Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership

7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership Zusammenfassung Wie wird Open Government eigentlich auf internationaler Ebene angegangen? Ein wesentlicher Akteur ist hier die Open Government Partnership (OGP). Diese Organisation hat es sich zum Ziel gesetzt, Vorhaben im Bereich des offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns weltweit zu fördern und sichtbar zu machen. Die mittlerweile 78 Mitgliedsstaaten erstellen dafür in zweijährigen Zyklen nationale Aktionspläne (NAP) mit konkreten Selbstverpflichtungen. Deutschland ist seit 2016 Mitglied der Partnerschaft und hat bereits drei NAP erfolgreich auf den Weg gebracht. Das folgende Kapitel stellt die Open Government Partnership vor und gibt einen Einblick in das Engagement Deutschlands im Rahmen der OGP. 7.1 Die Open Government Partnership Im ersten Abschnitt wird auf die Entstehung sowie die Funktionsweise der Open Government Partnership eingegangen. 7.1.1 Auf dem Weg zur Gründung 2011 Wie im ersten Kapitel gezeigt, wurde die Genese des Konzepts Open Government durch verschiedene Ansätze in unterschiedlichen Regionen wie Skandinavien und Nordamerika beeinflusst. Sowohl Gesetze im Bereich der Informationsfreiheit als auch technologische Fortschritte im Bereich von offenen Daten können als Vorläufer für Open Government gesehen werden. Gebündelt wurden all diese An© Der/die Autor(en) 2022 J. von Lucke, K. Gollasch, Open Government, Edition eGov-Campus, https://doi.org/10.1007/978-3-658-36795-4_7 145 146 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership näherungen jedoch erst mit der Präsidentschaft von Barack Obama und seinem ersten Tagesbefehl an die Leiter der Bundesbehörden, dem Memorandum „Transparency and Open Government“ (Obama 2009). Transparenz, Partizipation und Zusammenarbeit sollten von nun als leitende Handlungsfelder das Verständnis von Open Government nachhaltig prägen Abschn. 1.1. Die Gründungsphase der OGP wurde jedoch auch von der Veröffentlichung von 251.287 diplomatischen Berichte aus den USA geprägt, die über die Enthüllungsplattform Wikileaks (2010) veröffentlicht wurden. In der Folge kam es zu Aufständen der Zivilgesellschaft wie dem arabischen Frühling. In Europa und den USA führte dies zu der Erkenntnis, dass bisher keine Antworten entwickelt wurden, wie eine organisierte Zivilgesellschaft weltweit nachhaltig gestärkt sowie in einen friedlichen und konstruktiven Diskurs mit der jeweiligen Regierung eingebunden werden kann. Aus diesen Überlegungen heraus entstand am 20.09.2011 die OGP, die im Rahmen der jährlichen UN-Vollversammlung in New York gegründet wurde. Zu den Gründerstaaten zählen die USA, Brasilien, Indonesien, Mexiko, Norwegen, die Philippinen, Südafrika und Großbritannien. Die OGP hat seitdem ihren Sitz in Washington, DC 7.1.2 Ziel und Ansatz Oberstes Ziel der Initiative ist es, sowohl die Regierungen als auch Bürger der Mitgliedsstaaten in ihren jeweiligen Open-Government-Vorhaben aktiv zu unterstützen und zu stärken. Dafür sollen zweijährig Aktionspläne erarbeitet und umgesetzt werden, die Selbstverpflichtungen für ein offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln beinhalten Abschn. 7.4. Neben einer strategischen Beratung der OGP zur Erstellung der Aktionspläne sorgt der Unabhängige Berichterstattungsmechanismus (UBM, engl: Independent Reporting Mechanism, auch IRM) der OGP für weitere konstruktive Impulse. Dieser reflektiert alle Aktionspläne während ihrer Zweijahreszyklen, vor allem um die Fortschritte bei den Verpflichtungen zu messen. Zugleich dienen die IRM-Daten, um weltweit Trends zu identifizieren und neue Perspektiven für eine offene Verwaltung auszumachen. Ebenso setzt die OGP auf die Vernetzung der teilnehmenden Mitgliedsstaaten, Gebietskörperschaften und zivilgesellschaftlichen Organisationen. Die OGP hilft Organisationen Regierungsvertreter direkt zu kontaktieren und bietet eine Plattform für den laufenden Austausch untereinander. Ein weiterer zentraler Bestandteil der Arbeit umfasst die Öffentlichkeitsarbeit. Neben Beiträgen auf der OGP-Webseite mit allgemeinen Informationen zum Konzept Open Government sowie Erfahrungsberichten aus einzelnen Ländern werden Themenfelder in Kampagnen und der Open Government Week bearbeitet. Die Finanzierung der OGP erfolgt 7.1 Die Open Government Partnership 147 hauptsächlich durch staatliche Entwicklungsagenturen, private Stiftungen und Beiträge der Mitgliedsstaaten (OGP, 2021a). 7.1.3 Organisation Der OGP-Vorstand (Board of Directors) besitzt die treuhändische und rechtliche Aufsicht über die OGP-Unterstützungseinheit und den unabhängigen Berichtsmechanismus. Die Spitze der OGP bildet hingegen der Lenkungsausschuss (Steering Committee), dessen Hauptaufgabe darin besteht, die Gesamtstrategie der Partnerschaft festzulegen. Die 22 Mitglieder des Lenkungsausschusses setzen sich paritätisch aus Regierungsvertretern sowie Vertretern zivilgesellschaftlicher Organisationen zusammen (OGP, 2021b). Der Lenkungsausschuss verfügt über drei Unterausschüsse in den Bereichen Steuerung und Führung (Governance and Leadership), Kriterien und Richtlinien (Criteria and Standards) sowie thematische Führung (Thematic Leadership). Die darunter liegende Unterstützungseinheit (Support Unit) mit rund 60 Mitarbeitenden steht dem Lenkungsausschuss in strategischen und administrativen Fragen zur Seite und fungiert als Vermittlungsorgan zwischen Regierungen und zivilgesellschaftlichen Organisationen (OGP, 2021d). Unterteilt wird die Unterstützungseinheit in die thematischen Bereiche: Führung, Operationen, Analyse und Bewertung, Länderunterstützung, Globales, Lernen und Innovation, Kommunikation. Ein Teil des Support Unit Teams gehört dem unabhängigen Berichtsmechanismus (Independent Reporting Mechanism, IRM) an (OGP, 2021b). Als unabhängiges Gremium wird der IRM vom Lenkungsausschuss der OGP geleitet, obliegt diesem aber keiner Rechenschaftspflicht, da der IRM von einem internationalen Expertengremium beaufsichtigt wird. Davon losgelöst arbeitet das OGP-Aktionsnetzwerk (Action Network) daran, die OGP im internationalen Bereich zu positionieren und Fachwissen über Themenbereiche und Werte der offenen Verwaltung auszutauschen. Das Netzwerk besteht aus Botschaftern, Gesandten und Führungskräften sowie ehemaligen Mitgliedern des Lenkungsausschusses. 7.1.4 Aufnahmeregularien für Staaten Um der OGP formell beizutreten, verpflichten sich die Regierungen die Grundsätze einer offenen und transparenten Regierungstätigkeit zu wahren, indem sie die Open-Government-Erklärung unterzeichnen. Zusätzlich werden die potenziellen Mitgliedstaaten einer Prüfung in den Schlüsselbereichen fiskalischer Transparenz, 148 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership Zugang zu Informationen, Offenlegung von Vermögenswerten öffentlicher Amtsträger und Engagement für die Bürger unterzogen. So soll sichergestellt werden, dass die jeweiligen Länder mit den Normen und Werten einer demokratischen Regierungsführung konform sind. Wenn die Bewertung abgeschlossen ist, besteht der zweite Schritt für die jeweilige Regierung darin, ein verantwortliches Ministerium sowie konkrete Ansprechpartner für die Koordination des OGP-Prozesses zu bestimmen. Nach der Benennung des Ministeriums als auch der Ansprechpartner erfolgt die Einreichung einer Absichtserklärung der jeweiligen Regierung, um den Wunsch nach einem Beitritt in die OGP zu bestätigen. Zuletzt muss die Regierung im letzten und vierten Schritt sicherstellen, dass sie mit zivilgesellschaftlichen Organisationen in einem offenen Beteiligungsprozess bei der Erstellung der Aktionspläne zusammenarbeiten wird (OGP, 2021c). Das OGP-Modell sieht nicht vor, dass zivilgesellschaftliche Organisationen über einen formellen Prozess beitreten. Vielmehr ist es Aufgabe der Regierungen, zivilgesellschaftliche Akteure in den OGP-Prozess zu integrieren. 