Anexo Revista Completa

SOLUÇÃO em
DIREITO
ADMINISTRATIVO
e MUNICIPAL
ANO 3 | Nº 26
AGOSTO 2021
ISSN 2674-6735
SOLUÇÃO em
DIREITO
ADMINISTRATIVO
e MUNICIPAL
ANO 3 | Nº 26
AGOSTO 2021
A SGP – Soluções em Gestão Pública, com o objetivo
de buscar suprir a extrema carência, no mercado
editorial, de um material de qualidade e prático sobre
temas relacionados ao Direito Administrativo e ao
Direito Municipal, tem a honra de apresentar sua mais
nova solução para toda a Administração Pública:
o periódico técnico-jurídico SAM – Solução em
Direito Administrativo e Municipal.
Com um perfil arrojado e em seções criteriosamente

desenvolvidas, o periódico SAM – Solução em Direito
Administrativo e Municipal traz mensalmente artigos
e entrevistas de renomados juristas, questões práticas
exclusivas, análises pontuais de propostas legislativas
e julgados atuais das Cortes de Contas e Tribunais
Superiores.
Esperamos poder levar soluções eficazes, seguras e

de qualidade para todos os profissionais da área, aos
estudantes do Direito e quaisquer interessados nesta
temática tão importante.
Desejamos a todos uma excelente e proveitosa leitura.

EDITORIAL ALDEM JOHNSTON BARBOSA ARAÚJO
GILBERTO BERNARDINO DE OLIVEIRA FILHO ADVOGADO; ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO; ARTICULISTA EM
SITES, REVISTAS JURÍDICAS E PERIÓDICOS NACIONAIS
EDITOR E DIRETOR JURÍDICO
ROSÂNGELA MERLIN TARTAROTTI ALÉCIA PAOLUCCI NOGUEIRA BICALHO

MESTRE EM DIREITO COMERCIAL PELA UFMG; PROFESSORA NO
DIRETORA ADMINISTRATIVA
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA DA PUC-MG E NA ESCOLA
DE CONTAS DO TCE-MG
SAMUEL CUNHA AYZAVA
DIRETOR COMERCIAL
ALESSANDRA VARRONE DE ALMEIDA PRADO SOUZA
PÓS-GRADUADA EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELA FUNDAÇÃO
VALDIR MODA
ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO MATO GROS-
DIRETOR FINANCEIRO
SO; PÓS-GRADUADA EM DIREITO DO TRABALHO E PROCESSO
DO TRABALHO PELA UNIVERSIDADE ANHANGUERA-UNIDERP;
CONSELHO EDITORIAL PÓS-GRADUANDA EM DIREITO MÉDICO PELA ESCOLA SUPERIOR
VERBO JURÍDICO
DANIEL FERREIRA
PÓS-DOUTOR PELA FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE ALESSANDRO DANTAS COUTINHO
COIMBRA (PORTUGAL); DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO MESTRE E ESPECIALISTA NA ÁREA DE DIREITO PÚBLICO; PROFESSOR
PELA PUC-SP DE DIREITO ADMINISTRATIVO EM GRADUAÇÃO E PÓS-GRADUAÇÃO
GUILHERME CARVALHO E SOUSA ALESSANDRO SOARES

DOUTOR EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA PUC-SP; MESTRE EM DOUTOR EM ADMINISTRACIÓN, HACIENDA Y JUSTICIA EN EL
DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS PELO UNICEUB ESTADO SOCIAL PELA UNIVERSIDADE DE SALAMANCA (ESPANHA);
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA USP; PROFESSOR
IVAN BARBOSA RIGOLIN DE DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO NA UNIVERSI-
ADVOGADO ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO; CONSUL- DADE PRESBITERIANA MACKENZIE/SP E NA FACULDADE ESCOLA
TOR E ASSESSOR JURÍDICO PAULISTA DE DIREITO
JAIR EDUARDO SANTANA ALEXANDRE CAIRO

MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC/SP; ADVOGADO, PARE- PROCURADOR DA FAZENDA NACIONAL; PÓS-GRADUADO EM DI-
CERISTA E PROFESSOR REITO PRIVADO PELA UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE E EM
GESTÃO PÚBLICA PELA ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO
JESSÉ TORRES PEREIRA JUNIOR PÚBLICA
DESEMBARGADOR DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO
DE JANEIRO, APOSENTADO ALEXANDRE LEVIN
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; PROFES-
MÁRCIA WALQUIRIA BATISTA DOS SANTOS SOR DA PUC-SP E DA ESCOLA PAULISTA DE DIREITO; PROCURADOR
PÓS-DOUTORA EM GESTÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS PELA EACH/USP; DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
DOUTORA EM DIREITO PÚBLICO PELA USP; PROFESSORA TITULAR
DO PROGRAMA DE MESTRADO DA ESCOLA PAULISTA DE DIREITO ALEXANDRE MAHATMA DANTAS DE FARIAS
PÓS-GRADUADO EM CIÊNCIAS MILITARES PELA ESCOLA DE
SÉRGIO FERRAZ
APERFEIÇOAMENTO DE OFICIAIS (ESAO/EB – INTENDÊNCIA); PÓS-
PROFESSOR TITULAR DE DIREITO ADMINISTRATIVO DA PUC-RJ; -GRADUADO (MBA EXECUTIVO) EM DIREITO PÚBLICO PELA FGV-RJ;
CONSULTOR JURÍDICO E ADVOGADO MILITANTE; MEMBRO DA
MAJOR DO EXÉRCITO BRASILEIRO
ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS JURÍDICAS
ALINE PAOLA CORREA BRAGA CAMARA DE ALMEIDA
TOSHIO MUKAI
MESTRE EM DIREITO ECONÔMICO PELA UNIVERSIDADE GAMA
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA USP; ESPECIA-
FILHO – RJ; PROFESSORA DE PÓS-GRADUAÇÃO NA FGV-RJ E NA ES-
LISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO, URBANÍSTICO E AMBIENTAL
COLA SUPERIOR DE ADVOCACIA PÚBLICA – ESAP; PROCURADORA
DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
COLABORADORES
ALLAN FUEZI DE MOURA BARBOSA
ADILSON ABREU DALLARI
MESTRE EM DIREITO E ECONOMIA PELA FACULDADE DE DIREITO
LIVRE-DOCENTE EM DIREITO ADMINISTRATIVO E DOUTOR EM DIREI- DA UNIVERSIDADE DE LISBOA; PESQUISADOR ASSOCIADO AO
TO PELA PUC-SP; PROFESSOR TITULAR DE DIREITO ADMINISTRATI- CENTRO DE INVESTIGAÇÃO DE DIREITO EUROPEU, ECONÔMICO,
VO DA PUC-SP; PROFESSOR DE DIREITO URBANÍSTICO E AMBIENTAL
FINANCEIRO E FISCAL – CIDEEF
DOS CURSOS DE PÓS-GRADUAÇÃO DA PUC/SP
AMANDA CAMARGO SANTOS
ADRIANA DA COSTA RICARDO SCHIER
ADVOGADA MUNICIPAL DE COTIA/SP; ESPECIALISTA EM DIREITO
DOUTORA E MESTRE EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE FEDERAL
ADMINISTRATIVO PELO CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BAURU/SP
DO PARANÁ; ESTÁGIO PÓS-DOUTORAL EM DIREITO PÚBLICO PELA
PUC-PR
AMAURI FERES SAAD
ADRIANE MARIA GONÇALVES DOUTOR E MESTRE EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA PUC-SP;
ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELO INSTITUTO DE MESTRE EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE DE TORONTO
DIREITO ROMEU FELIPE BACELLAR; CONSULTORA JURÍDICA EM
DIREITO PÚBLICO ANA MARIA PEDREIRA
PÓS-DOUTORANDA EM ANTROPOLOGIA PELA PUC-SP; DOUTORA
AIRTON ROCHA NÓBREGA EM REGIME DE DUPLA TITULAÇÃO NA ÁREA DE DIREITO DE ESTADO
ADVOGADO, PROFESSOR, PALESTRANTE, CONSULTOR E PARECE- PELA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO E UNIVERSIDADE DE SALA-
RISTA, ARTICULISTA COM ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO PÚBLICO MANCA (ESPANHA)
E EMPRESARIAL
ANA MARIA VIEGAS DA SILVA
ALBERTO ROLLO BACHAREL EM DIREITO E ESPECIALISTA EM ADMINISTRAÇÃO
ADVOGADO; MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; GERAL PELA UNIVERSIDADE PAULISTA – UNIP; PESQUISADORA E
PROFESSOR DE DIREITO ELEITORAL E DE ÉTICA PROFISSIONAL NA CONTEUDISTA PARA PORTAIS INTRANET E INTERNET
UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE
ANA PAULA COSTA
ALBERTO SHINJI HIGA PÓS-GRADUADA EM DIREITO PÚBLICO PELA UNIVERSIDADE RITTER
DOUTORANDO EM DIREITO DO ESTADO PELA USP; MESTRE EM DOS REIS E EM COACHING E GESTÃO DE PESSOAS PELA FACULDADE
DIREITO DO ESTADO PELA PUC/SP; PROCURADOR DO MUNICÍPIO SENAC-PORTO ALEGRE/RS; CONSULTORA JURÍDICA NA ÁREA DE
DE JUNDIAÍ/SP LICITAÇÕES E CONTRATOS PÚBLICOS
ANA PAULA TONDIM STRAMANDINOLI CARIN PREDIGER
LEMOS FERREIRA MESTRE EM TEORIA DO DIREITO E DO ESTADO PELA UFRGS; PRO-
ADVOGADA EM SÃO PAULO; CONSULTORA E ASSESSORA JURÍDICA FESSORA DE DIREITO ADMINISTRATIVO
JUNTO A ÓRGÃOS PÚBLICOS E EMPRESAS DA INICIATIVA PRIVADA
CARINA BARBOSA GOUVÊA
ANDRÉ LUÍS VIEIRA DOUTORA E MESTRE EM DIREITO PÚBLICO E EVOLUÇÃO SOCIAL
ADVOGADO E DOUTORANDO EM DIREITO PÚBLICO PELA UNIVER- PELA UNESA; PROFESSORA DA UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DE
SIDADE DE COIMBRA PERNAMBUCO E DA FACIPE/PE
ANDRÉ LUIZ ALVES DE MAGALHÃES CARLA CRISTINA PEREIRA

MESTRE EM DIREITO POLÍTICO E ECONÔMICO PELA UNIVERSIDADE PROCURADORA MUNICIPAL NA CÂMARA MUNICIPAL DA ESTÂNCIA
PRESBITERIANA MACKENZIE/SP; PROCURADOR DO ESTADO DA BALNEÁRIA DE ITANHAÉM/SP; ADVOGADA EMPRESARIAL; PRO-
BAHIA FESSORA EM WEBINARS NA ÁREA DE COMPLIANCE TRABALHISTA
COMO ESTRATÉGIA DE MITIGAÇÃO DE RISCOS PARA A EMPRESA E
ANGÉLICA MARIA SANTOS GUIMARÃES LEI GERAL DE PROTEÇÃO DE DADOS PESSOAIS
DOUTORA EM DIREITO PELA PUC/SP; MESTRE EM DIREITO – UFPE;
ESPECIALISTA EM DIREITO PROCESSUAL PELA UFBA; PROFESSORA CARLA RIBEIRO TULLI RIEBOLDT
DE DIREITO ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL, URBANÍSTICO E ANALISTA PROCESSUAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO
AMBIENTAL; PROCURADORA DO MUNICÍPIO DE SALVADOR/BA DO RIO DE JANEIRO; ASSESSORA NO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
ANGÉLICA PETIAN
DOUTORA, MESTRE E ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO CARLOS EDUARDO MARQUES
PELA PUC-SP; PROFESSORA DE DIREITO ADMINISTRATIVO DA ES-
ADVOGADO, MESTRE E ESPECIALISTA EM DIREITO CONSTITUCIO-
COLA PAULISTA DE DIREITO
NAL, DIREITOS HUMANOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS
ANIELLO DOS REIS PARZIALE CARLOS HENRIQUE BENEDITO NITÃO LOUREIRO
MESTRE EM DIREITO ECONÔMICO E POLÍTICO PELA UNIVERSIDADE
ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO; PROCURADOR FEDE-
PRESBITERIANA MACKENZIE; SECRETÁRIO DE ASSUNTOS JURÍDI-
RAL DA AGU
COS DO MUNICÍPIO DE EMBU DAS ARTES – SP
ANNA LUIZA LOUREIRO PAVÃO CAROLINA RIBEIRO GUIMARÃES

PÓS-GRADUANDA EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA UNIVERSIDADE PÓS-GRADUANDA EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA UNIVERSIDADE
PRESBITERIANA MACKENZIE; GRADUADA EM DIREITO PELA UNI- PRESBITERIANA MACKENZIE; ADVOGADA
VERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE; ADVOGADA JÚNIOR NO
ESCRITÓRIO TIMONER E NOVAES ADVOGADOS CÉLIO EDUARDO NUNES LEITE
PÓS-GRADUADO EM DIREITO PÚBLICO PELA ESCOLA DA MAGIS-
ANTÔNIO FERNANDO DA FONSECA MARTINS TRATURA DE PERNAMBUCO; CONSULTOR EM LICITAÇÃO E CON-
MBA EM FINANÇAS PELO IBMEC; ADVOGADO DO BNDES TRATAÇÃO PÚBLICA
AUDREY GASPARINI CHRISTIANNE DE CARVALHO STROPPA

MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; JUÍZA FEDERAL EM DOUTORA E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; PRO-
SÃO PAULO FESSORA DE DIREITO ADMINISTRATIVO NA PUC-SP; ASSESSORA DE
CONTROLE EXTERNO NO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE
AUGUSTO CÉSAR NOGUEIRA DE SOUZA SÃO PAULO
ADVOGADO ESPECIALISTA EM LICITAÇÕES E CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS CLOVIS BEZNOS
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC/SP; COOR-
AUGUSTO NEVES DAL POZZO DENADOR DO CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO ADMINIS-
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA PUC-SP; TRATIVO DA PUC/SP – COGEAE; PROFESSOR DA GRADUAÇÃO E
PROFESSOR DA FACULDADE DE DIREITO DO CURSO DE ESPECIALI- PÓS-GRADUAÇÃO DA PUC/SP; PROCURADOR DO ESTADO DE SÃO
ZAÇÃO EM DIREITO ADMINISTRATIVO DA PUC-SP PAULO, APOSENTADO
BENEDICTO DE TOLOSA FILHO CLÓVIS FERREIRA JÚNIOR

ADVOGADO ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO, PROFESSOR, PÓS-GRADUADO EM DIREITO PENAL E PROCESSO PENAL PELA
CONSULTOR, PALESTRANTE E ARTICULISTA FACULDADE DE DIREITO DAMÁSIO DE JESUS; PÓS-GRADUANDO
EM DIREITO PÚBLICO PELA PUC-MG; ADVOGADO DA CÂMARA
BERNARDO STROBEL GUIMARÃES MUNICIPAL DE BARRETOS/SP
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA FACULDADE DE
DIREITO DA USP; PROFESSOR DA FACULDADE DE DIREITO DA PUC/ CRISTIANA FORTINI
PR, DA ESCOLA DE DIREITO DA FGV/SP E DO IBMEC/RJ DOUTORA EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS
GERAIS; PROFESSORA DA FACULDADE DE DIREITO DA UFMG E DA
BRUNO CAMPOS SILVA FACULDADE DE DIREITO MILTON CAMPOS
MESTRE EM DIREITO PROCESSUAL CIVIL PELA PUC-SP; PROFESSOR
DE DIREITO PROCESSUAL CIVIL DA UNIPAC-UBERABA-MG CYNTHIA DE FÁTHIMA DARDES
ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA PUC-SP; ADVO-
BRUNO JOSÉ QUEIROZ CERETTA GADA, CONSULTORA E ASSESSORA JURÍDICA
DOUTORANDO EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO;
MESTRE EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRAN- DANIEL DA SILVA ALMEIDA
DE DO SUL
BACHAREL EM ADMINISTRAÇÃO PELA UCSAL; ESPECIALISTA EM
GESTÃO ESTRATÉGICA DE RECURSOS HUMANOS PELA UFRRJ;
CAIO MÁRIO LANA CAVALCANTI
PROFESSOR, PALESTRANTE E CONSULTOR NA ÁREA DE LICITAÇÕES
ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO, DIREITO TRIBUTÁRIO E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
E DIREITO PROCESSUAL PELA PUC–MINAS; EM DIREITO TRIBUTÁRIO
PELA UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES; EM ADVOCACIA PÚBLICA
PELO INSTITUTO PARA O DESENVOLVIMENTO DEMOCRÁTICO EM
DANIELA CAMPOS LIBÓRIO
DIREITO ADMINISTRATIVO, DIREITO PÚBLICO, DIREITO PROCES- PÓS-DOUTORA EM GESTÃO DE ÁGUAS PARA CONSUMO HUMANO
SUAL, DIREITO CONSTITUCIONAL, DIREITO PENAL E PROCESSUAL PELA UNIVERSIDAD DE SEVILLA; DOUTORA E MESTRE EM DIREITO
PENAL PELA FACULDADE DE ESTUDOS ADMINISTRATIVOS DE DO ESTADO PELA PUC-SP
MINAS GERAIS
DANIELA DIEDERICHS ROBIC
CAMILA CRISTINA MURTA ESPECIALISTA EM DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO
PÓS-GRADUADA EM DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATI- PELA ESCOLA PAULISTA DE DIREITO; ESPECIALISTA EM DIREITO
VO PELA EPD; ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO MUNICIPAL PELA MATERIAL E PROCESSUAL TRIBUTÁRIO PELA INSTITUIÇÃO TOLEDO
SBDP; ESPECIALISTA EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELA ESA DE ENSINO; CONSULTORA EM DIREITO PÚBLICO
DAVID LUIZ PEREIRA BERLANDI FABRÍCIO ROCHA BASTOS
ESPECIALISTA EM CRIMES EM LICITAÇÕES E IMPROBIDADE ADMI- MESTRANDO EM DIREITO NA UNIVERSIDADE DEGLI STUDI DI
NISTRATIVA; PÓS-GRADUANDO EM DIREITO PENAL ECONÔMICO ROMA TOR VERGATA; PROMOTOR DE JUSTIÇA NO MINISTÉRIO
E CORPORATIVO PELO INSTITUTO DE DIREITO PÚBLICO – IDP; PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PÓS-GRADUADO EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELA ESCOLA
SUPERIOR DE DIREITO CONSTITUCIONAL FABRIZIO DE LIMA PIERONI
MESTRE EM DIREITO PROCESSUAL PELA PONTIFÍCIA UNIVERSIDA-
DIEGO FRANCO DE ARAÚJO JURUBEBA DE CATÓLICA DE SÃO PAULO; ESPECIALISTA EM DIREITO DO ES-
DOUTORANDO EM DIREITO DO ESTADO PELA UNIVERSIDADE DE TADO PELA ESCOLA SUPERIOR DA PROCURADORIA GERAL DO ES-
SÃO PAULO – USP; MESTRE EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS TADO DE SÃO PAULO; PROCURADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO;
PELO CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BRASÍLIA – UNICEUB PRESIDENTE DA APESP – ASSOCIAÇÃO DOS PROCURADORES DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
EDCARLOS ALVES LIMA
MESTRANDO EM DIREITO POLÍTICO E ECONÔMICO PELA UNIVER- FELIPE BENEDITO VIANA
SIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE; ESPECIALISTA EM DIREITO MESTRE EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELA FACULDADE DE DI-
TRIBUTÁRIO E EM GESTÃO PÚBLICA; ADVOGADO-CHEFE DO REITO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO; ADVOGADO DO BNDES
DEPARTAMENTO DE CONSULTORIA JURÍDICA EM LICITAÇÕES,
CONTRATOS E AJUSTES CONGÊNERES, DA ADVOCACIA-GERAL DO FELIPE JOSÉ ANSALONI BARBOSA
MUNICÍPIO DE COTIA/SP MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO E ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO
PELA FACULDADE MILTON CAMPOS; ESPECIALISTA EM GESTÃO
EDGAR GUIMARÃES PÚBLICA PELO SENAC-MG; PROFESSOR EM CURSOS DE PÓS-GRA-
PÓS-DOUTOR EM DIREITO PELA UNIVERSITÀ DEL SALENTO (ITÁLIA); DUAÇÃO DO CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA E UNI-BH
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; PRO-
FESSOR DE DIREITO ADMINISTRATIVO E LICITAÇÃO NOS CURSOS FERNANDO HORST HARMEL
DE PÓS-GRADUAÇÃO DO INSTITUTO DE DIREITO ROMEU FELIPE ADVOGADO EM SANTA CATARINA; ASSESSOR JURÍDICO NA ÁREA
BACELLAR E DA UNIVERSIDADE POSITIVO DE LICITAÇÕES, CONTRATOS, COMPRAS PÚBLICAS E ELEITORAL
EDILSON FERNANDES FERNANDO MONTEIRO

PÓS-GRADUADO (MBA) EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GERÊNCIA DOUTORANDO E MESTRE EM SERVIÇO SOCIAL E POLÍTICA SOCIAL
DE CIDADES PELA UNINTER; SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL PELA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE LONDRINA/PR; PROCURADOR
JURÍDICO EM PRESIDENTE PRUDENTE/SP
EDUARDO DOS SANTOS GUIMARÃES
MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA FGV-RJ; PROFESSOR FLAVIANA VIEIRA PAIM
DA FGV-RJ E DA ESCOLA DE CONTAS E GESTÃO DO TCE-RJ PÓS-GRADUADA EM AUDITORIA E PERÍCIA CONTÁBIL PELA FACUL-
DADE PORTO-ALEGRENSE; ASSESSORA TÉCNICA E ARTICULISTA
EGLE DOS SANTOS MONTEIRO PARA AS ÁREAS DE FINANÇAS E LICITAÇÕES DO INSTITUTO NACIO-
MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; PROFESSORA DA NAL DE GESTÃO PÚBLICA
PUC-SP; ASSESSORA JURÍDICA NO TRIBUNAL DE CONTAS DO MU-
NICÍPIO DE SÃO PAULO FLÁVIO AMARAL GARCIA
MESTRE EM DIREITO EMPRESARIAL PELA UNIVERSIDADE CÂNDIDO
EGON BOCKMANN MOREIRA MENDES/RJ; PROFESSOR DE DIREITO ADMINISTRATIVO NA FGV-RJ;
DOUTOR E MESTRE PELA UFPR; PROFESSOR DE DIREITO ECONÔ- PROCURADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
MICO DA UFPR
FLAVIO CORRÊA DE TOLEDO JR.
ELAINE CRISTINA BERTOLDO ECONOMISTA, EX-ASSESSOR TÉCNICO E EX-AGENTE DA FISCALIZA-
ESPECIALIZADA EM DIREITO ADMINISTRATIVO E EM LICITAÇÕES E ÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
CONTRATOS; PÓS-GRADUADA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELO
INSTITUTO DE DIREITO ROMEU FELIPE BACELLAR GABRIEL HELLER
MESTRE EM DIREITO PELA UNICEUB. ADVOGADO. AUDITOR DE
EMERSON GARCIA CONTROLE EXTERNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FE-
DOUTOR E MESTRE EM CIÊNCIAS JURÍDICO-POLÍTICAS PELA UNI- DERAL (TCDF). INSTRUTOR DA ESCOLA DE CONTAS PÚBLICAS DO
VERSIDADE DE LISBOA; MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ES- TCDF. COLABORADOR DA PLATAFORMA DE MÍDIA DIGITAL ESTADO
TADO DO RIO DE JANEIRO DA ARTE DO JORNAL O ESTADO DE SÃO PAULO. FOI ANALISTA DE
CONTROLE EXTERNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO
ENIO DOS SANTOS MONTEIRO RIO DE JANEIRO
ESPECIALISTA EM DIREITO CONTRATUAL PELA PUC-SP
GABRIEL VINICIUS CARMONA GONÇALVES
ERICK HALPERN MESTRANDO EM DIREITO POLÍTICO E ECONÔMICO PELA UNIVER-
MESTRE EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE VEIGA DE ALMEIDA; SIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE; PÓS-GRADUADO EM DIREITO
PÓS-GRADUADO EM DIREITO DO ESTADO E REGULAÇÃO PELA ADMINISTRATIVO PELA PUC/MG
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS; PROCURADOR DO MUNICÍPIO DE
ANGRA DOS REIS GINA COPOLA
ADVOGADA EM SÃO PAULO; ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINIS-
ERICK ROBERTO HUGUENIN DA SILVEIRA GOMES TRATIVO PELA FMU/SP
ASSESSOR DE LICITAÇÕES E CONTRATOS DA ESCOLA DA MAGIS-
TRATURA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO; PÓS-GRADUADO EM GIOVANA MARIA DA CONCEIÇÃO
DIREITO AMBIENTAL PELA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO JUDICIÁ- PÓS-GRADUADA EM DIREITO PÚBLICO E DIREITO PRIVADO E PÓS-
RIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO -GRADUANDA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA ESCOLA DA MA-
GISTRATURA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO; ADVOGADA
FABIANA FERREIRA PASCOALOTO
CONTADORA PÚBLICA; MESTRE EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS E ATUA- GIOVANA RAGGI ABIKAIR
RIAIS PELA PUC-SP; ESPECIALISTA EM ADMINISTRAÇÃO E PLANE- PÓS-GRADUADA EM PROCESSO CIVIL PELA FACULDADE DE DIREITO
JAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL PELA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE VITÓRIA/ES; PÓS-GRADUANDA EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA
PAULISTA DAMÁSIO EDUCACIONAL – IBMEC E PELA FACULDADE DE DIREITO
DE VITÓRIA/ES
FABRÍCIO MACEDO MOTTA
PÓS-DOUTOR PELA UNIVERSITÀ DEL SALENTO (ITÁLIA); DOUTOR GISELE CLOZER PINHEIRO GARCIA
EM DIREITO DO ESTADO PELA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO; PÓS-GRADUADA EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA PUC-CAMPI-
MESTRE EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA UNIVERSIDADE NAS; CONSULTORA JURÍDICA ESPECIALISTA EM LICITAÇÕES E
FEDERAL DE MINAS GERAIS; CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTRATOS; PALESTRANTE EM DIVERSOS CURSOS NA ÁREA DO
CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS; PROFESSOR DA DIREITO ADMINISTRATIVO, INCLUSIVE NA ESCOLA SUPERIOR DE
UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS. ADVOCACIA
GISLANY GOMES FERREIRA JAMIL MANASFI DA CRUZ
MESTRE EM EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA PELO IFSP; BACHAREL EM DIREITO PELA FACULDADE DE RONDÔNIA; BACHA-
ESPECIALISTA EM DIREITO TRIBUTÁRIO NAS EMPRESAS, GESTÃO REL EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, ESPECIALISTA EM METODO-
DE PESSOAS, FORMAÇÃO DOCENTE PARA O ENSINO SUPERIOR, LOGIA DO ENSINO SUPERIOR E MBA EM GESTÃO PÚBLICA PELO
DESIGN INSTRUCIONAL EM EAD E EM LICITAÇÕES E CONTRATOS CENTRO UNIVERSITÁRIO SÃO LUCAS/RO; MBA EM LICITAÇÕES E
CONTRATOS PELA FACULDADE INTEGRADA APARÍCIO CARVALHO;
ADMINISTRATIVOS
PROFESSOR E PALESTRANTE NA ÁREA DE LICITAÇÕES E CONTRA-
TOS ADMINISTRATIVOS
GLADSTONE FELIPPO SANTANA
ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO E DIREITO PREVIDENCIÁRIO; JÉSSICA ACOCELLA
PROFESSOR DE DIREITO ADMINISTRATIVO DE GRADUAÇÃO E PÓS- MESTRE EM DIREITO PÚBLICO PELA UERJ; ADVOGADA E COORDE-
-GRADUAÇÃO; ASSESSOR JURÍDICO DO INSTITUTO DE PREVIDÊN- NADORA NO DEPARTAMENTO DE LICITAÇÕES DO BNDES
CIA E ASSISTÊNCIA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – PREVI-RIO
JÉSSICA CILÉIA CABRAL FRATTA
GLAUCIA RODRIGUES TORRES DE OLIVEIRA MELLO PÓS-GRADUANDA EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELA ESCOLA
PÓS-GRADUADA EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA UNIVERSIDADE SUPERIOR DE DIREITO CONSTITUCIONAL; CONSULTORA JURÍDICA
CÂNDIDO MENDES/RJ; PÓS-GRADUADA EM DIREITO PÚBLICO, NA ÁREA DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS; ADVO-
DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL PELA UNESA; PROMOTORA DE GADA EM SÃO PAULO
JUSTIÇA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
JOÃO EDUARDO LOPES QUEIROZ
GRAZIELA DALCI DOUTORANDO EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELA UNIVERSIDAD
DE BUENOS AIRES/VALLADOLID; MESTRE EM DIREITO PELA ESCOLA
ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO PELA ESCOLA SUPERIOR
PAULISTA DE DIREITO; PROFESSOR DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA,
VERBO JURÍDICO; ADVOGADA NO RIO GRANDE DO SUL E REGIÃO
DIREITO ADMINISTRATIVO, DIREITO CONSTITUCIONAL, DIREITO
NORDESTE
AMBIENTAL E DIREITO DO AGRONEGÓCIO NA MESMA INSTITUIÇÃO
GUSTAVO HENRIQUE JUSTINO DE OLIVEIRA JOÃO GABRIEL LEMOS FERREIRA

PÓS-DOUTOR EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA FACULDADE DE MESTRE EM SISTEMA CONSTITUCIONAL DE GARANTIA DE DIREI-
DIREITO DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA (PORTUGAL); PÓS-DOU- TOS; PÓS-GRADUADO EM DIREITO TRIBUTÁRIO; PROFESSOR DE
TOR EM ARBITRAGEM INTERNACIONAL PELO MAX PLANCK INSTI- DIREITO ADMINISTRATIVO
TUT FÜR AUSLÄNDISCHES UND INTERNATIONALES PRIVATRECHT
(HAMBURG-ALEMANHA); DOUTOR EM DIREITO DO ESTADO PELA JOMAR LUIZ BELLINI
USP; PROFESSOR DE DIREITO ADMINISTRATIVO DA USP DOUTORANDO EM ADMINISTRAÇÃO DAS MICRO E PEQUENAS
EMPRESAS DO CENTRO UNIVERSITÁRIO CAMPO LIMPO PAULISTA;
GUSTAVO KAERCHER LOUREIRO MESTRE EM DIREITO PÚBLICO E ECONÔMICO PELO INSTITUTO
DOUTOR EM DIREITO; PESQUISADOR ASSOCIADO DO CENTRO PRESBITERIANO MACKENZIE; CONSULTOR ORÇAMENTÁRIO E ESTA-
TÍSTICO DA CÂMARA MUNICIPAL DE MAIRINQUE – SP
DE ESTUDOS EM REGULAÇÃO E INFRAESTRUTURA DA FUNDAÇÃO
GETÚLIO VARGAS
JOSÉ ADALBERTO TARGINO ARAUJO
GUSTAVO MADUREIRA FONSECA PROCURADOR CORREGEDOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE
DO NORTE; PROFESSOR UNIVERSITÁRIO E PALESTRANTE.
MESTRE EM DIREITO ECONÔMICO E DESENVOLVIMENTO PELA
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES JOSÉ ANTÔNIO AGUIAR NETO
COORDENADOR-GERAL DA PLATAFORMA TECNOLÓGICA DAS
HAMILTON BONATTO TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
PROCURADOR DO ESTADO DO PARANÁ; ENGENHEIRO CIVIL;
PROFESSOR EM CURSOS DE LICITAÇÕES E CONTRATOS DE OBRAS E JOSÉ ANTONIO APPARECIDO JUNIOR
SERVIÇOS DE ENGENHARIA DOUTOR EM DIREITO DO ESTADO PELA USP; MESTRE EM DIREITO
DO ESTADO PELA PUC/SP; PROFESSOR UNIVERSITÁRIO DE ES-
HELENA TRENTINI COLAS SUPERIORES E DE CURSOS JURÍDICOS; PROCURADOR DO
DOUTORANDA EM DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO PELA FA- MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP
CULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO; PESQUI-
SADORA NA VIENNA UNIVERSITY OF ECONOMICS AND BUSINESS JOSÉ AUGUSTO PINTO DO AMARAL
(VIENA/ÁUSTRIA) ESPECIALISTA EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELA ESCOLA SU-
PERIOR DE DIREITO CONSTITUCIONAL; ESPECIALISTA EM DIREITO
HERALDO GARCIA VITTA ADMINISTRATIVO PELA PUC-COGEAE; PROFESSOR NA FACULDADE
DE SÃO ROQUE/SP; DIRETOR JURÍDICO DA CÂMARA MUNICIPAL DE
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO (ADMINISTRATIVO) ALUMÍNIO/SP
PELA PUC-SP; ESPECIALISTA EM DIREITO PROCESSUAL CIVIL, DI-
REITO CIVIL E DIREITO COMERCIAL PELA INSTITUIÇÃO TOLEDO DE JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO
ENSINO MESTRE EM DIREITO CONSTITUCIONAL; PROFESSOR NA ESCOLA
DE DIREITO DE BRASÍLIA
HUGO NOAH
PREGOEIRO E PRESIDENTE DE COMISSÃO DE LICITAÇÃO; DIRETOR JOSÉ OSVALDO GLOCK
DE ALIANÇAS ESTRATÉGICAS EM PAÍSES LUSÓFONOS NA FEDERA- BACHAREL EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS PELA UFPR; MEMBRO DA
ÇÃO IBERO-AMERICANA DE JOVENS EMPRESÁRIOS – FIJE ACADEMIA CATARINENSE DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
HUMBERTO E. C. MOTA FILHO JOSÉ PAULO NARDONE

DOUTOR EM CIÊNCIA POLÍTICA PELA IUPERJ E MESTRE EM DIREITO MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA UNIVEM-MARÍLIA/SP; PÓS-
EMPRESARIAL PELA UCAM -GRADUADO EM DIREITO CIVIL, DIREITO PROCESSUAL CIVIL E EM
ADMINISTRAÇÃO EMPRESARIAL PELA FEESR-MARÍLIA/SP; PROFES-
SOR UNIVERSITÁRIO; DIRETOR REGIONAL DO TCESP EM BAURU/SP
IGOR SILVA DE MENEZES
DOUTORANDO EM JUSTIÇA ADMINISTRATIVA PELA UNIVERSIDADE JOSÉ ROBERTO TIOSSI JUNIOR
FEDERAL FLUMINENSE; MESTRE EM JUSTIÇA ADMINISTRATIVA
MESTRE EM DIREITO PELA UNICESUMAR; PROFESSOR DE DIREITO
PELA UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE; PROFESSOR DO ADMINISTRATIVO
CURSO DE DIREITO DA UNIABEU; PROCURADOR DO MUNICÍPIO DE
MESQUITA/RJ JUAREZ FREITAS
PÓS-DOUTOR EM DIREITO NA UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI MILA-
IRENE PATRÍCIA NOHARA NO; PROFESSOR DE DIREITO DA PUC-RS E DA UFRS
LIVRE-DOCENTE EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA USP; DOUTO-
RA E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA USP; PROFESSORA- JULIANA F. BARBEITO DE VASCONCELLOS
-PESQUISADORA DO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO PÓS-GRADUANDA EM DIREITO E PLANEJAMENTO TRIBUTÁRIO
SENSU EM DIREITO POLÍTICO E ECONÔMICO DA UNIVERSIDADE PELA UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ; ADVOGADA DA AGÊNCIA DE
PRESBITERIANA MACKENZIE FOMENTO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
JULIANA VIERI LUCIANA ANDRÉA ACCORSI BERARDI
ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO COM ÊNFASE EM GESTÃO PÚ- DOUTORA E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; PRO-
BLICA PELO DAMÁSIO EDUCACIONAL; PÓS-GRADUANDA EM DIREI- FESSORA DA ESCOLA SUPERIOR DE ADVOCACIA, DA PÓS-GRADUA-
TO E PROCESSO TRIBUTÁRIO PELA ESCOLA PAULISTA DE DIREITO; ÇÃO E GRADUAÇÃO DA PUC-SP, DA ESCOLA PAULISTA DE DIREITO
PÓS-GRADUANDA EM DIREITO DIGITAL E PROTEÇÃO DE DADOS E DA UNIVERSIDADE PAULISTA
PELA EBRADI; ESPECIALIZADA EM GOVERNANÇA, LICITAÇÕES E
CONTRATOS NAS EMPRESAS ESTATAIS; ASSESSORA ESPECIAL NA LUÍS MANOEL BORGES DO VALE
DAE S/A ÁGUA E ESGOTO DE JUNDIAÍ/SP PROCURADOR DO ESTADO DE ALAGOAS, NOMEADO PROCURADOR
FEDERAL; EX-ADVOGADO DA PETROBRAS; MESTRE EM DIREITO PRO-
JULIANO HEINEN CESSUAL PELA UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS; ESPECIALISTA
DOUTOR EM DIREITO PÚBLICO PELA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO PELA OHIO UNIVERSITY; PROFESSOR DE DIREITO PROCESSUAL CIVIL
GRANDE DO SUL; PROCURADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL NA PÓS-GRADUAÇÃO DA UERJ, NA ESCOLA SUPERIOR DA MAGISTRA-
TURA DE ALAGOAS – ESMAL E NOS CURSOS ATC E FORUM; MEM-
KATIA MARIA DA COSTA SIMIONATO BRO DA INTERNACIONAL ASSOCIATION OF PRIVACY PROFESSIONALS
– IAPP, DO INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PROCESSUAL – IBDP
MESTRE EM DIREITO NEGOCIAL PELA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE
E DA ASSOCIAÇÃO NORTE E NORDESTE DE PROFESSORES DE PRO-
LONDRINA; ESPECIALISTA EM DIREITO EMPRESARIAL E EM GEREN- CESSO – ANNEP
CIAMENTO E AUDITORIA AMBIENTAL
LUIZ CLÁUDIO DE AZEVEDO CHAVES
KEILA PINHEIRO PINTO ADVOGADO E ADMINISTRADOR DE EMPRESAS; ESPECIALISTA EM
ESPECIALISTA EM PLANEJAMENTO E GESTÃO DE PROJETOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
POLÍTICAS PÚBLICAS; PROFESSORA DA ESCOLA NACIONAL DE
SERVIÇOS URBANOS E CONSULTORA DO INSTITUTO BRASILEIRO LUÍS PEDRO FERREIRA LIMA
DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
MESTRANDO EM SOLUÇÕES ALTERNATIVAS DE CONTROVÉRSIAS EM-
PRESARIAIS PELA ESCOLA PAULISTA DE DIREITO. PROFESSOR TITU-
KIYOSHI HARADA LAR DA GRADUAÇÃO EM DIREITO DA UNIME LAURO DE FREITAS (BA)
MESTRE EM DIREITO PROCESSUAL CÍVEL PELA UNIP; ESPECIALISTA
EM DIREITO TRIBUTÁRIO E CIÊNCIA DAS FINANÇAS PELA FADUSP; LUIZ FELIPE HADLICH MIGUEL
ESPECIALISTA EM TEORIA GERAL DO PROCESSO PELA UNIP DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA USP; PROFESSOR
DA FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE IBIRAPUERA E DA
LEANDRO PEREIRA POYARES ESCOLA SUPERIOR DE ADVOCACIA DA OAB/SP
PROCURADOR DO MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS/RJ. PÓS-GRA-
DUADO EM DIREITO PÚBLICO PELA UNESA/RJ E LLM (MASTER OF LUIZ FERNANDO ROSSI PIPINO
LAWS) EM DIREITO TRIBUTÁRIO E CONTABILIDADE TRIBUTÁRIA ESPECIALISTA EM DIREITO E PROCESSO PENAL; PROMOTOR DE
PELO IBMEC/RJ JUSTIÇA NO ESTADO DE MATO GROSSO; PROFESSOR E AUTOR DE
OBRAS JURÍDICAS
LEONARDO EL-AMME SOUZA E SILVA DA CUNHA
ASSESSOR NO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE MARCELO HARGER
JANEIRO; PÓS-GRADUADO EM DIREITO ADMINISTRATIVO, DIREITO DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC/SP; MEMBRO
PÚBLICO E PRIVADO PELA ESCOLA DA MAGISTRATURA DO ESTADO DO INSTITUTO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DE SANTA CATARINA
DO RIO DE JANEIRO
MARCELO SILVA SOUZA
LEONARDO GOMES RIBEIRO GONÇALVES ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO, DIREITO CONSTITU-
MESTRE EM DIREITO DA REGULAÇÃO PELA ESCOLA DE DIREITO DA CIONAL E EM GESTÃO PÚBLICA
FGV-RJ; PROFESSOR DE ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO NA ESCOLA
DE DIREITO APLICADO DO ICEV; PROCURADOR DO ESTADO DO PIAUÍ MARCELO ZENKNER
DOUTORANDO NA UNIVERSIDADE NOVA DE LISBOA; PROMOTOR
LEONARDO MELLER DE JUSTIÇA; PROFESSOR DA FACULDADE DE DIREITO DE VITÓRIA/ES
ESPECIALISTA EM DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSO TRIBUTÁRIO
PELO INSTITUTO BRASILEIRO DE ESTUDOS TRIBUTÁRIOS – IBET; MÁRCIO ANDRÉ DE OLIVEIRA
ADVOGADO E CONSULTOR JURÍDICO PÓS-GRADUADO EM DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRA-
TIVO PELA ESCOLA SUPERIOR DE DIREITO CONSTITUCIONAL;
LEONARDO TOCO ADVOGADO, CONSULTOR JURÍDICO, PROFESSOR E PALESTRANTE
EDITOR NA LIGHTJUR; EMPREENDEDOR, PALESTRANTE E MEMBRO
DO CONSELHO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE LAWTECHS E MARCIO CAMMAROSANO
LEGALTECHS – AB2L DOUTOR E MESTRE EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA PUC-SP;
PROFESSOR ASSISTENTE DOUTOR DA PUC-SP
LEONARDO YUKIO D. S. KATAOKA
PROMOTOR DE JUSTIÇA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO DE JANEIRO
MÁRCIO DOS SANTOS BARROS
MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA FGV-RJ; ADVOGADO,
LESLEY GASPARINI ADMINISTRADOR DE EMPRESAS E ECONOMISTA
JUÍZA FEDERAL EM SÃO PAULO
MARCOS BONAVOLONTÁ
LINDINEIDE OLIVEIRA CARDOSO ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO PELA ESMP/SP; ANALISTA
JUDICIÁRIO LOTADO NO TRF 3ª REGIÃO
PÓS-GRADUADA EM DIREITO PROCESSUAL CIVIL; SERVIDORA DE
CARREIRA DO TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DA BAHIA; PALES-
MARCOS NICANOR DA SILVA BARBOSA
TRANTE E INSTRUTORA EM GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRA-
ADVOGADO EM SÃO PAULO; CONSULTOR JURÍDICO EM DIREITO
TOS PÚBLICOS
PÚBLICO
LUANA AITA
MARCOS NÓBREGA
PROFESSORA DE DIREITO ADMINISTRATIVO NA ESCOLA DA MA-
PÓS-DOUTOR PELA HARVARD LAW SCHOOL, PELA HARVARD KENNE-
GISTRATURA E NA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO JUDICIÁRIA DO
DY SCHOOL OF GOVERNMENT – HARVARD UNIVERSITY, PELA UNI-
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
VERSIDADE DE DIREITO DE LISBOA, PELA SINGAPORE MANAGEMENT
UNIVERSITY E PELA MASSACHUSETTS INSTITUTE OF TECHNOLOGY;
LUCAS MARTINS MAGALHÃES DA ROCHA DOUTOR E MESTRE EM DIREITO PELA FACULDADE DE DIREITO DO RECI-
MASTER OF LAWS PELA UNIVERSITY COLLEGE LONDON FE; PROFESSOR DA FACULDADE DE DIREITO DO RECIFE; CONSELHEIRO
SUBSTITUTO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO
LUCIA MARIA BLUDENI
ESPECIALISTA EM LEGISLAÇÃO, GESTÃO, CERTIFICAÇÕES E PLANE- MARIA FERNANDA PIRES
JAMENTO TRIBUTÁRIO DE ORGANIZAÇÕES DO TERCEIRO SETOR; DOUTORA EM DIREITO PÚBLICO PELA PUCMINAS; MESTRE EM DI-
COORDENADORA E PROFESSORA DOS CURSOS DE TERCEIRO REITO ADMINISTRATIVO PELA UFMG; EX-PRESIDENTE DO INSTITU-
SETOR DA ESCOLA SUPERIOR DE ADVOCACIA DE SÃO PAULO TO MINEIRO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
MARIA GARCIA OSCAR MOREIRA
PROFESSORA ASSOCIADA LIVRE-DOCENTE DA PUC/SP; PROFESSO- MESTRE EM EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA PELO
RA DO CENTRO UNIVERSITÁRIO ASSUNÇÃO; PROCURADORA DO IFSUDESTEMG; PROFESSOR DE PÓS-GRADUAÇÃO DA PUC MINAS;
ESTADO DE SÃO PAULO CONSULTOR CREDENCIANDO DO SEBRAE MINAS
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO OSMAR INNECCO PEREIRA

DOUTORA E MESTRE EM DIREITO PELA USP; PROFESSORA TITULAR PROCURADOR DO MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS/RJ; PÓS-GRA-
APOSENTADA EM DIREITO ADMINISTRATIVO NA FACULDADE DE DUADO EM DIREITO CIVIL E PROCESSO CIVIL PELA UNESA/RJ E LLM
DIREITO DA USP; PROFESSORA DO PROGRAMA DE PÓS-GRADUA- (MASTER OF LAWS) EM DIREITO TRIBUTÁRIO E CONTABILIDADE
ÇÃO EM DIREITO DA USP TRIBUTÁRIA PELO IBMEC/RJ
MARIANA CARIBÉ PÂMELLA BRUGOGNOLE RODRIGUES DA SILVA

PROCURADORA DO ESTADO DA BAHIA. ESPECIALISTA EM DIREITO PÚ- PÓS-GRADUANDA EM DIREITO TRIBUTÁRIO E BACHAREL EM DIREI-
BLICO PELA UNIVERSIDADE SALVADOR – UNIFACS E ESPECIALISTA EM TO PELA UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE; ADVOGADA
ADVOCACIA PÚBLICA PELO INSTITUTO PARA DESENVOLVIMENTO DE- EM SÃO PAULO
MOCRÁTICO – IDDE /FACULDADE DE DIREITO PADRE ARNALDO JASSEN
PAULO HENRIQUE MACERA
MARIANA OLIVEIRA DE MELO CAVALCANTI DOUTORANDO E MESTRE EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA USP;
MESTRE EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS; ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO PELA ESCOLA PAULISTA DA
LLM EM DIREITO EMPRESARIAL PELA FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS MAGISTRATURA (TJSP)
MARINÊS RESTELATTO DOTTI PAULO JOSÉ RIBEIRO ALVES

ESPECIALISTA EM DIREITO DO ESTADO E EM DIREITO E ECONOMIA PÓS-GRADUADO EM DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂ-
PELA UFRGS; PROFESSORA NO CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM DI- NEO; MESTRANDO EM CIÊNCIAS JURÍDICAS (MASTER OF LEGAL
REITO PÚBLICO DA FACULDADE INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SCIENCE) COM CONCENTRAÇÃO EM RISCOS E COMPLIANCE PELA
CULTURAL/RS; ADVOGADA DA UNIÃO AMBRA UNIVERSITY (FLORIDA/EUA); SERVIDOR DE CARREIRA DO
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
MÁRIO APARECIDO EUZÉBIO JÚNIOR
ESPECIALISTA EM DIREITO MATERIAL E PROCESSUAL TRIBUTÁRIO PAULO RICARDO SANTANA
PELO INSTITUTO BRASILEIRO DE ENSINOS TRIBUTÁRIOS; ASSES- PROFESSOR TITULAR DE DIREITO ADMINISTRATIVO DO CENTRO
SOR, CONSULTOR, PROFESSOR E PALESTRANTE UNIVERSITÁRIO DE SANTA FÉ DO SUL; MESTRANDO EM ADMINIS-
TRAÇÃO PÚBLICA PELA UNIVERSIDADE DE COIMBRA
MÁRIO JOSÉ CORTEZE
MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; ESPECIALISTA EM PAULO VICTOR RECCHIA
DIREITO CONSTITUCIONAL PELA ESCOLA SUPERIOR DE DIREITO BACHAREL EM DIREITO PELA FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRÃO
CONSTITUCIONAL; PROFESSOR DE DIREITO ADMINISTRATIVO E PRETO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO; ADVOGADO
URBANÍSTICO
PEDRO HENRIQUE BRAZ DE VITA
MARISA NEVES MAGALHÃES CORDEIRO MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA UNIVERSIDADE FEDERAL DO
MESTRANDA EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELA UNIVERSIDADE PARANÁ
FEDERAL DE MINAS GERAIS. ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO INTER-
NACIONAL TRIBUTÁRIO PELA UNIVERSIDADE DE LEIDEN PEDRO HENRIQUE CAVALCANTE DE MEDEIROS
DOUTORANDO, MESTRE E GRADUADO EM HISTÓRIA PELA UNIVERSI-
MAURÍCIO QUEIROZ DE CASTRO DADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO; AGENTE ADMINISTRATIVO,
BACHAREL EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS; ESPECIALISTA EM FINANÇAS LOTADO NA PROCURADORIA-GERAL DO MUNICÍPIO DE MESQUITA/RJ
PÚBLICAS
PEDRO HENRIQUE ESPAGNOL DE FARIAS
MAURÍCIO ZOCKUN MESTRANDO EM DIREITO POLÍTICO E ECONÔMICO PELA UNIVER-
LIVRE-DOCENTE E DOUTOR EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA SIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE; ADVOGADO EM SÃO PAULO
PUC/SP; MESTRE EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA PUC/SP; PROFES-
SOR NA PUC/SP PEDRO HENRIQUE MAZZARO LOPES
PÓS-GRADUANDO EM DIREITO CONSTITUCIONAL E
MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS ADMINISTRATIVO
ADVOGADO NO RIO DE JANEIRO; PALESTRANTE E CONFERENCISTA;
VICE-PRESIDENTE DO INSTITUTO IBERO-AMERICANO DE DIREITO PEDRO HENRIQUE POLI DE FIGUEIREDO
PUBLICO CONSELHEIRO DO TCE-RS; DOUTOR EM DIREITO E MESTRE EM SO-
CIEDADE E ESTADO EM PERSPECTIVA DE INTEGRAÇÃO PELA UFRGS;
MAYRA DUARTE ALVES PROFESSOR DE DIREITO ADMINISTRATIVO E DE DIREITO REGULATÓ-
PÓS-GRADUANDA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA ESCOLA DE RIO NA GRADUAÇÃO E NO MESTRADO PROFISSIONAL DA UNISINOS
MAGISTRATURA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO; ADVOGADA
PEDRO IVO PEIXOTO
MEIRE CRISTINA DE OLIVEIRA MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA FGV/EBAPE; ESPECIA-
ESPECIALISTA EM DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO LISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO EMPRESARIAL; ADVOGADO
PELA ESCOLA PAULISTA DE DIREITO; PROFESSORA DE METODOLO- DO BNDES
GIA DA PESQUISA CIENTÍFICA NA PÓS-GRADUAÇÃO DA ESCOLA
PAULISTA DE DIREITO PEDRO TEIXEIRA LEITE ACKEL
ADVOGADO; PROFESSOR NA LEGAL, ETHICS & COMPLIANCE E
MURILLO GIORDAN SANTOS NA TREVISAN ESCOLA DE NEGÓCIOS; COORDENADOR E DIRETOR
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA USP; PROCURA- JURÍDICO NA ABRAPSA
DOR FEDERAL DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO; PROFESSOR DE
DIREITO ADMINISTRATIVO POLLYANA DIEINE FELIPPO SANTANA
ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO; PROFESSORA DE DIREITO
NAIDE ARAÚJO ADMINISTRATIVO
ESPECIALISTA EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA PUC-SP
RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA
NATHALIA LEONE MARCO PÓS-DOUTOR PELA FORDHAM UNIVERSITY SCHOOL OF LAW (NEW
ESPECIALISTA EM DIREITO MUNICIPAL PELA ESCOLA PAULISTA DE YORK); DOUTOR EM DIREITO PELA UVA-RJ; MESTRE EM TEORIA DO
DIREITO; ANALISTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNA- ESTADO E DIREITO CONSTITUCIONAL PELA PUC-RJ; PROFESSOR DE
MENTAL DA PREFEITURA DE SÃO PAULO/SP. DIREITO ADMINISTRATIVO DO IBMEC, DA EMERJ, DO CURSO FORUM,
DOS CURSOS DE PÓS-GRADUAÇÃO DA FGV E CÂNDIDO MENDES
ODETE MEDAUAR
PROFESSORA TITULAR EM DIREITO ADMINISTRATIVO NA FACUL- RAFAEL HAMZE ISSA
DADE DE DIREITO DA USP; MESTRE, DOUTORA E LIVRE-DOCENTE DOUTORANDO E MESTRE EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA FDUSP;
PELA MESMA UNIVERSIDADE; PROCURADORA APOSENTADA DO PESQUISADOR VISITANTE NA UNIVERSIDADE DE PARIS II (PANTHÉON-
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO -ASSAS); ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA PUC-SP
RAFAEL MAFFINI RICARDO MARCONDES MARTINS
DOUTOR E MESTRE PELA UFGRS; PROFESSOR ADJUNTO DE DIREITO DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; PROFES-
ADMINISTRATIVO DA UFGRS SOR DE DIREITO ADMINISTRATIVO DA PUC-SP; PROCURADOR DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
RAFAEL MARTINS GOMES
AUDITOR DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO; PROFESSOR DE RITA TOURINHO
GRADUAÇÃO E PÓS-GRADUAÇÃO DO IPOG; ENGENHEIRO; PERITO MESTRE EM DIREITO PÚBLICO PELA UFPE; PROFESSORA DE DIREITO
JUDICIAL E PARTICULAR ADMINISTRATIVO DA UFBA; PROMOTORA DE JUSTIÇA DO ESTADO
DA BAHIA
RAFAEL RAMIRES ARAUJO VALIM
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA PUC-SP; ROBERTA SILVA DE ASSIS
PROFESSOR DO CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO ADMINIS- ADMINISTRADORA DE EMPRESAS COM MBA EM GESTÃO EMPRE-
TRATIVO DA PUC-SP SARIAL PELA FGV; ESPECIALISTA EM ESOCIAL; PROFESSORA DO
INSTITUTO FEDERAL SERTÃOZINHO E DA FACULDADE ESTÁCIO
RAFAEL SÉRGIO L. DE OLIVEIRA
DOUTORANDO EM CIÊNCIAS JURÍDICO-POLÍTICAS NA UNIVERSI- RODRIGO BORDALO RODRIGUES
DADE DE LISBOA (PORTUGAL); MESTRE EM DIREITO; ESPECIALISTA DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; PROCU-
EM DIREITO PÚBLICO; PROCURADOR FEDERAL DA AGU RADOR DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
RAFAEL WALLBACH SCHWIND RODRIGO NUMERIANO DUBOURCQ DANTAS

DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA UNIVERSIDADE DOUTOR EM DIREITO ECONÔMICO, FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO
DE SÃO PAULO; ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELO PELA FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO;
INSTITUTO ROMEU FELIPE BACELLAR/UNIBRASIL MESTRE EM DIREITO DO ESTADO, REGULAÇÃO E TRIBUTAÇÃO IN-
DUTORA PELA FACULDADE DE DIREITO DO RECIFE; PROFESSOR DO
RAQUEL ANDRADE CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO DA PUC-MG E DE DIVERSOS CURSOS
DOUTORANDA EM DIREITO ECONÔMICO, FINANCEIRO E TRIBU- DE ESPECIALIZAÇÃO
TÁRIO PELA FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SÃO
PAULO; MESTRE EM FINANÇAS PÚBLICAS, TRIBUTAÇÃO E DESEN- RODRIGO PIRONTI AGUIRRE DE CASTRO
VOLVIMENTO PELA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PÓS-DOUTOR PELA UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
(ESPANHA); DOUTOR E MESTRE EM DIREITO ECONÔMICO PELA
RAUL MIGUEL FREITAS DE OLIVEIRA PUC-PR; PROFESSOR NA UNIVERSIDADE TUIUTI/PR, NO INSTITUTO
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA FACULDADE DE DE DIREITO ROMEU FELIPE BACELLAR E NA UNIBRASIL
DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO; PROCURADOR CHEFE
DA PROCURADORIA DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA BÁRBARA RODRIGO TOSTES DE ALENCAR MASCARENHAS
D’OESTE/SP; PROFESSOR DOUTOR NA FACULDADE DE DIREITO DE DOUTORANDO EM DIREITO PÚBLICO PELA UNIVERSIDADE DE
RIBEIRÃO PRETO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO; ORIENTADOR COIMBRA; MESTRE EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELA PUC-RJ;
PERMANENTE NO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO PROCURADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
DA MESMA FDRP-USP
RODRIGO VALGAS DOS SANTOS
REMILSON SOARES CANDEIA MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA UNIVERSIDADE FEDERAL
MESTRE EM DIREITO CONSTITUCIONAL PELO INSTITUTO BRASI- DO PARANÁ; PÓS-GRADUADO EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA
LIENSE DE DIREITO PÚBLICO; AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE UNIVERSIDADE REGIONAL DE BLUMENAU/SC; PROFESSOR DO
EXTERNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO CESUSC E DO INSTITUTO DE DIREITO ROMEU FELIPE BACELLAR
RENATA CONSTANTE CESTARI ROGÉRIO CORRÊA

MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA UNIVERSIDADE DE SÃO ESPECIALISTA EM LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS;
PAULO; ESPECIALISTA EM DIREITO PROCESSUAL CIVIL PELA UNI- ADVOGADO E CONSULTOR JURÍDICO
VERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS; PROCURADORA DO MINISTÉRIO
PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO; PROFESSORA ROMEU PINORI TAFFURI JÚNIOR
ASSISTENTE NO CENTRO UNIVERSITÁRIO DE ANÁPOLIS DIRETOR DO DEPARTAMENTO JURÍDICO DA CÂMARA MUNICIPAL
DE BRAGANÇA PAULISTA/SP
RENATA LOPES DE CASTRO BONAVOLONTÁ
ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO PELA ESCOLA SUPERIOR DO ROMUALDO APARECIDO CALLEGARI
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO; ADVOGADA E ADVOGADO. PÓS-GRADUADO NAS ÁREAS DE FINANÇAS E CON-
CONSULTORA EM LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, TROLADORIA PELA FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, LOGÍSTICA E
SERVIDORES PÚBLICOS E DIREITO ELEITORAL SUPPLY CHAIN PELO IBMEC INSPER, DIREITO CONTRATUAL PELA
ESCOLA PAULISTA DE DIREITO E MBA NA ÁREA DE COMÉRCIO EX-
RENATO PESSOA MANUCCI TERIOR E NEGÓCIOS INTERNACIONAIS PELA FUNDAÇÃO GETÚLIO
PROCURADOR JURÍDICO DA CÂMARA MUNICIPAL DE BRAGANÇA VARGAS E OHIO UNIVERSITY
PAULISTA/SP
RONALDO CORRÊA
RENEE DO Ó SOUZA PÓS-GRADUANDO EM DIREITO ADMINISTRATIVO E GESTÃO PÚ-
MESTRANDO PELO CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BRASÍLIA-UNI- BLICA PELA UNYLEYA; ALUNO DO MESTRADO PROFISSIONAL EM
CEUB; MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE MATO GROSSO; ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (PROFIAP) NA UNIVERSIDADE FEDERAL
PROFESSOR NA PÓS-GRADUAÇÃO DE PREVENÇÃO E REPRESSÃO À DE SERGIPE; SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL,
CORRUPÇÃO NO CERS – CURSOS ONLINE
ROSANE MEMÓRIA AGUIAR
RENILA LACERDA BRAGAGNOLI ESPECIALISTA EM GESTÃO E TECNOLOGIA DE OBRAS; ENGENHEIRA CIVIL;
MESTRANDA EM DIREITO ADMINISTRATIVO E ADMINISTRAÇÃO CONSULTORA E PALESTRANTE EM CONTRATAÇÃO E GESTÃO DE OBRAS
PÚBLICA PELA UNIVERSIDADE DE BUENOS AIRES; ESPECIALIZAÇÃO E SERVIÇOS DE ENGENHARIA, LICITAÇÕES E CONTRATOS DE OBRAS,
EM POLÍTICAS PÚBLICAS, GESTÃO E CONTROLE DA ADMINISTRA- ORÇAMENTOS, PERÍCIAS DE OBRAS E CONSTRUÇÕES SUSTENTÁVEIS
ÇÃO PELO INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PÚBLICO
ROSEMARY AP. GHIRALDI SIMIONATO
RENOR ANTONIO ANTUNES RIBEIRO GESTORA ADJUNTA DE GESTÃO DE PESSOAS DA PREFEITURA DO
MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA UNIVERSIDADE DO MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ/SP; PÓS-GRADUADA EM GERENTE DE CI-
MINHO (PORTUGAL); AUDITOR FEDERAL DE FINANÇAS E CONTRO- DADES PELA FUNDAÇÃO ARMANDO ÁLVARES PENTEADO
LE DA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU); ESPECIALISTA EM
PLANEJAMENTO EDUCACIONAL E EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA RUBENS FRANCISCO DE SOUZA IRRERA
ESPECIALIZADO EM CRIPTOGRAFIA E SEGURANÇA EM REDES (UFF);
RICARDO GARAVELLI NASSAR MBA COM ÊNFASE EM GESTÃO DE PROJETOS (FIA/USP); GESTÃO
ADVOGADO E MESTRANDO NO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO PÚBLICA (UNIFESP); DIREITO DIGITAL (FGV); COMPLIANCE ANTI-
EM DIREITO POLÍTICO E ECONÔMICO DA UNIVERSIDADE PRESBITE- CORRUPÇÃO, LEC, LGPD, GDPR (NEXTLAW ACADEMY); ANALISTA
RIANA MACKENZIE DE SISTEMAS; ADVOGADO
SÂMIA ZERINGOTA NOTINI DE CASTRO TIAGO SERRÃO
PÓS-GRADUADA EM DIREITO E PROCESSO DO TRABALHO PELA PROFESSOR ASSISTENTE CONVIDADO DA FACULDADE DE DIREITO
UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ; PROFESSORA DE DIREITO; MEMBRO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA; INVESTIGADOR DO CENTRO DE
DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE COACHING INVESTIGAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO; ÁRBITRO E ADVOGADO ESPE-
CIALISTA EM DIREITO PÚBLICO
SANDRA KRIEGER GONÇALVES
DOUTORA E MESTRE EM CIÊNCIA JURÍDICA; PROFESSORA DE DI- VALÉRIA VAZ DE LIMA
REITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL DA UNIVERSIDADE PROCURADORA DO MUNICÍPIO DE CAMPINAS/SP; ESPECIALIZAN-
REGIONAL DE BLUMENAU DA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA UNIVERSIDADE DE SÃO
PAULO; ESPECIALISTA EM DIREITO PÚBLICO E EM PROCESSO CIVIL
SAULO DAVID PELA ESCOLA PAULISTA DA MAGISTRATURA
ESPECIALISTA EM LICITAÇÕES E CONTRATOS/MBA; PÓS-GRADUA-
DO EM GESTÃO PÚBLICA; CONSULTOR EM LICITAÇÕES VANESSA CERQUEIRA REIS DE CARVALHO
PROCURADORA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO; DOUTORANDA
SERGIO DE CASTRO JUNIOR EM DIREITO FINANCEIRO E ECONÔMICO GLOBAL
ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA UNIVERSIDADE
PRESBITERIANA MACKENZIE; ASSESSOR TÉCNICO-PROCURADOR VANESSA RUFFA RODRIGUES
E CHEFE DE GABINETE DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESPECIALISTA EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA UNIVERSIDADE MAC-
ESTADO DE SÃO PAULO KENZIE; MBA EM GESTÃO DE TRIBUTOS E PLANEJAMENTO TRIBUTÁ-
RIO PELA FGV; PROFESSORA NA ESCOLA SUPERIOR DE ADVOCACIA
SÉRGIO ROXO DA FONSECA DE SÃO PAULO E NA ESCOLA ABERTA DO TERCEIRO SETOR; COOR-
LIVRE-DOCENTE DA FACULDADE DE DIREITO DA UNESP; PROCURA- DENADORA DE ATUALIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA ASSUNTOS DO
DOR DE JUSTIÇA, APOSENTADO TERCEIRO SETOR DA OAB/SP
SÉRGIO SEABRA VARELLA VERÔNICA NOVAES

MAGISTRADO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE PROCURADORA DO ESTADO DA BAHIA. ESPECIALISTA EM DIREITO DE
JANEIRO INFRAESTRUTURA PÚBLICA E INCLUSÃO SOCIAL – NOVAS TENDÊNCIAS
E MECANISMOS PARA O DESENVOLVIMENTO PELA ESCOLA DE DIREI-
SIDNEY BITTENCOURT TO DA FGV E ESPECIALISTA EM PPP & CONCESSÕES (MBA) PELA FUN-
MESTRE EM DIREITO PELA UGF; CONSULTOR, PARECERISTA E CON- DAÇÃO ESCOLA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA DE SÃO PAULO (FESPSP)
FERENCISTA; PROFESSOR DE CURSOS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
DIVERSAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO VINICIUS BUGALHO
EX-PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO DE ITUVERAVA-SP, MEM-
SIMONE ZANOTELLO DE OLIVEIRA BRO EFETIVO DA COMISSÃO ESTADUAL DE DIREITO ELEITORAL
DOUTORANDA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA PUC-SP; PRO- DA OAB/SP, INTEGRANTE DA 4ª CÂMARA RECURSAL DISCIPLINAR
FESSORA DE DIREITO ADMINISTRATIVO E LINGUAGEM JURÍDICA ESTADUAL DA OAB/SP
DO CENTRO UNIVERSITÁRIO PADRE ANCHIETA (JUNDIAÍ/SP)
VINÍCIUS LOBATO COUTO
TATIANA CAMARÃO ESPECIALISTA EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA UNIVERSIDADE DE
MESTRE EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS SÃO PAULO; ESPECIALISTA EM DIREITO PROCESSUAL CIVIL PELA ES-
GERAIS; PROFESSORA DA PÓS-GRADUAÇÃO DA PUC VIRTUAL; VICE- COLA PAULISTA DA MAGISTRATURA; PÓS-GRADUADO EM DIREITO
-PRESIDENTE DO INSTITUTO MINEIRO DE DIREITO ADMINISTRATIVO E LITERATURA PELA UNICAMP
THAÍS BOIA MARÇAL VITÓRIA CUSTÓDIO DAQUINO

MESTRE EM DIREITO DA CIDADE PELA UERJ; ESPECIALISTA EM PÓS-GRADUANDA EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA UNIVERSIDADE
DIREITO PÚBLICO PELA UCAM PRESBITERIANA MACKENZIE; AUDITORA TRIBUTÁRIA EM IMPOS-
TOS DIRETOS
THALISSON BATEMARQUE SILVA
CONSULTOR JURÍDICO ESPECIALISTA NA ÁREA DE LICITAÇÕES E
CONTRATOS, CURSANDO MBA EM LICITAÇÕES E CONTRATOS PELA
CORPO JURÍDICO DA ORIENTAÇÃO SGP
FACULDADE FAEL GILBERTO BERNARDINO DE OLIVEIRA FILHO
DIRETOR JURÍDICO
THIAGO REIS AUGUSTO RIGAMONTI
MESTRE EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE METODISTA DE PIRACI-
CABA; ESPECIALISTA EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA PUC-SP CONSULTORES JURÍDICOS
E EM DIREITO TRIBUTÁRIO PELA FACULDADE DAMÁSIO DE JESUS;
PROFESSOR DE DIREITO NA FACULDADE DE DIREITO DE ITU; ATUAL
ADRIANE MARIA GONÇALVES
DIRETOR-GERAL DA CÂMARA MUNICIPAL DE LOUVEIRA/SP
DANIELA DIEDERICHS ROBIC
THIAGO CARDOSO ARAÚJO GISELE CLOZER PINHEIRO GARCIA
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO PELA UNIVERSIDADE DO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO; PROCURADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO JOÃO GABRIEL LEMOS FERREIRA
THIAGO LOPES FERRAZ DONNINI LEONARDO MELLER

MESTRE EM DIREITO DO ESTADO PELA PUC-SP; PROFESSOR DA MARCOS NICANOR DA SILVA BARBOSA
FUNDAÇÃO ARMANDO ÁLVARES PENTEADO E DA COGEAE/PUC-SP
PÂMELLA BRUGOGNOLE RODRIGUES DA SILVA
THIAGO MAGALHÃES PIRES
DOUTOR E MESTRE EM DIREITO PÚBLICO PELA UNIVERSIDADE DO ROBERTA SILVA DE ASSIS
ESTADO DO RIO DE JANEIRO; PROFESSOR DO CURSO DE ESPECIA-
LIZAÇÃO EM DIREITO ADMINISTRATIVO DA ESCOLA DA MAGISTRA- REVISÃO
TURA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
DÉBORA BONONI
THIAGO MARRARA
LIVRE-DOCENTE EM DIREITO ADMINISTRATIVO PELA FD (USP); DOU- PROJETO GRÁFICO
TOR EM DIREITO PÚBLICO PELA LUDWIG MAXIMILIANS UNIVERSITÄT
DE MUNIQUE (ALEMANHA); MESTRE EM DIREITO PELA FD-USP GEAN PAULO PIERRE
Rua Sete de Abril, 282 Fone +55 11 3237 4232 | +55 11 3129 9282 SAM – Solução em Direito Administrativo
11º andar, Conj. 113 Celular +55 11 97443 5898 (WhatsApp) e Municipal é uma publicação mensal da
Centro atendimento@sgpsolucoes.com.br SGP – Soluções em Gestão Pública.
São Paulo/SP CNPJ 29.759.932/0001-02
CEP 01044-000 WWW.SGPSOLUCOES.COM.BR © 2021 | Todos os direitos reservados.
SUMÁRIO
ENTREVISTA COM O MESTRE

DR. FABRIZIO DE LIMA PIERONI��13
SOLUÇÕES
PRÁTICAS
Quais são os critérios para nomeação e pagamento de gratificação?��21
Um servidor concursado e já estável, no cargo de professor assistente, foi classificado em outro processo seletivo, no
mesmo Município, para o cargo de professor. Em virtude desta situação, tal servidor pode solicitar licença para trato de
interesse particular, sem remuneração, a fim de assumir o novo cargo? ��23
SOLUÇÕES EM
PROPOSTAS LEGISLATIVAS
Projeto de lei, de iniciativa parlamentar, que “dispõe sobre o Programa de Recuperação de Aprendizagem na rede municipal
de ensino”, a fim de suprir eventual defasagem na aprendizagem essencial, causada pelo advento da pandemia de COVID-19.��27
Projeto de lei, de iniciativa de Vereador, que “autoriza a utilização de veículos de propriedade ou sob Administração direta
ou indireta de todos os órgãos do Município, para auxiliar na vacinação de pessoas idosas, pessoas com dificuldade de
locomoção ou de mobilidade reduzida, assim como a população em situação de vulnerabilidade social e econômica, a fim
de possibilitar o maior raio de alcance da vacinação contra a COVID-19”.��29
SOLUÇÕES
AUTORAIS
Teoria da evidência, ação popular e atos administrativos – Parte 2��33
Márcia Walquiria Batista dos Santos e João Eduardo Lopes Queiroz
A competência para a revisão disciplinar em razão do reflexo da decisão penal no âmbito do direito administrativo disciplinar��55
Mauro Roberto Gomes de Mattos
Administração que cala consente? Dever de decidir, silêncio administrativo e aprovação tácita��61
Thiago Marrara
Das razões para subsidiar o transporte coletivo��81
Caio Mário Lana Cavalcanti
Reforma administrativa em discussão��87
Marcelo Silva Souza
SOLUÇÕES
JURISPRUDENCIAIS
Possíveis irregularidades em contratação para a realização de festa de confraternização��91
Tribunal de Contas da União
Acordo de Leniência Anticorrupção�� 107
Supremo Tribunal Federal
SOLUÇÕES
TRIBUTÁRIAS
O caráter extrafiscal do ITR e o estímulo à adoção de boas práticas ambientais�� 113
Pâmella Brugognole Rodrigues da Silva
ICMS Ecológico com ênfase no Estado de São Paulo (Lei 8.510/93)�� 117
Carolina Ribeiro Guimarães e Vitória Custódio Daquino
ÍNDICE
CUMULATIVO
Índice cumulativo�� 127
Toda edição apresentará uma nova
entrevista com ilustres mestres,
trazendo novas perspectivas
sobre os mais importantes
temas do dia a dia do direito.
Dr. Fabrizio de Lima Pieroni

Mestre em Direito Processual pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo; Especialista em Direito do Estado pela Escola
Superior da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo; Procurador do Estado de São Paulo; Presidente da APESP – Associa-
ção dos Procuradores do Estado de São Paulo.
A Polêmica Reforma Administrativa – Proposta de Emenda à Constituição (PEC)

n° 32/2020
O que efetivamente altera a PEC n° 32/2020? Quais as principais medidas?
A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 32/2020 foi enviada ao Congresso Na-

cional em 3 de setembro de 2020, pelo Governo Federal, e tem o objetivo de “alterar disposições sobre
servidores, empregados públicos e organização administrativa”.
Chamada de Reforma Administrativa, foi apresentada como a primeira de três etapas
para implementação do que foi apelidado pelo governo de “Nova Administração Pública”.
A PEC modifica, acrescenta ou revoga dispositivos de dezessete artigos da Constituição
Federal de 1988, com impacto para futuros e atuais servidores públicos, tanto que possui oito artigos
com regras de transição em hipóteses específicas.
De forma geral, a maior parte das novas disposições relativas aos regimes jurídicos de
servidores e empregados públicos serão aplicados apenas para os novos servidores, o que criará um
período de transição no qual vigorarão simultaneamente dois regimes jurídicos. Outras regras, no
entanto, terão aplicação imediata.
Vale ressaltar, ainda, que será preciso regulamentar as novas disposições constitucionais
em leis ordinárias e complementares e o Governo não apresentou o conjunto das propostas.
13 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
Em linhas gerais, a proposta original do Governo faz as seguintes alterações na Consti-

tuição Federal:
1) Dá nova redação ao caput do art. 37, para acrescentar, como princípios da Administra-
ção Pública, os da imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa
governança pública e subsidiariedade;
2) Cria a figura do “vínculo público”, subdividido em cinco espécies: (i) vínculo de experiên-
cia, o qual propiciará a existência de período de experiência efetivo como etapa do concurso para ingres-
so em cargo por prazo indeterminado ou em cargo típico de Estado; (ii) vínculo por prazo determinado,
que possibilitará a admissão de pessoal para necessidades específicas e com prazo certo [..]; (iii) cargo
com vínculo por prazo indeterminado, para o desempenho de atividades contínuas, que não sejam típi-
cas de Estado, abrangendo atividades técnicas, administrativas ou especializadas e que envolvem maior
contingente de pessoas; (iv) cargo típico de Estado, com garantias, prerrogativas e deveres diferenciados,
será restrito aos servidores que tenham como atribuição o desempenho de atividades que são próprias
do Estado; e (v) cargo de liderança e assessoramento, com atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas.
3) Prevê a extinção da estabilidade para a quase totalidade dos servidores públicos, mantendo-a
apenas para os ocupantes de cargos típicos de estado;
4) Os cargos em comissão e funções de confiança passam a ser chamados “cargos de liderança e
assessoramento” e podem ser destinados a “atribuições estratégicas” ou “técnicas”;
5) Altera a regra de acumulação de cargos públicos e impõe dedicação exclusiva para os ocupan-
tes de cargos típicos de estado;
6) Estabelece uma série de vedações a direitos e vantagens hoje existentes no serviço público
para algumas categorias, tais como adicionais por tempo de serviço, licença-prêmio, licença-assiduidade, adi-
cionais ou indenizações por substituição etc.;
7) São incluídas novas possibilidades do contrato de gestão a serem regulamentadas, inclusive
para contratação de pessoal sem concurso;
8) Prevê a possibilidade de cooperação de órgãos e entidades, públicos e privados, para a exe-
cução de serviços públicos, inclusive com o compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos
humanos de particulares, com ou sem contrapartida financeira;
9) Revoga o dispositivo (art. 39, § 2º) que prevê que a União e Estados manterão escolas de
Governo.
Em uma das inovações, a estabilidade no serviço público ficará

restrita a carreiras típicas de Estado. Uma lei complementar futura
vai definir quais se enquadram nessa categoria e os entes federativos
poderão regulamentar o tema posteriormente. Os profissionais das
demais carreiras serão contratados por tempo indeterminado ou
determinado. Qual a sua opinião a respeito? Na forma proposta, a
Reforma Administrativa pode desestruturar os serviços públicos?
De acordo com a PEC, só terão direito à estabilidade os servidores ocupantes de “cargos
típicos de Estado”, que não sabemos quem são, pois serão definidos por lei complementar. As demais
formas de contratação ou de vínculos (vínculo de experiência, vínculo por prazo determinado, vínculo
por prazo indeterminado e vínculo de liderança e assessoramento) irão se constituir em relações mais
frágeis, podendo ocorrer a dispensa a qualquer momento, nas condições que serão estabelecidas em lei
ordinária. Ou seja, a PEC que facilitará a captura do Estado pelos interesses dos governantes de ocasião.
O que muitos parecem não entender é que a estabilidade, mais do que um direito do ser-
vidor, é uma garantia de toda sociedade contra ingerências políticas no serviço público e uma barreira
14 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
contra corrupção. A estabilidade garante condições necessárias para que o servidor público possa de-
sempenhar suas funções sem pressões políticas ou de grupos econômicos.
Claro que entendo que podemos discutir o instituto da estabilidade, de modo a aprimorá-
-lo, mas não simplesmente ignorá-lo para imensa maioria dos servidores, como faz a PEC 32.
Além da captura do Estado pelos interesses políticos, o fim da estabilidade poderá desestru-
turar os serviços públicos, na medida em que a troca constante de servidores ao final de cada mandato
colocará fim à memória da Administração, tão importante para sobrevivência e boa execução dos traba-
lhos administrativos.
Quanto às formas de ingresso no serviço público, quais seriam as novidades?
Sim. Para ingresso em “cargo com vínculo por prazo indeterminado” (que não terá estabi-
lidade) ou em cargo de atividades típicas de Estado (que terá estabilidade), o concurso público passa a
ser composto por 3 “etapas”: a) provas ou provas e títulos; b) cumprimento de período em vínculo de
experiência com desempenho satisfatório; e c) classificação final dentro do quantitativo previsto no edi-
tal do concurso público, entre os mais bem avaliados ao final do período do vínculo de experiência. Ou
seja, passa a ter assento constitucional, como regra geral, o cumprimento de um “período de experiên-
cia”, com desempenho “satisfatório”. Esse período pode ser de um ano para cargos de vínculo por prazo
determinado e de dois anos para cargos típicos de estado. Assim, o candidato aprovado em prova ou
provas e títulos não será nomeado, mas investido em um “vínculo” provisório. Ao final, após tal período
de experiência, os servidores serão “classificados”. É a instituição da figura do “trainee” na Administração
Pública, o que não faz sentido.
Em primeiro lugar, como que um agente público, ainda não investido no cargo e, portanto,
sem as garantias e prerrogativas do cargo, poderá exercer suas atribuições com independência? Como
é que fica a segurança jurídica dos atos praticados por esse servidor no período de dois anos em que ele
não estava efetivado? Se, ao final, o agente não for classificado, como ficam os atos por ele praticados? E
como se dará essa disputa?
Vamos supor um concurso para fiscal da Receita Federal, com 400 vagas, que tenha recruta-
do 1000 agentes a título e experiência. Alguns ficam em São Paulo, outros irão para o Amapá, outros para
15 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
o Rio de Janeiro, outros para o Amazonas e alguns para o Rio Grande do Sul. Como se dará essa disputa
em condições de trabalhos diversas? Quem fará a seleção? A chefia?
A PEC não responde a nenhuma dessas questões. E, convenhamos que a instituição do vín-
culo de experiência não é a melhor forma de garantir a impessoalidade na seleção para um cargo público.
A PEC n° 32/2020 veda uma série de benefícios e vantagens.

Quais seriam estes? O senhor é favorável a tal expediente?
A PEC 32 veda a concessão a qualquer servidor ou empregado da Administração Pública
direta ou de autarquia, fundação, empresa pública ou sociedade de economia mista de:
a) férias em período superior a trinta dias pelo período aquisitivo de um ano;
b) adicionais referentes a tempo de serviço, independentemente da denominação adotada;
c) aumento de remuneração ou de parcelas indenizatórias com efeitos retroativos;
d) licença-prêmio, licença-assiduidade ou outra licença decorrente de tempo de serviço, inde-
pendentemente da denominação adotada, ressalvada, dentro dos limites da lei, licença para fins de capacitação;
e) redução de jornada sem a correspondente redução de remuneração, exceto se decorrente de
limitação de saúde, conforme previsto em lei;
f) aposentadoria compulsória como modalidade de punição;
g) adicional ou indenização por substituição, independentemente da denominação ado-
tada, ressalvada a efetiva substituição de cargo em comissão, função de confiança e cargo de liderança e
assessoramento;
h) progressão ou promoção baseada exclusivamente em tempo de serviço;
i) parcelas indenizatórias sem previsão de requisitos e valores em lei, exceto para os empregados de
empresas estatais, ou sem a caracterização de despesa diretamente decorrente do desempenho de atividades; e
j) a incorporação, total ou parcial, da remuneração de cargo em comissão, função de confiança
ou cargo de liderança e assessoramento ao cargo efetivo ou emprego permanente.
No caso dos servidores da União, boa parte ou a quase totalidade desses benefícios foram
extintos há bastante tempo, o que mostra que a medida não terá, pelo menos no âmbito federal, qualquer
impacto fiscal.
Alguns desses benefícios (férias superiores a 30 dias e aposentadoria compulsória como mo-
dalidade de punição) ainda subsistem para a magistratura e para os membros do Ministério Público, que
não são atingidos pela PEC.
Já no caso dos Estados e Municípios, a situação pode ser diferente, mas é preciso analisar a
legislação de cada ente e a PEC não trouxe nenhum dado nesse sentido.
A vedação de direitos e benefícios de forma generalizada, em nível constitucional, pode gerar
injustiças, por não levar em conta as diferentes situações existentes em um país continental como o nosso.
Fere a autonomia dos entes federados. Alguns têm nesses benefícios uma forma de gerir seu RH e a mudan-
ça abrupta para outro regime pode acarretar diversos problemas.
A PEC n° 32/2020 traz dispositivos autoaplicáveis relacionados à governança.

Uma das mudanças amplia atribuições do Presidente da República para
alterações na Administração e nos órgãos do Poder Executivo, por meio de
decreto. O senhor não acha temerária tal ampliação de poderes? Por que?
Sem dúvida. Há um empoderamento do Presidente da República, que passará a ter o poder
de extinguir órgãos públicos, secretarias, conselhos e ministérios, cargos públicos, além de criar, fundir,
transformar ou extinguir ministérios e órgãos subordinados.
16 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
Entendo que a possibilidade de extinção dessas entidades por decreto do chefe do Poder
Executivo acarreta grave alteração no sistema de pesos e contrapesos, característico do modelo de sepa-
ração de poderes.
A criação de entidades continuaria a depender de lei, mas sua extinção passaria a ser ato
unilateral do Presidente, não sujeita ao crivo do legislativo.
É só pensar que o IBAMA e a Fiocruz, assim como outras entidades e órgãos de fiscalização
poderiam ser extintos por decreto, para se revelar o tamanho do absurdo da proposta.
Quais as inovações relativas aos contratos de gestão?

A PEC amplia as possibilidades e o escopo do contrato de gestão, com a introdução de no-
vos incisos no § 8º do artigo 37 da Constituição, até mesmo para contratação de pessoal sem concurso.
Assim, um órgão público ou entidade poderá firmar tais contratos, para ter a maioria ou
mesmo todo quadro de pessoal por essa via precária, sem concurso público. É uma medida que flexibiliza
e precariza o serviço público, além de dificultar a atuação de órgãos de controle. Também causa descon-
forto a possibilidade de serem criados procedimentos próprios para a contratação de bens e serviços,
pois um sistema fragmentado de compras pode gerar um descontrole que facilitará a corrupção.
O que vai mudar no tocante à acumulação de cargos?

O atual art. 37, inc. XVI, que trata da acumulação de cargos será desmembrado em três partes.
Em primeiro lugar, passa a vedar a realização de qualquer outra atividade remunerada,
inclusive a acumulação de cargos públicos, para os servidores ocupantes de cargos típicos de Estado,
mesmo durante o período do vínculo de experiência.
Cria-se uma noção de “dedicação exclusiva” ao serviço público apenas para os ocupantes de
cargos típicos, estando excluído dessa regra o exercício da docência ou atividade de profissional da saúde,
quando houver compatibilidade de horários, observado, quanto a isso, o que a lei vier a dispor.
Trata-se, a meu ver, de regra anti-isonômica e que compromete a simetria de conhecimento
com o setor privado, desestimulando o ingresso de bons quadros à Administração Pública, com relevo
para os entes subnacionais, que muitas vezes não possuem capacidade financeira para oferecer remune-
ração atrativa para as atribuições do cargo.
Apenas para ilustrar os reflexos nefastos desta redação, segundo o texto proposto, Vinícius
de Morais, diplomata de carreira, não poderia exercer a atividade de poeta/compositor/intérprete.
Já para os demais vínculos, a acumulação remunerada de cargos públicos é permitida, de
forma ampla, desde que haja compatibilidade de horários e não haja conflito de interesse.
A seu ver, a PEC n° 32/2020 efetivamente trará maior “agilidade e

eficiência aos serviços oferecidos pelo Governo”, conforme afirmou
o Ministro da Economia, Paulo Guedes, na exposição de motivos?
Entendo que há necessidade de melhorar a Administração Pública, modernizar e dotar o
Estado de eficiência para que preste melhores serviços à sociedade.
No entanto, a proposta apresentada em nada avança nesses aspectos. Não melhora a Ad-
ministração Pública e não torna o Estado mais eficiente. Não cuida de aspectos centrais como a redução
da burocracia ou ganho de celeridade. Pelo contrário, com uma visão fiscalista, de mera redução da
máquina pública, de redução da folha de pagamento, a proposta apresentada ataca a estabilidade do ser-
vidor público, uma garantia da sociedade e que evita perseguições e assédios; reduz a remuneração e não
avança na profissionalização e capacitação contínua dos servidores públicos.
17 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
Quando se pergunta se há necessidade de uma Reforma Administrativa, é preciso respon-

der com outra indagação: de qual Reforma Administrativa estamos tratando?
Há quem diga que a reforma é um erro e está sendo conduzida

com base em premissas falsas. Por sua vez, há quem afirme que
a reforma administrativa não vai trazer prejuízos para o serviço
público; ao contrário, a população terá ganhos com a melhoria
da qualidade. Qual o seu posicionamento a respeito?
De fato, há poucos pontos positivos na proposta, que é mal escrita e contém erros de técnica
legislativa constrangedores. Institui novos princípios da Administração Pública sem nenhuma lógica ju-
rídica, cria novos vínculos com o Estado que precarizam o serviço público, inclusive com a possibilidade
de ingresso sem concurso público para cargos com atribuições gerenciais e técnicas, institucionaliza o
vulgarmente conhecido “puxa-saquismo” como método de ingresso no serviço público, ao estabelecer
um período de experiência de 1 a 2 anos como etapa do concurso, ao final do qual, em tese, os mais bem
avaliados serão efetivados. Também tem a autorização dada ao presidente da República para tratar por
decreto da fusão e extinção de ministérios e órgãos diretamente relacionados a ele. É uma concentração
de poder muito grande nas mãos do governante, que poderá, a qualquer tempo, extinguir uma autarquia,
como o INSS, por exemplo. Tudo isso sem falar na fragilização das carreiras que não são consideradas de
Estado, como as da saúde e da educação, vez que seus membros não terão mais estabilidade. Além disso
tudo, a proposta facilita a captura do Estado por interesses privados.
Com certeza a aprovação da PEC, tal como proposta pelo Governo, não melhorará a vida
da população e não conseguirá fazer com que o serviço público tenha ganhos de qualidade e eficiência.
A seu ver, o que deveria ser enfrentado na Reforma Administrativa,

mas que nem foi abordado na PEC n° 32/2020?
A PEC 32 tem intuito flagrantemente fiscal e objetiva a precarização do serviço público,
além de não apresentar soluções para os problemas de eficiência do serviço público e modernização do
Estado brasileiro.
O Estado brasileiro tem inúmeros problemas e a PEC não os enfrenta: não cuida de aspec-
tos centrais como a redução da burocracia ou ganho de celeridade, nem tampouco tenta diminuir os
gargalos da corrupção. Não produz melhoria de gestão e dos serviços oferecidos à população brasileira.
Também não cria nenhum mecanismo de compliance, nem produz efetiva modernização tecnológica nos
processos e transparência do serviço que deve ser prestado.
Considerações finais do entrevistado e agradecimentos.

Estamos vivendo um momento difícil e com muitos desafios. Um período que trará lições
para os gestores, servidores públicos e para a população em geral. Mais do que nunca, devemos estar
atentos ao papel do Estado como indutor das importantes transformações que vamos viver, ao mesmo
tempo em que devemos ter olhos para os interesses que diuturnamente tentam capturá-lo.
Agradeço a gentileza da entrevista e a oportunidade de apresentar meu ponto de vista sobre
essa proposta tão importante e que está na ordem do dia no Congresso Nacional.
18 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES
PRÁTICAS
Esta seção traz respostas objetivas
e minuciosamente selecionadas a
questionamentos apresentados aos
nossos advogados e consultores.
As respostas aqui apresentadas refletem a opinião do

corpo jurídico da SGP – Soluções em Gestão Pública.
SOLUÇÕES PRÁTICAS
Quais são os critérios para nomeação

e pagamento de gratificação?
Diogenes Gasparini assevera que:

Gratificações são vantagens de ordem pecuniária outorgadas aos servidores públicos que desem-
penham serviços comuns em condições incomuns ou anormais de segurança, salubridade ou one-
rosidade, ou concedidas a título de ajuda em face de certos encargos pessoais. As gratificações
outorgadas em razão do desempenho de serviços comuns em condições anormais de segurança,
salubridade ou onerosidade são chamadas de gratificações de serviço, enquanto as concedidas em
razão de determinados encargos pessoais são chamadas de gratificações pessoais (Direito Adminis-
trativo, 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 287-288).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina:
A gratificação de serviço é retribuição paga em decorrência das condições anormais em que o serviço
é prestado. Como exemplo, podem ser citadas as gratificações de representação, de insalubridade, de
risco de vida e saúde.
As gratificações pessoais correspondem a acréscimos devidos em razão de situações individuais do
servidor, como o salário-esposa e o salário-família (Direito Administrativo, 27. ed. São Paulo: Atlas,
2014, p. 682).
Arnaldo Silva Júnior complementa:
As gratificações são vantagens pecuniárias atribuídas precariamente aos servidores que estarão pres-
tando serviços comuns da função em condições anormais de segurança (gratificações de serviço) ou
concedidas como ajuda aos servidores que reúnam as condições especiais que a lei especifica (gratifi-
cações especiais). As gratificações são transitórias e só serão percebidas enquanto perdurar a prestação
de serviços que a ensejam (Dos Servidores Públicos Municipais, Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 138)
(grifo nosso).
Diogenes Gasparini trata das vantagens pecuniárias das comissões da Lei nº 8.666/1993:
Nas entidades onde não se realiza um grande volume de certames licitatórios, nem são grandes os
serviços de cadastramento, de recebimento de bens e de escolha de trabalho intelectual, os membros
das respectivas comissões desempenharão as atribuições correspondentes juntamente com as ine-
rentes aos cargos, empregos ou funções que titularizam. Tais serviços, por conseguinte, constituem
um plus. Nessa hipótese, os servidores podem receber pelo trabalho extra um jetom por sessão a que
comparecerem, consoante os termos e as condições estabelecidos em lei, ou, ainda ex vi legis, uma
gratificação de serviço, ou seja, uma vantagem pecuniária mensal [...] pelo desempenho de serviços
normais em condições anormais (Diogenes Gasparini, Direito Administrativo, 14. ed. São Paulo: Sa-
raiva, 2009, p. 593). Se não houver lei, qualquer pagamento é ilegal, salvo se se tratar de vantagem
paga a membro de comissão criada junto a empresas governamentais (sociedade de economia mista,
empresa pública) cuja instituição cabe à direção superior dessas entidades, não á lei (Comissão de
Licitação e demais órgãos colegiados referidos na Lei nº 8.666/93, 3. ed. São Paulo: NDJ 2011, p. 56-57)
(grifo nosso).
Em suma, a autoridade administrativa possui a liberdade para escolher alguns dentre vários
servidores públicos. Trata-se de discricionariedade adotada pelo legislador.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro assevera que “a lei deixa certa margem de liberdade de deci-
são diante do caso concreto, de tal modo que a autoridade poderá optar por uma dentre várias soluções
possíveis, todas válidas perante o direito” (Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988, 3.
ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 61).
21 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
Dessa forma, cabe à lei autorizar o pagamento das vantagens pecuniárias e compete à au-
toridade administrativa escolher os membros das comissões diversas da Administração Pública, dentro
de um “juízo subjetivo do administrador” (cf. Celso Antônio Bandeira de Mello, in Discricionariedade e
Controle Jurisdicional, 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 17).
A escolha é livre, salvo se houver requisitos específicos para a escolha na própria lei.
Vale salientar, ainda, que há comissões que exigem requisitos específicos.
O art. 51 da Lei nº 8.666/1993 (diploma normativo que será revogado após decorridos dois
anos da publicação da Lei nº 14.133/2021), por exemplo, exige dois servidores qualificados dos “quadros
permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela licitação”, para a composição da comissão
permanente ou especial.
No escólio de Diogenes Gasparini, “[...] qualificado é o servidor que possui conhecimento
sobre licitação e sobre o objeto licitado” (op. cit., p. 44).
Nesse caso, o espaço de discricionariedade da autoridade administrativa está reduzido pela
própria lei.
Ainda assim, “[...] trata-se de atividade discricionária”, de acordo com a lição de Marçal
Justen Filho (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 18. ed. Revista dos Tribunais,
São Paulo, 2019, p. 1.152).
O servidor público pode compor mais de uma comissão?
De acordo com Diogenes Gasparini, isto pode ocorrer, na hipótese das comissões previstas
pela Lei nº 8.666/1993:
“É possível a participação simultânea do servidor em duas ou mais das comissões mencio-
nadas pelo Estatuto federal Licitatório. Assim, o servidor pode ser membro, ao mesmo tempo, de duas
comissões de licitação, permanentes ou especiais, ou uma permanente, outra especial e outra, ainda, de
recebimento de bens, desde que não haja prejuízo para os respectivos trabalhos em razão, por exemplo,
da incompatibilidade do horário de funcionamento desses colegiados e sejam atendidas todas as exigên-
cias para as respectivas nomeações” (ob. cit., p. 51).
Entretanto, deve haver cautela da Administração Pública para respeitar o princípio da se-
gregação de funções.
Finalmente, também cabe à lei fixar o valor destinado a remunerar o servidor público pela
participação dos colegiados da Administração Pública.
22 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
Um servidor concursado e já estável, no cargo

de professor assistente, foi classificado em outro
processo seletivo, no mesmo Município, para o cargo
de professor. Em virtude desta situação, tal servidor
pode solicitar licença para trato de interesse particular,
sem remuneração, a fim de assumir o novo cargo?
Licença, conforme ensina Mário Masagão, “[...] é a permissão para faltar ao serviço durante
tempo determinado, dada ao funcionário em algum dos casos legais” (Curso de Direito Administrativo,
6. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1977, p. 205).
Nessa toada, afirma Themistocles Brandão Cavalcanti:
A licença é a autorização para faltar ao serviço durante certo período (Curso de Direito Administrativo,
8. ed. Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1967, p. 405).
De acordo com Diogenes Gasparini:
As licenças, variáveis de legislação para legislação, são períodos de afastamento do servidor público com ou
sem perda de vencimentos e demais direitos. Os estatutos costumam prever licença para tratamento de saúde,
para prestação do serviço militar e para cuidar de interesse particular. [...] Atendidos os pressupostos legais,
essas licenças são concedidas tanto aos servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo como aos titulares
de cargos de provimento em comissão, salvo quanto à destinada a tratar de interesses particulares, por incom-
patível com a natureza do cargo em comissão (Direito Administrativo, 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 285).
E prossegue:
Algumas licenças são concedidas ex officio, como é o caso da que objetiva fins profiláticos; outras somente
são outorgadas a pedido, a exemplo da que permite o afastamento do servidor para cuidar de interesses
particulares (op. cit., p. 285).
Diogenes Gasparini arremata:
O servidor deve aguardar no exercício do cargo o deferimento do pedido de sua licença e, salvo se o gozo esti-
ver vinculado a uma determinada situação (serviço militar, gestação, paternidade), não pode insurgir-se con-
tra o indeferimento do pedido de afastamento se assim for decidido pela Administração Pública. A esta cabe,
em razão das necessidades do serviço, dizer em que período o gozo da licença pode acontecer (op. cit., p. 285).
Em lição sobre os arts. 110 e seguintes do antigo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da
União (Lei nº 1.711/1952), Mário Masagão asseverava que a licença para o “trato de interesses particulares”
somente pode ser concedida “[...] se não houver inconveniente para o serviço público” (op. cit., p. 207).
Regis Fernandes de Oliveira segue nessa linha:
Nos casos de licença para tratar de interesses particulares e de capacitação profissional, dependerá sua
fruição da conveniência da Administração (Servidores Públicos, 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 139).
Reinaldo Moreira Bruno e Manolo Del Olmo também tratam sobre as licenças:
Também existem outras tantas em que, apesar de admitido o afastamento do exercício do cargo, durante
o período não há previsão de que haja a remuneração do servidor, sendo o exemplo típico a chamada
licença para tratar de assuntos particulares; e aquela para realização de cursos de interesse do servidor.
Ressalte-se que estas duas encontram-se reservadas à discricionariedade do administrador, que realiza-
rá caso a caso juízo de oportunidade e conveniência, tendo em conta a eficiência da atividade adminis-
trativa (Servidor Público: doutrina e jurisprudência, Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 196).
No escólio de Edmir Netto de Araújo:
O funcionário pode, por requerimento seu, ser licenciado para tratar de interesses particulares, com sus-
pensão do vínculo funcional durante o período e, consequentemente, da remuneração, mas sem extinção
23 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
do vínculo: o servidor deve reassumir o exercício ao final, ou pode desistir da licença durante o período
e reassumir (Curso de Direito Administrativo, 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2018, p. 430) (destaque do autor).
Para o referido autor:
Muitas vezes o funcionário utiliza esta licença para assumir experimentalmente outra atividade, privada ou
mesmo pública, pois a acumulação com cargo, emprego ou função vedada pela Constituição (art. 37, XVI
e XVII) é a remunerada, o que não acontece com esta licença, que é sem vencimentos ou qualquer remu-
neração do cargo efetivo. Não obstante, recentemente (Decreto n. 41.915, de 2-7-1997) a Administração
estadual paulista passou a vedar a admissão, em empresas estatais, autarquias e fundações, de funcionários
em licença para trato de interesses particulares (op. cit., p. 431) (destaque do autor e grifo nosso).
A concessão da licença para tratar de assuntos ou interesses particulares depende de expressa
previsão legal e é um ato discricionário.
Nesse sentido leciona Celso Spitzcovsky:
De outra parte, outras se apresentam como atos discricionários para a Administração, que sobre elas
poderá exercer um juízo de valores, a exemplo do que se verifica para aquela relacionada à doença em
família, para capacitação, ou ainda para assuntos de interesse particular (Direito Administrativo Esque-
matizado, 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2019, p. 607) (destaque do autor).
O Tribunal de Justiça de São Paulo possui decisão nessa toada:
Mandado de Segurança. Impetração por parte de servidora pública municipal, Enfermeira, na qual pos-
tula a concessão de licença sem vencimentos. Inadmissibilidade. Concessão que deve observar critérios de
conveniência e oportunidade. Ato discricionário da Administração. Inaplicabilidade da Lei nº 8.112/1990.
Sentença de denegatória da segurança que se mantém. Recurso improvido (Apelação Cível nº 1002039-
64.2020.8.26.0482, 11ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Aroldo Viotti, j. em 10/3/2021).
No âmbito federal, a licença para tratar de interesses particulares está prevista pelo art. 91 da
Lei nº 8.112/1990:
A critério da Administração, poderão ser concedidas ao servidor ocupante de cargo efetivo, desde que
não esteja em estágio probatório, licenças para o trato de assuntos particulares pelo prazo de até três
anos consecutivos, sem remuneração.
Em comentário ao referido dispositivo legal, Ivan Barbosa Rigolin explica que:
Trata-se de mera faculdade conferida à Administração, que pode a qualquer tempo, entendendo interessante
ao serviço, indeferir o pedido de licença. Tanto é facultativa a concessão que, pelo parágrafo único, é dado à
Administração prescrever a qualquer momento sua interrupção, determinando o retorno do servidor à ativa
(Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis, 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 213).
O mesmo autor ensina:
Os assuntos particulares a que se refere a L. 8.112 são quaisquer assuntos ou interesses possíveis, entregues
à escolha e ao alvedrio do servidor, que podem até mesmo referir-se a eventual contratação pela CLT do
mesmo servidor, por exemplo, em entidade paraestatal federal.
Assuntos particulares, para efeito da L. 8.112, são com efeito todos aqueles que não digam respeito à pró-
pria L. 8.112, mas que contenham fundamento em outra legislação, ou cujo fundamento legal simplesmente
não exista, como no caso de o servidor querer por sua conta viajar ao exterior, à lazer. Essa última situação
evidentemente não enseja regime jurídico alicerçado em lei alguma; é considerado assunto particular, como
no primeiro exemplo, apenas porque não está vinculado a qualquer disposição da L. 8.112 (op. cit., p. 214)
(grifo nosso).
Dessa forma, se houver benefício ou vantagem (em sentido amplo) para a Administração
Pública deferir a licença para o trato de interesse particular, será possível fazê-lo, ainda que para o servidor
ser contratado por prazo determinado pelo mesmo ente público (p.ex.: hipótese de um cargo público vago
de professor de maior importância para a Administração Pública, em relação ao cargo público já ocupado
pelo servidor público interessado na licença para o trato de interesse particular).
Contudo, vale repetir que tal hipótese somente pode ser admitida se a licença para o trato de
interesse particular for oportuna e conveniente.
Embora seja um direito do servidor público, a Administração Pública poderá concedê-la ape-
nas se não houver prejuízo aos interesses do serviço público.
24 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES EM
PROPOSTAS
LEGISLATIVAS
Ponderações da Orientação SGP
acerca da constitucionalidade
de propostas legislativas atuais,
verificando principalmente
competência e iniciativa.
Projeto de lei, de iniciativa parlamentar, que “dispõe
sobre o Programa de Recuperação de Aprendizagem
na rede municipal de ensino”, a fim de suprir
eventual defasagem na aprendizagem essencial,
causada pelo advento da pandemia de COVID-19.
Nenhuma dúvida pode restar que se insere no rol de competências legislativas municipais a
organização, prestação e regulamentação dos serviços públicos de interesse local, como é o caso dos ser-
viços e programas educacionais (art. 30, inc. VI da Constituição da República), a exemplo de programas
de recuperação intensiva para suprir eventual defasagem na aprendizagem essencial, causada, por certo,
pelo advento da pandemia de COVID-19 e que, como regra, ensejou a suspensão de aulas.
Hely Lopes Meirelles, ao tratar da competência do Município em assuntos de interesse local,
aduz que, in verbis:
Examinando-se a atividade municipal no seu tríplice aspecto político, financeiro e social, depara-se-
-nos um vasto campo de ação, onde avultam assuntos de interesse local do Município, a começar pela
elaboração de sua Lei Orgânica e escolha de seus governantes (prefeito e vereadores), e a se desenvol-
ver na busca de recursos para a Administração (tributação), na organização dos serviços necessários
à comunidade (serviços públicos), na defesa do conforto e da estética da cidade (urbanismo), na edu-
cação e recreação dos munícipes (ação social), na defesa da saúde, da moral e do bem-estar público
(poder de polícia) e na regulamentação estatutária de seus servidores (Direito Municipal Brasileiro,
17. ed. 2. tir., Malheiros, São Paulo, 2014, p. 137-138) (grifo nosso).
Já no que se refere à iniciativa legislativa, cremos que a matéria é privativa do Chefe do
Executivo.
Com efeito, administrar e regulamentar a prestação de serviços públicos de interesse local
são atribuições típicas do Executivo municipal, cabendo somente ao Prefeito Municipal desencadear
tais proposições.
Hely Lopes Meirelles ensinava que
leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei orgânica
municipal não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas munici-
pais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se inserem
no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do
Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre criação, estruturação e atribuição das secre-
tarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e
planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos pú-
blicos na Administração direta, autárquica e fundacional do Município; regime jurídico e previden-
ciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, diretrizes
orçamentárias, orçamento anual e créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem
concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.
[...] O Prefeito, como Chefe do Executivo local, tem atribuições políticas e administrativas. As atri-
buições políticas consubstanciam-se em atos de governo, inerentes às funções de comando do Execu-
tivo, e se expressam na condução dos negócios públicos locais; no planejamento das atividades, obras
e serviços municipais; na apresentação de proposições e projetos de lei à Câmara de Vereadores.
[...] As atribuições administrativas concretizam-se na execução das leis em geral e na realização de
atividades materiais, traduzidas em atos administrativos (despachos em geral) e fatos administrati-
vos (obras e serviços).
27 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES EM PROPOSTAS LEGISLATIVAS
[...] Leis de iniciativa exclusiva do prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do projeto à
Câmara. Nessa categoria estão as que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das se-
cretarias, órgãos e entidades da Administração Pública Municipal; a criação de cargos, funções ou
empregos públicos na Administração direta e autárquica, fixação e aumento de sua remuneração; o
regime jurídico dos servidores municipais; e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orça-
mentos anuais, créditos suplementares e especiais (op. cit. p. 633, 747 e 748, 760 e 761).
O certo é que proposições, de iniciativa parlamentar, que, de alguma forma, visem regula-
mentar os serviços públicos, a exemplo dos serviços de educação, caracterizam interferência do Poder
Legislativo sobre o Executivo e, se aprovadas, serão tidas como inconstitucionais, por violarem o art. 2º
da Constituição Federal, uma vez que rompem com a independência e harmonia entre os Poderes.
Atente-se que, em sentido análogo, o Tribunal de Justiça de São Paulo já decidiu:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Estadual n° 12.524, de 2 de janeiro de
2007, que dispõe sobre a “Criação do Programa Estadual para Identificação e Tratamento da Dis-
lexia na Rede Oficial de Educação”. Norma de iniciativa parlamentar. Ato típico de administração,
de atribuição exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Invasão da esfera de atuação do Governador
do Estado, a quem compete gerir a administração pública estadual, cabendo-lhe, segundo o seu
poder discricionário, avaliar a oportunidade e a conveniência de criar programa para identificação
e tratamento de dislexia na rede oficial de educação, com imposição de obrigações as Secretarias da
Educação e da Saúde. Hipótese, ademais, que implica em criação de despesa pública, sem que te-
nha havido previsão na lei orçamentária, com indicação das fontes de custeio. Ofensa ao princípio
constitucional da separação e independência de poderes. Violação dos artigos 5º, 25, 47, II, e 176,
I, todos da Carta Política Estadual. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade
da lei impugnada (ADIn. nº 1609960200, Comarca de São Paulo, Órgão Especial, Rel. Mário De-
vienne Ferraz, j. em 13/8/2008).
A propósito, o recomendável seria que o Plenário Cameral apreciasse a possibilidade de
ser editada uma indicação ao Prefeito, exercendo, desse modo, a função de assessoramento do Chefe do
Poder Executivo.
Nesse sentido leciona Hely Lopes Meirelles:
De um modo geral, pode a Câmara, por deliberação do plenário, indicar medidas administrativas
ao Prefeito adjuvandi causa, isto é, a título de colaboração e sem força coativa ou obrigatória para o
Executivo; o que não pode é prover situações concretas por seus próprios atos ou impor ao Executivo
a tomada de medidas de sua exclusiva competência e atribuição. Usurpando funções do Executivo
ou suprimindo atribuições do Prefeito, a Câmara praticará ilegalidade reprimível por via judicial.
[...] A função de assessoramento da Câmara ao Prefeito se expressa através de indicações, aprova-
das pelo plenário. A indicação é mera sugestão do Legislativo ao Executivo para a prática ou abs-
tenção de atos administrativos da competência exclusiva do Prefeito. Não obriga o Executivo nem
compromete o Legislativo. É ato de colaboração, de ajuda espontânea de um órgão ao outro. Como
simples lembrete, a indicação não se traduz em interferência indébita do Legislativo no Executivo,
porque não impõe à Administração o seu atendimento. É, todavia, uma função de colaboração da
Edilidade para o bom governo local, apontando medidas e soluções administrativas, muitas vezes
não percebidas pelo Executivo, mas pressentidas pelo Legislativo como de alto interesse da comu-
nidade (op. cit., p. 632-636).
Pois bem, nesse aspecto, não se afigura inconveniente que os integrantes do Poder Legisla-
tivo municipal, diretamente, procedam a tratativas políticas com o Chefe do Executivo municipal, para
que este desencadeie o processo legislativo de lei municipal implantadora do denominado “programa de
recuperação de aprendizagem na rede municipal de ensino”.
28 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
Projeto de lei, de iniciativa de Vereador, que
“autoriza a utilização de veículos de propriedade
ou sob Administração direta ou indireta de todos
os órgãos do Município, para auxiliar na vacinação
de pessoas idosas, pessoas com dificuldade de
locomoção ou de mobilidade reduzida, assim como
a população em situação de vulnerabilidade social
e econômica, a fim de possibilitar o maior raio
de alcance da vacinação contra a COVID-19”.
Em nossa opinião, a matéria em foco trata-se de interesse predominante local e inserido na

autonomia administrativa do Município (art. 30, inc. I, da Constituição da República).
As legislações federal ou estadual não se preocupam em disciplinar o uso de bens públicos
municipais por particulares, exceto, é claro, quando se tratar de hipótese de alienação, em que são exigi-
das lei autorizadora, licitação e dentre outros.
Portanto, não se vislumbra qualquer desconformidade da proposta legislativa ora em co-
mento com as legislações federal e estadual de regência.
No que se refere à iniciativa, cremos que o desencadeamento da proposta legislativa insere-
-se na alçada de competência do Chefe do Poder Executivo, na qualidade de administrador dos bens
municipais.
Ademais, não seriam admissíveis em tal proposta legislativa dispositivos que tratem da sua
regulamentação por parte do Executivo (art. 2º), o que reforçaria ainda mais a afronta ao princípio da
independência dos Poderes.
Cite-se a lição de Hely Lopes Meirelles:
O poder regulamentar é atributo do chefe do Executivo e por isso mesmo não fica na dependência
de autorização legislativa; deriva do nosso sistema constitucional, como faculdade inerente e indis-
pensável à chefia do Executivo (CF, art. 84, II). Assim sendo, não é necessário que cada lei contenha
dispositivo autorizador de sua regulamentação. Toda vez que o prefeito entender conveniente, poderá
expedir, por decreto, regulamento de execução, desde que não invada as “reservas da lei”, nem con-
trarie suas disposições e o seu espírito.
[...] Leis há que no próprio texto já condicionam a sua execução à expedição do regulamento. Nesses
casos, a faculdade regulamentar se converte para o Executivo em dever de expedição de tal ato, para
que a norma legislativa possa ser cumprida. Em regra, entretanto, as leis são auto-executáveis, isto é,
não dependem de regulamentação para serem executadas, se bem que em qualquer tempo possam
ser regulamentadas, para facilidade de sua compreensão e execução (Direito Municipal Brasileiro, 17.
ed., 2. tir., São Paulo: Malheiros, 2014, p. 743) (grifo nosso).
29 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES
AUTORAIS
Com matérias selecionadas dos
melhores autores do direito
administrativo brasileiro, esta
seção traz artigos, pareceres e
demais peças jurídicas essenciais
aos profissionais que atuam neste
fervilhante ramo do Direito.
Os artigos aqui apresentados representam a

opinião de seus autores, não necessariamente a
opinião da SGP – Soluções em Gestão Pública.
Teoria da evidência, ação popular e
atos administrativos – Parte 21
Márcia Walquiria Batista dos Santos

Pós-Doutora em Gestão de Políticas Públicas pela EACH/USP. Doutora em Direito Público pela
Faculdade de Direito da USP. Professora do Mestrado em Direito da Escola Paulista de Direito –
EPD. Professora Titular de Direito Administrativo do Centro de Ensino Superior de São Gotardo/
MG. Procuradora da Universidade Estadual Paulista (UNESP). Ex-Procuradora-Geral da Consultoria
Jurídica da Universidade de São Paulo. Ex-Assessora Técnica do Tribunal de Contas do Estado de
São Paulo. Ex-Procuradora do Município de Florianópolis/SC. Membro do Conselho Editorial dos
periódicos SLC – Solução em Licitações e Contratos e SAM – Solução em Direito Administrativo e
Municipal, ambos editados pela SGP – Soluções em Gestão Pública. Autora, Coautora e Coorde-
nadora de diversas obras e artigos publicados.
João Eduardo Lopes Queiroz

Doutorando em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP); Mestre
em Soluções Alternativas de Controvérsias Empresariais junto à Escola Paulista de Direito; Espe-
cialista em Direito Administrativo Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie; Coor-
denador do Curso de Direito e Professor de Direito Constitucional, Administrativo e Ambiental
do Centro de Ensino Superior de São Gotardo/MG; Procurador da Universidade Estadual Paulista
(UNESP), onde atua na área consultiva relativa às licitações, contratos administrativos, convênios e
acompanhamento junto ao Tribunal de Contas; Ex-Professor na Pós-Graduação junto à Fundação
Armando Álvares Penteado/SP e junto ao INSPER/SP; Autor, Coautor e Coordenador de diversas
obras e artigos publicados.
4 Aparato legal e sumular existente para a teoria da convalidação e da anulação

do ato administrativo; 4.1 Convalidação dos Atos Administrativos. 4.2 Anulação
dos Atos Administrativos. 5 Abrangência do termo “anular” previsto no art. 5º,
LXXIII da Constituição Federal. 6 Impossibilidade da convalidação como subs-
tituto das sanções decorrentes da ação popular. 7 Teoria da evidência e a ação
popular: contraponto necessário. 8 Conclusão. Referências.
4 Aparato legal e sumular existente para a teoria da

convalidação e da anulação do ato administrativo
4.1 Convalidação dos Atos Administrativos
Weida Zancaner, conclui em sua monografia sobre o tema em comento que “a convali-
dação se propõe obrigatória quando o ato comportá-la”2, obrigação que decorrente do princípio da
legalidade e da segurança jurídica. Todavia, adverte que há barreiras à convalidação: “são barreiras à
convalidação a impugnação do interessado, quer expressamente, quer por resistência, e o decurso do
tempo”3. Este último, inclusive, pode gerar uma estabilidade do ato, o que prejudica a convalidação;
se já atingiu o prazo prescricional e não se pode anular o ato, com muito mais razão não se poderá
convalidá-lo. Já a impugnação do interessado pode ocorrer pela via administrativa ou pela via judicial,
neste último caso, ele não pode ser convalidado, devendo aguardar a decisão.
1. Artigo originalmente publicado na RJLB, Ano 6 (2020), nº 3.

2. ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos. 2. ed. São Paulo: Malheiros. 1996, p. 101.
33 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Os meios de convalidação são: a) a ratificação (refazimento do ato); b) a confirmação (con-

cordância com os efeitos já produzidos e aceitação do ato) e c) o saneamento.
Weida Zancaner destaca que o saneamento ocorre nas seguintes hipóteses: “a) a prática,
pelo particular afetado, de ato que era condição de validade do procedimento administrativo e que dan-
tes fora omitido, desde que o interessado o faça com a manifesta intenção de fazê-lo retroagir; b) o de-
curso do tempo”.4
A autora sustenta como prazo prescricional, pelo decurso do tempo, cinco anos, adotando
por analogia os prazos previstos no art. 21 da Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/1965) e no art. 1º do
Decreto nº 20.910/1932.
Em relação à Administração Pública Federal, não é necessário nenhum esforço hermenêu-
tico para constatar que o decurso do tempo ocorre em cinco anos, já que esse prazo está previsto na Lei
de Processo Administrativo Federal (Lei nº 9784/1999): “art. 54. O direito da Administração de anular
os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.”
A convalidação pode ocorrer de três formas:
1ª – pela própria autoridade que praticou o ato administrativo;
2ª – por uma autoridade superior a que praticou o ato administrativo;
3ª – realizada por um terceiro.5
É necessário observar que, para os autores que entendem existir somente atos nulos6, a con-
validação nunca irá aparecer para sanar alguma irregularidade, já que, ainda segundo os ensinamentos
de Weida Zancaner, a convalidação seria possível sobre atos portadores dos seguintes vícios:
a) competência; b) formalidade; c) procedimento, nas seguintes hipótese: c.1) quando consistente na
falta de ato ou atos da Administração, desde que sua prática posterior não lhe retire a finalidade; c.2)
quando consistente na falta de ato do particular, desde que este o pratique com a expressa intenção
de fazê-lo retroagir7.
Desta forma, para os autores que seguem a corrente propugnada por Hely Lopes Meirelles8,
esses atos seriam nulos, já que dotados de algum vício.
A autora ainda coloca que os atos que não possam ser reproduzidos validamente, dado o
grau de seu vício, não podem ser convalidados. Entendendo que os vícios referentes a motivo, conteúdo,
causa, finalidade e procedimento – neste caso apenas quando o ato desvirtua da finalidade que não fora
razão da sua vinda ao mundo. Todavia, admite a autora que, apesar da não possibilidade de convalidação,
eles são prescritíveis e, portanto, sanáveis com o decurso do tempo, considerando o prazo prescricional
para eles de vinte anos.
Em relação à convalidação, demonstra-se que o Poder Legislativo Federal seguiu a
orientação da doutrina moderna, mormente, Weida Zancaner e Antônio Carlos Cintra do Amaral,
que enraizaram em nosso país conceitos e posicionamentos determinantes sobre o instituto, em suas
obras clássicas9.
5. Exemplo: funcionário é exonerado “a pedido”, mas ele não tinha pedido, após ser comunicado, fica aborrecido ele diz “agora eu quero a
exoneração”.
6. Nesse sentido: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros;. 2007, p. 200 e ss..
7. ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos. 2. ed. São Paulo: Malheiros. 199,; p. 101.
8. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros. 2007; p,. 200 e ss..
9. AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Extinção do Ato Administrativo. São Paulo: RT. 1978. ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Inva-
lidação dos Atos Administrativos. 2. ed. São Paulo: Malheiros. 1996.
34 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Segundo o art. 55 da Lei de Processo Administrativo Federal (Lei nº 9784/99): “Em de-
cisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.” Essa mesma
normativa, impõe ainda o dever de motivar os atos administrativos no seu art. 50, para resguardar uma
possível contestação, quando se tratem de atos de anulação, revogação, suspensão e de convalidação, de
forma que o Poder Público na sua atuação possa analisar os fatos e os fundamentos jurídicos que fizeram
originar estes atos administrativos, e atuar de forma justa e resolutiva.
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos
jurídicos, quando:
VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
Ocorre que em virtude do sistema jurídico positivo brasileiro caminhar no sentido de per-
mitir a convalidação, mas ao mesmo tempo, deixando o critério de análise um pouco subjetivo, o ideal é
que se reafirme e sejam positivados os critérios para a convalidação.
Nas orientações de Weida Zancaner10 e Maria Sylvia Zanella Di Pietro11 não há discriciona-
riedade na convalidação, pois uma vez preenchidos os requisitos legais para os atos serem convalidados,
principalmente, quando não acarretem lesão ao interesse público, nem prejuízo a terceiros, nos termos
do art. 55 da Lei n° 9.784/1999, em relação ao Governo Federal, e por analogia, em relação às Adminis-
trações Públicas Estaduais, Distritais e Municipais, deverão ser convalidados os atos, salvo apenas no
caso de ato discricionário praticado por autoridade incompetente.
Entretanto, boa parte dos Estados-Membros e Municípios possuem sua Lei de Processo Ad-
ministrativo. Estas leis já especificam as possibilidades de convalidação do ato administrativo, algumas
de forma mais vinculativa, outras deixando margem para a discrição. Esse contexto causa dificuldades ao
sistema, uma vez que não se trata de direitos disponíveis, devendo se aplicar a hermenêutica ponderativa
para decidir pela possibilidade de convalidação quando a discrição atribuir conceitos jurídicos indeter-
minados que apresentem a necessidade de preenchimento conceitual, o que se torna invariavelmente um
critério subjetivo.
De forma a contribuir com essa análise, aleatoriamente, selecionamos os artigos que nor-
matizam a convalidação em quatro Estados-membros da Federação, e ainda, para a União, desta análise,
objetivar-se-á extrair algumas considerações posteriormente, que poderão servir de influxos para a for-
mação do posicionamento adotado nesse trabalho.
10. ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 65-66.
11. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas. 2012, p. 253-254.
35 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Ente
Brasil Rio de Janeiro Minas Gerais Bahia São Paulo
Federativo
Número da Lei Lei nº 9.784/1999 Lei nº 5.427/2009 Lei nº 14.184/2002 Lei nº 12.209/2011 Lei nº 10.177/1998
Artigo 10 – A
Administração
anulará seus atos
Art. 52. Em decisão inválidos, de ofício ou
na qual se evidencie por provocação de
não acarretem lesão pessoa interessada,
ao interesse público salvo quando:
nem prejuízo a III – forem passíveis
terceiros, os atos que de convalidação.
apresentarem defeitos Artigo 11 – A
Art. 41. Os atos
sanáveis poderão ser Administração poderá
que apresentarem
convalidados pela convalidar seus atos
defeitos sanáveis
própria Administração. inválidos, quando a
deverão ser
Parágrafo Único. invalidade decorrer de
Art. 55. Em convalidados
Admite-se vício de competência
decisão na qual Art. 66. Na pela própria
convalidação ou de ordem formal,
se evidencie hipótese de a Administração,
voluntária, em desde que:
não acarretarem decisão não desde que não
especial, nas I – na hipótese de
lesão ao interesse acarretar lesão do acarretem lesão ao
seguintes hipóteses: vício de competência,
público nem interesse público interesse público,
Norma sobre I – Vícios de a convalidação seja
prejuízo a nem prejuízo para à moralidade
Convalidação e Competência, feita pela autoridade
terceiros, os atos terceiros, os atos administrativa
seu conteúdo mediante ratificação titulada para a prática
que apresentarem que apresentarem ou prejuízo a
da autoridade do ato, e não se
defeitos sanáveis defeito terceiros.
competente; trate de competência
poderão ser sanável serão Parágrafo único.
II – Vício do Objeto, indelegável;
convalidados convalidados pela É vedada a
quando plúrimo, II – na hipótese de
pela própria Administração. convalidação de
mediante conversão vício formal, este
Administração. ato cuja legalidade
ou reforma; possa ser suprido
tenha sido objeto
III – quando, de modo eficaz.
de impugnação
independentemente § 1º – Não será
perante a
do vício apurado, admitida a
Administração.
se constata que a convalidação quando
invalidação do ato dela resultar prejuízo
trará mais prejuízos ao à Administração
interesse público do ou a terceiros ou
que a sua manutenção, quando se tratar de
conforme decisão ato impugnado.
plenamente motivada. § 2º – A convalidação
será sempre
formalizada por
ato motivado.
Critério Discricionário Discricionário Vinculado Vinculado Vinculado
Adotado Objetivo-Subjetivo Objetivo Subjetivo Subjetivo-Objetivo Objetivo-Subjetivo
Analisando caso a caso, temos o seguinte:

1 – Na Lei de Processo Administrativo Federal, pode-se considerar a existência de uma dis-
cricionariedade na decisão convalidatória (poderão ser convalidados). Ao mesmo tempo, estabeleceu-se
a necessidade de que os atos não acarretem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros para que
sejam convalidados, trata-se de um critério objetivo nesse caso. Não obstante, parte de subjetivismo
quando deixa a cargo da Administração a interpretação do que seriam defeitos sanáveis para que possam
ser convalidados.
2 – A Lei Carioca de Processo Administrativo deixa também margem de discricionariedade
para a possibilidade ou não da Administração Pública convalidar seus atos. Entretanto, se ela resolver
fazê-lo, deverá se orientar por cinco critérios objetivamente predefinidos, que não são cumulativos, mas
devem ser observados a depender da característica do ato. São eles: sejam: I – não acarretar lesão ao inte-
resse público; II – não acarretar prejuízo a terceiros; III – ser sanado os vícios de competência, mediante
36 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
ratificação da autoridade competente; IV – ser sanado o vício do objeto, quando plúrimo12, mediante
conversão ou reforma; V – quando, independentemente do vício apurado, se constata que a invalidação
do ato trará mais prejuízos ao interesse público do que a sua manutenção, conforme decisão plenamente
motivada, o ato deve ser convalidado.
3 – A Lei Mineira de Processo Administrativo é categórica ao vincular a convalidação do
ato quando a decisão não acarretar lesão do interesse público nem prejuízo para terceiros, e os atos
apresentarem defeito sanável. Entretanto, o critério para análise do defeito sanável, da lesão do interesse
público, e do prejuízo para terceiros é subjetivo, cabendo o Administrador Público novamente realizar
uma ponderação de interesses para chegar a um resultado correto, sem infringir direitos fundamentais.
4 – A Lei de Processo Administrativo Baiana não é diferente, da anterior num primeiro
momento, pois opõe o dever ao Administrador Público de convalidar os atos que apresentarem defeitos
sanáveis. O critério de análise, entretanto, novamente é não acarretar lesão ao interesse público, à mora-
lidade administrativa ou prejuízo a terceiros, o que mais uma vez apresenta conceitos subjetivos. Com
efeito, num segundo momento, a norma radicaliza ao vedar a convalidação de ato cuja legalidade tenha
sido objeto de impugnação perante a Administração. Isso acaba por impor um critério objetivo e ao mes-
mo tempo perigoso para o sistema, pois qualquer particular ou agente público, poderia contestar a lega-
lidade do ato através de mera impugnação, com o viés de inviabilizar o direito de terceiro. O problema, é
que mesmo a Administração não decidindo a questão, estaria suspensa a possibilidade de convalidação
pela mera impugnação administrativa. Esse parágrafo único, do art. 41, da Lei Estadual de Processo
Administrativo da Bahia, acaba por desconsiderar a Presunção de Legitimidade do ato administrativo
como seu atributo, contrariando a doutrina e a jurisprudência. Esta presunção, é sabidamente iuris et de
iure em relação à própria Administração que exarou o ato; e iuris tantum em relação aos demais órgãos
de controle, que deverão demonstrar a inadequação do ato praticado pela Administração.
5 – A Lei de Processo Administrativo Paulistana impõe à Administração a obrigação de
anular seus atos inválidos, mas ressalva o fato de que quando eles forem sujeitos a convalidação, não será
possível a invalidação. Logo, se percebe, que a convalidação é obrigatória no Estado de São Paulo, e que
realizando uma interpretação sistemática, mesmo, analisando o art. 11, que afirma que a Administração
poderá convalidar os atos inválidos, o art. 10, inciso III, já atribuiu as linhas interpretativas e já restou
estabelecido a obrigatoriedade de convalidação, é claro, quando o ato puder ser convalidado. Desta for-
ma, não há discricionariedade por parte da Administração Pública no que diz respeito à convalidação;
podendo o ato ser convalidado, ele deve ser convalidado, há uma vinculatividade. Os critérios adotados
para a convalidação são objetivamente considerados, pois a norma – art. 11 – considera que para que ela
seja possível, é necessário que a invalidade decorra de vício de competência ou de ordem formal, somado
ao fato de que no primeiro caso – vício de competência – , não poderá se tratar de competência indelegá-
vel e a convalidação deverá ser feita pela autoridade titulada para a prática do ato. Já no caso de vício de
ordem formal, há a exigência de que a convalidação gere como efeito a possibilidade de supressão eficaz
do vício. Por fim, apresenta a norma um critério subjetivo ao empenhar para convalidação do ato a inad-
missibilidade do fato dela resultar prejuízo à Administração ou a terceiros, e ainda, se posicionando tam-
bém pela impossibilidade de convalidação do ato que estiver sendo impugnado. A norma não expressa,
como o faz a Lei Baiana, se essa impugnação seria administrativa ou judicial, ou encamparia as duas
possibilidades. De todo caso, será salutar inadmitir a convalidação de atos impugnados em qualquer das
vias, mesmo pressupondo que a presunção de legitimidade inerente ao ato administrativo deveria pre-
valecer pelo menos no âmbito da própria Administração. Esse excesso de cautela, pode se passar apenas
12. Os atos administrativos quanto aos seus destinatários são divididos em: a) Gerais, que são os editados sem um destinatário específico, como
por exemplo, um edital de concurso. b) Individuais, que são os editados com um destinatário certo. Exemplo: permissão de uso, nomeação de
um funcionário ou sua exoneração. Celso Antônio Bandeira de Mello subdivide o ato individual em singular ou plúrimo. No primeiro caso o
destinatário é um único sujeito devidamente especificado, como na nomeação para um cargo específico. Seria plúrimo por sua vez, quando os
destinatários são diversos sujeitos especificados, como na nomeação, em uma única lista, de diversos funcionários que deverão tomar posse em
um determinado dia (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 388).
37 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
por zelo, alguns ainda poderão dizer que decorre do princípio da precaução, ou ainda, da supremacia do
interesse público sobre o privado.
4.2 Anulação dos Atos Administrativos
É pacífica na doutrina e jurisprudência a possibilidade de anulação dos atos administrativos

pela própria Administração Pública e pelo Poder Judiciário. As Súmulas nº 346 e nº 473 do Supremo
Tribunal Federal acolhem essa perspectiva:
Súmula nº 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula nº 473: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conve-
niência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial.
Torna-se válido anotar que há o uso indiscriminado pelo Supremo Tribunal Federal dos
termos anulação e nulidade, sem esmero algum, leva-nos a crer que para a Corte Constitucional, o que
interessa é que a Administração Pública quando esteja diante de um ato administrativo viciado, que ela
mesma assuma a responsabilidade de promover a extração do mesmo do mundo jurídico, diminuindo
de imediato os impactos que estes atos poderão causar caso a sua continuidade seja persistente, e respei-
tando é claro o princípio da legalidade.
Na Administração Pública Federal a orientação já se encontra no direito positivo, onde nos
termos do art. 53, da Lei de Processo Administrativo Federal (Lei nº 9784/1999), “a Administração deve
anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de con-
veniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.”.
Com efeito, no Brasil, a Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/65), em seu art. 2º, traz uma
presunção iuris et de iure13de nulidade do ato administrativo para alguns casos, ao estabelecer que “são
nulos os atos lesivos ao patrimônio” dos legitimados passivos da Ação Popular14, pelos seguintes vícios:
“a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de
finalidade”. São essas, na expressão utilizada por José Afonso da Silva, os “vícios dos atos jurídicos de
direito público em geral” 15.
A afirmação de que se trata de uma presunção de nulidade iuris et de iure, vem respaldada
também no fato de que a própria norma, no seu parágrafo único, para não suscitar dúvidas, e diminuir o
afã da doutrina de conceituar cada uma dessas formas de nulidades, fixa os seus conceitos: `
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que
o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades
indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento
ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamen-
ta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
13. A presunção iuris et de iure ou também chamada presunção de direito, é aquela que se estabelece por lei e que não admite prova em contrário,
é uma presunção absoluta, ou seja, não se admite provar que o fato ou situação que se presume é falso. Diferentemente da presunção iuris tantum
que permite a sua contestação e instrução probatória para afirmar o equívoco.
14. São eles: União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista, de sociedades
mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou
fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da
receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas
jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
15. SILVA, José Afonso da. Ação Popular Constitucional. 2. ed. São Paulo: Malheiros. 2007, p. 136.
38 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele pre-
visto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
Certo é para o direito positivo, conforme estabelece o art. 2º da Lei de Ação Popular (Lei
n. 4717/1965), que para o ato administrativo ser declarado nulo, anulado ou inválido, haverá uma interde-
pendência em relação à demonstração de vícios inerentes à competência, forma, objeto, motivo, finalidade.
Competência é o dever ou poder outorgado aos agentes públicos para que exerçam ativi-
dades de execução da lei, na busca da satisfação dos interesses públicos. É uma reunião de autorização
para o exercício de uma atividade. Michel Stassinopoulos afirma que a “determinação da competência de
cada órgão é obra do legislador. A regra de competência é uma regra de direito, pois o seu efeito jurídico
consiste em estabelecer limites às vontades”16.
Logo, a prática de atos administrativos por sujeito incompetente é inválida. Neste ponto, há
três perspectivas (requisitos) para que seja válido o ato:
I – A pessoa jurídica que o pratica deve ser competente. Exemplo: desapropriação para reforma
agrária só pode ser feita pela União (184, da CF); se o Município a promove, o ato administrativo é inválido.
II – Se há repartição interna dentro da Administração (desconcentração), o Órgão tem que
ser competente para o ato administrativo.
III – O servidor, ou agente, como pessoa física tem que ser competente para o ato
administrativo.
Portanto, somando-se pessoa jurídica competente, mais repartição interna competente (ór-
gão), mais agente público competente, o resultado é igual a ato administrativo válido em sua competência.
Objeto ou Conteúdo é o que o ato afirma e/ou declara. Como o ato administrativo é uma
declaração de vontade, estar-se-á nesse momento declarando a volição do Poder Público, desta forma, o
conteúdo é necessário para existência do ato, não importando neste momento se o ato é válido ou não;
ele simplesmente nasceu para o mundo fático e jurídico, adotando-se uma das roupagens previstas para
o ato administrativo.
Forma é a roupagem prevista para o ato administrativo; é amaneira pela qual um ato se re-
vela para o mundo jurídico. Os atos administrativos em regra são praticados na forma escrita, em casos
de urgência ou transitoriedade, permite-se que sejam praticados por meio de comandos ou sinais. A
título de exemplo, a Administração, por intermédio de seu dever de prestar serviço de segurança pública,
pode requisitar de imediato um carro de um particular para perseguir um latrocida, após o cometimento
do delito. Essa permissão está devidamente prevista no art. 5º, inciso XXV, da Constituição Federal: “no
caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, asse-
gurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”, esse seria uma forma de ato administrativo
praticado por meio de um comando. Através de sinais, poderíamos aqui citar o sinal de pare ou siga
emitido pelo guarda de trânsito.
Parte da doutrina ainda se refere à formalidade, que é a maneira específica pela qual, de
acordo com a lei, um ato deve ser praticado para que seja válido. Quando, por exemplo, a lei exige a
motivação por escrito para a prática do ato, e o administrador ao praticar não declina os motivos deter-
minantes, pode-se afirmar que neste ato há vício de forma. Entendemos, portanto, que a formalidade se
encontra dentro da forma atribuída para prática do ato, não há distinção.
Motivo ou motivo de fato é o pressuposto do ato administrativo é o fato que determina o ato,
devendo ser plenamente justificado por meio da motivação. Portanto, ele é o acontecimento da realidade
que autoriza ou determina a prática do ato administrativo; é a situação fática que faz com que o ato admi-
nistrativo seja praticado. Por exemplo, se um motorista passa no semáforo vermelho e é multado, o motivo
16. STASSINOPOULOS, Michel. Traité des actes administratifs, Vol. I. Atenas-Paris: Librairie de Droit et Jurisprudence. 1973, p. 99.
39 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
da multa é o fato de ele ter passado no sinal vermelho. O mesmo ocorre quando um conselho de patrimônio
histórico com capacidade deliberativa resolve tombar uma casa, por entendê-la de extrema importância
cultural para a cidade, nesse caso, o motivo do tombamento é o valor histórico.
Saber que motivo ensejou a prática do ato administrativo é relevante principalmente pela
adoção da teoria dos motivos determinantes no Direito Administrativo brasileiro. Esta, afirma que os
motivos alegados para a prática de um ato ficam a eles vinculados, de tal modo que a demonstração
de que os motivos alegados são falsos ou inexistentes, qualifica a invalidade própria do ato. O motivo é
fato que determinou o ato, ou seja, o motivo fica vinculado ao ato. Isso surge mais visivelmente, quan-
do se prova que não foi aquele motivo que determinou o ato. No caso do exemplo do tombamento acima,
se prova que o imóvel não tinha valor histórico nenhum, o tombamento cai por terra.
Mesmo que outro fato ocorra, se o motivo apontado é diferente do que aconteceu, é nulo
o ato. Como, por exemplo, se a Prefeitura interdita um hospital privado, motivada no fato de que ele
oferece risco à saúde por não recolher o lixo hospitalar adequadamente, e os proprietários conseguem
comprovar que sempre o recolheram e o deu destinação adequada, esse hospital deve ter seu alvará de
funcionamento restabelecido. Mesmo que se alegue que a interdição se deve ao fato do hospital não ter
quitado o IPTU nos últimos dez anos, como o motivo determinante para realizar a interdição não foi
este, ele deve continuar funcionando até que a Administração Municipal emita um ato de fechamento
baseado nos fatos reais que o motivem.
Há diferença entre motivo e motivação. O motivo é o fato, o acontecimento que propiciou
o ato; já a motivação é a justificativa escrita em que se apresentam as razões de fato e de Direito que pro-
piciaram a prática do ato. A motivação é obrigatória sempre, pois é princípio constitucional implícito na
própria Constituição, decorrente da legalidade – pois o administrador deve dizer que lei está cumprindo
para prática do ato; decorre também do controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, uma vez
que para esse realizar um controle eficaz, deve ter acesso à motivação apontada para o ato que fora pra-
ticado, e como estamos em um Estado de Direito, e a Administração Pública não pode transgredir suas
regras, as autoridades têm que explicitar as normas que estão sendo cumpridas17.
Portanto, todo ato é e deve ter motivação. As exceções só aparecem em casos específicos,
como, por exemplo, em duas hipóteses: 1ª – quando o ato não precisar ser praticado por escrito (Exem-
plo: o guarda apita, ele não tem que escrever por que apitou); 2ª – atos que por suas próprias característi-
cas, pela sua simples prática, revelam indubitavelmente o motivo do ato. O motivo já foi desenhado com
o ato (Exemplo: a porta da Prefeitura é fechada diariamente às 18 horas, porque é o horário determinado
para o seu fechamento; neste caso, todo dia o porteiro fechará a porta. Para controlá-la, basta olhar no
relógio. O administrador não tem que emitir uma ordem escrita todo dia para que ele feche a porta).
Observa-se, contudo, que a motivação não é um pressuposto do ato administrativo, porque
embora seja obrigatória é uma formalidade do ato, e a forma já é um pressuposto do ato.
Estabelecer ainda a diferença entre motivo e móvel do ato administrativo é necessário. Mó-
vel do agente quando ele pratica um ato administrativo, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “é
representação subjetiva, psicológica, interna do agente e corresponde àquilo que suscita a vontade do
agente (intenção)”18; portanto, é o que o agente pensa, o que se passa em sua cabeça, quando pratica o ato.
Fragmentando uma situação fática: por exemplo, um indivíduo passa com seu automóvel no semá-
foro vermelho e o guarda o multa por não gostar dele. Tem-se a seguinte situação: o motivo do ato
17. Nesse sentido, José Eduardo Martins Cardozo propugna: “Diante disso, não parece difícil perceber-se que a motivação deve ser vista como
um dever implicitamente decorrente de diferentes princípios constitucionais. Decorre do princípio da legalidade, na medida em que, tendo o
administrador público o dever de atuar em plena conformidade com a lei, possui o ônus de demonstrar formalmente essa correção por meio
da justificação escrita de seus atos.” (CARDOZO, José Eduardo Martins. Princípios Constitucionais da Administração Pública. In: MORAES,
Alexandre de (coord.) Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Atlas, 1998).
18. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros. 2004, p. 365.
40 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
a dministrativo: passou no sinal vermelho; o móvel: o guarda não gosta dele. Todavia, como o motivo é
legítimo, o ato administrativo não está viciado.
Destarte, mesmo que o agente pratique o ato com um móvel hediondo, reprovável, o ato
será válido, desde que o motivo apontado para a sua prática seja válido. Do que se conclui que o móvel
isoladamente considerado não interfere em nada na realidade do ato. O que às vezes acontece é que o
agente tem um móvel ilícito e, por isso, pratica o ato. Exemplo: naquela mesma situação, o indivíduo
passa no sinal verde e o guarda o multa porque não gosta dele.
Outra diferença que podemos apontar é entre motivo e motivo legal do ato. O motivo legal
do ato é o fato que abstratamente está descrito na norma, e que, ao se verificar, na realidade autoriza ou
determina a prática do ato administrativo. A norma jurídica descreve (motivo legal) o fato em que deve
o agente enquadrar-se. Exemplo: funcionário que faltar mais de 30 dias, sem justificativa, será demitido.
Maria falta 33 dias ao trabalho, sem justificar-se (enquadrou-se); logo será demitida.
A dúvida que pode surgir está relacionada à exigência de que todo ato administrativo tenha
motivo legal para existir. Seria impossível admitir essa possibilidade, pois existem atos administrativos
sem a descrição normativa do mesmo, pelo fato da ordem jurídica ter dado liberdade discricionária para
escolher o motivo legal do ato. Exemplo: uma Lei Orgânica Municipal atribui competência ao prefeito
para demitir e não estabelece o motivo legal. O que o prefeito tem que ter é um limite. Neste caso, os
limites para quando a lei não estabelece o motivo legal para a prática de um ato administrativo são dados
pela obrigatória correlação lógica que deve existir entre o motivo e a finalidade do ato. Tem que haver
uma adequação lógica entre eles, resultante de uma análise sob a égide da razoabilidade. Com efeito,
essa demissão seria sustentada no princípio da eficiência, podendo ser utilizados, analogicamente como
critérios, os motivos que ensejam justa causa nas demissões quando há relação laboral celetista.
Portanto, são aspectos para o motivo se concretizar: a observância da teoria dos motivos
determinantes e o fato escolhido ter adequação lógica entre o motivo e o ato administrativo. A ausência
de um deles torna o ato administrativo viciado e passível de anulação. E é por isso que se torna tão im-
portante a motivação, porque para o controle do ato administrativo, ela é necessária. A validade do ato
administrativo ficará vinculada à motivação.
Finalidade é o último pressuposto, e representa a razão jurídica pela qual um ato foi criado
abstratamente pela ordem jurídica normativa. A lei provê um ato para que um fim seja alcançado, e esse
fim é a satisfação do interesse público. Significa dizer que o administrador público tem que praticar o ato
de acordo com a finalidade para a qual ele foi criado, do contrário o ato estará viciado.
Com isso, temos várias espécies de atos administrativos, que foram criadas para a finalidade
específica de cada ato. Exemplos: demissão – finalidade: demitir funcionários públicos incapacitados
para continuar na Administração; remoção – finalidade: serve para permitir a alocação dos recursos
humanos na máquina administrativa do Estado.
A finalidade é importante para dar validade ao ato administrativo. Cabe ao administrador
praticar o ato com aquela finalidade para qual o ato administrativo foi criado; se isso não ocorrer, há um
vício. Aqui é que surge o desvio de finalidade, que merece uma maior atenção.
Desvio de poder ou desvio de finalidade é o vício que atinge o ato administrativo sempre
que, concretamente, este é praticado desconsiderando a finalidade, estabelecida em lei, para qual o
ato foi criado. A título ilustrativo, se um prefeito encaminha à Câmara Municipal um projeto para
aumentar o IPTU das regiões comerciais, e a associação comercial, ao tomar conhecimento desse fato
e questionar esse projeto, vê logo em seguida uma declaração de desapropriação do imóvel onde ela
funciona, mesmo que se justifique, por exemplo, que é para estabelecer uma creche, é evidente que há
desvio de finalidade, pois aqui a vingança foi o motivo do ato e não a satisfação do interesse público.
Pode haver desvio de finalidade com móvel lícito e ter um móvel ilícito, sem desvio de po-
der, uma vez que se atingiu a sua finalidade. Entretanto, é indiscutível que na maior parte dos casos há
41 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
móvel ilícito no desvio de poder. Disto se conclui que nos atos administrativos discricionários, o móvel
ilícito gera uma presunção de desvio de poder, pois, como o administrador tem várias alternativas para
praticar o ato administrativo, presume-se que o caminho seguido só o foi pelo móvel ilícito.
Portanto, para provar o desvio de finalidade, apesar da dificuldade, deve-se procurar captar
o móvel do ato administrativo, pois, ao captá-lo, fica mais fácil demonstrar o desvio de finalidade, e, desta
forma, se aduz que ele só se prova por um conjunto de situações indiciárias que se somam para se chegar
a um resultado, daí a dificuldade de detectar a sua existência.
Partindo do pressuposto que o desvio de poder se comprova por meio de indícios, José
Cretella Júnior, estabelece alguns sintomas (indícios) para se identificar a existência de desvio de poder:
a) a motivação insuficiente;
b) a motivação contraditória;
c) a irracionalidade do procedimento, acompanhada da edição do ato;
d) a contradição do ato com as resultantes dos atos;
e) a camuflagem dos fatos;
f) a inadequação entre os motivos e os efeitos;
g) o excesso de motivação.19
Dispostos esses conceitos, impõe-se de imediato procurar extrair um pressuposto funda-
mental para estabelecer qual o nível de abrangência do termo “anular” previsto como consentâneo da
Ação Popular.
5 Abrangência do termo “anular” previsto no

art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal
O art. 5º, inciso LXXIII, que representa uma norma constitucional de eficácia plena, es-
tabelece que: “qualquer cidadão é parte legítima para propor Ação Popular que vise a anular ato lesivo
ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência”.
Essa norma de eficácia plena, entretanto, já era regulamentada pela Lei de Ação Popular
(Lei nº 4.717/1965), isso fez com que essa norma fosse recepcionada pela nossa Constituição vigente,
realizando uma interpretação conformadora quando necessário, principalmente em relação ao fato de
que a Constituição de 1988 agregou o combate aos atos lesivos decorrentes de ofensa à moralidade admi-
nistrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Necessário se faz num primeiro momento, alertar como já o fez Geraldo Ataliba, que ao
fazer considerações constitucionais em relação a esse tema, interpreta a palavra anular contida na nossa
Lei Fundamental:
O significado da expressão anular, no Texto Constitucional (com tantas outras dicções constitucionais)
não soa tecnicamente. Não há de ser, essa interpretação, feita à luz de tecnicismos peculiares de cada
seara do Direito, mas sim coma visão, aquela grandeza própria, específica do documento político, que
é a Constituição, redigida pelo povo, por seus representantes e dirigida ao povo. Não poderíamos com-
prometer, envolver, enlear a nossa preocupação, inspirando-nos de baixo para cima. A Constituição é
a inspiradora e o legislador há de agir na sua conformidade. [...] Para mim, o significado dessa palavra
anular, na Constituição – como chave da Ação Popular, que por sua vez, é um instrumento magno de
fiscalização do povo sobre o governo – só pode ter o significado mais amplo, mais lato, mais abrangente
possível. Jamais terá a conotação de um texto técnico. Para mim, é revogar, fazer desaparecer, retirar a
19. CRETELLA JÚNIOR, José. Do ato administrativo. São Paulo: Bushatsky. 1977, p. 209-210.
42 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
eficácia, tirar os efeitos, destruir, negar aquele ato errado praticado, aquele abuso cometido, aquela ile-
galidade e inconstitucionalidade que se traduziram no ato da autoridade pública. Portanto, significado
mais amplo, o mais abrangente, porque o que a Constituição quer é justamente que – por provocação
do cidadão, dono da coisa pública, agindo em nome de toda a comunidade – aquele ato desapareça, na
medida do possível e da maneira mais perfeita, cabal e irredutível. 20
José Wilson Ferreira Sobrinho, antes da Constituição ser aprovada, ainda na Constituinte, já
criticava o termo “anular”, alegando que a sua inadequação consistiria primeiramente de:
a um, porque o conceito de anulação, como entendido hoje, tem por matriz conceptual o Código
Civil brasileiro; a dois, porque essa posição civilista, relativamente à anulação, enseja condenável
possibilidade de a Constituição ser interpretada a partir de normas infraconstitucionais, o que efeti-
vamente hoje ocorre em sede pretoriana.21
Em seguida o autor alertava que deveria se escoimar a redação desse artigo, para que “não
se permita palavras desse matiz”.22 Considerou que a proposta de Fábio Konder Comparato era a melhor
que se adequava aos objetivos que se propunham. Comparato propôs a substituição do termo “anulação”
por “desconstituição”. 23
Odete Medauar equivocadamente sustenta a inadequação especificamente do art. 3º da Lei
de Ação Popular à Constituição de 1988. Segundo a autora:
A possibilidade de se cogitar de atos anuláveis no âmbito administrativo encontrava embasamento
no art. 3º da Lei 4.717/65 – Lei de Ação Popular, que taxava de atos anuláveis os lesivos ao patrimônio
de pessoas de direito público ou privado ou das entidades mencionadas no art. 1º, cujos vícios não
se compreendam nas especificações do art. 2º. Tal possiblidade hoje não mais subsiste, pois a Cons-
tituição de 1988, ao prever a Ação Popular, no inc. LXXIII do art. 5º, utiliza o vocábulo “anular”, nos
seguintes termos: qualquer cidadão é parte legítima para propor Ação Popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural [...].24
A mens legis do art. 3º foi ampliar a aplicação da Ação Popular, tendo como meta sempre a
proteção efetiva do Patrimônio Público, e não ficar se discutindo prolixamente se é nulo ou anulável o ato
lesivo ao patrimônio, o que importa é que se realmente houver lesividade, que se tenha a penalização cor-
responde. A anulação neste caso não será um fim em si mesma, mas sim um meio para se atingir o obje-
tivo maior, que é imputar sanção civil, penal e administrativa ao sujeito que recai em desvios de conduta.
Já se considerou que o art. 2º, da retrocitada lei, traz uma presunção absoluta de nulidade
do ato administrativo ao estabelecer que “são nulos os atos lesivos ao patrimônio” dos legitimados
passivos da Ação Popular, quando houver vícios relativos à competência, forma, legalidade do objeto,
motivos e finalidade.
Não obstante, outro fato que reforça a afirmação de que nestes casos incidem presunção
absoluta, é que o art. 3º disciplina que quando não repousar em nenhuma das cinco formas de nulidade
previstas no art. 2º, os atos poderão ser no máximo anulados se necessário. Desta forma, admite a nu-
lidade nesses casos, mas admite também que podem surgir outros casos onde apesar de não poder ser
enquadrado nessas hipóteses, poderia a doutrina sustentar a anulação dos atos por outra forma diversa.
Essa é a melhor interpretação!
20. ATALIBA, Geraldo. Ação Popular na Constituição Brasileira. In: Revista de Direito Público, nº 76, out./dez. de 1985. São Paulo: RT, p. 113-114.
21. FERREIRA SOBRINHO, José Wilson. Ação Popular na Constituinte. In: Revista de Direito Público, nº 86, abr./jun. de 1988. São Paulo: RT, p. 127.
24. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 13. ed. São Paulo: RT. 2009, p. 158.
43 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Segundo José Afonso da Silva, a razão de ser deste dispositivo – art. 3º – , é que o mesmo
objetivou apanhar as invalidades reguladas no direito privado, que não se subordinam às regras con-
tidas no art. 2º. Traz, à incidência, os princípios de anulabilidade e de nulidade dos atos jurídicos
privados, previstos na legislação correspondente. Mas, também, visa a não deixar lacunas no assunto,
atraindo, para o seu bojo, normas especiais, quer de direito público, quer de direito privado, regula-
doras de defeitos e vícios de quaisquer atos lesivos ao patrimônio público.25
J. M. Othon Sidou não concorda que o Código Civil não se aplique aos casos previstos no
art. 3º, e que será válida a sua aplicação subsidiariamente para interpretação que conduza a eventual
extração de ato administrativo que esteja contaminado, preservando assim a mens legis, que é a de “ful-
minar todos os atos daninhos ao patrimônio público”26, nas palavras de Sidou.
O autor, ainda elabora a sua argumentação, afirmando num primeiro momento que o refe-
rido “art. 3º é consagrado aos atos anuláveis e tem sentido complementador, tomando como tais os não
enquadrados nas especificações do art. 2º, desde que, concluídos com ofensa a prescrições legais, causem
lesão ao patrimônio público.”27
Posteriormente tece uma crítica a Lei de Ação Popular, dizendo que preocupada exclusi-
vamente com a lesão patrimonial, não instituiu de forma clara o tratamento da invalidade do negócio
jurídico, já nascendo ultrapassada em relação aos princípios inerentes ao direito moderno, tanto o Civil,
quanto o Administrativo.28
Aqui se acrescenta, que a comprovação de lesividade como pressuposto para impetração
da Ação Popular, realmente afrontaria o princípio da Boa-Fé Objetiva, admitido como Direito Constitu-
cional Fundamental29, aplicando-se atualmente tanto ao Direito Administrativo, quanto ao Direito Civil.
Reflexamente poderia se perceber também eventual mitigação do princípio da Confiança Legítima, caso
se crie transtornos a aplicação da Boa-fé Objetiva. Nesse sentido, Niklas Luhmann, admite que a falta de
administração do remédio – efetivação do princípio da Boa-Fé Objetiva – poderia sufragar na quebra da
Confiança Legítima. Segundo o autor
somente as expectativas preocupadas com o comportamento que comprometem as próprias ações
seriam capazes de gerar no outro a confiança. Nesse sentido é que a confiança se relaciona com a boa-
-fé objetiva, determinando a necessidade de agir segundo este princípio infere30.
Realizando um contraponto para melhor elucidação da inteligência da norma, Othon Sidou
invoca os preceitos básicos de Direito Romano, pois na sua linha de raciocínio, ele sempre entendera
que o procedimento romano, possuía uma vocação publicística31, e diferentemente de diversos autores,
arguia seus preceitos interpretativos como fomento aos deslindes exegéticos ancorados no direito públi-
co32, exarando suas percepções:
25. SILVA, José Afonso da. Ação Popular Constitucional. 2. ed. São Paulo: Malheiros. 2007, p. 136.
26. SIDOU, J. M. Othon. Habeas Corpus, Mandado de Segurança, Mandado de Injunção, Habeas Data, Ação Popular – As Garantias ativas dos
Direitos Coletivos. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense. 1998, p. 354.
29. Nesse sentido, Gabriela Rios Machado e Gustavo Tavares Cavalcanti Liberato, concluem ser o princípio da boa-fé objetiva um direito funda-
mental implícito no nosso Texto Fundamental. Arrazoam eles: “Por isso, pode-se afirmar que, apesar da ausência de uma positivação constitu-
cional do princípio da boa-fé objetiva, resta patente sua fundamentalidade material, justamente, pela conotação fundamental que ele carrega.”
(MACHADO, Gabriela Rios; LIBERATO, Gustavo Tavares Cavalcanti. O Princípio da Boa-Fé Objetiva como um Direito Fundamental Implícito
na Constituição Federal de 1988. Disponível em: <h)
30. LUHMANN, Niklas. Confianza. Trad. Amada Flores e Darío Rodriguez Mansilla. Barcelona: Anthropos, 1996, p. 41
31. Inclusive essa afirmação foi objeto de sua Tese de Doutoramento: SIDOU, J. M. Othon. A Vocação Publicística do Procedimento Romano (Tese
de Doutorado). Recife: UFPE, 1955.
32. “Um dos maiores juristas que a Itália produziu, Pietro Cogliolo, também admitia a interseção entre o direito público e privado. Na sua acep-
ção, “o interesse público e privado são correlativos; mas ser uma lei pública ou privada não depende de ter em mira um interesse de preferência
44 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
quanto ao direito histórico, a divergência da lei brasileira se evidencia em que entre os romanos a
falta de vigor do negotiumnullum se produzia por si mesma [...]; enquanto os negócios anuláveis de-
pendiam da impugnação, à falta do que eram válidos. Noutras palavras: os negócios totalmente nulos
não produziam efeitos para as partes nem para ninguém, enquanto os negócios anuláveis tinham
existência, embora ameaçada de nulidade, só arguível pela parte no negócio. Não é esse evidente-
mente o critério dicotômico que a lei sobre Ação Popular imprime ao ato nulo e anulável. 33
Trazendo à luz a doutrina e o direito positivado civilista, Sidou relata haver uma contrasta-
ção entre o ato nulo e o ato anulável. O primeiro seria resultante de nulidade absoluta, podendo qualquer
interessado arguir sua ilegitimidade, e não decorre saneamento ao seu vício. Já o ato anulável, na visão
civilista, poderia ser ratificado pelas partes, e só as partes poderiam alegá-lo.34 Entretanto, adverte o
autor que é inviável a sua aplicação no campo do direito público, mormente em relação à própria Ação
Popular: “Também não é esse o critério observado na Ação Popular, porque não emendável o ato, mas
sempre invalidado (Lei nº 4.717, art. 10), além do que independe de interessado por ser a ação conferi-
da a quisquis populo.”.35 A conclusão do autor, como não poderia deixar de ser, é de que a gradação das
invalidades na Ação Popular é inviável, e aqui se pode sustentar, até para que se preserve o princípio da
indisponibilidade do interesse público aplicado neste caso na preservação do próprio patrimônio públi-
co. Othon Sidou36 conclui:
Finalmente, a Ação Popular em estudo não se subordina à gradação – invalidade absoluta, invalida-
de relativa e irregularidade dos atos – observada no direito administrativo, porque só conhece atos
nulos e anuláveis de invalidade absoluta.
Esta singularidade, aliás aplausível, evidencia o intuito do legislador em fulminar todos os atos dani-
nhos ao patrimônio público, seja por uma das formas subjetivas contidas no art. 2º, seja por uma das
modalidades objetivamente delineadas no art. 4º; seja, em razão de desdobramento, por qualquer dos
vícios retratados no art. 147 do Código Civil37: erro, dolo, coação, simulação ou fraude, sempre que
por via do erro, do dolo, da coação, da simulação ou da fraude, o ato tiver efeito lesivo ao patrimônio
público, que é ao que mira o art. 3º.
Themístocles Brandão Cavalcanti afirma o conceito genérico de anulação embutido no co-

mando constitucional (art. 5º, LXXIII): “quando se diz anulado, entende-se revogado pela própria Admi-
nistração, porque o ato não tem condições de validade.”38
ao outro, porque toda norma tem em mira ambos eles. Toda lei útil ao Estado é, por consequência, útil às pessoas; toda lei útil às pessoas é, por
consequência útil ao Estado. Faz juzpublicium a lei, se teve por fim direto a utilidade pública, e faz jus privatum se teve por fim direto a utili-
dade privada e por consequência a pública. É por isso que se deve atender à mens legis e não à matéria disciplinada; e é por isso que em toda a
instituição de direito civil as bases fundamentais são de direito público.” (COGLIOLO, Pietro. Filosofia do Direito Privado. Salvador: Ed. Typ/
Bahia. 1898, p. 34.).
37. O Código Civil de 1916 possuía essa leitura: Art. 147. É anulável o ato jurídico: I – por incapacidade do agente; II – por vício resultante de
erro, dolo, coação, simulação ou fraude. A norma foi reproduzida na sua essência no Código Civil de 2002, sendo excluída a simulação como ato
ou negócio jurídico anulável, mas de outro lado, foram inseridas a lesão e o estado de perigo como causas de anulação. Entretanto, a exclusão da
simulação foi ineficaz, pois ela na prática pode ser abarcada pelo conceito abrangente de lesão ou fraude contra credores, a depender do caso. A
norma ainda expressa, que a enumeração é exemplificativa, pois a lei poderá incluir outros casos – “além dos casos expressamente declarados na
lei”. Veja a norma vigente: Art. 171. Além dos casos expressamente declarados na lei, é anulável o negócio jurídico: I – por incapacidade relativa
do agente; II – por vício resultante de erro, dolo, coação, estado de perigo, lesão ou fraude contra credores.
38. CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Teoria dos Atos Administrativos. São Paulo: RT. 1973, p. 174.
45 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
O art. 4º da Lei de Ação Popular exemplifica algumas hipóteses onde inexoravelmente con-
figuraria a nulidade quando praticadas:
I – A admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às condições de habilitação,
das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais. II – A operação bancária ou de
crédito real, quando: a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, estatutárias,
regimentais ou internas; b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante de
escritura, contrato ou avaliação. III – A empreitada, a tarefa e a concessão do serviço público, quando:
a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia concorrência pública ou administrativa, sem
que essa condição seja estabelecida em lei, regulamento ou norma geral; b) no edital de concorrência
forem incluídas cláusulas ou condições, que comprometam o seu caráter competitivo; c) a concorrência
administrativa for processada em condições que impliquem na limitação das possibilidades normais
de competição. IV – As modificações ou vantagens, inclusive prorrogações que forem admitidas, em
favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos de empreitada, tarefa e concessão de serviço
público, sem que estejam previstas em lei ou nos respectivos instrumentos. V – A compra e venda de
bens móveis ou imóveis, nos casos em que não cabível concorrência pública ou administrativa, quando:
a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, ou constantes de instruções gerais;
b) o preço de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na época da operação; c) o preço de
venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na época da operação. VI – A concessão de licença
de exportação ou importação, qualquer que seja a sua modalidade, quando: a) houver sido praticada
com violação das normas legais e regulamentares ou de instruções e ordens de serviço; b) resultar em
exceção ou privilégio, em favor de exportador ou importador. VII – A operação de redesconto quando
sob qualquer aspecto, inclusive o limite de valor, desobedecer a normas legais, regulamentares ou cons-
tantes de instruções gerais. VIII – O empréstimo concedido pelo Banco Central da República, quando:
a) concedido com desobediência de quaisquer normas legais, regulamentares, regimentais ou constan-
tes de instruções gerias; b) o valor dos bens dados em garantia, na época da operação, for inferior ao
da avaliação. IX – A emissão, quando efetuada sem observância das normas constitucionais, legais e
regulamentadoras que regem a espécie.
A doutrina francesa, também exemplifica, arrolando como juridicamente inexistentes atos:
a) emanados de órgãos sem existência legal;
b) manifestamente insuscetíveis de serem referidos a um poder detido pela Administração;
c) cujo autor não tem poder de decisão;
d) que impliquem invasão na competência judiciária;
e) de nomminationpourordre, ou seja, atos de nomeação que se destinam, na verdade, não a
prover determinado cargo público mas a permitir que o interessado obtenha benefícios pessoais com tal
nomeação, por lhe ensejar acesso a outra posição ou a outras vantagens;
f) que ignoram o limite de idade para a permanência no serviço público e mantém o fun-
cionário no cargo (aposentação compulsória).39
Necessário se faz empenhar, entretanto, que na França, sobre-existe uma distinção entre
atos inexistente e atos inválidos. A questão é meramente pragmática, pois, os atos inexistentes, podem ter
declarados a sua inexistência a qualquer momento. Todavia, os atos inválidos, por decisão do Conselho
de Estado, no caso DameCachet40, de 1922, só podem ser desconstituídos pela própria Administração no
39. CHAPUS, René. Droit Administratif Géneral – Vol. 1. 15. ed. Paris: Motchrestien. 2001, p. 1015.
40. CONSEIL D’ETAT3 novembre 1922 – DameCachet – Rec. Lebon p. 790 – Statuantaucontentieux N° 74010 [...] Vu la requête présentée par
la dame Cachet, demeurant à Lyon 3 rue du Jardin des Plantes, la dite requête en registrée au Secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etatle 2
juillet 1921 et tendant à ce qu’il plaise au Conseil an nul er une décision, en date du 25 mai 1921, par laquelle le ministre des finances a rejetés on
recours contre une décision du directeur de l’enregistrement du département du Rhône qui lui avait accordé une indemnité de 121 fr. 50 pour
pertes de loyers, et lui a prescrit de reverser la dite somme; Vu la loi du 9 mars 1918; Considérant que, le directeur de l’enregistrement du Rhône
ayant accordé à la dame Cachet une indemnité pour pertes de loyers de 121 fr. 50, celle-ci, regardant cette indemnité comme in suffisante, s’esta
dressée au ministre des finances à l’effet d’obtenir une somme plus élevée ; que sur cette réclamation, le ministre, estimant que la propriété de la
dame Cachet avait le caractère d’un bien rural, et ne saurait, dès lors, donner lieu aux indemnités prévues par la loi du 9 mars 1918, a cru pouvoir
46 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
prazo decadencial de 60 dias, e uma vez expirado o prazo, o ato inválido não permite mais desconstitui-
ção ou revogação41.
Segundo pode se extrair desta decisão paradigmática para o direito público francês, a Sra.
Cachet foi atingida por um ato legislativo decorrente dos problemas econômicos ocasionados pela 1ª
Grande Guerra, ela alugou a um jardineiro uma casa que possuía em Lyon, entretanto, o mesmo invo-
cou uma isenção de aluguel com base numa Lei de 1918, que dava esse benefício aos menos favorecidos
economicamente e o Estado é que deveria arcar com as despesas. A locatária então aceitou as disposições
dessa Lei, e reclamou uma indenização ao Diretor de Registros pelas perdas de rendimentos que sofrera,
o qual concedeu uma pensão a título de aluguel. Não obstante, considerando insuficiente a indenização
recebida, a Sra. Cachet remeteu a situação ao Ministério da Fazenda para obter uma indenização maior.
Longe de satisfazer a pretensão da Sra. Cachet, o Ministro pronunciou a anulação da de-
cisão que tinha concedido à indenização e lhe ordenou ainda, que devolvesse ao Tesouro a soma que já
havia recebido. Alegara o Ministro que o local onde estava predisposta a casa se tratava de área rural,
logo, o arrendamento seria rural e não se enquadraria no conceito de locação urbana, que era o que a Lei
de 1918 disciplinava e ordenava a indenização do Estado, isso a faria, portanto, inaplicável a este caso.
A Sra. Cachet levou a questão ao Conselho de Estado, o qual, em sentença exarada no dia 3 de
novembro de 1922, anulou a decisão do Ministro. Ao fazê-la, estabeleceu o princípio segundo o qual uma
decisão administrativa irregula a pretexto de criar direitos, não poderia ser removida após o prazo deca-
dencial, que era fixado em 60 dias (já expirados), não sendo possível, portanto, a pronúncia da anulação.
Assim, graças a Sra. Cachet e sua negativa de submeter-se à vontade ministerial, foi definido
um elemento fundamental do regime jurídico das decisões administrativas, partindo a partir desta data, a
estabelecer-se uma distinção entre atos inexistentes e atos inválidos.
Importante perpassar pelo caso “DameCachet”, uma vez que o próprio Supremo Tribunal
Federal já proferiu julgamento, onde avocou seus requisitos para fixar a solução adequada. Em trecho do
seu voto, o Ministro Gilmar Mendes argumenta no sentido de atribuir o princípio da confiança legítima
no Direito Brasileiro, citando expressamente o referido caso “DameCachet” como subsídio. Deixou su-
bentendido, ainda, que o prazo decadencial para que a Administração possa rever o ato, seria de 5 anos
par ce motif, non seulementrejeter la demande d’augmentation d’indemnité dontilétaitsaisi, mais encore supprimer d’office l’indemnité de 121 fr.
50 allouée par le directeur; En ce qui concerne la suppression par le ministre des finances de l’indemnité de 121 fr. 50 accordée par le directeur de
l’enregistrement: Considérant que, d’une manière générale, s’ilappartient aux ministres, lorsqu’une décision administrative ayant créé des droits
est entachée d’une illégalité de nature à en entraîner l’annulation par lavoiecontentieuse, de prononcer eux-mêmes d’office cette annulation, ils
ne peuvent le faire que tant que les délais du recours contentieux ne sont pas expirés; que, dans le casoùunrecours contentieux a été formé, le mi-
nistre peut encore, mêmeaprèsl’expiration de cesdélais et tant que le Conseil d’Etat n’a pas statué, annuler lui-mêmel’acte attaqué dans la mesure
où il a fait l’objet duditrecours, et en vue d’y donner satisfaction, mais qu’il ne saurait le faire que dans les limites où l’annulation a été demandée
par le requérant et sans pouvoirporteratteinte aux droits définitivement acquis par la partie de la décision qui n’a dans les délaiséténiattaquéeni
rapportée; Considérant qu’il y a lieu de faire application de ces principes généraux à la procédure toute spéciale instituée par la loi du 9 mars
1918; Considérant qu’en vertu de l’article 30, paragraphe 4 de la loi du 9 mars 1918, les demandes enindemnitésformées par les propriétaires
désignés à cet articledoiventêtre adressé es dans chaque département au directeur de l’enregistrement, et qu’aux termes du paragraphe 8 dudit
article cefonctionnaire fixe le montant de l’indemnité “par délégation du ministre” ; que dans la quinzaine de la notification de cette décision
au propriétaire intéressé, celui-cipourra adresser un recours au ministre qui statuera dans le mois, sauf recours au Conseil d’Etat; Considérant
que la décision du directeur de l’enregistrement ayant un caractère de décision exécutoire et ayant créé des droits ne pouvaitêtre, par application
des principes généraux rappelésci-dessus, modifiée d’office par le ministre que pour un motif de droit et seulement dans le délai de quinze jours
susmentionné; Considérant qu’il résulte de l’instruction que la décision du directeur de l’enregistrement du 30 novembre 1920, accordant à la
dame Cachet une indemnité de 121 fr. 50, avaitété notifiée à cette propriétaire depuis plus de quinze jours lors qu’est intervenue, à la date du 25
mai 1921, la décision du ministre des finances; que, par suite, la dame Cachet avait un droit définitivement acquis au bénéfice de l’indemnité
de 121 fr. 50 à elleallouée par le directeur de l’enregistrement et que le ministre des finances n’a pulégalement lui prescrire d’en opérer le rem-
boursement; Sur les conclusions de la dame Cachet tendant à l’obtention d’une indemnité plus élevée: Considérant qu’il résulte de l’instruction
que la propriété de la dame Cachet constitue dans son ensemble un bien rural; que, par suite, la convention intervenue entre la dame Cachet et
lesieur Bramas, son locataire, avait le caractère non d’un bail à loyer, mais d’un bail à ferme non visé par les dispositions de la loi du 9 mars 1918;
qu’ainsic’estavecraison que le ministre des finances a, par ce motif, refusé de faire droit aux conclusions de la demande dontilétaitsaisi; DECIDE:
Article 1: La décision du Ministre des finances en date du 25 mai 1921 est annulée entant qu’elle a ordonné le reversement de la somme de 121
fr. 50. Article 2: Le surplus des conclusions de la requête de la dame Cachet est rejeté. Article 3: Expédition ... Finances. (Disponível em http://
www.conseil-etat.fr/fr/presentation-des-grands-arrets/3-novembre-1922-dame-cachet.html) (Disponível também em: http://www.lexinter.net/
JPTXT2/arret_dame_cachet.htm)
41. CHAPUS, René. Droit Administratif Géneral – Vol. 1. 15. ed. Paris: Motchrestien. 2001, p. 1155.
47 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
pela inteligência do art. 54, da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo adminis-
trativo no âmbito da Administração Pública Federal, contados da data em que foram praticados os atos
administrativos, para que a Administração possa anulá-los42.
42. Veja-se alguns trechos importantes da decisão, até a sua conclusão final: MS 22357 / DF – DISTRITO FEDERAL MANDADO DE SEGU-
RANÇA, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Julgamento: 27/05/2004 Órgão Julgador: Tribunal Pleno Publicação: DJ 05-11-2004 – LEX STF
n. 312, 2005, p. 135-148 – RTJ 192/620 EMENTA: Mandado de Segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da
Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária – INFRAERO. Emprego Público. Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em
conformidade com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administra-
tiva e acórdão anterior do TCU. 4. Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da
observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas ad-
ministrativamente. 6. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica e sua
aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7. Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa fé dos impetrantes; a
realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento da Infraero, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de
controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas
públicas e sociedades de economia mista. 8. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das
contratações dos impetrantes. 9. Mandado de Segurança deferido Decisão: O Tribunal, por unanimidade, concedeu a segurança, nos termos do
voto do Relator. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Carlos Velloso. Presidiu o julgamento o Senhor Ministro Nel-
son Jobim, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Plenário, 27.05.2004. Voto: A propósito da controvérsia anota a Procuradoria-Geral da
República: [...] 7. Por certo, a obrigatoriedade de realização de concurso público para provimento de cargos em empresas públicas e sociedades
de economia mista, prevista nos incisos I e II, do art. 37, da Constituição Federal, não é mais objeto de controvérsias, tornando-se pacífico esse
entendimento após decisão dessa Suprema Corte, proferida nos autos do Mandado de Segurança no 21.322, Ministro-Relator Paulo Brossard,
publicado no Diário Oficial de 23.04.93. 8. Entretanto, antes do acórdão pioneiro do Supremo Tribunal Federal, a matéria inspirou intensa po-
lêmica, em razão de aparente antinomia entre o disposto nos artigos 37, II e 173, § 1º, da Constituição Federal, reconhecida pelo próprio Tribu-
nal de Contas da União, conforme extrai-se dos presentes autos. 9. Observa-se que, ao julgar regulares as contas da INFRAERO referentes ao
exercício de 1990, com acórdão publicado em 03.12.92, o Tribunal de Contas da União convalidou a situação das admissões pretéritas, recomen-
dando apenas que não fossem efetuadas admissões futuras sem a realização de concurso público. Esse acórdão foi proferido pelo TCU embora
já existisse decisão administrativa desse mesmo órgão, datada de 06.06.90, decidindo pela obrigatoriedade da aplicação dos incisos I e II, do
art. 37, da Constituição Federal, a empresas públicas e sociedades de economia mista, sendo facilmente constatado o caráter controverso da
matéria. 10. Ademais, verifica-se que as contratações dos impetrantes, além de promovidas em razão da carência de pessoal qualificado, foram
procedidas de rigoroso processo seletivo, em conformidade com o Regulamento da empresa, em atenção ao preceito à época inscrito no § 1º, do
art. 173, da Carta Federal, não podendo, em face das circunstâncias, serem consideradas irregulares. 11. Faz-se oportuno ressaltar que, com o
advento da Emenda Constitucional no 19/98, o mencionado art. 173, § 1º, da Carta Federal passou a vigorar com nova redação, não mais sujei-
tando as empresas públicas, as sociedades de economia mista e suas subsidiárias, unicamente, ao regime jurídico próprio das empresas privadas,
mas determinando o estabelecimento, por lei, de um estatuto jurídico dispondo sobre vários aspectos a elas inerentes.” (fls. 650/651). Está certo,
portanto, que, embora o Tribunal de Contas houvesse, em 06.06.90, firmado o entendimento quanto à indispensabilidade de concurso público
para a admissão de servidores nas empresas estatais, considerou aquela Corte que, no caso da INFRAERO, ficava a empresa obrigada a observar
a orientação para as novas contratações. Essa orientação foi revista no julgamento das contas do exercício de 1991, assentando o Tribunal que a
empresa deveria regularizar as 366 admissões, sob pena de nulidade (fls. 492). Ao julgar o Recurso de Revisão, o prazo de 30 dias para a adoção
das providências referidas foi dilatado para 195 dias contados de 09.05.95, data da publicação no Diário Oficial. No entanto, tendo o meu ante-
cessor, Néri da Silveira, deferido, em parte, aos 02.10.1995, a liminar (fls. 622), não se executou a decisão do TCU, objeto do presente mandado
de segurança. Na hipótese, a matéria evoca, inevitavelmente, o princípio da segurança jurídica. [...] Embora do confronto entre os princípios da
legalidade da Administração Pública e o da segurança jurídica resulte que, fora dos casos de dolo, culpa etc., o anulamento com eficácia ex tunc
é sempre inaceitável e o com eficácia ex nunc é admitido quando predominante o interesse público no restabelecimento da ordem jurídica feri-
da, é absolutamente defeso o anulamento quando se trate de atos administrativos que concedam prestações em dinheiro, que se exauram de uma
só vez ou que apresentem caráter duradouro, como os de índole social, subvenções, pensões ou proventos de aposentadoria.” Depois de incur-
sionar pelo direito alemão, refere-se o mestre gaúcho ao direito francês, rememorando o clássico “affaire Dame Cachet”: “Bem mais simples
apresenta-se a solução dos conflitos entre os princípios da legalidade da Administração Pública e o da segurança jurídica no Direito francês.
Desde o famoso affaire Dame Cachet, de 1923, fixou o Conselho de Estado o entendimento, logo reafirmado pelos affaires Vallois e Gros de
Beler, ambos também de 1923 e pelo affaire Dame Inglis, de 1935, de que, de uma parte, a revogação dos atos administrativos não cabia quando
existissem direitos subjetivos deles provenientes e, de outra, de que os atos maculados de nulidade só poderiam ter seu anulamento decretado pela
Administração Pública no prazo de dois meses, que era o mesmo prazo concedido aos particulares para postular, em recurso contencioso de anula-
ção, a invalidade dos atos administrativos. HAURIOU, comentando essas decisões, as aplaude entusiasticamente, indagando: ‘Mas será que o
poder de desfazimento ou de anulação da Administração poderá exercer-se indefinidamente e em qualquer época? Será que jamais as situações
criadas por decisões desse gênero não se tornarão estáveis? Quantos perigos para a segurança das relações sociais encerram essas possibilidades
indefinidas de revogação e, de outra parte, que incoerência, numa construção jurídica que abre aos terceiros interessados, para os recursos
contenciosos de anulação, um breve prazo de dois meses e que deixaria à Administração a possibilidade de decretar a anulação de ofício da
mesma decisão, sem lhe impor nenhum prazo’. E conclui: ‘Assim, todas as nulidades jurídicas das decisões administrativas se acharão rapida-
mente cobertas, seja com relação aos recursos contenciosos, seja com relação às anulações administrativas; uma atmosfera de estabilidade es-
tender-se-á sobre as situações criadas administrativamente.’ (La Jurisprudence Administrative de 1892 a 1929, Paris, 1929, vol. II, p. 105-106.)”
(SILVA, Almiro do Couto e. Os princípios da legalidade da administração pública e da segurança jurídica no estado de direito contemporâneo.
Revista da Procuradoria-Geral do Estado. Publicação do Instituto de Informática Jurídica do Estado do Rio Grande do Sul, V. 18, No 46, p. 11-
29, 1988). Considera-se, hodiernamente, que o tema tem, entre nós, assento constitucional (princípio do Estado de Direito) e está disciplinado,
parcialmente, no plano federal, na Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (v.g. art. 2º). Embora não se aplique diretamente à espécie, a Lei
nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece em seu art. 54
o prazo decadencial de cinco anos, contados da data em que foram praticados os atos administrativos, para que a Administração possa anulá-los.
Vale lembrar que o próprio Tribunal de Contas da União aceitou a situação de fato existente à época, convalidando as contratações e recomen-
dando a realização de concurso público para admissões futuras. Observa-se que mais de 10 anos já se passaram em relação às contratações
48 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Por conseguinte, apresentada essas premissas, pode-se vislumbrar que o melhor significado
para o termo anular insculpido no art. 5º, LXXIII da Constituição, se liga diretamente a possibilidade
do Órgão Público especialmente qualificado declarar inválido o ato administrativo pelo fato do mesmo
não ter se orientado pelas regras estabelecidas no art. 2º da Lei de Ação Popular (Competência, Forma,
Legalidade do Objeto, Motivos e Finalidade).
É importante realizar uma ponderação nesse momento. Da mesma forma que a anulação de
um ato administrativo não gerará responsabilidade imediata (risco integral) do Estado indenizar, caso
o agente que praticou o ato não utilizar de má-fé, atuando com base no ordenamento jurídico, embora
com interpretação equivocada da lei, mas sem intenção constatada de causar o dano; não seria justo ad-
mitir que se imponha a responsabilização com as sanções previstas na Lei de Ação Popular, de um agente
público em virtude da prática de um ato com essas características. O correto é que se invalide o ato, mas
que não se condene quem o praticou.
Jesús Gonzáles Pérez admite que para se gerar a possibilidade de indenização decorrente da
anulação de um ato administrativo, o erro deve estar escancarado.
para reconhecer o direito a indenização dos danos derivados de um ato administrativo anulado, que
a infração do ordenamento jurídico em que houvera incorrido a Administração supõe uma flagrante
desatenção normativa [...], porque não é aplicado quando a Administração atuou dentro dos limites
normais de interpretação da normativa aplicável.43
Em que pese o fato de podermos presenciar no caso acima uma inabilidade do administra-
dor, o que não representa ineficiência – pois nesta, há pelo menos uma consciência da ação inadequada
que está a se realizar – , não podemos impor a ele sanções nesse caso. O próprio transtorno de responder
como réu em uma Ação Popular, já foi o suficiente para que sirva de advertência para o agente público. A
reincidência, entretanto, pode figurar como desídia, e neste caso sim, ocasionar uma condenação.
Pode-se nesse caso, estender por analogia os efeitos práticos da decisão em sede de Recurso
Especial, nº 213.994, proferida pela 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, em 1999, e que teve como
Relator o Ministro Garcia Vieira, onde se firmou o seguinte entendimento:
Responsabilidade do Prefeito. Não havendo enriquecimento ilícito e nem prejuízo ao erário munici-
pal, mas inabilidade do administrador, não cabem as punições previstas na Lei 8.429/92. A lei alcan-
ça o administrador desonesto, não o inábil. Recurso improvido. (STJ, 1ª T., Resp. nº 213.994, Relator:
Ministro Garcia Vieira, julgado em 17.08.99, Diário de Justiça de 27.09.99).
O Poder Judiciário pode anular o ato ou não, entretanto, caso anule, as razões motivadoras
devem ser apontadas. Do contrário – caso não anule – , também deve apontar os fundamentos, dentro é
caso do que é razoável.
A Convalidação será possível, remediando o ato viciado e tornando-o válido, entretanto
somente a Administração Pública é que poderá realizá-la. Mesmo o ato viciado permanecerá válido caso
a Administração opte por não convalidar e permaneça inerte, não anulando o ato.
ocorridas entre janeiro de 1991 e novembro de 1992, restando constituídas situações merecedoras de amparo. Dessa forma, meu voto é no sen-
tido do deferimento da ordem, tendo em vista as específicas e excepcionais circunstâncias do caso em exame. E aqui considero, sobretudo: a boa fé
dos impetrantes; a existência de processo seletivo rigoroso e a contratação conforme o regulamento da Infraero; a existência de controvérsia, à
época da contratação, quanto à exigência de concurso público, nos moldes do art. 37, II, da Constituição, no âmbito das empresas públicas e
sociedades de economia mista; o fato de que houve dúvida quanto à correta interpretação do art. 37, II, em face do art. 173, § 1o, no âmbito do
próprio TCU; o longo período de tempo transcorrido das contratações e a necessidade de garantir segurança jurídica a pessoas que agiram de boa-fé.
Assim, meu voto é no sentido da concessão da segurança para afastar(1) a ressalva do Acórdão no 110/93, Processo TC no 016.629/92-2, publicado
em 03.11.1993, que determinou a regularização das admissões efetivadas sem concurso público após a decisão do TCU de 16.05.1990 (proferida no
Processo TC no 006.658/89-0), e, (2) em consequência, a alegada nulidade das referidas contratações dos impetrantes. (grifos nossos)
43. PÉREZ, Jesús González. Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas. 2. ed. Madri: Civitas. 2000, p. 301.
49 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Concluindo, pode-se entender o termo anular como declarar inválido, ou desconstituir

