DIREITO ADMINISTRATIVO E ORGANIZAÇÕES

PÚBLICAS

DIREITO ADMINISTRATIVO E ORGANIZAÇÕES

PÚBLICAS
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Sumário

DIREITO ADMINISTRATIVO E ORGANIZAÇÕES PÚBLICASErro! Indicador

não definido.

NOSSA HISTÓRIA ............................................................................................. 3

ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS.............................................................................4

FONTES..............................................................................................................6

PODERES...........................................................................................................8

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.........................................................................13

DIREITO ADMINISTRATIVO NA GESTÃO PÚBLICA.......................................17

PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO..............................20

BENS PÚBLICOS..............................................................................................22

CONCLUSÃO....................................................................................................29

REFERÊNCIAS......................................................................................31

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 NOSSA HISTÓRIA

A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empre-

sários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação
e Pós-Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade ofere-
cendo serviços educacionais em nível superior.

A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de

conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a partici-
pação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação
contínua. Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos
e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber atra-
vés do ensino, de publicação ou outras normas de comunicação.

A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma

confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.

3
 ORGANIZAÇÕES PÚLICAS

Organização pública: o que é?

A organização pública também significa o mesmo do que administração

pública, e aqui no Brasil ela é definida como os órgãos e demais entidades que
possuem como o principal objetivo de desempenhar toda a atividade administra-
tiva do Etado. Visando sempre o bem-estar de uma sociedade, assim, podemos
dizer que a organização da administração pública brasileira é dividida em duas:
a administração direta e também a indireta.

Veja agora seus devidos significados:

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 Organização direta: A organização direta é formada por serviços, que
estão totalmente integrados e relacionados a Presidência da República e tam-
bém aos ministérios, governos estaduais, prefeituras, câmaras legislativas em
geral e, por fim, ao Judiciário federal e estadual.

Organização indireta: Já no que se trata da organização indireta, pode-

mos dizer que ela é composta por entidades jurídicas próprias criadas ou autori-
zadas por lei: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e também
de sociedades de economia mista.

Reflexão

Agora que você já sabe o que é uma organização pública, percebeu que
ela é muito importante para o país. Afinal de contas, é ela que é responsável por
movimentar tudo o que se diz respeito a uma sociedade, desde a situação eco-
nômica de um país, a política, maneira de governo e muitos outros aspectos.

E o que você pensa sobre a organização pública de seu país? Provavel-

mente você, caro leitor, que está acompanhando este texto comigo deve ser
brasileiro de raiz e morar neste país desde o seu nascimento. Contudo, estamos
cada vez mais vendo um verdadeiro caos nos últimos tempos em todos os sen-
tidos.

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 Embora o nosso país não seja emergente, ele passa por situações con-
flituosas. Portanto, pensar em quem estamos votando é pensar diretamente na
organização pública da sua nação.

FONTES

São fontes do Direito Administrativo:

os preceitos normativos do ordenamento jurídico, sejam eles decorren-

tes de regras ou princípios, contidos na Constituição, nas leis e em atos norma-
tivos editados pelo Poder Executivo para a fiel execução da lei;

a jurisprudência, isto é, reunião de diversos julgados num mesmo sen-

tido. Se houver Súmula Vinculante, a jurisprudência será fonte primária e vincu-
lante da Administração Pública;

a doutrina: produção científica da área expressa em artigos, pareceres

e livros, que são utilizados como fontes para elaboração de enunciados norma-
tivos, atos administrativos ou sentenças judiciais;

os costumes ou a praxe administrativa da repartição pública.

Ressalte-se que só os princípios e regras constantes dos preceitos nor-

mativos do Direito são considerados fontes primárias.

Os demais expedientes: doutrina, costumes e jurisprudência são geral-

mente fontes meramente secundárias, isto é, não vinculantes; exceto no caso
da súmula vinculante, conforme sistemática criada pela Emenda Constitucional
nᵒ 45/04, que é fonte de observância obrigatória tanto ao Poder Judiciário, como
à Administração Pública direta e indireta, em todos os níveis federativos.

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 Princípios

Segundo Alexy , princípios são mandamentos de otimização, que se ca-

racterizam pelo fato de poderem ser cumpridos em diferentes graus. A medida
imposta para o cumprimento do princípio depende:

(a) das possibilidades reais (fáticas), extraídas das circunstâncias con-

cretas; e

(b) das possibilidades jurídicas existentes.