7.1.5 Prozesse zur Erstellung nationaler Aktionspläne Hauptgegenstand der Mitgliedschaft von Staaten in der OGP ist es, gemeinsam mit der Zivilgesellschaft NAP zu erstellen, die ein offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln fördern. Dafür wird während der Konsultationsphase in iterativen Schritten ein Aktionsplan entwickelt. Die Verpflichtungen werden anschließend in den darauffolgenden beiden Jahren umgesetzt. Der Konsultationsprozess und die Umsetzung des jeweiligen Aktionsplans werden durch den IRM der OGP überwacht. Ein Berichterstatter erstellt im ersten Jahr der Implementierung des Aktionsplans einen Design-Bericht zur Ausgestaltung des NAP. Nach Abschluss eines NAP werden Zielerreichung und Wirkung in einem Umsetzungsbericht bewertet. Als Grundlage für die Bewertung wird überprüft, ob die Selbstverpflichtungen mindestens einen oder mehrere der Open-Government-Werte Transparenz, Rechenschaftspflicht oder Beteiligung der Zivilgesellschaft adressiert (OGP, 2021e, S. 10.). 7.1.6 Subnationale Perspektive: OGP Local Program Um auch den Anforderungen auf regionaler Ebene gerecht zu werden und die damit einhergehenden Potenziale zu nutzen, wurde mit OGP Local ein eigenes 7.2 Deutschland in der Open Government Partnership 149 Programm dazu aufgesetzt. Seit 2016 können einzelne Bundesstaaten, Regionen, Provinzen, Kreise, Städte und andere Gebietskörperschaften mit subnationalen Aktionsplänen an der OGP teilnehmen (OGP, 2021f). Diese werden unabhängig von den NAP umgesetzt, müssen aber verpflichtend in einem Ko-Kreationsprozess in Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft erarbeitet werden. Genauso sind auch hier Fortschrittsberichte Teil des Programms. Bewerben können sich lokale Gebietskörperschaften aus Staaten, die bereits an der OGP teilnehmen und deren Teilnahme im Bewerbungszeitraum aktiv ist. Für Länder und Kommunen bietet die Teilnahme an diesem Programm die Chance auf internationale Sichtbarkeit, einen fachlichen Austausch mit anderen teilnehmenden Akteuren sowie Unterstützung von Seiten der OGP. Für ein auf Subsidiarität fußendes föderales System wie Deutschland bietet das OGP Local Programm somit große Potenziale. 7.2 Deutschland in der Open Government Partnership Deutschland ist seit 2016 Mitglied in der OGP. Eine erste Ankündigung zum Beitritt Deutschlands in die OGP erfolgte im Koalitionsvertrag der CDU, CSU und SPD im Jahr 2013. Im November 2015 wurde ein Beitritt durch den Bundesrat gefordert und durch den Beschluss des 18. Deutsch-Französischen Ministerrat in Metz im April 2016 bekräftigt. Am 07.12.2016 reichte die Bundesregierung dann im Rahmen des OGP Global Summit die Absichtserklärung zur Teilnahme an der OGP ein. Seitdem gewinnt das Thema offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln zunehmend an Relevanz. Verschiedene Akteure beteiligen sich an der Erstellung von nationalen Aktionsplänen. 7.2.1 Koordination durch die Bundesregierung Für die Koordination des zweijährigen Prozesszyklus in Deutschland ist auf Seiten der Bundesregierung seit 2018 das Bundeskanzleramt zuständig gewesen. Hier übernahm das Referat 623 der Abteilung 6 Politische Planung, Innovation und Digitalpolitik, Strategische IT-Steuerung die Funktion des offiziellen nationalen Ansprechpartners. Es war für die Abstimmung aller internen und externen Kommunikationsabläufe sowie Konsultationsprozesse verantwortlich. Das Referat 623 ermutigte die jeweiligen Bundesministerien, Verpflichtungen in den NAP einzubringen und berät hinsichtlich der Formulierung der Ziele. Zudem übernahm es Aufgaben im Bereich Entwicklung und Monitoring, indem es die Qualität der Verpflichtungen überprüft und darauf achtet, dass der NAP ein stimmiges Gesamtbild 150 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership ergibt. Des Weiteren stellte auch die interne Aufklärung zum Thema Open Government und die Förderung des Austausches eine wesentliche Aufgabe des Referats dar (Gollasch, 2020, S. 36–37). 7.2.2 Koordination durch das Open Government Netzwerk Deutschland Auf Seiten der Zivilgesellschaft übernimmt das Open Government Netzwerk (OGN) eine koordinierende Funktion. Das OGN ist ein Zusammenschluss von zivilgesellschaftlichen Organisationen und Einzelpersonen, der sich seit 2011 für die Förderung eines offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns in Deutschland einsetzt und die Teilnahme Deutschlands an der OGP unterstützt (OGN, 2021). Das OGN engagiert sich besonders im Erstellungsprozess der jeweiligen NAP, indem es Expertise und Positionen aus der Zivilgesellschaft bündelt und in den Konsultationsprozess einbringt (ebd.). Gleichzeitig sieht es sich als Ansprechpartner für die Ressorts auf Bundesebene, aber auch für die Länder und Kommunen. Das OGN verfügt seit 2018 über eine Strategiegruppe. Diese besteht aus Repräsentanten der zivilgesellschaftlichen Mitgliederorganisationen sowie aus der Bürgerschaft und setzt Ziele und Strategien für die Arbeit im Netzwerk. 7.2.3 Weitere wesentliche Akteure Politik und Verwaltung auf Bundes-, Landes und kommunaler Ebene Die jeweiligen Bundesressorts sind für die Umsetzung all jener Verpflichtungen der Bundesregierung zuständig, die innerhalb eines NAP eingegangen werden. Im Rahmen der ersten drei NAP beteiligten sich bereits alle 14 Bundesministerien. Ebenso waren auf Bundesebene das statistische Bundesamt, das Bundesverwaltungsamt, das Umweltbundesamt sowie die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung an der Konzeption von Verpflichtungen beteiligt. Wie bereits deutlich wurde, werden in Politik und Verwaltung nicht allein die Bundes-, sondern ebenso die Landes- und die kommunale Ebene angesprochen, um OpenGovernment-Vorhaben umzusetzen. An den Verpflichtungen der Bundesländer im föderalen Anhang der bisherigen NAP beteiligten sich Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Schleswig-Holstein, Hamburg sowie Baden-Württemberg. 