recensión manual aelpa letrada maría aneiros.pdf

53 Revista Galega de Administración Pública Núm. 53 (xaneiro – xuño 2017) _ESTUDOS |01| PIZARRO NEVADO, Rafael. Significación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público |02| RODRÍGUEZ ALBÁN, Víctor. Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas |03| LLADÓ MARTÍNEZ, Albert. As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas |04| NAVARRO GONZÁLEZ, Rocío. A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público |05| LÓPEZ PORTAS, M.ª Begoña. A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español _NOTAS |06| LÓPEZ-VEIGA BREA, Jorge. A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas |07| RAPOSO ARCEO, Juan | DA SILVA FARIA, M.ª José. Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento florestal português |08| RODRÍGUEZ MARTÍN-RETORTILLO, Rosa M.ª. Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia |09| DE COMINGES CÁCERES, Francisco. Xurisprudencia contencioso-administrativa _RECENSIÓNS |10| GÓMEZ DEL PULGAR FERRERO, Ariadna. Cobreros Mendazona, E.: Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, Iustel, Madrid, 2015 |11| GARCÍA RODRÍGUEZ, Diana. Almeida Cerreda, M., e Míguez Macho, L. (dirs.): La actualización de la Administración electrónica, Andavira, Santiago de Compostela, 2016 |12| ANEIROS GONZÁLEZ, María. Sarmiento Méndez, J. A. (coord.): Manual AELPA del parlamentario, Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016 |13| MÍGUEZ MACHO, Luis. Masucci, A.: Le “Cassazioni amministrative”. Le esperienze tedesca e francese, Giuffrè Editore, Milano, 2016 _ESTUDIOS |01| PIZARRO NEVADO, Rafael. Significación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público |02| RODRÍGUEZ ALBÁN, Víctor. Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras |03| LLADÓ MARTÍNEZ, Albert. Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas |04| NAVARRO GONZÁLEZ, Rocío. La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público |05| LÓPEZ PORTAS, M.ª Begoña. La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español _NOTAS |06| LÓPEZ-VEIGA BREA, Jorge. La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas |07| RAPOSO ARCEO, Juan | DA SILVA FARIA, M.ª José. Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planificación forestal portuguesa |08| RODRÍGUEZ MARTÍN-RETORTILLO, Rosa M.ª. Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia |09| DE COMINGES CÁCERES, Francisco. Jurisprudencia contencioso-administrativa _RECENSIONES |10| GÓMEZ DEL PULGAR FERRERO, Ariadna. Cobreros Mendazona, E.: Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, Iustel, Madrid, 2015 |11| GARCÍA RODRÍGUEZ, Diana. Almeida Cerreda, M., y Míguez Macho, L. (dirs.): La actualización de la Administración electrónica, Andavira, Santiago de Compostela, 2016 |12| ANEIROS GONZÁLEZ, María. Sarmiento Méndez, J. A. (coord.): Manual AELPA del parlamentario, Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016 |13| MÍGUEZ MACHO, Luis. Masucci, A.: Le “Cassazioni amministrative”. Le esperienze tedesca e francese, Giuffrè Editore, Milano, 2016 REGAP: Revista Galega de Administración Pública. Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Santiago de Compostela, Galicia, España: Escola Galega de Administración Pública, 1992 A REGAP, que iniciou a súa andaina en 1992, estrutúrase ao xeito clásico das publicacións deste tipo con estudos doutrinais, xurisprudenciais e normativos. Pero é vontade desta Administración que se dedique a temas de actualidade, que analice e achegue a contribución dos máximos e máis destacados especialistas en temas como o dereito autonómico, as novas tecnoloxías, os retos da Administración no século XXI, o estatuto dos empregados públicos ou a ordenación do territorio e o medio. E en especial, pretende reservarlle un espazo destacado á Administración local, aos seus funcionarios, ao réxime xurídico destas administracións e a problemas que lle afectan directamente, como a súa articulación territorial, inanciamento, réxime xurídico dos seus bens, urbanismo, etc. Os principais destinatarios desta revista son os empregados públicos e os profesionais do sector privado que desenvolven as súas actividades no eido do dereito. En suma, pretende converterse na publicación de dereito público de referencia da Comunidade Autónoma de Galicia, e ao tempo alcanzar as máis altas cotas de calidade cientíica. Actualmente atópase catalogada no Directorio Latindex e está incluída na base de datos DICE (Difusión e Calidade Editorial das Revistas Españolas de Humanidades e Ciencias Sociais e Xurídicas - CSIC), REBUIN (Rede de Bibliotecas Universitarias) e DIALNET. CONSELLO DE REDACCIÓN: Directora: Sonia Rodríguez-Campos González, directora da Escola Galega de Administración Pública (Galicia, España); codirector: Juan J. Raposo Arceo, UDC (Galicia, España); secretario: Marcos Almeida Cerreda, USC (Galicia, España). Vogais: Beatriz Allegue Requeijo, xefa do Gabinete de Asesoramento e Apoio á Actualización Normativa da Asesoría Xurídica da Xunta de Galicia (España); Raquel Belén Bahillo Varela, subdirectora xeral de Xestión e Cooperación Económica coas Entidades Locais da Xunta de Galicia (España); José Manuel Blanco González, subdirector xeral de Análise e Programación da DX RREE e UE da Xunta de Galicia (España); José Julio Fernández Rodríguez, USC (Galicia, España); Juan José Gallego Fouz, letrado do Consello Consultivo de Galicia (España); Pablo González Mariñas, UDC (Galicia, España); Jacinto Lareo Jiménez, UVigo (Galicia, España); Ana M.ª López Guizán, letrada do Consello Consultivo de Galicia (España); António Cândido Macedo de Oliveira, Universidade do Minho (Braga, Portugal); Jesús Martínez Girón, UDC (Galicia, España); Luis Míguez Macho, USC (Galicia, España); Montserrat M.ª Otero Oitavén, UVigo (Galicia, España); Carlos Pérez González, técnico xurista de Urbanismo do Concello de Sada (Galicia,España); Manuel Pillado Quintáns, director xeral da Asesoría Xurídica da Xunta de Galicia (España); José Antonio Redondo López, USC e conselleiro maior do Consello de Contas (Galicia, España); e Xosé Antón Sarmiento Méndez, USC (Galicia, España). COMITÉ CIENTÍFICO: Jean-Bernard Auby, SciencesPo (París, Francia); Luis J. Béjar Rivero, Universidad Panamericana (México); Roberto Blanco Valdés, USC (Galicia, España); M.ª José Bravo Bosch, UVigo (Galicia, España); M.ª Pilar Canedo Arrillaga, Deustuko Unibertsitatea (País Vasco, España); Pedro Costa Gonçalves, UC (Coimbra, Portugal); Iñigo del Guayo Castiella, Universidad de Almería (Andalucía, España); Antonio Fernández de Buján y Fernández, UAM (Madrid, España); Juan Ramón Fernández Torres, UCM (Madrid, España); Giuseppe Franco Ferrari, Universita Luigi Bocconi (Milán, Italia); Jesús A. Fuentetaja Pastor, UNED (Madrid, España); José L. GarcíaPita y Lastres, UDC (Galicia, España); Julio González García, UCM (Madrid, España); Vicente González Radío, UDC (Galicia, España); Carlos Lema Devesa, UCM (Madrid, España); M.ª Belén Noguera de la Muela, UB (Barcelona, España); Fernanda Paula Oliveira, UC (Coimbra, Portugal); Miguel A. Pérez Álvarez, UDC (Galicia, España); Thomas Perroud, Université Panthéon-Sorbonne (París, Francia); Johann-Christian Pielow, RUB (Alemaña); Giuseppe Piperata, IUAV (Venecia, Italia); Ricardo Rivero Ortega, USAL (Castilla y León, España); Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, UDC (Galicia, España); Joan Manuel Trayter Jiménez, UdG (Girona, España); e Claudia Tubertini, UNIBO (Bolonia, Italia). Entidade editora: ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Rúa de Madrid 2-4 – As Fontiñas 15707 Santiago de Compostela (Galicia, España) Tel. +34 981 546 040 - Fax +34 981 546 249 Web: http://egap.xunta.es/publicacions | correo-e: regap@xunta.gal Periodicidade: semestral (xuño e decembro) Siglas utilizadas: Formato: en liña | papel UDC: Universidade da Coruña ISSN: 1132-8371 USC: Universidade de Santiago de Compostela Depósito legal: C-1.596-91 UVigo: Universidade de Vigo Tradución e supervisión lingüística: Ramiro Combo García UAM: Universidad Autónoma de Madrid (galego) UB: Universitat de Barcelona Deseño cuberta: Campus na nube, sl UCM: Universidad Complutense de Madrid Deseño gráico e impresión: Campus na nube, sl UdG: Universitat de Girona UNED: Universidad Nacional de Educación a Distancia USAL: Universidad de Salamanca IUAV: Università IUAV di Venezia RUB: Ruhr-Universität Bochum UC: Universidade de Coimbra UNIBO: Università di Bologna A EGAP non se identiica necesariamente cos xuízos emitidos polos autores dos artigos que aparezan nesta revista, senón que serán única e exclusivamente responsabilidade do ou dos seus autores. Ningunha parte desta revista poderá ser reproducida sen o consentimento expreso dos titulares do copyright. © 1991, ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Revista Galega de Administración Pública 53 Xaneiro – xuño 2017 53 Revista Galega de Administración Pública ISSN: 1132-8371 Núm. 53, xaneiro – xuño 2017 \ Number 53, January – June 2017 Sumario/Summary 1 ESTUDOS / STUDIES PIZARRO NEVADO, Rafael «Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público». . . . . . . 11 Signiicance and keys of the Legal regime of the public sector act RODRÍGUEZ ALBÁN, Víctor «Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Limitations and compensation possibilities in protection zones according to the state and autonomous community roads regulation LLADÓ MARTÍNEZ, Albert «As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas» . . . . . . . . 77 Laws 39 and 40 of 2015 and public universities: their exclusion from the ield of public Administration and derived consequences NAVARRO GONZÁLEZ, Rocío «A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 The motivation of the acts of selection and loss of the condition of public employee LÓPEZ PORTAS, M.ª Begoña «A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 The constitutionality of the reform of the system of execution of sentences of the Spanish Constitutional Court 2 NOTAS / NOTES LÓPEZ-VEIGA BREA, Jorge «A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Public procurement of services to the person after the passing of fourth-generation public procurement. A new forecast on regional social politics RAPOSO ARCEO, Juan | DA SILVA FARIA, M.ª José «Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Evolution of environmental legislation in the ield of Portuguese forestry planning RODRÍGUEZ MARTÍN-RETORTILLO, Rosa M.ª «Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia» . . . . 211 Recent trends in work-life balance in the public Administration of Spain and Galicia DE COMINGES CÁCERES, Francisco «Xurisprudencia contencioso-administrativa» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 Contentious-administrative jurisprudence 3 RECENSIÓNS / REVIEWS GÓMEZ DEL PULGAR FERRERO, Ariadna Cobreros Mendazona, E.: Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, Iustel, Madrid, 2015, 239 pp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 Cobreros Mendazona, E.: Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, Iustel, Madrid, 2015, 239 pp. GARCÍA RODRÍGUEZ, Diana Almeida Cerreda, M., e Míguez Macho, L. (dirs.): La actualización de la Administración electrónica, Andavira, Santiago de Compostela, 2016, 248 pp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Almeida Cerreda, M. and Míguez Macho, L. (dirs): La actualización de la Administración electrónica, Andavira, Santiago de Compostela, 2016, 248 pp. ANEIROS GONZÁLEZ, María Sarmiento Méndez, J. A. (coord.): Manual AELPA del parlamentario, Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016, 363 pp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 Sarmiento Méndez, J. A. (coord.): Manual AELPA del parlamentario, Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016, 363 pp. 6 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) MÍGUEZ MACHO, Luis Masucci, A.: Le “Cassazioni amministrative”. Le esperienze tedesca e francese, Giuffrè Editore, Milano, 2016, 144 pp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 Masucci, A.: Le “Cassazioni amministrative”. Le esperienze tedesca e francese, Guiffrè Editore, Milan, 2016, 144 pp. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 7 ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga 53 de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis Estudos 1 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Significación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público Significación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público Significance and keys of the Legal regime of the public sector act 53 RAFAEL PIZARRO NEVADO* Recibido: 07/05/2017 | Aceptado: 20/06/2017 ESTUDOS Profesor titular de Dereito Administrativo Universidade de Córdoba (Andalucía, España) rpizarro@uco.es Resumo: Tras a entrada en vigor da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público, pode facerse unha valoración das razóns da reforma, da técnica empregada e do seu heteroxéneo contido. Constátase o limitado alcance da reforma, que asume no fundamental os contidos das leis que substitúe para perfeccionalos, buscando un funcionamento máis eficaz e eficiente do conxunto das administracións públicas, pero sen introducir reformas de gran calado, así como as dificultades que formula a súa entrada en vigor graduada e o complexo sistema de adaptación das entidades existentes á nova norma, que provoca unha grande incerteza sobre o réxime xurídico de moitas entidades durante ese dilatado período. Palabras clave: organización administrativa, sector público, relacións interadministrativas, infraccións e sancións administrativas, responsabilidade patrimonial, convenios administrativos. Resumen: Tras la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, puede hacerse una valoración de las razones de la reforma, de la técnica empleada y de su heterogéneo contenido. Se constata el limitado alcance de la reforma, que asume en lo fundamental los contenidos de las leyes que sustituye para perfeccionarlos, buscando un funcionamiento más eficaz y eficiente del conjunto de las administraciones públicas, pero sin introducir reformas de gran calado, así como las dificultades que plantea su entrada en vigor escalonada y el complejo sistema de adaptación de las entidades existentes a la nueva norma, que provoca una gran incertidumbre sobre el régimen jurídico de muchas entidades durante ese dilatado período. Palabras clave: organización administrativa, sector público, relaciones interadministrativas, infracciones y sanciones administrativas, responsabilidad patrimonial, convenios administrativos. Abstract: Following the entry into force of Law 40/2015, of 1 October, on the legal regime of the public sector, an assessment can be made of the reasons for the reform, the technique used and its heterogeneous content. It verifies the limited extension of the reform, which basically assumes the content of the replaced laws in order to improve them, * Universidade de Córdoba. Grupo de Investigación da Junta de Andalucía SEJ-196. Proxecto de Investigación do Ministerio de Economía e Competitividade DER 2015/67685). 11 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público seeking for a more effective and efficient functioning of the public administrations, but without introducing major reforms; and the difficulties involved in its staged entry into force and the system of adaptation of existing entities to the new regulation, which causes great uncertainty about the legal regime of many entities during that long period. Key words: administrative organisation, public sector, inter-administrative relations, administrative offenses and penalties, administrative responsibility, administrative agreements. Sumario: 1 A reforma do réxime xurídico das administracións públicas e do procedemento administrativo común. 1.1 Razóns e consecuencias dunha tramitación precipitada. 1.2 Unha reprochable separación en dúas leis. 1.3 A controvertida competencia estatal. 1.4 O limitado alcance subxectivo da reforma. 2 Unha reforma organizativa de pouco calado. 3 Réxime dos órganos administrativos. 3.1 Técnicas de alteración do exercicio da competencia. 3.2 Órganos colexiados. 4 A Administración xeral do Estado. 5 O sector público institucional. 5.1 Regulación básica sobre o sector público institucional. 5.1.1 A supervisión continua. 5.1.2 O Inventario de entidades do sector público estatal, autonómico e local. 5.1.3 Os consorcios. 5.2 O sector público institucional da Administración xeral do Estado. 5.2.1 Tipoloxía dos entes do sector público institucional estatal. 5.2.2 Control de eficacia e supervisión continua. 5.2.3 Os organismos públicos. 5.2.4 As sociedades mercantís estatais. 5.2.5 As fundacións do sector público estatal. 6 Os principios da potestade sancionadora. 7 A responsabilidade das administracións públicas. 8 O funcionamento electrónico do sector público. 9 Os convenios. 10 As relacións interadministrativas. 11 Valoración final. 12 Bibliografía. 1 A reforma do réxime xurídico das administracións públicas e do procedemento administrativo común A recente entrada en vigor da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público, permite facer unha primeira valoración do seu contido e dos desafíos que suscita. Facémolo condicionados pola extensión propia dun artigo de revista, que non permite analizar en profundidade a totalidade de institucións afectadas, que son moitas e moi heteroxéneas. Ofrécese unicamente unha descrición xeral das súas características e contidos, dando conta das novidades máis relevantes e das críticas que xerou1. Con carácter preliminar, cómpre facer unhas consideracións xerais sobre as razóns da reforma e a técnica empregada, que mereceron un xuízo negativo da doutrina desde a presentación dos anteproxectos de lei. Cuestionouse a súa oportunidade, a artiiciosa e falida separación en dous textos legais do organizativo e o procedemental e o tratamento dado a moitas das institucións reguladas2. 12 1 Para unha análise máis detida das moitas cuestións que suscita a LRXSP, pode consultarse a bibliografía que se cita nas seguintes páxinas. Entre as obras de alcance xeral poden sinalarse as seguintes: GAMERO CASADO, E. (dir.), Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017; GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. (dir.), El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016; GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. (dir.), La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016; LÓPEZ MENUDO, F. (dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016; VELASCO CABALLERO, F. (coord.), Régimen jurídico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales. La aplicación a las entidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, Instituto de Derecho Local, Madrid, 2016. Tamén son de interese os números monográficos das seguintes revistas: Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015, dedicado aos proxectos de Lei de réxime xurídico do sector público e do procedemento administrativo común das administracións públicas; e El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 63, 2016, sobre as novas leis de procedemento administrativo común e de réxime xurídico do sector público. 2 Como mostra, poden citarse as análises dos proxectos de Lei de réxime xurídico do sector público e do procedemento administrativo común das administracións públicas publicadas en Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015; ou o de SÁNCHEZ MORÓN, M., “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las administraciones públicas”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 56, 2015, pp. 18-27. LÓPEZ MENUDO é máis moderado na súa valoración da oportunidade das leis, aínda que se mostra bastante crítico sobre a súa corrección técnica (“Significación de los conceptos de procedimiento común y de régimen jurídico. Razones y sinrazones de la reforma”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, p. 16). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado 1.1 Razóns e consecuencias dunha tramitación precipitada Esa urxencia impediu a participación no proceso da doutrina administrativista e dos operadores xurídicos que debían aplicalas. De existir o desexable diálogo co lexislador, co sosego que require unha reforma dos elementos estruturais do dereito público e do funcionamento do sector público, os anteproxectos enriqueceríanse cunha visión máis ampla, maior ambición nos obxectivos e unha corrección técnica da que carecen os textos resultantes en non poucos aspectos. ESTUDOS Unha das críticas máis recorrentes foi que a reforma respondía case exclusivamente a preocupacións de carácter continxente. Para consolidar a senda de crecemento económico, España incluíu no Programa Nacional de Reformas de 2015, como unha das reformas estruturais básicas no eixe de reforma das administracións públicas, a promulgación dunha nova Lei de procedemento administrativo e dunha nova Lei de réxime xurídico do sector público con dous obxectivos declarados: fomentar a Administración electrónica e crear un ámbito regulatorio máis favorable á actividade económica, para reducir as cargas administrativas que soportaban os cidadáns e as empresas. O programa foi presentado ás institucións comunitarias o 30 de abril, e o 15 de maio a Comisión ixo públicas unhas recomendacións en que recoñecía que España ixera algúns progresos en temas lexislativos e de mellora da Administración, pero sinalaba que en moitos casos eses avances “foran limitados”. Isto podería explicar en parte por que os proxectos de lei tiveron unha tramitación parlamentaria tan acelerada3, cunha discusión inconsistente ao seu paso pola Comisión de Facenda e Administracións Públicas con competencia plena. Con mínimas emendas, os proxectos superaron o trámite e o 2 de outubro publicáronse no Boletín Oicial del Estado a Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (LPAC), e a Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público (LRXSP). 1.2 Unha reprochable separación en dúas leis Tamén coinciden as críticas nas diicultades derivadas da separación da nova regulación en dúas leis consonte un criterio artiicioso, que nin sequera é sempre respectado polo lexislador4. Para entender as razóns desa división, cómpre de novo traer a colación o proceso de reforma das administracións públicas promovido polo Goberno de España entre as medidas para combater a crise económica iniciada en 2009, aumentando a competitividade económica e a sustentabilidade iscal. Aínda que por simpliicar se airma que ambas as dúas leis son froito do Informe da Comisión para a Reforma das Administracións Públicas –o coñecido como Informe CORA–, en realidade deben enmarcarse nun proceso máis amplo de racionalización do sector público estatal, autonómico e local iniciado en 2010, que explica os obxectivos e principios da LRXSP5 e do propio Informe CORA. Neste último propúñase a elaboración dun 3 Sobre o procedemento de aprobación seguido e as razóns desa présa, vid. GAMERO CASADO, E., “Encuadre de la nueva legislación en el acervo del derecho administrativo”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del Sector Público, Tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 111-117. 4 Vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 19-21. 5 Para contextualizar a LRXSP no dito proceso de reforma do sector público, vid. LÓPEZ BENÍTEZ, M., “Reestructuración de la Administración Estatal y de las Administraciones Autonómicas”, Las reformas administrativas de la crisis, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2017, pp. 211-237; ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, M., “Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, Revista General de Derecho Administrativo, n. 43, 2016, pp. 4-8. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 13 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público marco normativo común a todas as administracións públicas para dotalo de maior coherencia e evitar a profusión normativa característica deste sector. Con ese propósito aprobáronse a LPAC e a LRXSP. A segunda debía servir tamén para reformar a organización do sector público e impulsar a Administración electrónica. O primeiro dos obxectivos, o que perseguía maior sistematización e coherencia no núcleo do dereito administrativo, non se alcanzou; entre outras cousas, pola artiiciosa separación dos seus contidos. Non é doado entender as razóns desa fragmentación. Aínda que na exposición de motivos de ambas as dúas leis se explica que a LPAC contén as regras que ordenan as relacións dos cidadáns coas administracións públicas (relacións ad extra), con especial atención ao uso nas ditas relacións dos medios electrónicos, mentres que a LRXSP comprende a lexislación básica sobre o réxime xurídico aplicable a todas as administracións públicas, o réxime xurídico propio da Administración xeral do Estado e as relacións interadministrativas, o certo é que a distribución de contidos non sempre responde a ese criterio e as leis resultantes non son compartimentos estancos. As dúas están ateigadas de remisións recíprocas6 e en moitas materias o que cada unha delas inclúe é unha regulación parcial que se debe completar co disposto na complementaria (v. gr. funcionamento electrónico), polo que ao inal é imposible entender a LRXSP sen a referencia constante á LPAC. Por se fose pouco, o lexislador non sempre respectou o criterio escollido para determinar a localización de certos contidos, xa que non permite unha inserción doada na nova rede legal de institucións que non responden a esa lóxica7. Isto é moi evidente no título preliminar da LRXSP, en materias como a potestade sancionadora, a responsabilidade patrimonial ou o funcionamento electrónico das administracións públicas. Na LRXSP atópanse contidos que, de acordo co expresado nas exposicións de motivos, deberían atoparse na LPAC8. Ademais, a criticable separación ten outras consecuencias negativas, posto que –como se comprobará máis adiante– tamén diiculta a identiicación das normas que teñen carácter básico, polo que non pode airmarse sinxelamente que a regulación resultante sexa máis sistemática, coherente nin ordenada9. As diicultades interpretativas poderían agudizarse cando no futuro se modiique calquera dos dous textos legais, xa que o outro necesariamente se verá afectado de forma máis ou menos directa. Se non se ten isto en consideración, xerarase aínda máis confusión e inseguridade xurídica. 14 6 Hai remisións expresas ao disposto na LPAC, por exemplo, nos artigos 19, 25, 28, 32, 36, 73, 89, 99, 104 e 110 LRXSP. 7 Advertía, por exemplo, o Consello de Estado sobre os efectos negativos que a nova sistemática ía ter sobre os contidos da Lei 11/2007, do 22 de xuño, de acceso electrónico dos cidadáns aos servizos públicos e do Real decreto 1671/2009, do 6 de novembro, que a desenvolve parcialmente. Ambos os dous «ofrecen unha visión de conxunto do uso de medios electrónicos nas relacións entre os cidadáns e as administracións públicas e destas entre si que, non obstante, se esvaece nos anteproxectos de Lei de réxime xurídico do sector público e de procedemento administrativo común, a consecuencia da escisión e repartición entre ambos os dous da materia regulada a prol dunha pretendida separación entre aspectos orgánicos e procedementais». 8 É o caso, por exemplo, do artigo 4 LRXSP, que leva por título «Principios de intervención das administracións públicas para o desenvolvemento dunha actividade» e contén regras sobre unha manifestación da actividade administrativa que afecta directamente aos cidadáns, xa que esta pode limitar «o exercicio de dereitos individuais ou colectivos» ou exixir «o cumprimento de requisitos para o desenvolvemento dunha actividade», polo que de acordo coa sistemática da reforma se deberían incorporar á LPAC. Sobre o contido e alcance do artigo 4 LRXSP, vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 43-45. 9 SÁNCHEZ MORÓN cualifícaa de “sistemática deplorable” (“Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las administraciones públicas”, cit., p. 21). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado 1.3 A controvertida competencia estatal Para a aprobación da LRXSP, o Estado invoca indiscriminadamente tres títulos competenciais, sen precisar que preceptos se fundamentan en cada un deles. Na disposición derradeira décimo cuarta indícase que a lei «se dita ao abeiro do disposto no artigo 149.1.18.ª da Constitución española, que lle atribúe ao Estado competencia exclusiva sobre as bases de réxime xurídico das administracións públicas, así como ao abeiro do previsto no artigo 149.1.13.ª, relativo ás bases e coordinación da planiicación xeral da actividade económica, e do artigo 149.1.14.ª, relativo á facenda pública xeral». O razoable tería sido enumerar a continuación os preceptos básicos, indicando o título competencial que lles dá cobertura. En lugar diso, na disposición derradeira décimo cuarta indícanse os preceptos que non teñen carácter básico e aplícanse á Administración xeral do Estado e ao sector público estatal, do que se pode deducir que o resto dos artigos si deberían telo. Esta particular forma de identiicar o contido básico da lei (que é o exixido pola xurisprudencia constitucional) podería ter certa lóxica se a maior parte dos seus preceptos tivesen ese carácter e fosen menos os preceptos de carácter non básico. Pero non é así, senón todo o contrario, como se comproba cunha rápida lectura do apartado segundo da disposición derradeira décimo cuarta. Só teñen o carácter de lexislación básica os preceptos do título preliminar (salvo a subsección 2.ª da sección 3.ª do capítulo II, que é a referida aos órganos colexiados da Administración xeral do Estado), parte do título II (capítulos I e VI e os artigos 129 e 134, sobre fundacións), o título III (dedicado ás relacións interadministrativas) e algunhas disposicións adicionais, transitoria e derradeiras. A maior parte dos preceptos da LRXSP regula unicamente a organización e o funcionamento da Administración xeral do Estado e do seu sector público institucional. ESTUDOS Antes de entrar no contido da LRXSP, é preciso relexionar sobre os títulos competenciais empregados polo Estado, enunciados na disposición derradeira décimo cuarta de forma confusa, o que provoca unha innecesaria escuridade para o intérprete; e sobre a minuciosidade da regulación aprobada nalgúns preceptos aos que se lles atribúe carácter básico, que exixe comprobar se o seu contido permite tal cualiicación10. Case todos os preceptos con carácter básico atopan cobertura no artigo 149.1.18.ª CE. A referencia ao artigo 149.1.14.ª só dá cobertura á modiicación da Lei 47/2003, do 26 de novembro, xeral orzamentaria (LXO), contida na disposición derradeira oitava; e a referencia ao artigo 149.1.13.ª CE, que lle recoñece ao Estado competencia sobre as bases e a coordinación da planiicación xeral da actividade económica11, daría cobertura exclusivamente á modiicación da Lei 20/2015, do 14 de xullo, de ordenación, supervisión e solvencia das 10 Vid. GAMERO CASADO, E., “La estructura de la legislación sobre procedimientos administrativo común y régimen jurídico básico del sector público y sus criterios de aplicación”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, Tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 154-192; oo PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 22-26. 11 Non pode adoptarse «unha lectura excesivamente ampla» do artigo 149.1.13.ª CE, que ten como obxecto característico a actividade económica privada, máis que a racionalización das estruturas administrativas. O artigo 149.1.13.ª CE autoriza o Estado a fixar as liñas directrices e os criterios globais de ordenación de sectores económicos concretos, así como as previsións de accións ou medidas singulares que sexan necesarias para alcanzar os fins propostos dentro da ordenación de cada sector [STC 34/2013, do 14 de febreiro, FX 4 b)]. Pero a eficiencia no uso dos recursos públicos, que é unha exixencia constitucional, debe ser un obxectivo de cada Administración pública no exercicio das súas respectivas competencias sobre organización, procedementos, empregados, bens e facenda. O Estado poderá impor medidas con ese fin constitucional con base no artigo 149.1.18.ª e 14.ª CE, como declarou o TC en sentenzas como as SSTC130/2013 (FFXX 5 a 8) e 135/2013 (FX 3), que descartaron encadrar a controversia competencial suscitada pola Lei xeral de subvencións no apartado 13 do artigo 149.1 CE. Nos mesmos termos pronunciouse nas SSTC 156/2015, do 9 de xullo (FX 8) e 41/2016, do 3 de marzo (FX 3.c). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 15 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público entidades aseguradoras e reaseguradoras (disposición derradeira undécima)12. O resto dos preceptos declarados básicos, segundo precisa a disposición derradeira décimo cuarta, atoparían cobertura na competencia do Estado para ixar as bases do réxime xurídico das administracións públicas, que lle permite «establecer principios e regras básicas sobre aspectos organizativos e de funcionamento de todas as administracións públicas» (STC 32/1981, FX 6.º). En virtude dese título, o Estado pode establecer os elementos esenciais que garantan un réxime xurídico unitario aplicable a todas as administracións públicas, o que leva consigo que a competencia autonómica para determinar o réxime xurídico da organización e funcionamento da súa propia Administración non ten carácter exclusivo, senón que debe respectar e, se é o caso, desenvolver as bases establecidas polo Estado (STC 227/1988, FX 24, e 50/1999, FX 3). Cómpre lembrar que este título competencial se interpretou extensivamente para permitirlle ao Estado lexislar tamén sobre os aspectos básicos de materias que, aínda non estando expresamente consideradas no artigo 149.1.18.ª CE, son institucións fundamentais da orde xurídico-administrativa. Na STC 130/2013, ditada no recurso de inconstitucionalidade interposto contra a Lei 38/2003, do 27 de novembro, xeral de subvencións, airmábase que a competencia do Estado regulada no artigo 149.1.18.ª CE non se circunscribe ao réxime xurídico dos órganos e entes administrativos, pois «dentro do concepto funcionamento incardínanse as actividades xurídicas típicas a través das cales as administracións públicas desenvolven a súa función constitucional de satisfacción dos intereses xerais (artigo 103.1 da Constitución)», como eran neste caso as subvencións, pero o mesmo razoamento podería estenderse sen diicultade á potestade sancionadora13. Máis sorprendente aínda resulta que non se aluda na disposición derradeira décimo cuarta a outros títulos competenciais que deberían servir de fundamento a un bo número de preceptos da LRXSP, como o que lle atribúe ao Estado competencia exclusiva para establecer o «sistema de responsabilidade de todas as administracións públicas», tamén incluído no artigo 149.1.18.ª CE, cando si se invoca na disposición derradeira primeira da LPAC. É unha mostra máis do descoido con que se realizaron as numerosas modiicacións durante a tramitación parlamentaria, xa que se trasladaron á LRXSP as previsións sobre a responsabilidade patrimonial das administracións públicas, pero non se ixo o mesmo coa referencia ao título competencial que permite aprobar esa regulación. Malia iso, a omisión non afecta á validez desas disposicións (SSTC 133/1997, 233/1999 e 141/2014). De maior relevancia práctica son as dúbidas sobre o carácter básico de certos preceptos. Uns conteñen unha regulación demasiado detallada, posto que a LRXSP incorpora precisións que ata a súa entrada en vigor estaban recollidas en simples normas regulamentarias. Outros son de aplicación unicamente á Administración xeral do Estado e aos entes de dereito público vinculados ou dependentes dela, polo que non poden considerarse bases de réxime xurídi- 16 12 Non serviría o dito título para fundamentar a reforma da Lei 22/2003, do 9 de xullo, concursal, contida na disposición derradeira cuarta. No seu momento, a Lei concursal aprobouse ao abeiro da competencia que lle corresponde ao Estado conforme o artigo 149.1.6.ª e 8.ª CE, polo que en boa lóxica a modificación que agora se produce debería sosterse nos mesmos títulos competenciais. A LRXSP non alude non obstante a ningún deses títulos competenciais. 13 LÓPEZ MENUDO criticou duramente que os principios da potestade sancionadora se regularan ao abeiro da competencia estatal para establecer as bases do réxime xurídico das administracións públicas, por entender que non cabe que as comunidades autónomas desenvolvan a definición mesma dos principios. Por iso, sostén que esa regulación atopa mellor acomodo na competencia estatal sobre procedemento administrativo común (“Significación de los conceptos de procedimiento común y de régimen jurídico. Razones y sinrazones de la reforma”, cit., p. 36). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado co das administracións pública14. Dos dous problemas o primeiro é o de maior gravidade, dado que o exhaustivo da regulación dalgunhas cuestións ás que se lles atribúe o carácter de lexislación básica é contrario á orde constitucional de competencias por reducir exaxeradamente as posibilidades de desenvolvemento da lexislación autonómica e a potestade de autoorganización das entidades que deben aplicala. Cando o Estado aproba as bases do réxime xurídico das administracións públicas, non pode esgotar o contido da materia regulada, nin incluír elementos que non sexan fundamentais ao esquema de organización e funcionamento das administracións públicas (SSTC 130/2013, 141/2014 e as que nela se citan). Como teremos ocasión de comprobar, a regulación de certos aspectos dos convenios ou dos órganos colexiados desborda o contido das bases que pode ditar o Estado15. 1.4 O limitado alcance subxectivo da reforma Pero é que tampouco os preceptos de carácter básico son aplicables á totalidade dos entes do sector público. A LRXSP conigura distintos estatutos en función da natureza xurídica dos suxeitos regulados17. Se se toma como exemplo o título preliminar, pode comprobarse que a maior parte do seu articulado se aplica unicamente ás administracións públicas, concepto que inclúe a Administración xeral do Estado, as administracións das comunidades autónomas e as entidades que integran a Administración local, así como os organismos públicos e enti14 Así sucede, por exemplo, cos parágrafos segundo e terceiro do artigo 9.1, o artigo 13.3 ou o artigo 50.2.d), aínda que non son os únicos. 15 Así o advertiu tamén o Consello de Estado, que afirmaba no seu ditame sobre a LRXSP: «O anteproxecto sometido a consulta caracterízase, en realidade, por refundir nun só corpo legal as disposicións normativas en materia de organización administrativa xa en vigor e proceder a un maior desenvolvemento normativo destas que, en ocasións, resulta excesivo para unha norma con rango de lei de alcance xeral como a examinada, igual que o é a exposición de motivos que a precede”. E recórdase no mesmo ditame que a «diferente natureza e función dunhas e outras normas, en razón do seu ámbito –leis xerais, leis especiais– e do seu rango –leis, regulamentos–, debe ter un reflexo obrigado no seu contido: en tal sentido, as normas con rango de lei de alcance xeral deben limitarse a regular os aspectos fundamentais da materia que sexa obxecto destas, deixando para as leis especiais de carácter sectorial ou remitindo ás disposicións de natureza regulamentaria o tratamento ou o desenvolvemento daquelas cuestións que, polo seu carácter máis específico, non deben figurar na lexislación xeral. [...] En definitiva, tan censurable pode resultar que as normas xerais dunha determinada materia se recollan en leis especiais ou en disposicións de carácter regulamentario como que aspectos accesorios ou accidentais máis propios destas se trasladen ás leis de alcance xeral». Sobre o alcance da competencia estatal nesta materia, vid. COSCULLUELA MONTANER, L., “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la competencia de organización de las comunidades autónomas”, Administración y Justicia. Un análisis jurisprudencial. Liber Amicorum Tomás-Ramón Fernández, volumen I, Civitas, Madrid, 2012, pp. 123-140. 16 Cómpre destacar en todo caso que os conceptos legais de sector público na LRXSP, na LXO, no Real decreto lexislativo 3/2011, do 14 de novembro, polo que se aproba o texto refundido da Lei de contratos do sector público (TRLCSP), ou na Lei orgánica 2/2012, do 27 de abril, de estabilidade orzamentaria e sustentabilidade financeira, entre outras, non coinciden, senón que presentan notables diverxencias que impiden unha interpretación conxunta e dificultarán atopar unha resposta axeitada naquelas cuestións en que poidan concorrer varios deses corpos legais. 17 Vid. BOTO ÁLVAREZ, A., “La noción de sector público institucional: aplauso, crítica y desconcierto”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015, p. 2; SÁNCHEZ MORÓN, M., “La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) ESTUDOS Seguindo unha tendencia constante nas últimas leis administrativas, o ámbito subxectivo da LRXSP determínase mediante o concepto de sector público, que engloba as administracións públicas cos seus entes institucionais, non só os de natureza xurídico-administrativa16 (artigo 2). Pero en realidade a regulación contida na LRXSP non resulta de aplicación á totalidade destes entes. A maior parte desa regulación só se aplica á Administración xeral do Estado e ao seu sector público institucional. Sen prexuízo da aplicación supletoria deses preceptos, o resto das administracións públicas e os entes que integran os seus respectivos sectores públicos só están suxeitos aos artigos que teñen carácter de bases do réxime xurídico das administracións públicas (disposición derradeira décimo cuarta), nos termos xa explicados. 17 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público dades de dereito público vinculados ou dependentes das administracións públicas18 (artigo 2.3 LRXSP). Non se aplicaría nin ás entidades de dereito privado vinculadas ou dependentes das administracións pública19 nin ás universidades públicas20 (artigo 2.2 LRXSP). E o mesmo sucede practicamente co resto da LRXSP, xa que o artigo 2.2.b) LRXSP só previu que as entidades de dereito privado vinculadas ou dependentes das administracións públicas queden «suxeitas ao disposto nas normas desta lei que especiicamente se reiran a estas». A falta de previsión especíica, as entidades de dereito privado só quedan sometidas na súa actuación aos «principios previstos» no artigo 3 e, en todo caso, cando exerzan potestades administrativas». Sen entrar agora a considerar esta última singularidade, que en calquera caso será algo excepcional, o certo é que son poucas as referencias ás sociedades mercantís e ás fundacións do sector público, e na súa maior parte teñen por obxecto as do sector público estatal. Polo tanto, respectando os principios recollidos no artigo 3 LRXSP, é moi ampla a liberdade do lexislador autonómico para conigurar o réxime xurídico dos entes privados dependentes de administracións non estatais. Por último, hai que destacar tamén que a vontade de homoxeneizar o réxime das entidades que integran o sector público estatal se viu debilitada pola necesidade –apreciada polo lexislador– de manter un bo número de estatutos especiais para determinados órganos e entidades, aos que non se aplica directamente a LRXSP, nin sequera os preceptos que teñen atribuído o carácter de bases do réxime xurídico das administracións públicas, malia que todos estes entes encaixarían sen esforzo no concepto de Administración pública do artigo 2.3 LRXSP. A moitos deles aplícaselles a LRXSP só con carácter supletorio mentres esa aplicación non sexa incompatible coa súa natureza xurídica ou as funcións que teñan atribuídas21. Noutras ocasións, a LRXSP expresamente exclúe do seu ámbito de aplicación os ditos órganos ou entidades22. 18 18 En relación con este último concepto, desconcerta a utilización que se fai do concepto de Administración pública en varios capítulos da LRXSP, nos cales erroneamente son mencionadas ao lado de entes que en sentido estrito se integran dentro desa categoría. Pódese pór como exemplo o capítulo V do título preliminar, dedicado ao funcionamento electrónico do sector público. Nos seus artigos 40, 41, 42 e 45 alúdese unicamente ás administracións públicas, mentres que nos artigos 38 e 39 se mencionan as administracións públicas xunto aos organismos públicos e entidades de dereito público, esquecendo que de conformidade co artigo 2.3 LRXSP os últimos están incluídos no primeiro concepto. E a mesma inexactitude conceptual se produce nos artigos 42, 43 e 44, que se aplicarían ás actuacións dunha «Administración pública, órgano, organismo público ou entidade de dereito público». E a mesma conclusión habería que manter noutros casos en que se repite este tipo de imprecisións, como por exemplo en moitos dos preceptos que regulan os convenios administrativos. Entendo que esa inexactitude non debe interpretarse no sentido de que os preceptos dos cales non se mencionan os entes instrumentais se apliquen unicamente ás administracións territoriais. 19 Por oposición aos conceptos de organismos públicos e entidades de dereito público que se inclúen na letra a), o apartado b) do artigo 2.2 LRXSP debe referirse ás sociedades mercantís e ás fundacións vinculadas ou dependentes das administracións públicas, que son os entes constituídos con forma xurídico-privada. 20 Tampouco existe un único estatuto para as entidades do sector público institucional que non son administracións públicas, porque o mesmo artigo 2 asígnalles distinto réxime ás entidades de dereito privado vinculadas ou dependentes das administracións públicas (letra b) do apartado segundo) e ás universidades públicas (letra c) do apartado segundo). En relación con estas últimas, chama a atención que se lles negue a condición de Administración pública cando si se lles recoñece noutras leis administrativas como no TRLCSP ou no EBEP. E tampouco resulta correcta a súa inclusión no sector público institucional. Sobre as implicacións desta cualificación e as dificultades que formulará, vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 31 e 32; ou TARDÍO PATO, J. A., “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y de procedimiento administrativo común?”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. 21 Así sucede por exemplo coas autoridades portuarias e o organismo público Portos do Estado (disposición adicional duodécima), a Axencia Estatal de Administración Tributaria (disposición adicional décimo sétima) ou o Centro Nacional de Intelixencia (disposición adicional décimo oitava), entre outros. Sobre o réxime aplicable a estes e os demais entes, vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 33-38. 22 É o caso da organización militar e as delegacións de Defensa, ás que non se lles aplica a LRXSP (disposición adicional décimo cuarta). A organización militar réxese pola súa lexislación específica e polas bases establecidas na Lei orgánica 5/2005, do 17 de novembro, da defensa nacional. Pola súa banda, as delegacións de Defensa permanecerán integradas no Ministerio de Defensa e rexeranse pola súa normativa REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado 2 Unha reforma organizativa de pouco calado A mesma liña de continuidade segue a regulación dos principios de actuación e funcionamento do sector público, que se enumeran no artigo 3 LRXSP para limitar a potestade organizatoria e orientar as decisións estruturais nos termos acuñados pola xurisprudencia constitucional25. Non hai nada novidoso neles, xa que o precepto recolle sen maiores diferenzas os contidos na LRXAP e na LOFAXE26, aínda que inexplicablemente esquecen os principios que se recollían na Lei 11/2007, do 22 de xuño, de acceso electrónico dos cidadáns específica. Atopamos aquí un suposto en que a LRXSP non resulta de aplicación a un órgano da Administración xeral do Estado. Non é o único caso, aínda que a situación do Servizo Exterior do Estado, que non é unha entidade autónoma nin goza de personalidade xurídica, non é exactamente a mesma. O artigo 80 remítese ao disposto na Lei 2/2014, do 25 de marzo, da acción e do servizo exterior do Estado, e á súa normativa de desenvolvemento «en todo o concernente á súa composición, organización, funcións, integración e persoal», sendo a LRXSP de aplicación supletoria. 23 Loxicamente, a entrada en vigor da LPAC e da LRXSP supuxo a derrogación destas leis. Pero tamén se viron afectadas outras moitas normas organizativas, como a Lei 28/2006, do 18 de xullo, de axencias estatais para a mellora dos servizos públicos, aínda que esta con efectos diferidos, xa que se mantén en vigor ata que conclúa o prazo de adaptación das axencias existentes no sector público estatal regulado na disposición adicional cuarta. A LRXSP tamén derrogou preceptos de distintas leis, en particular sobre Administración local, ademais de todas aquelas disposicións reguladoras dos consorcios ou os preceptos da Lei 50/2002 en relación coas fundacións do sector público estatal. Sobre a afección á lexislación local, vid. PIZARRO NEVADO, R., “Principios y bases del régimen jurídico de la organización local”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016, pp. 21-101. 24 LÓPEZ BENÍTEZ sostén que o artigo 103.1 CE non deixa moitas opcións para que a LRXSP se apartase do modelo burocrático e xerarquizado, que podía promover a simplificación de estruturas, aglutinar competencias, reducir órganos, favorecer desconcentracións entre os órganos, etc., pero respectando ao fin a identidade e a esencia do modelo organizativo (“Reestructuración de la Administración estatal y de las administraciones autonómicas”, cit., pp. 218 y 219). 25 En realidade, o artigo 3 non contén un conxunto homoxéneo de elementos, senón que xunto a principios xerais do dereito engade regras de funcionamento, criterios de relacións intersubxectivas e mesmo conceptos alleos ás ciencias xurídicas. LÓPEZ BENÍTEZ advirte que algúns dos seus contidos «máis que principios xerais e esenciais da organización administrativa son, en puridade, regras de funcionamento desta, que carecen dese valor informador e integrador que adorna os verdadeiros principios xerais». “Reestructuración de la Administración estatal y de las administraciones autonómicas”, cit., p. 216. Algúns enunciados, como o de «planificación e dirección por obxectivos e control da xestión e avaliación dos resultados das políticas públicas» (inciso g), son instrumentos de xestión de organizacións que foron incorporados ao vocabulario administrativo baixo o influxo da chamada nova xestión pública (New Public Management). Todos eles poderían considerarse ferramentas útiles para lograr unha maior eficacia e eficiencia na actuación administrativa, pero non son en si mesmos principios xurídicos. Vid. RAMIÓ MATAS, C., “Principios de actuación de las administraciones públicas: análisis desde la ciencia política y de la Administración”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, Tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 375-421. 26 Sobre o contido do artigo 3 LRXSP e o valor dos distintos principios, vid. PIZARRO NEVADO, “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 38-45. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) ESTUDOS Tampouco é moi innovadora a regulación sobre organización administrativa. A LRXSP non modiicou no esencial a concepción de Administración pública, nin a estrutura de sector público, nin os modelos de relacións interadministrativas. Rebaixando as exaxeradas airmacións da exposición de motivos, que anunciaba «unha reforma integral da organización e funcionamento das administracións», o lexislador segue a senda da continuidade, refundindo os contidos organizativos da Lei 30/1992, do 26 de novembro, de réxime xurídico das administracións públicas e do procedemento administrativo común (LRXPAC), e os da Lei 6/1997, do 14 de abril, de organización e funcionamento da Administración xeral do Estado23 (LOFAXE), aos que incorpora reformas de pouco calado orientadas cara á consecución dos obxectivos de racionalización do sector público e redución do gasto. Engádense ao conxunto previsións da Lei 11/2007, do 22 de xuño, de acceso electrónico dos cidadáns aos servizos públicos (LAECSP) e dalgunhas das normas regulamentarias que desenvolvían as tres citadas. Non se tocan as liñas mestras das institucións afectadas24, polo que non cabe esperar a renovación dunhas estruturas que relicten o modelo clásico de Administración pública xerárquica e pechada, concibida case exclusivamente para exercer potestades administrativas. 19 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público aos servizos públicos27, que seguen sendo necesarios para orientar a normativa de desenvolvemento sobre esta materia e dar resposta aos conlitos que suscite o funcionamento electrónico do sector público. Polo reducido alcance da lexislación básica en materia de organización (apartado 3), a reforma das administracións territoriais resulta epidérmica, mentres que a racionalización dos seus sectores públicos institucionais se reduce practicamente ao Inventario de entidades do sector público estatal, autonómico e local e á imposición dun novo mecanismo de control económico-inanceiro, o sistema de supervisión continua (apartado 5.1). Foise un pouco máis ambicioso na regulación da Administración xeral do Estado (apartado 4) e do seu sector público institucional (apartado 5.2), na que se poden localizar novidades de certo interese. Tamén contén a LRXSP unha regulación sistemática das relacións entre as administracións (apartado 10), na que se establecen os principios xerais de actuación e as técnicas de relación entre os distintos suxeitos públicos. Ademais dos contidos puramente organizativos, regúlanse parcialmente na LRXSP materias nucleares do dereito administrativo28, como os principios da potestade sancionadora (apartado 6) e da responsabilidade patrimonial das administracións públicas e doutros poderes do Estado (apartado 7), ademais dalgúns dos instrumentos esenciais para o funcionamento electrónico do sector público (apartado 8). Todas elas deben ser completadas co disposto no LPAC, onde seguramente atoparían un mellor acomodo. O sobrecargado conxunto remátase cun detallado réxime para os convenios administrativos (apartado 9). Coa excepción do disposto sobre convenios, o resto da regulación segue a liña continuísta xa comentada, introducindo algunhas novidades sobre a base da regulación tomada da LRXPAC co propósito de axilizar o funcionamento das administracións (Administración electrónica) ou reforzar as súas potestades, sen robustecer ao mesmo tempo os dereitos dos cidadáns nin reforzar as súas garantías, especialmente cando se relacionen coas administracións públicas por medios electrónicos. De todo iso daremos conta nos seguintes apartados. 3 Réxime dos órganos administrativos O capítulo II do título preliminar, que regula os órganos das administracións públicas, divídese en catro seccións dedicadas á coniguración destes órganos, a competencia e as súas alteracións, o funcionamento dos órganos colexiados e o réxime de abstención e recusación. Con lixeiras variacións para encher certas lagoas, o seu contido correspóndese co do título II 20 27 Só se menciona algún deles en relación coa creación de sedes electrónicas no artigo 38 LRXSP, restándolles potencial ao privalos do seu carácter xeral. De todo iso advirte COTINO HUESO, L., “Regulación de los derechos de los ciudadanos ante la Administración pública (y punto de acceso)”, La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la Administración electrónica, xornada celebrada no Centro de Estudos Políticos e Constitucionais o 4 de maio de 2015, p. 12. [Dispoñible en: http://www.cepc.gob.es/docs/default-source/actividades2015/fichacotinov7derechos-1.pdf. Data de acceso: 11 de marzo de 2017]. 