Com o pós-positivismo os princípios foram alçados dos Códigos às

Constituições, ganhando status de normas jurídicas de superior hierarquia. An-
tes eram tidos como pautas supletivas das lacunas do ordenamento, conforme
orientação do art. 4ᵒ da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, mas
com o avanço da hermenêutica jurídica sabe-se que eles não são só sugestões
interpretativas, pois eles têm caráter vinculante, cogente ou obrigatório São prin-
cípios do Direito Administrativo expressos no caput do art. 37 da Constituição:

 legalidade;
 impessoalidade;
 moralidade;
 publicidade; e
 eficiência, sendo que este último foi acrescentado pela Emenda
Constitucional nᵒ 19/98.

A legalidade administrativa significa que a Administração Pública só

pode o que a lei permite. Cumpre à Administração, no exercício de suas ativida-
des, atuar de acordo com a lei e com as finalidades previstas, expressas ou im-
plicitamente, no Direito.

Impessoalidade implica que os administrados que preenchem os requi-

sitos previstos no ordenamento possuem o direito público subjetivo de exigir
igual tratamento perante o Estado.

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 Do ponto de vista da Administração, a atuação do agente público deve
ser feita de forma a evitar promoção pessoal, sendo que os seus atos são impu-
tados ao órgão, pela teoria do órgão.

Publicidade é o princípio básico da Administração que propicia a credi-

bilidade pela transparência. Costuma-se diferenciar publicidade geral, para atos
de efeitos externos, que demandam, como regra, publicação oficial; de publici-
dade restrita, para defesa de direitos e esclarecimentos de informações nos ór-
gãos públicos.

Moralidade é o princípio que exige dos agentes públicos comportamen-

tos compatíveis com o interesse público que cumpre atingir, que são voltados
para os ideais e valores coletivos segundo a ética institucional.

Eficiência foi um princípio introduzido pela Reforma Administrativa vei-

culada pela Emenda Constitucional nᵒ 19/98, que exige resultados positivos para
o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades públicas.

Além dos princípios constitucionais, existem princípios que foram positivados por
lei, como, por exemplo, no âmbito federal, também se extraem do art. 2ᵒ da Lei
nᵒ 9.784/99: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, morali-
dade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público.

PODERES

Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém prerroga-

tivas ou poderes. Conforme clássica exposição de Celso Antônio Bandeira de
Mello, tais poderes são poderes-deveres, ou seja, poderes subordinados ou ins-
trumentais aos deveres estatais de satisfação dos interesses públicos ou da co-
letividade.

São poderes administrativos:

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  o discricionário;
 os decorrentes da hierarquia;
 o disciplinar;
 o normativo; e
 o de polícia.

Poder discricionário é a prerrogativa que tem a Administração de optar,

dentre duas ou mais soluções, por aquela que, segundo critérios de conveniên-
cia e oportunidade, melhor atenda ao interesse público no caso concreto. En-
tende-se, no geral, que vinculação não é propriamente um poder, mas uma su-
jeição da Administração ao império da lei.

Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar atividades, con-

trolar ou fiscalizar as atividades dos subordinados, rever as decisões, com a pos-
sibilidade de anular atos ilegais ou de revogar os inconvenientes e inoportunos,
com base na Súmula 473/STF, punir ou aplicar sanções disciplinares, avocar ou
chamar para si atribuições, delegar e editar atos normativos internos.

Poder disciplinar é o que compete à Administração para apurar supostas

infrações funcionais e, se for o caso, aplicar as sanções administrativas. Ele
abrange tanto as relações funcionais com os servidores públicos, como às de-
mais pessoas sujeitas à disciplina da Administração Pública.

Poder normativo envolve a edição pela Administração Pública de atos

com efeitos gerais e abstratos, como decretos regulamentares, instruções nor-
mativas, regimentos, resoluções e deliberações. Poder regulamentar é, portanto,
uma espécie de poder normativo.

Poder de polícia consiste “na atividade de condicionar e restringir o exer-

cício dos direitos individuais, tais como propriedade e a liberdade, em benefício
do interesse público”. São atributos do poder de polícia: discricionariedade, au-
toexecutoriedade e coercibilidade.

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 Estrutura da Administração Pública

Na organização administrativa do Estado, há a divisão estrutural entre

entes da Administração Direta e entes da Administração Indireta. Os entes da
Administração Direta compreendem as pessoas jurídicas políticas: União, Esta-
dos, Distrito Federal e Municípios, e órgãos que integram tais pessoas pelo fe-
nômeno da desconcentração.

Desconcentração indica, na definição de Hely Lopes Meirelles 10, a re-

partição de funções entre vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma ad-
ministração, sem quebra de hierarquia.