7.2 Deutschland in der Open Government Partnership 151 Zivilgesellschaft Zivilgesellschaftliche Gruppen übernehmen im Konsultationsprozess die Aufgabe, Verbesserungsbedarf in der Politik und Verwaltung hinsichtlich Transparenz, Teilhabe, Zusammenarbeit und offene Daten zu identifizieren, Ideen vorzubringen und konkrete Umsetzungsvorschläge für die jeweiligen zukünftigen NAP zu formulieren. Die Beteiligung am Konsultationsprozess soll laut der OGP der Zivilgesellschaft im Allgemeinen ohne Einschränkung möglich sein (OGP, 2021g). Grundsätzlich steht der Konsultationsprozess daher allen Interessierten offen, weshalb auch Einzelpersonen teilnehmen können, die keiner zivilgesellschaftlichen Organisation zugehörig sind. In den vergangenen deutschen Konsultationsprozessen ließen sich Akteure aus unterschiedlichsten Bereichen identifizieren. Bei einem Großteil der mitwirkenden Organisationen gab es einen direkten Bezug zu den Open-Government-Kriterien Transparenz, Teilhabe, Zusammenarbeit und offenen Daten. Die Organisationsformen variieren dabei mitunter stark. So können Nichtregierungsorganisationen, Vereine, Think Tanks oder Stiftungen als Akteure verzeichnet werden. Welche zivilgesellschaftlichen Akteure genau an den jeweiligen Konsultationsprozessen mitwirkten, lässt sich über die Dokumentation des OGP-Prozesses des Bundeskanzleramtes nachvollziehen (Bundeskanzleramt, 2021). Ein Beispiel für mögliche Vorschläge, die von zivilgesellschaftlichen Akteuren im OGP-Prozess eingebracht werden könnten, liefert die „Digitale Zivilgesellschaft“. Dieser Zusammenschluss von Organisationen definiert vier Forderungen für eine digital-souveräne Gesellschaft und thematisiert damit einen potenziellen Baustein für ein gelebtes offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln in Deutschland (DZ, 2021). Vier Forderungen für eine digital-souveräne Gesellschaft (DZ, 2021) • Digitale Souveränität der Gesellschaft als zentrale Maxime in der Digitalpolitik verankern • Zivilgesellschaft paritätisch beteiligen und Transparenz schaffen • Öffentliches Geld, öffentliches Gut • Digitalisierung wirtschaftlich, ökologisch, sozial und nachhaltig umsetzen ◄ Wissenschaft Zu den Akteuren aus der Wissenschaft zählen Universitäten, Hochschulen und Forschungsinstitute. Ihre Aufgabe besteht darin, das Konzept Open Government auf theoretischer Ebene zu erforschen und zu definieren. Dazu gehört es auch Zusammenhänge herzustellen sowie Hinweise für mögliche Chancen und Risiken aufzuzeigen. Die Verankerung von Open Government in der Lehre gehört dazu. 152 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership Durch die Interdisziplinarität der Thematik wird dies mitunter an unterschiedlichen Fachbereichen gelebt, wie etwa in der Politikwissenschaft, den Verwaltungswissenschaften, den Sozialwissenschaften oder der Verwaltungsinformatik. Wirtschaft Auch privatwirtschaftliche Unternehmen, Start-ups und Verbände können die Umsetzung von Open Government voranbringen und fördern. Dabei ist insbesondere die Entwicklung von neuen Technologien und Werkzeugen wertvoll, etwa im Bereich der verwaltungsinternen Kommunikation. Ebenso lassen sich Beratungsleistungen in Politik und Verwaltung derart einbinden, dass Open Government effektiver umgesetzt wird. Medien Ein weiterer indirekter Akteur sind die verschiedenen Medienhäuser. Diese können der Zivilgesellschaft in der Entwicklung und Umsetzung des OGP-Prozesses eine Stimme verleihen. Zudem unterstützen soziale Medien bei der Vernetzung der beteiligten Akteursgruppen. Die regelmäßige Berichterstattung über Open Government und den NAP-Prozess ist ein wesentlicher und wichtiger Bestandteil, um Open Government in der Öffentlichkeit zu verankern. So kann die Zivilgesellschaft für dieses Thema sensibilisiert und die Beteiligung an Partizipationsmöglichkeiten, etwa in der Erstellung der NAP oder auf kommunaler Ebene im Rahmen von OGP Local, folglich stärker anregt werden. 7.3 Open Government Leitbilder für die 2020er-Jahre Im Rahmen des ersten Konsultationsprozesses wurde vom zivilgesellschaftlichen Arbeitskreis mit der OGPDE-Matrix eine Übersicht erstellt, die zeigen soll, was alles unter Open Government verstanden werden könnte (von Lucke, 2017). Ausgehend von dieser Matrix werden im Folgenden beispielhaft einige Leitbilder eines offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns aufgezeigt. 7.3.1 OGPDE-Matrix Die Aufbereitung der OGPDE-Matrix umfasst 10 übergreifende Handlungsfelder, die mit 20 ressortgebundenen Themenfelder gekreuzt werden können. Diese Skizze verdeutlicht einerseits die vielen Möglichkeiten für Open Government, 7.3 Open Government Leitbilder für die 2020er-Jahre 153 Abb. 7.1 Die OGPDE Matrix. (Quelle: von Lucke, 2017) zeigt andererseits aber auch die Komplexität einer wirklich breiten Umsetzung auf Abb. 7.1. Realistisch werden von der Bundesregierung in jedem nationalen Aktionsplan nur etwa 15 Felder für Maßnahmen ausgewählt. Ausgangsbasis für die Konzeption der Matrix waren Bedarfe, die mit bestehenden Themenfeldern kombiniert wurden. Zusätzlich wurden aber auch neue Themenfelder skizziert. Dabei erhebt die Matrix keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Sie lässt sich durch neue technologische Innovationen oder neue thematische Schwerpunkte in den Bundesressorts immer weiterentwickeln. Die Darstellung ermöglicht aber eine Ableitung von künftigen Leitbildern für ein offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln in Deutschland. Im Folgenden werden beispielhaft Leitbilder für die Themenbereiche „Kompetenzaufbau und Qualifizierung“, „offene Bildungspolitik“, „digitale Offenheit im Arbeitsalltag von Behörden“ sowie „offene Klima- und Umweltpolitik“ vorgestellt, die in den 2020er-Jahren visionäre Kraft entfalten sollten. 7.3.2 Leitbilder im Rahmen der OGPDE-Matrix Kompetenzaufbau und Qualifizierung Mitarbeitende der öffentlichen Verwaltung müssen Kompetenzen entwickeln, die für eine breite Umsetzung eines offenen Regierungs- und Verwaltungshandeln not- 154 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership wendig sind. Die dazu erforderliche Qualifizierung erfolgt durch Schulungen und Trainings, Aus- und Fortbildungsformate sowie aktiv gelebter Ko-Kreation in der Verwaltung selbst. Erlernt werden Strategien, Methoden und der Umgang mit Werkzeugen, um transparent und effektiv zusammenzuarbeiten und dabei auch Bürger miteinbeziehen zu können. Digitale Offenheit im Arbeitsalltag von Behörden Ministerien und Behörden reagieren agil auf die zunehmenden Anforderungen an den öffentlichen Sektor, indem sie auf eine offene Verwaltungskultur setzen und diese täglich leben. Dazu nutzen sie die Chancen digitaler Offenheit und gestalten diese aktiv mit. Sie setzen auf offene Standards, offene Schnittstellen und offene Daten und fördern den Einsatz von freier und offener Software, durch den der Staat an digitaler Souveränität gewinnt. Gerade offene Standardisierungsprozesse und ein offener Quellcode gewährleisten eine Unabhängigkeit von Dienstleistern, Softwareanbietern mit proprietären Lösungen und Plattformbetreibern. Offene Bildungspolitik Ergänzend zum Unterricht im Klassenzimmer muss Schülern auch ein freier Zugang zu offenen Bildungsressourcen (OER) eröffnet werden, also zu offenen Lehrbüchern, Lehrfilmen und Lernplattformen. Eine bundesweite, offene Bildungsinfrastruktur (Open Education Cloud) auf Basis freier Software, offener Standards, offener Schnittstellen und offener Inhalte sorgt dafür, dass Lehrern, Schülern und Eltern alle relevanten Angebote zur Verfügung stehen und jederzeit jeder Dienstleister ausgetauscht werden kann, wenn er den Ansprüchen nicht mehr genügt. So werden Monopolstellungen und Abhängigkeiten vermieden. Offene Klima- und Umweltpolitik Die Bevölkerung will aktiv in klima- und umweltpolitische Lösungs- und Gestaltungsprozesse einbezogen werden. Expertenwissen aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft wird dabei angemessene Berücksichtigung finden. Die von der Bevölkerung verlässlich vorgenommenen Datenerhebungen, etwa zu der Luft- und Trinkwasserverschmutzung oder auch zu der Lärmbelästigung, ergänzen die Informationssysteme der zuständigen Umweltbehörden. Digitale Dashbords überzeugen breite Bevölkerungsschichten, indem sie die Folgen von Handlungen auf das Klima visuell prognostizieren und zu einem klimafreundlichen Handeln motivieren. 