Hak Komunal

Volume 6/ 2016 Maria SW Sumardjono Ihwal Hak Komunal atas Tanah Noer Fauzi Rachman Masyarakat Hukum Adat dan Hak Komunal atas Tanah Erasmus Cahyadi Beberapa Catatan Atas Peraturan MATR/KBPN Nomor 9 Tahun 2015 Nurul Firmansyah. “Jauh Panggang dari Api”: Menyoal Masyarakat Hukum Adat Sebagai Subjek Hak Komunal Yusak Elisa Reba Pengakuan Tanah Ulayat di Papua dan Kaitannya dengan Permen Hak Komunal Atas Tanah Sulaiman Tripa Mukim di Hadapan Hukum Negara Purnawan D. Negara Hak atas Tanah pada Masyarakat Tengger: Sebuah Refleksi atas Pelaksanaan Pengakuan “Hak Komunal atas Tanah” pada Masyarakat Tengger Dr. Kurnia Warman Pendaftaran Tanah Milik Kaum sebagai Tanah Milik Bersama di Sumatera Barat Gamma Galudra Peran migrasi dalam perubahan sistem penguasaan dan pengelolaan tanah di Jambi: Refleksi dan pembelajaran terhadap hak komunal Andreas Lagimpu Tanah dan Wilayah Adat pada Masyarakat Kulawi, Sulawesi Tengah Ahmad Nashih Luthfi dan Moh. Shohibuddin Mempromosikan Hak Komunal Resensi Buku REFORMA AGRARIA DALAM KONSTITUSI Salah satu persoalan mendasar mengenai masalah pertanahan di Indonesia adalah mengenai lemahnya pengakuan dan perlindungan hukum terhadap keberadaan hak masyarakat adat atas tanah. Permasalahan hak masyarakat adat atas tanah telah dibahas oleh pendahulu penyusun UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA). Kala itu, penyusun UUPA menggantikan konsepsi domein verklaring yang diterapkan oleh penguasa kolonial Belanda dengan konsepsi Hak Menguasai Negara yang diambil dari konsepsi hak ulayat pada masyarakat hukum adat. Keberadaan hak ulayat pun diakui di dalam UUPA (Pasal 2 ayat 4 dan Pasal 3) dan disadari pula bahwa hukum agraria yang berlaku adalah hukum adat (Pasal 5). Pengaturan di dalam UUPA belumlah memadai. Dibutuhkan peraturan yang operasional. Pengaturan yang operasional baru dibuat pada tahun 1999 melalui Peraturan Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Permasalahan Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Peraturan ini tidak terimplementasikan secara baik dan merata di setiap daerah, salah satunya karena proses pengakuan hukum terhadap hak ulayat masyarakat adat yang rumit harus melalui penelitian dan penetapan dalam bentuk Peraturan Daerah. Kemudian Menteri Agraria/Kepala BPN mengganti peraturan tersebut dengan Peraturan No. 9 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal Atas Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat Yang Berada Dalam Kawasan Tertentu. Peraturan Menteri Agraria yang baru ini mendapat tanggapan dari berbagai kalangan. Digest edisi ini membahas hadirnya Peraturan Menteri Agraria tentang Hak Komunal Atas Tanah tersebut. Tulisan yang ditampilkan di dalam Digest ini merupakan tulisan/makalah dari peserta Diskusi Terfokus Quo Vadis Hak Komunal Atas Tanah yang diselenggarakan Epistema Institute pada 20 Agustus 2015. Tulisan pertama merupakan artikel Prof. Maria Sumardjono (guru besar hukum agraria dari Universitas Gadjah Mada) yang telah diterbitkan di Kompas pada 6 Juli 2015 dengan judul “Ihwal Hak Komunal atas Tanah.” Tulisan ini mengkritik Permen Hak Komunal Atas Tanah karena merancukan antara hak ulayat dengan hak komunal. Menurut Maria Sumardjono, dengan merujuk kepada definisi di dalam Permen, hak komunal merupakan hak milik bersama atas tanah, sementara hak ulayat bukan merupakan hak atas tanah, melainkan kewenangan yang dipunyai oleh masyarakat hukum adat yang berdimensi publik dan perdata. Tanpa landasan filosofis, yuridis dan sosiologis yang kuat, Maria Sumardjono menyangsikan Permen akan memberikan manfaat bagi pengakuan hak masyarakat adat atas tanah. Sementara itu, Noer Fauzi dalam artikel yang berjudul “Masyarakat Hukum Adat dan Hak Komunal Atas Tanah” memulainya dengan kritik terhadap pandangan yang selama ini memposisikan hak ulayat atau bernama lain, akan hilang “dengan sendirinya” seiring perkembangan zaman, terutama karena menguatnya hak-hak individual atas tanah dari para anggota MHA. Pandangan demikian sebenarnya merupakan politik hukum dari UUPA yang menghendaki unifikasi hukum, sehingga diharapkan kelak hak ulayat akan habis. Namun realitas menunjukkan lain, bahwa keberadaaan hak ulayat ditopang oleh tuntutan masyarakat adat akan keadilan agraria. Hak ulayat bukanlah sesuatu yang dibiarkan habis, tetapi sesuatu yang dipertahankan dan hendak direbut kembali oleh masyarakat adat. Lebih lanjut Noer Fauzi melihat bahwa Permen Hak Komunal tidak akan mudah dijalankan tanpa adanya UU tentang Masyarakat Adat yang memberikan kejelasan mengenai masyarakat adat sebagai penyandang hak. Selain itu, Noer Fauzi menyoal ketentuan di dalam Permen yang menghendaki dikeluarkannya hak komunal dari kawasan hutan. Hal senada juga disampaikan oleh Erasmus Cahyadi yang memberikan catatan terhadap Permen Hak Komunal Atas Tanah. Menurut Erasmus, Permen Hak Komunal haruslah diposisikan dalam konteks kebijakan pengakuan terhadap masyarakat adat paska Putusan MK 35. Meskipun Permen memiliki kelebihan dalam hal prosedur penetapan hak masyarakat adat atas tanah, namun secara konseptual terdapat banyak masalah yang membuat Permen Hak Komunal akan gagal bila diposisikan sebagai pelaksanaan Putusan MK 35. Nurul Firmansyah dalam artikelnya yang berjudul “Jauh Panggang dari Api: Menyoal Masyarakat Hukum Adat sebagai subjek Hak Komunal” menilai bahwa Permen Hak Komunal memiliki sejumlah kekeliruan dan memperkuat kritik yang telah dimulai oleh Prof. Maria Sumardjono. Akibatnya Permen akan menjauhkan masyarakat adat dari akses kepada pengakuan hukum dan akan berdampak pada konflik horizontal di dalam masyarakat. Setelah empat artikel pendahuluan yang membahas Permen Hak Komunal Atas Tanah dari sisi konseptual dan legal, kemudian akan ditampilkan enam artikel yang beranjak dari konteks lapangan. Pengalaman lapangan ini dimulai dengan Tengger, lokasi dimana diklaim oleh Menteri Agraria dan Tata Ruang sebagai percontohan pemberian sertipikat hak komunal atas tanah. Dari artikel Purnawan D. Negara (Dosen Fakultas Hukum Universitas Widyagama Malang) yang melakukan penelitian terhadap Masyarakat Tengger, ternyata diketahui bahwa yang diberikan bukanlah sertipikat komunal, melainkan sertipikat individual dari program nasional (Prona) dimana di dalam sertipikat itu selain ditandatangani dan distempel oleh Kantor Pertanahan juga dilengkapi dengan tandatangan dan stempel desa. Selain itu untuk mendapatkan pemahaman yang lebih luas, maka Permen Hak Komunal diletakkan dalam situasi sosial di daerah lain. Pada intinya hendak melihat bagaimana potensi manfaat dan dampak pelaksanaan Permen Hak Komunal Atas Tanah dalam berbagai model penguasaan tanah yang berbeda antara satu tempat dengan tempat lain, antara lain Papua, Aceh, Sumatra Barat, Sulawesi Tengah, Jambi, dan Sidoarjo (Jawa Timur). Sekapur Sirih Yusak Elisa Reba, Dosen Fakultas Hukum Universitas Cendrawasih di dalam artikelnya mengupas mengenai keberadaan UU Otsus dan Perdasus Hak Ulayat di Provinsi Papua. Dari kedua regulasi itu menunjukkan bahwa pengakuan tanah ulayat di Papua bukan terletak pada aturan hukumnya melainkan konsistensi, ketaatan dan komitmen dari Pemerintah Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota dalam memberi perlindungan terhadap tanah ulayat masyarakat adat. Senada dengan itu pula, keberadaan Permen ini bukan sesuatu yang urgen dan menjadi kebutuhan yang diperlukan dalam menata dan memperkuat hak-hak masyarakat adat atas tanah. Menurut Yusak, kehadiran Permen ini akan berpotensi memperkuat kecurigaan masyarakat adat Papua akan intervensi negara dan upaya-upaya untuk melakukan pencaplokan atas hak-hak masyarakat adat termasuk hak atas tanah. Sulaiman Tripa, Dosen Fakultas Hukum Universitas Syah Kuala Aceh meletakkan Permen Hak Komunal dalam konteks Aceh. Di Aceh, kesatuan masyarakat hukum adat merupakan Mukim yang bukan saja menjadi unit pemerintahan secara tradisional namun juga merupakan subjek bagi hak ulayat baik terhadap tanah, wilayah, hutan, dan juga laut. Dengan rumusan pengaturan di dalam Permen Hak Komunal yang menentukan hak komunal sebagai hak miliki bersama akan sulit diterapkan untuk konteks mukim di Aceh. Dr. Kurnia Warman, Dosen Fakultas Hukum Universitas Andalas menuliskan artikel berjudul “Pendaftaran Tanah Milik Kaum Sebagai Tanah Milik Bersama di Sumatra Barat” menuliskan pengalaman pendaftaran tanah kaum yang sudah berlangsung sejak lama bahkan sebelum PP No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Jadi, tanpa kehadiran Permen Hak Komunal Atas Tanah pun, pendaftaran tanah kaum tetap bisa dilakukan. Namun disadari juga bahwa instrumen pendaftaran tanah saat ini belum mampu mengakomodasi keberagaman sistem tenurial masyarakat hukum adat. Pendaftaran tanah milik bersama dijalankan terhadap tanah kaum, tetapi belum dilakukan terhadap tanah suku dan tanah Nagari. Sementara itu Gamma Galudra berdasarkan hasil penelitiannya pada masyarakat di Tanjung Jabung Barat, Provinsi Jambi menunjukan bahwa konsepsi mengenai Hak Komunal Atas Tanah di dalam masyarakat bukanlah konsepsi yang statis, melainkan sangat dinamis bergantung dari interaksi antara masyarakat dengan pendatang. Hal itu sangat dipengaruhi dengan keberadaan Pesirah sebagai pimpinan desa dan kepentingan sosial ekonomi terhadap tanah. Menurut Gamma, Permen Hak Komunal akan sulit diterapkan bila mengategorisasikan masyarakat adat dan non adat dalam konteks Tanjung Jabung Barat karena diantara dua kategori itu sudah membaur satu sama lain, bahkan masyarakat kemudian membangun identitas baru seperti 'Melayu Jambi' di Tanjabar. Andreas Lagimpu, pemerhati budaya dan adat Kulawi, Sulawesi Tengah dalam artikelnya mengulas mengenai berbagai model penguasaan tanah pada masyarakat Kulawi di Kabupaten Sigi, Sulawesi Tengah yang menjaga nilai-nilai dan pranata dalam pemanfaatan tanah dan relasi sosial dalam wujud prinsip Hintuvu dan Katuvua. Baginya yang diperlukan dari pemerintah bukan lagi political will dan regulasi, melainkan political action yang membutuhkan keberanian mengambil resiko untuk memulihkan hak-hak rakyat. Artikel terakhir ditulis oleh Anas Natshi Luthfi dan Moh. Shohibuddin yang berjudul “Mempromosikan Hak Komunal”. Tulisan ini tidak dibahas di dalam Diskusi Terfokus yang dilakukan pada 20 Agustus 2015, namun tulisan ini sangat penting untuk memberikan warna terhadap pembahasan mengenai Permen Hak Komunal Atas Tanah. Luthfi mengajak untuk tidak terjebak dalam dikotomi masyarakat adat dan bukan masyarakat adat karena ada pula pandangan yang menyatakan bahwa konstruksi masyarakat hukum adat merupakan bentukan Kolonial Belanda untuk memudahkan kontrol terhadap desa. Sehingga, cakupan pengaturan hak komunal juga dapat diberlakukan bukan kepada masyarakat adat. Selain itu, penetapan hak komunal harus dilakukan untuk mewujudkan pemerataan akses terhadap tanah serta meletakan tanah sebagai kepunyaan bersama yang penting bagi pemenuhan kebutuhan, sosial, ekonomi, dan ekologi bagi masyarakat. Dengan kata lain, tanah komunal harus dilihat dari sisinya sebagai the commons, yang melampaui persoalan status legalnya. Sebelas artikel di dalam Digest kali ini menampilkan suatu perdebatan mengenai konstruksi Hak Komunal yang diperkenalkan oleh Menteri Agraria dan Tata Ruang. Sebagian besar kritik yang diajukan terhadap Hak Komunal namun pada sisi lain perlu pula melihat dimensi positif yang dapat diberikan oleh Permen Hak Komunal untuk mengatasi rumitnya kerangka hukum yang tersedia selama ini untuk pengakuan hak masyarakat atas tanah. Tulisan di dalam Digest ini mengundang diskusi yang lebih mendalam untuk kemudian dapat berkontribusi pada upaya menyempurnakan peraturan perundang-undangan yang sesuai dengan kebutuhan untuk mewujudkan pemerataan hak dan akses terhadap tanah. Selain artikel tersebut, di dalam Digest kali ini , seperti biasanya, juga dilengkapi dengan Resensi Buku yang ditulis oleh Malik terhadap buku Yance Arizona, Konstitusionalisme Agraria. Digest ini diterbitkan atas dukungan dari Ford Foundation. Mengakhiri sekapur sirih ini, dewan redaksi mengucapkan terimakasih atas kerja keras semua staf Epistema yang telah mengorganisir Diskusi Terfokus mengenai Hak Komunal yang tulisan tersebut kemudian diterbitkan dalam edisi khusus ini. Kepada Malik, Luluk Uliyah, dan Andi Sandhi yang bekerja keras membantu penerbitan Digest ini . Ihwal Hak Komunal atas Tanah Maria SW Sumardjono1 Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal atas Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat yang Berada dalam Kawasan Tertentu terbit 12 Mei 2015. Setiap kebijakan/peraturan perundangundangan yang dimaksudkan untuk memperkuat hakhak masyarakat tentu harus didukung. Meski demikian, agar peraturan ini dapat dilaksanakan secara efektif, beberapa hal memerlukan klarifikasi. Peraturan menteri (permen) ini terbit untuk memenuhi tersedianya suatu pedoman sebagai pelaksanaan Peraturan Bersama Menteri Dalam Negeri RI, Menteri Kehutanan RI, Menteri Pekerjaan Umum RI, dan Kepala Badan Pertanahan RI Nomor 79 Tahun 2014 tentang Tata Cara Penyelesaian Penguasaan Tanah yang Berada dalam Kawasan Hutan, khususnya untuk tanah-tanah masyarakat hukum adat atau MHA (lihat tulisan Myrna Safitri, ”Mencari Perusak Hutan”, Kompas, 10/3/2015). Permen tentang Hak Komunal (HK) ini tampaknya lebih menonjolkan sisi proseduralnya ketimbang konsepsi dasar terkait dengan subyek yang diatur. Ketika berbicara tentang ”hak”, ada empat unsur yang harus dipenuhi, yakni subyek, obyek, hubungan hukum yang mengikat pihak lain dengan kewajiban, dan perlindungan hukumnya. Unsur subyek menempati kedudukan terpenting. Ketidakjelasan tentang subyek akan berimbas pada ketidakjelasan tiga unsur lainnya. Beberapa pertanyaan mendasar dapat diajukan dalam permen ini. Pertama, apakah HK ini sama atau dipersamakan dengan hak ulayat MHA sebagaimana pengertian teknis yuridis yang dikenal dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku? Kedua, di mana tempat HK dalam sistem hukum pertanahan nasional sesuai Penjelasan Umum II (2) UU Pokok Agraria (UUPA)? Ketiga, karena pengertian HK dalam Pasal 1 Angka 1 permen terdiri atas dua kelompok subyek, yakni MHA dan non-MHA, bagaimana dengan cara terjadinya HK masing-masing? Keempat, karena dengan berlakunya permen ini Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat telah dicabut, bagaimana dengan eksistensi hak ulayat sebagaimana diatur dalam UUPA dan berbagai peraturan perundangundangan yang berlaku? Hak komunal dan hak ulayat Tampaknya permen menyamakan hak komunal dengan hak ulayat. Dalam pembicaraan sehari-hari, menggunakan istilah ”hak komunal”, ”tanah milik bersama”, ”hak ulayat” barangkali lebih ”bebas” karena tak ada implikasi hukumnya. Namun, ketika istilah itu dirumuskan dalam peraturan perundang-undangan harus jelas konsepsinya karena ada implikasi hukumnya. Penyamaan itu antara lain tampak dalam konsiderans huruf b ”bahwa hukum tanah nasional Indonesia mengakui adanya hak komunal dan yang serupa itu dari MHA, sepanjang pada kenyataannya masih ada, sebagaimana dimaksud 1 Guru Besar Hukum Agraria Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada; Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia Ikhwal Hak Kmunal Atas Tanah dalam Pasal 3 UU No 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria.” Sebagaimana diketahui Pasal 3 UUPA tak menyebutkan tentang HK, tetapi merumuskan tentang hak ulayat. Demikian juga dari rumusan Pasal 17 permen yang berbunyi sebagai berikut: ”MHA dan hak atas tanahnya yang sudah ada dan telah ditetapkan sebelum permen ini berlaku tetap sah dan dapat diberikan hak komunal atas tanahnya”, dapat disimpulkan bahwa yang dimaksudkan hak MHA yang sudah ada itu sejatinya adalah hak ulayat sebagaimana diatur dalam berbagai peraturan daerah, yang oleh permen disamakan atau bahkan diganti dengan HK. Merancukan HK dengan hak ulayat dalam permen itu hakikatnya adalah membangun fiksi hukum, karena hak ulayat dan HK itu punya karakteristik berbeda, tetapi oleh permen dianggap sama. Hak ulayat itu berdimensi publik sekaligus perdata. Dimensi publiknya tampak dalam kewenangan MHA untuk mengatur (1) tanah/wilayah sebagai ruang hidupnya terkait pemanfaatannya termasuk pemeliharaannya; (2) hubungan hukum antara MHA dan tanahnya; dan (3) perbuatan hukum terkait dengan tanah MHA. Dimensi perdata hak ulayat tampak dalam manifestasi hak ulayat sebagai kepunyaan bersama. Hak ulayat itu bukan hak atas tanah sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 4 jo. pasal 16 UUPA. Sebaliknya, HK atas tanah itu dimaknai sebagai hak atas tanah (Pasal 1 Angka 10 Permen). Lebih lanjut, karena HK itu dikategorikan sebagai hak atas tanah, maka terhadap HK dapat diterbitkan sertipikatnya (Pasal 13 Ayat (3) Permen). Sebaliknya, karena hak ulayat itu bukan hak atas tanah, maka keberadaan hak ulayat itu dinyatakan dalam peta dasar pendaftaran tanah dan apabila batas-batasnya dapat ditentukan menurut tata cara pendaftaran tanah, batas tersebut digambarkan pada peta dasar pendaftaran tanah dan dicatat dalam daftar tanah; di atas tanah ulayat itu tidak diterbitkan sertipikat. Dengan dicabutnya Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 5 Tahun 1999 perihal pendaftaran hak ulayat ini menjadi tidak jelas nasibnya! Isu kedua, kedudukan hak komunal MHA dalam sistem hukum tanah nasional. Mengacu Penjelasan Umum II (2) UUPA, dalam hubungan antara negara dan tanah terdapat tiga entitas tanah: (1) tanah negara yang kewenangannya beraspek publik; (2) tanah hak yang dipunyai orang perorangan atau badan hukum yang kewenangannya beraspek perdata; dan (3) tanah ulayat MHA yang kewenangannya beraspek publik dan perdata. Bagaimana dengan hak komunal MHA atas tanah yang dimaksud oleh permen? Terhadap HK yang subyek hukumnya adalah MHA, jelas tak dapat dimasukkan dalam kategori hak ulayat karena HK hanya berdimensi perdata. Apakah hak komunal MHA sebagai hak atas tanah dapat dikategorikan sebagai hak atas tanah menurut UUPA dengan segala isi kewenangannya: mengalihkan, mewariskan, menjadikan hak atas tanah sebagai jaminan utang dengan dibebani hak tanggungan? Tampaknya hal ini juga bukan karakteristik HK karena Pasal 14 Permen menyebutkan bahwa hak komunal MHA yang telah bersertipikat dapat dikerjasamakan dengan pihak ketiga. Barangkali jika hak komunal MHA disandingkan dengan hak ulayat MHA dapat dicermati konsepsi tentang ulayat nagari dan ulayat kaum di Minangkabau. Ulayat nagari adalah hak ulayat yang secara teknis yuridis dimaksudkan dalam Pasal 3 UUPA. Nagari terdiri dari kelompok masyarakat yang mempunyai wilayah dengan batas-batas tertentu, mempunyai pemerintahan sendiri dan harta kekayaan sendiri, lengkap dengan pengaturannya. Adapun ulayat kaum tak termasuk kategori tanah ulayat secara teknis yuridis, tetapi merupakan tanah milik adat yang bersifat komunal atau tanah milik kaum. Kaum adalah suatu kelompok (persekutuan) yang memiliki satu bidang atau beberapa bidang tanah secara komunal dan turun-temurun di bawah pimpinan mamak kepala waris (Kurnia Warman, Ganggam Bauntuak Menjadi Hak Milik, Andalas University Press, 2006). Barangkali yang dimaksudkan hak komunal MHA atas tanah dalam permen ini adalah yang sesuai dengan karakteristik tanah kaum itu. Isu ketiga, HK itu didefinisikan sebagai ”hak milik bersama atas tanah suatu MHA atau hak milik bersama atas tanah yang diberikan kepada masyarakat yang berada dalam kawasan hutan atau perkebunan” (Pasal 1 Angka 1 Permen). Suatu definisi dimaksudkan untuk memberikan pengertian tentang suatu hal yang akan digunakan secara berulang dalam rumusan pasal peraturan perundang-undangan itu. Definisi haruslah tegas sehingga tidak menimbulkan multitafsir. Dengan demikian, definisi tentang HK itu tidak lazim karena m e nyat u ka n d u a ke l o m p o k ya n g b e r b e d a Ikhwal Hak Kmunal Atas Tanah karakteristiknya dalam satu definisi. Sesuai dengan permen, HK itu terdiri atas dua kelompok subyek, yakni hak milik bersama atas tanah yang subyeknya MHA dan hak milik bersama atas tanah yang subyeknya masyarakat non-MHA. Bahwa dua kelompok itu berbeda dapat dicermati pada Pasal 3 Ayat (1) dan (2) Permen, masing-masing terkait persyaratan MHA dan persyaratan masyarakat nonMHA. Walaupun keberadaan dua subyek hak itu ditetapkan oleh bupati/wali kota atau gubernur, perlu ditegaskan bahwa terhadap MHA, penetapan itu harus dimaknai sebagai pengukuhan terhadap keberadaan MHA yang bersifat deklaratif sebagaimana ditegaskan dalam Putusan MK No 85/PUU-XII/2013 terhadap UU No 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air; dan bahwa HK itu sejatinya berada di atas tanah bersama milik (adat)nya sendiri (lihat Putusan MK No 35/PUUX/2012 terhadap UU No 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan). Sebaliknya, terhadap keberadaan masyarakat non-MHA, penetapan pejabat itu bersifat konstitutif dan pemberian HK-nya dilakukan di atas tanah negara yang telah dilepaskan dari kawasan hutan atau perkebunan. Keempat, masalah pencabutan Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999. Karena terdapat kerancuan antara hak ulayat dan HK, patut dipersoalkan dampak pencabutan Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999. Pasal 17 Permen dapat dimaknai sebagai pemberian kesempatan kepada MHA dan hak ulayatnya yang diakui dan dikukuhkan keberadaannya (umumnya melalui perda) untuk diberikan HK atas tanahnya. Bagaimana hak ulayat yang secara teknis yuridis diatur dalam berbagai perda itu yang sama sekali berbeda karakteristiknya dengan HK dapat diberikan HK? Dengan dicabutnya Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999, lalu bagaimana dengan penjabaran pengaturan tentang hak ulayat dalam Pasal 3 UUPA di bidang pertanahan? Apakah dengan terbitnya permen itu hak ulayat sudah tak perlu diatur karena telah digantikan dengan HK? Patut dicatat bahwa dalam rangka pelaksanaan Perber Nomor 79 Tahun 2014 Kementerian Dalam Negeri telah menerbitkan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 52 Tahun 2014 tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan MHA. Ketika mengatur tentang substansi yang sama, bagaimana harmonisasi antara permen dan permendagri? Perlu sikap tegas Penguatan hak masyarakat, termasuk MHA atas tanah yang merupakan ruang hidupnya, merupakan keniscayaan. Dalam upaya mewujudkan hal itu perlu ketegasan sikap pemerintah terhadap pengakuan dan perlindungan hak MHA atas tanahnya. Permen ini menimbulkan kerancuan antara hak ulayat dan hak komunal. Di satu pihak pengaturan tentang HK menimbulkan ketidakpastian hukum, di pihak lain terjadi kekosongan hukum dalam pengaturan tentang hak ulayat dengan dicabutnya Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999. Saat ini masih diperlukan pengaturan tentang hak ulayat MHA dengan mengakomodasi putusan MK yang relevan serta harmonisasinya dengan peraturan perundang-undangan lain. Memperkenalkan entitas baru (HK) dalam peraturan perundang-undangan itu sah-sah saja sepanjang landasan filosofis, yuridis, dan sosiologisnya kuat. Jika syarat-syarat ini tidak dipenuhi, di samping tidak ada jaminan kepastian hukum, peraturan itu menjadi tidak bermanfaat. Artikel ini telah diterbitkan di Harian Kompas, 6 Juli 2015 Masyarakat Hukum Adat dan Hak Komunal atas Tanah Noer Fauzi Rachman, PhD1 Pengantar Masalah ketidakpastian hak masyarakat hukum adat atas wilayah adatnya dalam hukum agraria Indonesia belum menemukan solusinya, baik pada tataran kebijakan hingga instrumen pemerintahan. Suatu jenis penguasaan Masyarakat Hukum Adat (MHA) atas keseluruhan wilayah adat, yang disebut sebagai “hak ulayat” dalam Undang-undang Pokok Agraria (UUPA) 1960 Pasal 3, dikategorikan bukanlah sebagai suatu hak atas tanah yang dapat diadministrasikan melalui pendaftaran tanah. Pemerintah tidak menyediakan suatu layanan yang dapat memberikan tanda kepemilikan tertentu, dan tidak memiliki peta resmi yang merupakan rujukan pengetahuan dimana