ADI 7.066 DISTRITO FEDERAL - Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 160
29/11/2023 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.066 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE
MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS - ABIMAQ
ADV.(A/S) : LUIZ OLIVEIRA DA SILVEIRA FILHO
ADV.(A/S) : GONTRAN ANTAO DA SILVEIRA NETO
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
AM. CURIAE. : ESTADO DO ACRE
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ACRE
AM. CURIAE. : ESTADO DO AMAPÁ
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ
AM. CURIAE. : ESTADO DO AMAZONAS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO
AMAZONAS
AM. CURIAE. : ESTADO DA BAHIA
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA BAHIA
AM. CURIAE. : ESTADO DO CEARÁ
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ
AM. CURIAE. : ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ESPÍRITO
SANTO
AM. CURIAE. : ESTADO DE GOIÁS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIÁS
AM. CURIAE. : ESTADO DO MARANHÃO
MARANHÃO
AM. CURIAE. : ESTADO DE MATO GROSSO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO
GROSSO
AM. CURIAE. : ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL
GROSSO DO SUL
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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Ementa e Acórdão
ADI 7066 / DF
AM. CURIAE. : ESTADO DE MINAS GERAIS

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DO ESTADO DE MINAS
GERAIS
AM. CURIAE. : ESTADO DO PARÁ
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARÁ
AM. CURIAE. : ESTADO DA PARAÍBA
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARAÍBA
AM. CURIAE. : ESTADO DO PARANÁ
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARANÁ
AM. CURIAE. : ESTADO DE PERNAMBUCO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE
PERNAMBUCO
AM. CURIAE. : ESTADO DO PIAUÍ
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PIAUÍ
AM. CURIAE. : ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
AM. CURIAE. : ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL
AM. CURIAE. : ESTADO DE SANTA CATARINA
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA
CATARINA
AM. CURIAE. : ESTADO DE SÃO PAULO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
AM. CURIAE. : ESTADO DE SERGIPE
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SERGIPE
AM. CURIAE. : ESTADO DO TOCANTINS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS
AM. CURIAE. : DISTRITO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
AM. CURIAE. : SINDICATO DA INDÚSTRIA DE PRODUTOS
FARMACÊUTICOS - SINDUSFARMA
ADV.(A/S) : RONALDO RAYES
ADV.(A/S) : JOÃO PAULO FOGAÇA DE ALMEIDA FAGUNDES
AM. CURIAE. : ESTADO DE RORAIMA
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RORAIMA
Ementa e Acórdão
ADI 7066 / DF
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE

SÃO PAULO - FIESP
ADV.(A/S) : ALEXANDRE RAMOS
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA TÊXTIL
E CONFECÇÃO - ABIT
ADV.(A/S) : HELCIO HONDA
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE
ALTA TECNOLOGIA DE PRODUTOS PARA SAÚDE -
ABIMED
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ADVOCACIA
TRIBUTÁRIA - ABAT
ADV.(A/S) : HALLEY HENARES NETO
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO MINEIRA DE SUPERMECADOS -
AMIS
ADV.(A/S) : JOAO PAULO FANUCCHI DE ALMEIDA MELO
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DO COMÉRCIO DE BENS, SERVIÇOS E
TURISMO DO ESTADO DE SÃO PAULO -
FECOMERCIO/SP
ADV.(A/S) : LUIS ANTONIO FLORA
ADV.(A/S) : ALEXANDRE BARCELOS LEITAO FISCHER DIAS
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA
ELÉTRICA E ELETRÔNICA - ABINEE
ADV.(A/S) : DENIS CHEQUER ANGHER
ADV.(A/S) : DANIELA LAZZERIS
AM. CURIAE. : INSTITUTO PARA DESENVOLVIMENTO DO VAREJO
- IDV
ADV.(A/S) : ARIANE COSTA GUIMARAES
ADV.(A/S) : PAULO CAMARGO TEDESCO
ADV.(A/S) : GABRIELA SILVA DE LEMOS
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS EMPRESAS DE
TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO
- BRASSCOM
ADV.(A/S) : ALESSANDRO MENDES CARDOSO
ADV.(A/S) : HELVECIO FRANCO MAIA JUNIOR
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DAS EMPRESAS DE VENDA NÃO
PRESENCIAL DO ESPÍRITO SANTO - AVENPES
Ementa e Acórdão
ADI 7066 / DF
ADV.(A/S) : MARCOS JOAQUIM GONCALVES ALVES

ADV.(A/S) : ALAN FLORES VIANA
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO DAS ASSOCIAÇÕES COMERCIAIS
E EMPRESARIAIS DO BRASIL - CACB
ADV.(A/S) : ANDERSON TRAUTMANN CARDOSO
ADV.(A/S) : HENRY GONCALVES LUMMERTZ
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA - CNI
ADV.(A/S) : CASSIO AUGUSTO MUNIZ BORGES
TURISMO DO ESTADO DA BAHIA -
FECOMÉRCIO/BA
ADV.(A/S) : SERGIO COUTO DOS SANTOS
ADV.(A/S) : MARCONI SILVA SOUSA
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO DE
BENS SERVIÇOS E TURISMO - CNC
ADV.(A/S) : BRUNO MURAT DO PILLAR
ADV.(A/S) : ALAIN ALPIN MAC GREGOR
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE COMÉRCIO
ELETRÔNICO - ABCOMM
ADV.(A/S) : ANDRE SUSSUMU IIZUKA
ADV.(A/S) : VIVIANA ELIZABETH CENCI
EMENTA: CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ICMS. COBRANÇA

DO DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA NAS OPERAÇÕES
INTERESTADUAIS QUE DESTINEM BENS E SERVIÇOS A
CONSUMIDOR FINAL NÃO CONTRIBUINTE DO IMPOSTO.
EMENDA CONSTITUCIONAL 87/2015. LEI COMPLEMENTAR
190/2022. INEXISTÊNCIA DE MODIFICAÇÃO DA HIPÓTESE DE
INCIDÊNCIA OU DA BASE DE CÁLCULO. PRINCÍPIO DA
ANTERIORIDADE. LIMITAÇÃO AO PODER DE TRIBUTAR
CIRCUNSCRITA ÀS HIPÓTESES DE INSITUIÇÃO OU MAJORAÇÃO
DE TRIBUTOS. PRECEDENTES DESTE SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. ART. 3º DA LC 190/2022. REMISSÃO DIRETA AO PRECEITO
INSCRITO NO ART. 150, III, “B”, CF. CONSTITUCIONALIDADE.
MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.
Ementa e Acórdão
ADI 7066 / DF
1. A EC 87/2015 e a LC 190/2022 estenderam a sistemática de

aplicação do diferencial de alíquota do ICMS em operações e prestações
que destinem bens e serviços a consumidor final contribuinte para as
operações destinadas a não contribuintes, atribuindo capacidade
tributária ativa a outro ente político, sem modificar a hipótese de
incidência ou a base de cálculo do tributo.
2. A ampliação da técnica fiscal não afetou a esfera jurídica do
contribuinte, limitando-se a fracionar o produto da arrecadação antes
devido integralmente ao Estado produtor (alíquota interna) em duas
parcelas devidas a entes diversos. Portanto, não corresponde à instituição
nem majoração de tributo e, por isso mesmo, não atrai a incidência das
regras relativas à anterioridade (CF, art. 150, III, b e c).
3. O art. 3º da LC 190/2022 condicionou a produção dos efeitos do
referido diploma legislativo à observância do disposto na alínea c do
inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal (anterioridade
nonagesimal), o que corresponde ao estabelecimento de vacatio legis de
noventa dias.
4. A regra inscrita no art. 24-A, § 4º, da LC 87/1996, incluído pela LC
190/2022 não caracteriza comportamento excessivo do legislador, pois
visa apenas a conceder prazo hábil para a adaptação operacional e
tecnológica por parte do contribuinte.
5. Ações Diretas julgadas improcedentes.
AC ÓRDÃ O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo

Tribunal Federal, em Plenário, sob a Presidência do Senhor Ministro
ROBERTO BARROSO, por maioria, julgaram improcedentes as ações
diretas, reconhecendo a constitucionalidade da cláusula de vigência
prevista no art. 3º da Lei Complementar 190, no que estabeleceu que a lei
complementar passasse a produzir efeitos noventa dias da data de sua
publicação, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros EDSON
Ementa e Acórdão
ADI 7066 / DF
FACHIN, ANDRÉ MENDONÇA, CÁRMEN LÚCIA e os Ministros

RICARDO LEWANDOWSKI e ROSA WEBER, que votaram em assentada
anterior ao pedido de destaque. Não votou o Ministro CRISTIANO
ZANIN, sucessor do Ministro RICARDO LEWANDOWSKI.
Brasília, 29 de novembro de 2023.
Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Relator
Documento assinado digitalmente
Extrato de Ata - 03/10/2022
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.066

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
REQTE.(S) : ASSOCIACAO BRASILEIRA DA IND DE MAQUINAS E
EQUIPAMENTOS
ADV.(A/S) : LUIZ OLIVEIRA DA SILVEIRA FILHO (43992/RJ, 101120/SP)
ADV.(A/S) : GONTRAN ANTAO DA SILVEIRA NETO (077274/RJ, 136157/SP)
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAZONAS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO MARANHÃO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código DA00-74E8-FA1F-8F0D e senha 2493-2237-1EAC-10C7
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
AM. CURIAE. : SINDICATO DA INDÚSTRIA DE PRODUTOS FARMACÊUTICOS -
SINDUSFARMA
ADV.(A/S) : RONALDO RAYES (31087/ES, 118043/MG, 21563-A/MS, 43630/
PE, 147949/RJ, 48588/SC, 114521/SP)
ADV.(A/S) : JOAO PAULO FOGACA DE ALMEIDA FAGUNDES (A421/AM, 38679/
DF, 31088/ES, 117824/MG, 21599-A/MS, 147991/RJ, 49845/SC,
154384/SP)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO -
FIESP
ADV.(A/S) : ALEXANDRE RAMOS (188415/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA TÊXTIL E
CONFECÇÃO - ABIT
ADV.(A/S) : HELCIO HONDA (28054/DF, 90389/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE ALTA
TECNOLOGIA DE PRODUTOS PARA SAÚDE - ABIMED
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ADVOCACIA TRIBUTÁRIA - ABAT
ADV.(A/S) : HALLEY HENARES NETO (125645/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO MINEIRA DE SUPERMECADOS - AMIS
ADV.(A/S) : JOAO PAULO FANUCCHI DE ALMEIDA MELO (107124/MG)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DO COMÉRCIO DE BENS, SERVIÇOS E TURISMO
DO ESTADO DE SÃO PAULO - FECOMERCIO/SP
ADV.(A/S) : LUIS ANTONIO FLORA (91083/SP)
ADV.(A/S) : ALEXANDRE BARCELOS LEITAO FISCHER DIAS (53718/DF,
422245/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA ELÉTRICA E
ELETRÔNICA - ABINEE
ADV.(A/S) : DENIS CHEQUER ANGHER (210776/SP)
ADV.(A/S) : DANIELA LAZZERIS (364059/SP)
AM. CURIAE. : INSTITUTO PARA DESENVOLVIMENTO DO VAREJO - IDV
ADV.(A/S) : ARIANE COSTA GUIMARAES (29766/DF, 226490/RJ,
430298/SP)
ADV.(A/S) : PAULO CAMARGO TEDESCO (51970/DF, 58951/GO, 200596/MG,
79463/PR, 207177/RJ, 119036A/RS, 234916/SP)
ADV.(A/S) : GABRIELA SILVA DE LEMOS (52224/DF, 211711/RJ,
208452/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS EMPRESAS DE TECNOLOGIA DA

INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO - BRASSCOM
ADV.(A/S) : ALESSANDRO MENDES CARDOSO (A1598/AM, 64682/BA, 47923-
A/CE, 19057/DF, 30058/ES, 46660/GO, 76714/MG, 51030/PE, 52114/PR,
157850/RJ, 100389A/RS, 289076/SP)
ADV.(A/S) : HELVECIO FRANCO MAIA JUNIOR (A1630/AM, 55324/BA,
48239-A/CE, 24521/DF, 77467/MG, 51046/PE, 82756/PR, 158221/RJ,
9223/RO, 352839/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DAS EMPRESAS DE VENDA NÃO PRESENCIAL DO
ESPÍRITO SANTO - AVENPES
ADV.(A/S) : MARCOS JOAQUIM GONCALVES ALVES (20389/DF, 54942/PE,
176780/RJ, 146961/SP)
ADV.(A/S) : ALAN FLORES VIANA (48522/DF, 422656/SP)
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO DAS ASSOCIAÇÕES COMERCIAIS E
EMPRESARIAIS DO BRASIL - CACB
ADV.(A/S) : ANDERSON TRAUTMANN CARDOSO (50392/RS)
ADV.(A/S) : HENRY GONCALVES LUMMERTZ (39164/RS)
ADV.(A/S) : CASSIO AUGUSTO MUNIZ BORGES (20016/DF, 091152/RJ)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DO COMÉRCIO DE BENS, SERVIÇOS E TURISMO DO
ESTADO DA BAHIA - FECOMÉRCIO/BA
ADV.(A/S) : SERGIO COUTO DOS SANTOS (13959/BA)
ADV.(A/S) : MARCONI SILVA SOUSA (38499/BA)
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO DE BENS SERVIÇOS
E TURISMO - CNC
ADV.(A/S) : BRUNO MURAT DO PILLAR (095245/RJ)
ADV.(A/S) : ALAIN ALPIN MAC GREGOR (101780/RJ)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE COMÉRCIO ELETRÔNICO -
ABCOMM
ADV.(A/S) : ANDRE SUSSUMU IIZUKA (154013/SP)
ADV.(A/S) : VIVIANA ELIZABETH CENCI (366217/SP)
Decisão: Após o voto do Ministro Alexandre de Moraes

(Relator), que julgava improcedente a ação direta de
inconstitucionalidade, pediu vista dos autos o Ministro Dias
Toffoli. Falaram: pela requerente, o Dr. Saul Tourinho Leal; e,
pelo amicus curiae Associação Brasileira das Empresas de
Tecnologia da Informação e Comunicação – BRASSCOM, o Dr.
Alessandro Mendes Cardoso. Plenário, Sessão Virtual de 23.9.2022 a
30.9.2022.
Composição: Ministros Rosa Weber (Presidente), Gilmar Mendes,

Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Roberto
Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Nunes Marques e André
Mendonça.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

EQUIPAMENTOS
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código EC2F-AA09-711B-2CAC e senha 8DB7-6859-42E0-7E7D

SINDUSFARMA
PE, 147949/RJ, 48588/SC, 114521/SP)
DF, 31088/ES, 117824/MG, 21599-A/MS, 147991/RJ, 49845/SC,
154384/SP)
FIESP
CONFECÇÃO - ABIT
422245/SP)
430298/SP)
79463/PR, 207177/RJ, 119036A/RS, 234916/SP)
208452/SP)

157850/RJ, 100389A/RS, 289076/SP)
48239-A/CE, 24521/DF, 77467/MG, 51046/PE, 82756/PR, 158221/RJ,
9223/RO, 352839/SP)
ADV.(A/S) : MARCOS JOAQUIM GONCALVES ALVES (20389/DF, 27461-A/PB,
54942/PE, 176780/RJ, 146961/SP)
E TURISMO - CNC
ABCOMM
ADV.(A/S) : ANDRE SUSSUMU IIZUKA (25285-A/MA, 154013/SP)

30.9.2022.
Decisão: Após o voto-vista do Ministro Dias Toffoli, que

julgava improcedente a ação direta, reconhecendo a
constitucionalidade da cláusula de vigência prevista no art. 3º da
LC nº 190/22, no que estabeleceu que essa lei complementar passou
a produzir efeitos decorridos noventa dias da data de sua
publicação; e dos votos dos Ministros Edson Fachin, Cármen Lúcia,
Ricardo Lewandowski, André Mendonça e Rosa Weber (Presidente), que
julgavam procedente a ação, para aplicar interpretação conforme ao
art. 3º da LC n.190/2022, que deve observar os princípios da

anterioridade anual e nonagesimal, pediu vista dos autos o
Ministro Gilmar Mendes. Plenário, Sessão Virtual de 4.11.2022 a
11.11.2022.

Mendonça.

PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

EQUIPAMENTOS
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 0EF9-F40E-652C-D3B2 e senha E2C6-38DB-8993-4553

SINDUSFARMA
PE, 147949/RJ, 48588/SC, 114521/SP)
DF, 31088/ES, 117824/MG, 21599-A/MS, 147991/RJ, 49845/SC,
154384/SP)
FIESP
CONFECÇÃO - ABIT
422245/SP)
430298/SP)
79463/PR, 207177/RJ, 119036A/RS, 234916/SP)
208452/SP)

157850/RJ, 100389A/RS, 289076/SP)
48239-A/CE, 24521/DF, 77467/MG, 51046/PE, 82756/PR, 158221/RJ,
9223/RO, 352839/SP)
54942/PE, 176780/RJ, 146961/SP)
E TURISMO - CNC
ABCOMM

30.9.2022.


11.11.2022.
Decisão: Após o voto-vista do Ministro Gilmar Mendes, que

acompanhava o voto divergente do Ministro Dias Toffoli, o processo
foi destacado pela Ministra Rosa Weber (Presidente). Plenário,
Sessão Virtual de 9.12.2022 a 16.12.2022.

Mendonça.

Relatório

AMAZONAS
SANTO
MARANHÃO
GROSSO
GROSSO DO SUL
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 3639-7D7F-4ADD-ED50 e senha 6AB8-448E-89E2-9EA1
Relatório
ADI 7066 / DF

GERAIS
PERNAMBUCO
JANEIRO
GRANDE DO SUL
CATARINA
ADV.(A/S) : JOAO PAULO FOGACA DE ALMEIDA FAGUNDES
Relatório
ADI 7066 / DF

SÃO PAULO - FIESP
ABIMED
TRIBUTÁRIA - ABAT
AMIS
FECOMERCIO/SP
- IDV
- BRASSCOM
Relatório
ADI 7066 / DF

FECOMÉRCIO/BA
RE LAT Ó RI O
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se

de um conjunto de Ações Diretas de Inconstitucionalidade, todas com
pedido de medida cautelar, propostas pela Associação Brasileira da
Indústria de Máquinas e Equipamentos, ABIMAQ (ADI 7066), pelo
Governador do Estado de Alagoas (ADI 7070) e pelo Governador do
Estado do Ceará (ADI 7078), nas quais se questiona a Lei Complementar
190/2022, no que altera a Lei Complementar 87/1996 (Lei Kandir) para
tratar da cobrança do ICMS nas operações interestaduais destinadas a
consumidor final não contribuinte do imposto, em vista do que foi
decidido pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no julgamento da ADI
Relatório
ADI 7066 / DF
5469, no sentido de que as alterações da Emenda Constitucional 87/2015

dependeriam de regulamentação por lei complementar.
Transcrevo os dispositivos impugnados:
Lei Complementar 87/1996

Art. 24-A. Os Estados e o Distrito Federal divulgarão, em
portal próprio, as informações necessárias ao cumprimento das
obrigações tributárias, principais e acessórias, nas operações e
prestações interestaduais, conforme o tipo.
(...)
§ 4º Para a adaptação tecnológica do contribuinte, o inciso II do
§ 2º do art. 4º, a alínea “b” do inciso V do caput do art. 11 e o inciso
XVI do caput do art. 12 desta Lei Complementar somente produzirão
efeito no primeiro dia útil do terceiro mês subsequente ao da
disponibilização do portal de que trata o caput deste artigo.
Lei Complementar 190/2022

“Art. 3º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua
publicação, observado, quanto à produção de efeitos, o disposto na
alínea "c" do inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal”.
Na ADI 7066, a ABIMAQ sustenta que a LC 190/2022 “criou uma nova

relação jurídica, definiu os contribuintes, estabeleceu a forma escritural e
operacional das regras de imposto; fixou estabelecimento responsável pelo
recolhimento do tributo tendo por base o local das operações relativas à circulação
de mercadorias e das prestações de serviços; fixa a base de cálculo de modo que o
montante do imposto a integre”. Entende, portanto, incidir a anterioridade
geral prevista no art. 150, III, “b”, da Constituição Federal, e não apenas a
regra nonagesimal, conforme o disposto no no art. 3° acima transcrito.
Destaca que no julgamento conjunto da ADI 5469-MC-Ref/DF e do
RE 1287019-RG, em que declarada a inconstitucionalidade do Convênio
CONFAZ ICMS 93/2015, a CORTE concluiu que a EC 87/2015 modificou a
sujeição ativa da obrigação tributária e, como consequência, o disposto na
LC 190/2022 deve obedecer ao princípio da anterioridade de exercício.
Requer a concessão de medida cautelar para suspender de imediato
Relatório
ADI 7066 / DF
os efeitos da LC 190/2022 e que, ao final, seja conferida ao dispositivo

impugnado interpretação conforme à Constituição Federal, sem redução
de texto, para determinar a observância, quanto à produção dos efeitos da
LC 190/2022, dos preceitos inscritos no art. 150, III, “b” e “c”, da CF.
O Governador do Estado de Alagoas (ADI 7070), por sua vez,
sustenta que a CORTE, no referido julgamento da ADI 5469 e do RE
1.287.019, assentou que a EC 87/2015 teria estabelecido uma nova relação
jurídica tributária, mas não seria possível considerar o diferencial de
alíquota de ICMS nas operações interestaduais como um novo tributo. E o
princípio da anterioridade, em qualquer de suas facetas, só teria
aplicabilidade nas hipóteses de instituição ou aumento de tributos e, no
presente caso, “o DIFAL não configura a instituição de um novo tributo e,
tampouco, importa em majoração daquele já existente, visto que materializa, tão
somente, a repartição da receita do ICMS entre os estados da federação
envolvidos nas operações de consumo, conclui-se pela absoluta impertinência de
submetê-lo à anterioridade, seja do exercício, seja nonagesimal”.
Alega, ainda, que a suspensão da exigibilidade do tributo, por força
do disposto no art. 24-A, §4º, da LC 87/1996 e no art. 3º da LC 190/2022,
viola o pacto federativo, por limitar o exercício da competência tributária
dos Estados, e equivale a uma espécie de isenção heterônoma do ICMS
concedida pela União.
Argui que a repartição, já a partir de 2015, das receitas decorrentes
da diferença entre a incidência das alíquotas interna e interestadual do
ICMS, tal como instituído pelo art. 99 do ADCT (EC 87/2015), evidencia
que se a lei complementar tivesse sido editada naquele mesmo ano
poderia ela produzir efeitos no próprio exercício financeiro no qual teria
sido sancionada. Acrescenta, além disso, que o elemento temporal
inserido na LC 190/2022 é desproporcional, já que o DIFAL já vinha sendo
exigido dos contribuintes desde 2015, com expressa autorização desta
CORTE, ante a modulação dos efeitos das decisões que invalidaram sua
exigência com fundamento no Convênio 93/2015.
Alerta para as indesejáveis consequências decorrentes da limitação
temporal para a exigência do DIFAL, na medida em que as remessas de
Relatório
ADI 7066 / DF
bens para consumidor final nas operações interestaduais estariam

parcialmente desoneradas, submetendo-se apenas ao recolhimento da
alíquota interestadual, enquanto as operações internas permaneceriam
integralmente oneradas. Com isso, além do prejuízo fiscal para os Estados
de destino das mercadorias, a capacidade de concorrência da indústria e
do varejo nestas unidades da federação seria afetada negativamente.
Requer a concessão de medida cautelar para suspender os efeitos do
§ 4º do art. 24-A da LC 87/1996 e do art. 3º da LC 190/2022 e conferir
integral eficácia à LC 190/2022 a partir de sua publicação e, no mérito,
pede a declaração de inconstitucionalidade do § 4º do art. 24-A da LC
87/1996 e da expressão “observado, quanto à produção de efeitos, o disposto na
alínea ‘c’ do inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal” contida no
art. 3º da LC 190/2022.
Por fim, o Governador do Estado do Ceará (ADI 7078) defende que a
declaração de inconstitucionalidade de cláusulas do Convênio 93/2015
não teria invalidado as leis estaduais instituidoras do diferencial de
alíquota introduzido pela EC 87/2015, que continuaram a ser aplicadas
durante o exercício de 2021, nos termos da modulação dos efeitos da
decisão Plenária. Sustenta, assim, que os valores da segurança jurídica e
da boa-fé estariam preservados, na medida em que se tem ciência dessa
nova relação jurídico-tributária desde a edição das leis estaduais, cujos
efeitos foram temporariamente suspensos até a edição da lei
complementar exigida.
Invocando o entendimento firmado pelo Tribunal Pleno, afirma que
as leis instituidoras da exação passaram a produzir efeitos imediatamente
após a publicação da lei complementar contendo as normas gerais do
diferencial de alíquota do ICMS, não havendo espaço para invocação das
anterioridades nonagesimal e anual.
Alega, ainda, que a norma impugnada viola o pacto federativo (CF,
art. 18 e art. 60, § 4º, I) e a competência tributária dos Estados e do Distrito
Federal (CF, art. 155, II), além de transgredir o princípio da isonomia (CF,
art. 150, II) e a vedação de concessão de isenções heterônomas (CF, art.
151, III), pois “(...) implica a incidência exclusiva da alíquota interestadual nas
Relatório
ADI 7066 / DF
operações interestaduais destinadas a consumidor final não contribuintes do