7.4 Nationale Aktionspläne Deutschlands zur OGP 7.4 155 Nationale Aktionspläne Deutschlands zur OGP Bis zur Veröffentlichung dieses Lehrbuches hat die deutsche Bundesregierung drei nationale Aktionspläne bei der OGP eingereicht. In folgendem Abschnitt wird der Ablauf ihrer Konsultationsprozesse sowie die enthaltenden Verpflichtungen vorgestellt. Zudem werden wesentliche Anmerkungen aus dem Evaluationsprozess der OGP sowie den Selbsteinschätzungen der Bundesregierung wiedergegeben. 7.4.1 Erster Nationaler Aktionsplan 2017–2019 Konsultationsprozess Die Erarbeitung des ersten NAP erfolgte unter der Koordinierung des Bundesministeriums des Innern. Erste Austausche und Treffen fanden zur Jahreswende 2016/17 statt. Im Februar 2017 trafen sich über 70 Experten im Bundesministerium des Innern und sammelten erste Ideen für mögliche Verpflichtungen. Zudem wurde der Arbeitskreis der Zivilgesellschaft erneuert, damit das Engagement der Bundesregierung in der OGP angemessen unterstützt werden kann. In diesem Rahmen wurden eine Matrix mit 10 übergreifenden Handlungsfeldern und 20 ressortgebundenen Themenfeldern erstellt Abschn. 7.3.1 und insgesamt 265 Vorschläge für mögliche Verpflichtungen abgeleitet, die dann der Bundesregierung übergeben wurden. Die Bundesregierung bewertete viele dieser Ideen als bereits gelebte Praxis in Deutschland. Verpflichtungen Der erste NAP wurde am 16. August 2017 veröffentlicht und enthält 15 Verpflichtungen der Bundesregierung. Verpflichtungen der Bundesländer flossen in den ersten NAP noch nicht mit ein (Bundesregierung, 2017, S. 12 ff.). Verpflichtungen der Bundesregierung im Rahmen des ersten NAP • • • • • • Schaffung von Rahmenbedingungen für die OGP-Teilnahme Umsetzung von Open Data in die Verwaltungspraxis Förderung des Open-Data-Umfeldes Besserer Zugang und einfache Nutzung von Geoinformationen Finanztransparenz-Implementierung des EITI-Standards Transparenz in der Entwicklungspolitik 156 • • • • • • • • • 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership Open Data für intelligente Mobilität Stärkung der Bürgerbeteiligung bei Umwelt und Stadtentwicklung Elterngeld Digital/ Digitalisierung familienbezogener Leistungen Wissensnetz für lesbische, schwule, bisexuelle, trans- und intersexuelle bzw. geschlechtliche Menschen Initiative Lokale Bündnisse für Familien Monitoring der Entwicklung des Frauen- und Männeranteils an Führungsebenen, in Gremien der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst Förderung des freien Zugangs zu wissenschaftlichen Publikationen („Open Access“) Das Wissenschaftsjahr 2018 – Arbeitswelten der Zukunft Bundeswettbewerb „Zusammenleben Hand in Hand“ Auseinandersetzung und fünf zentrale UBM-Empfehlungen Der erste NAP weist durchaus eine große Bandbreite von Open Government auf. Gleichzeitig wird ein Schwerpunkt im Bereich offener Daten erkennbar. Hierzu sind einige gut ausgearbeitete Verpflichtungen zu finden, die offene Daten in der Verwaltungspraxis allgemein, aber auch in Bereichen wie Mobilität und der Entwicklungszusammenarbeit fokussieren. Dabei spiegelt der Fokus auf offene Verwaltungsdaten das deutsche Verständnis von Open Government und dessen Gleichsetzung mit Open Government Data wider, welches in den vorangegangenen Jahren das Handeln prägte. Im Berichtswesen der OGP ist die Evaluation des unabhängigen Berichtsmechanismus (UBM) ein wesentlicher Bestandteil zur Überprüfung der Einhaltung der OGP Standards. In diesem Rahmen wurde Dr. Dieter Zinnbauer als unabhängiger Experte beauftragt, sowohl die Entwicklung und Ausgestaltung des Aktionsplans in einem Design-Bericht als auch die Implementierung der Verpflichtungen in einem Umsetzungsbericht zu evaluieren. Der Design-Bericht merkte hinsichtlich des Konsultationsprozesses die kurzen Zeitfenster sowie die eingeschränkten Möglichkeiten für die Zivilgesellschaft an, Feedback und Kommentare einzubringen (Zinnbauer, 2019, S. 12). Es wurde auch angemerkt, dass mehrere Verpflichtungen des ersten NAP bereits existierende Aktivitäten in Regierung und Verwaltung darstellten. Die Einbeziehung in den Aktionsplan würde aber zu einer zusätzlichen Sichtbarkeit der einzelnen Verpflichtungen beitragen und die Überprüfbarkeit und Rechenschaftslegung fördern 7.4 Nationale Aktionspläne Deutschlands zur OGP 157 (ebd. S. 16). Zudem würden die Verpflichtungen bereits durch den vor dem OGP-Prozess etablierten Austauschbeziehungen mit zivilgesellschaftlichen Akteuren profitieren (ebd. S. 3). Die Schwerpunktsetzung des ersten NAP auf Transparenz und offene Daten führte der Design-Bericht auf die vermehrte Teilnahme zivilgesellschaftlicher Akteure aus diesen Bereichen zurück. Die vom DesignBericht als besonders erwähnenswert erachteten Verpflichtungen #3, #5, #7 und #8 decken ebenso diese Bereiche ab. Ziel des Berichtsmechanismus ist es neben einer Evaluation auch Handlungsempfehlungen für den weiteren OGP-Prozess zu geben. Im ersten Design-Bericht wurde daher als erste Empfehlung angemerkt, den Ko-Kreationsprozess weiter auszubauen und einen ganzheitlichen Ansatz zu verfolgen. So soll die Vernetzung des OGP-Prozesses mit bereits bestehenden Konsultations- und Dialogprozessen gesichert, die Teilnahme von höherrangigen Regierungsvertretern bewirkt und den zivilgesellschaftlichen Akteuren mehr Zeit und Möglichkeiten für Rückmeldungen zu den Verpflichtungen im Entwurfsstadium gegeben werden. Haushaltsmittel für die OGP-Teilnahme sollten auch zur Förderung der Koordinations- und Kommunikationsfunktionen der Zivilgesellschaft eingesetzt werden. Zudem wurde angemerkt, dass ein höheres Ambitionsniveau für zukünftige NAP wünschenswert wäre, die insbesondere auch über bereits bestehende Initiativen hinausgingen. Gleichzeitig sollten gegenwärtige und gesetzgeberische Verfahren als Basis für möglichst ehrgeizige Empfehlungen, wie beispielsweise die Bereiche offener Verträge oder Transparenz wirtschaftlicher Eigentümer genutzt werden. Als letzten Punkt empfiehlt der Design-Bericht die Identifizierung und die aktive Einbindung von hochrangigen politischen Persönlichkeiten, um das Profil und die Sichtbarkeit von Open Government innerhalb der Regierung auszubauen (ebd. S. 60). Nach Abschluss des ersten NAP im Sommer 2019 evaluierte der Umsetzungsbericht die Implementierung der Verpflichtungen. Der Berichterstatter kam zu dem Ergebnis, dass alle 15 Verpflichtungen des ersten