básico de São Paulo, precede à elaboração do Plano Diretor
Estratégico do Município, enquanto é compatível com as determinações da Lei da Política
Nacional de Saneamento Básico. Nele são apresentadas o contexto do saneamento básico de
São Paulo, bem como as diretrizes e estratégias do Plano para os anos subsequentes.

Importa mencionar as diretrizes, estratégias e metas do planos adotadas nos serviços

de abastecimento e esgotamento sanitário, cernes da nossa investigação.

Em relação ao abastecimento de água, a cobertura do serviço no município era de

95,5% - isto significa que, aproximadamente, 500 mil pessoas não possuíam acesso à água
potável por meio dos serviços de infraestrutura do município - e a universalização prevista
para 2024, a partir de mais produção de água por meio do início do funcionamento do Sistema
São Lourenço em 2015 e do Braço do Rio Pequeno (integrante do Sistema Rio Grande) em
2020.

Por sua vez, em relação ao esgotamento sanitário, em 2008, o serviço de coleta de

esgoto abrangia 88,7% do território, enquanto o tratamento restringia-se a 75%; ou seja, 25%
do esgoto nesse ano era lançado in natura nos rios que percorrem a capital desaguando, quase
todos, no Rio Tietê. A meta de universalização desses serviços foi prevista para 2024.

Nota-se, portanto, que o plano de saneamento é um instrumento de política pública

municipal, que se traduz em metas, a ser concluído pelo Poder Executivo Municipal, no
âmbito das políticas de Governo e de Estado.

Assim, para alcançar as metas acima descritas, a Prefeitura Municipal de São Paulo e o
Governo do Estado de São Paulo, em 2010, celebraram um convênio, com a interveniência e a
anuência da SABESP e da Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São
Paulo, a ―ARSESP‖, com a finalidade de compartilhar a responsabilidade pelo oferecimento
do serviço de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Município de São Paulo.
 156

Nesse sentido, a SABESP foi contratada para a prestação dos serviços públicos de
abastecimento e esgotamento sanitário do Município de São Paulo.

A Lei Municipal nº 14.933 de 2009, atendendo aos comandos da Política Nacional

sobre Mudança do Clima, instituiu a política municipal sobre o mesmo tema. Apesar de não
ser objeto do nosso estudo, abordaremos alguns aspectos dessa lei.

Primeiramente, o objetivo da política municipal é assegurar a contribuição do

Município de São Paulo no cumprimento dos propósitos da Convenção Quadro das Nações
Unidas sobre Mudança do Clima, de alcançar a estabilização das concentrações de gases de
efeito estufa na atmosfera em um nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no
sistema climático, em prazo suficiente a permitir aos ecossistemas uma adaptação natural à
mudança do clima e a assegurar que a produção de alimentos não seja ameaçada e a permitir
que o desenvolvimento econômico prossiga de maneira sustentável (art. 4º).

Na lei municipal estão presentes estratégias de mitigação e adaptação concernentes aos

impactos ambientais causados pelos transportes; pela produção de energia, com incentivo às
fontes de energia renováveis; gerenciamento dos resíduos sólidos; às construções no
município; e impactos à saúde.

Cabe destacar as disposições concernentes ao uso do solo (art. 18 e seguintes). Nesse

sentido, a lei municipal se fundamenta no modelo de cidades compactas (art. 18, caput), de
modo a reduzir os deslocamentos dentro das cidades (art. 18, I), de maneira a estimular a
ocupação das áreas já urbanizadas e dotadas de infraestrutura (art. 18, III).

À primeira vista, lei municipal está em estrita concordância com o princípio da função
socioambiental da cidade, já que combate a ociosidade e subutilização dos imóveis em áreas
dotadas de infraestrutura e, para conter os impactos ambientais, privilegia um modelo de
cidade compacta, que reduz a pressão humana sobre os recursos naturais.

Ocorre que, sem dispor explicitamente sobre os limites de intervenção do mercado

imobiliário sobre isso, a lei acaba por influenciar um ―negócio‖ no município, extremamente
rentável, de ―requalificação‖ e ―revitalização‖ urbanística das áreas já infraestruturadas.

Essas áreas passam por uma valorização que impede a ocupação das populações mais
pobres e privilegia a apropriação desses espaços ―melhores‖ na cidade, por um seleto grupo
de abastados do município.
 157

No lugar de privilegiar a justiça social e ambiental, a ausência de elementos nítidos de

combate à captação de mais-valia imobiliária agrava os problemas de desigualdade
socioambiental no município.