ICMS”; comprometendo, assim, a livre concorrência e a neutralidade
tributária (CF, 146-A E art. 170, IV), na medida em que “(...) passará a ser
mais vantajoso para o contribuinte realizar compras junto a estabelecimentos
localizados em outros Estados, o que hoje já é prática comum, devido às
facilidades da internet e às mudanças de hábito oriundas da pandemia” e
impacta a arrecadação tributária dos Estados e do Distrito Federal.
Finalmente, diz que “(...) a Lei Complementar nº 192/2022 não criou ou
majorou tributo, sendo, portanto, inconstitucional que os Estados sejam
impedidos de imediatamente cobrar o Diferencial de Alíquota de ICMS nas
operações interestaduais envolvendo mercadorias a consumidor não
contribuinte”.
Requer a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia da
expressão, observado, quanto à produção de efeitos, o disposto na alínea
c do inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal, constante do
art. 3º da LC 190/2022.
A Presidência da República, ao prestar as informações solicitadas,
suscitou preliminar de ilegitimidade ativa ad causam da ABIMAQ (ADI
7066), por não representar a respectiva categoria em sua totalidade, na
medida em que representa uma fração das empresas do setor fabril
(fabricantes de máquinas, equipamentos e seus componentes e
assessórios), e por ausência de pertinência temática, pois qualquer ato
normativo que disponha sobre matéria empresarial ou tributária, em
geral, afetaria os interesses dos associados da ABIMAQ, de modo que o
reconhecimento de que é parte legítima para a propositura da ADI 7066
significaria atribuir-lhe “uma verdadeira legitimidade universal”.
Quanto ao mérito, defendeu que o ICMS é um tributo sujeito às
limitações de tributar relativas à anterioridade, geral e nonagesimal,
sendo-lhe inaplicável a exceção prevista no art. 155, §4º, “c”, da CF, e que
a LC 190/2022 – por disciplinar essa nova relação jurídica tributária
estabelecida entre o remetente de bens ou serviços nas operações
interestaduais e o Estado de destino – ensejou, por si, instituição ou
majoração de tributo, devendo submeter-se ao princípio da anterioridade.
Relatório
ADI 7066 / DF
Pretende afastar as alegações no sentido de que a LC 190/2022

instituiu a concessão de isenção heterônoma sob o fundamento de que:
“(...) O condicionamento ao início de vigência ou da produção

de efeitos em nada se assemelha a uma regra de exclusão do crédito.
Aliás, somente será possível falar em isenção se a norma de incidência
a permitir a ocorrência de fato gerador e o nascimento da obrigação
tributária estiver em vigor e apta a produzir efeitos. Como, no caso,
não há sequer o surgimento do fato gerador, em razão da produção dos
efeitos não ter iniciado-se, não haverá como falar em regra de isenção
produzindo efeitos. Não há, por óbvio, regra de isenção. Não havendo
regra de isenção, não se pode falar em isenção heterônoma.”
Ao prestar as informações que lhe foram solicitadas, o Senado

Federal arguiu, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da ABIMAQ para
a propositura da ADI 7066, argumentando que a Associação não possui
âmbito de atuação nacional nem representatividade, além de estar
ausente o necessário vínculo de pertinência temática entre seus objetivos
estatutários e o objeto normativo impugnado.
Quanto ao mérito, afirma que o princípio da anterioridade não se
aplica à LC 190/2022 porque ela não criou, não instituiu nem majorou o
tributo, chamado DIFAL, que desde 2015 vem sendo exigido por meio da
disciplina normativa do Convênio ICMS 93/2015.
Alega que o prazo de 90 dias para a vigência da lei tem por objetivo
a adaptação tecnológica dos contribuintes do tributo que já existia. Destaca
que esta CORTE modulou os efeitos do decidido na ADI 5469, mantendo
a cobrança do DIFAL, e conclui, por isso, que a LC não o criou.
Com relação à tese dos Governadores, entende pela impossibilidade
de cobrança imediata do DIFAL, pois o legislador, após amplos debates,
tem competência para fixar o melhor prazo para o início da vigência da
lei. Conclui pela improcedência das ações.
Ao manifestar-se, a Advocacia-Geral da União também suscitou
preliminar de ilegitimidade ativa ad causam da ABIMAQ, sob o
fundamento de que lhe falta representatividade, por congregar mero
Relatório
ADI 7066 / DF
segmento de empresas do setor fabril e não se qualificar como entidade

representativa da totalidade de determinada classe, além de inexistir, na
espécie pertinência temática, pois o caso não envolve interesse direto e de
caráter corporativo da respectiva categoria.
Sobre o mérito, a Advocacia-Geral da União manifestou-se
favoravelmente à pretensão deduzida na ADI 7066 e contrariamente aos
pedidos formulados nas ADIs 7070 e 7078, sob o fundamento de que a EC
87/2015 teria criado uma nova relação jurídico-tributária entre o
remetente de bens ou serviços e o Estado de destino nas operações
interestaduais quando o consumidor final destinatário não é contribuinte
do ICMS, que foi regulamentada pela LC 190/2022. A inovação normativa
teria produzido significativa alteração no cenário tributário, equivalente à
própria instituição de um tributo, submetendo-se, por isso mesmo, ao
princípio da anterioridade, nos termos do disposto no art. 150, “caput”,
III, “a” e “b”, da CF.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento
da ADI 7066, apontando a ilegitimidade da Requerente, sob o argumento
de que não ela se qualifica como entidade de classe de âmbito nacional e
congregaria mero segmento de empresas do setor fabril.
Sobre o mérito da controvérsia constitucional ora examinada,
concluiu que “a nova relação jurídico-tributária entre o remetente e o estado de
destino da operação ou prestação interestadual, criada pela EC 87/2015 e
materializada pela LC 190/2022, equivale à própria instituição de tributo , o que
atrai a observância às regras das anterioridades de exercício e nonagesimal (CF,
art. 150, III, ‘b’ e ‘c’)”, razão pela qual opinou pela procedência da ADI
7066, caso seja ultrapassada a questão preliminar relativa à legitimidade
da associação autora, e pela improcedência das ADIs 7070 e 7078.
Em 17/5/2022, indeferi as medidas cautelares requeridas pela
ABIMAQ e pelos Governadores dos Estado de Alagoas e do Ceará nas
ADIs 7066, 7070 e 7078, respectivamente.
Deferi a participação nos autos das três Ações Diretas, na qualidade
de “amicus curiae”, diversas entidades representativas, tanto dos setores
econômicos atingidos pelas normas impugnadas, quanto das Fazendas
10
Relatório
ADI 7066 / DF
Públicas dos Estados.

Iniciado o julgamento no ambiente virtual (SV de 23 a 30/9/2022),
apresentaram votos divergentes o Ministro DIAS TOFFOLI,
reconhecendo a constitucionalidade do art. 3º da LC 190/22, no que foi
acompanhado pelo Ministro GILMAR MENDES, e o Ministro EDSON
FACHIN, que divergiu integralmente para entender que os princípios da
anterioridade anual e nonagesimal impedem a produção de efeitos da LC
190/2022 em todo o ano de 2022.
Na SV de 9 a 16/12/2022, a Ministra ROSA WEBER fez o destaque do
caso.
É o relatório.
11
Explicação

AMAZONAS
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA BAHIA
SANTO
MARANHÃO
GROSSO
GROSSO DO SUL
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 7ED1-1E08-0D2B-E9CC e senha 177F-EA53-8172-9A3C
Explicação
ADI 7066 / DF

GERAIS
PERNAMBUCO
JANEIRO
GRANDE DO SUL
CATARINA
Explicação
ADI 7066 / DF

SÃO PAULO - FIESP
ABIMED
TRIBUTÁRIA - ABAT
AMIS
FECOMERCIO/SP
- IDV
- BRASSCOM
Explicação
ADI 7066 / DF

FECOMÉRCIO/BA
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO

(PRESIDENTE) - Muito obrigado, Ministro Alexandre de Moraes, que
acaba de realizar relatório!
De fato, a Ministra Rosa Weber retirou o destaque. Aproveito para
lembrar, não a memória, porque ela continua muito viva, nosso carinho e
nossa saudade da presença da Ministra Rosa Weber entre nós, no nosso
Plenário. Por muitos anos, iluminou-nos e nos alegrou com a sua
presença luminosa.
Vou suspender a sessão, mas apenas para pautar os advogados, no
Plenário Virtual já se colocaram as três posições que serão aqui debatidas:
a defendida pelo Ministro Alexandre de Moraes, que julgou
Explicação
ADI 7066 / DF
improcedente o pedido e considerou inaplicável o princípio da

anterioridade tributária; a posição do Ministro José Antonio Dias Toffoli,
que julgou improcedente, mas com a observância da anterioridade
nonagesimal; e a posição do Ministro Luiz Edson Fachin, que julgou
procedente o pedido, entendendo aplicável a anterioridade anual e
nonagesimal.
Essas são as três teses postas na mesa, sobre as quais o Tribunal
gostaria de ouvir os ilustres advogados.
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE MÁQUINAS E
EQUIPAMENTOS - ABIMAQ
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA BAHIA
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código A7DA-5A7B-4898-32EA e senha 940E-2B54-AAF5-DEE3

SINDUSFARMA
ADV.(A/S) : RONALDO RAYES (79409/BA, 75302/DF, 31087/ES, 68420/GO,
118043/MG, 21563-A/MS, 43630/PE, 147949/RJ, 48588/SC, 114521/SP)
DF, 31088/ES, 117824/MG, 21599-A/MS, 147991/RJ, 49845/SC,
154384/SP)
FIESP
CONFECÇÃO - ABIT
ADV.(A/S) : JOAO PAULO FANUCCHI DE ALMEIDA MELO (68540/GO, 107124/
MG)
422245/SP)
ADV.(A/S) : ARIANE COSTA GUIMARAES (29766/DF, 68210/GO, 226490/RJ,
430298/SP)
79463/PR, 207177/RJ, 20612-A/RN, 119036A/RS, 234916/SP)
208452/SP)
157850/RJ, 21037-A/RN, 100389A/RS, 289076/SP)
48239-A/CE, 24521/DF, 38089/ES, 68623/GO, 77467/MG, 51046/PE,
82756/PR, 158221/RJ, 9223/RO, 352839/SP)
54942/PE, 176780/RJ, 146961/SP)
E TURISMO - CNC
ABCOMM

30.9.2022.


11.11.2022.

Decisão: (processo destacado do Plenário virtual) Após a

leitura do relatório e a realização das sustentações orais, o
julgamento foi suspenso. Falaram: pela requerente, o Dr. Saul
Tourinho Leal; pelo amicus curiae Estado do Rio Grande do Sul, o
Dr. Thiago Holanda González, Procurador do Estado; pelo amicus
curiae Associação Mineira de Supermercados – AMIS, o Dr. João
Paulo Fanucchi de Almeida Melo; pelo amicus curiae Associação
Brasileira das Empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação
– BRASSCOM, o Dr. Marciano Seabra de Godói; pelo amicus curiae
Confederação Nacional da Indústria – CNI, o Dr. Pedro Henrique
Braz Siqueira; pelo amicus curiae Associação Brasileira de
Advocacia Tributária – ABAT, a Dra. Angela Cignachi Baeta Neves;
pelo amicus curiae Sindicato da Indústria de Produtos
Farmacêuticos – SINDUSFARMA, o Dr. Bruno Henrique Coutinho de
Aguiar; pelo amicus curiae Instituto para Desenvolvimento do
Varejo – IDV, a Dra. Ariane Costa Guimarães; e, pelo amicus curiae
Confederação das Associações Comerciais e Empresariais do Brasil –
CACB, o Dr. Augusto Pinto Bercht. Presidência do Ministro Luís
Roberto Barroso. Plenário, 23.11.2023.
Presidência do Senhor Ministro Luís Roberto Barroso. Presentes

à sessão os Senhores Ministros Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias
Toffoli, Luiz Fux, Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Nunes
Marques, André Mendonça e Cristiano Zanin.
Procuradora-Geral da República em exercício, Dra. Elizeta

Maria de Paiva Ramos.

Antecipação ao Voto
ANTECIPAÇÃO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR) -

Presidente, boa tarde a Vossa Excelência, à Ministra Cármen, aos
eminentes Colegas e à Procuradora-Geral em exercício.
Presidente, serei bem sintético, até porque todos já se haviam
posicionado no Plenário Virtual. Salvo engano, somente o Ministro LUIZ
FUX ainda votaria. Depois, estou obviamente aberto a esclarecimentos.
Aqui o que se debate é a exigibilidade ou não, ainda no exercício
financeiro de 2022, do diferencial de alíquota do ICMS nas operações
interestaduais envolvendo consumidor final não contribuinte do imposto,
cuja disciplina foi instituída pela Lei Complementar 190/2022, aprovada
pelo Congresso Nacional em dezembro de 2021, mas sancionada e
publicada dia 5 de janeiro de 2022.
Essa é a grande discussão aqui. A partir da edição da Lei
Complementar 190/2022, lei complementar exigida pelo Supremo
Tribunal Federal na repercussão geral 1.093, relatoria do Ministro DIAS
TOFFOLI, em que se fixou a seguinte tese:
"A cobrança do diferencial de alíquota alusivo ao ICMS,

conforme introduzido pela Emenda Constitucional nº 87/2015,
pressupõe edição de lei complementar veiculando normas
gerais."
A partir dessa repercussão geral, o Tema 1.093, houve a necessidade

de edição da Lei Complementar 190/2022, que, em que pese ter sido
aprovada no final de 2021, acabou sendo sancionada, promulgada e
publicada dia 5 de janeiro de 2022.
Aí se colocaram as questões. Primeira questão: aplicação ou não do
princípio da anterioridade, aplicação ou não do artigo 150, III, da
Constituição. Segunda questão: aplicação ou não da anterioridade
mitigada, a questão da anterioridade nonagesimal.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 0652-73F6-B827-B19E e senha C2FF-1301-9FF2-6DC2
ADI 7066 / DF
Em relação à anterioridade nonagesimal, essa questão ingressou nas

ações por, diríamos, duas portas. Há previsão da própria Constituição,
mas também há previsão expressa da lei. A própria lei, no artigo 3º, III,
determina a aplicação do disposto na alínea c do inciso III do caput do
artigo 150. Há uma previsão também expressa, uma extensão da
anterioridade nonagesimal, para essa questão.
Presidente, entendi que aqui não se trata de criação de novo tributo,
instituição de novo tributo. O que fez a Emenda 87/2015, regulamentada
depois pela Lei Complementar 190/2022, foi ampliar a aplicabilidade de
uma técnica fiscal consistente no diferencial da alíquota, ou seja, ela
alterou quem seria o sujeito ativo, quem receberia. A grande controvérsia
aqui é exatamente essa: criou ou não tributos? Entendo eu que não houve
criação, porque o contribuinte não pagou mais. O que houve foi a
realização, por uma técnica de distribuição de receitas, uma técnica fiscal,
uma nova distribuição de receitas entre entes federativos, sem
repercussão econômica tributária aos contribuintes.
Esse foi o meu entendimento, até porque a Lei Complementar
190/2022 não modificou nem hipótese de incidência, nem base de cálculo.
Alterou somente a destinação do produto da arrecadação. O imposto é
igual.
Essa alteração foi feita primeiramente pela emenda e, depois,
regulamentada pela lei complementar - alteração na destinação do
produto da arrecadação, por meio de uma técnica fiscal, que atribuiu a
capacidade tributária ativa a um outro ente político, o que, de fato,
conforme decidido na repercussão geral já citada, de relatoria do Ministro
DIAS TOFFOLI, dependeu de regulamentação por lei complementar, cuja
eficácia - a meu ver - poderia ocorrer no mesmo exercício, pois, repito,
entendi não haver, aqui, instituição de um novo tributo, nem tampouco
majoração desse tributo.
Saliento rapidamente, Presidente, que a qualificação da incidência
do Difal, nessas operações interestaduais, como nova relação tributária
entre o contribuinte e a Fazenda do estado do destino, não afasta a
constatação de que a Emenda Constitucional 87/2015 e a Lei
ADI 7066 / DF
Complementar 190/2022 não visaram a interferir na esfera jurídica do

contribuinte, no sentido de pagar outro tributo ou pagar mais tributo; ele
pagará para outra pessoa, pessoa jurídica de direito público ou que irá
arrecadar. Houve um fracionamento do tributo entre estado produtor -
alíquota interna - e estado de destino. Antes era concentrado, e, em
virtude disso, pareceu-me que o Congresso Nacional, em relação ao
contribuinte, orientou-se por um critério de neutralidade. Ou seja, sem
repercussão econômica ligada à obrigação principal da relação tributária.
Há alegações de que eventuais obrigações acessórias, prazo, outra
regulamentação, acabariam afetando a esfera do contribuinte, não no
sentido de majoração ou instituição de tributo, mas reflexamente. Nesse
caso, temos a Súmula Vinculante 50, que determina: "Norma legal que
altera o prazo de recolhimento da obrigação tributária não se sujeita ao princípio
da anterioridade."
Presidente, esse é o resumo da discussão.
Como entendi não se tratar de majoração ou instituição de um novo
tributo, mas sim um fracionamento do destinatário entre o Estado
produtor - alíquota interna - e o Estado do destino, parece-me - e foi nesse
sentido que votei - que não há a incidência do importantíssimo, óbvio,
princípio da anterioridade, o qual é uma garantia do contribuinte, um
garante de não surpresa. O contribuinte não pode, no mesmo ano, ser
surpreendido, dizendo-se: "A partir de agora, nesse ano em que foi criado
o tributo, você irá pagar”; ou, “nesse ano em que foi majorado o tributo,
você irá pagar”. O contribuinte tem o direito, até porque isso ingressa na
esfera patrimonial, à não surpresa - uma proteção ao direito de
propriedade -, a se planejar. Aqui, não há surpresa, porque o imposto já
existia. A diferença é: "contribuinte, em vez de pagar para o estado 'A',
pagará o mesmo valor fracionado, a estado 'A' e estado 'B'". Por isso,
entendo não se aplicar o princípio da anterioridade.
Presidente, havia votado também pela inconstitucionalidade da
previsão do artigo 3º da lei complementar, que determinou
expressamente a aplicação da anterioridade mitigada, anterioridade
nonagesimal. Mas, analisando sustentações orais e o voto do eminente
ADI 7066 / DF
Ministro DIAS TOFFOLI, parece-me realmente não haver nada que

impeça o legislador, o Congresso Nacional, de estabelecer uma
anterioridade nonagesimal mesmo fora dos casos da Constituição. Não há
vedação. O que a Constituição garante é o mínimo. Nesses casos, a
anterioridade de noventa dias é obrigatória, mas o Congresso Nacional
realmente pode entender por - isso foi bem salientado pelo Ministro DIAS
TOFFOLI - que, em que pese não ser criação de tributo, não ser majoração
de tributo, noventa dias para que o contribuinte se possa adequar até
operacionalmente a realizar esse pagamento agora fracionado.
Nesse sentido, Presidente, reformulo meu voto em relação à questão
da anterioridade nonagesimal.
Em resumo, julgo improcedente, como fez o Ministro Dias Toffoli,
todas as ADIs, porque havia julgado improcedente a primeira delas, a
7.066, mas parcialmente procedentes a 7.070 e a 7.078, exatamente
afastando a anterioridade nonagesimal.
Com essa reformulação de voto, julgo improcedente todas as ações
diretas, 7.066, 7.070 e 7.078, reconheço a constitucionalidade da cláusula
de vigência prevista no art. 3º da Lei Complementar nº 190, no que
estabeleceu que a lei complementar passasse a produzir efeitos noventa
dias da data de sua publicação, como fez o Ministro Dias Toffoli.
Em resumo, os estados têm o direito de cobrar, tanto o estado de
destino quanto o estado produtor - esse, no caso, a alíquota interna -,
noventa dias após a publicação da lei. A lei é de 5 de janeiro de 2022.
Após noventa dias, já em 2022, o ICMS dessa nova forma de repartição
tributária é possível de cobrança.
É como voto, Presidente.
Voto - MIN. ALEXANDRE DE MORAES
VOTO
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): A

controvérsia jurídica debatida nos autos das ADIs 7066, 7070 e 7078,
propostas, respectivamente, pela Associação Brasileira da Indústria de
Máquinas e Equipamentos – ABIMAQ – e pelos Governadores dos
Estados de Alagoas e do Ceará, consiste em saber se é exigível, ou não,
ainda no exercício financeiro de 2022, o Diferencial de Alíquota do ICMS
nas operações interestaduais envolvendo consumidor final não
contribuinte do imposto, cuja disciplina foi instituída pela Lei
Complementar 190/2022, publicada em 5/1/2022, nela prevista (art. 3º) a
observância, quanto à produção de efeitos, do “disposto na alínea ‘c’ do
inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal”.
O pedido deduzido pela entidade associativa é de interpretação
conforme à Constituição do referido art. 3º, por entender que incidem na
espécie as anterioridades nonagesimal e geral, enquanto os Governadores
pleiteiam a declaração de inconstitucionalidade da expressão “observado,
quanto à produção de efeitos, o disposto na alínea ‘c’ do inciso III do caput do art.
150 da Constituição Federal”, contida no dispositivo normativo em questão,
sob o fundamento de que o DIFAL não constitui imposto novo e que não
haveria, na espécie, majoração de tributo já existente, em ordem a afastar
a incidência das anterioridades mitigada e de exercício financeiro.
O Governador do Estado de Alagoas requer, ainda, a declaração de
inconstitucionalidade do art. 24-A, §4º, da LC 87/1996, incluído pela LC
190/2022, o qual estabelece que as novas definições de contribuinte, do
local e do momento em que ocorrem o fato gerador da operação com
mercadorias e serviços destinadas a consumidor final em outra unidade
da federação só produzirão efeitos a partir do primeiro dia útil do terceiro
mês subsequente ao da disponibilização do portal de apuração do DIFAL.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 52F8-7B42-FAF0-44C0 e senha BC95-55CD-3AE0-39F1
ADI 7066 / DF
O Governador defende que esse dispositivo seria inconstitucional por

caracterizar óbice ao exercício da competência tributária dos estados.
Inicialmente, reputo presentes os requisitos de admissibilidade das
presentes Ações Diretas de Inconstitucionalidade.
Quanto à ADI 7066, observo que a ação foi proposta por associação
cuja legitimidade para deflagração do processo de controle abstrato já foi
reconhecida antes por esta SUPREMA CORTE, em Ações Diretas nas
quais também se questionava a validade constitucional de normas
relativas ao ICMS, tal como no presente caso (ADI 3413, Rel. Min.
MARCO AURÉLIO, Pleno, DJe 1º/8/2011; ADI 3702 Rel. Min. DIAS
TOFFOLI, Pleno, Dje 30/8/2011).
No que concerne às ADIs 7070 e 7078, os pedidos foram deduzidos
por autoridades legitimadas para a instauração do controle concentrado
de constitucionalidade perante este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
(art. 103, V, da CF), tendo por objeto norma de âmbito nacional dotada
dos atributos de generalidade e abstração (Lei Complementar 190/2022),
contestada em face de preceitos inscritos na Constituição Federal.
Portanto, CONHEÇO as ADIs 7066, 7070 e 7078.
Como se sabe, a CORTE apreciou matéria relacionada à instituição

do diferencial de alíquota de ICMS no julgamento do RE 1.287.019-RG,
Relator para acórdão o Ministro DIAS TOFFOLI, julgado sob o rito da
repercussão geral (Tema 1093), fixou tese no sentido de que:
“A cobrança do diferencial de alíquota alusivo ao ICMS,

conforme introduzido pela Emenda Constitucional nº 87/2015,
pressupõe edição de lei complementar veiculando normas gerais.”
Naquela mesma oportunidade, julgou-se a ADI 5469, também da

relatoria do Min. DIAS TOFFOLI, com conclusão no sentido de que as
inovações operadas pela EC 87/2015 importariam em “uma nova relação
jurídico-tributária entre o remetente do bem ou serviço (contribuinte) e o estado
de destino nas operações com bens e serviços destinados a consumidor final não
contribuinte do ICMS”.
ADI 7066 / DF
Desse modo, a “substancial alteração na sujeição ativa da obrigação

