«SE ALGUÉM ESTÁ CANSADO

DE VIVER»
A ECONOMIA INFORMAL, O ESTADO
E A SEGURANÇA SOCIAL
Ruth Castel-Branco
Southern Centre for Inequality Studies, University of the Witwatersrand

Quero humildemente dirigir-me aos meus compatriotas que estão nos mercados... a todos esses eu
lanço este apelo: respeitem a vida, usem corretamente as máscaras, lavem frequentemente as mãos,
observem o distanciamento social. Se alguém está cansado de viver, é melhor ele próprio tomar uma
decisão do que prejudicar a maioria.
-Presidente Nyusi (2021)

Na véspera do 46.º aniversário da Independência Nacional, o Presidente Nyusi apelou

aos vendedores nos mercados do País para que cumprissem as medidas de prevenção da
COVID-19, proferindo as famosas palavras: «Se alguém está cansado de viver, é melhor ele
próprio tomar uma decisão do que prejudicar a maioria» (Nyusi, 2021). A relação histórica
entre o Estado moçambicano e os trabalhadores informais é paradoxal. Por um lado, o Estado
exalta o empreendedorismo como resposta à crise de reprodução social, num contexto de
desemprego generalizado. Apesar de Moçambique ter um dos índices de desemprego mais
baixos na África Austral, apenas 12 % da população economicamente activa são trabalhadores
assalariados (INE, 2019). No contexto de uma rede furada de protecção social (Quive, 2007),
a maioria não tem opção além de tentar desenrascar a vida na economia informal. Mas
como aludem os índices de pobreza, pelo menos metade não consegue satisfazer as suas
necessidades básicas por razões estruturais (MEF 2016). Por outro lado, o Estado exibe um
certo desprezo pelos trabalhadores informais, pois são considerados uma afronta à ordem
política e social. A «Operação Produção» – que resultou na deportação de cerca de 100 000
habitantes urbanos para o campo, entre 1983 e 1986 – é um exemplo flagrante da brutalidade
do Estado perante este sector historicamente marginalizado (Machava, 2011). Acusados de
serem «parasitas» e «marginais», todos aqueles sem trabalho «legítimo» – geralmente emprego
assalariado na economia formal – corriam o risco de serem deportados. Segundo Quembo
(2017), a «Operação Produção» reflectiu e reproduziu noções coloniais sobre os hábitos e
costumes admissíveis no meio urbano, noções que continuam a influenciar políticas públicas,
baseadas num paradigma social trabalhista. Aliás, semanas antes da declaração do Estado de

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 177
 Emergência, o Conselho Municipal da cidade de Maputo ordenou a retirada dos vendedores
dos passeios da zona comercial. Sem alternativas para o ganha-pão, os vendedores recusaram
cumprir com a ordem e a Polícia Municipal respondeu com gás lacrimogénio e balas de
borracha (Deutsche Welle, 2020).
A declaração do Estado de Emergência revelou e reforçou esta relação contraditória entre o
Estado e os trabalhadores na economia informal. Por um lado, os trabalhadores tornaram-se
mais visíveis politicamente, pois exercem funções essenciais: a produção e venda de bens de
primeira necessidade, a realização de funções de limpeza e segurança, a distribuição de produtos
para o combate à pandemia, etc. (RdM, 2020). Por outro, o Estado abdicou largamente da sua
função redistributiva e regulamentadora, obrigando os trabalhadores informais a escolherem
entre a doença e a fome. Apesar de o Governo ter aprovado o Programa de Acção Social
Direta Emergência (PASD-PE) – que visa distribuir uma transferência de 1500 meticais (MT)
a mais de um milhão de agregados familiares pobres e vulneráveis durante seis meses –, o
programa ainda não foi inteiramente implementado. Além disso, o Estado não investiu nas
infra-estruturas públicas necessárias para garantir a saúde e segurança dos trabalhadores
informais na linha da frente (Osório, Loforte & Vilanculo, 2021).
Países com sistemas eficazes de saúde e Segurança Social universal conseguiram proteger os seus
cidadãos contra os piores prejuízos socioeconómicos causados pela pandemia da COVID-19
(ILO, 2020). Infelizmente, estima-se que em Moçambique a incidência de pobreza disparou
para entre 75.5 % e 80.7 % (Mussagy & Mosca, 2020). Décadas de políticas neoliberais – a
liberalização da economia e do mercado de trabalho, a privatização e subfinanciamento dos
serviços públicos, a corrupção – fragilizaram a capacidade de resposta do Estado. Este artigo
analisa as opções políticas rumo a um sistema de Segurança Social mais robusto. A primeira
secção compara o sistema contributivo e não contributivo, enquanto a segunda analisa as
implicações de uma rede furada de Segurança Social para os trabalhadores informais, num
contexto de pandemia. A terceira e quarta secções avaliam as possíveis estratégias para a
expansão da Segurança Social Obrigatória e da Segurança Social Básica, e a quinta apresenta
uma discussão da responsabilidade redistributiva do Estado e o papel da Segurança Social na
construção de «vidas que não cansam viver». É verdade que os Estados foram apanhados de
surpresa pela pandemia, mas como diz o ditado «a vitória prepara-se, a vitória organiza-se».

O SISTEMA DE SEGURANÇA SOCIAL PARA OS TRABALHADORES

INFORMAIS EM MOÇAMBIQUE
Em Moçambique, o ganha-pão de 88 % da população economicamente activa são
principalmente as actividades informais (R. Castel-Branco, 2020a), o que inclui camponeses,
pequenos comerciantes, trabalhadores domésticos e artesãos independentes. A economia

178 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
informal é extremamente diversa em termos do sector, da natureza das relações laborais e
das condições do trabalho. Uma pequena minoria é constituída por empregadores que têm
algum controlo sobre os meios de produção e podem definir o processo laboral. Os seus
rendimentos tendem a ser mais regulares e o risco de cair na pobreza inferior. Porém, a
maioria são subordinados a um patrão através de relações laborais ou comerciais, sendo eles
trabalhadores por conta própria sem empregados e trabalhadores familiares sem remuneração
(Figura 1). Dada a discriminação de género e a divisão sexual do trabalho, as mulheres estão
concentradas nas actividades mais precárias (Figura 2).

FIGURA 1: TIPOLOGIA DE ACTIVIDADES NA ECONOMIA INFORMAL, 2017.

Risco de Divisão
pobreza Rendimento Número sexual

199 382 Homem

Empregador
478 439

Trabalhador
doméstico 4 261

797
Trabalhador por conta própria
sem empregados

1 568

Trabalhador informal sem remuneração

944
Mulher
Fonte: INE (2019)

FIGURA 2: DIVISÃO SEXUAL DO TRABALHO SEGUNDO O PROCESSO LABORAL, 2017.

