Las cuentas de la reforma pensional

Documentos breves FCE -CID Nº 8 MAYO de 2023 LAS CUENTAS DE LA REFORMA PENSIONAL Jorge Armando Rodríguez Alarcón Profesor de la Escuela de Economía Universidad Nacional de Colombia Correspondencia: jarodrigueza@unal.edu.co 1. Introducción El proyecto de reforma pensional del Gobierno del presidente Petro desató una controversia sobre sus efectos fiscales, en particular sobre su sostenibilidad en el largo plazo. Si bien la reforma debe juzgarse ante todo por su capacidad para ofrecer a la población colombiana protección efectiva en la vejez mediante un ingreso adecuado o, por lo menos, suficiente para escapar de la pobreza extrema, la sostenibilidad financiera es una condición necesaria para honrar las obligaciones presentes y futuras con los jubilados. Hoy en día, alrededor de tres cuartas partes de las personas en edad de jubilación carecen de una pensión propiamente dicha. Tres documentos han estado en el centro de la controversia: Estimaciones del pasivo pensional en Colombia, elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2023); Pasivo pensional se incrementaría a entre 230 y 250 % del PIB con la reforma, de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras – ANIF (2023); y Análisis y recomendaciones sobre las reformas laboral y pensional, publicado por la Fundación para Educación Superior y el Desarrollo – Fedesarrollo (2023). LAS CUENTAS DE LA REFORMA PENSIONAL | Jorge Armando Rodríguez Alarcón | La tabla adjunta resume las estimaciones del impacto fiscal de la iniciativa gubernamental, contenidas en los documentos en cuestión. La idea aquí es examinar las bases metodológicas de esas estimaciones desde el punto de vista de la contabilidad de las finanzas públicas y del análisis financiero actuarial. 2. Tamaño de las discrepancias Las discrepancias entre las entidades citadas no sólo tienen que ver con el tamaño de los efectos fiscales, sino también con su dirección. De un lado, según el Ministerio de Hacienda, de aprobarse la reforma, el Valor Presente Neto (VPN) de los déficits de los pilares contributivo y semicontributivo se podría reducir de 67,5 % del PIB en un escenario sin reforma a 55,2 % del mismo agregado en un escenario con reforma. De otro lado, según ANIF, de implementarse el proyecto de Ley, «el alto pasivo pensional, que de por sí alcanza una cifra cercana a 110 % del PIB, más que se duplicaría y llegaría a representar 249 % del PIB». De acuerdo con este organismo, el pasivo actual del Régimen de Prima Media (RPM) se sitúa en 87 % del PIB. Mientras tanto, para Fedesarrollo, el VPN del pasivo del sistema de protección a la vejez pasaría de 86,2 % del PIB, si se mantiene la legislación actual, a 106 % del PIB, si se adopta la reforma. | Documentos breves | FCE -CID Nº 8 2_ LAS CUENTAS DE LA REFORMA PENSIONAL | Jorge Armando Rodríguez Alarcón | Con miras a indagar el origen de tales discrepancias, podemos empezar por establecer si se utilizan las normas internacionalmente reconocidas para la elaboración y reporte de estadísticas fiscales. Considérese el caso del pilar solidario: el Ministerio de Hacienda lo excluye de sus cálculos; en contraste, ANIF lo contabiliza dentro del «pasivo pensional» que se derivaría de la reforma; para Fedesarrollo, el costo del pilar solidario «debe incluirse porque lo relevante para la sostenibilidad fiscal es el costo fiscal del nuevo sistema de protección en la vejez». ¿Cuál es el tratamiento contable estándar? 3. Estándares internacionales El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (2014) —el referente internacional en la materia— distingue dos grandes componentes dentro de los sistemas de protección social: i) la asistencia social (el nombre puede no ser el más afortunado) y ii) los sistemas de seguro social, que incluyen a su turno la seguridad social propiamente dicha. La asistencia social brinda prestaciones «que no están supeditadas al pago de contribuciones», caso del pilar solidario del proyecto de Ley. Por el contrario, en los sistemas de seguro social el otorgamiento de prestaciones exige el pago de contribuciones; estos son los casos de los regímenes semicontributivo y contributivo propuestos por la Administración Petro. En la medida en que por definición las pensiones exigen contribuciones, ANIF yerra al clasificar los costos del pilar solidario dentro del «pasivo pensional futuro» de la reforma. Fedesarrollo acierta al incluir el pilar solidario dentro del sistema de protección social en la vejez, pero se equivoca al tener en cuenta sólo las fuentes de la financiación del sistema de seguro social (las contribuciones), omitiendo las fuentes de financiación de la asistencia social (el Presupuesto General de la Nación). El ejercicio del Ministerio de Hacienda es consistente por cuanto se circunscribe al sistema de seguro social, conformado en el proyecto de Ley por los pilares semicontributivo y contributivo; sin embargo, es incompleto por cuanto no aborda los efectos fiscales de la «asistencia social», representados por el pilar solidario. | Documentos