Segundo a lei municipal, para a criação de sumidouros de carbono, garantia de

produção dos recursos hídricos e proteção da biodiversidade, o Executivo implementará
programa de recuperação de áreas degradadas em áreas de proteção de mananciais, em áreas
de preservação permanente e na Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo (art.
22).

Ainda, o Executivo Municipal procederá à arborização das vias públicas e a

requalificação dos passeios públicos com vistas a ampliar sua área permeável (art. 23).

Outra questão diz sobre o licenciamento dos empreendimentos, em que a lei municipal
obriga, como requisito da licença urbanística, a reserva de área permeável sobre terreno
natural, visando à absorção de emissões de carbono, à constituição de zona de absorção de
águas, à redução de zonas de calor, à qualidade de vida e à melhoria da paisagem (art. 21).
Nesse sentido, complementa que a área de permeabilidade deverá ter tamanho mínimo
equivalente ao estabelecido para a zona de uso em que se localiza o lote, podendo o que
exceder o mínimo da área permeável ser aplicado em reflorestamento de espaço de igual
tamanho, em parques públicos, praças, áreas de preservação permanente ou áreas degradadas,
dando-se preferência aos bairros com baixo índice de arborização, mediante acordo a ser
firmado e fiscalizado pela Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (art. 21,
parágrafo único).

Apesar da boa intenção legislativa, não podemos nos furtar de um apontamento sobre
a questão do licenciamento.

Conforme já descrevemos em capítulos anteriores, a informalidade e a autoconstrução

são regras nas cidades brasileiras e também o são em São Paulo.

Assim, esse dispositivo municipal, apesar de importantíssimo para as novas

construções e empreendimentos formais, não tem qualquer impacto para as construções e
empreendimentos informais.

É possível afirmar que a legislação municipal sobre mudança de clima, ainda que um
instrumento importante, só tem eficácia em uma parte reduzida da cidade, a cidade formal.
 158

5.4 O PAPEL DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL NA GESTÃO, PRESERVAÇÃO E

RECUPERAÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS E NA GARANTIA DA SEGURANÇA
HÍDRICA NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

Não restam dúvidas, portanto, que o Poder Público Municipal, apesar de não ter
competência para gerir os recursos hídricos que tocam o território municipal, tem uma série
de atribuições que o responsabilizam pela gestão, preservação e recuperação dos recursos
hídricos e pela garantia do acesso à água, em quantidade e em qualidade adequadas, para usos
múltiplos da população; ou seja, para garantir a segurança hídrica municipal.

O principal papel do município é o ordenamento do solo urbano, por meio da

elaboração, execução e fiscalização do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo e
da Lei de Zoneamento Municipal já abordada.

A partir desses instrumentos de planejamento, fica garantida a tutela jurídica das áreas
de proteção e recuperação dos recursos hídricos e dos mananciais.

Contudo, mais do que instrumentos de planejamento elaborados por técnicos é salutar

que, para a garantia da eficácia do Plano Diretor e da Lei de Zoneamento, que os mesmos
sejam elaborados, executados e fiscalizados, se não com o apoio, mas com um amplo
processo participativo da sociedade civil e, especialmente da população, na garantia dos
comandos do Estatuto da Cidade (art. 2º, II e art. 43 a 45 da Lei nº 10.257/01) sobre a gestão
democrática da cidade.

Ao mesmo tempo, faz-se imprescindível que, na determinação das regras urbanísticas

do território municipal, observe-se para além deste limite político-administrativo, priorizando
uma totalidade das bacias hidrográficas que percorrem o município.

Assim, é condição sine qua non de um bom planejamento urbano que, além de ser
democrático, o faça observando que é uma parte integrante de todo um território estadual e
pertencente a uma bacia hidrográfica.

O processo das normativas estaduais deve contar com a participação dos municípios
envolvidos. A elaboração das normativas municipais sobre ordenamento do solo e a gestão
das águas devem observância às determinações das leis estaduais sobre gestão dos recursos
hídricos.

A partir do planejamento, é necessário que o Poder Público Municipal exerça a função

de controle do uso e ocupação do solo urbano, especialmente dos grandes empreendimentos e
 159

construções imobiliárias, munindo-se, para a sua autorização dos instrumentos de Estudo de

Impacto de Vizinhança (art. 36 a 38 da Lei nº 10.257/01) e do Estudo de Impacto Ambiental e
Relatório de Impacto Ambiental (nos termos da Lei Complementar nº 140 de 2011).