Empresa pública

Administração pública

Empresa privada

Trabalhador doméstico

Trabalhador familiar sem remuneração

Empregador

Conta própria sem empregados

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Homem Mulher
Fonte: INE (2019)

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 179
 Em Moçambique, a Segurança Social é um direito para todos os cidadãos (RdM, 2007a).
Porém, apenas 3 % dos trabalhadores informais usufruem deste mesmo direito, quer através
do subsistema da Segurança Social Obrigatória, quer através do subsistema da Segurança
Social Básica (R. Castel-Branco & Sambo, 2020). A Segurança Social Obrigatória assenta
num paradigma social trabalhista e numa lógica de seguro social. Na função pública, o
regime contributivo está a cargo do Instituto Nacional de Previdência Social, sob a tutela do
Ministério de Economia e Finanças. No sector privado, o regime contributivo está a cargo
do Instituto Nacional de Segurança Social (INSS), sob a tutela do Ministério do Trabalho
e Segurança Social. As prestações são financiadas pelas contribuições dos trabalhadores e
empregadores, e correspondem, respectivamente, a 3 % e 4 % do salário mensal. O direito a
prestações depende do historial contributivo do segurado. Os subsídios tendem a ser de curto
prazo e, portanto, requerem menos meses de contribuições, enquanto as pensões tendem a ser
vitalícias e requerem um histórico contributivo mais alargado. Por exemplo, para receber uma
pensão por velhice, o segurado precisa de pelo menos 240 meses de contribuições. O valor da
pensão é calculado com base no número de contribuições e a remuneração média mensal nos
últimos 60 meses (RdM, 2017). Um contribuinte com um historial contributivo fragmentado,
o que é comum dada a casualização do emprego assalariado em Moçambique (Ali, 2017),
dificilmente poderá cumprir com os critérios de elegibilidade (R. Castel-Branco & Vicente,
2019). Em 2015, o Governo decidiu estender a Segurança Social Obrigatória aos trabalhadores
informais (RdM, 2015). Como explicou a antiga Ministra do Trabalho Helena Taípo, esta
modificação foi prevista na Lei da Protecção Social (RdM, 2007a), mas não foi implementada
dada a dificuldade de definir um único protocolo para um sector tão diferenciado:

A Lei da Protecção Social decidiu criar uma cláusula referente ao sector informal... Um estudo
foi feito pela própria OIT e ficou-se a saber que a robustez do sistema da Segurança Social ...
condicionava a fazer a contribuição por conta própria da mesma taxa contributiva... A mulher,
no sector informal, deveria contribuir em 7 % para ter uma assistência a 100 %, igual àquela que
é feito por conta de outrem. (2015)

O Decreto n.º 14/2015 fixou uma taxa contributiva de 7 % do rendimento mensal declarado
pelo trabalhador. Segundo o Decreto, o rendimento declarado não pode ser inferior ao
salário mínimo do sector em que o trabalhador está enquadrado, que varia entre 4266,68 MT
para o sector de pesca de kapenta, e 12 760,18 MT para o sector de serviços financeiros. Os
trabalhadores informais usufruem dos mesmos benefícios que os trabalhadores formais, o que
garante a fácil articulação entre os dois regimes contributivos.

180 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
 FIGURA 3: OS BENEFÍCIOS E CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE PARA A SEGURANÇA SOCIAL OBRIGATÓRIA.
Tipo de benefício Condições de elegibilidade Nível do benefício
Subsídio por doença não 6 meses, seguidos ou interpolados, nos últimos
70 % do salário médio até 365 dias
profissional 12 meses
12 meses, seguidos ou interpolados,
Subsídio por maternidade 100 % do salário médio até 60 dias
nos últimos 12 meses
Subsídio por 3 meses, seguidos ou interpolados, De acordo com a taxa diária do Sistema
internamento hospitalar nos últimos 12 meses Nacional de Saúde
3 meses, seguidos ou interpolados,
Subsídio de funeral Definido por Diploma Ministerial
nos últimos 12 meses
3 meses, seguidos ou interpolados, 6x a remuneração média mensal ou pensão
Subsídio por morte
nos últimos 12 meses no mês de falecimento
(Número de contribuições/420) x remuneração
240 meses
Pensão por velhice média mensal nos últimos 60 meses.
120 meses (pensão reduzida)
Pensão reduzida é igual a 50 %.
(Número de contribuições/420) x remuneração
Pensão por invalidez 30 meses de contribuições
média mensal nos últimos 60 meses
Temporária de 5 anos, se idade inferior a 45 ou
Pensão por sobrevivência 60 meses de contribuições
50 anos; vitalícia se superior a esta idade.

Fonte: R. Castel-Branco e Sambo (2020).

Segundo o Instituto Nacional de Segurança Social, 52 780 trabalhadores informais estão

inscritos na Segurança Social Obrigatória, o que corresponde a apenas 1 % da população.
Apesar de terem ultrapassado as metas de cobertura definidas pelo Programa Quinquenal
do Governo, menos de um quarto dos segurados informais são contribuintes activos, o que
aponta para elevados índices de desistência. Os índices de desistência são mais elevados entre
os trabalhadores informais do que entre os trabalhadores assalariados (Figura 4).

FIGURA 4: NÚMERO DE CONTRIBUINTES AO SUBSISTEMA DA SEGURANÇA SOCIAL OBRIGATÓRIA.

DELEGAÇÃO Contribuintes por conta própria Contribuintes total

Acumulados Activos Acumulados Activos
Maputo Cidade 14 567 1 943 338 184 103 563
Maputo Província 9 091 1 811 297 934 92 203
Gaza 3 996 1 571 79 884 19 931
Inhambane 4 742 1 833 8 424 21 519
Sofala 4 771 1 455 223 595 62 662
Manica 3 225 599 108 278 23 967
Tete 2 144 494 108 139 35 459
Zambézia 3 767 1 127 113 870 24 082
Nampula 2 309 388 140 234 41 000
Cabo Delgado 2 010 300 50 259 16 765
Niassa 2 129 245 48 057 11 039
Diáspora 29 16
Desconhecido 3 7 918
TOTAL 52 780 11 785 1 600 592 452 190

Fonte: R. Castel-Branco e Sambo (2020).