tributária” exigiria regulamentação por lei complementar, o que não era
satisfeito pelos convênios interestaduais, e somente veio a ser sanado pela
LC 190/2022, na linha do que fora assinalado pela CORTE, como
modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, para sanar
a irregularidade formal sem descontinuidade do arranjo fiscal
estabelecido pela EC 87/2015, já praticado pelas Fazendas estaduais.
A ABIMAQ, Requerente na ADI 7066, invoca esse precedente para
defender que a mesma premissa – de que a “novidade” operada pela EC
87/2015 caracterizaria relação nova, a ser regulada por lei complementar,
imporia a aplicação da regra constitucional que limita a eficácia de toda
instituição ou majoração de tributos ao exercício financeiro seguinte.
Conforme consignei nos presentes autos, em sede cautelar, o efeito
pretendido pela referida Requerente é diverso daquele apreciado pelo
Plenário no mencionado julgamento, considerando, sobretudo, a
singularidade da sucessão normativa que tratou das alterações do ICMS
em operações interestaduais.
No julgamento anterior, observei que a situação atinente ao
diferencial de alíquotas sobre operações relativas à circulação de
mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal, na previsão do art. 155, II, e também do § 2º, VII e VIII, da
CF, com a redação da EC 87/2015, reclamava uma rigorosa comparação
com o regime anterior a essa Emenda Constitucional, no qual, para as
hipóteses em que o consumidor destinatário final fosse contribuinte do
ICMS, já era adotada a alíquota interestadual, cabendo ao Estado em que
localizado o destinatário o montante referente ao diferencial de alíquotas
(diferença entre a alíquota interna e a interestadual).
Ou seja, já existia essa destinação de receita, recolhida mediante a
cobrança do diferencial, em razão do que não se pode afirmar ter surgido
uma inovação com a Emenda Constitucional.
Antes da EC 87/2015, a Constituição impunha, no que concerne ao
ICMS devido nas operações e prestações interestaduais, a adoção (a) da
alíquota interestadual quando o destinatário fosse contribuinte do referido
ADI 7066 / DF
imposto, direcionando ao Estado da localização do destinatário a

diferença entre a alíquota interna e a interestadual, e (b) da alíquota
interna, na hipótese de o destinatário não ser contribuinte.
Eis o teor do art. 155, II, § 2º, VII e VIII, da Constituição em sua
redação original:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal

instituir impostos sobre:
(...)
II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as
prestações se iniciem no exterior;
(...)
§ 2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte:
(...)
VII – em relação às operações e prestações que destinem
bens e serviços a consumidor final localizado em outro Estado,
adotar-se-á:
a) a alíquota interestadual, quando o destinatário for
contribuinte do imposto;
b) a alíquota interna, quando o destinatário não for
contribuinte dele;
VIII – na hipótese da alínea “a” do inciso anterior, caberá
ao estado da localização do destinatário o imposto
correspondente à diferença entre a alíquota interna e a
interestadual.
Consideradas essas regras de repartição do ICMS, o SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL (ADI 4628, Rel. Min. LUIZ FUX, Pleno, DJe de
24/11/2014) declarou a inconstitucionalidade do Protocolo ICMS 21/2011,
celebrado no âmbito do CONFAZ, que, regulando a incidência do ICMS
em operações interestaduais não presenciais, estabelecia a tributação
pelos Estados de origem e de destino, independentemente de os
consumidores finais serem ou não contribuintes do imposto.
ADI 7066 / DF
Nada obstante, sobretudo em razão da ampliação do e-commerce na

conjuntura econômica nacional e, por consequência, da denominada
guerra fiscal do comércio eletrônico, a EC 87/2015 constitucionalizou a
sistemática estabelecida pelo referido Protocolo, suprimindo a distinção
de tratamento entre operações e prestações interestaduais em razão da
condição do destinatário (se contribuinte ou não do imposto).
Em relação às operações e prestações que destinassem bens ou
serviços a consumidor final não contribuinte do ICMS, localizado em
outro Estado, adotava-se apenas a alíquota interna.
Nessas hipóteses, a arrecadação do tributo não era adequadamente
distribuída entre os estados envolvidos. Por isso, havia, antes da Emenda,
uma concentração apenas nos Estados de origem da mercadoria, e a
alteração objetivou uma arrecadação mais equânime e isonômica entre os
Estados envolvidos.
A EC 87/2015, portanto, apenas ampliou o âmbito de aplicabilidade
da técnica fiscal consistente no diferencial de alíquota, exatamente para
distribuir o produto da tributação de forma mais equânime, com as
regras necessárias para tanto, inclusive mediante a recepção da legislação
que regulava a incidência do diferencial de alíquota para a hipótese
originária.
A EC 87/2015, frise-se, estendeu a sistemática de aplicação do
diferencial de alíquota do ICMS em operações e prestações que
destinassem bens e serviços a consumidor final contribuinte para aqueles
também não contribuintes, especialmente – ponto em que havia a
necessidade de adequação legislativa – nas operações interestaduais
provenientes do comércio eletrônico.
Nesse cenário, houve a estipulação de novas regras de divisão de
receitas do ICMS na circulação interestadual de mercadorias e serviços,
sem o propósito de elevar o ônus fiscal a cargo do contribuinte. Como
mencionado, as alterações no texto constitucional visaram a conciliar um
conflito entre as Fazendas dos Estados, sem repercussão fiscal e
econômica sobre os sujeitos passivos da tributação.
A compreensão majoritária da CORTE no julgamento do RE
ADI 7066 / DF
1.287.019-RG e da ADI 5469 apontou a impossibilidade de que tais

alterações normativas se consolidassem no mundo jurídico apenas com a
normatividade estabelecida na própria Constituição, sendo necessária a
edição de lei complementar pelo Congresso Nacional para a
regularização do novo arranjo fiscal relacionado à sujeição ativa do ICMS
nas operações em questão (divisão da arrecadação na operações
interestaduais destinadas a consumidor não contribuinte).
A conclusão daquele julgamento, entretanto, não parece ser
suficiente para impor a incidência do princípio da anterioridade, como
apontado pela Consultoria-Geral da União, em informações acostadas
pelo Presidente da República aos autos da ADI 7066 (doc. 119), da qual
transcrevo:
Não há uma correlação apriorística entre exigência de lei

complementar e submissão ao princípio da anterioridade. O
fato de a matéria ter natureza tributária não exige, por esse
motivo isoladamente, que às regras da anterioridade seja
submetida. Será necessário, pois delinear o conteúdo normativo
em testilha para concluir se está submetido, ou não, ao
princípio da anterioridade e em que termos.
(...)
34. A indagação que se pretende apresentar é a seguinte: a
Lei Complementar nº 190/2022, ao regulamentar a cobrança do
ICMS, nos seus exatos termos, (i) instituiu ou (ii) majorou o
ICMS nas operações interestaduais destinadas a consumidor
final não contribuinte do imposto? Esse aspecto não foi objeto
de julgamento na ADI nº 5.469 e no RE nº 1.287.019. Nesse
ponto, encontra-se a distinção com o objeto da presente ADI,
centrado na observância, ou não, da Lei Complementar nº
190/2022 ao princípio da anterioridade geral
As hipóteses são distintas, pois uma coisa é averiguar se a cobrança

do DIFAL atrairia a incidência do art. 146, da CF, em vista da alegação de
se tratar de “norma geral de direito tributário”, por regular uma relação
entre sujeitos antes não diretamente vinculados (contribuinte e Fazenda
ADI 7066 / DF
do Estado de destino da mercadoria); questão diversa, e mais específica, é

definir se a regulamentação do DIFAL pela LC 190/2022 importou naquilo
que o art. 150, III, “b”, da CF, menciona como “lei que os instituiu ou
aumentou”, referindo-se a “tributos” que se pretenda cobrar no mesmo
exercício; o que não é o caso, conforme passo a expor.
Em primeiro lugar, porque se se tratasse de averiguar a satisfação de
eventual incidência das regras constitucionais sobre anterioridade
tributária, as mesmas obstariam a eficácia, no mesmo exercício, das
normas que concretizaram o exercício da competência tributária em cada
Estado, ou seja, a legislação estadual que, nos âmbitos respectivos, tratou
da incidência do ICMS e do diferencial de alíquota. A vigência dessas
normas, e não da LC 190/2022 (norma geral), é que serviria de referencial
temporal para aplicação do princípio da anterioridade. E, como se sabe,
as legislações estaduais sobre a incidência do DIFAL na hipótese em
discussão são anteriores ao próprio julgamento da CORTE na matéria.
Em todo caso, importa realçar que o princípio da anterioridade de
exercício posto no art. 150, III, “b”, da CF, é, notadamente, um
instrumento constitucional de limitação do poder de tributar, pelo qual,
em regra, nenhum tributo, seja da União, dos Estados, do Distrito Federal
ou dos Municípios, poderá ser cobrado no mesmo exercício financeiro em
que haja sido publicada a Lei que o instituiu ou aumentou, tendo por
finalidade evitar a surpresa do contribuinte em relação a uma nova
cobrança ou um valor maior, não previsto em seu orçamento doméstico.
A LC 190/2022 não modificou a hipótese de incidência, tampouco da
base de cálculo, mas apenas a destinação do produto da arrecadação, por
meio de técnica fiscal que atribuiu a capacidade tributária ativa a outro
ente político – o que, de fato, dependeu de regulamentação por lei
complementar – mas cuja eficácia pode ocorrer no mesmo exercício, pois
não corresponde a instituição nem majoração de tributo.
A qualificação da incidência do DIFAL em operações interestaduais
como nova relação tributária (entre o contribuinte e a Fazenda do Estado
de destino) não afasta a constatação de que a EC 87/2015 (e a LC 190/2022,
consequentemente) não visou a interferir na esfera jurídica do
ADI 7066 / DF
contribuinte, mas a fracionar o tributo antes devido integralmente ao

Estado produtor (alíquota interna) em parcelas devidas a entes diversos.
O Congresso Nacional orientou-se por um critério de neutralidade
em relação ao contribuinte; para este, não é imposta qualquer repercussão
econômica relacionada à obrigação principal da relação tributária, apenas
obrigações acessórias decorrentes da observância de procedimentos junto
às repartições fazendárias dos Estados de destino, em acréscimo ao
recolhimento junto à Fazenda do Estado de origem (por uma alíquota
menor). E tais obrigações, por não se situarem no âmbito da obrigação
principal devida pelo contribuinte, não se sujeitam ao princípio da
anterioridade, na linha do que afirmado pela CORTE em relação a
obrigações acessórias tais como prazo, condições e procedimentos para
pagamento.
Nesse sentido a Súmula Vinculante 50:
“Norma legal que altera o prazo de recolhimento de obrigação

tributária não se sujeita ao princípio da anterioridade”.
Anote-se que o princípio da anterioridade tributária (art. 150, III,

“b”, da CF) positiva um dos mais tradicionais mecanismos de limitação
ao poder de tributar. Como já tive oportunidade de observar em sede
doutrinária (Direito Constitucional, Capítulo 16, item 9, pág. 930), o
princípio da anterioridade tributária consagra que, em regra, nenhum
tributo, seja da União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, poderá
ser cobrado no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a
lei que o instituiu ou aumentou, tendo por finalidade evitar a surpresa do
contribuinte em relação a uma nova cobrança ou um valor maior, não
previsto em seu orçamento doméstico.
A Constituição de 1988, nos termos da Súmula 66 do STF (“A lei que
cria o tributo pode anteceder ou suceder o orçamento, sendo essencial apenas que
venha, quando sucedendo ao tributo, em tempo hábil”), não impõe a
necessidade de prévia autorização orçamentária para a exigibilidade dos
tributos. O exercício financeiro, nos termos da Lei 4.230/1964, é
coincidente com o ano civil, iniciando-se em 1º de janeiro e encerrando-se
ADI 7066 / DF
em 31 de dezembro. O princípio da anterioridade, por configurar uma

das maiores garantias tributárias do cidadão em face do Estado/Fisco, foi
consagrado pelo Supremo Tribunal Federal como cláusula pétrea, nos
termos do art. 60, § 4º, IV, que declarou ser inconstitucional emenda à
Constituição que viole essa proteção individual do contribuinte.
Assim, além de constituir um dos princípios constitucionais
tributários, o princípio da anterioridade tem natureza jurídica de garantia
individual, pois assegura a possibilidade de o contribuinte programar-se
contra a ingerência estatal em sua propriedade, preservando-se, pois, a
segurança jurídica
É certo que o princípio não tem aplicação universal, excepcionando-
se, por previsão constitucional (arts. 150, § 1º; 155, § 4º, IV, e “c”; e 195, §
6º), em relação a alguns tributos, consideradas as diferentes funções
cumpridas por cada um deles. Trata-se, ainda, de postulado circunscrito
às hipóteses de instituição ou majoração de tributo, cuja tutela não
abrange, como já assentado por este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,
hipóteses de prorrogação de tributos (RE 584.100, Rel. Min. ELLEN
GRACIE, DJe de 5/2/2010); de revogação de norma que diminuiria
alíquota (RE 566.032, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 23/10/2009);
de redução ou extinção de desconto (ADI 4.016 MC, Rel. Min. GILMAR
MENDES, DJe de 24/4/2009); ou de alteração de índice de correção
monetária (RE 200.844 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de
16/8/2002).
Como se vê, o Princípio da anterioridade previsto no art. 150, III,
“b”, da CF, protege o contribuinte contra intromissões e avanços do Fisco
sobre o patrimônio privado, o que não ocorre no caso em debate, pois
trata-se um tributo já existente (diferencial de alíquota de ICMS), sobre
fato gerador antes já tributado (operações interestaduais destinadas a
consumidor não contribuinte), por alíquota (final) inalterada, a ser pago
pelo mesmo contribuinte, sem aumento do produto final arrecadado.
Em momento algum houve agravamento da situação do contribuinte
a exigir a incidência da garantia constitucional prevista no referido artigo
150, III, “b” da Constituição Federal, uma vez que, a nova norma jurídica
ADI 7066 / DF
não o prejudica, ou sequer o surpreende, como ocorre com a alteração na

sujeição ativa do tributo promovida pela LC 190/2022 (EC 87/2015).
A EC 87/2015 previu a progressiva substituição da incidência da
alíquota interna pela soma da alíquota interestadual com o DIFAL,
transferindo a receita dos Estados de origem para os Estados de destino,
nessa modalidade de operação (art. 99 do ADCT).
A suspensão da incidência do DIFAL, mantida a incidência apenas
da alíquota interestadual, seria inconsistente sob o ponto de vista de que
essa tributação não ocorria assim antes da lei impugnada (ou da EC
87/2015), quando incidia a alíquota interna em favor do Estado de origem.
Caso se entendesse que a nova sistemática de tributação não poderia
ser exigida no presente exercício, como pretende a Requerente ABIMAQ,
teríamos um resultado claramente incongruente, ante a impossibilidade
de se resgatar a sistemática anterior à EC 87/2015: não seria aplicada uma
parte da nova regulamentação, relativa à identificação do novo sujeito
ativo, tida por ineficaz em face do contribuinte, mas mantido o
fracionamento do produto da arrecadação; então, a pretendida incidência
da anterioridade, na espécie, modificaria a prática fiscal em prejuízo das
Fazendas dos Estados de destino.
Por essas razões, deve ser reconhecido que a disciplina do Convênio
ICMS CONFAZ 93/2015 pretendeu alcançar o mesmo arranjo fiscal que a
LC 190/2022 preservou, a fim de sanar o vício formal apontado pela
CORTE no julgamento da ADI 5469, isso sem qualquer inovação relevante
no tratamento da matéria, pelo que não deve incidir, por inaplicável, a
regra da anterioridade tributária.
Assim, JULGO IMPROCEDENTE a ADI 7066, para declarar a
constitucionalidade da produção de efeitos da LC 190/2022 no exercício
de 2022.
Cabe apreciar as alegações deduzidas pelos Governadores dos

Estados de Alagoas e do Ceará nas ADIs 7070 e 7078, respectivamente,
pela inconstitucionalidade da expressão “observado, quanto à produção de
efeitos, o disposto na alínea ‘c’ do inciso III do caput do art. 150 da Constituição
10
ADI 7066 / DF
Federal” do art. 3º da LC 190/2022, cujo teor é o seguinte:

alínea ‘c’ do inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal.”
Assim, o citado dispositivo legal, por uma técnica de remissão,

pretende estabelecer a incidência do princípio da anterioridade
nonagesimal (CF, art. 150, III, “c”):
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

(...)
III - cobrar tributos:
(...)
b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a
lei que os instituiu ou aumentou;
c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido
publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na
alínea b;
Na assentada anterior do presente julgamento, em ambiente virtual,

cheguei a proferir voto no sentido da inconstitucionalidade desse
dispositivo. Mas, analisando sustentações orais e o voto do eminente
Ministro DIAS TOFFOLI, parece-me realmente não haver nada que
impeça o legislador, o Congresso Nacional, de estabelecer uma
anterioridade nonagesimal mesmo fora dos casos da Constituição.
Na verdade, cabe ao legislador, independentemente do juízo que se
faça a respeito da incidência do princípio da anterioridade, regular os
efeitos temporais da LC 190. Ao fazê-lo por meio da remissão ao art. 150,
III, “c”, da CF, o legislador estabelece, na prática, um período de vacatio
legis correspondente ao lapso temporal referido naquele dispositivo
constitucional (90 dias).
Não há vedação a que se proceda dessa forma, bem entendido que
essa opção legislativa não decorre de uma imposição constitucional. O
11
ADI 7066 / DF
que a Constituição garante é o mínimo. Mesmo quando a anterioridade

de noventa dias não é obrigatória, pode o Congresso Nacional entender
por bem conceder um período de vacatio em favor do contribuinte, ainda
que não trate de criação ou majoração de tributo, como destacado no voto
do Ministro DIAS TOFFOLI, ao qual adiro, no ponto.
Dessa forma, é constitucional o art. 3º da LC 190/2022, na medida em
que trata apenas da produção de efeitos da LC 190/2022.
Por fim, também não padece de inconstitucionalidade o art. 24-A, §

4º, da LC 87/96, incluído pela LC 190/2022, que estabelece o prazo de 60
dias, contados da disponibilização do portal de apuração do DIFAL, para
que as novas definições de contribuinte, local e o momento (do fato
gerador da operação envolvendo consumidor final em outro Estado)
possam produzir efeitos.
É que tal regra tem por finalidade, declarada em seu próprio texto,
conceder prazo hábil para assegurar a adaptação tecnológica do
contribuinte, especialmente considerando que o ICMS é um imposto
sujeito a lançamento por homologação.
A liberdade de conformação normativa do Poder legislativo não
admite a prática de excessos, de maneira que a prerrogativa estatal de
produzir regras cogentes é restringida pelo princípio da
proporcionalidade:
O Estado não pode legislar abusivamente. A atividade

legislativa está necessariamente sujeita à rígida observância de
diretriz fundamental, que, encontrando suporte teórico no
princípio da proporcionalidade, veda os excessos normativos e
as prescrições irrazoáveis do Poder Público.
O princípio da proporcionalidade – que extrai a sua
justificação dogmática de diversas cláusulas constitucionais,
notadamente daquela que veicula a garantia do substantive due
process of law – acha-se vocacionado a inibir e a neutralizar os
abusos do Poder Público no exercício de suas funções,
qualificando-se como parâmetro de aferição da própria
12
ADI 7066 / DF
constitucionalidade material dos atos estatais.

A norma estatal, que não veicula qualquer conteúdo de
irrazoabilidade, presta obséquio ao postulado da
proporcionalidade, ajustando-se à cláusula que consagra, em
sua dimensão material, o princípio do substantive due process of
law (CF, art. 5º, LIV).
Essa cláusula tutelar, ao inibir os efeitos prejudiciais
decorrentes do abuso de poder legislativo, enfatiza a noção de
que a prerrogativa de legislar outorgada ao Estado constitui
atribuição jurídica essencialmente limitada, ainda que o
momento de abstrata instauração normativa possa repousar em
juízo meramente político ou discricionário do legislador.
(ADI 1407 MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. CELSO DE
MELLO, DJ 24/11/2000)
A desproporcionalidade estará caracterizada, conforme destacado

por JESUS GONZALEZ SALINAS, quando ausente a coerência do Poder
Público no exercício de suas atividades legislativas, com patente
extravasamento dos limites razoáveis da discricionariedade, e
consequente desrespeito ao princípio da proibição da arbitrariedade dos
poderes públicos, que impede a criação de obrigações desprovidas de
justificação fática (Notas sobre algunos de los puntos de referencia entre ley,
reglamento y acto administrativo. Revista de Administración Pública,
número 120, 1989).
O art. 24-A impõe a criação de portal eletrônico, no qual os Estados e
o Distrito Federal devem divulgar as informações necessárias ao
cumprimento das obrigações tributárias, principais e acessórias, nas
operações e prestações interestaduais envolvendo consumidor final não
contribuinte do imposto:
Art. 24-A. Os Estados e o Distrito Federal divulgarão, em

prestações interestaduais, conforme o tipo.
§ 1º O portal de que trata o caput deste artigo deverá
13
ADI 7066 / DF
conter, inclusive:
I - a legislação aplicável à operação ou prestação
específica, incluídas soluções de consulta e decisões em
processo administrativo fiscal de caráter vinculante;
II - as alíquotas interestadual e interna aplicáveis à
operação ou prestação;
III - as informações sobre benefícios fiscais ou financeiros e
regimes especiais que possam alterar o valor a ser recolhido do
imposto; e
IV - as obrigações acessórias a serem cumpridas em razão
da operação ou prestação realizada.
§ 2º O portal referido no caput deste artigo conterá
ferramenta que permita a apuração centralizada do imposto
pelo contribuinte definido no inciso II do § 2º do art. 4º desta
Lei Complementar, e a emissão das guias de recolhimento, para
cada ente da Federação, da diferença entre a alíquota interna do
Estado de destino e a alíquota interestadual da operação.
§ 3º Para o cumprimento da obrigação principal e da
acessória disposta no § 2º deste artigo, os Estados e o Distrito
Federal definirão em conjunto os critérios técnicos necessários
para a integração e a unificação dos portais das respectivas
secretarias de fazenda dos Estados e do Distrito Federal.
§ 4º Para a adaptação tecnológica do contribuinte, o inciso
II do § 2º do art. 4º, a alínea “b” do inciso V do caput do art. 11 e
o inciso XVI do caput do art. 12 desta Lei Complementar
somente produzirão efeito no primeiro dia útil do terceiro mês
subsequente ao da disponibilização do portal de que trata o
caput deste artigo.
§ 5º A apuração e o recolhimento do imposto devido nas
operações e prestações interestaduais de que trata a alínea “b”
do inciso V do caput do art. 11 desta Lei Complementar
observarão o definido em convênio celebrado nos termos da Lei
Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, e, naquilo que não
lhe for contrário, nas respectivas legislações tributárias
estaduais.
14
ADI 7066 / DF
O diferimento dos efeitos de normas relativas às novas definições de

contribuinte, local e momento em que ocorrem o fato gerador da
operação envolvendo consumidor final, embora se caracterize como óbice
ao início imediato da cobrança do DIFAL, não traduz comportamento
excessivo do legislador, dada a finalidade a que se destina. Há, na
hipótese, o legítimo exercício da liberdade de conformação do legislador
infraconstitucional, que estabeleceu um lapso de tempo razoável para
permitir a adaptação tecnológica do contribuinte.
Não procede a alegação do Governador de Alagoas no sentido de
que o disposto no art. 24-A, § 4º, da Lei Kandir, violaria os artigos 99 e 113
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADTC, incluídos
pelas EC 87/2015 e 95/2016, respectivamente.
Primeiro, porque a norma em questão não caracteriza renúncia de
receita a exigir estimativa do seu impacto financeiro, como determina o
art. 113 do ADCT. A norma apenas posterga a produção de efeitos pelos
art. 4º, § 2º, II, art. 11, V, “b”, e 12, XVI, da Lei Kandir (redação da LC
190/2022), com o objetivo de permitir a adaptação tecnológica dos
contribuintes relativamente ao acesso ao portal de que trata o art. 24-A da
mesma Lei Kandir.
Segundo, mesmo que o art. 99 do ADTC não tenha condicionado a
distribuição de receita a qualquer prazo futuro ou à instituição de
plataforma específica para apuração do DIFAL, a cobrança do tributo
depende da regulamentação por meio de lei complementar, como decidiu
esta SUPREMA CORTE no julgamento conjunto do RE 1.287.019-RG e da
ADI 5469, caracterizando-se, portanto, como norma constitucional de
eficácia limitada, cujos efeitos estão condicionados à edição da lei
complementar.
Além disso, a EC 87/2015 não reclamou a implantação de plataforma
unificada para a apuração do DIFAL, cuja exigência é fruto da atividade
do Congresso Nacional no legítimo exercício da liberdade de
conformação do legislador, de modo que a concessão de prazo a permitir
a adaptação tecnológica do contribuinte é medida plausível e plenamente
justificável.
15
ADI 7066 / DF
Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTES as Ações Diretas