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, os critérios de descon-

centração são:

em razão da matéria: em que há a criação de órgãos para tratar de as-

suntos determinados, como, no âmbito federal, os Ministérios da Justiça, da Sa-
úde, da Educação etc.

em razão do grau: nos distintos escalões de patamares de autoridade,

como, por exemplo, diretoria, chefias etc.

pelo critério territorial: que toma por base a divisão de atividades pela
localização da repartição, como nas administrações regionais das Prefeituras.

Já os entes da Administração Indireta são constituídos por descentrali-

zação por serviços, em que o Poder Público cria ou autoriza a criação por meio
de lei de pessoa jurídica de direito público ou privado e a ele atribui a titularidade
e a execução de determinado serviço público, conforme sistemática do art. 37,
XIX, da Constituição.

Integram a Administração Indireta: as autarquias, as fundações, as soci-

edades de economia mista, as empresas públicas e mais recentemente as as-
sociações públicas constituídas pelos consórcios públicos, conforme tratamento
dado pela Lei nᵒ 11.107/2005.

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 Ato administrativo

Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a declaração do Es-

tado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com ob-
servância de lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle do
Poder Judiciário.

Tendo em vista o regime jurídico administrativo, os atos administrativos

possuem os seguintes atributos:

presunção de legitimidade e veracidade;

imperatividade, pois se impõem aos seus destinatários, independente-

mente de sua concordância;

autoexecutoriedade, podendo a Administração como regra executar

suas decisões, sem a necessidade de submetê-las previamente ao Poder Judi-
ciário.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto atributo do ato

administrativo, qual seja: a tipicidade, que demanda que eles correspondam a
figuras estabelecidas em lei, o que afasta da seara do Direito Administrativo a
presença de atos inominados.

São espécies de atos administrativos, segundo conhecida classificação

de Hely Lopes Meirelles:

negociais, que visam à concretização de negócios jurídicos públicos ou

de atribuição de certos direitos e vantagens aos particulares, como as licenças
e autorizações;

normativos, os quais consubstanciam determinações de caráter geral

para a atuação administrativa, como ocorre nos regimentos e deliberações;

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 enunciativos, que atestam uma situação existente, por exemplo, nos
atestados, certidões, pareceres e votos;

ordinatórios, que ordenam a atividade administrativa interna. Por exem-

plo: em instruções, circulares e ordens de serviço;

punitivos, que contém sanção imposta pela Administração, como: impo-

sição de multa administrativa, interdição de atividade e punição de servidores
públicos.

A doutrina geralmente extrai, com variações, os seguintes elementos

dos atos administrativos: sujeito (associado à competência, conforme classifica-
ção extraída da Lei de Ação Popular); objeto, forma, motivo e finalidade.

Além da existência dos elementos, o ato administrativo para ser válido

deve obedecer a requisitos de validade, ou seja:

(1) o sujeito deve ser capaz e competente;

(2) o objeto deve ser lícito, possível, determinado ou determinável e de

acordo com a moralidade;

(3) se houver exigência específica de determinada forma, sua observân-

cia é obrigatória;

(4) o motivo deve ser existente e adequado; e

(5) a finalidade deve ser prevista em lei e de acordo com o interesse

público.

Atos administrativos que possuam vícios insanáveis deve ser anulados,

ao passo que os vícios sanáveis admitem, a critério da Administração Pública, a
convalidação. Se não for mais conveniente e oportuna a manutenção do ato que
não contempla direito ao particular, é possível a sua revogação.

Trata-se do conteúdo da Súmula nᵒ 473 do STF, segundo a qual:

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 a administração pública pode anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
13specí-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados direitos ad-
quiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Processo administrativo

A diferença entre processo e procedimento é polêmica na doutrina. O

termo processo advém do latim procedere, que significa curso ou marcha para
frente. Trata-se de um conjunto sequencial de ações que objetivam alcançar de-
terminado fim.

Entende-se que enquanto o processo é o conjunto de atos coordenados

para a obtenção de um provimento individualizado, procedimento é o modo de
realização do processo, ou seja, o rito processual, sendo os conceitos de pro-
cesso e procedimento inter-relacionados.

No âmbito administrativo, a Administração atua quase sempre por meio

de processos, que são encadeamentos de atos, sendo exigência constitucional
que sejam recheados de oportunidade de defesa e de contraditório antes da edi-
ção da decisão final, isto é, do ato administrativo final do procedimento.

Como disciplina genérica do processo administrativo na esfera federal

há a Lei nᵒ 9784/99, que estabelece “normas básicas sobre o processo adminis-
trativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta”.