saja keberadaan dari wilayah-wilayah adat itu di seantero Nusantara. Sering dianggap bahwa penguasaan MHA atas wilayah adatnya, yang disebut “hak ulayat” atau bernama lain, akan hilang “dengan sendirinya” seiring perkembangan zaman, terutama karena menguatnya hak-hak individual atas tanah dari para anggota MHA. Sesungguhnya yang banyak memporak-porandakan wilayah adat adalah negara-isasi, yakni wilayah adat, atau bagian dari padanya, dianggap sebagai hutan 1 negara dan/atau tanah negara, lalu pemerintah memasukkan sebagian atau seluruh wilayah adat itu ke dalam lisensi-lisensi yang diberikan untuk perusahaan perkebunan, pertambangan, kehutanan dan lainnya, atau menjadi bagian dari Taman Nasional untuk keperluan konservasi sumber daya alam, atau proyek-proyek infrastruktur raksasa tertentu. Di kampungkampung, operasi perubahan hubungan kepemilikan dan perubahan tata guna tanah yang dijalankan oleh pemegang lisensi itu berlangsung secara paksa dan berakibat sangat fatal, termasuk menyempitnya ruang hidup, hilangnya sebagian akses masyarakat atas tanah dan sumber daya alamnya, dan fungsi-fungsi faal dari alam gagal menyediakan layanan ekologis sebagaimana diperlukan. Uraian dari Sri Palupi “Pandanglah Kami” dalam Kompas 3 Juli 2015 telah secara ilustratif menunjukkan bahwa pemerintah diingatkan untuk mengambil langkah-langkah yang secara langsung dapat melindungi rakyat yang hidup dalam kesatuan-kesatuan MHA. Keselamatan mereka terancam, layanan ekologi yang diterima rakyat dari alam rusak, produktivitasnya menurun, dan kesejahteraannya merosot. Semua diakibatkan kekeliruan kebijakan pemerintah mengelola sumber daya alam. Peneliti Sajogyo Institute untuk Dokumentasi dan Studi Agraria, Dewan Pakar Konsorsium Pembaruan Agraria, dan Ketua Dewan Pengarah Prakarsa Desa Masyarakat Hukum Adat, dan Hak Komunal Atas Tanah Putusan MK 35/2012 dan sesudahnya Putusan Mahkamah Konstitusi atas perkara nomor 35/PUU-X/2012 (selanjutnya disebut Putusan MK 35) mengubah sejumlah pasal dalam UU no 41/1999 tentang Kehutanan, yang utamanya menyatakan bahwa wilayah adat adalah miliknya Masyarakat Hukum Adat (MHA). Dengan pendirian demikian itu, hutan adat tidak lagi masuk dalam kategori “Hutan Negara”, melainkan masuk ke dalam kategori “Hutan Hak”. Berbeda dengan “Hutan Negara” yang status hak atas tanah di mana hutan itu berdiri adalah “Tanah Negara”, maka “Hutan Hak” merupakan hutan yang berdiri di atas hak atas tanah yang statusnya adalah “Hak Milik”, baik berupa hak milik perorangan dan hak milik bersama dari MHA . Andil dari Putusan MK 35 itu adalah koreksi dan sekaligus merupakan tonggak baru dalam politik agraria kehutanan. Gaung Putusan MK 35 itu menggema di kampung-kampung, dan menggerakkan pimpinan MHA membuat plang-plang penanda klaim kepemilikan atas Wilayah Adatnya. Plang-plang itu merupakan klaim tandingan (counter claim) yang dibuat sendiri oleh mereka untuk menandingi klaim kepemilikan dari pemerintah atau pihak pemegang lisensi dari pemerintah. Pada sejumlah kasus, klaim itu bertumbukan pula dengan klaim masyarakat pendatang/migran yang menikmati tanah itu karena program pemerintah seperti transmigrasi, maupun mobilitas tenaga kerja secara terorganisir oleh perusahaan maupun secara sukarela. Tumbukan klaim-klaim ini merupakan bagian dari perjalanan konflik agraria yang kronis. Dari ratusan kasus konflik agraria itu, Aliansi Masyarakat Adat (AMAN) mendata hingga lebih dari 200 kasus korban kriminalisasi terhadap warga dan pemimpin masyarakat adat yang memperjuangkan wilayah adat mereka dan mendapat pelakuan sebagai kriminal, baik sekarang dalam statusnya sebagai narapidana, terdakwa, tersangka, maupun dalam Daftar Pencarian Orang (DPO). Banyak lagi yang sudah keluar dari jeruji penjara dan berstatus eks-narapidana. Setelah Putusan MK 35 keluar, seharusnya status mereka diamnesti, diabolisi, dan direhabilitasi, dan diberi kompensasi, bergantung pada tipologi status perkaranya. Karena pemerintah nasional belum membuatkan kebijakan yang secara afirmatif, maka Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) dan rombongan pendukungnya meminta kepada Presiden Republik Indonesia Joko Widodo secara langsung dalam pertemuan mereka di Istana 25 Juni 2015 lalu agar pemerintah mengakhiri praktek-praktek kriminalisasi atas mereka yang memperjuangkan tanah/wilayah adat milik mereka sendiri. Pada pokoknya mereka telah dituduh/disangka/ didakwa/ditetapkan sebagai pencuri atau perusak hak milik pihak lain. Setelah Putusan MK 35 menjadi terang benderang: Sesungguhnya, mereka sedang mempertahankan hak milik mereka sendiri dengan cara mereka sendiri dari gangguan pihak yang merampas/mencuri tanah dan sumber daya alam dari wilayah milik mereka. Pendaftaran tanah hak komunal Di tengah ketiadaan prosedur resmi pengakuan hak kepemilikan masyarakat adat atas wilayah adatnya, Kementerian Agraria dan Tata Ruang mengeluarkan suatu terobosan baru, yakni Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) Nomor 9 Tahun 2015 (selanjutnya disebut Peraturan MATR/KBPN Nomor 9/2015) yang mengatur tata cara penetapan hak komunal atas tanah untuk masyarakat hukum adat, dan untuk masyarakat yang berada dalam kawasan kehutanan, perkebunan dan lainnya. Peraturan ini m e n g h a p u s ka n Pe rat u ra n M e nte r i N e ga ra Agraria/Kepala BPN Nomor 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. MHA yang dirumuskan oleh peraturan baru ini adalah suatu kelompok masyarakat yang secara fisik menguasai tanah, sumber daya alam, dan wilayah adat mereka secara terus-menerus, bercirikan paguyuban yang memiliki kelembagaan perangkat penguasa adatnya, wilayah hukum adat yang jelas, dengan pranata dan perangkat hukum adatnya masih ditaati oleh masyarakatnya. BPN memperkenalkan suatu jenis hak yang baru, yakni Hak Komunal atas Tanah, yang dirumuskan sebagai “hak milik bersama atas tanah suatu MHA”. Dengan memperkenalkan “Hak Komunal” sebagai suatu hak milik bersama yang dipunyai oleh suatu MHA, Kementerian Agraria dan Tata Ruang/BPN telah membuat terobosan hukum, tanpa membuat amandemen atas PP Nomor 24/1997 tentang Pendaftaran Tanah. Masyarakat Hukum Adat, dan Hak Komunal Atas Tanah Proses pemberian Hak Komunal ini dilakukan oleh suatu tim IP4T (Inventarisasi Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah) yang dibentuk oleh Bupati/Walikota atau Gubernur untuk menentukan keberadaan MHA beserta tanahnya. Bupati/Walikota lah membentuk Tim IP4T apabila lokasi tanah adat itu berada di dalam wilayah administrasi Kabupaten/Kota.Apabila tanah adat itu berada di setidaknya dua wilayah Kabupaten/Kota, maka Gubernur lah yang membentuk tim IP4T itu. Peraturan MATR/KBPN Nomor 9/2015 ini memberi pedoman siapa-siapa saja yang menjadi anggota Tim IP4T itu. Permohonan dapat diajukan oleh Kepala Adat yang bersangkutan kepada Bupati/Walikota atau Gubernur, dengan diperlengkapi syarat: riwayat masyarakat hukum adat dan tanahnya, kartu identitas pemohon, dan surat keterangan dari desa atau desadesa. Tim IP4T memproses permohonan tersebut, melakukan identifikasi dan verifikasi pemohon, riwayat tanah, jenis penguasaan, pemanfaatan dan p e n g g u n a a n t a n a h , m e n g i d e n t i f i ka s i d a n menginventarisasi batas tanah, melakukan pemeriksanaan lapangan, analisa data yuridis dan data fisik bidang tanah, dan menyampaikan laporan hasil kerja Tim IP4T kepada yang membentuknya. Apabila posisi tanah adalah sedang dipersengketakan, maka Tim IP4T ini memiliki kewenangan pula untuk melakukan musyawarah dengan para pihak yang bersengketa itu, meski tidak dijelaskan bagaimana penyelesaian sengketa itu dilakukan. Hal ini penting sekali sehubungan dengan banyaknya bidang tanah yang berada di wilayah Masyarakat Hukum Adat sudah dipunyai oleh perseorangan atau badan hukum dengan sesuatu hak atas tanah, atau sudah “dibebaskan” untuk keperluan instansi pemerintah pemerintah, badan hukum atau perseorangan. Sebagai yang membentuk Tim IP4T, Bupati/ Walikota atau Gubernur lah yang menindaklanjuti laporan yang diterimanya dengan membuat penetapan Hak Komunal atas nama MHA dan menyampaikan penetapan itu ke Kantor Wilayah BPN, atau Kantor Pertanahan setempat untuk kemudian dilakukan proses pendaftaran hak atas tanah. Sertifikat hak komunal akan dikeluarkan sebagai tanda kepemilikan dari Masyarakat Hukum Adat yang bersangkutan. Kemanjuran dan Keterbatasan Pertimbangan utama dari dihadirkannya peraturan itu adalah bahwa sebagian rakyat telah menguasai tanah dalam jangka waktu yang cukup lama dan membangun tempat hidup dan mencari penghidupan, sehingga perlu diberikan perlindungan hukum oleh pemerintah dalam rangka mewujudkan cita-cita tanah untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Peraturan MATR/KBPN Nomor 9/2015 ini telah mendapat tinjauan kritis dari Maria Sumarjono dalam “Ihwal Hak Komunal atas Tanah”, Kompas 6 Juli 2015. Perlu disadari bahwa tidak semua urusan hak MHA atas Wilayah Adat bisa diselesaikan dengan Peraturan MATR/KBPN Nomor 9/2015 ini. Penulis yakin dengan tersedia pilihan ini, sepanjang belum ada Undang-undang tersendiri yang mengatur mengenai Hak-hak Masyarakat Hukum Adat, maka siapapun yang mencoba tata cara ini sesegera dan secermat mungkin kita pelajari pelaksanaannya, kemajuran dan ke t e r b a t a s a n n y a m e n y e l e s a i k a n m a s a l a h ketidakpastian penguasaan tanah MHA. Peraturan ini mengatur bahwa manakala Tim IP4T menemukan lokasi dari tanah yang diinventarisasi itu berada dalam Kawasan Hutan, maka rekomendasi dari Tim IP4T adalah menyerahkan hasil analisisnya pada Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (LHK), c.q. Dirjen Planologi dan Tata Lingkungan, “untuk dilepaskan dari kawasan hutan.” Penulis berpendapat bahwa terdapat pilihan lain bahwa dengan penetapan status kepemilikan bersama atas tanah adat sebagai Hak Komunal tidak berarti wilayah adat itu niscaya dikeluarkan dari Kawasan Hutan, melainkan dikukuhkan oleh Kementerian LHK sebagai Hutan Hak berdasarkan Hak Komunal, dan tetap berada dalam Kawasan Hutan. Kawasan Hutan dapat berupa Hutan Negara (yang berdiri di atas tanah Negara), dan Hutan Hak (yang terdiri dari Hutan Pribadi yang berdiri di atas tanah milik pribadi, dan Hutan Adat yang berdiri di atas hak kepemilikan bersama atas wilayah adat). Agenda Kebijakan Kita dapat membedakan antara wacana “hakhak bawaan” yang bermuara ke agenda “pengakuan hak” dengan “hak-hak berian” yang berujung pada agenda “pemberian hak”. Peraturan ini membedakan Masyarakat Hukum Adat, dan Hak Komunal Atas Tanah “pengakuan hak” yang diberlakukan atas keberadaan subjek MHA, sedangkan “pemberian hak” adalah penetapan Pemerintah memberikan suatu hak atas “Tanah Negara”. Dengan merujuk pada pembedaan ini, UUPA sebenarnya menyediakan pertemuan keduanya, yakni bagaimana kewenangan yang dipegang oleh Pemerintah, yakni Hak Menguasai dari Negara (HMN), dapat dikuasakan kepada MHA (pasal 2 ayat 4 UUPA). Hingga kini belum ada contoh dan tata cara bagaimana hal itu diwujudkan. Kalau hal ini terjadi, berarti pemerintah memberi jaminan akan keberadaan Hak Ulayat, dan dalam konteks lebih luas, hal itu menjamin keberlangsungan hidup dari hukumhukum adat yang beragam di Nusantara. Keperluan mengadakan pengaturan mengenai pemberian kuasa HMN kepada MHA ini semakin penting, karena Pe rat u ra n M AT R / K B P N N o m o r 9 / 2 0 1 5 i n i menghapuskan Peraturan Menteri Negara Agraria/ Kepala BPN nomor 5 tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Sesungguhnya ini adalah masalah perjuangan tanah air sebagaimana saya tulis di “Masyarakat Adat dan Perjuangan Tanah Airnya”, Kompas 11 Juni 2012. Masalah pengakuan dan perlindungan Hak-hak MHA mesti diurus secara serius dan diwujudkan dalam perundang-undangan tersendiri. Presiden perlu membentuk suatu Satuan Tugas Pengakuan dan Perlindungan Hak-hak Masyarakat Hukum Adat yang bersifat ad hoc agar berbagai aspek perubahan perundang-undangan, praktek pemerintah hingga perlindungan langsung pada korban dapat dijalankan secara terfokus dan dari waktu ke waktu terjamin kemajuan. Mari kita dukung Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (MLHK), DR. Siti Nurbaya, yang telah diminta Presiden untuk memimpin proses pembentukannya. Beberapa Catatan Atas Peraturan MATR/KBPN Nomor 9 Tahun 2015 Erasmus Cahyadi, SH.1 Pengantar 25 Mei 2015, Pemerintah mengundangkan Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal atas Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat yang Berada dalam Kawasan Tertentu (selanjutnya disebut Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015), dan sekaligus menghapus Peraturan Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Sebelum melihat lebih dalam mengenai isi dari Permen tersebut, perlu diketengahkan perkembangan hukum dan kebijakan apa yang telah ada sebelumnya agar mudah bagi kita menilai apakah Permen ini memperkuatnya melalui terobosan-terobosan baru atau malah sebaliknya malah menimbulkan kerumitan baru dalam upaya percepatan pengakuan dan perlindungan masyarakat adat dan hak atas wilayah adat sebagaimana dapat dibaca di dalam 6 (enam) poin masyarakat adat di dalam Nawacita. Dalam konteks itulah, tulisan singkat ini akan mengulas perkembangan hukum terutama pada tingkat nasional paska Putusan MK 35/2012 yang dibacakan pada 16 Mei 2013 silam untuk kemudian dihubungkan dengan Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015. Hal-hal pokok yang terkandung di dalam Putusan MK 35/2012 Putusan MK 35 menandai babak baru pengakuan negara terhadap masyarakat adat di Indonesia. Putusan tersebut mengakui masyarakat adat sebagai “penyandang hak” atau subjek hukum atas wilayah adatnya. Dengan itu hendak dikatakan bahwa Putusan MK 35 itu adalah suatu putusan yang menjadi dasar bagi suatu penataan kembali penguasaan tanah dan sumber daya alam yang selama ini berbasis kepada negara dan kepentingan swasta. Lebih lanjut, Putusan MK 35 juga menjadi dasar bagi pemulihan hak masyarakat adat yang selama ini mengalami tekanan dari pihak luar yang membuat mereka tidak bisa memperoleh manfaat secara maksimal dari wilayah, tanah dan sumber daya yang dimilikinya. Lima hal penting dari Putusan MK 35 tersebut adalah: Pertama, pernyataan Mahkamah Konstitusi bahwa UU Kehutanan yang selama ini memasukan hutan adat sebagai bagian dari hutan negara merupakan bentuk dari pengabaian terhadap hak-hak masyarakat adat dan merupakan pelanggaran konstitusi. Mahkamah Konstitusi dalam putusannya menyebutkan: “Oleh karena itu, menempatkan hutan adat sebagai bagian dari hutan negara merupakan pengabaian terhadap hak-hak masyarakat hukum adat” (Putusan MK 35/PUU-X/2012. hal. 173-4). Kedua, Hutan adat dikeluarkan posisinya dari hutan negara kemudian dimasukan ke dalam kategori hutan hak. Di dalam Putusan MK 35 secara tegas disebutkan dengan cetak tebal bahwa “hutan adat bukan lagi menjadi bagian dari hutan negara, kategori hutan hak di dalamnya haruslah dimasukkan hutan adat2. Lebih lanjut di dalam putusan MK itu disebutkan bahwa posisi hutan adat merupakan bagian dari tanah ulayat masyarakat hukum adat. Ketiga, pemegang hak atas tanah adalah pemegang hak atas hutan. Dalam putusannya MK menyampaikan bahwa ada tiga subjek hukum yang diatur dalam UU Kehutanan, yakni negara, masyarakat hukum adat, dan pemegang hak atas tanah yang di atasnya terdapat hutan. Keempat, menyangkut kewenangan. Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa wewenang negara atas hutan adat dibatasi sejauh mana isi wewenang yang tercakup dalam hutan adat. Hutan adat (yang disebut pula hutan marga, hutan pertuanan, atau sebutan lainnya) berada dalam Beberapa Catatan Atas Peraturan MATR/KBPN Nomor 9 Tahun 2015 cakupan hak ulayat karena berada dalam satu kesatuan wilayah (ketunggalan wilayah) masyarakat hukum adat, yang peragaannya didasarkan atas leluri (traditio) yang hidup dalam suasana rakyat (in de volksfeer) dan mempunyai suatu badan pengurusan pusat yang berwibawa dalam seluruh lingkungan wilayahnya. Kelima, adanya penegasan bahwa masyarakat adat merupakan penyandang hak. Mahkamah Konstitusi menegaskan bahwa masyarakat adat merupakan subjek hukum yang memiliki hak dan kewajiban. Perkembangan Kebijakan Paska MK 353 Ada banyak kebijakan di tingkat nasional setelah Putusan MK 35 sebagaimana tampak di dalam tabel 1. Berbagai respons kebijakan tersebut menunjukkan bahwa pemerintah tidak memiliki kesepahaman umum mengenai Putusan MK 35, sehingga respons yang dikeluarkan tampak tidak saja sektoral tetapi juga tidak saling mendukung. Lebih lanjut, kebijakan paska putusan MK malah meningkatkan tindakan represi terhadap masyarakat adat4 meskipun UU P3H merumuskan ketentuan pengecualian terhadap praktik pengelolaan tradisional masyarakat adat sebagai tindak pidana. Hal lain dari kebijakan-kebijakan yang lahir paska Putusan MK 35 adalah adanya suatu situasi umum dimana pemerintah tampak tidak memiliki agenda untuk merumuskan satu kebijakan dasar yang menjadi pegangan dalam penyusunan serangkaian kebijakan setelahnya yang lebih administratif. Sebagai contoh, ketidakjelasan pengakuan wilayah adat mengakibatkan hal-hal baik dari ratifikasi Protokol Nagoya tidak dapat dinikmati oleh masyarakat adat. Hal-hal pokok dalam Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 Di dalam teks, Permen mengandung beberapa dasar pertimbangan, antara lain adalah: Permen dimaksudkan sebagai bagian dari upaya pelaksanaan reformasi hukum di bidang agraria dan pengelolaan sumber daya alam sebagaimana telah diamanatkan Beberapa Catatan Atas Peraturan MATR/KBPN Nomor 9 Tahun 2015 oleh TAP MPR IX/2001 silam. Selain itu, juga menegaskan pengakuan terhadap hak komunal atas tanah sebagai HAK MILIK suatu masyarakat hukum adat. Hal lain adalah, ingin menegaskan bahwa tanah adalah untuk rakyat termasuk masyarakat adat dan dan hukum harus melindungi kepemilikan rakyat atas tanah. bersesuaian dengan Putusan MK 35/2012 yang meletakkan hak masyarakat adat atas wilayah adat sebagai hak bawaan, yaitu hak yang tidak bersumber dari adanya negara, yang karenanya negara hanya perlu "mengakui" sejarah kepemilikan masyarakat adat atas wilayah adat dan mencatatkannya di dalam administrasi pertanahan. Permen ini dapat dipandang sebagai terbosan hukum penting yang mempermudah masyarakat adat untuk memperoleh kepastian hukum atas tanah dan wilayah adatnya terutama karena Permen tidak menyerahkan pengakuan terhadap tanah dan wilayah adat ke dalam suatu proses yang sangat politis melalui pembentukan Peraturan Daerah di Kabupaten/Kota. Sebagaimana diketahui, bahwa sebelum Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 telah ada beberapa kebijakan yang mengatur tentang masyarakat adat termasuk hak atas tanah dan wilayah adatnya. Beberapa di antaranya adalah Permenag No. 5/1999, UU No.41/1999 tentang Kehutanan. Setidaknya keduanya mengharuskan adanya Peraturan Daerah. Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 menawarkan sesuatu yang lebih mudah dengan mengatur mekanisme yang lebih administratif melalui pembentukan Tim IP4T. Di samping itu, juga menawarkan suatu proses yang lebih partisipatif dengan melibatkan tokoh-tokoh adat dan lembagalembaga swadaya masyarakat untuk masuk ke dalam Tim IP4T. Kedua, Permen merefleksikan pemahaman pemerintah terhadap kawasan hutan yang tidak berubah, yang masih menyamakan begitu saja "kawasan hutan" sebagai "hutan negara". Cara pandang ini setidaknya terbaca dari ketentuan Pasal 10 Permen ATR yang yang menyatakan bahwa "dalam hal hasil analisis sebagaimana dimaksud dalam Pasal 95 diketahui tanah yang dimohon berada di dalam kawasan hutan, tim IP4T menyerahkan hasil analisis kepada kementerian yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang kehutanan cq. Dirjen yang mempunyai tugas di bidang planologi kehutanan, untuk dilepaskan dari kawasan hutan"6. Permasalahan dalam Teks yang Potensial Menjadi Masalah dalam Penerapan Meskipun Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 tampak mempermudah proses pengakuan hak masyarakat adat atas tanah dan wilayah adatnya, tetapi jika kita mengamini bahwa seyogyanya Putusan MK 35 menjadi pegangan pemerintah dalam membuat kebijakan terkait masyarakat adat dan wilayah adatnya, maka akan segera terlihat bahwa Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 ini mengandung beberapa persoalan pelik yang karenanya potensial bermasalah jika dipaksakan untuk dilaksanakan. Pada level konsep, Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 mengandung beberapa masalah, antara lain: Pertama, Permen menggunakan cara pandang lama yang menempatkan negara sebagai satu-satunya entitas yang memegang kendali mutlak pada tanah dan sumber daya alam, termasuk wilayah-wilayah adat dan karenanya negaralah yang "memberikan" hak kepada masyarakat adat termasuk hak atas wilayah adat. Menurut hemat saya, cara pandang ini tidak Pada level operasional, Permen juga potensial bermasalah jika dipaksakan berlakunya. Beberapa hal dapat dikemukakan di sini. Pertama, Permen tidak keluar dari rezim pengakuan bersyarat terhadap keberadaan masyarakat adat. Bahkan pengakuan keberadaan masyarakat adat ditandai dengan pemenuhan semua kriteria keberadaan masyarakat adat (pemenuhan secara kumulatif semua kriteria keberadaan masyarakat adat). Kedua, Permen memang memungkinkan terjadinya suatu proses penyelesaian sengketa yang akan dilakukan oleh tim IP4T. Tetapi bagaimana sengketa itu diselesaikan tidak dijelaskan oleh Permen ini selain daripada dilakukan secara musyawarah dengan para pihak. Di samping itu, penyelesaian sengketa apapun yang dipilih tidaklah fundamental. Ini disebabkan karena permen ini mengatur bahwa hak apapun (jadi termasuk hak guna usaha, dan hak lainnya) yang sudah dimiliki oleh pihak lain di atas tanah komunal itu tetap sah. Artinya penyelesaian konflik dalam konteks situasi demikian tidak akan berakhir pada batalnya suatu hak atas tanah yang telah dimiliki oleh pihak lain semisal perusahaan perkebunan atau perusahaan HPH di atas tanah komunal itu. Ketiga, Permen potensial memicu konflik horisontal antara masyarakat adat dengan kelompok masyarakat lain. Dalam sebuah diskusi terkait Permen, menunjukkan bahwa yang menguasai wilayah-wilayah Beberapa Catatan Atas Peraturan MATR/KBPN Nomor 9 Tahun 2015 adat bukan hanya entitas negara atau bisnis tetapi juga kelompok-kelompok masyarakat. Jika kita mengacu pada pendapat MK melalui Putusan MK 35/2012 yang menyatakan bahwa dengan menempatkan hutan (wilayah) adat ke dalam hutan negara maka selama ini negara telah melakukan pengabaian, maka Permen ini seharusnya disusun dalam kerangka tidak saja pengakuan hak masyarakat adat atas wilayah adatnya tetapi juga melakukan pemulihan hak masyarakat adat tersebut. Melalui kesadaran untuk memulihkan hak masyarakat adat atas wilayah adatnya, maka Permen mestinya mengikuti pengaturan UU Desa terkait dengan penggunaan-penggunaan kriteria keberadaan masyarakat adat yang memandang keberadaan masyarakat adat tidak harus pemenuhan secara kumulatif semua kriteria yang ditentukan tetapi pemenuhan secara fakultatif. Melalui kesadaran akan pemulihan hak itu pula persoalan konflik dibuka untuk diselesaikan, bukan dengan melupakannya. Lebih jauh, TAP MPR IX/2001 yang dipajang di bagian mengingat, sama sekali tidak terrefleksi di dalam teks Permen terutama mengenai pentingnya penyelesaian konflik sebagai bagian penting dari pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam. Penutup Pemerintah akan terus menerus ditagih untuk mempercepat pengakuan masyarakat adat dan haknya termasuk atas wilayah adat, terutama setelah Joko Widodo-Jusuf Kalla berkomitmen salah satunya untuk itu. Jika Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 ini adalah salah satu wujud dari pelaksanaan komitmen itu, tampaknya pemerintah perlu segera merevisinya sebelum dilaksanakan. Harus diakui bahwa Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 memang berisi hal-hal yang sangat baik dalam konteks memecah kebuntuan dan kelambanan hukum selama ini dalam merespons tuntutan masyarakat adat. Namun demikian, peraturan ini terjerembab pada ketidakmampuan menangkap realitas lapangan, dimana wilayah adat yang oleh Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 hendak diakui sebagai hak komunal masyarakat adat pada dasarnya telah banyak dihaki pihak lain. Peraturan ini tidak sensitif dengan tidak dibukanya ruang penyelesaian konflik. Selain itu juga tidak mengantisipasi kemungkinan terjadinya konflik terbuka antara masyarakat adat dengan kelompok masyarakat yang lain yang menguasai suatu wilayah yang sama. Catatan Kaki 1 2 3 4 5 6 Direktur Advokasi Aliansi Masyarakat Adat Nusantara Putusan MK No. 35/PUU-X/2012, halaman 179 Sebagian besar pada bagian ini dikutip dari kajian Arizona, Cahyadi, Arman dan Sinung Karto yang telah dipublikasikan AMAN bersama EPISTEMA INSTITUTE pada tahun 2015 dengan judul "Kepemimpinan Presiden Joko Widodo Menjadi Kunci Percepatan Pelaksanaan dan Perubahan Fundamental: Refleksi Dua Tahun Putusan MK 35/PUU-X/2012. Dalam catatan AMAN, hingga akhir tahun 2014 setidaknya terdapat 18 orang anggota masyarakat adat telah dijerat dengan UU P3H. Sebagia besar penyebabnya hanya persoalan sepele, misalnya melintasi kawasan hutan yang adalah wilayah adat sambil membawa parang. Adapula yang ditangkap hanya karena mengambil kayu api. Pasal 9 Permen ATR pada pokoknya menggambarkan bahwa setelah tim IP4T melakukan pemeriksaan lapangan, maka tim IP4T kemudian melakukan analisa data fisik dan data yuridis bidang tanah masyarakat adat yang berada di kawasan tertentu. Huruf miring dimaksudkan untuk memberikan gambaran mengenai cara pandang pemerintah, dalam konteks ini adalah Menteri Agraria dan Tata Ruang, yang tidak berubah terhadap kawasan hutan paska Putusan MK 35/2012. Ketentuan Pasal 10 dalam Permen ATR ini akan berbeda jika pemahaman tentang kawasan hutan itu berubah seturut maksud dari Putusan MK 35/2012. Sebagaimana kita ketahui bahwa Putusan MK 35/2012 tidak memindahkan hutan (wilayah) adat dari dalam kawasan hutan keluar kawasan hutan. Putusan MK 35/2012 hanya memindahkannya dari dalam "hutan negara" ke dalam "hutan hak". Ini artinya bahwa di dalam kawasan hutan itu ada dua jenis hutan. Pertama adalah hutan negara, dan kedua adalah hutan hak. Melalui Putusan MK 35/2012, hutan adat tidak lagi dijadikan sebagai bagian dari hutan negara, tetapi menjadi salah satu jenis hak atas hutan di dalam hutan hak. Artinya adalah bahwa kawasan hutan itu tidak sama dengan hutan negara. Dengan demikian, maka tidaklah benar jika hutan adat atau wilayah adat atau dalam konteks permen ATR adalah hak komunal, dikeluarkan dari kawasan hutan. 