7066, 7070 e 7078, para declarar a constitucionalidade da cláusula de
vigência prevista no art. 3º da Lei Complementar 190, no que estabeleceu
que a lei complementar passasse a produzir efeitos noventa dias da data
de sua publicação.
É o voto.
16
Esclarecimento
ESCLARECIMENTO

(PRESIDENTE) - O Ministro Alexandre de Moraes, portanto, julgou os
pedidos improcedentes e reconheceu válido o art. 3º da Lei
Complementar nº 190, que estabeleceu a necessidade de se observar a
anterioridade nonagesimal.
Estou apenas tentando puxar um pouco pela memória. A Emenda
Constitucional nº 87, de 2015, previu essa nova sistemática, descrita pelo
Ministro Alexandre, de repartição entre o estado de origem e o estado
consumidor. Essa repartição foi regulada por um convênio do Confaz,
93/2015, e foi questionado perante o Supremo Tribunal Federal (STF) .
Esta Corte considerou inconstitucional essa regulamentação pelo
convênio. O STF exigiu que se editasse uma lei complementar, mas
permitiu a cobrança até o final do exercício. Foi editada a Lei
Complementar nº 190, que só veio a ser sancionada quando já virado o
ano.
A discussão que estamos travando aqui, pontuada pelo Ministro
Alexandre de Moraes, é se a lei complementar criou o tributo e estaria
sujeita à anterioridade ou se o tributo fora criado pelas leis estaduais que
precediam à lei complementar.
O que tem de circunstância nova é que, embora o Ministro
Alexandre entenda que não foi a lei complementar que criou o tributo,
portanto não estaria sujeita à anterioridade, como ela previu
expressamente que poderia fazê-lo, considerou válida esta previsão.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 17AC-8FAB-94D1-D43D e senha EE18-3B26-5439-C4A1
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Senhor Presidente, cumprimento todos e todas na pessoa de Vossa
Excelência.
Na medida em que o Ministro Relator fez uma pequena alteração em
seu voto – e, mais uma vez, faço deferência a um voto que havia
proferido, nessa construção que sempre temos feito em busca de consenso
–, preciso agora reajustar para dizer que estou acompanhando Sua
Excelência na íntegra do voto agora proferido, exatamente pelas razões
que Vossa Excelência trouxe. Ademais, vários estados – como citei em
meu voto – já haviam comunicado às empresas que iriam respeitar a
noventena. Vários estados nem sequer cobraram a noventena. Não é algo
que vá trazer algum tipo de consequência do ponto de vista
orçamentário.
Acompanho o Relator.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 4F9C-B43A-9339-56D5 e senha 5351-FB4E-B0AB-8761
Voto Vogal

AMAZONAS
SANTO
MARANHÃO
GROSSO
GROSSO DO SUL
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 5DA8-944F-98D6-08E0 e senha 66E0-1500-BEAB-C4AA
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

GERAIS
PERNAMBUCO
JANEIRO
GRANDE DO SUL
CATARINA
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

SÃO PAULO - FIESP
ABIMED
TRIBUTÁRIA - ABAT
AMIS
FECOMERCIO/SP
- IDV
- BRASSCOM
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

FECOMÉRCIO/BA
VOTO

Cuida-se de três ações diretas de inconstitucionalidade (ADI nºs
7.066/DF, 7.070/DF e 7.078/DF) nas quais se questionam o art. 3º da LC nº
190/22, a qual alterou a Lei Kandir para disciplinar aspectos do ICMS nas
operações e prestações interestaduais destinadas a consumidor final não
contribuinte do imposto, e o art. 24-A, § 4º, da LC nº 87/96, incluído por
aquela lei complementar.
O primeiro dispositivo impugnado estabeleceu que aquela lei
complementar, a qual entrou em vigor na data de sua publicação,
produziria efeitos respeitando-se “o disposto na alínea ‘c’ do inciso III do
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
caput do art. 150 da Constituição Federal”1.

No que diz respeito ao segundo dispositivo hostilizado, cumpre
anotar que o caput do art. 24-A em questão determinou a divulgação em
um portal na internet de informações sobre a tributação para se facilitar o
cumprimento das obrigações tributárias. O parágrafo questionado
estipulou que o ICMS-difal ora debatido só produz efeitos no primeiro
dia útil do terceiro mês subsequente ao da disponibilização nesse portal.
Eis o teor dos dispositivos combatidos:
LEI COMPLEMENTAR Nº 190/22:

“Art. 3º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de
sua publicação, observado, quanto à produção de efeitos, o
disposto na alínea ’c’ do inciso III do caput do art. 150 da
Constituição Federal.”
LEI COMPLEMENTAR Nº 87/96:

“Art. 24-A. Os Estados e o Distrito Federal divulgarão, em
prestações interestaduais, conforme o tipo. (Incluído pela Lei
Complementar nº 190, de 2022) (Produção de efeitos)
§ 1º O portal de que trata o caput deste artigo deverá
conter, inclusive: Incluído pela Lei Complementar nº 190, de
2022) (Produção de efeitos)
1 “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à

União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(…)
III - cobrar tributos:
(...)
b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou
aumentou; (Vide Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu
ou aumentou, observado o disposto na alínea b; (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 42, de 19.12.2003)”.
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
I - a legislação aplicável à operação ou prestação

específica, incluídas soluções de consulta e decisões em
processo administrativo fiscal de caráter vinculante; (Incluído
pela Lei Complementar nº 190, de 2022) (Produção de efeitos)
II - as alíquotas interestadual e interna aplicáveis à
operação ou prestação; (Incluído pela Lei Complementar nº 190,
de 2022) (Produção de efeitos)
III - as informações sobre benefícios fiscais ou financeiros e
regimes especiais que possam alterar o valor a ser recolhido do
imposto; e (Incluído pela Lei Complementar nº 190, de 2022)
(Produção de efeitos)
IV - as obrigações acessórias a serem cumpridas em razão
da operação ou prestação realizada. (Incluído pela Lei
§ 2º O portal referido no caput deste artigo conterá
ferramenta que permita a apuração centralizada do imposto
pelo contribuinte definido no inciso II do § 2º do art. 4º desta
Lei Complementar, e a emissão das guias de recolhimento, para
cada ente da Federação, da diferença entre a alíquota interna do
Estado de destino e a alíquota interestadual da operação.
(Incluído pela Lei Complementar nº 190, de 2022) (Produção de
efeitos)
§ 3º Para o cumprimento da obrigação principal e da
acessória disposta no § 2º deste artigo, os Estados e o Distrito
Federal definirão em conjunto os critérios técnicos necessários
para a integração e a unificação dos portais das respectivas
secretarias de fazenda dos Estados e do Distrito Federal.
(Incluído pela Lei Complementar nº 190, de 2022)(Produção de
efeitos)
§ 4º Para a adaptação tecnológica do contribuinte, o
inciso II do § 2º do art. 4º, a alínea ‘b’ do inciso V do caput do
art. 11 e o inciso XVI do caput do art. 12 desta Lei
Complementar somente produzirão efeito no primeiro dia útil
do terceiro mês subsequente ao da disponibilização do portal
de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
§ 5º A apuração e o recolhimento do imposto devido nas

operações e prestações interestaduais de que trata a alínea ‘b’
do inciso V do caput do art. 11 desta Lei Complementar
observarão o definido em convênio celebrado nos termos da Lei
Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, e, naquilo que não
lhe for contrário, nas respectivas legislações tributárias
estaduais. (Incluído pela Lei Complementar nº 190, de 2022)
(Produção de efeitos)”
Registre-se que as casas legislativas, em dezembro de 2021,

aprovaram o PLP 32/21 (que deu origem à LC nº 190/22 em questão) e o
encaminharam para o chefe do Poder Executivo. Contudo, a respectiva
sanção presidencial ocorreu apenas em janeiro de 2022, sendo a LC nº
190/22, de 4 de janeiro de 2022, publicada no DOU de 5/1/22.
Na ADI nº 7.066/DF, ajuizada pela Associação Brasileira da Indústria
de Máquinas e Equipamentos (ABIMAQ), pede-se que seja conferida
interpretação conforme à Constituição Federal ao art. 3º da LC nº 190/22,
para que se determine que seja observada, quanto à produção de efeitos
dessa lei complementar, o disposto nas alíneas b e c do inciso III do art.
150 do texto constitucional, de modo que ela produza efeitos apenas a
partir de 1º de janeiro de 2023.
Resumidamente, a ABIMAQ aponta que o art. 3º hostilizado tem
gerado controvérsias. Diz que a maioria dos estados entende que a lei
complementar produz efeitos após transcorridos noventa dias da data de
sua publicação. Sustenta, contudo, que, à luz da alínea b do inciso III do
art. 150 da Constituição Federal, tal lei complementar também deve
observar a anterioridade geral.
Por sua vez, o Governador do Estado de Alagoas, na ADI nº
7.070/DF, defende ser inconstitucional a parte final do art. 3º da LC nº
190/22 e o art. 24-A, § 4º, da LC nº 87/96, incluído por aquela lei
complementar. Entende, ainda, não ser necessária a observância da
anterioridade geral ou nonagesimal, mormente em razão de a LC nº
190/22 não ter instituído ou majorado tributo. Ademais, articula que o art.
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
24-A, § 4º, em tela viola o pacto federativo, o art. 99 2 e 1133 do ADCT, o

princípio da unidade político-econômico e a vedação ao tratamento
tributário diferenciado.
O Governador do Estado do Ceará, na ADI nº 7.078/DF, pede a
declaração de inconstitucionalidade da parte final do art. 3º da LC nº
190/22. Em síntese, diz que, com a mera entrada em vigor desse diploma,
imediatamente produz efeitos a lei estadual que trata do ICMS-difal,
mencionando o julgamento do Tema nº 1094. Assevera também que não
houve criação ou majoração de tributo e que a norma impugnada ofende
o pacto federativo, a isonomia, a livre concorrência, a neutralidade
tributária e a vedação de concessão de isenção heterônoma.
É o relatório.
Na essência, discute-se se a LC nº 190/22 deve observar as
anterioridades geral e nonagesimal, apenas a anterioridade nonagesimal
ou nenhuma dessas.
Também se debate a constitucionalidade do art. 24-A, § 4º, da LC nº
87/96, o qual estipulou que o ICMS-difal ora debatido só produz efeitos
2 “Art. 99. Para efeito do disposto no inciso VII do § 2º do art. 155, no caso de
operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final não contribuinte
localizado em outro Estado, o imposto correspondente à diferença entre a alíquota interna e
a interestadual será partilhado entre os Estados de origem e de destino, na seguinte
proporção: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 87, de 2015)
I - para o ano de 2015: 20% (vinte por cento) para o Estado de destino e 80% (oitenta por
cento) para o Estado de origem; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 87, de 2015)
II - para o ano de 2016: 40% (quarenta por cento) para o Estado de destino e 60% (sessenta
por cento) para o Estado de origem; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 87, de 2015)
III - para o ano de 2017: 60% (sessenta por cento) para o Estado de destino e 40% (quarenta
por cento) para o Estado de origem; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 87, de 2015)
IV - para o ano de 2018: 80% (oitenta por cento) para o Estado de destino e 20% (vinte por
cento) para o Estado de origem; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 87, de 2015)
V - a partir do ano de 2019: 100% (cem por cento) para o Estado de destino. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 87, de 2015)”.
3 “Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia
de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016)”.
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
no primeiro dia útil do terceiro mês subsequente ao da disponibilização

do portal na internet sobre a tributação em questão.
Para o enfrentamento dessas duas questões, farei uma breve
retomada do RE nº 1.287.019/DF, Tema nº 1093, e da ADI nº 5.469/DF, os
quais foram julgados em conjunto. Em seguida, adentrarei na discussão a
respeito das anterioridades tributárias. Após, examinarei cada uma
daquelas questões.
DO JULGAMENTO DO RE Nº 1.287.019/DF, TEMA Nº 1093, E DA ADI Nº

5.469/DF
No julgamento desses dois casos (RE nº 1.287.019/DF, Tema nº 1.093,
de cujo acórdão fui designado o redator, e ADI nº 5.469/DF, de minha
relatoria) registrei que, antes do advento da EC nº 87/15, a Constituição
estabelecia que, na hipótese de operações e prestações que destinassem
bens e serviços a consumidor final não contribuinte do ICMS localizado
em outro estado, o estado de origem ficava com a quantia concernente à
alíquota interna, não sendo nada devido ao estado de destino em que
aquele estivesse localizado.
Também aduzi que, nos idos de 2011, foi firmado o Protocolo ICMS
nº 21/11, no âmbito do CONFAZ, por meio do qual as unidades
signatárias acordaram ser exigível pelo estado de destino da mercadoria
ou do bem a parcela do ICMS devida na operação interestadual em que o
consumidor final adquirisse mercadoria ou bem de forma não presencial
por meio de internet, telemarketing ou showroom. Nos considerandos
do diploma, apontou-se que a aquisição de mercadorias e de bens de
forma remota, especialmente por meio da internet, vinha aumentando de
modo não previsto pelo constituinte originário. Além disso, registrou-se
que a tributação apenas na origem não se coadunava com “a essência do
principal imposto estadual” nem preservava “a repartição do produto da
arrecadação dessa operação entre as unidades federadas de origem e de
destino” (grifo nosso).
Na sequência, asseverei que tal protocolo, contudo, foi declarado
inconstitucional pela Corte na ADI nº 4.628/DF, por não ser instrumento
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
apto para se alterar uma regra constitucional de repartição do imposto.

De acordo com Relator dessa ação direta, Ministro Luiz Fux, a correção
das desigualdades regionais advindas da aplicação do art. 155, § 2º, inciso
VII, da Constituição Federal, em sua redação originária, “somente
poderia emergir pela promulgação de emenda constitucional, operando
uma reforma tributária, e não mediante a edição de qualquer outra
espécie normativa”.
Ainda no julgamento daqueles casos (RE nº 1.287.019/DF, Tema nº
1093, e ADI nº 5.469/DF), sustentei que, diante desse cenário, surgiu a EC
nº 87/15, com o objetivo de se reequilibrar a distribuição da receita
oriunda do ICMS entre os estados, tendo presente o aumento do comércio
não presencial interestadual, especialmente por meio eletrônico.
A emenda constitucional em alusão estabeleceu, no caso de
operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final
não contribuinte do ICMS localizado em outro estado, que cabe ao estado
de origem o imposto correspondente à alíquota interestadual e ao estado
de destino o imposto correspondente ao diferencial de alíquotas, ficando
o remetente do bem ou do serviço o responsável pelo recolhimento desse
diferencial.
Com a modificação constitucional, o remetente passou a ter mais
uma obrigação tributária. Com efeito, antes ele possuía, no mesmo caso,
relação jurídico-tributária apenas com o estado de origem, a quem era
devido integralmente o ICMS segundo a alíquota interna de tal unidade
federada. Com a emenda em questão, o remetente passou a ter duas
relações tributárias: uma com o estado de origem, para o qual deve
recolher o imposto com base na alíquota interestadual; e outra com o
estado de destino, para o qual deve recolher o imposto correspondente ao
diferencial de alíquotas (ICMS-difal), considerando-se a alíquota interna
dessa unidade federada.
Em seguida, ainda no julgamento daqueles dois casos, consignei que
cabe à lei complementar federal tratar de importantes assuntos
relacionados com o ICMS, como, v.g., dispor sobre conflitos de
competência em matéria tributária; definir seus contribuintes; dispor
10
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
sobre substituição tributária; disciplinar o regime de compensação do

imposto; fixar o local das operações para fins de cobrança do imposto e
de definição do estabelecimento responsável por seu recolhimento; fixar a
base de cálculo.
Mais à frente, asseverei que, ante a inexistência de lei complementar
federal tratando do ICMS-difal quanto às operações interestaduais com
consumidor final não contribuinte do imposto em sua nova conformação
constitucional, adveio o Convênio ICMS nº 93/15, buscando suprir essa
lacuna. Nesse contexto, sustentei ter esse convênio incidido em
inconstitucionalidade, realçando não ter tal espécie de ato normativo, no
caso em questão, o poder de substituir lei complementar federal.
Quanto às leis dos estados e do Distrito Federal que, disciplinando
o ICMS-difal em comento, foram editadas na vigência da EC nº 87/15,
mas antes do advento da lei complementar pertinente, invoquei, por
analogia, o Tema nº 1.094. Nessa toada, consignei que essas leis seriam
válidas, mas só produziriam efeitos com a lei complementar federal
dispondo sobre o assunto naquilo que fossem com essa compatíveis.
Houve modulação dos efeitos da decisão, estabelecendo que a
decisão produzisse efeitos, (i) quanto à cláusula nona do convênio, desde
a concessão da medida cautelar nos autos da ADI nº 5.464/DF e, (ii)
quanto às cláusulas primeira, segunda, terceira e sexta, a partir do
exercício financeiro seguinte à conclusão do julgamento (2022). A mesma
solução se deu em relação à lei do Distrito Federal e, a fortiori, às leis dos
demais estados. Em relação a elas, a Corte assentou que a decisão
produzisse efeitos a partir do exercício financeiro seguinte à conclusão do
julgamento (2022), exceto no que diz respeito às normas legais que
versarem sobre a cláusula nona do Convênio ICMS nº 93/15, cujos efeitos
deveriam retroagir à data da concessão da medida cautelar nos autos da
ADI nº 5.464/DF. Foram ressalvadas as ações judiciais em curso.
Em decorrência do julgamento dos dois casos em comento (RE nº
1.287.019/DF, Tema nº 1093, e ADI nº 5.469/DF), foi editada a LC nº 190/22,
alterando a Lei Kandir, para regulamentar a cobrança do ICMS nas
operações e prestações interestaduais destinadas a consumidor final não
11
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
contribuinte do imposto.
DO PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE: PUBLICAÇÃO DA LEI QUE INSTITUI

OU AUMENTA TRIBUTO
Passo a versar sobre o princípio da anterioridade tributária.
No julgamento do RE nº 564.225/RS-AgR, o Ministro Roberto
Barroso bem destacou que o princípio em tela “busca assegurar a
previsibilidade da relação fiscal ao não permitir que o contribuinte seja
surpreendido com um aumento súbito do encargo, confirmando o direito
inafastável ao planejamento de suas finanças”. Complementou Sua
Excelência dizendo que “[o] prévio conhecimento da carga tributária tem
como fundamento a segurança jurídica e como conteúdo a garantia da
certeza do direito”.
Convergindo, cumpre rememorar que, no exame da ADI nº
4.661/DF-MC, o Relator, Ministro Marco Aurélio, consignou que o
princípio da anterioridade se destina a “assegurar o transcurso de lapso
temporal razoável a fim de que o contribuinte possa elaborar novo
planejamento e adequar-se à realidade tributária mais gravosa”.
O texto constitucional, à luz dessas premissas, estabelece que não se
pode cobrar tributos “no mesmo exercício financeiro em que haja sido
publicada a lei que os instituiu ou aumentou” (grifo nosso) nem “antes
de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que
os instituiu ou aumentou” (grifo nosso), observado o preceito anterior
(art. 150, inciso III, alíneas b e c, respectivamente).
Relativamente aos tributos que se sujeitam a ambas as
anterioridades, como é, em regra, o caso do ICMS, “a contar da
publicação da lei, os prazos transcorrem simultaneamente”, consoante
apontou o Ministro André Mendonça na ADI nº 5.282/DF.
Anote-se, ainda, ao lado dessas considerações, que a EC nº 87/15
estabeleceu nova competência do estado de destino para instituir o
ICMS-difal em face do remetente, no caso de nele estar localizado o
destinatário consumidor final não contribuinte do imposto, relativamente
às operações interestaduais (recorde-se de que, antes do advento dessa
12
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
emenda constitucional, o remetente não tinha relação com o estado de

destino no que diz respeito a essa obrigação tributária principal).
No presente caso, há, tangenciando a tributação debatida, a LC nº
190/22 e as diversas leis dos estados e do Distrito Federal.
Para o enfrentamento da discussão colocada nos autos, destaco que,
consoante o próprio texto constitucional, os entes competentes para
instituir o ICMS são os estados e o Distrito Federal (art. 155, caput)4, os
quais devem observar a legalidade tributária. Não tem essa competência
a União, a qual, a bem da verdade, pode, em sede de lei complementar,
editar normas gerais sobre o imposto (v.g., arts. 146, inciso III; 155, § 2º,
inciso XII).
Nesse cenário, a LC nº 190/22 trouxe apenas as regras gerais a
respeito do ICMS-difal em questão, sem o instituir. Vale lembrar, aliás,
que ela adveio muito por conta de o Supremo Tribunal Federal ter
declarado a inconstitucionalidade formal de disposições do Convênio
ICMS nº 93/15, por ter ele trazido regras de tal espécie, e que compete aos
estados e ao Distrito Federal instituir o ICMS (art. 155, caput e II).
Já as leis estaduais ou do Distrito Federal editadas na vigência da EC
nº 87/15, antes ou depois da LC nº 190/22, foram as que, de fato,
instituíram o ICMS-difal em debate em face do remetente localizado no
estado de origem.
Levando em conta que as anterioridades geral e nonagesimal se
aplicam tendo-se como marco a data da publicação da lei que institui ou
majora tributo (art. 150, inciso III, alíneas b e c, do texto constitucional),
conclui-se que, a rigor, elas devem se aplicar a partir da publicação das
citadas leis estaduais ou do Distrito Federal (as quais, insisto,
instituíram a tributação questionada), e não da LC nº 190/22, que,
4 “Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993):
(…)
II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as
prestações se iniciem no exterior; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de
1993)”(grifo nosso).
13
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
reitero, versou apenas sobre as regras gerais da tributação.