A etapa do planejamento democrático é essencial para se discutir o modelo de cidade

que será adotado na próxima década, pelo menos.

É nesse momento em que o Poder Público e a população decidem em quais lugares se

preservará áreas ambientais, onde se pode destampar e recuperar ambientalmente os córregos.
Nesse momento de planejamento é que a disputa sobre a cidade sob rodas ou uma
cidade das águas será feita.

Com vistas a compatibilizar um modelo de cidade compacta, é necessário incentivar a

ocupação de áreas dotadas de infraestrutura, com vistas à redução das desigualdades sociais,
com instrumentos rígidos de controle da mais-valia urbana e restrições ao mercado
imobiliário.

Ao mesmo tempo, é importante que o Poder Público penalize a ausência de

cumprimento da função social da propriedade urbana com instrumentos do Estatuto da
Cidade, como a aplicação do Imposto Predial Territorial Urbano, ―IPTU Progressivo no
Tempo‖ (art. 7º, Lei Federal nº 10.257/01).

Conforme visto, é atribuição do Poder Público Municipal a elaboração e execução de

um Plano Municipal de Saneamento Básico que preveja ações de universalização do acesso à
água potável e da coleta e tratamento do esgoto.

De mesma forma, no cenário de um colapso no sistema de abastecimento de água

potável, como ocorreu em 2014, é necessário que o Poder Público Municipal preveja ações de
emergência e contingenciamento dos recursos hídricos municipais.

Ainda, cabe ao município, em observância aos objetivos da Política Municipal de

Mudança de Clima, ter um papel ativo na redução do impacto ambiental da cidade,
estimulando formas alternativas de produção de energia de baixo custo - como com a
instalação de placas solares na cidade e nas moradias, especialmente de população de baixa
renda - e de captação de águas pluviais de maneira segura, pela população.

Neste sentido, é extremamente importante que o Município de São Paulo promova

educação ambiental à população com vistas à redução do consumo e desperdícios dos
 160

recursos hídricos, ao acesso ao consumo seguro de água potável, e à preservação dos

mananciais e das áreas protegidas ambientalmente.

Aliás, todas as ações do Poder Público Municipal devem estar subsidiadas pelo amplo
acesso à informação, nos termos do inciso XXXIII do art. 5o, inciso II do § 3o do art. 37 e no
§ 2o do art. 216 da Constituição Federal e da Lei nº 12.527 de 2011.

Concluímos, portanto, que o município, apenas por ausência de competências

constitucionais específicas sobre a dominialidade dos recursos hídricos, não pode se esquivar
de promover normativas e políticas públicas de gestão, preservação e recuperação dos
recursos hídricos municipais, especialmente no que concerne ao saneamento básico.
 161

6. CONCLUSÃO

O estudo sobre o histórico de urbanização da cidade de São Paulo aponta,

primeiramente, para a constatação que as ações antrópicas têm severas consequências no
desenvolvimento do meio ambiente urbano, afetando, portanto, a vida e a qualidade de vida
de sua população.

O crescimento desenfreado, predatório com a natureza e sem planejamento realmente

democrático agudizam as mazelas sociais pelas quais os grandes centros urbanos foram
estruturados, isto é, a segregação socioespacial e a injustiça social e ambiental.

A histórica falta de abastecimento de água até o colapso hídrico de 2014, que afetou o
Município de São Paulo são produtos deste processo que transformou a cidade das águas em
cidade sem água.

Não há vida sem água e não há cidade sem água. Assim, a ausência deste elemento
vital, a água, no meio urbano, em meio a um contexto de extrema insegurança hídrica afasta
por completo a garantia do direito à cidade. Compreendido como o exercício máximo da
radicalização democrática de construir e reconstruir o espaço urbano de acordo com as
vontades humanas, sem água não há qualquer possibilidade de se chegar, ao menos próximo,
deste direito.