28 Ademais da regulación contida no seu articulado, a LRXSP utilizouse tamén para modificar distintas leis, algunhas moi intensamente. A máis relevante é sen dúbida a contida na disposición derradeira terceira, que modifica en profundidade a Lei 50/1997, do 27 de novembro, do Goberno, para regular detalladamente asuntos tan relevantes como a súa potestade normativa ou a iniciativa lexislativa. Vid. GALÁN VIOQUE, R., “Modificaciones introducidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (disposición final tercera)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 475-493. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado da LRXPAC e, na parte que regula os órganos colexiados da Administración xeral do Estado, co do capítulo IV do título II da LOFAXE29. Cómpre destacar que, xunto aos requisitos tradicionais para a creación dun órgano administrativo, tomados do artigo 8.2 LRXPAC, o artigo 5.4 LRXSP engade un límite, como é que non poden crearse novos órganos que supoñan «duplicación doutros xa existentes se ao mesmo tempo non se suprime ou restrinxe debidamente a competencia destes». Como garantía de cumprimento do novo límite, disponse que «a creación dun novo órgano só terá lugar tras a comprobación de que non existe outro na mesma Administración pública que desenvolva igual función sobre o mesmo territorio e poboación». Dado que o precepto ten carácter básico, non contén maiores precisións sobre como debe realizarse esa comprobación. Outra cousa suporía unha restrición inaceptable da competencia organizativa das comunidades autónomas, pero si obriga estas a incorporar unha comprobación destas características no procedemento de creación de órganos administrativos. 3.1 ESTUDOS Desde un punto de vista xeral, o máis salientable é a atribución de carácter básico a preceptos que ata agora só eran de aplicación á Administración xeral do Estado. Como exemplo, poden sinalarse os conceptos de órgano e unidade administrativa, que a LRXSP toma da LOFAXE e aos que se lles atribúe ese carácter, polo que a deinición agora vincula o lexislador autonómico. O artigo 5.1 LRXSP conserva unha visión redutora do concepto de órgano administrativo e só lle recoñece a dita condición ás «unidades administrativas ás que se lles atribúan funcións que teñan efectos xurídicos fronte a terceiros, ou cuxa actuación teña carácter preceptivo». Desde un punto de vista funcional, o órgano pode descomporse á súa vez en varias unidades administrativas, ás que lles corresponde impulsar a tramitación dos procedementos administrativos (artigos 20.1 e 71.3 LPAC). Técnicas de alteración do exercicio da competencia A sección 2.ª regula as técnicas de alteración do exercicio da competencia, onde se verteu a regulación da LRXPAC, aínda que con mellor factura técnica. A delegación de competencias regúlase no artigo 9 LRXSP, que ten un contido moi similar ao do artigo 13 LRXPAC30. O artigo 9 regula a forma en que a Administración xeral do Estado e os seus organismos públicos ou entidades de dereito público deben acordar a delegación, incorporando aquí con máis desenvolvemento o disposto na disposición adicional décimo terceira da LOFAXE (parágrafos segundo e terceiro do apartado primeiro). Por iso, e pola súa propia redacción, hai que negar o seu carácter básico, aínda que a disposición derradeira décimo cuarta da LRXSP non os mencione entre os preceptos que non teñen carácter básico. Outra diferenza pode atoparse no apartado sétimo, que regula con maior precisión algún dos supostos de delegación das competencias atribuídas a órganos colexiados. Na nova redacción alúdese á delegación de competencia de órganos colexiados para o exercicio da 29 Vid. IZQUIERDO CARRASCO, M., “Las competencias de los órganos administrativos y sus alteraciones”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2755-2845; PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 46-83; VELASCO CABALLERO, F., “Régimen jurídico-organizativo de la Administración local tras la LRJSP”, Velasco Caballero, F. (coord.), Régimen jurídico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales. La aplicación a las entidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, Instituto de Derecho Local, Madrid, 2016, pp. 49-61. 30 Son iguais os límites á delegación, por exemplo, e os apartados terceiro e cuarto do artigo 9 LRXSP teñen a mesma redacción que os seus equivalentes no artigo 13 LRXPAC. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 21 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público cal se requira un quorum ou maioría especial, mentres que na redacción anterior unicamente se aludía á exixencia dun quorum especial. Con máis corrección indícase que é o acordo de delegación desas competencias o que debe adoptarse observando, en todo caso, o dito quorum ou maioría. Tamén o artigo 10 LRXSP reproduce no esencial o contido do artigo 14 LRXPAC, aínda que introduce dúas precisións relevantes. Coa primeira permítese que o acordo de avocación se notiique aos «interesados no procedemento, se os houbese, con anterioridade ou simultaneamente á resolución inal que se dite» (artigo 10.2 LRXSP). No artigo 14 LRXPAC indicábase que a notiicación debía producirse «con anterioridade á resolución derradeira que se dite». Non estaba prevista a notiicación simultánea das dúas decisións, polo que unha aplicación rigorosa deste obrigaba a paralizar o procedemento ata que se notiicase o acordo de avocación aínda que o único que faltase para concluílo fose a resolución, con manifesto prexuízo para a economía procesual e sen vantaxe aparente para os interesados, porque non existe na LRXPAC límite temporal ningún para adoptar o acordo de avocación31. A alusión á «resolución derradeira que se dite» do inciso comentado podería suxerir que o obxecto da avocación é sempre un asunto concreto, que se debe acordar caso a caso, pero non ten que ser necesariamente así. Para deixalo claro, o artigo 10.1 LRXSP dispón que «os órganos superiores poderán avocar para si o coñecemento dun ou varios asuntos cuxa resolución lles corresponda ordinariamente ou por delegación aos seus órganos administrativos dependentes». Esta é a segunda diferenza co artigo 14 LRXPAC, no apartado primeiro do cal só se aludía ao «coñecemento dun asunto». Ábrese dese xeito a posibilidade de avocar varios asuntos conxuntamente, establecéndoo así con carácter xeral en atención a algunha característica común a todos eles ou puntualmente, cando nun determinado momento se dean en varios procedementos as circunstancias de índole técnica, económica, social, xurídica ou territorial que o fagan conveniente. A encomenda de xestión regúlase no artigo 11 LRXSP, que reduce os suxeitos que poden asumir a encomenda neste caso «a outros órganos ou entidades de dereito público desta ou de distinta Administración, sempre que entre as súas competencias estean esas actividades». Queda claro así que a encomenda a entidades de dereito privado só cabe nos termos do artigo 24.6 TRLCSP32 –ou o equivalente do texto legal que o substitúa por exixencias das directivas sobre contratación pública–, que permite a adxudicación directa de encargos aos entes, organismos e entidades do sector público que teñan a consideración de medios propios e servizos técnicos, incluíndo as sociedades mercantís se o seu capital social é integramente de titularidade pública e cumpren os requisitos establecidos na xurisprudencia do TXUE sobre os chamados contratos in house providing33. Por outra banda, cando a encomenda 22 31 É obvio que a notificación do acordo de avocación xunto á resolución collerá desprevidos os interesados, pero iso non necesariamente fará que se vexan minguadas as súas facultades de reacción, xa que –igual que sucedía na lei anterior– o artigo 10.2 LRXSP non permite a interposición de recursos administrativos contra o acordo de avocación, polo que o interesado unicamente pode impugnar o dito acordo no recurso que se é o caso interpoña contra a resolución do procedemento. IZQUIERDO CARRASCO critica non obstante esta posibilidade (“Las competencias de los órganos administrativos y sus alteraciones”, cit., pp. 2815). 32 Débese criticar que non se previra un réxime transitorio para ordenar como quedan as encomendas vixentes que non se axusten ao novo réxime, se é obrigada a súa adaptación e en que prazo debería facerse esta, se fose necesaria. 33 Sobre as encomendas de xestión na lexislación de contratos do sector público, vid. GARCÉS SANAGUSTÍN, M., “La autocontratación o contratación in house providing. Incidencia de la nueva regulación en las entidades instrumentales del sector público. Concepto de instrumentalidad y régimen tarifario”, Aplicación práctica de los contratos en el sector público, Escuela Riojana de Administración pública, Logroño, 2009, pp. 79-96; PASCUAL GARCÍA, J., Las encomiendas de gestión a la luz de la Ley de contratos del sector público, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2010; ou COSSÍO CAPDEVILLA, A., “La fiscalización de la encomienda de gestión como forma de autoorganización ad- REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado de xestión se realice con base legal no artigo 11 LRXSP, o encargo non pode ter por obxecto «prestacións propias dos contratos regulados na lexislación de contratos do sector público» (parágrafo segundo do artigo 11.1 LRXSP), posto que en tal caso habería que axustarse ao previsto nesta. Como novidade, pode destacarse o disposto no artigo 11.2 LRXSP, que relicte a preocupación das novas leis pola tutela dos datos de carácter persoal, o que neste caso leva a asignarlle á entidade ou órgano encomendado «a condición de encargado do tratamento dos datos de carácter persoal aos que puidese ter acceso en execución da encomenda de xestión, séndolle de aplicación o disposto na normativa de protección de datos de carácter persoal». Como consecuencia da declaración de inconstitucionalidade do artigo 17.1 LRXPAC (STC 50/1999), introdúcense algunhas variacións en relación coa suplencia, no apartado primeiro do artigo 13 LRXSP. Agora contén unha previsión xenérica que indica que os titulares dos órganos administrativos poderán ser suplidos temporalmente «na forma que dispoña cada Administración pública», permitindo que sexan as normas de cada Administración pública as que establezan o réxime de suplencia. Unicamente se mantén a regra de que, «se non se designa suplente, a competencia do órgano administrativo será exercida por quen designe o órgano administrativo inmediato superior de quen dependa». Tamén aumentaron os supostos en que procede a suplencia, engadindo aos de vacante, ausencia ou enfermidade do titular do órgano «os casos en que fose declarada a súa abstención ou recusación». ESTUDOS En canto á delegación de sinatura, regulada no artigo 12 LRXSP, a única diferenza relevante coa regulación anterior é que se suprimiu a prohibición de delegación de sinatura nas resolucións de carácter sancionador, eliminando así unha regra que só tiña sentido cando tamén estaba prohibido delegar o exercicio da potestade sancionadora. Unha vez que desapareceu esa prohibición tras a reforma da LRXPAC de 1999, carecía de sentido mantela na delegación de sinatura. En canto ás súas exixencias formais, introduciuse un inciso inal no artigo 13.2 LRXSP para precisar que para a validez da suplencia «non será necesaria a súa publicación», e un novo apartado cuarto en que se dispón que, «nas resolucións e actos que se diten mediante suplencia, se fará constar esta circunstancia e se especiicará o titular do órgano na suplencia do cal se adoptan e quen efectivamente está a exercer esta suplencia». Malia seren precisións bastante detalladas que se establecen con carácter de lexislación básica, entendo que se axustan ás exixencias da xurisprudencia constitucional neste tipo de regras, en que o TC sostivo que a lexislación básica pode adquirir un maior alcance cando «afecta ao exercicio da competencia dos órganos administrativos e, por iso mesmo, ten incidencia directa sobre a relación das administracións públicas e os administrados»34. ministrativa: poniendo límites a la huida del derecho administrativo en materia de contratación pública”, Auditoría pública: Revista de los Órganos Autónomos de Control Externo, n. 61, 2013, pp. 25-33. Esta mesma autora ocúpase das modificacións que haberá que adoptar con motivo da aprobación da Directiva 2014/24/UE en “La encomienda de gestión: áreas de riesgo y perspectivas de futuro tras la aprobación de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública”, Asamblea: Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n. 32, 2015, pp. 199-214. 34 Con este razoamento mantivo o Tribunal Constitucional a constitucionalidade, por exemplo, da previsión da competencia contida no artigo 17.2 LRXPAC de que a suplencia non implica alteración, despois de declarar a inconstitucionalidade do apartado primeiro do mesmo precepto (STC 50/1999, do 6 de abril). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 23 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público 3.2 Órganos colexiados A sección 3.ª do capítulo 2.º dedícase aos órganos colexiados. A nova regulación non presenta variacións relevantes desde un punto de vista estrutural nin en canto á tipoloxía dos órganos colexiados35. Como novidades, deben destacarse as múltiples referencias ao seu funcionamento electrónico e a separación en dúas subseccións dos preceptos de carácter básico e os que unicamente son de aplicación aos órganos da Administración xeral do Estado e das súas entidades de dereito público. Na subsección segunda concéntranse os preceptos da LRXPAC que non tiñan carácter básico (STC 50/1999) e o previsto na LOFAXE sobre este tipo de órganos, con mínimas adaptacións para axustalos á xurisprudencia que lles afectara36. Se nos centramos nas novidades da subsección primeira, habería que comezar polo artigo 15.3 LRXSP, que prevé a publicidade do «acordo de creación e as normas de funcionamento dos órganos colexiados que diten resolucións que teñan efectos xurídicos fronte a terceiros» no boletín ou diario oicial da Administración pública en que se integran. Rexeitando unha interpretación redutora do principio de publicidade das normas, xa que non se pode admitir a existencia de normas organizativas non publicadas, entendo que é obrigado publicar os acordos de creación e as normas de funcionamento de todos os órganos colexiados37. Tamén é unha novidade a sesión universal regulada no artigo 17.2 LRXSP, que dispón no seu parágrafo terceiro que «Cando estivesen reunidos, de xeito presencial ou a distancia, o secretario e todos os membros do órgano colexiado, ou se é o caso as persoas que os suplan, estes poderán constituírse validamente como órgano colexiado para a celebración de sesións, deliberacións e adopción de acordos sen necesidade de convocatoria previa cando así o decidan todos os seus membros». Non hai grandes cambios sobre o desenvolvemento das sesións unha vez constituído o órgano, salvo a posibilidade de que os membros interveñan a distancia empregando medios electrónicos. É un acerto que as normas básicas sobre utilización de medios electrónicos no funcionamento dos órganos colexiados sexan de aplicación directa, sen necesidade dun desenvolvemento previo regulamentario (artigo 17.1 LRXSP), aínda que sexa conveniente que os distintos órganos colexiados adapten os seus regulamentos de funcionamento á nova regulación38. 24 35 Vid. CARBONELL PORRAS, E., “Regulación de los órganos colegiados”, en Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 235-263; PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 63-80; VALERO TORRIJOS, J., “Los órganos administrativos”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2715-2731; e VELASCO CABALLERO, F., “Régimen jurídico-organizativo de la Administración local tras la LRJSP”, cit., pp. 57-61. 36 Baste como exemplo citar a redución da prohibición de absterse nas votacións dos membros que forman parte do órgano colexiado pola súa calidade de autoridade ou persoal ao servizo das administracións públicas. Agora, o artigo 19.3 LRXSP unicamente lles prohibe absterse aos que teñan a condición de membros natos de órganos colexiados en virtude do cargo que desempeñan. Sobre a regulación contida na subsección segunda, vid. CARBONELL PORRAS, E., “Regulación de los órganos colegiados”, cit., pp. 254-262. 37 CARBONELL PORRAS explica que a redacción do artigo 15.3 LRXSP se constrúe sobre a distinción entre órganos colexiados, que son os que teñen atribuídas funcións con efectos xurídicos fronte a terceiros ou cuxa actuación ten carácter preceptivo (artigo 5 LRXSP) e os grupos de traballo ou as reunións informais de titulares de órganos unipersoais, que non son órganos colexiados en sentido estrito (“Regulación de los órganos colegiados”, cit., pp. 241-242). 38 Sobre as dificultades para a implantación desta forma de actuación coa lexislación precedente, vid. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., Órganos colegiados electrónicos: el uso de las TIC en el funcionamiento de los órganos colegiados de la Administración, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2006; e “Órganos colegiados electrónicos”, Gamero Casado, E., e Valero Torrijos, J. (coord.), La ley de Administración electrónica: comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, Aranzadi, CizurMenor, 2010, pp. 811-854. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado Non existen grandes diicultades para a convocatoria por medios electrónicos, pois é doado garantir tecnicamente a súa recepción por todos os membros. Ademais, xunto coa convocatoria, debe remitirse a orde do día e a documentación necesaria para as deliberacións cando sexa posible facelo por medios electrónicos (artigo 17.2 LRXSP), cando antes bastaba a súa posta á disposición dos membros do órgano colexiado. A esa información a convocatoria debe engadir «as condicións en que se vai realizar a sesión, o sistema de conexión e, se é o caso, os lugares en que estean dispoñibles os medios técnicos necesarios para asistir e participar na reunión». Se se dan esas condicións, o desenvolvemento das deliberacións e das votacións non ten que ser moi diferente dos supostos en que todos os membros estean presentes nun mesmo lugar. Non hai cambios destacables sobre quorum para a válida constitución do órgano nin para a adopción de acordos, salvo a referencia ao lugar onde se adoptan os acordos cando as sesións se realizan a distancia. O artigo 17.5 LRXSP dispón que en tal suposto «os acordos se entenderán adoptados no lugar onde teña a sede o órgano colexiado e, no seu defecto, onde estea situada a presidencia». ESTUDOS Maior diicultade presenta a celebración da sesión por medios electrónicos, aínda que se permita a utilización de calquera medio que asegure «a identidade dos membros ou persoas que os suplan, o contido das súas manifestacións, o momento en que estas se producen, así como a interactividade e a intercomunicación entre eles en tempo real e a dispoñibilidade dos medios durante a sesión» (artigo 17.1 LRXSP). Aínda que se citen como medios válidos o correo electrónico, as audioconferencias e as videoconferencias, é dubidoso que algúns deles –como o correo electrónico– sexan adecuados para desenvolver a sesión, porque non permiten a interactuación en tempo real que a lei require. Outros unicamente poderán utilizarse se reúnen as condicións técnicas para garantir que esa interactividade se produce en tempo real e se mantivo durante toda a sesión. En canto á forma de documentar o desenvolvemento da sesión e os acordos adoptados, as novidades céntranse na aprobación da acta e na posibilidade –non é unha obriga– de gravar as sesións que celebre o órgano colexiado (artigo 18.1 LRXSP). Polo tanto, cabe considerar a gravación no regulamento interno do órgano cando o ordenamento estableza a publicidade das sesións. Nos restantes casos haberá que ponderar o interese de garantir a publicidade da sesión coa conidencialidade exixida nalgunhas decisións e a debida discreción que impón o artigo 53.2 EBEP39. O icheiro resultante da gravación, xunto coa certiicación expedida polo secretario da autenticidade e integridade deste, e cantos documentos en soporte electrónico se utilizasen como documentos da sesión, poderán acompañar a acta das sesións, sen necesidade de facer constar nela os puntos principais das deliberacións. En canto á aprobación da acta, o artigo 18.2 LRXSP permite a súa aprobación na mesma reunión ou na inmediata seguinte e abre a posibilidade da súa aprobación tácita cando se remita a través de medios electrónicos aos membros do órgano colexiado para que manifesten polos mesmos medios a súa conformidade ou reparos ao texto. Se todos manifestan a súa conformidade por ese medio, a acta enténdese aprobada o mesmo día da sesión. 39 CARBONELL PORRAS advirte que a gravación pode provocar ademais que o debate perda fluidez ou que se vexa comprometida a espontaneidade dos intervenientes (“Regulación de los órganos colegiados”, cit., p. 253). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 25 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público 4 A Administración xeral do Estado A Administración xeral do Estado regúlase no título I, en que se atopan poucas novidades, porque os cambios afectan fundamentalmente á súa administración institucional, á que se dedica boa parte do título II. A regulación da Administración xeral do Estado merece o mesmo xuízo que o resto da LRXSP, xa que mantén substancialmente as estruturas organizativas que regulaba a LOFAXE40, e as poucas melloras introducidas case sempre están inspiradas polos principios de eiciencia e contención do gasto público. É signiicativa a posibilidade de xestión compartida dos servizos comúns dos ministerios, por exemplo, e como se reforza o papel coordinador do Ministerio de Facenda e Administracións Públicas na xestión e organización dos servizos comúns que afecten a varios ministerios (artigo 68.3 a) LRXSP). En relación cos distintos órganos, poden destacarse varias cuestións. A máis relevante é a maior densidade das listaxes de competencias dos distintos órganos e a reasignación de funcións entre eles, posto que a LRXSP atribúe como propias a distintos órganos funcións que habitualmente exercían por delegación do titular do departamento. Nada hai que obxectar á nova asignación, aínda que quizais non fose tan acertada a forma de realizala pola rixidez que deriva do rango normativo imposto, que impedirá unha rápida modiicación cando as circunstancias o aconsellen41. Como novidade, tamén en relación cos órganos centrais, cabe destacar a atribución dun carácter ordinario ás secretarías xerais dentro da estrutura ministerial (artigo 64 LRXSP), suprimíndose a excepcionalidade da súa creación que a LOFAXE impuña para si; o reforzamento dos subsecretarios, que pasan a depender xerarquicamente dos ministros; e a atribución a todos os órganos superiores e directivos, agás dos subdirectores xerais e asimilados, da condición de alto cargo (artigo 55.6 LRXSP), con aplicación do previsto na Lei 3/2015, do 30 de marzo, reguladora do exercicio de alto cargo da Administración xeral do Estado, para determinar, por exemplo, os requisitos de idoneidade para o seu nomeamento, os seus principios de actuación no exercicio das súas funcións e o réxime de conlito de intereses e de incompatibilidades. O capítulo II do título I regula a Administración periférica do Estado de forma máis completa e sistemática, para o cal se incorporan á LRXSP previsións que ata agora tiñan rango regulamentario42. Simplifícase así a normativa existente, pero respectando o seu contido. Cabe destacar a competencia de coordinación que se lles atribúe aos subdelegados para a utilización dos medios materiais e dos ediicios administrativos do ámbito territorial da súa competencia (artigo 75 e) LRXSP). 40 Vid. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, M., “Organización y funcionamiento de la Administración general del Estado y del sector público institucional en la Ley 40/2015”, cit., pp. 60-69; GALÁN VIOQUE, R., “La Administración general del Estado”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 153-196. 26 41 Vid. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, “Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, cit., p. 62. 42 Así sucede por exemplo con algunhas previsións organizativas e de funcionamento das delegacións e subdelegacións do Goberno que ata a súa entrada en vigor estaban reguladas no Real decreto 1330/1997, do 1 de agosto, de integración de servizos periféricos e de estrutura das delegacións do Goberno. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado 5 O sector público institucional O título II, dedicado á organización e funcionamento do sector público institucional, debería servir para racionalizar e simpliicar o heteroxéneo conxunto de entes que o compoñen e contribuír á redución do gasto público, pero tamén neste punto a regulación foi pouco ambiciosa43. A maior parte das súas disposicións son unha mera refundición de preceptos da LOFAXE e da Lei 33/2003, do 3 de novembro, do patrimonio das administracións públicas (LPAP), e aplícanse unicamente ao sector público estatal. Son poucos os artigos aplicables ao sector público das restantes administracións territoriais e non parecen suicientes para contribuír á redución de gasto público polo que se dirá a continuación. Regulación básica sobre o sector público institucional O contido de carácter básico do título II redúcese ao disposto nos capítulos I e VI –centrado este no réxime xurídico dos consorcios– e dúas disposicións máis, unha sobre o réxime de adscrición das fundacións (artigo 129) e a segunda sobre o seu protectorado (artigo 134). É unha regulación de mínimos, en que se podería esbozar unha tipoloxía básica de entes instrumentais, ou mesmo unha deinición xeral do sector público institucional que respectase as competencias autonómicas para determinar os entes aos cales se aplica a regulación básica44. Pero a reforma foi moi suave, buscando case exclusivamente limitar o crecemento do número de entidades e favorecer a súa eiciencia. Ademais, a súa incidencia sobre o sector autonómico e local será mínima. Como indica o artigo 81.3 LRXSP, as entidades dependentes da Administración autonómica e local réxense pola súa propia lexislación, que só queda condicionada polo referido aos principios xerais de actuación inspiradores enunciados no artigo 81 e o mecanismo de supervisión continua, o Inventario de entidades do sector público estatal, autonómico e local, a regulación sobre os consorcios e algunhas previsións sobre fundacións. Non parecen ferramentas suicientes para combater o proceso que se quere atallar. ESTUDOS 5.1 5.1.1 A supervisión continua As normas de carácter básico están encabezadas polos principios xerais que deben respectar as entidades que integran o sector público institucional na súa actuación e que son os de «legalidade, eiciencia, estabilidade orzamentaria e sustentabilidade inanceira, así como o principio de transparencia na súa xestión»45 (artigo 81.1). Xunto aos principios, engade o precepto unha regra para someter a xestión de persoal, incluído o laboral, ás limitacións previstas na normativa orzamentaria e nas previsións anuais dos orzamentos xerais. 43 Vid. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, M., “Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, cit., pp. 1-40; BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 197-283; MELLADO RUIZ, L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016, pp. 219-294; MONTOYA MARTÍN, E., “El sector público institucional”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2603-2639; RIVERO ORTEGA, R. “Novedades en la regulación de las entidades instrumentales de naturaleza pública”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 179-198. 44 Vid. SÁNCHEZ MORÓN, M., “La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público”, cit. 45 Vid. BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, cit., pp. 206-209. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 27 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público Para dar cumprimento a estes principios, obrígase todas as administracións públicas a establecer un sistema de supervisión continua das súas entidades dependentes «co obxecto de comprobar a subsistencia dos motivos que xustiicaron a súa creación e a súa sustentabilidade inanceira» (artigo 81.2). Este mecanismo entronca cos controis de eicacia previstos na LOFAXE para organismos autónomos e entidades públicas empresariais, aínda que agora se estenden a todos os entes do sector público de calquera Administración. Ademais, do seu resultado poden derivar consecuencias para a entidade supervisada, xa que para cumprir co obxecto expresado no artigo 81.2 LRXSP do sistema de supervisión continua deben extraerse periodicamente propostas de transformación, mantemento ou extinción da entidade supervisada. A LRXSP non entra en máis detalle. Seguramente iso excedería a competencia estatal, ademais de que sería difícil ixar regras xerais para operar nun conxunto de entes tan dispares como os que poden conigurarse nos sectores públicos autonómicos e locais. É unha tarefa que ten pendente o lexislador autonómico e que non pode ser resolta satisfactoriamente coa aplicación supletoria da regulación sobre o sistema de supervisión das entidades do sector público institucional estatal previsto nos artigos 85 e seguintes. 5.1.2 O Inventario de entidades do sector público estatal, autonómico e local Tamén regula a LRXSP o Inventario de entidades do sector público estatal, autonómico e local (artigo 82), dándolle un rango máis axeitado a unha regulación que ata entón só tiña rango regulamentario. O Informe CORA propuña integrar os inventarios de entes do sector público estatal e dos sectores autonómico e local nun só para aumentar a información dispoñible e mellorar a súa ordenación e o seu tratamento. Con ese propósito, o Real decreto 696/2013, do 20 de setembro, modiicou o Real decreto 256/2012, do 27 de xaneiro, polo que se desenvolve a estrutura orgánica básica do Ministerio de Facenda e Administracións Públicas, para encomendarlle á Intervención Xeral da Administración do Estado a elaboración e o mantemento do Inventario de entes do sector público estatal, autonómico e local (INVENTE), mentres que se lle atribuían á Secretaría Xeral de Coordinación Autonómica e Local as tarefas de captación e tratamento «da información enviada por comunidades autónomas e entidades locais, sobre as súas entidades e organismos vinculados ou dependentes, para a formación e o mantemento dos inventarios de entes do sector autonómico e local». A LRXSP asume esta coniguración, polo que a Intervención Xeral da Administración do Estado segue sendo a responsable da súa xestión, aínda que se lle asigna ao inventario unha inalidade máis ampla que a dos inventarios que xa existían para os efectos orzamentarios46, porque o Inventario de entidades do sector público estatal, autonómico e local previsto na LRXSP debe incluír «polo menos, información actualizada sobre a natureza xurídica, inalidade, fontes de inanciamento, estrutura de dominio, se é o caso, a condición de medio propio, réximes de contabilidade, orzamentario e de control, así como a clasiicación en termos de contabilidade nacional, de cada unha das entidades integrantes do sector público institucional» (artigo 82.2). 46 ÁLVAREZ FERNÁNDEZ dá conta dos inventarios de entidades instrumentais das distintas administracións públicas existentes antes da LRXSP, que previran as correspondentes normas orzamentarias. Vid. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, M., “Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, cit., p. 11. Tamén BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, cit., pp. 209-212. 28 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado A LRXSP impón agora nitidamente a obrigatoriedade de inscribir polo menos a creación, transformación ou extinción de calquera entidade integrante do sector público institucional (artigo 82.3 LRXSP), e supedita á dita inscrición a obtención do número de identiicación iscal deinitivo polo novo organismo47. Esa obriga esténdese tamén ás entidades existentes, porque a disposición adicional oitava da LRXSP –que ten carácter básico– establece que o 2 de xaneiro de 2017 debían estar inscritos todos os organismos e entidades, vinculados ou dependentes de calquera Administración pública, calquera que fose a súa natureza xurídica. 5.1.3 Os consorcios O obxectivo perseguido case exclusivamente é, unha vez máis, que logren a ansiada estabilidade orzamentaria e a sustentabilidade inanceira51. Ese in explica as detalladas normas sobre a adscrición do consocio a unha das administracións e as relativas ao dereito á separación dos membros do consorcio (artigo 125 LRXSP). Ademais, a disposición adicional décima habilita as administracións públicas ou entes integrantes do sector público institucional que integren un consorcio para non cumpriren coa súa obriga de efectuar a achega ao fondo patrimonial ou o inanciamento ao que se tivesen comprometido para o exercicio corrente, se algún dos demais membros do consorcio non realizase a totalidade das súas achegas monetarias correspondentes a exercicios anteriores ás que estean obrigados. É unha regu47 Loxicamente esa condición provocou o rexeitamento dalgunhas comunidades autónomas, que a consideraban lesiva das súas competencias de autoorganización. Ese receo pode reducirse se, como propuxo o Consello de Estado no seu informe sobre o anteproxecto de lei, a inscrición se concibe simplemente como o cumprimento dunha obriga de información sobre determinados aspectos da entidade unha vez creada e a obtención da certificación se produce automaticamente pola mera inscrición, unha vez achegada a documentación requirida para iso, sen que a Administración xeral do Estado entre a valorar o contido desa documentación nin as características do ente que se crea. 48 En calquera caso, para evitar equívocos por unha excesiva simplificación, débese precisar que non toda a regulación sobre consorcios ten tal carácter, posto que algúns preceptos unicamente son aplicables aos consorcios en que participe a Administración xeral do Estado ou os seus organismos públicos e entidades vinculados ou dependentes, como o artigo 123.2 ou a disposición transitoria segunda. 49 A regulación dos consorcios fora modificada pola Lei 27/2013, do 27 de decembro, de racionalización e sustentabilidade da Administración local, que introduciu a disposición adicional vixésima na LRXPAC, que afectaba á súa creación e adscrición, e pola Lei 15/2014, do 16 de setembro, de racionalización do sector público, e outras medidas de reforma administrativa. Sobre estas reformas, vid. HERNANDO RYDINGS, M., “Las mancomunidades y los consorcios”, Almeida Cerreda, M. (dir.), La racionalización de la organización administrativa local: las experiencias española, italiana y portuguesa, Thomson Reuters, Madrid, 2015, pp. 139-174. 50 Sobre o tratamento dos consorcios na LRXSP, vid. BARRERO RODRÍGUEZ, C., “Los consorcios administrativos ante un nuevo régimen jurídico”, Revista Andaluza de Administración Pública, n. 94, 2016; CASTILLO BLANCO, F., “La incidencia de la nueva Ley de régimen jurídico del sector público en los instrumentos de cooperación del Estado autonómico: especial referencia a los consorcios públicos”, La Administración al día. Estudos e comentarios, edición do 9 de marzo de 2017, [http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1507211. Data de última consulta: 6 de maio de 2017]; GARCÍA RUBIO, F., “Los consorcios locales en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público. Reflexiones necesarias”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015; e GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (II)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 306-359; HERNANDO RYDINGS, M., “La colaboración interadministrativa local: novedades en el nuevo régimen jurídico de los convenios y de los consorcios”, Campos Acuña, C. (dir.), El nuevo procedimiento administrativo local tras la Ley 39/2015, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 753-760; e TOSCANO GIL, F., “Los consorcios administrativos”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2641-2703. 51 TOSCANO GIL opina que unha regulación básica cun obxecto tan concreto é un acerto porque respecta as competencias autonómicas sobre organización administrativa e deixa unha ampla marxe aos estatutos dos propios consorcios para configuralos de acordo coas circunstancias e a misión que se dean no caso concreto (“Los consorcios administrativos”, cit., p. 2644). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) ESTUDOS Os consorcios regúlanse no capítulo VI do título II, como se fose un máis dos entes do sector público institucional estatal, malia que a súa regulación ten expresamente atribuído carácter básico e é aplicable aos consorcios en que participe calquera Administración pública, polo que resulta máis axeitado ocuparse deles neste apartado48. O máis destacable é que se reúne nun único texto legal a regulación promulgada nos últimos anos para uniicar o réxime xurídico dos consorcios49, á que a LRXSP engade poucas novidades50. 29 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público lación exhaustiva, que suscita dúbidas de constitucionalidade por deixar pouca marxe ao desenvolvemento autonómico52. Por outra banda, a súa aplicación vai ser complexa, xa que a adscrición do consorcio a unha Administración pública non é permanente, non se mantén a que se asigna no momento de constitución, senón que pode variar anualmente en función dos criterios que establece o artigo 120 LRXSP e con iso tamén parte do seu réxime xurídico. Impúxose unha vez máis a necesidade de iscalización e iso ten relexo tamén noutros aspectos da regulación. Para evitar calquera dispersión na regulación da igura, a LRXSP derrogou parte dos preceptos da lexislación de réxime local sobre consorcios, aínda que uns poucos conservan a súa vixencia53. Por outra banda, a excesiva atención prestada á inserción do consorcio na rede institucional da Administración á cal se adscribe provocou que a súa funcionalidade como mecanismo de cooperación quede bastante descoidada. 5.2 O sector público institucional da Administración xeral do Estado 5.2.1 Tipoloxía dos entes do sector público institucional estatal O capítulo II, dedicado á organización e ao funcionamento do sector público institucional estatal, ábrese coa enumeración das entidades que o integran: os organismos públicos, na súa dobre variante de organismos autónomos e entidades públicas empresariais, as autoridades administrativas independentes, as sociedades mercantís estatais, os consorcios, as fundacións do sector público, os fondos sen personalidade xurídica54 e as universidades públicas non transferidas (artigo 84.1). É unha enumeración pechada, xa que o artigo 84.2 impide que a Administración xeral do Estado ou as entidades integrantes do sector público institucional estatal poidan crear ou exercer un control efectivo sobre entidades distintas das enumeradas, que imposibilita a creación de novas axencias estatais55. 30 52 GARCÍA RUBIO considera que limita inxustificadamente a potestade de autoorganización das comunidades autónomas e as súas competencias sobre réxime local (“Los consorcios locales en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público. Reflexiones necesarias”, cit.). En sentido contrario, TOSCANO GIL sostén o acerto dunha regulación básica cun obxecto tan concreto; considera que respecta as competencias autonómicas sobre organización administrativa e deixa unha ampla marxe aos estatutos dos propios consorcios para configuralos de acordo coas circunstancias e a misión que se dean no caso concreto (“Los consorcios administrativos”, cit., p. 2644). 53 A LRXSP derrogou o artigo 87 LBRL, o artigo 110 do texto refundido das disposicións legais vixentes en materia de réxime local aprobado polo Real decreto lexislativo 781/1986, do 18 de abril, e os artigos 37, 38, 39 e 40 do Decreto do 17 de xuño de 1955 polo que se aproba o Regulamento de servizos das corporacións locais, todos eles relativos aos consorcios que poden constituír as entidades locais con outras administracións públicas. Pero seguen vixentes preceptos como os artigos 26.2, 57 ou as disposicións adicionais novena e duodécima da LRBRL e as disposicións adicionais décimo terceira e décimo cuarta da LRSAL, que conteñen referencias aos consorcios que son de aplicación mentres non entren en conflito coas bases comentadas. Para despexar calquera dúbida, o artigo 119.3 LRXSP dispón que «As normas establecidas na Lei 7/1985, do 2 de abril, e na Lei 27/2013, do 21 de decembro, de racionalización e sustentabilidade da Administración local sobre os consorcios locais, terán carácter supletorio» respecto ao disposto nesta lei». Vid. PIZARRO NEVADO, R., “Principios y bases del régimen jurídico de la organización local”, cit., pp. 28-29. 54 A inclusión dos fondos carentes de personalidade xurídica é unha manifestación máis do evidente influxo da lexislación orzamentaria na LRXSP, posto que non son entidades en sentido estrito; nin sequera se configuran como unidades organizativas da Administración xeral do Estado, senón que son masas patrimoniais ordenadas á consecución de obxectivos públicos, dotados desde os orzamentos xerais do Estado. A LRXSP unicamente impón a súa creación por lei, aínda que admite a súa extinción por norma de rango regulamentario e remite o seu réxime xurídico ao establecido na norma de creación e ao resto de disposicións de dereito administrativo que lles resulten aplicables, en particular á LXO. 55 A razón tería sido a perda de atractivo da figura desde o momento en que unhas crecentes exixencias de control do gasto público restrinxen a maior autonomía financeira que as caracterizaba. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ insiste, non obstante, en que non debe restarse valor ás razóns que motivaron a aparición das axencias como instrumentos para a xestión eficaz de certas actividades administrativas e recorda que, mesmo durante os anos en que as leis xerais de orzamentos prohibían a creación de axencias, o mesmo Estado recorreu a esta figura para superar as «rixideces propias do funcionamento dos organismos autónomos e das entidades públicas empresariais, cinguidos a uns réximes xurídicos pouco dúctiles para axustarse a determinadas actividades administrativas» (“Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Lei 40/2015”, cit., p. 15). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado Por outra banda, resulta cuestionable a inclusión no sector público institucional estatal das autoridades administrativas independentes e das universidades públicas non transferidas59, por ser contraditoria coa súa posición institucional, que se caracteriza pola súa autonomía orgánica e funcional e, consecuentemente, por dispor dun réxime xurídico garante desa posición. Isto é particularmente evidente no caso das autoridades administrativas independentes de ámbito estatal60, ás que se lles dedica o brevísimo capítulo IV, dado que «se rexerán pola súa lei de creación, os seus estatutos e a lexislación especial dos sectores económicos sometidos á súa supervisión e, supletoriamente e en canto sexa compatible coa súa natureza e autonomía», polo disposto na LRXSP61 (artigo 110.1). Así debe ser porque non se dá neste tipo de entidades a relación de dependencia e instrumentalidade que se predica do resto do sector público estatal. Pola contra, é precisamente a necesidade de garantir a súa neutralidade a que obriga a conigurar o seu réxime xurídico de xeito que se eviten inxerencias por parte do Goberno e da Administración62. 56 As disposicións adicionais da LRXSP consagran esta solución para as autoridades portuarias, as entidades xestoras e os servizos comúns da Seguridade Social, a Axencia Estatal da Administración Tributaria (disposición adicional décimo sétima) ou o Centro Nacional de Intelixencia (disposición adicional décimo oitava), o Banco de España (disposición adicional décimo novena) e o Fondo de Reestruturación Ordenada Bancaria (disposición adicional vixésima). 57 A disposición transitoria segunda da LRXSP prevé que continuarán rexéndose pola súa normativa específica, incluída a normativa orzamentaria que lles resulte aplicable, ata a súa adaptación ao disposto na LRXSP. Pero tamén establece no seu apartado segundo que, sempre que non resulte contrario á súa normativa específica, aos organismos públicos existentes no momento da entrada en vigor da lei, e desde ese mesmo momento, lles serán aplicables os principios xerais de actuación, os mecanismos de control de eficacia e supervisión continua, así como as regras de transformación, fusión e disolución se se sometesen a algún deses procesos. Nas mesmas condicións será tamén de aplicación directa ás sociedades mercantís estatais, os consorcios, fundacións e fondos sen personalidade xurídica existentes á entrada en vigor e a partir dese momento a regulación propia desas entidades, tal como deriva da LRXSP. 58 As especialidades pódense manter sempre que non xerasen deficiencias no control de ingresos e gastos que causen unha situación de desequilibrio financeiro no momento da súa adaptación, nin resulten contrarias ao dereito da Unión Europea. 59 A LRXSP non contén regras específicas sobre as universidades públicas non transferidas. O artigo 84.3 simplemente se remite ao disposto sobre elas na LXO e na súa normativa específica, séndolles aplicable a LRXSP só supletoriamente ESTUDOS Non obstante, con esta previsión non se reconducen todas as entidades do sector público estatal ao réxime da LRXSP, porque a mesma lei exclúe do seu ámbito de aplicación certas entidades, que seguen suxeitas en primeiro termo á súa lexislación especíica56. Tampouco contribúen a esa homoxeneización as disposicións que ordenan o proceso de adaptación ao contido da LRXSP das entidades existentes á súa entrada en vigor, que regulan un mecanismo confuso en prexuízo unha vez máis da necesaria seguridade xurídica. A disposición adicional cuarta obriga a que se adapten ao réxime de calquera das categorías xerais que regula a LRXSP no prazo de tres anos «desde a súa entrada en vigor, rexéndose ata que se realice a adaptación pola súa normativa especíica»57. Pero a propia disposición adicional permite que as entidades existentes conserven as súas especialidades en materia de persoal, patrimonio, réxime orzamentario, contabilidade, control económico-inanceiro, etc.58 Permítese dese xeito unha diversidade de réximes que desactiva o potencial ordenador da reforma. 60 Vid. BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, cit., pp. 267-281. 61 O artigo 110.1 LRXSP precisa con maior detalle a lexislación aplicable a estas entidades con carácter supletorio e non só alude ao disposto nesa lei, dentro da cal se remite ao disposto para os organismos autónomos. Tamén se refire á LPAC, á LXO, ao TRLCSP, á LPAP, «así como ao resto das normas de dereito administrativo xeral e especial que lles sexa de aplicación. En defecto de norma administrativa, aplicarase o dereito común». 62 Así se recoñece no artigo 109 LRXSP, que prevé a súa creación para exercer «funcións de regulación ou supervisión de carácter externo sobre sectores económicos ou actividades determinadas, por requirir o seu desempeño de independencia funcional ou unha especial autonomía respecto da Administración xeral do Estado, o que deberá determinarse nunha norma con rango de lei». Esa lei de creación debe establecer o réxime xurídico que garanta a independencia funcional ou a autonomía que precisan para o cumprimento da súa misión regulatoria e de supervisión. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 31 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público 5.2.2 Control de eficacia e supervisión continua O artigo 85 LRXSP somete todas as entidades do sector público institucional estatal a un sistema de control de eicacia e supervisión continua63 apoiado sobre a existencia previa dun plan de actuación64. O dito plan debe conter «as liñas estratéxicas arredor das cales se desenvolverá a actividade da entidade», revisarase cada tres anos e completarase con plans anuais que desenvolvan o plan de actuación para cada exercicio económico. Pois ben, o novo sistema de control é desenvolto sobre unha avaliación en paralelo, por órganos e con obxecto diferenciado: un control de eicacia e un mecanismo de supervisión continua. O control de eicacia correspóndelle ao departamento a que estean adscritos, que o exercerán a través das inspeccións de servizos, e ten por obxecto avaliar o cumprimento dos obxectivos propios da actividade da entidade e a axeitada utilización dos seus recursos, de acordo co establecido no plan de actuación e as súas actualizacións anuais65. Á marxe do anterior, todas as entidades integrantes do sector público institucional estatal quedan suxeitas desde a súa creación á supervisión continua do Ministerio de Facenda e Administracións Públicas. Esta consiste na vixilancia pola Intervención Xeral da Administración do Estado da concorrencia dos requisitos previstos na LRXSP. Aínda que o artigo 85.3 habilita para o desenvolvemento regulamentario das actuacións de planiicación, execución e avaliación correspondentes á supervisión continua, tamén impón uns contidos mínimos: a subsistencia das circunstancias que xustiicaron a creación da entidade, a súa sustentabilidade inanceira e a concorrencia da causa de disolución prevista nesta lei referida ao incumprimento dos ins que xustiicaron a súa creación ou que a súa subsistencia non resulte o medio máis idóneo para logralos. Os resultados da avaliación efectuada tanto polo ministerio de adscrición como polo Ministerio de Facenda e Administracións Públicas plasmaranse nun informe suxeito a procedemento contraditorio que, en función das conclusións que se obtivesen, conterá recomendacións de mellora ou unha proposta de transformación ou supresión da entidade (artigo 85.4 LRXSP). O procedemento para a eventual transformación dos organismos autónomos, as entidades públicas empresariais, as sociedades mercantís estatais ou as fundacións do sector público estatal regúlase no artigo 87 LRXSP. Outra posibilidade é a fusión dos organismos públicos da mesma natureza xurídica, ben mediante a súa extinción e integración nun novo organismo público, ben mediante a súa extinción por ser absorbido por outro organismo público xa existente, para o cal o artigo 94 LRXSP unicamente exixe unha norma regulamentaria. E iso mesmo cando a fusión supoña a modiicación da lei de creación. Como única cautela a esta deslegalización, o artigo 94.2 dispuxo que, se, como consecuencia da fusión, a norma regulamentaria crea un novo organismo público, deberá cumprir co previsto no artigo 91.2 sobre requisitos de creación de organismos públicos66. 63 Coa excepción das autoridades administrativas independentes, que, sen prexuízo da súa suxeición ao principio de sustentabilidade financeira de acordo co previsto na Lei orgánica 2/2012, do 27 de abril, por razón da autonomía comentada non son sometidos a controis de eficacia pola Administración xeral do Estado. 64 A LRXSP impono como un presuposto para a creación de novas entidades. Aínda que non se establece nada expresamente sobre as xa existentes, haberá que entender que estas deben aprobalo para a súa adaptación ao disposto na lei, nos prazos e condicións establecidos na disposición adicional cuarta e transitoria segunda. 32 65 Todo iso sen prexuízo do control que, de acordo coa Lei 47/2003, do 26 de novembro, exerza a Intervención Xeral da Administración do Estado (artigo 85.2 LRXSP). 66 ÁLVAREZ FERNÁNDEZ denuncia que, coa xenérica referencia ao carácter regulamentario da norma de fusión, o artigo 94 LRXSP descoñece a exixencia de real decreto para a transformación das entidades do sector público e rexeita a continuación que para a fusión dos organismos públicos baste cunha simple orde ministerial. Razoa que isto sería contrario ao artigo 129.4 LPAC, que exixe que «as habilitacións para o desenvolvemento regulamentario dunha lei lle serán conferidas, con carácter xeral, ao Goberno ou Consello de Goberno respectivo. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado 5.2.3 Os organismos públicos Como era de esperar, a LRXSP toma como base para a regulación de cada un dos tipos de entes do sector público estatal o disposto na LOFAXE, aínda que introduce algunhas novidades dirixidas a un control máis estrito na creación de novas entidades e a favorecer a fusión de entidades existentes, e regúlase con máis minuciosidade a disolución de organismos. Así se constata na regulación dos organismos públicos67. Non remata aí a perturbadora modiicación das actividades dos organismos autónomos, porque o artigo 88 LRXSP tamén alude á «supervisión ou regulación de sectores económicos», que é a actividade característica das autoridades administrativas independentes (artigo 109 LRXSP). Por esta vía queríase conigurar estas últimas como un tipo de organismos autónomos e incardinalas así –como xa se indicou– no sector público institucional estatal, a pesar do cuestionable que resulta esa solución. ESTUDOS Tamén se lexibiliza a utilización dos distintos entes, esvaecendo as liñas que perilaban os seus ámbitos funcionais. O artigo 88 LRXSP modiica o ámbito de actuación dos organismos autónomos que, ademais de a actividades de fomento, prestacionais e de xestión de servizos públicos, poden agora dedicarse á produción de bens de interese público, susceptibles de contraprestación. A distinción funcional entre estes e as entidades públicas empresariais queda así esvaecida e pódenselles encomendar practicamente as mesmas tarefas. Diferenciaríanse por un criterio puramente inanceiro, xa que os artigos 103 e 107 LRXSP impoñen que as entidades públicas empresariais se inancien maioritariamente con ingresos de mercado68. Se se conecta unha deinición tan aberta das posibles actividades de ambos os dous tipos de entidades co feito de que a súa regulación tamén é común en moitos aspectos (artigos 89 e ss.), na práctica a forma xurídica elixida resultará case irrelevante69. En canto ao réxime xurídico común a todos os organismos públicos, cabe sinalar que se regula con máis detalle, impondo novas exixencias, o réxime de creación de organismos autónomos e entidades públicas empresariais (artigos 91 a 93), reláxanse as exixencias para a súa fusión (artigo 94) e simplifícase enormemente o procedemento de disolución deste tipo de entes (artigos 96 e 97). En relación coa creación de organismos públicos, que debe facerse por lei, merece destacarse a exixencia previa dun plan de actuación (artigo 92) que debe acompañar o anteproxecto de lei de creación e que será o eixe sobre o que posteriormente xirará o sistema de supervisión nos termos xa explicados. O dito plan debe expresar as razóns que xustiican a creación dun novo organismo público, razoar que a forma xurídica elixida é a máis eiciente das alternativas de organización e establecer os obxectivos do organismo A atribución directa aos titulares dos departamentos ministeriais ou das consellarías do Goberno, ou a outros órganos dependentes ou subordinados deles, terá carácter excepcional e deberá xustificarse na lei habilitante» (“Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Lei 40/2015”, cit., p. 23). 67 Vid. BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, cit., pp. 232-266. 68 O artigo 107.3 LRXSP precisa que unha entidade pública empresarial se financia maioritariamente con ingresos de mercado cando teña a consideración de produtor de mercando de conformidade co Sistema Europeo de Contas. De acordo co previsto no Regulamento (UE) n. 549/2013 do Parlamento Europeo e do Consello, do 21 de maio de 2013, relativo ao Sistema Europeo de Contas Nacionais e Rexionais da Unión Europea (SEC 2010), isto sucede cando a entidade cobre como mínimo o 50 % dos seus custos por medio das súas vendas de forma continuada ao longo de varios anos. O cumprimento deste tipo de exixencias obrigará á transformación dalgunhas das entidades públicas empresariais existentes. A natureza das súas actividades non será un grande obstáculo para facelo en organismo autónomo. 