Partindo de tais premissas, passo a tratar do art. 3º da LC nº 190/22.
DO ART. 3º DA LC Nº 190/22: A DÚVIDA OBJETIVA E A NECESSIDADE DE

SE PRESERVAR A SEGURANÇA JURÍDICA.
A lei complementar em discussão é originária do PLP nº 32/21 do

Senado Federal, apresentado pelo Senador Cid Gomes5.
Em sua versão originária, esse projeto previa que a lei complementar
sobre o novo ICMS-difal entraria em vigor “na data de sua publicação,
produzindo efeitos após decorridos noventa dias da publicação” (vide
art. 4º do projeto originário). Não fazia qualquer referência à necessidade
de o novo diploma a ser editado observar a anterioridade geral.
Posteriormente, foi apresentada emenda visando a estabelecer que
tal diploma entraria “em vigor na data de sua publicação, produzindo
efeitos a partir do primeiro dia do ano seguinte ao de sua publicação e
após decorridos noventa dias desta”6 (grifo nosso).
Tal emenda foi acolhida no parecer apresentado pelo Senador Jaques
Wagner7, que também acolheu outras emendas. O projeto e as emendas
foram aprovados pelo Plenário do Senado Federal, nos termos do parecer.
O projeto seguiu para a Casa revisora.
Na Câmara dos Deputados, no substitutivo constante do primeiro
parecer preliminar de Plenário apresentado em 7/12/21 pelo Deputado
Eduardo Bismarck8, a cláusula de vigência, no lugar de fazer menção
expressa aos períodos relativos ao início da produção de efeitos, passou a
fazer menção, cumulativamente, às alíneas b e c do inciso III do art. 150
5 Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?

dm=8940382&ts=1641384911102&disposition=inline. Acesso em: 28 de out. de 2022.
8 Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?
codteor=2118954&filename=PRLP+1+%3D%3E+PLP+32/2021. Acesso em: 28 de out. de 2022.
14
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
da Constituição Federal. Vejam como estava a redação: “Art. 3º Esta Lei

Complementar entra em vigor na data de sua publicação, observado,
quan[t]o à produção de efeitos, o disposto nas alíneas ‘b’ e ‘c’ do inciso
III do art. 150 da Constituição Federal” (grifo nosso).
Como se nota, até esse momento, o texto do substitutivo do projeto
de lei complementar fazia inequívoca menção a ambas as alíneas.
Ocorre que, a partir do parecer preliminar de Plenário apresentado
em 15/12/21, o substitutivo do projeto de lei complementar deixou de
fazer referência àquela alínea b, que trata da anterioridade geral,
passando a mencionar tão somente a alínea c9. Vejam a cláusula de
vigência presente nesse substitutivo: “Art. 3º Esta Lei Complementar
entra em vigor na data de sua publicação, observado, quan[t]o à
produção de efeitos, o disposto na alínea ‘c’ do inciso III do art. 150 da
Constituição Federal” (grifo nosso).
Isso se repetiu no substitutivo apresentado com o parecer de
Plenário pelas Comissões de Finanças e Tributação e de Constituição e
Justiça e de Cidadania10.
Aprovado o substitutivo, voltou o projeto para a Casa Iniciadora.
Ultrapassadas as demais fases do processo legislativo e feitas
algumas modificações, o substitutivo advindo foi aprovado pelo Senado
Federal.
Como se sabe, consta do art. 3º da LC nº 190/22 aquela última
redação, prevendo que esse diploma entraria em vigor na data de sua
publicação, “observado, quanto à produção de efeitos, o disposto na
alínea ‘c’ do inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal” (grifo
nosso).
Pois bem. Já se viu, nos capítulos anteriores do presente voto, que
inexiste obrigatoriedade de essa lei complementar se submeter às
anterioridades tributárias previstas no texto constitucional.

codteor=2126097&filename=PRLP+2+%3D%3E+PLP+32/2021. Acesso em: 3 de nov. de 2022.
codteor=2126664&filename=PPP+1+CFT+%3D%3E+PLP+32/2021. Acesso em: 28 de out. de
2022.
15
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
O que fazer, então, com o art. 3º em debate, que fez alusão à alínea c
do inciso III do art. 150 da Constituição Federal?
Considero que descabe a declaração de inconstitucionalidade desse
dispositivo e, de outo giro, entendo que podemos dar efetividade ao
lapso temporal mínimo. Explico.
Em primeiro lugar, embora as anterioridades geral e nonagesimal
sejam inexigíveis em face da LC nº 190/22, pode o legislador
complementar assegurar, dentro da razoabilidade e em seu nível de
competência, outras salvaguardas ao contribuinte, balizando o poder de
tributar. Nesse sentido, cito lições de Luciano Amaro:
“Em suma, o exercício legítimo da competência para a

criação de tributos é balizado não só por normas de estatura
constitucional, mas também por disposições outras, de menor
hierarquia, e, portanto, de menor rigidez, que atuam no sentido
de complementar o desenho do campo material onde poderá
ser exercitada validamente a competência tributária e de definir
o modo pelo qual se deve dar esse exercício.
Nesse quadro de disposições infraconstitucionais que
complementam a disciplina constitucional, a posição de
destaque é, sem dúvida, a das leis complementares”11.
A priori, portanto, poderia o legislador complementar estabelecer,

em favor dos contribuintes, um prazo razoável para que o diploma sobre
o novo ICMS-difal passasse a surtir efeitos, seja esse prazo coincidente
ou não com uma das anterioridades.
Ou seja, respeitadas as opiniões contrárias, rechaço a ideia de que
não poderia o legislador complementar fixar, na cláusula de vigência,
nenhum prazo para o início da produção dos efeitos da lei complementar
em questão.
Em segundo lugar, rechaçada essa ideia, é certo que surgiu em torno
do art. 3º da LC nº 190/22 séria dúvida objetiva entre os operadores do
direito. A tal séria dúvida objetiva, vale realçar, decorreu não só da
11 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 109.
16
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
própria redação conferida a tal dispositivo, mas também das redações dos
substitutivos do respectivo projeto de lei complementar, como se viu.
Para os contribuintes, o legislador assegurou aquele prazo de
noventa dias e o prazo correspondente à anterioridade anual. Mas há
notícias de que, para alguns estados, o legislador, no final das contas,
teria assegurado ao contribuinte apenas o prazo de noventa dias.
Como a própria ABIMAQ relatou na petição inicial, houve estados
que “já [estavam] comunicando os contribuintes que a operações [seriam]
oneradas após transcorrido o prazo da ‘noventena’” (grifo nosso), sem,
portanto, aplicar o prazo correspondente à anterioridade geral. Cita, entre
outros, o Estado do Amazonas.
Matéria do JOTA, atualizada em 23/2/22, informou que os seguintes
estados observariam o prazo de noventa dias: Amapá, Amazonas, Bahia,
Goiás e Minas Gerais12.
Diversas tributações pelo ICMS-difal, portanto, deixaram de ser
efetivadas durante o tal prazo de noventa dias pelos estados que
adotaram essa compreensão. De outro lado, uma miríade de operações já
foi tributada por esse imposto após o decurso desse prazo.
De todo modo, perceba-se que, mesmo dentro daquela séria dúvida
objetiva, os contribuintes tinham como seguros, pelo menos, aqueles
noventa dias da data de publicação da lei complementar. Note-se que,
ao se declarar a inconstitucionalidade do art. 3º, abrir-se-ia um espaço
para que estados realizassem cobranças retroativas, relativas a fatos
ocorridos nesse ínterim.
Em terceiro lugar, embora exista a tal séria dúvida objetiva, é
inequívoco que o legislador complementar, desde a deflagração do
processo legislativo, desejou estabelecer, em prol dos contribuintes, o
lapso temporal mínimo de noventa dias, tendo como marco a data da
publicação da lei complementar para que essa passasse a surtir efeitos.
À luz dessas considerações, julgo que a solução a qual se alinha com
a segurança jurídica e com o caráter protetivo do contribuinte
estabelecido no texto constitucional é a que reconhece a manutenção da
12 Disponível em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/tributario/entenda-estado-
cobrar-difal-icms-22022022. Acesso em: 28 de out. De 2022.
17
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
literalidade do art. 3º da LC nº 190/22.

Em outras palavras, reconheço a constitucionalidade da literalidade
do art. 3º da LC nº 190/22, no que conferiu o prazo de noventa dias da
data da publicação da lei complementar para que essa passasse a
produzir efeitos.
DA CONSOLIDAÇÃO DAS ORIENTAÇÕES ACIMA NO CASO DO ICMS-

DIFAL, CONSIDERANDO AS LEIS DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL.
Relembre-se de que as anterioridades geral e nonagesimal se

aplicam tendo como marco a data de publicação das leis estaduais ou do
Distrito Federal instituidoras do ICMS-difal e de que a LC nº 190/22, nos
termos da cláusula de vigência prevista em seu art. 3º (vide capítulo
anterior deste voto), passou a produzir efeitos decorridos noventa dias da
data de sua publicação.
Fica, então, a tributação sujeita à seguinte lógica: a lei estadual ou do
Distrito Federal que, disciplinando o ICMS-difal em comento, foi editada
na vigência da EC nº 87/15, mas antes do início da produção de efeitos da
LC nº 190/22, é válida, mas só produz efeitos com o início da produção
dos efeitos dessa lei complementar e, cumulativamente, com a
observância das anterioridades geral e nonagesimal, tendo essas como
marco a data da publicação daquela lei estadual ou distrital (afora a
observância do art. 24-A, § 4º, da LC nº 87/96, incluído pela LC nº 190/22,
a seguir apreciado).
Corroborando esse entendimento, retomo o Tema nº 1.094 da RG
(que invoquei, por analogia, no julgamento do RE nº 1.287.019/DF, Tema
nº 1.093 da RG, e da ADI nº 5.469/DF, mencionados no capítulo anterior,
ao tratar das leis estaduais e do Distrito Federal).
Nesse caso (Tema nº 1.094 da RG), debateram-se a validade e a
eficácia das leis estaduais que versaram sobre a cobrança do ICMS-
importação em face de pessoa que não se dedica habitualmente ao
comércio ou à prestação de serviços, editadas na vigência da EC nº 33/01
mas antes do advento de lei complementar federal sobre o assunto. Na
18
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
oportunidade, a Corte concluiu que essas leis estaduais eram válidas, mas
ineficazes, enquanto não editada tal lei complementar. Elas passaram,
então, a produzir efeitos com a vigência da LC Federal nº 114/02, que
disciplinou a questão.
Chamo a atenção para o fato de que essa lei complementar não
previu qualquer prazo quanto ao início da produção de seus efeitos,
tendo entrado em vigor na data de sua publicação 13. Nessa toada,
percebe-se que nem o próprio legislador nem o Supremo Tribunal
Federal exigiram que tal lei complementar se sujeitasse às
anterioridades tributárias.
Recorde-se da tese fixada para o Tema nº 1.094 da RG:
“I - Após a Emenda Constitucional 33/2001, é

constitucional a incidência de ICMS sobre operações de
importação efetuadas por pessoa, física ou jurídica, que não se
dedica habitualmente ao comércio ou à prestação de serviços,
devendo tal tributação estar prevista em lei complementar
federal; II - As leis estaduais editadas após a EC 33/2001 e
antes da entrada em vigor da Lei Complementar 114/2002, com
o propósito de impor o ICMS sobre a referida operação, são
válidas, mas produzem efeitos somente a partir da vigência da
LC 114/2002.” (grifo nosso).
Em meu modo de ver, a lógica que ampara toda essa sistemática é

praticamente idêntica à qual me referi acima. Isto é, a EC nº 33/01 apenas
ampliou a competência dos estados e do Distrito Federal no que diz
respeito ao ICMS-importação; por seu turno, a lei complementar federal
(LC nº 114/02) que dispôs sobre isso trouxe tão somente as regras gerais
sobre a nova tributação, sem a instituir; já as leis dos estados e do Distrito
Federal editadas naquele período foram as que, de fato, instituíram o
ICMS-importação em face daquelas pessoas. As anterioridades, como
visto, têm como marco a data da publicação da lei que institui ou
13 Vide o art. 2º da LC nº 114/02: “Art. 2º Esta Lei Complementar entra em vigor na data
de sua publicação”.
19
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
aumenta tributo. Nesse caso, fica claro que a instituição da nova

tributação se deu com as leis estaduais, e não com a EC nº 33/01, que
ampliou a competência tributária dos estados, ou com a LC nº 114/02, a
qual tratou das regras gerais do imposto.
Para que não fiquem dúvidas, ressalto que a lei estadual que institui
o novo ICMS-difal deve observar as anterioridades geral e nonagesimal,
as quais têm como marco a data da publicação dessa lei. Ademais, caso
essa lei tenha sido editada na vigência da EC nº 87/15, mas antes da LC nº
190/22, ela só produz efeitos se observa o início da produção de efeitos
dessa lei complementar.
Passo a tratar do art. 24-A, § 4º, da LC nº 87/96, incluído pela LC nº
190/22.
DA CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 24-A, § 4º, DA LC Nº 87/96,

INCLUÍDO PELA LC Nº 190/22.
Recorde-se de que o caput do art. 24-A da LC nº 87/96, incluído pela

LC nº 190/22, determinou que os estados e o Distrito Federal
divulgassem, “em portal próprio, as informações necessárias ao
cumprimento das obrigações tributárias, principais e acessórias, nas
operações e prestações interestaduais, conforme o tipo”. O § 4º em
questão estipulou que o ICMS-difal ora debatido só produz efeitos no
primeiro dia útil do terceiro mês subsequente ao da disponibilização
nesse portal.
Adianto que, tal como o Relator, não vislumbro
inconstitucionalidade nesse dispositivo.
Em primeiro lugar, vale lembrar que a determinação da divulgação
daquelas informações em portal na internet se alinha com recomendações
da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE). A respeito do assunto, vide trecho do parecer proferido em
Plenário do Deputado Eduardo Bismark pelas Comissões de Finanças e
Tributação e de Constituição e Justiça e de Cidadania:
“Com efeito, a partir de estudos da eficiência arrecadatória
20
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
das administrações tributárias, a Organização para a

Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)3 traçou
quatro princípios estratégicos necessários ao tratamento
adequado de débitos fiscais: (i) ‘engagement with taxpayers
before the due date’; (ii) ‘maximising collection after the due
date but before the use of enforcement powers’; (iii) ‘effective
and timely use of enforcement powers’; e (iv) ‘realistic debt
recovery’.
Conforme observado pela OCDE, a parcela mais
significativa da arrecadação é espontânea, sendo o lançamento e
a cobrança forçada custosos e ineficientes. Por essas razões,
visando ao ganho arrecadatório, a administração tributária
deve facilitar e simplificar a apuração e o pagamento de
tributos, bem como a autorregularização espontânea do sujeito
passivo.
Portanto, a forma mais eficiente de arrecadar o ICMS é
maximizar e aperfeiçoar a relação com o contribuinte anterior
ao vencimento da obrigação e à fiscalização, especialmente por
meio da disponibilização de facilidades tecnológicas voltadas a
simplificar a apuração do imposto”14.
O prazo referido naquele § 4º (tal como aprovado) confere,

consoante o Senador Jaques Wagner, “tempo suficiente para que os
contribuintes se adaptem ao portal e passem então a utilizá-lo para o
recolhimento do Difal”15. Trata-se, portanto, de ínterim para que haja a
adaptação tecnológica do contribuinte. A propósito, o texto do dispositivo
em comento é bastante claro quanto a isso.
Em segundo lugar, o prazo em questão é razoável, não tendo o
legislador complementar incidido em abuso ao se utilizar de sua
competência para tratar de normas gerais sobre o imposto.
Em terceiro lugar, reitero as lições de Luciano Amaro que citei
anteriormente. O que há, aqui, é justamente um prazo mínimo, previsto
14 Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?
codteor=2126664&filename=PPP+1+CFT+%3D%3E+PLP+32/2021>. Acesso em: 18 out. 2022.
dm=9057957&ts=1645037679785&disposition=inline. Acesso em: 19 out. 2022.
21
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
em lei complementar, assegurado ao contribuinte para aquela adaptação

tecnológica.
Por fim, como aduziu o Relator, o prazo em questão não resulta em
vulneração dos arts. 99 e 113 do ADCT, mormente pelo fato de o ICMS-
difal em debate depender de regulamentação mediante lei
complementar, como decidido pela Suprema Corte no RE nº 1.287.019/DF
e na ADI nº 5.469/DF.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, acompanhando o Relator, julgo improcedentes as
ADI nºs 7.066, 7.070 e 7.078, reconhecendo a constitucionalidade da
cláusula de vigência prevista no art. 3º da LC nº 190/22 no que
estabeleceu que essa lei complementar passou a produzir efeitos
decorridos noventa dias da data de sua publicação.
É como voto.
22
Observação

AMAZONAS
SANTO
MARANHÃO
GROSSO
GROSSO DO SUL
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Observação
ADI 7066 / DF

GERAIS
PERNAMBUCO
JANEIRO
GRANDE DO SUL
CATARINA
Observação
ADI 7066 / DF

SÃO PAULO - FIESP
ABIMED
TRIBUTÁRIA - ABAT
AMIS
FECOMERCIO/SP
- IDV
- BRASSCOM
Observação
ADI 7066 / DF

FECOMÉRCIO/BA
OBSERVAÇÃO
O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA -
Minha saudação, Senhor Presidente. Saudação à eminente Ministra
Cármen Lúcia, aos eminentes Pares, à Procuradora-Geral da República
em exercício, às Senhoras Advogadas, aos Senhores Advogados, às
Servidoras e Servidores.
Senhor Presidente, já havia votado no Plenário Virtual
Observação
ADI 7066 / DF
nesse caso. Meu voto estava em aderência a um voto-vogal apresentado
pelo eminente Ministro Luiz Edson Fachin. Se não houver divergência,
consultaria sobre a possibilidade de o Ministro Luiz Edson Fachin votar
primeiro, porque, na verdade, como autor da posição, a minha seria mais
de aderência à posição de Sua Excelência. Nós o ouviríamos, mas já
antecipo que minha posição é de aderência e manutenção do voto
anteriormente proferido.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Presidente, reitero as
saudações já feitas a Vossa Excelência, à Ministra Cármen Lúcia, aos
eminentes Pares, à Senhora Procuradora-Geral da República em exercício,
às Advogadas e Advogados que acompanham este feito, este julgamento.
Senhor Presidente, vou seguir a metodologia da brevidade adotada
pelo Ministro Alexandre de Moraes, agradecendo a deferência e a
gentileza do Ministro André Mendonça, que já houvera me honrado
acompanhando a posição que sustentei no Plenário Virtual.
Sem embargo de também comungar com a necessidade de
produzirmos consensos, os consensos também pressupõem não raro uma
explicitação de dissenso. Neste caso, gostaria de explicitar a divergência e
a razão pela qual a estou mantendo em relação ao sempre proficiente
voto que o Ministro Alexandre de Moraes vem de proferir, acompanhado
pelo Ministro Dias Toffoli, que também já houvera pontuado a
observância da noventena no Plenário Virtual.
Qual é a razão objetiva neste julgamento conjunto dessas duas ações
diretas de inconstitucionalidade? Estamos apreciando um tema veiculado
em lei complementar no ano de 2022. A lei entra em vigor nos primeiros
dias de janeiro, em 5 de janeiro de 2022. Creio que, pelo menos
abstratamente, não há divergência ou não haverá divergência entre nós
no sentido da completa incidência da regra constitucional sobre as duas
anterioridades, tanto a noventena - anterioridade nonagesimal - quanto a
anterioridade, ou seja, o princípio da anualidade. A regra quanto a isso
me parece bastante evidente no art. 150, III, letras c e b. Por que menciono
nesta ordem c e b? É que a Lei Complementar 190, ao entrar em vigor, em
seu art. 3º, determinou a observância da anterioridade nonagesimal, como
aliás o Ministro Alexandre sublinhou agora. Mas esse dispositivo, na
alínea c, determina observar o que está na alínea b do art. 150, III, que
trata precisamente - permito-me reproduzir as exatas palavras da
Constituição - da vedação de cobrar tributo "b) no mesmo exercício
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ADI 7066 / DF
financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou

aumentou;"
Como disse, creio que, abstratamente, quiçá todos estejamos de
acordo no sentido da observância, como regra, dessas duas normas, tanto
a noventena quanto o princípio da anterioridade anual.
Qual é o elemento diferencial que vem à tona? O dispositivo da
Constituição fala em instituir ou aumentar, então o argumento que se tem
é que, nesse caso, não teria sido instituído nem aumentado.
Este Supremo Tribunal Federal, quando apreciou a ADI 2.325,
deferiu a pretensão no sentido de chancelar a necessidade de lei
complementar. Necessária a lei complementar porque há ônus tributário
envolvido. Quando menos, neste caso, em que se veda, por exemplo, um
creditamento amplo em relação a este diferencial ou Difal que aqui está
questão.
Por isso, a minha dificuldade em subscrever a ideia de que uma lei
que entra em vigor em 2022 possa ser tributariamente exigível no mesmo
exercício financeiro. Não é uma lei, digamos assim, estadual, de natureza
ordinária. Estamos a falar de uma lei complementar à Constituição,
submetida às limitações do poder de tributar.
Por isso, muito resumidamente, Senhor Presidente, pedindo todas as
vênias à compreensão em sentido diverso, estou mantendo a posição no
sentido de defender a aplicação das duas regras da anterioridade, tanto a
anual quanto a, assim dita, mitigada.
O conjunto de patronos dos estados da federação sustentou ser
prescindível a observância da anterioridade relativa à anualidade, na
medida em que - sustentaram da tribuna - o Difal tratar-se-ia de mera
repartição do produto da arrecadação tributária do ICMS e apuração do
tributo devido.
Tenho para mim que esse argumento não prospera, porque este
tribunal julgou necessária a lei complementar e submeteu a lei
complementar à Constituição. Tal como o Ministro André Mendonça já
sublinhou - e estou, neste ponto, também aderindo às preocupações de
Sua Excelência -, a regra constitucional da anterioridade, que era
ADI 7066 / DF
mitigada, que era outra, não me parece ser ela mesmo suscetível de
mitigação.
Por isso, entendo não assistir razão aos requerentes, ou seja, aos
entes dos estados e do sempre brioso Colégio Nacional dos Procuradores-
Gerais dos Estados, quando sustenta a natureza de mera repartição de
um produto de determinado tributo.
Por esta razão, Senhor Presidente, entendo que a lei complementar
só tem aptidão para gerar efeitos a partir de 2023. Por isso, estou julgando
ambas as ações procedentes para aplicar interpretação conforme ao art. 3º
do art. 190, de 2022, para observar os princípios da anterioridade anual e
nonagesimal. Julgo procedente, aliás, a 7.066, e improcedente as outras
duas, a 7.070 e 7.078, divergindo, portanto, da compreensão do eminente
Ministro Alexandre de Moraes.
Compreendo as consequências do ponto de vista orçamentário desta
decisão. Entendo que eventual trava de produção de efeitos poderia ter
algum elemento de ponderação, porém, diante de regra constitucional
com tamanha nitidez, tenho dificuldade em assentar eficácia não retro-
operante para a decisão, porque me parece que se esvaziaria o próprio
conteúdo da decisão.
Por essa razão, Senhor Presidente, eminentes Pares, pedindo
compreensão à divergência já manifestada, que talvez receba a percepção
majoritária do Colegiado, mas estou expondo para que, de qualquer
sorte, esta posição fique explicitada diante da posição trazida no voto de
Sua Excelência, o Ministro Alexandre de Moraes.
É como voto.
(PRESIDENTE) - Vossa Excelência entende que a criação do tributo foi o
objeto da Lei Complementar nº 190, de 2022, daí por que entende que se
aplica o princípio da anterioridade?
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - A demanda que
acolheu a necessidade de lei complementar impõe que a lei
complementar em vigor, em um dado exercício, não possa ter o tributo
nela previsto eficaz e suscetível de cobrança no mesmo exercício
ADI 7066 / DF
financeiro. A lei é de 2022, o tributo é cobrável, exigível, a partir de 2023.
Voto Vogal

AMAZONAS
SANTO
MARANHÃO
GROSSO
GROSSO DO SUL
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Voto Vogal
ADI 7066 / DF

GERAIS
PERNAMBUCO
JANEIRO
GRANDE DO SUL
CATARINA
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

SÃO PAULO - FIESP
ABIMED
TRIBUTÁRIA - ABAT
AMIS
FECOMERCIO/SP
- IDV
- BRASSCOM
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

FECOMÉRCIO/BA
Senhor Ministro Edson Fachin: Trata-se de julgamento conjunto

das ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) n.7066/DF, 7070/AL e
7078/CE ajuizadas pela Associação Brasileira de Indústria de Máquinas
(Abimaq), Governador dos Estados de Alagoas e Ceará, respectivamente,
em face do art.3º, da Lei Complementar n.190, de 5 de janeiro de 2022,
que, dispõe sobre o início da vigência da regra geral de aplicação do
diferencial de alíquotas (DIFAL/ICMS): “Art. 3º Esta Lei Complementar
entra em vigor na data de sua publicação, observado, quanto à produção
de efeitos, o disposto na alínea “c” do inciso III do art.150 da Constituição
Federal.”
Oportuno consignar que a discussão de mérito, quanto à exigência
de Lei Complementar, foi inaugurada ainda no Recurso Extraordinário
n.1.287.019/DF afetado em Repercussão Geral no Tema 1093, sob relatoria
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
Min.Marco Aurélio, e na ADI 5469/DF, de relatoria do Ministro Dias