Em segundo lugar, é possível afirmar que há, no conjunto da sociedade civil e dos
governos internacionais, nacionais e locais uma preocupação ampla e sistematizada em
documentos sobre a problemática hídrica no meio ambiente urbano. É o que evidenciam
diversas convenções e tratados internacionais, especialmente a Carta Mundial pelo Direito à
Cidade, Comentário Geral nº 15 do CESCR/ONU de 2002, a Resolução ONU A/64/292, o
documento "O Futuro que Queremos"; ―Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável‖
(A/RES/70/1) e a ―Nova Agenda Urbana‖, produzida na Conferência Sobre Assentamentos
Humanos - Habitat III (em Quito, em 2016). Ainda que não sejam marcos internacionais
dotados de imperatividade, são importantes documentos que subsidiam a formulação
normativa dos ordenamentos jurídicos dos Estados signatários.

Tanto o é, que diversas normativas brasileiras foram produzidas inspiradas nestes

documentos internacionais, como a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.931/88),
Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) e, municipalmente, a Política Municipal de Mudança
do Clima (Lei Municipal nº 14.933 de 2009).
 162

Neste sentido, o arcabouço jurídico-legal brasileiro é extremamente rico no que

concerne à existência de instrumentos normativos sobre a gestão dos recursos hídricos e do
ordenamento do solo urbano. Contudo, são extremamente abstratos e dialogam pouco com a
realidade concreta das cidades brasileiras em que é imperativa as determinações do mercado
imobiliário e das grandes empresas.

Assim, apesar de terem diretrizes e objetivos estratégicos que coadunam com o

desenvolvimento de cidades ambientalmente menos frágeis e mais justas, na prática, a
ausência de controle e restrição do desenvolvimento da especulação imobiliária e do grande
Capital tornam as determinações legais em mera carta de intenções.

A exemplo, seria possível compatibilizar o interesse do capital privado em efetuar

requalificações urbanísticas nas áreas mais dotadas de infra-estrutura, visando a um mercado
de população de baixa renda - isto é, menos lucrativo? Acreditamos que sim, desde que haja
um forte controle da Municipalidade sobre os usos e ocupações do território, que o destine,
por exemplo, para habitações de interesse social. Do contrário, o capital privado investirá
naquilo que lhe for mais rentável.

E a gestão privada da Sabesp, com envio de divisas para as Bolsas de Valores de São
Paulo e de Nova York e estímulo a Contratos de Demanda Firme, não seriam obstáculos à
universalização do acesso à água, elemento vital, um serviço público essencial? Como
compatibilizar investimentos públicos e garantia de altas taxas de lucro para acionistas
estrangeiros? É possível compatibilizar a água, enquanto mercadoria e enquanto direito? Nos
parece que não e isto se evidenciou com cerca de 70 municípios e 38% da população de São
Paulo sem água, em 2014. O modelo de privatização deste serviço público, de longe, cumpriu
às expectativas míticas da eficiência.

Ao lado desta pressão do empresariado, do setor imobiliário e do grande capital, é

preciso trazer que outro obstáculo para a efetividade da Constituição Federal e das legislações
federais, estaduais e municipais no que concerne à gestão de recursos hídricos e ordenamento
do solo está atrelada às diferentes atribuições de cada ente federativo. Estas competências
constitucionais distribuídas entres os diversos entes exige uma articulação institucional muito
superior ao patamar em que se encontra. Em última instância, acreditamos que a
(in)efetividade das legislações tem a ver com uma falta de articulação política entre os entes
federativos.
 163

Ausência de articulação política por um lado, pode ser a expressão de ausência de

vontade política por outro. No caso de São Paulo, por exemplo, não poderia o Município se
eximir de diversas providências emergenciais para enfrentar o colapso hídrico em um
território de sua competência.

Ocorre que tanto a questão de ordenamento do solo, quanto a gestão dos recursos
hídricos são políticas de estado, de longo prazo, e não de um simples governo quadrienal. O
sistema republicano, de alternância constante dos poderes, obstaculariza a percepção dos
problemas urbanos, como a insegurança hídrica, em sua totalidade, acabando o Poder Público
por tratar de metas e objetivos que sejam possíveis na sua gestão.

Em contraposição a isso, ergue-se o planejamento verdadeiramente democrático, com

ampla participação direta da população, decidindo os rumos da urbanização. Assim, o direito
à cidade é condição para a segurança hídrica e a segurança hídrica é uma condição para que
haja direito à cidade. Esta dialética permitirá a reconstrução da totalidade perdida, com vistas
a enfrentar e reconstruir o urbano de acordo com as vontades humanas, de maneira
consciente, planejada. Sem oposição entre homem e natureza, mas calcada na sua integral
complementariedade.
 164

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALIANÇA PELA ÁGUA. Texto-base. Disponível em:

<https://www.aliancapelaagua.com.br/wpcontent/uploads/2017/03/2_Alianca_TextoBase_18
Nov.pdf>. Acesso em: 20 set 2016.