NAP entweder vollständig oder in substanziellen Maßen umgesetzt wurden und schloss sich damit der Selbstbewertung der Bundesregierung an (Zinnbauer, 2020, S. 2). Als positiv wurde die regelmäßige Berichterstattung der Regierung über den aktuellen Umsetzungsstand angemerkt. Die wirkungsvollsten Ergebnisse wurden laut Bericht im Bereich Transparenz, speziell durch die Offenlegung von Informationen und Daten in den Bereichen Rohstoffe, Entwicklungszusammenarbeit und Mobilität erzielt. Mit der Verpflichtung #5, die bereits im Design-Bericht als erfolgsversprechend eingestuft wurde, erreichte Deutschland als erstes Mitgliedsland der EU den offiziellen Status der Konformität mit dem Standard der Initiative für Transparenz und Rechenschaftspflicht im Rohstoffsektor (EITI). Substanzielle Verbesserungen wurden 158 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership ebenso in der Verpflichtung #6 (Transparenz der Entwicklungszusammenarbeit) sowie der Verpflichtung #7 (Offenlegung von Daten im Mobilitätsbereich) erzielt. Neben den Berichtserstattungen sind auch die Selbsteinschätzungen der jeweiligen Regierungen durch Zwischen- und Abschlussberichte im OGP-Prozess wesentlich. Laut Abschlussbericht der Bundesregierung, der im November 2019 veröffentlicht wurde, hatte der erste NAP vor allem das Ziel, Formate und Prozesse der OGP einzuführen, bekannt zu machen und Brücken in diverse Politikfelder aufzubauen (Bundesregierung, 2019, S. 10). In diesem Zusammenhang wird insbesondere auf die Verbesserungen am Dialog- und Erarbeitungsprozess für den 2. NAP, einer deutschsprachigen Internetpräsenz für die OGP-Teilnahme und den angestoßenen Vernetzungsbestrebungen mit den Ländern verwiesen, die Teil der ersten Verpflichtung waren (ebd.). Gleichzeitig verweist der Abschlussbericht darauf, dass die Frage nach der strategischen Umsetzung von Open Government in unterschiedlichen Politikfeldern Gegenstand anhaltender Diskurse und Maßnahmen sein wird. Um die Erreichung der Verpflichtungen zu messen, wurden für jede Verpflichtung spezifische Meilensteine konzipiert. Laut Abschlussbericht der Bundesregierung konnten bis auf wenige Ausnahmen alle Verpflichtungen des ersten NAP umgesetzt werden. 61 von 68 Meilensteinen wurden bis zu diesem Zeitpunkt erreicht. Weitere 7 Meilensteine lagen in Sichtweite, also kurz vor der Umsetzung oder in einem substanziell fortgeschrittenen Status (ebd. S. 8). Bezüglich mancher Verzögerungen wurde auf die Regierungsbildung verwiesen, die kurz nach Veröffentlichung des ersten NAP anstand, sowie auf die vorläufige Haushaltsführung im Jahr 2018 und die Zuständigkeitswechsel (ebd. S. 8). 7.4.2 Zweiter Nationaler Aktionsplan 2019–2021 Konsultationsprozess Nach einer etwa einjährigen Umsetzungsphase des ersten NAP wechselte die Koordinationsverantwortlichkeit im Juli 2018 in die Abteilung 6 Politische Planung, Innovation und Digitalpolitik, Strategische IT-Steuerung des Bundeskanzleramtes. Das Referat 623 übernahm die Funktion des offiziellen nationalen Ansprechpartners und koordinierte alle internen als auch externen Kommunikationsabläufe sowie Konsultationsprozesse Abschn. 7.2.1. Am 06.03.2019 begann die Erarbeitung des zweiten NAP mit einer Auftaktveranstaltung im Bundespresseamt. Daran anknüpfend wurde in drei weiteren offiziellen Treffen in Berlin die Erarbeitung von Verpflichtungen von Akteuren aus der Zivilgesellschaft angegangen. Zusätzlich wurde die Möglichkeit einer digitalen Beteiligung gewährleistet. Über die Plattform „Your Priorities“ konnten alle Interessierten vom 26.03.2019 bis zum 7.4 Nationale Aktionspläne Deutschlands zur OGP 159 26.04.2019 Ideenvorschläge einbringen. Insgesamt wurden 1435 Beiträge verfasst. Alle Vorschläge wurden innerhalb des Konsultationsprozesses gesichtet, sortiert und verbessert. Dabei bündelte das OGN die Expertise und Positionen aus der Zivilgesellschaft, um sie in den Konsultationsprozess einzubringen. Insgesamt wurde eine Priorisierung von 42 Vorschlägen vorgenommen, die an die Bundesregierung übermittelt wurden. Ende August 2019 wurde daraufhin die Einschätzung der Bundesregierung zu den einzelnen Vorschlägen veröffentlicht. Im zweiten NAP wurden erstmals auch Verpflichtungen der Bundesländer in einem föderalen Kapitel aufgenommen. Die Kommunikation zwischen Bund und Ländern lief dabei über den IT-Planungsrat. Hintergrundinformationen Fast zeitgleich mit der Veröffentlichung des zweiten NAP trat Deutschland seinen dreijährigen Sitz im Lenkungsausschuss der OGP an. Hier engagierte sich Deutschland zuerst im Unterausschuss „Thematic Leadership“ und anschließend im Unterausschuss „Criteria and Standards“. Auf Deutschland kommen so vielfältige Gestaltungsmöglichkeiten zu. Verpflichtungen Der zweite NAP, der im September 2019 veröffentlicht wurde, umfasste neun Verpflichtungen auf Bundesebene sowie fünf Verpflichtungen, die von drei Bundesländern eingebracht wurden. Die amtierende Bundeskanzlerin Angela Merkel forderte im zweiten NAP für die künftige Regierungs- und Verwaltungskultur ein, offen für neue Ideen und Antworten zu sein, zuzuhören, zu erklären und aufzuklären, ehrlich miteinander umzugehen und Rechenschaft abzulegen. Teilhabe, Transparenz und Zusammenarbeit seien Grundpfeiler der Demokratie und unerlässlich für ein gelingendes gesellschaftliches Miteinander (Bundesregierung, 2019a, S. 5). Die Verpflichtungen der Regierung wie auch der Länder im Rahmen des zweiten NAP bewertet die Bundesregierung daher als Erfolg, auch wenn die Umsetzung guter Lösungen, die Vernetzung fachlicher Expertisen und die Fortführung der Diskurse noch anstehen. Der Plan sei eine deutliche Weiterentwicklung in der Themenbreite und in den Konsultationsformaten mit der Zivilgesellschaft (ebd. S. 31). Verpflichtungen der Bundesregierung im Rahmen des zweiten NAP • Regionale Open Government Labore • Zivilgesellschaftlicher Dialog zur Außenpolitik • Jugendbeteiligung an der gemeinsamen Jugendstrategie der Bundesregierung 160 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership • Aufbau einer E-Government-Agentur als Digital Innovation Team der Bundesverwaltung • Förderung von Transparenz und Partizipation in der Entwicklungszusammenarbeit • Weiterentwicklung und Förderung des Open-Data-Umfelds • Beteiligungsprozess zur Weiterentwicklung der Forschungs- und Innovationspolitik im Rahmen der Hightech-Strategie • Bessere Rechtsetzung durch Beteiligung und Erprobung • Modellvorhaben Smarte Land Region Verpflichtungen der Bundesländer im Rahmen des zweiten NAP • Land Nordrhein-Westfalen I: Infrastruktur und Rahmenbedingungen für Open Government in NRW ausbauen • Land Nordrhein-Westfalen II: Räume für Austausch und Zusammenarbeit in NRW schaffen • Land Nordrhein-Westfalen III: Datensouveränität in NRW stärken • Freistaat Sachsen: Weiterentwicklung und fortschreibende Etablierung des Beteiligungsportals des Freistaates Sachsen • Land Schleswig-Holstein: Open Source Software in der öffentlichen Verwaltung Auseinandersetzung und fünf zentrale UBM-Empfehlungen Wie der Design-Bericht des zweiten NAP betonte, fand die Entwicklung des Aktionsplans 2019 unter günstigeren politischen Rahmenbedingungen