conforme sugeriu Fábio Konder Comparato44. Esse posicionamento é mais próximo também ao de An-
tônio Carlos Cintra do Amaral.45.
Referências46
AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Extinção do Ato Administrativo. São Paulo: RT. 1978.
________. Validade e Invalidade do Ato Administrativo in: Revista Interesse Público, nº 5,
jan./mar. de 2000.
ARAGÃO, Alexandre Santos de; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo (Coord.). Direito
Administrativo e seus novos paradigmas. Belo Horizonte: Fórum. 2012.
ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Motivação e Controle do Ato Administrativo. Belo Horizonte:
Del Rey. 1992.
ARENDT, Hannah. Origens do totalitarismo. São Paulo: Pioneira. 1979.
ATALIBA, Geraldo. Ação Popular na Constituição Brasileira. In: Revista de Direito Público,
nº 76, out./dez. de 1985.
BAQUER, Lorenzo Martín-Retortillo. De losDerechos Humanos al Derecho a una BuenaAd-
ministraciónin: El Derecho a Una BuenaAdministración y la Ética Pública (Coordinadores: Carmen María
Ávila Rodríguez y Francisco Gutierrez Rodríguez). Valencia: Ed. TirantloBlanch. 2011.
BARACHO, José Alfredo de Oliveira Baracho. Teoria Geral dos Procedimentos de Exercício
da Cidadania Perante a Administração Pública. In: Revista Brasileira de Estudos Políticos, nº 85- Julho
de 1997.
BARBOSA, Rui. Atos Inconstitucionais. 2. ed. Campinas: Russel Editores. 2004.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. 2. ed. São Paulo:
Saraiva.2011.
_________. O Direito Constitucional e a Efetividade de Suas Normas. 7. ed. Rio de Janeiro:
Renovar. 2003.
_________. A Dignidade da Pessoa Humana no Direito Constitucional Contemporâneo. In:
Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, nº 12. Novembro de 2011 – Diretor: Paulo Bona-
vides. Fortaleza: Edições Demócrito Rocha.
BASTOS, Celso Ribeiro. Dicionário de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva. 1994.
BERNARDES, Juliano Taveira. Novas perspectivas de utilização da ação civil pública e da
ação popular no controle concreto de constitucionalidade. In: Revista Jurídica Virtual/Presidência da
República, Vol. 5, nº 52 – Set. de 2003. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/
Rev_52/Artigos/Art_Juliano.htm
BEZNOS, Clóvis. A Ação Popular e a Ação Civil Pública em face da Constituição Federal de
1988. In: Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo – Dez. 1988.
BIELSA, Rafael. Ação Popular e o Poder Discricionário da Administração in: Revista de Di-
reito Administrativo, nº 38 – Out/Dez de 1954. Rio de Janeiro: FGV.
44. Conforme: SOBRINHO, José Wilson Ferreira. Ação Popular na Constituinte. In: Revista de Direito Público, nº 86, abr./jun. de 1988. São
Paulo: RT, p. 127.
45. AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Validade e Invalidade do Ato Administrativo in: Revista Interesse Público, nº 5, jan./mar. de 2000. São
Paulo: Notadez, p. 35 e ss.
46. Estas “Referências” correspondem às 3 partes do Artigo.
50 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Malheiros. 2009.
CAMPOS FILHO, Paulo Barbosa de. Ação Popular. São Paulo: Saraiva. 1968.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed.
(8ª reimpressão). Coimbra: Almedina. 2003.
CARDOZO, José Eduardo Martins. Princípios Constitucionais da Administração Pública. In:
MORAES, Alexandre de (coord.) Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Atlas. 1998.
CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS – Sínteses da Legislação da União Europeia. Aces-
sado em 20.3.2013. Disponível em: <http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/
combating_discrimination/l33501_pt.ht
CAVALCANTI, José Paulo. Tridimensionalidade e outros Erros. Recife: Ed. do Autor. 1996.
CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Teoria dos Atos Administrativos. São Paulo: RT. 1973.
CHAPUS, René. Droit Administratif Géneral – Vol. 1. 15. ed. Paris: Motchrestien. 2001.
COGLIOLO, Pietro. Filosofia do Direito Privado. Salvador: Ed. Typ/Bahia. 1898.
COMPARATO, Fábio Konder. Ética: Direito, Moral e Religião no Mundo Moderno. São
Paulo: Companhia das Letras. 2006.
CRETELLA JÚNIOR, José. Do ato administrativo. São Paulo: Bushatsky. 1977.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 28. ed. São Paulo: Saraiva.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas. 2012.
ENTERRÍA, Eduardo García de. La Lengua de losDerechos – La Formación del Derecho Pú-
blico europeo tras la Revolución Francesa. Madri: Civitas. 2001.
FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário. Rio
de Janeiro: Freitas Bastos. 1941.
FERNANDES NETO, Guilherme. A Proteção dos Interesses Metaindividuais no Direito
Comparado. Disponível em: <http://www.guilhermefernandes.pro.br/site_media/uploaded/article/A_
protecao_dos_interesses_metaindividuais_no_Direito_Comparado.pdf – Acessado em 12.2.2013.
FERREIRA, Pinto. Ação Popular na Classificação Geral das Ações in: Enciclopédia Saraiva
de Direito – nº 3 (Coordenação do Prof. Rubens Limongi França). São Paulo: Saraiva.
FERREIRA, Sergio de Andréa; NASCIMENTO, Carlos Valder; BARROS, Sérgio Resende
de. Reforma da Previdência e Contribuição dos Inativos: Direito Adquirido e Segurança Jurídica. Belo Ho-
rizonte: Fórum. 2003.
FERREYRA, Raúl Gustavo. La ConstituciónVulnerable. Buenos Aires: Hammurabi. 2003.
FILHO, Marçal Justen. “O Princípio da Moralidade Pública e o Direito Tributário.” In:
RTDP, no 11, 1995.
FINGER, Julio Cesar. O Direito Fundamental à boa administração e o princípio da publicida-
de. In: Revista Interesse Público, nº 58, nov./dez. de 2009. Belo Horizonte: Fórum.
FREIRE, AntonioPeña. La Garantia enel Estado Constitucional de Derecho. Madri: Trotta. 1997.
FREITAS, Augusto Teixeira. Vocabulário Jurídico – Teixeira de Freitas – Edição Comemora-
tiva do Centenário da Morte do Autor. Tomo I. São Paulo: Saraiva. 1983.
FREITAS, Juarez. Discricionariedade Administrativa e o Direito Fundamental à Boa Admi-
nistração Pública. São Paulo: Malheiros. 2007.
51 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
________. O Controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais. 2. ed. São

Paulo: Malheiros Editores, 1999.
________. Regulação de Estado, Sustentabilidade e o Direito Fundamental à Boa Adminis-
tração Pública. In: Revista de Direito da Procuradoria Geral do Rio de Janeiro – Edição Especial em
Homenagem à Memória do Procurador Marcos Juruena Villela Souto. 2012.
________. Direito Fundamental à boa administração pública e o reexame dos institutos da
autorização de serviço público, da convalidação e do “poder de polícia administrativa”. In: ARAGÃO, Ale-
xandre Santos de; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo (Coord.). Direito Administrativo e seus novos
paradigmas. Belo Horizonte: Fórum. 2012.
________.O Direito Fundamental à boa administração e a constitucionalização das relações
administrativas. In: Revista Interesse Público, nº 60, mar./abr. de 2010. Belo Horizonte: Fórum.
GIACOMUZZI, José Guilherme. A Moralidade Administrativa e a Boa-fé na Administração
Pública. São Paulo: Malheiros. 2002.
GORDILLO, Agustín A. Planificación, Participación y Libertad en el Proceso de Cambio.
Buenos Aires: Ediciones Macchi. 1973.
GOUVEIA, Jorge Bacelar. Manual de Direito Constitucional. Vol. II. 4. ed. Coimbra: Alme-
dina. 2011.
GRAU, Eros Roberto. O Requisito da Lesividade na Ação Popular in: MELLO, Celso Antônio
Bandeira de (Organizador). Estudos em Homenagem a Geraldo Ataliba, vol. 2. São Paulo: Malheiros. 1997.
http://derecho.p osgrado.unam.mx/congres os/ivci_vmda/p onencias/
DanielMarquezGomez.pdf
GUERRA, Sérgio. Sociedade de riscos e incertezas: o controle judicial sobre as escolhas regu-
latórias. In: Interesse Público – IP, n. 95, ano 18, jan./fev. de 2016. Belo Horizonte: Fórum.
LUHMANN, Niklas. Confianza. Trad. Amada Flores e Darío Rodriguez Mansilla. Barcelo-
na: Anthropos, 1996.
MACHADO, Gabriela Rios; LIBERATO, Gustavo Tavares Cavalcanti. O Princípio da Boa-
-Fé Objetiva como um Direito Fundamental Implícito na Constituição Federal de 1988. Disponível em:
<http://www.mp.ce.gov.br/esmp/publicacoes/edi001_2012/artigos/17_Gabriela.Rios.Machado.pdf>
MALLÉN, Beatriz Tomás. El derecho fundamental a una buena administración pública. Ma-
drid: Instituto Nacional de Administración Pública. 2004.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Popular: Proteção do erário, do patrimônio público,
da moralidade administrativa e do meio ambiente. 5. ed. São Paulo: RT. 2003.
__________. Ação Popular: proteção do erário, do patrimônio público, da moralidade admi-
nistrativa e do meio ambiente. São Paulo: RT. 2008.
MAQUES NETO, Floriano Azevedo. Repristinação de ato revogatório de Licitações. Dispo-
nível em: <http://www.mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=329. Acesso em: 13.4.2013.
MÁRQUEZ, Daniel. UnNuevo Paradigma em Administración Pública: El Derecho Humano
a la Buena Administración Pública in: Ponencia Seminario Jorge Fernández Ruiz – 23, 24 y 25 de octubre
de 2011 – Mesa: El Derecho Fundamental a la Buena Administración Pública. Disponível em:
MAUER, Hartmut. Droit Administratif Allemand – (Trad. de Michel Fromont). Paris: L. G.
D. J.. 1994.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 13. ed. São Paulo: RT. 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros. 2007.
52 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
MELLO, Celso Antônio Bandeira de (Organizador). Estudos em Homenagem a Geraldo

Ataliba, vol. 2. São Paulo: Malheiros. 1997.
_______. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros. 2009.
_______.Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros. 2004.
_______.Grandes Temas do Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2009.
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios Gerais de Direito Administrativo, v. I. 3.
ed. São Paulo: Malheiros. 2007.
MIRANDA, Pontes de. Tratado das Ações – Tomo IV – Ações Constitutivas. São Paulo: RT. 1973.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas. 2002.
MOREIRA, José Carlos Barbosa. A Ação Popular no Direito Brasileiro como instrumento de tu-
tela jurisdicional dos chamados “interesses difusos”. In: Temas de Direito Processual. São Paulo: Saraiva. 1977.
_______. Ações Coletivas na Constituição de 1988. Revista de Processo, nº 61.
MORENO, Fernando Sainz. Seguridad Jurídica. In: Revista Trimestral de Direito Público,
nº 55. São Paulo: Malheiros. 2010.
MUÑIZ, José Luis Martínez López. La Moralidad Pública como Límite de las Libertades
Públicas. In: Revista de Derecho Administrativo, nº 15/16, Enero-Agosto de 1994.
MUÑOZ, Jaime Rodríguez-Arana. El buen gobierno y la buena administración de institucio-
nes pública. Navarra: Thomson-Aranzadi. 2006.
OLIVEIRA, Erival da Silva. Direito Constitucional. 9. ed. São Paulo: RT, 2009.
PEGORARO, Lúcio. ¿Existe um Derecho a una Buena Administración? in: El Derecho a Una
BuenaAdministración y la Ética Pública (Coordinadores: Carmen María Ávila Rodríguez y Francisco
Gutierrez Rodríguez). Valencia: Ed. TirantloBlanch. 2011.
PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Atos Administrativos. Rio de Janeiro – 1996. Palestra pro-
ferida na Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro. Apud: DADAM, Luzia Nunes. Ação Popu-
lar: Controle Jurisdicional e Razoabilidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2000.
PÉREZ, Jesús González. Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas. 2. ed.
Madri: Civitas. 2000.
QUEIROZ, João Eduardo Lopes; SANTOS, Márcia Walquíria Batista dos. Direito Adminis-
trativo – Ponto a Ponto. Tomo I. São Paulo: Elsevier. 2008.
RADBRUCH, Gustav. Arbitrariedad Legal y Derecho Supralegal. Buenos Aires: Abeledo-
-Perrot .1962.
REALE, Miguel. Revogação e Anulamento do Ato Administrativo. Rio de Janeiro: Forense. 1968.
ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais do Processo Administrativo no
Direito Brasileiro. Revista Trimestral de Direito Público nº 17. 1997.
________. Mudanças Sociais e Mudanças Constitucionais In: Constitucionalismo Social
(coordenado por Jane Granzoto Torres da Silva). São Paulo: LTr. 2003.
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia do Direito Fundamental à Segurança Jurídica: Dignida-
de da Pessoa Humana, Direitos Fundamentais e Proibição de Retrocesso Social no Direito Constitucional
Brasileiro. In: ANTUNES, Cármen Lúcia (Org.). Constituição e segurança jurídica: direito adquirido, ato
jurídico perfeito e coisa julgada. Estudos em homenagem a José Paulo Sepúlveda Pertence. Belo Hori-
zonte: Fórum, 2004.
53 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
_______. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. 4. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado. 2004.
SIDOU, J. M. Othon. A Vocação Publicística do Procedimento Romano (Tese de Doutorado).
Recife: UFPE. 1955.
_______. Habeas Corpus, Mandado de Segurança, Mandado de Injunção, Habeas Data, Ação
Popular – As Garantias ativas dos Direitos Coletivos. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense. 1998.
SILVA, Almiro do Couto. O Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança) no Di-
reito Público Brasileiro e o Direito da Administração a Anular seus próprios Atos Administrativos: Prazo
Decadencial do art. 54 da Lei de Processo Administrativo da União (Lei nº 9.784/99). STVDIA IVRIDICA
nº 92. Coimbra: Coimbra Editora. 2009.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 32. ed. São Paulo: Malhei-
ros. 2009.
_______. Prefácio in: MANCUSO, R. C. Ação Popular: proteção do erário, do patrimônio
público, da moralidade administrativa e do meio ambiente. São Paulo: RT. 2008.
SOBRINHO, José Wilson Ferreira. Ação Popular na Constituinte. In: Revista de Direito Pú-
blico, nº 86, abr./jun. de 1988.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Estímulos Positivos. In: Direito Administrativo Econômico
(Coord. José Eduardo Martins Cardozo, João Eduardo Lopes Queiroz e Márcia Walquíria Batista dos San-
tos). São Paulo: Atlas. 2011.
SOUZA, Márcio Luís Dutra de. O princípio da boa-fé na administração pública e sua reper-
cussão na invalidação administrativa. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 101, junho de 2012. Dispo-
nível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11785>.
Acesso em abril de 2013.
STASSINOPOULOS, Michel. Traité des actes administratifs, Vol. I. Atenas-Paris: Librairie
de Droit et Jurisprudence. 1973 .
TÁCITO, Caio. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva. 1975.
VÁSQUEZ, Julio César Trujillo. Teoría del Estado em el Ecuador: Estudio de Derecho Cons-
titucional. 2. ed. Quito: Corporación Editora Nacional. 2006.
VELASCO, Recaredo Fernández de. La “Acción Popular” en el Derecho Administrativo. Ma-
dri: Editorial Reus. 1920.
WALD, Arnoldo. Sociedade de Economia Mista – Ação Popular – Lista Telefônica in: Revista
de Direito Administrativo nº 157 – Jul./Set. de 1984.
ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos. 2. ed. São
Paulo: Malheiros. 1996.
54 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
A competência para a revisão disciplinar em
razão do reflexo da decisão penal no âmbito
do direito administrativo disciplinar

Advogado no Rio de Janeiro; Vice-Presidente do Instituto Ibero Americano de Direito Público –
IADP; Membro da Sociedade Latino-Americana de Direito do Trabalho e Seguridade Social; Mem-
bro do IFA – Internacional Fiscal Association; Conselheiro efetivo da Sociedade Latino-Americana
de Direito do Trabalho e Seguridade Social
Em estudo anterior abordei a questão da revisão disciplinar em razão do reflexo da decisão

penal no âmbito do direito administrativo, nele tive a oportunidade de fazer uma reflexão sobre o direi-
to administrativo e o direito penal1 e suas interconexões, sendo certo que o segundo tem total atuação
definidora sobre o primeiro, quando este julga o mérito da questão em determinadas situações, ou seja,
quando define a existência do fato, ou quem seja o seu autor.
Em outras palavras, quando a Justiça Criminal julga o mérito dos fatos discutidos na esfera
administrativa – autoria e existência do fato típico, reflete a decisão os efeitos erga omnes sobre a ins-
tância administrativa, razão pela qual será legitima a revisão do procedimento administrativo para que
este reflita a realidade jurídica da questão, evitando-se, dessa forma, que haja o bis in idem ou ainda um
conflito de decisões de matizes de responsabilidades diversas.
Não se pode deixar de observar a plena eficácia da sentença penal absolutória do servidor
público ou do agente político no âmbito do processo administrativo nos casos onde ele não é o autor
do fato ou que o próprio fato não existiu, sob pena de condená-lo a uma desesperadora, triste e amarga
injustiça, consubstanciada na demissão, aposentadoria compulsória ou cassação de uma aposentadoria
de quem, pela ótica da Justiça Criminal, nada deve, por não ter cometido ilícito algum lato e stricto sensu.
Não se pode simplesmente dissociar o ilícito penal do ilícito administrativo, mesmo sendo
as instâncias independentes, porque seria o mesmo que manter parte de uma condenação e parte de uma
absolvição, como se a aplicação da norma, afastada pelo Poder Judiciário, pudesse ser, em sentido inver-
so, reconhecida pelo Poder Administrativo.
As instâncias penal e administrativa sancionadoras são independentes entre si, mas se im-
bricam para fins de procedibilidade e para o devido reflexo quando os fatos investigados são os mesmos.
Sobre o tema já havíamos dito:2
O dogma de que as instâncias por serem independentes não influenciam, acabou sendo plenamente
factível ao servidor público utilizar de uma absolvição criminal para apagar os elementos formadores
da culpa funcional, na esfera administrativa.
Sempre defenderemos a necessária influência das instâncias como forma de garantia a
procedibilidade em determinados casos e a distribuição de justiça, pois sobre os mesmos fatos investi-
gados, o agente público poderá responder na instância penal, administrativa e na esfera civil, cabendo
ressaltar que, mesmo absolvido em todas elas, segundo dicção da Lei nº 8.429/92, ainda poderá res-
ponder para fins de subsunção de conduta de Improbidade Administrativa.
1. MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Lei nº 8.112/90 Interpretada e Comentada. 6. ed., Niterói-RJ: Impetus. 2012, p. 687.
2. MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Lei nº 8.112/90 Interpretada e Comentada. 6. ed., Niterói-RJ: Impetus. 2012, p. 687.
55 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
A Administração Pública dever pautar seus atos pela legalidade e moralidade, e, por evi-
dente, seria totalmente ilegal e imoral que a decisão de uma Comissão De Inquérito ou de um Órgão
Administrativo Disciplinar fosse robusta e suficiente em si para suplantar o autorizado posicionamento
final e definitivo do Poder Judiciário, que, ao declarar inocente o servidor público ou agente político
acusado de um delito funcional, adentrando o mérito da quaestio, espraia, necessária e inafastavelmente,
na instância administrativa seus efeitos, a menos que essa decisão judicial não tenha decidido quanto ao
fato criminoso de sua autoria, como, v.g., acontece na hipótese da prescrição.
Dessa maneira, resta saber agora a quem competiria a apreciação de uma eventual revisão
disciplinar no caso de absolvição criminal com tais nuances de reconhecimento de não ser o servidor o
autor do fato ou de não ter esse mesmo fato existido, enfim, qual órgão teria competência para a Revisão
Disciplinar em razão do reflexo da decisão penal no âmbito do Direito Administrativo Disciplinar.
Declarado pelo Juízo Criminal que o fato não é imputável ao servidor público ou agente
político disciplinarmente punido ou ainda que esse fato não existiu fenomenologicamente, não sobra
nenhum resíduo de dúvida sobre a impossibilidade de se fundar a sanção disciplinar prevista na Lei
Federal 8.112/90 ou nas leis de regência de categorias de agentes políticos, tais como a Lei Orgânica da
Magistratura e Lei Orgânica do Ministério Público, diante dos elementos criminais ilícitos, tudo em ra-
zão da preponderância da coisa julgada criminal ao caso concreto.
Se absolvido ou afastada a determinada conduta infracional do agente público no âmbito
criminal, como mantê-la para fins de Improbidade Administrativa, ou para fins de Processo Adminis-
trativo Disciplinar.
Na verdade, não se pode dissociar o microssistema do Direito Administrativo Sancionador,
que possui várias concorrências entre órgãos fiscalizadores (Tribunal de Contas, Poder Disciplinar, Po-
der Fiscalizador, Ministério Público, etc.) e os efeitos da sentença absolutória penal.
Sobre essa constatação, nada mais preciso do que relembrar o que vai disposto no Arti-
go 126, da Lei Federal 8.112/90, litteris:
Art. 126 – A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição crimi-
nal que negue a existência do fato ou sua autoria.
Este artigo supramencionado foi construído pelo legislador para evitar as injustiças perpe-
tradas no passado, onde o servidor absolvido na esfera criminal, sob a falsa premissa da independência
das instâncias, permanecia punido na instância administrativa pelos mesmos fatos, que apesar de inexis-
tentes ou de não ser o seu autor, produziram efeitos distintos no âmbito interno da repartição pública.
Não custa dizer que em boa hora veio à tona o Artigo 126, da Lei Federal 8.112/90 que,
com todo o seu vigor e facilidade de intelecção, evita a punição injusta e ilegal do servidor público que se
submeteu ao desgastante procedimento criminal.
Aliás, destaque-se ser isso influência da coisa julgada material criminal sobre o litígio civil
que versa sobre o mesmo fato e autoria, possuindo eficácia absoluta ou erga omnes, com sede legal no
Artigo 935, do Código Civil:
Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre
a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no
juízo criminal.
Embora separadas, autônomas e independentes, não são, entretanto, impenetráveis, sendo
certo que há uma hierarquia legal contida do Artigo 935, acima transcrito, pelo qual o ilícito adminis-
trativo é um minus frente no ilícito penal, o que faz com que as decisões prolatadas na instância criminal
tenham a repercussão necessária na instância Administrativa (quanto à autoria e o fato, que decididos na
mais alta não podem ser rediscutidos na mais baixa).
É dizer que a decisão jurisdicional na instância cuja competência material tem por objeto
o delito penal penetra no âmbito reservado a competência da jurisdição civil, e nela produz os efeitos
56 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
rejudiciais a que se refere o Artigo 935, do Códex Civil, isto é, dirime no cível e no administrativo qual-
p
quer litígio que tenha por objeto a existência do fato delituoso ou quem seja o seu autor.
Em recente decisão proferida inicialmente de forma monocrática pelo Ministro Gilmar
Mendes, na Reclamação nº 41557-SP3, houve a declaração da mitigação da independência entre as esfe-
ras penal e cível, em especial quando a matéria envolver o Direito Administrativo Sancionador.
Destacou a decisão monocrática e depois confirmada pela maioria do Colegiado, na RC
nº 41.557-CP – STF sobre a aplicação do art. 935 do Código Civil e a sua extensão, no exato sentido de
vincular as demais esferas de controle à sentença penal, destacando que a independência das instâncias
(civil, criminal e a administrativa é mitigada.
Essa atual posição jurídica se preocupa com a possibilidade de haver punição em duplici-
dade (bis in idem) sob o argumento de ser insustentável a independência plena das esferas de controle
externo da Administração Pública.
É uma evolução, pois a grande maioria da doutrina e jurisprudência majoritária somente
admitiam a repercussão do título penal quando se negava a autoria e a materialidade do fato, na forma
do artigo 126 da Lei nº 8.112/90, não admitindo a repercussão da absolvição por falta de provas na
esfera do Direito Administrativo Sancionador.
Na verdade, como diz Suay Rincón,4 os ilícitos administrativos estão à semelhança do que
ocorre com os ilícitos penais, a serviços de valores substantivos.
Em assim sendo, o Direito Administrativo Sancionador não poderá ser arbitrário ou insen-
sível à salutar influência do direito penal.
O direito punitivo estatal único compreende os ilícitos penais e administrativos, como real-
çado por Alejandro Nieto,5 desdobrados do Direito Penal e do Direito Administrativo Sancionador, se
integrando em um edifício único de surpreendente harmonia, formado pelo ius puniendi do Estado.
Existindo uma identidade ontológica entre os delitos e as infrações administrativas, nasce o
direito punitivo único, como unidade do ius puniendi estatal, em prol da segurança jurídica e da estabi-
lidade das relações com o poder público.
Isso porque, quando for o mesmo fato ilícito investigado, não há por que não se adotar um en-
foque conjunto no campo da política sancionadora, como averbado pela professora Helena Lobo da Costa:6
Para além de refletir e buscar solucionar os complexos problemas dogmáticos trazidos pela aproxi-
mação entre direito penal e direito administrativo, é, também, preciso adotar um enfoque conjunto no
campo da política sancionadora. Assim, seguindo a proposta Rando Casemiro, crê-se que uma política
jurídica conjunta, que leve em conta os dois ramos sancionadores, é imprescindível para aportar um
mínimo de racionalidade à questão.
Vale relembrar que o Artigo 126, Da Lei Federal 8.112/90 é um dispositivo aplicável não
somente aos servidores público, mas também aos Magistrados, consoante a normativa do Artigo 26, da
Resolução 135/2011, do Conselho Nacional de Justiça, que assim dispõe:
ART. 26. Aplicam-se aos procedimentos disciplinares contra magistrados, subsidiariamente, e desde
que não conflitem com o Estatuto da Magistratura, as normas e os princípios relativos ao processo
administrativo disciplinar das Leis n. 8.112/90 e n. 9.784/99.
Ipso facto, se as faltas funcionais são julgadas improcedentes pelo Poder Judiciário nas hipó-
teses do Artigo 935, do Códex Civil, combinado com Artigo 386, Incisos I e IV, do Código de Processo
3. STF, Rel. Min. Gilmar Mendes, 2ª T., Medida Cautelar na RC nº 41.557-SP, julg em 30.06.2020.
4. RINCÓN, José Suay. Sanciones administrativas. Studio Albormotiana. Bolonia: Publicaciones del Real Colegio de Espanha, 1989, p. 100.
5. “Una técnica que se reproduce simétricamente con el supraconcepto del ilícito comum, en el que se engloban las variedades de los ilícitos
penal y administrativo y que se corona, en fin, con la creación de un Derecho punitivo único, desdoblado en el Derecho Penal y en Derecho
Administrativo Sancionador.” (ALEJANDRO NIETO, Derecho Administrativo Sancionador, 4. ed. Madrid: Tecnos, 2012, p. 124).
6. COSTA, Helena Lobo da. Direito Penal Econômico e Direito Administrativo Sancionador. 2013, p. 122.
57 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Penal7, falece vigor a decisão emanada pala autoridade administrativa no campo da sua competência,
pois o fato novo, criado pelo Juízo Criminal, autoriza a revisão do apenamento pelo órgão que aplicou a
penalidade administrativa.
Com efeito, em abono ao que já foi dito, o Artigo 174, da Lei Federal 8.112/90, permite que
haja revisão do processo disciplinar, quando forem aduzidos fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de
justificar a inocência do punido, ou a inadequação da penalidade aplicada:
ART. 174. O processo disciplinar poderá ser revisto, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando
se aduzirem fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do punido ou a inade-
quação da penalidade aplicada.
Este preceito legal possibilita que ocorra a Revisão Do Processo Administrativo em casos
onde se dá a inexistência de autoria imputada ao servidor ou o reconhecimento da inexistência do fato,
ambas declaradas pelo Juízo Criminal, e, como consequência, a demissão, aposentadoria compulsória ou
cassação de aposentadoria se afigurem como apenamento injusto e incorreto.
Eduardo Pinto Pessoa Sobrinho8, ao discorrer sobre a revisão do processo disciplinar, realça
a necessidade permanente de impedir a perpetuação de penas ilegais e descompassadas com a realidade
dos verdadeiros fatos e fundamentos norteadores da lide:
A revisão do processo disciplinar é medida de alta significação processual, tanto que, disciplinada
em capítulo próprio, onde especifica os princípios e declara seus propósitos. A intenção legislativa,
na espécie, visa, tão-somente, a impedir a perpetuação da ilegalidade, porventura ocorrida na de-
cisão do inquérito. Daí não permitir que a simples alegação de injustiça seja motivo para a revisão.
Constituindo novo processo, para reexame do primeiro, a revisão requer elementos novos, capazes
de alterar a decisão anterior.
Visa, portanto, a Revisão do Processo Administrativo Disciplinar possibilitar que não sejam
perpetradas injustiças. Após a inequívoca demonstração da absolvição no procedimento criminal, mister
se faz que haja influência da decisão judicial na esfera administrativa, pois não é lícito que permaneça a
cassação da aposentadoria ou a demissão se houve absolvição das imputações ilícitas que foram dirigidas
ao servidor público ou agente político.
Ademais, como já mencionado supra, o Artigo 26, da Resolução 135/2011, do Conselho
Nacional de Justiça, assentou que se aplicam aos procedimentos disciplinares contra magistrados, sub-
sidiariamente, e desde que não conflitem com o Estatuto da Magistratura, as normas e os princípios
relativos ao processo administrativo disciplinar das Leis Federais 8.112/90 e 9.784/99.
E no Artigo 65, da Lei Federal 9.784/99, se observa a previsão legal da revisão da penalidade
administrativa disciplinar, como se vê da sua disposição expressa, verbis:
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tem-
po, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de
justificar a inadequação da sanção aplicada.
Assim, aplicável subsidiariamente tal dispositivo aos processos contra magistrados, tem-se
que, surgido o fato novo da absolvição criminal, nos termos do Artigo 386, Incisos I e IV, do Código de Pro-
cesso Penal, em combinação com o Artigo 935, do Código Civil, força reconhecer que, a qualquer tempo,
de ofício ou a pedido, a sanção administrativa permitirá a revisão disciplinar em face da sua inadequação.
Veja-se que essa revisão, decorrente da aplicação do Artigo 386, Incisos I e IV, do Código de
Processo Penal, em combinação com o Artigo 935, do Código Civil, é norma cogente e se dará de ofício
ou a pedido, a qualquer tempo, desde que haja o fato novo da absolvição criminal por estar provada a
inexistência do fato ou estar provado que o réu não concorreu para a infração penal.
7. Art. 386. O juiz absolverá o réu, mencionando a causa na parte dispositiva, desde que reconheça: I – estar provada a inexistência do fato; [...]
IV – estar provado que o réu não concorreu para a infração penal; (Redação dada pela Lei nº 11.690, de 2008)
8. Eduardo Pinto Pessoa Sobrinho, Manual dos Servidores do Estado, 13. ed. Freitas Bastos, 1985, p. 1.135.
58 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Ora, não se olvide que, mesmo sendo independentes as instâncias administrativas e ju-
diciais, são elas harmônicas em razão do nosso sistema jurídico ante as prescrições do Artigo 386,
Incisos I e IV, do Código de Processo Penal, em combinação com o Artigo 935, do Código Civil, pois a
instância judicial possui o condão de apagar, em definitivo, qualquer injustiça ou ilegalidade cometida
na instância administrativa.
Por fim, chegando ao desiderato final deste artigo, no tocante a competência para revisar a
punição administrativa, a regra fixada é a de que caberá ao Órgão Administrativo aplicador da sanção
a atribuição para rever o seu ato punitivo. Até porque não poderia ser diferente essa conclusão, tendo
em vista que na seara administrativa as atribuições de cada órgão, entre as quais se encontra o poder
punitivo, somente poderão ser por ele exercidas, entre as quais tem sede o poder de rever suas decisões
administrativas finais e para as quais não existe órgão recursal superior.
Desse modo, se a decisão partiu de Autoridade Administrativa da estrutura de Órgãos do
Poder Executivo será essa a competente para revisão disciplinar. Se partiu do Poder Judiciário, na sua
atuação administrativa disciplinar, in casu será das Corregedorias-Gerais da Justiça, dos Órgãos Espe-
ciais ou Dos Tribunais Plenos dos Tribunais de Justiça, Tribunais Regionais Federais, Tribunais Regionais
do Trabalho, Tribunais Regionais Eleitorais e Tribunais Militares.
E, por fim, no caso de sanção disciplinar aplicada pelo colendo Conselho Nacional de Justi-
ça a ser revista com base nas prescrições do Artigo 386, Incisos I e IV, do Código de Processo Penal, em
combinação com o Artigo 935, do Código Civil, por força do Artigo 26, da Resolução 135/2011/CNJ,
que determina expressamente a aplicação subsidiária dos Artigos 126 e 174, da Lei Federal 8.112/90, e
do Artigo 65, da Lei Federal 9.784/99, será desse Órgão Judiciário Administrativo Maior a competência
para processar e julgar as revisões disciplinares.
Rio de Janeiro, 25 de Junho de 2021.
OAB/RJ 57.739
59 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
Administração que cala consente? Dever de decidir,
silêncio administrativo e aprovação tácita1
Thiago Marrara
Livre-Docente e Mestre em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da USP; Doutor em Di-
reito Público pela Ludwig Maximilians Universität de Munique (Alemanha); Professor de Graduação
e Pós-Graduação stricto sensu na Universidade de São Paulo (USP) na Faculdade de Direito de Ri-
beirão Preto (FDRP); Controlador-Geral adjunto da Universidade de São Paulo; Pesquisador visitante
no Instituto Max Planck de Inovação e Concorrência de Munique (Alemanha); no Centro de Direito
Administrativo da Universidade de Aix-Marselha (França) e na Universidade Autônoma de Madri
(Espanha); Parecerista, Consultor e Árbitro.
1 Introdução: os processos liberatórios do Estado controlador. 2 O primeiro

passo: consagração do dever de decidir. 3 O segundo passo: transferência do
dever de decidir. 4 O terceiro passo: efeito positivo do silêncio na legislação
setorial. 5 O quarto passo: aprovação tácita no direito administrativo geral. 6
Requisitos explícitos da aprovação tácita. 7 Requisitos implícitos da aprovação
tácita. 8 Demais hipóteses de vedação. 9 Como agir após a aprovação tácita?
10 Extensão a Estados e Municípios? 11 Conclusão. Referências.
1 Introdução: os processos licitatórios do Estado controlador
O Estado está por toda parte. Ao longo dos dois últimos séculos, ele se expandiu por vias
prestativas, indutivas, diretivas, regulatórias e até mesmo participativas, baseadas em técnicas quer de
monopolização de bens e atividades, quer de participação concorrencial no mercado. Como faceta de-
dicada à satisfação de necessidades coletivas e ao gerenciamento do aparelho estatal, a Administração
Pública se desenvolveu proporcional e paralelamente. Hoje, oferece comodidades a pessoas físicas e ju-
rídicas, confere-lhes benefícios diretos e indiretos para induzir comportamentos socialmente desejáveis,
estabelece regramentos que condicionam a liberdade e a propriedade, comina sanções por ilícitos comis-
sivos e omissivos, além de impor aos destinatários de seus variados poderes deveres de obtenção de atos
liberatórios como condição de validade de condutas privadas.
Os processos e atos administrativos de natureza liberatória, como as autorizações, admis-
sões e licenças, tornaram-se parte corriqueira da vida de qualquer cidadão, empresa ou entidade do ter-
ceiro setor. O Estado exerce um controle prévio da vida privada em grande número de setores. É preciso
recorrer a seus órgãos e obter seu consentimento antes de construir, demolir, dirigir, pilotar, caçar, pescar,
erigir fábricas e outros tipos de infraestruturas ambientalmente impactantes, realizar concentrações eco-
nômicas de grande monta, exercer certas atividades comerciais, industriais, agrárias e até mesmo pro-
fissionais. Os atos liberatórios espraiam-se pelos mais variados campos da ação humana, seja de ordem
econômica, ambiental ou social. E, sem eles, ficam as pessoas sujeitas a poderes estatais de restrição de
seus direitos fundamentais, isto é, sem os atos liberatórios impostos por lei, passa-se a agir ilicitamente,
submetendo-se a medidas cautelares, como a de suspensão de atividades e apreensão de bens, e a me-
didas punitivas, desde advertências, multas até as interventivas determinações de cessação de atividade,
reestruturação societária etc.
1. “Conteúdo da Revista Digital de Direito Administrativo”
61 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
A exigência tão frequente do ordenamento jurídico por atos e processos liberatórios de

comportamentos particulares repousa usualmente no argumento de que o Estado necessita tutelar os
interesses públicos primários e mitigar o risco de ocorrência de lesões a direitos e interesses individuais,
coletivos e difusos. É por isso que realiza o controle prévio de ações sociais e econômicas mais sensíveis,
polêmicas ou arriscadas, lançando mão de processos administrativos de licenciamento, autorização, ad-
missão e outros congêneres. Não raramente, porém, surgem dúvidas se essas técnicas liberatórias, impo-
sitivas de controle anterior dos comportamentos humanos, são realmente adequadas e necessárias para
a eficiente prevenção de danos à coletividade.
Não são poucos os processos liberatórios criados com intuito meramente arrecadatório,
dada a faculdade de se instituir taxa de polícia no direito brasileiro. Igualmente frequentes são os criados
por desejo instintivo de controlar, sem qualquer comprovado efeito na melhoria das condições sociais,
ambientais ou econômicas. E ainda há aquelas situações em que o Estado estabelece esses procedimentos
sob justificativas plausíveis, mas infelizmente não os conduz com o esperado profissionalismo. Disso re-
sultam atos liberatórios meramente simbólicos, incorretos ou que não cumprem sua finalidade de tutelar
interesses públicos. Exemplos disso se encontram aos montes, desde licenças de estabelecimentos que
não poderiam funcionar por risco evidente de incêndio, de edificações em áreas vulneráveis a desastres
ou de empreendimentos incompatíveis com as capacidades do ambiente natural ou artificial, bem como
de atividades comerciais incompatíveis com a defesa do consumidor.
O tema das falhas e patologias dos processos liberatórios estatais é tentador, polêmico e
relevantíssimo para o debate acerca do tamanho e dos poderes interventivos da Administração Públi-
ca, mas não pretendo examiná-lo. Por ora, basta apenas ter em mente que tais processos são muitos
e afetam de maneira expressiva o exercício de direitos e interesses de pessoas físicas e jurídicas quo-
tidianamente. Isso ocorre, porque eles impõem barreiras e custos financeiros, técnicos e igualmente
temporais significativos ao exercício de direitos e liberdades dos requerentes. E não há dúvidas de que
esses custos são proporcionalmente mais onerosos para a enorme população de baixa renda que forma
o Brasil, obrigando-a forçosamente por caminhos da ilicitude e da informalidade. De outro lado, o
impacto advém do desrespeito às regras do Estado controlador. Ignorar e violar requisitos liberatórios
estabelecidos pelo direito administrativo abre espaço, como já dito, à imposição de medidas cautelares
e sancionatórias bastante gravosas por vezes. Mais uma vez, sujeitos preferenciais dessas medidas são
aqueles que não detêm condições econômicas ou técnicas de lidar com os processos liberatórios que o
legislador cria e recria diariamente nas três esferas da federação.
Diante desses impactos não desprezíveis, é de se esperar que o Estado contemporâneo se
preocupe com políticas de simplificação e aperfeiçoamento da burocracia e que se esforce para conduzir
os expedientes liberatórios com elevada atenção, profissionalismo e, principalmente, respeito a prazos e
à duração razoável do processo administrativo. Entretanto, a realidade nem sempre reflete a esperança.
É indubitável que muitos órgãos e entes públicos operam com excelência, agem segundo os melhores
parâmetros de respeito aos cidadãos, mas inúmeros são os que ignoram prazos, bagunçam a instrução e
arrastam processos administrativos irrazoável ou indefinidamente.
Os motivos para esse problema de funcionamento do aparelho estatal na ação liberatória
das condutas particulares são de diversas ordens. Arrisco dividi-los para fins pedagógicos em motivos
não voluntários e voluntários, ou seja, motivos independentes da vontade do agente público competente
para agir e motivos que decorrem de sua vontade. No primeiro grupo, incluem-se fatores como a falta de
recursos técnicos e humanos para processar uma quantidade altíssima de solicitações de licenças, auto-
rizações e outros atos liberatórios – o que se verifica com muita frequência nos Municípios. No segundo,
entram os fatores mais graves, como a corrupção, o abuso de autoridade, o uso do processo para fins de
perseguição,2 a desídia, a renúncia indevida de competência, o medo de decidir por eventual pressão
indevida de órgãos de controle, a falta de profissionalismo etc. Todos eles estimulam o agente público,
2. Nesse sentido, também se manifestam FIGUEIREDO; KLEIN, 2019, p. 342.
62 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
não raramente, ao que já se denominou de “engavetamento doloso” (MARRARA, 2015, s.p.). Forçam-no
à paralisia, a introduzir os autos em uma gaveta para deliberadamente esquecê-los.
Por fatores mais ou menos nobres, como os ilustrados, o desrespeito aos prazos de decisão
gerará sempre uma hipótese de silêncio ilícito (embora não necessariamente culpável)3 e potencialmente
nocivo. Hipóteses assim necessitam ser combatidas por técnicas jurídicas aptas a garantir a efetividade
dos direitos fundamentais apesar das deficiências da Administração Pública ou das incapacidades e in-
tencionalidades do agente público. A preocupação com essas soluções não é nova. Já em 1938, Themís-
tocles Brandão Cavalcanti (1938) publicou decerto os primeiros estudos brasileiros sobre o tema, aos
quais hoje se somam reflexões de Dallari, Martins, Hachem, Vitta, Fortini, Saddy, Hadlich e outros que
mencionarei no momento oportuno.
Na esteira de tantas contribuições já publicadas desde a década de 1930, pretendo con-
tribuir com o tema ao demonstrar como o direito positivo brasileiro luta contra o silêncio ilícito da
Administração Pública. Para tanto, repartirei os avanços da legislação em quatro passos, conquanto não
necessariamente subsequentes ou cronologicamente organizados. O primeiro deles representa a consa-
gração do dever de decidir, a espelhar uma garantia fundamental à decisão administrativa; o segundo, a
elaboração de técnicas de transferência do dever de decidir; o terceiro, a difusão de regras esparsas que
conferem efeito positivo ao silêncio, gerando a aprovação tácita em algumas situações e, finalmente, o
quarto passo, consistente na incorporação da “aprovação tácita” como um instituto do direito adminis-
trativo geral após a edição da Lei de Liberdade Econômica.
2 O primeiro passo: consagração do dever de decidir
O primeiro passo na luta contra o silêncio ilícito e a inação indevida do Estado, principal-
mente no processamento e na elaboração de atos administrativos de liberação de comportamentos parti-
culares, consistiu na positivação gradual do dever de decidir da Administração, acompanhado de regras
definidoras de prazos claros para o exercício desse dever. Por incrível que pareça, há alguns poucos anos,
referido dever não estava tão explícito e frequentemente as leis especiais se omitiam a respeito de prazos
para emissão de decisão – situação que era agravada pela falta de leis gerais de processo administrativo
que pudessem suprir lacunas por aplicação subsidiária.
Do ponto de vista jurídico, o reconhecimento gradual de deveres de decidir sequer seria
necessário em leis de processo administrativo ou de processos setoriais, já que ele deriva de direitos
fundamentais ancorados na Constituição. Muitos administrativistas, como Adilson Abreu Dallari (2019,
p. 113) e Irene Patrícia Nohara (2018, p.393), esclarecem que o direito de petição consagrado na Consti-
tuição da República (art. 5º, XXXIV, ‘a’) embute um direito à decisão e, por imperativo lógico, um dever
de decidir. De que valeria o direito de pedir se não viesse necessariamente acompanhado de um direito
de resposta? Nada adiantaria o legislador garantir o direito de o cidadão solicitar algo à Administração
sem que esse direito implicasse o dever estatal de examinar tais solicitações e emitir uma decisão expressa
sobre elas. É desse raciocínio que resulta a relação inexorável entre direito de petição e dever de decisão.
Em complementação, Dallari adiciona que o dever em debate foi reforçado pelo devido processo legal
constitucionalmente estendido em 1988 para processos administrativos. Explica que o processo não se
encerra na petição, na abertura, “trazendo implícita uma série ordenada de atos para a apreciação da pe-
tição apresentada” (DALLARI, 2019, p. 113). Em outras palavras, pela sua natureza complexa, qualquer
processo se desdobra ao menos num ato de abertura e noutro de fechamento, pertinente ao primeiro.
Modesto (2016, s.p.), a seu turno, ainda cita como fundamentos que reforçam o direito da decisão os
direitos fundamentais à obtenção de informações e de certidões.
3. Hachem, ao tratar do tema, fez essa importante distinção: nem todo silêncio, como comportamento antijurídico, é necessariamente um com-
portamento culpável. Referida distinção se revela essencial para o estudo da responsabilidade do agente público por descumprimento do direito
de decidir (HACHEM, 2014, p. 153).
63 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Apesar de ancorado na Constituição da República e em direitos fundamentais nela conso-

lidados, o legislador pátrio reputou essencial reiterar o dever de decidir na legislação infraconstitucional
para desincentivar omissões ilícitas da Administração Pública, maiormente pelas mencionadas e nefastas
táticas de “engavetamento doloso” de solicitações de atos liberatórios. Símbolo desse movimento vigoro-
so de defesa dos administrados é a Lei de Processo Administrativo federal de 1999 (LPA), que dedicou
seu capítulo XI exclusivamente ao “dever de decidir” e superou uma lacuna antiga do direito adminis-
trativo geral.4
O art. 48 da LPA prevê que “a Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão
nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência”. Com
isso, impôs não apenas o dever de deliberar, mas de decidir de maneira explícita e clara, proibindo de-
cisões implícitas, indiretas, ocultas, obscuras, informais ou disfarçadas. Já o art. 49 conferiu um prazo
de 30 dias contados do final da instrução para a emissão da decisão, permitida prorrogação expressa e
motivada por igual período. Esse prazo geral máximo de 60 dias refere-se ao período de elaboração da
decisão propriamente dita, não ao processo como um todo, que poderá naturalmente durar bem mais a
depender da complexidade da instrução, da ação dos interessados e igualmente da eventual existência de
outros prazos para as etapas processuais anteriores à decisão propriamente dita.5 Entretanto, como mui-
tas leis específicas não estabelecem prazos de decisão, nem sequer prazos para duração geral do processo,
o art. 49 passou a desempenhar papel fundamental, estendendo-se frequentemente, por sua aplicação
subsidiária, a diferentes campos da Administração Pública federal e a vários processos administrativos
conduzidos em Estados e Municípios, haja vista a inexistência de dispositivos processuais próprios e à
possibilidade de, por analogia, tomar-se emprestado o importante mandamento da lei federal.
Em 2004, cinco anos após a edição da LPA federal, nova disposição normativa veio a re-
forçar o dever de decidir da Administração Pública. Com a Reforma do Judiciário, realizada por meio
da Emenda Constitucional n. 45, incluiu-se o inciso LXXVII no art. 5º, que transforma em garantia
fundamental a duração razoável do processo administrativo e exige que Estado assegure, a todas as pes-
soas, meios de celeridade na sua tramitação. Mais tarde, modificações importantes foram inseridas na
LPA federal para dar vida ao comando constitucional. Preocupado com a duração razoável para grupos
vulneráveis e para os quais a lentidão decisória pode gerar mais danos, a Lei n. 12.008, de 2009, impõe a
tramitação acelerada e preferencial de processos administrativos federais nos quais figuram como inte-
ressados deflagradores deficientes, portadores de doenças graves e idosos.6
É inevitável indagar se a consagração da duração razoável do processo no nível constitu-
cional trouxe algo de novo em relação ao dever de decidir que já constava da LPA federal desde 1999.
Perspicaz, Hachem não deixou essa questão passar despercebida. A seu ver, a modificação constitucional
operada em 2004 permitiu uma diferenciação teórica entre “prazos legais” e “prazos razoáveis”. A dura-
ção razoável cria, para o Poder Público, o dever de “dar tramitação célere ao processo administrativo,
sem delongas ou paralisações injustificáveis”, de modo que a decisão deva ser exarada “dentro do mais
curto espaço de tempo possível” (HACHEM, 2014, p. 149). Nesse sentido, enquanto o prazo legal con-
figura o prazo máximo para que a Administração Pública decida, definido normativamente a partir de
uma “generalidade de situações”, o prazo razoável é o prazo adequado da decisão e, por conseguinte,
poderá ser menor que o prazo legal diante das circunstâncias do caso concreto e da necessidade de se
tutelar, com maior celeridade, os direitos do requerente. Dessa sorte, conclui Hachem (2014, p. 153), o
4. Em 1938, Cavalcanti já alertava faltar entre nós uma norma geral a tratar do silêncio administrativo, de prazos gerais de decisão e de sanções
pelo seu descumprimento. A seu ver, essa deficiência do processo administrativo brasileiro pode ser atribuída à falta de um contencioso ad-
ministrativo, que pressupõe maior rigidez das fórmulas processuais, e respeito a prazos e outras exigências, muito próximas das existentes no
processo judicial (CAVALCANTI, 1938, p. 127).
5. Regina Ferrari sustenta ser possível “... aceitar que o prazo razoável para a manifestação da autoridade pública, em um processo administrati-
vo, possa ser de até 120 dias”, pois, no Mandado de Segurança, o este é o prazo de impetração contado “a partir do momento em que o silêncio
se tornou apto a produzir lesões ao administrado, se outro não for o prazo legalmente estabelecido”. (FERRARI, 2013, p. 65-66). Em sentido
semelhante, MIGUEL, 2011, p. 209.
6. Criticamente sobre as técnicas de aceleração de processo, cf. NOHARA; MARRARA, 2018, p. 566 e seguintes.
64 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
dever de decidir poderá surgir “(i) antes do prazo temporal legalmente previsto para a resolução dos
requerimentos ou (ii) no máximo, dentro do prazo legal”. Porém, esse posicionamento não é unânime na
doutrina. Apenas para ilustrar, Hadlich Miguel (2011, p. 209) entende que o prazo razoável poderá, se
necessário, superar o prazo máximo de 60 dias da LPA federal.
Sem prejuízo dos inúmeros avanços legislativos na positivação de deveres de decidir, prazos
legais e da duração razoável, o direito positivo brasileiro continuou avançando na matéria ao estabelecer
gradualmente requisitos qualitativos de decisão. Num primeiro momento, portanto, a legislação cami-
nhou para conferir às pessoas um direito à decisão e, num segundo, para elevar a qualidade das decisões
oferecidas pela Administração Pública. Ao menos dois diplomas legais aprovados na década de 2010
comprovam essa afirmação, a saber: o Código de Processo Civil de 2015 (CPC) e as inclusões na Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) de 2018.
Não há como se negar destaque ao papel do CPC para o processo administrativo em virtude
de uma razão simples. De acordo com seu artigo 15, as normas do processo civil se aplicam subsidiaria-
mente aos processos administrativos naquilo que couber. Em havendo lacuna da legislação setorial, cabe
o intérprete buscar solução nas Leis de Processo Administrativo e, persistindo a lacuna, no Código de
Processo Civil, quando sua lógica for aplicável ao processo administrativo concretamente tratado. Por
esse motivo, dois dispositivos do CPC tendem certamente a ganhar muito espaço no âmbito administra-
tivo, a saber: os art. 489 e 490.
O art. 489 é extremamente rico para a Administração Pública, pois traz os elementos essen-
ciais da decisão (relatório, fundamento e dispositivo), definindo-os de modo claro. Além disso, explicita
que uma decisão não será considerada fundamentada quando: (i) se limitar a indicar, reproduzir ou
parafrasear ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida; (ii) empregar
conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua incidência no caso;
(iii) invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão; (iv) não enfrentar
todos os argumentos deduzidos no processo capazes de infirmar a conclusão decisória; (v) limitar-se a
invocar precedente ou enunciado de súmula sem demonstrar seu ajuste ao caso; ou (vi) ignorar súmula,
jurisprudência ou precedente invocado, sem demonstrar a existência de distinção no caso em julgamen-
to ou a superação do entendimento. O artigo em tela ainda cuida de fundamentação em casos de colisão
de normas e prevê que a decisão necessita ser interpretada “a partir da conjugação de todos os seus
elementos e em conformidade com o princípio da boa-fé”. Já o art. 490 demanda que o decisor resolva o
mérito, acolhendo ou rejeitando, no todo ou em parte, os pedidos formulados. Estabelece, com isso, um
vínculo obrigatório de coerência entre a decisão final e a petição – o que decerto reforça o art. 50, § 1º
da LPA federal, que pede decisões administrativas com fundamentação explícita, clara e “congruente”.
Em 2018, por modificações determinadas pela Lei n. 13.655, a LINDB ganhou um conjunto
extenso de novas disposições normativas voltadas a incrementar a segurança jurídica nas relações entre
a Administração Pública e a sociedade. Sob esse escopo, o legislador reforçou as exigências de elaboração
de decisões administrativas, estimulando mais profissionalismo, cuidado, planejamento e transparência
no processo decisório. Isso fica evidente, por exemplo, nos art. 20 e 21. O primeiro impede o agente pú-
blico de decidir com base em “valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências
práticas da decisão”. De um lado, essa norma mostra certa proximidade com a disposição do CPC que
considera não fundamentada a decisão que usa conceitos indeterminados sem relacioná-los com o caso
concreto. De outro, vai além ao incluir na motivação, para além dos pressupostos fáticos e jurídicos, um
prognóstico das consequências da decisão escolhida. Não bastasse isso, seu parágrafo único exige que
a motivação demonstre a razoabilidade da escolha por meio de análises de adequação e necessidade. O
segundo dispositivo relevante é o art. 21, que impõe ao administrador público indicar “consequências
jurídicas e administrativas” nas decisões que decretam invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou
norma administrativa. Esse mandamento, ao lado de tantos outros, confirmam o caminho do direito
positivo brasileiro no sentido de valorizar o dever de decidir e imprimir ao seu cumprimento mais qua-
lidade e profissionalismo.
65 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
3 O segundo passo: transferência do dever de decidir