Toffoli, quando então fixado o seguinte enunciado de tese: “A cobrança
do diferencial de alíquota alusivo ao ICMS, conforme introduzido pela
Emenda Constitucional nº 87/2015, pressupõe edição de lei
complementar veiculando normas gerais."
Naquela ação, foi aplicada a técnica de modulação dos efeitos
temporais da decisão, restando naquela ocasião vencido, para ter efeitos
tão somente a partir de 2022 quando então o Congresso Nacional veio a
editar a exigida lei complementar, que, no entanto, veio a ser sancionada
apenas em 04.01.2022.
A presente discussão concerne ao âmbito de abrangência na
aplicação do dispositivo do art.3º da LC n.190/22 quanto à anterioridade
tributária; o que remete à investigação da natureza jurídicas das regras
que instituem o DIFAL, amplamente discutidas quando do julgamento do
Tema 1093 conjunto à ADI 5469/DF, de relatoria do Min. Dias Toffoli.
Para o relator da presente ação, Min. Alexandre de Moraes, o DIFAL
trata-se de mera regra de repartição de arrecadação tributária nas
operações interestaduais ao que prescinde-se da observância das regras
constitucionais da anterioridade incorrendo, assim, o legislador em
inconstitucionalidade o art.3º, da LC 190/22, ao submetê-la à observância
do princípio da anterioridade nonagesimal.
Tem-se, no entanto, que tal questão quanto à natureza jurídica do
DIFAL já restou apreciada quando do Tema 1093, rel. Min. Dias Toffoli,
ocasião na qual firmou-se entendimento que tal regramento termina por
estabelecer nova relação jurídica tributária ao dispor sobre sujeição
tributária ativa e aspectos temporais e quantitativos do fato gerador,
portanto, de nova obrigação tributária correspondendo, assim, à
instituição e/ou aumento de tributo.
Diante disso, quando do início do julgamento das presentes ADIs,
no ambiente do Plenário Virtual, o Min. Dias Toffoli realizou pedido de
vista para apresentar voto-vista divergente ao Min.Alexandre de Moraes,
no sentido de reconhecer a constitucionalidade do art.3º, da LC 190, para
reconhecer, portanto, a aplicação do princípio da anterioridade
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
nonagesimal (art.150, III, “c”) expressamente mencionado na parte final

do dispositivo ora em análise.
Considerando a alteração do voto Min.Alexandre de Moraes, para
alinhar-se às razões de decidir trazidas na divergência Min.Dias Toffoli,
adianto-lhes que à aplicação do princípio da anterioridade nonagesimal
é indissociável, no caso em discussão, da aplicação do princípio da
anterioridade anual, nos termos que passo a expor:
A Emenda Constitucional n.42/2003 ao introduzir a alínea “c” ao
art.150, III, assim o fez de modo complementar ao já prescrito na alínea
“b”, que já previa a anterioridade anual, justamente, com o propósito de
tutela de um âmbito de segurança jurídica ao contribuinte que via-se
surpreendido por alterações na legislação tributária à cada “virada” de
exercício.
Portanto, a partir de então, as alterações na legislação tributária que
correspondam à instituição e/ou aumento de tributo necessariamente
devem observar ambas as regras de anterioridade: anual e nonagesimal; o
que resta expresso na parte final do dispositivo introduzido pela EC
42/2003: “ c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido
publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na
alínea “b”.”
Para a doutrina tributária a parte final do dispositivo introduzido
pela EC 42/2003 evidencia tratar-se de “reforço à anterioridade de
exercício” (ÁVILA, Humberto. Sistema Constitucional Tributário. SP:
Saraiva, 2012, p.217; SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. SP:
Saraiva, 2010, p.300 e PAULSEN, Leandro. Direito Tributário- Constituição e
CTN à luz da doutrina. 8ªed. POA: Livraria Advogado/Esmafe, 2006, p.248)
, portanto, indissociável a aplicação de ambas as regras da anterioridade.
Com as venias de estilo DIVIRJO do Ministro Alexandre de Moraes
vez que entendo que, em razão de economia legislativa na redação do
dispositivo do art.3º da LC n.190/2022, tem-se por evidente a sujeição de
tal lei complementar, que dispõe sobre nova sujeição tributária, às ambas
regras da anterioridade, na medida em que, inclusive, seria prescindível
tal dispositivo final por tratar-se de limitação constitucional explícita ao
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
poder de tributar.
O Instituto de Desenvolvimento ao Varejo (IDV) trouxe aos autos
parecer de lavra do Professor Titular Luís Eduardo Schoueri (USP) que
responde com propriedade cada um dos quesitos formulados quanto à
aplicação do disposto no art.3º, da LC 190/2022 e a remissão como técnica
adotada em sua redação, para concluir que:
“Ora, a remissão serve como economia legislativa. No

caso, tivesse só o objetivo de prever a noventena,
bastaria assim indicar expressamente
(“noventa dias”). Contudo, escolheu o legislador um
dispositivo que, além de prescrever os noventa dias,
pressupõe a observância da anterioridade do exercício.
Desse modo, a interpretação pela aplicação de ambas
as anterioridades é a única que justifica a economia
legislativa da remissão feita.
Em quarto lugar, conforme expus no tópico 2, se a
referência do art. 3º da LC 190/22 à alínea “c” do inciso III
do art. 150 da Constituição voltou-se a atribuir um lapso
temporal entre a data de publicação da LC 190/22 e sua
produção de efeitos, então se deve importar todo o
conteúdo relativo à imposição de um período: a noventena
(“antes de decorridos noventa dias”) e a anterioridade do
exercício (“observado o disposto na alínea b”). E essa
interpretação está em linha com a sistemática da
anterioridade nonagesimal, firmemente estabelecida na
Constituição, de sempre acompanhar a anterioridade do
exercício, exceto se expressamente afastada. Portanto, a
cadeia de remissões deve ser aplicada integralmente, pois
ela completa, à luz da teleologia do dispositivo remissivo
(art. 3º da LC 190/22), o dispositivo objeto de remissão (art.
150, III, “c”, da Constituição).”
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
Ademais, a aplicação do valor segurança jurídica às relações

jurídicas tributárias em muito transcende os princípios constitucionais
tributários explícitos da irretroatividade, legalidade, anterioridade e
anterioridade nonagesimal. (TORRES, Ricardo Lobo. A segurança jurídica
e as limitações constitucionais ao poder de tributar. In: FERRAZ, Roberto.
Princípios e limites da tributação. v. 1. São Paulo: Quartier Latin, 2005. p.
430.)
Há limitações implícitas ao poder de tributar, a exemplo do princípio
da proteção da confiança (Cf. TORRES, Ricardo Lobo. O princípio da
proteção da confiança do contribuinte. Revista Fórum de Direito Tributário,
Belo Horizonte, v. 1, n. 6, nov. 2003) que suficiente para assegurar ao
contribuinte a aplicação do “novo DIFAL” a partir de 1º/01/2023.
Há muito a jurisprudência deste E.STF é no sentido de que qualquer
medida que corresponda a instituição e/ou aumento do ônus tributário
deve necessariamente observar o princípio da anterioridade do exercício
independentemente do veículo legislativo que a introduz (Medida
Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.325 – DF, STF,
Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 23- 09-2004, DJU 06-10-2006, p.
32. Recurso Extraordinário nº 587.008 – SP, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min.
Dias Toffoli, j. 02-02-2011, DJe 05-05-2011; Recurso Extraordinário nº
578.846 – SP, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 06-06-2018, DJe
05-02-2019; Recurso Extraordinário nº 566.032 -RS, SRF, Tribunal Pleno,
Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 25-06-2009, DJe 22-10-2009.)
Portanto, a Lei Complementar em matéria tributária de igual modo
deve observar ambas regras da anterioridade tributária, sobretudo,
quando dispõe acerca do DIFAL que correspondem à autênticas regras de
atribuição de competências tributárias aos estados destinatários das
operações de circulação de mercadorias para consumidor final não-
contribuinte, conforme há muito sedimentado desde a edição da Emenda
Constitucional n.87/2015 (BEVILACQUA, Lucas e TAKANO, Caio. ICMS
e a EC 87/2015. In: SOARES DE MELO, Fábio e CORAZA, Edson. ICMS-
questões fundamentais. São Paulo: Quartier Latin, 2016, p.215).
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
Sustentam os estados da federação que prescindível observância da

anterioridade, na medida em que o DIFAL trata-se de mera repartição do
produto da arrecadação tributária do ICMS e apuração do tributo devido;
o que não corresponde, no entanto, ao entendimento fixado por este
E.STF na assentada anterior, tanto, que fixou-se entendimento pela
necessidade de edição de Lei Complementar; sujeita a ambas regras da
anterioridade.
A despeito dos argumentos trazidos em memoriais pelo Colégio
Nacional de Procuradores Gerais dos Estados (CONPEG) e na tribuna
pelos d. Procuradores dos Estados, nas ADIs n.7070 e 7078, não assiste
razão aos mesmos, vez que a Lei Complementar n.190/2022 ao dispor
sobre a aplicação do DIFAL nas operações interestaduais praticadas com
não-contribuintes veda, por exemplo, o amplo creditamento; o que
indubitavelmente termina por corresponder a aumento do ônus
tributário, logo, sujeita-se à observância de ambas regras da anterioridade
(Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.325 – DF,
STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 23- 09-2004, DJU 06-10-
2006, p. 32.).
Nesse cenário jurisprudencial e legislativo, tem-se que o art.3º, da LC
n.190/22, ao remitir ao art.150, III, “c”, da Constituição, evidencia sua
submissão não só à anterioridade nonagesimal, mas, também, à
anterioridade do exercício considerando que o art.150, III, “c”, dispõe
expressamente in fine: “observado o disposto na alínea “b”, isto é, a LC n.
190/22 tem aptidão para produzir efeitos apenas em 01/01/2023.
Diante do exposto, DIVIRJO do Ministro-relator para julgar
procedente a ADI n.7066, para aplicar interpretação conforme ao art.3º, da LC
n.190/2022 que deve observar os princípios da anterioridade anual e
nonagesimal e julgo improcedente as ADIs n.7070/AL e 7078/CE.
É como voto.
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
10
Esclarecimento
ESCLARECIMENTO

Senhor Presidente, se me permite o Ministro André Mendonça, para
o diálogo em relação a esse tema, aqui estamos a analisar a lei
complementar.
A rigor, a lei complementar trouxe regras gerais, e foi editada,
inclusive, em razão de decisões anteriores do próprio Supremo, em caso
de minha relatoria, julgado, salvo engano, por unanimidade, de que não
poderia ser feito apenas por acordo do Confaz, mas teria que ter as regras
de repartição de receita.
O que ocorre?
Vários estados já tinham leis editadas anteriormente à sanção,
Ministro Gilmar, da lei complementar.
Com a devida vênia dos que entendem de maneira diferente, as
regras gerais por lei complementar não trazem regras matrizes de
instituição do tributo. Ou seja, a lei complementar não se sujeita à
anterioridade, seja a geral, pelo exercício financeiro, antigamente
chamada de anualidade, seja a nonagesimal, a partir de noventa dias.
Por que julguei improcedente em relação ao art. 3º, e agora me honra
com aderência o Ministro Relator? Porque a própria lei complementar
avisou aos estados e ao contribuinte: só noventa dias depois. As duas leis
estaduais que estamos a tratar aqui, para ser mais preciso, uma distrital e
uma do Estado do Ceará, foram editadas em dezembro de 2021.
Então, a lei com a regra matriz, Ministro Fachin, foi editada dentro
da anterioridade geral. A lei complementar, a rigor, trata da distribuição,
no caso, do ICMS, segundo a regra da Federação Brasileira. A ela não se
impõe nenhuma das anterioridades, nem a geral, nem a específica.
Porém, no caso, ela mesma quis a específica. No que dizia sobre a
anterioridade geral, a referência ao art. 150, inciso III, alínea b, caiu, na
votação, no substitutivo final; então ficou só o art. 150, inciso III, alínea c ‒
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Esclarecimento
ADI 7066 / DF
esse da noventena.
Por isso, meu voto foi pela improcedência, porque não cabe em
matéria de lei complementar anterioridade nenhuma, mas aqui a própria
lei assim o quis.
Só queria fazer esses esclarecimentos, pois as leis estaduais são,
evidentemente, de 2021.
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Voto Vogal

AMAZONAS
SANTO
MARANHÃO
GROSSO
GROSSO DO SUL
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Voto Vogal
ADI 7066 / DF

GERAIS
PERNAMBUCO
JANEIRO
GRANDE DO SUL
CATARINA
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

SÃO PAULO - FIESP
ABIMED
TRIBUTÁRIA - ABAT
AMIS
FECOMERCIO/SP
- IDV
- BRASSCOM
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

FECOMÉRCIO/BA
VOTO-VOGAL
O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA - Como
havia antecipado, com as mais respeitosas vênias não só ao eminente
Relator, mas também ao reforço argumentativo trazido pelo eminente
Ministro Dias Toffoli, adiro à tese de aplicação das duas anterioridades,
tanto de noventa dias quanto anual. Nesse aspecto, manifesto total
aderência ao voto conduzido nesta tarde, reiterando o voto anteriormente
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
já proferido, do Ministro Luiz Edson Fachin.
Faço apenas uma consignação, em caráter
antecipatório, até em função dos diálogos, como bem pontuou o Ministro
Dias Toffoli, dessa busca do diálogo e do consenso que sempre temos
procurado manter na análise dos casos e das teses a nós submetidos.
Estou à disposição do Colegiado para aderência a efeitos prospectivos da
decisão que vier a ser lavrada pelo Supremo Tribunal Federal, acaso
vencedora, logicamente, a tese agora capitaneada pelo Ministro Luiz
Edson Fachin.
É assim que voto, Senhor Presidente.
Debate
DEBATE
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR)

- Presidente, só uma observação para contribuir para o debate.
Aconteceria aqui uma questão estranha, porque, como antes não havia o
fracionamento das alíquotas, em aplicando o princípio da anterioridade,
na verdade, era alíquota interna de cada estado e outra alíquota.
Simplesmente, tudo vai ser pago então para o estado de origem durante
este ano? Porque, na verdade, o tributo continua o mesmo. Pagava-se
tudo para um estado. Veio a lei e determinou que se dividisse em dois. Se
nós aplicamos um ano para frente, então tudo vai ser pago para esse
estado, ou simplesmente metade do tributo não será pago? Essa é uma
questão que se coloca só para reforçar. O eminente Ministro Fachin bem
colocou, salvo engano meu, ele não afirma que foi criado um novo tributo
- essa é a questão importante que foi colocada pelo Ministro Fachin -, o
que ele afirma, e essa é a tese de Sua Excelência, é que, como o Supremo
exigiu lei complementar, o tributo, apesar de já existente, mas o tributo
constante nessa lei complementar deve respeitar o princípio da
anterioridade.
Então, nós concordamos que o tributo já existia, mas, como ele é o
objeto da lei complementar, Sua Excelência entende que se aplica a
anterioridade. Acho que eu entendi corretamente.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Se me permite, é

exatamente isso, até explicitando a resposta à questão que o eminente
Presidente havia formulado. Portanto, vai nessa direção e, tal como o
Ministro Dias Toffoli vem de asseverar, claro, leis estaduais já tratavam
desse tema. Porém, não se tratava de um diferencial exigível porque o
Supremo determinou que, para a sua exigibilidade, era necessária a lei
complementar. Então, essa é a tese.
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Debate
ADI 7066 / DF
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Mas aí era uma questão

de eficácia suspensa. Quando o Congresso aprova, Ministro Fachin –
desculpe-me a interrupção –, obviamente todos nós sabemos, são 15 dias
úteis para o presidente da República sancionar. Já os estados adequaram
todas as suas leis, ainda no ano de 2021, à lei complementar que seria
sancionada. O que ocorre é que o Então Presidente da República a
sancionou no dia 4 de janeiro. Para efeitos daquilo que é a previsibilidade
do contribuinte, os estados já haviam elaborado suas respectivas leis de
acordo com a lei complementar a ser sancionada ainda em 2021.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E a lei

complementar traz ainda um antídoto em relação a isso ao fixar o prazo
de 90 dias, a noventena, que foi claramente adotada a partir do voto do
Ministro Toffoli.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Está expressa na lei

complementar.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Mas só para arrematar,

Presidente, compreendo essa posição e, sem dúvida nenhuma, ela se
posta numa interpretação mais do que razoável do caso da lei
complementar e da Constituição. Nada obstante, há um fato jurídico
inequívoco: a lei complementar editada por decorrência de julgamentos
deste Tribunal, que obstava a exigibilidade dos tributos, entra em vigor
em 2022.
Portanto, foram poucos dias, os estados já previram essas
circunstâncias. Submeter isso ao crivo de uma principiologia
constitucional vinculante, parece-me que essa é pelo menos a dificuldade
que tenho, mas, claro, compreendo a posição.

(PRESIDENTE) - Muito bem, a questão é muito interessante e envolve
inúmeras matérias. Apenas, Ministro Fux, se me permite, Vossa
Debate
ADI 7066 / DF
Excelência vai votar pela primeira vez, e aqui há um precedente de Vossa

Excelência que eu acho que merece registro. A Constituição originária
previa que, nas operações interestaduais, compra e venda de uma
mercadoria, se o adquirente da mercadoria, em estado diverso do estado
produtor, se o adquirente não fosse contribuinte do ICMS, fosse uma
pessoa física como um de nós, o imposto seria devido exclusivamente no
estado de origem. Portanto, a regra geral da Constituição originária é: o
imposto só é devido no estado de origem. Com a ampliação do comércio
eletrônico, se percebeu a injustiça de que, estando o consumidor em outro
estado, o estado não tivesse nenhum tipo de participação na arrecadação
desse tributo. Veio uma decisão do Confaz, que é o órgão que reúne os
secretários de Fazenda, e aprova um protocolo prevendo a distribuição
desse imposto entre o estado de origem e o estado consumidor. Veio o
Supremo Tribunal Federal, numa decisão da qual Vossa Excelência foi
relator, e disse que a mudança pode parecer muito boa, mas só pode ser
feita por emenda à Constituição. Aí foi aprovada a Emenda
Constitucional nº 87. Aprovada essa emenda, vem o Confaz, esse
conselho de secretários de Fazenda, e regulamenta a emenda
constitucional, prevendo a distribuição entre estado produtor e estado de
origem na arrecadação do tributo. Vem o Supremo Tribunal Federal, uma
vez mais, e declara a inconstitucionalidade do convênio do Confaz que
regulamentou, dizendo que tinha que ser por lei complementar.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Já em acórdão de outro que

não eu.

(PRESIDENTE) - Já em um novo acórdão dizendo que tinha que ser lei
complementar.
Só que o Supremo Tribunal Federal modulou, ele não quis invalidar
aquela distribuição entre estado produtor e estado consumidor que já
estava em curso. Estamos em 2021. Então, esta Corte diz que vale a
cobrança até o final daquele ano, mas a partir dali se dependeria de uma
Debate
ADI 7066 / DF
lei complementar. Aí o Congresso vota a Lei Complementar nº 190, de

2022, conclui a votação ainda em 2021. O Congresso concluiu a votação e
mandou o projeto de lei para a sanção do Presidente da República. Por
circunstâncias da miudeza da política, o Presidente não sanciona em
dezembro de 2021, ele sanciona em 4 ou 5 de 2022 a lei complementar que
o Supremo Tribunal Federal considerava indispensável para que os
estados pudessem cobrar na forma dessa distribuição entre estado
produtor e estado consumidor.
Mas, aqui, o ponto de divergência é que os estados e o Distrito
Federal já tinham leis instituindo a cobrança desse tributo desta forma
distribuída, de modo que o tributo não foi criado pela lei complementar.
Não há surpresa. O que a lei complementar fez foi legitimar a cobrança
que já vinha sendo feita, sendo que ela, que não criou tributo e sem
necessidade de fazê-lo, previu a anterioridade de 90 dias - nonagesimal -,
de modo que os estados não puderam cobrar validamente em janeiro,
fevereiro e março de 2022. Mas a partir daí, as leis estaduais que haviam
criado os tributos e que continuavam válidas, mas tiveram seus efeitos
suspensos porque aguardavam a lei complementar, passam a viger
novamente. E essa foi a posição adotada pelo Ministro Alexandre de
Moraes. As leis que criaram os tributos já vigoravam, apenas elas só
puderam produzir efeitos após a lei complementar. E como a lei
complementar previa anterioridade nonagesimal, de 90 dias, os estados
só podiam cobrar depois dos 90 dias.
A posição do Ministro Edson Fachin é que, na verdade, foi a lei
complementar que permitiu a cobrança dos tributos. Como ela só foi
promulgada em janeiro de 2022, aplica-se a anterioridade anual, e o
tributo só pode ser cobrado no ano seguinte.
Acho que essa é uma descrição relativamente simples dessa
discussão complexa.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Senhor Presidente, se me

permite, todos estão procurando resumir, mas farei uma leitura de um
trecho de meu voto em que falo exatamente do princípio da
Debate
ADI 7066 / DF
anterioridade. Não afasto o princípio da anterioridade, Ministro André

Mendonça, Ministro Luiz Fux, no caso concreto. Muito pelo contrário, eu
sou explícito no voto. Toda lei que aumenta tributos há que se submeter à
anterioridade geral, que é o exercício financeiro, e há que se submeter à
anterioridade nonagesimal.
Eu disse aqui:
"No julgamento do RE nº 564.225/RS-AgR, o Ministro
Roberto Barroso bem destacou que o princípio em tela 'busca
assegurar a previsibilidade da relação fiscal ao não permitir que
o contribuinte seja surpreendido com um aumento súbito do
encargo, confirmando o direito inafastável ao planejamento de
suas finanças'. Complementou Sua Excelência dizendo que '[o]
prévio conhecimento da carga tributária tem como fundamento
a segurança jurídica e como conteúdo a garantia da certeza do
direito'.
Convergindo, cumpre rememorar que, no exame da ADI
nº 4.661/DF-MC, o Relator, Ministro Marco Aurélio, consignou
que o princípio da anterioridade se destina a 'assegurar o
transcurso de lapso temporal razoável a fim de que o
contribuinte possa elaborar novo planejamento e adequar-se à
realidade tributária mais gravosa'.
O texto constitucional, à luz dessas premissas, estabelece
que não se pode cobrar tributos 'no mesmo exercício financeiro
em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou'
(grifo nosso) nem 'antes de decorridos noventa dias da data em
que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou'
(grifo nosso), observado o preceito anterior (art. 150, III, b e c,
respectivamente). Relativamente aos tributos que se sujeitam a
ambas as anterioridades, como é, em regra, o caso do ICMS, 'a
contar da publicação da lei, os prazos transcorrem
simultaneamente', consoante apontou o Ministro André
Mendonça na ADI nº 5.282/DF.
Anote-se, ainda, ao lado dessas considerações, que a EC nº
87/15 estabeleceu nova competência do estado de destino para
instituir o ICMS-difal em face do remetente, no caso de nele
estar localizado o destinatário consumidor final não
Debate
ADI 7066 / DF
contribuinte do imposto, relativamente às operações

interestaduais (recorde-se de que, antes do advento dessa
emenda constitucional, o remetente não tinha relação com o
estado de destino no que diz respeito a essa obrigação tributária
principal)."
No caso concreto – as leis estaduais –, julgo improcedente as ações
diretas contra elas, porque foram editadas em 2021, já de acordo com a
normatividade da lei complementar, que, então, era apenas autógrafos
enviados ao Presidente da República, mas de todos sabido que viria a ser
sancionada.
Ora, antigamente, antes da reforma tributária, Ministro Gilmar
Mendes, a anterioridade e a anualidade eram uma anualidade mesmo,
depois foram alteradas para o exercício fiscal.
Então, uma lei sancionada dia 31 de dezembro pode ter
aplicabilidade no dia primeiro de janeiro. Foi amenizada essa ideia do
impacto de um ano para sua eficácia com a ideia de planejamento do ano
fiscal.
Pois não, Ministro Alexandre.

- Complementando, Ministro Toffoli, por isso criou-se a nonagesimal,
para evitar que, de um ano para o outro, com poucos dias, dois ou três
dias, o contribuinte fosse surpreendido.

Exatamente. Para tanto, criou-se a nonagesimal, a qual, portanto,
está sendo respeitada, inclusive por afirmação explícita da própria lei
complementar.
Voto Vogal

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SANTO
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GROSSO DO SUL
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ADI 7066 / DF

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ADI 7066 / DF

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Voto Vogal
ADI 7066 / DF

FECOMÉRCIO/BA
VOTO-VOGAL
(ADIs 7.066, 7.070 e 7.078)
O SENHOR MINISTRO NUNES MARQUES: Senhora Presidente,

eminentes Colegas, as três ações diretas de inconstitucionalidade ora em
julgamento foram ajuizadas, respectivamente, pela Associação Brasileira
da Indústria de Máquinas e Equipamentos (Abimaq) – ADI 7.066 –, pelo
Governador do Estado de Alagoas – ADI 7.070 – e pelo Governador do
Estado do Ceará – ADI 7.078 – e questionam a Lei Complementar n.
190/2022, naquilo que modifica a Lei Complementar n. 87/1996 (Lei
Kandir).
O diploma em discussão institui normas gerais para a cobrança do
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre

Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicação (ICMS) nas operações e prestações interestaduais
destinadas a consumidor final não contribuinte do imposto.
A Lei Kandir foi editada após decisão proferida por esta Suprema
Corte no julgamento conjunto da ADI 5.469 e do RE 1.287.019, piloto do
Tema n. 1.093/RG, publicada no DJe de 25 de maio de 2021, em que o
Plenário assentou a necessidade de lei complementar para regulamentar
as mudanças promovidas pela Emenda Constitucional n. 87/2015.
A Lei Complementar n. 190/2022 contém o seguinte dispositivo,

agora impugnado nas três ações, por motivos diferentes:
Art. 3º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de

disposto na alínea “c” do inciso III do caput do art. 150 da
Constituição Federal.
Os Governadores dos Estados do Ceará e de Alagoas questionam “a

constitucionalidade da decisão do legislador federal em suspender a
exigência de um tributo que já vem sendo recolhido normalmente há
anos, limitando o exercício da competência tributária estadual, ao
embargar a exigência do DIFAL-ICMS”.
Conforme argumentam, o dispositivo impugnado viola o pacto

federativo (CF, arts. 18 e 60, § 4º, I; ADCT, arts. 99 e 113), a competência
tributária dos Estados (CF, art. 155, II), a isonomia (CF, art. 150, II), a livre
concorrência e a neutralidade tributária (CF, arts. 146-A e 170, IV) e a
vedação à concessão de isenções heterônomas (CF, art. 151, III).
O Governador de Alagoas, com a ADI 7.070, questiona, ainda, a

constitucionalidade do § 4º do art. 24-A da Lei Complementar n. 87/1996.
O texto normativo, incluído pela LC 190/2022, determina que os Estados e
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
o Distrito Federal divulguem, em portais próprios, as informações

necessárias ao cumprimento das obrigações tributárias, principais e
acessórias, relativas ao ICMS-Difal, e que, “para a adaptação tecnológica
do contribuinte”, decorram 90 (noventa) dias após lançado o portal antes
de qualquer cobrança.
A Abimaq anota que a redação do art. 3º da Lei Complementar n.