14 “Jauh Panggang dari Api”: Menyoal Masyarakat Hukum Adat Sebagai Subyek Hak Komunal Nurul Firmansyah, SH.1 Pengantar Pemerintah telah menerbitkan Peraturan Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal Atas Tanah Masyarakat Hukum Adat Dan Masyarakat dalam Kawasan Tertentu (kemudian disebut Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015). Peraturan yang dikeluarkan pada 25 Mei 2015 ini semestinya diletakkan dalam rangka menjawab permasalahan yang dihadapi oleh masyarakat hukum adat yang selama ini dipaksa untuk melepaskan ikatannya dengan hutan, tanah, air dan kekayaan alam yang mereka miliki. Apakah peraturan baru ini mampu menjawab permasalahan yang dihadapi oleh masyarakat hukum adat terutama dalam kaitannya dengan hak atas sumber daya alamnya, atau sebaliknya, peraturan ini malah menambah masalah baru? Untuk menjawab pertanyaan di atas, maka secara konseptual kita harus memperhatikan bagaimana Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 tersebut mengatur mengenai subyek hak, ikatan-ikatan hukum yang berkaitan dengan tanah dan sumber daya alamnya serta bagaimana hukum mengatur tentang objek tanah dan sumber daya alam itu sendiri2. Ternyata Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 tidak saja menempatkan masyarakat hukum adat sebagai subyek hak komunal atas tanah, tetapi juga masyarakat pada kawasan tertentu, yaitu masyarakat yang berada di kawasan hutan atau perkebunan. Sementara itu, Masyarakat Hukum Adat dalam peraturan ini dijabarkan sebagai masyarakat yang terikat dengan hukum adat, baik secara geneologis (persamaan garis keturunan) maupun teritorial (kesamaan tempat tinggal). Keberadaan dua subyek hak atas tanah komunal dalam Peraturan tersebut punya implikasi terhadap bentuk ikatan hukum dengan tanah komunal. Masyarakat Hukum Adat memiliki ikatan sosialtradisional (geneologis dan atau teritorial), sementara untuk masyarakat tertentu merujuk kepada ikatan penguasaan “de facto” atas tanah3. Situasi tersebut berpotensi memunculkan persoalan hukum,yaitu saling tumpang tindih antara masyarakat hukum adat dan masyarakat yang berada pada kawasan tertentu pada objek yang sama. Selanjutnya, Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 menggunakan kelembagaan ad hoc, yaitu IP4T yang ditunjuk oleh Pemerintah Daerah (Provinsi dan atau kabupaten/kota) untuk memastikan keberadaan masyarakat hukum adat sebagai subyek hak dengan parameter-parameter yang telah ditentukan dalam Peraturan MATR/KBPN No.9/2015 ini 3 . Hal ini membuatnya tidak sinkron dengan pengaturan lain mengenai penetapan masyarakat hukum adat yang menghendaki penetapan dalam bentuk Peraturan Daerah atau Surat Keputusan Kepala Daerah seperti dalam UU No.41 tahun 1999 tentang Kehutanan, UU Desa, Perber 4 K/L No. 8/SKB/X/2014 Tentang Tata Cara Penyelesaian Penguasaan Tanah Yang Berada di Kawasan Hutan, Permendagri 52/2014 tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat. Ketidaksinkronan aturan ini melahirkan ketidakpastian hukum tentang eksistensi masyarakat hukum adat sebagai subyek hak dan berakibat pada ketidakpastian perlindungan hukum terhadap hakhaknya terutama pada kawasan hutan dan sektor sumber daya alam lainnya. 15 “Jauh Panggang dari Api”: Menyoal Masyarakat Hukum Adat Sebagai Subyek Hak Komunal Simplikasi masyarakat hukum adat sebagai subyek hak dan perkerdilan hak-haknya Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 mencabut Peraturan Menteri Negara Agraria No. 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Permasalahan Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat (Permenag No. 5/1999), namun Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 masih menggunakan kriteria keberadaan masyarakat hukum adat sebagaimana Permenag No. 5/1999, dengan perbedaan pada prosedur penetapan masyarakat hukum adat sebagai subyek hak dan penetapan haknya yang tidak lagi menggunakan penelitian oleh Pemerintah Daerah, namun melalui lembaga kepanitiaan ad hoc, yaitu Tim IP4T. T i m I P 4 T d i b e n t u k o l e h Pe m e r i n ta h Kabupaten/kota dan atau Provinsi yang terdiri dari unsur BPN, Dinas Kehutanan, Akademisi, LSM dan Perwakilan Masyarakat Hukum Adat bersangkutan. IP4T bertugas untuk melaksanakan identifikasi, verifikasi dan pemeriksaan lapangan yang bertujuan untuk menghasilkan laporan tentang keberadaan masyarakat hukum adat sebagai subyek hak, data fisik dan yuridis penguasaan tanah oleh masyarakat hukum adat, termasuk batas-batas wilayahnya. Selanjutnya, Bupati/Walikota dan atau Gubernur menetapkan hak komunal masyarakat hukum adat tersebut, yang selanjutnya disampaikan kepada kantor BPN setempat untuk didaftarkan hak atas tanahnya. Penetapan hak komunal atas tanah oleh Gubernur dan Bupati/Walikota dalam Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 tidak dijelaskan secara tertulis menggunakan Perda atau Surat Keputusan Kepala Daerah. Namun dalam praktek hukum, penetapan objek tertentu oleh Kepala Daerah melalui Surat Keputusan Kepala Daerah. Dalam hal ini, penetapan masyarakat hukum adat dan hak komunal atas tanah dilakukan secara bersamaan dalam satu Surat Keputusan Kepala Daerah. Hal ini perlu dilihat dalam kerangka melakukan sinkronisasi dengan peraturan perundang-undangan lain yang mengatur hal serupa. Untuk menjawab pertanyaan ini, maka dapat dibandingkan dengan kerangka hukum untuk penetapan subyek masyarakat hukum adat dan desa adat yang sudah dalam dalam peraturan perundang-undangan sebagaimana dalam tabel 1. Dari tabel 1 terlihat bahwa objek hak masyarakat hukum adat adalah wilayah adat, baik itu wilayah adat yang berada di kawasan hutan (hutan adat), Tabel 1. Penetapan Subjek Hukum Masyarakat Hukum Adat dan Desa Adat No 1 2 Kelembagaan Masyarakat Hukum Adat Masyarakat Hukum Adat Desa Adat 16 Bentuk Aturan Daerah Ruang Lingkup Penetapan Masyarakat Pengaturan hukum Adat Perda Provinsi, Perda 1. Penetapan tidak kabupaten/kota, surat dibatasi batas wilayah keputusan kabupaten/kota dan bupati/walikota, surat kawasan hutan namun keputusan bersama merujuk pada wilayah bupati/walikota adat 2. Punya hak terhadap tanah dan hutan 3. Penguasaan berdimensi publik dan privat adat Perda Provinsi dan 1. Terintegrasi dengan Perda Kabupaten / kota sistem pemerintahan 2. Merujuk pada wilayah adat 3. Punya kewenangan pemerintahan dan hak asal usul termasuk hak tanah, hutan dan sumber daya alam 4. Kelembagaan hybrid : modern-adat 5. Lebih cenderung pada penguasaan berdimensi publik adat Dasar Hukum 1. Undang-Undang Kehutanan 2. Permenhut 32/2015 tentang hutan hak 3. Permendagri 52/2014 4. Peraturan perundangundangan sektor sumber daya alam 1. UU Desa “Jauh Panggang dari Api”: Menyoal Masyarakat Hukum Adat Sebagai Subyek Hak Komunal diluar kawasan hutan (tanah ulayat) dan sumbersumber daya alam lainnya yang berada diatas wilayah adat. Perbedaannya terletak pada ruang lingkup hak dan kewenangannya, yaitu berhubungan dengan jenis-jenis haknya yang diatur. Dalam wilayah adat, hak tidak hanya ada satu jenis, namun seperangkat hak (Bundle of Rights) yang dimiliki oleh subyek-subyek hak yang berbeda, namun terhubung dalam ikatan persekutuan hukum masyarakat hukum adat. Hak atas wilayah adat melingkupi hak yang berdimensi publik dan berdimensi privat. Hak publik adat adalah hak yang mirip dengan hak menguasai Negara. Hak publik adat melingkupi hak untuk menentukan hubungan hukum antara anggota/klan dalam masyarakat hukum adat atau di luar masyarakat hukum adat atas sumber daya alam, hak untuk mengatur peruntukan ruang, dan hak-hak untuk mengalokasikan lahan dan ruang untuk kepentingan publik masyarakat hukum adat, misalnya penentuan hutan larangan. Dalam konteks ini, subyek hak publik adat adalah persekutuan masyarakat hukum adat dan atau desa adat yang dapat berupa nagari, negeri, kasepuhan dan lain-lain. Sedangkan hak privat adat adalah hak anggota dan atau klan (keluarga besar) yang merupakan bagian dari persekutuan masyarakat hukum adat yang lebih luas. Anggota/Klan masyarakat hukum adat ini mempunyai hak untuk memanfaatkan tanah dan sumber daya alamnya untuk kepentingan individu, keluarga inti dan keluarga besarnya (Klan)-nya yang berada di tanah milik adat. Model paling jelas dalam konteks hak privat adat ini adalah tanah ulayat kaum di Minangkabau. Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 tidak merujuk konsep hak ulayat seperti yang disebutkan oleh Maria SW Soemardjono dalam artikelnya di harian Kompas. Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 ini cocok merujuk pada penetapan hak adat yang berdimensi privat seperti tanah ulayat kaum di Minangkabau, namun tidak untuk hak ulayat yang berdimensi publik. Dengan kata lain, Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 diartikan sebagai upaya mengkerdilkan hak ulayat sebatas hak komunal yang berdimensi privat belaka. Persoalan hukum lainnya muncul dengan pemberlakukan Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 ini: Pertama, bagaimana dengan status hak ulayat (berdimensi publik) sejak Permenag No. 5/1999 dicabut oleh Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015?; Kedua, bagaimana dengan hak privat adat dan hak ulayat yang berada di kawasan hutan yang mempersyaratkan penetapan masyarakat hukum adat sebagai subyek hak terlebih dahulu. Pertama, secara normatif an sich, penetapan hak ulayat tidak lagi ada untuk masyarakat hukum adat sejak dicabutnya Permenag No. 5/1999. Namun dalam konteks desa adat, hak ulayat melebur dalam aset desa adat, sehingga penetapan desa adat merupakan bagian dari penetapan hak asal usul dan kewenangan desa adat atas atas wilayah adat yang berdimensi publik. Namun ketidakpastian hukum muncul pada masyarakat hukum adat non desa adat yang tidak lagi memiliki rujukan hukum ketika Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 mencabut Permenag no. 5/1999. Hal itu juga membuat pengaturan mengenai ulayat nagari yang ada dalam Perda Tanah Ulayat di Sumatera Barat mengalami ketidakpastian hukum. Oleh karena itu, yang paling memungkinkan adalah merubah status nagari sebagai desa adat yang memasukkan ulayat nagari sebagai aset nagari desa adat atau mengubah penguasaan ulayat nagari menjadi hak komunal dengan membagi-bagikannya kepada suku-suku dan atau kaumkaum yang ada di nagari. Kedua, Prosedur penetapan masyarakat hukum adat sebagai subyek hak, baik itu dalam bentuk desa adat maupun masyarakat hukum adat melalui Peraturan Daerah dan atau Surat Keputusan Kepala Daerah menggunakan mekanisme yang beragam. Aturan peralihan Peraturan MATR/KBPN No.9/2015 mengakomodasi keberagaman mekanisme penetapan tersebut, dengan memastikan penetapan masyarakat hukum adat dan hak-haknya yang sudah ada maupun yang sedang berproses diakui, sehingga hak-hak masyarakat adat tersebut dapat ditetapkan sebagai hak komunal. Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 juga berpotensi melahirkan konflik horizontal antar masyarakat hukum adat dengan non masyarakat hukum adat yang mempunyai penguasaan pada objek yang sama di atas wilayah adat. Situasi ini mengkhawatirkan pada wilayah-wilayah adat yang dikuasai oleh kelompokkelompok masyarakat yang sedang berkonflik dengan masyarakat hukum adat. Selain itu, Permenag no. 9/2015 ini mengabaikan proses sosial yang telah dibangun selama ini, yaitu berupa rekognisi masyarakat hukum adat terhadap non masyarakat hukum adat yang telah menguasai wilayah adat tertentu sebagai upaya penyelesaian 17 “Jauh Panggang dari Api”: Menyoal Masyarakat Hukum Adat Sebagai Subyek Hak Komunal konflik. Misalnya rekognisi nagari-nagari di beberapa kabupaten di Sumatera Barat terhadap warga transmigran melalui pengakuan kelompok masyarakat ini sebagai “anak kemenakan” atau dianggap sebagai bagian dari anggota masyarakat hukum adat, potensial goyah dengan dimungkinkannya penetapan hak komunal pada kelompok-kelompok masyarakat tersebut. komunal. Penyamaan tersebut menyederhanakan konsep hak komunal secara khusus dan hak ulayat secara umum, sebatas pada penguasaan efektif atas wilayah. Ikatan-ikatan atas tanah dan sumber daya alam oleh masyarakat hukum adat yang berbasis tradisi, dan proses sosial penyelesaian konflik antar masyarakat melalui proses rekognisi sebagai bagian dari asimilasi sosial seolah-olah di luar optik Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015. Penutup P e r a t u r a n M AT R / K B P N N o . 9 / 2 0 1 5 menyederhanakan persoalan hak-hak masyarakat hukum adat sebatas pada hak komunal. Permenag ini menyingkirkan (eksklusi) realitas keberagaman tentang jenis dan karakter hak-hak masyarakat hukum adat atas tanah dan sumber daya alamnya sebagai suatu perangkat hak yang kompleks (Bundle of Rights), dan menyederhanakan masyarakat hukum adat sebagai subyek hak artifisial yang utuh dan tidak terbagi-bagi dalam unit-unit sosial yang lebih kecil, akibatnya; Peraturan MATR/KBPN No.9/2015 ini menjadi pelebar jurang (gap) antara hak-hak masyarakat hukum adat dengan hukum. Alih-alih melindungi hak masyarakat hukum adat, ternyata Peraturan MATR/KBPN No.9/2015 ini malah menyingkirkan hak-hak masyarakat hukum adat dan bahkan potensial melahirkan konflik sosial yang lebih luas dan kronis. Sepatutnya, Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015ini dikaji ulang sebagai aturan penetapan hak masyarakat hukum adat atas tanah dan sumber daya alam, terutama terkait dengan; Pertama, tidak adanya pengakuan terhadap keberagaman jenis dan karakter hak-hak masyarakat hukum adat atas tanah dan sumber daya alam. Kedua, penyamaan masyarakat hukum adat dan non masyarakat hukum adat sebagai subjek hak 1 2 3 4 Daftar Pustaka Andiko Sutan Mancayo dan Nurul Firmansyah.2014, Mengenal Pilihan-Pilihan Hukum Daerah untuk Pengakuan Masyarakat Adat : Kiat-Kiat Praktis untuk Pendamping Hukum Rakyat (PHR), Masyarakat Sipil (Pelaku Advokasi) dan Pemimpin Masyarakat Adat, Jakarta : HuMa Firmansyah, Nurul dan Yance Arizona.2008, Pemanfaatan Tanpa Jaminan Perlindungan: Kajian atas Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Barat No. 6 Tahun 2008 tentang Tanah Ulayat dan Pemanfaatannya, Jakarta: HuMa & Qbar Harsono, Budi. 2003, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jilid I, Edisi Revisi, Jakarta: Djambatan. Maria SW Soemardjono. 2015. Ihwal Hak Komunal Atas Tanah. dalam Opini Harian Kompas, tanggal 6 Juli 2015. Rachman, Noer Fauzi dkk.2012. Kajian Kritis Tentang Permenag 5/1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat, Jakarta: Epistema Institute. Praktisi Hukum dan Penggiat Perkumpulan HuMa Indonesia Maria SW. Sumardjono, Guru Besar Hukum Agraria FH UGM pada harian Kompas, tanggal 6 Juli 2015 menulis artikel yang berjudul “Ihwal Hak Komunal atas Tanah.” Beliau menyebutkan dengan baik bagaimana pemahaman atas hak sebagai berikut ;“ …. Ketika berbicara tentang ”hak”, ada empat unsur yang harus dipenuhi, yakni subyek, obyek, hubungan hukum yang mengikat pihak lain dengan kewajiban, dan perlindungan hukumnya. Unsur subyek menempati kedudukan terpenting. Ketidakjelasan tentang subjek akan berimbas pada ketidakjelasan tiga unsur lainnya…”Pemahaman empat unsur hak tersebut penting untuk menjelaskan konstruksi hukum masyarakat hukum adat atas tanah dan sumber daya alamnya, terutama kejelasan tentang masyarakat hukum adat sebagai subjek hak. Indikator penguasaan de facto oleh masyarakat yang berada di kawasan hutan atau perkebunan dalam Permenag 9/2015 ini dapat dilihat dari persyaratan kelompok masyarakat pada kawasan tertentu (Pasal 3 ayat 2), yaitu : (1) Menguasai secara fisik selama 10 tahun, (2) Memungut hasil hutan untuk kebutuhan sehari-hari, (3) Sumber daya alam yang dikuasai sebagai sumber kehidupan dan mata pencaharian masyarakat tersebut, (4) Adanya kegiatan sosial dan ekonomi yang terintegrasi dengan kehidupan masyarakat. Paramater yang ditentukan Permenag no. 9/2015 adalah prasyarat masyarakat hukum adat yang bisa mendapatkan hak komunal (3 ayat 1), yaitu : (1) Masyarakat masih dalam bentuk paguyuban, (2) Ada kelembagaan dalam perangkat penguasa adatnya, (3) Ada wilayah hukum adatnya yang jelas, (4) Ada pranata dan perangkat hukum, yang masih ditaati. 18 Pengakuan Tanah Ulayat di Papua dan Kaitannya dengan Permen Hak Komunal Atas Tanah Yusak Elisa Reba, S.H., M.H1 Pengantar Pengakuan atas tanah ulayat di Papua bukan merupakan sesuatu yang baru diperbincangkan setelah perubahan kedua Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945), namun telah menjadi pemikiran dasar dari pembentukan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua (UU Otsus). Penyusun materi muatan RUU Otsus yang berasal dari kalangan akademisi di Papua telah memikirkan hal tersebut sebelum adanya Pasal 18B ayat (2) UUD 1945. Dalam ketentuan Pasal 43 UU Otsus mengatur bahwa : (1) (2) (3) (4) 1 Pemerintah Provinsi Papua wajib mengakui, menghormati, melindungi, memberdayakan dan mengembangkan hak-hak masyarakat adat dengan berpedoman pada ketentuan peraturan hukum yang berlaku. Hak-hak masyarakat adat tersebut pada ayat (1) meliputi hak ulayat masyarakat hukum adat dan hak perorangan para warga masyarakat hukum adat yang bersangkutan. Pelaksanaan hak ulayat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, dilakukan oleh penguasa adat masyarakat hukum adat yang bersangkutan menurut ketentuan hukum adat setempat, dengan menghormati penguasaan tanah bekas hak ulayat yang diperoleh pihak lain secara sah menurut tatacara dan berdasarkan peraturan perundang-undangan. Penyediaan tanah ulayat dan tanah perorangan warga masyarakat hukum adat untuk keperluan apapun, dilakukan melalui musyawarah dengan masyarakat hukum adat dan warga yang bersangkutan untuk memperoleh kesepakatan mengenai penyerahan tanah yang diperlukan maupun imbalannya. Pemerintah Provinsi, Kabupaten/Kota memberikan mediasi aktif dalam usaha penyelesaian sengketa tanah ulayat dan bekas hak perorangan secara adil dan bijaksana, sehingga dapat dicapai kesepakatan yang memuaskan para pihak yang bersangkutan. Pengaturan tersebut memiliki makna bahwa: Pertama, Pemerintah Provinsi Papua wajib mengakui, menghormati, melindungi, memberdayakan dan mengembangkan hak-hak masyarakat adat meliputi hak ulayat masyarakat hukum adat dan hak perorangan para warga masyarakat hukum adat dengan berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Kedua, mekanisme musyawarah menyepakati penyediaan tanah ulayat dan tanah perorangan bagi kepentingan apapun yang disertai dengan pemberian imbalan. Ketiga, sarana mediasi sebagai suatu model yang digunakan dalam menyelesaikan sengketa tanah ulayat dan tanah perorangan bagi terwujudnya keadilan dan memuaskan pihak-pihak yang bersengketa. Upaya pemerintah Provinsi Papua untuk melaksanakan ketentuan Pasal 43 UU Otsus yaitu dengan membentuk Peraturan Daerah Khusus Nomor 23 Tahun 2008 tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan Warga Masyarakat Hukum Adat atas Tanah (Perdasus Hak Ulayat). Materi muatan dalam Perdasus tersebut masih sangat umum, dan hingga tahun 2015 belum dapat efektif berlaku. Sebagian kalangan masyarakat maupun penyelenggara pemerintahan daerah pada Kabupaten/Kota belum mengetahui Perdasus tersebut. Keberadaan UU Otsus dan Perdasus Hak Ulayat, menunjukkan bahwa pengakuan tanah ulayat di Papua bukan terletak pada Dosen Fakultas Hukum Universitas Cenderawasih Jayapura 19 Pengakuan Tanah Ulayat di Papua dan Kaitannya dengan Permen Hak Komunal Atas Tanah aturan hukumnya melainkan konsistensi, ketaatan dan komitmen dari Pemerintah Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota dalam memberi perlindungan terhadap tanah ulayat masyarakat adat. Bagi masyarakat Papua, tidak ada tanah yang tak bertuan. Setiap bagian tanah, air, gunung, diberi nama tertentu. Oleh sebab itu, apakah eksistensi Peraturan Menteri Agraria Nomor 9 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal Atas Tanah Masyarakat Hukum Adat Dan Masyarakat Yang Berada Dalam Kawasan Tertentu (Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015), memperkuat hak atas tanah ulayat masyarakat adat di Papua? Apakah Permen tersebut sebagai wujud peran Pemerintah Pusat mengakui, melindungi dan menghormati hak atas tanah ulayat masyarakat adat di Papua dalam kerangka Otonomi Khusus? Terhadap kedua permasalahan tersebut akan diuraikan dalam pembahasan berikut ini. kelangsungan kehidupan anak-anaknya, tanah sebagai mama wajib menyediakan makanan, dan minuman yang berlimpah agar anak cucunya tidak mengalami kekurangan makanan-minum (Foker LSM Papua, 2008). Pandangan masyarakat adat di Kampung Beneraf, Kampung Samanente, dan Kampung Arbais di Kabupaten Sarmi bahwa hutan dan tanah adalah pusat kehidupan masyarakat adat. Ketika merusak hutan mereka mengalami kesusahan, bencana dan kutukan dari nenek moyang mereka. Dalam kehidupan seharihari hutan dan tanah telah memenuhi kebutuhan, pangan, dan papan selama ini. Sehingga masyarakat tidak mengalami kekurangan pangan (Foker LSM Papua, 2008). Aspek Filosofis Tanah Ulayat di Papua Papua memiliki 4 (empat) model tipe kepemimpinan adat yang sangat berpengaruh terhadap penataan pemanfaatan atas tanah adat. Tipe kepemimpinan yang dimaksud yaitu: 1), Tipe Big-Man pada orang Dani di daerah pegunungan Jayawijaya (Wamena); 2), Tipe Kepala Suku (Ondoafi) pada orang Sentani (Jayapura); 3), Tipe Pertuanan (Raja) pada orang Fak–Fak dan Kepulauan Raja Ampat (Sorong); 4), Tipe Campuran pada orang Wondama, Waropen, dan Biak (J.R Mansoben, 1995). Keempat tipe kepemimpinan ini sangat terkait dengan kedudukan (status dan peran) mereka dalam sistem penguasaan, pemilikan dan pemanfaatan tanah-tanah adat serta memberi keputusan adat terhadap perubahan status atas tanah. Hubungan tanah penduduk asli Papua atau “New Guinea”, kedudukan hak adat penduduk asli Papua bukan saja mempunyai ciri–ciri politis, tetapi juga memiliki ciri–ciri sosial ekonomis. Untuk itu, hak tersebut jelas mengandung hubungan psikologis dan juga hubungan magis–religius (Pouwer dan Boendermarker, 1953, dalam Frans Reumi 1999). Tipe kemimpinan ini sangat berpengaruh terhadap penentuan pemilikan dan penguasaan tanah adat. Masing-masing wilayah memiliki pola yang berbeda karena tipe kepemimpinan tersebut. Masyarakat Papua secara simbolik mengartikan tanah sebagai “dusun”, “dapur”, “tempat tumpah darah”, dan tanah sebagai “ibu”. Sedangkan secara religius-magis, tanah memiliki nilai tertinggi dari sumber segala ciptaan dan penguasaan alam dan pemberian hidup dari Tuhan (Frans Reumi; 2008). Tanah menurut Orang Papua identik dengan kehidupan, maka diberi simbol sebagai seorang ibu atau mama yang selalu mengayomi, melindungi dan membesarkan seorang bayi, kanak-kanak sampai dewasa. Misalnya orang Kamoro menyebut tanah sebagai “Enai Tapare”, orang Meybrat menyebut “Tabam Ramu” atau tanah kami/tanah ibu (Marthinus Solossa; 1995 dan 2000). Dalam hidup masyarakat adat Waris dan Senggi, yaitu langit, bumi dan hutan. Langit identik dengan sang ayah yang begitu superior. Dia menurunkan hujan dan embun, ia menjelajah ke segala arah mencari kehidupan, memberi rasa aman dan perlindungan bagi anak dan istri. Tanah adalah ibu, yang menumbuhkan kesuburan, memberi nutrisi kehidupan bagi suami dan anak. Sedangkan hutan adalah revelasi dari Yang Maha Kudus, Yang Ilahi. Karena itu, hutan menyimpan semua rahasia hidup manusia. Ia menjadi nirwana yang damai, tempat tinggal dari semua keluarga yang meninggal. Hutan sungguh bernilai sakral. Sebuah “locus” yang kudus, tempat bertemu antara manusia yang hidup dan mereka yang sudah meninggal (P.M Laksono et al, 2000). Masyarakat kampung Yetti memandang tanah sebagai ”mama”. Pandangan itu berkaitan dengan mitos tentang tanah leluhur mereka, tanah diibaratkan seorang mama yang menyusui anak-anaknya. Demi 20 Aspek Penguasaan (Pemilikan) Tanah Adat di Provinsi Papua Aspek Perlindungan Hukum Tanah Ulayat di Provinsi Papua Dalam Kerangka Otonomi Khusus Ketentuan Pasal 43 UU Otsus telah memberi jaminan perlindungan hukum tentang hak ulayat masyarakat adat atas tanah. Namun aktualisasi atas pengaturan tersebut belum konkret. Walaupun telah ada Perdasus hak ulayat namun belum ada kebijakan- Pengakuan Tanah Ulayat di Papua dan Kaitannya dengan Permen Hak Komunal Atas Tanah kebijakan daerah dalam kerangka Otonomi Khusus yang secara konkrit memberi perlindungan terhadap hak atas tanah masyarakat adat serta hak atas sumber daya alam. Upaya perlindungan atas tanah masyarakat adat dilakukan dalam wujud pembentukan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang masih terbatas bagi perlindungan dan pengaturan pemanfaatan tanah adat. Aktualisasi Pengakuan Tanah Ulayat di Papua Dalam Implementasi Otsus Papua Semangat untuk membantu masyarakat adat dalam upaya perlindungan atas hak ulayatnya, saat ini menjadi gerakan yang sangat gencar dilakukan oleh Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) serta beberapa Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, walaupun keseriusan dari Pemerintah Daerah belum nampak secara tegas. Hubungan kewenangan antara Provinsi Papua dan Kabupaten/Kota dalam kerangka Otonomi Khusus, tidak diatur secara tegas dalam UU Otsus Papua. Kewenangan Khusus yang akan menjadi kewenangan Kabupaten/Kota akan diatur dengan Perdasus dan Perdasi, namun hingga tahun 2015, peraturan tersebut belum dibentuk. Kritik atas Eksistensi Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 Dalam Kaitan Perlindungan dan Pengakuan Tanah Ulayat di Papua Keberadaan Permen MATR/KBPN No. 9/2015 berpotensi menimbulkan beberapa implikasi hukum baik dari sisi konseptual, kemanfaatan peraturan serta problematik implementasi. Pertama, aspek filosofis Kehadiran Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015. Mencermati konsideran menimbang pada Permen tersebut, sulit diketahui aspek filosofis yang menjadi landasan pembentukannya. Alasan kehadiran Permen tersebut hendak memberi perlindungan terhadap hakhak atas tanah masyarakat adat, namun kurang tepat karena tanah masyarakat adat bukan dilindungi oleh Permen MATR/KBPN No. 9/2015 tetapi oleh status Otonomi Khusus melalui UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua. 2 Kedua, dari sisi konseptual. Jika menyimak judul pada Permen tersebut, tercantum konsep” hak komunal”, sedangkan dalam Pasal 3 UUPA tak menyebutkan tentang Hak Komunal, tetapi merumuskan tentang hak ulayat. Selain itu konsep “hak komunal” yang didefinisikan dalam ketentuan Pasal 1 angka 1 pada frasa “yang diberikan kepada masyarakat” seolah-olah ada pihak lain negara melalui Pemerintah Pusat yang akan memberikan status hak komunal kepada masyarakat adat. Ketiga, dari sisi urgensi. Kehadiran Permen ini sesungguhnya tidak urgen, malah sebaliknya berpotensi menimbulkan polemik, menimbulkan konflik serta merusak eksistensi hak-hak masyarakat adat atas tanah. Bagi Provinsi Papua, keberadaan Permen ini bukan sesuatu yang urgen dan menjadi kebutuhan yang diperlukan dalam menata dan memperkuat hak-hak masyarakat adat atas tanah. Kehadiran Permen ini akan berpotensi memperkuat kecurigaan masyarakat adat Papua akan intervensi negara dan upaya-upaya untuk melakukan pencaplokan atas hak-hak masyarakat adat termasuk hak atas tanah. Keempat, dari sisi kemanfaatan peraturan. Keberadaan Permen Agraria ini sesungguhnya memiliki motif yang belum secara tegas berorientasi pada pengakuan dan perlindungan hak atas tanah ulayat masyarakat adat. Permen ini hendak menempatkan posisi masyarakat adat sebagai pihak yang seolah-olah tidak memiliki hak atas tanah adat sehingga berposisi sebagai pemohon2 yang memerlukan pengakuan negara atas haknya. Dengan demikian, Permen ini berpotensi memunculkan masalah baru apabila diimplementasikan di daerah, dan belum mengakomodir keberagaman penguasaan tanah di Papua. Dengan berbagai ulasan tersebut di atas, maka keberadaan Permen ini sesungguhnya bukan untuk memperkuat hak-hak masyarakat adat namun sebaliknya, sebagai upaya untuk memberi peluang pada pihak-pihak lain untuk menguasai tanah-tanah masyarakat adat yang pada saatnya, masyarakat adat kehilangan sumber pemberi hidup (ibu) dalam perspektif pandangan Orang Papua. Pasal 1 angka 9, Permen Agraria No. 9 Tahun 2015 mendefinisikan bahwa Pemohon adalah masyarakat hukum adat, koperasi, unit bagian dari desa, atau kelompok masyarakat lainnya yang telah memenuhi persyaratan untuk dapat diberikan hak atas tanah menurut peraturan ini 21 Pengakuan Tanah Ulayat di Papua dan Kaitannya dengan Permen Hak Komunal Atas Tanah Penutup Agar hak atas tanah ulayat masyarakat adat tetap terlindungi dapat memberi kemanfaatan berupa kesejahteraan bagi hidupnya serta dimanfaatkan secara proporsional bagi kepentingan umum, maka bagi Provinsi Papua, hal-hal yang perlu dilakukan adalah: Pe r ta m a , p e m b e nt u ka n l e g i s l a s i d i d a e ra h Kabupaten/Kota sebagai penjabaran atas Perdasus Nomor 23 Tahun 2008 agar mendorong tanggungjawab Pemerintah Daerah untuk melindungi hak-hak masyarakat adat atas tanah serta mendukung pemetaan terhadap hak-hak atas tanah masyarakat adat. Pemetaan ini dimaksudkan agar meminimalisir konflik antar masyarakat adat, memberi kepastian dan kejelasan penguasaan di antara suku, klan/marga, mendukung Pemerintah Daerah agar terjadi percepatan pembangunan, dan menciptakan kondisi yang nyaman bagi pemilik modal untuk melakukan investasi di Provinsi Papua dengan tetap menghormati hak-hak tanah ulayat masyarakat adat. Permasalahan yang seringkali menjadi penghambat dalam pelaksanaan pembangunan daerah termasuk kegiatan investasi adalah: ketidakpastian mengenai batas-batas penguasaan hak atas tanah di antara suku, marga/klan pada masyarakat adat Papua. Hal ini belum dapat diatasi melalui solusi yang konkret. Oleh sebab itu, pemetaan hak atas tanah pada masyarakat hukum adat di Papua menjadi kebutuhan yang urgen untuk dilakukan. Oleh sebab itu, keberadaan Permen ini kurang tepat. Peraturan yang diperlukan adalah yang dapat mewujudkan kepastian hak atas tanah berupa pemetaan dan memberi tanggungjawab kepada Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah agar menyusun kebijakan-kebijakan daerah yang berorientasi pada penataan dan perlindungan hak-hak atas tanah masyarakat adat. Kedua, pemetaan hak atas tanah dan hak-hak adat lainnya. Bagian ini menjadi penting agar memberi kepastian bagi suku, klan/marga, diantara masyarakat adat, pemerintah daerah dan pihak lain. 22 Eksistensi Peraturan MATR/KBPN No. 9/ 2015 bagi Provinsi Papua bertentangan dan tidak menghargai peran dan tanggungjawab Pemerintah Provinsi Papua untuk melindungi, menghormati, dan memberdayakan hak ulayat masyarakat adat termasuk di dalamnya hak atas tanah sebagaimana telah diatur dalam Pasal 43 UU Otsus Papua. Oleh sebab itu, agar Permen Agraria tersebut tidak menjadi polemik baru dan menguras energi berbagai pihak termasuk memunculkan perdebatan di tingkat Daerah, sebaiknya tidak diberlakukan. Bagi Provinsi Papua, permasalahan utama adalah kaitan dengan tanah adat yaitu kepastian status dan batas penguasaan tanah hak-hak adatnya. Oleh sebab itu peran Pemerintah Pusat untuk mendukung kepastian hak melalui penerbitan peraturan yang mendorong peran dan tanggungjawab Pemda Provinsi dan kabupaten/kota untuk melindungi hak-hak masyarakat dan mewujudkan kepastian penguasaan antar masyarakat adat. MUKIM di Hadapan Hukum Negara Sulaiman Tripa, SH, MH.1 Setelah diterbitkannya Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal atas Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat yang Berada dalam Kawasan Tertentu (Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015), kajian tentang pengelolaan sumber daya alam (SDA) oleh masyarakat hukum adat (MHA) kian penting dilakukan. Kehadiran Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015, menunjukan ada kecenderungan berbagai hak atas tanah terkait dengan masyarakat hukum adat ingin disederhanakan dalam “hak komunal”. Peraturan ini juga mencabut Peraturan Menteri Negeri Agraria/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999 tentang Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat (Permenag No. 5/1999), yang berimplikasi tidak jelasnya status hak ulayat. Hal lain, mengenai salah satu pertimbangan, disebutkan bahwa hukum tanah nasional mengakui adanya hak komunal dan yang serupa itu dari masyarakat hukum adat, sebagaimana dimaksud Pasal 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA), yang mana istilah yang dipakai adalah hak ulayat. Logika sederhana adalah Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015 yang mencabut Permenag No. 5/1999 mengaburkan pemaknaan hak ulayat. Sedangkan pada saat yang sama, UUPA sebagai dasar hukum kedua Permen tersebut masih berlaku. Dengan demikian, bukankah hak ulayat tersebut, dalam bentuk apapun harus tetap dipertahankan, baik nama maupun substansinya? 1 Memahami Hak Komunal Prof. Maria SW Sumardjono, dalam tulisannya “Ihwal Hak Komunal atas Tanah” (Kompas, 6 Juli 2015), sudah memetakan persoalan mutakhir hak komunal (HK) kaitannya dengan hak ulayat. Saya kutip dari empat pertanyaan mendasar yang diajukan: (1) beranjak dari pengertian teknis yuridis, apakah HK sama atau dipersamakan dengan hak ulayat MHA? (2) dimana tempat HK dalam sistem hukum pertanahan nasional? (3) bagaimana cara terjadinya HK pada subjek MHA dan non-MHA? (4) setelah Permenag No. 5/1999 dicabut, bagaimana eksistensi hak ulayat? Keempat pertanyaan tersebut, bisa dijelaskan secara sederhana berdasarkan penjelasan Prof. Maria SW Sumardjono. Pertama, Permen menyamakan HK dan hak ulayat. Padahal HK dan hak ulayat punya karakteristik berbeda. Hak ulayat berdimensi publik sekaligus perdata. Sebaliknya, HK atas tanah itu dimaknai sebagai hak atas tanah. Kedua, karena HK hanya berdimensi perdata, maka HK yang subyek hukumnya adalah MHA, tak dapat dimasukkan dalam kategori hak ulayat. Ketiga, HK dari segi konsep m e n y a t u k a n d u a ke l o m p o k y a n g b e r b e d a karakteristiknya dalam satu definisi (hak milik bersama atas tanah yang subjeknya MHA dan masyarakat nonMHA). Padahal keberadaan MHA melalui penetapan yang harus dimaknai sebagai pengukuhan yang bersifat deklaratif. Sebaliknya, terhadap keberadaan masyarakat non-MHA, penetapan pejabat itu bersifat konstitutif dan pemberian HK-nya dilakukan di atas tanah negara yang telah dilepaskan dari kawasan hutan atau perkebunan. Keempat, dengan Permen membuat posisi ulayat semakin kabur yang karakteristiknya berbeda dengan MK. Mengajar Mata Kuliah “Hukum dan Masyarakat”, dan “Hukum Peradilan Adat” pada Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala, Darussalam, Banda Aceh. 23 Selain Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015, sebenarnya untuk membicarakan masalah hak ulayat dan MHA, terdapat dua Permen penting lain, yakni Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 52 Tahun 2014 tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat (Permendagri 52/2014) dan Permenhut P.62/Menhut-II/2013 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Kehutanan Nomor: P.44/Menhut-II/2012 tentang Pengukuhan Kawasan Hutan. Ketiga Permen tersebut memiliki kerangka pengakuan hukum MHA, yakni melalui Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah. Dalam konteks Permenhut, ada satu hal yang menarik, dimana Pasal 24A yang mengatur wilayah MHA merupakan pasal tambahan, yang dalam Permenhut sebelum diubah belum diatur mengenai hal ini. Kondisi ini harus disebutkan, untuk mengungkapkan fakta sosiologis bahwa betapa negara sangat menentukan ada atau tidaknya MHA tersebut. Berdasarkan perbandingan tersebut, hal lainnya yang harus diperhatikan adalah dasar hukum berbeda lahirnya Permen. Permen ATR/BPN lahir sebagai upaya “penjabaran” UUPA. Permendagri dari UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa dan UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemda. Sedangkan Permenhut merupakan jawaban atas adanya Putusan MK mengenai posisi hutan adat yang menguji Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan. Apa yang diatur dalam Permen, berimplikasi sangat jauh dalam MHA di Indonesia. Salah satunya adalah mukim yang ada di Aceh. Dalam hal ini, kedudukan mukim sendiri sangat kompleks, terutama dalam kaitan dengan peraturan perundang-undangan yang mengaturnya kemudian. Mukim adalah kenyataan sejarah yang kemudian diadopsi dalam susunan pemerintahan di Aceh dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Mukim sebagai MHA, memiliki kaitan sangat kompleks. Dalam konteks ini, ia merujuk pada UU Kehutanan, UU Desa, UU Pemda, dan satu lagi yang tidak boleh dilupakan dalam NKRI, yakni adanya UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. UU ini sendiri tidak lahir dengan sendirinya. Terjadi proses panjang, yang secara substansial juga terkait hubungan antara Aceh sebagai daerah dengan Republik sebagai pusat. Kondisi spesifik digambarkan dalam Penjelasan: (1) Aceh sebagai satuan pemerintahan daerah yang bersifat istimewa dan khusus; (2) pandangan hidup yang berlandaskan syari'at Islam yang melahirkan budaya Islam yang kuat; (3) aspirasi keistimewaan Aceh dan jaminan kepastian hukum; (4) solusi politik bagi penyelesaian persoalan Aceh; (5) bencana alam telah tumbuh kesadaran yang kuat dari Pemerintah dan GAM untuk menyelesaikan konflik secara damai, menyeluruh, berkelanjutan, serta bermartabat yang permanen dalam kerangka NKRI. Dengan lima pokok pikiran tersebut, jelas menempatkan UU ini sangat penting dalam hubungan Aceh dan Jakarta. Nah, salah satu isi pengaturan UU ini adalah mukim, yang diatur dalam beberapa Pasal, sebagai berikut: * * * * Dalam Pasal 2, ditentukan: Daerah Aceh dibagi atas kabupaten/kota; kabupaten/kota dibagi atas kecamatan; kecamatan dibagi atas mukim; dan mukim dibagi atas kelurahan dan gampong. Pasal 1 angka 19 menentukan, mukim adalah kesatuan masyarakat hukum di bawah kecamatan yang terdiri atas gabungan beberapa gampong yang mempunyai batas wilayah tertentu yang dipimpin oleh imeum mukim atau nama lain dan berkedudukan langsung di bawah camat. Pasal 98 menyebut bahwa imeum mukim sebagai salah satu lembaga adat (lembaga tersebut berfungsi dan berperan sebagai wahana partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan Pemerintahan Aceh dan pemerintahan ka b u p a t e n / ko t a d i b i d a n g ke a m a n a n , ketenteraman, kerukunan, dan ketertiban masyarakat, serta penyelesaian masalah sosial kemasyarakatan secara adat ditempuh melalui lembaga adat Pasal 114 menyebutkan mengenai ketentuan pembentukan mukim yang terdiri atas beberapa gampong yang dipimpin oleh imeum mukim sebagai penyelenggara tugas dan fungsi mukim yang dibantu oleh tuha peuet mukim atau nama lain. Ada satu klausul penting menjadi dasar Qanun adalah keberadaan Qanun Aceh No. 4 Tahun 2003 tentang Pemerintahan Mukim yang dinyatakan tetap berlaku sekiranya Qanun Kabupaten/Kota tentang Mukim sudah terbentuk. Dari 23 Kabupaten/Kota di Aceh, yang sudah menyelesaikan Qanun tentang Mukim adalah: Qanun Aceh Besar No. 8 Tahun 2009, Qanun Bener Meriah No. 8 Tahun 2009, Qanun Aceh Barat No. 3 Tahun 2010, Qanun Langsa No. 5 Tahun 2010, Qanun Simeulu No. 5 Tahun 2010, Qanun Sabang No. 6 Tahun 2010, Qanun Aceh Tamiang No. 13 Tahun 2010, Qanun Nagan Raya No. 7 Tahun 2011, Qanun Pidie No. 7 Tahun Mukim di Hadapan Hukum Negara 2011, Qanun Aceh Utara No. 14 Tahun 2011, Qanun Aceh Jaya No. 4 Tahun 2011, Qanun Aceh Tengah No. 5 Tahun 2011, Qanun Aceh Singkil No. 1 Tahun 2012, Qanun Gayo Lues No. 2 Tahun 2012, Qanun Bireuen No. 4 Tahun 2012, Qanun Aceh Timur No. 11 Tahun 2012, dan Qanun Aceh Selatan No. 23 Tahun 2012. Salah satu kabupaten/kota yang sudah memiliki ketentuan Mukim adalah Kabupaten Aceh Besar, yang disahkan 5 Oktober 2009. Qanun Kabupaten Aceh Besar Nomor 8 Tahun 2009 tentang Pemerintahan Mukim, menyebutkan: “Mukim mempunyai tugas menyelenggarakan pemerintahan kemukiman, melaksanakan pembangunan, melindungi adat dan adat istiadat, membina dan meningkatkan ke s e j a hte r a a n m a sy a r a ka t ke m u k i m a n d a n meningkatkan kualitas pelaksanaan syari'at Islam” (Pasal 3). Tugas tersebut dilakukan salah satunya melalui pengawasan fungsi ekologi dan pengelolaan sumber daya alam di mukim (Pasal 5). Pasal 28 ayat (1) menentukan, bahwa “harta kekayaan mukim adalah harta kekayaan yang telah ada, atau yang kemudian dikuasai mukim, berupa hutan, tanah, batang air, kuala, danau, laut, gunung, paya, rawa, dan lain-lain yang menjadi ulayat mukim sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku”. Namun demikian ketentuan ini dibatasi oleh ketentuan Pasal 28 ayat (2), yang menyebutkan, “Jenis jumlah kekayaan Mukim harus diinventarisaikan dan didaftarkan serta pemanfaatannya diatur oleh Bupati berdasarkan atas kesepakatan Musyawarah Mukim”. Pasal 1 angka 12 disebutkan: “Tanah ulayat adalah tanah yang berada dalam wilayah mukim yang dikuasai dan diatur oleh hukum adat. Dalam Penjelasan Pasal 1 angka 12 disebutkan bahwa tanah ulayat adalah tanah, hutan, batang air, danau, laut dan gunung yang terdapat dalam wilayah Mukim yang bersangkutan. Tanah ulayat adalah tanahtanah yang terdapat di wilayah Mukim yang bukan untuk perorangan. Semua penduduk yang mempunyai mata pencaharian bertani, dapat membuka tanah tersebut untuk diusahakan atas izin Imeum Mukim, tetapi tidak untuk dimiliki. Pengaturan pemanfaatannya dilakukan oleh Imeum Mukim setelah mendengar pendapat Tuha Peuet Mukim. Hutan ulayat adalah hutan sejauh sehari perjalanan pulang pergi dengan berjalan kaki, di hutan ini semua penduduk boleh memungut dan mencari hasil hutan, dengan pembagian hasil disepakati antara pencari dan Imeum Mukim. Batang air ulayat adalah sungai yang terdapat dalam wilayah Mukim yang bersangkutan, yang semua penduduk Mukim mempunyai hak yang sama untuk mencari ikan di sana, demikian juga danau ulayat. Laut ulayat adalah laut tepi pantai sepanjang pantai yang termasuk ke dalam kemukiman. Jarak antara pantai sampai ke tengah laut adalah sebatas melabuh pukat, warga Mukim lain dilarang untuk melabuh pukat di laut ulayat ini, kecuali para nelayan menyetujuinya. Gunung ulayat berada di bawah pengaturan pengawasan Pawang Glee, Hutan ulayat berada di bawah pengawasan Panglima Uteuen, Batang air dan danau berada di bawah pengaturan dan pengawasan Panglima Lhok, sedangkan Laut Ulayat berada di bawah pengaturan dan pengawasan Panglima Laot, yang kesemuanya berada di bawah koordinasi dari dan bertanggung jawab kepada Imeum Mukim. Merujuk pada penjelasan di atas, maka secara struktur, berbagai lembaga fungsional yang bertanggung jawab kepada mukim, antara lain Pawang Glee, Panglima Uteuen, Panglima Lhok, dan Panglima Laot. Dalam pengelolaan pesisir, terdapat pengetahuan lokal (local knowledge; customary knowledge), yang bernama hukum adat laut. Praktik hukum adat laut dan Panglima Laot di Aceh, dengan titik tolak sudah ada sejak masa Sultan Iskandar Muda, maka sudah bertahan lebih dari empat abad. Dengan berpedoman pada Qanun Pemerintahan Mukim di atas, jelas bahwa penetapan Mukim sebagai MHA sudah dilakukan melalui Perda. Namun khusus terkait dengan penetapan ulayat mukim tetap memiliki klausul sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Klausul dipahami bahwa posisi mukim yang berdasarkan UU 11/2006, dalam konteks SDA tetap tidak bisa dilepaskan dari berbagai peraturan perundang-undang lainnya. Dengan demikian keberadaan HK tetap berimplikasi kepada mukim dalam memaknai hak ulayatnya. Hal lain yang patut dicatat, bahwa perubahan UU 27/2007 menjadi UU 1/2014 berdasarkan pengujian dalam Putusan Mahkamah Konstitusi No. 3/PUUVIII/2010, terkait izin lokasi dan dengan MHA, sangat tergantung dari sektoral masing-masing (Pasal 16 dan Pasal 22C). Di samping itu, pemanfaatan ruang dan SDA perairan pesisir oleh MHA menjadi kewenangan MHA, dengan mempertimbangkan kepentingan nasional dan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku (Pasal 21). 