As razões pelas quais a Administração se cala, deixa de agir dentro dos prazos, omite-se no
seu dever de decidir são das mais variadas e decorrem de fatores ora imputáveis ao agente público, ora
estranhos a ele. Exatamente por isso, a consagração em leis gerais de um dever de decidir jamais será
capaz de, no plano exclusivamente jurídico, combater o silêncio ilícito resultante de fatores tão distintos.
Consciente desses vários fatores justificativos do silêncio e paralelamente ao fortalecimento do direito de
decidir, o legislador reputou importante buscar outros meios para garantir os direitos fundamentais de
pessoas físicas e jurídicas que lidam com a Administração Pública e lhe solicitam atos liberatórios.
Dentre essas alternativas, merecem atenção as de transferência ou translação do exercí-
cio de competências. A legislação brasileira oferece em certos casos técnicas que promovem, de modo
vinculado ou discricionário, o deslocamento pontual da tarefa decisória que recai sobre um órgão para
outro, de hierarquia superior, inferior ou pertencente a outra entidade. Exemplos dessas técnicas são a
delegação e a avocação, empregadas de modo voluntário com base no poder de hierarquia, bem como a
atuação processual supletiva e a atuação processual subsidiária.
A delegação e a avocação são velhas conhecidas da Administração Pública e configuram
institutos do direito administrativo geral, valendo para todo e qualquer setor de atuação adminis-
trativa, restando vedado apenas para situações específicas.7 Delegar implica transferir o exercício da
competência de órgão superior para um inferior ou transferir, mediante consenso, o exercício da com-
petência para um órgão paralelo. Avocar, a seu turno, implica transferir o exercício da competência
atribuída ao órgão inferior para o superior por sua determinação. Tanto na delegação quanto na avo-
cação transfere-se não a competência em si, mas seu exercício. Além disso, sua realização lícita depen-
de da observância de inúmeras regras, como a de vedação de transferir certas decisões, a de especifici-
dade (dever de se transferirem tarefas claras e pontuais), a de parcialidade (vedação de transferir todas
as tarefas), a de publicidade (necessidade de divulgar o deslocamento do exercício da competência) e
a de precariedade (possibilidade de se revogar a qualquer tempo a transferência).
Uma vez que se assentam em poder hierárquico dentro das entidades estatais, os poderes de
delegar e avocar despontam como remédios úteis de prevenção de efeitos nocivos do silêncio adminis-
trativo ocasionado, por exemplo, em razão da falta de capacidade técnica da autoridade originariamente
competente, por ausência de recursos humanos suficientes, por excessiva pressão externa entre outras
causas. Na medida em que o ordenamento hoje contém normas gerais definidoras do regime jurídico e
dos procedimentos de avocação e de delegação (como as da LPA federal), tornou-se mais fácil aos órgãos
hierarquicamente superiores lançar mão dessas ferramentas para evitar que decisões deixem de ser to-
madas, prazos venham a ser descumpridos e requerimentos de atos liberatórios quedem sem julgamento.
Diante da probabilidade de não exercício tempestivo do dever de decidir, basta que o órgão superior ou
desloque o exercício de suas competências em sentido horizontal ou descendente ou avoque tarefas de
órgãos superiores com dificuldades de decisão em um caso concreto ou grupo de casos com caracterís-
ticas próprias (matéria mais complexa ou sensível, por exemplo). Delegação e avocação são, por isso,
mecanismos bastante úteis na prevenção do silêncio ilícito e na proteção da garantia fundamental de
pessoas físicas e jurídicas obterem resposta da Administração Pública a suas solicitações.
Ao se navegar pelos cursos do direito administrativo setorial, será possível descobrir que
algumas novidades processuais foram desenvolvidas nos últimos anos como armas contra a violação do
dever de decidir. Muitas delas ainda não alcançaram o patamar de instituto do direito administrativo
geral, ou seja, não podem ser utilizadas em todos os setores da Administração Pública, mas estimulam
reflexões sobre como as concepções sobre o processo administrativa podem avançar para combater o
mal aqui discutido. Ótimos exemplos dessas novidades se encontram na Lei Complementar n. 140, de
2011, que disciplina o processo administrativo de licenciamento e a cooperação entre União, Estados e
Municípios na execução da política ambiental.
7. Nos termos do art. 13 da LPA federal, não podem ser objeto de delegação: I – a edição de atos de caráter normativo; II – a decisão de recursos
administrativos e III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
66 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Ao tratar da coordenação e da cooperação na complexa federação tripartite em vista da

competência comum dos níveis políticos para tutelar o ambiente, a Lei Complementar referida inseriu
no ordenamento brasileiro duas importantes ferramentas, a saber: (i) a atuação supletiva e (ii) a atuação
subsidiária. Cada uma delas opera em momentos processuais distintos e conforme requisitos próprios,
mas, como se verá, atacam igualmente o silêncio ilícito e contribuem com o cumprimento do dever de
decisão da Administração Pública ao superar ou mitigar alguns dos fatores internos ou externos que o
inviabilizam em muitos órgãos.
A atuação subsidiária consiste na prestação de auxílio de um ente federativo a outro com o
objetivo de permitir que este desempenhe suas tarefas de condução de processos administrativos de li-
cenciamento ambiental e de edição de atos de deferimento ou indeferimento de licenças prévias, licenças
de operação ou de instalação. Dessa forma, e.g., um pequeno Município mineiro com poucos agentes
públicos para atender a um número muito elevado de requerimentos de licença ambiental ou com difi-
culdades técnicas para compreender um complicado caso de licenciamento em mineração pode solicitar
apoio dos órgãos ambientais do Estado de Minas Gerais. Com isso, mais facilmente conduzirá o processo
e menor será o risco de desrespeito do prazo de decisão e, por conseguinte, da ocorrência de silêncio
ilícito. A atuação subsidiária nada mais é, portanto, que uma espécie de cooperação interfederativa desti-
nada a facilitar o desempenho de competências atribuídas a entes políticos com dificuldades, pontuais ou
crônicas, de funcionamento ou operação administrativa. Por essa natureza, a atuação subsidiária sempre
opera antes da decisão e mediante requerimento do ente que necessita de apoio.
Em contraste com a atuação subsidiária, solicitada discricionariamente pelo órgão que de-
tém a competência originária para decidir em matéria de licenciamento ambiental, a atuação supletiva
enseja a substituição automática do órgão decisor originário pelo órgão ambiental da esfera federativa
superior. Se, no mesmo exemplo dado, o pequeno Município mineiro não lograr cumprir o prazo de
expediência de licença, por força de lei, o exercício de sua competência decisória será automaticamente
lançado para as mãos do órgão ambiental do Estado de Minas Gerais. Aqui, opera-se uma transferência
automática de tarefas públicas por força da vontade do legislador, ou seja, de maneira vinculada, sem
espaço para juízos de conveniência e oportunidade do órgão originariamente competente que não cum-
priu seu dever de decidir em relação a uma solicitação de licença.
Paulo Modesto (2016, s.p.) batizou esse tipo de técnica de combate à omissão decisória –
típica de processos que não se harmonizam com a aprovação tácita – de silêncio translativo, que define
como a “sub-rogação, por deslocamento previsto em lei, da competência decisória ou opinativa de um
órgão para outro na organização administrativa, independentemente de presunção de deferimento ou
indeferimento da pretensão do particular, em razão de inatividade formal e antijurídica da Administra-
ção Pública”. A definição transcrita merece apenas um reparo: o que se transfere não é a competência que
é fixada pela lei, mas sim o seu exercício pontual. Modesto reconhece isso em outro trecho, ao afirmar
que o órgão originário que deixou de agir e sofreu os efeitos do deslocamento de sua tarefa em um caso
concreto não perde automaticamente sua competência para os demais.
Esse tipo de transferência de tarefas administrativas de um ente a outro não se resume ao
direito ambiental, nem às relações de órgãos componentes do Poder Executivo. Há outras manifesta-
ções de silêncio indesejado que o legislador intenta combater por ferramentas análogas. A ilustrar essa
afirmação, note-se que a Lei Anticorrupção prevê expressamente que o Ministério Público, na ação civil
pública, poderá solicitar que o juiz aplique as sanções administrativas (de multa e de publicação da deci-
são condenatória) caso a entidade pública que deveria realizar o processo administrativo de responsabi-
lização tenha silenciado ou se omitido no combate à prática de corrupção.8 Como dito, esse exemplo não
se refere a processos administrativos liberatórios, mas sim punitivos e envolvem uma forma de atuação
8. Nos termos do art. 20 da Lei Anticorrupção, “nas ações ajuizadas pelo Ministério Público, poderão ser aplicadas as sanções previstas no
art. 6º, sem prejuízo daquelas previstas neste Capítulo, desde que constatada a omissão das autoridades competentes para promover a res-
ponsabilização administrativa”.
67 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
supletiva do Judiciário pela Administração Pública. Ademais, serve para demonstrar que as transferên-
cias impositivas de tarefas são uma solução bastante útil e viável de superação da inércia e do silêncio da
Administração em variadas ocasiões, inclusive no campo punitivo.
4 O terceiro passo: efeito positivo do silêncio na legislação setorial

O silêncio na Administração Pública em processos liberatórios aceita uma terceira forma de
resolução, consistente na conferência de efeitos jurídicos ao decurso do prazo decisório. Ao silêncio, como
fato, podem ser atribuídos efeitos que vão desde a preclusão do comportamento até a edição de atos ad-
ministrativos fictícios. Para indicar esse último fenômeno, costuma-se empregar as expressões “silêncio
negativo” e “silêncio positivo”. Na boa síntese de Ricardo Marcondes Martins, o negativo implica o indefe-
rimento do requerimento do interessado após o decurso do prazo e o positivo, o seu deferimento (BACEL-
LAR; MARTINS, 2014).9 Em ambos, o legislador cria ficções jurídicas, já que a autoridade não julga de fato.
Na prática, os ordenamentos preveem essas ficções jurídicas em lei para que o silêncio da
Administração Pública (como fato) redunde, após o decurso do prazo decisório, em um provimento
administrativo, em relações jurídicas externas ou internas,10 de negação ou de aprovação do quanto so-
licitado num requerimento. Essa técnica fica geralmente limitada à edição de atos benéficos, como os
esperados em processos liberatórios, relativos à expedição de licenças de todo gênero, à autorização,
à admissão e assim por diante. Não se coaduna, porém, com outras formas de silêncio ou inatividade,
como o relativo à execução de atos materiais, à cominação de sanções, à expedição de atos opinativos
como laudos e pareceres, à defesa de interesses da Administração.
Seja como indeferimento do pedido (silêncio negativo), seja como deferimento (silêncio posi-
tivo), a previsão do ato administrativo fictício se espraiou pela legislação ao longo do tempo. De início, isso
ocorreu para permitir ao destinatário da ação pública viabilizar o controle judicial nos países do contencioso
administrativo. Themístocles Brandão Cavalcanti narra que, no direito francês, a Lei de 17 de julho de 1900
considerou o silêncio da Administração como simples recusa e indeferimento nos casos de recursos para o
Conselho de Estado. Na Itália, a Lei de 3 de março de 1934, prescreveu de maneira explícita que o silêncio
persistente e contínuo da Administração quanto à pronuncia a respeito de um recurso hierárquico era tido
como confirmação do ato administrativo e denegação do recurso (CAVALCANTI, 1938, p. 126-127). Em
monografia mais recente sobre o tema, André Saddy revela como a partir de então essa técnica se espalhou por
países europeus e americanos, como Espanha, Portugal, Argentina, México e Peru.11
Com o passar dos anos, mesmo em países sem o contencioso administrativo, sem justiça
especializada em conflitos envolvendo a Administração Pública, o ato fictício resultante do silêncio co-
meçou a ganhar atenção, principalmente ao demonstrar aptidão para mitigar os riscos de danos que a
lentidão e o atraso processual de alguns órgãos públicos acarretam para o indivíduo, para o mercado e
para a sociedade. Leis de setores bem específicos começaram a adotar técnicas de conferência de efeito
negativo ou positivo com o objetivo de proteger o cidadão contra o desrespeito a prazos decisórios pela
Administração Pública. No Brasil, exemplos disso se encontram: no direito urbanístico, em que o silên-
cio do Município autoriza o proprietário de imóvel urbano a aliená-lo onerosamente a terceiro mesmo
sob direito de preempção; no direito regulatório, em que o silêncio da ANP implica aprovação de planos
de exploração de petróleo e gás natural e, igualmente, no direito da concorrência.
Por sua história longa e polêmica, bem como por seu impacto sobre terceiros interessa-
dos, o uso do silêncio e de aprovação tácita no direito concorrencial merece comentários apartados.
No controle preventivo que o CADE realiza sobre certas concentrações econômicas, a Lei de Defesa da
Concorrência fixa um prazo máximo de conclusão processual e, na sua redação originária, prescrevia o
9. Sobre o conceito, cf. também MEDAUAR, 2019, p. 312.

10. O ato tácito é divido em interno, quando se refere a relações inter-administrativas, ou externo, referente a uma relação entre Administração
e administrado. Nesse sentido, VITTA, 1999, p. 130.
11. Para um panorama do direito estrangeiro, cf. SADDY, 2013, especialmente a parte II, a partir da página 131 e SILVA, 2004, p. 473 e seguintes.
68 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
seguinte: “art. 64 O descumprimento dos prazos previstos nesta Lei implica a aprovação tácita do ato de
concentração econômica”. Todavia, esse dispositivo foi vetado pela Presidente Dilma Rousseff por suges-
tão do Ministério da Justiça, que assim sumarizou suas razões:
Da forma como redigido, o artigo estabelece a aprovação tácita de atos de concentração como conse-
quência automática do descumprimento de quaisquer prazos estabelecidos pela Lei, resultando em
medida desproporcional e com o potencial de acarretar graves prejuízos à sociedade. Note-se que a
legislação já oferece mecanismos menos gravosos e aptos a apurar as responsabilidades pelo eventual
desrespeito aos prazos estabelecidos em lei.
Embora as razões sejam plausíveis e comuns a toda discussão sobre os efeitos positivos, fato
é que o direito concorrencial brasileiro há muito tempo previa esse mecanismo. A Lei de Defesa da Con-
corrência de 1962 previa o instituto ao declarar que, se o CADE descumprisse o prazo de exame da con-
centração, ela seria considerada válida, sem prejuízo de o Conselho examiná-lo posteriormente – uma
espécie de efeito positivo sem preclusão (art. 74, § 3º). Mais tarde, a Lei de 1991, que alterou a de 1962,
previu que os atos de concentração não apreciados no prazo legal seriam “válidos, perfeitos e acabados”,
salvo se os requerentes tivessem deixado de apresentar esclarecimentos solicitados ou documentos ne-
cessários ao exame da operação dentro do prazo legal, situação que estenderia automaticamente o prazo
de decisão e conclusão do processo (MARRARA, 2015, p. 192). A mesma lógica foi mantida na Lei de
1994, que continuou a prever o julgamento tácito ou fictício por decurso do prazo, não mais permitindo
ao CADE realizar o julgamento. Em realidade, chegou-se a propor a extinção da aprovação tácita da Lei
de 1994. Porém, em sentido exatamente contrário ao posterior veto de Dilma ao instrumento previsto na
LDC de 2011, o Presidente Luís Inácio Lula da Silva vetou o Projeto de Lei 6.955 que buscava extirpar o
instituto, argumentando que:
Não é conveniente a retirada do mecanismo de aprovação de atos de concentração por decurso de
prazo, caso o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE não os aprecie dentro do
prazo estipulado. Isso porque, em que pese o mau uso que possa ter sido feito desse instrumento no
passado, tal mecanismo de sanção pela eventual morosidade da Administração Pública é de fundamen-
tal importância para trazer segurança jurídica à comunidade empresarial no que se refere à notificação
de atos de concentração, que, não raras vezes, envolvem operações de incerteza, caso houvesse a possi-
bilidade de se ficar esperando ad infinitum uma decisão do órgão julgador. Tal incerteza poderia trazer
resultados extremamente negativos, tanto em termos de incentivos à não notificação dos atos quanto em
termos de inibição da livre iniciativa. Em conclusão, trata-se de um eficiente constrangimento para
que a Administração atue nos exatos termos previstos pelo legislador e, portanto, é apropriada a sua
permanência no texto legal. (grifei)
Esse exemplo do direito concorrencial é certamente o melhor para narrar a história polêmi-
ca e resumir as dúvidas acerca do silêncio positivo no direito administrativo brasileiro. A uma, confirma
que a discussão não é nova, como já demonstrava Themístocles Brandão Cavalcanti em seu texto na Re-
vista da Faculdade de Direito da USP de 1938. A duas, revela que as visões sobre o tema estão distantes de
um consenso, pois, embora o silêncio positivo gere temores de prejuízos ao interesse público, ele é visto
ao mesmo tempo como um importante mecanismo de tutela da segurança jurídica, mormente diante da
morosidade que acomete alguns órgãos da Administração Pública. A três, porque o julgamento tácito ou
fictício no âmbito do controle estatal de concentrações econômicas insere-se em processos administra-
tivos liberatórios marcados por razoável discricionariedade e impacta fortemente a esfera de terceiros,
como consumidores, fornecedores, distribuidores, concorrentes, agentes reguladores entre outros. E, por
fim, porque o direito da concorrência serviu de fonte de inspiração para o legislador inserir o mecanismo
em leis mais novas, como a referida lei do petróleo e a Lei de Liberdade Econômica.
5 O quarto passo: aprovação tácita no direito administrativo geral

Até pouco tempo, como maior ou menor apoio dos especialistas, o silêncio positivo espa-
lhou-se por alguns poucos campos do direito administrativo especial, ainda que sem alcançar o status
de instituto do direito administrativo geral. Sem prejuízo desse avanço em setores regulados, algumas
69 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
leis de processo administrativo caminharam no sentido de repeli-lo. A paulista serve de exemplo a essa
resistência. Em vez de fortalecer o efeito positivo, explicitamente consagrou o negativo ao estipular que:
“Ultrapassado o prazo [de 120 dias ou outro legalmente estabelecido] sem decisão, o interessado poderá
considerar rejeitado o requerimento na esfera administrativa, salvo previsão legal ou regulamentar em
contrário” (art. 33, § 1º, grifei). Na prática, entretanto, esse dispositivo gerou pouco ou nenhum avan-
ço. Afinal, como alerta Hachem (2014, p. 158), reconhecer “efeitos negativos ao silêncio administrativo
para fins processuais é o mesmo que nada, pois com essa consequência ou sem ela o descumprimento
do prazo legal pela Administração já autoriza o juiz... a condená-la a resolver explicitamente o processo
administrativo, sob pena de sofrer a aplicação dos diversos meios coercitivos...”.
Com a edição da Lei de Liberdade Econômica em 2019, fez-se uma correção de rumos,
alinhando-se o Brasil a outras nações ocidentais, como o Peru, a Alemanha1211 etc. Com efeito, em virtu-
de da Diretiva de Serviços de 2007, o efeito positivo teve que ser absorvido pelo ordenamento dos países
membros da União Europeia como instrumento geral para combater a lentidão e abusos de autoridade
na condução de processos liberatórios que condicionavam a liberdade de iniciativa e de concorrência
principalmente de prestadores de serviços que desejavam se expandir pela zona de integração. Foi assim
que, ao lado do instituto do balcão único e da adoção de processos eletrônicos, o efeito positivo despon-
tou em muitos países como forma de garantir liberdades econômicas.
No Brasil, passo semelhante foi dado pelo art. 3º, inciso IX da Lei n. 13.849, de 20 de se-
tembro de 2019, que conferiu a toda pessoa física ou jurídica, “a garantia de que, nas solicitações de atos
públicos de liberação da atividade econômica que se sujeitam ao disposto nesta Lei, apresentados todos
os elementos necessários à instrução do processo, o particular será cientificado expressa e imediatamente
do prazo máximo estipulado para a análise de seu pedido e de que, transcorrido o prazo fixado, o silêncio
da autoridade competência importará aprovação tácita para todos os efeitos, ressalvadas as hipóteses ex-
pressamente vedadas em lei” (grifei). Esse mandamento geral foi calibrado, relativizado e detalhado em
dispositivos da mesma Lei, que merecem consideração por delinearem o regime jurídico da aprovação
tácita por meio de regras sobre a extensão do instituto a Estados e Municípios (art. 1º, § 5º), sobre a de-
finição de atos de liberação (art. 1º, § 6º), sobre as hipóteses de inaplicabilidade (art. 3º, § 6º, § 7º e § 12)
e sobre a fixação do prazo de decisão.13
12. “A figura da autorização fictícia como regra geral do processo administrativo alemão é recentíssima. No entanto, o instituto em si não é
novo. Assim como se vê no direito brasileiro, também há diversas normas especiais na legislação esparsa alemã que reconhecem os efeitos cons-
titutivos do tempo em relações jurídico-administrativas. Nos termos do §6o, IV, do Código de Construções (Baugesetzbuch), por exemplo, a
omissão da autoridade estadual em relação ao Plano Urbanístico de Ordenação do Território (Flächennutzungsplan), elaborado pela autoridade
municipal, acarreta sua aprovação automática, uma vez decorrido o prazo de três meses. No mesmo sentido, o § 8º, Va, da Lei de Proteção dos
Animais (Tierschutzgesetz), a fim de impedir que o desenvolvimento científico seja prejudicado em vista de problemas burocráticos, determina
que uma solicitação para realização de testes com animais será automaticamente concedida quando a autoridade responsável não a apreciar no
prazo de três meses. Em vista desses dispositivos, muito anteriores à última reforma da VwVfG, já apareciam na doutrina tedesca... As bases
de discussão do instituto da autorização fictícia já estavam, portanto, há muito tempo lançadas. O que mudou há pouco foi o reconhecimento
desse instituto como regra geral. A autorização fictícia foi inserida na VwVfG somente com a edição da sua quarta Lei de Alteração, de 11 de
dezembro de 2008“. MARRARA, 2009, p. 203.
13. Art. 1º, § 5º O disposto no inciso IX do caput do art. 3º desta Lei não se aplica aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, exceto se: I
o ato público de liberação da atividade econômica for derivado ou delegado por legislação ordinária federal; ou II o ente federativo ou o órgão
responsável pelo ato decidir vincular-se ao disposto no inciso IX do caput do art. 3º desta Lei por meio de instrumento válido e próprio. Art. 1º,
§ 6º Para fins do disposto nesta Lei, consideram-se atos públicos de liberação a licença, a autorização, a concessão, a inscrição, a permissão, o
alvará, o cadastro, o credenciamento, o estudo, o plano, o registro e os demais atos exigidos, sob qualquer denominação, por órgão ou entidade
da administração pública na aplicação de legislação, como condição para o exercício de atividade econômica, inclusive o início, a continuação
e o fim para a instalação, a construção, a operação, a produção, o funcionamento, o uso, o exercício ou a realização, no âmbito público ou pri-
vado, de atividade, serviço, estabelecimento, profissão, instalação, operação, produto, equipamento, veículo, edificação e outros. Art. 3º, § 6º O
disposto no inciso IX do caput deste artigo não se aplica quando: I versar sobre questões tributárias de qualquer espécie ou de concessão de
registro de marcas; II a decisão importar em compromisso financeiro da administração pública; e III houver objeção expressa em tratado em
vigor no País. Art. 3º, § 7º A aprovação tácita prevista no inciso IX do caput deste artigo não se aplica quando a titularidade da solicitação for
de agente público ou de seu cônjuge, companheiro ou parente em linha reta ou colateral, por consanguinidade ou afinidade, até o 3º (terceiro)
grau, dirigida a autoridade administrativa ou política do próprio órgão ou entidade da administração pública em que desenvolva suas atividades
funcionais. Art. 3º, § 8º O prazo a que se refere o inciso IX do caput deste artigo será definido pelo órgão ou pela entidade da administração
pública solicitada, observados os princípios da impessoalidade e da eficiência e os limites máximos estabelecidos em regulamento. Art. 6º, § 12.
O disposto no inciso IX do caput não se aplica às atividades com impacto significativo no meio ambiente, conforme estabelecido pelo órgão
ambiental competente. (Redação dada pela Medida Provisória nº 915, de 2019)
70 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Pouco tempo mais tarde, em 18 de dezembro de 2019, o Decreto federal n. 10.178 regula-
mentou os dispositivos legais apontados e, entre outros aspectos, tratou: (i) da fixação, da contagem, da
suspensão e da extensão do prazo; (ii) das exigências ao beneficiário da aprovação tácita; (iii) de hipó-
teses de inaplicabilidade; (iv) do documento comprobatório de liberação, bem como (v) da renúncia ao
direito de aprovação tácita entre outros aspectos que examinarei nos próximos itens.
A publicação dessas normas e a consequente inserção do silêncio positivo como instrumen-
to geral do processo administrativo na Lei de Liberdade Econômica não passaram imunes a críticas. Caio
Figueiredo e Aline Klein acreditam que “a modificação do regime do silêncio administrativo efetivada
pela Lei de Liberdade Econômica não cria um sistema que proteja satisfatoriamente o particular” (FI-
GUEIREDO; KLEIN, 2019, p. 346-347). José Cristóvan e Luiza Mallon argumentam que o mecanismo
gera riscos de que órgãos públicos, com a prerrogativa de definir prazos de análise, comecem a empregar
prazos muito mais extensos, “no caminho inverso àquele confessado propósito de agilidade almejado”
pelo legislador (CRISTÓVAN; MALLON, 2019, s.p.). Com a novidade legal, tampouco é de se descartar
o aprofundamento de outro problema que Sérgio Ferraz e Adilson Dallari (2012, p. 240) identificam nos
processos administrativos em razão das facilidades proporcionadas pelas novas tecnologias nos últimos
anos: a utilização inadequada e exagerada de modelos, de relatórios padronizados, de fundamentações
genéricas, universais, simplesmente copiadas ou coladas, ou adaptadas levemente a casos novos, sem
atenção às suas particularidades e sem uma motivação adequada. Quero dizer com isso que, para evitar
o decurso do prazo e o efeito positivo, existe o risco de intensificação de uso de decisões pré-formatadas
e de decisões simplesmente transplantadas de um processo a outro.
Além das críticas, foram ouvidos alguns elogios. Paulo Macera e Carolina Mota Mourão
destacam que a Lei de Liberdade Econômica, “ao atribuir efeitos positivos ao silêncio da administração
de modo genérico, alterou de maneira substantiva o sentido adotado a esse instituto, invertendo a lógi-
ca até então adotada de se atribuir efeito denegatório às hipóteses de silêncio” (MACERA; MOURÃO,
2019, p. 352). Marcelo Saadi, a seu turno, realça que a lei tem o mérito de estimular a estruturação de
um ambiente mais favorável ao empreendedorismo. Suas normas servem de incentivos a negócios e à
previsibilidade dos agentes econômicos, ao mesmo tempo em que desestimulam corrupção e influências
políticas (SAADI, 2019, p. 319). Fora isso, é preciso registrar que a novidade coloca o processo adminis-
trativo brasileiro em um novo estágio de combate à lentidão e à morosidade de certos órgãos públicos
no atendimento das necessidades de pessoas físicas e jurídicas. Resta saber qual a real potencialidade do
instituto em discussão a partir de uma análise de seu regime jurídico.
6. Requisitos explícitos da aprovação tácita
A exegese dos dispositivos constantes da Lei de Liberdade Econômica e do seu regulamento
executivo permite afirmar que a ocorrência da aprovação tácita não é tão simples e fácil quanto se deseja.
Afora numerosos requisitos escritos, explicitados nos textos normativos, é imprescindível que se obser-
vem requisitos não escritos, implícitos, para que o silêncio positivo seja reconhecido no caso concreto.
Por ora, cabe examinar os requisitos expressos, que abrangem: (i) a existência de uma solicitação dos
interessados; (ii) de um ato administrativo liberatório; (iii) relativo ao desempenho de atividade econô-
mica; (iv) que venha acompanhada dos elementos instrutórios exigidos; bem como (v) a fixação de um
prazo de decisão pela Administração; (vi) que venha a ser violado.
Em primeiro lugar, a aprovação tácita abrange processos liberatórios abertos a pedido dos
interessados de modo voluntário ou compulsório. Essa consideração é importante, pois existem casos
na legislação de processos liberatórios cuja pedido de abertura é determinado pelo Estado. Melhor di-
zendo: em certas situações, o particular requer livre e voluntariamente o ato administrativo, como uma
licença, autorização etc.; em outros, é compelido a requerê-lo sob pena de sanção. Tome-se o exemplo do
direito concorrencial, em que o CADE está autorizado a discricionariamente requerer, no prazo de um
ano a contar da respectiva data de consumação, a submissão de atos de concentração econômica que, a
princípio, não necessitariam ser notificados segundo os critérios da Lei de Defesa da Concorrência. O
Conselho, além dessa situação, pode obrigar a notificação e o pedido de autorização de concentrações
71 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
que se encaixam nos parâmetros de controle preventivo, mas não passaram por ele indevidamente (con-
figurando uma das hipóteses de “gun jumping”). Esses dois exemplos ilustram que requerimentos de atos
liberatórios ocorrem de modo voluntário ou compulsório. Para a Lei de Liberdade Econômica, a aprova-
ção tácita poderá ocorrer em quaisquer dessas duas situações. No entanto, atos praticados de ofício pelo
ente público, sem iniciativa do particular, não se enquadrarão na hipótese legal. Exemplo disso é o ato
autorizativo de uso, para certo dia da semana, de espaço na praça ou parque expedido por iniciativa do
Município a favor de comerciantes. Aqui não há como se falar de aprovação tácita, portanto.
Em segundo lugar, a aprovação depende de processo liberatório iniciado a pedido e acompa-
nhado de todos “os elementos necessários à instrução”. Em outras palavras, o que a lei exige é que o parti-
cular tenha comprovado, por meio de provas lícitas e prévias, todos os fatos essenciais à comprovação dos
requisitos legais de emissão do ato. Por consequência, não serão aprovados automaticamente por descum-
primento do prazo de decidir os pedidos que não estejam instruídos suficientemente e dependam de uma
fase de instrução apartada. Tome-se, para ilustrar, a situação do requerente dependente de documentos ou
informações contidas em bancos de dados ou arquivos públicos de acesso restrito. Para viabilizar o início
do prazo de decisão e eventual aprovação tácita, será necessário que paralelamente obtenha acesso a esses
elementos de prova. Caso a Administração deixe de fornecê-los em fase de instrução, o requerente interes-
sado terá que se valer de outros remédios, como habeas data, mandado de segurança ou pedidos baseados
na Lei de Acesso à Informação, cujo texto – vale sempre lembrar – impede que a Administração se valha de
hipótese de sigilo ou restrição de informações para inviabilizar o direito de petição e de defesa.14 Hipótese
mais complexa é aquela em que a instrução completa do pedido depende de ato opinativo ou oitiva de au-
toridades públicas. Nessa situação, a omissão estatal inviabilizará a instrução e, por conseguinte, não haverá
como se cogitar de aprovação tácita sem que, antes, por mandado de segurança ou outra ação pertinente,
obrigue-se o órgão público a viabilizar as provas técnicas e as testemunhais.
Em terceiro lugar, a silêncio positivo servirá unicamente para originar atos fictícios de con-
teúdo liberatório. A dúvida a respeito desse requisito é óbvia: o que caracteriza um ato liberatório? O
legislador buscou responder essa indagação prontamente ao estabelecer que nesta categoria de atos se
incluem “a licença, a autorização, a concessão, a inscrição, a permissão, o alvará, o cadastro, o creden-
ciamento, o estudo, o plano, o registro e os demais atos exigidos, sob qualquer denominação, por órgão
ou entidade da administração pública na aplicação de legislação, como condição para o exercício de
atividade econômica...” (art. 1º, § 6º). A parte inicial desse artigo é meramente exemplificativa e nela
se confundem termos técnicos que indicam o conteúdo do ato (autorização, licença, permissão) com
termos que batizam formas jurídicas (como registro, alvará e cadastro). Nesta listagem exemplificativa
também figuram atos impertinentes ao tema, como os planos e os estudos, que não parecem ter qualquer
conteúdo propriamente liberatório em si. Talvez o legislador quisesse se referir à “aprovação” de planos
e estudos. Por essas impropriedades e por seu teor exemplificativo, a parte inicial do art. 1º, § 6º tem
pouca utilidade prática. Ela mais confunde que esclarece. O cerne do dispositivo legal está, em verdade,
na parte textual intermediária, da qual consta a definição do ato liberatório como ato que condiciona o
exercício da atividade econômica. Trata-se de ato administrativo, geralmente prévio à realização de um
ato comissivo do particular e que condiciona sua licitude. Reconhecido esse conteúdo mandamental, o
ato será liberatório a despeito do nome que o rotule.
Em quarto lugar, a legislação restringe o silêncio a atos que liberam o exercício de atividade
econômica. Várias conclusões se extraem daí. A uma, o legislador não quis estender o instituto para rela-
ções entre Administração e usuários de serviços públicos (relações de serviço), entre Administração e seus
agentes (relações laborais), Administração e seu contratados (relações contratuais). A aprovação tácita vale
somente para relações de polícia administrativa! A duas, restringe-se por força do texto legal a relações
liberatórias baseadas na polícia administrativa sobre comportamentos que configurem atividade econômi-
ca, não incidindo sobre relações de polícia sobre atividades sociais, tarefas públicas (e.g. autorizações para
14. Nos termos do art. 21 da Lei n. 12.527/2011, “não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de
direitos fundamentais”.
72 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
desempenho de serviço público por agente econômico na qualidade de delegatário ou credenciamento

para desempenho de atividades acessórias de polícia na qualidade de credenciado), nem a atividades reli-
giosas ou meramente domésticas, como o porte de arma sem fins profissionais. Assim, os atos liberatórios
econômicos podem ser definidos inicialmente por esse critério residual, ou seja, excluindo-se todo o resto.
Mas não é só isso. A definição também pode ser feita de modo positivo, já que o art. 1º, § 6º, parte final,
insere na definição de atividade econômica a instalação, construção, operação, produção, funcionamento,
uso, exercício, realização, no âmbito público ou privado, de atividade, serviço, estabelecimento, profissão,
instalação, operação, produto, equipamento, veículo, edificação e outros. Reitere-se: todas essas ações de-
vam se relacionar com o escopo econômico, encaixando-se numa cadeia produtiva de bens ou serviços de
qualquer natureza comercializados licitamente no mercado nacional.
O quinto requisito da aprovação tácita consiste na fixação de um prazo de decidir. De acor-
do com o art. 3º, § 8º da Lei de Liberdade Econômica esse prazo “será definido pelo órgão ou pela entida-
de da administração pública solicitada, observados os princípios da impessoalidade e da eficiência, bem
como os limites máximos estabelecidos em regulamento”. A esse respeito, o Decreto n. 10.178 prevê que:
(i) o prazo será dado pela autoridade máxima do órgão ou da entidade responsável (art. 10, caput); (ii) o
prazo máximo não será superior a 60 dias para a decisão administrativa (art. 11, caput); (iii) a autoridade
poderá estabelecer prazos diferentes para fases do processo administrativo; (iii) ato normativo poderá
estabelecer prazos superiores aos 60 dias em razão de “interesses públicos envolvidos e da complexidade
da atividade econômica a ser desenvolvida pelo requerente”, mediante fundamentação da autoridade
máxima do órgão ou da entidade (art. 11, § 1º) e (iv) o órgão ou entidade considerarão padrões interna-
cionais para fixação do prazo (art. 11, § 2º).
Afora os riscos de eventual omissão da autoridade no seu cumprimento,15 esses manda-
mentos sobre a fixação de prazos mostram-se bastante confusos e em certa medida deslocados do que
a legislação geral e especial estabelece. Antes da Lei de Liberdade Econômica, já se sabia que o prazo
de decisão é o previsto na legislação especial (leis que regem processos administrativos liberatórios nos
campos concorrencial, bancário, sanitário, urbanístico, ambiental etc.) ou, na ausência de regra especial,
nas leis gerais de processo administrativo. Seguindo essa lógica, para as entidades e órgãos federais, na
falta de norma legal própria, aplica-se o prazo de decisão de 30 dias contado do encerramento da instru-
ção e prorrogável por igual período (art. 48 e 39 da LPA federal). A leitura rápida do art. 3º, § 8º da Lei de
Liberdade Econômica passa a impressão de que o agente público possa estabelecer um prazo de modo a
ignorar o que diz a lei especial ou, diante de lacuna, a lei processual geral. Essa solução, contudo, exigiria
que se entendesse que a Lei de Liberdade Econômica teria revogado implicitamente todas as regras legais
de prazos das leis anteriores. Não me parece se essa a melhor interpretação.
Uma solução para o impasse e para eventual antinomia entre os dispositivos da aprovação
tácita e outros diplomas legais encontra-se, a meu ver, na distinção entre prazo legal e prazo razoável. No
âmbito da União, parte-se da premissa de que a autoridade pública deve seguir os prazos da lei adminis-
trativa especial ou, na sua falta, o prazo de decisão de até 60 dias (incluída a prorrogação) da LPA federal.
Porém, com a Lei de Liberdade Econômica, é possível que se fixe prazo menor ou, de modo muito ex-
cepcional, maior a 60 dias, caso entenda que ele seja o mais adequado à luz das circunstâncias concretas,
da duração razoável do processo e dos interesses públicos primários incidentes in casu. Assim, como a
Lei de Defesa da Concorrência estabelece prazos para análise e autorização de atos de concentração, eles
deverão continuar sendo aplicados a princípio, salvo se o CADE, por autovinculação, desejar estipular
um prazo menor que o legal por entendê-lo mais razoável.
15. Como advertem Caio Figueiredo e Aline Klein, “... não é muito difícil de imaginar a possibilidade dessa autoridade omitir-se na fixação de
um prazo, por pragmatismo ou improviso. No fim do dia, o particular ficará sem um prazo máximo para o processamento do seu requerimento.
Ainda que a omissão da Administração na estipulação de tal prazo seja um ato ilegal por si, por violação do dever de decidir a esse respeito, e
possa ser combatida judicialmente, tal sistemática pode comprometer a plena eficácia do deferimento tácito dos atos de liberação de atividade
econômica. Afinal, o problema maior se trata, justamente, do atraso crônico da Administração no cumprimento de seus deveres legais e insti-
tucionais”. FIGUEIREDO; KLEIN, 2019, p. 344-345.
73 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Outro esclarecimento importante que necessita ser registrado diz respeito ao que o prazo
abarca. Trata-se de prazo relativo à duração geral do processo ou apenas um prazo referente à expedição
da decisão? Como se demonstrou, os 30 dias prorrogáveis por igual período da LPA federal representam
um prazo de decisão, não havendo nesta lei geral prazos de instrução. Pelo que se compreende da Lei
de Liberdade Econômica, o prazo para a aprovação tácita continua sendo um prazo de decisão, não de
duração do processo em sua integralidade. Afinal, se o pedido não estiver instruído, a fixação do prazo
por si só não servirá de nada. Nessa perspectiva, a norma regulamentar que prevê a aprovação tácita em
razão de descumprimento de prazos fixados para fases outras do processo não serve para absolutamente
nada. Por exemplo, se a autoridade fixar um prazo para a instrução, mas o descumprir, isso por si só não
poderá levar à aprovação tácita se o pedido não estiver devidamente instruído. O prazo sempre deve ser
interpretado como prazo de decisão e não de duração geral do processo administrativo.
O sexto e último requisito escrito da aprovação tácita consiste no decurso do prazo fixado
sem a decisão. Para se calcular o decurso, é preciso utilizar normas de contagem expressas, por exemplo,
na LPA federal (art. 66). Em apertada síntese, nos processos administrativos dos três Poderes da União,
os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se o dia do começo e
incluindo-se o do vencimento. Esses prazos contam-se em dias contínuos e prorrogam-se sempre até o
primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que não haja expediente ou este for encerrado
antes do horário normal. Já os prazos em meses, são contados de data a data. Por motivo de força maior,
os prazos podem ser suspensos (art. 67 da LPA).
Não bastassem essas normas gerais pré-existentes à Lei de Liberdade Econômica, o De-
creto Regulamentar estipula que o prazo para fins de aprovação tácita começa a ser contado da data em
que todos os elementos necessários à instrução do processo tiverem sido apresentados (art. 12, caput).
Isso significa que não se conta o prazo necessariamente a partir da cientificação do particular acerca da
abertura de análise de seu requerimento, mas sim do momento em que se considerar o pedido suficien-
temente apto e instruído para exame. Por exemplo, se a autoridade afirma que o pedido será examinado
em 60 dias a partir de primeiro de março, mas o pedido depende de instrução que se encerra apenas em
primeiro de abril, então o prazo de 60 dias correrá de abril em diante [data do final da instrução], não de
março [data de definição do prazo decisório].
O prazo de exame do pedido de ato liberatório aceita suspensão em basicamente três situa-
ções. A primeira consiste em força maior que inviabilize o processo, como um vírus que ataque o sistema
de processo eletrônico e retarde o curso processual, uma enchente ou incêndio que destrua as instalações
da entidade pública e impeça seus trabalhos (art. 67 da LPA). A segunda situação resulta de pedido de
complementação instrutória, que poderá ser feito uma única vez, de modo claro e exaustivo, pela autori-
dade pública. (art. 13 do Regulamento). O adjetivo “exaustivo” deixa evidente que a autoridade deve fazer
a solicitação de complementação com todas as suas dúvidas, o que a impede de alegar, após a resposta
do requerente, que a solicitação do ato liberatório ainda não estava devidamente instruída para fins de
julgamento. A terceira situação de suspensão resulta de fato novo que impacte a produção de provas e o
exame do pedido (art. 13, § 2º do Regulamento). Isso compreende: (i) fatos prévios desconhecidos que
passam a ser conhecidos ou (ii) fatos antes inexistentes que ocorrem ao longo da instrução.
7 Requisitos implícitos da aprovação tácita
Ao lado dos vários requisitos da aprovação tácita que a Lei de Liberdade Econômica e seu
regulamento preveem de maneira expressa, há outros extraídos por interpretação lógica e sistemática
do ordenamento jurídico. Esses requisitos implícitos abrangem: (i) a clareza e determinação do pedido
apresentado à Administração Pública; (ii) a juridicidade formal e material do pedido; (iii) a ausência de
efeitos nocivos a terceiros; e (iv) a ausência de responsabilidade do requerente interessado pelo atraso e
pelo decurso do prazo.
74 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
A clareza e a determinação do pedido são premissas lógicas para a ocorrência de aprovação

tácita. Solicitações marcadas pela obscuridade, pela vagueza, pela indeterminação não autorizam que o
requerente se beneficie do silêncio positivo estabelecido pela Lei de Liberdade Econômica. Um comer-
ciante que solicite, por exemplo, autorização para transitar e vender alimentos em espaços públicos ne-
cessariamente deverá indicar o que pretende comercializar, quando, em que horário, onde, de que modo
e agregar todos os documentos instrutórios para tanto.
A juridicidade formal e material da conduta que é objeto do ato liberatório configura um
segundo requisito. De nada adiantará especificar detalhadamente o comportamento para o qual se pede
o ato administrativo liberatório caso esse comportamento viole normas administrativas, legais ou cons-
titucionais. A exigência de juridicidade é complexa, pois importa comprovação de harmonia do objeto
do pedido com o ordenamento jurídico nos seus mais diversos planos, desde a camada das fontes nor-
mativas internas até a camada das fontes constitucionais. Além disso, é preciso que o pedido passe por
um exame de legalidade em sentido formal. O ato, por exemplo, solicitado por uma pessoa que não tem
legitimidade para tanto não poderá ocasionar o silêncio positivo.
O terceiro requisito, mais polêmico, diz respeito à necessidade de que a aprovação tácita não
implique restrição ou interferência negativa ilegítima a direitos ou interesses juridicamente tutelados de
terceiros. A razão para tanto é simples. Interessado no processo administrativo não é apenas aquele que
peticiona no intuito de fazer valer direito ou interesse próprio. Nos termos da LPA federal (art. 9º, inciso
II), são igualmente legitimados para figurar como interessado (i.e. parte) no processo administrativo
“aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela de-
cisão a ser adotada”. A preocupação da legislação processual com direitos de terceiros não se encerra na
conferência de legitimidade para agir. Ao tratar da convalidação de atos administrativos viciados, a LPA
ainda dispõe o seguinte: “em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração” (art. 55). Ora, como um ato com vícios sanáveis não pode ser convalidado, muito menos
poderá se configurar uma autorização fictícia sem que se faça um justo balanço de como os direitos e
interesses de terceiros serão tutelados na prática, por exemplo, mediante a imposição de condicionantes
que acompanhem o ato liberatório.
Em quarto e último lugar, a aprovação tácita não poderá beneficiar requerentes de má-fé.
Aqueles que derem causa a atrasos ou por qualquer outro expediente, como corrupção, levarem à au-
toridade a deixar de cumprir o prazo de decisão para acarretar desnecessariamente o efeito positivo do
silêncio não apenas deverão ser proibidos de obter o benefício, como deverão ser sancionados nas esferas
cabíveis, inclusive criminal. O silêncio positivo não aproveita aos que agem de má-fé.
8 Demais hipóteses de vedação
O conhecimento dos requisitos explícitos e implícitos para a ocorrência da aprovação tá-

cita serve não apenas para a identificação das situações em que o efeito positivo será deflagrado para
beneficiar o requerente, como também para indicar hipóteses em que ele restará vedado. A partir disso
atinge-se a conclusão de que as hipóteses de vedação da aprovação tácita são muito mais numerosas que
as declaradas de modo expresso pelo legislador em alguns artigos da Lei de Liberdade Econômica. De
um lado, o efeito positivo ficará obstado quando um ou mais dos requisitos cumulativos deixarem de ser
observados. Isso se vislumbrará, por ilustração, em hipóteses de solicitação obscura ou indeterminada,
solicitação apresentada por sujeito sem legitimidade para tanto, solicitação de ato sem conteúdo libera-
tório, de ato sem relação com atividade econômica ou de ato liberatório de comportamento ilegal.
De outro lado, a legislação oferece hipóteses de vedação adicionais que incidirão mesmo
quando cumpridos os requisitos explícitos e implícitos mencionados. Nesse sentido, a aprovação tácita
não se aplicará:
75 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
1. A ato público de liberação relativo a questões tributárias de qualquer espécie ou de conces-

são de registro de direitos de propriedade intelectual. Assim, e.g., o requerimento de registro de patente ou
de marca não julgado no prazo exigirá que o interessado, para obter o ato solicitado, reforce o pedido pe-
rante o ente da Administração ou recorra a órgão de controle – como ouvidorias ou como o Judiciário, que
poderá determinar o ato, se ele for vinculado e os requisitos estiverem cumpridos, ou estabelecerá prazo
para que a Administração emita a decisão discricionária, ainda que após o decurso do prazo.
2. A decisão administrativa que importar compromisso financeiro, como os atos de acesso
a fomento, de obtenção de auxílio financeiro, de apoio administrativo que implique custos públicos e
assim por diante.
3. A decisão sobre recurso interposto contra ato administrativo denegatório de solicitação
de liberação de atividade econômica. Se o ato já tiver sido indeferido em primeira instância, o efeito po-
sitivo ficará bloqueado na fase recursal aberta por solicitação voluntária do interessado. Apesar da lacuna
legislativa, essa mesma lógica, a meu ver, deverá se estender para decisão de aprovação parcial. Nesse
caso, o efeito positivo em fase recursal somente poderá atingir aquilo que já foi autorizado na primeira
instância. Outra hipótese polêmica é aquela em que a decisão de primeira instância aprova integralmente
o requerimento do ato liberatório, mas é levada à instância superior por força de recurso de ofício ou téc-
nicas análogas de reapreciação por força de lei ou de solicitação de autoridade pública. Em casos assim,
entendo que o efeito positivo poderá ocorrer plenamente na instância recursal se, como dito, a decisão
originária houver aprovado o requerimento.
4. Quando o pedido de ato liberatório tiver sido formulado por agente público ao órgão ou
entidade em que exerça suas funções. Essa vedação se estende para seu cônjuge, companheiro ou parente
em linha reta ou colateral, por consanguinidade (como filhos e pais) ou por afinidade (como genros, noras,
sogros e cunhados), até o terceiro grau. Ademais, não abrange apenas o órgão em que o agente público atua,
entendido como a subdivisão interna da pessoa jurídica estatal, senão todos os outros órgãos da mesma
pessoa jurídica. Não se incluem na vedação, em síntese: (i) pedidos feitos por agentes públicos a entidades
estatais, de direito público ou privado, em que não atuem, seja da mesma ou de outra esfera federativa e (ii)
pedidos apresentados por parentes de quatro grau em diante, como primos do agente público.
5. Quando as atividades, objeto do ato liberatório requerido, tiverem impacto significativo
no meio ambiente, conforme estabelecido pelo órgão competente (hipótese inserida pela Medida Pro-
visória n. 915, de 2019). Independentemente ou não da conversão dessa MP em lei, o cenário não se
modificará, pois a vedação já constava expressamente da Lei Complementar n. 140, de 2011, que rege a
política ambiental, inclusive os processos de licenciamento, e estabelece normas de cooperação entre os
entes federados. Seu art. 14, § 3º dispõe que “o decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da
licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra,
mas instaura a competência supletiva...”. Acerca do tema e independentemente da vedação legal, Rafael
Maltez sustenta que a aprovação tácita não deve se aplicar a processos liberatórios ambientais, pois: (i)
o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é fundamental e, consequentemente, cláusula
pétrea da Constituição Federal; (ii) a defesa do ambiente é elemento integrante dos princípios da ordem
econômica, não sendo lícito que a atividade econômica seja liberada a degradá-lo; (iii) as atividades com
impacto ambiental exigem, pela Constituição, estudo preparatórios e (iv) a vedação da Lei Complemen-
tar n. 140 não poderia ser alterada por uma lei ordinária, como a de Liberdade Econômica (MALTEZ,
2019). Na prática, parece haver consenso quanto a essa argumentação, sobretudo diante da sistemática
consolidada da Lei Complementar n. 140 no uso de técnicas de silêncio translativo por atuação supletiva
de ente federativo superior em caso de descumprimento de prazo pelo ente federativo originariamente
competente para exame do pedido concreto.
6. Quando o requerente renunciar o direito de aprovação tácita a qualquer momento nos
termos do art. 15 do Decreto Regulamentar da Lei de Liberdade Econômica. A renúncia de direitos é
plenamente compatível com a Lei de Processo Administrativo federal, que garante ao interessado a facul-
dade de renúncia ou desistência por manifestação escrita e sem prejudicar outros interessados (art. 51).
76 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Porém, nos termos do Decreto n. 10.178, a renúncia ao efeito positivo do silêncio não eximirá o órgão
ou entidade de cumprir seus prazos decisórios (art. 15, § 1º). Se descumprido o prazo na presença de
renúncia ao efeito positivo, os autos deverão ser encaminhados à chefia imediata do servidor responsável
pela análise do requerimento, que poderá proferir de imediato a decisão ou designar outro servidor para
acompanhar o processo (art. 15, § 2º). De maneira muito interessante, portanto, o Decreto regulamentar
criou uma forma de atuação supletiva (ou silêncio translativo) que se destina a garantir a duração razoá-
vel do processo apesar de eventual renúncia ao efeito positivo por parte do requerente interessado.
7. A todas as outras hipóteses vedadas por lei especial nos termos da parte final do art. 9º,
inciso IX da Lei de Liberdade Econômica. Exemplo disso, já citado, vislumbra-se no art. 14, § 3º da Lei
Complementar n. 140, de 2011, que proíbe o efeito positivo do silêncio no licenciamento ambiental.
9 Como agir após a aprovação tácita?
Como ato administrativo fictício de efeito liberatório de um comportamento particular,