A Lei de Processo Administrativo aplica-se subsidiariamente às regras

contidas em leis que preveem procedimentos específicos, a exemplo da lei de
licitações, ao estatuto dos servidores, ao código de propriedade industrial, à lei
de defesa da concorrência, ao tombamento e à desapropriação.

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 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CONCEITO:

É a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob o regime

de Direito Público, destinada a atender de modo direto e imediato, necessidades
concretas da coletividade.

É todo o aparelhamento do Estado para a prestação dos serviços públi-

cos, para a gestão dos bens públicos e dos interesses da comunidade.

• “A Administração Pública direta e indireta ou fundacional, de qualquer

dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obe-
decerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência ...”

CARACTERÍSTICAS:

• praticar atos tão somente de execução – estes atos são denominados

atos administrativos; quem pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, que
são sempre públicos;

• exercer atividade politicamente neutra – sua atividade é vinculada à Lei

e não à Política;

• ter conduta hierarquizada – dever de obediência – escalona os poderes

administrativos do mais alto escalão até a mais humilde das funções;

• praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição

técnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os pre-
ceitos legais;

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 • caráter instrumental – a Administração Pública é um instrumento para
o Estado conseguir seus objetivos. A Administração serve ao Estado.

• competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área

da Administração Pública é delimitada pela área de atuação de cada órgão.

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 DIREITO ADMINISTRATIVO NA GESTÃO PÚBLICA

O Direito Administrativo é um conjunto de princípios jurídicos voltado

para questões que concernem à Administração Pública, regulamentando fun-
ções administrativas de responsabilidade de interesse público e coletivo. As re-
gras e princípios têm a finalidade de proporcionar total conformidade e harmonia
para o ordenamento jurídico.

As atividades dessa administração têm vista a separação entre a pessoa

do administrador e o estado. De acordo com o Art. 37 da Constituição da Repú-
blica, o cerne do Direito Administrativo baseia-se em cinco atributos: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, entre outros princípios pre-
vistos por lei.

Diferenças entre a Administração Pública e Administração pública

Apesar de serem exatamente os mesmos termos, no Direito Administra-

tivo estas expressões são distintas pelo “P” maiúsculo ou minúsculo junto à pa-
lavra “pública”.

A diferença é que a Administração Pública refere-se a assuntos admi-

nistrativos, porém coletivos, a qual representa entidades, órgãos e agentes etc.,
com atuação direta do Estado.

Já a Administração pública está ligada à atividade administrativa propri-

amente dita, executando de fato atividades e atuando direta e concretamente
para quaisquer fins institucionais.

“Toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basica-

mente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades
essenciais e secundárias da coletividade” (José dos Santos Carvalho Filho).

Obs.: O próprio Poder Público regulamenta e fiscaliza a execução do

serviço público (art. 175, Constituição Federal: “Incumbe ao Poder Público, na

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forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre
através de licitação, a prestação de serviços públicos”).

A Lei Federal que regula a concessão e a permissão da prestação de

serviços públicos é a Lei nº 8.987/95. Regime de Direito Público: no nosso orde-
namento jurídico existem normas de direito público e normas de direito privado.
As normas de direito privado podem ser alteradas ou derrogadas pela vontade
dos particulares; já as normas de direito público são cogentes, isto é, não podem
ser alteradas pela vontade dos particulares.

Portanto, se um serviço é regido por normas do direito privado ele não é

considerado público, não obstante sua essencialidade. Exemplo: entidade religi-
osa que presta serviço de educação, não obstante sua essencialidade (serviço
de educação), não pode ser considerado “serviço público”, pois não se sujeita
ao regime de direito público, mas sim ao regime de direito privado, muito embora
o serviço seja regulado e fiscalizado pelo Estado.

Classificação dos Serviços Públicos (Prof. Hely Lopes Meirelles):

a) quanto à essencialidade: serviços públicos propriamente ditos e ser-

viços de utilidade pública. Serviços públicos propriamente ditos, ou essenciais,
são os imprescindíveis à sobrevivência da sociedade e, por isso, não admitem
delegação ou outorga (polícia, saúde, defesa nacional etc.). Serviços de utilidade
pública, úteis, mas não essenciais, são os que atendem ao interesse da comu-
nidade, podendo ser prestados diretamente pelo Estado, ou por terceiros, medi-
ante remuneração paga pelos usuários e sob constante fiscalização (transporte
coletivo, telefonia etc.);

b) quanto à adequação: serviços próprios do Estado e serviços impró-

prios do Estado. Serviços próprios do Estado são aqueles que se relacionam
intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, polícia, higiene e
saúde públicas etc.) e para a execução dos quais a Administração usa da sua
supremacia sobre os administrados.