25 Mukim di Hadapan Hukum Negara Apakah Mukim itu MHA? Pertanyaan yang sangat penting selalu ditanyakan adalah apakah mukim itu MHA? Pertanyaan ini muncul dikarenakan secara normatif, mukim sebagai salah satu pemerintahan di Aceh. Namun demikian pada saat yang sama, mukim juga termasuk lembaga adat. Dengan merujuk pada Pasal 1 angka 19 UU 11/2006 yang menggolongkan mukim sebagai kesatuan atau persekutuan masyarakat hukum, menunjukkan bahwa mukim adalah MHA, yang berbeda levelnya dengan desa atau desa adat. Dengan konsep dasar dari Van Vollenhoven, Prof. T. Djuned melalui makalah “Kesiapan Sumberdaya Mukim dalam Mengemban Amanat UU No. 18 Tahun 2001” (Pugar, 2003), menyebutkan bahwa, setiap 26 persekutuan masyarakat hukum adat mempunyai kewenangan hak asal usul, yang berupa kewenangan dan hak-hak: (1) menjalankan sistem pemerintahan sendiri; (2) menguasai dan mengelola sumber daya alam dalam wilayahnya terutama untuk kemanfaatan warganya; (3) bertindak ke dalam mengatur dan mengurus warga serta lingkungannya. Keluar bertindak atas nama persekutuan sebagai badan hukum; (4) hak ikut serta dalam setiap transaksi yang menyangkut lingkungannya; (5) hak membentuk adat; dan (6) hak menyelenggarakan sejenis peradilan. Sejumlah kewenangan tersebut masih ada dalam mukim. Namun dengan menyederhanakan makna dan konsep hak ulayat dalam konteks HK, maka akan berpengaruh terhadap posisi hak ulayat mukim itu sendiri. Hak atas Tanah pada Masyarakat Tengger: Sebuah Refleksi atas Pelaksanaan Pengakuan “Hak Komunal atas Tanah” pada Masyarakat Tengger Purnawan D. Negara1 Pengantar Dikeluarkannya Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 9 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penetapan Hak Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat yang Berada dalam Kawasan Tertentu (Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015) seolah memberikan harapan adanya sikap pro aktif pemerintah dalam proses pengakuan Hak MHA atas tanahnya. Hal ini sejalan dengan konsiderans huruf b peraturan tersebut yang menyatakan: “bahwa hukum tanah nasional Indonesia mengakui adanya hak komunal dan yang serupa itu dari MHA, sepanjang pada kenyataannya masih ada, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 UU No 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria.” Secara kritis Prof. Maria Sumardjono dalam tulisannya di Kompas pada 6 Juli 2015 telah mempertanyakan apakah Hak Komunal yang terdapat di dalam Perturan ini sama dengan Hak Ulayat? Beliau menegaskan bahwa terdapat perbedaan konsep antara hak ulayat dan hak komunal sehingga tidak dapat dipersamakan begitu saja, oleh karena itu ketika istilah itu dirumuskan dalam peraturan perundang-undangan harus jelas konsepsinya karena ada implikasi hukumnya, apalagi menyederhanakan hak ulayat itu dengan hak atas tanah saja. Peraturan perundang-undangan di bidang agraria belum pernah mengenal istilah hak komunal, meskipun demikian UUPA menyebutkan mengenai hak ulayat. Dalam perkembangannya hak ulayat ini selanjutnya diatur dalam Permen Agraria No. 5 Tahun 1999 yang diartikan sebagai kewenangan yang menurut hukum adat dipunyai oleh masyarakat hukum adat tertentu atas wilayah tertentu yang merupakan lingkungan hidup para warganya untuk mengambil manfaat dari sumber daya alam, termasuk tanah, dalam wilayah tersebut, bagi kelangsungan hidup dan kehidupannya, yang timbul dari hubungan secara 1 lahirian dan batiniah turun menurun dan tidak terputus antara masyarakat hukum adat tersebut dengan wilayah yang bersangkutan.” Namun, kini justru perihal hak ulayat ini menjadi tidak jelas nasibnya karena aturannya telah dicabut oleh Permen ATR/Kep. BPN No. 9 Tahun 2015 itu sendiri. Di tengah belum jelasnya konsep Hak Komunal ini, penerapan Permen ini terus berlanjut, diantaranya sebagai uji penerapannya telah diterapkan pada Masyarakat Hukum Adat Tengger di Desa Ngadisari, Desa Ngadas, dan Desa Wonokerto, Kecamatan Sukapura, Kab. Probolinggo, Jawa Timur. Bentuk penerapannya berupa penyerahan 180 “sertipikat hak komunal” kepada masyarakat Tengger oleh Menteri ATR tanggal 9 Juli 2015. Pemberian sertipikat ini dimaksudkan untuk menyelesaikan konflik tenurial termasuk yang ada di dalam kawasan hutan. Pernik-pernik tentang hak komunal di Tengger ini menjadi menarik, utamanya sebagai refleksi dan informasi atas penerapan hak komunal yang menyangkut tanah di Tengger seperti bagaimanakah pandangan masyarakat Tengger atas tanahnya, hak-hak atas tanah pada masyarakat masyarakat Tengger, cara perolehan tanah, dan bagaimana proses penerbitan sertipikat hak komunal? Bagaimana konsep Masyarakat Tengger tentang tanahnya tersebut? Diharapkan refleksi dan informasi ini dapat memberikan gambaran pelaksanaan penerapan hak komunal itu di lapangan. Pandangan Masyarakat Tengger atas tanahnya Tengger adalah sebuah dataran tinggi yang membentang di kawasan Taman Nasional BromoTengger-Semeru, secara administratif terletak di 4 (empat) Kabupaten (Malang, Pasuruan, Probolinggo, dan Lumajang). Nama Tengger diambil dari suku kata terakhir dari legenda Rara Anteng (Putra Prabu Brawijaya V, Majapahit) dan Jaka Seger (Putra seorang Pengajar di Fakultas Hukum Universitas Widyagama Malang, aktif di WALHI Jatim sebagai Dewan Daerah 27 Hak Atas Tanah pada Masyarakat Tengger Brahmana), diyakini berputera 25 orang dan menurunkan orang-orang Tengger yang sekarang. Tengger juga bermakna tengering budi luhur “tanda keluhuran budi pekerti”, yakni bahwa orang yang bertempat tinggal di kawasan ini selalu bertumpu kepada keluhuran budi dalam kehidupan sehari-harinya. Tanda keluhuran budi ini terkait keyakinannya bahwa kawasannya adalah kawasan yang diayomi leluhur, yakni diayomi ke-25 anak Roro Anteng Jaka Seger yang rohnya diyakini bersemayam di 25 tempat di Tengger, baik di puncak-puncak gunung, sumber air, atau tempattempat tertentu. Oleh karena itu kemudian, mereka taat berperilaku yang baik karena merasa segala tingkah laku bertindaknya diawasi leluhurnya. Perilaku tengering budi luhur ini juga dimanifestasikan dalam menghormati tanahnya, bagi orang Tengger tanah dipandang tempat untuk menghormati leluhur, hal ini terkait keyakinan bahwa dalam Legenda Rara Antang Jaka Seger bahwa Raden Kusuma putera terakhirnya yang bersemayam di Gunung Bromo telah rela mengorbankan dirinya untuk menyelamatkan saudara-saudaranya dari amukan Gunung Bromo. Guna mengingat pengorbanannya melalui suara gaibnya yang keluar dari Gunung Bromo dia meminta saudara-saudaranya agar setiap Bulan Kasada untuk melakukan sesembahan (kurban) tandur tuwuh (hasil pertanian) yang dikirimkan melalui kawah Gunung Bromo. Dengan demikian keterikatan orang Tengger dengan tanahnya adalah sebagai bentuk keinginan untuk berbakti kepada leluhur dengan mengolahnya agar saat Bulan Kasada dapat melakukan sesembahan. Bentuk penghargaan ini kemudian dimanifestasikan dengan melakukan penghormatan menyeluruh terhadap tanah, tanah adalah kedudukan dan kehormatan leluhur, mengabaikan tanah adalah sama halnya mengabaikan kehormatan dan perintah mereka dan ini merupakan hal yang pantang, sehingga pengabaiannya hanya akan mendatangkan bala, walat, atau karma. Oleh karena itu, terhadap tanah, masyarakat Tengger wajib bersifat ngemong (memelihara tanah), ngemong dalam arti bahwa tanah itu harus diolah agar bermanfaat (menghidupi) bagi dirinya dan keluarganya karena kehidupan dirinya dan keluarganya sangat tergantung dari tanah sehingga ngemong tanah bagi dirinya dan keluarganya akan dapat mewujudkan prinsip hidup yang mereka anut yakni, ngayomi, ngayani, dan ngayemi keluarga, yang maksudnya memberikan perlindungan, memberikan nafkah, dan menciptakan 28 susasana tenteram dan damai pada keluarga, yang hal ini dimaksudkan pula apabila hal itu telah tercapai maka akan semakin menguatkan/memudahkan mereka dalam menjalankan kewajiban (ibadah) kepada Sang Hyang Widhi dan roh leluhur. Penguasaan tanah: Hak, cara perolehan, dan transaksi atas tanah Pada umumnya luas kepemilikan tanah di Tengger, khususnya di Desa Ngadisari (berupa lahan tegal/ladang) rata-rata berkisar antara 1 sampai 2 Ha. Orang Tengger di Ngadisari hanya mengenal tanah dengan hak kepemilikan pribadi/tanah individu atau mereka biasa menyebut dengan tanah pemajekan atau tanah yasan, yakni tanah yang proses perolehannya berdasarkan pada hukum adat. Mereka juga mengenal tanah kas desa (ganjaran) yang menjadi milik bersama warga desa, tidak dikenal adanya istilah tanah ulayat atau pun hak ulayat. Tanah ganjaran berfungsi sebagai aset desa untuk menggaji kerja perangkat desa/kepala desa. Tanah ganjaran di Ngadisari yang menjadi hak kepala desa saat ini justru tidak digarap karena tanah itu digunakan sebagai lahan penghijaun desa. Hampir semua perangkat desa memiliki ladang yang digarap sendiri. Tanah yang dimiliki oleh Masyarakat Tengger di Desa Ngadisari umumnya diperoleh dari hasil warisan orang tuanya, namun ada pula dari jual beli tetapi jarang sekali. Perolehan tanah ini dahulu berawal dari leluhur mereka membuka lahan kawasan hutan sekuat tenaganya, lantas lahan yang dibuka itu dimilikinya dan diwariskan kepada anak keturunannya. Hal ini seperti yang disampaikan Bowo, salah seorang warga Tengger bahwa tanah yang dia miliki/kuasai bukan berasal dari tanah kawasan hutan atau tanah perkebunan, Bowo memperoleh tanah secara warisan dari orang tuanya. Menurut dia dahulu para leluhurnya membuka tanah, demikian juga orang tuanya memperoleh tanah warisan dari orang tuanya (Kakek Bowo) kemudian tanah itu dibagi-bagi ke saudara-saudaranya. Tanah orang tua Bowo dibagikan kepada 10 saudaranya dan tanah itu berada dalam satu kompleks. Sistem pembagian tanah warisan yang masih dipertahankan hingga saat ini adalah dengan ketentuan pembagian yang sama rata antara anak laki-laki maupun perempuan. Aturan adat dalam pembagian tanah warisan ini mengatur dua kondisi, yaitu pembagian tanah warisan saat orang tua masih hidup dengan pembagian tanah warisan setelah orang tua meninggal. Sistem pembagian tanah warisan saat orang tua masih Hak Atas Tanah pada Masyarakat Tengger hidup, misalnya memiliki 3 orang anak, orang tua terlebih dahulu mengambil 1/3 bagian dari luasan tanahnya. Lalu sisanya sebesar 2/3 bagian dibagi sama rata ke dua orang anaknya. Apabila orang tua tidak mampu lagi bekerja menggarap ladangnya maka orang tua tersebut ikut ke salah satu anaknya, kemudian setelah meninggal hak waris atas tanah jatah orang tua sebesar 1/3 bagian tersebut akan diberikan kepada anak yang serumah atau yang mengurusnya. Terhadap transaksi atas tanah – yang pada prinsipnya diikuti dengan penyerahan yang disertai pembayaran tunai – adalah jual beli, sewa, dan maro. Terhadap jual beli tanah menurut Supoyo, di Ngadisari tanah hanya bisa dijual ke sesama warga desa (sedesa), meski desa lain juga merupakan masyarakat Tengger, namun bila tidak sedesa tidak bisa membeli tanah/memiliki tanah warga Ngadisari. Studi Hefner menunjukan tanah bukan 'komoditi biasa' sehingga proses untuk melepaskannya dilakukan sangat hati-hati oleh Orang Tengger. Penjualannya merupakan bencana yang tidak dapat terperikan. Untuk memperoleh hasil dari tanah, orang Tengger bisa melakukan sewa tanah yang disebut dengan sewan. Sewan pada prinsipnya dilakukan antar sesama warga Tengger, namun terjadi juga satu-dua orang berasal dari luar Tengger. Kalau penyewanya orang luar biasanya dilakukan dalam waktu 1 tahun dulu guna m e l i h a t p e r ke m b a n g a n a p a k a h s e w a n i t u menguntungkan atau tidak bagi pemilik tanah, bahkan untuk sewa yang peruntukkannya bukan untuk pertanian tetapi menyewa tanah untuk jualan, dalam hal ini pihak desa akan mengizinkan atau tidak setelah melihat apakah jualannya bersaing atau tidak dengan warga Ngadisari. Kepala Desa memiliki posisi penting dalam jualbeli dan sewa tanah yang dilakukan di Ngadisari karena setiap transaksi tersebut harus diketahui oleh Kepala. Pengawasan dari Kepala Desa dilakukan untuk meyakinkan bahwa proses pembelian tanah itu bukan disutradarai oleh pembeli dari luar yang akan mengubah tanah disitu menjadi absente, bila terjadi kepala desa bahkan bisa saja berperan membatalkan rencana penjualan itu. Transaksi lain yang juga cukup populer adalah maro, yakni apabila pemilik tanah mengizinkan kepada orang lain untuk mengerjakan tanahnya dengan perjanjian orang yang diberikan izin mengerjakan harus memberikan separuh/sebagian hasil tanahnya kepada pemilik tanah. Dalam hal maro pemilik tanah lebih banyak berbuat dalam pengolahan tanahnya sementara itu mitranya yang tidak mempunyai tanah hanya menanamkan modal saja (tidak berperan sebagai penggarap). “Sertipikat Hak Komunal” Tanah Tengger Sertipikat Hak Komunal atas Tanah Tengger sebagaimana yang diserahkan oleh Menteri ATR kepada warga Ngadisari, Ngadas, dan Wonokerto, menurut Supoyo bahwa tanah tersebut adalah tanah yasan, dan pensertipikatan itu merupakan bagian dari program Prona. Selama ini orang Ngadisari tidak punya sertipikat, karena selama ada program ini Prona Kepala Desa memang tidak pernah mengajukannya, pengajuan akan dilakukan apabila sertipikat yang diterbitkan dari program Prona itu bila memiliki ciri yang khusus bagi sertipikatnya orang Tengger, yakni sertipikat yang mengakomodasi kearifan lokal yang bentuk konkretnya ada pertanda atau “ciri khusus”. Jadi, sebenarnya program pensertipikatan sudah ada sejak dahulu melalui Program Prona, tapi ditolak, karena program itu tidak ada kekhususan, dalam arti tidak ada sertipikat dengan ciri khusus. Ketika pada era menteri yang sekarang dan ada program itu lagi, dan kemudian Kepala Desa Ngadisari ditawari pengajuannya, dia menanyakan kepada Kepala BPN Kab. Probolinggo, “apa ada ciri khusus dari sertipikat itu atau apa dibenarkan ada ciri khusus?”, ketika harapan itu diakomodasi yang oleh Kepala Desa bentuknya adalah Stempel Khusus dari Desa yang ditempelkan pada sertipikat, dan penstempelan oleh desa itu juga sebagai pelaksanaan dari Perdes Ngadisari No. 2 Tahun 2015 tentang Tata Tertib Pengaturan Tanah di Ngadisari. Kini sertipikat tanah ini memiliki ciri – ciri, berupa sertipikat yang berstempel warna merah, yang bertuliskan: “Berdasarkan Peraturan Desa Ngadisari, Kec. Sukapura No. 02 Tahun 2015 tanggal 4 Mei 2015, Menyatakan bahwa tanah ini tidak boleh dijual atau disewakan dengan pihak luar atau antar warga tanpa rekomendasi Kepala Desa dan Ketua Adat”. Dalam sambutannya saat penyerahan sertipikat Menteri Agraria dan Tata Ruang menyatakan bahwa pemberian sertipikat kepada MHA itu merupakan perwujudan dari “negara hadir” di tengah-tengah masyarakatnya, maksud hadirnya negara disini adalah negara melegalisasi dan melindungi tanah adat. Oleh karena pernyataan Menteri ATR demikian, maka menurut Supoyo kalau ada aturan yang demikian baik dan aturan itu memperkuat rakyat, maka rakyat 29 Hak Atas Tanah pada Masyarakat Tengger (Tengger) bersedia ikut program Prona. Bagi warga desa Ngadisari selama ini tanpa ada sertipikat pun tidak pernah ada konflik diantara mereka dan juga tidak menjual tanahnya ke luar desa. Hal ini karena dari Kepala Desa terdahulu telah ditetapkan larangan sehingga Kepala Desa yang sekarang tinggal meneruskan saja, larangan ini diyakini merupakan petuah leluhur, dan larangan itu disampaikan diteruskan oleh kepala Kepala Desa kepada masyarakatnya. masyarakat Tengger bukan sebagaimana yang dimaksudkan dalam Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015, karena tanah yang bersertipikat itu lebih merupakan tanah hak milik individu bukan tanah hak milik bersama atas tanah suatu MHA dan juga bukan hak milik bersama atas tanah yang diberikan kepada masyarakat yang berada dalam kawasan hutan dan perkebunan. sertipikat itu tak lebih sebagai pelaksanaan dari program Prona. sertipikat tanah komunal yang telah diberikan oleh Menteri Agraria dan Tata Ruang di Pendopo Agung Desa Ngadisari itu akan diberikan akan diberikan secara bergelombang, untuk gelombang I (pertama) ini diberikan kepada pemilik usaha, seperti homestay, warung makan, dan toko. Baru pada gelombang ke II akan diberikan kepada pemilik tegal/ladang. Sementara itu di Desa lain Ngadas dan Wonokerto, tanahnya juga telah diberi sertipikat, dan diutamakan juga kepada warga yang memiliki usaha, namun hal yang membedakan terhadap sertipikat di Desa Ngadas sertipikatnya tanpa tanda khusus seperti halnya Desa Ngadisari. Daftar Pustaka Penutup Bila melihat paparan-paparan di atas tampak menunjukkan bahwa sertipikat Hak Komunal pada 1 Hefner, Robert W. 1999. Geger Tengger: Perubahan Sosial dan Perkelahian Politik. Yogyakarta: LkiS Sutarto, Ayu. 2008. Kamus Budaya dan Religi Tengger. Jember: Lemlit Unej Negara, Purnawan D. 2014. “Rekonstruksi Kebijakan Pengelolaan Kawasan Tengger Berbasis Nilai Komunal Ekologis dalam Perspektif Socio Legal“. Semarang: Disertasi UNDIP Sumardjono, Maria SW. 2015. “Ihwal Hak Komunal Atas Tanah” dalam Kompas, 6 Juli Anonim. 2015. Menteri Agraria Serahkan 180 sertipikat A d a t Te n g g e r d a l a m http://www.antaranews.com/berita/506198/m enteri-agraria-serahkan-180-sertipikat-adattengger, diakses 16 Agustus 2015. Tulisan dipresentasikan dalam Diskusi Terfokus “Quo Vadis Permen ATR/BPN Tentang Hak Komunal atas Tanah di Hotel Royal Kuningan Jakarta, 20 Agustus 2015 yang diselenggarakan oleh Epistema. Tulisan sebagai paparan awal hasil riset di Ngadisari Tengger terkait penyerahan 180 sertifikat Hak Komunal bagi masyarakat Tengger oleh Kementerian ATR. 2 Maria SW. Sumardjono, “Ihwal Hak Komunal Atas Tanah”, Harian Kompas, 6 Juli 2015 3 http://www.antaranews.com/berita/506198/menteri-agraria-serahkan-180-sertifikat-adat-tengger, diakses 16 Agustus 2015 4 Ayu Sutarto, Kamus Budaya dan Religi Tengger (Jember, 2008), hlm. 253 5 Bila tempat persemayaman ke-25 anak Rara Anteng Jaka Seger itu ditarik garis khayal atau garis magis maka wilayah itu kurang lebih bertautan mulai Gunung Penanjakan (Pasuruan), Gunung Bromo (Probolinggo), Tunggukan (di kawasan Coban Pelangi, Gubuk Klakah, Malang) hingga Gunung Semeru (Lumajang)“. Pada kawasan-kawasan di sekitar/dibawahnya itulah sebagai kawasan yang “diayomi“. Kawasan-kawasan itu dapat disebangunkan dengan kawasan yang meliputi luasan Taman Nasional Bromo-Tengger-Semeru sekarang dan desa-desa Tengger di sekitarnya yang berada di sekitar wilayah Kabupaten Pasuruan, Probolinggo, Lumajang, dan Malang. Disitulah masyarakat Tengger tumbuh dengan nilai-nilainya, dan sangat menghormati serta menjaga kesuciannya dengan mengatur tata tertib tingkah lakunya atas kawasan. Purnawan D. Negara. “Rekonstruksi Kebijakan Pengelolaan Kawasan Tengger Berbasis Nilai Komunal Ekologis dalam Perspektif Socio Legal“. Disertasi UNDIP, Semarang 2014, hlm. 434 6,8 Wawancara dengan Bpk. Supoyo, tokoh masyarakat, mantan Kepala Desa Ngadisari Tengger, tanggal 15 Juli 2015, pukul 15.00-17.00 WIB 7 Wawancara dengan Bpk. Bowo, warga Ngadisari, tanggal 15 Juli 2015, pukul 14.00-15.00 WIB 9 Robert W. Hefner,Geger Tengger: Perubahan Sosial dan Perkelahian Politik ( Yogyakarta, 1999), hlm. 207 10, 12 Wawancara dengan Bpk. Supoyo, tokoh masyarakat, mantan Kepala Desa Ngadisari Tengger, tanggal 6 Agustus 2015, pukul 14.00-16.00 WIB 11 Ciri khusus yang dimaksudkan adalah tanda di sertipikat yang menunjukkan bahwa sertipikat itu adalah milik warga Tengger (Ngadisari), yang dari tanda ini akan menginformasikan kepada pihak lain bahwa tanah tersebut tidak bisa dijual ke orang luar Tengger (Ngadisari), Wawancara dengan Supoyo, tokoh masyarakat, mantan Kepala Desa Ngadisari Tengger, tanggal 16 Juli 2015, pukul 15.00-17.00 WIB 13 Wawancara dengan Bpk. Rudik Ervan pemilik toko di Desa Ngadas dan juga memiliki tanah di Desa Wonokerte dan Wawancara dengan Bu Wiwin Warga Desa Ngadas pemilik toko, tanggal 15 Juli 2015, pukul 16.35-16.40 WIB 30 Pendaftaran Tanah Milik Kaum sebagai Tanah Milik Bersama di Sumatera Barat Dr. Kurnia Warman, SH, M.Hum1 Pengantar Instrumen pendaftaran tanah yang berlaku sekarang belum mengakomodasi keragaman tenurial di masyarakat hukum adat yang bersifat komunal. PP No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, begitu juga PP No. 10 Tahun 1961 yang berlaku sebelumnya, belum mampu memecahkan persoalan sertipikasi tanah-tanah milik bersama yang merupakan ciri khas masyarakat hukum adat. Ketentuan ini justru ingin menyeragamkan bentuk-bentuk tenurial di seluruh Indonesia dengan menentukan jenis-jenis hak atas yang bisa disertipikasi. Walaupun demikian, kebijakan pendaftaran tanah di daerah tetap menunjukkan variasi dalam mengakomodasi jenis-jenis tanah adat yang ada, seperti di Sumatera Barat. Dengan memakai jalur konversi hak tanah milik adat, kantor pertanahan di daerah ini telah mengeluarkan sertipikat tanah milik kaum yang bisa disebut sertipikat tanah milik bersama. Tanah milik kaum atau ulayat kaum merupakan tanah yang dikuasai dan/ atau dimiliki secara bersama oleh kelompok kaum/suku dalam suatu masyarakat hukum adat (nagari) di Minangkabau. Sertipikat tanah kaum ini memang ditujukan untuk memberikan kepastian hak kepada tanah milik bersama dari suatu kaum (sub-clan). Karena pemilik tanahnya memang kelompok atau kaum maka nama pemegang hak yang dicantumkan di dalam sertipikat itu adalah kelompok orang yang terhimpun dalam suatu kaum. Pada prinsipnya, praktik ini telah berlangsung sejak program pendaftaran tanah dijalankan di daerah ini khususnya sejak diberlakukan PP No. 10 Tahun 1961, baik dalam bentuk konversi tanah adat menjadi tanah komunal maupun sebagai tanah individual.2 Bila dihubungkan dengan persoalan pengakuan tanah milik bersama secara keseluruhan, sertipikasi tanah seperti itu ternyata masih menyisahkan beberapa permasalahan antara lain sebagai berikut: 1. Belum mampu mengakomodasi seluruh jenis tanah adat yang terdapat dalam masyarakat hukum adat di Sumatera Barat. Tanah ulayat suku dan ulayat nagari belum tersentuh dengan model sertipikasi komunal yang sudah ada. Akibatnya, persentase luas tanah yang sudah bersertipikat pada kawasan budidaya di daerah ini masih rendah. Data Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi Sumatera Barat menunjukkan, bahwa sampai 2008 baru sekitar 18% saja tanah yang sudah terdaftar. 2. Sertipikasi tanah milik kaum yang sudah dijalankan belum bisa memberikan solusi terhadap tenurial masyarakat hukum adat atas tanah hutan. Sebagian besar tanah hutan di daerah ini merupakan ulayat suku dan nagari, sedangkan sertipikasi tanah milik adat baru bisa diterapkan terhadap tanah ulayat kaum. Dengan demikian pengakuan tanah masyarakat hukum adat di kawasan hutan belum tersentuh sama sekali. 3. Berkaitan dengan itu, kebijakan tersebut belum mampu memberikan solusi terhadap adanya tumpang tindih klaim atas tanah, baik antara masyarakat hukum adat dengan instansi kehutanan maupun antara badan pertanahan dengan sektor kehutanan. Sertipikasi Tanah Ulayat Kaum sebagai Milik Besama Kegiatan pendaftaran tanah di Sumatera Barat sudah berlangsung sejak 1961 melalui penerapan PP No. 10 Tahun 1961. Untuk tanah-tanah hak barat kegiatan ini 31 Pendaftaran Tanah Milik Kaum sebagai Tanah Milik Bersama di Sumatera Barat bahkan sudah berjalan sejak zaman kolonial. Tahapan dalam proses lahirnya sertipikat tanah kaum (milik bersama) secara umum dapat dibedakan ke dalam dua tingkat kegiatan.3 1. 2. Kegiatan di tingkat adat. Untuk tanah milik kaum kegiatan ini bertujuan untuk melepaskan tanah milik adat tersebut dari kungkungan adat yang dipegang oleh Mamak Kepala Waris (MKW). Untuk tanah milik kaum, kegiatan ini sangat dominan dalam proses pembuatan surat pernyataan pemilikan tanah atau pernyataan penguasaan fisik tanah yang dimohonkan sebagai alas hak untuk perdaftarannya. Untuk tanah yang berasal dari tanah ulayat nagari, kegiatan ini berisi proses untuk mendapat izin pelacoan (membuka tanah) yang memenuhi syarat untuk dilanjutkan kepada izin mengajukan permohonan hak ke kantor pertanahan setempat. Semua kegiatan di tingkat ini dilakukan oleh si pemohon melalui lembaga adat, mulai dari mamak kepala waris (MKW), penghulu suku sampai kepada kerapatan adat nagari (KAN). Kegiatan di tingkat pemerintah, yang melibatkan aparat pemerintah mulai dari nagari/kelurahan, camat, sampai ke kantor pertanahan. Mulai dari pemberian persetujuan terhadap surat pernyataan pemilikan tanahnya, sampai kepada penerbitan sertipikat hak (sertipikat kolektif). Artinya, setelah proses adat yang dilakukan oleh lembaga adat selesai atau mengizinkan tanah dikonversi atau dimohonkan haknya serta didaftarkan barulah pemerintah melakukan proses sesuai prosedur menurut hukum negara. Melalui proses seperti itulah lahirnya sertipikat tanah kolektif di Sumatera Barat. Badan Pertanahan Nasional di Sumatera Barat mengakomodasi keinginan masyarakat hukum adat untuk mencantumkan nama-nama anggota kaumnya dalam sertipikat, sehingga pemilik tanahnya tidak berubah, tetap sebagai tanah milik bersama. Jika ada pihak yang keberatan dengan proses pendaftaran tanah di kantor pertanahan, maka penyelesaiannya diminta bantuan Kerapatan Adat Nagari (KAN). Upaya ini kuatkan oleh Surat Edaran (SE) Gubernur KDH Tingkat I Sumatera Barat No. 593.2/4268/PUH-83, 1 September 1983, perihal Penyelesaian Permohonan Penegasan Hak Milik Adat yang Ada Gugatan. SE Gubernur tersebut juga didukung dengan Ketua Pengadilan Tinggi Padang dengan Surat Edaran (SE) kepada seluruh ketua pengadilan negeri di 32 Sumatera Barat, No. W. 3. DA.HT.04.02-3663, 27 Mei 1985. Kemudian, Lembaga Kerapatan Adat Alam Minangkabau (LKAAM) Sumatera Barat juga mendukung kebijakan tersebut dengan menyurati seluruh KAN dan LKAAM kabupaten/kota serta LKAAM kecamatan, melalui surat No. 07/LKAAM-SB/VI-85. Kedua tingkatan kegiatan pendaftaran tanah yang mengakomodasi nilai-nilai hukum adat serta melibatkan lembaga adat tersebut di atas, dapat dilihat secara detail dalam SE Direktorat Agraria Provinsi Sumatera Barat No. DA-6980/III2F/1983, 26 Agustus 1983, perihal Tertib Prosedur Penyelesaian Permohonan Penegasan Hak atas Tanah yang Berasal dari Tanah Adat. Urutan kegiatan dalam proses konversi dan pendaftaran hak tanah adat yang melahirkan sertipikat kolektif di Sumatera Barat sebagai berikut: 1. 