ADI 825 - Emenda À CE

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 92 216
25/10/2018 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 825 AMAPÁ
RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAPÁ
ADV.(A/S) : PAULO DE TARSO DIAS KLAUTAU FILHO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO
AMAPA
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

REVOGAÇÃO E ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DE PARTE DOS
DISPOSITIVOS IMPUGNADOS. SUPERVENIENTE PERDA PARCIAL
DO OBJETO. ATRIBUIÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL.
HOMOLOGAÇÃO DE CÁLCULOS DAS COTAS DO ICMS A SEREM
TRANSFERIDAS PARA MUNICÍPIOS: INCONSTITUCIONALIDADE.
PREVISÃO DE EXISTÊNCIA DE PROCURADORIA DA ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA. ART. 132, CF: INTERPRETAÇÃO CONFORME À
CONSTITUIÇÃO PARA LIMITAR A POSSIBILIDADE DE
REPRESENTAÇÃO JUDICIAL ÀS CAUSAS RELATIVAS À DEFESA DAS
PRERROGATIVAS INSTITUCIONAIS DO ÓRGÃO. PROCURADORIA
DA FAZENDA ESTADUAL. PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA
REPRESENTAÇÃO DOS ESTADOS: INCONSTITUCIONALIDADE DE
PREVISÃO DE ÓRGÃO E DE CARREIRA AUTÔNOMOS. PREVISÃO
DE RESERVA DE VAGAS NO SERVIÇO PÚBLICO PARA PESSOAS
PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA: MERA REPETIÇÃO DE NORMA DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INICIATIVA POPULAR PARA EMENDA À
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL: CONSTITUCIONALIDADE.
1. É inconstitucional a atribuição, aos Tribunais de Contas estaduais,
de competência para homologação dos cálculos das cotas do ICMS
devidas aos Municípios, por violação ao princípio da separação dos
Poderes (art. 2º da CF), afastada a alegação de simetria com o modelo
federal (arts. 75 e 161, parágrafo único, da CF).
2. A jurisprudência desta Corte reconhece o princípio da unicidade
institucional da representação judicial e da consultoria jurídica para
Estados e Distrito Federal, que são atribuições exclusivas dos
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código CB90-2AFA-5D2C-75D3 e senha F557-5DBF-444F-5526
Ementa e Acórdão

ADI 825 / AP
Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, independentemente da

natureza da causa. A existência de consultorias jurídicas separadas de
suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais somente é admitida se
sua existência for anterior à Constituição Federal (art. 69 do ADCT).
Excetua-se a atividade de consultoria jurídica das Assembleias
Legislativas, que pode ser realizada por corpo próprio de procuradores.
Já a atividade de representação judicial fica restrita às causas em que a
Assembleia Legislativa ostentar personalidade judiciária, notadamente
para a defesa de suas prerrogativas institucionais frente aos demais
poderes (ADI 1.557, Rel. Min. ELLEN GRACIE).
3. É facultado aos Estados, no exercício de seu poder de auto-
organização, a previsão de iniciativa popular para o processo de reforma
das respectivas Constituições estaduais, em prestígio ao princípio da
soberania popular (art. 1º, parágrafo único, art. 14, I e III, e art. 49, XV, da
CF).
4. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e,
nessa parte, julgada parcialmente procedente.
AC ÓRDÃ O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo

Tribunal Federal, em Plenário, sob a Presidência do Senhor Ministro
DIAS TOFFOLI, em conformidade com a ata de julgamento e as notas
taquigráficas, por unanimidade, acordam em declarar prejudicados os
seguintes dispositivos da Constituição do Estado do Amapá impugnados
na inicial: arts. 31, parágrafo único; 42, inc. XVIII; 76, § 4º; 95, incs. XX e
XXIV; 118, §§ 1º e 5º; e art. 52 do ADCT e, por unanimidade, em julgar
procedente o pedido formulado na ação direta para declarar a
inconstitucionalidade da expressão “o Procurador da Fazenda Nacional”
contida no art. 119, inc. II; e para extirpar do art. 32, parágrafo único,
parte final, a expressão “por qualquer tempo” e, ainda, julgar improcedente
a ação no tocante ao art. 307, todos da referida Constituição estadual. Por
Ementa e Acórdão

ADI 825 / AP
maioria, acordam em julgar improcedente a ação direta no que se refere

aos arts. 103, inc. IV, e 110 da Constituição estadual, vencidos os Ministros
Alexandre de Moraes, Relator, Gilmar Mendes, Marco Aurélio e Celso de
Mello. Na sequência, por maioria, foi julgada procedente a ação direta
para declarar a inconstitucionalidade do art. 112, inc. XVII, daquela
Constituição, vencidos os Ministros Alexandre de Moraes, Gilmar
Mendes e Celso de Mello. E, quanto ao art. 115 da citada Constituição,
por maioria, a ação foi julgada procedente para dar interpretação
conforme, nos termos do voto do Relator, que redigirá o acórdão,
vencidos os Ministros Edson Fachin e Rosa Weber. Ausente,
justificadamente, o Ministro Roberto Barroso.
Brasília, 25 de outubro de 2018.
Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Relator
Relatório

AMAPA
RE LAT Ó RI O
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se

de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Governador do
Estado do Amapá, com pedido de medida liminar, tendo por objeto os
seguintes dispositivos da Constituição do Estado:
Art. 31. (…) Parágrafo único ocorrendo vacância de ambos

os cargos no último ano do mandato, o cargo será exercido pelo
Presidente da Câmara Municipal.
Art. 42. (…) XVIII - a criação, transformação, fusão, cisão,

incorporação, privatização ou extinção das sociedades de
economia mista, autarquias, fundações e empresas públicas
dependem de prévia aprovação da Assembleia Legislativa.
Art. 76. (…) § 4º - Fica assegurada isonomia de

remuneração dos peritos e médicos legistas com os delegados
de polícia, na mesma classe e padrão.
Art. 95. (…) XX - autorizar ou aprovar convênios, acordos

ou contratos com os governos federal, estadual ou municipal,
entidades de direito público ou privado, de que resultem para o
Estado quaisquer encargos não estabelecidos na lei
orçamentária; (…)
XXIV - aprovar, após arguição, pelo voto secreto da
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código E478-A2D3-F281-65E8 e senha DF3B-3152-901A-2540
Relatório

ADI 825 / AP
maioria de seus membros, os nomes dos presidentes de

empresas estatais e fundacionais.
Art. 103. (…) IV - de cidadãos, mediante iniciativa popular

assinada, no mínimo, por um por cento dos eleitores do Estado.
Art. 110. A iniciativa popular pode ser exercida pela

apresentação à Assembleia Legislativa de projeto de lei ou
proposta de emenda à Constituição, devidamente articulados e
subscritos por, no mínimo, um por cento do eleitorado estadual,
distribuídos em, pelo menos, cinco Municípios, com um
mínimo de dois por cento dos eleitores de cada um dos
Municípios.
Art. 112. (…) XVII - homologar os cálculos das cotas do

ICMS devidas aos Municípios.
Art. 115. A Procuradoria da Assembleia compete exercer a

representação judicial do Poder Legislativo nas ações em que
este for parte, ativa ou passiva, sem prejuízo das atribuições da
Procuradoria-Geral do Estado.
Art. 118, (…) § 1º - O Governador e o Vice-Governador

residirão na Capital do Estado e não poderão, sem prévia
permissão da Assembleia Legislativa, ausentar-se do País, por
qualquer tempo, ou do Estado por mais de quinze dias, sob
pena de perda do cargo;
(…)
§ 5º Em caso de vacância, o Governador interino
comunicará o fato ao Tribunal Regional Eleitoral, que fará nova
eleição no prazo de noventa dias, devendo os eleitos completar
o período de seus antecessores, salvo se a segunda vaga ocorrer
a menos de um ano do término do quatriênio, hipótese em que
se continuará observando o disposto no parágrafo anterior.
Art. 119. (…) II - nomear e exonerar o Procurador da
Relatório

ADI 825 / AP
Fazenda Estadual, os dirigentes das autarquias, empresas

públicas, sociedades de economia mista de que o Estado
detenha o controle acionário.
Art. 307. O Estado e os Municípios reservarão vagas em

seus respectivos quadros de pessoal para serem preenchidas
por pessoas portadoras de deficiência.
TÍTULO X - ATO DAS DISPOSIÇÕES

CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS (…)
Art. 52. Os servidores públicos civis do Estado e dos
Municípios, da administração direta, autárquica e das
fundações públicas, em exercício na data da promulgação desta
Constituição, há pelo menos cinco anos de exercício contínuo, e
que não tenham sido admitidos na forma regulada pelo art. 37
da Constituição Federal, são considerados estáveis no serviço
público.
Sustenta o requerente, em suma, que (a) o art. 31, parágrafo único,

contraria o art. 81, § 1º, da Constituição Federal, que determina a
realização de nova eleição; (b) o art. 42, XVIIII, viola o art. 37, XIX e XX,
que exige a edição de lei apenas para a criação das entidades referidas; (c)
o art. 76, § 4º, agrava despesas públicas sem a iniciativa do Executivo e
equipara vencimentos de modo não previsto na Constituição Federal; (d)
o art. 95, XX, tem como inconstitucional a necessidade de autorização
legislativa para os convênios celebrados pelo Executivo; (e) o art. 95,
XXIV, viola a separação dos poderes, por submeter ato do Executivo à
prévia autorização pelo Legislativo; (f) os arts. 103, IV, e 110 ofendem os
arts. 60 e 61 da Constituição Federal, por permitir a iniciativa popular
para a apresentação de emenda constitucional; (g) o art. 112, XVII, ofende
o art. 71 da Constituição Federal, ao possibilitar a homologação judicial
de cálculos; (h) os arts. 115 e 119, II, descumprem o art. 132 da
Constituição Federal, que confere atribuição exclusiva aos Procuradores
do Estado para sua representação judicial; (i) o art. 118, §§ 1º e 5º, ataca os
arts. 81, §§ 1º e 2º, e 83 da Constituição Federal, que determinam a
Relatório

ADI 825 / AP
realização de eleições independentemente do período restante para o

término do mandato; (j) o art. 307 ofende o art. 30 da Constituição
Federal, por interferir na autonomia dos municípios; e (k) o art. 52 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) deixa de observar os
parâmetros do art. 37 da Constituição Federal sobre a estabilidade dos
servidores públicos.
O Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, em decisão monocrática,
deferiu parcialmente o pedido liminar para suspender a vigência (a) do
art. 76, § 4º, da Constituição do Estado e do art. 52 do ADCT; (b) da
expressão autorizar ou do art. 95, XX, da Constituição; e (c) das palavras
empresas estatais e do art. 95, XXIV, da Constituição do Estado do Amapá
(fls. 29/30), o que foi posteriormente referendado pelo Plenário (fls. 40-45).
A Assembleia Legislativa do Estado do Amapá prestou informações
(fls. 47-50), nas quais defende a constitucionalidade de todos os
dispositivos questionados na inicial.
O parecer da Advocacia-Geral da União é pela improcedência do
pedido (fls. 53/63), reiterando os argumentos constantes das informações
da Assembleia Legislativa do Estado.
O parecer da Procuradoria-Geral da República (fls. 65-76) é pela (a)
prejudicialidade do pedido em relação aos arts. 31, parágrafo único, 118,
§§ 1º e 5º, e 307; (b) procedência parcial do pedido, para a declaração de
inconstitucionalidade da parte final do art. 42; do art. 76, § 4º; da
expressão “autorizar ou” contida no art. 95, XX; das palavras “empresas
estatais” do art. 95, XXIV; do art. 103, IV; da expressão “ou proposta de
emenda à Constituição” existente no art. 110; da expressão “a qualquer
tempo” constante do art. 118, § 1º; e da íntegra do art. 52 do ADCT; e (c)
improcedência do pedido quanto aos arts. 42, XVIIII; 112, XVII; 115 e 119,
II.
Às fls. 88-191, a Assembleia Legislativa do Estado do Amapá
informou sobre a vigência das normas impugnadas e apresentou o texto
integral atualizado da Constituição Estadual.
É o relatório.
Voto - MIN. ALEXANDRE DE MORAES
VOTO
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Parte dos

dispositivos impugnados nesta ação direta foram revogados ou alterados
substancialmente, conforme noticiado pela Assembleia Legislativa local e
pelo Procurador-Geral da República. Em alguns casos, como os arts. 95,
XX e XXIV, e 118, § 1º, da Constituição estadual, as alterações efetuadas
suprimiram precisamente as expressões impugnadas pelo requerente. Na
Tabela abaixo, consta o cotejo da redação primitiva das normas
impugnadas com a atual redação:
Redação impugnada Redação atual

Art. 31. (...) § 1º Ocorrendo a vacância nos
últimos dois anos do mandato do Prefeito,
Art. 31. (…) Parágrafo único – a eleição para ambos os cargos será feita
ocorrendo vacância de ambos os cargos trinta dias depois da última vaga, pela
no último ano do mandato, o cargo será Câmara Municipal, na forma da lei. (EC nº
exercido pelo Presidente da Câmara 14/99)
Municipal. § 2º Em qualquer dos casos, os substitutos
deverão completar o período de seus
antecessores. (EC nº 14/99)
Art. 42. (…) XVIII - a criação, Art. 42. (...) (EC nº 14/99)
transformação, fusão, cisão, XVIII - somente por lei específica poderá
incorporação, privatização ou extinção ser criada autarquia e autorizada a
das sociedades de economia mista, instituição de empresa pública, de
autarquias, fundações e empresas sociedade de economia mista e de
públicas dependem de prévia aprovação fundação, cabendo à lei complementar,
da Assembleia Legislativa. neste último caso, definir as áreas de sua
atuação; (EC nº 35/2006)
Art. 76. (…) § 4º - Fica assegurada Art. 76 (...)§ 4º (Revogado pela Emenda
isonomia de remuneração dos peritos e Constitucional nº. 35, de 21-3-2006).
médicos legistas com os delegados de
polícia, na mesma classe e padrão.
Art. 95. (…) XX - autorizar ou aprovar Art. 95. (...)XX - Aprovar convênios,
convênios, acordos ou contratos com os acordos ou contratos com os Governos
governos federal, estadual ou municipal, federal, estaduais ou municipais e com
entidades de direito público ou privado, entidades de direito público ou privado, de
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 1B84-DE15-F768-3ED7 e senha A5EE-95A0-32D3-B10F

ADI 825 / AP
de que resultem para o Estado que resultem para o Estado quaisquer

quaisquer encargos não estabelecidos encargos não estabelecidos na lei
na lei orçamentária; orçamentária; (EC nº 35/2006)
(…) (…)
XXIV - aprovar, após arguição, pelo voto XXIV - aprovar, após argüição, pelo voto
secreto da maioria de seus membros, os secreto da maioria de seus membros, os
nomes dos presidentes de empresas nomes dos presidentes de fundações
estatais e fundacionais. públicas; (EC nº 35/2006 )
Art. 118, (…) § 1º - O Governador e o Art. 118, (…) §1º O Governador e o Vice-
Vice-Governador residirão na Capital do Governador residirão na Capital do Estado
Estado e não poderão, sem prévia e não poderão, sem prévia permissão da
permissão da Assembleia Legislativa, Assembleia Legislativa, ausentar-se do
ausentar-se do País, por qualquer País ou do Estado por mais de quinze dias,
tempo, ou do Estado por mais de quinze sob pena de perda do cargo. (EC nº
dias, sob pena de perda do cargo; 35/2006)
(...) (...)
§ 5º Em caso de vacância, o § 5º Vagando os cargos de Governador e
Governador interino comunicará o fato Vice–Governador, far-se-á eleição noventa
ao Tribunal Regional Eleitoral, que fará dias de aberta a última vaga. (EC nº 14/99)
nova eleição no prazo de noventa dias, § 6º Ocorrendo a vacância nos últimos dois
devendo os eleitos completar o período anos do período governamental, a eleição
de seus antecessores, salvo se a para ambos os cargos será feita trinta dias
segunda vaga ocorrer a menos de um depois da última vaga, pela Assembleia
ano do término do quatriênio, hipótese Legislativa, na forma da lei. (EC nº 14/99)
em que se continuará observando o § 7º Em qualquer dos casos, os substitutos
disposto no parágrafo anterior. deverão completar o período de seus
antecessores. (EC nº 14/99)
ADCT ADCT
Art. 52. Os servidores públicos civis do Art. 52. (Revogado pela Emenda
Estado e dos Municípios, da Constitucional nº. 35, de 21.03.2006).
administração direta, autárquica e das
fundações públicas, em exercício na
data da promulgação desta
Constituição, há pelo menos cinco anos
de exercício contínuo, e que não
tenham sido admitidos na forma
regulada pelo art. 37 da Constituição
Federal, são considerados estáveis no
serviço público.
Assim, a revogação dos dispositivos questionados em momento

posterior ao ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade induz

ADI 825 / AP
ao prejuízo da respectiva demanda, por perda de objeto, ainda que as

normas atacadas tenham produzido efeitos concretos residuais. Essa
conclusão encontra respaldo em consistente orientação jurisprudencial,
que tem sido abonada desde a ADI 709 (Rel. Min. PAULO BROSSARD,
Pleno, DJ de 20/06/1994), e que se viu reproduzida, mais recentemente, na
ADI 3.341 (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/7/2014); ADI
179 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 28/3/2014; e ADI 3.885 (Rel. Min.
GILMAR MENDES). Fica parcialmente prejudicada a presente ação direta
quanto aos pedidos que postulavam a declaração de
inconstitucionalidade dos artigos 31, parágrafo único; 42, XVIII; 76, §4º;
95, XX e XXIV; 118, §§ 1º e 5º da Constituição estadual do Amapá e do art.
52 do respectivo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Permanece a necessidade de avançar no mérito apenas em relação
aos impugnados arts. 103, IV, 110, 112, 115, 119, II, e 307.
Quanto ao art. 112 da Constituição estadual, que confere ao Tribunal

de Contas do Estado a competência para homologar os cálculos das cotas
do ICMS devidas aos Municípios, não há o apontado vício de
inconstitucionalidade. O art. 75 da Constituição Federal estabelece que os
preceitos constitucionais sobre organização, composição e fiscalização do
Tribunal de Contas da União (TCU) aplicam-se, no que couber, aos
Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos
Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, onde existirem.
À luz do citado artigo, que impõe, em respeito ao princípio da
simetria, a observância do modelo federal pelos Estados-Membros, esta
Corte já declarou a inconstitucionalidade de normas constitucionais
estaduais que alteraram ou suprimiram regras de competência das Cortes
de Contas semelhantes às atribuídas pela Constituição Federal ao TCU. É
o que ocorreu, por exemplo, nas ADIs 1.694 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI,
Tribunal Pleno, DJe de 9/10/2014) e 916 (Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA,
Tribunal Pleno, DJe de 6/3/2009).
Especificamente quanto ao cálculo das cotas de tributos federais
destinadas a Estados, Distrito Federal e Municípios, há a competência

ADI 825 / AP
prevista no parágrafo único do art. 161 da Constituição Federal:
Art. 161. Cabe à lei complementar:

I - definir valor adicionado para fins do disposto no art.
158, parágrafo único, I;
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que
trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos
fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o
equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios;
III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários,
do cálculo das quotas e da liberação das participações previstas
nos arts. 157, 158 e 159.
Parágrafo único. O Tribunal de Contas da União efetuará o
cálculo das quotas referentes aos fundos de participação a que
alude o inciso II.
Ou seja, no modelo federal, há a participação do TCU no cálculo das

quotas de tributos federais a serem repartidas entre o Fundo de
Participação dos Estados e do Distrito Federal e o Fundo de Participação
dos Municípios. Assim, em observado o princípio da simetria, possui
validade constitucional a competência atribuída pelo inciso XVII do art.
112 da Constituição estadual ao Tribunal de Contas do Estado, razão pela
qual não merece guarida o argumento invocado pelo requerente, no
sentido de que “não cabe a um órgão julgador homologar cálculos, tarefa
tipicamente administrativa”. Acrescente-se, ainda, que os Tribunais de
Contas não são órgãos propriamente jurisdicionais, mas sim
administrativos, incumbidos da realização de diversos atos materiais de
natureza tipicamente administrativa relacionados ao exercício de sua
função de controle externo da administração pública, a exemplo, entre
outros, dos previstos nos arts. 161, parágrafo único; e 71, III a VI, da
Constituição.
No que respeita aos arts. 115 e 119 da Constituição estadual, a inicial

aponta a inconstitucionalidade da previsão de existência da
“Procuradoria da Assembleia” e da Procuradoria da Fazenda Estadual,

ADI 825 / AP
pois o art. 132 da Constituição Federal confere aos Procuradores do

Estado, com exclusividade, a representação judicial e a consultoria
jurídica do ente federado. Confira-se o teor dos dispositivos:

Art. 119. Compete privativamente ao Governador do
Estado, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
(…) II - nomear e exonerar o Procurador da Fazenda Estadual,
os dirigentes das autarquias, empresas públicas, sociedades de
economia mista de que o Estado detenha o controle acionário.
Como parâmetro de controle, invoca-se o art. 132 da CF/88, cujo

texto é o seguinte:
Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito

Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá
de concurso público de provas e títulos, com a participação da
Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases,
exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das
respectivas unidades federadas.
Com efeito, na ADI 1.679, em decisão unânime, o Supremo Tribunal

Federal reconheceu a adoção, pela Constituição Federal, do princípio da
unicidade institucional da representação judicial e da consultoria jurídica
para Estados e Distrito Federal, cuja única exceção é a hipótese estipulada
pelo art. 69 do ADCT. Nesse sentido:
Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Emenda

Constitucional no 17, de 30 de junho de 1997, promulgada pela
Assembléia Legislativa do Estado de Goiás, que acrescentou os
§§ 2º e 3º e incisos, ao artigo 118 da Constituição estadual. 3.
Criação de Procuradoria da Fazenda Estadual, subordinada à

ADI 825 / AP
Secretaria da Fazenda do Estado e desvinculada à

Procuradoria-Geral. 4. Alegação de ofensa aos artigos 132 da
Constituição e 32, do ADCT. 5. Descentralização. Usurpação da
competência funcional exclusiva da Procuradoria-Geral do
Estado. 6. Ausência de previsão constitucional expressa para a
descentralização funcional da Procuradoria-Geral do Estado. 7.
Inaplicabilidade da hipótese prevista no artigo 69 do ADCT.
Inexistência de órgãos distintos da Procuradoria estadual à data
da promulgação da Constituição. 8. Ação julgada procedente.
(ADI 1.679, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJ de
21/11/2003).
No voto condutor do aresto, o relator assim se manifestou:
“... a leitura conjunta dos artigos 132 da Constituição e art.

69 do ADCT, não permite que se conceba uma estrutura plural
para a advocacia pública dos Estados-membros. A exceção
prevista no art. 69 do ADCT indica cabalmente que a tolerância
do sistema constitucional para com um modelo descentralizado
há de ficar limitada às Consultorias Jurídicas separadas da
Procuradoria-Geral existentes na data da promulgação da
Constituição.
Ademais, há que se respeitar a intenção expressa do
legislador constituinte. Não sendo princípio de aplicação geral e
irrestrita, impossível imprimir-se interpretação analógica e
extensiva se tal vontade não foi inequívoca no bojo do texto
constitucional. (…)
Assim, se a Constituição Federal não excepcionou a
criação de Procuradorias de Fazenda no plano estadual, como o
fez expressamente no caso da Procuradoria da Fazenda
Nacional, não se encontra o legislador constituinte estadual
apto a fazê-lo.”
O art. 69 do ADCT, referido na fundamentação do precedente acima,

admite, como exceção à competência exclusiva das procuradorias, a
existência de consultorias jurídicas separadas, desde que já existentes no

ADI 825 / AP
momento de promulgação da Constituição, nos seguintes termos:
Art. 69. Será permitido aos Estados manter consultorias

jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou
Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgação da
Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas
funções.
Assim, exceto pela hipótese do art. 69 do ADCT, que não é o caso dos
autos, a representação judicial e a consultoria jurídica do Estado-Membro
são exclusivas dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, pelo
que é inconstitucional a criação de Procuradoria da Fazenda estadual
como órgão desvinculado administrativamente da Procuradoria-Geral do
Estado, bem como de carreira estadual específica de Procurador da
Fazenda, distinta da carreira de Procurador do Estado, por violação ao
art. 132 da Constituição, na linha do precedente citado.
No que se refere ao art. 115 da Constituição estadual, que prevê a

criação da Procuradoria da Assembleia, merece atenção o entendimento
firmado nesta Corte a respeito da possibilidade de que o Poder
Legislativo, no exercício de sua autonomia administrativa, organize seu
próprio serviço de consultoria e assessoramento jurídico e seja por ele
representado em juízo nos casos em que os órgãos de direção das casas
legislativas têm capacidade judiciária para defesa de suas prerrogativas
institucionais. Nesse sentido, o julgamento da ADI 1.557 (Rel. Minª.
ELLEN GRACIE, DJ de 18/6/2004), que recebeu a seguinte ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

EMENDA Nº 9, DE 12.12.96. LEI ORGÂNICA DO DISTRITO
FEDERAL. CRIAÇÃO DE PROCURADORIA GERAL PARA
CONSULTORIA, ASSESSORAMENTO JURÍDICO E
REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DA CÂMARA LEGISLATIVA.
PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL.
ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INICIATIVA E DE OFENSA AO
ART. 132 DA CF. (…) 3. A Procuradoria Geral do Distrito

ADI 825 / AP
Federal é a responsável pelo desempenho da atividade jurídica

consultiva e contenciosa exercida na defesa dos interesses da
pessoa jurídica de direito público Distrito Federal. 4. Não
obstante, a jurisprudência desta Corte reconhece a ocorrência
de situações em que o Poder Legislativo necessite praticar em
juízo, em nome próprio, uma série de atos processuais na
defesa de sua autonomia e independência frente aos demais
Poderes, nada impedindo que assim o faça por meio de um
setor pertencente a sua estrutura administrativa, também
responsável pela consultoria e assessoramento jurídico de seus
demais órgãos. Precedentes: ADI 175, DJ 08.10.93 e ADI 825, DJ
01.02.93. Ação direita de inconstitucionalidade julgada
parcialmente procedente.
Nas demais causas, não relacionadas à defesa de prerrogativas

institucionais, quem possui capacidade para estar em juízo é a respectiva
pessoa jurídica de direito público, que deverá ser necessariamente
representada pelo quadro de Procuradores do Estado. Esse mesmo
entendimento deve ser aplicado ao caso em exame, para excluir do
âmbito hermenêutico do art. 115 da Constituição estadual qualquer
interpretação que autorize a realização de atividades de representação
judicial pela Procuradoria da Assembleia Legislativa em causas não
relacionadas à defesa das prerrogativas institucionais da respectiva casa.
Em relação ao art. 307 da Constituição estadual, segundo o qual “o

Estado e os Municípios reservarão vagas em seus respectivos quadros de pessoal
para serem preenchidas por pessoas portadoras de deficiência”, trata-se de mera
repetição do que consta no art. 37, VIII, da Constituição Federal,
expressamente dirigida tanto à União quanto aos Estados e aos
Municípios, razão pela qual os argumentos suscitados não merecem
guarida.
No que respeita à apontada inconstitucionalidade dos arts. 103, IV, e

110 da Constituição estadual, aduz a inicial que os referidos dispositivos
são inconstitucionais, porque a Constituição Federal não admite iniciativa

ADI 825 / AP
popular no que se refere às emendas constitucionais. Eis o teor dos

dispositivos impugnados:
Art. 103. A Constituição poderá ser emendada mediante
proposta:
(...)
IV - de cidadãos, mediante iniciativa popular assinada, no
mínimo, por um por cento dos eleitores do Estado;

apresentação à Assembleia Legislativa de projeto de lei ou
proposta de emenda à Constituição, devidamente articulados e
subscritos por, no mínimo, um por cento do eleitorado estadual,
distribuídos em, pelo menos, cinco Municípios, com um
mínimo de dois por cento dos eleitores de cada um dos
Municípios.
A autonomia dos Estados-Membros caracteriza-se pela denominada

tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e
autoadministração.
Em relação à presente hipótese, os Estados-Membros se auto-
organizam por meio do exercício de seu poder constituinte derivado-
decorrente, consubstanciando-se na edição das respectivas Constituições
Estaduais e, posteriormente, por meio de sua própria legislação (CF, art.
25, caput), sempre, porém, respeitando os princípios constitucionais
sensíveis, princípios federais extensíveis e princípios constitucionais
estabelecidos, conforme consagrado por esta Corte:
“se é certo que a nova Carta Política contempla um elenco

menos abrangente de princípios constitucionais sensíveis, a
denotar, com isso, a expansão de poderes jurídicos na esfera das
coletividades autônomas locais, o mesmo não se pode afirmar
quanto aos princípios federais extensíveis e aos princípios
constitucionais estabelecidos, os quais, embora disseminados pelo
texto constitucional, posto que não é tópica a sua localização,
configuram acervo expressivo de limitações dessa autonomia

ADI 825 / AP
local, cuja identificação – até mesmo pelos efeitos restritivos que

deles decorrem – impõe-se realizar” (ADI 216/PB, Rel. Min.
CELSO DE MELLO, RTJ 146/388).
Nesse sentido, os limites materiais e formais ao poder de reforma,

entre os quais se insere o elenco taxativo de legitimados à iniciativa de
proposição de emenda à Constituição, são normas de reprodução
obrigatória pelos Estados-Membros, quando do exercício do seu poder
constituinte decorrente, por imposição do art. 25 da CF (princípio da
simetria), pois como bem destacado por Paulo Bonavides (Curso de Direito
Constitucional, 30ª edição, São Paulo: Malheiros Editores, 2015, pags. 208-
209):
A questão da iniciativa constitucional guarda íntimas

conexões com o problema da imutabilidade das Constituições.
Com efeito, os sistemas políticos mais propensos à tese de
elaborar Constituições que, sem tropeço, se amoldem a
realidades novas, imprevistas, dinâmicas, movediças, em geral
se furtam ao estabelecimento de prescrições demasiado rígidas
com respeito à iniciativa da reforma, que eles fazem por
conseguinte mais aberta e, menos restrita, de fácil emprego ou
utilização.
(…)
A iniciativa restrita, limitada ou reservada, ordinariamente
inclina o sistema à rigidez, conferindo uma posição de
preponderância ou privilégio ao órgão incumbido de propor ou
movimentar a reforma.
No julgamento da ADI 486 (Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de

10/11/2006), foi esse o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, que
invalidou norma que condicionava a reforma da constituição estadual a
quórum mais rígido do que aquele previsto na Constituição Federal:
10

ADI 825 / AP
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE - PROCESSO DE REFORMA DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA
DOS REQUISITOS ESTABELECIDOS NA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL (ART. 60, §§ 1º A 5º) - IMPOSSIBILIDADE
CONSTITUCIONAL DE O ESTADO-MEMBRO, EM
DIVERGÊNCIA COM O MODELO INSCRITO NA LEI
FUNDAMENTAL DA REPÚBLICA, CONDICIONAR A
REFORMA DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL À APROVAÇÃO
DA RESPECTIVA PROPOSTA POR 4/5 (QUATRO QUINTOS)
DA TOTALIDADE DOS MEMBROS INTEGRANTES DA
ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA - EXIGÊNCIA QUE
VIRTUALMENTE ESTERILIZA O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO
REFORMADORA PELO PODER LEGISLATIVO LOCAL - A
QUESTÃO DA AUTONOMIA DOS ESTADOS-MEMBROS (CF,
ART. 25) - SUBORDINAÇÃO JURÍDICA DO PODER
CONSTITUINTE DECORRENTE ÀS LIMITAÇÕES QUE O
ÓRGÃO INVESTIDO DE FUNÇÕES CONSTITUINTES
PRIMÁRIAS OU ORIGINÁRIAS ESTABELECEU NO TEXTO
DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: "É NA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL QUE SE LOCALIZA A FONTE
JURÍDICA DO PODER CONSTITUINTE DO ESTADO-
MEMBRO" (RAUL MACHADO HORTA) - O SIGNIFICADO
DA CONSTITUIÇÃO E OS ASPECTOS DE
MULTIFUNCIONALIDADE QUE LHE SÃO INERENTES -
PADRÕES NORMATIVOS QUE SE IMPÕEM À
OBSERVÂNCIA DOS ESTADOS-MEMBROS EM TEMA DE
REFORMA DE SUA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO -
INCONSTITUCIONALIDADE CARACTERIZADA - AÇÃO
DIRETA PROCEDENTE.
Do voto do eminente relator, Ministro CELSO DE MELLO, colhe-se a

conclusão de que, embora exista discussão sobre a possibilidade de
modificação dos limites formais e materiais de reforma da Constituição
Federal, há certeza quanto à impossibilidade de modificação desses
limites pelo constituinte estadual, conforme se denota do trecho seguinte:
11

ADI 825 / AP
Na realidade, os critérios definidores da rigidez

constitucional são aqueles estabelecidos, de modo implícito ou
explícito, pelo próprio texto da Constituição da República.
Isso significa que o procedimento ritual e todas as
exigências de ordem formal e material concernentes à reforma
da Carta Política, tais como delineados na Constituição Federal,
além de insuprimíveis pelos Estados-membros, não podem ser
por estes modificados com fundamento em sua competência
reformadora, cujo exercício sofre, em tais pontos,
inquestionável limitação de natureza imposta pelo legislador
constituinte primário.
A previsão de iniciativa popular para a emenda à Constituição do

Amapá somente seria válida caso se admitisse na Constituição Federal
tal iniciativa, o que não ocorre. Como se sabe, o art. 60 da CF confere
legitimidade para proposta de emenda apenas à iniciativa de (i) um terço
dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, (ii) do
Presidente da República e (iii) de metade das Assembleias Legislativas.
Assim, é evidente a divergência entre o texto impugnado e o parâmetro
constitucional de controle, porquanto a Constituição estadual previu a
deflagração do processo de reforma de seu texto por iniciativa não
contemplada no art. 60 da CF.
Portanto, não poderia a Constituição Estadual elastecer o rol de
legitimados para o exercício da iniciativa de proposta de emenda à
constituição, por imperativo do art. 25 da CF, devendo-se reconhecer a
inconstitucionalidade do art. 103, IV, e da expressão “e de proposta de
emenda à Constituição na forma do inciso IV do art. 103”, constante da
redação atual do art. 110 da Constituição do Estado do Amapá.
Ante o exposto, conheço parcialmente da presente ação direta e,

nessa parte, julgo-a procedente em parte, para (a) declarar a
inconstitucionalidade da expressão “o Procurador da Fazenda Estadual”
no art. 119, II, da Constituição estadual; (b) conferir interpretação
conforme à Constituição ao art. 115 do mesmo diploma normativo, de
12

ADI 825 / AP
modo a excluir do plexo de competências e de representação judicial pela

Procuradoria da Assembleia Legislativa as causas não relacionadas à
defesa das prerrogativas institucionais da respectiva casa; e (c) declarar a
inconstitucionalidade do art. 103, IV, e da expressão “e de proposta de
emenda à Constituição na forma do inciso IV do art. 103”, constante da
redação atual do art. 110 da Constituição do Estado do Amapá.
13
Vista

AMAPA
VISTA
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente, eu

tenho em meu gabinete, quer na questão da homologação de cotas de
ICMS, quer na outra questão que diz respeito à representação, matéria
que me parece similar. Portanto, se o eminente Relator não objetar, eu
gostaria de pedir vista para examinar, com o intuito até de harmonizar à
luz do que aqui está sendo assentado.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código F2BA-17FB-BDA8-D63E e senha 9E78-02A1-F3FD-5EBA
Extrato de Ata - 30/06/2017
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 825

PROCED. : AMAPÁ
ADV.(A/S) : PAULO DE TARSO DIAS KLAUTAU FILHO (7494/PA)
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAPA
Decisão: Após o voto do Ministro Alexandre de Moraes

(Relator), conhecendo parcialmente da ação direta e, na parte
conhecida, julgando-a parcialmente procedente, pediu vista dos
autos o Ministro Edson Fachin. Ausentes, justificadamente, os
Ministros Celso de Mello e Roberto Barroso, e, participando do
Seminário de Verão 2017, na Faculdade de Direito da Universidade
de Coimbra, em Portugal, o Ministro Ricardo Lewandowski.
Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 30.6.2017.
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Dias
Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.
Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de

Barros.
p/ Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 13299043
Voto Vista
V O T O-VISTA
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Trata-se de julgamento

definitivo do mérito da ADI 825 ajuizada pelo Governador do Estado do
Amapá em face de uma série de dispositivos da Constituição Estadual do
Estado-membro, como minudentemente posto em relatório da lavra do e.
Ministro Alexandre de Moraes.
Em sede cautelar, o Tribunal Pleno do STF suspendeu a eficácia de
uma série de dispositivos impugnados, nos seguintes termos:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
MEDIDA CAUTELAR. Constituição do Estado do Amapá, art.
31, paragrafo único, art. 32, parte final, art. 42, inc. XVIII, art. 76,
PAR. 4., art. 95, incs. XX e XXIV, art. 103, inc. IV, art. 110, art.
112, inc. XVII, art. 115, art. 118, PAR. 1. e PAR. 5., art. 119, inc. II,
e art. 307; E, ainda, art. 52 do ADCT. Plausibilidade da alegada
inconstitucionalidade, aliada a caracterização de urgencia,
relativamente aos arts. 76, PAR. 4., da parte permanente, e art.
52 do ADCT (na integra); do art. 95, XX, quanto as palavras
"autorizar ou"; do art. 95, XXIV, quanto as palavras "empresas
estatais e"; e do art. 118, PAR. 1., no CONCERNENTE A
expressão "por qualquer tempo". Cautelar parcialmente
deferida para suspensão da eficacia dos citados dispositivos,
como explicitado.”
(ADI 825 MC, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, DJ
02.04.1993)
A Assembleia Legislativa do Estado do Amapá prestou informações

pormenorizadas (fls. 47 a 50) nas quais defende a constitucionalidade dos
dispositivos impugnados.
O Advogado-Geral da União manifestou-se pela improcedência da
ADI, com esteio na argumentação da ALE-AP.
Por sua vez, o Procurador-Geral da República opinou pelo
conhecimento parcial da ADI e, na parte conhecida, pela procedência
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 48B0-44C9-A13F-2178 e senha CB58-7015-7FF5-0B9B
Voto Vista