ALMEIDA & LEVY. In: CUNHA FILHO, Alexandre Jorge Carneiro da et al (Org.). A crise
hídrica e o direito: : racionalidade jurídica a serviço da complexidade socioambiental. 2. ed.
Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2015.

ARTICLE 19. O Sistema Cantareira e a Crise da Água em São Paulo: a falta de

transparência no acesso à informação. Disponível em: <http://artigo19.org/wp-
content/blogs.dir/24/files/2016/06/Sistema-Cantareira-e-a-Crise-da-%C3%81gua-em-
S%C3%A3o-Paulo-2.pdf>. Acesso em 2 mai. 2017

ALVIM, Angélica Tanus Benatti; BRUNA, Gilda Collet; KATO, Volia Regina Costa.
Políticas ambientais e urbanas em áreas de mananciais: interfaces e conflitos. Cadernos
Metrópole, São Paulo, v. 1, n. 19, p.143-164, jan. 2008. Semestral.

BOLSON, Simone Hegele; HAONAT, Ângela Issa. A governança da água, vulnerabilidade

hídrica e os impactos das mudanças climáticas no Brasil. Veredas do Direito, Belo
Horizonte, v. 3, n. 15, p.223-248, jan. 2016. Quadrimestral.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível

em: <http://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 2 mai. 2017.

BRASIL. Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934. Decreto. Rio de Janeiro, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d24643.htm>. Acesso em: 12 dez. 2017.

BRASIL. Decreto nº 4.613, de 11 de março de 2003. Decreto. Brasília, Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/d4613.htm>. Acesso em: 11 jul. 2017.

BRASIL. Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011. Lei Complementar.

Brasília, Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/>

BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Lei. Brasília. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 2 jul. 2017.

BRASIL. Lei nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Lei. Brasília. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 9 out. 2017.

BRASIL. Lei nº 12.257, de 18 de novembro de 2011. Lei. Brasília, Disponível em:

 165

<http://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 6 set. 2017.

BRASIL. Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010. Lei. Brasília, Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm>. Acesso em: 12
dez. 2017.

BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Lei. Brasília, Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12651.htm>. Acesso em: 10
out. 2017.

BRASIL. Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015. Lei. Brasília, Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13089.htm>. Acesso em: 10
out. 2017.

BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Lei. Brasília, Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em: 20 out. 2017.

BRASIL. Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Lei. Brasília. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 27 ago. 2017.

BRASIL. Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000. Lei. Brasília, Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9984.htm>. Acesso em: 12 dez. 2017.

BRASIL. Lei nº 9784, de 29 de janeiro de 1999. Lei. Brasília, Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 07 dez. 2017.

BRASIL. Proposta de Emenda Constitucional nº 213, de 31 de outubro de 2012. Pec.

Disponível em: <http://www.camara.gov.br/>. Acesso em: 3 jul. 2017.

BRASIL. Proposta de Emenda Constitucional nº 258, de 04 de agosto de 2016. Pec. Brasília,

Disponível em: <http://www.camara.gov.br/>. Acesso em: 25 jul. 2017.

BRASIL. Proposta de Emenda Constitucional nº 39, de 12 de abril de 2007. Pec. Disponível

em: <http://www.camara.gov.br/>. Acesso em: 2 ago. 2017.

BRUNO FILHO, Fernando Guilherme. Princípios de Direito Urbanístico. Porto Legre:

Editora Fabris, 2015.

CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli. Curso de Direito Urbanístico. Salvador: Editora Jus
Podivum, 2015.
 166

CARNEIRO, Paulo Roberto Ferreira; CARDOSO, Adauto Lúcio; AZEVEDO, José Paulo
Soares de. O planejamento do uso do solo urbano e a gestão de bacias hidrográficas: o caso da
bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí na Baixada Fluminense. Cadernos Metrópole, São Paulo, v. 1,
n. 19, p.165-190, jan. 2008.

CNRH. Resolução nº 15, de 11 de janeiro de 2001. Resolução. Brasília, Disponível em:

<http://www.sema.df.gov.br/wp-conteudo/uploads/2017/09/Resolução-CNRH-nº-15-de-
2001.pdf>. Acesso em: 12 dez. 2017.