a aprovação tácita não encerra os problemas decorrentes da omissão da Administração em processar
e decidir tempestivamente uma solicitação. Em primeiro lugar, é possível que o beneficiário do silên-
cio necessite comprovar a aprovação tácita perante terceiros, inclusive outros órgãos da Administração
Pública. Em face dessa situação, o artigo 14 do Decreto n. 10.178 autoriza o requerente a “solicitar do-
cumento comprobatório da liberação da atividade econômica a partir do primeiro dia útil subsequente
ao término do prazo...”. Se depender, porém, de mais uma ação da autoridade que se omitiu, certamente
esse ato declaratório tampouco será expedido rapidamente ou sequer será expedido. Pensando nisso, o
Regulamento prevê que as entidades públicas, que detenham competências liberatórias, deverão “auto-
matizar a emissão do documento comprobatório de liberação da atividade econômica” (art. 14, § 1º).
Ao automatizar a emissão da declaração, a Administração será capaz de contornar uma nova inércia da
autoridade competente, impeditiva do exercício da atividade econômica mesmo após a deflagração do si-
lêncio positivo. Estranhamente, porém, o Decreto exige que esse documento não contenha indicação da
natureza tácita da decisão administrativa (art. 14, § 2º). Além de não ver sentido nessa regra, na prática,
entendo que ela pode obstar a comprovação exata da omissão ilícita do agente público competente para
decidir, de sorte a dificultar sua responsabilização pessoal.
Outro problema que acompanha a aprovação tácita é a incerteza jurídica do requerente por
ela beneficiado. A conduta dependente do ato liberatório que não foi emitido a tempo necessita observar
a juridicidade, ou seja, respeitar desde atos normativos internos, passando por leis até os mandamen-
tos constitucionais. No entanto, como obter razoável grau de certeza sobre essa licitude em situações
mais complexas? O problema parece insuperável a princípio. No entanto, o art. 10, § 2º do Decreto
Regulamentar permite extrair uma solução interessante. De um lado, esse parágrafo prevê que a aprova-
ção tácita “não exime o requerente de cumprir normas aplicáveis à exploração da atividade econômica
que realizar”. Em seguida, prescreve que ela tampouco afastará a sujeição do requerente à exigência de
adequações identificadas pelo Poder Público em fiscalizações posteriores. Dessa sujeição à “realização
de adequações” extrai-se uma conclusão interessante. Por força do princípio da segurança jurídica, ao
verificar que existem indícios de ilegalidade na conduta, antes de tomar medidas punitivas, a autorida-
de competente deverá solicitar ajustamentos, inclusive mediante uso de compromissos ou por meio da
criação de regimes de transição nos termos permitidos pela LINDB (art. 26 e 23). Em outras palavras, se
o comportamento derivado da aprovação tácita for interpretado como potencialmente ilícito, antes de
abertura de um processo sancionador, a Administração deverá notificar o requerente beneficiado pelo
silêncio, buscando, com ele, obter o ajustamento comportamental. Em não sendo possível essa solução,
aí sim a Administração poderá utilizar os processos sancionadores para cominar sanções, sem prejuízo
de declarar a nulidade da aprovação tácita por vício insanável do objeto.
77 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
10 Extensão a Estados e Municípios?
Não se poderia encerrar esse conjunto de reflexões sobre a aprovação tácita na Lei de Li-
berdade Econômica sem antes cuidar de aspectos federativos. O silêncio positivo constante da Lei n.
13.874/2019 diante da omissão de decidir requerimentos de atos liberatórios se estende a Estados e Mu-
nicípios? A questão não é tão simples, pois o Congresso detém competência para editar normas gerais de
direito econômico e direito urbanístico – áreas em que muitos atos liberatórios são praticados –, mas não
tem competência genérica para cuidar de todas as disciplinas do direito administrativo, sobretudo o pro-
cesso administrativo, visto como inerente à autoadministração dos entes partícipes da federação. Para
se encontrar respostas a essa indagação a respeito da aplicabilidade da aprovação tácita na federação, é
preciso partir do reconhecimento da divisão constitucional de competências e examinar brevemente dois
artigos da Lei em comento.
A endereçar explicitamente o tema da aplicabilidade federativa, o art. 1º, § 5º dispõe que
a aprovação tácita não ocorre em processo administrativo sob competência dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios. Essa é, portanto, a regra geral, baseada no reconhecimento da autonomia fe-
derativa dos entes políticos para cuidar de direito administrativo. No entanto, o mesmo dispositivo traz
duas exceções.
A primeira delas vale para “ato público de liberação da atividade econômica... derivado
ou delegado por legislação ordinária federal” (grifei). O ato liberatório delegado é aquele praticado por
um Estado ou Município que recebe da União o direito de exercer uma competência liberatória em seu
nome. Exemplo disso seria um ato de autorização de atividades de trânsito de competência de uma en-
tidade federal, mas expedido por órgão estadual de trânsito com base em convênio de cooperação que
envolva delegação de tarefas. Já a expressão “ato liberatório derivado da legislação ordinária federal” (gri-
fei) parece embutir hipóteses de atos estaduais e municipais expedidos à luz de normas gerais aprovadas
pelo Congresso Nacional com suporte em competências legislativas concorrentes. Seguindo essa inter-
pretação, seriam atingidos pelo silêncio positivo os requerimentos de atos de liberação previstos em leis
nacionais que tratem de juntas comerciais, saneamento, fauna, caça, pesca, ambiente, esporte, educação
e outros assuntos sob competência concorrente.
A segunda hipótese de aplicação excepcional da aprovação tácita se dará sempre que o “ente
federativo ou o órgão responsável pelo ato decidir vincular-se” aos mandamentos da Lei de Liberdade
Econômica “por meio de instrumento válido próprio” (art. 1º, § 5º, II, grifei). Este inciso contém duas
situações distintas. A primeira é mais óbvia e simples. Um Estado ou Município, como ente federativo,
poderá aprovar lei que faça valer o mandamento federal em seus processos administrativos liberatórios
(ou melhor, em todos eles ou em apenas alguns). Por decisão legislativa própria, o ente federativo esta-
dual ou municipal adota o comentado mecanismo da Lei de Liberdade Econômica.
A segunda situação é aquela em que “o órgão responsável” pelo ato liberatório decide se vin-
cular ao instituto da aprovação tácita previsto na lei federal. A questão que se coloca é a seguinte: pode um
órgão estadual ou municipal, como divisão despersonalizada de uma entidade estatal, deliberar solitaria-
mente que seguirá outra legislação processual em matéria administrativa? Por obvio, se o Estado e o Mu-
nicípio detiverem lei processual, ela não poderá ser deixada de lado e substituída por outra a partir de uma
escolha isolada do agente público. Exatamente por isso, o art. 1º, § 5º, inciso II, ao tratar de “órgão público”,
apresenta evidente inconstitucionalidade, na medida em que suprime a autonomia federativa. Em sentido
igualmente crítico a esse trecho legal, Macera e Mourão alertam que a adesão de aplicação do silêncio po-
sitivo jamais poderia ser feita de modo casuístico, “por uma opção do administrador em cada processo”, o
que violaria o princípio constitucional da impessoalidade. Mais adequado seria a adesão ao instrumento da
aprovação tácita por uma decisão prévia geral ou abstrata (MACERA; MOURÃO, 2019, p. 359).
78 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
11 Conclusão
a) O ordenamento jurídico brasileiro há décadas reage contra omissões processuais ilícitas
da Administração Pública por meio do reforço constitucional e legal do dever de decidir, pela fixação de
prazos claros de decisão, pela extensão do devido processo legal e da duração razoável ao processo ad-
ministrativo, pela adoção de técnicas de transferência voluntária ou compulsória do exercício de compe-
tências decisórias, por meios de cooperação interadministrativa e por normas que conferem ao silêncio
das autoridades administrativas o efeito de produzir atos administrativos fictícios.
b) Nesse percurso histórico, a Lei de Liberdade Econômica inovou ao adotar o silêncio po-
sitivo como regra geral diante da violação, pela Administração Pública federal, de prazos de análise de
solicitações de atos liberatórios de atividades econômicas.
c) A aprovação tácita, porém, resta bastante dificultada na prática em razão de sua depen-
dência à observância de uma série de requisitos expressos na Lei e em seu regulamento, bem como de re-
quisitos implícitos, extraídos por interpretação lógica, teleológica e sistemática do ordenamento jurídico.
d) Além disso, as hipóteses de vedação do efeito positivo em processos liberatórios são
inúmeras e limitam grandemente a efetividade do instituto. Há vedações resultantes de descumprimento
de um ou mais requisitos explícitos ou implícitos e vedações incidentes a despeito do preenchimento de
todos os requisitos.
e) Outro óbice à efetividade do instituto em comento reside na sua oponibilidade e compro-
vação perante terceiros. A Lei de Liberdade Econômica não tratou do tema, mas seu regulamento permite
ao requerente interessado solicitar a declaração de decurso do prazo e do efeito positivo, além de estimular
os entes públicos a adotar sistemas de certificação digital para evitar que nova omissão comprometa o exer-
cício das atividades econômicas dependentes de liberação.
f) Em termos federativos, quando houver opção legislativa do Estado ou Município pela
adoção do silêncio positivo da Lei de Liberdade Econômica e também nos casos de delegação da prática
de atos liberatórios federais para entes estaduais e municipais, não haverá grande dificuldade de aplica-
ção do instituto fora do âmbito da União.
g) No entanto, restam ainda dúvidas sobre a interpretação adequada a ser conferida à ex-
pressão “atos [estaduais e municipais] derivados da legislação ordinária federal” prevista na Lei de Liber-
dade Econômica, bem como questionamentos diversos quanto à constitucionalidade de o agente público
estadual ou municipal decidir isoladamente adotar o silêncio positivo num ou noutro processo liberató-
rio sob sua competência.
Referências
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe; MARTINS, Ricardo Marcondes. Tratado de direito admi-
nistrativo, vol. 5: ato administrativo e procedimento administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
CAVALCANTI, Themístocles Brandão. A teoria do silêncio no direito administrativo. Revista
da Faculdade de Direito da USP (RFDUSP), v. 34, 1938.
CRISTÓVAN, José Sérgio da Silva; MALLON, Luiza Beckhauser. O que muda com a regra do
silêncio positivo da Lei de Liberdade Econômica? Conjur, edição digital de 27 de setembro de 2019, dispo-
nível em: <https://www.conjur.com.br/2019-set-27/opiniao-muda-regra-silencio-positivo>. Acesso em 19
dezembro de 2019.
DALLARI, Adilson Abreu. Dever de decidir. In: BITENCOURT, Eurico; MARRARA, Thiago
(org.). Processo administrativo brasileiro: estudos em homenagem aos 20 anos da Lei Federal de Processo
Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2019.
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. O silêncio da Administração Pública. A&C – Revista
de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 13, n. 52, p. 55-75, abr./jun. 2013.
79 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
FERRAZ, Sérgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo, 3. ed. São Paulo: Ma-
lheiros, 2012
FIGUEIREDO, Caio Cesar; KLEIN, Aline Lícia. A eficácia condicionada do deferimento táci-
to administrativo para atos públicos de liberação: quando o silêncio advém do legislador. CUNHA FILHO,
Alexandre Jorge Carneiro da; MACIEL, Renata Mota; PICCELI, Roberto Ricomini. Lei da Liberdade Eco-
nômica Anotada, vol. 1. São Paulo: Quartier Latin, 2019.
FORTINI, Cristiana; DANIEL, Felipe Alexandre Santa Anna Mucci. O silêncio administrati-
vo: consequências jurídicas no direito urbanístico e em matéria de aquisição de estabilidade pelo servidor.
Fórum Administrativo – FA, ano 6, n. 64, 2006.
HACHEM, Daniel Wunder. Processos administrativos reivindicatórios de direitos sociais –
dever de decidir em prazo razoável vs. silêncio administrativo. Revista de Direito Administrativo & Consti-
tucional, n. 56, 2014.
MACERA, Paulo Henrique; MOURÃO, Carolina Mota.A autorização fictícia na Lei de Li-
berdade Econômica. CUNHA FILHO, Alexandre Jorge Carneiro da; MACIEL, Renata Mota; PICCELI,
Roberto Ricomini. Lei da Liberdade Econômica Anotada, vol. 1. São Paulo: Quartier Latin, 2019.
MALTEZ, Rafael Tocantins. A Lei 13.874/2019 (Lei de Liberdade Econômica) e a impossibi-
lidade de licença ambiental tácita no contexto do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. CUNHA FILHO, Alexandre Jorge Carneiro da; MACIEL, Renata Mota; PICCELI, Roberto
Ricomini. Lei da Liberdade Econômica Anotada, vol. 1. São Paulo: Quartier Latin, 2019.
MARRARA, Thiago. A “autorização fictícia” no direito administrativo. RDA, v. 251, 2009.
MARRARA, Thiago. O que precisa mudar na Lei de Processo Administrativo? CONJUR,
17 de fevereiro de 2015, edição digital sem paginação disponível em: <https://www.conjur.com.br/2015-
-fev-17/thiago-marrara-lei-processoadministrativo-mudar2>. Acesso em: 10 jan. 2020.
MARRARA, Thiago. Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência. São Paulo: Atlas, 2015.
MEDAUAR, Odete. Comentário ao inciso IX do artigo 3º. CUNHA FILHO, Alexandre Jorge
Carneiro da; MACIEL, Renata Mota; PICCELI, Roberto Ricomini. Lei da Liberdade Econômica Anotada,
vol. 1. São Paulo: Quartier Latin, 2019.
MIGUEL, Luiz Felipe Hadlich. Silêncio administrativo – o “não ato”. In: MEDAUAR, Odete;
SCHIRATO, Vitor Rhein (org.). Os caminhos do ato administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
MODESTO, Paulo. Silêncio administrativo positivo, negativo e translativo: a omissão
estatal formal em tempos de crise. Colunistas, 2016, n. 317, edição online disponível em: <http://
www.direitodoestado.com.br/colunistas/paulomodesto/silencio-administrativo-positivo-negativo-e-
translativo--a-omissao-estatal-formal-em-tempos-de-crise->. Acesso em: 10 de janeiro de 2020.
NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago. Processo administrativo: Lei n. 9.784/1999
comentada, 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018.
SAADI, Marcelo. Efeitos do silêncio da Administração Pública: comentários ao artigo 3º, IX,
da Lei 13.874/2019. CUNHA FILHO, Alexandre Jorge Carneiro da;
MACIEL, Renata Mota; PICCELI, Roberto Ricomini. Lei da Liberdade Econômica Anotada,
vol. 1. São Paulo: Quartier Latin, 2019.
SADDY, André. Silêncio administrativo no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2013.
SILVA, Lígia Covre da. Da modernização estatal ao silêncio administrativo e seus efeitos no
direito latino americano: uma investigação normativa. RDDA, v. 1, n. 2, 2004.
VITTA, Heraldo Garcia. O silêncio no direito administrativo. RDA, v. 218, 1999.
80 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
Das razões para subsidiar
o transporte coletivo
Caio Mário Lana Cavalcanti

Advogado no Carvalho Pereira, Fortini Advogados Associados; Graduado em Direito pela Uni-
versidade Federal de Minas Gerais (UFMG); Especialista em Direito Administrativo (tendo rece-
bido o Prêmio de Direito Administrativo Professor Júlio César dos Santos Esteves), em Direito
Tributário e em Direito Processual pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC
Minas); Especialista em Direito Tributário pela Universidade Cândido Mendes (UCAM); Espe-
cialista em Advocacia Pública pelo Instituto para o Desenvolvimento Democrático (IDDE), con-
juntamente com o Centro de Direitos Humanos da Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra (Ius Gentium Conimbrigae – IGC) e com a Faculdade Arnaldo; Especialista em Direito
Administrativo, em Direito Público, em Direito Processual e em Direito Constitucional pela Fa-
culdade de Estudos Administrativos de Minas Gerais (FEAD-MG); Especialista em Direito Penal e
Processual Penal e em Direito Civil e Processual Civil pela Faculdade Arnaldo; Especialista em Di-
reito Público Aplicado pelo Centro Universitário UNA e pela Escola Brasileira de Direito (EBRA-
DI), conjuntamente com a Escola Superior de Advocacia da OAB/SP (ESAOAB/SP); Possui cursos,
dentre outras instituições, pela Universidade de Harvard, pela Universidade de Queensland,
pela Universidade Católica de Leuven, pela Universidade Tsinghua, pelo Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), pela Universidade Estadual do
Maranhão (UEMA), pela Universidade Federal do Recôncavo da Bahia (UFRB), pela Universidade
Federal de São Carlos (UFSCar) e pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do
Rio Grande do Sul (IFRS); Autor de artigos jurídicos em jornais, sites e obras especializadas e au-
tor individual dos livros “Uma Teoria do Dever Fundamental de Pagar Tributos”, “Da Expectativa
de Direito ao Direito Subjetivo à Nomeação do Candidato Integrante do Cadastro de Reserva”
e “Comentários à Lei de Improbidade Administrativa”, todos pela editora CEEJ.
I – Introdução. II – Das razões para subsidiar a tarifa . III – Conclusão. Refe-

rências
I – Introdução
Conforme dispõe o art. 30, V, da Constituição da República, o serviço público de trans-

porte coletivo é essencial para a coletividade. E, embora possa ser prestado diretamente pelos en-
tes municipais, a realidade nos mostra que, na maioria das vezes, conforme permissivo contido no
art. 175 da Carta Política, ele o é indiretamente por empresas ou consórcios privados, por intermédio
de contratos administrativos de concessão precedidos de licitação.
Nesta toada, a remuneração dos particulares que prestam o serviço de transporte cole-
tivo em sede de concessão comum – ao contrário do que ocorre por exemplo no âmbito da Parceria
Público-Privada (PPP), que é uma concessão especial – é efetivada pela cobrança de tarifas. Ou seja,
o Poder Público, nas denominadas concessões comuns, não desembolsa valores a fim de remunerar
o concessionário, que arca com seus custos e extrai seu lucro principalmente da percepção das tarifas
pagas pelos usuários do serviço.
Ocorre que, justamente por isso, a realidade mostra que resta ilusório almejar a redução
brusca das tarifas sem que haja ou a redução dos custos do serviço ou o aumento das receitas das
empresas privadas. Afinal, tendo em vista que a equação econômico-financeira do contrato deve se
manter uniforme, e considerando que as tarifas são a principal – quando não a única – fonte de receita
81 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
das concessionárias, cogitar a redução do valor da tarifa sem um concomitante mecanismo que lastreie
tal medida não passa de uma falácia. Nos dizeres populares: a conta não fecha.
A empresa privada atua, naturalmente, almejando ganhos financeiros. Por conseguinte,

não é possível ignorar os altos custos intrínsecos à prestação do serviço1, os investimentos necessários
e, ainda, uma margem razoável de lucro a incentivar a iniciativa privada, sem a qual o particular não
se disporia a prestar o serviço de transporte coletivo.
Nesse cenário, em reflexão a fim de encontrar uma solução que respeite os direitos e os
interesses tanto das concessionárias quanto dos usuários, questiona-se: por qual motivo não subsidiar
a tarifa do transporte coletivo, enquanto mecanismo de complementação externa para cobrir os cus-
tos? Por qual motivo não estimular o Poder Público a subvencioná-la, a fim de que os preços se man-
tenham acessíveis para a população2? Sem dúvida, tratar-se de uma boa alternativa – na realidade, um
verdadeiro investimento3 – para se garantir a adequada prestação do serviço público sem se olvidar da
realidade da atividade empresária4.
II – Das razões para subsidiar a tarifa
Em primeiro lugar, subsidiar as tarifas de transporte coletivo implica contribuir determi-

nantemente para a modicidade tarifária, imposição prevista no art. 6º, §1º da Lei nº 8.987/95 e princi-
pal ponto almejado pela população.
Afinal, como já mencionado, no âmbito das concessões comuns a tarifa é a principal fon-
te de receita para as concessionárias do serviço, utilizada não só para amortizar os custos inerentes à
prestação, mas também para resguardar uma razoável margem de lucro. Nesse sentido, o magistério
de Marçal Justen Filho, ao frisar que se englobam nas tarifas os riscos e os custos inerentes à prestação
do serviço público:
A exteriorização mais direta do risco do concessionário relaciona-se com a tarifa. O risco é “pre-
cificado” não apenas na acepção de comportar uma avaliação financeira mas também no sentido
de integrar-se no valor da tarifa. Isso significa que, quanto maior o risco do concessionário, tanto
mais elevada a tarifa. A incerteza sobre os custos necessários à efetiva obtenção dos benefícios
pretendidos pelo empresário se traduz em custos de transação, o que significa que o empresário
transfere para o preço as incertezas e inseguranças que entranham sua atividade5.
Nesse horizonte, na medida em que se subsidia a tarifa, incentivando a sua modicidade,

passa a ser possível reduzir o seu valor, sem que isso comprometa os interesses econômicos da ativida-
de empresária e a boa prestação do serviço público, que naturalmente demanda dispêndio de dinheiro.
É dizer, pelos subsídios, é possível que a tarifa seja módica, tendo em vista todos os supraditos custos
inerentes à atividade empresária.
1. Dentre os custos, destacam-se: pessoal e seus encargos trabalhistas e previdenciários, combustível, peças, acessórios e manutenção dos veícu-
los, impostos e taxas, remuneração e despesas administrativas.
2. É nesse sentido a definição de subsídio dada por Vasconcellos, Carvalho e Pereira: o oferecimento de capital pela Administração a uma de-
terminada atividade a fim de que esta seja acessível financeiramente para toda a população. Conferir: VASCONCELLOS E. A.; CARVALHO C.
H. R.; PEREIRA R. H. M. Transporte e Mobilidade Urbana. Textos para Discussão, 34. Brasília, DF: CEPAL. Escritório no Brasil/IPEA, 2011.
3. Tanto é que o subsídio à tarifa de transporte coletivo já é uma realidade na Europa, em cidades como Praga, Turim, Madri, Berlim, Amsterdã,
Copenhague, Estocolmo, Sevilha, Londres, Paris, dentre outras. Fonte: European Metropolitan Transport Autorities (EMTA).
4. Historicamente, a título exemplificativo, o Município de São Paulo recebe subsídio do Governo do Estado de São Paulo, no âmbito do trans-
porte público municipal. Conferir: http://www.metro.sp.gov.br/metro/institucional/pdf/rel-administracao.pdf, <https://g1.globo.com/sp/sao-
-paulo/noticia/2019/01/03/prefeitura-de-sp-reserva-r-29-bilhoes-para-subsidio-da-tarifas-de-onibus-em-2019.ghtml
5. JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialética, 2003, p. 78.
82 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
Em segundo lugar, como consequência da redução tarifária oriunda do subsídio a que

aqui se faz menção, incentivar-se-á a utilização do serviço público do transporte coletivo, preju-
dicado atualmente em virtude da altíssima competitividade do serviço de transporte individual
privado de passageiros oriundo dos aplicativos para celulares, os denominados apps – a exemplo do
Cabify, do Uber, do 99Pop, do InDriver, dentre outros.
Nesse sentido, imperioso salientar que, sob a ótica da máxima efetividade constitu-
cional, os serviços públicos devem sempre ser resguardados, conservados e estimulados. Devem,
assim, ser incentivados à luz da hermenêutica constitucional atual. Destarte, ao transporte coletivo,
serviço público essencial que é, devem ser direcionados todos os esforços para que ele seja oferecido
da melhor maneira possível, máxime tendo em vista que é meio para concretizar o direito funda-
mental à mobilidade urbana, diretamente ligado ao bem-estar da população e à própria ideia de
dignidade da pessoa humana6.
Tais resguardo e prioridade exigidos ao transporte coletivo, no entanto, não vêm sendo
vislumbrados como deveriam, porquanto os aplicativos de transporte tornam inviável economica-
mente a prestação do serviço público de transporte coletivo, colocando em xeque a manutenção de
um serviço público que, a teor da literalidade do texto constitucional, é essencial. Assim, subsidiar
a tarifa implica não só contribuir para a modicidade tarifária, mas para a valorização do serviço pú-
blico de transporte coletivo, que deve ser priorizado por mandamento da Constituição da República
Federativa do Brasil.
Em terceiro lugar, os subsídios, na medida em que incentivarão o uso do transporte co-
letivo, contribuirão para um trânsito menos caótico, com menos carros em circulação, o que diminui,
inclusive, a emissão de gases poluentes7 e o número de acidentes8. E, não bastasse tudo isso, conforme
estudo técnico de Leonardo Basso e Hugo Silva9, ao dissecarem o denominado Efeito Mohoring10, na
medida em que o subsídio à tarifa incentiva o uso do transporte coletivo, aumenta-se a frequência de
todo o sistema, o que diminui consideravelmente o tempo de espera para todos os usuários, gerando
por conseguinte a prestação de um serviço público mais adequado.
Em quarto lugar, o art. 22, V, da Lei nº 12.587/12 dispõe que “estimular a eficácia e a
eficiência dos serviços de transporte coletivo” é atribuição mínima dos órgãos gestores dos entes fe-
derativos incumbidos do planejamento e gestão do sistema de mobilidade urbana. Trata-se, então,
de mandamento expresso da denominada Lei da Mobilidade Urbana que deve ser observado pelos
administradores públicos.
Como se vê, há, portanto, uma nítida intenção do legislador de conferir resguardo e prio-
ridade ao transporte público coletivo, sendo a referida valorização imprescindível para o desenvolvi-
mento urbano integrado, para a potencialização da função social da cidade e, logo, para o interesse
público primário amplamente considerado. Por conseguinte, subsidiar o essencial transporte coletivo
6. Nesse sentido: JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialética, 2003, p. 47; ARAGÃO, Alexandre
Santos de. Direito dos serviços públicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 163.
7. Gomide aponta que o incentivo ao transporte coletivo contribui para uma mobilidade sustentável. Conferir: GOMIDE A. A. Mobilidade
Urbana, Iniquidade e Políticas Sociais. Políticas Sociais − Acompanhamento e Análise, Número 12, 2006. Brasília-DF: IPEA
8. É o que já concluiu o estudo de Bruno de Borger e Didier Swysen, no âmbito da Universidade da Antuérpia, na Bélgica. Conferir: DE BOR-
GER, Bruno; SWYSEN, Didier. Public transport subsidies versus road pricing: an empirical analysis for interregional transport in Belgium, Wor-
king Papers 1999006, 1999, University of Antwerp, Faculty of Business and Economics.
9. Conferir: https://blogs.lse.ac.uk/usappblog/2015/03/04/cities-that-subsidize-transit-will-get-the-best-value-for-money-in-the-absence-of-
-congestion-pricing-and-bus-lanes/
10. Em denominação em homenagem ao seu criador, o economista da Universidade de Minnesota Herbert Mohring, o Efeito Mohring é a
observação científica segundo a qual o aumento da frequência da demanda de um determinado serviço acaba reduzindo o tempo de espera dos
seus usuários.
83 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
não é um favor do Poder Público11, senão uma orientação legal e constitucional, que aponta para o
robustecimento e incentivo dos serviços públicos.
Em quinto lugar, também como consequência direta do subsídio que aqui se propõe, na
medida em que a modicidade tarifária já estaria resguardada, o concessionário do serviço público
teria à sua disposição maior parcela de recursos que antes estariam sendo utilizados, justamente, para
buscar concretizar valores módicos às tarifas.
Com tais recursos financeiros à disposição, o particular contratado poderá investir em

elementos que concretizarão as demais exigências intrínsecas ao serviço adequado insculpidas no
art. 6º, § 1º da Lei nº 8.987/95, quais sejam: a regularidade, a continuidade12, a eficiência, a seguran-
ça, a atualidade, a generalidade e a cortesia na prestação do serviço público. Ora, sendo certo que
para a consecução de todos esses objetivos e direitos são necessários indispensáveis recursos finan-
ceiros13, na medida em que o objetivo da modicidade tarifária já estaria subsidiado, os recursos das
concessionárias poderiam se destinar à consecução das demais exigências legais para a consolidação
de um serviço público adequado.
Em sexto lugar, a expressão “por conta e risco”, previstas nos incisos do art. 2º da Lei
nº 8.987/95 para caracterizar as concessões comuns, não pode ser interpretada como um empecilho.
Isso porque, concomitantemente, a Lei Geral de Concessões versa expressamente em seu art. 11
acerca da possibilidade de o concessionário contar com recursos alternativos, dentre os quais pode
se destacar o subsídio14, instrumento este que em nenhum momento resta vedado pela legislação
pátria aplicável.
Em sétimo lugar, para além de todo o exposto, a negativa do Poder Público em estabe-
lecer um diálogo com o concessionário para reestabelecer as possibilidades de prestação do serviço
público causa, em última instância, um grande encargo para o próprio Estado. Isso porque, haja
vista que o concessionário não conseguirá cumprir o contrato se mantidas todas as dificuldades
reais encontradas nas circunstâncias fáticas, a Administração Pública deverá posteriormente for-
mular nova licitação (abarcando o novo contexto) e criar mecanismos para a prestação do serviço
enquanto não há o desfecho do certame licitatório, aumentando ainda mais os gastos e os encargos
da máquina pública.
Em tal cenário hipotético, violado estaria, indubitavelmente, o art. 37, caput, da Consti-
tuição da República, vez que inobservado o princípio da eficiência. Assim, a manutenção do vínculo e
a melhoria das condições para a prestação do serviço público de transporte coletivo é medida oportu-
na tanto para o Poder Concedente e para o concessionário, quanto para a coletividade.
Ainda nesse âmbito, realça-se ainda que as novas tendências do Direito Administrativo
apontam para uma Administração Pública concertada, dialógica, que busca um iter de formação da
11. Nesse sentido: FEIGHAN A. R.; DURKAN, Joan; DURKAN, Joe. Comparison of subvention levels for public transport systems in European
cities. Department of Transport – University College Dublin. 2000. Disponível em: < http://researchrepository.ucd.ie/handle/10197/124>
12. Por se tratar de concessão de serviço público, a prestação deve ser continuada, por força do princípio da continuidade dos serviços públicos,
que garante o fornecimento contínuo de serviços que são essenciais para o cidadão e que guardam relação direta com a dignidade da pessoa hu-
mana e com o bem-estar de toda uma comunidade. Desta feita, a interrupção do cumprimento de tais contratos específicos atinge não só poder
concedente e concessionário, mas sobretudo a população que depende de tais serviços para o cumprimento dos seus direitos fundamentais de
maneira substancial. Atinge, portanto, o interesse público.
13. Conferir: GALDINO, Flávio. Introdução à teoria dos custos dos direitos: direitos não nascem em árvores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
14. Não é pacífico o entendimento que subsídios se enquadrariam como receitas alternativas.
84 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
decisão administrativa por intermédio do consenso com o administrado e com o contratado, em de-
trimento de uma atuação unilateral, agressiva e autoritária típica do Estado Liberal15.
Também sob esta perspectiva, portanto, patente a necessidade de o Poder Público es-
tabelecer com o concessionário novas diretrizes contratuais necessárias em virtude das dificuldades
surgidas no caso concreto. É preciso, nesta toada, a reunião de esforços por parte tanto do contratado
quanto da contratante, com o fito de oferecer à comunidade um serviço público de qualidade.
Portanto, à guisa de peroração, por qualquer ângulo que se observe, comprovada está a
possibilidade jurídica e a conveniência do oferecimento de subsídios às tarifas do transporte coletivo,
máxime tendo em vista que os contratos de concessão não são estanques16, mas devem se amoldar às
necessidades intrínsecas à fiel consecução do interesse público no caso concreto.
III – Conclusão
Ante o exposto, conclui-se primeiramente que resta impossível reduzir abrupta e radical-
mente os valores das tarifas do transporte coletivo sem que haja, reciprocamente, a diminuição dos
custos ou o aumento da receita, sobretudo tendo em vista que aquelas são a primordial fonte de receita
das concessionárias.
À guisa de arremate, é nesse sentido que emergem os subsídios como mecanismos aptos
a contribuir para a modicidade tarifária, para a valorização do transporte público coletivo, para a ma-
nutenção de uma prestação adequada do serviço público e, consequentemente, para a diminuição de
poluentes, para a mitigação do trânsito caótico e para a redução dos acidentes envolvendo veículos de
pequeno porte.
Referências
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. Rio de Janeiro: Forense,
2007.
BITENCOURT NETO, Eurico. Transformações do Estado e a administração pública no

século XXI. Revista de investigações constitucionais, Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017.
DE BORGER, Bruno; SWYSEN, Didier. Public transport subsidies versus road pricing: an
empirical analysis for interregional transport in Belgium, Working Papers 1999006, 1999, University
of Antwerp, Faculty of Business and Economics.
FEIGHAN A. R.; DURKAN, Joan; DURKAN, Joe. Comparison of subvention levels for pu-
blic transport systems in European cities. Department of Transport – University College Dublin. 2000.
Disponível em: < http://researchrepository.ucd.ie/handle/10197/124>.
FORTINI, Cristiana. As alterações contratuais: o desafio do intérprete. In: FORTINI,

Cristiana; PEREIRA, Maria Fernanda Pires de Carvalho; CAMARÃO, Tatiana Martins da Costa. Lici-
tações e contratos: aspectos relevantes. 2. ed. ampliada. Belo Horizonte: Fórum, 2008.
15. Nesse sentido, verificar: BITENCOURT NETO, Eurico. Transformações do Estado e a administração pública no século XXI. Revista de
investigações constitucionais, Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017.
16. FORTINI, Cristiana. As alterações contratuais: o desafio do intérprete. In: FORTINI, Cristiana; PEREIRA, Maria Fernanda Pires de
Carvalho; CAMARÃO, Tatiana Martins da Costa. Licitações e contratos: aspectos relevantes. 2. ed. ampliada. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 23.
85 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
GALDINO, Flávio. Introdução à teoria dos custos dos direitos: direitos não nascem em
árvores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
GOMIDE A. A. Mobilidade Urbana, Iniquidade e Políticas Sociais. Políticas Sociais −

Acompanhamento e Análise, Número 12, 2006. Brasília-DF: IPEA.
JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialé-
tica, 2003.
VASCONCELLOS E. A.; CARVALHO C. H. R.; PEREIRA R. H. M. Transporte e Mobili-

dade Urbana. Textos para Discussão, 34. Brasília, DF: CEPAL. Escritório no Brasil/IPEA, 2011.
86 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
Reforma administrativa em discussão
Marcelo Silva Souza

Advogado e Consultor Jurídico; Professor de Direito Administrativo na Fundação Santo André/SP;
Secretário Municipal de Administração de Louveira/SP
O Congresso Nacional voltou a discutir um tema que promete gerar grande polêmica: tra-
ta-se da discussão em torno da reforma administrativa, que chegou à Câmara através da Proposta de
Emenda Constitucional (PEC) n. 23/2020. A PEC foi apresentada em setembro passado, teve votação
adiada na ocasião, mas, agora, promete voltar a movimentar a discussão entre os deputados federais.
Particularmente, pautada na minha experiência profissional, sou favorável a uma reforma
a menos agressiva possível, defendendo estabilidade para as carreiras típicas de Estado (que englobam
polícias, Magistratura, membros do Ministério Público, Defensoria e Fazenda Pública, professores, assis-
tentes sociais, técnicos administrativos e, essencialmente, aquelas atribuições de fiscalização e controle).
Também entendo, por outro lado, que as atividades-meio deveriam ser terceirizadas – aqui
incluem-se, entre outras, conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, recepção, te-
lecomunicações e manutenção de prédios e próprios públicos, equipamentos e instalações de maneira geral.
Para mim, uma reforma administrativa que fosse realizada sob esse norte poderia dar, aos
municípios, um apoio fundamental em seu planejamento para que pudessem ampliar, a médio e longo
prazo, suas respectivas capacidades de investimento na melhoria dos serviços públicos.
No mundo real, a PEC apresentada (23/2020) restringe a estabilidade no serviço público e
cria cinco tipos de vínculos com o Estado. A proposta prevê que leis complementares tratarão de temas
como política de remuneração, ocupação de cargos de liderança e assessoramento, progressão e promo-
ção funcionais e definição das chamadas “carreiras típicas de Estado”.
A abrangência será para Executivo, Legislativo e Judiciário (em âmbito federal, estadual
municipal e Ministério Público). O ingresso será por concurso público (que incluirá período de expe-
riência ou seleção simplificada).
A estabilidade, no entanto, será definida por futura lei complementar – e apenas nas áreas
definidas pelo Estado como “carreiras típicas”. Lei complementar ainda a ser erigida também vai tratar da
remuneração destes novos funcionários, definindo as regras gerais. É fundamental salientar, ainda, que
cada um dos entes federados poderá regulamentar o tema.
Entre as maiores polêmicas já apresentadas estão os diversos benefícios que serão vedados
ao “novo” servidor público. O texto apresentado pela PEC elenca que serão vedados licença-prêmio, au-
mentos retroativos, férias anuais superiores a trinta dias, adicional por tempo de serviço, aposentadoria
compulsória como punição, parcelas indenizatórias sem previsão legal, adicional ou indenização por
substituição não efetiva.
Outros benefícios estão vedados pela PEC: redução de jornada sem redução de remunera-
ção (salvo por motivo de saúde), progressão ou promoção baseada exclusivamente em tempo de serviço
e incorporação ao salário de valores referentes ao exercício de cargos e funções.
No texto que foi enviado à Câmara dos Deputados, o ministro Paulo Guedes (Economia)
aponta, entre outras justificativas em que pede apoio para a aprovação da PEC, que “o Estado custa mui-
to, mas entrega pouco.” É fato que essa é a percepção geral de nossa população – a de um Estado que exige
muitos impostos e oferece muita pouca contrapartida.
87 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES AUTORAIS
A questão é saber se uma reforma administrativa nos moldes em que está sendo sugerida
terá o condão de fazer com que os municípios, principalmente, consigam se reestruturar de tal maneira
que seus respectivos orçamentos possam ser aplicados em investimentos que, ao final, possam beneficiar
a população.
Afinal, a produção legislativa deve se dar sempre com foco no aperfeiçoamento da gestão pú-
blica, na oferta de serviços cada vez melhores e que possam atender aos temas que são de interesse público
– temas que também estão em mudança constante, graças à nossa sociedade multifacetada deste século 21.
Se, desse ponto de vista, o legislador é um agente da modificação, há que se tomar cuidado
com o processo de discussão da PEC da reforma administrativa. Devemos lembrar que cabe ao funciona-
lismo, por este se situar na ponta do atendimento ao cidadão, os mecanismos de controle e de produção
que devem estar presentes na utilização adequada dos recursos públicos.
Para os sindicatos e trabalhadores em geral, a PEC dá ensejo a críticas de que pode ocor-
rer uma espécie de “desmonte” dos serviços públicos, pela alteração de dispositivos já apresentados
anteriormente.
As discussões prosseguirão nos próximos dias. Espero que, ao final do processo, o Estado
brasileiro possa comemorar as mudanças, e que a gestão pública venha a se beneficiar do novo ordena-
mento jurídico.
88 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES
JURISPRUDENCIAIS
Esta seção apresenta julgados
cuidadosamente escolhidos a respeito
de diversos temas pertinentes e
atuais, indispensáveis a todos os que
desejam se manter a par das últimas
decisões dos tribunais brasileiros.
Os julgados aqui apresentados são publicados em seu

inteiro teor, com apenas pequenos ajustes de formatação
para melhor adequação à publicação neste periódico.
Possíveis irregularidades em contratação para
a realização de festa de confraternização
Tribunal de Contas da União

Grupo II – Classe VII – Plenário
TC 002.115/2019-0
Natureza: Denúncia
Órgão/Entidade: Agência Nacional de Energia Elétrica
Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei 8.443/1992).
Representação legal: não há.
SUMÁRIO: DENÚNCIA. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES EM CONTRATAÇÃO PARA

A REALIZAÇÃO DE FESTA DE CONFRATERNIZAÇÃO. CONHECIMENTO. OITIVA.
DILIGÊNCIA. PROCEDÊNCIA. DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA.
Relatório
Trata-se de processo de denúncia versando sobre possíveis irregularidades ocorridas na
Agência Nacional de Energia Elétrica, relacionadas ao uso de recursos públicos para a realização de
evento festivo.
2. A Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas, instruindo os autos à peça 12,
resumiu as alegações da denunciante (peça 1, pp. 1-3), consoante a seguir: a) a Aneel teria arcado com o
custo da organização da festa de 21 anos da Agência (dezembro/2018), com público de 800 pessoas; b)
a despesa total teria sido de R$ 182.300,00, incluindo R$ 51.500,00 para locação de salão, R$ 44.900,00
para produção artística e animação, R$ 41.700,00 para o brunch e R$ 15.000,00 para decoração, fato que
caracterizaria improbidade administrativa e ensejaria a restituição do montante ao erário; c) a Aneel te-
ria deixado de cumprir parte das suas fiscalizações em 2017 e suspendido os serviços de teleatendimento
ao consumidor em 2016, por falta de recursos; d) o evento seria alheio às suas finalidades institucionais
e contrário ao interesse público, violando a Lei 9.427/1996, que a instituiu, bem como os princípios da
legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da legitimidade, da eficiência e da economicidade; e e) a
jurisprudência do TCU seria pacífica no sentido de que o agente público deve se abster de custear even-
tos incompatíveis com as finalidades institucionais do ente a que se encontra vinculado.
3. Por meio de despacho acostado aos autos (peça 14), conheci preliminarmente da denún-
cia e autorizei a promoção da oitiva e da diligência propostas pela Selog (peça 12).
4. Promovidas as medidas processuais pertinentes, foi lavrada a instrução de mérito de peça
40, a qual transcrevo a seguir com os pertinentes ajustes de forma, e que contou com a aprovação do
escalão dirigente da referida unidade técnica especializada (peças 41-42):
“FASE DO CONTRATO
O evento questionado (Festa de confraternização de 21 anos da Agência) foi realizado em
7/12/2018 (peça 35, p. 1), por meio do Contrato 28/2018 (peça 26, p. 1-34), referente ao Processo
48500001860201711, Pregão Eletrônico 29/2017, firmado entre a Agência Nacional de Energia Elé-
trica (Aneel) e a empresa EHN Carvalho Serviços de Publicidade – Eireli. O objeto do contrato é a
91 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
SOLUÇÕES JURISPRUDENCIAIS
prestação de serviços que envolvam a organização e execução de eventos a serem promovidos ou

que venham a ter a participação da Aneel, que poderão ser realizados em todo o Território Nacional
(peça 27, p. 1).
B. MOMENTO PROCESSUAL
1.Promovidas a oitiva e a diligência quanto às alegações do denunciante e demais questões levantadas
por esta Unidade Técnica, passa-se a analisar as respostas apresentadas, tópico a tópico, conforme
transcrição/contextualização a seguir.
C. HISTÓRICO DE COMUNICAÇÕES
[...]
E. EXAME TÉCNICO
Item 10.2: realizar a oitiva da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), com amparo no art. 250, V,
do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias, manifeste-se quanto à realização de fes-
ta de confraternização de 21 anos da Agência, em dezembro de 2018, conforme notícia publicada pelo
jornal “O Estado de São Paulo”, em edição de 20/12/2018, considerando que a jurisprudência do TCU
segue no sentido de que não são admissíveis despesas com comemorações, festas e confraternizações pela
Administração, quando forem incompatíveis com as finalidades institucionais, pois carecem de amparo
legal e comprometem a política de austeridade, conforme Acórdão 2.856/2019-TCU-1ª Câmara, Acór-
dão 1.080/2015-TCU-2ª Câmara, entre outros.
Fundamento legal ou jurisprudencial: Acórdão 2.856/2019-TCU-1ª Câmara, da relatoria do Minis-
tro Walton Alencar Rodrigues, que julgou os recursos interpostos pelos responsáveis, em razão do
Acórdão 2.412/2017-TCU-1ª Câmara, da relatoria do Ministro Augusto Sherman, no bojo do TC
006.543/2016-2.
Contextualização:
2. A matéria do jornal “O Estado de São Paulo”, em edição de 20/12/2018, constante no sítio da
internet, também veiculada pela revista “Veja”, jornal on-line “Metropoles” (https://www.metropo-
les.com/brasil/justica/festa-da-aneel-pgr-e-acionada-para-apurar-lesao-aos-cofres-publicos) e pelo
blog “O Antagonista” (https://www.oantagonista.com/brasil/pgr-e-acionada-para-apurar-lesao-aos-
-cofres-publicos-em-festa-da-aneel), todos no dia 21/12/2018, relatam a despesa incorrida na festa
de confraternização de 21 anos da Aneel, que teria sido custeada com recursos públicos. A jurispru-
dência no Tribunal de Contas da União segue no sentido de que não são admissíveis despesas com
comemorações, festas e confraternizações pela Administração, quando forem incompatíveis com as
finalidades institucionais, pois carecem de amparo legal e comprometem a política de austeridade,
que deve ser sempre perseguida pelo Poder Público.
Manifestação do órgão/entidade:
a) A Aneel fez constar no Ofício 82/2019-AIN/Aneel (peça 23, p. 1-2) que o assunto dos preparativos para
a festa de confraternização de 21 anos da Agência foi apresentado na Reunião Administrativa Ordinária
da Diretoria, realizada em 18/9/2018, item 7.2 (peça 24, p. 3) e na Reunião Administrativa Ordinária da
Diretoria, realizada em 27/11/2018, item 9.4 (peça 25, p. 4);
b) com relação ao contrato, informa que a Agência possui, para a realização de eventos, o Contrato
28/2018 – Aneel (peça 26, p. 1-34), cujo objeto é a prestação de serviços que envolvam a organização
e execução de eventos a serem promovidos ou que venham a ter a participação da Aneel, que po-
derão ser realizados em todo o Território Nacional; advindo do Pregão Eletrônico 29/2017 – Aneel;
c) para análise, encaminha cópias dos processos de contratação (48500.001860/2017-11) (peça 39,
p. 1-3); Contrato 28/2018 – Aneel (48535.001200/2018-00) (peça 26, p. 1-34); extrato do contrato
28/2019, publicado no Diário Oficial da União (48535.001236/2018-00) (peça 27, p. 1); e parecer que
embasou a contratação (48516.003783/2017-00) (peça 28, p. 1-14);
d) encaminhou, também, cópia de dois processos de pagamento, 48500.006429/2018 e
48500.006442/2018, uma vez que os eventos têm correlação (peça 23, como itens não digitalizáveis);
e) em complemento da documentação, anexou cópias dos seguintes documentos institucionais
afeitos à questão: Política de Comunicação Interna; Plano de Comunicação 2018-2021, aprovado
92 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
pela Diretoria Colegiada (peça 31, p. 1-8); Plano Corporativo de Melhoria do Clima Organizacional
2016-2018 (peça 29, p. 1-6); e, Programa de Qualidade de Vida no Trabalho (peça 30, p. 1-11); e
f) no tocante à designação formal de interlocutor que conheça da matéria para dirimir eventuais dú-
vidas, indicou a servidora Estefania Torres Gomes da Silva, Coordenadora de Suporte a Administra-
ção, Atendimento de Órgãos de Controle e Gestão de Riscos/Especialista em Regulação (estefania@
aneel.gov.br, 2192-8923) (peça 23, p. 2).
Item 10.3: realizar a diligência da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), nos termos do art. 157,
§ 1º, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias, forneça os seguintes documentos
e informações à realização de festa de confraternização de 21 anos da Agência, em dezembro de 2018:
a) cópia de todos os atos administrativos praticados que levaram à realização do referido evento;
b) cópia do contrato que foi utilizado para a realização desses serviços;
c) cópia de todos os pareceres técnicos e jurídicos que embasaram a autorização para a realização
dessas despesas;
d) cópia de todos os processos de pagamentos referentes a essas despesas;
e) demais informações que julgar necessárias; e
f) designação formal de interlocutor que conheça da matéria para dirimir eventuais dúvidas, infor-
mando nome, função/cargo, e-mail e telefone de contato.
Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 157, § 1º, do Regimento Interno/TCU.
Contextualização:
3. A denúncia não trazia elementos suficientes nos autos capazes de possibilitar a adequada análise
da matéria, sendo necessária a prestação de informações adicionais e obtenção de cópia de documen-
tos acerca da alegada festa de confraternização realizada no ano de 2018.
a) A Aneel encaminhou a documentação solicitada na diligência (peça 24-31).
Análise:
4. No tocante às Reuniões Administrativas Ordinárias da Diretoria da Aneel (peça 24, p. 3 e peça 25,
p. 4), onde foram noticiados os preparativos para a festa de confraternização de 21 anos da Agência,
verifica-se que não ficaram registradas nas atas da 34ª Reunião e 44ª Reunião informações esclarece-
doras sobre os motivos que ensejaram a autorização do evento, com dispêndio de recursos públicos.
5. Sobre o Contrato 28/2018, firmado entre a Aneel e a empresa EHN Carvalho Serviços de Publici-
dade – Eireli, cujo objeto é a prestação de serviços que envolvam a organização e execução de eventos
(peça 26, p. 1-34), advindo do Pregão Eletrônico 29/2017, verifica-se que a fonte de recursos para
custeio das despesas é a “174032273” (peça 27, p. 1).
6. Em consulta ao site da Aneel (https://www.aneel.gov.br/documents/653889/14859944/Pres-
ta%C3%A7%C3%A3o+de+Contas+2018/ec2e531b-ec75-f608-db20-74cfbe4eb218) e do Tesouro
Nacional (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/205525/AnexoI_RECEITA_OR-
CAMENTARIA.pdf) ficou constatado que a origem da fonte de recursos “174032273” (Taxa de Fis-
calização dos Serviços de Energia Elétrica) é o exercício do poder de polícia da Aneel, definido em
lei, tendo como fato gerador o poder disciplinar, por meio do qual o Estado intervém em determina-
das atividades, com a finalidade de garantir a ordem e a segurança.
7. A Aneel tem autonomia administrativa, orçamentária e financeira e a principal fonte de re-
cursos da Agência é a “TFSEE (Fonte detalhada 0174032273)”. Os dispêndios orçamentários
da Aneel para custear suas atividades e projetos são realizados nessa fonte de recursos (https://
www.aneel.gov.br/documents/653889/14859944/Presta%C3%A7%C3%A3o+de+Contas+2018/
ec2e531b-ec75-f608-db20-74cfbe4eb218).
8. Sobre os processos de pagamento 48500.006429/2018 e 48500.006442/2018, que possuiriam rela-
ção com a despesa da confraternização, é possível a identificação, no documento 48500.006442/2018,
que em 19/12/2018 consta termo de abertura do processo 159/2018-SCR/Aneel, que trata do
93 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
agamento de serviços prestados pela empresa EHN Carvalho Serviços de Publicidade – Eireli –
p
EPP, com a organização execução do evento “Confraternização Aneel 21 anos” (peça 34, p. 1).
9. A Nota Técnica 158/2018-SCR/Aneel cita o custo estimado de R$ 182.379,00 para o evento (peça
35, p. 1), valor confirmado no Plano de Trabalho Consolidado (peça 36, p. 1-3), na fatura comercial
da empresa EHN Carvalho Serviços de Publicidade – Eireli – EPP (peça 37, p. 1-2) e na documenta-
ção de apropriação e pagamento da despesa no Siafi (peça 38, p. 1-6).
10. O Gerente Executivo de Comunicação e Relações Institucionais (Gestor do Contrato – Substi-
tuto) atestou que os serviços foram prestados e recomendou o pagamento do valor relativo à fatura
11/2018 (peça 37, p. 1-2).
11. O Tribunal de Contas da União analisou a questão do vínculo entre eventos festivos e os objetivos
institucionais em órgão da administração pública, por exemplo, no Acórdão 2.856/2019-TCU-1ª Câ-
mara, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, que julgou os recursos interpostos pelos
responsáveis, em razão do Acórdão 2.412/2017-TCU-1ª Câmara, da relatoria do Ministro Augusto
Sherman, no bojo do TC 006.543/2016-2. Na análise da questão suscitada, concluiu que podem ser
consideradas regulares as despesas realizadas com festividades, desde que se compatibilizem com os
objetivos institucionais da entidade e que sua realização se revista de caráter excepcional e apresente
patente grau de razoabilidade.
12. A jurisprudência do TCU tem deliberado no sentido de que:
[...] não são admissíveis despesas com comemorações, festas e confraternizações, ainda que em razão
de posse em cargos, pois carecem de amparo legal e comprometem a política de austeridade, que deve
ser sempre perseguida pela Administração Pública (primeiro parágrafo do voto da Decisão 112/2002 –
TCU – 1ª Câmara, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues).
13. Além dos julgados acima mencionados, pode-se destacar: Acórdão 2.012/2007-TCU-Plenário, da
relatoria do Ministro Augusto Sherman; Acórdão 473/2009-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro
Raimundo Carreiro; Acórdão 6.726/2010-TCU-Primeira Câmara, da relatoria do Ministro Marcos
Bemquerer; Acórdão 7.498/2012-TCU-Primeira Câmara, da relatoria do Ministro José Mucio Mon-
teiro; Acórdão 2.155/2012-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Raimundo Carreiro; Acórdão
1.080/2015-TCU-2ª Câmara, da relatoria do Ministro Marcos Bemquerer; Acórdão 776/2016-TCU-
-Plenário, da relatoria do Ministro Augusto Sherman; Acórdão 8.564/2017-TCU-Segunda Câmara,
da relatoria do Ministro Vital do Rêgo.
14. Diante do exposto, em que pese as informações prestadas pela Aneel, que fez encaminhar cópia
da Norma de Organização Aneel 46, que instituiu a Política de Comunicação (peça 31, p. 1-8), a
“Nota Técnica 212/2018-SRH/Aneel”, que trata da revisão do Programa de qualidade de vida da
Aneel – Vidaneel e instituição do plano de ação 2018-2021 (peça 30, p. 1-11), o plano corporativo do
clima organizacional (peça 29, p. 1-6) e o contrato firmado com a empresa EHN Carvalho Serviços
de Publicidade – Eireli (peça 26, p. 1-34), como forma de comprovar a legalidade da contratação, não
identificamos nesses documentos referências que justificassem a contratação questionada.
15. Quanto às Atas das Reuniões Administrativas Ordinárias da Diretoria da Aneel (peça 24, p. 3
e peça 25, p. 4), onde foram noticiados os preparativos para a festa de confraternização de 21 anos
da Agência, verifica-se que, embora não se possa identificar a autorização expressa da Diretoria nas
atas da 34ª Reunião e 44ª Reunião para a realização do evento com dispêndio de recursos públicos,
conforme disposto no parágrafo único do art. 7º da Portaria 3.372, de 9/12/2014, que aprova a Nor-
ma de Organização Aneel 46, que institui a Política de Comunicação, as ações de comunicação não
consideradas no âmbito do Plano de Comunicação da Aneel deverão ser submetidas à deliberação
da Diretoria colegiada, por meio de processo instruído pela unidade organizacional demandante e
do qual conste Nota Técnica da Superintendência de Comunicação e Relações Institucionais – SCR
(peça 31, p. 5). Compreende-se que a ação de comunicação representada na “Festa de Confraterniza-
ção” foi objeto de deliberação da Diretoria Colegiada, devendo, portanto, serem responsabilizados os
Diretores presentes nas sessões da 34ª Reunião e 44ª Reunião (peça 24, p. 3 e peça 25, p. 4).
16. Desta forma, propõe-se a responsabilização dos seguintes responsáveis da Aneel identificados na
Matriz de Responsabilização em anexo a esta instrução:
94 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
a) André Pepitone da Nóbrega, Diretor – Geral; Sandoval de Araújo Feitosa Neto, Diretor; e Efrain
Pereira da Cruz, Diretor: pela conduta de autorização do evento com gasto público, “Festa de confra-
ternização de 21 anos da Aneel”, conforme Ata da 34ª Reunião Administrativa Ordinária, realizada
no dia 18/9/2018 (peça 24, p. 3) e 44ª Reunião Administrativa Ordinária, realizada no dia 27/11/2018
(peça 25, p. 4), despesa sem amparo legal, comprometendo a política de austeridade, que deve ser
sempre perseguida pela Administração Pública, conforme Decisão 112/2002-TCU-1ª Câmara, da
relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues;
b) Rodrigo Limp Nascimento, Diretor: pela conduta de autorização do evento com gasto público,
“Festa de confraternização de 21 anos da Aneel”, conforme Ata da 34ª Reunião Administrativa Ordi-
nária, realizada no dia 18/9/2018 (peça 24, p. 3), despesa sem amparo legal, comprometendo a polí-
tica de austeridade, que deve ser sempre perseguida pela Administração Pública, conforme Decisão
112/2002-TCU-1ª Câmara, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues;
c) Paulo César Montenegro de Ávila e Silva, Gerente Executivo de Comunicação e Relações Institucio-
nais, Executor titular do Contrato 28/2018: pela conduta de autorização da abertura do processo de pa-
gamento de serviços prestados (Termo de Abertura de Processo 159/2018 –SCR/Aneel, de 19/12/2018,
à peça 34, p. 1); atesto da Fatura 48574.002092/2018-00, da empresa EHN Carvalho Serviços de Pu-
blicidade Eireli – ME, NF-e 000.000.887 Série 001, de 19/12/2018 (peça 37, p. 1-3) e recomendação do
pagamento do valor total da despesa da Fatura 11/2018 (peça 35, p. 2), referente ao gasto público com
a “Festa de confraternização de 21 anos da Aneel” (peça 36, p. 1-3), despesa sem amparo legal, com-
prometendo a política de austeridade, que deve ser sempre perseguida pela Administração Pública,
conforme Decisão 112/2002-TCU-1ª Câmara, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues.
17. Na jurisprudência do TCU é pacífico que tal patrocínio de festividades com recursos públicos é
irregular. A realização de despesas não vinculadas à atividade fim do órgão/entidade como soleni-
dades, festividades, eventos comemorativos e quaisquer congêneres, tem vedação expressa na juris-
prudência desta Corte de Contas, havendo, portanto, impossibilidade de se realizar despesas desta
natureza à conta dos cofres públicos em virtude da falta de amparo legal.
18. Diante do exposto, os elementos constantes dos autos permitem, desde já, a avaliação quanto ao
mérito da presente denúncia como procedente, devendo ser promovida a conversão dos presentes
autos em Tomada de Contas Especial, de forma a realizar a devida citação dos responsáveis.
[...]
Análise:
19. Em função da determinação proposta, conforme apurado nos autos, existe a necessidade de resti-
tuição aos cofres públicos dos valores dispendidos com o evento, no valor histórico de R$ 182.379,00
(cento e oitenta e dois reais e trezentos e setenta e nove centavos), o que deverá ser feito por meio de
Tomada de Contas Especial.
[...]
I. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
20. Em virtude do exposto, propõe-se:
20.1. conhecer da denúncia, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes nos arts. 234 e 235
do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução – TCU 259/2014;
20.2. no mérito, considerar a presente denúncia procedente;
20.3. com base no art. 47 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 252, do RI/TCU, determinar a conversão deste
feito em Tomada de Contas Especial (TCE), para tratar do débito apurado, devendo, nos termos do
art. 41, caput, da Resolução-TCU 259/2014, autuar processo específico para esse fim, ao qual será
apensado o processo em apreço, adotando-se, ainda, as seguintes medidas, na referida TCE:
a) juntar cópias do relatório, voto e acórdão a ser exarado nesta denúncia, conforme art. 41, §4º, da
Resolução-TCU 259/2014, bem como desta instrução;
b) com base nos arts. 10, §1º, e 12, I e II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 202, I e II, do RI/TCU, promover
a citação solidária dos responsáveis abaixo relacionados, para que, no prazo de quinze dias, conta-
dos a partir da ciência da citação, apresentem alegações de defesa ou recolham aos cofres do Tesouro
95 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
acional os valores abaixo indicados, atualizados monetariamente e acrescido de juros de mora, calcu-
N
lados a partir da respectiva data de liquidação da despesa até a data do recolhimento, nos termos da le-
gislação vigente, referentes à despesa de realização da Festa de confraternização de 21 anos da Agência,
realizada em 7/12/2018, por meio do Contrato 28/2018, firmado entre a Agência Nacional de Energia
Elétrica (Aneel) e a empresa EHN Carvalho Serviços de Publicidade – Eireli, cujo objeto é a prestação
de serviços que envolvam a organização e execução de eventos a serem promovidos ou que venham a
ter a participação da Aneel, tendo em vista que, na jurisprudência do TCU, é pacífico que o patrocínio
de festividades com recursos públicos é irregular (Acórdão 8564/2017-TCU-Segunda Câmara e Acór-
dão 2.856/2019-TCU- 1ª Câmara):
20.4. informar à Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e ao denunciante que o conteúdo da
deliberação que vier a ser proferida poderá ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos; e
20.5. levantar o sigilo que recai sobre as peças destes autos, à exceção daquelas que contenham in-
formação pessoal do denunciante, nos termos dos arts. 104, § 1º, e 108, parágrafo único, da Resolu-
ção-TCU 259/2014; e
Responsáveis Solidários Conduta Valor (R$)
Por ter autorizado o evento com gasto

público, “Festa de confraternização de
R$ 182.379,00 (cento
André Pepitone da 21 anos da Aneel”, conforme Ata da 34ª
e oitenta e dois reais e
Nóbrega – Diretor -Geral Reunião Administrativa Ordinária, realizada
trezentos e setenta e nove
– mandato 2018-2022. no dia 18/9/2018 (peça 24, p. 3) e 44ª
centavos) (peça 37, p. 1).
Reunião Administrativa Ordinária, realizada
no dia 27/11/2018 (peça 25, p. 4).