ADI 825 / AP
parcial da ação.
Instada a manifestar-se, a Assembleia Legislativa do Estado federado
prestou novas informações sobre a vigência das normas atacadas.
Após sucessivas substituições da relatoria, o atual Ministro Relator
incluiu o feito em pauta em 09.06.2017, proferindo voto na sessão plenária
do dia 30 do mesmo mês.
No voto de Sua Excelência, propõe-se o conhecimento parcial da
ADI, em razão da perda superveniente de objeto, a que se dá parcial
procedência na parte conhecida.
Pedi vista dos autos em gabinete, de modo a examinar a pertinência
do voto à jurisprudência do STF.
Nesse sentido, em momento de devolução de vista, com as mais
respeitosas vênias, apresento proposta parcialmente divergente da
apresentada pelo e. Ministro Relator.
Em relação às impugnações dos arts. 31, parágrafo único; 42, XVIII;
76, §4º; 95, XX e XXIV; 118, §5º, da parte dogmática da Constituição
Estadual do Amapá, assim como ao art. 52 do ADCT, acompanho
integralmente a proposta ministerial, por sua vez acolhida pelo i.
Ministro Relator, de maneira a reconhecer a perda superveniente e parcial
de objeto na esteira da jurisprudência inaugurada por esta Suprema Corte
na ADI 79, de relatoria do Ministro Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ
2.6.1994.
Igualmente, convém reproduzir os dispositivos impugnados
sobressalentes:
“Art. 32. O Prefeito e o Vice-Prefeito residirão no
Município e dele não poderão se ausentar durante o exercício
do mandato, salvo se a ausência não ultrapassar quinze dias,
exigindo-se licença prévia da Câmara Municipal para viagem
ao exterior por qualquer tempo.
proposta:
(…)
Voto Vista

ADI 825 / AP

apresentação à Assembleia Legislativa de projeto de lei,
subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado estadual,
distribuído pelo menos por cinco Municípios, com um mínimo
de dois por cento dos eleitores de cada um deles, e de proposta
de emenda à Constituição na forma do inciso IV do art. 103.
(…)
Art. 112. O controle externo, a cargo da Assembleia
Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas
do Estado, ao qual compete:
XVII - homologar os cálculos das cotas do ICMS devidas
aos Municípios;
(…)
(…)
Art. 119. Compete privativamente ao Governador do
Estado, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
II - nomear e exonerar o Procurador da Fazenda Estadual,
os dirigentes das autarquias, empresas públicas, sociedades de
economia mista de que o Estado detenha o controle acionário;
V - nomear e exonerar o Procurador-Geral do Estado;
(…)
Art. 307. O Estado e os Municípios reservarão vagas em
seus respectivos quadros de pessoal para serem preenchidas
por pessoas portadoras de deficiência.”
Posto isso, em função da necessária dialética pressuposta em uma

deliberação em juízo colegiado, peço licença para adotar a estrutura de
voto do e. Ministro Relator e pontuar algumas divergências.
HOMOLOGAÇÃO DE CÁLCULOS DAS COTAS DO ICMS DEVIDAS

AOS MUNICÍPIOS
Voto Vista

ADI 825 / AP
Nesse ponto, o i. Ministro Relator compreendeu que o art. 112 do

diploma impugnado possui validade constitucional, porquanto está
amparado pela regra federativa de simetria.
Assim, o Tribunal de Contas do Estado possuiria competência para
homologar os cálculos dos repasses do estado aos respectivos municípios
em relação ao ICMS arrecadado, conquanto o TCU detém como
responsabilidade institucional o gerenciamento dos Fundos de
Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM), nos termos do
art. 161, parágrafo único, do Texto Constitucional.
Nesses termos, ouso divergir do douto Relator, por não verificar
semelhança entre as atividades administrativas expostas, a começar pela
titularidade do poder-dever em questão. No caso do FPE e do FPM, é o
próprio TCU quem efetua os cálculos das quotas-partes devidos aos entes
subnacionais, à luz de estimativas demográficas fornecidas pelo IBGE.
Na verdade, trata-se de fundos de natureza contábil, desprovidos de
personalidade jurídica, cuja gerência cabe à Corte de Contas. A propósito,
recorre-se ao escólio doutrinário do Professor da USP José Maurício
Conti:
“O FPE e o FPM são como as contas-correntes. São figuras
representativas de atos realizados por terceiros. Juridicamente,
são apenas objeto de direitos, não sujeitos de direitos, uma vez
que não são capazes de realizar qualquer tipo de ato jurídico.
O FPE e o FPM são fundos cujo gerenciamento compete ao
Tribunal de Contas da União, responsável por cumprir as
determinações relativas aos recursos arrecadados na forma
descrita na Constituição. Estes recursos são mantidos em
depósito em conta do Banco do Brasil, sendo distribuídos
segundo as regras também fixadas constitucionalmente e
regulamentadas por disposições infraconstitucionais, algumas
do próprio Tribunal de Contas, agindo por delegação expressa
da Constituição.” (CONTI, José Maurício. Federalismo Fiscal e
Fundos de Participação. São Paulo: Juarez Oliveira, 2001, p. 81)
Situação completamente diversa diz respeito ao repasse obrigatório

às municipalidades das verbas arrecadadas pelo ente estadual atinente ao
Voto Vista

ADI 825 / AP
ICMS, pois além de não se constituir em fundo financeiro, também goza

de relativa liberdade de conformação, nos seguintes termos:
“Art. 158. Pertencem aos Municípios:
(…)
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do
imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de
mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos
Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas
conforme os seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor
adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias
e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei
estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.”
Nesses termos, o TCE é completamente alheio ao referido processo

financeiro alocativo, da mesma forma que o Tribunal de Contas da União
não participa de repasses na arrecadação do IPI ou da CIDE-combustível,
previstos nos incisos II e III do art. 159 do Texto Constitucional. Em
ambos os casos, a competência existente da Corte de Contas cinge-se ao
controle externo dos atos do Poder Público.
Sendo assim, tornar o ato de repasse de recursos públicos sujeito a
homologação de TCE representa ofensa ao princípio da separação e da
independência dos poderes.
Com ratio semelhante, o STF possui entendimento segundo o qual
norma que subordina atos administrativos típicos do Poder Executivo à
aprovação da Assembleia Legislativa viola a separação dos poderes.
Eis o teor da ementa da ADI 676, de relatoria do Ministro Carlos
Velloso, Tribunal Pleno, DJ 29.11.1996:
“CONSTITUCIONAL. CONVÊNIOS, ACORDOS,
CONTRATOS E ATOS DE SECRETÁRIOS DE ESTADO.
APROVAÇÃO DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA:
INCONSTITUCIONALIDADE. I. - Norma que subordina
Voto Vista

ADI 825 / AP
convênios, acordos, contratos e atos de Secretários de Estado à

aprovação da Assembléia Legislativa: inconstitucionalidade,
porque ofensiva ao princípio da independência e harmonia dos
poderes. C.F., art. 2º. II. - Inconstitucionalidade dos incisos XX e
XXXI do art. 99 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. III.
- Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”
Portanto, peço vênia ao entendimento contrário, para manifestar-

me no sentido da inconstitucionalidade do art. 112, XVII, da
Constituição Estadual do Amapá.
EXISTÊNCIA DA PROCURADORIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA E

DO CARGO DE PROCURADOR DA FAZENDA ESTADUAL
No tocante aos arts. 115 e 119, II, do diploma atacado, verifica-se que
o e. Ministro Relator perfilou juízo segundo o qual o princípio da
unicidade institucional da representação judicial e da consultoria jurídica
para Estados impediria a instituição do cargo de Procurador da Fazenda
Estadual, ao passo que a Procuradoria da Assembleia Legislativa somente
poderia atuar judicialmente em demandas correlatas às prerrogativas
institucionais da instituição parlamentar, fazendo-se necessário o
emprego de interpretação conforme à Constituição.
Da petição inicial do Requerente, articulou-se o seguinte
posicionamento:
“12 - Artigo 115 e 119, II:
Absolutamente inconstitucionais, o artigo 132, da Lei
Magna Federal, confere aos Procuradores do Estado, com
exclusividade, a representação judicial e a consultoria do
Estado, em todos os Poderes. Não pode, pois, haver uma
Procuradoria da Assembleia Legislativa, com tais atribuições;
ou um especial e específico Procurador da Fazenda Estadual.”
No que diz respeito ao Procurador da Fazenda Estadual, não se

desconhece o precedente colacionado pelo e. Ministro Relator, a ADI
1.679, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ
Voto Vista

ADI 825 / AP
21.11.2003, na qual se declarou a inconstitucionalidade de um corpo

técnico de advogados públicos criado após o advento da Constituição da
República de 1988, administrativamente vinculado à Secretaria da
Fazenda do Estado do Goiás.
Embora não se encontre indicativos nas manifestações do
Requerente, da Advocacia-Geral da União ou da Procuradoria-Geral da
República corroborando tratar-se de cargo alheio à estrutura da
Procuradoria-Geral do Estado, reconheço o vício de inconstitucionalidade
acolhido pelo E. Ministro Alexandre de Moraes, haja vista a inviabilidade
de dispositivo emanado do Poder Constituinte Decorrente incumbir ao
Governador nomeação e exoneração de cargo integrante da Fazenda
Pública estadual.
Acerca exatamente do Estado do Amapá, o Supremo Tribunal
Federal já teve a oportunidade de declarar a inconstitucionalidade de
dispositivos da Lei Complementar 86/2014 que versa sobre a Defensoria
Pública do Estado federado.
Reproduz-se trecho da elucidativa ementa da ADI 5.286, de relatoria
do Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 1º.08.2016:
“4. A lei estadual que atribui competência ao Governador
de Estado de nomear ocupantes de cargos administrativos na
estrutura de Defensoria Pública Estadual (Subdefensor Público-
Geral, Ouvidor-Geral, Corregedor-Geral, Defensor Público-
Chefe etc) viola a autonomia administrativa da Defensoria
Púbica Estadual (art. 134 e parágrafos da CRFB/88), bem como
as normas gerais estabelecidas pela União na Lei
Complementar nº 80/1994 pelo exercício de competência
legislativa concorrente (art. 24, XIII, e §§ 1º e 2º, da CRFB/88).”
Em relação à proposta do i. Relator de concessão de “interpretação

conforme à Constituição ao art. 115 do mesmo diploma normativo, de modo a
excluir do plexo de competências e de representação judicial pela Procuradoria da
Assembleia Legislativa as causas não relacionadas à defesa das prerrogativas
institucionais da respectiva casa,” entende-se o dispositivo hígido, sendo
desnecessário qualquer exclusão de significado.
Voto Vista

ADI 825 / AP
Decerto, a jurisprudência do STF interpreta a autonomia

administrativa do Poder Legislativo, de modo a contemplar a instituição
de órgão de assessoramento jurídico e representação judicial, desde que
vinculado às prerrogativas da casa legiferante.
A propósito, vejam-se os seguintes precedentes:
EMENDA Nº 9, DE 12.12.96. LEI ORGÂNICA DO DISTRITO
FEDERAL. CRIAÇÃO DE PROCURADORIA GERAL PARA
CONSULTORIA, ASSESSORAMENTO JURÍDICO E
REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DA CÂMARA LEGISLATIVA.
PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL.
ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INICIATIVA E DE OFENSA AO
ART. 132 DA CF. 1. Reconhecimento da legitimidade ativa da
Associação autora devido ao tratamento constitucional
específico conferido às atividades desempenhadas pelos
Procuradores de Estado e do Distrito Federal. Precedentes: ADI
159, Rel. Min. Octavio Gallotti e ADI 809, Rel. Min. Marco
Aurélio. 2. A estruturação da Procuradoria do Poder Legislativo
distrital está, inegavelmente, na esfera de competência privativa
da Câmara Legislativa do DF. Inconsistência da alegação de
vício formal por usurpação de iniciativa do Governador. 3. A
Procuradoria Geral do Distrito Federal é a responsável pelo
desempenho da atividade jurídica consultiva e contenciosa
exercida na defesa dos interesses da pessoa jurídica de direito
público Distrito Federal. 4. Não obstante, a jurisprudência desta
Corte reconhece a ocorrência de situações em que o Poder
Legislativo necessite praticar em juízo, em nome próprio, uma
série de atos processuais na defesa de sua autonomia e
independência frente aos demais Poderes, nada impedindo que
assim o faça por meio de um setor pertencente a sua estrutura
administrativa, também responsável pela consultoria e
assessoramento jurídico de seus demais órgãos. Precedentes:
ADI 175, DJ 08.10.93 e ADI 825, DJ 01.02.93. Ação direita de
inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente.”
(ADI 1557, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ
18.06.2004)
Voto Vista

ADI 825 / AP
“1. FUNCIONALISMO. LICENCA ESPECIAL E DIREITO

A CRECHE. INCONSTITUCIONALIDADE DOS ITENS XVIII E
XXI DO ART. 34 DA CONSTITUIÇÃO DO PARANA, POR
TRATAREM DE MATÉRIA SUJEITA A INICIATIVA
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO (ART. 61,
PAR. 1., "C" E "D", DA CARTA FEDERAL). 2. CORREÇÃO
MONETÁRIA DE VENCIMENTOS EM ATRASO (PAR. 7. DO
ART. 27 DA CARTA PARANAENSE), NÃO INCOMPATIVEL
COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 3. BANCO REGIONAL
DO DESENVOLVIMENTO DO EXTREMO SUL. NATUREZA
AUTARQUICA NÃO CARACTERIZADA, NÃO PODENDO
TAMBÉM O ESTADO DISPOR, ISOLADAMENTE, SOBRE
REGIME DOS SERVIDORES DA EMPRESA (ART. 46 DO
ADCT DO PARANA), SEM O CONCURSO DAS DUAS
OUTRAS UNIDADES DA FEDERAÇÃO, DELA
PARTICIPANTES (ART. 25 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). 4.
INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 55 DO ADCT DO
PARANA, POR DILATAR A EXCEÇÃO DE DISPENSA DE
CONCURSO PARA O CARGO DE DEFENSOR PÚBLICO,
PREVISTA NO ART. 22 DAS DISPOSIÇÕES TRANSITORIAS
FEDERAIS, INFRINGINDO OS ARTIGOS 37, II, E 134,
PARAGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA.
5. COMPATIBILIDADE, COM O ART. 132 DA CARTA
FEDERAL E O ART. 69 DO RESPECTIVO ADCT, DA
MANUTENÇÃO, PELO ART. 56 DA CONSTITUIÇÃO
PARANAENSE, DE CARREIRAS ESPECIAIS, VOLTADAS AO
ASSESSORAMENTO JURÍDICO, SOB A COORDENAÇÃO DA
PROCURADORIA GERAL DO ESTADO. 6. AÇÃO DIRETA
JULGADA, EM PARTE, PROCEDENTE.”
(ADI 175, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, DJ
08.10.1993)
O dispositivo que preconiza competir à Procuradoria da Assembleia

exercer a representação judicial do Poder Legislativo nas ações em que
Voto Vista

ADI 825 / AP
Procuradoria-Geral do Estado, não destoa da ordem constitucional ou da

legislação processual regente.
Isto porque a Assembleia Legislativa, por deter personalidade
judiciária própria, sempre terá capacidade postulatória ativa e passiva
em juízo, o que impende explicitar que a controvérsia encontra-se na
legitimidade processual, a qual, por sua vez, compete ao Poder Judiciário
aferir, sob as luzes da regra do “kompetenz kompetenz”.
Sendo assim, não é possível subscrever a assertiva do douto Ministro
Relator de que “nas demais causas, não relacionadas à defesa de prerrogativas
institucionais, quem possui capacidade para estar em juízo é a respectiva pessoa
jurídica de direito público, que deverá ser necessariamente representada pelo
quadro de Procuradores de Estado.”
No sentido aqui defendido, recorre-se às lições doutrinárias de
Leonardo Carneiro da Cunha:
“Enfim, a Assembleia Legislativa e a câmara Municipal
detêm capacidade jurídica, não se pode dizer que é limitada
àqueles atos acima mencionados. Se se tem capacidade jurídica,
não se pode limitá-la. Tendo capacidade jurídica, tais órgãos
legislativos são sujeitos de direito, valendo dizer que ostentam a
aptidão genérica para adquirir direitos e contrair obrigações, de
sorte que podem ser parte em juízo, figurando como autores ou
réus em processos judiciais.
Muitas vezes, as demandas são propostas pelo ou em face
do Estado ou do Município, e não por ou em face de órgãos
legislativos ou entes despersonalizados que os integram, não
porque a esses órgãos falte capacidade jurídica. Não é isso. Tais
órgãos têm, impõe-se reafirmar, capacidade jurídica. O que eles
não têm – na grande maioria das demandas – é legitimidade
para figurar no polo ativo ou no polo passivo da causa.”
(CUNHA, Leonardo Carneiro. Fazenda Pública em Juízo. 14 ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 19)
Em síntese, acompanho o douto Relator quanto à procedência da

demanda quanto ao art. 119, II, da Constituição Estadual amapaense.
Contudo, em respeito ao sistema de competências jurisdicionais posto
10
Voto Vista

ADI 825 / AP
pelo Texto Constitucional e por não constatar utilidade no provimento de

interpretação conforme, rogo novamente licença para divergir, de modo
a negar procedência à ação quanto ao art. 115 do diploma impugnado.
RESERVA DE VAGAS NO FUNCIONALISMO PÚBLICO PARA

PESSOAS COM DECIFIÊNCIA
Em relação ao comando estadual atinente à reserva de vagas para

pessoas com deficiência nas estruturas administrativas do Estado-
membro e das municipalidades, concorda-se integralmente com o Relator
no sentido da mera repetição de norma proveniente da Constituição da
República, notadamente o inciso VIII do art. 37 do Texto Constitucional,
in verbis:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
VIII - a lei reservará percentual dos cargos e empregos
públicos para as pessoas portadoras de deficiência e definirá os
critérios de sua admissão.”
Conclui-se, portanto, pela constitucionalidade do art. 307 da

Constituição Estadual do Estado do Amapá, como proposto pelo e.
Ministro Relator.
LICENÇA PRÉVIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA VIAGEM AO

EXTERIOR POR PREFEITO E VICE-PREFEITO
No tocante ao art. 32 da Constituição do Estado do Amapá,

compreendo que o E. Ministro Relator bem equacionou a temática ao
infirmar in fine o dispositivo, após o aditamento proposto por Sua
Excelência no voto. Isso porque o modelo da Constituição Federal bem
estabelece lapso de tempo razoável para comprometer as funções
11
Voto Vista

ADI 825 / AP
exercidas pela Chefia da municipalidade. Logo, a expressão “por

qualquer tempo” ofende a razoabilidade e a organização político-
administrativa esposada pela Constituição da República.
Por isso, acompanho o Relator quanto à inconstitucionalidade do
art. 32, in fine, do objeto impugnado.
INICIATIVA POPULAR EM EMENDA CONSTITUCIONAL À

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
Nesse ponto, também se roga as mais respeitosas vênias para

discordar das premissas e do resultado argumentativamente construído
pelo e. Ministro Relator. De acordo com Sua Excelência, a interpretação
mais consentânea com a Constituição da República acerca da
possibilidade do Poder Constituinte Decorrente prever a soberania
popular em sua manifestação direta como uma das formas de iniciativa
do processo de emenda à Constituição Estadual seria a seguinte:
“Nesse sentido, os limites materiais e formais ao poder de
reforma, entre os quais se insere o elenco taxativo de
legitimados à iniciativa de proposição de emenda à
Constituição, são normas de reprodução obrigatória pelos
Estados-Membros, quando do exercício do seu poder
constituinte decorrente, por imposição do art. 25 da CF
(princípio da simetria) (…)
A previsão de iniciativa popular para a emenda à
Constituição do Amapá somente seria válida caso se admitisse
na Constituição Federal tal iniciativa, o que não ocorre (…)
Assim, é evidente a divergência entre o texto impugnado e o
parâmetro constitucional de controle, porquanto a Constituição
estadual previu a deflagração do processo de reforma de seu
texto por iniciativa não contemplada no art. 60 da CF.
Portanto, não poderia a Constituição Estadual elastecer o
rol de legitimados para o exercício da iniciativa de proposta de
emenda à constituição, por imperativo do art. 25 da CF,
devendo-se reconhecer a inconstitucionalidade do art. 103, IV, e
da expressão ‘e de proposta de emenda à Constituição na forma
12
Voto Vista