breves | FCE -CID Nº 8 3_ LAS CUENTAS DE LA REFORMA PENSIONAL | Jorge Armando Rodríguez Alarcón | Habría que corregir estas limitaciones o deficiencias metodológicas. El sistema de protección social en la vejez resulta del agregado de los componentes contributivos y no contributivos. Con todo, debería ser claro que subsanar los problemas aludidos atrás no implica por sí mismo que los estimativos específicos de una u otra entidad resulten correctos. Por supuesto, podría hacerse caso omiso de las normas del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas, pero si se opta por desecharlas, cuando menos debería proveerse una justificación o explicación de los criterios de contabilización empleados. De no hacerlo, los análisis y comparaciones pueden tornarse innecesariamente engorrosos, si es que no los imposibilitan. 4. Intríngulis del costo fiscal Para analizar el régimen de reparto desde una perspectiva financiera, el Estándar Internacional de Práctica Actuarial (ISAP, por su sigla en inglés) prescribe que la metodología que se adopte debe tener en cuenta no sólo las prestaciones, sino también los aportes pensionales de los participantes actuales y futuros (Asociación Actuarial Internacional, 2018). Llaman la atención las grandes diferencias sobre el valor del pasivo del RPM en el escenario sin reforma: mucho va de un VPN del orden de 87 % del PIB estimado por ANIF y de Fedesarrollo al 67,5 % estimado por el Ministerio de Hacienda. Estas diferencias, al igual que las que surgen del escenario con reforma, pueden obedecer en parte a qué tan al pie de la letra se sigue dicha prescripción del ISAP. El Ministerio de Hacienda presenta el impacto de la reforma sobre el pasivo pensional en términos del déficit resultante de cotejar las corrientes de ingresos y gastos del RPM. Fedesarrollo expone el procedimiento seguido para estimar el costo fiscal de la reforma, sin especificar el tratamiento que para ese objeto les da a los aportes pensionales. ANIF reporta haber estimado el pasivo pensional proyectando los subsidios implícitos que brinda el RPM; sin embargo, hay razones para pensar que su metodología en algún punto se malogró. En cuanto a los aportes, aparte de que no es claro si en efecto los contabiliza, ANIF parece desconocer que, como muestra la literatura económica | Documentos breves | FCE -CID Nº 8 4_ LAS CUENTAS DE LA REFORMA PENSIONAL | Jorge Armando Rodríguez Alarcón | sobre el tema, para hacer comparaciones actuariales válidas entre los regímenes de reparto y de ahorro individual es necesario tener en cuenta los rendimientos asociados a las cotizaciones a cada uno de ellos (para ciertos propósitos, hilando más fino, los rendimientos una vez descontados los costos de administración y los seguros). Por lo general, se toma la suma de las tasas de crecimiento de la población en edad de trabajar y de la productividad como tasa de rendimiento implícita del régimen de reparto. Refiriéndose al traslado de afiliados hacia el RPM que acarrearía la reforma, ANIF anota que «los más de dieciocho millones de trabajadores que actualmente están afiliados al RAIS [Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad], dejarían de percibir rendimientos al pasar a Colpensiones». No deberían pasarse por alto los rendimientos implícitos de los aportes al RPM; si se ignoran, se sesgan las estimaciones. En contraste, Eduardo Lora (2021) realizó un ejercicio que ilustra cómo el determinante principal de la tasa de subsidio otorgado a las pensiones del RPM bajo la legislación actual es «la tasa de rendimiento que se use para calcular el capital acumulado durante toda la vida laboral», de modo que entre mayor sea este rendimiento, menor la proporción subsidiada de la pensión, dados los demás supuestos. Sin embargo, bajo la legislación actual, en general las pensiones de Colpensiones son subsidiadas. Fedesarrollo observa, además, que «ANIF subestima los ingresos que Colpensiones recibiría de los nuevos cotizantes con ingresos entre 1 y 3 salarios mínimos». Con relación a las prestaciones del RPM, en el proyecto de Ley hay unos factores que —individualmente considerados— las aumentaría frente al escenario sin reforma y otros que las disminuiría. Así, de una parte, puesto que hoy en día el RPM es más subsidiado que el RAIS para el conjunto de las remuneraciones superiores al salario mínimo legal y puesto que en principio no se modificarían las fórmulas utilizadas por Colpensiones para liquidar los beneficios previsionales (por ejemplo, las tasas de reemplazo), la adscripción al RPM de todos los trabajadores con ingresos equivalentes a entre uno y tres salarios mínimos traería consigo un incremento de las prestaciones. | Documentos breves | FCE -CID Nº 8 5_ LAS CUENTAS DE LA REFORMA PENSIONAL | Jorge Armando Rodríguez Alarcón | De otra parte, la eliminación de los subsidios que el RPM actual brinda a los trabajadores cuya remuneración supera el umbral de tres salarios mínimos reduciría el agregado de las prestaciones. En la misma dirección opera la baja o eliminación de los subsidios