CONAMA. Resolução nº 357, de 17 de março de 2005. Resolução. Brasília, Disponível em:

<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res05/res35705.pdf>. Acesso em: 12 dez. 2017.

DAVIS, Mike. Planeta Favela. Rio de Janeiro: Boitempo, 2006.

D'ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Água Juridicamente Sustentável. 2006. 441 f. Tese
(Doutorado) - Curso de Direito das Relações Sociais, Direito Ambiental, Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2006.

DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (Coord.). Estatuto da Cidade: Comentários à

Lei Federal 10.257/01. 2. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.

DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de Direito Urbanístico. Editora Manole,

Barueri, 2004.

DINIZ, Lilia Toledo; WHATELY, Marussia. Água e esgoto na grande São Paulo: situação
atual, nova lei de saneamento e programas governamentais propostos. São Paulo :
Instituto Socioambiental, 2009.

EL PAÍS. Falta de água em São Paulo já afeta mais de 15,6 milhões de pessoas. 20. Out.
2014. Disponível em
<https://brasil.elpais.com/brasil/2014/10/20/politica/1413819621_097916.html>. Acesso em:
14 dez. 2017.

ESTADÃO. Recém-inaugurada, transposição da Represa Billings para. 15. Out. 2015.

Disponível em <http://sao-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,recem-inaugurada—
transposicao-da-billings-para,1779776>. Acesso em 14 dez. 2017.

FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia. Direito Urbanístico: Estudos Brasileiros e

Internacionais. Belo Horizonte: Editora del Rey, 2006.
 167

FIX, Mariana. Parceiros da Exclusão: duas histórias de construção de uma "nova cidade" em
São Paulo: Faria Lima e Água Espraiada. São Paulo: Boitempo, 2001.

FOLHA DE S. PAULO. Para Prefeitura de SP, crise da água pode ter alterado mapa da
dengue. 19. Fev. 2016. Disponível em
<http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/02/1741205-para-prefeitura-de-sp-crise-da-
agua-pode-ter-alterado-mapa-da-dengue.shtml>. Acesso em 14 dez. 2017.

GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito das Águas: Disciplina Jurídica das Águas
Doces. 4. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2014.

HARVEY, David. Cidades Rebeldes: Do Direito à Cidade à Revolução Urbana. São Paulo:
Martins Fontes, 2014. P. 30

LEFEBVRE, Henri. Espaço e política. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008. Resenha de:
SOTO, William Héctor Gómes. Pensamento Plural, ano 2, nº 3, 180-185, 2008.

LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. 5. ed. São Paulo: Centauro, 2001.

LEITE JUNIOR, José Correa. Crise hídrica: a história ecológica esquecida de São Paulo.
São Paulo: 2015. Mimeo.

MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. São Paulo: Malheiros
Editores, 2016.

MEADOWS , D. H. et al. The limits to growth. New York: Universe Book, 1972.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.

Organização das Nações Unidas. Declaração da Conferência de ONU no Ambiente

Humano. Estocolmo, 5 a 16 de junho de 1972. Disponível em:
<www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc>Acesso em: 14 dez. 2017.

PINTO, Victor Carvalho. Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade. 4. ed.
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014.

RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos

(Org.). Globalização, Fragmentação e Reforma Urbana : O Futuro das Cidades em Crise.
Rio de Janeiro: Letra Capital, 1996.
 168

ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na cidade de São
Paulo. São Paulo: Studio Nobel; FAPESP, 1997

SABESP. Institucional. Disponível em

<http://site.sabesp.com.br/site/interna/Default.aspx?secaoId=3>. Acesso em 14 dez. 2017.

SANTOS, Fábio Alexandre dos. Domando águas: Salubridade e ocupação do espaço na

cidade de São Paulo, 1875-1930. São Paulo: Alameda, 2011.

SÃO PAULO (Estado). Constituição (1989). Constituição Estadual. São Paulo, 5 out. 1989.
Disponível em: <http://www.legislacao.sp.gov.>. Acesso em: 05 jun. 2017.

SÃO PAULO (Estado). Decreto nº 32.955, de 7 de fevereiro de 1991. Decreto. São Paulo,
Disponível em: <https://www.al.sp.gov.br/>. Acesso em: 12 dez. 2017.