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 Por esta razão, só devem ser prestados por órgãos ou entidades públi-
cas, sem delegação a particulares. Tais serviços, por sua essencialidade, geral-
mente são gratuitos ou de baixa remuneração, para que fiquem ao alcance de
todos os membros da coletividade. Serviços impróprios do Estado são os que
não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem
interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta re-
muneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais),
ou delega sua prestação a concessionários ou permissionários;

c) quanto à finalidade: serviços administrativos e serviços industriais.

Serviços administrativos são os que a Administração executa para atender a
suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao
público, tal como o da imprensa oficial.

Serviços industriais são os que produzem renda para quem os presta,

mediante a remuneração da utilidade usada ou consumida, remuneração esta,
que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço público, por ser sempre fixada
pelo Poder Público, quer quando o serviço é prestado por seus órgãos ou enti-
dades, quer quando por concessionários, permissionários ou autorizatários;

d) quanto aos destinatários: serviços gerais ou uti universi e serviços

individuais ou uti singuli. Serviços gerais são os que não possuem usuários ou
destinatários específicos e são remunerados por tributos, como calçamento pú-
blico, iluminação pública.

Serviços individuais são os que possuem de antemão usuários conheci-

dos e predeterminados, como os serviços de telefonia, de iluminação domiciliar,
e são remunerados através de tarifa ou taxa, e não por imposto.

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 Delegação e Outorga de Serviço Público:

O serviço é outorgado por lei e delegado por contrato. Nos serviços de-
legados há transferência da execução do serviço por contrato (concessão) ou
ato negocial (permissão e autorização).

A outorga, que implica na transferência de titularidade, possui contornos

de definitividade, posto emergir de lei; a delegação, ao contrário, sugere termo
final prefixado, visto decorrer de contrato.

Concessão de Serviço Público:

Apenas os serviços de utilidade pública podem ser objeto do contrato de

concessão; serviços propriamente ditos ou essenciais à coletividade não admi-
tem a transferência de execução, devendo permanecer em mãos do Poder Pú-
blico. Serviços concedidos são os delegados a pessoas jurídicas de direito pri-
vado, por contrato administrativo, que os executam em seu nome, conta e risco.

Conceito de Concessão de Serviço Público:

“É a delegação da prestação de um serviço público, feita pelo poder con-

cedente (União, Estados, Distrito Federal ou Município), mediante licitação, na
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas, que
demonstre capacidade para o seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado” (Lei nº. 8987/95, art. 2º, inciso II).

Conceito de Permissão de Serviço Público:

“É a delegação da prestação de um serviço público, a título precário,

mediante licitação, feita pelo poder concedente (União, Estados, Distrito Federal
ou Município), à pessoa física ou jurídica, que demonstre capacidade para o seu
desempenho, por sua conta e risco” (Lei nº. 8.987/95, art. 2º, inciso IV).

20
 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO

Trata-se de princípio implícito da atual ordem jurídica que prescreve pri-

vilégios e um grau de importância maior dos interesses coletivos em detrimento
dos interesses particulares.

Convém pontuar que a supremacia está presente apenas no que cha-

mamos de interesse público primário, ou seja, o interesse patrimonial do Estado,
por exemplo, não goza de supremacia e nem prevalece diante do interesse par-
ticular.

Noutras palavras, esse princípio confere a Administração Pública

uma posição privilegiada em face dos administrados, além de prerrogativas e
obrigações que não são extensíveis aos particulares.

Neste contexto, o individuo é visto como membro de uma sociedade, não

podendo seu direito prevalecer em detrimento dos interesses da coletividade. A
aplicação deste princípio aparece em situações como na desapropriação, onde
o bem particular se transforma compulsoriamente em propriedade pública e na
requisição de bens, que é uma faculdade que confere a Administração a possi-
bilidade de usar bem particular em situações de eminente perigo.

A aplicação deste princípio também se mostra presente em al-

guns privilégios conferidos à Administração, como, por exemplo, na convocação
de particulares para a execução compulsória de atividades públicas, na impe-
nhorabilidade e imprescritibilidade de bens públicos e na possibilidade de resci-
são unilateral dos contratos administrativos.