R$ 182.379,00 (cento
Sandoval de Araújo 21 anos da Aneel”, conforme Ata da 34ª
Feitosa Neto – Diretor Reunião Administrativa Ordinária, realizada
– mandato 2018-2022. no dia 18/9/2018 (peça 24, p. 3) e 44ª
no dia 27/11/2018 (peça 25, p. 4).

R$ 182.379,00 (cento
Rodrigo Limp público, “Festa de confraternização de
Nascimento – Diretor – 21 anos da Aneel”, conforme Ata da 34ª
mandato 2018-2022. Reunião Administrativa Ordinária, realizada
no dia 18/9/2018 (peça 24, p. 3).

R$ 182.379,00 (cento
Efrain Pereira da Cruz 21 anos da Aneel”, conforme Ata da 34ª
– Diretor – mandato Reunião Administrativa Ordinária, realizada
2018-2022. no dia 18/9/2018 (peça 24, p. 3) e 44ª
no dia 27/11/2018 (peça 25, p. 4).
Por ter autorizado a abertura do processo

de pagamento de serviços prestados (Termo
de Abertura de Processo nº 159/2018 –
SCR/Aneel, de 19/12/2018) (peça 34, p. 1),
Paulo César Montenegro
atestado a Fatura 48574.002092/2018-00,
de Ávila e Silva – Gerente R$ 182.379,00 (cento
da empresa EHN Carvalho Serviços de
Executivo de Comunicação e oitenta e dois reais e
Publicidade Eireli – ME, NF-e 000.000.887
e Relações Institucionais trezentos e setenta e nove
Série 001, de 19/12/2018 (peça 37, p. 1-3)
– Executor titular do centavos) (peça 37, p. 1).
e recomendado o pagamento do valor
Contrato 28/2018.
total da despesa da Fatura 11/2018 (peça
35, p. 2), referente ao gasto público
com a “Festa de confraternização de
21 anos da Aneel” (peça 36, p. 1-3).
20.6. encaminhar cópia da presente instrução aos responsáveis.”
96 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
5. O processo foi incluído para apreciação na pauta da Sessão Extraordinária do dia

19/2/2020, tendo sido retirado de pauta em razão de pedido formulado por dirigente da Auditoria Inter-
na da Aneel (peça 45), para o encaminhamento de esclarecimentos adicionais (peça 46).
6. Por meio do despacho de peça 47, tendo em conta os princípios do contraditório e da am-
pla defesa, e considerando o teor do memorial apresentado pela Aneel (peça 46), determinei, com funda-
mento no art. 157 do Regimento Interno/TCU, o retorno do processo à Selog para novo exame dos autos.
7. Em derradeira instrução, a unidade técnica especializada ratificou a proposta lavrada
anteriormente, consoante a seguir (peça 48):
“E. EXAME TÉCNICO
A unidade jurisdicionada alega que (peça 46, pp. 1-10):
a) não é verdade que tenha realizado evento de forma dissociada de suas competências legais ou de
forma irregular, tampouco em prejuízo ao erário, pois o evento do dia 7 de dezembro de 2018, que
teria a natureza de prestação de contas aos seus servidores, foi realizado no contexto da valorização
do seu capital humano, de acordo com planejamento de comunicação previamente aprovado, e em
estrita obediência aos parâmetros estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União;
b) para a Agência Reguladora, o capital humano é fonte de grande riqueza e principal ferramenta
para a regulação setorial, de forma que a atuação regulatória depende da capacitação e do engaja-
mento da força de trabalho, em vez somente da utilização de recursos orçamentários em interven-
ções econômicas;
c) após informar os números sobre a capacitação dos servidores em 2018, afirma que os eventos
internos têm a finalidade de reunir os colaboradores para informá-los sobre assuntos de interesse da
instituição, celebrar conquistas ou acontecimentos ou até mesmo integrar as áreas da organização,
promovendo a quebra da rotina de trabalho e permitindo a integração de colaboradores de todos
os níveis. Tais eventos podem ter caráter mais solene em ocasiões como palestras, inaugurações ou
lançamento de produtos, ou se apropriarem de clima mais informal como festas, torneios esportivos
e apresentações culturais, como, por exemplo, teatro e coral. São, dessa forma, oportunidades de
estreitamento do relacionamento da instituição com seu público interno, utilizando a ambientação e
linguagens específicas como facilitadores de comunicação;
d) nessa linha de valorização de seu pessoal e de fortalecimento da comunicação interna com
seus colaboradores, a Aneel realizou no dia 7 de dezembro de 2018 evento de prestação de contas
aos seus servidores, no qual explicitou as conquistas alcançadas com o seu trabalho em favor dos
consumidores e do setor elétrico, bem como os desafios que precisam ser enfrentados para a ob-
tenção de mais benefícios à sociedade. Ações dessa natureza contribuem de forma consistente para
manter e melhorar o clima organizacional da instituição, fator que influencia diretamente a motiva-
ção, o desempenho humano e a satisfação no trabalho. A combinação de tais fatores produz resultado
em termos de eficiência;
e) o evento de prestação de contas estaria em consonância com a Política de Comunicação da Aneel;
f) o Tribunal de Contas da União tem jurisprudência firme no sentido de que a Administração Públi-
ca pode realizar despesas com festividades, eventos comemorativos, lanches e congêneres, conforme
se observa do Acórdão TCU 8.669/2018-2a Câmara (Relator Ministro Aroldo Cedraz), desde que
atendidos os seguintes requisitos, todos devidamente cumpridos no caso: i) evento vinculado às
finalidades da entidade; ii) comedimento de gastos; e iii) obediência aos princípios da legalidade,
moralidade, legitimidade e economicidade;
g) o evento teria caráter excepcional, conforme exigem as diretrizes do Acórdão TCU 2.856/2019-TCU-
-1ª Câmara (Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues), que caracteriza essa excepcionalidade
com a não realização, em anos consecutivos, de evento similar; e
h) por fim, foi apreciada representação similar perante o Ministério Público Federal, que reconheceu
expressamente a economicidade, o vínculo às finalidades institucionais e a legalidade do evento, e
também afirmada a proporcionalidade dos investimentos incorridos na realização do evento.
97 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
Análise:
2. A autarquia, somente neste memorial apresentado, passou a caracterizar o evento como de pres-
tação de contas aos servidores, diferente da forma como inicialmente foi tratado. Em todos os docu-
mentos anteriores apresentados, que citavam o evento, o mesmo era caracterizado como de come-
moração/confraternização dos 21 anos da Agência, tais como o Ofício 82/2019-AIN/Aneel (peça
23), a Ata da 34ª Reunião Administrativa Ordinária da Diretoria, realizada em 18 de setembro de
2018 (peça 24), a Ata da 44ª Reunião Administrativa Ordinária da Diretoria, realizada em 27 de
novembro de 2018 (peça 25), Termo de Abertura de Processo 159/2018–SCR/Aneel (peça 34), Nota
Técnica 158/2018 – SCR/Aneel (peça 35), Plano de Trabalho Consolidado (peça 36) e Fatura Comer-
cial 11/2018 (peça 37).
3. Tal mudança de enfoque parece ter a intenção de reduzir a carga axiológica negativa dos termos
“confraternização” ou “comemoração”, já tão rechaçados pelos órgãos de controle, em especial por
este Tribunal. Porém, como citamos no item anterior, tal evento, até então, sempre foi caracterizado
desta forma, inclusive no próprio ofício da Aneel de resposta à oitiva, nas atas de reunião da diretoria
em que o tema foi apreciado e nos documentos de cobrança e de faturamento.
4. A questão da vinculação do evento às finalidades institucionais da Agência e à Política de Co-
municação da Aneel, por meio da valorização e da integração entre os servidores, já foi tratada na
instrução anterior (peça 40, p. 4-5), que concluiu não haver, nos documentos apresentados, quais-
quer referências que justificassem a contratação questionada. A unidade jurisdicionada não apresen-
tou novos fatos e/ou documentos acerca do assunto, mas somente reforçou o que já havia alegado
anteriormente.
5. Sobre o fato, trazemos trecho do relatório que embasou o Acórdão 2.412/2017 – 1ª Câmara, da relato-
ria do Ministro Augusto Sherman, que tratou de situação semelhante à aqui tratada, conforme abaixo:
“18. Quanto a este ponto, os responsáveis alegaram que os recursos estavam previstos no orçamento, e
que não se trata de mera festa, mas de iniciativa de valorização da categoria (subitens 4.2.3 e 4.2.4 acima).
19. Tais alegações não logram afastar o fato de que tais despesas se chocam com o estabelecido na ju-
risprudência deste Tribunal. Observe-se que a solenidade de entrega de uma medalha pode consistir
efetivamente em iniciativa em prol da categoria. Porém, um bufê para oitocentas ou mil pessoas, oiten-
ta mesas decoradas e espetáculo por quatro horas consiste em iniciativa diferente de uma entrega de
condecoração. Trata-se, obviamente, de uma festa. E portanto contrária à jurisprudência já citada.”
6. Lembramos que, conforme informações da própria unidade jurisdicionada (peça 46, p. 8), esti-
veram presentes 847 (oitocentos e quarenta e sete) colaboradores da Agência, em um evento com
previsão de duração de cinco horas, das dezessete às vinte e duas horas (peça 36, p. 1). Desta forma,
conforme análise já efetuada na instrução anterior e corroborada nesta, acrescentado ainda o en-
tendimento deste Tribunal constante do Acórdão 2.412/2017 – 1ª Câmara, esta Unidade Técnica
mantém o entendimento já esposado anteriormente, quanto à não compatibilização do evento aos
objetivos institucionais da Autarquia.
7. Quanto aos comedimentos dos gastos questionados, a Autarquia alega (peça 46, p. 8) que o custo
do evento de 7 de dezembro de 2018, de R$ 182.379,00 (cento e oitenta e dois mil, trezentos e setenta
e nove reais), significou apenas 0,05% do orçamento liberado para a Agência em 2018. Desse modo,
o custo do evento possuiria repercussão materialmente irrelevante no total do montante gerido pela
Aneel. Também reforça esse entendimento, segundo a Agência, o fato de a despesa ter sido realizada
por meio de empresa de eventos contatada por processo licitatório, pois há presunção de que o pro-
cesso concorrencial da licitação conduz aos melhores preços para a Administração Pública.
8. Em relação à segunda parte da alegação acima, não se questionou nestes autos a compatibilidade
dos preços contratados com os valores de mercado. Não se trata aqui de sobrepreço ou superfatura-
mento, mas de verificação da legalidade e da aderência dos gastos em questão com a jurisprudência
firmada deste Tribunal.
9. Mais especificamente quanto aos comedimentos dos gastos realizados, de fato, proporcionalmen-
te ao orçamento da Autarquia, tais valores parecem não representar um percentual significativo.
Porém, a análise não se restringe à comparação da despesa questionada ao valor do orçamento da
Autarquia. Um gasto de mais de cento e oitenta mil reais não pode ser considerado, sob nenhum as-
98 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
pecto, irrisório, ainda mais para uma festividade, um evento de comemoração ou confraternização,
tipo de despesa que o Tribunal há muito considera como irregular.
10. O próprio Acórdão-TCU 776/2016-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Sherman, que foi
utilizado pela Aneel no Memorial para justificar a economicidade dos gastos (peça 46, pp. 7-8), pode
auxiliar no enfrentamento da questão. Consta do relatório o seguinte:
“Obviamente, que a realização de eventos dessa natureza deve atender a critérios de economicidade,
moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, fato que, não há dúvida, ocorre no caso em tela, pois
a intenção do Sesi/PR e do Senai/PR era proporcionar um almoço simples aos seus empregados, em
restaurante sem nenhum luxo e sem bebida alcoólica”.
11. Claramente não é a mesma situação tratada nos presentes autos. Foi realizado um evento para
847 (oitocentos e quarenta e sete) pessoas, ao custo total de R$ 182.379,00 (cento e oitenta e dois
mil reais e trezentos e setenta e nove centavos), o que representa um custo por pessoa de R$ 215,32
(duzentos e quinze reais e trinta e dois centavos). Desta forma, além do custo total não poder ser
considerado irrisório, como citado anteriormente, o custo unitário não se compatibiliza com o
custo de um almoço simples em um restaurante sem nenhum luxo e sem bebida alcoólica, confor-
me o caso do citado Acórdão-TCU 776/2016-Plenário.
12. Por fim, o fato de o Ministério Público Federal ter analisado esta despesa e concluído pela sua le-
galidade não influi no julgamento deste Tribunal de Contas, tendo em vista tratarem-se de instâncias
independentes. O Acórdão-TCU 6.301/2013 – 2ª Câmara (Relator Ministro Raimundo Carreiro),
que trata mais especificamente da independência entre as instâncias judicial e administrativa, pode
ser utilizado neste caso por analogia. Segue abaixo trecho do parecer do Ministério Público junto ao
TCU proferido no acórdão em questão:
“7. Com efeito, no que se relaciona às alegações do recorrente no sentido de que este Tribunal deveria
aguardar pronunciamento do Judiciário nos autos da Ação Civil Pública 2006.38.13.006513-8, a qual
trataria dos mesmos fatos e, em primeira instância, teria sido julgada improcedente, também não
têm o condão de elidir as irregularidades apontadas neste feito, muito menos de justificar o provi-
mento do presente recurso.
8. Como bem demonstrou a Unidade Técnica, o julgamento da referida ação não constitui fato impe-
ditivo para atuação deste Tribunal de Contas, mesmo porque no ordenamento jurídico pátrio vigora
o princípio da independência das instâncias, sendo certo que só seria possível eventual influência se
restasse reconhecida, em processo de natureza criminal, a inexistência do fato ou a autoria diversa.
9. Nesse sentido, aliás, a Unidade Técnica colacionou julgado esclarecedor emanado do Supremo Tri-
bunal Federal, onde resta claro e expresso o entendimento de que o ajuizamento de ação civil pública
não retira a competência do Tribunal de Contas da União para instaurar tomada de contas especial e
condenar o responsável a ressarcir ao erário os valores indevidamente percebidos. (MS 25.880 – DF)”.
13. Diante do exposto, os elementos constantes dos autos permitem, desde já, a confirmação da ava-
liação quanto ao mérito da presente denúncia como procedente.
14. Será proposta, portanto, a ratificação da proposta constante da instrução de peça 40, na forma
descrita nesta instrução.
[...]
Análise:
15. Em função da determinação proposta, conforme apurado nos autos, existe a necessidade de resti-
tuição aos cofres públicos dos valores dispendidos com o evento, no valor histórico de R$ 182.379,00
(cento e oitenta e dois reais e trezentos e setenta e nove centavos), o que deverá ser feito por meio de
Tomada de Contas Especial.
[...]
I. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
16. Em virtude do exposto, propõe-se ratificar o encaminhamento proposto na instrução de peça 40,
que contou com a anuência do corpo diretivo desta Selog.”
99 ANO 3 #26
AGOSTO 2021
8. Divergindo do encaminhamento proposto pela unidade técnica, a Exma. Procuradora-Ge-

ral Cristina Machado da Costa e Silva se manifestou por meio do Parecer reproduzido a seguir (peça 55)
“Trata-se de denúncia sobre a realização de evento para celebrar os 21 anos de criação da Aneel em
dezembro de 2018, cujas despesas foram pagas com recursos públicos, em afronta à jurisprudência
já consolidada no Tribunal de Contas da União que veda gastos com comemorações, confraterni-
zações e festas pela Administração, quando forem incompatíveis com as finalidades institucionais,
visto que carecem de amparo legal e comprometem a política de austeridade, conforme Acórdãos
nos 2.856/2019-TCU-1.ª Câmara e 1.080/2015-TCU-2.ª Câmara, entre outros.
2. Em instrução preliminar dos autos (peça 12), a Unidade Técnica concluiu pela necessidade de reali-
zar diligência à Aneel para que encaminhasse informações complementares sobre o objeto da denún-
cia, bem como efetuar a oitiva da Agência nos seguintes termos (peça 15):
Conforme Despacho do Relator, [...] manifeste-se quanto à realização de festa de confraternização
de 21 anos da Agência, em dezembro de 2018, conforme notícia publicada pelo jornal “O Estado de
São Paulo”, em edição de 20/12/2018, considerando que a jurisprudência do TCU segue no sentido
de que não são admissíveis despesas com comemorações, festas e confraternizações pela Adminis-
tração, quando forem incompatíveis com as finalidades institucionais, pois carecem de amparo legal
e comprometem a política de austeridade, conforme Acórdão 2.856/2019-TCU-1ª Câmara, Acórdão
1.080/2015-TCU-2ª Câmara, entre outros.
3. Examinadas as respostas encaminhadas (peça 40), a Selog concluiu pelo conhecimento e procedência
da denúncia e propôs a conversão dos autos em TCE e a conseguinte citação dos responsáveis, que identi-
ficou como sendo os diretores que participaram das 34.ª e 44.ª reuniões ordinárias da entidade, nas quais
foram noticiados os preparativos da festa – ao ver da Unidade Técnica, houve, nessas duas oportunidades,
a deliberação indireta do Colegiado da Agência pela aprovação do evento (peça 40, p. 5).
4. Antes de o Tribunal decidir sobre essa proposta, a Aneel encaminhou memorial, acostado à peça
46 dos autos. Diante das informações então enviadas, o eminente Ministro Relator Aroldo Cedraz
determinou o retorno do processo à Unidade Técnica para nova instrução, com vistas a que ratificas-
se ou retificasse as conclusões constantes da instrução da peça 40 (peça 47).
5. Em segundo exame da matéria (peça 48), a Unidade Técnica concluiu pela manutenção da pro-
posta inicialmente aventada, considerando que os novos elementos trazidos aos autos não eram sufi-
cientes para modificar o entendimento pela reprovação das despesas incorridas com a realização do
evento objeto da denúncia.
6. Considerada essa nova instrução da Selog, o Ministro Relator solicitou a manifestação do MPTCU
sobre a matéria, nos termos do Despacho exarado à peça 53 dos autos. O presente parecer visa, por-
tanto, atender ao requerido a este Parquet.
7. Ressalta-se que, enquanto o processo aguardava a manifestação deste gabinete, a Agência trouxe
novos elementos ao processo (peça 54). Além de reiterar a linha de defesa já manifestada quanto à
denúncia, as informações acrescidas apresentam o histórico de eventos promovidos pela Aneel desde
sua criação, consolidado conforme os dados abaixo resumidos (peça 54, p. 4-5):
Exercício Nome do Evento Valor Total* Local

Prestação de Contas e
2007 R$ 60.706,19 Museu da República
10 Anos da ANEEL
2009 Prestação de Contas Anual R$ 18.217,79 CNTC
2010 Prestação de Contas Anual R$ 21.470,54 Clube do Exército
2012 Solenidade Aneel 15 anos R$ 285.662,13 Clube da Aeronáutica
2014 Aneel 17 anos – Realizações R$ 11.031,18 Auditório I – Aneel
2015 Aneel 18 anos R$ 262.691,76 CICB
2016 Aneel 19 Anos (Prestação de Contas) R$ 24.260,25 Auditório I/Rest. – Aneel
100 ANO 3 #26

AGOSTO 2021

2017 Aneel 20 Anos R$ 159.605,31 CICB
2018 Aneel 21 Anos R$ 198.660,32 Unique
2019 Prestação de Contas Anual 2019 R$ 12.753,44 Pilotis Aneel
* Valores corrigidos pelo IPCA de dezembro do ano do evento até abril de 2020. Processo de paga-
mento indica valor total histórico do evento de R$ 182.379,00 (peças 35 a 38).
8. Segundo ressaltou a Agência, nos exercícios em que o evento de prestação de contas coincidiu com
os aniversários de 10, 15, 18, 20 e 21 anos da Aneel, foram realizadas festividades de maior porte, en-
quanto nos demais houve celebrações de menor porte (peça 54, p. 4-5). Relativamente a 2008, 2011,
2013 e anos anteriores a 2007, não foram trazidas informações sobre eventuais festas organizadas
pela autarquia, com a correspondente indicação de seus custos.
9. Em sua defesa, a Aneel acrescenta, diante desse histórico, que “existe política institucional de rea-
lização de eventos excepcionais em datas de aniversário marcantes” e que a comemoração objeto da
presente denúncia “constituiu continuidade de política já consolidada” (peça 54, p. 5).
10. A jurisprudência do Tribunal a respeito da realização de eventos comemorativos pela Adminis-
tração Pública tem como balizas as seguintes diretrizes: i) vinculação às finalidades do órgão/ enti-
dade; ii) comedimento com as despesas; iii) natureza excepcional; e, iv) submissão aos princípios da
legalidade, moralidade, legitimidade e economicidade. Para exemplificar, citamos os Acórdãos n.ºs
128/1998-2.ª Câmara, 367/2009-2.ª Câmara, 1.730/2010-Plenário, 776/2016-Plenário, 2.412/2017-1.ª
Câmara, 8.669/2018 -2.ª Câmara, 2.856/2019-1.ª Câmara, entre outros.
11. Embora tenha afirmado, em suas últimas manifestações, que o evento de celebração dos 21 anos da
Agência tenha objetivado, além da comemoração de seu aniversário, também a prestação de contas da
entidade a seus servidores, não consta dos autos a respectiva programação a respaldar tal alegação. De
fato, conforme apontado pela Unidade Técnica, o processo, até o momento, carece de informações aptas a
confirmar essa finalidade concorrente defendida pela Aneel. Dados relativos às festividades realizadas nos
anos de 2007, 2012 e 2015 foram apresentados na última documentação acostada aos autos (peça 54, p.
4-5), de modo que seria importante tê-las estendido para o ano de 2018, objeto de análise nesta denúncia.
12. Evidencia-se, à luz dos eventos relatados na série histórica apresentada, que a Agência possui uma
política institucional de confraternizações ao fim de cada exercício, cujo porte varia de acordo com
datas de aniversário tidas como marcantes. Consideramos, por outro lado, que, apesar da natureza
excepcional das celebrações maiores e a despeito de corresponder a dispêndios diminutos diante do
orçamento anual da entidade, as festas não atendem ao requisito do comedimento com as despesas,
de modo que se desvinculam também do princípio da economicidade. Trata-se, a nosso ver, de gastos
inadequados, ainda mais levando-se em conta as atuais dificuldades fiscais da Administração Públi-
ca, que, inclusive, remontam a anos anteriores a 2018.
13. Não obstante tais conclusões, que levam à inequívoca reprovação de celebrações do porte da festa
em comento, temos como devido afastar as responsabilidades apontadas nos autos e, por conseguin-
te, a obrigação de ressarcimento dos valores, pelas razões que apresentamos a seguir.
14. Primeiramente, como já registrado, o evento em tela seguiu uma política que há anos vinha
sendo executada na Agência, em que datas especiais eram objeto de comemorações de maior porte.
Muito provavelmente a baixa magnitude dos valores, em termos relativos ao orçamento, não tenham
chamado a atenção das instâncias de controle para alertar a diretoria sobre a reprovabilidade de rea-
lizações de eventos dessa grandeza.
15. Em casos análogos, antes de aplicar sanção aos responsáveis, o Tribunal tem cientificado os ór-
gãos/entidades acerca da incompatibilidade de eventos como este aos requisitos exigidos pela juris-
prudência pacificada no âmbito do controle externo, com determinações para que se abstenham de
realizar despesas com festividades fora das diretrizes permitidas (Acórdãos n.ºs 540/1997-2.ª Câ-
mara, 613/2002-1.ª Câmara, 1.518/2003-1.ª Câmara, 1.711/2003-2.ª Câmara, 250/2006-2.ª Câmara,
367/2009-2.ª Câmara, 1.730/2010-Plenário, 1.485/2012-2.ª Câmara, 1.041/2014-2.ª Câmara).
101 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
16. Nessa linha, consideramos de excessivo rigor o eventual sancionamento dos dirigentes em razão
da reprovação de conduta, a qual ainda não fora objeto, ao longo dos exercícios financeiros, de deli-
beração ou orientação contrária pelas instâncias de controle.
17. Em relação ao débito, entendemos ser de maior rigidez ainda a obrigação de ressarcimento dos
valores despendidos com a festa, uma vez que, além do desconhecimento dos diretores sobre a re-
provabilidade de suas condutas – que sequer foi caracterizada de forma expressa, mas indiretamente
–, a celebração ocorreu à conta de recursos vinculados a contrato já existente destinado a “prestação
de serviços de organização e execução de eventos a serem promovidos ou que venham a ter a par-
ticipação da Aneel”, em todo o território nacional (peça 26). Vale dizer, a contratação do objeto, em
tese, não foi direcionada, nem constam dos autos indícios de sobrepreço ou inexecução de serviços
pela contratada.
18. Diante do exposto, e considerando o tratamento conferido à matéria pelo Tribunal em casos
análogos ao tratado no presente processo, esta representante do Ministério Público de Contas, em
atenção à audiência com que nos distingue o nobre Relator do feito, dissente da proposta aventada
pela Unidade Técnica de conversão dos autos em TCE, com a futura citação dos responsáveis, e pro-
põe a adoção do seguinte encaminhamento:
I – conhecer da presente denúncia, porquanto satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes
nos arts. 234 e 235 do RITCU, c/c art. 103, § 1.º, da Resolução – TCU 259/2014;
II – no mérito, considerar a presente denúncia procedente;
III – com fundamento no art. 250, inciso II, do RITCU, determinar à Aneel que se abstenha de efetuar
despesas à conta de recursos públicos com festividades similares à tratada nestes autos, por serem in-
compatíveis com os interesses da Administração Pública, devendo-se observar expressamente, quando
da realização de eventos pela entidade, os seguintes requisitos previstos pela jurisprudência do Tribu-
nal, sob pena de responsabilização dos agentes que autorizarem a sua realização: i) vinculação às finali-
dades e objetivos da Agência; ii) comedimento com as despesas incorridas; iii) natureza excepcional; e,
iv) submissão aos princípios da legalidade, moralidade, legitimidade e economicidade;
IV – informar à Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e ao denunciante que o conteúdo da deli-
beração que vier a ser proferida poderá ser consultado no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos;
V – levantar o sigilo que recai sobre as peças destes autos, à exceção daquelas que contenham infor-
mação pessoal do denunciante, nos termos dos arts. 104, § 1.º, e 108, parágrafo único, da Resolução-
-TCU 259/2014; e
VI – com fundamento no art. 169, inciso III, do RITCU, arquivar os presentes autos.”
É o Relatório.
Voto
Trata-se de denúncia acerca de possíveis irregularidades ocorridas no âmbito da Agência
Nacional de Energia Elétrica, especificamente relacionadas ao uso de recursos públicos para o custeio do
evento comemorativo “Aneel 21 Anos”.
2. A denúncia deve ser conhecida, porquanto atendidos os requisitos de admissibilidade
previstos no art. 53 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 234 e 235 do Regimento Interno/TCU, eis que se trata
de matéria da competência do TCU, com responsáveis sujeitos à jurisdição do controle externo, além de
estar redigida em linguagem clara e objetiva, contendo indícios de irregularidades, podendo, nessa fase
processual, ser levantado o sigilo quanto à identificação dos responsáveis, mas mantendo-se em relação
à pessoa do denunciante.
3. Como visto no Relatório, a denúncia traz a alegação de que a Aneel teria arcado com o cus-
teio da organização da festa de 21 anos da Agência (dezembro/2018), com despesa total de R$ 182.300,00.
Ainda, a Aneel teria deixado de cumprir parte das suas fiscalizações em 2017 e suspendido os serviços
de teleatendimento ao consumidor em 2016, por falta de recursos, e o evento festivo seria alheio às suas
finalidades institucionais e contrário ao interesse público. Ademais, a alegação de a jurisprudência do
102 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
TCU ser pacífica no sentido de que o agente público deve se abster de custear eventos incompatíveis com
as finalidades institucionais do ente a que se encontra vinculado.
4. A Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas promoveu diligência e oitiva à
referida Agência Reguladora, solicitando, em resumo, cópia de todos os atos administrativos referentes
ao evento, incluindo contratos, pareceres técnicos e jurídicos que embasaram a autorização para a reali-
zação das despesas e respectivos processos de pagamento.
5. Em resposta, a Aneel fez juntar aos autos ampla documentação, com os pareceres técni-
cos e jurídicos que fundamentaram a despesa, precedidos pelo regular procedimento licitatório em sede
do Edital do Pregão Eletrônico n. 29/2017 (Contrato 28/2018, para a prestação de serviços que envolvem
a organização e execução de eventos a serem promovidos pela Aneel), com definição do objeto, aprova-
ção do termo de referência, pesquisa de mercado, entre outros requisitos exigidos por lei.
6. Informou também a Agência que o tema da festa de confraternização de 21 anos da en-
tidade foi apresentado em Reuniões Administrativas Ordinárias da Diretoria (18/9/2018 e 27/11/2018).
7. A Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas analisou detidamente os autos
e pugnou, em resumo, por considerar a denúncia procedente, determinando-se a conversão do processo
em Tomada de Contas Especial, em que pese os esclarecimentos apresentados pela Aneel.
8. A Selog trouxe excerto da jurisprudência desta Corte quanto à questão do vínculo entre
eventos festivos e objetivos institucionais em órgão da Administração Pública (Acórdão 2.856/2019 – 1ª
Câmara), no sentido de que poderiam “ser consideradas regulares as despesas realizadas com festivi-
dades, desde que se compatibilizem com os objetivos institucionais da entidade e que sua realização se
revista de caráter excepcional e apresente patente grau de razoabilidade”.
9. Entretanto, para o caso em tela, informou a unidade técnica que não foram identificadas,
na documentação apresentada, referências que justificassem a contratação questionada e o evento reali-
zado, esclarecendo que a jurisprudência do TCU tem deliberado no sentido de que:
“[...] não são admissíveis despesas com comemorações, festas e confraternizações, ainda que em ra-
zão de posse em cargos, pois carecem de amparo legal e comprometem a política de austeridade, que
deve ser sempre perseguida pela Administração Pública.” (primeiro parágrafo do voto da Decisão
112/2002 – TCU – 1ª Câmara, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues)
10. No curso do processo, a Aneel fez juntar, em sede de memorial, mais elementos de con-
textualização para justificar a despesa realizada (peça 46).
11. Na oportunidade, a Agência buscou demonstrar a economicidade dos gastos (não houve
sobrepreço ou superfaturamento); asseverou que o evento foi realizado no contexto da valorização do
seu capital humano (natureza de prestação de contas aos servidores), de acordo com o planejamento
de comunicação previamente aprovado; destacou ter observado os parâmetros estabelecidos pela juris-
prudência do TCU (Acórdãos 5.268/2008 – 1ª Câmara, 367/2009 – 2ª Câmara, 8.669/2018 – 2ª Câmara,
776/2016 – Plenário, entre outros); anotou que o evento teve caráter excepcional, conforme exigem as
diretrizes do Acórdão 2.856/2019 – 1ª Câmara, que caracterizaria essa excepcionalidade com a não rea-
lização, em anos consecutivos, de evento similar; bem como informou que “foi apreciada representação
similar perante o Ministério Público Federal, que reconheceu expressamente a economicidade, o vínculo
às finalidades institucionais e a legalidade do evento, e também afirmada a proporcionalidade dos inves-
timentos incorridos na realização do evento”.
12. Em derradeira instrução (peça 48), a Selog rejeitou, em uníssono, os esclarecimentos adicio-
nais apresentados, concluindo, em síntese, que o evento teria apenas caráter festivo, mantendo o entendimento
anterior no sentido da não compatibilização da festividade com os objetivos institucionais da Agência.
13. Por fim, o processo foi submetido ao descortino do MPTCU que, divergindo da proposta
de encaminhamento da Selog, e tendo em conta também novos elementos adicionais apresentados pela
Aneel (peça 54), caracterizando o evento “Aneel 21 Anos” no contexto de uma série histórica abrangendo
103 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
diversas outras comemorações da entidade, como reproduzido a seguir, entendeu parcialmente perti-
nentes as justificativas apresentadas, mas não o gasto em si, e reconheceu haver, conforme alegado, uma
“política institucional de realização de eventos excepcionais em datas de aniversário marcantes” e que a
comemoração objeto da denúncia constituiria “continuidade de política já consolidada”.

Prestação de Contas e
2007 R$ 60.706,19 Museu da República
10 Anos da ANEEL
2009 Prestação de Contas Anual R$ 18.217,79 CNTC
2010 Prestação de Contas Anual R$ 21.470,54 Clube do Exército
2012 Solenidade Aneel 15 anos R$ 285.662,13 Clube da Aeronáutica
2014 Aneel 17 anos – Realizações R$ 11.031,18 Auditório I – Aneel
2015 Aneel 18 anos R$ 262.691,76 CICB
Aneel 19 Anos (Prestação
2016 R$ 24.260,25 Auditório I/Rest. – Aneel
de Contas)
2017 Aneel 20 Anos R$ 159.605,31 CICB
2018 Aneel 21 Anos R$ 198.660,32 Unique
* Valores corrigidos pelo IPCA de dezembro do ano do evento até abril de 2020. Processo de paga-
mento indica valor total histórico do evento de R$ 182.379,00 (peças 35 a 38).
14. Com as vênias por divergir da unidade técnica especializada, manifesto concordância
com o parecer da Exma. Procuradora-Geral do MPTCU, cujos fundamentos incorporo como razões de
decidir, e acompanho, em essência, o encaminhamento proposto, no sentido do endereçamento de de-
terminações à entidade, para o balizamento do custeio de eventos vindouros por aquela Agência, tendo
em vista a inadequação da despesa realizada com o evento “Aneel 21 anos”.
15. Destaco que não se está, com o encaminhamento proposto, chancelando a realização de
eventos da espécie, festas que não atendem ao requisito do comedimento com as despesas, com gastos
inadequados e desvinculados do princípio da economicidade, como bem anotado pelo MPTCU, e que
devem ser repelidas pela jurisprudência.
16. Ora, em casos similares, consistente no uso de recursos de entidades e órgãos públicos
para o custeio desse tipo de festividade, resta configurada, sem embargo, afronta à pacífica jurisprudên-
cia deste Tribunal, no sentido de que não são admissíveis despesas com comemorações, festas e confra-
ternizações pela Administração, quando incompatíveis com as finalidades institucionais, pois carecem
de amparo legal e comprometem a política de austeridade (Acórdão 2.856/2019-1ª Câmara e Acórdão
1.080/2015-2ª Câmara, entre outros).
17. Por outro lado, assim como o Parquet, reputo “de excessivo rigor o eventual sanciona-
mento dos dirigentes em razão da reprovação de conduta, a qual ainda não fora objeto, ao longo dos
exercícios financeiros, de deliberação [específica, como se adianta no presente processo] ou orientação
contrária pelas instâncias de controle”.
18. Por seu conteúdo esclarecedor, julgo pertinente trazer a lume excerto do Parecer exara-
do pela ilustre Procuradora-Geral do MPTCU:
“12. Evidencia-se, à luz dos eventos relatados na série histórica apresentada, que a Agência possui
uma política institucional de confraternizações ao fim de cada exercício, cujo porte varia de acor-
do com datas de aniversário tidas como marcantes. Consideramos, por outro lado, que, apesar da
natureza excepcional das celebrações maiores e a despeito de corresponder a dispêndios diminutos
diante do orçamento anual da entidade, as festas não atendem ao requisito do comedimento com as
despesas, de modo que se desvinculam também do princípio da economicidade. Trata-se, a nosso
ver, de gastos inadequados, ainda mais levando-se em conta as atuais dificuldades fiscais da Admi-
nistração Pública, que, inclusive, remontam a anos anteriores a 2018.
104 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
13. Não obstante tais conclusões, que levam à inequívoca reprovação de celebrações do porte da festa
em comento, temos como devido afastar as responsabilidades apontadas nos autos e, por conseguin-
te, a obrigação de ressarcimento dos valores, pelas razões que apresentamos a seguir.
14. Primeiramente, como já registrado, o evento em tela seguiu uma política que há anos vinha
sendo executada na Agência, em que datas especiais eram objeto de comemorações de maior porte.
Muito provavelmente a baixa magnitude dos valores, em termos relativos ao orçamento, não tenham
chamado a atenção das instâncias de controle para alertar a diretoria sobre a reprovabilidade de rea-
lizações de eventos dessa grandeza.
15. Em casos análogos, antes de aplicar sanção aos responsáveis, o Tribunal tem cientificado os ór-
gãos/entidades acerca da incompatibilidade de eventos como este aos requisitos exigidos pela juris-
prudência pacificada no âmbito do controle externo, com determinações para que se abstenham de
realizar despesas com festividades fora das diretrizes permitidas (Acórdãos n.ºs 540/1997-2.ª Câ-
mara, 613/2002-1.ª Câmara, 1.518/2003-1.ª Câmara, 1.711/2003-2.ª Câmara, 250/2006-2.ª Câmara,
367/2009-2.ª Câmara, 1.730/2010-Plenário, 1.485/2012-2.ª Câmara, 1.041/2014-2.ª Câmara).
16. Nessa linha, consideramos de excessivo rigor o eventual sancionamento dos dirigentes em razão
da reprovação de conduta, a qual ainda não fora objeto, ao longo dos exercícios financeiros, de deli-
beração ou orientação contrária pelas instâncias de controle.
17. Em relação ao débito, entendemos ser de maior rigidez ainda a obrigação de ressarcimento dos
valores despendidos com a festa, uma vez que, além do desconhecimento dos diretores sobre a repro-
vabilidade de suas condutas – que sequer foi caracterizada de forma expressa, mas indiretamente –,
a celebração ocorreu à conta de recursos vinculados a contrato já existente destinado a “prestação de
serviços de organização e execução de eventos a serem promovidos ou que venham a ter a participação
da Aneel”, em todo o território nacional (peça 26). Vale dizer, a contratação do objeto, em tese, não foi
direcionada, nem constam dos autos indícios de sobrepreço ou inexecução de serviços pela contratada.”
19. Por fim, para despesas dessa natureza, quais sejam, com festividades, é dever reforçar o
entendimento de que somente podem ser consideradas regulares se compatibilizadas com os objetivos
institucionais da entidade, revestidas de caráter excepcional, e desde que apresentem inequívoco grau de
razoabilidade, como anotado na jurisprudência desta Corte de Contas.
Ante o exposto, acolhendo, in totum, o parecer do MPTCU, VOTO por que o Tribunal ado-
te o acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 7 de julho de 2021.
AROLDO CEDRAZ
Relator
Acórdão nº 1641/2021 – TCU – Plenário

1. Processo TC 002.115/2019-0.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Denúncia.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei 8.443/1992).
3.2. Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei 8.443/1992).
4. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Energia Elétrica.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal: não há.
9. Acórdão:
105 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
VISTOS, relatados e discutidos os autos de denúncia acerca de possíveis irregularidades em

contratações no âmbito da Agência Nacional de Energia Elétrica, referentes à Festa de Confraternização
de 21 anos da Agência;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordi-
nária Reservada do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 53 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 234 e 235, do Regimento
Interno/TCU, e 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014, conhecer da presente denúncia para, no mérito,
considerá-la procedente;
9.2. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, determinar à Aneel
que se abstenha de efetuar despesas à conta de recursos públicos com festividades similares à tratada nestes
autos, por serem incompatíveis com os interesses da Administração Pública, devendo-se observar expres-
samente, por ocasião da realização de eventos pela entidade, os seguintes requisitos previstos pela juris-
prudência do Tribunal, sob pena de responsabilização dos agentes que autorizarem a sua realização: i)
vinculação às finalidades e objetivos da Agência; ii) comedimento com as despesas incorridas; iii) natureza
excepcional; e, iv) submissão aos princípios da legalidade, moralidade, legitimidade e economicidade;
9.3. informar à Agência Nacional de Energia Elétrica e ao denunciante que o conteúdo da
presente deliberação pode ser consultado no endereço eletrônico <www.tcu.gov.br/acordaos>;
9.4. levantar o sigilo que recai sobre as peças dos autos, à exceção daquelas que contenham
informação pessoal do denunciante, nos termos dos arts. 104, § 1º, e 108, parágrafo único, da Resolução-
-TCU 259/2014; e
9.5. com fundamento no art. 169, inciso III, do Regimento Interno/TCU, arquivar os pre-
sentes autos.
10. Ata n° 5/2021 – Plenário.
11. Data da Sessão: 7/7/2021 – Telepresencial de Caráter Reservado.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1641-05/21-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Aroldo Cedraz (Relator), Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Jorge Oliveira.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, André Luís de Carva-
lho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
ANA ARRAES
AROLDO CEDRAZ
Presidente
Relator
Fui presente:
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral
106 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
Acordo de Leniência Anticorrupção
Supremo Tribunal Federal

30/03/2021 Segunda Turma
Mandado de Segurança 35.435 Distrito Federal
Relator: Min. Gilmar Mendes
Impte.(s): A.G.E.S.
Adv.(a/s): Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto e outro(a/s)
Adv.(a/s): Sebastiao Botto de Barros Tojal
Adv.(a/s): Humberto Theodoro Junior
Impdo.(a/s): Tribunal de Contas da União
Proc.(a/s)(es): AGU – Ricardo Oliveira Lira
Proc.(a/s)(es): AGU – Cristiane Cardoso Avolio Gomes
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBU-

NAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). TOMADAS DE CONTAS ESPECIAIS. INVESTI-
GAÇÕES RELACIONADAS A FRAUDES NA CONSTRUÇÃO DA USINA TERMONU-
CLEAR DE ANGRA III. IMPETRANTES SIGNATÁRIAS DE ACORDOS DE LENIÊNCIA
DA LEI 12.846/2013 CELEBRADOS COM A CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
(CGU), COM A ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO (AGU) OU COM O MINISTÉRIO
PÚBLICO FEDERAL (MPF). MÚLTIPLAS ESFERAS DE RESPONSABILIZAÇÃO ADMI-
NISTRATIVA. NECESSIDADE DE COORDENAÇÃO INSTITUCIONAL ENTRE AS ENTI-
DADES E HARMONIZAÇÃO DAS SANÇÕES PREMIAIS. SOBREPOSIÇÃO DOS ILÍCI-
TOS ADMITIDOS PELAS COLABORADORAS PERANTE A CGU/AGU OU MPF COM
OS RESPECTIVOS OBJETOS DE APURAÇÃO PELO TCU EM SEDE DE CONTROLE
EXTERNO. INEFICÁCIA DOS ACORDOS DE LENIÊNCIA.IMPOSIÇÃO E AMEAÇA DE
SANÇÃO DE INIDONEIDADE PREVISTA NO ART. 46 DA LEI 8.443/1992. VIOLAÇÃO
AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEGURANÇA JURÍDICA. DESPROPORCIO-
NALIDADE. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. O ordenamento jurídico pátrio assistiu a um espraiamento da figura dos acordos
de Leniência Administrativa, em paralelo ao uso de institutos análogos na seara cri-
minal. Esse movimento foi influenciado pelo esforço internacional de convergência
na adoção de políticas judiciais e legislativas de combate à corrupção.
2. A coexistência de múltiplos regimes de leniência requer um esforço nor-
mativo de alinhamento dos incentivos premiais dos sistemas e de criação de
mecanismos de cooperação entre as agências responsáveis pelo enforcement
das legislações. Dentre os importantes fatores de incongruência dos regimes
que podem comprometer os incentivos dos agentes econômicos em colaborar
com as autoridades públicas no desvendamento de ilícios ressaltam-se: (i) a
ausência ou a imprecisão de previsões legais sobre a extensão dos benefícios
da leniência à esfera penal e (ii) a pluralidade de metodologias de cálculo da
reparação dos danos.
3. A partir de uma interpretação sistemática da Lei 12.846/2013, conhecida
como Lei Anticorrupção, é possível compreender que o diploma instituiu ver-
dadeiro regime duplo de responsabilização das pessoas jurídicas. Dentro desse
regime duplo, a prática dos chamados atos lesivos à Administração Pública de-
finidos no art. 5º da lei pode tanto ensejar (i) responsabilidade administrativa,
que é regulamentada nos Capítulos III e IV do diploma, quanto (ii) responsabi-
lidade judicial, que é regulamentada no Capítulo VI da lei.
4. Quando a celebração do Acordo de Leniência Anticorrupção envolver simul-
taneamente a CGU e a AGU, o alcance dos benefícios opera tanto sobre o re-
gime de responsabilização administrativa, que é guardado pela CGU, quanto
107 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
sobre o regime de responsabilização judicial, que é guardado pela AGU, na

esfera federal.
3. As impetrantes celebraram acordos de leniência com a CGU/AGU e com o
MPF que continham previsões expressas no sentido de afastar as sanções ad-
ministrativas da Lei Anticorrupção, as sanções previstas nos incisos I a IV do
artigo 87 da Lei 8.666/1993 e ainda os efeitos e as penalidades previstas na
Lei 8.429/1992. Além disso, os acordos previam a obrigação de reparação in-
tegral do dano.
4. Diante da sobreposição fática entre os ilícitos admitidos pelas colaboradoras
perante a CGU/AGU e o objeto de apuração do controle externo, a possibili-
dade de o TCU impor sanção de inidoneidade pelos mesmos fatos que deram
ensejo à celebração de acordo de leniência com a CGU/AGU não é compatível
com o princípio constitucional da segurança jurídica e com a noção de propor-
cionalidade da pena.
5. Apesar de a Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013) não precluir a incidência
da Lei 8.443/1992, nos casos concretos a imposição de inidoneidade pelo TCU
poderia resultar em ineficácia das cláusulas dos acordos de leniência que pre-
veem a isenção ou a atenuação das sanções administrativas estabelecidas nos
arts. 86 a 88 da Lei 8.666/1993, por consequência, esvaziando a força normativa
do art. 17 da Lei 12.846/2013.
6. A Lei 8.433/1992 prevê outros meios menos gravosos para que o TCU possa
garantir a reparação integral do dano ao erário, tais como a decretação de
indisponibilidade de bens (art. 44, § 2º) e a aplicação de multa (arts. 57 e 58).
Essas medidas sancionatórias devem ser manejadas pela Corte de Contas con-
siderando a sua proporcionalidade e os impactos sobre os acordos pactuados
com a Administração Pública.
7. Segurança concedida para afastar a possibilidade de o TCU declarar a inido-
neidade das impetrantes pelos fatos abarcados por acordo de leniência firmado
com a AGU/CGU ou com o MPF.
Acórdão
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Fe-
deral, em Segunda Turma, sob a presidência do Senhor Ministro Gilmar Mendes, na conformidade da
ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, conceder a ordem, confirmando
a liminar anteriormente deferida e julgar prejudicado o agravo regimental interposto pelo Tribunal de
Contas da União, nos termos do voto do Relator.
Brasília, 30 de março 2021.
Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente
Extrato de ata
MANDADO DE SEGURANÇA 35.435

PROCED.: DISTRITO FEDERAL
RELATOR: MIN. GILMAR MENDES
IMPTE.(S): A.G.E.S.
108 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
ADV.(A/S): FLORIANO PEIXOTO DE AZEVEDO MARQUES NETO ([...]/DF, [...]/MG,

[...]/RJ, [...]/SC, [...]/SP) E OUTRO(A/S)
ADV.(A/S): SEBASTIAO BOTTO DE BARROS TOJAL ([...]/SP)
ADV.(A/S): HUMBERTO THEODORO JUNIOR ([...]/MG, [...]/A/MT, [...]/SP)
IMPDO.(A/S): TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
PROC.(A/S)(ES): AGU – RICARDO OLIVEIRA LIRA
PROC.(A/S)(ES): AGU – CRISTIANE CARDOSO AVOLIO GOMES
Decisão: Após o voto do Ministro Gilmar Mendes (Relator), que votava pela confirmação
da liminar e pela concessão da ordem, restando prejudicado o agravo regimental interposto pelo Tri-
bunal de Contas da União, no que foi acompanhado pelo Ministro Edson Fachin, o julgamento foi sus-
penso. Falou, pela Impetrante, o Dr. Luís Justiniano Haiek Fernandes. Presidência da Ministra Cármen
Lúcia. 2ª Turma, 26.5.2020.
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os Senhores Ministros
Celso de Mello, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski e Edson Fachin.
Subprocurador-Geral da República, Dr. Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho.
Ravena Siqueira Secretária
Extrato de ata
MANDADO DE SEGURANÇA 35.435 PROCED.: DISTRITO FEDERAL
RELATOR: MIN. GILMAR MENDES
IMPTE.(S): A.G.E.S.
ADV.(A/S): FLORIANO PEIXOTO DE AZEVEDO MARQUES NETO ([...]/DF, [...]/MG,
[...]/RJ, [...]/SC, [...]/SP) E OUTRO(A/S)
ADV.(A/S): SEBASTIAO BOTTO DE BARROS TOJAL ([...]/SP)
ADV.(A/S): HUMBERTO THEODORO JUNIOR ([...]/MG, [...]/A/MT, [...]/SP)
IMPDO.(A/S): TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
PROC.(A/S)(ES): AGU – RICARDO OLIVEIRA LIRA
PROC.(A/S)(ES): AGU – CRISTIANE CARDOSO AVOLIO GOMES
Decisão: Após o voto do Ministro Gilmar Mendes (Relator), que votava pela confirmação
da liminar e pela concessão da ordem, restando prejudicado o agravo regimental interposto pelo Tri-
bunal de Contas da União, no que foi acompanhado pelo Ministro Edson Fachin, o julgamento foi sus-
penso. Falou, pela Impetrante, o Dr. Luís Justiniano Haiek Fernandes. Presidência da Ministra Cármen
Lúcia. 2ª Turma, 26.5.2020.
Decisão: A Turma, por votação unânime, concedeu a ordem, confirmando a liminar an-
teriormente deferida e julgou prejudicado o agravo regimental interposto pelo Tribunal de Contas da
União, tudo nos termos do voto do Relator. Presente à sessão o Dr. Luís Justiniano Haiek Fernandes.
Presidência do Ministro Gilmar Mendes. 2ª Turma, 30.3.2021.
Presidência do Senhor Ministro Gilmar Mendes. Presentes à sessão os Senhores Ministros
Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Edson Fachin e Nunes Marques.
Subprocuradora-Geral da República, Dra. Cláudia Sampaio Marques.
Maria Clara Viotti Beck Secretária
109 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
SOLUÇÕES
TRIBUTÁRIAS
Nesta Seção apresentaremos
textos voltados exclusivamente
ao Direito Tributário, abordando
assuntos indispensáveis a todos os
operadores do Direito e atuantes
na Administração Pública.
Os artigos aqui apresentados representam a

opinião de seus autores, não necessariamente a
opinião da SGP – Soluções em Gestão Pública.
O caráter extrafiscal do ITR e o estímulo à
adoção de boas práticas ambientais
Pâmella Brugognole Rodrigues da Silva

Pós-Graduanda em Direito Tributário e Bacharel em Direito pela Universidade Presbiteriana Mac-
kenzie; Advogada em São Paulo
O ITR foi estabelecido pela Constituição Federal como imposto de competência da União,
o qual deve ser arrecadado em razão da propriedade, domínio útil ou posse de imóvel localizado fora
da zona urbana. Acerca desse tributo podem ser destacadas características como seu relevante caráter
extrafiscal e a progressividade de suas alíquotas.
Assim como todos os tributos marcados pela característica da extrafiscalidade, o ITR possui
finalidade para além da arrecadação aos cofres públicos e pode ser utilizado pelo Estado como ferramen-
ta capaz de estimular ou desestimular certos comportamentos, como para incentivar práticas de preser-
vação ambiental ou desencorajar o uso improdutivo da propriedade. Desta feita, este imposto pode ser
considerado importante instrumento de política agrária, à medida que combate latifúndios improduti-
vos e fomenta a justiça social.
O presente artigo, portanto, tem como objetivo tecer análise acerca do Imposto sobre a Pro-
priedade Territorial Rural e de sua finalidade extrafiscal, sobretudo no que se refere ao desestímulo à ma-
nutenção de propriedades improdutivas, investigando os possíveis obstáculos desse instrumento. Ainda,
importa aqui examinar as formas pelas quais este tributo pode ser importante mecanismo na proteção ao
meio ambiente, tendo em vista sua capacidade de estimular a adoção de boas práticas ambientais.
O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ou ITR – é tributo de competência da
União e está disciplinado na Constituição Federal no art. 153, VI e no Código Tributário Nacional nos
arts. 29 a 31. O fato gerador desse imposto se caracteriza pela propriedade, o domínio útil ou a posse de
imóvel localizado fora da zona urbana do Município. Cabe mencionar que, nos termos da Lei n°. 11.250
de 2005, há a delegação da capacidade ativa tributária aos Municípios por meio das funções de fiscaliza-
ção, lançamento e cobrança do ITR, sem que haja, no entanto, delegação de competência, visto que esta
é indelegável.
De início, cumpre tratar acerca da imunidade tributária concedida pela Constituição em re-
lação a este imposto, visto que não incidirá o ITR sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando
as explore o proprietário que não possua outro imóvel, nos termos do art. 153, § 4º, II. Quanto ao con-
ceito de “pequena gleba rural” a doutrina majoritária considera a necessidade de edição de lei comple-
mentar a fim de esclarecer a definição do termo. Enquanto não for editada esta lei, a pequena gleba rural
será aquela de tamanho não excedente a cinquenta hectares, tendo por base o art. 191 da Constituição
Federal, por meio de analogia. Importante ter em mente que a Constituição, ao conferir esta imunidade,
almeja promover a justiça social e estimular o adequado aproveitamento da propriedade rural, uma vez
que é razoável considerar as pequenas glebas rurais, utilizadas geralmente por pequenas famílias, sejam
capazes de contribuir para a diminuição da terra improdutiva.
No que tange às principais características do ITR, importa destacar o caráter fiscal do impos-
to, tendo em vista que sua finalidade básica consiste em arrecadar recursos financeiros à União. Contudo,
poderá exercer a função tributária extrafiscal quando se valer da progressividade constitucionalmente
prevista pelo art. 153, § 4º, I, de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas, de
acordo com o art. 186, também da Constituição Federal.
113 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
SOLUÇÕES TRIBUTÁRIAS
Acerca da progressividade concedida pela Carta Magna ao imposto aqui discutido, cabe,
à princípio, conceituá-la como técnica de incidência de alíquotas variadas, cujo aumento se dá na
medida em que se majora a base de cálculo do tributo1. Este critério pode se desdobrar em duas mo-
dalidades: a progressividade fiscal e a progressividade extrafiscal. No que diz respeito ao Imposto sobre
a Propriedade Territorial Rural, temos a ocorrência da chamada progressividade extrafiscal, utilizada
como mecanismo em face do descumprimento da função social da propriedade rural.
O art. 153, § 4°, I da Constituição Federal determina que o ITR será progressivo e terá suas
alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas, ou seja, a pro-
gressividade do ITR será fixada com o objetivo de desestimular o uso improdutivo da propriedade. No
entanto, ressalta-se que o art. 186 da Constituição traz alguns requisitos que, quando atendidos, demons-
tram o cumprimento da função social da propriedade rural, como o aproveitamento racional e adequa-
do; a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; a obser-
vância das disposições que regulam as relações de trabalho, e; a exploração que favoreça o bem-estar dos
proprietários e dos trabalhadores. À vista disso, no que diz respeito ao ITR, a progressividade do imposto
serve como importante instrumento de política agrária ao desestimular o não aproveitamento da pro-
priedade rural, fato que indica, em sentido lato, o descumprimento da função social da propriedade2.
O desestimulo ao uso não produtivo da propriedade rural por meio desse imposto é assunto
tão relevante e discutido, vez que quanto maior a produção das propriedades rurais, menor a necessidade
de manutenção de outras terras para manter a produção agropecuária e menor ainda a ânsia por desma-
tamento, o que poderia causar grande impacto ambiental positivo. Desta forma, a baixa produtividade
implica a necessidade de um volume maior de terras e, por consequência, um volume maior de desmata-
mento. Este problema é ainda mais importante na Amazônia, onde é comum ocorrer o desmatamento de
terras públicas e a manutenção de propriedades improdutivas visando a posterior venda das terras3. No
entanto, apesar da clara finalidade extrafiscal do imposto e dos esforços expressos no texto constitucio-
nal, na prática se percebe a insuficiência desse instrumento como indutor do aumento da produtividade
da propriedade rural. A ineficiência do ITR nesse sentido se dá, principalmente, em razão baixo do custo
do imposto para os proprietários rurais, a despeito da progressividade de alíquotas.
Além do claro objetivo do ITR em desestimular latifúndios improdutivos, é possível apon-
tar a promoção e incentivo à utilização racional dos recursos naturais e a preservação do meio ambiente
como desdobramento advindo do caráter extrafiscal do imposto. Nesse sentido, destacam-se as isenções
relativas a este imposto, sobretudo aquelas que beneficiam áreas rurais destinadas à preservação do meio
ambiente, como no caso das áreas de preservação permanente e de reserva legal. Entende-se por área de
preservação permanente (APP), nos termos do art. 3º, II do Código Florestal, a área protegida, coberta
ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a es-
tabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegu-
rar o bem-estar das populações humanas. Já a área de reserva legal (RL), segundo o art. 3º, III do Código
Florestal, é a área localizada no interior de uma propriedade, com a função de assegurar o uso econômico
de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos
processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de
fauna silvestre e da flora nativa.
Assim, a legislação do ITR tutela acerca da conservação do meio ambiente no que corres-
ponde à exclusão das áreas de interesse ambiental – não tributáveis – da base de cálculo do imposto,
como ocorre com as áreas supramencionadas. Não há dúvidas que o legislador se utiliza do caráter extra-
fiscal do imposto ao conceder tais isenções, uma vez que há o claro objetivo de estimular condutas que
1. SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 475.
2. CARNEIRO, Claudio. Impostos Federais, Estaduais e Municipais. 6. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018, p. 453.
3. Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM). O Imposto Territorial Rural como Forma de Induzir Boas Práticas Ambientais. 2015.
Disponível em: <https://www.terrabrasilis.org.br/ecotecadigital/images/abook/pdf/2016/julho/Jul.16.08%20pdf.pdf>. Acesso em: 10 jul. 2021.
114 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
contribuam para a conservação ambiental. No entanto, mais uma vez há obstáculos para que o ITR possa
ser, efetivamente, indutor de boas práticas no que diz respeito ao meio ambiente. Isso porque, descum-
primento da legislação ambiental não tem praticamente qualquer impacto sobre o valor do ITR devido
pelo proprietário rural. Logo, se uma propriedade rural desmatar além do permitido ou não respeitar as
exigências de constituição de APP e RL não haverá qualquer penalidade na apuração do imposto4.
Desta feita, é razoável considerar que o caráter extrafiscal do Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural está diretamente relacionado à indução de boas práticas ambientais por meio desse tri-
buto. A extrafiscalidade, bem como a progressividade das alíquotas do ITR são relevantes mecanismos
a serem utilizados pelo Estado para desestimular o uso da propriedade rural de maneira improdutiva.
No entanto, é necessário aperfeiçoá-los para que sejam instrumentos eficazes na prática, diferentemente
do que é hoje observado, como explanamos acima. Da mesma maneira, no que tange aos benefícios
fiscais como incentivo à preservação do meio ambiente, também há o que se aprimorar para que esses
instrumentos sejam mais efetivos e produzam reais impactos ambientais positivos. Portanto, temos que
a extrafiscalidade do ITR é capaz de estimular a adoção de boas práticas ambientais pelos proprietários
rurais, todavia, é necessário que esses instrumentos extrafiscais sejam aperfeiçoados para que possam
produzir maiores efeitos no que diz respeito à conservação e preservação do meio ambiente.
Referências
CARNEIRO, Claudio. Impostos Federais, Estaduais e Municipais. 6. ed. São Paulo: Saraiva
Educação, 2018.
Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM). O Imposto Territorial Rural como
Forma de Induzir Boas Práticas Ambientais. 2015. Disponível em: <https://www.terrabrasilis.org.br/
ecotecadigital/images/abook/pdf/2016/julho/Jul.16.08%20pdf.pdf>. Acesso em: 10 jul. 2021.
SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.
4. Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM). O Imposto Territorial Rural como Forma de Induzir Boas Práticas Ambientais. 2015.
Disponível em: <https://www.terrabrasilis.org.br/ecotecadigital/images/abook/pdf/2016/julho/Jul.16.08%20pdf.pdf>. Acesso em: 10 jul. 2021.
115 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
ICMS Ecológico com ênfase no Estado
de São Paulo (Lei 8.510/93)
Carolina Ribeiro Guimarães

Pós-Graduanda em Direito Tributário e Bacharel em Direito pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie; Advogada em São Paulo
Vitória Custódio Daquino

Pós-Graduanda em Direito Tributário e Bacharel em Direito pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie; Auditora Tributária em Impostos Diretos
Introdução. 1 Função extrafiscal tributária. 2 O ICMS. 2.1 ICMS circulação de

mercadorias . 2.2 ICMS serviços de transporte. 2.3 ICMS sobre comunicação.
2.4 ICMS minerais. 2.5 ICMS energia elétrica e combustíveis. 3 A divisão do
ICMS. 4 O ICMS Ecológico no Estado de São Paulo. 5 Conclusão . Referência.
Introdução
É certo que o direito tributário e o direito financeiro, de modo geral, não se restringem à
chamada função fiscal, ou seja, a arrecadação de recursos financeiros a fim de manter as atividades rea-
lizadas pelos entes do federalismo brasileiro.
Com efeito, a função extrafiscal arrecadatória vem ganhando espaço no sistema tributário
nacional, com a finalidade de estimular ou desestimular determinado comportamento por parte do con-
tribuinte ou de um ente federativo.
Nesse diapasão, o ICMS ecológico encontra esta segunda função. Como forma de estimular
a atuação de municípios do ponto de vista ambiental através de benefícios relacionados a repartição de
renda entre estado e município.
Tal previsão, tem como fundamento legal o art. 225 da Constituição Federal, o qual dispõe
que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”1
A figura do ICMS ecológico foi vista pela primeira vez no Instituto Ambiental do Paraná,
em 1993. A partir de então, tendo em vista, a sua clara funcionalidade na proteção ambiental, recorrente
de mandamento constitucional, os demais entes da federação adotaram o presente instituto, dessa forma,
o estado de São Paulo, através da Lei 8.510 de 1993, passou a adotar a proteção ao meio ambiente como
forma de repartir as receitas recolhidas através do ICMS. 2
No presente artigo científico, busca-se, primordialmente, entender o que é a figura do ICMS
ecológico e como ele funciona na dinâmica da repartição financeira do ICMS, com foco na legislação
estadual de São Paulo. Será analisado os principais aspectos do referido imposto, do ponto de vista cons-
titucional, da Lei Complementar 63/89, Lei Estadual 6.374/89 e Lei Estadual 8.510/93.
1. BRASÍLIA. BRASIL. Constituição Federal. 1998. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>.