ADI 825 / AP
do inciso IV do art. 103’, constante da redação atual do art. 110

da Constituição do Estado do Amapá.”
Decerto, a compreensão iterativa do STF é no sentido de o Poder

Constituinte Decorrente ser juridicamente subordinado ao núcleo
material de emanação e restrição haurido da Constituição da República.
Contudo, essa constatação não implica em perfeita correlação entre o
modelo de reforma constitucional federal e aqueles adotados pelos
Estados federados, a ponto de declarar a inconstitucionalidade de
iniciativa popular à emenda constitucional estadual.
Para corroborar essa visão, basta rememorar que na ADI 3.930, de
relatoria do e. Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe
23.10.2009, o Plenário do STF reconheceu que a reserva de iniciativa legal
também se impõe ao poder constituinte decorrente, sob pena de vício de
constitucionalidade formal. Eis o teor da ementa:
EMENDA CONSTITUCIONAL QUE DISPÕE SOBRE REGIME
JURÍDICO DOS SERVIDORES MILITARES DO ESTADO DE
RONDÔNIA. PROJETO ORIGINADO NA ASSEMBLÉIA
LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
VÍCIO RECONHECIDO. VIOLAÇÃO À RESERVA DE
INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO
JULGADA PROCEDENTE. I - À luz do princípio da simetria, a
jurisprudência desta Suprema Corte é pacífica ao afirmar que,
no tocante ao regime jurídico dos servidores militares
estaduais, a iniciativa de lei é reservada ao Chefe do Poder
Executivo local por força do artigo 61, § 1º, II, f, da Constituição.
II - O vício formal não é superado pelo fato de a iniciativa
legislativa ostentar hierarquia constitucional. III - Ação direta
julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do
artigo 148-A da Constituição do Estado de Rondônia e do artigo
45 das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta local,
ambos acrescidos por meio da Emenda Constitucional 56, de 30
de maio de 2007.”
13
Voto Vista

ADI 825 / AP
A meu ver, não se cogita em aplicar essa orientação para mais de

uma centena de Emendas à Constituição Federal promulgadas desde
1988, muita das quais de iniciativa parlamentar e cujos efeitos resultaram
em sensível alteração da Administração Pública e dos Poderes da União.
Além disso, não me parece que das razões de decidir do precedente
citado pelo e. Ministro Relator, com as mais respeitosas vênias, seja
possível depreender a imutabilidade do regime jurídico de reforma
formal da constituição estadual, quando haja previsão de maior
densificação da soberania popular pela via da democracia direta.
Por ocasião do julgamento da ADI 486, de relatoria do Ministro
Celso de Mello, DJ 15.04.1997, Sua Excelência o Ministro Decano assim
assentou:
“Tenho para mim, desse modo, que a norma ora
impugnada, além de divergir dos padrões que a Constituição
da República fixou em tema de reforma constitucional -
padrões estes que se impõem, enquanto prescrições
subordinantes, à compulsória observância dos Estados-
membros - efetivamente inviabiliza, no âmbito da unidade
federada regional (Estado do Espírito Santo, no caso),
qualquer possibilidade de emenda ao texto de sua própria
Carta Política, eis que, com a elevação do quórum de aprovação
para 4/5 (exigência de 80% dos votos da totalidade dos
membros da Assembléia Legislativa), aquele Estado se impôs
uma auto-limitação incompatível com o modelo federal e que
culmina por tornar virtualmente imodificável a Constituição
estadual, em claro antagonismo com o postulado que admite a
revisibilidade do instrumento constitucional.
É que a norma ora questionada nesta sede processual
estabeleceu uma exigência de quase unanimidade para
aprovação das propostas de emenda à Constituição do Estado,
conferindo, ao texto da Carta local, um sentido de virtual
perpetuidade e intangibilidade, não autorizados e sequer
pretendidos pela própria Assembléia Nacional Constituinte.
Se se reconhecer, ao Estado-membro, a possibilidade de
agravar, ainda mais, em tema de reforma constitucional, as
14
Voto Vista

ADI 825 / AP
condições fixadas pela Carta da República, mesmo em

divergência com os padrões superiormente instituídos pelo
legislador constituinte originário, tornar-se-á inevitável
admitir, então, que qualquer das unidades federadas, a
pretexto de exercer a sua autonomia (mesmo que em conflito
frontal com o modelo federal), possa esterilizar e neutralizar,
por completo, o exercício, pela Assembléia Legislativa local, das
funções constituintes decorrentes que lhe foram outorgadas
pela Constituição Federal, bastando exigir, para efeito de
emenda constitucional, a votação favorável da unanimidade
dos membros do Poder Legislativo estadual...!” (grifos no
original)
No presente caso, almeja-se democratizar o processo de reforma

formal da Carta Política estadual, mediante a positivação da legitimidade
de iniciativa popular no processo de emendamento constitucional,
pretensão essa que, a meu ver, possui guarida expressa nos arts. 1º,
parágrafo único; 14, II e III; e 49, XV, da Constituição da República, sem
demonstrar qualquer ofensa às limitações formais, materiais ou
circunstanciais.
Cuida-se de remédio constitucional extrajudicial voltado à
exigibilidade em concreto dos direitos subjetivos públicos, à luz de
escólio doutrinário de José Reinaldo de Lima Lopes (Direito subjetivo e
direitos sociais: o dilema do judiciário no Estado social de direito. In:
FARIA, José Eduardo (org.). Direitos Humanos, Direitos Sociais e
Justiça. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 130.)
De novo, recorre-se a excerto do voto do e. Ministro Celso de Mello
na ADI 486:
“Nesse contexto, e tendo presentes, ainda, as regras
inscritas no art. 60, §§1º, 2º, 3º e 4º, da Constituição da
República, a reforma constitucional, mediante emenda, no
plano local dos Estados-membros, acha-se juridicamente
subordinada, em seu processo de positivação, a múltiplas
limitações, que assim podem ser identificadas: (a) limitações
de ordem formal (restrições que incidem na esfera
15
Voto Vista

ADI 825 / AP
procedimental), como a exigência, irredutível e inampliável, de

maioria de 3/5, de um lado, e respeito à dualidade de turnos
seqüenciais de discussão e votação, de outro; (b) limitações de
ordem circunstancial (impossibilidade de emenda na vigência
da intervenção federal, do estado de defesa ou do estado de
sítio) e (c) limitações de ordem material (intangibilidade das
matérias que se acham pré-excluídas do poder geral de reforma
- as denominadas cláusulas pétreas).”
Logo, do precedente evocado, não há enfrentamento expresso ou

palavra definitiva deste Supremo Tribunal Federal a respeito da iniciativa
de emenda constitucional no âmbito da auto-organização dos Estados
federados.
Em abono à tese ora defendida, reproduz-se posição doutrinária do
professor José Afonso da Silva:
“Está expressamente estabelecido que o poder que emana
do povo será exercido por meio de representação ou
diretamente (art. 1º, parágrafo único), que a soberania popular
será exercida também por referendo e iniciativa populares (art.
14, II e III) e que cabe ao Congresso Nacional autorizar
referendo sem especificação (art. 49, XV), o que permite o
referendo facultativo constitucional. Vale dizer, pois, que o uso
desses institutos, em matéria de emenda constitucional, vai
depender do desenvolvimento e da prática da democracia
participativa que a Constituição alberga como um de seus
princípios fundamentais.” (SILVA, José Afonso da. Curso de
Direito Constitucional Positivo. 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2007,
p. 63)
Assim como o douto Ministro Relator, embora em sentido diverso,

permito-me transladar escólio doutrinário do professor Paulo Bonavides
segundo o qual a iniciativa popular em matéria de emenda constitucional
representa importante mecanismo para a implantação de uma
democracia participativa no Brasil:
“Será essa [atribuição de competência popular para
16
Voto Vista

ADI 825 / AP
autorizar referendo ou convocar plebiscito] a segunda fase da

grande caminhada democrática começada com a campanha de
introdução de emenda à Constituição por iniciativa popular,
que ora recebe o apoio de distintas Assembleias Estaduais, onde
o poder constituinte das unidades autônomas da Federação já
escreveu em suas respectivas Cartas o dispositivo instituidor da
iniciativa popular em matéria constitucional.
Senão, vejamos.
Dados ministrados a este publicista pelo insigne e
doutíssimo Professor Fábio Comparato, da Universidade de São
Paulo, dão conta que o movimento da democracia participativa
já emergira, com significativa e profícua antecipação
concretizadora, da obra constituinte dos autores das Cartas
estaduais, subsequentes à promulgação da Lei Maior de 1988.
(…)
Se não for promulgada essa primeira emenda à
Constituição por iniciativa popular, abolindo aquela
exclusividade de competência do Congresso, jamais
chegaremos neste País à preponderância da democracia
participativa sobre a democracia representativa de feição
clássica.” (BONAVIDES, Paulo. A primeira emenda à
constituição por iniciativa popular. Revista de Informação
Legislativa, Brasília, ª 45, n. 179, pp. 53-55, jul./set. 2008, p. 54)
No mesmo estudo, com espeque em dados do professor Fábio

Konder Comparato, o constitucionalista cearense nos informa que, pelo
menos, nas Constituições dos Estados da Bahia (art. 74, IV), Pará (Art.
8º, V), Pernambuco (Art. 17, III), Santa Catarina (Art. 49) e São Paulo
(art. 22, IV) já consta a legitimidade de propositura de emenda
constitucional por iniciativa popular.
Nesses termos, entendo que a leitura constitucional feita pelo Poder
Constituinte amapaense está afinada com a reorientação de práticas e
atitudes informadas pelo experimentalismo democrático.
Decerto, o pacto federativo de índole democrática não comporta a
incorporação automática e obrigatória de todas as normas da
17
Voto Vista

ADI 825 / AP
Constituição Federal na ordem jurídica parcial de natureza estadual,

como ocorria por intermédio do art. 200 da Constituição de 1967/1969
(“As disposições constantes desta Constituição ficam incorporadas, no que
couber, ao direito constitucional legislado dos Estados”).
Nessa linha, é preciso reflexionar criticamente, em alguma medida,
sobre a imputação doutrinária de uma função centralizadora no pacto
federativo desempenhada pelo Supremo Tribunal Federal, infirmando
soluções constitucionais inovadoras desenvolvidas pelos Estados-
membros, sob o fundamento de prestígio ao princípio da simetria.
(ANSELMO, José Roberto. O Papel do Supremo Tribunal Federal na
Concretização do Federalismo Brasileiro. 247f. Tese (Doutorado em
Direito Constitucional) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
São Paulo, p. 166 e ss.; LIMA, Edilberto Pontes. O STF e o Equilíbrio
Federativo: entre a descentralização e a inércia centralizadora. In: Revista
do Programa de Pós-Graduação em Direito da UFC, v. 37, n. 1, p. 35-50,
jan./jun. 2017)
Conforme já tive a oportunidade de argumentar em outras
oportunidade, as transformações sociais mudam, por consequência, as
concepções do Estado, inclusive no tocante à sua Estrutura Político-
Administrativa, atingindo também a repartição de competências.
Determinando-se a igualdade e equilíbrio entre os entes, a Constituição
ressalta a necessidade de maximização do exercício destas competências
para que o Estado cumpra seu desiderato de pacificação e satisfação
social.
É este novo olhar que se propõe a partir da nova ordem inaugurada
pela Constituição Federal de 1988. Um olhar voltado para a otimização da
cooperação entre os entes federados; um olhar voltado para a
maximização do conteúdo normativo dos direitos fundamentais; um
olhar voltado para o respeito e efetividade do pluralismo como marca
característica de um Estado Federado.
É essa a mirada que compreendo exigir a concretização do
federalismo cooperativo presente na Constituição da República também
no âmbito das possibilidades de reformas constitucionais das Cartas
18
Voto Vista

ADI 825 / AP
Políticas dos entes federativos.

Por essas razões, com a devida vênia, firmo convicção no sentido
da constitucionalidade dos arts. 103, IV, e 110 do diploma impugnado.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, conheço parcialmente da ação direta de

inconstitucionalidade a que se dá parcial procedência quanto aos arts.
32, in fine, 112, XVII, e 119, II, da Constituição Estadual do Amapá, nos
termos da fundamentação deste voto.
19
Aparte
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Vossa Excelência me

permite? O ato passa a ser complexo; para surtir efeitos, dependerá dessa
homologação prévia, desse crivo prévio do Tribunal de Contas estadual.
Procede a objeção.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Vossa Excelência tem
inteira razão, porque se se trata de homologação, não haverá nem
validade nem eficácia sem ato homologatório, ou seja, aquele percentual
que, por força de texto constitucional, pertence ao município terá sua
destinação ao município condicionada a um ato do Tribunal de Contas do
Estado que, ao fim e ao cabo, será um ato da assembleia.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – E não há semelhança
com a regência quanto ao Tribunal de Contas da União, uma vez que, no
tocante a esse Tribunal, tem-se o gerenciamento de fundo financeiro
previsto na Constituição.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Perfeitamente. São
dois fundos gerenciados pelo Tribunal de Contas da União. E, aqui, nós
estamos diante de cotas do ICMS e não de fundos.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código A261-32DB-DA45-400D e senha 8B2F-AB07-DB9B-82B1
Esclarecimento
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ministro Edson

Fachin, não lhe parece que a própria Constituição Federal limitou a
iniciativa popular a leis? Silenciou, por completo, quanto à emenda
constitucional e previu, no artigo 61, § 2º, a iniciativa em relação a
projetos de lei.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - A compreensão que
tenho, Ministro Marco Aurélio, e que trago à colação...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Vossa Excelência
chega à emenda?
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - E nesse sentido é que
esse silêncio não me parece eloquente.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A Constituição é
expressa no que explicitado o sentido da expressão contida no inciso III
do artigo 14 da Constituição Federal: Iniciativa popular. De que forma?
Ao não cogitar da iniciativa de emenda, mas apenas da lei ordinária.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Esse, talvez, seja o tema mais
interessante deste caso que está sendo julgado, porque a doutrina do
direito constitucional é extremamente dividida sobre a possibilidade de
iniciativa popular para emendas. E a doutrina majoritária, exatamente à
luz do princípio democrático, chancela essa possibilidade de iniciativa
popular para emendas também. Eu trago, aqui, a lição do Professor Fábio
Konder Comparato, e ministrava, na Universidade do Estado do Rio de
Janeiro, uma professora que se dedicou a esse tema. A professora Jane
Reis escreveu A iniciativa popular no sistema constitucional brasileiro:
fundamentos teóricos, configuração e propostas de mudanças. Ela traz um
núcleo doutrinário que viabiliza essa iniciativa.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Pois é, Ministro.
Adita-se como que, na interpretação de grandes professores, o disposto
no artigo 60. Quando a Constituição Federal versa a iniciativa popular no
artigo 14, inciso III, revela, logo a seguir, o campo em que essa iniciativa
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 2F2A-8AD0-A0F6-2187 e senha FDC3-698C-241A-6D9A
Esclarecimento

ADI 825 / AP
pode ocorrer: no do projeto de lei e não de emenda.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (PRESIDENTE):
Para proposição infraconstitucional, mas o eminente Ministro Vistor
entende que se poderia ampliar.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - A Constituição
estadual densifica uma ampliação daquilo que a Constituição da
República não prevê expressamente. Então, a questão está em saber, e
esse é o tema...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O Tribunal tem
guardado a simetria no campo do processo legislativo.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN -Eu entendo que a
simetria não é obstativa na ausência de uma espécie de regra clara que
afaste a possibilidade de o Estado ampliar as condições do exercício
direto da democracia. Se houvesse uma autolimitação a ponto de não
permitir o que a Constituição permite, eu estaria de acordo, mas nós
estamos aqui ampliando os mecanismos de participação direta e creio que
isso é afastado pelo princípio ou pela regra da simetria.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 2F2A-8AD0-A0F6-2187 e senha FDC3-698C-241A-6D9A
Esclarecimento
ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR) -
Presidente, eu queria fazer uma observação rápida em relação aos três
pontos, só para recordar os argumentos. Começo por esse que vem sendo
debatido.
O Ministro Fux citou uma grande e importante parte da doutrina
que defende esse posicionamento. O Ministro Edson Fachin citou
também o professor José Afonso da Silva, que defende esse
posicionamento. É uma doutrina extremamente respeitável.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Aliás, repercutiu em
São Paulo, Ministro Alexandre. A Constituição do Estado de São Paulo
permite isso no art. 22.
Mas é importante dizer que esse posicionamento doutrinário foi vencido
na Assembleia Nacional Constituinte. Isso foi discutido, houve a opção
pela Assembleia Nacional Constituinte - e aí entendo que não é só uma
interpretação histórica dos trabalhos da Assembleia Nacional
Constituinte - de disciplinar a iniciativa popular de lei.
Ora, há o entendimento - e o Tribunal, eventualmente, poderia até
alterar o seu posicionamento - de que isso ampliaria democraticamente,
mas é importante se colocar - e o Ministro Marco Aurélio colocou essa
questão - que não há um vácuo legislativo, não há por parte da
Constituição Federal uma concessão de liberalidade aos estados nesse
ponto, ao meu ver, obviamente.
Por que isso? Porque, em relação à constituição estadual, o art. 25,
caput, expressamente exige que as constituições estaduais adotem os
princípios desta Constituição e vem sendo interpretado, principalmente
em relação a processo legislativo, à simetria. Eu devo recordar que pelo
menos duas ou três constituições estaduais - mais até - estabeleceram dois
terços para aprovação de emenda e três quintos para aprovação de leis
complementares, ou seja, alterando, inclusive, o quórum qualificado que
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 142A-3835-06FC-C40A e senha 38C8-6E26-7475-5620
Esclarecimento

ADI 825 / AP
a Constituição Federal exige. Isso foi afastado pelo Supremo.