2. 3. 4. 5. Pemohon mengajukan permohonan penegasan hak (konversi) kepada kantor pertanahan setempat. Permohonan ini dilengkapi dengan surat pernyataan pemilikan tanah, surat keterangan kepala desa 4 (nagari)/lurah, ranji/silsilah, gambar situasi/surat ukur. Surat p e r nyata a n p e m i l i ka n ta n a h nya h a r u s ditandatangani oleh pihak-pihak terkait, baik lembaga adat maupun pemerintah nagari serta camat. Ka nto r p e r ta n a h a n , s ete l a h m e n e r i m a permohonan tersebut, mengadakan pemeriksaan berkas yang diperlukan, dan kalau syaratsyaratnya lengkap maka dilakukan persiapan untuk menurunkan Panitia A. Untuk itu pemohon harus membayar biaya yang akan timbul dari kegiatan tersebut. Secara simultan, dilanjutkan dengan proses pemeriksaan dan pengukuran tanah oleh Panitia A. Semua pihak yang ikut menandatangani surat pernyataan pemilikan tanah, diminta hadir di lapangan saat pemeriksaan dilakukan. Pengumuman yang dilakukan, baik pada kantor pertanahan, kantor camat, kantor kepala wali nagari/lurah, maupun tempat-tempat lain yang ditentukan, termasuk masjid dan sebagainya. Pengumuman terhadap hasil pemeriksaan tanah yang dimohonkan itu dilakukan selama 60 hari (2 bulan), yang bertujuan untuk memberikan kesempatan kepada pihak yang berkepentingan untuk mengajukan gugatan atau sanggahannya. Jika dalam jangka waktu pengumuman tidak ada gugatan, maka dilanjutkan dengan proses penerbitan surat keputusan (SK) penegasan haknya. Setelah itu, diteruskan dengan Pendaftaran Tanah Milik Kaum sebagai Tanah Milik Bersama di Sumatera Barat 6. pendaftaran hak karena konversi itu baru berlaku setelah haknya didaftarkan. Untuk pendaftaran haknya, pemohon dikenakan biaya atau uang administrasi yang disetor ke kas negara. Penerbitan sertipikat hak yaitu hak milik yang berasal dari hak milik adat. Jadi mekanisme pelaksanaan konversi hak tanah milik kaum (baik pusako tinggi maupun pusako rendah) dilakukan dengan mengikuti ketentuan hukum negara. Sertipikat tanah yang dikeluarkan oleh kantor pertanahan di Sumatera Barat, sebagai hasil pendaftaran tanah kaum, bervariasi tergantung keinginan dari kaum si pemohon. Dalam hal inilah dikenal adanya sertipikat tanah kolektif atau sertipikat tanah kaum. Terdapatnya variasi dalam pencantuman nama subyek pemegang hak di dalam sertipikat tanah kaum. Badan Pertanahan Nasional mengikuti permintaan yang diajukan oleh pemohon dalam surat pernyataan yang diajukan dalam proses pendaftaran tanah. Surat pernyataan itu menyatakan bahwa seseorang mamak kepala waris (MKW) bertindak atas namanya sendiri dan sekaligus atas nama kaumnya, memiliki sebidang tanah, luas, letak, dan batasannya, serta tidak dalam sengketa. Pada permohonan konversi jenis ini sangat diperlukan adanya ranji (silsilah keturunan) kaum untuk mengetahui siapa saja yang betul-betul berhak atas tanah tersebut. Dalam pelaksanaannya terdapat pula variasi nama pemegang hak tanah komunal tersebut yang dicantumkan di dalam sertipikat: a. Sebagai pemegang hak yang dicantumkan di sertipikat adalah nama MKW-nya dan diikuti oleh nama-nama anggota kaum yang berhak. Penyantuman nama-nama anggota kaum yang berhak dalam hal ini juga ada ragamnya. Ada yang mencantumkan semua anggota kaum baik laki-laki maupun perempuan, dan ada yang mencantumkan nama anggota kaumnya yang perempuan saja. Jika ruang atau kolom nama pemegang hak yang tersedia di blangko sertipikat tidak mencukupi untuk pencantuman seluruh anggota kaum, maka BPN setempat memberikan halaman tambahan khusus untuk penyebutan nama-nama pemilik. Sebagai contoh nama pemegang sertipikat komunal dapat dikemukakan: “Bakri Dtk. Nan Santiang (sebagai mamak kepala waris dalam kaumnya), dengan anggota: Nurma, Nurbaiti, Bachrul, Madjid, Yusmarni”, dan seterusnya. b. Sebagai pemegang hak di dalam sertipikat komunal tersebut cukup menyebutkan nama seorang mamak kepala warisnya saja, misalnya 'Bakri Dtk. Nan Santiang sebagai Mamak Kepala Waris dalam kaumnya”. Walaupun hanya seorang MKW saja yang disebutkan namanya di dalam sertipikat, namun status tanah tersebut tetap sebagai tanah kaum (tanah komunal). c. Ada juga sertipikat komunal yang tidak menyebutkan “mamak kepala waris dalam kaumnya”, melainkan hanya menyebutkan nama-nama seluruh anggota kaum yang berhak. Dengan demikian semua nama yang tercantum dalam sertipikat sebagai pemilik sama kedudukannya yaitu sebagai pemilik secara bersama. Penyebutan nama-nama anggota kaum tersebut bisa yang perempuan saja, atau bisa pula keduanya baik perempuan maupun laki-laki. Hal itu tergantung kepada keinginan kaum sebagai pemohon. Sertipikasi Tanah Atas Ulayat Nagari Di samping penerapan hukum adat dalam konversi dan pendaftaran tanah milik kaum (milik adat) dan/atau pusako tinggi, pengakuan hukum adat juga dapat dilihat dari konversi dan pendaftaran tanah garapan yang berasal tanah ulayat nagari. Berdasarkan Surat Direktorat Agraria Provinsi Sumatera Barat No. 8920/III/2C/1983, 28 Oktober 1983, perihal Konversi Tanah-tanah Garapan Beralas dari Tanah Ulayat Nagari, bahwa kebijakan konversi tanah garapan atas ulayat nagari berpatokan kepada tanggal 24 September 1960 hari lahirnya UUPA. Alasannya, ketentuan konversi dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum terhadap tanah-tanah yang sudah dikuasai sebelum lahirnya UUPA. Jika tanah garapan atas ulayat nagari itu sudah berlangsung sejak sebelum UUPA lahir (1960) maka permohonan diproses melalui prosedur konversi hak milik adat. Dengan demikian ”asal haknya” adalah konversi. Jika tanah garapan tersebut dilakukan setelah 1960 maka terhadap tanah garapan tersebut tidak bisa dilakukan konversi tetapi melalui cara biasa. Dengan demikian asal haknya adalah ”pemberian hak” bukan konversi hak. Artinya, tanah tersebut bukanlah berasal dari tanah milik adat tetapi berasal dari tanah negara. Sehingga jika sesorang mendapat hak milik atas tanah maka asalnya adalah pemberian hak oleh negara. Kebijakan tersebut sebetulnya telah menafikkan keberadaan ulayat nagari karena membatasi batas konversi hak adat yang berasal dari tanah ulayat nagari. Padahal menurut Hukum Adat Minangkabau, tanah ulayat nagari merupakan tanah yang dimiliki oleh anak nagari secara bersama yang belum ada hak individual 33 Pendaftaran Tanah Milik Kaum sebagai Tanah Milik Bersama di Sumatera Barat yang penguasaannya berada pada pemerintahan nagari (hak menguasai dari nagari). Dalam pelaksanaannya BPN tidak serta merta menganggap bahwa tanah ulayat nagari itu sebagai tanah negara, sehingga proses yang dilakukan adalah proses konversi hak, bukan pemberian hak. Praktik seperti ini berlangsung merata di nagarinagari yang mempunyai ulayat nagari, seperti Nagari Kambang, Kabupaten Pesisir Selatan, dan Nagari Lakitan sebagai nagari tetangganya.5 Sama dengan konversi dan pendaftaran tanah milik adat, pendaftaran tanah garapan atas tanah ulayat nagari juga melalui 2 (dua) tahap: tahap urusan adat dan urusan pemerintah. 1. Pada tahap urusan adat, tanah garapan tersebut harus diperoleh melalui saluran hukum adat yang berlaku di masing-masing nagari. Biasanya setiap tanah garapan berasal dari suatu izin membuka tanah yang dikeluarkan oleh penguasa nagari. Izin membuka tanah ulayat nagari ini disebut dengan istilah yang berbeda-beda di masing-masing nagari, namun sebagian besar nagari menyebutnya dengan izin pelacoan (seperti yang terdapat di Nagari Kambang dan Lakitan, Kabupaten Pesisir Selatan). Setiap penggarap mengajukan permohonan kepada penguasa nagari yang diketahui oleh mamak kepala warisnya, penghulu suku dan penghulu wilayah. Permohonan harus menunjukkan data fisik tanah (lokasi, luas, batasbatas, jenis penggunaan dan lain-lain), dan data yuridis (siapa yang mempunyai hubungan hukum dengan tanah tersebut sebelumnya). Berdasarkan permohonan tersebut penguasa ulayat nagari melakukan pemeriksaan untuk memastikan data fisik dan data yuridis atas tanah tersebut. Jika tidak ada persoalan yang menghambat atau tidak ada persengketaan tentang data fisik dan data yuridisnya maka penguasa ulayat mengeluarkan izin pelacoan. Dalam jangka waktu tertentu (biasanya 5 tahun) izin pelacoan ini tidak boleh dipindahtangankan atau tidak boleh diajukan untuk mengurus perolehan hak ke BPN. Jangka waktu ini dimaksudkan untuk memastikan itikad baik si pemohon dalam pengolahan tanah dengan sungguh-sungguh. Jika dalam tenggang waktu tertentu yang bersangkutan telah menunjukkan itikad baiknya maka barulah penguasa ulayat nagari mengizinkan pemegang izin pelacoan untuk mengurus perolehan dan pendaftaran haknya ke BPN setempat. Sebaliknya, jika pemegang izin tidak mengurus tanahnya dengan baik, sehingga tanah 34 2. tersebut menjadi terlantar maka izin yang sudah diberikan akan dicabut kembali oleh penguasa nagari. Urusan di tingkat pemerintah. Setelah urusan di tingkat adat selesai baru kemudian tahap urusan pemerintah bisa berjalan. Dengan demikian BPN sebagai pemerintah hanya bersifat menunggu proses yang dilakukan oleh penguasa adat di nagari. Jika penguasa tanah ulayat nagari mengizinkan penggarap (pemegang izin pelacoan) itu mendapatkan hak milik atas tanah tersebut maka pemerintah (BPN) akan memprosesnya menjadi hak milik. Dalam hal inilah, seperti yang dikatakan sebelumnya, bahwa asal hak tanah yang terdapat dalam sertipikatnya berbeda dengan tanah milik kaum. Sertipikat tanah yang berasal dari milik adat dan/atau pusaka kaum mempunyai asal haknya ”konversi”, sementara sertipikat tanah yang berasal dari tanah garapan atas ulayat nagari mempunyai asal hak ”pemberian hak”. Kontradiksi Praktik Sertipikasi Tanah Terdapat kontradiksi dalam praktik sertipikasi tanah adat di Sumatera Barat. Pada satu sisi praktik sertipikasi tanah milik kaum (pusako) telah mendorong lahirnya sertipikat komunal, tetapi dalam pendaftaran tanah ulayat nagari justru memicu terjadinya individualisasi atas tanah komunal sehingga melahirkan sertipikat individual. Tanpa disadari oleh lembaga adat setempat ternyata kebijakan mereka mengeluarkan izin membuka dan memanfaatkan ulayat nagari (pelacoan) telah menggerogoti eksistensi ulayat nagari itu sendiri. Keuntungan jangka pendek yang diperoleh KAN hanya iuran (semacam retribusi) izin yang dibebankan kepada anak nagari pemohon izin. Setelah tanah tersebut dikonversi dan didaftarkan atas nama individu si pemohon maka nagari kehilangan penguasaan atas ulayat, dan bahkan nagari juga akan kehilangan aset sebagai pemasukan ke kas nagari. 6 Terjadinya individualisasi tanah ulayat nagari melalui izin pelacoan sebagaimana dijelaskan di atas disebabkan karena nagari tidak bisa dijadikan sebagai subyek hak atas tanah yang akan dicantukan dalam sertipikat tanah. Apalagi secara hukum menurut UUPA sendiri, nagari tidak bisa menjadi pemilik tanah. Oleh karena itu tidak mungkin ulayat nagari didaftarkan atas nama nagari. Sebaliknya juga begitu, menurut PP No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran, tanah ulayat bukanlah merupakan obyek pendaftaran tanah. Akibatnya, tanah Pendaftaran Tanah Milik Kaum sebagai Tanah Milik Bersama di Sumatera Barat ulayat tidak terakomodasi sebagai hak mandiri yang bisa didaftarkan. Sebagai jalan pintas, kebijakan yang diambil oleh nagari salah satunya adalah membagikan tanah tersebut kepada anak nagarinya untuk disertipikasi. Sebetulnya, bisa saja tanah ulayat tersebut didaftarkan dengan mengikuti pola pendaftaran tanah negara, seperti yang diatur PP No. 24 Tahun 1997. Penjelasan Pasal 9 Ayat (2) PP ini menyatakan bahwa “pendaftaran tanah yang obyeknya bidang tanah yang berstatus tanah Negara dilakukan dengan mencatatnya dalam daftar tanah dan tidak diterbitkan sertipikat”. Hal inilah yang dicantumkan dalam Pasal 5 Ayat (2) Permenag No. 5 Tahun 1999 menyatakan bahwa “keberadaan tanah ulayat masyarakat hukum adat yang masih ada dinyatakan dalam peta dasar pendaftaran tanah dengan membubuhkan suatu tanda kartografi dan, apabila memungkinkan, menggambarkan batasbatasnya serta mencatatnya dalam daftar tanah”. Sayangnya peluang ini sampai sekarang belum dimanfaatkan oleh BPN di Sumatera Barat dalam rangka pendaftaran tanah ulayat nagari, agar tanah komunal tersebut semakin mendapat penguatan dari negara. Bahkan, Pemerintah melalui Permen Agraria dan Tata Ruang/Kepala BPN No. 9 Tahun 2015 telah mencabut Permenag No. 5 Tahun 1999 tetapi tidak menggantikan aturan pendaftaran tanah ulayat dimaksud. Jika dikaitkan dengan penguatan tenurial adat secara komunal atas hutan, maka praktik sertipikasi tanah komunal di Sumatera Barat juga belum bisa diharapkan. Sebagian besar hutan di Sumatera Barat terdapat di ulayat nagari, bukan di tanah milik kaum (pusako). Oleh karena itu, hak milik bersama masyarakat hukum adat atas hutan dan kawasan hutan belum terlindungi melalui sertipikasi tanah. Praktik sertipikasi tanah kolektif di Sumatera Barat belum berkontribusi terhadap pengakuan hak milik kaum di kawasan hutan. Catatan Kaki 1 2 3 4 5 6 Dosen Hukum Agraria, Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang Lihat misalnya Sjamsir Dt. Perpatih, 1985, “Status Tanah Pusaka setelah Disertipikatkan”, Laporan hasil penelitian, Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang. Temuan ini juga dikuatkan oleh Mahadi, 1985, “Mensertipikatkan Tanah Adat Adalah Memperbarui Hukum Adat (Ringkasan pembahasan)”, dalam Sajuti Thalib (Penyunting), Hubungan Tanah Adat dengan Hukum Agraria di Minangkabau, Penerbit Bina Aksara, Jakarta, hlm. 57-58. Lihat juga dalam Kurnia Warman, 2006, Ganggam Bauntuak Menjadi Hak Milik, Penyimpangan konversi hak tanah di Sumatera Barat, Penerbit Unand Press, Padang hlm. 94-103. Istilah “desa” dipakai karena SE Direktorat Agraria Provinsi Sumatera Barat No. DA-6980/III2F/1983 berlaku pada masa penerapan sistem pemerintahan desa di Sumatera Barat. Dalam kontek sekarang desa harus dibaca “nagari”. Sejak awal 2010, kedua nagari tersebut, Kambang dan Lakitan, sudah mengalami pemekaran walaupun masih dalam kecamatan yang sama yaitu Kecamatan Lengayang. Nagari Kambang mekar menjadi 4 (empat) nagari yaitu Nagari Kambang Tengah, Kambang Barat, Kambang Timur dan Kambang Utara. Nagari Lakitan juga mengalami pemekaran menjadi 5 (lima) nagari yaitu Nagari Lakitan, Lakitan Tengah, Lakitan Timur, Lakitan Utara dan Lakitan Selatan. Dengan demikian, penguasaan dan pengaturan ulayat nagari di masing-masing nagari akan mengalami perkembangan. Sejak awal 2010, kedua nagari tersebut, Kambang dan Lakitan, sudah mengalami pemekaran walaupun masih dalam kecamatan yang sama yaitu Kecamatan Lengayang. Nagari Kambang mekar menjadi 4 (empat) nagari yaitu Nagari Kambang Tengah, Kambang Barat, Kambang Timur dan Kambang Utara. Nagari Lakitan juga mengalami pemekaran menjadi 5 (lima) nagari yaitu Nagari Lakitan, Lakitan Tengah, Lakitan Timur, Lakitan Utara dan Lakitan Selatan. Dengan demikian, penguasaan dan pengaturan ulayat nagari di masing-masing nagari akan mengalami perkembangan. 35 Peran Migrasi dalam Perubahan Sistem Penguasaan dan Pengelolaan Tanah di Jambi: Refleksi dan Pembelajaran Terhadap Hak Komunal Gamma Galudra1 Pengantar Hak komunal yang digagas oleh Peraturan Kementerian Agraria dan Tata Ruang/ Kepala Badan Pertanahan Nasional BPN No. 9 Tahun 2015 (Peraturan MATR/KBPN nomor 9 Tahun 2015) merupakan inisiatif untuk memberikan kepastian prosedur bagi pengakuan hak kepemilikan masyarakat adat atas wilayah kelolanya. Hak komunal atas tanah dirumuskan sebagai 'hak milik bersama atas tanah suatu masyarakat hukum adat'. Kepastian prosedur ini setidaknya memberikan kepastian hukum bagi tanahtanah yang dikuasai masyarakat adat sekaligus meminimalisir konflik antara pemerintah, pemegang konsesi dan masyarakat adat. Namun, terdapat asumsi dan keraguan yang perlu dipahami sebelum peraturan ini diberlakukan di seluruh penjuru Indonesia. Asumsi dan keraguan ini adalah hak komunal ini dibentuk berdasarkan 'mitos' bahwa sistem penguasaan tanah bersifat statis, tidak berubah-rubah dimana subjek hak dan bentuk pengaturan tanah adat yang jelas. Di Indonesia, kondisi 'ideal' ini sulit diterapkan mengingat banyak pihak yang terlibat, khususnya migran, dalam pengaturan sumber daya alam dan hubungan banyak pihak ini tanpa sengaja mengubah sistem penguasaan tanah. Dalam hal ini, ia pun mengubah subjek hak dan bentuk pengaturan adat. Untuk itu, tulisan ini mencoba menjabarkan kondisi penguasaan tanah di lokasi hutan gambut di Tanjung Jabung Barat (Tanjabar), Jambi. Tanjabar menjadi lokasi yang menarik mengingat sejarah panjang migrasi sejak tahun 1920an dan sejarah eksploitasi 1 hutan di tahun 1970an oleh pemegang ijin hutan. Seiring dengan waktu, konsesi perkebunan kelapa sawit dimulai di tahun 1980an yang juga disertai oleh membanjirnya tenaga kerja dari daerah lain bagi konsesi ini melalui skema transmigrasi. Sejarah panjang dan berbagai pihak yang hadir di daerah Tanjabar menciptakan suatu interaksi sosial yang mengubah pranata dan aturan lokal berkenaan sistem penguasaan tanah. Pranata dan aturan sistem penguasaan tanah di hutan gambut Tanjabar: peranan migran dan perubahan yang berlaku Penduduk lokal di Tanjabar adalah suku melayu yang umumnya adalah nelayan dan peladang berpindah. Pada mulanya, sistem penguasaan tanah di Tanjabar hanya memuat empat karakteristik umum yaitu: 1. 2. 3. 4. Tanah dikuasai oleh komunitas (desa), bukan individu. Terbagi atas hak penguasaan tanah dan pepohonan sebagai sistem penguasaan tanah informal Penguasaan tanah memiliki dimensi sakral yang merupakan bagian produksi dan reproduksi kelompok sosial. Tanah tidak bisa diperjualbelikan. Pesirah, sebagai pimpinan desa, memiliki otoritas penuh untuk menetapkan areal mana yang layak dibuka bagi masyarakat desa bagi lahan pertanian. Pada saat migran dari Sumatera Barat tiba di pertengahan tahun 1800an, karakteristik ini tidak berubah dimana para migran ini pun mendapatkan hak dan kewajiban Peneliti the Consultative Group for International Agricultural Research/CGIAR 36 Peran Migrasi dalam Perubahan Sistem Penguasaan dan Pengelolaan Tanah di Jambi: yang sama dengan penduduk lokal. Namun, pembukaan hutan ini hanya terjadi di kawasan hutan non-gambut, dan kondisi ini berubah ketika gelombang migran dari suku Banjar ini tiba di daerah Tanjabar di tahun 1920an. Suku Banjar memiliki kemampuan dan teknologi untuk membuat drainase di hutan gambut. Pesirah memberikan wilayah hutan gambut kepada warga suku Banjar namun dengan syarat setiap wilayah yang dibuka, separuh wilayah tersebut diserahkan kepada pesirah untuk kemudian dibagikan kepada penduduk lokal. Suku Banjar kemudian memperkenalkan sistem parit dan handil di wilayah baru mereka. Kehadiran migran dari suku Banjar jelas mengubah bentuk penguasaan tanah di Tanjabar. Pertama, ia membuka wilayah hutan gambut dimana hutan gambut dianggap sebagai wilayah yang tidak bertuan. Kedua, suku Banjar memperkenal kan hak handil dan parit sebagai hak akses terhadap drainase di wilayah hutan gambut. Ketiga, suku lokal menemukan cara baru untuk melakukan transaksi pemindahan hak atas tanah melalui skema 'bagi tanah'. Di Tanjabar, tidak hanya berlaku perubahan bentuk penguasaan tanah, namun juga bentuk pengelolaan tanah. Di kurun waktu 1920an, kolonial Belanda memperkenalkan tanaman karet di Jambi dan Kelompok Migran Aktor yg terlibat Karakterisitik hukum adat tanaman ini cukup tersebar lebih luas di seluruh Jambi hingga di penghujung tahun 1960an. Sistem peladangan berpindah berangsur-angsur berubah menjadi pertanian menetap dengan karet sebagai komoditas unggulan. Tanaman karet ini menyebabkan munculnya hak kepemilikan tanah yang bersifat individual. Pada tahun 1980an, pemerintah Indonesia berupaya membuka dan mengkonversi hutan menjadi p e r ke b u n a n ke l a p a s a w i t . Pe r ke b u n a n i n i mendatangkan tenaga kerja dari Jawa yang dilakukan melalui skema transmigrasi. Pembukaan wilayah untuk usaha perkebunan kelapa sawit mengundang kehadiran suku Bugis di Riau untuk ikut menjadi tenaga kerja di konsesi tersebut. Usaha kelapa sawit sangat menjanjikan sehingga mengundang kebutuhan para migran untuk memperluas kebun kelapa sawit mereka. Komoditas kelapa sawit juga mengundang penduduk lokal untuk turut serta menanam di tanah penguasaan mereka. Namun, keterbatasan modal dan pengetahuan menghambat keinginan mereka. Interaksi diantara penduduk lokal dan para migran dari Jawa dan Bugis kemudian memperkenalkan skema baru. Dengan berbasis skema 'bagi-tanah' yang Kerangka tenurial Alasan perubahan · Kepemilikan komunal, melalui kewenangan pesirah · Terkelompok dalam hak milik atas tanah dan pepohonan · Bagian dari produksi dan reproduksi kelompok sosial · Tanah tidak dapat diperjualbelikan Minangkabau (1800-1900) Banjar (1920) Pengenalan tanaman karet Bugis dan Jawa (1980s) Pesirah untuk tanah berhutan Pesirah untuk tanah berhutan ‘sistem pemberian’ kepada hutan terlantar ‘sistem pemberian’ kepada hutan terlantar Parit (hak untuk membuka dan pengairan hutan gambut) Mengatur penanaman intensifikasi ke hak tanah privat · Privatisasi tanah Mawah (bagi tanah) · Untuk membuka dan pengairan hutan gambut · Perluasan wilayah adat Akses teknologi dan modal (kelapa sawit) 37 Peran Migrasi dalam Perubahan Sistem Penguasaan dan Pengelolaan Tanah di Jambi: sempat diperkenalkan kepada suku Banjar, masyarakat lokal dan pendatang Jawa dan Bugis sepakat menggunakan skema ini dengan persyaratan yang berbeda. Para pendatang diminta untuk menanam kelapa sawit hingga usia siap panen (sekitar 4-6 tahun) di kawasan hutan dan kemudian membagi tanah tersebut, separuh untuk pendatang dan separuh lainnya bagi penduduk lokal. Kondisi ini memudahkan penduduk lokal untuk akses kepada permodalan dan keterampilan d a l a m m e n a n a m ke l a p a s a w i t . D i a g ra m 1 mengilustrasikan proses perubahan sistem penguasaan tanah di Tanjabar beserta peran migran di dalam proses tersebut. Untuk memperkuat kesolidan atas ketermajemukan antar suku yang berbeda di Tanjabar, masyarakat ini mendeklarasikan sebagai masyarakat adat 'Melayu Jambi' yang terdiri dari suku melayu, bugis, banjar dan jawa. Proses melayunisasi ini berakar dari hubungan mutualisme diantara para suku dan kondisi ini dapat ditunjukan pada proses sejarah evolusi sistem penguasaan tanah yang bersifat 'cair' dengan mengakomodisasi hubungan sosial dan kepentingan antar suku, modernisasi dan pembangunan. 