Acesso em: 30 set. 2020.
2. de, Albuquerque, Francisco R. ICMS Socioambiental no estado de Pernambuco: critérios de repartição da receita do ICMS a partir do exer-
cício 2018. Editora Blucher, 2018. [Minha Biblioteca].
117 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
1 Função extrafiscal tributária

A função primordial da tributação é, sem dúvidas, a arrecadação a fim de obter receitas suficien-
tes para o custeio do Estado e suas funções para com a população. No entanto, há situações, que estão cada
vez mais comuns, que a tributação ultrapassa esse conceito e age a fim de estimulas ou desestimular compor-
tamentos dos contribuintes ou dos próprios sujeitos ativos, com finalidade econômicas, sociais e políticas.
Segundo Geraldo Ataliba,
Consiste a extrafiscalidade no uso de instrumentos tributários para obtenção de finalidades não ar-
recadatórias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros
fins, a realização de outros valores constitucionalmente consagrados. [...]
É lícito recorrer aos tributos com o intuito de atuar diretamente sobre os comportamentos sociais e
econômicos dos contribuintes, seja fomentando posicionamento ou inibindo certos procedimentos.
Dá-se tal fenômeno (extrafiscalidade) por intermédio de normas que, ao preverem uma tributa-
ção, possuem em seu bojo, uma técnica de intervenção ou conformação social por via fiscal. São os
tributos extrafiscais, que podem ser traduzidos em agravamentos ou benefícios fiscais dirigidos ao
implemento e estímulo de certas condutas.3
Importante mencionar, porém, que não são as repercussões naturais do sistema tributário
o objeto do estudo da extra fiscalidade, mas as normas que, além da sua intenção fiscal, manifestam o
caráter de regular condutas subjetivas com vistas a realizar um outro fim.4
Nesse aspecto, segundo Alfredo Augusto Becker:
Na construção jurídica de todos e de cada tributo, nunca mais estará ausente o finalismo extrafiscal,
nem será esquecido o fiscal. Ambos coexistirão sempre agora de um modo consciente e desejado –
na construção jurídica de cada tributo; apenas haverá maior ou menos prevalência neste ou naquele
sentido, a fim de melhor estabelecer o equilíbrio econômico-social do orçamento cíclico.5
Pelo exposto, contextualizando com o tema ora estudado nesse artigo, podemos afirmar
que o ICMS ecológico, além de sua função arrecadatória, a fim de gerar receitas para os estados, possui
viés social e político, com o intuito de fomentar investimentos e ações voltadas para proteção ambiental.
2 O ICMS
O imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre a prestação de
serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, conhecido pela sigla ICMS,
é um dos tributos mais importantes e discutidos do país, pela sua grande abrangência e presença nas
relações comerciais.
Previsto no artigo 155, II, da Constituição Federal e regulamentado pela Lei Comple-
mentar 87/96 (Lei Kandir), é de competência dos estados e do Distrito Federal. Conforme ensina
Eduardo Sabbag, foi instituído pela Emenda Constitucional 18/65 e representa cerca de 80% da
arrecadação dos Estados.6
Entre suas particularidades diante dos demais impostos, o ICMS possui não cumulatividade
obrigatória, ou seja, compensa-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias
ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores.7 De outra sorte, não possui, como o IPI
seletividade obrigatória em relação a essencialidade de cada mercadoria tributada.
Por outro lado, a o texto constitucional no §2º do artigo 155, dispõe sobre hipóteses de
imunidades tributárias específicas dessa espécie tributária, assim, não há a incidência de ICMS: a) sobre
3. ATALIBA, Geraldo. IPTU: progressividade. Revista de Direito Público, v. 23, n. 93, 1990.
4. BARRETO, Simone Rodrigues Costa. Tributação extrafiscal. 2019. Disponível em: <https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/305/
edicao-1/tributacao-extrafiscal>. Acesso em: 12 jul. 2021.
5. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário, p. 640.
6. SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 12. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2020
7. Caparroz, Roberto. Esquematizado – Direito tributário. Editora Saraiva, 2020.
118 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
operações que destinem mercadorias para o exterior, nem sobre serviços prestados a destinatários no
exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e
prestações anteriores; b) sobre operações que destinem a outros Estados petróleo, inclusive lubrificantes,
combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e energia elétrica; c) sobre o ouro, nas hipóteses definidas
no art. 153, § 5º; d) nas prestações de serviço de comunicação nas modalidades de radiodifusão sonora e
de sons e imagens de recepção livre e gratuita.
A Lei Kandir também estabelece hipóteses de não incidência do ICMS em seu artigo 3º,
hipóteses estas que não podem ser consideradas imunidades por não estarem previstas na Constituição
Federal, mas sim em lei complementar.
Em relação ao aspecto material o ICMS possui 5 fatos geradores distintos, os quais serão
brevemente analisados, são eles: 1. Circulação de mercadorias interestadual e intermunicipal; 2. Presta-
ção de serviços de transporte interestadual e intermunicipal; 3. Prestação de serviços de comunicação
interestadual e intermunicipal; 4. Extração, importação, circulação, distribuição e consumo de minerais;
5. Extração, importação, circulação, distribuição e consumo de combustíveis e energia elétrica.
2.1 ICMS circulação de mercadorias
Incide sobre a circulação, no sentido de transferência de titularidade, de mercadorias relati-

vas a negócios jurídicos, qualquer que seja sua natureza (§2º, art. 2º, LC 87/96). Nesse aspecto, importan-
te mencionar o entendimento sumulado pelo Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual, não constitui
fato gerador do ICMS o simples deslocamento da mercadoria de um para outro estabelecimento do
mesmo contribuinte (Súmula 166 do STJ).
Mercadoria pode ser entendida como bem móveis corpóreos que possuem condão para a
venda, não abrangendo aquelas destinadas a uso e consumo privativo do empresário. Nesse aspecto, im-
portante mencionar que a EC 23/83, autorizou a incidência do presente imposto sobre bens destinados
ao consumo e bens fixos relativos ao estabelecimento comercial.
Outrossim, oportuno ressaltar que a energia elétrica, apesar de não ser um bem corpóreo, é
considerada bem móvel para fins da cobrança do ICMS, conforme disposto no art. 155, § 3º, CF.
Ademais, o imposto também incide sobre a entrada de mercadoria ou bem importados do
exterior, por pessoa física ou jurídica, ainda que não seja contribuinte habitual do imposto, qualquer que
seja a sua finalidade (art. 2º, § 1º, I, LC 87/96). Ainda, a esse respeito, ressalta-se a súmula 198 do STJ, a
qual consigna que na importação de veículo por pessoa física, destinado a uso próprio, incide o imposto.
No que concerne ao aspecto temporal, o artigo 12 da LC 87/96, elenca os seguintes mo-
mentos para que se considere ocorrido o fato gerador do ICMS circulação de mercadorias: I – a saída de
mercadoria de estabelecimento de contribuinte, ainda que para outro estabelecimento do mesmo titular;
II – do fornecimento de alimentação, bebidas e outras mercadorias por qualquer estabelecimento; III –
da transmissão a terceiro de mercadoria depositada em armazém geral ou em depósito fechado, no Es-
tado do transmitente; IV – da transmissão de propriedade de mercadoria, ou de título que a represente,
quando a mercadoria não tiver transitado pelo estabelecimento transmitente.8
A base de cálculo do imposto relaciona-se com o valor da operação, seguindo o critério
temporal, em relação ao fornecimento de alimentação e bebidas o valor da base de cálculo compreenderá
a mercadoria mais o serviço.
As alíquotas do imposto estão previstas no art. 155, §2º, IV até VIII da CF, segundo o qual
determina que as alíquotas serão impostas pelo Senado Federal, o qual pode estabelecer: a) estabele-
cer alíquotas mínimas nas operações internas, mediante resolução de iniciativa de um terço e aprovada
pela maioria absoluta de seus membros; b) fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver
8. BRASIL. LC 87/96. 1996. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp87.htm>. Acesso em: 30 set. 2020.
119 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
c onflito específico que envolva interesse de Estados, mediante resolução de iniciativa da maioria absoluta
e aprovada por dois terços de seus membros.
O intuito do constituinte, assim, foi de impedir que determinados estados no Brasil concen-
tre riqueza, estimulando a circulação da mercadoria.
Por fim, importante mencionar que em operações que envolvam mais de um estado, utiliza-
-se a técnica adotada pelo inciso VII do § 2º do artigo 155 da CF:
VII – nas operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final, contribuinte ou
não do imposto, localizado em outro Estado, adotar-se-á a alíquota interestadual e caberá ao Estado
de localização do destinatário o imposto correspondente à diferença entre a alíquota interna do Es-
tado destinatário e a alíquota interestadual;9
2.2 ICMS serviços de transporte
Tem como fato gerador a prestação de serviços de transporte privado de pessoas, bens,
mercadorias ou valores, ainda que os serviços se iniciem no exterior, quando contratados no país (art. 2º,
§ 1º, II, LC 87/96), ou utilização por contribuinte de serviço cuja prestação tenha iniciado em outro Es-
tado, e não esteja vinculado a operação subsequente.
Estão inclusos serviços de transporte rodoviário de cargas por conta de terceiros, trans-
porte de passageiros, transporte ferroviário, transporte multimodal de cargas (serviço de coleta, utili-
zação, movimentação e armazenagem, entrega de carga ao destinatário). Outrossim, o serviço pode ser
prestado em qualquer tipo de veículo: automóvel, caminhonete, caminhão, barco, avião, trem etc., in-
dependente do prestador ser proprietário do veículo utilizado para execução do serviço de transporte.
No caso do transporte intermunicipal considera-se como competência o município em que
se tem a início a prestação do transporte. O mesmo caso acontece com o transporte interestadual, que
considera o estado inicial em que ocorre o transporte. Nesse aspecto, importante mencionar que é veda-
da a discriminação tributária em razão da origem ou do destino dos bens ou serviços, conforme previsão
direta no art. 152, CF.
No que concerne a pessoalidade do imposto, o sujeito passivo é prestador (PF ou PJ) do
serviço, com a transferência do ônus para o consumidor final e o sujeito ativo é os estados pertencentes
à Federação e o Distrito Federal.
A base de cálculo é preço do serviço ou valor do frete, conforme estabelecido no artigo 69,
CTN c/c. art. 13, II LC 87/96. Em relação as alíquotas estas estão previstas na lei local de cada estado
federado, sendo as alíquotas relativas a serviços interestaduais 12% para os estados d
e Minas Gerais, Rio
de Janeiro, São Paulo, Santa Catarina e Rio Grande do Sul e 7% para os demais estados.
2.3 ICMS sobre comunicação
Considera-se serviço de comunicação quando desenvolvida atividade de transmissão de

informação de um receptor a emissores.10
O artigo 2, III da Lei Complementar 87/96, incluiu que as “prestação onerosa de serviços de
comunicação de qualquer meio, inclusive a geração, a emissão, a recepção, a transmissão, a retransmis-
são, a repetição e a ampliação de qualquer natureza”11
Nesse contexto é importante salientar que o artigo 150, § 2º, X, d, da CF determina que não
incide imposto sobre as prestações de serviço de comunicação nas modalidades de radiodifusão sonora
e de sons e imagens de recepção livre e gratuita.12
9. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 2020.

10. MAZZA, Alexandre. Manual de direito tributário. 6. ed. Editora Saraiva, 2020. p. 467
11. BRASIL. LC 87/96. 1996. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp87.htm>. Acesso em: 30 set. 2020.
120 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
Ainda assim, decisões tanto do STF quanto do STJ tem procurado moldar aplicabilidade do
ICMS nas comunicações. Destaca-se, portanto, algumas súmulas:
a) Súmula 350 do STJ: “O ICMS não incide sobre o serviço de habilitação de telefone celular.”
b) Súmula 334 do STJ: “O ICMS não incide nos provedores de acesso à Internet.”
c) Súmula 13 5do STJ: “O ICMS não incide na gravação e distribuição de filmes e videoteipes.”
d) Súmula 662 do STF: “É legítima a incidência do ICMS na comercialização de exemplares
de obras cinematográficas, gravados em fitas de videocassete.”
2.4 ICMS minerais
Tem como hipótese de incidência a Extração, Circulação, Distribuição ou Consumo de Mi-

nerais. Sua incidência se dá quando destinado a confecção de joias, pois, dessa maneira, é visto como
mercadoria, conforme LC 87/96 art. 11, I, “h”.
2.5 ICMS energia elétrica e combustiveis
O ICMS na energia elétrica a produção, importação, circulação, distribuição ou consumo.

Nesse caso, só incidirá dentro do limite do Estado em questão, desde que se trate de um negócio jurídico
mercantil. Assim, como leciona Sabbag13, é entendida como mercadoria.
A incidência de ICMS sobre energia elétrica só foi reconhecida com a EC 33/2001, integrando
dessa forma, o artigo 155, § 3º da Constituição Federal.
Cabe ressaltar ainda, que em 2009 o STJ editou a Súmula 391 que determina que ICMS incida
sobre o valor da tarifa de energia elétrica correspondente a demanda de potência efetivamente utilizada.
Em relação aos combustíveis, o ICMS deve-se a produção, importação, fazer circular, dis-
tribuir ou consumir lubrificantes ou combustíveis líquidos e gasosos. Ocorre quando entra em Estado
diferente de sua origem, desde que não seja destinado a industrialização.
3 A divisão do ICMS
Constitucionalmente, 25% do produto arrecadado pelos estados referente a incidência do

ICMS deve ser repassada aos municípios, com diapasão no disposto no art. 158, IV, do texto constitucional.
Ainda, conforme estabelecido no parágrafo único do mesmo artigo da constituição, altera-
do pela Emenda Constitucional nº 108 de 2020, o repasse deve seguir os seguintes critérios:
I – 65% (sessenta e cinco por cento), no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações
relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II – até 35% (trinta e cinco por cento), de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obriga-
toriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de
melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeco-
nômico dos educandos. 14
No estado de São Paulo o repasse é feito com base no chamado Índice de Participação dos
Municípios (IPM), o qual leva em consideração os seguintes critérios: população, receita tributária pró-
pria, área agricultada, área ocupada pelos reservatórios de energia elétrica, área protegida e valor adicio-
nado (soma de tudo o que as empresas do município venderam, menos o que elas compraram).
13. SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 12. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2020, p. 1062.
121 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
Segundo o art. 1º da Lei Estadual 8.510/93, o repasse do estado aos municípios será estru-
turado da seguinte forma15:
a) 76% (setenta e seis por cento), com base na relação percentual entre o valor adicionado
em cada município e o valor total do Estado nos dois exercícios anteriores ao da apuração;
b) 13% (treze por cento), com base no percentual entre a população de cada município e a
população total do Estado, de acordo com o último recenseamento geral, realizado pela Fundação Insti-
tuto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE;
c) 5% (cinco por cento), com base no percentual entre o valor da receita tributária própria
de cada município e a soma da receita tributária própria de todos os municípios paulistas;
d) 3% (três por cento), com base no percentual entre a área cultivada de cada município, no
ano anterior ao da apuração, e a área cultivada total do estado, levantadas pela Secretaria de Agricultura
e Abastecimento;
e) 0,5% (zero vírgula cinco por cento), com base no percentual entre a área total, no Estado,
dos reservatórios de água destinados à geração de energia elétrica e a área desses reservatórios no muni-
cípio, existentes no exercício anterior, levantadas pela Secretaria de Energia;
f) 0,5% (zero vírgula cinco por cento), em função de espaços territoriais especialmente prote-
gidos existentes em cada município e no Estado, observados os critérios estabelecidos no Anexo desta lei;
g) 2% (dois por cento), com base no resultado da divisão do valor correspondente a esse per-
centual pelo número de municípios do Estado existentes em 31 de dezembro do ano anterior ao da apuração.
Notório que o ICMS Ecológico, tema do presente artigo, integra os critérios de repasse do
estado, abrangido pelo critério de área protegida. O qual será analisado do capítulo seguinte.
4 O ICMS Ecológico no Estado de São Paulo
O ICMS Ecológico é um mecanismo criado para promover a sustentabilidade. Loureiro

define:
denomina-se ICMS Ecológico a qualquer critério, ou critérios, relacionados à busca de solução para
problemas ambientais. Tais critérios são utilizados para a determinação do “quanto” cada município
deverá receber na repartição dos recursos financeiros arrecadados através do Imposto sobre Circula-
ção de Mercadorias e Serviços – ICMS16
Pois bem, o estado de São Paulo, unidade federativa objeto do presente estudo, possui 30%
de sua área total coberta pela Mata Atlântica, segundo o governo do estado são mais de 30 reservas
ecológicas estaduais, com mais de 700 mil hectares de unidades de conservação de proteção integral da
natureza, com suas áreas destinadas para preservação, pesquisa e turismo17. Apenas na capital paulista
30,4% de sua área é coberta por remanescentes de Mata Atlântica, são 45,9 mil hectares de vegetação18.
A crescente urbanização e o crescimento acelerado das cidades paulistanas impõem um de-
safio ao governo estadual referente a manutenção das reservas naturais e preservação da fauna e da flora
local. Em vista estimular comportamentos dos municípios voltados a preservação dessa área, o estado
optou pela inclusão do ICMS ecológico.
15. ESTADO DE SÃO PAULO (Estado). Lei nº 8.510, de 29 de dezembro de 1993. Altera a LEI n.º 3201, de 23 de dezembro de 1981, que dispõe
sobre a parcela, pertencente aos municípios, do produto da arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e
sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS. São Paulo, SP,
16. LOUREIRO, W. Experiências nacionais e internacionais de incentivos a conservação ambiental. 2003. Monografia (Pós-graduação) – Univer-
sidade Federal do Paraná, Curitiba, 2003. p. 30
17. Fonte: https://www.saopaulo.sp.gov.br/conhecasp/parques-e-reservas-naturais/
18. Fonte: https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-noticias/redacao/2018/03/07/sao-paulo-tem-corredores-ecologicos-que-
protegem-ate-contra-febre-amarela.htm?cmpid=copiaecola
122 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
Referido instituto, é regulamentado, no estado de São Paulo, pela Lei 8.510/93, que alterou
da Lei 3.201/81 e corresponde a um critério de repasse do tributo que o estado de São Paulo considerou
ao respeitar o mandamento constitucional previsto no art. 158, IV, CF.
O valor do repasse corresponde a 0,5% e está vinculado aos espaços ambientais protegidos
existentes em cada município.
Com efeito, a presente lei, em seu art. 1º, § 2º, define o que são, efetivamente, essas áreas
protegidas e o peso de casa uma no cálculo do repasse do imposto, a saber:
§ 2º – Para os efeitos do inciso VI a área total considerada como espaço territorial especialmente prote-
gido em cada município será a soma das áreas correspondentes às diferentes unidades de conservação
presentes no município, ponderadas pelos seguintes pesos:
I – Estações Ecológicas – Peso 1,0 (um);
II – Reservas Biológicas – Peso 1.0 (um);
III – Parques Estaduais – peso 0,8 (oito décimos);
IV – Zonas de Vida Silvestre em Áreas de Proteção Ambiental (ZVS em APA’s) – peso 0,5 (cinco
décimos);
V – Reservas Florestais – peso 0,2 (dois décimos);
VI – Áreas de Proteção Ambiental (APA’s) – peso 0,1 (um décimo)
VII – Áreas Naturais Tombadas – peso 0,1 (um décimo)19
Ora, uma vez visto o que é considerado área de conservação para efeitos do repasse do
ICMS, necessário entender quais são os critérios para o cálculo dos índices de área protegidas20.
a) Fatores ambientais: esse fator leva em conta a área, em hectares, de área protegida em casa
município, levando em conta o nível de restrição ambiental de cada uma dessas áreas, conforme visto
acima, existem áreas, que são mais restritas e, portanto, que precisam ter proteção mais rigorosa, que
possuem peso maior no cálculo do repasse.
b) Fatores econômicos: esse fator leva em consideração a população de cada município bem
como o valor de arrecadação dos impostos municipais correspondentes ao município.
A fim, de tornar o artigo mais didático, apresentamos, com base nos dados apresentados
pela secretaria do meio ambiente do estado de São Paulo, índices dos 10 municípios mais beneficiados
pelo ICMS no ano de 201321:
19. ESTADO DE SÃO PAULO (Estado). Lei nº 8.510, de 29 de dezembro de 1993. Altera a LEI n.º 3201, de 23 de dezembro de 1981, que dispõe
sobre a parcela, pertencente aos municípios, do produto da arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e
sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS.. . São Paulo, SP,
20. SÃO PAULO. Coordenadoria de Planejamento Ambiental. Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo. Repasse de ICMS para os
municípios paulistas considera as áreas protegidas no cálculo. 2013. Disponível em: <https://www.infraestruturameioambiente.sp.gov.br/cpla/
repasse-de-icms-para-os-municipios-paulistas-considera-as-areas-protegidas-no-calculo/>. Acesso em: 28 set. 2020.
21. SÃO PAULO. Coordenadoria de Planejamento Ambiental. Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo. Repasse de ICMS para os
municípios paulistas considera as áreas protegidas no cálculo. 2013. Disponível em: <https://www.infraestruturameioambiente.sp.gov.br/cpla/
repasse-de-icms-para-os-municipios-paulistas-considera-as-areas-protegidas-no-calculo/>. Acesso em: 28 set. 2020.
123 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
5 Conclusão
O ICMS através de seus fatos geradores é um dos tributos mais importantes e um dos que
mais gera receita para os Estados, sendo seu repasse aos municípios instituído pelo artigo 158 da Cons-
tituição Federal desde que adotados alguns critérios.
Dessa forma, pode ser instituído o chamado ICMS Ecológico, em que se adota padrões
relacionado à preservação e proteção ambiental.
O trabalho teve como escopo analisar esse repasse no Estado de São Paulo, que foi regula-
mentado pela Lei 8.510/93, estabelecendo que a área total considerada como espaço territorial especial-
mente protegido em cada município será a soma das áreas correspondentes às diferentes unidades de
conservação presentes no município.
Conclui-se, portanto que o ICMS Ecológico pode ser uma importante política ambiental,
pois estimula a preservação ambiental sem acarretar um custo, no entanto, se faz necessário que a legis-
lação acompanhe possíveis alterações no ecossistema.
Referência
ATALIBA, Geraldo. IPTU: progressividade. Revista de Direito Público, v. 23, n. 93, 1990.
BARRETO, Simone Rodrigues Costa. Tributação extrafiscal. 2019. Disponível em: <https://
enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/305/edicao-1/tributacao-extrafiscal>. Acesso em: 12 jul. 2021.
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário, p. 640.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 2020.
DE, ALBUQUERQUE, FRANCISCO R. ICMS Socioambiental no estado de Pernambuco:
critérios de repartição da receita do ICMS a partir do exercício 2018. Editora Blucher, 2018.
LOUREIRO, W. Experiências nacionais e internacionais de incentivos a conservação ambien-
tal. 2003. Monografia (Pós-graduação) – Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2003
MAZZA, Alexandre. Manual de direito tributário. 6. ed. Editora Saraiva, 2020
SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 12. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2020
SÃO PAULO. Coordenadoria de Planejamento Ambiental. Secretaria do Meio Ambiente do
Estado de São Paulo. Repasse de ICMS para os municípios paulistas considera as áreas protegidas no cál-
culo. 2013. Disponível em: <https://www.infraestruturameioambiente.sp.gov.br/cpla/repasse-de-icms-
-para-os-municipios-paulistas-considera-as-areas-protegidas-no-calculo/>. Acesso em: 28 set. 2020.
124 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
ÍNDICE
CUMULATIVO
Um prático índice com todo o
conteúdo das edições do ano
separado por seções e em ordem
alfabética para facilitar a busca
pelos temas já comentados.
ÍNDICE CUMULATIVO

A Polêmica Reforma Administrativa – Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n° 32/2020 – Dr. Fabrizio de Lima Pieroni– Edição
nº 26, agosto/2021, p. 13.
Governança financeira em tempos de pandemia – As mudanças na Lei de Responsabilidade Fiscal – Dr. Flavio Corrêa de Toledo
Junior– Edição nº 25, julho/2021, p. 13.
Limitações Administrativas à Propriedade – Dr. Juliano Heinen– Edição nº 19, janeiro/2021, p. 11.
O Novo Marco Legal de Saneamento Básico – Dr. Rodrigo Bordalo Rodrigues– Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 11.
O Poder de Polícia da Administração Pública – Dr. Heraldo Garcia Vitta– Edição nº 23, maio/2021, p. 13.
Regime Jurídico do Serviço Público – Dra. Adriana da Costa Ricardo Schier– Edição nº 21, março/2021, p. 11.
Responsabilidade do Estado por Omissão – Dra. Ana Maria Pedreira– Edição nº 22, abril/2021, p. 11.
Responsabilização de agentes públicos e privados perante os Tribunais de Contas – Dr. Gabriel Heller– Edição nº 24, junho/2021, p. 13.
Considerando-se que a última recomposição inflacionária dos subsídios do Prefeito, vice-Prefeito e Vereadores ocorreu há 7 anos,
seria possível a recomposição inflacionária antes de findo o primeiro ano? Seria possível a atualização dos subsídios com os índices
acumulados até a presente data?– Edição nº 24, junho/2021, p. 19.
Considerando que ficou previsto no edital do concurso público que os respectivos cargos possuiriam lotação em tal e qual secretaria,
a exemplo da Secretaria da Saúde, seria possível a transferência e/ou remoção de um servidor que passou neste concurso para outra
secretaria? – Edição nº 21, março/2021, p. 29.
Determinada Administração pode celebrar Termo de Ajustamento de Conduta – TAC com um particular, mesmo após ação judicial
em que fora proferida decisão favorável ao Poder Público, bem como exauridas as tratativas administrativas para a solução do caso
com o particular?– Edição nº 22, abril/2021, p. 31.
Em face da Lei Complementar nº 173/2020, seria possível deferir pedidos de servidores públicos municipais para a conversão de suas
férias em pecúnia?– Edição nº 19, janeiro/2021, p. 17.
É possível a fixação do valor dos subsídios de agentes políticos (Vereadores) em valor inferior ao da legislatura antecessora?– Edição
nº 19, janeiro/2021, p. 19.
É possível a participação de Vereadores em Conselhos Municipais?– Edição nº 23, maio/2021, p. 27.
Há possibilidade de estabelecimento de isenção da tarifa social para famílias de baixa renda, em decorrência da pandemia do novo
coronavírus (COVID-19), no tocante ao serviço público de fornecimento de água?– Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 17.
O objetivo da Lei Complementar nº 173/2020 é evitar o aumento de despesa com pessoal. Pode o Prefeito criar e extinguir cargos
comissionados, desde que respeite o limite de despesa de pessoal já fixado na Lei Orçamentária? É possível a criação e extinção de
cargos em comissão sem aumentar a despesa de pessoal?– Edição nº 22, abril/2021, p. 30.
No caso de cessão de servidor público do Poder Executivo Municipal para o Poder Legislativo, competirá a quem o pagamento da
remuneração de tal servidor?– Edição nº 25, julho/2021, p. 21.
Pagamento indevido pela Administração Pública a servidor deve ser restituído ao Erário?– Edição nº 25, julho/2021, p. 24.
Quais são os critérios para nomeação e pagamento de gratificação?– Edição nº 26, agosto/2021, p. 21.
Servidor aposentado requer pagamento de licença‑prêmio não usufruída. É devido tal pagamento?– Edição nº 21, março/2021,
p. 25.
Tendo em vista a Lei Complementar nº 173/2020, pergunta-se: a) O servidor que completou o tempo de efetivo exercício para gozo
de licença-prêmio antes do dia 27 de maio de 2020 e solicitou o pagamento em pecúnia desta licença poderá receber o valor? b)
Durante a vigência de referida Lei, os casos de substituição de cargos efetivos poderão ser efetuados com o pagamento dos valores
de substituição ao servidor substituinte? c) Concurso público aberto, por exemplo, em 2019 e teve homologação de todos os cargos
ocorrida em abril de 2020, em quais casos concretos poderá fazer a nomeação?– Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 19.
Tendo em vista a Lei Complementar nº 173/2020, seria possível a nomeação de concursados com vagas criadas anteriormente à
edição desta lei?– Edição nº 23, maio/2021, p. 25.
127 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
ÍNDICE CUMULATIVO
Um servidor atingiu os requisitos para a aposentadoria. Pediu, então, a concessão do abono de permanência. Ocorre que não há lei
municipal que discipline o referido benefício. Assim, tal servidor possui direito ao abono ou a inexistência de lei municipal constitui
óbice ao deferimento do pleito?– Edição nº 24, junho/2021, p. 25.
Um servidor concursado e já estável, no cargo de professor assistente, foi classificado em outro processo seletivo, no mesmo Município,
para o cargo de professor. Em virtude desta situação, tal servidor pode solicitar licença para trato de interesse particular, sem
remuneração, a fim de assumir o novo cargo? – Edição nº 26, agosto/2021, p. 23.
Vereadores podem pintar e fazer alterações no ambiente interno de seus gabinetes, com recursos próprios? – Edição nº 22,
abril/2021, p. 29.
SOLUÇÕES EM PROPOSTAS LEGISLATIVAS

Há necessidade de realização de audiência pública pela comissão legislativa temática, previamente ou concomitantemente à
apreciação de determinados Projetos de Lei?– Edição nº 23, maio/2021, p. 33.
Projeto de lei, de autoria do Chefe do Poder Executivo, que autoriza o Município a transacionar administrativamente com empresa
que possui crédito financeiro decorrente de processo judicial e a conceder isenção de IPTU.– Edição nº 19, janeiro/2021, p. 25.
Projeto de lei, de iniciativa parlamentar, que “dispõe sobre o Programa de Recuperação de Aprendizagem na rede municipal de
ensino”, a fim de suprir eventual defasagem na aprendizagem essencial, causada pelo advento da pandemia de COVID-19.– Edição
nº 26, agosto/2021, p. 27.
Projeto de lei, de iniciativa de Vereador, que “autoriza a utilização de veículos de propriedade ou sob Administração direta ou
indireta de todos os órgãos do Município, para auxiliar na vacinação de pessoas idosas, pessoas com dificuldade de locomoção ou de
mobilidade reduzida, assim como a população em situação de vulnerabilidade social e econômica, a fim de possibilitar o maior raio
de alcance da vacinação contra a COVID-19”.– Edição nº 26, agosto/2021, p. 29.
Projeto de lei, de iniciativa de Vereador, que institui a obrigatoriedade de a empresa distribuidora de energia elétrica no âmbito do
Município, manter o alinhamento dos fios e providenciar a retirada daqueles em desuso.– Edição nº 22, abril/2021, p. 37.
Projeto de lei, de iniciativa de Vereador, que institui no calendário oficial do Município o mês “Abril Laranja”, dedicado à campanha
de prevenção da crueldade contra animais, e dá outras providências.– Edição nº 24, junho/2021, p. 33.
Projeto de lei, de iniciativa de Vereador, que institui o serviço de Disque Denúncia de Violência contra crianças e adolescentes, no
âmbito do Município.– Edição nº 24, junho/2021, p. 29.
Projeto de lei, de iniciativa de Vereador, que institui programa de horta comunitária orgânica, que consiste no cultivo de hortaliças,
frutas e outros alimentos, mediante o aproveitamento de terrenos ociosos do Município– Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 26.
Projeto de lei, de iniciativa de Vereador, que objetiva estimular e/ou garantir um percentual de vagas de emprego, nas empresas
estabelecidas no Município, para mulheres vítimas de violência doméstica e de outros abusos, como forma de lhes assegurar dignidade,
ocupação e até mesmo renda própria, elevando, assim, a autoestima e a superação de traumas causados pelos abusadores/agressores.
– Edição nº 23, maio/2021, p. 31.
Projeto de lei, de iniciativa de Vereador, que “proíbe a queima e a soltura de fogos de artifício e artefatos pirotécnicos com estampido
por parte da Administração direta e indireta do Município”.– Edição nº 21, março/2021, p. 33.
Projeto de lei, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, que autoriza a aquisição de imóvel para fins de compensação ambiental de
áreas verdes degradadas em distrito industrial.– Edição nº 22, abril/2021, p. 35.
Projeto de lei, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, que “autoriza a alienação de espaço aéreo”.– Edição nº 21, março/2021, p. 36.
Projeto de lei, de iniciativa do Prefeito, que dispõe sobre a inspeção industrial e sanitária dos produtos de origem animal.– Edição
nº 22, abril/2021, p. 40.
Projeto de lei, de iniciativa Parlamentar, que dispõe sobre a obrigatoriedade da prestação de socorro aos animais atropelados por
condutores, no âmbito do Município.– Edição nº 25, julho/2021, p. 30.
Projeto de lei, de iniciativa Parlamentar, que dispõe sobre penalidades a serem aplicadas pelo não cumprimento da ordem de
vacinação dos grupos prioritários, de acordo com as fases cronológicas definidas no plano nacional, estadual e/ou municipal de
imunização contra a COVID-19– Edição nº 25, julho/2021, p. 27.
Projeto de Lei Complementar, de autoria do Poder Executivo, que altera legislação relativa ao parcelamento do solo urbano, no
tocante à faixa não edificável– Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 23.
128 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
ÍNDICE CUMULATIVO
Projeto de Lei Complementar, de iniciativa de Vereador, que dispõe sobre a jornada de 30 horas semanais para servidores ocupantes
dos cargos de enfermeiros, técnicos de enfermagem e auxiliares de enfermagem na rede municipal de saúde e dá outras providências.
– Edição nº 19, janeiro/2021, p. 23.
SOLUÇÕES AUTORAIS
A competência para a revisão disciplinar em razão do reflexo da decisão penal no âmbito do direito administrativo disciplinar –
Mauro Roberto Gomes de Mattos – Edição nº 26, agosto/2021, p. 55.
A inaplicabilidade da teoria da cegueira deliberada às ações de improbidade administrativa – Gina Copola – Edição nº 19,
janeiro/2021, p. 69.
A Lei Complementar 178, de 2021: a) o longo adiamento no ajuste da despesa com pessoal (até 2032); b) O que muda na Lei de
Responsabilidade Fiscal – Flavio Corrêa de Toledo Junior – Edição nº 21, março/2021, p. 65.
A lei geral de acesso à informação e a lei geral de proteção de dados na gestão e segurança de documentos de arquivos– Ana Maria
Viegas da Silva – Edição nº 23, maio/2021, p. 45.
As modificações na lei do ISS e o incremento da receita municipal – Flávio Corrêa de Toledo Junior – Edição nº 19, janeiro/2021, p. 65.
A polêmica utilização dos recursos públicos depositados nos Fundos Municipais da Infância e da Adolescência para financiar obras e
reformas nas parcerias com as organizações da sociedade civil – Oscar Moreira – Edição nº 25, julho/2021, p. 79.
A prescrição na ação de ressarcimento ao erário– Marisa Neves Magalhães Cordeiro – Edição nº 23, maio/2021, p. 61.
Administração que cala consente? Dever de decidir, silêncio administrativo e aprovação tácita – Thiago Marrara – Edição nº 26,
agosto/2021, p. 61.
Atuação dos auditores internos em organizações de saúde no Poder Executivo Federal brasileiro– Renor Antonio Antunes Ribeiro
– Edição nº 24, junho/2021, p. 65.
Auditoria interna e gestão dos riscos em organizações públicas de saúde em Portugal – Renor Antonio Antunes Ribeiro – Edição
nº 22, abril/2021, p. 45.
Auditoria interna e gestão de riscos em uma empresa europeia do setor de transportes ferroviários– Renor Antonio Antunes
Ribeiro – Edição nº 25, julho/2021, p. 83.
Breves comentários à reforma administrativa: progresso ou retrocesso? – Caio Mário Lana Cavalcanti – Edição nº 22, abril/2021, p. 59.
Breves considerações sobre o Decreto-Lei n° 201/1967 – Clóvis Ferreira Júnior – Edição nº 21, março/2021, p. 51.
Compliance e nexo de causalidade nas leis de improbidade administrativa e anticorrupção – Jessé Torres Pereira Junior e Thaís
Marçal – Edição nº 21, março/2021, p. 41.
Compliance nos serviços sociais autônomos: instrumento para assegurar o cumprimento dos deveres legais de informação e de
prestação de contas – Katia Maria da Costa Simionato – Edição nº 21, março/2021, p. 43.
Da não aplicação da estabilidade excepcional prevista no Art. 19 do ADCT à atividade notarial e de registro – Caio Mário Lana
Cavalcanti – Edição nº 19, janeiro/2021, p. 57.
Das razões para subsidiar o transporte coletivo– Caio Mário Lana Cavalcanti – Edição nº 26, agosto/2021, p. 81.
Defesas no Tribunal de Contas – republicação atualizada – Ivan Barbosa Rigolin – Edição nº 22, abril/2021, p. 69.
Implementação de programa de compliance como redutor de multa por ato de corrupção – Jessé Torres Pereira Junior e Thaís
Marçal – Edição nº 22, abril/2021, p. 43.
Improbidade Administrativa. A indisponibilidade ou a penhora de bens de valor alimentar e a recente jurisprudência do Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo– Gina Copola – Edição nº 23, maio/2021, p. 55.
Juridicidade administrativa conglobante, no limiar de uma nova legislatura municipal – Jessé Torres Pereira Junior e Thaís Marçal
– Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 29.
Legitimação fundiária e legitimação de posse: polêmicas sobre os institutos de regularização fundiária regulados pela Lei
nº 13.465/2017 – Alexandre Levin – Edição nº 19, janeiro/2021, p. 29.
O controle social do novo Fundeb – Flavio Corrêa de Toledo Junior – Edição nº 25, julho/2021, p. 75.
O exercício de atividades públicas na ordem jurídica brasileira e os cargos de liderança e assessoramento previstos na reforma
administrativa– Marinês Restelatto Dotti – Edição nº 25, julho/2021, p. 53.
129 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
ÍNDICE CUMULATIVO
O Federalismo por cooperação no Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico: Saudades do que ainda não vivemos – Augusto
Neves Dal Pozzo e Thaís Marçal – Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 47.
Operação urbana consorciada interfederativa. Desafios jurídicos para sua implantação no âmbito das regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas. – Alexandre Levin – Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 49.
O princípio da transparência e seus desafios na aplicabilidade orçamentária, e breves considerações sobre a Covid-19. – Vanessa
Cerqueira Reis de Carvalho – Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 33.
Os 70% do novo Fundeb e os profissionais beneficiados: do magistério ou da educação? – Flavio Corrêa de Toledo Junior – Edição
nº 22, abril/2021, p. 65.
Os gatilhos à despesa municipal e os outros comandos da Emenda 109, a PEC Emergencial – Flavio Corrêa de Toledo Junior –
Edição nº 23, maio/2021, p. 49.
Os municípios e o desafio do enfrentamento à pobreza – Marcelo Silva Souza – Edição nº 21, março/2021, p. 49.
Normatização da Análise de Impacto Regulatório no Brasil– Humberto E. C. Mota Filho e Thaís Marçal – Edição nº 24, junho/2021,
p. 75.
Primeiras impressões a respeito da Instrução Normativa SEAE nº 97/2020– Caio Mário Lana Cavalcanti – Edição nº 24, junho/2021,
p. 51.
Reforma administrativa em discussão– Marcelo Silva Souza – Edição nº 26, agosto/2021, p. 87.
Reforma da previdência e os municípios. Alguns comentários. (Parte 1) – Ivan Barbosa Rigolin – Edição nº 19, janeiro/2021, p. 49.
Reforma da previdência e os municípios. Alguns comentários. (Parte 2) – Ivan Barbosa Rigolin – Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 67.
Reforma da previdência e os municípios. Alguns comentários. (Parte 3) – Ivan Barbosa Rigolin – Edição nº 21, março/2021, p. 71.
Regime jurídico dos bens das empresas prestadoras de serviço público– Murillo Giordan Santos – Edição nº 24, junho/2021, p. 55.
Smart cities: um caminho à extrajudicialização– Márcia Walquiria Batista dos Santos e Luís Pedro Ferreira Lima – Edição nº 24,
junho/2021, p. 37.
Teoria da evidência, ação popular e atos administrativos (Parte 1) – Márcia Walquiria Batista dos Santos e João Eduardo Lopes
Queiroz – Edição nº 25, julho/2021, p. 33.
Teoria da evidência, ação popular e atos administrativos (Parte 2) – Márcia Walquiria Batista dos Santos e João Eduardo Lopes
Queiroz – Edição nº 26, agosto/2021, p. 33.
Transparência Fiscal na Execução Orçamentária da Emenda Constitucional nº 106/2020 – Vanessa Cerqueira Reis de Carvalho –
Edição nº 21, março/2021, p. 59.
Vereadores e a acumulação de cargos, empregos e funções– João Eduardo Lopes Queiroz e Márcia Walquiria Batista dos Santos
– Edição nº 23, maio/2021, p. 37.
A alegação de nulidade em Procedimento Administrativo Disciplinar deve vir acompanhada de demonstração do prejuízo – Supremo
Tribunal Federal – Edição nº 21, março/2021, p. 111.
A construção de monumento com símbolo universal da maçonaria e sem qualquer relação com os objetivos da administração afronta
os princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade – Tribunal de Contas da União – Edição nº 21, março/2021, p. 79.
Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do parágrafo único do artigo 137 da Lei 8.112/1990, que dispõe sobre a proibição do
retorno ao serviço público de servidor demitido ou destituído de cargo em comissão– Supremo Tribunal Federal – Edição nº 24,
junho/2021, p. 117.
Acordo de Leniência Anticorrupção– Supremo Tribunal Federal – Edição nº 26, agosto/2021, p. 107.
Acumulação de cargos públicos por Secretários Municipais – Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – Edição nº 21,
março/2021, p. 103.
Acumulação indevida de duas aposentadorias no cargo de professor, em regime de dedicação exclusiva– Tribunal de Contas da
União – Edição nº 24, junho/2021, p. 113.
Acumulação irregular do cargo de assistente em administração (federal) com o de professor (estadual)– Tribunal de Contas da
União– Edição nº 24, junho/2021, p. 105.
Aposentadoria especial para diretor de escola – Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 77.
130 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
ÍNDICE CUMULATIVO
Aposentadorias. O pagamento de percentual relativo a plano econômico deferido por sentença judicial deve ser absorvido pelos
posteriores reajustes gerais do funcionalismo público – Tribunal de Contas da União – Edição nº 19, janeiro/2021, p. 75.
A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional –
Supremo Tribunal Federal – Edição nº 22, abril/2021, p. 163.
Despesas não comprovadas acarretam contas irregulares e inabilitação para cargo em comissão ou função de confiança no âmbito
da Administração Pública, por 5 anos – Tribunal de Contas da União – Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 83.
É descabida a acumulação de proventos com vencimentos oriundos do mesmo cargo público – Supremo Tribunal Federal – Edição
nº 20, fevereiro/2021, p. 113.
É descabida a desclassificação de propostas sem ser concedida a oportunidade para a demonstração da sua exequibilidade por parte
do licitante– Tribunal de Contas da União – Edição nº 23, maio/2021, p. 81.
É inconstitucional a expressão “pelo menos cinquenta por cento” dos cargos de provimento em comissão reservados aos servidores
efetivos, pois decorrente de projeto de lei de iniciativa parlamentar, por afronta à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo –
Supremo Tribunal Federal – Edição nº 25, julho/2021, p. 103.
É inconstitucional o pagamento a Magistrados aposentados de adicional de 20%, previsto no art. 184, inc. II, da Lei nº 1.711/1952,
após a adoção do subsídio como forma remuneratória – Supremo Tribunal Federal – Edição nº 19, janeiro/2021, p. 109.
É vedado o aumento de vencimentos pelo Judiciário, com base no princípio da isonomia, na equiparação salarial ou a pretexto da
revisão geral anual – Supremo Tribunal Federal – Edição nº 19, janeiro/2021, p. 119.
Exercício de juízo de condutas ímprobas pelo TCU, para os efeitos da Lei n° 8.429/1992 – Tribunal de Contas da União – Edição
nº 19, janeiro/2021, p. 89.
Inconstitucionalidade de Lei Municipal que “dispõe sobre a proibição da suspensão de serviços básicos de fornecimento de energia
elétrica em finais de semana e vésperas de feriados” – Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – Edição nº 20, fevereiro/2021,
p. 117.
Não caracteriza nepotismo e ofensa à Sumula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal a nomeação de servidores pelo Prefeito
Municipal, com relação de parentesco entre si (tio e sobrinha), mas sem relação de parentesco com o alcaide, para ocupação de
cargos comissionados em secretarias diferentes – Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – Edição nº 21, março/2021, p. 107.
Não se conformam com o pressuposto de gestão fiscal as propostas legislativas que concedam benefícios de natureza tributária,
desacompanhadas das medidas de compensação previstas na Lei Complementar 101/2000 (LRF) – Tribunal de Contas da União –
Edição nº 22, abril/2021, p. 95.
O art. 93, inc. IX, da Constituição Federal não determina que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados
pelas partes, mas sim que ele explicite as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento – Supremo Tribunal
Federal – Edição nº 25, julho/2021, p. 113.
O cargo de técnico de finanças e controle da Controladoria-Geral Da União não se enquadra na acepção constitucional de “técnico
ou científico”, para fins de acumulação de proventos – Tribunal de Contas da União – Edição nº 22, abril/2021, p. 155.
O processo legislativo de lei que disponha sobre regras de contratação de servidores públicos é de competência do chefe do Poder
Executivo– Supremo Tribunal Federal – Edição nº 23, maio/2021, p. 111.
O surgimento de novas vagas ou a abertura de novo concurso para o mesmo cargo, durante o prazo de validade do certame anterior,
não gera automaticamente o direito à nomeação dos candidatos aprovados fora das vagas previstas no edital – Supremo Tribunal
Federal – Edição nº 22, abril/2021, p. 169.
Pagamento de servidores cedidos acima do teto constitucional– Tribunal de Contas da União– Edição nº 24, junho/2021, p. 81.
Pensão militar. Ato julgado ilegal, em razão de a pensão ter sido instituída com base no soldo de posto correspondente a dois níveis
hierárquicos acima daquele que o militar ocupava na atividade – Tribunal de Contas da União – Edição nº 19, janeiro/2021, p. 81.
Possibilidade de conversão em pecúnia de Licença-Prêmio não usufruída – Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – Edição
nº 20, fevereiro/2021, p. 123.
Possíveis irregularidades em contratação para a realização de festa de confraternização– Tribunal de Contas da União – Edição
nº 26, agosto/2021, p. 91.
Responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde– Supremo Tribunal Federal – Edição nº 25, julho/2021,
p. 117.
Revisão Geral Anual – Observância da Lei Complementar n° 173/2020, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e Lei Eleitoral –
Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso – Edição nº 21, março/2021, p. 85.
131 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
ÍNDICE CUMULATIVO
Subsistência de atos administrativos de provimentos derivados ocorridos entre 1987 e 1992, em respeito aos princípios da boa-fé e da
segurança jurídica– Supremo Tribunal Federal – Edição nº 23, maio/2021, p. 117.
Tentativa de rediscussão sobre prescrição da pretensão ressarcitória do TCU– Tribunal de Contas da União – Edição nº 25,
julho/2021, p. 97.
A inconstitucionalidade da cobrança do ITCMD sobre heranças e doações advindas do exterior – Pâmella Brugognole Rodrigues
da Silva – Edição nº 23, maio/2021, p. 125.
A dedutibilidade em dobro do PAT no IRPJ – Carolina Ribeiro Guimarães e Vitória Custódio Daquino – Edição nº 19, janeiro/2021,
p. 131.
A (in)constitucionalidade da dupla incidência do IPI de importados destinados à revenda em território nacional – Pâmella Brugognole
Rodrigues da Silva – Edição nº 19, janeiro/2021, p. 125.
A política de tax shaming e possíveis consequências se adotada no Brasil– Pâmella Brugognole Rodrigues da Silva – Edição nº 25,
julho/2021, p. 137.
A ruptura do conceito clássico do elemento posse como fato gerador do IPTU nos casos de ocupação irregular de áreas públicas–
Leandro Pereira Poyares e Osmar Innecco Pereira – Edição nº 25, julho/2021, p. 121.
Direito tributário: reflexos e contribuições do pós – positivismo jurídico– Ricardo Garavelli Nassar – Edição nº 25, julho/2021, p. 141.
ICMS Ecológico com ênfase no Estado de São Paulo (Lei 8.510/93)– Carolina Ribeiro Guimarães e Vitória Custódio Daquino –
Edição nº 26, agosto/2021, p. 117.
IOF e o contrato de mútuo financeiro – Pâmella Brugognole Rodrigues da Silva – Edição nº 22, abril/2021, p. 175.
Não incide imposto sobre o uso da água – Gina Copola – Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 137.
O caráter extrafiscal do ITR e o estímulo à adoção de boas práticas ambientais– Pâmella Brugognole Rodrigues da Silva – Edição
nº 26, agosto/2021, p. 113.
O fato gerador e a seletividade do ICMS em operações de fornecimento e distribuição de energia elétrica– Anna Luiza Loureiro
Pavão – Edição nº 24, junho/2021, p. 137.
O Fim do “Voto de Qualidade”: uma conquista tributária a ser celebrada– Giovana Raggi Abikair – Edição nº 23, maio/2021, p. 129.
O imposto sobre grandes fortunas: análise à luz do princípio da capacidade contributiva e consequências fáticas
– Pâmella
Brugognole Rodrigues da Silva – Edição nº 20, fevereiro/2021, p. 131.
O imposto sobre produtos industrializados e a seletividade ambiental– Pâmella Brugognole Rodrigues da Silva – Edição nº 24,
junho/2021, p. 133.
O preço da discriminação: por que mulheres pagam mais tributos do que homens? – Carolina Ribeiro Guimarães – Edição nº 22,
abril/2021, p. 177.
Pink Tax: Tributação e gênero – Pâmella Brugognole Rodrigues da Silva – Edição nº 21, março/2021, p. 121.
Plataformas de streaming: natureza e ilegalidade da tributação como serviço – Giovana Raggi Abikair – Edição nº 21, março/2021,
p. 123.
132 ANO 3 #26

AGOSTO 2021
SOLUÇÕES EM
GESTÃO PÚBLICA
Fone +55 11 3237 4232 | +55 11 3129 9282

Celular +55 11 97443 5898 (WhatsApp)
atendimento@sgpsolucoes.com.br
WWW.SGPSOLUCOES.COM.BR

Anexo Revista Completa

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Anexo Revista Completa

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Anexo Revista Completa

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

SOLUÇÃO em

Com um perfil arrojado e em seções criteriosamente

Esperamos poder levar soluções eficazes, seguras e

Desejamos a todos uma excelente e proveitosa leitura.

ROSÂNGELA MERLIN TARTAROTTI ALÉCIA PAOLUCCI NOGUEIRA BICALHO

GUILHERME CARVALHO E SOUSA ALESSANDRO SOARES

JAIR EDUARDO SANTANA ALEXANDRE CAIRO

ANDRÉ LUIZ ALVES DE MAGALHÃES CARLA CRISTINA PEREIRA

ANNA LUIZA LOUREIRO PAVÃO CAROLINA RIBEIRO GUIMARÃES

AUDREY GASPARINI CHRISTIANNE DE CARVALHO STROPPA

BENEDICTO DE TOLOSA FILHO CLÓVIS FERREIRA JÚNIOR

EDILSON FERNANDES FERNANDO MONTEIRO

GUSTAVO HENRIQUE JUSTINO DE OLIVEIRA JOÃO GABRIEL LEMOS FERREIRA

HUMBERTO E. C. MOTA FILHO JOSÉ PAULO NARDONE

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO OSMAR INNECCO PEREIRA

MARIANA CARIBÉ PÂMELLA BRUGOGNOLE RODRIGUES DA SILVA

MARINÊS RESTELATTO DOTTI PAULO JOSÉ RIBEIRO ALVES

RAFAEL WALLBACH SCHWIND RODRIGO NUMERIANO DUBOURCQ DANTAS

RENATA CONSTANTE CESTARI ROGÉRIO CORRÊA

SÉRGIO SEABRA VARELLA VERÔNICA NOVAES

THAÍS BOIA MARÇAL VITÓRIA CUSTÓDIO DAQUINO

THIAGO LOPES FERRAZ DONNINI LEONARDO MELLER

ENTREVISTA COM O MESTRE

Dr. Fabrizio de Lima Pieroni

A Polêmica Reforma Administrativa – Proposta de Emenda à Constituição (PEC)

O que efetivamente altera a PEC n° 32/2020? Quais as principais medidas?

A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 32/2020 foi enviada ao Congresso Na-

Em linhas gerais, a proposta original do Governo faz as seguintes alterações na Consti-

Em uma das inovações, a estabilidade no serviço público ficará

Quanto às formas de ingresso no serviço público, quais seriam as novidades?

A PEC n° 32/2020 veda uma série de benefícios e vantagens.

A PEC n° 32/2020 traz dispositivos autoaplicáveis relacionados à governança.

Quais as inovações relativas aos contratos de gestão?

O que vai mudar no tocante à acumulação de cargos?

A seu ver, a PEC n° 32/2020 efetivamente trará maior “agilidade e

Quando se pergunta se há necessidade de uma Reforma Administrativa, é preciso respon-

Há quem diga que a reforma é um erro e está sendo conduzida

A seu ver, o que deveria ser enfrentado na Reforma Administrativa,

Considerações finais do entrevistado e agradecimentos.

As respostas aqui apresentadas refletem a opinião do

Quais são os critérios para nomeação

Diogenes Gasparini assevera que:

Um servidor concursado e já estável, no cargo

Em nossa opinião, a matéria em foco trata-se de interesse predominante local e inserido na

Os artigos aqui apresentados representam a

Márcia Walquiria Batista dos Santos

João Eduardo Lopes Queiroz

4 Aparato legal e sumular existente para a teoria da convalidação e da anulação

4 Aparato legal e sumular existente para a teoria da

4.1 Convalidação dos Atos Administrativos

1. Artigo originalmente publicado na RJLB, Ano 6 (2020), nº 3.

Os meios de convalidação são: a) a ratificação (refazimento do ato); b) a confirmação (con-

VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

Analisando caso a caso, temos o seguinte:

4.2 Anulação dos Atos Administrativos

É pacífica na doutrina e jurisprudência a possibilidade de anulação dos atos administrativos

5 Abrangência do termo “anular” previsto no

Themístocles Brandão Cavalcanti afirma o conceito genérico de anulação embutido no co-

Concluindo, pode-se entender o termo anular como declarar inválido, ou desconstituir