Mas, mais do que isso, eu não me baseio somente na questão da
simetria. A iniciativa popular de lei, que é importantíssima, em relação à
União, foi prevista no art. 61. Em relação aos estados, o art. 25, caput,
parece-me que remete a essa obrigatoriedade porque o processo
legislativo de uma emenda constitucional, seja federal, seja estadual, é um
processo legislativo especial mais dificultoso, com normas expressamente
previstas. Então, os estados seguem a União em relação a isso.
E quando quis, em relação aos municípios, a própria Constituição
Federal expressamente estabeleceu, no art. 29, XIII, a única possibilidade
de iniciativa popular de lei no âmbito dos municípios, ou seja, não deixou
um vácuo. A Constituição Federal disse que - e eu repito que é um
argumento que pode ser afastado, como todos os demais, mas entendo
que é um argumento importante a ser analisado -, após o debate na
Assembleia Nacional Constituinte, após a adoção da iniciativa popular de
lei - de lei! -, mas o afastamento para emendas constitucionais federais. A
própria Constituição Federal estabeleceu o que já era padrão no Brasil,
essa simetria com os estados, e já estabeleceu, no art. 29, XIII, a hipótese
de iniciativa popular de lei prevendo a obrigatoriedade de todas as leis
orgânicas municipais, porque é importante lembrarmos também que até
88 não existia lei orgânica municipal para cada um dos municípios, era
uma lei complementar estadual que valia para todos os municípios do
respectivo estado. A partir de 88, essa conquista na auto-organização dos
municípios estabeleceu a necessidade de leis orgânicas com várias
obrigatoriedades a serem seguidas. Uma delas, o inc. XIII, a iniciativa
popular de projetos de lei de interesse específico do município, da cidade
ou de bairros através de manifestação de, pelo menos, 5% do eleitorado;
ou seja, exigiu, determinou que os mais de cinco mil municípios
brasileiros tenham a participação popular no processo legislativo, mas de
iniciativa de projetos de lei de interesse específico. Então, parece-me que
não há aqui um vácuo legislativo que permita a cada estado legislar nesse
tema como bem entender. Esse é o primeiro ponto.
O segundo ponto impugnado: a questão da representação das
Esclarecimento

ADI 825 / AP
procuradorias nas assembleias legislativas. Este Plenário discutiu, salvo

engano, há três semanas, assunto absolutamente idêntico em relação à
representação judicial, advogados, em relação ao Tribunal de Justiça de
São Paulo. A impugnação era a mesma, houve a previsão legal, houve
concurso e havia uma previsão ampla para que fosse como a
Procuradoria-Geral do Estado é para o Executivo - na verdade, não só
para o Executivo, mas para todos -, há essa assessoria jurídica, essa
procuradoria dentro do Tribunal de Justiça de São Paulo seria para o
Judiciário. E o Tribunal decidiu aqui - salvo engano, foi por unanimidade,
mas agora precisaria pegar -, mas o Tribunal, aplicando um precedente da
ADI 1.679, em que também, por decisão unânime, o STF reconheceu o
princípio da unicidade institucional da representação judicial e da
consultoria jurídica para Estados e Distrito Federal, uma procuradoria
somente, Procuradoria-Geral do Estado representando todos os Poderes,
mas assim como reconheceu, no caso do Tribunal de Justiça de São Paulo,
a possibilidade dessa assessoria jurídica defender as prerrogativas
inerentes ao Judiciário, porque, às vezes, há conflito com o próprio
Executivo.
É essa interpretação conforme que proponho no dispositivo
impugnado, ou seja, a Procuradoria da Assembleia Legislativa do Amapá
pode atuar, tem atuação no que diz respeito à defesa das prerrogativas do
Poder Legislativo. Agora, a representação do Estado como um todo,
independentemente dos Poderes, em virtude do que foi decidido na ADI
1.679, repito, por unanimidade, isso compete à Procuradoria-Geral do
Estado. Mas, na questão institucional de prerrogativas, assim como o
Judiciário pode ter a sua assessoria jurídica, o legislativo também pode ter
a sua procuradoria.
É o que ocorre aqui em nível federal. A AGU atua pelo Judiciário, no
caso do Conselho Nacional de Justiça, pelo Congresso Nacional. Agora,
quando há questões institucionais, prerrogativas institucionais, há a
procuradoria do Congresso, a assessoria jurídica do Congresso Nacional.
Por isso que proponho essa interpretação conforme.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ministro
Esclarecimento

ADI 825 / AP
Alexandre, eu, no meu voto, em um estudo ainda modesto que fiz, estou
entendendo que isso não seria possível à vista do que dispõe o art. 132 da
Constituição, porque este artigo da Carta Magna diz o seguinte:
“Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito
Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá
de concurso público de provas e títulos, com a participação da
Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases,
exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das
respectivas unidades federadas”.
Portanto, eu imagino que, se cada órgão tiver sua própria
procuradoria, será realmente um caos, data venia, se os tribunais tiverem
suas procuradorias, o CNJ eventualmente tiver sua própria procuradoria.
À luz do art. 132, parece-me que a representação judicial dos distintos
órgãos do estado deve ser feita pelos procuradores do estado. É isso que
eu estava imaginando em princípio, mas, claro, aberto à discussão e aos
demais argumentos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu tenho a impressão
de que há precedentes vários no sentido de reconhecer - acho que nós
mesmos temos reconhecido -, por exemplo, a possibilidade de atuação
desses órgãos - vamos chamar - de consultoria do Legislativo.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Sim,
internos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Não, já tivemos, por
exemplo, sustentação oral - e muito boas sustentações orais - feita pela
advocacia do Senado Federal, por exemplo. Acho que isso tem sido
reconhecido, naquilo que Vossa Excelência chama de defesa das
prerrogativas. Quando se tratar obviamente de uma questão movida, por
exemplo, por um funcionário do Senado, atuará a AGU.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Ministro, Vossa
Excelência me permite? Sem embargo de vir aqui o procurador do
Senado ou da Câmara, como bem anota o Ministro Lewandowski, e a
AGU também participar, até porque podem haver interesses específicos
da União como um todo.
Essa é a razão pela qual foi fortalecida a advocacia pública em
Esclarecimento

ADI 825 / AP
carreira específica e tudo mais. Eu acho que o Ministro Lewandowski põe

bem a questão quando afirma os termos da Constituição. Eu acho que a
leitura do Ministro Fachin vai na direção da possibilidade.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas o Ministro
Alexandre está exatamente...
Não, o meu posicionamento é exatamente nesse sentido que foi o
julgamento anterior em relação ao Tribunal de Justiça de São Paulo, foi
em relação ao Distrito Federal, a atuação é possível na defesa das
prerrogativas inerentes ao próprio poder.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Mesmo
em juízo, a representação judicial seria possível?
Sim, até porque, às vezes, há um conflito com o próprio Executivo para
que não seja procuradoria do estado contra procuradoria de estado. É
uma excepcionalidade exatamente para evitar esse problema de muitas
representações.
(TRECHO SEM ÁUDIO)
Como disseram a Ministra Cármen e o Ministro Gilmar, a questão
funcional - o aumento, entra com a ação, defende -, aí, a procuradoria do
estado, como faz aqui a AGU.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - E não há embaraço,
nós temos admitido que suba à tribuna, por exemplo, do Supremo.
Ambos.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Ambos, porque há
uma questão institucional, e por isso que o Ministro Lewandowski põe
bem as questões: não se pode enfraquecer as procuradorias nem a
advocacia pública.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Eu acredito, se me
permite: nós estamos na mesma linha das premissas. Apenas o Ministro
Alexandre de Moraes entende necessário fazer uma interpretação
conforme para declarar essa ordem de ideias, ou seja, separando o debate
Esclarecimento

ADI 825 / AP
da capacidade e da legitimidade, mas admitindo que seja possível estar

em juízo nessas hipóteses.
Eu apenas entendo desnecessária a interpretação conforme, porque
parece-me que isso decorre da própria Constituição. A única dissensão é
quanto à técnica de compreensão do dispositivo, mas, em relação às
premissas, nesse ponto, eu não tenho dissensão.
Ministro Fachin, eu entendi necessário, porque vejam o caput do artigo: À
Procuradoria da Assembleia compete exercer a representação judicial do
Poder Legislativo nas ações em que esta for parte ativa ou passiva, sem
prejuízo das atribuições da Procuradoria-Geral do Estado. Ou seja, aqui o
que se prevê é uma concorrência com a Procuradoria-Geral do Estado. O
que defendo, na linha dos precedentes da Casa, é exatamente só quando
se tratar de defesa das prerrogativas inerentes ao Legislativo.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - São casos, Ministro,
que, normalmente, o órgão legislativo comparece, por exemplo, mandado
de segurança, em que quem informa é a própria procuradoria, depois ela
vem defender. Mas aí, para além disso, há a questão da própria entidade
estadual ou municipal.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Isso também tem

ocorrido com o Tribunal de Contas da União, cujas deliberações e
prerrogativas institucionais, quando questionadas, são defendidas,
perante esta Corte, por seus ilustres Consultores Jurídicos, que
igualmente intervêm nos processos instaurados neste Supremo Tribunal
Federal.

Então, nesse ponto, só faço essa interpretação em virtude do texto que
pode vir a gerar, entendo, confusão.
Em relação ao terceiro ponto da questão do Tribunal de Contas, aqui
me parece que a simetria - e foi essa a ideia da simetria que propus; não é
a simetria exata em relação ao que vai ser repartido - é exatamente porque
Esclarecimento

ADI 825 / AP
a própria Constituição Federal permite a participação do Tribunal de

Contas da União. E nesse caso não haverá participação do Congresso
como também a previsão da Constituição do Estado do Amapá não prevê
nenhuma ratificação ou aprovação pela Assembleia. Essa ideia surgiu
exatamente por vários problemas em aprovações de contas posteriores. A
ideia é: se o Tribunal de Contas, posteriormente, ao analisar as contas do
Governador do Estado, ele pode eventualmente recusar pelo fato de o
Governador do Estado ter distribuído erroneamente o ICMS, porque não
há discricionariedade na distribuição do ICMS. A Constituição determina,
em relação aos 50%, requisitos que não permitem nenhuma subjetividade
ao Governador do Estado. Vale dizer: se ele quiser colocar, na verdade, é
assim que as Secretaria do Planejamento e da Fazenda fazem, programa
de computador, joga e já distribui. Só que, não só no Amapá como em
outros Estados, vêm ocorrendo erros, prejuízos de alguns Municípios e,
só no ano seguinte, ao analisar as contas do ano anterior, o Tribunal de
Contas determinava a correção.
Agora, é uma transferência, uma distribuição de receita obrigatória?
É. Os critérios são objetivos? São. Não há margem para subjetividade,
favorecer um ou outro? Não. Então, o que colocou a Constituição do
Estado do Amapá foi: após esse cálculo feito pelo Executivo, a
necessidade preventiva da análise do Tribunal de Contas do Estado, que
não poderá ele também alterar, mudar. É um ato vinculado tanto do
Governador do Estado quanto do Tribunal de Contas. Parece-me que esse
mecanismo preventivo de fiscalização, esse mecanismo preventivo de
garantia de que os recursos - recursos importantíssimos a todos os
municípios - do ICMS, a garantia de transparência, a garantia de
fiscalização e a garantia de que os requisitos constitucionais estarão sendo
cumpridos. Existe a possibilidade - essa já é pacífica -, a posteriori, ao
analisar as contas do Executivo, e se fez aqui sem, a meu ver, nenhuma
invasão nas prerrogativas do Governador, que não tem o subjetivismo
para isso, não tem subjetivismo para escolher para qual município dará
ou não.
Por isso a simetria - foi bem ressaltado pelo eminente Ministro
Esclarecimento

ADI 825 / AP
Fachin -, um é fundo, outro é a distribuição das verbas do ICMS. Agora,

ambos fazem parte do mesmo capítulo Constitucional, a repartição de
receitas, seja dos fundos, aqui em nível federal, seja do ICMS.
Por isso que entendi que não há um prejuízo. Muito pelo contrário,
aqui se faz uma fiscalização preventiva. Nesses termos que entendi
constitucional, pela simetria de uma possibilidade de Tribunal de Contas,
enquanto órgão técnico, realizar não só a posteriori, que já pode, mas
preventivamente, uma verificação de critérios objetivos que vinculam o
administrador público. Então, é esse o terceiro ponto.
Retificação de Voto
RETIFICAÇÃO DE VOTO

Presidente, no voto que proferi, eu havia entendido e acabei, com certeza,
levando a erro o eminente Ministro Fachin, porque me acompanhou, o
erro é meu. Houve um outro artigo que não foi analisado, o art. 32.
Foi impugnado.
Foi impugnado, mas depois houve emenda em relação a ele e acabei
julgando prejudicado pela alteração e o não aditamento, mas, na verdade,
esse art. 32 estabelecia hipótese, no caput, de licença para Prefeito e no § 1º
para o Governador - ao contrário inicialmente - aí houve a revogação para
Governador, por isso que acabei julgando prejudicado, mas permaneceu a
necessidade de o Prefeito municipal, mesmo em períodos menores do que
15 dias, ter autorização da Câmara Municipal para poder viajar ao
exterior, quebrando a simetria que existe em relação a Governadores. O
artigo foi alterado, o parágrafo foi retirado, mas realmente essa norma -
que destoa inclusive dos julgados aqui do Tribunal - manteve a
necessidade de autorização para qualquer período.
Então, aqui também, se permite, Presidente, eu declaro parcialmente
inconstitucional esse artigo porque dá para aproveitar a parte final,
quando diz que por qualquer período, até porque fala 15 dias antes,
somente a parte final.
E há precedente do Tribunal, ADI nº 738, de relatoria do saudoso
Ministro Maurício Corrêa.
Exato.
Porque, senão, o prefeito, para ir em viagem mesmo curta, teria que
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 54D2-E3CD-BA98-C97E e senha F127-6B62-3A90-5EA2
Retificação de Voto

ADI 825 / AP
pedir licença à câmara de vereadores, ou para uma viagem de horas em

cidades perto de fronteiras. Não tem sentido.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 54D2-E3CD-BA98-C97E e senha F127-6B62-3A90-5EA2
Voto - MIN. ROSA WEBER
VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente,

começando pelo final, especificamente quanto ao art. 32, eu também
declaro a inconstitucionalidade da expressão “por qualquer tempo”,
harmonizando-a com a redação atual inclusive do art. 118, § 1º, como
apontou o Ministro Alexandre de Moraes. Então, com relação a este
aspecto, eu assim me pronuncio, acompanhando o eminente Relator, tal
como agora se manifestou.
Especificamente quanto aos três pontos em que acompanho a
divergência, eu começo com a questão que entendo uma das mais lindas
do constitucionalismo moderno que diz exatamente com os arts. 103, IV, e
110 da Constituição do Estado do Amapá.
Eu peço todas as vênias ao Ministro Alexandre, a matéria já foi
debatida e muito bem exposta, para acompanhar a divergência do
Ministro Edson Fachin, na linha da doutrina de Paulo Bonavides e
também José Afonso da Silva. Eu me permito endossar as palavras do
Ministro Fachin com relação ao tema e que, em última análise, se resume
a saber se uma constituição estadual pode prever uma hipótese de
manifestação do poder constituinte derivado sem paralelo com os
procedimentos de emenda à Constituição admitidos no plano Federal.
Essa é a questão que se coloca e, embora eu reconheça a dificuldade
que a jurisprudência dessa Casa traz, em função de outros julgados em
que em matéria não tão relevantes entendemos pela necessidade da
simetria, entendo tão caro e tão relevante este tema, que acompanho o
Ministro Edson Fachin. Eu me referia especificamente ao trecho do voto
de Sua Excelência onde aponta, forte justamente no magistério
doutrinário de Paulo Bonavides, no sentido de que a iniciativa popular
em matéria de emenda constitucional representa importantíssimo
mecanismo para a implantação de uma democracia participativa no
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 6717-823B-A010-EDFE e senha 74BA-E6B8-AEBB-A3FB
Voto - MIN. ROSA WEBER

ADI 825 / AP
Brasil. Então, nesse ponto, quanto a esses arts. 103, inciso IV, e 110,
acompanhando a divergência, eu julgo improcedente a ação.
Com relação ao artigo que passa pela competência do Tribunal de
Contas para a homologação de cotas, mais uma vez eu peço vênia ao
Ministro Alexandre, para acompanhar a divergência do Ministro Fachin,
reputando-o inconstitucional e, por isso, nesse aspecto, eu julgo
procedente, com relação a esse dispositivo que é o art. 112, inciso XVII,
que diz “homologar os cálculos das cotas do ICMS devidas aos municípios”.
Entendo que há inconstitucionalidade sim. Acompanho a divergência,
julgando procedente a ação quanto a esse preceito.
E o último e terceiro ponto da divergência é o art. 115, que reza:
À Procuradoria da Assembleia compete exercer a

representação judicial do Poder Legislativo, nas ações em que
este for parte ativa ou passiva, sem prejuízo das atribuições da
Mais uma vez, acompanho aqui a posição do Ministro Fachin,

pedindo vênia às compreensões contrárias, no sentido de não encontrar
inconstitucionalidade nesse preceito, na linha, inclusive, do que já voltei
em feitos análogos. Com relação a esse artigo, eu julgo improcedente a
ação.
É como voto.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 6717-823B-A010-EDFE e senha 74BA-E6B8-AEBB-A3FB
Voto - MIN. LUIZ FUX
VOTO
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL

E ADMINISTRATIVO. CONSTITUIÇÃO
DO ESTADO DO AMAPÁ.
PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO
QUANTO AOS ARTS. 31, PARÁGRAFO
ÚNICO; 42, XVIII; 76, § 4º; 95, XX E XXIV;
118, §§ 1º E 5º; E ART. 52 DO ADCT.
LICENÇA PRÉVIA DA CÂMARA PARA
VIAGEM AO EXTERIOR POR
QUALQUER TEMPO DE PREFEITO E
VICE-PREFEITO.
INCONSTITUCIONALIDADE DA
EXPRESSÃO “POR QUALQUER
TEMPO”. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO
DE PODERES E AOS ARTS. ARTS. 49, III
E 83 DA CRFB. CRIAÇÃO DO CARGO
DE PROCURADOR DA FAZENDA
ESTADUAL.
INCONSTITUCIONALIDADE. O ART.
132 DA CRFB NÃO AUTORIZA A
DESCENTRALIZAÇÃO FUNCIONAL DA
PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO.
NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO
CONFORME À CONSTITUIÇÃO DO
ART. 115 PARA ASSENTAR QUE AS
COMPETÊNCIAS PROCURADORIA DA
ASSEMBLEIA DO ESTADO DO AMAPÁ
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 1603-B2D8-FFE5-4C35 e senha E596-B23C-D8D4-F3F5

ADI 825 / AP
SÃO RESTRITAS ÀQUELAS

RELACIONADAS À DEFESA DE
PRERROGATIVAS DA INSTITUIÇÃO.
RESERVA DE VAGAS PARA
PORTADORES DE DEFICIÊNCIA.
CONSTITUCIONALIDADE.
REPRODUÇÃO DE NORMA
CONSTITUCIONAL. PROPOSTA DE
EMENDA CONSTITUCIONAL POR
INICIATIVA POPULAR.
CONSTITUCIONALIDADE.
LEGITIMIDADE QUE DERIVA DA
INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DOS
ARTS. 1º, 14 E 61, §2º DA
CONSTITUIÇÃO E É COROLÁRIO DO
PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO.
COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE
CONTAS ESTADUAL PARA
HOMOLOGAÇÃO DE CÁLCULOS DAS
COTAS DO ICMS DEVIDAS AOS
MUNICÍPIOS.
INCONSTITUCIONALIDADE.
EXCEPCIONALIDADE DO CONTROLE
PRÉVIO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
NO REGIME CONSTITUCIONAL.
1. A viagem ao exterior de Prefeitos e Vice-
Prefeitos, “por qualquer tempo”,
condicionada à licença prévia da Câmara
Municipal, prevista no art. 32 da
Constituição do Estado do Amapá, padece
de inconstitucionalidade parcial, porque
incompatível com o princípio da separação
de Poderes e com o que determinam os arts.