38 Refleksi terhadap Peraturan MATR/KBPN No. 9 Tahun 2015 Ditinjau penjabaran di atas, ada kekhawatiran berkenaan dengan Permen ini. Peraturan ini mengatur bahwa permohonan untuk hak komunal ini dapat diajukan oleh Kepala Adat dengan syarat: riwayat masyarakat hukum adat dan tanahnya, kartu identitas pemohon dan surat keterangan dari desa. Proses verifikasi dilakukan oleh tim IP4T (Inventarisasi Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah) dengan mengidentifikasi pemohon, riwayat tanah, jenis penguasaan, pemanfaatan dan penggunaan tanah, mengidentifikasi dan menginventarisasi batas tanah, melakukan pemeriksanaan lapangan, analisa data yuridis dan data fisik bidang tanah. Kondisi ini jelas menyulitkan mengingat kelompok adat di beberapa daerah bersifat heterogen, terdiri dari beragam etnik. Kategorisasi adat dan nonadat sebagai tolok ukur dalam identitas jelas sulit diterapkan di kasus Tanjabar ini. Tidak menutup kemungkinan konflik sosial antar suku mudah terjadi jika tim verifikasi tidak hati-hati memahami proses integrasi antar suku yang berbeda dalam satu kesatuan identitas seperti 'Melayu Jambi' di Tanjabar. TANAH DAN WILAYAH ADAT PADA MASYARAKAT KULAWI, SULAWESI TENGAH Andreas Lagimpu1 Sekilas sejarah Masyarakat Kulawi Masyarakat Adat Kulawi adalah salah satu dari beberapa suku yang berada di Sulawesi Tengah. Mereka bermukim pada empat wilayah kecamatan di dataran Kulawi di Kabupaten Sigi. Masyarakat Adat Kulawi mempunyai dialeg bahasa, yaitu dialek Moma, Dialek Tado, dialek Uma,dan dialek Ompa. Komunitas yang menggunakan dialek Moma bermukim pada bagian tengah dataran Kulawi yaitu Desa Bolapapu, Desa Namo, Desa Mataue, Desa Sungku, Desa Boladangko, Ngata Toro. Dialeg Tado bermukim di bagian timur pegunungan Kulawi tepatnya di Desa Langko, Desa Tomado, dan Desa Anca. Dialek Uma bermukim di bagian selatan Dataran Kulawi yang berada pada bagian pegunungan Pipikoro yaitu Desa Kantewu , Desa Peana, Desa Onu, Desa Poraelea, Desa Lawe, Desa Morui, Desa Koja, Desa Towulu, Desa Siwongi, Desa Mapahi, dan Desa Banasu. Walaupun terdiri dari beberapa dialeg bahasa komunitas kulawi menampilkan suatu kultur atau budaya adat istiadat yang sama namun juga mempunyai varian-varian satu dengan yang lain. Masyarakat Adat Kulawi sudah terbentuk beberapa abad yang lampau yang secara geografis mempunyai wilayah adat yang sangat jelas batasbatasnya hingga pada saat ini. Dalam perkembangannya pada masyarakat kulawi juga sudah terjadi pembauran dengan suku-suku lain yang ada disekitar Provinsi Sulawesi Tengah maupun dari provinsi-provinsi lain. Masyarakat Kulawi dan lingkungannya membentuk suatu kesatuan budaya yang ditandai dengan tetap terpeliharanya relasi yang harmonis antara masyarakat meskipun berbeda agama dan tingkat sosial. Pengelolaan alam serta keseimbangan alam juga yang masih terjaga dan terpelihara. Keseimbangan ini terbentuk dan terjadi adanya pranata sosial budaya yang menata atur ruang hidup, kehidupan serta penghidupan komunitas Kulawi. Pranata Sosial Tradisional Pranata sosial tradisional Komunitas Kulawi pada dasarnya berporos pada pandangan budaya mengenai nilai utama , yaitu Hintuwu dan Katuwua. Hintuwu adalah nilai ideal yang mengatur hubungan antar sesama manusia yang dilandaskan atas prinsipprinsip penghargaan, solidaritas dan musyawarah (Pomebila, Mahingkau, Hintuwu Libu) Sedangkan Katuwua adalah nilai ideal dalam relasi manusia dengan alam dan lingkungan hidupnya (Popahilolonga Katuwua) yang dilandasi oleh sikap kearifan dan keselarasan dengan alam. Kedua nilai ideal ini membentuk kerangka ideal bagi hubungan sosial yang menjadi acuan normatif yang dihayati bersama dalam menentukan layak tidaknya suatu tindakan konkret tertentu, baik yang berkaitan dengan interaksi antar manusia maupun dengan alam. Hal ini dimantapkan oleh aturan-aturan hukum dan peradilan adat yang menjamin nilai-nilai tadi ditaati oleh semua warga Masyarakat Kulawi. Kalau tidak ingin dijatuhi sanksi adat dan dikucilkan. Penegakan aturan adat dilakukan oleh Totua Ngata (Dewan Totua Adat), sebuah lembaga kepemimpinan lokal yang tetap berwibawa dan berfungsi efektif hingga saat ini. 1 Pemerhati Budaya dan Adat Kulawi 39 Tanah dan Wilayah Adat pada Masyarakat Kulawi, Sulawesi Tengah Pandangan tentang Tanah dan Wilayah Adat. Seperti yang disebutkan di atas, Masyarakat Adat Kulawi yang bermukim disekitar dan di dalam Pegunungan Nokilalaki dan Tarawangu arah selatan lembah Palu. Alam sekitar pemukiman Masyarakat Kulawi menyimpan berbagai kekayaan Alam, baik flora dan fauna serta bahan mineral yang banyak terkandung di dalamnya (konon sudah menjadi incaran para investor dalam maupun luar negeri). Wilayah yang menjadi pemukiman ini sudah didiami secara turun temurun dan telah berselang berabad abad lamanya mempunyai pandangan dan konsep kearifan tradisional tentang tanah dan wilayah keadatannya. 1. Tanah dan Wilayah Adat Bagi Masyarakat Adat Kulawi, Tanah adalah bagian utama dan penting dalam Konsep Katuwua” yang mengisi ruang hidup, kehidupan, serta penghidupan manusia dan mahluk ciptaan lain yang hidup diatasnya (Tana pebereaa, pentumua mpengila to natuwu bo nepatuwu). Tanah juga dipahami sebagai tempat manusia untuk hidup, mencari kehidupan juga sebagai sumber penghidupan. (I Katuwui, I kami, I pahilolonga pampalii katuwua). Selain itu Tanah juga dipandang sebagai bagian dari ciptaan Tuhan (Toi Ponu To Pehoi). Berdasar pada pandangan ini pula, dalam Masyarakat Kulawi Tanah tidak hanya dilihat dari sisi manfaatnya yang mengisi ruang hidup, kehidupan serta penghidupan tapi juga juga yang lebih penting adalah bahwa Tanah mempunyai nilai spiritual. Disini pula peran kelem b a ga a n d en ga n s ega la in st r u m en kelembagaannya (hukum/aturan adat) sangat penting dalam menjaga nilai agar tetap terpelihara, terjaga agar masyarakat tidak serampangan atau sembarang memiliki, memanfaatkan Tanah. Dalam pengaturan pemanfaatan tanah, Masyarakat Kulawi berpegang pada hukum/aturan adat yang membedakan dimana letak tanah dan hutan yang layak menjadi tanah ulayat/Adat, Hutan Adat.atau yang biasa disebut dalam bahasa Hukum Adat Kulawi ”Huaka”. Dan di dalam Huaka inilah ada tanah atau hutan dimiliki secara perorangan, keluarga, yang disebut pula dalam bahasa Hukum Adat Kulawi “Dodoha”. Jadi tanah dan wilayah adat dalam tatanan sosial Masyarakat Adat Kulawi mempunyai 40 keterkaitan dan makna yang sangat erat. 2. Pengertian Hak Kepemilikan bersama Huaka. Huaka yang berada dalam Wilayah Adat dimaksud dengan Huaka adalah suatu kawasan yang ditetapkan dan berstatus milik bersama atau kepemilikan bersama. Obyek yang dimaksud Huaka tidak hanya tanah tetapi juga semua tumbuhan yang tumbuh di atasnya bahkan sampai pada kandungan yang ada di dalam Huaka. Kawasan yang berstatus Huaka ada pengaturan zonasi yang harus diperhatikan dan dipatuhi oleh masyarakat. Dalam zonasi tradisional ini ditentukan runutan kawasan yang dapat dimanfaatkan dan dimiliki secara umum. Sebagai fakta atas kepatuhan, ketaatan masyarakat Kulawi atas tertib sosial (hukum adat) yang mengatur pola kepemilikan tanah dan pemanfaatan sumber daya alam lainnya, hingga saat ini seluruh wilayah adatnya masih tetap terjaga kelestariannya hutannya, kurangnya konflik tenurial yang timbul diantara Masyarakat Kulawi sendiri maupun dengan masyarakat lain yang bertetangga dengan Wilayah Keadatan Kulawi. Sebagian Wilayah Keadatan Kulawi juga menjadi Kawasan Konsevasi Taman Nasional Lore Lindu yang paling luas. Adanya penentuan kawasan yang menjadi Huaka juga dikandung maksud sebagai areal cadangan wilayah kelola masyarakat jika terjadi pertambahan penduduk dan perluasan Ngata atau Kampung. Dengan tetap berpegang pada prinsip kearifan lokal serta tertib sosial lainnya yang sudah teruji keberadaanya dalam pemanfaatan sumber daya alam termasuk tanah yang berkeadilan berkelanjutan dan lestari. 3. Dodoha Dodoha adalah bentuk kepemilikan tanah secara pribadi, keluarga, marga. Beberapa syarat dan proses penentuan hak kepemilikan pribadi, keluarga, marga, atas tanah atau areal tertentu misalnya Popangalea, hutan yang dibuka seseorang, keluarga, marga, namun pemilikan ini tetap diatur dan ditetapkan oleh lembaga adat. Kepemilikan pribadi keluarga marga ini juga biasa terjadi dengan adanya transaksi jual beli antar pribadi, keluarga, marga, tetapi walaupun dilakukan dengan bertransaksi juga masih dilakukan di hadapan lembaga adat dan atau disaksikan oleh salah seorang Totua Ngata. Tanah yang menjadi milik pribadi, keluarga, marga inilah yang biasanya menjadi warisan atau menjadi pewarisan seseorang pada anak, antar keluarga, ataupun marga. Tanah dan Wilayah Adat pada Masyarakat Kulawi, Sulawesi Tengah 4. Wilayah Adat Apa yang dipahami oleh Masyarakat Kulawi tentang wilayah adat adalah suatu kawasan yang sudah didiami oleh masyarakat secara turun temurun. Wilayah adat juga ditandai oleh batas batas yang jelas pada bagian bagian tertentu. Dalam penentuan wilayah adat dengan wilayah adat komunitas yang lain seperti tetangga kampung (Tongki Ngata) dilakukan secara musyawarah mufakat, biasanya juga dengan mengikuti legenda dan atau mitos-mitos kampung, seperti contoh Ngata Toro. Penentuan wilayah atau Huaka Ngata Toi Toro didasari pada Legenda “gasing emas”. Penentuan wilayah adat juga diatur dalam hukum adat/aturan adat yang biasa disebut Haropu Ada Pohudu Katoa Ngata. Kondisi dan situasi tanah dan wilayah adat Tanah komunal dan wilayah adat di beberapa komunitas/masyarakat adat yang dulunya masih jelas kepemilikannya dan pengelolaannya, saat ini justru terjadi ketidakpastian dan ketimpangan dalam menata aturnya. Hal ini sudah menghambat pencapaian efektifitas dan keadilan dalam persoalan tanah/tenurial di Indonesia negara yang juga disebut negara agraris tapi mempunyai persoalan Agraria yang tak kunjung selesai. Persoalan ini tidak hanya menimpa masyarakat adat atau masyarakat lokal akan tetapi juga menimpa pada institusi lain dan pemerintah. Tumpang tindih klaim atas tanah dan kawasan hutan terjadi di antara legislasi dan kebijakan yang belum terformulasi jelas seperti Peraturan Mentri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 2015. Penafikan pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak tenurial masyarakat adat atas tanah komunal serta wilayah adat. Ini juga menjadi bagian dari benih konflik atau kemunculan konflik tanah/tenurial di berbagai tempat di nusantara ini. Mengapa Pengakuan atas Tanah Komunal dan Wilayah Adat menjadi Agenda Penting bagi Kementrian ATR/BPN saat ini? Perubahan kebijakan yang inkremental perlu diarahkan menjadi perubahan yang terarah dan berdimensi jangka panjang dan dapat diterima oleh semua pihak pemangku kepentingan pada persoalan tanah dan wilayah adat. Ke m e n t e r i a n AT R / B P N h e n d a k nya membebaskan diri dari beban lama nan berat seperti bertumpuknya persoalan tanah komunal dan wilayah adat yang dicaplok secara sepihak oleh para pemodal yang diberi izin oleh pemerintah dan memanfaatkan tanah-tanah, hutan komunal, wilayah adat dengan cara pengelolaan berskala besar dan terkadang mengabaikan prinsip keseimbangan ekologi yang mengancam kelestarian alam. Di kalangan masyarakat adat ketika pengakuan dan perlindungan itu lebih dijabarkan secarah utuh, Pemerintah tidak akan terbeban sampai pada pengurusan di tingkat bawah. Mengapa demikian? Pengelolaan sumber daya alam termasuk tanah komunal wilayah adat sudah ada kelembagaan yang mengaturnya dalam tertib sosial tradisional di setiap komunitas/masyarakat adat yang kearifan lokalnya masih diakui dipatuhi oleh masyarakatnya. Ketika ada konflik sekitar persoalan tanah masih terdapat peradilan adat yang dapat menyelesaikannya. Yang dibutuhkan masyarakat adat saat ini bukan lagi political will tapi political action dari pemerintah yang membutuhkan political braveness untuk mengeksekusi kebijakan kebijakan sampai ketingkat tapak. 41 Mempromosikan Hak Komunal Ahmad Nashih Luthfi dan Moh. Shohibuddin Pengantar Ada kontroversi dalam Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 2015 Tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal atas Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat yang Berada dalam Kawasan Tertentu (Peraturan MATR/KBPN No. 9/2015). Salah satu di antaranya adalah merancukan antara hak komunal dan hak ulayat serta ketidakjelasan dimensinya sebagai hak keperdataan ataukah publik. Dihapusnya Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional No 5 Tahun 1999 Tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat oleh Permen tersebut juga dinilai tidak tepat (Maria W. Sumardjono Kompas, 6 Juli 2015). Saat ini Permen tersebut sedang diajukan judicial review ke Mahkamah Agung. Meski demikian, regulasi itu membuka diskusi mengenai keberadaan hak komunal atas tanah di Indonesia yang sepatutnya mendapatkan perhatian untuk diteliti secara empiris hingga pemikiran pengelolaannya lebih lanjut. Terutama untuk menjangkau (1) realitas tanah komunal yang ada dengan aneka variasinya, dan (2) urgensi eksistensi sumber daya bersama (the commons). Dimensi tanah komunal Mendiskusikan hak komunal perlu keluar dari asumsi bahwa ia hanya tersedia dalam sistem ulayat, serta ada dalam 'kawasan tertentu' berupa hutan dan perkebunan seperti yang disebut Permen di atas. Sebagai ilustrasi, di pedesaan Jawa terdapat tanah komunal yang mengikat hubungan antara pemilik, 42 penggarap, dan desa. Dalam pengajaran hukum, jenis tanah komunal tersebut selama ini cukup disebut sebagai "hak-hak atas tanah sebelum UUPA" yang perlu dikonversi kedalam hak atas tanah yang tersedia dalam UU No. 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA) Pasal 16, tanpa disertai pemahaman lebih jauh tentang riwayat pembentukan, karakter, posisi dan persistensi hak tersebut dalam masyarakat. Spektrum keberadaan tanah komunal luas, seperti keberadaan tanah gogol dan tanah pekulen. Tanah gogolan adalah tanah komunal kepunyaan bersama para gogol (penduduk) desa yang pengaturannya ada di pihak desa dan dikerjakan oleh para gogol. Tanah komunal gogol ini tidak sama baik dan suburnya sehingga ada yang dibagikan hak pengerjaannya secara bergantian tempat serta perubahan luas tanahnya. Ada dua jenis tanah komunal gogol: (a) tanah komunal dengan penggarapan tetap (communaal bezit met vaste aandelen), (b) tanah komunal dengan penggarapan bergilir (communal bezit met wiselende aandelen). Tanah komunal ini terutama terdapat di Jawa Tengah dan Jawa Timur (M. Tauchid 2009: 150-151). Keberadaan tanah gogol tetap dan gogol gilir masih ada dan dipertahankan, seperti dijumpai di Sidoarjo Jawa Timur. Mengikuti aturan UUPA, sebagian tanah gogol tetap telah lama dikonversi menjadi hak milik. Ini diatur dalam Keputusan Bersama Menteri Pertanian dan Agraria dan Menteri Dalam Negeri, No. SK. 40/KA/1964, DD. 18/1/32 Tentang Penegasan Konversi hak Gogolan Tetap. Sedangkan gogol gilir masih dikelola dalam sistem lama bahkan keberadaannya saat ini dinyatakan oleh Kantah BPN meliputi 70 persen dari keseluruhan luas tanah di Sidoarjo. Mengikuti aturan konversi dalam Mempromosikan Hak Komunal UUPA, maka pilihan yang tersedia adalah mengubahnya menjadi hak milik atau hak pakai. Jika pilihannya adalah hak milik, maka akan muncul masalah berupa hapusnya sifat komunal bergilir yang telah menyediakan fungsi redistributif bagi petani miskin. Pilihan menjadi hak pakai juga menyisakan pertanyaan tentang kepada siapa subyek hak pakai itu diberikan, unit desa ataukah individu gogol. Di Purworejo, Jawa Tengah juga terdapat hak serupa yang dikenal dengan tanah pekulen. Tanah pekulen di desa Ngandagan misalnya, keseluruhannya berupa sawah yang telah dimiliki secara perorangan dan turun temurun oleh para petani kuli baku. Oleh pemerintah desa sejak 1947 setiap sawah seluas 300 ubin (1 ubin = 14 m2) milik kuli baku diambil 90 ubin untuk dikelola oleh desa dan diberikan hak garapnya secara bergiliran kepada tunakisma yang disebut buruh kuli. Tanah yang digarapnya disebut tanah buruhan. Kebijakan landreform ini mendasarkan pada sistem tenurial adat setempat. Bukan hanya redistribusi namun juga ia memberi fungsi baru berupa terputusnya kewajiban feodal buruh kuli terhadap kuli baku dan beralih kepada desa dalam fungsi-fungsi sosial seperti ronda dan kerja bakti desa (Shohibuddin dan Luthfi 2009). Dalam perkembangannya, di tengah tekanan penduduk serta kebutuhan atas tanah yang semakin besar, bukan hanya tanah seluas 300 ubin yang terkena kebijakan itu, namun juga di bawahnya dengan perolehan luasan yang sangat kecil seukuran benggolan 2,5 ubin (Luthfi dkk. 2013). Tanah gogol gilir di Sidoarjo dapat kita sebut sebagai milik komunal dengan hak garap individual (communal ownership with individual use rights). Tanah kulian di Ngandagan Purworejo justru sebaliknya. Secara formal kuli baku memegang bukti kepemilikan tanah serta membayar PBB atas keseluruhan 300 ubin, meski dalam praktiknya mereka hanya memanfaatkan tanah seluas 210 ubin setelah diambil 90 ubin oleh kebijakan landreform itu. Ini bisa kita sebut hak milik individu dengan hak garap komunal (individual ownership with communal use rights). Keduanya tentu saja bukan tanah ulayat, tidak pula di dalam pengelolaan masyarakat hukum adat, namun hak komunal di desa. Desa bukan sebagai subyek hukum namun sebagai lokus tempat keberadaan hak tersebut serta otoritas yang diberi mandat mengelola sumber daya bersama tersebut. Mengenai riwayat terbentuknya tanah komunal, beberapa literatur menjelaskan secara berlainan. Pada umumnya menganggap bahwa komunalitas masyarakat Indonesia, termasuk hak atas tanah komunal, adalah sifat asli yang telah ada sejak dulu. Persentuhannya dengan peradaban baru menjadikannya ia berubah menjadi (hak) individual. Juga ada tanah komunal asli di desa-desa Jawa yang dipengaruhi oleh sistem penguasan tanah Mataram. Pandangan kritis mengatakan bahwa tanah komunal bukanlah asli Indonesia namun fenomena baru hasil bentukan kolonial. Tanah komunal diciptakan untuk memudahkan pelaksanaan leverancien dan contingenten yang pertanggungjawabannya mudah tatkala dikontrol melalui satuan desa (Vollenhoven dalam M. Tauchid 2009; van der Kroef 2008). Namun dalam kasus Ngandagan, di bawah semangat Kemerdekaan sistem itu telah mengalami retooling nilai-nilai feodal dan kolonialnya. Ada proses pembalikan arah dari yang semula bertujuan untuk mobilisasi dan kontrol penduduk menjadi fungsi redistributif dan pemerataan kesejahteraan bagi masyarakat desa. Terlepas dari soal asli tidaknya tanah komunal, dalam praktiknya ia memiliki fungsi pemerataan dan beberapa kelebihan lain. Kita tidak sedang memperkenalkan jenis hak baru namun menggali kembali adanya hak komunal dan sistem pengelolaan tanah komunal yang secara sosiologis masih ada dan dipraktikkan oleh masyarakat. Terobosan hukum Dengan beragamnya sistem pengelolaan tanah semacam itu maka kita memerlukan terobosan hukum yang dapat mengakomodir keberlangsungan hak komunal baik dalam pengertian hak milik maupun hak garap tersebut. Sertipikasi tanah yang mengunci hanya pada subyek hukum individu, badan hukum, dan desa, akan tidak tepat jika dipraktekkan pada kedua kasus tersebut. Terobosan hukum itu sebenarnya juga dapat berangkat dari UUPA dengan penafsiran lebih lanjut. Dalam Pasal 16 ayat (1) poin (h) disebutkan bahwa diantara hak atas tanah ialah "hak-hak lain yang tidak termasuk dalam hak-hak tersebut diatas yang akan ditetapkan dengan Undang-undang serta hak-hak yang sifatnya sementara sebagai yang disebutkan 43 Mempromosikan Hak Komunal dalam pasal 53". Aturan ini membuka kemungkinan adanya dua hal yang memerlukan kejelasan dan pengaturan lebih jauh, yakni 'hak yang belum termasuk' dan 'hak yang bersifat sementara'. Pasal 53 menyebutkan bahwa hak yang bersifat sementara itu adalah hak gadai, hak usaha bagi hasil, hak menumpang dan hak sewa tanah pertanian. Mengikuti aturan di atas maka hak gogolan yang bersifat komunal itu dapat dianggap masuk dalam kategori hak yang belum termasuk. Dalam konteks historis, realitas keberadaan hak itu sepertinya telah dipahami oleh para perumus UUPA dan diberi peluang pengakuan hukumnya di masa mendatang. Ia tidak selalu bisa dikonversi kedalam jenis hak yang ada. Terhadap tanah buruhan, bisa saja ia disebut sebagai tanah dengan hak menumpang. Dengan catatan, tanah yang diperoleh bukan langsung dari pemilik kulian namun melalui pengaturan dan otoritas desa. Seturut dengan Pasal 53, maka kedua realitas hak komunal itu dapat ditetapkan melalui Undang-undang. The commons Di luar aspek hukum, kita perlu memikirkan lebih lanjut mengenai keberadaan 'sumber daya bersama' (the commons). Ia bisa merujuk pada dua hal. Pertama, sumber daya desa (atau antar desa) yang memiliki ciri sumber daya bersama milik umum (commons). Misalnya, lahan penggembalaan bersama, mata air, catchment area, dsb. Di wilayah konflik Urutsewu misalnya, sebagian lahan yang diperebutkan adalah tanah komunal bernama berasengaja, atau sengaja diberakan untuk ladang penggembalaan. Di pegunungan Kendeng terdapat banyak ponor atau resapan air, gua dan sumber mata air yang menjadi cadangan kebutuhan air masyarakat. Sudah tepat jika Perda. RTRW Jawa Tengah No. 6 Tahun 2010 dan Perda. RTRW Kabupaten Rembang No. 14 Tahun 2011 menetapkannya sebagai wilayah imbuhan air, disusul Keputusan Presiden No. 26 tahun 2011 yang memutusnya sebagai wilayah Cekungan Air Tanah (CAT). Kedua, ia bisa merujuk kepada sumber daya yang dimiliki secara bersama-sama (common property), baik yang pengelolaannya dijalankan secara bergiliran atau secara kolektif. Dalam konteks UU No 20 Tahun 2011 Tentang Rumah Susun, telah 44 diatur 'tanah bersama'. Tanah ini kepemilikannya secara kolektif. Di atasnya didirikan bangunan dengan ruang-ruang milik bersama maupun pribadi. Demikian pula Hak Guna Bangunan bersama gabungan dari private property yang dapat memperoleh hak kolektif. Dalam literatur terakhir, sumber daya bersama (the commons) maupun kepemilikan bersama sumber daya (common property), berikut kelembagaan pengelolaannya yang bersifat kolektif, kian diakui relevansinya dan dinilai sebagai tidak kalah efisien dibanding private property. Bahkan ia punya keunggulan lain dibanding private property, seperti pengelolaan yang lebih ramah lingkungan, benefits sharing di antara para anggotanya, dan lebih terhindar dari proses pasar tanah yang telah menyebabkan banyak petani gurem kehilangan tanahnya (piecemeal dispossession). Oleh karena itu, hak komunal dapat menjadi alternatif dari hak privat, hak badan hukum korporasi, bahkan hak ulayat. Hak privat menghadapi problem mudahnya peralihan hak melalui transaksi tanah. Bahkan dalam pengalaman redistribusi melalui program PPAN tahun 2007, kurang dari sepuluh tahun sertipikat tanah yang diterima telah beralih ke pemilik baru melalui jual-beli. Kepemilikan individu juga cenderung menjadi terfragmentasi melalui pewarisan, dan rentan terampas di tengah kondisi pengambil-alihan tanah untuk proyek global serta dalam situasi himpitan sosial-ekonomi yang tidak menguntungkan kehidupan masyarakat tani. Sedangkan penguasaan tanah korporasi bersifat tidak menyerap tenaga kerja yang cukup, semakin menambah akutnya ketimpangan penguasaan tanah, serta terkonsentrasinya modal serta hasil atas tanah pada pihak korporasi. Hak ulayat perlu diakui meski masih menyisakan problem jika didasarkan pada klaim keaslian (indigineous) dan menafikkan ketimpangan internal baik secara kelas maupun jender (Ben White 2015). Oleh karena itu terhadap keberadaan kepemilikan komunal di masyarakat penting dilakukan: (1) terobosan hukum yang mengakui tanah komunal dan menjangkau lebih luas di luar kerangka tanah ulayat, (2) memperluas kategori sumber daya bersama lainnya dalam arti milik umum (commons) dan bukan hanya tanah, serta dalam pengertian milik bersama (common property), (3) memperluas subyek Mempromosikan Hak Komunal hak bukan sekedar komunitas adat, namun juga desa, badan usaha petani, dll. Dikaitkan dengan Undangundang No. 6 Tahun 2014 Tentang Desa, kewenangan desa dalam mengelola sumber daya agraria terbatas pada Aset Desa. Demikian pula Badan Usaha Milik Desa (BUM Des) yang dibentuk oleh Desa. BUM Des semestinya menjadi kesempatan baru sebagai badan usaha bersama yang membuka keanggotaan warga desa termasuk para petani, serta ikut andil dalam mengelola aset desa lebih luas, termasuk sumber daya agraria bersama di desa tersebut. BUM Des dalam bentuk koperasi adalah salah satu pilihannya. Dapat juga berupa Badan Usaha Buruh Tani (BUBT) sebagaimana dulu pernah digagas oleh Prof. Sajogyo. Lembaga ini melakukan konsolidasi tanah pertanian agar bermanfaat bagi buruh tani. Dana desa juga dapat digunakan untuk membiayai pengadaan tanah agar desa mendapatkan tanah baru dalama arti pemilikan maupun penguasaan. Tanah-tanah itu lalu diredistribusi penggarapannya kepada buruh tani dan petani miskin secara bergiliran, serta kepada generasi muda laki-laki dan perempuan yang berminat pada aktifitas pertanian. Desa yang telah demikian terpolitisasi dan tidak jarang dimanfaatkan oleh elitnya untuk mengambil keuntungan atas sumber daya agraria terbuka bahkan hingga berujung pertentangan dan sengketa dengan warganya, harus direvitalisasi menjadi desa dengan fungsi redistributif melalui pengelolaan dan pendayagunaan sumber daya bersama tersebut. Daftar Pustaka Kroef, Justus M. van der. "Penguasaan Tanah dan Struktur Sosial di Pedesaan Jawa" dalam SMP. Tjondronegoro dan Gunawan Wiradi (eds.) Dua Abad Penguasaan Tanah: Pola Penguasaan Tanah Pertanian di Jawa dari Masa ke Masa. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2008 Luthfi, Ahmad Nashih. Kondisi dan Perubahan Agraria Desa Ngandagan di Jawa Tengah, Dulu dan Sekarang, Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, 2013 Shohibuddin, Moh. dan Ahmad Nashih Luthfi. Landreform Lokal a La Ngandagan, Inovasi Sistem Tenurial Adat di Sebuah Desa Jawa, 1947-1964, Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional dan Sajogyo Institute, 2010 Sumardjono, Maria W. "Ihwal Hak Komunal atas Tanah", Kompas, 6 Juli 2015 Tauchid, Moh. Masalah Agraria sebagai Masalah Penghidupan dan Kemakmuran Rakyat Indonesia. Yogyakarta: STPN dan Pewarta, 2009 White, Ben. "Agrarian Reform and Smallholder Rights in Indonesia: Alternatives to Corporate, Customary And Private Tenure", Makalah pada Konferensi Contested Access to Land in the Philippines and Indonesia, University of The Philippines at Diliman, 16-17 Februari 2015 45 Resensi Buku Epistema REFORMA AGRARIA DALAM KONSTITUSI Judul: Konstitusionalisme Agraria Penulis: Yance Arizona, SH., MH. Kata Pengantar: Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH Penyunting: Noer Fauzi Rachman, Ph.D Penata Letak: Eko Taufik Penerbit: STPN Press Tahun Terbit: ©2014 Halaman: xxx+496 hlm: 15 x 23 cm. ISBN: 978-602-789412-9 UUD 1945 sebagai konstitusi Negara Republik Indonesia memiliki banyak wajah. UUD 1945 tidak saja dapat dilihat sebagai konstitusi politik (political constitutional) yang mengatur pembagian kekuasaan di dalam negara, melainkan dapat juga dilihat sebagai konstitusi ekonomi (economic constitution) dan konstitusi sosial (social constitution). UUD 1945 juga disebut sebagai konstitusi hijau (green constitution) karena berisi dasar-dasar pengaturan mengenai pengelolaan dan perlindungan hidup, bahkan konstitusi maritim (blue constitution) yang menegaskan keberadaan Indonesia sebagai negara kepulauan. Sejak berdirinya Mahkamah Konstitusi (MK) dengan kewenangannya untuk melakukan judicial review atas semua isu konstitusionalitas UndangUndang (UU), berbagai gagasan untuk memastikan bahwa UUD 1945 benar-benar diperlakukan sebagai 'the highest law of the land”, sehingga semua bidang pembangunan yang kebijakannya dituangkan resmi dalam bentuk UU haruslah tunduk kepada dan tidak boleh bertentangan dengan ketentuan UUD 1945. Karena itu, kebijakan di semua bidang pembangunan, termasuk di bidang 46 Malik Staf Program Epistema Institute keagrariaan, juga harus mengacu kepada UUD 1945. UUD 1945 harus dijadikan sumber rujukan tertinggi dalam semua kebijakan pembangunan nasional. Dalam berbagai kesempatan Jimly Asshiddiqie sering memperkenalkan istilah-istilah konstitusi ekonomi, konstitusi sosial, konstitusi lingkungan hidup (green constitution), konstitusi tanah dan air (green and blue constitution), konstitusi agraria, konstitusi maritim (maritime constitution), konstitusi kehutanan, konstitusi pendidikan, konstitusi kesehatan, konstitusi keuangan, konstitusi perpajakan, konstitusi kesejahteraan, konstitusi keadilan, dan bahkan konstitusi kebebasan. Sesuai dengan fungsinya, UUD 1945 sebagai sumber hukum tertinggi juga dapat dipahami sebagai konstitusi persatuan (integrating constitution). Dalam menentukan aturan-aturan konstitusional, UUD 1945 tidak boleh dipahami sebagai konstitusi yang mengatur dan membatasi (regulating and limitating constitution), tetapi juga merupakan konstitusi pembebasan (liberating constitution). UUD 1945 merupakan konstitusi yang membebaskan rakyat Indonesia dari kungkungan Reforma Agraria dalam Konstitusi atau belenggu penjajahan bangsa asing. Sebagai konstitusi proklamasi, UUD 1945 membebaskan rakyat Indonesia menjadi rakyat yang bebas dan merdeka. Bebas sebagai orang per orang, serta merdeka dan berdaulat sebagai bangsa yang menghimpun diri dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) yang merdeka, berdaulat, adil, dan makmur berdasarkan Pancasila dan UUD 1945. Pe rs o a l a n ko n st i t u s i a g ra r i a ata u konstitusionalisme agraria yang ditulis oleh Yance Arizona dalam buku ini merupakan persoalan penting untuk melihat bagaimana persoalan agraria dikonstitusionalisasikan ke dalam UUD 1945 dan bagaimana ia diterapkan dalam berbagai rezim pemerintahan yang pernah berkuasa di Indonesia. Selain itu, buku ini tidak saja menghantarkan pada pemahaman tentang bagaimana sejarah kebijakan agraria, tetapi juga menghadirkan cara pandang baru dalam memahami kebijakan agraria pada tingkat tertinggi di Indonesia, yaitu UUD 1945. Konstitusi agraria merupakan konstitusi yang berisi landasan mengenai hubungan antara negara dan warga negara terhadap tanah dan sumber daya alam lainnya. Istilah Konstitusi Agraria merupakan istilah baru baik dalam kajian konstitusi maupun kajian agraria. Hubungan keagrariaan antara negara dan warga negara atas tanah dan sumber daya alam lainnya merupakan hal pokok yang menjadi dasar berdirinya suatu negara. Tanah dan sumber daya alam lainnya merupakan wilayah yang menjadi unsur keberadaan suatu negara. Tanpa diatur di dalam konstitusi pun, hubungan penguasaan antara negara terhadap tanah dan sumber daya alam lainnya telah ada. Tetapi beberapa negara menegaskan hubungan penguasaan negara terhadap tanah dan sumber daya alam lainnya dalam kaitannya dengan sistem ekonomi yang hendak dibangun. Konstitusi merupakan keseluruhan peraturan baik yang tertulis maupun tidak tertulis yang mengatur secara mengikat cara suatu pemerintahan diselenggarakan dalam suatu negara. Menurut K. C. Wheare, konstitusi adalah keseluruhan sistem ketatanegaraan suatu negara yang berupa kumpulan peraturan yang membentuk mengatur/memerintah dalam pemerintahan suatu negara (Wheare, 1960). Menurut Jimly Asshiddiqie, konstitusi merupakan suatu pengertian tentang seperangkat prinsip-prinsip nilai dan norma dasar yang mengatur mengenai apa dan bagaimana suatu sistem kekuasaan dilembagakan dan dijalankan untuk mencapai tujuan bersama dalam wadah organisasi. Dari sisi bentuk perumusannya, konstitusi dapat dikelompokan dalam tiga bentuk, yaitu: (a) terdokumentasi secara tertulis dalam satu naskah hukum yang disebut UUD; (b) tertulis secara tidak terdokumentasi dalam satu naskah tetapi tercatat dalam banyak naskah sejarah; dan (c) tidak tertulis sama sekali melainkan hanya tumbuh dan ditaati dalam praktik penyelenggaraan kekuasaaan negara. Gagasan konstitusionalisme telah muncul di Indonesia sejak zaman kolonial Belanda. Gagasan konstitusionalisme, demokrasi dan liberalisme yang meletup sejak revolusi Perancis 1789 menjalar ke seluruh dataran Eropa sampai ke Belanda. Gagasan tersebut baru muncul di tanah Jajahan Hindia Belanda lebih dari setengah abad setelahnya. Hal itu ditandai dengan revisi pengaturan tentang Peraturan untuk Penyelenggaraan Daerah Jajahan (Regering Reglement) 1854 (Wignjosoebroto, 1995:24-5). Ketentuan tersebut mulai mengoreksi kesewenang-wenangan penguasa kolonial yang menerapkan sistem tanam paksa (cultuur stelsel). Dalam sejarahnya, gagasan konstitusionalisme hadir untuk merespons penyelenggaraan negara yang despotik dan otoriter. Oleh karena itu dapat dipahami, gagasan konstitusionalisme pada masa kolonial hadir untuk merespons sistem tanam paksa yang banyak menyengsarakan rakyat. Demikian juga, gagasan konstitusionalisme yang hadir di Indonesia pasca Orde Baru juga merupakan respons terhadap pemerintahan otoritarian Orde Baru yang telah berkuasa kurang lebih dari 32 tahun. Pada masa Kolonial Belanda pun di Hindia Belanda kata agraria (agrarische) dimaksudkan untuk mengatur tanah-tanah pertanian seperti dengan dikeluarkannya Agrarische Wet 1870, bukan Land Wet untuk mengatur semua tanah dan sumber daya alam lainnya seperti hutan dan tambang – bahkan pada awalnya aturan yang dirancang adalah 47 volume 6 tahun 2015 Reforma Agraria dalam Konstitusi Cultuur Wet (UU tentang Usaha Pertanian) yang dipersiapkan oleh Menteri Kolonial van de Putte (Wignjosoebroto, 1995:87). Hal itu dibuktikan sebab kemudian aturan kolonial untuk hutan diatur dalam bentuk Bosch Ordonantie, sedangkan untuk pertambangan diatur melalui Nederlands-Indische Mijnwet 1899 (UU Pertambangan Hindia-Belanda). Awalnya kata agraria itu bermakna sempit, namun perkembangan berikutnya telah terjadi perluasan atas makna agraria. Agraria kemudian dimaknai sebagai hubungan-hubungan antara manusia dengan tanah dan sumber daya alam lainnya termasuk air, hutan, kebun dan bahkan sumber daya yang ada pada perut bumi seperti bahanbahan tambang. UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) menjadi suatu penanda perluasan makna agraria tersebut sebab di dalam UUPA yang dimaksud dengan agraria mencakup seluruh tanah, air, angkasa serta kekayaan alam yang melekat padanya. Sehingga sekarang bila orang berbicara tentang agraria, itu bukan saja membicarakan tanah pertanian, tetapi membicarakan berbagai sektor dalam pengelolaan sumber daya alam (Wiradi, 1984:313; Warman, 2010:45). Dengan demikian, lingkup pengertian agraria dalam konteks kebijakan di Indonesia tidak lagi hanya sebatas tanah pertanian belaka, melainkan lebih luas sehingga meliputi, bumi air dan kekayaan yang terkandung padanya sebagaimana dimaksud Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Lingkup agraria pada hakikatnya sama dengan lingkup wilayah dan ruang, yaitu wadah yang meliputi ruang darat, ruang laut, dan ruang udara, termasuk ruang di dalam bumi sebagai satu kesatuan wilayah, tempat manusia dan makhluk lain hidup, melakukan kegiatan, dan memelihara kelangsungan hidupnya. Bila dikaitkan dengan negara, maka agraria adalah wadah dimana negara tersebut ada. Buku ini membagi periode kebijakan agraria yang merupakan penggunaan terhadap konstitusi agraria dalam tiga rezim pemerintahan, yaitu: Pertama, periode pemerintahan Presiden Soekarno (1945-1966). Secara formal Presiden Soekarno diangkat pada 18 Agustus 1945 dan diberhentikan oleh MPRS pada tanggal 12 Maret 1967, namun 48 secara substansial peralihan tampuk kekuasaan tersebut telah dimulai sejak dikeluarkannya Surat Perintah 11 Maret 1966; Kedua, periode pemerintahan Presiden Soeharto (1966-1998); dan Ketiga, periode pemerintahan setelah Presiden Soeharto (1998-2012). Periode terakhir ini ada beberapa presiden, yaitu BJ. Habibie, Abdurahman Wahid, Megawati Soekarno Putri dan Susilo Bambang Yudhoyono. Pokok pembahasan dan argumen utama dalam buku ini, antara lain: Pertama, bab I buku ini berisi konstitusi agraria yang digunakan oleh negara-negara yang di dalamnya mengatur tentang hubungan keagrariaan baik antara negara, perorangan warga negara dan kesatuan masyarakat adat dengan tanah dan sumber daya alam lainnya. Dalam negara modern, konstitusi menjadi acuan bagi kehidupan kenegaraan dan juga kemasyarakatan. Kedua, bab II buku ini melihat beberapa perkembangan konstitusi agraria di Indonesia terdapat dinamika konstitusionalisasi agraria dalam UUD 1945, kemudian dekonstitusionalisasi agraria melalui Konstitusi RIS. Dengan diberlakukannya UUDS 1950 dilakukan rekonstitusionalisasi agraria. Perubahan itu dipengaruhi oleh peranan aktoraktor utama seperti Mohammad Hatta dan Soepomo. Kemudian pada amandemen UUD 1945 yang berlangsung pada 1999-2002, perubahan konstitusi agraria Indonesia pada Pasal 33 UUD 1945 ditambah dengan dua ayat sebagai bentuk kompromi dari pertarungan antara kelompok ekonom kerakyatan dengan ekonom neoliberal. Ketiga, bab III buku ini membahas norma konstitusi agraria Indonesia yang dirumuskan dalam Pasal 33 UUD 1945 merupakan refleksi keresahan agraria yang terjadi akibat kolonialisme yang berabad lamanya. Oleh karena itu, konseptualisasi Hak Menguasai Negara (HMN) di dalam UUPA 1960 sebagai pelaksanaan norma konstitusi tidak dapat dilepaskan dari semangat anti kolonialisme dan nasionalisme yang tumbuh seiring dengan terbentuknya negara baru. Konsepsi HMN merupakan penegasan bahwa hanya negara Indonesia yang paling berkuasa atau berdaulat atas Reforma Agraria dalam Konstitusi tanah air Indonesia, bukan penjajah, perusahaan asing maupun raja-raja pribumi. Konsepsi HMN sejalan dengan upaya unifikasi hukum yang mengintegrasikan aturan dan hak-hak rakyat di bawah kekuasaan negara dimana negara dianggap sebagai pengemban hak atau subjek hukum yang mempertahankan haknya itu dari rongrongan pihak luar. Keempat, bab IV buku ini menguraikan konsepsi HMN yang memberikan peran besar kepada negara untuk menguasai tanah dan menentukan hubungan hukum antara orang dengan tanah telah dimanfaatkan oleh rezim Orde Baru guna menopang pembangunan yang bersandarkan kepada modal swasta, bukan lagi d e n ga n m e n ga n d a l ka n ke ku ata n ra k yat sebagaimana diupayakan oleh rezim sebelumnya. Rezim Orde Baru menggunakan HMN sebagai dalih untuk merampas tanah-tanah rakyat untuk pembangunan yang kemudian melahirkan gerakan perlawanan petani di berbagai daerah. Gerakangerakan tersebut menjadikan konsepsi HMN sebagai salah satu sasaran kritik. Hal ini menunjukan bahwa meskipun bersandar pada UUD 1945 dan UUPA 1960 yang sama, kebijakan antara dua rezim politik dapat berbeda jauh. Kelima, bab V buku ini membahas reformasi yang bergulir sejak tahun 1998 menjadi arena kontestasi bagi kelompok yang memperjuangkan reforma agraria. Pembaruan hukum menjadi ranah yang digunakan untuk mengoreksi kebijakankebijakan pemerintahan sebelumnya. Berbagai regulasi baik yang mendukung reforma agraria, pengelolaan sumber daya alam berkelanjutan, sampai dengan yang mendorong berkembangnya pasar tampil secara bertumpuk. Pada masa ini legislasi di bidang tanah dan sumber daya alam lainnya paling banyak dibuat, terdapat lebih dari 30 undang-undang dalam kurun waktu lima belas tahun. Kebanyakan legislasi tersebut memberikan skema konsesi baru bagi usaha-usaha pemanfaatan sumber daya alam bagi perusahaan. Sejauh ini, legislasi lebih banyak ditujukan untuk melayani kepentingan investasi dari pada perombakan tatanan agraria yang semakin timpang. Keenam, bab VI buku ini menguraikan aktivisme judisial (judicial activism) yang dijalankan oleh Mahkamah Konstitusi dalam pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 memberikan peran baru penafsiran terhadap hubungan penguasaan negara atas tanah dan sumber daya alam lainnya. Lewat serangkaian putusannya, MK telah menghadirkan suatu gagasan baru tentang hubungan penguasaan negara atas tanah dan sumber daya alam lainnya yang berbeda dengan konsepsi HMN. Dalam putusan-putusan MK, istilah HMN sudah mulai ditinggalkan. Konsepsi Konstitusional Penguasaan Negara yang merupakan konsepsi baru penguasaan negara dalam bentuk wewenang pengaturan, membuat kebijakan, pengurusan, pengelolaan dan pengawasan merupakan cara pandang baru yang juga memberikan tolak ukur dan batas-batas penguasaan negara yang tidak boleh dilakukan dengan melanggar hak-hak warga negara. Pengusaan negara atas tanah dan sumber daya alam lainnya harus dipergunakan untuk sebesarbesar kemakmuran rakyat (kemanfaatan, pemerataan, partisipasi dan pengakuan terhadap hak masyarakat adat). Ketujuh, bab VII buku ini menguraikan kolonialisme mempengaruhi konseptualisasi penguasaan negara/penguasa terhadap tanah dan sumber daya alam lainnya. Melalui Prinsip Domein Verklaring yang diperkenalkan dalam kebijakan kolonial melalui Agrarische Wet 1870 sebenarnya telah berkembang lama sejak masa VOC yang oleh penguasa kolonial dianggap sejalan dengan cara penguasaan raja-raja pribumi atas tanah. Cara penguasaan tanah dan sumber daya alam lainnya oleh penguasa kolonial dimulai dengan perdagangan rempah-rempah, kemudian melakukan monopoli terhadap hasil bumi, menguasai jalur transportasi laut, menguasai pelabuhan-pelabuhan strategis, mendirikan kotakota, kemudian masuk lebih jauh ke daratan untuk mengembangkan usaha perkebunan dan kehutanan. Pada pertengahan abad XIX baru mulai melirik usaha pertambangan. Prinsip Domein Verklaring yang terdapat di dalam Agrarische Wet 1870 ini meskipun telah dicabut dengan UUPA, namun anehnya masih diterapkan dalam kebijakan dan praktik pemerintahan Indonesia, salah satu contoh nyata dapat dilihat dalam sektor kehutanan. 49 volume 6 tahun 2015 Reforma Agraria dalam Konstitusi Kedelapan, bab VIII buku ini membahas tiga konsepsi penguasaan negara atas tanah dan sumber daya alam lainnya, yaitu (1) Prinsip Domein Verklaring; (2) Hak Menguasai Negara; dan (3) Konsepsi Konstitusional Penguasaan Negara (bab IX buku ini). Prinsip Domein Verklaring diperkenalkan melalui Agrarische Wet 1870 dan sejumlah Ordinansi di bidang kehutanan. Sementara itu, Hak Menguasai Negara pertama kali diperkenalkan dalam UUPA 1960 dan diikuti oleh sejumlah undang-undang berikutnya. Sedangkan Konsepsi Konstitusional Penguasaan Negara merupakan gagasan baru yang berkembang dari judicial activism berkaitan dengan putusan MK dalam menafsirkan ketentuan Pasal 33 UUD 1945. Bagian ini memiliki pandangan bahwa Konsepsi HMN hanyalah salah satu dari konsepsi mengenai hubungan antara negara dengan tanah dan sumber daya alam di Indonesia. Saat ini konsepsi tersebut tengah bergeser seiring dengan berbagai penafsiran yang hadir dari putusan MK tersebut. agraria tidak saja dapat dilakukan dengan amandemen formal (formal amendment), tetapi juga dapat dilakukan dengan penafsiran oleh lembaga peradilan (judicial interpretation), maupun pelaksanaannya dalam kehidupan seharihari dan kebijakan pemerintah (constitution usage). Buku ini mengajak kita untuk memahami logika negara dalam mengelola dan mengatur tanah dan kekayaan alamnya. Menurut penulis buku ini dapat ditelusuri dari lahir dan diterjemahkannya konsep Hak Menguasai Negara (HMN) di dalam serangkaian peraturan perundang-undangan. Dengan HMN itu tidak dengan sendirinya negara memiliki tanah, dengan apa yang seringkali salah disebut sebagai 'tanah negara', mengingat negara tidak lagi mengikuti prinsip dominuum (pemilik tanah) sebagaimana masa kolonial melalui pernyataan kepemilikannya secara sepihak yang dikenal sebagai domein verklaring. Konsep HMN menyimpan sedimentasi cita-cita nasionalistik para pendiri bangsa, yang kala itu disertai suatu keyakinan dan pandangan bahwa negara Republik Indonesia yang baru menyatakan. Kesembilan, bab IX buku ini menguraikan konsepsi penguasaan negara atas tanah dan sumber daya alam lainnya berkaitan dengan bagaimana negara memperlakukan tanah-tanah rakyat. Oleh karena itu, konstitusi agraria berkaitan dengan tanah air masyarakat adat. Keberadaan tanah air masyarakat adat menjadi salah satu pembatas bagi keberlakuan penguasaan negara atas tanah dan sumber daya alam lainnya. Sehingga penguasaan negara atas tanah dan sumber daya alam lainnya tidak boleh serta merta menjadi alasan untuk perampasan tanah-tanah masyarakat adat. Beberapa putusannya menguji kembali pe(nyalah)gunaan Hak Menguasai Negara tersebut dengan memberi titik perimbangan pada perlindungan hak individu dan masyarakat adat atas tanah dan kekayaan alam. Maka, secara tidak raguragu, misalnya, dalam putusan menyangkut kehutanan pada soal penunjukan kawasan hutan secara sepihak oleh Kementerian Kehutanan, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa tindakan itu adalah sewenang-wenang dari 'pemerintahan otoriter'. Kesepuluh, bab X buku ini berisi konstitusi agraria dapat dilekatkan tugas untuk mendorong reforma agraria. Beberapa negara telah menjadikan konstitusinya sebagai konstitusi reforma agraria seperti Filipina dan Brazil, dimana di dalamnya secara tegas dirumuskan agenda-agenda pembaruan agraria sebagai bagian dari muatan konstitusi. Konstitusi Indonesia perlu diarahkan menjadi konstitusi reforma agraria sehingga bisa menjadi penambah argumentasi perjuangan keadilan agraria di tengah situasi ketimpangan penguasaan tanah. Cara untuk menjadikan konstitusi indonesia menjadi konstitusi pembaruan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 ini merupakan dasar untuk mengatakan bahwa konstitusi kita adalah Konstitusi Agraria. Bukan hanya itu, namun lebih tepatnya adalah Konstitusi Reforma Agraria. Ini merupakan temuan penafsiran yang mendasar, sebab memiliki konsekuensi misalnya untuk mengatakan: jika negara tidak melaksanakan reforma agraria, maka negara tersebut bisa dikatakan inkonstitusional. Kita memahami bahwa reforma agraria memiliki dimensi ganda. Di satu sisi reforma agraria adalah kebijakan untuk 'memberdayakan' warganegara yang tidak memiliki tanah atau mengakses kekayaan alam dalam jumlah 50 Reforma Agraria dalam Konstitusi terbatas; dan di sisi lain reforma agraria adalah 'menidakberdayakan' para pihak yang berkelebihan dan terus menambah hak atas tanah sehingga terjadi konsentrasi pemilikan atas tanah dan kekayaan alam (bahkan berakibat penelantaran tanah). Cara berpikir ini mengajak kita untuk masuk pada penafsiran progresif atas hukum (agraria), yakni memeriksa dengan kacamata 'keadilan sosial' daripada 'ketaat-aturan' regulasi yang dipahami secara positivistik dan terkadang menghasilkan kondisi yang terpisah antara hukum dengan keadilan itu sendiri. Kondisi berupa alokasi yang adil atas tanah melalui pelaksanaan reforma agraria adalah jalur tempuh menuju “…sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Buku ini sekaligus mengingatkan kita agar waspada terhadap segala kondisi dan upaya yang membelokkan bahkan mematahkan cita-cita 'kesejahteraan sosial' tersebut. agraria sebagai persoalan tanah pertanian, tetapi melihat persoalan agraria lebih holistik tidak hanya sekedar tanah, tetapi juga termasuk di dalamnya persoalan air, kelautan, sumber daya yang ada di atas dan di dalam tanah seperti hutan, kebun, dan tambang. Oleh karena itu, konstitusi agraria dapat disebut sebagai konstitusi tanah air. Demikian juga dengan sebutan Indonesia sebagai negara agraris tidak saja berarti bahwa Indonesia adalah negara pertanian, tetapi lebih luas bahwa Indonesia adalah negara yang memiliki berbagai macam sumber daya yang berada di atas, di dalam dan melekat pada tanah untuk dimanfaatkan bagi sebesar-besar kemakmuran rakyat. Menurut saya, buku “Konstitusional Agraria” ini wajib menjadi rujukan siapa saja yang melakukan kajian terhadap isu-isu agraria di Indonesia, tak terkecuali akademisi, peneliti, mahasiswa, pemerintah maupun organisasi non pemerintah sebagai pegiat dan penggiat isu agraria. Menurut Prof. Jimly Asshiddiqie bahwa Buku ini, tidak saja hendak melihat persoalan 51 volume 6 tahun 2015 Digest Epistema adalah publikasi berkala isu hukum dan keadilan eko-sosial. Terbit dua kali dalam setahun (Januari – Juni dan Juli - Desember). Dewan Redaksi: Shidarta, Rival G. Ahmad, Herlambang Perdana W., Myrna A. Safiri, Yance Arizona, Luluk Uliyah. Kontributor: Malik Redaksi menerima sumbangan artikel maksimal 1.500 kata, dikirim melalui e-mail ke alamat epistema@epistema.or.id dengan disertai biodata singkat penulis. Tulisan yang dikirim adalah karya sendiri yang belum pernah diterbitkan. Dalam hal terjadi plagiarisme atau otoplagiarisme, tanggung jawab ada pada masing-masing penulisnya. Alamat redaksi: Epistema Institute, Jalan Jati Padang Raya No. 25, Jakarta 12540. Telepon: 021-78832167; Faksimile: 021-78830500. E-mail: epistema@epistema.or.id; website: www.epistema.or.id