69 Déixase en mans de quen exerce a potestade de organización a posibilidade de optar case incondicionadamente entre múltiples formas organizativas. RIVERO ORTEGA fala dun principio de intercambiabilidade de formas (“Novedades en la regulación de las entidades instrumentales de naturaleza pública”, cit., pp. 188-190). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 33 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público –xustiicando a súa suiciencia ou idoneidade– e os indicadores para medilos, así como a programación plurianual de carácter estratéxico para alcanzalos, entre outros contidos. A actuación do novo organismo deberá axustarse ao contido deste plan de actuación e ao dos sucesivos plans anuais que se elaboren en desenvolvemento das súas previsións. Ademais, o artigo 95 LRXSP impón a xestión compartida de todos ou algúns dos servizos comúns70. Esta obriga só pode ser exceptuada se se xustiica axeitadamente na memoria que acompañe a lei de creación por razóns de eiciencia, de seguridade nacional ou nos casos en que a organización e xestión compartida afecte a servizos que deban prestarse de forma autónoma en atención á independencia do organismo. 5.2.4 As sociedades mercantís estatais A regulación sobre as sociedades mercantís estatais está directamente inspirada nos artigos 166 e seguintes da LPAP, á que ademais se remite para completar o réxime xurídico deste tipo de entes71. Consecuentemente, dáse un concepto de sociedade estatal que atende exclusivamente á titularidade accionarial, que integran no sector público institucional estatal toda sociedade mercantil participada directamente en máis dun 50 % do seu capital social pola Administración xeral do Estado ou algunha das entidades que integran o seu sector público institucional, incluídas as sociedades mercantís estatais (artigo 111 LRXSP), sen considerar as actividades propias deste tipo de entes, que son as económicas ou de mercado72. Só cabe agora destacar algunhas novidades73. A máis relevante é sen dúbida, polas súas implicacións dogmáticas, a habilitación para que por lei poida atribuírse a unha sociedade mercantil estatal o exercicio de potestades administrativas, posto que tradicionalmente a regra era a contraria. Tamén agora a LRXSP lles reserva o exercicio de potestades administrativas aos organismos públicos estatais como regra xeral (artigo 89), pero, desenvolvendo a posibilidade apuntada no artigo 2.2.b) LRXSP, o artigo 113 LRXSP establece as condicións para materializar a dita atribución74. Aínda que en primeiro termo prohibe que as sociedades mercantís estatais poidan dispor de facultades que impliquen o exercicio de autoridade pública, engade a continuación que excepcionalmente a lei pode atribuírlles o exercicio de potestades administrativas. Trátase dunha formulación demasiado imprecisa no manexo de conceptos fundamentais que recibiu todo tipo de críticas por non propor- 34 70 Por tales enténdense, de acordo co artigo 95.2 LRXSP, a xestión de bens inmobles, os sistemas de información e comunicación, a asistencia xurídica, a contabilidade e xestión financeira, publicacións e contratación pública. 71 Vid. GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (II)”, cit., pp. 285-359; MONTOYA MARTÍN, E., “Las sociedades estatales en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 199-234; SALA ARQUER, “Sociedades mercantiles estatales y sector público”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 177, 2016, pp. 39-51. 72 SALA ARQUER criticou que a LRXSP mantivese o criterio formalista da titularidade e propón a súa substitución por outros máis acordes coa realidade das cousas (“Sociedades mercantiles estatales y sector público”, cit.) 73 Para unha visión completa do seu réxime xurídico, vid. MONTOYA MARTÍN, E., “Las sociedades estatales en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, cit. 74 SÁNCHEZ MORÓN rexeita a inclusión desta expresión no artigo 2 da LPAC, atribuíndolles natureza de acto administrativo ás decisións de entidades privadas (“Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las administraciones públicas”, cit., p. 23). Pola contra, GAMERO CASADO considera un acerto, para pórlle freo á fuxida do dereito administrativo, a nova previsión legal, que somete ao dereito administrativo o exercicio de potestades administrativas por calquera suxeito do sector público, mesmo cando adopte unha forma xurídico-privada (“La estructura de la legislación sobre procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público y sus criterios de aplicación”, cit., pp. 234-235). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado cionar elementos suicientes para diferenciar entre potestades administrativas e potestades públicas, que non poden exercer, por exemplo, as fundacións do sector público estatal (artigo 128.2) ou para determinar cales son as potestades administrativas que non implican exercicio de autoridade75; e sobre todo que non se distinga entre as sociedades de capital integramente público e aquelas que contan con socios privados, en que poderían verse comprometidas as relacións de dependencia ou instrumentalidade e, polo tanto, ser máis rexeitable esa posibilidade76. Por último, cómpre salientar o novo réxime de responsabilidade dos membros dos consellos de administración das sociedades estatais designados pola Administración xeral do Estado (artigo 115 LRXSP). É de carácter administrativo, polo que será directamente asumida pola Administración xeral do Estado, sen prexuízo de que esta poida reclamar contra os seus empregados nos casos en que medie dolo, culpa ou neglixencia grave por parte destes. A responsabilidade do resto de administradores da sociedade que non tivesen a condición de empregados públicos, ou que séndoo non formasen parte dun consello de administración, por aplicación do previsto no artigo 116.6 LRXSP, sería a que deriva do artigo 236 do Real decreto lexislativo 1/2010, do 2 de xullo, polo que se aproba o Texto refundido da Lei de sociedades de capital, aínda que quedarían exonerados dela cando, malia as consecuencias danosas que eventualmente ocasionasen, cumprisen dilixentemente coas instrucións impartidas polo ministerio de adscrición77. 75 SÁNCHEZ MORÓN apunta unha posible interpretación sobre o significado deste inciso. O lexislador parece asumir que estes suxeitos exercen potestades administrativas cando adxudican un contrato do sector público, cando outorgan axudas ou subvencións, ou cando colaboran coa Administración como medio propio ou servizo técnico desta. Loxicamente nestes supostos aplícanse normas de dereito administrativo, pero non pode falarse de exercicio de potestades administrativas en sentido propio (“La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público”, cit., p. 7). GAMERO CASADO esboza unha suxestiva definición doutrinal do concepto de potestade administrativa que se axustaría a esa formulación legal na “estructura de la legislación sobre procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público y sus criterios de aplicación”, cit., pp. 209-234, incluíndo un copioso aparato bibliográfico. De tal definición desprenderíase que non é esencial ao concepto de potestade administrativa o exercicio de autoridade (p. 220) e que o seu exercicio pode corresponder tanto a suxeitos públicos como privados (p. 233). 76 Ademais da doutrina citada, tamén destacaron as dificultades que suscitará a aplicación dos artigos 2.2.b) e 113 LRXSP, entre outros, BOTO ÁLVAREZ, A., “La noción de sector público institucional: aplauso, crítica y desconcierto”, cit., p. 2; MELLADO RUIZ, L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional”, cit., p. 234; PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 30 e 31; e SÁNCHEZ MORÓN, M., “La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público”, cit., p. 7. 77 Sobre as dúbidas que xera a extensión do réxime de responsabilidade patrimonial das administracións públicas á responsabilidade dos membros dos consellos de administración das sociedades mercantís estatais designados pola Administración xeral do Estado, vid. MELLADO RUIZ, L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional”, cit., p. 278; e MONTOYA MARTÍN, E., “Las sociedades estatales en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, cit., pp. 227-230. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) ESTUDOS En canto á súa creación, aínda que pode facerse por acordo do Consello de Ministros, é necesaria a elaboración con carácter previo dun plan de actuación que relicta as razóns que xustiican a creación da nova sociedade e acredite a inexistencia de duplicidades. Ademais, ese plan debe establecer claramente os obxectivos anuais que se lle asignan e incorporar unha análise que xustiique que a forma xurídica proposta resulta máis eiciente fronte á creación dun organismo público ou outras alternativas de organización que se descartasen. Todo iso serve de base, como se comentou, para a posterior supervisión continua común ás entidades integrantes do sector público institucional (artigo 85 LRXSP). 35 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público 5.2.5 As fundacións do sector público estatal As fundacións dependentes ou vinculadas á Administración xeral do Estado regúlanse no capítulo VII do título II78, aínda que dous dos seus preceptos teñen carácter de lexislación básica. En concreto, o artigo 129, relativo ao réxime de adscrición das fundacións para aqueles supostos en que varias administracións públicas se integren nunha fundación; e o artigo 134, sobre o protectorado das fundacións. Aínda que a adscrición é un contido característico dos seus estatutos, a LRXSP dispón unha serie de criterios graduados para a determinación da súa adscrición cando na fundación participen varias administracións. Esta importante decisión para os efectos de control e iscalización debe producirse ao comezo de cada exercicio orzamentario, o que inevitablemente provocará a modiicación dos estatutos e afectará tamén ao protectorado, que será exercido «polo órgano da Administración de adscrición que teña atribuída tal competencia»79 (artigo 134). Do resto dos preceptos cabe destacar a exixencia dunha lei para a creación de fundacións do sector público estatal ou a adquisición deste carácter por unha existente (artigo 133). Esta lei debe establecer os ins da fundación e os recursos económicos con que se dota. Con carácter previo, o anteproxecto correspondente debe acompañarse, para a súa tramitación, dunha proposta de estatutos e do plan de actuación a que alude o artigo 92 LRXSP para os organismos públicos. Ademais, o artigo 135 atribúelle ao empregado público designado como membro do padroado o réxime de responsabilidade aplicable a conselleiros que representan o capital público en sociedades mercantís estatais, comentado no apartado anterior e que merece o mesmo xuízo. Polo tanto, a entidade que o designou asumirá directamente a responsabilidade, sen prexuízo da eventual repetición contra o empregado público cando proceda, conforme o previsto nas leis administrativas en materia de responsabilidade patrimonial. 6 Os principios da potestade sancionadora A reforma do réxime xurídico das administracións públicas tería sido unha ocasión ideal para aprobar a regulación xeral sobre a potestade sancionadora das administracións públicas tantas veces reclamada pola doutrina especializada80, pero a regulación contida na LRXSP e na LPAC limítase a reproducir con mínimas melloras o contido da LRXPAC81. Tampouco é xustiicable a separación dos principios e presupostos materiais do exercicio da potestade sancionadora, que quedan recollidos na LRXSP, das regras procedementais, que se incorporaron como es- 36 78 Vid. GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (II)”, cit., pp. 330-338; e MELLADO RUIZ, L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional”, cit., pp. 278-288. 79 A modificación dos estatutos por cambio de adscrición «deberá realizarse nun prazo non superior a tres meses, contados desde o inicio do exercicio orzamentario seguinte a aquel en que se produciu o cambio de adscrición» (artigo 129.4). 80 Vid. ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “Los confines de las sanciones. En busca de la frontera entre derecho penal y derecho administrativo sancionador”, Revista de Administración Pública, n. 195, 2014, pp. 135-167; CANO CAMPOS, T., Las sanciones de tráfico, 2.ª ed., AranzadiThomson Reuters, Cizur Menor, 2011; HUERGO LORA, A., Las sanciones administrativas, Iustel, Madrid, 2007; NIETO GARCÍA, A., Derecho administrativo sancionador, 5.ª ed., Tecnos, Madrid, 2012; ou REBOLLO PUIG, M., “Propuesta de regulación general y básica de la inspección y de las infracciones y sanciones administrativas”, Estudios para la reforma de la Administración pública, INAP, Madrid, 2004. 81 Unha boa parte das novidades non son tales, pois proveñen do Real decreto 1398/1993, do 4 de agosto, polo que se aproba o Regulamento do procedemento para o exercicio da potestade sancionadora, que foi derrogado coa entrada en vigor da LPAC. Esta solución lexislativa tamén é criticable, porque dota a LPAC dun contido excesivamente detallado, impropio das normas de carácter básico, que se lles impón a todas as administracións públicas, o que podería constituír un exceso competencial por limitar indebidamente a posibilidade de desenvolvementos legais alternativos polas comunidades autónomas. Vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 84 e 85. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado pecialidades nos artigos que regulan os trámites do procedemento administrativo común na LPAC, porque resta claridade e coherencia ao conxunto e compromete a seguridade xurídica82. A LRXSP recolle simplemente os principios da potestade sancionadora (artigos 25 a 31), asumindo no substancial a regulación contida no capítulo I do título IX da LRXPAC. É, polo tanto, unha regulación de mínimos, que deixa aberta a porta a unha dispersión normativa indesexable e a que se manteña unha casuística xurisprudencial inabarcable83. Pero tamén é necesario destacar os acertos, que non son desdeñables, como a extensión dos principios recollidos na LRXSP «ao exercicio polas administracións públicas da súa potestade disciplinaria respecto do persoal ao seu servizo, calquera que sexa a natureza xurídica da relación de emprego». Isto suporá o reforzamento do principio de legalidade nun campo onde aínda se vía fortemente modulado84. Pero a extensión non vai máis alá e seguen sen ser de aplicación ao «exercicio polas administracións públicas da potestade sancionadora respecto dos que estean vinculados a elas por relacións reguladas pola lexislación de contratos do sector público ou pola lexislación patrimonial das administracións públicas»85 (artigo 25.4 LRXSP). O artigo 26 LRXSP regula a retroactividade in bonam partem con maior precisión en canto á súa extensión e efectos que o artigo 128 LRXPAC. Agora está previsto que produzan efecto retroactivo as disposicións sancionadoras «en canto favorezan o presunto infractor ou o infractor». Dese xeito, queda claro que a eicacia retroactiva non favorece unicamente o presunto infractor, que era a quen se aludía na LRXPAC, inalizando os seus efectos cando 82 De todo iso advertiu o Consello de Estado nos seus ditames sobre os anteproxectos de lei. Concretamente no ditame 275/2015, relativo ao anteproxecto de LPAC, afirmábase que «a regulación da potestade sancionadora e da responsabilidade patrimonial deberá sempre realizarse de forma integral, contemplando de xeito unitario os requisitos substantivos e os principios procedementais de aplicación en ambas as dúas materias, xa que uns e outros constitúen aspectos esenciais da súa ordenación e, por iso, teñen un indubidable sentido institucional». Mesmo se propuña como alternativa remitir «a disciplina da potestade sancionadora e da responsabilidade patrimonial das administracións públicas a leis singulares e distintas dos anteproxectos en cuestión». A proposta, como tantas outras, caeu en saco roto. Tamén foron críticos coa dita separación MARTÍN REBOLLO, L., “La potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial: los nuevos procedimientos comunes especializados”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 345-372; e SÁNCHEZ MORÓN, M., “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las administraciones públicas”, cit., p. 21. 83 Para unha exposición das carencias dos anteproxectos de lei nesa materia, que non foron corrixidas nos textos finalmente aprobados, vid. CANO CAMPOS, T., “La potestad sancionadora de la Administración: una regulación fragmentaria, incompleta y perniciosa”; e CASINO RUBIO, M., “La potestad sancionadora de la Administración y vuelta a la casilla de salida”, ambos en Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. ESTUDOS Engadiuse un apartado ao artigo 27 LRXSP que non ten equivalente na LRXPAC, no que se dispón que «As infraccións administrativas serán clasiicadas pola lei en leves, graves e moi graves». Quérese impedir así que o lexislador renuncie a clasiicar as infraccións tipiicadas en función da gravidade da ilicitude e deixe ese xuízo en mans da Administración aplicadora, aínda que se oriente legalmente esa decisión con criterios xerais como a repercusión da infracción na integridade de persoas e bens, no grao de culpa do infractor ou na contía do beneicio obtido86. 84 Vid. REBOLLO PUIG, M., “Potestad sancionadora y responsabilidad en la ley 40/2015”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 351-356; e GARCÍA LUENGO, F., “Instituciones sustantivas en la Ley 40/2015, de régimen jurídico de sector público”, cit., p. 15, onde se ocupa con detalle da repercusión desta previsión sobre o Estatuto básico do empregado público. 85 REBOLLO PUIG mostrouse moi crítico con esta exclusión, propondo unha interpretación correctora que limitaría os efectos desta disposición ás medidas non sancionadoras da lexislación de contratos do sector público e da lexislación patrimonial (“Potestad sancionadora y responsabilidad en la ley 40/2015”, cit., pp. 353-355). 86 O Tribunal Constitucional rexeitara esa posibilidade, por considerala contraria á «vertente material do dereito á legalidade sancionadora recollido no artigo 25.1 CE» e ao «principio de taxatividade xa que non garante minimamente a seguridade xurídica dos cidadáns, os cales ignoran as consecuencias que han de seguirse da realización dunha conduta xenericamente tipificada como infracción administrativa» (SSTC 100/2003, 210/2005, 98/2006, e 187/2006, entre outras) REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 37 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público se destrúe a presunción de inocencia, senón que alcanzan tamén o infractor, unha vez declarada a infracción e imposta a sanción. Ademais, delimítanse os elementos da infracción cometida sobre os que despregará efectos retroactivos a nova regulación, ao detallar que lles serán de aplicación aquelas que os favorezan no referido á tipiicación da infracción que tivesen cometido (ou puidesen ter cometido), á sanción que puidese corresponderlles e aos seus prazos de prescrición. O artigo 26.2 LRXSP precisa inalmente que a eicacia retroactiva alcanzaría mesmo as «sancións pendentes de cumprimento ao entrar en vigor a nova disposición». O inciso parece indicar que os efectos favorables non operarían sobre as sancións xa cumpridas, pero que si cabería exixir a aplicación retroactiva dunha norma favorable ao infractor en calquera momento antes do cumprimento efectivo da sanción imposta, aínda que a resolución sancionadora deviñese irme. Por suposto, isto supón tamén que pode apreciarse a retroactividade da norma sancionadora máis favorable en fase xudicial. En relación co principio de responsabilidade persoal, introducíronse algunhas melloras técnicas na regulación dos supostos de responsabilidade solidaria e subsidiaria87 (artigo 28.3 LRXSP) e nas «responsabilidades administrativas que deriven da comisión dunha infracción» distintas das sancións (artigo 28.4 LRXSP), simpliicando o procedemento para a súa declaración e ratiicando que a Administración pode recorrer á vía de constrinximento para resarcirse da débeda líquida que supón a indemnización non aboada. Por non estendernos en exceso, faremos referencia por último á regulación da prescrición, onde se atopan algunhas novidades de interese. Ao regular a prescrición de infraccións, o artigo 32 LRXSP introduce unha referencia expresa á data de inicio do cómputo nas infraccións permanentes e continuadas. Pero a novidade máis relevante ten que ver coas consecuencias da paralización do procedemento sancionador «durante máis dun mes por causa non imputable ao presunto responsable». Neste caso, a LRXSP establece que o prazo de prescrición se reinicia, é dicir, que volve comezar, en lugar de retomarse onde se interrompera, que era o previsto no artigo 132 LRXPAC. Equipárase dese xeito a lexislación administrativa coa civil e co Código penal (artigo 132.2), onde a interrupción do prazo de prescrición determina que o cómputo comece de novo desde cero, un cambio que diicultará a produción da prescrición da infracción en prexuízo do presunto responsable, que verá como a Administración que incumpre o seu deber de tramitación dilixente do procedemento sancionador se atopa cun prazo maior para acordar a incoación dun novo. Tamén cambiaron as regras de cómputo do prazo de prescrición das sancións, posto que se suprimiu a referencia á adquisición de irmeza da resolución sancionadora. O prazo de prescrición das sancións comeza agora a contarse «desde o día seguinte a aquel en que sexa executable a resolución pola que se impón a sanción ou transcorrese o prazo para recorrer contra ela» (artigo 30.3 LRXSP). Conclúe o artigo 30 LRXSP cunha nova regra que ordena a prescrición en vía de recurso dando resposta á indefensión que tradicionalmente se daba nesta situación88. No caso de desestimación presunta do recurso de alzada interposto contra a resolución pola que se impón a sanción, o prazo de prescrición da sanción comezará a contarse desde o día seguinte a aquel en que inalice o prazo legalmente previsto para a resolución do dito recurso. 38 87 Vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 90-94. 88 Vid. ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “La prescripción de las infracciones y las sanciones en vía de recurso administrativo. A propósito de la STC 37/2012, de 19 de marzo”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 154, 2012, pp. 263-287. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado 7 A responsabilidade das administracións públicas Como existe unha continuidade nas liñas esenciais da regulación89, unicamente destacaremos algunhas novidades dignas de mención. A máis relevante atópase no artigo 32, que coincide parcialmente no seu contido co artigo 139 LRXPAC, xa que nos seus dous primeiros apartados enumera os requisitos para que naza a obriga de reparar toda lesión que sufran os particulares en calquera dos seus bens e dereitos como consecuencia do funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos90. Nos restantes regúlase a responsabilidade a que debe facer fronte a Administración xeral do Estado polo funcionamento da Administración de xustiza e polo funcionamento anormal do Tribunal Constitucional na tramitación dos recursos de amparo e das cuestións de inconstitucionalidade, ademais da responsabilidade por actos do poder lexislativo91. Ao tratamento que facía desta cuestión o artigo 139 LRXPAC, que se ocupaba unicamente da responsabilidade por actos lexislativos de natureza non expropiatoria, suma o artigo 32 LRXSP dous supostos que ata agora unicamente foran recoñecidos pola xurisprudencia, como son aqueles en que a responsabilidade ten a súa orixe na declaración de inconstitucionalidade dunha norma con rango de lei (artigo 32.4) ou na declaración dunha norma como contraria ao dereito da Unión Europea (artigo 32.5). Dese xeito quedan mellor perilados os contornos da institución, aínda que a súa plasmación legal foi moi restritiva, ao sometela a exixencias que non se deducen necesariamente da xurisprudencia en que se inspira. ESTUDOS Polos mesmos motivos expostos ao tratar a potestade sancionadora, debe rexeitarse a separación da regulación da responsabilidade patrimonial das administracións públicas en dúas leis. A LRXSP recolle os principios e requisitos para que xurda a responsabilidade, mentres que as regras do procedemento para exixila se atopan dispersas ao longo da LPAC. Tamén regula a LRXSP a responsabilidade das autoridades e persoal ao seu servizo. O artigo 32.3 LRXSP supedita a responsabilidade por danos causados pola aplicación dunha lei inconstitucional a dous requisitos: a existencia dunha sentenza irme desestimatoria dun recurso contra a actuación administrativa que causou o dano, e que no proceso se denunciara a inconstitucionalidade da lei aplicada. Restrínxense enormemente as posibilidades de obter unha reparación dos danos sufridos pola aplicación da norma ao obrigar a quen fose lesionado a esgotar primeiro a vía administrativa e despois a interpor un recurso contenciosoadministrativo, xa que só así pode obterse unha sentenza irme desestimatoria. E non só iso, senón que necesita «alegar a inconstitucionalidade posteriormente declarada», o cal supón que o tribunal non apreciaría motivos para formular unha cuestión previa de inconstitucionalidade (ou, se é o caso, unha cuestión prexudicial ante o TXUE, como se verá), xa que parece obrigado que o demandante o deba solicitar expresamente. 89 Para unha exposición da nova regulación, vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 102-121; ou REBOLLO PUIG, M., “Potestad sancionadora y responsabilidad en la ley 40/2015”, cit., pp. 478-495. 90 Neste punto, a LRXSP practicamente limítase a asumir a regulación da LRXPAC, deixando pasar tamén nesta materia a ocasión de asumir as propostas doutrinais para corrixir as carencias da lexislación vixente e reducir a inseguridade xurídica e o protagonismo xudicial na súa aplicación. 