del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) a cargo del Presupuesto General de la Nación frente a los que se otorgarían de continuar la legislación actual. A ello contribuiría el hecho de que la reforma acarrea un «aumento en el número de semanas de cotización requeridas (1300) para los afiliados que vendrían a Colpensiones de los fondos privados que tenían la posibilidad de pensionarse con 1150 semanas», como señala Flor Salazar (2023). Cabe recordar que la Nación es, por mandato legal, garante de última instancia de la pensión mínima cuando el componente de solidaridad del RAIS resulte insuficiente para el efecto; en el escenario sin reforma, es altamente probable que en un futuro no muy lejano esta garantía tenga que hacerse efectiva en montos no despreciables. El efecto neto de la reforma sobre el pasivo pensional del RPM resultaría de la incidencia combinada de estos y otros factores. Según el Ministerio de Hacienda, el VPN del pasivo pensional del pilar contributivo, en su componente de prima media, alcanzaría 52,2 % del PIB si se aprueba la reforma (neto del Fondo de Ahorro). Valdría la pena que se discriminaran los factores principales que dan origen a este resultado. 5. Horizonte de las proyecciones Los análisis actuariales de los sistemas de seguridad social suelen cubrir, por convención, un horizonte de tiempo de 75 años (Asociación Actuarial Internacional, 2018); se considera que el intervalo mínimo de análisis debería corresponder al periodo de rotación promedio esperado de los recursos desde el momento de la contribución hasta el de la pensión (digamos, 25 años en Colombia). Fedesarrollo sigue la práctica de los 75 años, mientras las proyecciones de MinHacienda y ANIF llegan hasta el año 2070, para un total de 46 años. Tiene su importancia y sería deseable ceñirse al estándar actuarial convencional, aunque no debe | Documentos breves | FCE -CID Nº 8 6_ LAS CUENTAS DE LA REFORMA PENSIONAL | Jorge Armando Rodríguez Alarcón | perderse de vista que se trata de proyecciones que en el mejor de los casos proveen órdenes de magnitud razonables. Este tipo de proyecciones están sujetas a la incertidumbre, conviene no olvidarlo: Consideremos la situación de los actuarios o economistas del año 1928 que intentan proyectar parámetros demográficos y económicos 75 años en el futuro, hasta 2003. Probablemente no habrían tenido en cuenta la Gran Depresión, la Segunda Guerra Mundial, el baby boom, la incorporación de la mujer al mercado laboral, etc. Nadie, por muy inteligente o culto que fuera, podría haber previsto estos acontecimientos tan significativos. (Academia Americana de Actuarios, 2003) Por último, la iniciativa gubernamental no cobija todo el sistema de protección social en la vejez; entre los regímenes pensionales que deja intactos sobresalen el de las Fuerzas Militares y de Policía, y el del Magisterio. De estos regímenes se sabe que están sujetos a normas especiales de liquidación de las pensiones y que tienen repercusiones fiscales manifiestas. Más allá de eso, de ellos se sabe más bien poco. Referencias Academia Americana de Actuarios. (2003, 19 de diciembre). Letter of Eric J. Klieber to Trustees of the Social Security System. American Academy of Actuaries. https://www.actuary.org/sites/default/files/pdf/socialsecurity/ tech_dec03.pdf ANIF. (2023, 22 de marzo). Pasivo pensional se incrementaría a entre 230 y 250 % del PIB con la reforma. Asociación Nacional de Instituciones Financieras. https://www.anif.com.co/comentarios-economicos-del-dia/pasivo-pensional-se-incrementaria-de-110-a-249-del-pib-con-la-reforma/ Asociación Actuarial Internacional. (2018, 1 de diciembre). International Standard of Actuarial Practice 2. Financial Analysis of Social Security Programs. https://www.actuaries.org/IAA/Documents/CTTEES_ASC/Final_ ISAPs_Posted/ISAP_1A_Final_December2018_Web.pdf | Documentos breves | FCE -CID Nº 8 7_ LAS CUENTAS DE LA REFORMA PENSIONAL | Jorge Armando Rodríguez Alarcón | Fondo Monetario Internacional. (2014). Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas. Washington, D.C. Lora, E. (2018, 21 de julio). ¿Qué tan subsidiadas son las pensiones de Colpensiones? Foco Económico. https://dev.focoeconomico.org/2021/07/21/ que-tan-subsidiadas-son-las-pensiones-de-colpensiones/ Fedesarrollo. (2023, 30 de marzo). Análisis y recomendaciones sobre las reformas laboral y pensional. Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo. Mejía, Luis Fernando (Director). https://www.fedesarrollo.org.co/ sites/default/files/DocumentosTrabajo/analisis_y_recomendaciones_sobre_las_reformas_laboral_y_pensional_fedesarrollo.pdf Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2023). Estimaciones del pasivo pensional en Colombia. https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ ShowProperty?nodeId=/ConexionContent/WCC_CLUSTER-214645 Salazar, F. (2023, 19 de marzo). El proyecto de reforma pensional: quiénes ganan, quiénes pierden. Razón Pública. https://razonpublica.com/ proyecto-reforma-pensional-quienes-ganan-quienes-pierden/ | Documentos breves | FCE -CID Nº 8 8_