ADI 825 / AP
49, III e 83 da CRFB. Precedente: ADI 738,

Relator Min. Maurício Corrêa, DJ 07-02-
2003.
2. O cargo de Procurador da Fazenda Estadual
afigura-se inconstitucional, à luz do que
dispõe o art. 132 da CRFB, que não autoriza
a descentralização funcional da
Procuradoria-Geral do Estado. Precedente:
ADI 1679, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 21-
11-2003.
3. O art. 115 da Constituição do Estado
demanda interpretação conforme à
Constituição, de modo a compatibilizar sua
aplicação com o art. 132 da CRFB e aclarar
que as competências da Procuradoria da
Assembleia do Estado do Amapá são
restritas àquelas relacionadas à defesa de
prerrogativas da instituição. Precedente:
ADI 1557, rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 18-6-
2004.
4. A reserva de vagas imposta ao Estado e
Municípios nos respectivos quadros de
pessoal, a serem preenchidas por pessoas
com deficiência, é constitucional,
consistindo em mera reiteração do conteúdo
do art. 37, VIII, da CRFB, aplicável a todas
as esferas da federação.
5. A legitimidade da iniciativa popular para
a propositura de emendas à Constituição
decorre da interpretação sistemática e
teleológica da Constituição Federal, em
especial dos artigos 1º, 14 e 61, §2º o § 2º,
máxime à luz da faculdade de participação

ADI 825 / AP
no processo de criação do Direito como

corolário do princípio democrático,
indissociável da ideia de autogoverno.
6. A Constituição estadual pode prever a
iniciativa popular para a apresentação de
proposta de emenda, porquanto compatível
com a leitura da Carta Maior sob a
perspectiva da concordância prática, na
medida em que preserva a indiscutível
vocação democrática e republicana da
Constituição Federal, sem descuidar dos
limites formais e materiais ao poder de
reforma ou ultrapassar indevidamente os
limites interpretativos impostos pela
literalidade do texto.
7. A inclusão da sociedade no processo de
deflagração de emendas contribui para a
resistência (endurance) dos regimes
constitucionais às provações do tempo, na
medida em que canaliza pleitos populares e
momentos constitucionais, auxiliando na
mitigação dos conflitos intergeracionais
inerentes ao constitucionalismo.
8. A vedação à propositura de emendas pela
sociedade civil organizada, limitando-a,
apenas, a reagir quando provocada a se
manifestar por meio de ferramentas de
democracia semidireta (i.e. plebiscito ou
referendo), por outro lado, poderia tolher
um canal potencial de vocalização de
demandas sociais criativas, prejudicando a
própria estabilidade do pacto
constitucional.

ADI 825 / AP
9. A iniciativa popular, como ato inaugural

do processo legislativo, não altera o iter pelo
qual deverá passar a emenda até sua
aprovação, nem relativiza as limitações de
ordem formal, material e circunstancial
aplicáveis ao poder constituinte reformador
em geral.
10. In casu, são constitucionais os arts. 103,
IV e 110 da Constituição do Estado do
Amapá, que preveem a iniciativa popular
como mecanismo de provocação do Poder
Constituinte derivado reformador.
11. A regra geral, no ordenamento nacional,
é que o controle externo dos Tribunais de
Contas é exercido a posteriori, sendo
excepcional a sua participação na
conformação de atos administrativos
complexos.
12. A Constituição Federal confiou ao
Tribunal de Contas da União a realização do
cálculo das quotas referentes aos fundos de
participação dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios (art. 161,
parágrafo único), mas não fez determinação
similar no que diz respeito à repartição do
produto da arrecadação do ICMS prevista
no art. 158, IV.
13. In casu, da excepcionalidade geral da
realização do controle ex ante pelos
Tribunais de Contas e da ausência de
autorização constitucional para o
condicionamento da repartição de receitas à
realização de cálculo prévio pelo órgão de

ADI 825 / AP
controle externo, extrai-se a

inconstitucionalidade do condicionamento
dos cálculos das cotas do ICMS devidas aos
Municípios à homologação do Tribunal de
Contas do Estado.
14. Ação direta de inconstitucionalidade
parcialmente conhecida e, nessa parte,
julgado parcialmente procedente o pedido.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX: Trata-se de Ação Direta de

Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo
Governador do Estado do Amapá em face de diversas normas da
Constituição daquele ente federativo.
São objeto da presente impugnação os arts. 31, parágrafo único; 32,
parte final; 42, XVIII; 76, § 4º; 95, XX e XXIV; 103, IV; 110; 112, XVII; 115;
118, § 1º e § 5º; 119, II; e 307 da Constituição do Estado do Amapá, bem
como o art. 52 do respectivo Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.
Após sucessivas emendas ao texto do mencionado diploma
normativo, os dispositivos que permanecem em vigência e que não foram
submetidos a alterações substanciais são os seguintes, in verbis:
Art. 32. O Prefeito e o Vice-Prefeito residirão no Município e

dele não poderão se ausentar durante o exercício do mandato, salvo se
a ausência não ultrapassar quinze dias, exigindo-se licença prévia da
Câmara Municipal para viagem ao exterior por qualquer tempo.

proposta: (...)

ADI 825 / AP
apresentação à Assembleia Legislativa de projeto de lei, subscrito por,

no mínimo, um por cento do eleitorado estadual, distribuído pelo
menos por cinco Municípios, com um mínimo de dois por cento dos
eleitores de cada um deles, e de proposta de emenda à Constituição na
forma do inciso IV do art. 103. (redação dada pela Emenda
Constitucional nº 35, de 21.03.2006)
Parágrafo único. Os projetos de lei apresentados através de
iniciativa popular terão inscrição prioritária na ordem do dia, no
prazo máximo de quarenta e cinco dias, garantindo-se a sua defesa em
plenário por um dos cidadãos subscritores, na forma do Regimento
Interno da Assembleia Legislativa.
Art. 112. O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa,

será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual
compete: (redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de
21.03.2006): (...)
XVII - homologar os cálculos das cotas do ICMS devidas aos
Municípios;

representação judicial do Poder Legislativo nas ações em que este for
parte, ativa ou passiva, sem prejuízo das atribuições da Procuradoria-
Geral do Estado.
Parágrafo único. Lei, de iniciativa da Assembleia Legislativa,
disciplinará sua competência e o ingresso na classe inicial da carreira,
que para todos os fins integra a Advocacia Pública do Estado do
Amapá, mediante concurso de provas ou de provas e títulos. (redação
dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 21.03.2006)
Art. 119. Compete privativamente ao Governador do Estado,

além de outras atribuições previstas nesta Constituição: (...) II -
nomear e exonerar o Procurador da Fazenda Estadual, os dirigentes
das autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista de
que o Estado detenha o controle acionário;
Art. 307. O Estado e os Municípios reservarão vagas em seus

ADI 825 / AP
respectivos quadros de pessoal para serem preenchidas por pessoas

portadoras de deficiência.
O Ministro relator Alexandre de Moraes, na Sessão Plenária de 30 de

junho de 2017, proferiu voto no sentido do conhecimento parcial desta
ADI e, no mérito, da parcial procedência da parte conhecida.
O Ministro Edson Fachin, em voto-vista, divergiu parcialmente das
conclusões apresentadas pelo Ministro relator, nomeadamente no que
toca aos arts. 112, XVII; 115; 103, IV e 110 da Constituição do Estado do
Amapá.
Feita a necessária contextualização, passo à análise do caso.
Ab initio, deve-se reconhecer a perda parcial do objeto desta ação, tal
qual apontado pelo Ministro relator. Restam prejudicadas, face a
ulteriores modificações normativas substanciais, as impugnações
referentes aos arts. 31, parágrafo único; 42, XVIII; 76, § 4º; 95, XX e XXIV;
118, §§ 1º e 5º da Constituição do Estado; e ao art. 52 do ADCT.
Em relação às normas remanescentes, assinalo, primeiramente,
minha convergência parcial com o entendimento externado pelo
eminente Ministro relator.
O art. 32 da Constituição do Estado do Amapá condiciona a
realização de viagem ao exterior de Prefeitos e Vice-Prefeitos, por
qualquer tempo, à licença prévia da Câmara Municipal. Referida
expressão, à luz do que afirmou esta Corte quando do julgamento da ADI
738 (Relator Min. Maurício Corrêa, DJ 07-02-2003), é inconstitucional,
porque incompatível com o princípio da separação entre os Poderes e
com o que determinam os arts. 49, III e 83 da CRFB.
Inconstitucional, também, o art. 119, II da Constituição Estadual, que
cria o cargo de Procurador da Fazenda Estadual, à luz do que dispõe o
art. 132 da CRFB, o qual não autoriza a descentralização funcional da
Procuradoria-Geral do Estado. É o que igualmente este Tribunal assentou
na ADI 1679, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 21-11-2003.
O art. 115 da Constituição do Estado, por sua vez, demanda
interpretação conforme à Constituição, de modo a compatibilizar sua
aplicação com o art. 132 da CRFB. Deve-se aclarar que as competências da

ADI 825 / AP
Procuradoria da Assembleia do Estado do Amapá são restritas àquelas

relacionadas à defesa de prerrogativas da instituição, nos termos do que
já decidido pelo STF na ADI 1557, rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 18-6-2004.
Por fim, não há que se falar em inconstitucionalidade no art. 307 do
diploma impugnado. A imposição de que Estado e Municípios reservarão
vagas em seus respectivos quadros de pessoal para serem preenchidas
por pessoas com deficiência nada mais é que a repetição, mutatis
mutandis, do conteúdo do art. 37, VIII, da CRFB, aplicável a todas as
esferas da federação e que determina que a lei reservará percentual dos
cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras de deficiência e
definirá os critérios de sua admissão.
Adiro, consectariamente, às conclusões apresentadas pelo Ministro
relator quanto (i) à procedência parcial desta ADI para declarar a
inconstitucionalidade da expressão “o Procurador da Fazenda Nacional”
contida no art. 119, II e da expressão “por qualquer tempo” do art. 32,
parte final; (ii) à improcedência do pedido relativo ao art. 307 e (iii) à
necessidade de se conferir interpretação conforme à Constituição ao art.
115, para excluir do plexo de competências da Procuradoria da
Assembleia Legislativa as causas desvinculadas da defesa das
prerrogativas institucionais da respectiva casa.
Persistem, contudo, duas matérias cuja complexidade reclama
estudo mais detido. São elas, de um lado, o exame da constitucionalidade
da previsão da iniciativa popular para a deflagração do processo de
emenda à Constituição do Estado e, de outro, a possibilidade de se
conferir ao Tribunal de Contas do Estado a competência para homologar
os cálculos das cotas do ICMS devidas aos Municípios.
Forçoso, em especial, reconhecer a relevância da primeira discussão
mencionada.
Trata-se de tema que propicia disputas doutrinárias acaloradas no
Direito Constitucional brasileiro, mas cujas repercussões não se
restringem à seara acadêmica ou teórica. Muito pelo contrário: não há
como desvincular a contenda acerca da legitimidade popular para a
propositura de emendas constitucionais do debate quanto ao próprio

ADI 825 / AP
conteúdo do princípio democrático.

A definição a respeito da possibilidade da iniciativa popular como
meio de deflagração do processo de reforma constitucional, por isso, é
imprescindível, mormente porque a questão jamais foi apreciada pelo
Plenário deste Supremo Tribunal Federal e reverbera tanto na esfera
federal quanto perante os Estados-membros. Com efeito, são muitos os
Estados que positivaram disposições análogas em suas respectivas
Constituições, a exemplo do que se verifica nas Cartas do Acre, Alagoas,
Amazonas, Paraíba, Rio de Janeiro, Santa Catarina e São Paulo.
Deste modo, as considerações pormenorizadas a seguir as quais,
adianto desde já, vão de encontro à posição do Ministro relator, cingir-se-
ão a esses dois eixos temáticos específicos.
I. A CONSTITUCIONALIDADE DA INICIATIVA POPULAR PARA A

DEFLAGRAÇÃO DO PROCESSO DE EMENDA CONSTITUCIONAL
A Constituição do Estado do Amapá prevê, em seus arts. 103, IV e

110, a iniciativa popular como mecanismo de provocação do Poder
Constituinte derivado reformador. Confira-se novamente o teor das
normas em apreço:
proposta:
(...) IV - de cidadãos, mediante iniciativa popular assinada, no

apresentação à Assembleia Legislativa de projeto de lei, subscrito por,
no mínimo, um por cento do eleitorado estadual, distribuído pelo
menos por cinco Municípios, com um mínimo de dois por cento dos
eleitores de cada um deles, e de proposta de emenda à Constituição na
forma do inciso IV do art. 103. (redação dada pela Emenda
Constitucional nº 35, de 21.03.2006)
Parágrafo único. Os projetos de lei apresentados através de
iniciativa popular terão inscrição prioritária na ordem do dia, no
prazo máximo de quarenta e cinco dias, garantindo-se a sua defesa em
10

ADI 825 / AP
plenário por um dos cidadãos subscritores, na forma do Regimento

Interno da Assembleia Legislativa.
Como já indicado acima, a possibilidade de que Constituição

estadual preveja a iniciativa popular para a apresentação de proposta de
emenda é controvertida na literatura de Direito Constitucional brasileira.
Na prática, todavia, há um número razoável de Constituições estaduais
que autorizam essa modalidade de iniciativa.
Não há menção expressa na Carta Maior a respeito da matéria. O art.
60 da CRFB dispõe, tão somente, sobre a proposta de emenda derivada de
(i) um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do
Senado Federal; (ii) do Presidente da República; e (iii) de mais da metade
das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-
se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
As referências explícitas do texto constitucional à iniciativa popular
como meio de provocação do processo legislativo, consequentemente,
encontram-se restritas ao art. 14, III; ao art. 27, §4º; ao art. 29, XIII; e ao art.
61, §2º.
Nas lições da professora Jane Reis Pereira, in verbis:
A iniciativa popular encontra-se disciplinada, de forma

genérica, pelo artigo 61, § 2º, da Constituição, que a prevê pela
apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por,
no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo
menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento
dos eleitores de cada um deles. Outros dois dispositivos pertinentes ao
instituto fazem menção expressa à sua aplicabilidade aos Estados e
Municípios. Trata-se dos artigos 27, § 4º e 29, XI, que se referem,
respectivamente, à iniciativa popular estadual e municipal. Porém, é
importante ressaltar que mesmo que não houvesse previsão específica
no texto constitucional quanto à aplicação da iniciativa nas esferas
estadual e municipal, os ordenamentos dessas unidades não poderiam
deixar de contemplá-la. Primeiro, porque, assim, como os demais
instrumentos de democracia semidireta, é um direito político
fundamental, cuja aplicação não pode ser diferenciada segundo a
11

ADI 825 / AP
esfera de governo, aplicando-se indistintamente a todas as unidades da

federação. E, também, porque a iniciativa é parte do procedimento
legislativo, e as normas gerais a ele aplicáveis a todos os entes da
federação, dado que são princípios constitucionais centrais.
(PEREIRA, Jane Reis, A Iniciativa Popular no Sistema
Constitucional Brasileiro: Fundamentos Teóricos, Configuração
e Propostas De Mudanças. Revista de Direito da Cidade, v. 8, n.
4, p. 1707-1756, out./dez. 2016, p. 1730-1731).
Nesse contexto, o que ora se indaga é: a falta de indicação

inequívoca do texto constitucional quanto à possibilidade de emenda
advinda de mobilização popular resulta na inconstitucionalidade dessa
forma de participação democrática? Noutras palavras: estar-se-ia, por esta
via, alargando indevidamente os limites da mutabilidade constitucional
traçados pelo Constituinte originário?
De um lado, posicionam-se autores no sentido da taxatividade do rol
daqueles que podem iniciar o processo legislativo de emenda, a teor da
literalidade do art. 60 da CRFB, com a consequente impossibilidade de
que Estados-membros venham a ampliar esse elenco em suas respectivas
constituições. Cite-se, nessa linha, exemplificativamente, o entendimento
exposto pelo Ministro Gilmar Mendes in BRANCO, Paulo Gustavo Gonet;
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. São Paulo:
Saraiva, 2012, p. 181.
De outro lado, parcela significativa da doutrina considera que a
interpretação sistemática e teleológica da Constituição Federal, em
especial a partir dos artigos 1º, 14 e 61, §2º, autoriza (ou mesmo impõe) o
reconhecimento da legitimidade popular para a propositura de emendas.
Neste sentido, e.g. SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz
Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. São
Paulo: Saraiva, 2017, pp. 129-130; SILVA, José Afonso da. Curso de Direito
Constitucional positivo. São Paulo: Malheiros, 2016, pp. 65-66; NETO,
Cláudio Pereira de Souza; SARMENTO, Daniel. Direito constitucional:
Teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 2016, pp.
287-289.
12

ADI 825 / AP
É essa última a posição que mais se compatibiliza com a leitura da

Carta Maior sob a perspectiva da concordância prática, na medida em que
preserva a indiscutível vocação democrática e republicana da
Constituição Federal sem descuidar dos limites formais e materiais ao
poder de reforma ou ultrapassar indevidamente os limites interpretativos
impostos pela literalidade do texto.
São três os motivos que permitem chegar a tal conclusão.
Em primeiro lugar, a interpretação ora adotada deflui da posição de
destaque conferida ao princípio democrático pelo texto constitucional.
Nos termos do art. 1º, parágrafo único da CRFB,
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
As formas pelas quais o povo exerce esse mister, por meio de

mecanismos de democracia semidireta, estão elencadas no art. 14 da
CRFB; são elas o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.
Embora topograficamente situada na Subseção dedicada às Leis e
não ao processo legislativo como um todo, o § 2º do art. 61 estipula que a
iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados
de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional,
distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por
cento dos eleitores de cada um deles.
Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto ressaltam,
acertadamente, que “a substância deve ter precedência sobre forma e o
argumento topológico não parece, nessa questão, definitivo. Sendo o povo titular
do poder constituinte, não deve ser ele privado da faculdade de deflagrar,
diretamente, o processo de mudança de sua Constituição. Uma interpretação da
Constituição de 88 atenta ao seu profundo compromisso com a democracia e com
a soberania popular respalda esse entendimento. A regra mais importante para a
finalidade de manter a rigidez constitucional dispõe sobre a maioria exigida para
a aprovação de emendas. Enquanto os projetos de lei ordinária são aprovados por
maioria simples (art. 47) e os projetos de lei complementar por maioria absoluta
(art. 69), a proposta de emenda, depois discutida e votada em cada Casa do
13

ADI 825 / AP
Congresso Nacional, em dois turnos, considera-se aprovada apenas se obtiver, em

ambos, 3/5 dos votos dos respectivos membros (art. 60, §2º)”. (NETO, Cláudio
Pereira de Souza; SARMENTO, Daniel. Direito constitucional: Teoria,
história e métodos de trabalho. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2016. pp.
287-289).
À luz dessas considerações, a inexistência de previsão direta quanto
à iniciativa popular no art. 60 da CRFB não é, per se, óbice intransponível
para a constitucionalidade dos dispositivos ora impugnados.
A análise da literalidade de um texto normativo representa o
primeiro passo na atividade hermenêutica e é, certamente, um dos seus
principais limites. Não se pode ignorar o documento escrito, avançando
para além do que os vocábulos empregados efetivamente permitem.
Contudo, tampouco se deve conferir ênfase exagerada à interpretação
meramente literal, descuidando das demais técnicas hermenêuticas
aplicáveis à ciência jurídica.
Como sintetiza exemplarmente Karl Larenz, “[a] questão relativa à
conexão de significado da lei não pode nem desligar-se completamente da questão
relativa ao sentido literal possível, nem ser respondida com a questão relativa a
outros critérios de interpretação. A conexão de significado da lei, e também a
sistemática conceptual que lhe é subjacente, só é compreensível quando se tomam
também em consideração os fins da regulação” (LARENZ, Karl. Metodologia
da ciência do direito. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, p.
461).
Essa observação é ainda mais pertinente em se tratando de
interpretação constitucional. Vale lembrar que a própria Carta Maior foi
clara em afirmar que o seu texto não esgota, absolutamente, os direitos e
garantias fundamentais que o ordenamento jurídico brasileiro assegura
aos indivíduos. Ao que interessa ao presente caso, é especialmente
relevante teor o art. 5º, §2º, da CRFB, que dispõe que os direitos e garantias
expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos
princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República
Federativa do Brasil seja parte (grifei).
Destarte, in casu, a interpretação constitucional há de ser guiada pela
14

ADI 825 / AP
elevada dimensão axiológica do princípio democrático.