Como visto, na existência deste princípio repousa faceta da du-

alidade presente na sempre existente oposição entre os poderes conferidos à
Administração Pública e os direitos dos administrados. Neste sentido, a despeito
daqueles que dizem tratar-se de preceito ultrapassado em face da primazia dos
interesses privados com suporte nos direitos fundamentais, entendo que se trata
de insuperável princípio, regulador da harmonia entre Estado e indivíduo.

21
 Sobre o assunto, pontua o mestre Carvalho Filho (2017, p. 35)
“a desconstrução do princípio espelha uma visão distorcida e coloca em risco a
própria democracia”, tratando-se de princípio indissociável do direito público e
da ordem constitucional.

BENS PÚBLICOS

Conceito:

“Conjunto de bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público (União, Distrito

Federal, Estados e Municípios, autarquias e fundações públicas), assim como os que estejam
destinados à prestação de serviços públicos, equiparando-se a estes o conjunto de bens forma-
dores do patrimônio das pessoas jurídicas de direito privado (empresas públicas e sociedades
de economia mista) criadas pelas entidades estatais, quando prestadoras de serviços públicos.”

Classificação dos Bens Públicos:

a) bens de uso comum: são os de uso de todos indistintamente (ruas,

praças, rodovias, praias etc.);

b) bens de uso especial: prestam-se à execução de serviços públicos,

destinados à fruição exclusiva do Poder Público (repartições públicas) ou à frui-
ção geral (museus, universidades, parques etc.);

c) dominicais ou dominiais: constituem o patrimônio disponível, exer-

cendo o Poder Público os poderes de proprietário como se particular fosse; não
possuem destinação específica.

Afetação e Desafetação: os bens de uso comum e os de uso especial

são adquiridos para uma destinação 22specífica, isto é, são afetados a uma des-
tinação de uso comum ou de uso especial.

À retirada dessa destinação, ou seja, a transformação de um bem de uso

comum ou especial em dominical, dáse o nome de desafetação.

22
 A afetação de bens a uso comum pode decorrer de fato natural (rios,
mares), da própria natureza do bem (rodovias, praças), ou de imposição legal ou
de ato administrativo (que impõe a modificação de uso especial para o uso co-
mum).

A desafetação depende de lei. Somente por exceção um bem de uso

especial, por exemplo, pode passar para a classe de dominical, sem necessi-
dade de lei. É o caso de um incêndio que destrua determinado prédio público,
restando apenas o terreno onde este fora construído.

Regime Jurídico dos Bens Públicos: os bens públicos são regidos por
regime jurídico de direito público, assegurando ao patrimônio público atributos
especiais e que exorbitam o direito privado.

Assim, os bens públicos são gravados de:

a) inalienabilidade: não estão sujeitos, em regra, à transferência de do-

mínio (venda, doação);

b) imprescritibilidade: são insuscetíveis de serem adquiridos por usuca-

pião;

c) impenhorabilidade: são insuscetíveis de constrição judicial por pe-

nhora;

d) não podem ser onerados, isto é, não podem ser dados em garantia
(penhor, hipoteca).

Obs.: A inalienabilidade é relativa, porquanto se admite a transferência

de domínio dos bens dominicais (aqueles que não estão afetados ao uso comum
ou ao uso especial), desde que haja autorização legislativa, avaliação prévia e
licitação).

A imprescritibilidade é absoluta, ou seja, nenhum bem público poderá

ser adquirido pelo particular através da usucapição. A impenhorabilidade e a não
oneração também são absolutas.

23
 Uso de Bens Públicos: os bens de uso comum ou de uso especial podem
ser utilizados por particulares, desde que o uso não se revele prejudicial ao inte-
resse público ou ao próprio bem.

Os bens de uso comum (ruas, praças) são de utilização ordinária pelos

particulares, independentemente de qualquer concordância pela Administração,
podendo ocorrer excepcionalmente o uso extraordinário ou sujeito a condições
e restrições especiais (fechamento excepcional de uma rua, utilização de uma
praça pública para comícios, festas folclóricas, religiosas).

Assim, temos que o uso de bens públicos pode ser: comum ordinário ou
comum extraordinário.

• Uso comum ordinário: todos, indistintamente, independentemente de

remuneração ou de expressa autorização, podem se utilizar do bem público se-
gundo as suas finalidades.

• Uso comum extraordinário: quando o uso depende de consentimento

estatal ou está condicionado ao pagamento ou o bem deixa de ser acessível a
qualquer pessoa.

• Uso normal do bem: é aquele que atende a sua finalidade.

• Uso anormal do bem: é o que impõe a modificação temporária da fina-

lidade do bem (exemplo: fechamento de uma rua para a realização de uma festa
religiosa). O uso anormal sempre exigirá consentimento estatal, devendo ser
precário (passível de revogação ou modificação a qualquer tempo) e temporário.