190/2022 decorreu da compreensão do legislador federal de que se estaria
criando, por meio da nova sistemática, inédita relação jurídico-tributária,
com a definição de contribuintes, a fixação de estabelecimento
responsável pelo recolhimento do imposto, a estipulação da base de
cálculo e a determinação da forma escritural e operacional das regras do
tributo.
A redação do dispositivo, entretanto, segundo afirma, gera dúvidas e

insegurança jurídica, suscitando divergências entre os próprios Estados a
respeito do momento de início da possibilidade de cobrança do ICMS-
Difal. Defende, por isso, que o Supremo lhe confira interpretação
conforme à Constituição Federal, afirmando adequada a aplicação do
princípio da anterioridade anual, conjugada à anterioridade nonagesimal,
tendo em vista que o art. 150, III, “c”, da Carta Magna remete,
expressamente, em sua parte final, ao art. 150, III, “b”.
O Presidente da República, o Advogado-Geral da União e o

Procurador-Geral da República suscitaram preliminar de ilegitimidade
ativa da Abimaq, na ADI 7.066, e, no mérito, manifestaram-se, nas três
ações, pela aplicabilidade dos princípios da anterioridade anual e
nonagesimal, na medida em que a lei complementar disporia sobre
elementos característicos da obrigação tributária, instituindo nova relação
jurídica.
Os processos estiveram pautados na Sessão Virtual do Plenário de 23

a 30 de setembro de 2022, tendo havido pedido de vista do ministro Dias
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
Toffoli na sequência do voto em que o ministro Alexandre de Moraes

julgou improcedentes os pedidos formulados na ADI 7.066, parcialmente
procedentes aqueles constantes da ADI 7.070 e totalmente procedentes os
da ADI 7.078.
Na Sessão Virtual de 4 a 11 de novembro de 2022, o ministro Dias

Toffoli apresentou voto divergente, seguido pelo ministro Edson Fachin,
pela ministra Cármen Lúcia, pelo ministro Ricardo Lewandowski, pelo
ministro André Mendonça e pela ministra Rosa Weber. Houve novo
pedido de vista, desta feita do ministro Gilmar Mendes.
Entre 9 e 16 de dezembro de 2022, em nova Sessão Virtual, o

ministro Gilmar Mendes acompanhou a divergência. A ministra Rosa
Weber, então, destacou o processo para julgamento no Plenário físico.
Esse é o resumo do que ocorreu até o presente momento, em

complemento ao que já foi exposto pelo Ministro Relator.
Passo ao voto.
Preliminarmente, a arguição de ilegitimidade ad causam da

associação autora da ADI 7.066 não me parece relevante.
A entidade é de caráter nacional, e o seu objeto social tem

pertinência temática com o objeto da controvérsia. Ademais, trata-se de
uma associação de composição homogênea que reúne, nos termos do art.
1º do Estatuto, os “fabricantes nacionais de máquinas, equipamentos e
seus componentes e acessórios”. Podem associar-se apenas “as empresas
preponderantemente fabricantes de máquinas, equipamentos, seus
componentes e acessórios e empresas também preponderantemente
prestadoras de serviços de produção a estas mesmas fabricantes – com
operação industrial no território nacional – conforme definido no
Regimento Interno de Admissão, Exclusão e Suspensão de Associados”,
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
consoante estabelece o art. 3º do Estatuto.
Rejeito, assim, a preliminar de ilegitimidade ativa da Abimaq.
Quanto ao mais, as ações impugnam dispositivos de lei federal

vigente em face de parâmetros constitucionais em vigor, por isso devem
ser conhecidas in totum.
No mérito, antecipo, com as mais respeitosas vênias ao Ministro

Relator, que minha compreensão se aproxima mais daquela esposada
pelo eminente ministro Dias Toffoli na Sessão Virtual.
Com efeito, no julgamento conjunto do RE 1.287.019 (Tema n.

1.093/RG) e da ADI 5.469, manifestei, em voto-vista, posicionamento
muito semelhante ao do ministro Alexandre de Moraes, então Relator.
Naquela ocasião lembrei que a Constituição Federal, em disciplina

anterior à Emenda Constitucional n. 87/2015, já prescrevia – quanto ao
ICMS devido nas operações interestaduais – a adoção da alíquota
interestadual na hipótese de ser o destinatário contribuinte do imposto,
conferindo ao Estado da localização do destinatário a diferença entre a
alíquota interna e a interestadual. Por outro lado, nas situações em que
envolvido destinatário não contribuinte, previa a Carta Maior a
incidência tão somente da alíquota interna estabelecida pelo Estado de
origem.
Essa sistemática causava, porém, distorções na arrecadação entre os

entes federados, em especial a partir da crescente informatização do
comércio, que privilegiava os Estados produtores, concentrando neles boa
parte da arrecadação do imposto, em detrimento dos demais.
A promulgação da Emenda Constitucional n. 87/2015, atenta a esse

fenômeno de concentração arrecadatória, buscou equalizar a repartição
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
de receitas do ICMS, estendendo a sistemática da cobrança do diferencial

de alíquota nas operações interestaduais às situações em que o
consumidor final (destinatário) não fosse contribuinte habitual do tributo.
Naquele julgamento, externei entendimento no sentido de que não

teria havido a instituição de imposto novo pela simples mudança na
sistemática de repartição das receitas arrecadadas, muito menos a
incidência de tributo sobre operações anteriormente não tributadas. O
ICMS já incidia, conquanto de diferentes maneiras, no período anterior à
EC n. 87/2015 sobre ambas as operações interestaduais: tanto as que
envolvessem destinatários contribuintes quanto naquelas em que os
destinatários não fossem contribuintes habituais do imposto.
O que houve foi mera redistribuição das receitas entre os entes

federados. Uma repartição da receita oriunda de incidência que já existia,
diga-se. Para o contribuinte em si, nada mudava.
Por fim, considerei que a LC n. 87/1996 (Lei Kandir), ante o princípio

da reserva de lei complementar (CF, arts. 146, III, e 155, XII e incisos),
cumpria a função de norma geral do ICMS, possibilitando a cobrança do
diferencial de alíquota tanto na sistemática anterior como na inaugurada
pela EC n. 87/2015.
Os elementos contidos na Lei Kandir – definições de fato gerador, de

contribuintes e de bases de cálculo – eram suficientes para que fosse
instituída a cobrança do Difal nas operações que destinem bens e serviços
a consumidor final não contribuinte habitual do ICMS, tendo em conta
que o imposto continuou a incidir sobre a operação de circulação de
mercadoria ou prestação de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal ou de comunicação; o contribuinte não deixou de ser
aquele que, com habitualidade ou em volume que caracterize intuito
comercial, promova a circulação de mercadorias ou preste os serviços; e a
base de cálculo do imposto permaneceu a mesma, isto é, o valor da
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
operação de circulação de mercadoria ou da prestação do serviço.
Nenhum destes elementos precisaria ser redefinido para atender à

nova repartição do montante a ser recolhido relativamente ao ICMS.
Assim como o eminente ministro Alexandre de Moraes, fiquei

vencido naquela oportunidade, na qual fixada a tese de que a cobrança do
ICMS-Difal, na sistemática da EC n. 87/2015, exigia a edição de outra lei
complementar veiculando normas gerais.
Pois bem. O debate, nestas três ações, começa do ponto em que

aquele parou. A Lei Complementar n. 190/2022 é justamente o
regulamento preconizado pelo Supremo no julgamento anterior,
consubstanciando autêntico diálogo institucional entre o Parlamento e a
Corte.
A discussão, agora, reside em saber se é necessária a observância da

anterioridade anual ou nonagesimal quanto aos termos fixados por essa
nova legislação.
O ministro Alexandre de Moraes e o ministro Dias Toffoli, no voto

apresentado em Plenário Virtual, partem, a meu ver, da seguinte
premissa: as anterioridades anual e nonagesimal são garantias
constitucionais do contribuinte diante de leis que instituam ou majorem
tributos, mas, de acordo com o que entendem Suas Excelências, este não
seria o caso da Lei Complementar n. 190/2022, que apenas redividiria o
produto da arrecadação entre os entes federados envolvidos.
Uma lei da União realmente nunca poderia instituir ou majorar um

tributo estadual (não de forma válida, pelo menos). Portanto, leis dos
Estados e do Distrito Federal é que podem alterar os elementos
quantitativos da tributação estadual em face do contribuinte. A LC n.
190/2022 estabelece tão só um quadro normativo que delimita como deve
10
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
efetivar-se a cobrança do diferencial de alíquota do ICMS. É uma norma

dirigida aos entes arrecadadores que concorrem sobre o produto da
arrecadação, não aos contribuintes – sintomaticamente, duas das ações
diretas foram ajuizadas por Governadores de Estado, a demonstrar que o
seu interesse fiscal foi atingido pela nova regulamentação.
A divergência se instala nos efeitos da previsão (em tese,

desnecessária), pela própria lei complementar, de um prazo de
acomodação, em prol dos contribuintes e mesmo dos entes federados,
antes do início da nova sistemática de cobrança.
E aqui compartilho do entendimento que Sua Excelência o ministro

Dias Toffoli expôs no Plenário Virtual.
Nada obstante as anterioridades geral e nonagesimal tenham de ser

aplicadas a partir da publicação das leis estaduais e distrital – e não da LC
n. 190/2022, que apenas veicula normas gerais –, nada impede que o
legislador federal conceda garantias adicionais aos contribuintes, tais
como um prazo mais alargado que o inscrito na Constituição.
Nesse sentido, a formulação do art. 150 da Carta Magna, que

inaugura as limitações constitucionais ao poder de tributar, refere-se a um
conjunto mínimo de garantias, ao prever que aquele rol é instituído “sem
prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte”. Essa cláusula
de “não tipicidade” (MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 2.
ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1993. Tomo IV, p. 152) deixa espaços
(hermenêuticos e funcionais) aos Poderes constituídos para que, nas suas
atuações cotidianas, possam prever mais prerrogativas aos
administrados.
O próprio art. 5º, § 2º, da Constituição assinala que os direitos e as

garantias fundamentais, encerrados naquele rol exemplificativo, não
excluem outros “decorrentes do regime e dos princípios por ela
11
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
adotados”.
No RE 172.058 (DJ de 13 de outubro de 1995), este Colegiado, pelo

voto condutor do ministro Marco Aurélio, assentou: “no embate diário
Estado/contribuinte, a Carta Política da República exsurge com
insuplantável valia, no que, em prol do segundo, impõe parâmetros a
serem respeitados pelo primeiro. Dentre as garantias constitucionais
explícitas, e a constatação não exclui o reconhecimento de outras
decorrentes do próprio sistema adotado, exsurge a de que somente à lei
complementar cabe a definição de tributos e de suas espécies, bem como,
em relação aos impostos discriminados na Constituição, a dos respectivos
fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes” (grifei).
O Poder Legislativo, no dever de conformar, aperfeiçoar e dar

concretude aos direitos fundamentais, notadamente àqueles traduzidos
como princípios, também age sob o impulso de um “mandamento de
otimização” (ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. São Paulo:
Malheiros, 2008. p. 90). Logo, havendo possibilidade fática e jurídica, a
norma-princípio do direito fundamental deve ser realizada na maior
amplitude possível.
No entendimento amadurecido nos debates parlamentares do

Projeto de Lei Complementar (PLP) n. 32/2021, que deu origem à LC n.
190/2022, fica evidente a preocupação de conferir um prazo
extraordinário aos contribuintes, indo além da própria Constituição. Se
havia contexto para essa realização do princípio da não surpresa (ou da
previsibilidade tributária), num grau acima da exigência constitucional
mínima, a meu ver não há fundamento jurídico para exprobrar a norma
de cunho mais generoso.
Mesmo porque, de acordo com os próprios Estados e o Distrito

Federal, essa interpretação que defere 90 (noventa) dias a mais aos
contribuintes não tem peso excessivo nos orçamentos, a ponto de
12
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
representar um abuso do Legislativo da União sobre os planos e as

prerrogativas estaduais. Em outras palavras, no balanceamento de
valores e de bens constitucionalmente protegidos, não houve um critério
desproporcional e desarrazoado do Parlamento federal.
Não é desprezível também observar que esse prazo – que nada mais
é que uma espécie de vacatio legis concedida pelo legislador federal – pode
ser útil para os Estados e o Distrito Federal buscarem ajustar suas
legislações e práticas administrativas à nova disciplina do ICMS, que
decerto terão repercussões sobre os contribuintes, ao menos em termos de
obrigações tributárias acessórias.
Em adição, convém ter presente que é típica prerrogativa do

legislador estipular prazo de vacatio legis, sempre que considerar
conveniente postergar a entrada em vigor da lei, por motivos de
segurança jurídica ou de publicidade, conforme expressamente menciona
o art. 8º e seus parágrafos da LC n. 95/1998.
Como bem salientou o ministro Dias Toffoli no voto proferido no

Plenário Virtual, fosse declarada a inconstitucionalidade do art. 3º da LC
n. 190/2022, isso ensejaria ainda mais dúvidas objetivas que aquelas
existentes na situação atual (de efeitos já consumados), inclusive
franqueando cobranças retroativas do ICMS-Difal, quanto a fatos
geradores ocorridos entre 4 de janeiro de 2022 (data de publicação da
norma) e os 90 (noventa) dias subsequentes, num quadro em que a maior
parte dos Estados já havia respeitado o comando taxativo da lei.
Dito isso, tenho que as anterioridades nonagesimal e anual já foram

respeitadas pelas leis estaduais e distrital que instituíram o tributo.
Entretanto, na linha do que determinado pelo Supremo no julgamento do
Tema n. 1.093/RG, essas leis somente produziram efeitos válidos a partir
da Lei Complementar n. 190/2022 (editada após a vigência da Emenda
Constitucional n. 87/2015). E essa última, ainda que por mera
13
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
liberalidade, previu cláusula de vigência, outorgando mais 90 (noventa)

dias aos contribuintes antes da cobrança do ICMS-Difal, que ali se
regulamentava.
Compreendo, pelos motivos expostos, constitucional essa previsão,

nos exatos termos em que contida na lei, em nome da segurança jurídica
e da máxima proteção ao contribuinte.
Quanto ao art. 24-A, § 4º, da LC n. 87/1996, impugnado pelo

Governador do Estado de Alagoas na ADI 7.070, percebe-se que as novas
definições de contribuinte, local e momento do fato gerador da operação
interestadual “somente produzirão efeito no primeiro dia útil do terceiro
mês subsequente ao da disponibilização do portal” de apuração do Difal,
divulgado pelos Estados individualmente.
Esse diferimento dos efeitos da norma acontece, na esteira do que

declara o próprio dispositivo legal, “para a adaptação tecnológica do
contribuinte”, nomeadamente porque, como se sabe, o ICMS é tributo
sujeito ao lançamento por homologação (em que o contribuinte entrega
aos Estados e ao Distrito Federal a Escrituração Fiscal Digital).
Aqui vale o mesmo raciocínio que acabei de exprimir no tocante ao

princípio da anterioridade: embora esse intervalo seja óbice ao início da
cobrança do ICMS-Difal e, portanto, traduza uma norma federal a evitar
recolhimentos estaduais, não há excesso injustificado do legislador
federal que justifique a atuação do Poder Judiciário.
A liberdade de conformação do Poder Legislativo, que tem

legitimidade democrática para escolher os meios que reputar adequados
para a consecução de determinados objetivos, pode alcançar providências
como as indicadas pela Lei Kandir, porque não violam a
proporcionalidade nem são vedadas pela Constituição.
14
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
A tarefa de concordância prática, efetuada pelos legisladores, ao

ampliar direitos de uns (contribuintes) e restringir direitos de outros
(Estados) tem sempre de estar justificada pela defesa de algum valor
constitucionalmente assegurado (CANOTILHO, José Joaquim Gomes.
Direito constitucional e teoria da constituição. Coimbra: Almedina, 1998. p.
417-418). Nesta hipótese, é, sem dúvida, a salvaguarda dos contribuintes
em relação a surpresas nos procedimentos de fiscalização e de
recolhimento tributários.
Estipulou-se período razoável para adaptações, tendo em conta a

variedade de contribuintes do imposto e suas diferentes condições de
adimplemento das obrigações acessórias, não existindo conjuntura de
“renúncia de receitas” que violasse os arts. 99 e 113 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
Em suma, não verifico nenhuma inconstitucionalidade no art. 24-A,

§ 4º, da LC n. 87/1996.
Do exposto, renovando as mais respeitosas vênias aos que pensam

de modo diverso, julgo improcedentes os pedidos formulados nas ADIs
7.066, 7.070 e 7.078, reconhecendo a constitucionalidade do art. 3º da Lei
Complementar n. 190/2022 e do art. 24-A, § 4º, da Lei Complementar n.
87/1996, na redação dada pela Lei Complementar n. 190/2022.
É como voto.
15
Voto Vogal

AMAZONAS
SANTO
MARANHÃO
GROSSO
GROSSO DO SUL
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Voto Vogal
ADI 7066 / DF

GERAIS
PERNAMBUCO
JANEIRO
GRANDE DO SUL
CATARINA
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

SÃO PAULO - FIESP
ABIMED
TRIBUTÁRIA - ABAT
AMIS
FECOMERCIO/SP
- IDV
- BRASSCOM
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

FECOMÉRCIO/BA
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Boa tarde, Senhor Presidente;

Senhora Procuradora da República presente na sessão; eminentes
Colegas. Saúdo a todos na pessoa do Ministro Gilmar Mendes.
Senhor Presidente, eu sempre me batia no sentido de que, neste
novo momento histórico do Direito, o contribuinte não é mais objeto da
tributação, mas sujeito de direitos. Esses sujeitos de direito têm, como
direito fundamental, o direito da não surpresa fiscal, de não ser
surpreendido.
Por outro lado, entendo que a Fazenda também não pode ser
surpreendida, porque ela arrecada para a satisfação das necessidades
coletivas. Então, nem o sujeito passível de tributo pode ser surpreendido,
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
nem a Fazenda pode ser surpreendida com o tributo que já cobrou, e ela
não tem como devolver porque já satisfez as necessidades coletivas. Por
isso é muito importante fazer-se, aqui, uma ponderação.
E a ponderação que eu faço, Senhor Presidente, é que, de início, eu
estava acompanhando efetivamente o Ministro Fachin no tocante à
anterioridade. Entretanto, eu verifico que, neste caso concreto - e a Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro estabelece uma norma in
procedendo que nós devemos levar em conta o ambiente objetivo jurídico -,
os estados já estavam cobrando.
Eu tenho aqui anotado que, no Portal J, sob o título "Entenda quando
cada estado vai começar cobrar o difal-ICMS", vários estados já cobravam,
independentemente de qualquer anterioridade, e outros cobravam com
anterioridade nonagesimal, ou seja, em suma, todos já cobravam esse
imposto. Até porque, como destacou o Ministro Dias Toffoli, bem ou mal,
mal ou bem, já tinha até transcorrido a anualidade.
Essa estratégia que houve de publicar no outro ano, no dia 5 de
janeiro, eu acho que nós devemos levar em consideração uma
interpretação teleológico-sistêmica. Quer dizer, o que se impede é que,
por uma questão de planejamento, o contribuinte não seja obrigado a
pagar um imposto novo criado sem a devida previsibilidade, mas não é o
que ocorre agora.
E à luz da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, eu
entendo que isso não vai criar efeito sistêmico absolutamente nenhum.
Pela improcedência das ações.
Observação
OBSERVAÇÃO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Presidente, com esse voto do

Ministro Nunes Marques, nós já alcançamos a maioria, porque nós temos
Alexandre de Moraes, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski,
Rosa Weber e Nunes Marques. Temos aqui os seis votos, seis votos pela
improcedência.

(PRESIDENTE) - Não, mas é que nem todos foram no mesmo...
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX- Pela improcedência!

(PRESIDENTE) – Não!
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Pela improcedência!
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Vamos aguardar o final.

(PRESIDENTE) - Vamos aguardar o final para fazer a conta. Eu ainda
não votei, a Ministra Cármen Lúcia não votou.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Eu tenho aqui anotado, mas

pouco importa.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA: Isso era no virtual, no

Plenário Virtual.
Documento assinado eletronicamente pelo(a) Min. Cármen Lúcia, conforme o Art. 205, § 2º, do CPC. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 9019-B42A-2D41-3077 e senha 099F-3E1B-ED5F-D5D0
Observação
ADI 7066 / DF
(PRESIDENTE) - O julgamento recomeçou.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX – Como?

(PRESIDENTE) - O julgamento recomeçou.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA: Recomeçou agora.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ah! Recomeçou.

(PRESIDENTE) - Do zero, porque houve destaque no Plenário Virtual.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA: Inclusive com

reajuste.

(PRESIDENTE) - Até que a sua bola de cristal está funcionando bem.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Eu vou ver o resultado, se eu

adivinhei bem. Então, de toda maneira...
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Ministro Fux, me

permite um aparte?
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Pois não.

As premissas de meu voto deixam claro que, se houver uma lei de
um estado ou do Distrito Federal que majore ou crie imposto posterior à
lei complementar aqui impugnada, ela se sujeita à anterioridade geral do
exercício fiscal. Ou seja, aqui só estarão resguardadas aquelas leis – e vejo
Observação
ADI 7066 / DF
que o Relator concorda com essa premissa, que é a mesma...

- Também consta no meu voto exatamente isso.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Só para aquelas leis dos

estados e do Distrito Federal que foram publicadas em 2021, já na
expectativa da sanção da lei complementar.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Então, como nós estamos no

campo de apreciação da constitucionalidade dessas leis, eu entendo que
não haverá nenhuma surpresa fiscal, que é a nossa preocupação e que é a
preocupação da anterioridade. A anterioridade tributária nada mais é do
que, vamos dizer assim, uma subdivisão do princípio da segurança
jurídica no campo do direito tributário.
Então, entendo que não há surpresa fiscal, entendo que, à luz da Lei
de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, nós não vamos criar
nenhum risco sistêmico. Na ponderação de valores entre a pessoa do
contribuinte e a pessoa do poder público, dos estados, das unidades
subnacionais, eu entendo que deva prevalecer essa não surpresa em
relação aos estados, que já vinham cobrando e que por isso não
surpreenderam qualquer contribuinte.
Eu estou julgando também improcedentes as ações.
Esclarecimento
ESCLARECIMENTO

(PRESIDENTE) - Eu penso - e o Ministro Fux acaba de colocar - que a
pergunta certa a fazer é a seguinte: no dia 31 de dezembro de 2021, esse
tributo estava sendo pago dessa forma? Estava. Então, ninguém foi
surpreendido. É a visão que eu tenho nessa matéria.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Presidente, desculpe

interromper, mas é que o argumento está indo e voltando. Eu acho que a
questão fundamental é saber se nós vamos, ou não, obedecer a uma regra
da Constituição. A Constituição, no art. 150, III, "c", determina que, ao
observar essa regra da anterioridade nonagesimal, observe-se também a
letra "b", que fala da anterioridade anual. Assim, se nós pudermos mitigar
a Constituição - e creio que não devemos -, faz sentido toda esta reflexão
de que havia leis anteriores, mas as leis não tinham o seu pressuposto
nem só de eficácia, mas da própria validade do tributo. E essa lei
complementar estabeleceu regras de competência, repartição de
competência tributária, entre outras coisas.

(PRESIDENTE) - Ministro Fachin, deixa-me fazer uma pergunta a Vossa
Excelência. É uma pergunta teórica, mas ela é importante neste debate
que Vossa Excelência conduz com a competência de sempre. As leis
estaduais que já vigoravam em 2021...
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Não vigoravam.

(PRESIDENTE) - As leis vigoravam. O Supremo Tribunal Federal
autorizou a cobrança.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 778A-2C71-B659-B6C0 e senha D552-E5EC-5CC9-8972
Esclarecimento
ADI 7066 / DF

- Vigoravam porque o Supremo autorizou que vigorassem até 31 de
dezembro.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Sim, mas a condição

de validade era a edição de lei complementar.

- Para 2022.