O conceito de democracia, por sua vez, é indissociável da ideia de
autogoverno; trata-se, como celebremente definido por Abraham Lincoln
em seu Discurso de Gettysburg, do governo do povo, pelo povo, para o povo.
A legitimidade de um governo democrático pressupõe que cidadãos
percebam-se como coautores das normas de que são destinatários. Sob
este prisma, a teoria do discurso formulada por Jürgen Habermas dá
conta de que “a formação democrática da vontade não tira sua força
legitimadora da convergência preliminar de convicções éticas consuetudinárias, e
sim de pressupostos comunicativos e procedimentos, os quais permitem que,
durante o processo deliberativo, venham à tona os melhores argumentos. A teoria
do discurso rompe com uma concepção ética da autonomia do cidadão; por isso,
ela não precisa reservar o modo da política deliberativa a um estado de
exceção”(HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia: entre Facticidade e
Validade, vol. I, 1 997, p. 345).
Não por outro motivo, o incremento da participação social é,
atualmente, um verdadeiro vetor da atuação do Poder Público em geral,
como consequência do processo de irradiação dos valores constitucionais
sobre todos os ramos do Direito. É notório que se intensificou a busca por
vias alternativas e consensuais de resolução de controvérsias, pela oitiva e
consulta à sociedade previamente à formulação de políticas públicas e até
mesmo pelo uso da negociação como fator de mitigação do poder
punitivo estatal.
Em suma, o direito à participação no processo de criação do Direito é
corolário do princípio democrático. A assertiva de que todo o poder emana
do povo não se compatibilizaria com leitura excessivamente formalista do
texto constitucional que vedasse a esse mesmo povo a possibilidade
deflagrar o processo de reforma da Carta Maior. São as palavras de Fábio
Konder Comparato:
“a manifestação da soberania popular, quer de modo direto, quer

através do mecanismo representativo, é um verdadeiro princípio
constitucional substantivo e não adjetivo, para retomarmos a
classificação proposta pelo Professor Jorge Miranda. Ora, ainda que se
15

ADI 825 / AP
considere que as manifestações diretas da soberania popular estão em

nível igual e não superior ao exercício dessa soberania por intermédio
de representantes, não se pode negar que a equipolência constitucional
de ambas impede se considerem admissíveis o referendo, o plebiscito e
a iniciativa popular, unicamente quando previstos de modo expresso e
pontual no texto da Constituição. Seria isto colocar tais mecanismos
de democracia direta em posição hierarquicamente inferior à
representação popular. A fórmula final do dispositivo contido no art.
1º, § único nos termos desta Constituição significa, pois,
simplesmente, que as formas de manifestação direta da soberania
popular são aquelas três, indicadas na Constituição”
(COMPARATO, Fábio Konder. A nova cidadania. Lua Nova,
São Paulo, n. 28-29, p. 85-106, Abr. 1993).
Em segundo lugar, afirmar que é possível a iniciativa popular para o

processo de emenda à constituição resguarda a própria higidez do texto
constitucional, na medida em que permite institucionalizar, em alguma
medida, manifestações ocorridas em momentos constitucionais, na
nomenclatura de Bruce Ackerman (ACKERMAN, Bruce. We the People,
vol. 1. Foundations, v. 1, 1991).
Para o autor, quando uma sociedade mobilizada pretende dar a seus
governantes novas diretrizes constitucionais e é impedida de fazê-lo pelas
instituições pré-estabelecidas, pode haver a fragilização do compromisso
fundamental da Constituição com a soberania popular. Em casos
extremos, caso as instituições existentes se recusem a ouvir a voz do
povo, este será “tentado a tomar medidas mais radicais para ganhar o centro do
cenário político abandonando inteiramente as estruturas legislativas superiores
destinadas a organizar o debate e buscando formas mais violentas e elitistas de
fundamentalismo” (ACKERMAN, Bruce. We the People, vol. 1.
Foundations, v. 1, 1991, p. 280, tradução livre).
Em conhecido estudo comparado sobre a estabilidade das
Constituições, Zachary Elkins, Tom Ginsburg e James Melton
constataram que, embora os textos constitucionais, em regra, sejam
produzidos com pretensão de perenidade, eles acabam por ter uma
duração limitada de, em média, dezenove anos (ELKINS, Zachary;
16

ADI 825 / AP
GINSBURG, Tom; MELTON, James. The endurance of national

constitutions. Cambridge University Press, 2009).
Para estes últimos autores, a capacidade de uma Constituição resistir
às provações do tempo estaria relacionada à presença de três elementos
em seu design: inclusão, flexibilidade e especificidade.
A inclusão refere-se à participação popular assegurada tanto no
processo de elaboração e promulgação do texto constitucional quanto nos
momentos posteriores de reforma, enforcement e interpretação. A
flexibilidade diz respeito a uma relativa mutabilidade do texto da
Constituição, como meio de facilitar sua adaptação às alterações políticas,
econômicas, sociais e culturais ao longo do tempo. Já a especificidade alude
ao nível de detalhe e escopo de matérias abordadas pelo diploma
constitucional.
Ao que interessa à hipótese, a possibilidade de emendas
constitucionais por iniciativa popular conecta-se tanto com o elemento de
inclusão quanto de flexibilidade. Para os mencionados autores,
“A inclusão é também uma característica permanente da vida

constitucional. A constituição é aplicada não apenas pela geração
fundadora, mas também por aqueles que subsequentemente vivem sob
seus ditames. Mesmo uma constituição que é adotada com ampla
participação pública pode cair no esquecimento, se os cidadãos vivos
não tiverem uma participação percebida na execução do contrato de
seus ancestrais. Assim, esperamos que as constituições que geram
muito debate e discussão entre os cidadãos serão aquelas que
provavelmente serão aplicadas e mantidas quando surgirem pressões
por ruptura. A política constitucional deve ser participativa e
inclusiva, mesmo quando os cidadãos discordam sobre alguns aspectos
do texto constitucional” (ELKINS, Zachary; GINSBURG, Tom;
MELTON, James. The endurance of national constitutions.
Cambridge University Press, 2009, p. 79. Tradução livre de:
Inclusion is also an ongoing characteristic of constitutional life. The
constitution is enforced not only by the founding generation, but also
by those who subsequently live under its dictates. Even a constitution
that is adopted with wide public participation can fall by the wayside
17

ADI 825 / AP
if living citizens do not have a perceived stake in the enforcement of

their ancestors contract. Thus, we expect that constitutions that
generate much debate and discussion among citizens will be those that
are likely to be enforced and maintained when pressures for breach
arise. Constitutional politics must be participatory and inclusive,
even as citizens disagree over some aspects of the constitutional text).
A flexibilidade, por sua vez, permite que a Constituição seja ajustada

às forças sociais e políticas de cada época, mitigando os conflitos
intergeracionais inerentes ao constitucionalismo. Se é verdade que
determinados pré-compromissos constitucionais não podem e não devem
ser revistos, também não se pode subestimar o risco de iniquidades
decorrente da consagração exagerada de um governo dos mortos sobre os
vivos.
Assim, como concluem os mesmos autores, paradoxalmente, a
garantia de certa mutabilidade no texto constitucional aumenta seu grau
de resistência (endurance), porquanto “ao facilitar a inclusão de novos grupos,
emendas frequentes geram uma política constitucional vital, na qual os grupos
têm interesse na manutenção de certos elementos centrais do ajuste
constitucional, mesmo quando os elementos mais periféricos mudam” (ELKINS,
Zachary; GINSBURG, Tom; MELTON, James. The endurance of national
constitutions. Cambridge University Press, 2009, p. 82. Tradução livre de:
By facilitating the inclusion of new groups, frequent amendment generates a
vital constitutional politics, in which groups have a stake in the maintenance of
certain core elements of the constitutional bargain even as more peripheral
elements change).
Por essa via, confere-se maior legitimidade ao processo de reforma
constitucional, ao mesmo tempo em que se evita a deflagração do Poder
Constituinte originário e a consequente ruptura completa com a ordem
constitucional vigente. Como igualmente destaca a professora Jane Reis
Pereira em seu estudo, “[e]m cenários de crise, a iniciativa popular pode servir
como canal de propagação da energia democrática, evitando rupturas que
resultem na manifestação de um novo poder constituinte” (PEREIRA, Jane
Reis, A Iniciativa Popular no Sistema Constitucional Brasileiro:
18

ADI 825 / AP
Fundamentos Teóricos, Configuração e Propostas De Mudanças. Revista

de Direito da Cidade, v. 8, n. 4, p. 1707-1756, out./dez. 2016, p. 1736).
Noutras palavras, entender que a sociedade civil organizada não
pode propor emendas, mas apenas reagir quando provocada a se
manifestar por meio de ferramentas de democracia semidireta (i.e.
plebiscito ou referendo), significa tolher um canal potencial de
vocalização de demandas sociais criativas, o que pode prejudicar a
própria estabilidade (endurance) do regime constitucional.
Em terceiro lugar, não há, nessa interpretação, indevida ampliação
do poder de reforma à Constituição ou fragilização excessiva de seu
núcleo fundante. A iniciativa popular, como ato inaugural do processo
legislativo, não altera o iter pelo qual deverá passar a emenda até sua
aprovação, nem relativiza as limitações de ordem formal, material e
circunstancial aplicáveis ao poder constituinte reformador em geral
(SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO,
Daniel. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
pp. 129-130).
Não representa, muito menos, acolhimento à teoria da dupla
reforma, como bem destaca a professora Jane Reis Pereira, verbis:
"Uma alteração no catálogo de legitimados para propor

mudanças constitucionais que confira à parcela dos cidadãos o poder
de apresentar propostas de mudança não altera a titularidade do poder
reformador. Bem ao contrário, entendo que uma alteração desse
preceito para pluralizar o catálogo de proponentes poderia dar mais
força e vitalidade à Constituição, contribuindo para sua preservação.
Essa ideia não significa acolher a chamada tese da dupla revisão ou da
reforma em dois tempos, segundo a qual os critérios formais de
mudança constitucional podem ser modificados, desde que observadas,
na primeira etapa, as regras estabelecidas pelo poder constituinte
originário. Trata-se, diversamente, de sustentar que ainda que se
reconheça a existência de limites formais implícitos ao poder de
reforma, a ampliação dos titulares do poder de iniciativa não viola tais
limites, pois, de um lado, não promove uma mudança na instância
decisória final e, de outro lado, coopera para a preservação do pacto
19

ADI 825 / AP
constitucional, não para o seu desgaste" (PEREIRA, Jane Reis, A

Iniciativa Popular no Sistema Constitucional Brasileiro:
Fundamentos Teóricos, Configuração e Propostas De
Mudanças. Revista de Direito da Cidade, v. 8, n. 4, p. 1707-1756,
out./dez. 2016, p. 1737).
Tampouco se está a defender, evidentemente, que toda e qualquer

iniciativa popular de emenda seria, aprioristicamente, constitucional. A
ideia de democracia em sua acepção substancial não se confunde com a
noção matemática e utilitarista de governo das maiorias, nem prescinde
dos temperamentos contramajoritários essenciais à preservação dos
direitos e garantias de grupos politicamente sub-representados.
Novamente recorrendo às considerações do professor Bruce
Ackerman, deve-se lembrar que o ciclo de vida de um movimento de
política constitucional apresenta distintas fases. Inicia-se com a sinalização
de uma agenda de reformas, que pode vir a gerar uma proposta, cujo
amadurecimento enseja deliberação política e, sendo bem-sucedida, ao fim,
a sua codificação (ACKERMAN, Bruce. We the People, vol. 1. Foundations,
v. 1, 1991, p. 266-267).
A mera existência de uma sinalização não necessariamente garante o
êxito de todo o processo: o sucesso do movimento na fase de sinalização
pode deflagrar uma reação (backlash) em prol da manutenção da
organização constitucional tradicional. O resultado, neste caso, será um
momento constitucional fracassado (ACKERMAN, Bruce. We the People, vol.
1. Foundations, v. 1, 1991, p. 267).
Dessa maneira, a inclusão da iniciativa popular como modalidade de
provocação do processo de emenda não significa transigir nem com a
rigidez nem com a superioridade constitucional, mas apenas reconhecer a
voz popular como um elemento essencial da formação da vontade
constitucional.
II. A INCONSTITUCIONALIDADE DA HOMOLOGAÇÃO DO CÁLCULO DAS

COTAS DO ICMS DEVIDAS AOS MUNICÍPIOS PELO TRIBUNAL DE CONTAS
DO ESTADO:
20

ADI 825 / AP
O segundo ponto a ser enfrentado consiste na compatibilidade do

art. 112, XVII, da Constituição do Estado com o disposto no art. 75 da
CRFB.
Consoante essa norma, compete ao Tribunal de Contas do Estado do
Amapá homologar os cálculos das cotas do ICMS devidas aos
Municípios.
A possibilidade de alargamento das competências dos Tribunais de
Contas é tema delicado: o maior envolvimento do controle externo pode
ser fator de incremento de probidade, eficiência e segurança jurídica.
Todavia, a interferência da Corte de Contas, quando mal dosada, pode
provocar exatamente o efeito contrário, implicando o engessamento de
decisões administrativas que, por sua própria natureza, deveriam ser
dinâmicas.
Enquanto o Tribunal de Contas da União mereceu tratamento mais
detalhado no texto constitucional, o art. 75 da CRFB determina apenas
que as normas que dispõem sobre fiscalização contábil, financeira e
orçamentária contidas na seção IX aplicam-se, no que couber, à
organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos
Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de
Contas dos Municípios.
Não está claro, numa primeira leitura do texto constitucional, deste
modo, qual o limite para as inovações e adaptações que o constituinte
estadual pode implementar quando da organização do controle externo
local.
A interpretação do mencionado dispositivo constitucional,
entretanto, não pode passar ao largo da constatação de que o controle
externo exercido pelas Cortes de Contas, consoante a lógica consagrada
pela CRFB/1988, é essencialmente ex post.
Tratando das alterações nas competências desses Tribunais ao longo
da história constitucional brasileira, Eduardo Jordão destaca que “[d]e um
modelo de acompanhamento prévio, obrigatório e global de todas as despesas que
transformava o TCU em quase-administrador, passa-se para um sistema em que
21

ADI 825 / AP
as suas competências de controle são meramente eventuais e posteriores, sendo

realizadas ao lado e de forma complementar a uma fiscalização promovida por
órgãos internos à Administração Pública. Esta nova lógica de atuação foi
confirmada pela Constituição atual” (JORDÃO, Eduardo. A intervenção do
TCU sobre editais de licitações não publicados: controlador ou
administrador? Revista brasileira de Direito Público RBDP, Belo
Horizonte, ano 12, n. 47, p. 209-230, out./dez. 2014.).
A opção constitucional por um modelo de controle a posteriori, para
Bruno Wilhelm Speck, teve raízes pragmáticas: o crescimento e
complexização da Administração Pública seria incompatível com a
verificação prévia da legalidade e regularidade dos atos administrativos
pelo Tribunal de Contas (SPECK, Bruno Wilhelm. Inovação e rotina no
Tribunal de Contas da União: o papel da instituição superior de controle
financeiro no sistema político-administrativo do Brasil. São Paulo:
Fundação Konrad Adenauer, 2000, p. 68-69).
Essa característica da atuação dos Tribunais de Contas foi
igualmente observada pelo Ministro Roberto Barroso, em sede
doutrinária, quando assinalou que “[n]ão é papel do Tribunal de Contas, por
via de consequência, dizer definitivamente o Direito - pois isto incumbe ao
Judiciário - nem tampouco substituir-se aos agentes públicos
constitucionalmente designados para tomada de decisões políticas e
administrativas - que é atribuição dos órgãos do Poder Executivo” e que “[n]o
sistema brasileiro, a atividade de fiscalização contábil, financeira e orçamentária,
mediante controle externo do Tribunal de Contas, é, de regra, exercida a
posteriori, e não a priori. Salvo exceção expressa, não tem apoio constitucional
qualquer controle prévio sobre atos ou contratos da Administração direta ou
indireta, nem sobre a conduta de particulares que tenham gestão de bens ou
valores públicos“ (BARROSO, Luís Roberto. Tribunais de contas: algumas
incompetências. Revista de Direito Administrativo, v. 203, p. 131-140,
1996, p. 132 e 137-138).
Deste modo, nas lições de André Rosilho, também na hipótese de
irregularidade nas contas públicas, “sanções em regra serão aplicadas por
meio de controle a posteriori ou seja, após sua consolidação e envio à análise o
22

ADI 825 / AP
Tribunal” (ROSILHO, André Janjacomo. Controle da administração

pública pelo Tribunal de Contas da União. 2016. Tese de Doutorado.
Universidade de São Paulo, p. 174).
Portanto, embora existam hipóteses em que o Tribunal de Contas
participa do próprio processo de formação do ato administrativo
complexo, atuando previamente ao seu aperfeiçoamento, tal qual ocorre
na concessão de aposentadorias, ex vi do art. 71, III da CRFB, esses
cenários são excepcionais e expressamente delimitados pela Constituição
Federal. A regra geral, no ordenamento nacional, é que a validade e
eficácia do ato administrativo independe da anuência do Tribunal de
Contas, ainda que possa sofrer os reflexos do controle exercido a
posteriori.
Por isso mesmo, este STF já afirmou, por exemplo, a impossibilidade
de norma local estabelecer a competência do Tribunal de Contas para
realizar exame prévio de validade de contratos firmados com o poder
público (ADI 916, rel. Min. Joaquim Barbosa, DJE de 6-3-2009), ao
argumento de que devem ser simétricas as normas relativas à fiscalização
contábil e financeira e ao Tribunal de Contas em todos os entes da
federação.
Ao que interessa ao caso concreto, é igualmente pertinente notar que
a Constituição Federal tratou de forma diversa as repartições tributárias
previstas nos arts. 161 e 158. Quanto às receitas destinadas aos Fundos de
Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o art. 161,
parágrafo único da CRFB assegura ao Tribunal de Contas da União a
realização do cálculo das respectivas quotas. Já no que diz respeito à
repartição do produto da arrecadação do ICMS prevista no art. 158, IV e
parágrafo único, a Constituição não faz determinação similar.
Deste cenário, (i) da excepcionalidade geral da realização do
controle ex ante pelos Tribunais de Contas e (ii) da ausência de
autorização constitucional para o condicionamento da repartição de
receitas à realização de cálculo prévio pelo órgão de controle externo
(afora, evidentemente, os fundos de participação referidos no art. 161 da
CRFB), extrai-se a inconstitucionalidade do condicionamento dos cálculos
23

ADI 825 / AP
das cotas do ICMS devidas aos Municípios à homologação do Tribunal de