statt (Zinnbauer, 2020a, S. 14). Die Konzeptionsphase überlagerte sich nicht mit dem Übergang in eine neue Legislaturperiode und der Koalitionsvertrag für die aktuelle 19. Legislaturperiode enthält eine explizite Bekräftigung des deutschen Engagements in der OGP. Für die Entwicklung des zweiten NAP stand mehr Zeit zur Verfügung. Das Wissen um Open Government, die OGP und den Prozess der Erstellung der Aktionspläne war durch den bereits bestehenden ersten NAP bei den teilnehmenden Stakeholdern von Beginn an höher. Die erstmalig aufgesetzte Online-Plattform trug dazu bei, dem Prozess besser zu folgen und sich einbringen zu können. Im Konsultationsprozess des zweiten NAP konnte sich die Zivilgesellschaft durch vielfältigere Möglichkeiten austauschen. Zudem war die Rückmeldung der Bundesregierung von der Zivilgesellschaft entwickelten Vorschlägen umfangreicher als noch zum 7.4 Nationale Aktionspläne Deutschlands zur OGP 161 ersten Aktionsplan. Des Weiteren waren im Ko-Kreationsprozess für den zweiten Aktionsplan neue Stakeholder jenseits der thematischen Kerngruppe zu offenen Daten und offener Regierungsführung beteiligt (ebd.). Als besonders erwähnenswerte Verpflichtungen im Sinne der OGP-Kriterien wurden im zweiten Design-Bericht die Verpflichtungen der Bundesregierung #2, #5 und #8 angeführt (Zinnbauer, 2020a, S. 3–4). Im föderalen Kapitel wurde insbesondere die dritte Verpflichtung von Nordrhein-Westfalen zur Stärkung der Datensouveränität hervorgehoben (ebd.). Die Erstellung eines föderalen Kapitels wird von zivilgesellschaftlicher Seite als positiv bewertet (Gollasch, 2020, S. 77). Kritisch gesehen werden kann jedoch, dass nur wenige Vorschläge der Zivilgesellschaft tatsächlich in dem vorgelegten Aktionsplan berücksichtigt wurden. Dies kann auch auf die teilweise sehr unterschiedlichen Vorstellungen und auf dem fehlenden Wissen innerhalb der Zivilgesellschaft bezüglich institutioneller Abläufe zurückgeführt werden (Gollasch, 2020, S. 48). Zudem wurde im Konsultationsprozess deutlich, dass eine Schärfung des Begriffsverständnisses von Open Government in Deutschland notwendig ist und insbesondere die definitorische Abgrenzung zu E-Government verdeutlicht werden müsste. Auch in diesem Design-Bericht wurden weiterführende Handlungsempfehlungen gegeben, die zur Verbesserung des Konsultationsprozesses als auch der NAP-Verpflichtungen beitragen sollten (Zinnbauer, 2020a, S. 56 ff.). Es wurde eine zusätzliche Konsultationsphase empfohlen, die zivilgesellschaftlichen Akteuren die Gelegenheit gibt, die endgültige Fassung des Aktionsplans nochmals zu kommentieren. In diesem Bezug wurde noch einmal auf die Empfehlung im ersten Design-Bericht verwiesen, dass der Konsultationsprozess mit weiteren Austauschforen verknüpft werden könne. Als weitere Empfehlung sieht der Design-Bericht die Ausweitung der Einbeziehung von Akteuren auf Länder- und kommunaler Ebene sowie aus der Parlamentsverwaltung vor. Hinsichtlich der thematischen Schwerpunktsetzung empfiehlt der Design-Bericht zukünftig die Herausforderungen des Klimawandels mit zu berücksichtigen und Verpflichtungen im Bereich der grünen Transformation anzuregen. Außerdem wurden zwei Thematiken angemerkt, die in den ersten beiden NAP-Prozessen oft angesprochen wurden. Dies umfasste zum einen die Verbesserungen in der Transparenz von Lobbying und zum anderen im Management von Interessenkonflikten. Laut des Design-Berichts könne hier eine Verpflichtung angestrebt werden, die ein neues Gesetz oder Regelwerk in diesem Bereich begleiten könne. Die letzte Empfehlung umfasste die Anregung, die innovative Verpflichtungen auf Länderebene und die Diskussion dazu weiter auszuweiten und Ansätze breiter und wirksamer zu machen. Laut Abschlussbericht der Bundesregierung (2021a), der im September 2021 veröffentlicht wurde, konnten nach den zwei Jahren Laufzeit des zweiten NAP 45 162 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership der insgesamt 68 Meilensteinen vollständig erreicht werden. 20 Meilensteine befanden sich zu diesem Zeitpunkt noch im Umsetzungsprozess. Der Abschlussbericht weist ebenso daraufhin, dass die Implementierung der Verpflichtungen ab März 2020 unter den erschwerenden Bedingungen der Corona-Pandemie stattfinden musste, die viele Verwaltungen vor große Herausforderungen stellte und damit zu Lasten der OGP-Verpflichtungen ging. Allerdings zeigte die Pandemie laut Abschlussbericht auch den hohen Stellenwert von Open Government auf. Im Rahmen des Beschlusses des dritten NAP am 30. Juni 2021 äußerte sich der Chef des Bundeskanzleramtes, Bundesminister Dr. Helge Braun, daher wie folgt: c „Während der Pandemie sehen wir, wie wichtig es ist, dass wir als Regierung in herausfordernden Situationen externen Sachverstand einbeziehen und erklären, was die Beweggründe für unsere Entscheidungen sind. Außerdem braucht es neue Formen der Zusammenarbeit, innerhalb und außerhalb der Verwaltung, wie wir dies beispielgebend mit der Open-Social-Innovation-Plattform Update Deutschland umgesetzt haben. Transparenz, Beteiligung und Zusammenarbeit – das ist Open Government.“ (Bundesregierung, 2021a, S. 7) 7.4.3 Dritter Nationaler Aktionsplan 2021–2023 Konsultationsprozess Der Konsultationsprozess des dritten NAP wurde ebenso vom Bundeskanzleramt koordiniert. Im Gegensatz zu den ersten beiden NAP basierte der Ansatz zur Beteiligung der Zivilgesellschaft nun nicht mehr allein darauf, offene Vorschläge einzubringen. Zusätzlich konnten zivilgesellschaftliche Akteure in einer ersten Beteiligungsphase im März 2021 eine unverbindliche Ideenskizze der Bundesregierung zu 22 möglichen Verpflichtungen kommentieren. Insgesamt wurden 5 Anregungen per E-Mail an das Bundeskanzleramt, 50 Vorschläge über die vom Netzwerk Open Government bereitgestellte Plattform Adhocracy für neue Verpflichtungen im dritten NAP sowie 22 Kommentare zur Ideenskizze der Regierung gesammelt. Daraufhin erarbeitete die Bundesregierung einen Entwurf des dritten NAP. In einer zweiten Beteiligungsphase, die im Mai 2021 folgte, hatte die Zivilgesellschaft die Möglichkeit, Anmerkungen zu diesem Entwurf vorzunehmen. Daraufhin wurde der dritte NAP finalisiert und am 30.06.2021, vorerst ohne Länderkapitel, beschlossen. Ebenso wurde eine Rückmeldung der Bundesressorts zu den im Konsultationsprozess geäußerten Vorschlägen der Zivilgesellschaft veröffentlicht. Die Ausarbeitung der Länderkapitel erfolgte im Juli und August, sodass am 7.4 Nationale Aktionspläne Deutschlands zur OGP 163 02.09.2021 der finalisierte NAP mit Bund- und Länderverpflichtungen bei der OGP eingereicht werden konnte. Verpflichtungen Insgesamt enthält der dritte NAP (Bundesregierung, 2021b) neun Verpflichtungen auf Bundesebene sowie zwei Verpflichtungen des Bundes mit Beteiligung der Länder und drei Verpflichtungen, die von Bundesländern allein umgesetzt werden. Verpflichtungen der Bundesregierung im Rahmen des dritten NAP • Grundstein für die Verbesserung des Zugangs zu Rechtsinformationen • Verbesserter Zugang zum gemeinsamen Ministerialblatt • Transparenz über Genehmigungsverfahren bei großen Infrastrukturvorhaben im Verkehrssektor • Bereitstellung des Integritätsberichts