• Uso gratuito ou oneroso: por fim, temos que o uso de bem público pode
ser gratuito ou remunerado (oneroso).

Modos de uso privativo de bens públicos:

a) autorização de uso: decorre de ato administrativo discricionário (fa-

culdade), precário (pode ser revogado ou alterado a qualquer tempo), e por ele

24
a Administração consente ou apenas permite e faculta o uso do bem pelo parti-
cular, de modo a não prejudicar o interesse público e atender ao interesse pre-
dominantemente do particular, prescindindo de requisitos especiais (autorização
legislativa e licitação).

A autorização, às vezes, pode ser deferida com prazo de duração (diz-se que a
autorização é qualificada), conferindo direitos ao particular enquanto vigente. A
revogação do ato antes do término de seu prazo pode ensejar o direito à indeni-
zação – exemplo: autorização pela SETEC para a colocação de mesas de bar
na calçada;

b) permissão de uso: decorre de ato administrativo discricionário, pre-

cário, negocial, e por ele a Administração consente que o particular utilize o bem,
satisfazendo interesse de ambos (o interesse público e o interesse privado são
convergentes). Enquanto vigente, a permissão confere direitos ao particular, e,
em regra, não deve ser deferida com exclusividade (exemplo: instalação de
banca de jornal em logradouro público).

O particular não detém mera faculdade de utilização, mas sim dever de

usar o bem, sob pena de caducidade, já que também incide interesse público. A
permissão pode ser precária (sem prazo de duração) ou qualificada ou condici-
onada. Sempre que reunir a natureza de contrato, e não de ato administrativo,
deve ser precedida de licitação;

c) concessão de uso: decorre de contrato administrativo sujeito a prévia

licitação, podendo a utilização ser remunerada ou gratuita para o particular
(ainda que remunerada não equivale a locação, porque regida por normas de
direito público). Atribui direito pessoal de uso do bem público; é realizada intuitu
personae e não admite, em regra, transferência a terceiros. Convergem o inte-
resse público e o do particular, e quando incidente sobre bens de uso comum há
de respeitar a destinação do bem (exemplo: mercados municipais, parques de
exposição).

25
 d) concessão de direito real de uso: igualmente decorre de contrato su-
jeito a prévia licitação, conferindo direito real (posse – transmissível) e necessi-
tando de inscrição no Registro de Imóveis onde o bem estiver matriculado. Pode
ser gratuita ou onerosa, operando-se por escritura pública ou termo administra-
tivo, dependentes de registro.

É transmissível por ato inter vivos ou causa mortis, revertendo a posse

para a Administração se não cumprido o fim a que se destina (fins específicos
de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra explora-
ção de interesse social;

e) cessão de uso: contrato que prevê a transferência da posse (não

transfere a propriedade e não gera direito real) de um bem de uma entidade para
outra entidade ou órgão público.

Dispensa autorização legislativa quando operada dentro da mesma en-

tidade. Se o destinatário não integrar a mesma entidade, exige-se autorização
legal. As condições de uso e o prazo, que tanto poderá ser determinado como
também indeterminado, são fixados no termo lavrado, possuindo o contrato a
natureza de “ato de coloboração entre repartições públicas”.

f) concessão de uso especial para fins de moradia: prevista na Medida

Provisória n. 2.220 de 2.001, institui a possibilidade de incidir a concessão de
uso em bens públicos ocupados até 30 de junho de 2001, para fins de moradia.
A concessão poderá ser administrativa ou judicial, desde ocorra recusa por parte
do Poder Público detentor do domínio (propriedade).

O ato de concessão, administrativo ou judicial, será levado a registro no

Cartório de Imóveis em que o bem estiver matriculado. O direito é transferível
por ato inter vivos ou causa mortis, mas se extingue se o concessionário adquirir
propriedades ou concessão de outro imóvel ou alterar a destinação do imóvel
objeto da concessão para fins de moradia.

26
 Requisitos:

a) possuir o imóvel área máxima de 250m²;

b) ser destinado à moradia própria ou dos familiares do requerente;

c) será gratuita;

d) o requerente não pode ser proprietário ou concessionário de outro

imóvel urbano ou rural;

e) o prazo de ocupação é de, no mínimo, cinco anos, sem oposição ou

interrupção.

27
28
 CONCLUSÃO

Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina o exer-

cício da função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a desempe-
nham. Ele nasce com o Estado de Direito, pois é o Direito que regula o compor-
tamento da Administração, é ele que disciplina as relações entra Administração
e administrados.