Contas do Estado.
III. CONCLUSÕES:
Ex positis, acompanho o Ministro relator Alexandre de Moraes no

conhecimento parcial da presente ADI e, no mérito, quanto à (i)
inconstitucionalidade da expressão o Procurador da Fazenda Nacional
contida no art. 119, II e da expressão por qualquer tempo do art. 32, parte
final; (ii) improcedência do pedido relativo ao art. 307 e (iii) necessidade
de se conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 115, para
excluir do plexo de competências da Procuradoria da Assembleia
Legislativa as causas desvinculadas da defesa das prerrogativas
institucionais da respectiva casa.
Alio-me, todavia, à divergência inaugurada pelo Ministro Edson
Fachin no que tange aos arts. 112, XVII; 103, IV e 110 da Constituição do
Estado do Amapá, para assentar: (i) a constitucionalidade da previsão da
iniciativa popular para a deflagração do processo de emenda à
Constituição e (ii) a inconstitucionalidade da norma que inclui nas
competências do Tribunal de Contas do Estado a homologação do cálculo
das cotas do ICMS devidas pelos Estados aos Municípios.
É como voto.
24
Antecipação ao Voto
VOTO
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Presidente, também

vou fazer como o Ministro Edson Fachin, que ficou apenas no que era
divergência.
Quanto ao art. 32, que se refere à necessidade de se autorizar a saída,
por qualquer tempo, do prefeito, neste caso, estou acompanhando o
Relator, que agora vota no sentido de declarar a inconstitucionalidade
desta parte final. Também voto no mesmo sentido.
Quanto ao art. 103, IV, que se refere à possibilidade de os cidadãos
serem legitimados para a iniciativa popular, peço vênia ao Ministro-
Relator porque tenho que, pela interpretação sistemática da Constituição,
que atribui aos princípios o cumprimento obrigatório, mas não às regras
que são de processo, é legitimado ao constituinte estadual, como fez nesse
caso - como foi feito até por Emenda Constitucional em outras
Constituições -, a possibilidade de os cidadãos terem legitimidade à
iniciativa para a Emenda Constitucional.
Faço referência, por exemplo, à Constituição do Ceará, que foi a
formalização do processo buscado pelo professor Paulo Bonavides, que
conseguiu ali implantar, e houve realmente uma necessidade de que se
atuasse o legislador nesse sentido.
Na minha concepção, atendendo inteiramente ao que afirmou o
Ministro Edson Fachin, quando a Constituição estabelece ao dispor que a
democracia representativa e direta, nos termos desta Constituição, e no
art. 14, estabeleceu os instrumentos de atuação direta, sem fazer qualquer
ressalva - e é apenas nos termos da lei, ali compreendida no sentido
material e não apenas formal -, tenho que está legitimado, portanto, o
constituinte estadual para adotar o proceder que foi neste caso adotado.
Portanto, não vejo qualquer inconstitucionalidade. Acho que a
representação popular não é a única forma de atuação, como de fato não
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 0148-615F-E460-BFA4 e senha DA80-95B3-CD09-8268
Antecipação ao Voto

ADI 825 / AP
é. E, portanto, aqui, o constituinte, como eu disse, como em outras

constituições estaduais, atuou exatamente no sentido de possibilitar ao
cidadão essa atuação.
Quanto à diferença suscitada nos votos pela possibilidade de se
declarar inconstitucional a atuação do Tribunal de Contas para
homologar a distribuição das cotas, eu estou pedindo vênia ao Relator,
também, nesse ponto, para acompanhar a divergência inaugurada pelo
Ministro Edson Fachin. A diferença entre a homologação de cotas, neste
caso, submete, portanto, essa disponibilidade deste recurso a esta
atuação, que pode inclusive impedir que isso se faça de maneira eficiente,
que é um princípio a ser considerado até pelo próprio Tribunal de Contas;
e, portanto, estaríamos criando mais uma dificuldade e alguma demora.
E, finalmente, quanto à possibilidade da Procuradoria da Fazenda
para atuar, tenho que a interpretação conforme dada pelo Ministro
Alexandre de Moraes é no sentido exatamente que possa atuar quanto às
questões institucionais, sem embargo da advocacia pública. E, neste caso,
também estou acompanhando o Ministro-Relator.
Pelo que acompanho o Ministro-Relator quanto ao art. 32, na
conclusão da declaração de inconstitucionalidade; quanto ao art. 115, que
se refere à Procuradoria; e, nos outros dois pontos, 103 e 102, estou
acompanhando a divergência, Presidente.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 0148-615F-E460-BFA4 e senha DA80-95B3-CD09-8268
Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
VOTO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor

Presidente, eu começo cumprimentando tanto o Relator quanto o
Ministro-Vistor pelo debate substantivo que nos propiciou na tarde de
hoje.
São três pontos de divergência. O primeiro - talvez, não nesta ordem
-, é relativo à questão da Procuradoria da assembleia legislativa. Estou
acompanhando o Relator, segundo meu voto, para conferir interpretação
conforme a Constituição ao art. 115 do mesmo diploma normativo, de
modo a excluir do plexo de competências e de representação judicial, pela
Procuradoria da Assembleia Legislativa, as causas não relacionadas à
defesa das prerrogativas institucionais da respectiva Casa.
Portanto, estou acompanhando o Relator numa interpretação
conforme, talvez com uma linguagem um pouco diferente; mas, nesse
aspecto, acompanho o Relator.
Eu, sinceramente, estava na dúvida com relação a esse papel que foi
atribuído ao Tribunal de Contas do Estado. E, no primeiro momento, eu
imaginava que, pela aplicação do art. 161, parágrafo único, isso seria
possível com base na simetria.
Embora seja uma distinção muito sofisticada feita pelo Ministro Luiz
Edson Fachin, a distinção entre cotas e fundos - que eu acho que é uma
distinção respeitável e substantiva -, eu vou fundamentar o meu voto,
acompanhando Ministro Fachin, neste aspecto, para declarar
inconstitucional este dispositivo, com base no art. 160 da Carta Magna. E,
inspirado no que disse agora Ministra Cármen Lúcia. É que não se pode
impor qualquer restrição, qualquer burocracia à distribuição desta
participação dos municípios nestes fundos que lhes são próprios, sob
pena até de intervenção federal. Se o Estado não repassar esses valores,
não só no que diz respeito ao seu quantitativo exato, e também, no tempo
devido, cabe até intervenção federal. O art. 160 diz o seguinte:
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código B61F-FB8E-8B3F-2C40 e senha F461-0897-9D29-0F4F

ADI 825 / AP
“Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à

entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, [...]”.
É justamente a distribuição dos fundos. E se nós condicionarmos,
realmente, essa distribuição à homologação prévia dos cálculos pelo
Tribunal de Contas do Estado, estaremos, aqui, contrariando o que diz o
art. 160 e estabelecendo uma restrição à entrega e ao emprego desses
recursos mencionados nesta seção. Então, nesse ponto, vou acompanhar o
Ministro Fachin, mas por outro fundamento, embora reconheça que os
argumentos de Sua Excelência são consideravelmente bem
fundamentados e são substantivos.
Com relação à iniciativa popular, eu participei, como consultor, da
Constituinte do Estado de São Paulo, no ano de 1989, quando se elaborou
a Constituição daquele Estado, e assessorei diretamente o relator da
Constituinte. E a minha tese - que foi aceita pelos deputados constituintes
estaduais - foi no sentido de que os Estados, em matéria de direitos
fundamentais, podem, sim, ampliar com relação à Constituição Federal.
Não vejo nenhum problema nesse aspecto. Se lermos a Constituição do
Estado de São Paulo, veremos que, em vários aspectos, ela é muito mais
protetiva do que a própria Constituição Federal, no que diz respeito ao
meio ambiente, à proteção da família, do idoso, do adolescente e da
própria advocacia. De maneira que não vejo nenhum problema nesse
aspecto.
E tal como já foi ressaltado pelos Ministros que me antecederam, o
art. 1º da Constituição estabelece que, dentre os fundamentos do Estado
Democrático de Direito, sobressaem dois, logo de início:
“I - a soberania;
II - a cidadania;”
São valores máximos, a meu ver, que a Constituição abriga
relativamente aos fundamentos do Estado Democrático de Direito.
Portanto não vejo nenhum problema nesse aspecto.
Em suma, acompanho o Ministro Alexandre de Moraes no que diz
respeito à interpretação conforme para delimitar quais as atribuições da
Procuradoria da Assembleia Legislativa; acompanho o Ministro Fachin

ADI 825 / AP
quanto à inconstitucionalidade da atribuição desta função ao Tribunal de

Contas do Estado, de homologar o cálculo das cotas de repasse do ICMS
aos municípios; e acompanho o Ministro Fachin com relação à
constitucionalidade no que respeita à iniciativa popular em matéria de
emendas constitucionais.
É como voto.
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, de certa

forma, já sinalizei o voto que vou preferir.
Quanto à homologação para ter-se a distribuição, considerada a
participação dos Municípios, o ato não é complexo. Depende apenas do
Executivo. E desvio de conduta do Executivo deve ser corrigido na via
própria, não cabendo transformá-lo em ato complexo, exigindo que, antes
da feitura da distribuição, ocorra a homologação pelo Tribunal de Contas
do Estado.
A iniciativa popular é bem-vinda. Sempre é bem-vinda qualquer
iniciativa popular, mas paga-se um preço por se viver em um Estado de
Direito, e é módico: O respeito irrestrito ao que está na Lei das leis.
O artigo 14, inciso III, da Constituição Federal prevê a iniciativa
popular. Mas o próprio documento veio a limitar essa iniciativa popular,
considerado o processo legislativo "gênero". O fez quando não cogitou da
iniciativa popular relativamente às emendas constitucionais, ao contrário
do que ocorreu em relação a projetos de lei. O § 2º do artigo 61 é explícito
ao prever que pode resultar da manifestação do povo, no âmbito de uma
soberania maior. A soberania, de início, é a regra – temos exceção –
exercida pelos representantes: deputados federais, senadores, deputados
estaduais e vereadores.
Presidente, relativamente à parte alusiva à homologação, pelo
Tribunal de Contas do Estado, dos cálculos relativos à participação dos
Municípios, acompanho Sua Excelência o ministro Luiz Edson Fachin;
quanto à iniciativa para emenda, prevista na Constituição do Estado do
Amapá, concluo que se tem a pecha de inconstitucional.
No tocante à atuação da Procuradoria da Assembleia, o Poder
Legislativo e o Poder Executivo, como também o Judiciário, integram o
ente federado. E nos vem do artigo 132 da Constituição Federal,
mencionado pelo ministro Ricardo Lewandowski, que a representação do
ente federado "gênero", apanhado os Três Poderes, é dos Procuradores do
Estado. Claro que se pode caminhar para a interpretação conforme,
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 9B79-D97A-F0FC-C010 e senha 86C9-FD1B-3213-4E35
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO

ADI 825 / AP
admitindo-se a representação pela Procuradoria da Assembleia quando

surja conflito entre os Poderes do Estado: o Legislativo e o Executivo.
Geralmente esses conflitos surgem no campo das prerrogativas da
Assembleia. Acompanho, nessa parte, o Relator.
No mais, acompanho a ambos, relator e ministro Edson Fachin,
porque não há dissenso.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 9B79-D97A-F0FC-C010 e senha 86C9-FD1B-3213-4E35
Voto - MIN. CELSO DE MELLO
VOTO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELO: Senhor Presidente,

peço vênia para acompanhar, integralmente, o douto voto do eminente
Ministro Relator.
É o meu voto.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código BD9E-44D2-15C4-1792 e senha 4F74-E8ED-1292-A27D
Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
VOTO

Eu também vou me ater às divergências, haja vista que, no mais,
estou acompanhando o Ministro Alexandre de Moraes, como todos que o
acompanharam nos pontos não divergentes.
Quanto à possibilidade de emenda popular ser ampliada pela
constituição estadual para emendas à própria Constituição, eu vou pedir
vênia ao Ministro Alexandre de Moraes e aos que o acompanharam para,
nesse ponto, julgar improcedente, ou seja, constitucional o dispositivo, da
mesma forma que o Ministro Luiz Edson Fachin.
Quanto à divergência referente aos cálculos homologáveis pelo
Tribunal de Contas, também vou pedir licença ao Ministro Alexandre de
Moraes e aos Ministros Gilmar Mendes e Celso de Mello para
acompanhar a divergência do Ministro Luiz Edson Fachin.
Por último, quanto à questão relativa à atuação da Procuradoria da
Assembleia, entendo conveniente, pedindo vênia ao Ministro Luiz Edson
Fachin e à Ministra Rosa Weber, a interpretação conforme proposta pelo
Ministro Relator. Então, no ponto, eu acompanho o Ministro Alexandre
de Moraes.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código A65D-4A49-2B26-38ED e senha 2955-3B60-4D8A-02AD
Observação
OBSERVAÇÃO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor

Presidente, Vossa Excelência me permite uma observação?
Eu até fico aliviado que tenhamos chegado a essa conclusão, porque,
se tivéssemos chegado a uma conclusão diversa, nós teríamos de
considerar inconstitucional até o dispositivo da Constituição do Estado de
São Paulo e de outras Constituições Estaduais.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – E por que não? Será
que o Estado de São Paulo, por ser o Estado-País dentro do País, tem a
Constituição intocável?
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - A minha
preocupação, Ministro Lewandowski, vai um pouco além, Presidente.
É que eu participei de uma comissão na Ordem dos Advogados, e eu
dizia à Ministra Rosa, que participei junto com o Ministro Comparato e
com o Professor José Afonso, da Comissão de Estudos Constitucionais,
que fez uma grande campanha para que os Estados fizessem isso. Então,
nós agimos de forma muito equivocada. E quando se cita que o próprio
Professor José Afonso, de maneira muito correta como lhe é peculiar,
claro, como assessor que foi do então Sub-relator Mário Covas, afirmou
que eles tentaram que isso passasse. Não passou no plano nacional e
federal, porém, no livro dele, ele reitera, isso é possível no plano estadual.
Por isso, ele participou dessa Comissão da Ordem dos Advogados.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 8363-7E1D-445D-DCE8 e senha 892A-41D1-AB79-31AD
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 825

PROCED. : AMAPÁ
ADV.(A/S) : PAULO DE TARSO DIAS KLAUTAU FILHO (7494/PA)
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAPA
Decisão: Após o voto do Ministro Alexandre de Moraes

(Relator), conhecendo parcialmente da ação direta e, na parte
conhecida, julgando-a parcialmente procedente, pediu vista dos
autos o Ministro Edson Fachin. Ausentes, justificadamente, os
Ministros Celso de Mello e Roberto Barroso, e, participando do
Seminário de Verão 2017, na Faculdade de Direito da Universidade
de Coimbra, em Portugal, o Ministro Ricardo Lewandowski.
Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 30.6.2017.
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, declarou prejudicados os

seguintes dispositivos da Constituição do Estado do Amapá
impugnados na inicial: arts. 31, parágrafo único; 42, inc. XVIII;
76, § 4º; 95, incs. XX e XXIV; 118, §§ 1º e 5º; e art. 52 do ADCT.
Por unanimidade, foi julgado procedente o pedido formulado na ação
direta para declarar a inconstitucionalidade da expressão “o
Procurador da Fazenda Nacional” contida no art. 119, inc. II; e
para extirpar do art. 32, parágrafo único, parte final, a
expressão “por qualquer tempo” e, ainda, foi julgada improcedente
a ação no tocante ao art. 307, todos da referida Constituição
estadual. Por maioria, foi julgada improcedente a ação direta no
que se refere aos arts. 103, inc. IV, e 110, vencidos os Ministros
Alexandre de Moraes, Relator, Gilmar Mendes, Marco Aurélio e Celso
de Mello. Na sequência, por maioria, foi julgada procedente a ação
direta para declarar a inconstitucionalidade do art. 112, inc.
XVII, daquela Constituição, vencidos os Ministros Alexandre de
Moraes, Gilmar Mendes e Celso de Mello. E, quanto ao art. 115 do
citado diploma normativo, por maioria, a ação foi julgada
procedente para dar interpretação conforme à Constituição de modo
a excluir do plexo de competências e de representação judicial
pela Procuradoria da Assembleia Legislativa as causas não
relacionadas à defesa das prerrogativas institucionais da
respectiva casa, nos termos do voto do Relator, que redigirá o
acórdão, vencidos os Ministros Edson Fachin e Rosa Weber. Ausente,
justificadamente, o Ministro Roberto Barroso. Presidência do
Ministro Dias Toffoli. Plenário, 25.10.2018.
Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código CB35-78E7-CB11-1168 e senha 85A8-942C-6461-9DD8
Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber,

Edson Fachin e Alexandre de Moraes.
Ausente, justificadamente, representando o Supremo Tribunal

Federal no Seminário “El Constitucionalismo Abusivo y Autoritario
en América Latina - Conmemoración de los 30 años de la
Constitución de Brasil” na Universidad Externado de Colômbia, o
Senhor Ministro Roberto Barroso.
Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira

Dodge.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código CB35-78E7-CB11-1168 e senha 85A8-942C-6461-9DD8

ADI 825 - Emenda À CE

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

ADI 825 - Emenda À CE

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

ADI 825 - Emenda À CE

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 92 216

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 825 AMAPÁ

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 92 217

Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, independentemente da

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 92 218

maioria, acordam em julgar improcedente a ação direta no que se refere

Brasília, 25 de outubro de 2018.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 92 219

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 825 AMAPÁ

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se

Art. 31. (…) Parágrafo único ocorrendo vacância de ambos

Art. 42. (…) XVIII - a criação, transformação, fusão, cisão,

Art. 76. (…) § 4º - Fica assegurada isonomia de

Art. 95. (…) XX - autorizar ou aprovar convênios, acordos

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 92 220

maioria de seus membros, os nomes dos presidentes de

Art. 103. (…) IV - de cidadãos, mediante iniciativa popular

Art. 110. A iniciativa popular pode ser exercida pela

Art. 112. (…) XVII - homologar os cálculos das cotas do

Art. 115. A Procuradoria da Assembleia compete exercer a

Art. 118, (…) § 1º - O Governador e o Vice-Governador

Art. 119. (…) II - nomear e exonerar o Procurador da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 92 221

Fazenda Estadual, os dirigentes das autarquias, empresas

Art. 307. O Estado e os Municípios reservarão vagas em

TÍTULO X - ATO DAS DISPOSIÇÕES

Sustenta o requerente, em suma, que (a) o art. 31, parágrafo único,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 92 222

realização de eleições independentemente do período restante para o

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 92 223

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 825 AMAPÁ

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Parte dos

Redação impugnada Redação atual

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 92 224

de que resultem para o Estado que resultem para o Estado quaisquer

Assim, a revogação dos dispositivos questionados em momento

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 92 225

ao prejuízo da respectiva demanda, por perda de objeto, ainda que as

Quanto ao art. 112 da Constituição estadual, que confere ao Tribunal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 92 226

prevista no parágrafo único do art. 161 da Constituição Federal:

Art. 161. Cabe à lei complementar:

Ou seja, no modelo federal, há a participação do TCU no cálculo das

No que respeita aos arts. 115 e 119 da Constituição estadual, a inicial

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 92 227

pois o art. 132 da Constituição Federal confere aos Procuradores do

Art. 115. A Procuradoria da Assembleia compete exercer a

Como parâmetro de controle, invoca-se o art. 132 da CF/88, cujo

Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito

Com efeito, na ADI 1.679, em decisão unânime, o Supremo Tribunal

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Emenda

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 92 228

Secretaria da Fazenda do Estado e desvinculada à