der Bundesregierung als Open Data und Erweiterung des Berichtswesens um Aspekte der internen Revision • Weiterentwicklung der Verwaltungsdaten-Informationsplattform (VIP) • Förderung des Wissensaustauschs im Open Data-Umfeld • Partizipative Entwicklung des nächsten Nationalen Aktionsplans „Bildung für nachhaltige Entwicklung“ • Verstetigung des Spurenstoffdialogs • Nationales Monitoringzentrum zur Biodiversität Verpflichtungen der Bundesregierung mit Beteiligung von Ländern im Rahmen des dritten NAP • Eine Open Source-Plattform der öffentlichen Verwaltung • Standardbasierte Vereinfachung des Unternehmenszugangs zur öffentlichen Beschaffung Verpflichtungen der Bundesländer im Rahmen des dritten NAP • Freie und Hansestadt Hamburg: Bürgerbeteiligung und Information – Digitalisierung von Verwaltungsleistungen zu Beteiligung und Planwerksbereitstellung im Kontext der räumlichen Planung. • Land Nordrhein-Westfalen I: Qualität und Quantität der Daten von Unternehmen der Daseinsvorsorge und von Wahldaten erhöhen • Land Nordrhein-Westfalen II: Stärkung der Bürgerbeteiligung durch Online-Partizipation 164 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership Der dritte NAP zeigt ein breites Feld an Open-Government-Aktivitäten auf. Neue Themenfelder wie beispielsweise Open Contracting werden adressiert und bis 2023 angegangen. Hinsichtlich der anhaltenden Herausforderungen der CoronaPandemie wird sich zeigen, wie erfolgreich die Verpflichtungen umgesetzt werden können. 7.5 Entwicklung von künftigen nationalen Aktionsplänen Die Teilnahme an der OGP ist ein fortlaufender Prozess, dem sich die Bundesrepublik Deutschland in den kommenden Jahren weiter stellen wird. Dabei gilt es einige Herausforderungen zu berücksichtigen. 7.5.1 Divergierende Erwartungshaltungen In den vergangenen Konsultationsprozessen zeigte sich, dass die Kommunikation zwischen den einzelnen Akteursgruppen weiterhin eine große Herausforderung darstellt. Insbesondere wird dies in den unterschiedlichen Vorstellungen und Erwartungshaltungen deutlich, die zwischen Bund und Ländern und der Zivilgesellschaft bestehen können. In der Zivilgesellschaft gibt es unterschiedliche Vorstellungen darüber, was Open Government ist und über was die Exekutive eigenständig entscheiden kann. Auch das Vorwissen, auf welchen (föderalen) Ebenen die jeweiligen Zuständigkeiten verankert sind, ist unterschiedlich. Die Herausforderung besteht darin, den Informationsstand zur Umsetzbarkeit von Vorschlägen zu erhöhen und realistische Vorstellungen zu fördern. Durch die Einbindung von politischen Fürsprechern könnte der OGP-Prozess zudem in Politik und Verwaltung dementsprechend positioniert und vorangetrieben werden. Dies könnte wiederum zu einer qualitativen und hochwertigeren Entwicklung der NAP beitragen. 7.5.2 Einbindung der Bundesländer und OGP Local Kommunale und regionale Verwaltungen sind für die konkreten Dienstleistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge verantwortlich. Sie stellen die engsten Beziehungen zwischen Staat und Bürgern her. Bei der Identifizierung von Interessen und Bedürfnissen der Bürger und daher auch der Konzeption von wirksamen Open 7.5 Entwicklung von künftigen nationalen Aktionsplänen 165 Government-Initiativen kommt ihnen eine Schlüsselrolle zu (OECD, 2016, S. 17). Im zweiten und dritten NAP waren bereits Verpflichtungen der Bundesländer enthalten Abschn. 7.4. Für die weitere Einbindung von Ländern und Kommunen besteht die Herausforderung, ein geeignetes Gremium zu finden, da der IT-Planungsrat seine Schwerpunkte eigentlich woanders setzt. Ein künftiges Gremium sollte keinen reinen Technikbezug aufweisen, sondern auch die Bereiche Partizipation und Zusammenarbeit abdecken. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass Open Government als Sammelbegriff in unterschiedlichen Ressorts aufkommt und somit auch eine der Fachministerkonferenzen nicht geeignet wäre, um das Thema anzugehen. Bei der Einbindung von Ländern und Kommunen sind auch die begrenzten personellen wie auch finanziellen Ressourcen zu berücksichtigen. Für ein gesondertes Engagement von Ländern und Kommunen, unabhängig der NAP, bietet sich das OGP Local Programm an Abschn. 7.1.6. In diesem Rahmen können einzelne Bundesländer, Metropolregionen, Landkreise, Städte und Gemeinden an der Initiative teilnehmen. Hier bietet sich das Potenzial, Open Government in konkreten Projekten auszuprobieren und sich international zu vernetzen. 7.5.3 Kommunales Open Government und regionale Open Government Labore Im Rahmen des zweiten NAP wurde das Projekt der regionalen Open Government Labore (2021) initiiert. Dabei wurden 13 regionale Open Government Labore in einem zweistufigen Interessenbekundungsverfahren ausgewählt, die vom Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) mit insgesamt 2,7 Millionen Euro gefördert und durch Forschungsassistenzen, offene Veranstaltungen und Öffentlichkeitsarbeit unterstützt werden. Die Laborarbeit soll dazu dienen, Transparenz, Partizipation und Rechenschaftspflicht in die Zusammenarbeit zwischen Kommunalverwaltungen, Kommunalpolitik und Zivilgesellschaft, gegebenenfalls unter Mitwirkung von Wissenschaft und lokaler Wirtschaft, zu integrieren. c Definition: Kommunales Open Government Kommunales Open Government bezeichnet die bewusste und systematische Öffnung von Lokalpolitik und Kommunalverwaltung für die Interessen, Anforderungen und Fähigkeiten der vielfältigen, mobilen, digitalen und zunehmend globalisierten Gesellschaft in den Gemeinden, Städten und Kreisen (Neutzer, 2019, S. 25). Weitere praktische Anhaltspunkte für eine Umsetzung von Open Government in Ländern und Kommunen zeigen der Projektbericht Modellkommunen (Beck & 166 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership Stember, 2019) und die Gebrauchsanleitung für eine Utopie (Neutzer, 2019) auf. Zudem werden im Sammelband Kommunales Open Government (Laumer, 2021) wesentliche Grundlagen, Merkmale und Perspektiven für ein offenes Regierungsund Verwaltungshandeln in der Praxis vermittelt. 7.6 Internationale Aktivitäten der OGP Zum Wissenstransfer, zur Vernetzung und zum Austausch organisiert die OGP regelmäßig Veranstaltungen und Kampagnen. Einige davon werden im folgenden Abschnitt vorgestellt. 7.6.1 Open Gov Week Die OGP organisiert jährlich die Open Gov Week, um die Themenfelder von Open Government in die Breite zu bringen. Weltweit finden dafür in dieser Woche (Online-) Veranstaltungen, Seminare, Debatten und Hackathons statt. Interessierte können sich so über Open Government informieren, sich austauschen und vernetzen. Ausgerichtet werden die Veranstaltungen sowohl von zivilgesellschaftlichen Organisationen als auch von Regierungen. Teilnehmen können alle Interessierten. Im Mittelpunkt der Open Gov Week (2021) stand die Kampagne „Open Response, Open Recovery, Open Renewal“. 