91 Sobre esta cuestión, vid. GALÁN VIOQUE, R., La responsabilidad del Estado legislador, Barcelona, 2001; QUINTANA LÓPEZ, T., “La responsabilidad del Estado legislador”, Revista de Administración Pública, n. 135, 1994. Para unha crítica certeira da regulación desta cuestión contida no proxecto de LRXSP, vid. GALÁN VIOQUE, R., “A vueltas con la regulación de la responsabilidad del Estado legislador (Un nuevo intento introducido en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público de limitar el alcance de la responsabilidad del Estado legislador, esta vez en su vertiente del ilícito legislativo)”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 39 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público A regulación da responsabilidade por danos causados pola aplicación de leis contrarias ao dereito da Unión Europea podería vulnerar ademais o principio de equivalencia, por exixir para o seu recoñecemento que «o particular obtivese, en calquera instancia, sentenza irme desestimatoria dun recurso contra a actuación administrativa que ocasionou o dano» e que no proceso «se alegase a infracción do dereito da Unión Europea posteriormente declarada». Adicionalmente, o artigo 32.5 LRXSP exixe que se dean outros requisitos, algúns bastante esvaradíos92: a norma «debe ter por obxecto conferirlles dereitos aos particulares» e o incumprimento debe estar «suicientemente caracterizado»93. Un último requisito é que exista «unha relación de causalidade directa entre o incumprimento da obriga imposta á Administración responsable polo dereito da Unión Europea e o dano sufrido polos particulares»94. Ademais, o artigo 34 LRXSP limita a indemnización en ambos os dous casos aos danos producidos «no prazo dos cinco anos anteriores á data da publicación da sentenza que declare a inconstitucionalidade da norma con rango de lei ou o carácter de norma contraria ao dereito da Unión Europea, salvo que a sentenza dispoña outra cousa». É dubidoso que por lei ordinaria poida determinarse o alcance das decisións xurisdicionais95, pero sobre todo debe denunciarse a arbitrariedade que supón limitar a extensión da indemnización facéndoa depender dunha circunstancia tan aleatoria (e allea ao control do prexudicado) como o momento en que se dite a sentenza que declare a inconstitucionalidade da norma con rango de lei ou o carácter de norma contraria ao dereito da Unión Europea. A indemnización regúlase no artigo 34 LRXSP, que asume sen variacións o disposto no artigo 141 LRXPAC, ao que engade algúns contidos. No apartado segundo inclúese unha regra sobre a indemnización nos supostos de morte e lesións corporais que remite á «valoración incluída nos baremos da normativa vixente en materia de seguros obrigatorios e da Seguridade Social». O lexislador decantouse por un dos criterios de valoración que a xurisprudencia utilizaba con carácter orientativo para ixar estas indemnizacións, descartando a aplicación das táboas indemnizatorias utilizadas no ámbito dos seguros de circulación de vehículos. A remisión aos baremos da normativa vixente en materia de seguros obrigatorios e da Seguridade Social debe conectarse co artigo 150 do texto refundido da Lei xeral da Seguridade Social e a Orde do 15 de abril de 1969, que o aproba96. Cómpre lembrar que o Tribunal Supremo recorría á aplicación destes baremos de forma non preceptiva, senón orientativa, corrixindo o resultado cando este non garantise a restitutio ad integrum. Esta 40 92 Son exixencias enumeradas pola xurisprudencia do TXUE desde a Sentenza do 19 de novembro de 1991 (asunto Francovich) e repetidas por moitas outras con posterioridade, polo que en principio non habería inconveniente en incorporalos ao ordenamento xurídico nacional, se non fose porque exixir este requisito para apreciar a responsabilidade do Estado por violacións do dereito da Unión Europea e non facelo cando se aprecia a derivada de leis contrarias á Constitución vulnera o principio de equivalencia. 93 A xurisprudencia española entende que para valorar se o incumprimento está suficientemente caracterizado hai que acudir ao criterio da inobservancia manifesta e grave por parte dun Estado membro dos límites impostos á súa facultade de apreciación (STS do 2 de outubro de 2012), valorándose por tanto circunstancias como a claridade e a precisión da norma vulnerada, o carácter intencional ou involuntario do incumprimento, ou o carácter escusable do erro de dereito, entre outros. Vid. COBREROS MENDAZONA, E., “La exigibilidad del requisito de la violación suficientemente caracterizada al aplicar en nuestro ordenamiento el principio de la responsabilidad patrimonial de los Estados por el incumplimiento del derecho de la Unión Europea”, Revista de Administración Pública, n. 196, 2015, pp. 11-59. 94 GALÁN VIOQUE entende que o establecemento destes requisitos, que non se exixen no caso da responsabilidade por danos causados por leis inconstitucionais, vulnera o principio de equivalencia (“A vueltas con la regulación de la responsabilidad del Estado legislador”, cit., pp. 5-7). 95 Vid. GALÁN VIOQUE, R., “A vueltas con la regulación de la responsabilidad del Estado legislador”, cit., p. 6. 96 Esta orde sufriu varias modificacións e actualizacións. A última produciuse pola Orde ESS/66/2013, do 28 de xaneiro, pola que se actualizan as cantidades a prezo concertado das indemnizacións por lesións, mutilacións e deformidades de carácter definitivo e non invalidantes. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado solución non ten por que cambiar, xa que o artigo 34 LRXSP indica que este baremo «se poderá tomar como referencia», o que permitiría corrixir os valores resultantes para garantir a indemnidade do lesionado. En canto ao momento que debe terse en conta para calcular a indemnización, o artigo 34.3 LRXSP mantén a regra de que sexa o «día en que a lesión efectivamente se produciu, sen prexuízo da súa actualización á data en que se poña in ao procedemento de responsabilidade», pero introdúcense dúas pequenas variacións. A primeira afecta ao índice de referencia que debe aplicarse para a actualización da cantidade obtida polo método anterior á data en que inalice o procedemento que recoñeza esa responsabilidade. Substituíuse a alusión ao índice de prezos ao consumo polo índice de garantía da competitividade, tamén ixado polo Instituto Nacional de Estatística. A segunda ten que ver coa mención á lexislación aplicable aos xuros pola demora no pagamento da indemnización ixada, que se ampliou. Xunto á LXO, que era a única citada no artigo 141 LRXPAC, inclúese agora unha referencia ás normas orzamentarias das comunidades autónomas. Outra novidade importante é a extensión do réxime de responsabilidade das administracións públicas tamén aos supostos en que se serven de personiicacións de dereito privado (artigo 35 LRXSP), isto é, cando se serve de entes instrumentais de dereito privado para a xestión directa de servizos públicos97. O funcionamento electrónico do sector público É xusto recoñecer o paso adiante que supoñen a LPAC e a LRXSP no complicado proceso de adaptación do funcionamento das administracións públicas á chamada sociedade da información98. O reto é normalizar o seu funcionamento a través de medios electrónicos para aumentar a súa eicacia e eiciencia, así como implantar sistemas interoperables para facilitar as relacións interadministrativas99. ESTUDOS 8 Entre os cambios introducidos debe destacarse un fundamental, como foi a integración da regulación do funcionamento electrónico do sector público na regulación xeral sobre organización e procedemento administrativo. Deixa de ser unha regulación especial para inserirse na lexislación administrativa xeral100, ao tempo que se lle atribúe o carácter de bases do réxime xurídico das administracións públicas ou de procedemento administrativo común, impóndose en consecuencia a todas as administracións públicas. 97 Nada se dispón sobre a competencia e o procedemento para declarar esa responsabilidade, nin sobre a xurisdición competente para coñecer desta cuestión. GARCÍA LUENGO sostén que a doutrina do levantamento do veo permitiría manter a unidade de foro e atribuírlle a competencia á xurisdición contencioso-administrativa (“Instituciones sustantivas en la Ley 40/2015, de régimen jurídico de sector público”, cit., p. 25). 98 LÓPEZ MENUDO afirma que o único punto forte de ambas as dúas leis foi integrar o funcionamento electrónico do sector público (“Significación de los conceptos de procedimiento común y de régimen jurídico. Razones y sinrazones de la reforma”, cit., p. 16). Tamén destacou ese obxectivo MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la Administración (electrónica): hacia una auténtica innovación administrativa”, Revista Democracia y Gobierno Local, n. 32, 2016, p. 7. 99 Por iso, o artigo 3.2 LRXSP obriga as administracións públicas a relacionarse «entre si e cos seus órganos, organismos públicos e entidades vinculados ou dependentes a través de medios electrónicos, que aseguren a interoperabilidade e seguridade dos sistemas e solucións adoptadas por cada unha delas, garantirán a protección dos datos de carácter persoal, e facilitarán preferentemente a prestación conxunta de servizos aos interesados». 100 MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la Administración electrónica: una panorámica general del impacto de la nueva Ley de procedimiento administrativo común en las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, p. 45. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 41 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público Pero, unha vez recoñecido ese esforzo, non se pode deixar de sinalar as dúbidas que suscita a nova regulación101. A doutrina destacou as diicultades que provoca a separación da regulación contida na Lei 11/2007, do 22 de xuño, de acceso electrónico dos cidadáns aos servizos públicos (LAECSP), en dous textos legais que non sempre se articulan axeitadamente102. Como exemplo, podería sinalarse a regulación da sede electrónica, que é o elemento fundamental para canalizar as relacións entre a Administración e os cidadáns. A sede regúlase de forma confusa no artigo 38 LRXSP, sen que se diferencie nitidamente de conceptos como o de portal de internet (artigo 39) e o de punto de acceso xeral electrónico, que é mencionado nas LPAC e LRXSP como portal de entrada aos servizos electrónicos dunha Administración, pero sen deinirse legalmente103. Esa falta de precisión xerará enormes dúbidas na aplicación da LPAC, que fai un uso extensísimo destes conceptos104. Tamén se criticou que a nova regulación estea marcada sobre todo polas exixencias de eicacia administrativa e que non se lle prestase a mesma atención a garantir os dereitos dos cidadáns que se relacionan coa Administración por estes medios105. Ademais, se se considera o elevado grao de incumprimento de LAECSP, non é exaxerado airmar que as previsións da LPAC e da LRXSP son pouco realistas. A pesar do tempo transcorrido desde a súa entrada en vigor, boa parte das previsións da LAECSP non estaban implantadas plenamente en moitas administracións. Mesmo nas administracións onde esa implantación se atopaba máis avanzada, existían enormes diferenzas entre as súas distintas dependencias. Por iso, non é aventurado airmar que a situación pode reproducirse tras a entrada en vigor das novas leis e que moitos miles de pequenas administracións terán diicultades para adaptarse ás novas exixencias de funcionamento electrónico106. Quizais por ser consciente de todo iso, a LPAC atrasou ata o 2 de outubro de 2018 a entrada en vigor das previsións relativas ao rexistro electrónico de apoderamentos, rexistro electrónico, rexistro de empregados públicos habilitados, punto de acceso xeral electrónico da Administración e arquivo único electrónico (disposición derradeira sétima). Como é lóxico, esa “benintencionada” demora na exixibilidade deses instrumentos inevitablemente levará consigo o atraso na implantación das restantes exixencias vinculadas 101 Vid. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administraciones y entidades públicas electrónicas: el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones interadministrativas electrónicas”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016, pp. 299-344; GAMERO CASADO, E., “Funcionamiento electrónico del sector público”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 83-113; ou PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 121-136. 102 Son varios os autores que abordaron o estudo conxunto de ambas as dúas regulacións para tratar de sistematizar os dous textos. Vid. MARTÍN DELGADO, “La reforma de la Administración electrónica: una panorámica general del impacto de la nueva Ley de procedimiento administrativo común en las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública”, cit., pp. 41-82; e GAMERO CASADO, E., “Funcionamiento electrónico del sector público”, cit., pp. 83-113. 103 MARTÍN DELGADO apunta algúns elementos para a distinción na “reforma da Administración electrónica: unha panorámica xeral do impacto da nova Lei de procedemento administrativo común nas relacións dos cidadáns coa Administración pública”, cit., pp. 59-60. 104 GAMERO CASADO enunciou as antinomías que se producen por non articular correctamente a regulación destes instrumentos na LRXSP e na LPAC (“Funcionamiento electrónico del sector público”, cit., pp. 96-109). 105 Coa derrogación da LAECSP desapareceron referencias expresas a principios inspiradores da actuación electrónica das administracións públicas e viuse reducido o estatuto do cidadán nas súas relacións coa Administración por medios electrónicos. Suprimíronse, por exemplo, as referencias á igualdade no acceso electrónico aos servizos das administracións públicas e o correlativo principio de non discriminación entre os que acceden electronicamente e presencialmente, así como o dereito a elixir as aplicacións ou sistemas para relacionarse coas administracións públicas. Vid. MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la Administración electrónica: una panorámica general del impacto de la nueva Ley de procedimiento administrativo común en las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública”, cit., pp. 48-57. 106 Non existen tampouco nas leis mecanismos axeitados para mitigar ese risco. GAMERO CASADO mostrouse crítico con algunhas das poucas medidas previstas, que entende que exceden a competencia estatal e limitan inxustificadamente a potestade de autoorganización das administracións públicas. Como alternativa propón a declaración dunha serie de servizos básicos de administración electrónica xunto a medidas que constrinxan as administracións públicas a unha efectiva implantación destes (“Encuadre de la nueva legislación en el acervo del derecho administrativo”, cit., pp. 125-127). 42 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado ao funcionamento electrónico do sector público. É evidente que a operatividade da sede electrónica non será total mentres non se implantase plenamente o rexistro electrónico, ou que a nova política de xestión documental (artigo 46 LRXSP) non poderá culminarse mentres non estea operativo o arquivo único electrónico. Se nos centramos na regulación contida o capítulo V do título preliminar da LRXSP, hai que sinalar que non é moi ambiciosa; basicamente reproduce unha parte dos contidos da LAECSP. Tamén no capítulo IV do título III, dedicado ás relacións electrónicas entre as administracións, se atopan regras tomadas da LAECSP. A ese núcleo engadíronse algúns preceptos do Real decreto 1671/2009, do 6 de novembro, que desenvolvía parcialmente a dita lei107. O resultado foi a conversión en lexislación básica e a súa conseguinte aplicación ás comunidades autónomas e aos entes locais dun conxunto de regras minuciosas, máis propias dunha norma de carácter regulamentario, que ata agora unicamente eran de aplicación á Administración xeral do Estado, o que xera dúbidas de constitucionalidade en varios extremos. Introducíronse cambios máis substanciosos nos sistemas de identiicación (artigo 9 LPAC), diferenciándoos claramente dos de sinatura electrónica (artigo 10 LPAC), para adaptar a lexislación española ás exixencias do citado Regulamento (UE) 901/2014108. Mentres que os primeiros permiten comprobar a identidade do asinante, o sistema de sinatura electrónica permite constatar, ademais, que a súa vontade é a plasmada no documento electrónico asinado. Mellorando neste aspecto a regulación contida na LAECSP, a mesma lóxica relíctese na LRXSP en relación cos sistemas de identiicación e sinatura das administracións públicas, xa que o funcionamento dunha sede electrónica exixe que se asegure a plena identiicación e diferenciación destes instrumentos de prestación de servizos e de comunicación cos interesados. ESTUDOS Os instrumentos regulados no capítulo V conservan os trazos que tiñan na LAECSP. Non se aproveitou a experiencia adquirida para innovar nesta materia, nin para corrixir algunhas das carencias da lexislación derrogada, limitándose o lexislador a anovar lixeiramente algunhas das súas características. A regulación da sede electrónica é un bo exemplo, como pode apreciarse no artigo 38 LRXSP, que se inspira no artigo 10 LAECSP, ao que engade pequenas variacións para acomodar a lexislación española ás exixencias do Regulamento (UE) 910/2014, do 23 de xullo de 2014, relativo á identiicación electrónica e os servizos de conianza nas transaccións electrónicas no mercado interior e polo que se derroga a Directiva 1999/93/CE. Para entender mellor o cambio, hai que considerar a posición da Administración pública cando establece relacións por medios electrónicos, pois, aínda que sempre debe acreditar a súa identidade, vaino facer de distinta forma segundo actúe como receptora ou emisora de contidos. Cando actúa unicamente como receptora de actuacións de terceiros (consultas ou solicitudes na sede electrónica), estes necesitan comprobar que o receptor (o titular da sede electrónica) é o ente público ao que se queren dirixir (artigo 38.3 LRXSP). Para iden107 O Real decreto 1671/2009 foi parcialmente derrogado pola LPAC e pola LRXSP, aínda que boa parte do seu contido segue vixente. 108 Sobre os sistemas de identificación previstos na LRXSP e na LPAC, vid. ALAMILLO DOMINGO, I., “Perspectiva jurídica de los aspectos tecnológicos”, La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la administración electrónica, xornada celebrada no Centro de Estudos Políticos e Constitucionais o 4 de maio de 2015, p. 12. [Dispoñible en: http://www.cepc.gob.es/docs/default-source/actividades2015/fichaalamillov1.pdf. Data de acceso: 20 de marzo de 2017]; CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administraciones y entidades públicas electrónicas: el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones interadministrativas electrónicas”, cit., pp. 313-315; ou PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 127-133. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 43 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público tiicarse nestes casos a Administración pode utilizar certiicados de dispositivo seguro nos termos previstos no artigo 38.6 LRXSP ou calquera dos sistemas de identiicación previstos no artigo 40 LRXSP: selo electrónico109. Á marxe do anterior, entenderase identiicada a Administración pública respecto da información que se publique como propia no seu portal de internet (artigo 40.2 LRXSP). Estes medios unicamente serven para a identiicación e garantía dunha comunicación segura, pero non poden utilizarse para asinar electronicamente documentos, porque non permiten acreditar a vontade da Administración ou do órgano que actúa. Os instrumentos que a Administración debe empregar cando se dirixe a terceiros no exercicio das súas funcións son diferentes. Nestes casos debe utilizar unha sinatura electrónica, que non só identiica ao interveniente, senón que permite acreditar a vontade do suxeito actuante. Para isto último a LRXSP regulou con carácter básico dúas cuestións que convén separar. Por unha parte, dáselle un tratamento máis completo á actuación administrativa automatizada, que se deine no artigo 41 para establecer os seus sistemas de sinatura no artigo 42, posto que neste caso non intervén de forma directa ningún empregado público, mentres que o artigo 43 se dedica á sinatura electrónica do persoal ao servizo das administracións públicas110. Ao regular os sistemas de sinatura para a actuación administrativa automatizada, o artigo 42 LRXSP deixa que cada Administración pública elixa entre dúas alternativas. A primeira é o «selo electrónico de Administración pública, órgano, organismo público ou entidade de dereito público, baseado en certiicado electrónico recoñecido ou cualiicado que reúna os requisitos exixidos pola lexislación de sinatura electrónica». Unha segunda posibilidade sería utilizar o «código seguro de veriicación vinculado á Administración pública, órgano, organismo público ou entidade de dereito público, nos termos e condicións establecidos, permitíndose en todo caso a comprobación da integridade do documento mediante o acceso á sede electrónica correspondente». Cómpre lembrar que o código seguro de veriicación non é propiamente unha sinatura electrónica e consecuentemente non cumpre os requisitos de garantía exixibles a un sistema de sinatura, xa que ese código só permite veriicar a autenticidade e a integridade dun documento por comparación co documento electrónico orixinal na sede electrónica correspondente, pero non permite acreditar tecnicamente que é un documento lexítimo e que non foi alterado se non foi asinado electronicamente cun sistema axeitado111. Cando a actuación administrativa a leven a cabo persoas físicas utilizando medios electrónicos, autenticarase mediante sinatura electrónica do titular do órgano ou do empregado público (artigo 43.1 LRXSP). Suprimiuse a referencia que se contiña no artigo 19 LAECSP á sinatura electrónica baseada no documento nacional de identidade, polo que se aposta por sistemas 109 Para a identificación das administracións públicas, o artigo 40 LRXSP previu a utilización dun «selo electrónico baseado nun certificado electrónico recoñecido ou cualificado que reúna os requisitos exixidos pola lexislación de sinatura electrónica». 110 Para reforzar o valor de todos estes instrumentos, a disposición derradeira segunda da LPAC modificou o artigo 3 da Lei 59/2003, do 19 de decembro, de sinatura electrónica, engadindo un novo apartado, o undécimo, no que se dispón que «Todos os sistemas de identificación e sinatura electrónica previstos na Lei de procedemento administrativo común das administracións públicas e na Lei de réxime xurídico do sector público terán plenos efectos xurídicos». 111 Vid. ALAMILLO DOMINGO, I., “Perspectiva jurídica de los aspectos tecnológicos”, cit., p. 34; ou FONTDEVILA ANTOLÍN, J., ficha de traballo presentada en La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la Administración electrónica, xornada celebrada no Centro de Estudos Políticos e Constitucionais o 4 de maio de 2015, p. 8. [Dispoñible en: http://www.cepc.gob.es/docs/default-source/actividades2015/ficha-de-propuestas---fondevila-ca.pdf. Data de acceso: 20 de marzo de 2017]. 44 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado de sinatura baseados noutros certiicados facilitados á autoridade ou empregado público pola propia Administración (certiicados electrónicos de empregado público na terminoloxía do Real decreto 1671/2009). Para entender o tratamento legal do arquivo electrónico de documentos (artigo 46 LRXSP), cómpre enmarcalo na obriga legal que teñen todas as administracións de desenvolver unha política de xestión de documentos, nacida do artigo 21.1.a) do Real decreto 4/2010, do 8 de xaneiro, polo que se regula o Esquema Nacional de Interoperabilidade no ámbito da Administración electrónica, e na que son claves os repositorios electrónicos. O arquivo electrónico de documentos regulado no artigo 46 LRXSP é unha peza máis desa composición. Dadas as singulares características dos documentos electrónicos, estes arquivos teñen que cubrir o ciclo de vida completo dos documentos electrónicos e conigurarse de maneira que «garantan a integridade, autenticidade, conidencialidade, calidade, protección e conservación dos documentos almacenados» de acordo co previsto no Esquema Nacional de Seguridade (artigo 46.3 LRXSP). En particular, asegurarán a identiicación dos usuarios e o control de accesos, o cumprimento das garantías previstas na lexislación de protección de datos. Ata aquí como se regulaba no artigo 31.3 LAECSP. Como novidade, engádese que tamén deben asegurar «a recuperación e conservación a longo prazo dos documentos electrónicos producidos polas administracións públicas que así o requiran, de acordo coas especiicacións sobre o ciclo de vida dos servizos e sistemas utilizados». Polo tanto, o arquivo electrónico é un dispositivo que ofrece almacenamento seguro para os documentos e icheiros relacionados con cada expediente, e permite xestionar o ciclo de vida de cada documento desde a súa creación e rexistro ata o seu arquivo deinitivo (preservación e custodia). Ademais da funcionalidade de almacenamento, facilita a recuperación e consulta dos documentos de cada procedemento administrativo tanto por parte dos empregados da Administración como dos interesados no procedemento113. ESTUDOS Outro cambio importante é que a partir da entrada en vigor da LRXSP será obrigatorio almacenar por medios electrónicos «todos os documentos utilizados nas actuacións administrativas [···], salvo cando non sexa posible» (artigo 46.1 LRXSP). Isto en principio non debería presentar grandes diicultades porque os artigos 26 e 36 LPAC impoñen a forma electrónica para trámites e documentos administrativos. Pero, aínda que sexa excepcional, seguirá habendo actuacións ou trámites que se relictan en papel ou noutros soportes non electrónicos. Todos eles deben ser dixitalizados para o seu arquivo. Xa non será potestativo, como prevía o artigo 31.1 LAECSP. A única razón que no futuro xustiicaría que non se ixese esa dixitalización é que pola súa natureza non fose posible112. 112 Esta exixencia non admite excepcións cando os documentos electrónicos «conteñan actos administrativos que afecten a dereitos ou intereses dos particulares». Segundo o artigo 46.2 LRXSP, estes necesariamente «deberán conservarse en soportes desta natureza, xa sexa no mesmo formato a partir do que se orixinou o documento ou noutro calquera que asegure a identidade e integridade da información necesaria para reproducilo. Asegurarase en todo caso a posibilidade de trasladar os datos a outros formatos e soportes que garantan o acceso desde diferentes aplicacións». 113 Sobre as características e o desenvolvemento do arquivo electrónico de documentos, vid. Centro Nacional de Referencia de Aplicación das TIC baseadas en fontes abertas (CENATIC), Software de fuentes abiertas en la Administración electrónica. Archivo electrónico de las administraciones públicas, [Dispoñible en: http://www.cenatic.es/laecsp/page37/files/LAECSP_Archivo.pdf. Data de acceso: 20 de marzo de 2017]; CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administraciones y entidades públicas electrónicas: el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones interadministrativas electrónicas”, cit., pp. 318-323; ou PIZARRO NEVADO, “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 133-136. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 45 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público 9 Os convenios O capítulo VI do título preliminar contén unha regulación sobre convenios administrativos que supera amplamente a da LRXPAC, non só en extensión, senón tamén no seu ámbito de aplicación, xa que alcanza máis suxeitos e introduce maiores garantías e controis114. A exposición de motivos proclama que o obxectivo era proporcionar un «réxime completo dos convenios», aínda que o resultado é máis modesto. Obviamente esa pretensión excedía as posibilidades do lexislador básico; ademais, a propia LRXSP limita o seu alcance ao negar a súa aplicación a un bo número de convenios. Aínda que se parte dunha deinición ampla de convenio, que inclúe «os acordos con efectos xurídicos adoptados polas administracións públicas, os organismos públicos e entidades de dereito público vinculados ou dependentes ou as universidades públicas entre si ou con suxeitos de dereito privado para un in común» (artigo 47.1), a continuación négase a consideración de convenios aos protocolos xerais de actuación ou calquera instrumento similar que non supoñan a formalización de compromisos xurídicos concretos e exixibles (parágrafo segundo do artigo 47.1). Tampouco se aplica esta regulación aos que non son convenios de colaboración, pois non perseguirían un in común115, nin a outros acordos que poderían encaixar na deinición inicialmente dada, como a terminación convencional, as encomendas de xestión (artigo 48.9 LRXSP) ou os convenios interautonómicos para a xestión e prestación de servizos destas (artigo 47.2.a) LRXSP). Esta primeira redución é expresiva da complexidade dunha igura que carece dunha deinición asumida doutrinal e xurisprudencialmente, e que en moitas ocasións é difícil de distinguir doutras afíns, como os contratos das administracións públicas. A LRXSP non reduciu esa diicultade, posto que sobre tan espiñenta cuestión se limita a dicir que os convenios «non poden ter por obxecto prestacións propias dos contratos»116 (parágrafo terceiro do artigo 47.1). Aínda que parece apuntarse que o criterio para determinar a aplicación a un acordo da lexislación de contratos do sector público é o seu elemento obxectivo117, nalgúns supostos isto non será suiciente, porque a imprecisa delimitación que fan do seu ámbito de aplicación tanto a LRXSP como as leis de contratos do sector público permitiría atribuír –sen contrarialas– a natureza de contrato e de convenio a certos negocios bilaterais especiais118. Para despexar esa incógnita, é inevitable recorrer polo tanto á causa, ao «in común» que caracteriza o convenio. Contén tamén a LRXSP unha clasiicación dos convenios en atención aos suxeitos que os subscriben (artigo 47.2), aínda que non se acerta a entender completamente a súa utilidade, 114 Sobre a regulación dos convenios contida na LRXSP, vid. BUSTILLO BOLADO, R., “Los convenios”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 1057-1087; GARCÍA LUENGO, J., “Instituciones sustantivas en la Ley 40/2015, de régimen jurídico de sector público”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 63, 2016, pp. 25-27; GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H., “Los convenios administrativos”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 265-305; e “Principios de la actividad administrativa conveniada de las administraciones locales”, cit.; HERNANDO RYDINGS, M., “La colaboración interadministrativa local: novedades en el nuevo régimen jurídico de los convenios y de los consorcios”, cit., pp. 736-752; ou PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 137-152. 