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 181
 A Segurança Social Básica proporciona transferências monetárias aos cidadãos incapacitados
para o trabalho e a pessoas vulneráveis vivendo em situação de pobreza absoluta (RdM,
2007a). Financiada principalmente pelo Orçamento Geral do Estado, a Segurança Social
Básica é um instrumento redistributivo, gerido pelo Instituto Nacional de Acção Social, sob
a tutela do Ministério do Género, Criança e Acção Social (RdM, 2018). O maior programa
é o Subsídio Social Básico que proporciona uma transferência incondicional de entre 540
MT e 1000 MT a agregados familiares permanentemente incapacitados para o trabalho. O
segundo maior programa é a Acção Social Produtiva, que proporciona uma transferência
de 1050 MT a agregados familiares com capacidade para o trabalho, condicionada a sua
participação a trabalhos públicos de mão-de-obra intensiva. Finalmente, o Programa de Apoio
Social Direto proporciona prestações monetárias ou em espécie a agregados familiares em
situação de pobreza e vulnerabilidade transitória (UNICEF & ILO, 2020). O subsistema da
Segurança Social Básica segue uma abordagem assistencialista, que aplica critérios de selecção
extremamente complexos, de modo a racionalizar o número de possíveis beneficiários. Por
exemplo, o Programa de Acção Social Produtiva aplica uma focalização categórica, geográfica,
de pobreza, e comunitária. São elegíveis homens e mulheres com capacidade para o trabalho, que
vivem em agregados identificados como pobres pela comunidade, e verificados pelo Instituto
Nacional de Acção Social, em zonas onde o programa está a ser implementado (RdM, 2012).
Apesar de Moçambique ter um índice de pobreza extremamente elevado, apenas 121 557
agregados familiares estão inscritos neste programa (UNICEF & ILO, 2020). Esta abordagem
reduz o impacto dos programas e reproduz as dinâmicas assimétricas de poder entre e dentro
de agregados familiares (Cunha et al., 2015). Reconhecendo as limitações da actual abordagem
de focalização, a Estratégia Nacional de Segurança Social Básica 2016-2024, aprovada pelo
Conselho de Ministros, propôs a expansão da cobertura da Segurança Social Básica a 3,3
milhões de moçambicanos até 2024 (RdM, 2016). Segundo a Estratégia, uma focalização mais
alargada teria um maior impacto e reduziria o risco de erros de inclusão e exclusão, dada a
fraca diferenciação nos níveis de consumo dos quintis mais baixos da população (RdM, 2016).
Para financiar esta expansão, a Estratégia previu um aumento das alocações orçamentais para
cerca de 2,57 % do Produto Interno Bruto até 2024 (RdM, 2016). Porém, a crise financeira
relacionada com as dívidas ilícitas resultou na introdução de práticas de austeridade adicionais
e na redução das alocações orçamentais para os programas do Instituto Nacional de Acção
Social (UNICEF & ILO, 2020). Hoje, as alocações orçamentais para a Segurança Social Básica
continuam por volta dos 0,5 % do Produto Interno Bruto (Figura 5) e são crescentemente
dependentes de fundos externos (Figura 6). Consequentemente, houve uma estagnação na
expansão dos programas e no valor das transferências monetárias, que são insuficientes para
responder às necessidades básicas dos agregados familiares beneficiários (Figura 7).

182 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
 FIGURA 5: ALOCAÇÕES ORÇAMENTAIS AOS PROGRAMAS DO INAS, % DO OE E PIB, 2020.
2,00

1,80

1,60

1,40

1,20

1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

0,00
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

% OE % PIB
Fonte: OIT (2020).

FIGURA 6: FUNDOS INTERNOS E EXTERNOS PARA O FINANCIAMENTO DOS PROGRAMAS DO INAS, 2021.
100

90

80

70

60

% 50

40

30

20

10

0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fundos internos Fundos externos

Fonte: OIT (2020).

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 183
 FIGURA 7: NÚMERO DOS AGREGADOS FAMILIARES COBERTOS PELOS PROGRAMAS DO INAS, 2020.
Programa do INAS Cobertura (agregados) Agregado (tamanho) Valor (MT)
PSSB 445 085 1 pessoa 540
2 pessoas 640
3 pessoas 740
4 pessoas 840
5 pessoas 1000
PASP 121 557 - 1050
PASD 18 438 - -
PAUS 7 099 - -

Fonte: R. Castel-Branco (2021a).

Na última década, Moçambique tem feito alguns avanços significativos a caminho de um sistema
compreensivo de Segurança Social (R. Castel-Branco, 2016). Porém, 97 % dos trabalhadores
informais não tem acesso a qualquer forma de segurança de rendimento, quer por vias contribu-
tivas, quer por vias não contributivas. Por um lado, não se enquadram facilmente na Segurança
Social Obrigatória: não têm uma entidade empregadora, os seus salários são baixos e irregulares
e os custos de formalização são proibitivos. Por outro, a maioria dos trabalhadores informais
não são considerados suficientemente pobres para beneficiar da Segurança Social Básica. Por
tanto, constituem um «vazio intermédio»: invisibilizados por um paradigma social trabalhista e
excluídos por uma assistência social assistencialista (ILO, 2019). Sem apoio do Estado, a respon-
sabilidade pela Segurança Social dos trabalhadores informais recai sobre os ombros da família
alargada. Mas hoje, a rede familiar de apoio encontra-se cada vez mais fragmentada, pela po-
breza, o desemprego, a migração e a nuclearização familiar (Cunha & Orton, 2011). A próxima
secção analisa as implicações de uma rede furada de Segurança Social, no contexto da pandemia
da COVID-19.

A PANDEMIA DA COVID-19 E O IMPACTO NA VIDA

DOS TRABALHADORES INFORMAIS
Com o Estado de Emergência, foram introduzidas várias medidas, como o encerramento das
fronteiras, limitação de circulação interna, e a redução de actividades económicas, incluindo
a rotatividade laboral (RdM 2020). O decreto previu a continuação de algumas actividades
essenciais, abrangendo a venda de bens de primeira necessidade por trabalhadores informais.
Mesmo assim, sofreram uma redução no seu rendimento. Segundo um inquérito realizado
pela Organização Internacional do Trabalho nos mercados da cidade de Maputo, um quarto
dos entrevistados perdeu entre 25 % e 49 % do seu rendimento, metade entre 50 % e 74 %
do seu rendimento, e os restantes entre 75 % e 100 % do seu rendimento. Um quarto dos
inquiridos tentou redireccionar as suas actividades para o fabrico de máscaras e sabão, mas
num contexto de crise generalizada, não foi fácil. Um décimo também recorreu à ajuda de

184 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
familiares e amigos, mas dado que todos estavam a enfrentar a mesma contingência, a rede
«tradicional» de protecção social tornou-se ainda mais fragilizada (OIT, 2020).
Além disso, os vendedores informais sofreram um aumento de violência pelas forças de
ordem e segurança, incluindo a extorsão e confisco de produtos, a expulsão dos passeios e
mercados, e a violência física e sexual. Em Agosto, o Estado anunciou a requalificação dos
mercados, de modo a reduzir a incidência de contaminação. Mas em vez de melhorar os
locais, os vendedores informais foram relocados para espaços recônditos, sem infra-estruturas
adequadas, como casas de banho, água canalizada, e produtos de higiene (Osório, Loforte
& Vilanculo 2021). O Estado também definiu normas para o distanciamento espacial nos
transportes públicos, o que aumentou ainda mais o tempo de espera. A abordagem autoritária
do Estado e do conselho municipal reflecte uma falta de sensibilidade e desprezo histórico
pelos trabalhadores na economia informal, exacerbado pelo Estado de Emergência.
Mesmo em sectores regulamentados pela Lei do Trabalho (2007b), a não aplicação de
protecções laborais resultou numa quebra de rendimento. Num estudo conduzido pela
Federação Internacional do Trabalho Doméstico, Castel-Branco e Acciari (2021) constaram
que quase metade dos trabalhadores domésticos sofreram quebras de rendimento, suspensões
ou despedimentos, pois 92,7 % dos trabalhadores inquiridos não tinha um contrato escrito. É
interessante notar que um terço dos trabalhadores domésticos sindicalizados estava inscrito
no subsistema da Segurança Social Obrigatória. Porém não receberam qualquer segurança de
rendimento do Estado até Janeiro de 2021. Por um lado, não existe um subsídio de desemprego
através da via contributiva; e por outro, poucos trabalhadores domésticos foram incluídos no
Programa de Acção Social Direta Emergência e, os que foram ainda estão à espera de receber
o primeiro pagamento. Segundo o Sindicato de Trabalhadores Domésticos, seis meses após o
fim do “lockdown” muitos continuam desempregados:

Com a COVID-19, a situação piorou porque muitas pessoas perderam emprego. Temos registo de
cerca de 4638 trabalhadores que ficaram sem emprego e, até aqui, só 268 foram chamados de volta,
mas outros ainda não sabemos qual destino vão ter. (R. Castel-Branco & Acciari, 2021)

O impacto foi agravado pelo aumento dos preços dos produtos de primeira necessidade, com o
encerramento das fronteiras com a vizinha África do Sul. Na ausência de apoio do Estado, dois
terços dos trabalhadores domésticos recorreram aos sindicatos e comunitárias. Embora muitos
trabalhadores já tenham regressado ao trabalho, 81 % declararam que se sentem inseguros ou
muito inseguros devido à falta de equipamento de protecção individual, transporte seguro e
a natureza íntima do trabalho doméstico. Além disso, a maioria dos trabalhadores não tem
acesso a dias de enfermidade remunerados, o que aumenta o risco de infecção e prejudica a sua
capacidade de cuidar de si e das suas famílias. O trabalho doméstico é extremamente stressante

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 185
 e muitos trabalhadores têm comorbilidades, incluindo hipertensão, doenças respiratórias e
diabetes. O risco à saúde é ainda agravado pela fraca qualidade dos serviços de saúde e acesso
à medicação. Como já foi mencionado, a quebra de rendimento teve um impacto profundo
na pobreza e no bem-estar (Mussagy & Mosca 2020). Segundo um estudo realizado pelo
Observatório do Meio Rural, 43 % dos inquiridos no meio suburbano tiveram de reduzir o
número de refeições por dia.
A expansão da cobertura da Segurança Social foi uma das demandas da sociedade civil
moçambicana face à pandemia da COVID-19. Cinquenta e duas instituições apoiaram a
proposta de um subsídio de desemprego através do subsistema da Segurança Social Obrigatória,
o aumento do valor das transferências monetárias para os beneficiários inscritos no subsistema
da Segurança Social Básica, e a introdução de uma nova transferência para trabalhadores
que sofreram uma redução de rendimento, mas que não estavam inscritos em nenhum dos
sistemas. Segundo a AliançaC19, era materialmente impossível, moralmente inadmissível
e politicamente perigoso implementar um lockdown (confinamento) sem introduzir alguma
forma de segurança do rendimento (AliançaC19 2020):

Havendo vontade política e articulação de esforços entre os diferentes actores sociais, crises como
esta que hoje vivemos podem oferecer uma oportunidade de expansão da função redistributiva do
Estado, através do alargamento do acesso aos serviços sociais básicos, da expansão do sistema de
protecção social, da reorientação dos processos de produção. (AliançaC19, 2020)

As propostas feitas pela sociedade civil partiram do quadro legislativo e administrativo, mas
também reconheceram a necessidade de reforçar o papel redistributivo do Estado através da
socialização dos serviços sociais e a reconceptualização do modelo de desenvolvimento.

FIGURA 8: O IMPACTO DA COVID-19 NO RENDIMENTO DOS TRABALHADORES DOMÉSTICOS, 2021.

1%
4%

20%
50%

Outro

Confinamento remunerado

Trabalho normal

Redução de rendimento
25%
Despedimento

Fonte: Castel-Branco e Acciari (2021).

186 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
 FIGURA 9: PERCEPÇÕES DE SEGURANÇA NO TRABALHO ENTRE OS TRABALHADORES DOMÉSTICOS, 2021.
1%
8% 5%
0%

13%

Outro
Não sei
Seguro

Inseguro
73%
Muito seguro

Muito inseguro

Fonte: Castel-Branco e Acciari (2021).

Poucos meses depois, o Governo aprovou o alargamento do Programa de Apoio Social Direto
Emergência. Dada a dificuldade de identificação dos mais pobres num contexto de pandemia,
o Estado optou por uma cobertura quase universal de agregados familiares vulneráveis em
distritos prioritários. Foram incluídos agregados chefiados por idosos e pessoas com deficiência,
mulheres com crianças menores de 12 anos ou com um elevado número de dependentes,
e pessoas deslocadas. Os distritos prioritários eram aqueles com elevadas taxas de pobreza
multidimensional nas zonas urbanas, periurbanas e fronteiriças, incluindo a província de Cabo
Delgado. Embora a taxa de pobreza seja mais elevada no meio rural, o pressuposto foi que,
como as medidas de bloqueio entraram em vigor durante o período de colheita, as famílias
rurais não teriam dificuldade em pagar as despesas (R. Castel-Branco, 2020b).
O alargamento do Programa de Apoio Social Direto Emergência constituiu uma resposta
inédita. As metas de cobertura mais do que duplicaram o actual número de beneficiários
inscritos no subsistema da Segurança Social Básica; e a transferência era incondicional, mesmo
para adultos em idade activa. Além disso, o valor da transferência foi fixado em 1500 MT,
o que é superior às outras transferências monetárias e reflecte o reconhecimento de que as
outras são insuficientes. Finalmente, a sua implementação requereu uma maior articulação
entre os eixos contributivos e não contributivos da protecção social. Para poder identificar
os beneficiários rapidamente, o Estado recorreu a três listas: a lista de espera para outros
programas de assistência social, as listas de trabalhadores informais fornecidas pelo Instituto
Nacional de Segurança Social; e as listas de agregados familiares vulneráveis compiladas por
estruturas do bairro.
O Programa de Apoio Social Direto Emergência foi financiado na sua totalidade por recursos
externos. As agências internacionais defenderam que a terceirização e digitalização do
pagamento das transferências monetárias seria mais eficiente, dada a necessidade de garantir

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 187
 o distanciamento social. Porém, até ao início de 2021, apenas 20 000 famílias tinham recebido
o primeiro pagamento (R. Castel-Branco, 2021b). O primeiro desafio foi que o programa
era financeiramente dependente de um fundo fiduciário multi-doador presidido pelo Banco
Mundial, cujas condicionalidades provocaram atrasos no desembolso de fundos. Em segundo
lugar, o processo de contratação de um prestador de serviços privados foi extremamente
complicado. Porque se trata de uma nova área de operação, os provedores de serviços não
dispunham das infra-estruturas necessárias: enumeradores para registar beneficiários, sistemas
integrados de gestão de informação, pontos de pagamento com a liquidez necessária, etc.
Logo, os prestadores cobraram uma taxa exorbitante, tornando os pagamentos electrónicos
mais dispendiosos para o Estado do que os pagamentos manuais por funcionários do Estado.
Além disso, muitos dos beneficiários são pessoas idosas ou analfabetas e têm dificuldade
em utilizar um telemóvel; enquanto outros vivem em regiões sem rede de telefonia móvel
e eléctrica, tornando os pagamentos electrónicos inviáveis. Em última análise, é necessário
alargar a presença do Instituto Nacional de Ação Social a nível local. No entanto, isso exigiria
um aumento das dotações orçamentais e uma expansão da função pública – improvável num
contexto de austeridade. Como explica um representante da Associação Moçambicana de
Operadores e Produtores do Sector Informal, estes atrasos aumentam a falta de confiança num
Estado já descredibilizado:

O Governo tem falha porque promete uma coisa e não cumpre. Nós ouvimos que haveria um
subsídio de MT 1.500 para as famílias por causa dessa questão da COVID, vieram aqui e
andaram a inscrever pessoas e até hoje nada aconteceu. A iniciativa de apoiar as famílias é boa
porque muitos com essa pandemia não conseguem trabalhar, não conseguem viajar pra comprar
seus produtos e tudo mais, mas o problema é não cumprir. (R. Castel-Branco & Sambo, 2020)

Quase todos os trabalhadores informais entrevistados identificaram a Segurança Social

como uma questão relevante, mas todos fazem parte do «vazio intermédio». Por um lado,
o subsistema da Segurança Social Obrigatória foi criado com os trabalhadores assalariados
em mente e os trabalhadores informais não se enquadram facilmente: não têm uma entidade
empregadora, os seus salários são baixos e irregulares, e os custos de formalização são
proibitivos. Por outro, não eram suficientemente pobres para beneficiar da Segurança
Social Básica. Sem apoio do estado, recorreram a fontes de rendimento alternativas. Em
momentos normais, estas incluiriam a família alargada, mas num momento de crise, as redes
familiares se desfizerem rapidamente (R. Castel-Branco & Acciari, 2021). A Recomendação
204 da Organização Internacional do Trabalho propõe três estratégias para melhorar as
condições de trabalho na economia informal: a prevenção da casualização do emprego
formal, a promoção de empregos dignos na economia formal e a formalização de actividades

188 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
informais (ILO, 2015). A próxima secção analisa umas das ferramentas para a formalização: a
reorientação da Segurança Social Obrigatória aos operadores e trabalhadores informais.

REORIENTANDO A SEGURANÇA SOCIAL OBRIGATÓRIA

No estudo elaborado por R. Castel-Branco e Sambo (2020), todos os trabalhadores informais
entrevistados declararam o seu interesse em se inscrever na Segurança Social Obrigatória,
mas apenas uma pequena percentagem estava já inscrita no subsistema. Como acima
mencionado, nos últimos seis anos, o Instituto Nacional de Segurança Social registou 1 %
dos trabalhadores informais. Porém três quartos dos inscritos desistiram do subsistema dada a
fraca capacidade contributiva, procedimentos administrativos morosos e a falta de confiança
nas instituições do Estado. Os índices de desistência são mais elevados entre os trabalhadores
informais do que entre os trabalhadores assalariados, pois a contribuição não é obrigatória.
Por isso, é importante analisar as barreiras no acesso à Segurança Social Contributiva para os
trabalhadores informais. Esta secção foca três aspectos identificados pelos entrevistados como
críticos: a falta de informação, que cria falta de confiança no subsistema; os elevados custos,
particularmente em relação à qualidade de benefícios; e os procedimentos administrativos, que
frequentemente são onerosos (Figura 10). A secção analisa as barreiras e apresenta possíveis
estratégias para superá-las.

FIGURA 10: BARREIRAS NO ACESSO A SEGURANÇA SOCIAL OBRIGATÓRIA, 2020.

Falta de informação

Custo da contribuição

Falta de confiança

Falta de tempo

Benefícios inadequados

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fonte: Castel-Branco e Sambo (2020).

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 189
 A FALTA DE INFORMAÇÃO E DE CONFIANÇA NAS
INSTITUIÇÕES DO ESTADO
Para os trabalhadores informais que ainda não foram inscritos, o principal desafio é a falta de
informação compreensiva, fidedigna e acessível. Mais de 80 % dos entrevistados já tinham
ouvido falar do Instituto Nacional de Segurança Social, mas apenas um terço sabia que a
instituição provia prestações para trabalhadores informais, e só 7 % sabia dizer qual era a
taxa de contribuição. O Instituto Nacional de Segurança Social tem realizado campanhas de
sensibilização em colaboração com organizações de trabalhadores na economia informal.
Ademais, tem memorandos de entendimento com a Administração Nacional de Pescas,
a Associação da Economia Informal de Moçambique, a Confederação de Sindicatos
Independentes e Livres de Moçambique, o Mukhero, o Projecto «Sustenta» do Ministério
da Agricultura e Desenvolvimento Rural, e a Secretaria do Estado da Juventude e Emprego.
Além disso, tem colaborações informais com outras instituições, como o Sindicato Nacional
de Empregos Domésticos:

O INSS tem ajudado muito porque os nossos trabalhadores não precisam formar bichas no INSS
para se inscreverem nem pra fazerem o levantamento das guias. O INSS facilita a nossa inscrição
quando fazemos campanhas conjuntas e mensalmente trabalhamos em conjunto na emissão das
guias. Isso ajuda porque os trabalhadores domésticos entram muito cedo e saem muito tarde, muitas
vezes não tem tempo para irem ao INSS no tempo de expediente. Mas se nós ficamos com as guias,
a qualquer hora eles podem passar levar mesmo com os nossos guardas aqui na OTM.
(R. Castel-Branco & Sambo, 2020)

Porém, os trabalhadores informais indicaram que as campanhas de sensibilização pelo Institu-

to Nacional de Segurança Social têm sido demasiado esporádicas e excluem aqueles que não
são associados ou não se querem associar às organizações. De modo a garantir uma dissemi-
nação de informação mais inclusiva, os trabalhadores informais apontaram a necessidade de
o Estado intensificar as suas campanhas de disseminação de informação através dos meios de
comunicação social, incluindo SMS, rádios comunitárias, jornais, televisão e plataformas digi-
tais, nomeadamente o Facebook e o WhatsApp. Também sublinharam a necessidade de uma
presença mais constante do Instituto Nacional de Segurança Social nos locais de aglomeração,
como mercados e paragens de chapa, como feiras agrícolas e celebrações, e reuniões de outras
organizações de base como as igrejas e mesquitas. Além disso, sugeriram a expansão gradual
dos pontos de acesso do Instituto Nacional de Segurança.
Em Cabo Verde, o Governo criou uma colaboração com os conselhos municipais e líderes
comunitários nas zonas rurais. Os líderes comunitários foram responsabilizados pela