7.6.2 Open Response, Open Recovery, Open Renewal Die Kampagne der OGP Open Response and Open Recovery (2021) wurde im April 2020 mit dem Ziel entwickelt, Antworten zu finden, wie weltweit Staaten, Verwaltungen und die Zivilgesellschaft angemessen auf die Corona-Pandemie reagieren können. Das Konzept sieht Staat und Zivilgesellschaft als sich gegenseitig unterstützende Akteure an. Dabei soll das Vertrauen der Bevölkerung in die Regierung gestärkt werden, indem Entscheidungen transparent offengelegt werden. Dies gilt insbesondere für kurzfristige Maßnahmen und Transaktionen, etwa über die Beschaffung von medizinischen Gütern. Proaktiv bereitgestellte, transparente und zuverlässige Zahlen und Fakten informieren über Ansteckungsrisiken und ermuntern die Bevölkerung zur Einhaltung der Maßnahmen (Pradhan, 2020). Bei der Aufarbeitung der Krise sieht die Kampagne Transparenz und Bürgerbeteiligung als wesentliche Pfeiler bei der Konzeption und Bereitstellung von Konjunkturpaketen, 7.6 Internationale Aktivitäten der OGP 167 der Stärkung des Gesundheitssystems und der generellen Finanzhilfen an. Ein Jahr später wurde der Kampagne „Open Response and Open Recovery“ ein drittes „R“ hinzugefügt. Mit „Open Renewal“ möchte die OGP die systemischen Schwächen, die sich in dem ersten Jahr der Pandemie in vielen Ländern zeigten, aufarbeiten. Durch die Disruption bisheriger Standards im Regierungs- und Verwaltungshandeln sieht die Kampagne die Chance ganz neue Wege zu gehen. Vier Eckpfeiler zeigen dabei die wesentlichen Ansatzpunkte auf, die es braucht, um Open Government von Anfang an mitzudenken und international zu etablieren (Pradhan, 2021). Eckpfeiler der Kampagne „Open Response, Open Recovery, Open Renewal“ 1. 2. 3. 4. 7.6.3 Transparenz und Rechenschaftspflicht vorantreiben Systemische Ungleichheiten bekämpfen Demokratie und zivilgesellschaftlichen Raum schützen Stärkung der Bürgerbeteiligung ◄ Break the Roles Mit Break the Roles (2021) startete die OGP 2019 eine weitere Kampagne, die die Gleichstellung der Geschlechter thematisiert. Während vor dem Start der Kampagne noch weniger als zwei Prozent der fast 4000 Open-Government-Reformen sinnvolle geschlechterspezifische Verpflichtungen beinhalteten, war das Thema Gender und Inklusion 2020 eines der prominentesten Themenbereiche in den Aktionsplänen. Viele Regierungen gaben erstmals Gleichstellungsverpflichtungen ab oder nahmen Vertreterinnen von Frauenorganisationen in nationale Lenkungsausschüsse auf. Neue Partnerschaften entstanden zwischen Regierungen und globalen Frauenorganisationen. Die Kampagne wird weiter fortgeführt, um an die ersten Erfolge anzuknüpfen. Dazu müssen auch bestehende Verpflichtungen überprüft, weiter integriert und auch in Zukunft kritisch reflektiert und ausgeweitet werden. 7.6.4 OGP Summits Die globalen Gipfeltreffen der OGP, die OGP Global Summits (2021) bieten Regierungsvertretern, der Zivilgesellschaft und allen Interessierten die Möglichkeit, Erfahrungen, bewährte Praktiken und Fortschritte bei Initiativen und der Umsetzung von Open Government auszutauschen. Das erste Gipfeltreffen fand 2013 in 168 7 Aktivitäten Deutschlands in der Open Government Partnership London statt, gefolgt von den Gipfeln in Mexiko-Stadt (2015), Paris (2016), Tiflis (2018), Ottawa (2019) und Seoul (2021). 7.7 Bewertung der OGP-Teilnahme Deutschlands Die vorangegangenen Abschnitte thematisierten unterschiedliche Bereiche der OGP sowie die Umsetzung von Open Government in Deutschland. Zum Abschluss folgt eine Gesamtbewertung der Teilnahme Deutschlands an der OGP. Stärken Seit der Mitgliedschaft Deutschlands in der OGP wurde der Bekanntheitsgrad von Open Government und seinen einzelnen Komponenten erhöht. Die Verknüpfung von Partizipation und Zusammenarbeit mit innovativen Informations- und Kommunikationstechnologien und offenen Daten bringt neue Impulse, Perspektiven und Potenziale. Erste gelebte Vorhaben wurden in diesem Bereich durch den ersten NAP sichtbar. Dies motiviert zur weiteren Gestaltung von Verpflichtungen und kann zur Stärkung des Vertrauens von Bürgern in die Regierung führen. Deutschland hat in den kommenden NAP weiter die Möglichkeit, ehrgeizige Verpflichtungen zu entwickeln und den Lernprozess voranzutreiben. Die Teilnahme an der OGP trägt zur internationalen Vernetzung bei und fördert den Austausch mit weiteren Mitgliedsstaaten. Schwächen Eine Schwäche der OGP sind lasche Vorgaben hinsichtlich der Ausgestaltung der Verpflichtungen in den NAP. Die Bewertungskriterien bleiben schwammig. Im globalen Überblick zeigt sich, dass trotz der eher ungenauen Vorgaben, nur wenige Vorhaben als ambitioniert oder mit transformativem Potenzial bewertet werden können (Wewer & Wewer, 2019). Hier liegt es an der OGP, messbare Kriterien genauer herauszuarbeiten. Chancen Potenziale bestehen insbesondere in der Optimierung und Weiterentwicklung bestehender Angebote und Strukturen, bei gleichzeitiger Verbindung der einzelnen Handlungsfelder unter der Open-Government-Gesamtstrategie. Die Förderung des Verständnisses von Open Government als Leitparadigma muss weiterverfolgt werden, um den notwendigen Kulturwandel innerhalb von Politik und Verwaltung auf allen Ebenen und außerhalb des politisch-administrativen Systems zu stärken. Durch die Mitgliedschaft in der OGP wird den Open-Government-Vorhaben ein Literatur 169 Rahmen gegeben, um dies wirkungsorientiert voranzutreiben und zu festigen. Es gilt eine evidenzbasierte und zielorientierte Vorgehensweise zu verfolgen, die den Schwächen entgegenkommt. Risiken Ein mögliches Risiko der OGP besteht darin, durch niedrig angesetzte Aufnahmebedingungen nicht-demokratische Staaten aufzunehmen und diesen ein Feigenblatt zu bieten, sich international als Verfechter eines offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns zu präsentieren. Ein weiteres Risiko besteht dann wiederum im Verlust der Glaubwürdigkeit der OGP, sollten keine Konsequenzen bei der Nichteinhaltung von Verpflichtungen gezogen werden. Abschließend lässt sich festhalten, dass die OGP in den ersten zehn Jahren ihres Bestehens einen internationalen Austausch zu einem offenen Regierungs- und Verwaltungshandeln intensivierte. Die NAP haben weltweit dazu beigetragen, das Verwaltungshandeln zu verbessern und der Zivilgesellschaft mehr Gehör und Kanäle zur Mitwirkung zu verschaffen. Es ist gut, dass die Akteure aus Staat, Verwaltung und Zivilgesellschaft verstärkt ins Gespräch kommen. Mit Blick auf ein besseres Regierungs- und Verwaltungshandeln sowie Good Governance gibt es weltweit wie in Deutschland aber noch weiter viel zu tun. Insbesondere muss die OGP als Organisation in den kommenden Jahren noch eigene, überzeugende Akzente setzen und Kampagnen initiieren, um sich dauerhaft als bedeutsamer Akteur etablieren zu können. Literatur Beck, J., & Stember, J. (2019). Modellkommune Open Government, Projektbericht, BMI (Hrsg.). Spree Druck. https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/themen/moderne- verwaltung/projektbericht- modellkommune- opengovernment.pdf?__blob=publicationFile&v=2. Zugegriffen am 09.12.2021. Break the Roles. (2021). OGP. https://www.opengovpartnership.org/campaigns/break-theroles/. Zugegriffen am 09.12.2021. Bundeskanzleramt. (2021). Open Government Deutschland. Bundesregierung. https://www. open-government-deutschland.de/opengov-de. Zugegriffen am 09.12.2021. Bundesregierung. (2017). 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