115 É o caso dos convenios de composición (convenios arbitrais, transaccións), que se someten á súa regulación específica. 116 Sobre as dificultades para definir o convenio administrativo e os criterios para distinguilo de figuras afíns á vista da nova regulación, vid. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H., “Los convenios administrativos”, cit., pp. 269-283. 117 Vid. HERNANDO RYDINGS, M., “La colaboración interadministrativa local: novedades en el nuevo régimen jurídico de los convenios y de los consorcios”, cit., p. 743. 118 GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H., “Principios de la actividad administrativa conveniada de las Administraciones locales”, cit., pp. 506 e 507. 46 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado As previsións procedementais son loxicamente moi concisas, xa que só se exixe «unha memoria xustiicativa onde se analice a súa necesidade e oportunidade, o seu impacto económico, o carácter non contractual da actividade en cuestión, así como o cumprimento do previsto nesta lei» (artigo 50.1)120. Tamén é débil a garantía establecida sobre publicidade dos convenios, xa que as previsións do artigo 48.8 LRXSP se aplican unicamente a aqueles en que intervén a Administración xeral do Estado ou algún dos seus organismos públicos ou entidades de dereito público. Nestes supostos, a inscrición no Rexistro Electrónico Estatal de órganos e instrumentos de cooperación do sector público estatal e a súa publicación no Boletín Oicial del Estado son unha condición de eicacia do convenio121. Non obstante, a publicidade dos convenios en que non interveña ningún ente do sector público non queda completamente en mans do lexislador autonómico ou sectorial, xa que existe un deber xeral de publicidade activa que deriva do artigo 8.1 da Lei 19/2013, do 9 de decembro, de transparencia, acceso á información pública e bo goberno. A iso hai que engadir que o artigo 144 LRXSP obriga á inscrición de todo convenio de cooperación entre administracións nos rexistros electrónicos que deben crear para recoller os órganos de cooperación en que cada unha delas participe. Son medidas limitadas, cuxa eicacia podería aumentarse simplemente engadindo a publicación periódica dunha relación de convenios asinados por cada Administración, con simple referencia a certos elementos do seu contido. Tamén contribuirá a un maior control o deber de comunicación e remisión ao Tribunal de Contas ou órgano externo de iscalización da comunidade autónoma, segundo corresponda, daqueles convenios que supoñan a asunción de compromisos económicos que superen os 600.000 euros. Non só é obrigatoria a comunicación da súa subscrición, senón que o deber se estende ademais ás modiicacións, prórrogas ou variacións de prazos, alteración dos importes dos compromisos económicos asumidos e á extinción do convenio. ESTUDOS xa que só se establecen regras especíicas para dous dos tipos e co propósito de excluílos da aplicación desta lei119. O resto de previsións en cuestións tan diversas como validez, eicacia, execución ou extinción son comúns ao resto de categorías. Así, por exemplo, o artigo 49 LRXSP impón un contido mínimo que debe constar en calquera dos tipos de convenios enumerados no artigo 47.2, entre os que se inclúen os elementos do convenio (subxectivos, obxectivo e teleolóxico) e o réxime básico da súa execución e modiicación. Por último, regúlase a extinción e liquidación dos convenios, cubrindo así unha materia normalmente esquecida na regulación precedente. Ademais da súa terminación polo cumprimento do seu obxecto, no artigo 51.2 LRXSP enuméranse outras causas de resolución sen ánimo exhaustivo, posto que se admite a extinción por calquera outra causa establecida «no convenio ou noutras leis». Unha vez extinguido, procede a liquidación do convenio co obxecto de determinar as obrigas e os compromisos de cada unha das partes (artigo 52.1 LRXSP). Neste punto apréciase novamente como a preocupación do lexislador se enfoca en aspectos estritamente inanceiros, dado que a regulación máis detallada é a contida no 119 Mesmo se criticou a inclusión nesa tipoloxía dos convenios intraadministrativos, pois a relación de instrumentalidade exclúe a posición de igualdade dos subscritores, polo que debería recorrerse á encomenda de xestión, nas súas formas previstas no artigo 11 LRXSP ou 4 TRLCSP. Vid. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H., “Los convenios administrativos”, cit., p. 290. 120 GOSÁLBEZ PEQUEÑO criticou esa moderación e suxire que a regulación procedemental se complete con outros trámites preceptivos en atención ás características de cada un dos tipos de convenios enumerados no artigo 47.2 LRXSP, tomando en consideración os suxeitos asinantes e os distintos obxectos (“Principios de la actividad administrativa conveniada de las administraciones locales”, cit., p. 542). 121 Previamente e con carácter facultativo, poderanse publicar no boletín oficial da comunidade autónoma ou da provincia que corresponda á outra Administración asinante. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 47 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público apartado segundo, que resulta de aplicación unicamente aos convenios «dos cales deriven compromisos inanceiros», establecendo os supostos en que proceden compensacións económicas entre as distintas partes. Á marxe da preocupación inanceira, no artigo 52.3 LRXSP só está previsto que, cando existan actuacións en curso de execución á inalización do convenio, as partes poderán acordar a continuación e inalización das actuacións en curso que consideren oportunas, así como o prazo necesario para iso, que será improrrogable. Sorprende unha previsión tan simplista, que parece esquecer que un dos contidos mínimos que as partes deben acordar en cada convenio son as consecuencias aplicables en caso de incumprimento das obrigas e compromisos asumidos por cada unha das partes e, se é o caso, os criterios para determinar a posible indemnización polo incumprimento (artigo 49.e) LRXSP). Como é lóxico, non todos os incumprimentos darán lugar á extinción do convenio; poden preverse mecanismos para intimar ao cumprimento, compensacións para aqueles intervenientes que asuman as actuacións omitidas para evitar prexuízos ao in común, etc. Pero, cando pola súa entidade as partes acorden que un determinado incumprimento suporá a extinción de convenio, deben despregarse todas as consecuencias pactadas, non só a eventual inalización das actuacións en curso, e exixirse as compensacións que procedan, que non se limitarán a satisfacer os compromisos inanceiros asumidos e non desembolsados. E desde logo non pode sosterse que a exixibilidade de todo iso precise do acordo das partes, como podería suxerir a redacción do artigo 52.3 LRXSP. 10 As relacións interadministrativas Por último, hai que valorar a sistematización das relacións entre administracións contida no título III da LRXSP, que tampouco se caracteriza por introducir novidades rompedoras122. Tómanse os elementos existentes no noso ordenamento xurídico para perfeccionalos buscando un funcionamento máis eicaz e eiciente do conxunto das administracións públicas, para o cal, en primeiro lugar, formúlanse os principios que deben presidir as relacións interadministrativas e, posteriormente, detállanse as técnicas concretas de relación entre os distintos suxeitos públicos. Como novidade inclúense nesta regulación xeral as administracións locais123, cuxas relacións con outras administracións quedan agora sometidas en primeiro lugar á LRXSP e só no seu defecto se rexen pola lexislación básica en materia de réxime local (artigo 140.2), e dedícase todo un capítulo ás «relacións electrónicas entre as administracións»124. Tamén se quere aumentar a transparencia no funcionamento das administracións, para o cal se crean novos rexistros públicos, como é o Rexistro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación (artigo 145.3 LRXSP) para a inscrición de todos aqueles órganos de cooperación en que participe a Administración xeral do Estado, e intímase o resto de administracións 122 Sobre a regulación contida no título III, vid. NICOLÁS LUCAS, A., “Principios de actuación y funcionamiento del sector público”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 63, 2016, pp. 38-49; SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “Las relaciones interadministrativas”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 361-474; SANZ RUBIALES, I., “Marco general de las relaciones interadministrativas”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2849-2890. 123 Vid. SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “La incidencia en las administraciones locales de la nueva regulación de las relaciones interadministrativas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016, pp. 103-213. 124 Vid. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administraciones y entidades públicas electrónicas: el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones interadministrativas electrónicas”, cit., pp. 325-344. 48 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado públicas para que creen rexistros similares (artigo 144.3 LRXSP). Por resolver queda, entre outros, o tema das relacións coas institucións da Unión Europea125. A enumeración de principios do artigo 140 LRXSP está marcada polas SSTC 42/1983 e 18/1992, e parte da existencia dun principio xeral de colaboración que se desprega arredor dos principios de cooperación, que é voluntaria, e coordinación, que é obrigatoria. Xunto a estes engádense outros tan relevantes como o principio de lealdade institucional, o de adecuación á orde de distribución de competencias establecida na Constitución e nos estatutos de autonomía e na normativa do réxime local, ou o de eiciencia na xestión dos recursos públicos, para conseguir un conxunto que enmarque axeitadamente as distintas técnicas de relación entre administracións públicas. Mellora así a regulación anterior neste aspecto, que resultaba asistemática, mesturándose as referencias a principios xerais e simples regras xurídicas en artigos da LRXPAC, a LOFAXE, a Lei do Goberno ou a LBRL, entre outras moitas. O capítulo III dedícase ás técnicas de cooperación, que se enuncian no artigo 144 LRXSP, aínda que non é unha listaxe pechada. Nel atópanse os mecanismos clásicos, que basicamente canalizan a cooperación a través de convenios interadministrativos e da participación en órganos de cooperación. A novidade aquí reside na obriga de cada Administración de manter «actualizado un rexistro electrónico dos órganos de cooperación en que participe e de convenios que subscribise» (artigo 144.3). Só se regulan con certo detalle os instrumentos orgánicos, en particular o relativo ás conferencias sectoriais, e elévanse a rango de lei as prescricións estatutarias sobre a Conferencia de Presidentes127. Ademais, o artigo 154 LRXSP regula por primeira vez a nivel estatal as comisións territoriais de coordinación, que, malia a súa denominación, son claramente órganos de cooperación, como se deduce das súas funcións e do feito de que os seus acordos só son «de obrigado cumprimento para as administracións que os subscriban». ESTUDOS Seguidamente, a LRXSP enumera unha serie de deberes que o lexislador deriva do principio de colaboración (artigo 141), tomados fundamentalmente dos artigos 4 LRXPAC e 55 LRBRL126, e as técnicas para facer efectivos eses deberes (artigo 142). Nin un nin outro son novidosos, nin exhaustivos, nin é clara a diferenciación dos seus contidos, posto que entre as técnicas se atopan deberes enunciados no artigo 141, como o «deber de asistencia e auxilio» ao que se alude no apartado c) do artigo 142. Son poucas as referencias á coordinación na LRXSP, que se deine confusamente no artigo 140.1.e) como un principio das relacións interadministrativas «en virtude do cal unha Administración pública e, singularmente, a Administración xeral do Estado, ten a obriga de garantir a coherencia das actuacións das diferentes administracións públicas afectadas por unha mesma materia para a consecución dun resultado común, cando así o prevé a Constitución e o resto do ordenamento xurídico». Non se regulan na LRXSP técnicas especíicas de coordinación; só aparecen xenéricas referencias a esa actuación diluídas entre as funcións das conferencias sectoriais. 125 Só se alude a elas no artigo 155.3 LRXSP, referido á interconexión dos sistemas de información das administracións públicas coas redes das institucións da Unión Europea e doutros Estados membros. 126 Sobre o contido destes deberes, vid. SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “Las relaciones interadministrativas”, cit., pp. 389-398. 127 O Regulamento interno de funcionamento da Conferencia de Presidentes foi aprobado na súa cuarta reunión celebrada o día 14 de decembro de 2009 e publicado mediante a Orde TER/3409/2009, do 18 de decembro. Foi recentemente modificado na súa sexta reunión, mantida o 17 de xaneiro de 2017, para dotar o comité preparatorio de impulso e seguimento de novas funcións de avaliación e execución dos acordos adoptados. A modificación foi publicada mediante a Orde PRA/265/2017, do 23 de marzo. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 49 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público Neste título tamén se lle concede grande importancia á normalización do uso de medios electrónicos no intercambio de información entre administracións públicas128 (capítulo IV), na liña que establece o artigo 3.2 LRXSP, que impón ás administracións o deber de relacionarse «entre si e cos seus órganos, organismos públicos e entidades vinculados ou dependentes a través de medios electrónicos, que aseguren a interoperabilidade e seguridade dos sistemas e solucións adoptadas por cada unha delas». O artigo 155 tamén lles impón o deber de facilitar o acceso das restantes administracións públicas aos datos relativos aos interesados que consten no seu poder» cando sexan necesarios para a tramitación e resolución dos procedementos e actuacións da súa competencia, e só os que resulten estritamente necesarios para tal in. Para todo iso cómpre que os sistemas de información sexan interoperables e que se garanta que o luxo de información se produza coas máximas garantías de seguridade e integridade129. Con ese propósito regúlanse o Esquema Nacional de Interoperabilidade e o Esquema Nacional de Seguridade130. O primeiro recolle os criterios e as recomendacións en materia de seguridade, conservación e normalización da información e aplicacións que xestionen as administracións no exercicio das súas competencias. Todo iso debe ser considerado á hora de deseñar e desenvolver as decisións tecnolóxicas para garantir a interoperabilidade entre sistemas e evitar a discriminación aos cidadáns por razóns tecnolóxicas. Pola súa banda, o Esquema Nacional de Seguridade pretende reforzar a conianza na utilización destes medios, e está formado polos principios básicos e os requisitos mínimos que garanten a seguridade da información tratada, polo cal deben ser tidos en conta por cada Administración ao establecer a súa política de seguridade. En calquera caso, a regulación contida na LRXSP é demasiado xenérica e non ofrece garantías suicientes, deixando sen resolver cuestións importantes como quen é o responsable de establecer e soster os medios necesarios para todo iso (a rede de interconexión) e os requisitos técnicos de seguridade e interoperabilidade131. 11 Valoración final No seu conxunto, a Lei 40/2015 supón unha reforma modesta da organización e o funcionamento das administracións e entidades do sector público. Aínda que incorpora novidades valiosas e resolve algúns problemas que necesitaban atención urxente, faino asumindo unhas estruturas consolidadas –non por iso necesariamente inútiles nin desbotables–, conservando 128 Xunto ás regras que ordenan as relacións interadministrativas por medios electrónicos, no capítulo IV atopamos outras que en realidade perseguen unha maior eficiencia na utilización de sistemas e aplicacións de propiedade da Administración (artigo 157), obrigando as administracións a por á disposición das que o soliciten as aplicacións desenvolvidas polos seus servizos ou que fosen obxecto de contratación e de cuxos dereitos de propiedade intelectual sexan titulares. As administracións públicas, con carácter previo á adquisición, desenvolvemento ou ao mantemento ao longo de todo o ciclo de vida dunha aplicación, tanto se se realiza con medios propios como pola contratación dos servizos correspondentes, deben consultar no directorio xeral de aplicacións, dependente da Administración xeral do Estado, se existen solucións dispoñibles para a súa reutilización, que poidan satisfacer total ou parcialmente as necesidades, melloras ou actualizacións que se pretenden cubrir. No caso de existir unha solución dispoñible para a súa reutilización total ou parcial, as administracións públicas estarán obrigadas ao seu uso, salvo que a decisión de non reutilizala se xustifique en termos de eficiencia conforme o artigo 7 da Lei orgánica 2/2012, do 27 de abril, de estabilidade orzamentaria e sustentabilidade financeira. 129 Vid. MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R., “Relaciones interadministrativas por medios electrónicos: interoperabilidad”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2891-2932; ou SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “Las relaciones interadministrativas”, cit., pp. 471-473. 130 Ambos os dous foron desenvolvidos no Real decreto 3/2010, do 8 de xaneiro, polo que se regula o Esquema Nacional de Seguridade no ámbito da Administración electrónica, e o Real decreto 4/2010, do 8 de xaneiro, polo que se regula o Esquema Nacional de Interoperabilidade no ámbito da Administración electrónica. 131 Sobre as dificultades para a implantación destas previsións, vid. GAMERO CASADO, E., “Funcionamiento electrónico del sector público”, cit., pp. 85-91. En particular, ocúpase da deficiente regulación dada á interoperabilidade e das dificultades que pode suscitar a omisión na LRXSP de referencias ao procedemento de aprobación do Esquema Nacional de Interoperabilidade. 50 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado a rede que sustenta cada un os organismos tratados sen comprometer os seus elementos estruturais. Desde logo queda lonxe de ser a anunciada «reforma integral» das administracións públicas e do seu ordenamento xurídico, e dá a sensación de que se deixou pasar unha boa ocasión para abordar as materias tratadas cun enfoque renovador e acoller algunhas das valiosas propostas doutrinais que durante anos se maduraron para contribuír á necesaria reforma continua do dereito administrativo. 12 Bibliografía ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, M., “Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, Revista General de Derecho Administrativo, n. 43, 2016. ALAMILLO DOMINGO, I., “Perspectiva jurídica de los aspectos tecnológicos”, La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la Administración electrónica, xornada celebrada no Centro de Estudos Políticos e Constitucionais o 4 de maio de 2015. ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “Los conines de las sanciones. En busca de la frontera entre derecho penal y derecho administrativo sancionador”, Revista de Administración Pública, n. 195, 2014. BARRERO RODRÍGUEZ, C., “Los consorcios administrativos ante un nuevo régimen jurídico”, Revista Andaluza de Administración Pública, n. 94, 2016. ESTUDOS ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “La prescripción de las infracciones y las sanciones en vía de recurso administrativo. A propósito de la STC 37/2012, de 19 de marzo”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 154, 2012. BOTO ÁLVAREZ, A., “La noción de sector público institucional: aplauso, crítica y desconcierto”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. BUSTILLO BOLADO, R., “Los convenios”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. CANO CAMPOS, T., Las sanciones de tráico, 2.ª ed., Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor, 2011. CANO CAMPOS, T., “La potestad sancionadora de la Administración: una regulación fragmentaria, incompleta y perniciosa”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. CARBONELL PORRAS, E., “Regulación de los órganos colegiados”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. CASINO RUBIO, M., “La potestad sancionadora de la Administración y vuelta a la casilla de salida”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 51 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público CASTILLO BLANCO, F., “La incidencia de la nueva Ley de régimen jurídico del sector público en los instrumentos de cooperación del Estado autonómico: especial referencia a los consorcios públicos”, La Administración al día. Estudos e comentarios, edición do 9 de marzo de 2017. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., Órganos colegiados electrónicos: el uso de las TIC en el funcionamiento de los órganos colegiados de la administración, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2006. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Órganos colegiados electrónicos”, Gamero Casado, E., e Valero Torrijos, J. (coord.), La ley de Administración electrónica: comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, Aranzadi, Cizur-Menor, 2010. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administraciones y entidades públicas electrónicas: el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones interadministrativas electrónicas”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016. COBREROS MENDAZONA, E., “La exigibilidad del requisito de la violación suicientemente caracterizada al aplicar en nuestro ordenamiento el principio de la responsabilidad patrimonial de los Estados por el incumplimiento del derecho de la Unión Europea”, Revista de Administración Pública, n. 196, 2015. COSCULLUELA MONTANER, L., “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la competencia de organización de las comunidades autónomas”, Administración y justicia. Un análisis jurisprudencial. Liber Amicorum Tomás-Ramón Fernández, volumen I, Civitas, Madrid, 2012. COSSÍO CAPDEVILLA, A., “La iscalización de la encomienda de gestión como forma de autoorganización administrativa: poniendo límites a la huida del derecho administrativo en materia de contratación pública”, Auditoría pública: Revista de los Órganos Autónomos de Control Externo, n. 61, 2013. COSSÍO CAPDEVILLA, A., “La encomienda de gestión: áreas de riesgo y perspectivas de futuro tras la aprobación de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública”, Asamblea: Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n. 32, 2015. COTINO HUESO, L., “Regulación de los derechos de los ciudadanos ante la Administración pública (y punto de acceso)”, La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la Administración electrónica, xornada celebrada no Centro de Estudos Políticos e Constitucionais o 4 de maio de 2015. FONTDEVILA ANTOLÍN, J., Ficha de traballo presentada en La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la Administración electrónica, xornada celebrada no Centro de Estudos Políticos e Constitucionais o 4 de maio de 2015. 52 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado GALÁN VIOQUE, R., “Modiicaciones introducidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (disposición inal tercera)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. GALÁN VIOQUE, R., “La Administración general del Estado”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. GALÁN VIOQUE, R., “A vueltas con la regulación de la responsabilidad del Estado legislador (Un nuevo intento introducido en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público de limitar el alcance de la responsabilidad del Estado legislador, esta vez en su vertiente del ilícito legislativo)”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. GAMERO CASADO, E. (dir.), Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. GAMERO CASADO, E., “Funcionamiento electrónico del sector público”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. GAMERO CASADO, E., “La estructura de la legislación sobre procedimientos administrativo común y régimen jurídico básico del sector público y sus criterios de aplicación”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del Sector Público, tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. ESTUDOS GAMERO CASADO, E., “Encuadre de la nueva legislación en el acervo del derecho administrativo”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del Sector Público, tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. GARCÉS SANAGUSTÍN, M., “La autocontratación o contratación in house providing. Incidencia de la nueva regulación en las entidades instrumentales del sector público. Concepto de instrumentalidad y régimen tarifario”, Aplicación práctica de los contratos en el sector público, Escuela Riojana de Administración Pública, Logroño, 2009. GARCÍA LUENGO, J., “Instituciones sustantivas en la Ley 40/2015, de régimen jurídico de sector público”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 63, 2016. GARCÍA RUBIO, F., “Los consorcios locales en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público. Relexiones necesarias”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (II)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. (dir.), El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. (dir.), La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 53 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H., “Los convenios administrativos”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. HERNANDO RYDINGS, M., “Las mancomunidades y los consorcios”, Almeida Cerreda, M. (dir.), La racionalización de la organización administrativa local: las experiencias española, italiana y portuguesa, Thomson Reuters, Madrid, 2015. HERNANDO RYDINGS, M., “La colaboración interadministrativa local: novedades en el nuevo régimen jurídico de los convenios y de los consorcios”, Campos Acuña, C. (dir.), El nuevo procedimiento administrativo local tras la Ley 39/2015, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. HUERGO LORA, A., Las sanciones administrativas, Iustel, Madrid, 2007. IZQUIERDO CARRASCO, M., “Las competencias de los órganos administrativos y sus alteraciones”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. LÓPEZ BENÍTEZ, M., “Reestructuración de la Administración estatal y de las administraciones autonómicas”, Las reformas administrativas de la crisis, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2017. LÓPEZ MENUDO, F. (dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. LÓPEZ MENUDO, F., “Signiicación de los conceptos de procedimiento común y de régimen jurídico. Razones y sinrazones de la reforma”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la administración (electrónica): hacia una auténtica innovación administrativa”, Revista Democracia y Gobierno Local, n. 32, 2016. MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la Administración electrónica: una panorámica general del impacto de la nueva Ley de procedimiento administrativo común en las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. MARTÍN REBOLLO, L., “La potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial: los nuevos procedimientos comunes especializados”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R., “Relaciones interadministrativas por medios electrónicos: interoperabilidad”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. MELLADO RUIZ, L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016. 