SÃO PAULO (Estado). Decreto nº 50.079, de 24 de julho de 1968. Decreto. São Paulo,
Disponível em: <https://www.al.sp.gov.br/>. Acesso em: 17 set. 2017.

SÃO PAULO (Estado). Lei nº 118, de 29 de junho de 1973. Lei. Disponível em:
<https://www.al.sp.gov.br/>. Acesso em: 12 nov. 2017.

SÃO PAULO (Estado). Lei nº 12.233, de 16 de janeiro de 2006. Lei. São Paulo, Disponível
em: <https://www.al.sp.gov.br/>. Acesso em: 12 dez. 2017.

SÃO PAULO (Estado). Lei nº 13.579, de 13 de julho de 2009. Lei. São Paulo, Disponível
em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/ Nº 13.579 DE 13 DE JULHO DE 2009.pdf>. Acesso em:
12 dez. 2009.

SÃO PAULO (Estado). Lei nº 13542, de 08 de maio de 2009. Lei. São Paulo, Disponível em:
<https://www.al.sp.gov.br/Acesso em: 1 out. 2017

SÃO PAULO (Estado). Lei nº 15.790, de 16 de abril de 2005. Lei. São Paulo, Disponível em:
<https://www.al.sp.gov.br/Acesso em: 29 out. 2017

SÃO PAULO (Estado). Lei nº 15913, de 02 de outubro de 2005. Lei. São Paulo, Disponível
em: <https://www.al.sp.gov.br/Acesso em: 9 out. 2017

SÃO PAULO (Estado). Lei nº 7.663, de 30 de dezembro de 1991. Lei. São Paulo, 30 dez.
1991. Disponível em: <http://www.al.sp.gov.br/> Acesso em: 16 mar. 2017.

SÃO PAULO (Estado). Lei nº 9.866, de 28 de novembro de 1997. Lei. São Paulo, Disponível
em: <https://www.al.sp.gov.br/> Acesso em: 29 out. 2017
 169

SÃO PAULO (Município). Lei nº 14.933, de 5 de junho de 2009. Lei. São Paulo, Disponível
em: <http://www.prefeitura.sp.gov.>. Acesso em: 1 dez. 2017.

SÃO PAULO (Município). Lei nº 16.050, de 31 de julho de 2014. Lei. São Paulo, Disponível
em: <:http://www.prefeitura.sp.gov.>. Acesso em: 03 dez. 2017.

SÃO PAULO (Município). Lei nº 16.402, de 22 de março de 2016. Lei. Disponível em:
<http://www3.prefeitura.sp.0>. Acesso em: 2 dez. 2017.

SÃO PAULO. Lei nº 6.134, de 2 de junho de 1988. Lei. São Paulo, Disponível em:
<https://www.al.sp.gov.br/> Acesso em: 7 abr. 2017.

SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direito Fundamentais : Uma Teoria Geral dos
Direitos Fundamentais na Perspectiva Constitucional. 11. ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2012. P. 46.

SAULE JÚNIOR, Nelson. Direito Urbanístico: Vias Jurídicas da Política Urbana. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007.

SÁVIO, Marco A. C.. A Cidade e as Máquinas: Bondes e automóveis nos primórdios da

metrópole paulista 1900-1930. São Paulo: Annablume Editora, 2010.

SEVCENKO, Nicolau. Orfeu Extático na Metrópole: São Paulo, sociedade e cultura nos
frementes anos 20. São Paulo: Companhia das Letras, 1992. 2010.

SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2014.

SOMEKH, Nádia e CAMPOS, Cândido Malta. (org). A cidade não pode parar: planos
urbanísticos de São Paulo no século XX. São Paulo: Mackpesquisa, 2002.

SUNDFELD, Carlos Ari. Estatuto da Cidade: comentários à Lei Federal nº 10.257/2001.

São Paulo: Malheiros, 2010.

TOLEDO, Roberto Pompeu de. A Capital da Vertigem: Uma história de São Paulo de 1900
a 1954. Rio de Janeiro: Objetiva, 2015.

TRINDADE, Thiago Aparecido. A luta pelo direito à cidade na América Latina: políticas
de revitalização das áreas centrais e organizações do movimento de moradia. Disponível
em:
http://www.fflch.usp.br/centrodametropole/antigo/static/uploads/thiago_aparecido_trindade.p
df. Acesso em: 11 ago. 2017