(PRESIDENTE) - Não era de validade, Ministro Fachin, era de eficácia.

- E era de eficácia para 2022.

(PRESIDENTE) - E era de eficácia porque, veja, Vossa Excelência entende
que deve cobrar a partir de 2023. Vossa Excelência acha que os estados
precisam editar leis novas a partir de 2023, ou podem aproveitar as que já
existiam?
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Não, porque havia um

pressuposto de um fato jurídico que foi preenchido com a edição da lei
complementar.

(PRESIDENTE) - Então elas eram leis válidas, tanto que elas vão poder
produzir efeitos depois, apenas não eram eficazes.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Era uma lei de

validade pendente, condicionada à edição da lei complementar. Se a lei
complementar não tivesse sido editada, ela perderia...
Esclarecimento
ADI 7066 / DF

(PRESIDENTE) - Isso. Editada a lei, ela passou a produzir efeitos.
Editada a lei complementar, a lei ordinária estadual passou a produzir
efeitos.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Sem dúvida, para

2023, como a lei complementar determinou.

(PRESIDENTE) - Não, a lei complementar previu nonagesimal.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - A lei complementar

não se referiu expressamente à noventena; ela determinou observar a
alínea "c" do inciso III do art. 150. E a alínea "c" do inciso III do art. 150
determina observar a alínea "b", que trata da anterioridade anual. Eu
estou lendo a Constituição.

(PRESIDENTE) - O art. 3º da lei complementar previu expressamente a
necessidade de observância da anterioridade nonagesimal, 90 dias.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Da alínea "c", que se

refere à letra "b", porque há que se ver o que prevê a alínea "c" na
Constituição.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas a questão é a premissa

básica. Essas leis criaram um tributo novo? Não, elas mudaram só uma
questão de competência tributária, atingiram os sujeitos ativos de quem
podem cobrar.

(PRESIDENTE) - Já estamos numa fase de repetição dos argumentos.
Todo mundo já sabe o que acha.
Esclarecimento
ADI 7066 / DF
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Exato, por isso que eu

voltei, visto que os argumentos estavam em um torna-viagem.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA: Senhor Presidente,

Senhores Ministros, meus cumprimentos especiais ao Relator, Ministro
Alexandre de Moraes, à Senhora Procuradora-Geral interina, Doutora
Elizeta, aos Senhores Advogados – meus cumprimentos especiais aos que
assomaram à tribuna – e aos Senhores Servidores. Cumprimento todos os
estudantes e todos os que participam desta sessão nos assistindo.
Senhor Presidente, eu também já tinha votado no Plenário Virtual,

como Vossa Excelência sinalizou. Acompanho a divergência do Ministro
Fachin, em que pesem todos os judiciosos argumentos apresentados pelo
Ministro Relator, que julga pela improcedência, como fazia o Ministro
Dias Toffoli desde a primeira votação no Virtual, no sentido de acolher a
nonagesimal expressa na norma. No art. 3º da Lei Complementar n. 190,
dispõe-se:
alínea c do inciso III do caput do art. 150 da Constituição Federal”.
Na al. c do inc. III do art. 150 da Constituição da República, tem-se

que, “antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei
que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b". Consta dessa
al. b: “no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os
instituiu ou aumentou".
Aqui nem se fala da validade, nem da publicação. A publicação da

lei que os instituiu tem que ser no exercício financeiro subsequente ou
quando ela determinar. E como há esta remissão, eu também, Senhor
Presidente, com todas as vênias das compreensões diferentes, contrárias
até a essa interpretação, não vejo como superar, como afirmou aqui o
Ministro Fachin. A norma que foi editada, publicada, para utilizar a
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código F847-D09F-1ABE-1866 e senha 9DBD-FA0E-0C3D-38C9
ADI 7066 / DF
expressão constitucional, introduz outros elementos, como este da

indicação dos sujeitos passivos.
Por isso, Senhor Presidente, singelamente, reitero o voto que já tinha

dado, no sentido de acompanhar a compreensão do Ministro Edson
Fachin, com outros que tinham também ali. Peço todas as vênias ao
Ministro Relator, a quem não acompanhei, em parte, no que se refere à
anterioridade, anualidade, pois não tenho esse entendimento.
Voto no sentido da improcedência das ações diretas, exceção a uma

delas, a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.066, que eu tinha
julgado procedente no Virtual, Vossa Excelência, também, parece-me.
Portanto, aqui, mantemos e o Ministro Relator julga improcedente.
É como voto, Senhor Presidente.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código F847-D09F-1ABE-1866 e senha 9DBD-FA0E-0C3D-38C9
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES -
Presidente, já me tinha manifestado no debate e na votação que fizera
anteriormente, no sentido de acompanhar o voto do Ministro Dias Toffoli.
Estou fazendo, portanto, nesse sentido, confirmando o
voto anteriormente dado.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 23F7-5DB9-0C25-0ED5 e senha C891-51FA-0026-1FE2
Voto Vogal

AMAZONAS
SANTO
MARANHÃO
GROSSO
GROSSO DO SUL
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Voto Vogal
ADI 7066 / DF

GERAIS
PERNAMBUCO
JANEIRO
GRANDE DO SUL
CATARINA
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

SÃO PAULO - FIESP
ABIMED
TRIBUTÁRIA - ABAT
AMIS
FECOMERCIO/SP
- IDV
- BRASSCOM
Voto Vogal
ADI 7066 / DF

FECOMÉRCIO/BA
VOTO-VOGAL
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: Trata-se de três ações

diretas de inconstitucionalidade propostas pela Associação Brasileira da
Indústria de Máquinas e Equipamentos – ABIMAQ, pelo Estado de
Alagoas e pelo Estado do Ceará, contra dispositivos da Lei
Complementar 190/2022, que altera a Lei Kandir (LC 87/1996), para
regulamentar a cobrança do ICMS nas operações e prestações
interestaduais destinadas ao consumidor final não contribuinte do
imposto.
A ABIMAQ sustenta, em síntese, que a Lei Complementar 190/2022
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
"criou uma nova relação jurídica, definiu os contribuintes, estabeleceu a forma

escritural e operacional das regras de imposto; fixou estabelecimento responsável
pelo recolhimento do tributo tendo por base o local das operações relativas à
circulação de mercadorias e das prestações de serviços; fixa a base de cálculo de
modo que o montante do imposto a integre". Nesse sentido, entende que deve
incidir a interpretação "conforme a Constituição Federal sem redução de texto,
ao artigo 3º a Lei Complementar n. 190/2022 para que se aplique o princípio da
anterioridade anual, estampado no artigo 150, III, ‘b’ da Constituição Federal.”
Por sua vez, os Estados de Alagoas e do Ceará defendem, em suma,

que o DIFAL não configura a instituição de novo tributo e tampouco
importa em majoração daquele já existente, visto que materializa, tão
somente, a repartição da receita do ICMS entre os estados da federação
envolvidos nas operações de consumo. Por esse motivo, defende a
absoluta impertinência de submetê-lo à anterioridade, seja do exercício,
seja nonagesimal.
Alegam, ainda, que "se permitido ao legislador federal postergar a

produção de efeitos da Lei Complementar n. 190/2022 pelo período da
anterioridade nonagesimal (art. 150, III, ‘c’, CF/88) e, de modo ainda mais
absurdo, pelo período da anterioridade de exercício (art. 150, III, ‘b’, CF/88), a
opção legislativa implicará tratamento tributário distinto às mesmas operações,
envolvendo as mesmas mercadorias, a depender de sua origem, o que vai de
encontro com o princípio da isonomia e da neutralidade tributária", além de
ferir o pacto federativo. Ademais, afirmam que o § 4º do art. 24-A da LC
87/1996, incluído pela Lei Complementar 190/2022, ao suspender a
exigibilidade do tributo até o primeiro dia útil do terceiro mês
subsequente ao da disponibilização do portal, consubstancia isenção
heterônoma.
A principal questão controvertida nas ações diretas ora examinadas

consiste em saber se a Lei Complementar 190/2022, que regulamenta o
DIFAL, deve observar algum dos princípios da anterioridade. Quanto ao
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
assunto, vale salientar que o art. 3º da LC 190/2022 expressamente

determina a observância do princípio da anterioridade nonagesimal, in
verbis:
“Art. 3º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de

disposto na alínea ‘c’ do inciso III do caput do art. 150 da
Constituição Federal.”
O DIFAL, discutido nos presentes autos, é cobrado em operações e

prestações que destinem bens e serviços ao consumidor final não
contribuinte do ICMS, localizado em outra unidade federada, tendo sido
instituído por meio da Emenda Constitucional 87/2015, a qual fora
inicialmente regulamentada pelo Convênio Confaz 93/2015.
Nos autos da ADI 5.469 e do RE 1.287.019, tema 1.093 da repercussão

geral, esta Suprema Corte entendeu, por maioria, que o caso deveria ser
regulamentado mediante lei complementar, por considerar que a “EC nº
87/15 criou uma nova relação jurídico-tributária entre o remetente do bem ou
serviço (contribuinte) e o estado de destino nas operações com bens e serviços
destinados a consumidor final não contribuinte do ICMS. Houve, portanto,
substancial alteração na sujeição ativa da obrigação tributária.”
Nesse sentido, restou então fixada a seguinte tese de repercussão

geral: “A cobrança do diferencial de alíquota alusivo ao ICMS, conforme
introduzido pela Emenda Constitucional nº 87/2015, pressupõe edição de lei
complementar veiculando normas gerais.” (tema 1.093).
Houve ainda modulação de efeitos, a fim de que as referidas

decisões produzissem efeitos a partir do exercício financeiro seguinte à
conclusão do referido julgamento, isto é, a partir de 2022. Confira-se, por
oportuno, trecho do voto do relator na parte que trata da modulação de
efeitos:
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
“Não obstante o vácuo normativo ocasionado pela

inexistência de lei complementar, é fato que os estados
continuaram a poder cobrar o ICMS com base nas cláusulas
primeira, segunda, terceira e sexta do convênio.
Não há dúvida de que uma miríade de operações foi
tributada nos moldes dessas outras cláusulas.
Além do mais, é imprescindível recordar que a EC nº
87/15 e o convênio impugnado, o qual a regulamentou,
decorrem do objetivo de melhor distribuir entre os estados e o
Distrito Federal parcela da renda advinda do ICMS nas
operações e prestações interestaduais.
(...)
Sendo assim, julgo ser necessário modularem-se os efeitos
da declaração de inconstitucionalidade das cláusulas primeira,
segunda terceira, sexta e nona do convênio questionado, nos
termos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, para que a decisão produza
efeitos, quanto à cláusula nona, desde a concessão da medida
cautelar nos autos da ADI nº 5.464/DF e, quanto às cláusulas
primeira, segunda terceira e sexta, a partir do exercício
financeiro seguinte à conclusão deste julgamento.”
Vê-se, da modulação de efeitos, que foi levado expressamente em

consideração o fato de que não houve solução de continuidade em relação
a cobrança de ICMS, mesmo diante da ausência de lei complementar.
Ademais, a EC 87/2015 teria alterado aspectos relacionados ao sujeito
ativo do tributo e a respectiva arrecadação, que passou a ser distribuída
entre Estado de origem e Estado de destino quando se tratasse de
operações destinadas a consumidor final não contribuinte do ICMS.
Insta salientar que restei vencido quanto à necessidade de lei

complementar para regulamentar o DIFAL, introduzido pela EC 87/2015,
por considerar que a nova disciplina constitucional já era extremamente
minudente.
Prevaleceu, contudo, a corrente que considerou que a cobrança do
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
DIFAL, conforme previsto na EC 87/2015, pressupunha edição de lei

complementar veiculando normas gerais.
Em sendo assim, foi editada a LC 190/2022, para regulamentar a

cobrança do ICMS nas operações e prestações interestaduais destinadas
ao consumidor final não contribuinte do imposto.
A celeuma, contudo, reside no fato de que essa lei complementar só

foi publicada em 5 de janeiro de 2022, tendo ainda determinado a
observância do princípio da anterioridade nonagesimal.
Os Estados requerentes nas ADIs ora em julgamento defendem que

o DIFAL não configura a instituição de novo tributo e tampouco importa
em majoração daquele já existente, visto que materializa, tão somente, a
repartição da receita do ICMS entre os estados da federação envolvidos
nas operações de consumo, a fim de afastar a aplicação dos princípios da
anterioridade.
De fato, esses argumentos utilizados pelos Estados foram os mesmos

que utilizei quando restei vencido na ADI 5.469 e no RE 1.287.019, tema
1.093 da repercussão geral. Naquela oportunidade, registrei
expressamente que a nova disciplina constitucional introduzida pela EC
87/2015 não criou espécie tributária nova nem alterou elemento do ICMS
que porventura exigisse a edição de nova lei complementar geral a
minudenciar os elementos do tributo.
Não considero necessária, portanto, a observância do princípio da

anterioridade, até porque não há qualquer surpresa ao contribuinte, eis
que ele já vinha pagando o DIFAL de ICMS diante da modulação de
efeitos realizada por esta Corte nos autos da ADI 5.469 e no RE 1.287.019.
É certo que a jurisprudência desta Suprema Corte tem conferido
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
interpretação elástica ao princípio da anterioridade tributária, por

considerá-lo um direito fundamental do contribuinte (vide ADI 939, rel.
Min. Sydney Sanches, DJ 18.3.1994). Nesse sentido, regra geral, qualquer
modificação legislativa que, de maneira direta ou indireta, implicar carga
tributária maior, há de observar os princípios da anterioridade.
Entretanto, fato é que a instituição do DIFAL, ora em

questionamento, não decorreu da LC 190/2022, mas das diversas leis
estaduais que efetivamente regulamentaram e impuseram a cobrança.
Vale dizer, o princípio da anterioridade se aplica ao caso de instituição ou
majoração de tributo.
Penso, então, que o questionamento a se fazer é o seguinte: a LC

190/2022 implica majoração ou instituição do DIFAL em operações e
prestações interestaduais destinadas ao consumidor final não
contribuinte do imposto? Sem titubear, a resposta é absolutamente
negativa. Não houve majoração ou instituição de tributo, ainda que de
forma indireta.
A presente discussão jurídica se assemelha a caso de incidência do

ICMS – importação por quem não fosse contribuinte habitual do referido
imposto – sobre o qual esta Corte já se pronunciou. Na oportunidade,
consignou-se que leis estaduais editadas após a Emenda à Constituição
33/2002, e anteriores à Lei Complementar 114/2002, eram válidas, mas
ineficazes. Em sendo assim, a ausência de lei complementar não ensejaria
a inconstitucionalidade da lei estadual anteriormente publicada, mas
apenas a suspensão da sua eficácia, a qual voltaria a ter seus efeitos a
partir da edição da lei complementar. A esse respeito, inclusive, fora
firmada tese de repercussão geral, no tema 1.094, a qual possui a seguinte
redação:
“I - Após a Emenda Constitucional 33/2001, é

constitucional a incidência de ICMS sobre operações de
importação efetuadas por pessoa, física ou jurídica, que não se
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
dedica habitualmente ao comércio ou à prestação de serviços,

devendo tal tributação estar prevista em lei complementar
federal. II - As leis estaduais editadas após a EC 33/2001 e antes
da entrada em vigor da Lei Complementar 114/2002, com o
propósito de impor o ICMS sobre a referida operação, são
válidas, mas produzem efeitos somente a partir da vigência da
LC 114/2002". (RE 1.221.330, Relator Min. Luiz Fux, Redator do
acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em
16.6.2020, DJe-204 17.8.2020)
Não vejo, portanto, como a LC 190/2022 tenha instituído ou

majorado tributo, ainda que indiretamente, a fim de atrair o princípio da
anterioridade.
Ademais, do ponto de vista teleológico, o princípio da anterioridade

visa a concretizar o princípio da segurança jurídica no sentido de
garantir previsibilidade financeira ao contribuinte. Sobre o tema, são
esclarecedoras as lições de Roque Carraza:
“O que estamos tentando significar é que o princípio da

anterioridade é o corolário lógico do princípio da segurança
jurídica. Visa a evitar surpresas para o contribuinte, com a
instituição ou a majoração de tributos no curso do exercício
financeiro.
De fato, o princípio da anterioridade veicula a ideia de que
deve ser suprimida a tributação de surpresa (que afronta a
segurança jurídica dos contribuintes). Ele impede que, da noite
para o dia, alguém seja colhido por nova exigência fiscal. É ele,
ainda, que exige que o contribuinte se depare com regras
tributárias claras, estáveis e seguras. E, mais do que isso: que
tenha conhecimento antecipado dos tributos que lhe serão
exigidos ao longo do exercício financeiro, justamente para que
possa planejar, com tranquilidade, sua vida econômica.”
(CARRAZZA, Roque. Curso de Direito Constitucional
Tributário, 22 ed., São Paulo: Malheiros, 2006, p. 188)
10
Voto Vogal
ADI 7066 / DF
Conforme exaustivamente demonstrado no caso concreto, diante da

modulação de efeitos realizada por esta Suprema Corte, na ADI 5.469 e
no RE 1.287.019, os contribuintes nunca tiveram sua situação alterada
diante da necessidade de lei complementar. Afinal, a cobrança do DIFAL
não se fundamenta na LC 190/2022, mas sim nas legislações internas dos
respectivos estados.
Entretanto, mesmo reputando desnecessária a observância do

princípio da anterioridade no caso em tela, fato é que a LC 190/2022
expressamente a previu. Assim, a legislação, de maneira bastante clara,
consignou que a sua produção de efeitos ocorreria apenas a partir de
noventa dias de sua publicação. Nesse sentido, não vejo
inconstitucionalidade em o Congresso declaradamente consignar a
observância do prazo de noventa dias para produção de efeitos da
respectiva legislação.
Por esse motivo, acompanho a parcial divergência apresentada pelo

Ministro Dias Toffoli, a fim de julgar improcedentes as ADIs 7.066, 7.070 e
7.078.
É como voto.
11

(PRESIDENTE) - Eu também, como se depreendeu do debate, estou
acompanhando a posição defendida pelo Ministro Alexandre de Moraes.
Não vou precisar reiterar todos os argumentos, mas o meu entendimento,
apenas recolocando a questão.
Em primeiro lugar, considero que é uma questão de justiça fiscal essa
distribuição entre estado produtor e estado consumidor, para fins de
pagamento do ICMS. Acho que era uma regra injusta, que favorecia
apenas os estados produtores. A justiça fiscal sempre é uma preocupação
que norteia meus votos.
Em segundo lugar, houve reiteradas tentativas de introduzir essa
modalidade de distribuição de tributos. Primeiro, pela emenda
constitucional, que o Supremo Tribunal Federal exigiu; e, depois, pela lei
complementar, que o Supremo também exigiu.
No meu entendimento - esse é o ponto central de divergência -, o
tributo foi criado por lei ordinária dos estados, e não pela lei
complementar federal que esta Corte instituiu como condição. Uma vez
vigente a lei complementar federal, as leis estaduais, que tinham sua
eficácia suspensa, voltam a produzir seus efeitos. A meu ver, nem se
exigiria a anterioridade nonagesimal, mas, como a lei complementar a
previu, acho que se deve seguir.
Pedindo todas as vênias à posição defendida pelo eminente Ministro
Luiz Edson Fachin, pelo Ministro André Mendonça e pela Ministra
Cármen Lúcia, também estou acompanhando a posição manifestada pelo
Relator.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código AAB6-6DA2-27FD-5870 e senha D3F7-815D-453E-E2ED
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE MÁQUINAS E
EQUIPAMENTOS - ABIMAQ
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 594B-F18E-11ED-4675 e senha 396D-BF96-A1E0-4945

SINDUSFARMA
ADV.(A/S) : RONALDO RAYES (79409/BA, 75302/DF, 31087/ES, 68420/GO,
118043/MG, 21563-A/MS, 43630/PE, 147949/RJ, 48588/SC, 114521/SP)
DF, 31088/ES, 117824/MG, 21599-A/MS, 147991/RJ, 49845/SC,
154384/SP)
FIESP
CONFECÇÃO - ABIT
ADV.(A/S) : JOAO PAULO FANUCCHI DE ALMEIDA MELO (68540/GO, 107124/
MG)
422245/SP)
ADV.(A/S) : ARIANE COSTA GUIMARAES (29766/DF, 68210/GO, 226490/RJ,
430298/SP)
79463/PR, 207177/RJ, 20612-A/RN, 119036A/RS, 234916/SP)
208452/SP)
157850/RJ, 21037-A/RN, 100389A/RS, 289076/SP)
48239-A/CE, 24521/DF, 38089/ES, 68623/GO, 77467/MG, 51046/PE,
82756/PR, 158221/RJ, 9223/RO, 352839/SP)
54942/PE, 176780/RJ, 146961/SP)
E TURISMO - CNC
ABCOMM

30.9.2022.


11.11.2022.

Decisão: (processo destacado do Plenário virtual) Após a

leitura do relatório e a realização das sustentações orais, o
julgamento foi suspenso. Falaram: pela requerente, o Dr. Saul
Tourinho Leal; pelo amicus curiae Estado do Rio Grande do Sul, o
Dr. Thiago Holanda González, Procurador do Estado; pelo amicus
curiae Associação Mineira de Supermercados – AMIS, o Dr. João
Paulo Fanucchi de Almeida Melo; pelo amicus curiae Associação
Brasileira das Empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação
– BRASSCOM, o Dr. Marciano Seabra de Godói; pelo amicus curiae
Confederação Nacional da Indústria – CNI, o Dr. Pedro Henrique
Braz Siqueira; pelo amicus curiae Associação Brasileira de
Advocacia Tributária – ABAT, a Dra. Angela Cignachi Baeta Neves;
pelo amicus curiae Sindicato da Indústria de Produtos
Farmacêuticos – SINDUSFARMA, o Dr. Bruno Henrique Coutinho de
Aguiar; pelo amicus curiae Instituto para Desenvolvimento do
Varejo – IDV, a Dra. Ariane Costa Guimarães; e, pelo amicus curiae
Confederação das Associações Comerciais e Empresariais do Brasil –
CACB, o Dr. Augusto Pinto Bercht. Presidência do Ministro Luís
Roberto Barroso. Plenário, 23.11.2023.
Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou improcedente a ação

direta, reconhecendo a constitucionalidade da cláusula de vigência
prevista no art. 3º da Lei Complementar 190, no que estabeleceu
que a lei complementar passasse a produzir efeitos noventa dias da
data de sua publicação, nos termos do voto do Relator, vencidos os
Ministros Edson Fachin, André Mendonça, Cármen Lúcia e os
Ministros Ricardo Lewandowski e Rosa Weber, que votaram em
assentada anterior ao pedido de destaque. Não votou o Ministro
Cristiano Zanin, sucessor do Ministro Ricardo Lewandowski.
Presidência do Ministro Luís Roberto Barroso. Plenário,
29.11.2023.
Presidência do Senhor Ministro Luís Roberto Barroso. Presentes

à sessão os Senhores Ministros Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias
Toffoli, Luiz Fux, Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Nunes
Marques, André Mendonça e Cristiano Zanin.
Procuradora-Geral da República em exercício, Dra. Elizeta

Maria de Paiva Ramos.


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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 160

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.066 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 160

AM. CURIAE. : ESTADO DE MINAS GERAIS

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 160

AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 160

ADV.(A/S) : MARCOS JOAQUIM GONCALVES ALVES

EMENTA: CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ICMS. COBRANÇA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 160

1. A EC 87/2015 e a LC 190/2022 estenderam a sistemática de

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 160

FACHIN, ANDRÉ MENDONÇA, CÁRMEN LÚCIA e os Ministros

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 160

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.066

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 160

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 160

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS EMPRESAS DE TECNOLOGIA DA

Decisão: Após o voto do Ministro Alexandre de Moraes

Composição: Ministros Rosa Weber (Presidente), Gilmar Mendes,

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 160

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.066

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 160

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 160

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS EMPRESAS DE TECNOLOGIA DA

Decisão: Após o voto do Ministro Alexandre de Moraes

Decisão: Após o voto-vista do Ministro Dias Toffoli, que

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 160

art. 3º da LC n.190/2022, que deve observar os princípios da

Composição: Ministros Rosa Weber (Presidente), Gilmar Mendes,

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 160

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.066

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 160

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 160

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS EMPRESAS DE TECNOLOGIA DA

Decisão: Após o voto do Ministro Alexandre de Moraes

Decisão: Após o voto-vista do Ministro Dias Toffoli, que

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 160

art. 3º da LC n.190/2022, que deve observar os princípios da

Decisão: Após o voto-vista do Ministro Gilmar Mendes, que

Composição: Ministros Rosa Weber (Presidente), Gilmar Mendes,

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 160

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.066 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 160

AM. CURIAE. : ESTADO DE MINAS GERAIS

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 160

AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 160