190 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
implementação de actividades educativas e de sensibilização adaptadas a grupos específicos,
como as mulheres. Além disso, criou-se parcerias com as associações e organizações dos
trabalhadores informais, sindicatos e instituições religiosas que facilitaram a organização de
palestras (ILO, 2019).
Em Moçambique, o INSS poderia assinar um memorando de entendimento com o governo
do distrito, posto administrativo e localidade, para facilitar o acesso à Segurança Social. No en-
tanto, esta abordagem requererá um maior investimento na formação e supervisão de pessoal
que não faz parte do quadro, de modo a garantir a divulgação de informação fidedigna. Seria
também importante que houvesse uma estrita articulação entre os funcionários do Instituto
Nacional de Segurança Social, os líderes ao nível do distrito e localidade, e os representantes
das organizações dos trabalhadores informais. A falta de articulação é uma das causas princi-
pais da falta de confiança no subsistema.
A questão de acesso a informação compreensiva, fidedigna e acessível é também uma preo-
cupação para os trabalhadores informais já inscritos no subsistema contributivo. Segundo os
entrevistados, uma das razões principais da fraca confiança na Segurança Social Contributiva é
a falta de clareza sobre os procedimentos administrativos e como aceder aos benefícios. Uma
opção para melhorar a qualidade de comunicação é a introdução de uma linha de consulta
gratuita, como a linha verde introduzida pelo Ministério de Saúde durante a pandemia. Outra
opção para reforçar a partilha de informação é o desenvolvimento de uma aplicação em que
os segurados podem aceder à sua informação pessoal e simular o valor dos benefícios a que
têm direito. Dada a fraca penetração digital em Moçambique, uma plataforma baseada na
tecnologia USSD/SMS e API seria preferível.
No Uruguai, o Governo lançou um aplicativo móvel gratuito que também facilita a inscrição
dos trabalhadores informais e o pagamento das suas contribuições. Juntamente com as ac-
tividades de sensibilização e uma campanha de divulgação, estas medidas resultaram numa
redução de evasão contributiva de 60 % em 2006 a 24 %, em 2017 (ILO, 2019).

OS CUSTOS ELEVADOS E BENEFÍCIOS INADEQUADOS

Para os trabalhadores informais inscritos no subsistema, o maior desafio é a sua fraca de ca-
pacidade contributiva. Segundo o Decreto n.º 14/2015, o rendimento mensal declarado não
pode ser inferior ao salário-mínimo do sector em que o trabalhador está enquadrado (RdM,
2015). Ao nível nacional, apenas o último quintil da população tem um consumo mensal per
capita acima do salário mínimo sectorial mais baixo, que corresponde a 4266,68 MT. Portanto,
uma grande proporção dos trabalhadores informais não tem capacidade contributiva. Em Mo-
çambique, as contribuições são particularmente onerosas porque os trabalhadores informais
têm de suportá-las na totalidade, dada a ausência de um empregador formal. Enquanto os

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 191
 trabalhadores assalariados contribuem com 3 % do seu rendimento mensal, os trabalhadores
informais contribuem com 7 %. O raciocínio é que os trabalhadores informais são simulta-
neamente empregadores e trabalhadores. Porém, como já aludido, a economia informal é
extremamente diferenciada e, para a maioria, a taxa de contribuição é insustentável. Segundo
o Presidente da Associação Moçambicana de Operadores e Produtores do Sector Informal, é
necessário reduzir a taxa:

Na economia formal, o empregador paga 4 % e o trabalhador 3 %, mas nós temos que pagar 7 %
porque não temos um empregador. Isso é injusto e acaba pesando para os trabalhadores por conta
própria. Há trabalhadores com dificuldade de cumprir com a poupança diária de MT 60 ou 100,
quanto mais 7 % ao fim de cada mês. Por isso, muitos começam a contribuir, mas acabam parando
no meio porque não conseguem. O nosso maior desafio agora é advogar para a redução da taxa. (R.
Castel-Branco & Sambo, 2020)

Os rendimentos irregulares também contribuem para a elevada taxa de desistência. Por exem-
plo, os rendimentos de camponeses seguem um ritmo sazonal, conforme as safras e épocas
de colheita, o que dificulta o pagamento de contribuições mensalmente. Durante a época de
produção, o dinheiro é escasso, mas após a venda das suas culturas ou animais têm capacidade
contributiva. Do mesmo modo, a oscilação dos rendimentos dos trabalhadores informais pode
dificultar o pagamento de contribuições regulares. A irregularidade de rendimento também
é uma questão para trabalhadores assalariados na economia informal. Como explica a repre-
sentante do Sindicato Nacional de Empregados Domésticos, neste caso a irregularidade é o
resultado do não cumprimento do Regulamento do Trabalho Doméstico (RdM 2008):

Sabe-se que os nossos contratos são verbais e, por isso, muitas vezes há essa incerteza em relação aos
dias do pagamento e mesmo em relação ao próprio salário. Há meses em que a pessoa recebe no dia
25 e outros nos dias 5 e os valores também oscilam. Assim fica difícil para o trabalhador doméstico
ser um contribuinte regular no INSS. (R. Castel-Branco & Sambo, 2020)

Uma opção para reduzir o custo das contribuições é a definição de diferentes pacotes de bene-
fícios. Por exemplo, em Angola, diferenciam entre o esquema parcial e o esquema alargado, o
que dá aos trabalhadores informais uma maior flexibilidade (R. Castel-Branco 2018). O pacote
básico requer uma contribuição de 6 % pelo empregador e 2 % pelo trabalhador, enquanto o
pacote alargado requer uma contribuição de 8 % e 3 %, respectivamente. Os benefícios do pa-
cote básico incluem pensão por invalidez, pensão por velhice, pensão por sobrevivência e sub-
sídio por morte. Os benefícios do pacote alargado também incluem subsídio de maternidade,
subsídio de aleitamento materno e subsídio de funeral. Porém, esta diferenciação discrimina as

192 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
mulheres trabalhadoras, pois para usufruir da licença de maternidade, têm de contribuir para
o pacote alargado.
Outra opção é a subvenção das contribuições pelo Estado, usando, por exemplo, os fundos de
reserva do Instituto Nacional de Segurança Social. A subvenção das contribuições incentivará
a inscrição dos trabalhadores informais no subsistema da Segurança Social Contributiva, o que
reduzirá o encargo para o subsistema da Segurança Social Básica, financiado pelo orçamento
do Estado a médio prazo. É preferível que os trabalhadores informais com alguma capacidade
contributiva tributem para o regime contributivo, mesmo sendo uma taxa reduzida. Existem
várias abordagens para subvencionar as contribuições dos trabalhadores, incluindo a redução
da taxa contributiva a 3 % e a definição de garantias mínimas independentemente do seu his-
torial contributivo.
Na China, foi criado um Regime de Pensões Básicas para residentes rurais e residentes urbanos
não assalariados, com o objectivo de expandir a Segurança Social a estratos da população que
até então não estavam cobertos por outros regimes de pensões. A adesão ao regime é voluntá-
ria, mas o Governo criou fortes incentivos à participação, incluindo subsídios. Após a reforma,
os segurados recebem uma pensão social financiada pelo Governo e uma pensão de poupança
individual financiada através das suas contribuições individuais e do Governo local e central
(R. Castel-Branco & Sambo, 2020).
Um outro desafio é que o INSS não oferece um subsídio de desemprego. De facto, Cabo Verde
é um dos poucos países com subsídio de desemprego em África. O valor é pago a segurados
que perderam o seu emprego involuntariamente, não têm outra actividade económica e se
inscreveram no Centro de Emprego e Formação Profissional. O valor do subsídio correspon-
de a 65 % da remuneração em referência. O período de atribuição varia entre 60 e 150 dias,
dependendo da idade do segurado e do registo de remunerações imediatamente antes da
apresentação do requerimento. Para poder pedir o subsídio de desemprego, é necessário apre-
sentar uma declaração do empregador que comprove a situação de emprego e partilhe o nível
de remuneração. O segurado deve comparecer quinzenalmente, comprometer-se a procurar
emprego activamente e aceitar emprego conveniente (R. Castel-Branco & Sambo, 2020). Não
existe uma única abordagem para a inclusão dos trabalhadores informais no subsistema contri-
butivo, pois o sector é extremamente diferenciado e quaisquer medidas devem ser elaboradas
em estrita colaboração com as organizações de trabalhadores informais.

PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS INEFICAZES

E INEFICIENTES
Para os trabalhadores informais, o terceiro aspecto mais importante é a qualidade dos
serviços. A maioria dos trabalhadores inscritos reconheceram que o Instituto Nacional de

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 193
 Segurança Social tem tentado facilitar o acesso através de colaborações com as organizações
de trabalhadores informais e a alteração dos requisitos de inscrição. Para se inscreverem, os
trabalhadores informais apenas precisam do seu Bilhete de Identidade, Número Único de
Identificação Tributária e uma declaração do bairro ou outro documento a confirmar a sua
actividade económica. No entanto, alguns entrevistados reclamaram que, nas zonas rurais, os
custos relacionados à emissão de Bilhetes de Identidade são inibitivos e sugeriram a aceitação
do Cartão de Eleitor como documento oficial de identificação. Além disso, os entrevistados
afirmaram que os processos de pagamento de contribuições são morosos. O contribuinte
tem de levantar uma declaração de pagamento ao Instituto Nacional de Segurança Social,
preenchê-la e deslocar-se a um banco para fazer o pagamento. Entretanto, para receber o
benefício, é necessário apresentar vários documentos e não existe um mecanismo eficaz de
reclamação.
Os procedimentos eficientes são ainda mais importantes num contexto onde as contribuições
não são obrigatórias e, portanto, os trabalhadores podem facilmente desistir do subsistema,
como explica a representante do Sindicado Nacional de Empregados Domésticos:

O INSS fala de 30 dias, mas no fim acaba levando 6 meses. Veja que nós temos uma colega que teve
bebé e entrou de licença de maternidade, mas quando apresentou os documentos primeiro falaram
que ela não tinha pago alguns meses. O SINED apoiou no sentido de perceber quantos meses
faltavam e ela conseguiu completar o pagamento. Mas ainda assim, o subsídio não chegou a sair.
Isso descredibiliza o INSS e faz com que quem queira se inscrever perca o interesse.
(R. Castel-Branco & Sambo, 2020)

Não é fácil construir um sistema de Segurança Social com base em contribuições voluntárias.
No entanto, vários Estados têm optado por esta via por causa dos rendimentos baixos e irregu-
lares dos trabalhadores por conta própria. A morosidade nos processos administrativos reduz
o grau de confiança no subsistema e incentiva a desistência, especialmente durante momentos
de crise. Nas Filipinas, o Estado introduziu um Cartão de Contribuinte com o qual os segu-
rados podem obter informações sobre as suas contribuições e os saldos, bem como realizar
pagamentos e requisitar prestações. Em Cabo Verde, foram abertos centros de atendimento
para facilitar o registo e pagamento de prestações. Todos os centros estão equipados com um
sistema informático integrado que permite a efectuação de cerca de 80 % dos procedimentos
administrativos no local. Os centros estão localizados em zonas de aglomeração dos trabalha-
dores informais.
Em termos do pagamento das prestações, a maioria dos trabalhadores entrevistados salien-
taram a necessidade de diminuir a morosidade dos procedimentos, através da introdução de
prazos fixos e processos de reclamação eficientes. Os entrevistados também apontaram as

194 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
vantagens de pagamentos electrónicos, seja através do Mpesa/Mkesh/Mmola ou de um Car-
tão de Beneficiário. Esta secção analisou as possibilidades de expansão do subsistema da Segu-
rança Social Obrigatória e propôs algumas inovações administrativas que poderão facilitar um
aumento da cobertura da Segurança Social Contributiva. Porém, as medidas aqui discutidas
não serão suficientes para garantir uma cobertura universal a curto prazo, dada a fraca capaci-
dade contributiva da maioria dos trabalhadores informais. A próxima secção analisa as opções
políticas rumo a expansão da Segurança Social não contributiva.

ESTENDENDO A SEGURANÇA SOCIAL BÁSICA

A crise da COVID-19 impulsionou a expansão inédita dos programas da Segurança Social
Básica. Apesar de não ter sido implementado na íntegra, o Programa de Acção Social Directa
Pós-Emergência criou uma abertura para a extensão de transferências monetárias incondicionais
aos trabalhadores informais com capacidade para o trabalho, apontando para uma evolução do
paradigma dominante da Segurança Social. Porém, a transferência foi financiada por recursos
externos, levantando questões sobre a sustentabilidade do programa a longo prazo. Aliás, a
Estratégia Nacional da Segurança Social Básica previu o alargamento do subsistema não-
contributivo a 3,3 milhões de moçambicanos até 2024. Todavia, isso não aconteceu, porque
não houve um aumento gradual nas alocações orçamentais para os programas.
Buur e Salimo (2018) atribuem a estagnação da cobertura da Segurança Social Básica a uma
falta de interesse político. Defendem que em Moçambique, existe uma «aliança política inter-
nacional» entre as agências de desenvolvimento e o Governo da Frente de Libertação Mo-
çambicana (FRELIMO), e que a Segurança Social serve como um mecanismo para legitimar
a continuação de fluxos de ajuda externa, dos quais o partido no poder depende. Noutras
palavras, num contexto de pobreza, desigualdade e corrupção, a miragem da Segurança Social
serve para fazer desaparecer perguntas desconfortáveis sobre os processos de acumulação.
Contrariamente a economias emergentes como a de África do Sul, as organizações de base –
os sindicatos, organizações de trabalhadores informais, associações de camponeses e partidos
políticos – têm pouca influência na definição dos termos da Segurança Social em Moçambi-
que. Os programas da Segurança Social são largamente desenhados por consultores interna-
cionais, pagos por agências de desenvolvimento por trás de portas fechadas. A despolitização
da Segurança Social limita o processo democrático e o surgimento de uma política radical
de redistribuição endógena (Devereux & Kapingidza, 2020; Adesina, 2020; R. Castel-Branco,
2021b). Logo, as transferências monetárias são largamente consideradas um favor pelo partido
no poder em vez de um direito de cidadania a ser reivindicado (PSCM-PS, 2016). Sem reivin-
dicação popular, o Estado não sente pressão para alargar o subsistema da Segurança Social
Básica de maneira significativa. Dessa forma, a estagnação das alocações orçamentais para as