Assim, é um Direito que surge para regular a conduta do Estado e mantê-

la de acordo com as disposições legais, dentro do espírito protetor do cidadão
contra descomedimentos dos detentores do exercício do Poder estatal, assim, é
o direito defensivo do cidadão. Função pública, no Estado Democrático de Di-
reito, é a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse
público, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessários conferidos
pela ordem jurídica. Prevalece a doutrina que afirma que há uma trilogia de fun-
ções no Estado, que estão distribuídas em três poderes (Legislativo, Executivo
e Judiciário):

1) Função legislativa: função que o Estado, e somente ele, exerce por

via de normas gerais, normalmente abstratas, que inovam inicialmente na ordem
jurídica, ou seja, que se fundam direta e imediatamente na Constituição;

2) Função jurisdicional: função que o Estado, e somente ele, exerce por

via de decisões que resolvem controvérsias com força de “coisa julgada”, atributo
este que corresponde à decisão proferida em última instância pelo Judiciário e
que é predicado desfrutado por qualquer sentença ou acórdão contra o qual não
tenha havido tempestivo recurso;

3) Função administrativa: função que o Estado, ou quem lhe faça às ve-

zes exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sis-
tema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada me-
diante comportamentos infra legais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais
vinculados, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário.

29
 Os critérios para caracterizar essas funções do Estado, podem ser redu-
zidos à:

1) Critério subjetivo (orgânico): se propõe a identificar a função através

de quem a produz;

2) Critério objetivo: toma em conta a atividade, ou seja, um dado objeto.

Ele se subdivide em:

a. Critério material: busca reconhecer a função a partir de elementos in-

trínsecos a ela, ou seja, que se radiquem em sua própria natural tipologia.

A atividade característica da função legislativa se tipifica pela expedição

de atos gerais ou abstratos; a função administrativa por ser “prática”, “concreta”,
ou por visar de modo direto e imediato a realização da utilidade pública; e a
atividade jurisdicional por consistir na solução de controvérsias jurídicas;

b. Critério formal: se apega essencialmente em características de direito,

ou seja, em atributos especificamente deduzíveis do tratamento normativo que
lhes corresponda, independentemente da similitude material que estas ou aque-
las atividade possam apresentar entre si.

Por ele, o próprio da função legislativa seria não apenas a generalidade

e abstração, pois sua especificidade adviria de possuir o predicado de inovar
inicialmente na ordem jurídica, com fundamento tão só na CF; o próprio da fun-
ção administrativa seria a de se desenvolver mediante comandos infra legais e
infraconstitucionais, expedidos na intimidade de uma estrutura hierárquica; e o
próprio da função jurisdicional seria resolver controvérsias com a força jurídica
de definitividade. Esse critério é o mais adequado para identificar as funções do
Estado.

Inicialmente se disse que havia certos atos que não se alocavam satis-
fatoriamente em nenhuma das clássicas três funções do Estado. Esses atos,
assim, integram a “função política” ou de “governo”, desde que se tenha a cau-
tela de dissociar completamente tal nomenclatura das consequências que se

30
atribuem aos atos dessarte designados. Esses são atos que integram dada fun-
ção são atos de superior gestão da vida estatal ou de enfrentamento de contin-
gências extremas que pressupõem, acima de tudo, decisões eminentemente po-
líticas.

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 REFERÊNCIAS

NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas,

2014. p. 6.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo:

Atlas, 2010. p. 49.

ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Tradução de Er-

nesto Garzón Valdés. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
2002. p. 83.

NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas,

2014. p. 54.

Para uma visão crítica e contextualizada da Reforma, ver. NOHARA,

Irene Patrícia. Reforma Administrativa e burocracia: impacto da eficiência na
configuração do Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012. Passim.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo.

São Paulo: Malheiros, 2008. p. 71.

Diferentemente do propugnado por Meirelles, que fala em poder vincu-

lado. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Ma-
lheiros, 2009. p. 120.

Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo:

Atlas, 2010. p. 94.

NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas,

2014. p. 137.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo:

Malheiros, 2009. p. 752.

32
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo:
Atlas, 2010. p. 196.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:

Malheiros, 2009. p. 181.

NOHARA, Irene Patrícia. O motivo no ato administrativo. São Paulo:

Atlas, 2004. p. 49.

Neste sentido. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.

São Paulo: Atlas, 2010. p. 623, e MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 691.

NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago. Processo Administrativo:

Lei nᵒ 9.784/99 Comentada. São Paulo: Atlas, 2009. p. 20.

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