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 195
 transferências monetárias reflecte a falta de compromisso político para com a Segurança Social.
No entanto, a estagnação das alocações orçamentais aos programas da Segurança Social Bási-
ca também reflecte as contradições de uma economia extractiva, dependente na expropriação
de recursos naturais, a exclusão social da maioria dos expropriados e a exploração de mão-
-de-obra barata. Estima-se que 90 % do investimento privado em Moçambique seja direccio-
nado à indústria extractiva e infra-estruturas adjacentes, que contribuem para apenas 15 % do
emprego assalariado, apesar de representarem 65 % do Produto Interno Bruto (C. N. Castel-
-Branco, 2017). Além disso, o núcleo extractivo da economia beneficia de isenções fiscais e
fluxos financeiros, que subvertem a capacidade redistributiva do Estado. Sem alterar o modelo
de acumulação e a organização de produção, o Estado não tem como expandir a Segurança
Social Não Contributiva a todos os trabalhadores informais sem acesso à Segurança Social
Obrigatória. Por exemplo, se o Estado alargasse a cobertura do Programa de Acção Social Di-
reta Pós-Emergência a todos os trabalhadores informais actualmente excluídos do subsistema
contributivo, requereria 129 % do orçamento e 47 % do Produto Interno Bruto, sem ter em
conta os custos administrativos adicionais (Figura 11).

FIGURA 11: CUSTO PREVISTO DO RENDIMENTO BÁSICO UNIVERSAL EM MOÇAMBIQUE, 2020.

Valor da
Tamanho da
transferência mensal Custo anual (USD) % do orçamento % PIB
unidade
(MT)
Indivíduos
PASD-PE 1500 28 571 310 7 093 566 621 129 47
Linha da Pobreza 900 28 571 310 4 256 139 972 77 28
Linha de pobreza de 2/3 600 28 571 310 2 837 426 648 52 19
Famílias
PASD-PE 1500 6 541 215 1 624 025 793 30 11
Linha da Pobreza 900 6 541 215 974 415 476 18 6
Linha de pobreza de 2/3 600 6 541 215 649 610 317 12 4
Fonte: R. Castel-Branco (2021a).

Reconhecendo o desafio enfrentado por países de baixo rendimento com economias extracti-
vas, as Nações Unidas propuseram a criação de um fundo global de protecção social, assente
nas estruturas já existentes que se desenvolveram de forma ad hoc:

...os países de baixos rendimento podem não ter espaço fiscal suficiente para garantir tais direitos,
uma vez que as necessidades sociais são tipicamente elevadas e as receitas públicas são relativamen-
te baixas. Além disso, estes países podem ter uma economia pouco diversificada, particularmente
vulnerável a vários tipos de choques – económicos, climáticos e sanitários – que podem ameaçar a
viabilidade dos regimes de proteção social quando conduzem a um aumento súbito das despesas
combinadas com a redução das receitas públicas.

196 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
O fundo poderia ajudar a estabelecer e manter pisos nacionais de protecção social, segundo a
Recomendação 202 da Organização Internacional do Trabalho. Segundo a proposta, o apoio
internacional deve ser encarado como o lançamento de um processo que permitirá aos países
beneficiários aumentar gradualmente os níveis de mobilização dos recursos domésticos: em
vez de criar uma nova forma de dependência, garantiria um nível previsível de apoio aos países
empenhados em estabelecer pisos nacionais de protecção social e cuja capacidade de financiar
a protecção social melhoraria a tempo. Mas se por um lado a proposta não analisa como é
que os países poderão melhorar a sua capacidade de financiar a protecção social; por outro,
não reconhece o papel das agências de desenvolvimento na despolitização da protecção social.
Curiosamente, os trabalhadores informais entrevistados consideravam o sistema de Segurança
Social contributivo e não contributivo como dois lados da mesma moeda. No entanto, os
decisores políticos, os funcionários do Estado e as instituições de desenvolvimento tratam-nos
como marcadamente diferentes. Enquanto os termos da Segurança Social Contributiva são
definidos numa instituição tripartida, com a participação activa de representantes de traba-
lhadores e empregadores, cujo objectivo é proporcionar benefícios de qualidade em resposta
a contingências ao longo do ciclo de vida; os termos da Segurança Social não-contributiva
são definidos por uma instituição semiautónoma, influenciada por agências internacionais de
desenvolvimento.

CONCLUSÃO: VIDAS QUE NÃO CANSAM VIVER

A fraca resposta do Estado aos impactos socioecónomicos da pandemia da COVID-19 salien-
tou a necessidade de reformular o sistema da Segurança Social em Moçambique; de evoluir de
um paradigma social trabalhista para um paradigma que reconhece a centralidade da econo-
mia informal e a responsabilidade redistributiva do Estado, assente num contrato social. Não
existe uma única abordagem para a inclusão dos trabalhadores informais na protecção social.
A economia informal é extremamente diversificada e estratificada por tipo de atividade, for-
mas de organização e estruturas de rendimento. Portanto, é necessário considerar abordagens
diferenciadas que respondem às várias realidades dos trabalhadores informais, incluindo a
ausência de um empregador e a irregularidade dos rendimentos.
As medidas de Segurança Social Não-Contributiva introduzidas durante a pandemia podem
servir com base para um sistema redistributivo mais robusto. Mas no reforço do papel redis-
tributivo do Estado, é importante não absolver os empregadores da sua responsabilidade de
reprodução social. Por exemplo, o Regulamento de Trabalho Doméstico estipula que, por
motivos do Instituto Nacional de Segurança Social, os trabalhadores domésticos devem ser
considerados trabalhadores por conta própria (RdM, 2008). Porém, segundo a Lei de Tra-
balho (RdM, 2007b), os trabalhadores por conta própria são aqueles que: podem escolher os

«Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social Desafios para Moçambique 2021 197
 processos e meios de trabalho, sendo estes da sua propriedade, no todo ou em parte; não estão
sujeitos a horários de trabalho, salvo se os mesmos resultarem da lei ou regulamentos; não se
integram na estrutura produtiva ou cadeia hierárquica de uma única empresa, nem constituem
elemento essencial ao desenvolvimento dos objectivos de qualquer entidade empregadora; e
podem fazer-se substituir livremente. Esta inconsistência reflecte o poder negocial da classe
empregadora na definição do Regulamento. Apesar de não serem trabalhadores informais, os
trabalhadores domésticos são informalizados pela falta de protecções laborais e sociais ade-
quadas e a sua devida aplicação. Portanto, é crítico garantir que medidas orientadas à expansão
da Segurança Social – seja a Segurança Social Contributiva ou Não-Contributiva – estejam
articuladas com medidas para reforçar os direitos laborais num contexto de fraca fiscalização,
informalização e informalidade generalizada.

198 Desafios para Moçambique 2021 «Se alguém está cansado de viver»: a economia informal, o estado e a Segurança Social
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