54 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rafael Pizarro Nevado MONTOYA MARTÍN, E., “El sector público institucional”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. MONTOYA MARTÍN, E., “Las sociedades estatales en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. NICOLÁS LUCAS, A., “Principios de actuación y funcionamiento del sector público”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 63, 2016, NIETO GARCÍA, A., Derecho administrativo sancionador, 5.ª ed., Tecnos, Madrid, 2012. PASCUAL GARCÍA, J., Las encomiendas de gestión a la luz de la Ley de contratos del sector público, Boletín Oicial del Estado, Madrid, 2010. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. QUINTANA LÓPEZ, T., “La responsabilidad del Estado legislador”, Revista de Administración Pública, n. 135, 1994. ESTUDOS PIZARRO NEVADO, R., “Principios y bases del régimen jurídico de la organización local”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016. RAMIÓ MATAS, C., “Principios de actuación de las administraciones públicas: análisis desde la Ciencia Política y de la Administración”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del Sector Público, tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. REBOLLO PUIG, M., “Propuesta de regulación general y básica de la inspección y de las infracciones y sanciones administrativas”, Estudios para la reforma de la Administración pública, INAP, Madrid, 2004. REBOLLO PUIG, M., “Potestad sancionadora y responsabilidad en la ley 40/2015”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, RIVERO ORTEGA, R. “Novedades en la regulación de las entidades instrumentales de naturaleza pública”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. SALA ARQUER, “Sociedades mercantiles estatales y sector público”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 177, 2016. SÁNCHEZ MORÓN, M., “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las administraciones públicas”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 56, 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 55 Signiicación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público SÁNCHEZ MORÓN, M., “La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “Las relaciones interadministrativas”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “La incidencia en las administraciones locales de la nueva regulación de las relaciones interadministrativas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016. SANZ RUBIALES, I., “Marco general de las relaciones interadministrativas”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, TARDÍO PATO, J. A., “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y de procedimiento administrativo común?”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. TOSCANO GIL, F., “Los consorcios administrativos”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. VALERO TORRIJOS, J., “Los órganos administrativos”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. VELASCO CABALLERO, F. (coord.), Régimen jurídico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales. La aplicación a las entidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, Instituto de Derecho Local, Madrid, 2016. VELASCO CABALLERO, F., “Régimen jurídico-organizativo de la Administración local tras la LRJSP”, Velasco Caballero, F. (coord.), Régimen jurídico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales. La aplicación a las entidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, Instituto de Derecho Local, Madrid. 56 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 53 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras Limitations and compensation possibilities in protection zones according to the state and autonomous community roads regulation Enxeñeiro de Camiños, Canles e Portos e Licenciado en Dereito Universidade da Coruña (Galicia, España) v.rodriguez.alban@udc.es Recibido: 01/04/2017 | Aceptado: 20/06/2017 ESTUDOS VÍCTOR RODRÍGUEZ ALBÁN Resumo: A recente aprobación das normas estatal e autonómica de estradas, tras máis de dúas décadas sen alteracións relevantes, configura un réxime regulatorio diverxente que require dun estudo comparado co obxecto de redefinir a figura das limitacións sobre o dereito de propiedade que os titulares lindeiros deben soportar pola súa especial situación respecto do dominio público. Son restricións sen dereito a compensación ningunha e cuxos confíns co concepto expropiatorio, debilmente argumentados, parecen diluírse coas novas regulacións, albergando así novas posibilidades indemnizatorias. Palabras clave: estradas, titularidade, dominio público viario, adxacencia, limitacións á propiedade, función social, indemnización. Resumen: La reciente aprobación de las normas estatal y autonómica de carreteras, tras más de dos décadas, sin alteraciones relevantes configura un régimen regulatorio divergente que requiere de un estudio comparado con objeto de redefinir la figura de las limitaciones sobre el derecho de propiedad que los titulares colindantes han de soportar por su especial ubicación respecto del dominio público. Se trata de restricciones sin derecho a compensación alguna y cuyos confines con el concepto expropiatorio, débilmente argumentados, parecen diluirse con las nuevas regulaciones, albergando así nuevas posibilidades indemnizatorias. Palabras clave: carreteras, titularidad, dominio público viario, colindancia, limitaciones a la propiedad, función social, indemnización. Abstract: The recent adoption of the State and Autonomous Community roads regulation after more than two decades without outstanding changes designs a divergent regulatory regimen where a comparative analysis is needed in order to redefine the figure about restrictions on the right of ownership through bordering landowners must bear the consequences because their spatial location with respect public domain. These restrictions have no entitlement to 57 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas compensation and their boundaries linked to expropriation institution, weakly supported, seem to be barred with new regulations, so compensation possibilities could be coming soon. Key words: roads, legal owner, public vial domain, bordering, limitations concerning private property, social utility, compensation. Sumario: 1 Aproximación á adxacencia desde o concepto de estrada. 1.1 O elemento físico e a súa dimensión funcional. 1.2 A súa integración no ordenamento xurídico. 1.3 A interacción co espazo urbanístico. 2 A zonificación do espazo adxacente á vía. 2.1 O dominio público viario. 2.2 As zonas de protección da estrada. 3 Réxime xurídico de uso das estradas. 3.1 A autorización administrativa. 3.2 Restrición de usos nas zonas de servidume e afección. 3.3 Limitacións ao dereito de construción. 4 O réxime expropiatorio. 4.1 A expropiación fronte ás limitacións da propiedade. 4.2 A función social como teoría negatoria da indemnización. 4.3 A habilitación da indemnización expropiatoria na adxacencia segundo a normativa sectorial. 5 Conclusións. 6 Bibliografía. 1 Aproximación á adxacencia desde o concepto de estrada 1.1 O elemento físico e a súa dimensión funcional A diferenza da vía pública, conceptualmente máis ampla, o viario público identiicado coas actuais estradas comprende o espazo físico do territorio destinado á libre circulación das persoas mediante o uso de automóbiles, caracterizado pola especialización do seu uso tanto desde o punto de vista da perigosidade inherente ao tipo de tránsito para o cal está concibida como dos condicionantes impostos aos seus usuarios, concretada na autorización ou permiso –de circulación– correspondente. Pero esa especialización característica da estrada non comprende máis que a adecuación da tecnoloxía actual á forma concibida de mobilidade do cidadán contemporáneo e en atención ás súas necesidades creadas para o efecto. E así, as súas limitacións circulatorias ligadas á velocidade de tránsito e ao aseguramento da seguridade debida non deben minguar a condición de libre acceso e circulación que se lle presume. A función tradicional de acceso ás propiedades próximas ou lindeiras inherente aos camiños e vías públicas queda cuestionada coa actual concepción das estradas, que, mesmo na súa clasiicación de ordinarias en correspondencia con aquelas de menor intensidade de tráico, permiten o acceso directo ou inmediato ás propiedades lindeiras de forma excepcional para maior garantía da seguridade circulatoria. Desta forma, tanto a perigosidade da vía como a preocupación social crecente pola seguridade viaria debida en correspondencia co servizo público prestado acaban desprazando a esencia conceptual da estrada como centro xurídico propio de convivencia, dando paso a unhas vías especializadas e restritivas en canto aos accesos e requisitos de uso, segundo o grao de perigosidade ou o nivel de tráico adscrito. Sen dúbida, a liberdade de circulación inicialmente pretendida tivo que ser redeinida ante conceptos innovadores como a seguridade viaria ou a contaminación ambiental, cunha perspectiva de estrada como foco xerador de presión e enturbador do contorno próximo que dista moito da identiicación co antano elemento de progreso que incrementaba as perspectivas urbanísticas dos titulares lindeiros e, en consecuencia, o valor do solo circundante polo que transitaba. 58 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Víctor Rodríguez Albán 1.2 A súa integración no ordenamento xurídico A relevancia xurídica das estradas proxéctase na propia Constitución de 1978 como instrumento adecuado para lograr certos ins económicos e sociais en coherencia cos valores e principios que persegue, destacando o dereito de liberdade de circulación complementado1 coa subordinación da riqueza do país ao interese xeral desde o punto de vista da planiicación. A nosa Constitución, nos seus artigos 148 e 149, establece unha repartición de competencias pola cal o Estado posúe exclusividade sobre a materia relativa a «transportes terrestres que transcorran polo territorio de máis dunha comunidade autónoma» (artigo 149.1.21.º) e en canto «a obras públicas de interese xeral ou cuxa realización afecte a máis dunha comunidade autónoma» (artigo 149.1.24.º). Pola súa banda, as comunidades autónomas poden asumir tanto as «obras públicas de interese da comunidade autónoma no seu propio territorio» (artigo 148.1.4.º) como «os ferrocarrís e estradas cuxo itinerario se desenvolva integramente no territorio da comunidade autónoma» (artigo 148.1.5.º). A coniguración legal do réxime xurídico relativo tanto ás estradas como ás limitacións exercidas nas zonas de protección adxacentes determínase, para as vías de ámbito estatal, mediante a Lei 37/2015, do 29 de setembro, de estradas (a partir deste momento LEs), mentres que para as vías de titularidade autonómica rexerá a Lei 8/2013, do 28 de xuño, de estradas de Galicia, modiicada por Lei 6/2015, do 7 de agosto (a partir deste momento LEsG), ambas as dúas desenvolvidas polo Regulamento xeral de estradas aprobado polo Real decreto 1812/1994, do 2 de setembro (a partir deste momento RXEs), vixente2 en todo o que non contraveña as leis mencionadas. ESTUDOS Pero ademais debe considerarse simultaneamente o feito relevante de que boa parte dos tramos das actuais estradas ocupan un espazo e atenden a unha función que non é desligable da ordenación do territorio, podendo á súa vez afectar ao ámbito urbanístico correspondente. Deberá así terse en conta para o efecto o artigo 148.1.3.º, polo que poderán asumir competencias as comunidades autónomas en materia de «ordenación do territorio, urbanismo e vivenda». E en canto á identiicación legal do obxecto limitante, isto é, a estrada, corresponderase con «aquelas vías de dominio e uso público proxectadas, construídas e sinalizadas3 fundamentalmente para a circulación de vehículos automóbiles». 1.3 A interacción co espazo urbanístico A concreción das zonas de protección da estrada non pode desligarse da realidade urbanística do seu contorno máis inmediato, establecendo as normas de estradas unha progresión gradual en canto á determinación dos espazos físicos limitantes tendo en conta non só a 1 Non faltou quen defenda a prevalencia doutros artigos, como os referidos á axeitada utilización do lecer ou o dereito de gozo respecto ao medio ambiente, relacionando nestes casos a conexión física evidente dos camiños e as estradas ás que bilateralmente se accede, cfr. PONCE SOLÉ, J., “Algunas consideraciones jurídicas sobre los caminos de uso público y titularidad municipal”, Cuadernos de Derecho Local, n. 15, 2007, pp. 30-39. 2 Aínda que cabe esperar que nos próximos meses cada norma estea desenvolvida polo seu propio regulamento, cuestión sen precedentes en canto ao ámbito autonómico se refire. 3 A LEsG omite o termo sinalizadas co obxecto de poder efectivamente servir de base de regulación ás entidades locais do seu ámbito territorial en coherencia co seu artigo 1. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 59 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas categoría –ou perigosidade– da vía, senón tamén a súa titularidade e a maior ou menor afección polos instrumentos4 de planiicación urbanística existentes. Desta forma, pártese dunha tipoloxía de vías denominadas como urbanas, que por deinición legal non pertencen ao xénero de estradas e onde a intervención é delegada de forma plena a favor do planeamento, xa que non opera a normativa de estradas. Nunha fase intermedia de afección urbanística onde a estrada persiste en canto á súa funcionalidade e características do tráico, a normativa sectorial require da introdución de conceptos como as travesías e os tramos urbanos, similares en canto ao seu signiicado pero diverxentes respecto ás consecuencias sobre a adxacencia segundo a titularidade da vía en atención ás distintas perspectivas sobre o papel que deben desempeñar respecto á vertebración e accesibilidade do territorio en conxunto coa súa escala de actuación. Por unha parte, a LEsG liga os ditos conceptos ás determinacións que o planeamento leve a cabo, requiríndose que o solo anexo fose clasiicado como urbano para, coa mera identiicación do tramo de estrada como urbano, substituír as zonas de protección da vía pola igura urbanística da aliñación; desta forma a travesía concíbese como un estado previo á consideración de vía urbana en constatación dunha realidade ediicatoria consolidada. En contraposición, a LEs desmárcase desas consideracións co in de garantir certa autonomía na concreción das zonas limitantes na adxacencia e minimizar así a posible dependencia do planeamento. As travesías5 de novo atenden á realidade física ediicatoria existente no ámbito próximo como fase posterior á clasiicación do solo como urbano para a súa consideración como tramo, requiríndose para a determinación das zonas de protección da estrada un estudo, de delimitación de tramos urbanos, que debe realizar o Ministerio de Fomento. De non se tratar dunha travesía, ixarase mediante este a liña de delimitación da zona de servidume, debendo en todo caso concretarse tanto os contornos do dominio público como a liña límite de ediicación, para o cal o planeamento servirá de referencia ou motivo para a redución legalmente prevista respecto á distancia ordinaria; pero todo iso sen condicionante impositivo ningún. E así, en función de cal sexa a igura que regule as zonas de restrición adxacentes e a área onde se pretenda a actuación, establecerase a correspondencia co titular concedente da autorización e o emisor do informe vinculante respectivo. Fóra daqueles tramos adxacentes a solo clasiicado como urbano (ou delimitado de núcleo rural con aliñacións marcadas), a normativa de estradas goza de plenitude para a determinación legal física das zonas de protección, o que se corresponde con gran parte do territorio polo que transita desde o punto de vista cuantitativo en razón dos titulares lindeiros afectados. 60 4 En todo caso, a súa concreción a través da figura dos sistemas xerais queda condicionada polas determinacións efectuadas polas distintas administracións públicas titulares das infraestruturas tanto na fase de elaboración como en modificacións sucesivas, destacando a eficacia directa ou forza vinculante de instrumentos de ordenación do territorio no ámbito da Comunidade Autónoma de Galicia, como os plans e proxectos sectoriais de incidencia supramunicipal, desenvolvidos polo Decreto 80/2000, do 23 de marzo. 5 O artigo 46 da LEs define a travesía en atención á consolidación da edificación en dúas terceiras partes da lonxitude en ambas as dúas marxes e unha rede de rúas conectadas con aquela en polo menos unha das súas marxes. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Víctor Rodríguez Albán 2 A zonificación do espazo adxacente á vía 2.1 O dominio público viario O dominio público (viario) engloba os bens que se destinan ao uso público, sen necesidade de mediación ningunha, representando a utilidade pública en si mesma de xeito inmediato, concentrando un interese para a sociedade que converte as estradas en necesidades vitais, visión que foi cristalizada a través da responsabilidade do Estado de garantir a liberdade individual na súa manifestación de liberdade da circulación, sendo imprescindible para iso unha axeitada e completa rede viaria. O concepto legal da expresión dominio público viario aparece ligado nas últimas lexislacións aprobadas ao ámbito da xestión. Tanto a norma estatal como a autonómica coinciden na determinación do que debe incluír tal denominación6, correspondéndose con: - as estradas de titularidade da Administración correspondente, - os terreos ocupados polos elementos funcionais das ditas estradas e as construcións e instalacións existentes neles. Malia que a descrición efectuada se basea máis na norma autonómica que na propia LEs, o fundamento das dúas é idéntico e as diferenzas xorden pola distinta forma de determinación da rede de estradas considerada. ESTUDOS - as zonas de dominio público adxacentes tanto ás estradas antes mencionadas como aos seus elementos funcionais. A delimitación ou inluencia sobre dereitos reais anexos ou próximos require, aínda que só sexa por cuestións de seguridade xurídica, establecer un espazo físico perfectamente claro e delimitado. E esa zoniicación toma como base, en coherencia co in que fundamenta a protección ou existencia do ben público, a precisa deinición do dominio público viario. É técnica común na normativa de estradas esa determinación mediante o establecemento de dúas subdivisións: por unha parte o espazo realmente modiicado con respecto ao terreo orixinal7 e por outra unha franxa paralela8 á aresta de intersección co dito terreo primitivo, caracterizada pola súa artiiciosidade con respecto á realidade viaria. Ambas as dúas subzonas non deben levar a confusión, posto que tanto a unha como a outra conforman en conxunto a zona de dominio público e, xa que logo, serán ambas as dúas obxecto de expropiación na execución de novos tramos de estrada, tanto de nova planta como dos acondicionamentos e melloras das actuais. Aínda que a deinición da vía gozou de homoxeneidade no plano comparado, cuestión moi distinta sucede cos denominados elementos funcionais9 da estrada. A través desta igura, a 6 Malia que a LEs se refire a este concepto no seu preámbulo como elemento innovador desde o punto de vista nominativo e que vén englobar unha realidade xa existente na xestión, volve desenvolver no seu articulado o dominio público, sen engadir o termo viario, o que puidese ser un erro tipográfico posto que o preámbulo, de grande extensión, non deixa lugar a dúbidas de forma reiterada. 7 Aresta exterior da explanación. 8 Denominada na LEsG como dominio público adxacente. 9 Segundo a LEs, defínese como “toda zona permanentemente afecta á súa conservación ou á explotación do servizo público viario...”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 61 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas evolución normativa foi afectando de forma crecente a certos espazos lindeiros coa vía, pero a súa maior repercusión non reside na súa inclusión no dominio público, feito indubidable, senón na distinta forma en que se debe tomar como orixe para delimitar a outra subzona do domino público. E é aquí onde a normativa estatal e a autonómica diverxen10, posto que non só certos elementos que son considerados como funcionais nunha non o son para a outra, senón que ademais se establecen criterios de deinición do dominio público singulares. Así, a LEs especiica que o espazo ocupado polos elementos funcionais, malia que sempre constituirá dominio público, non será tido en conta para a delimitación da zona de protección de dominio público11. Pola súa banda, a LEsG toma en consideración os elementos funcionais12 de forma expresa para determinar as zonas de protección en caso de existiren aqueles, situándoos ao mesmo nivel que as estradas convencionais. En canto ás distancias ixadas a partir desa aresta, cabe mencionar a distinta forma de medición, pois aínda que na LEs se mantén unha distancia constante, a LEsG establece esta como un límite máximo, co que se obtén unha maior modulación segundo a incidencia territorial e o seu funcionamento como eixe vertebrador de actividade. 2.2 As zonas de protección da estrada As zonas de protección das estradas (obviando o espazo de dominio público) comprenden os predios próximos ao dominio público viario, de forma que a soa situación física daqueles respecto deste conigura o seu réxime de propiedade de forma distinta respecto doutros titulares non lindeiros. Foi o feito de que parte dos obxectivos das zonas de protección da estrada se satisfagan sen necesidade ningunha de expropiación o que centrou a discusión arredor das iguras da servidume ou da limitación da propiedade, chegando a ser equiparadas baixo a errónea concepción de que ambas as dúas se alimentan das mesmas facultades que o dereito de propiedade primario aínda persistente; non obstante, esa permanencia da servidume no debate está relacionada coa súa propia evolución e a súa concepción arredor da servidume administrativa baseada na relación de servizo, que perdeu probablemente a súa utilidade13 pola autosuiciencia lograda a través da igura das limitacións da propiedade. Será pois a condición ou limitación do exercicio do dereito de propiedade fronte a un interese público a que debe predominar por enriba da consideración do ofrecemento dun servizo predial ou da redución de facultades. 62 10 Mentres que para a LEs os elementos funcionais non forman parte da estrada, a LEsG non leva a cabo unha exclusión expresa, debendo interpretarse como unha zona accesoria pero non escindible co fin de poder manter invariable a definición de estrada de acordo cos artigos 3.2. e 37.2. 11 En interpretación conxunta dos artigos 28.4 e 29.1 da LEs. 12 Un dos efectos prácticos máis notables constitúeno os habituais camiños de servizo que transcorren paralelos á vía principal como servizo aos predios lindeiros; esta configuración nas vías autonómicas ten consecuencias moi relevantes en canto á delimitación do dominio público, xa que son por definición legal elementos funcionais, e a súa aresta exterior de explanación será a que marque o inicio do cómputo. En cambio, na norma estatal, nada obsta a que a partir da dita aresta dea comezo de forma inmediata a zona de servidume. 13 En apoio da tese de servidume a favor da Administración como titular de terreos de dominio público, vid. MARTÍNEZ-CARRASCO PIGNATELLI, C., Carreteras, su régimen jurídico, Montecorvo, Madrid, 1990, pp. 279-280, aínda que con reservas, dada a confusión que produce a existencia dunha zona específica denominada de servidume e con recoñecemento de que só cabe falar de limitación en relación con terreos de propiedade privada. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Víctor Rodríguez Albán Non estamos polo tanto ante un enfrontamento propiamente entre dereitos reais, posto que «as limitacións á propiedade e as servidumes non se exclúen nin se opoñen; é máis, conviven perfectamente, como conviven os dereitos, o de servidume e o de propiedade»14. A delimitación física da zona de servidume é determinada pola LEs como dúas franxas a ambos os dous lados da vía cuxo bordo exterior se sitúa a unha distancia variable segundo a tipoloxía de estrada. A LEsG establece de forma lixeiramente distinta o método de deinición, posto que, en vez de tomar como punto ixo de referencia a liña de explanación, considera o espazo desta zona como de ancho ixo e en continuación coa zona de dominio público (véxanse as iguras adxuntas como comparación entre normas respecto ás distintas zonas de protección). Os elementos funcionais son obxecto de mención expresa na LEsG e seralles de aplicación a distancia menor da mencionada. De forma similar será tratada a zona de afección, máis alá da zona de servidume. Correspóndese esta franxa coa maior atenuación exercida sobre os titulares lindeiros pola presenza do dominio público viario; xa só caberá falar de limitacións á propiedade, xa que as expropiacións non plenas en razón do servizo non operan nesta zona. Por último, a LEs determina unha zona de protección á ediicabilidade, deinida de forma indirecta de igual modo e pola mesma liña na LEsG, establecendo un réxime de prohibición ligado á construción en xeral (non só ediicación). ESTUDOS Figura 1. Delimitación de zonas de protección segundo a norma estatal de estradas Fonte: elaboración propia 14 Cit., BOBES SÁNCHEZ, M.ª J., La teoría del dominio público y el derecho de carreteras, Iustel, Madrid, 2007, p. 203, parág. 2.º REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 63 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas Figura 2. Delimitación de zonas de protección segundo a norma autonómica de estradas Fonte: elaboración propia 3 Réxime xurídico de uso das estradas 3.1 A autorización administrativa Tanto a execución de obras ou instalacións como a realización de calquera outra actividade dentro das zonas de protección da estrada veranse sometidas á técnica de control administrativo conigurada pola autorización, onde o exercicio do dereito preexistente de uso que deriva do dereito de propiedade dos aínda titulares dos predios situados no dito espazo require, co in de materializarse, do estudo, aceptación e, se é o caso, do establecemento dos condicionantes necesarios, ademais de subsistir a posibilidade de denegación do solicitado. Esa autorización deberá estar motivada pola Administración titular da vía, instrumentada xeralmente polo órgano ou departamento responsable da xestión do servizo de explotación, oscilando comunmente arredor da garantía do mantemento da seguridade viaria. No caso dos tramos con afección polo planeamento urbanístico, esa autorización poderá ser emitida polo concello competente logo de informe vinculante do titular do dominio público viario; no caso de travesías de titularidade estatal, iso sucederá máis alá do dito dominio público, limitándose ao exterior da zona de servidume en caso de tan só corresponderse con tramos urbanos. No que respecta ao regulado pola LEsG e con só identiicarse eses tramos como urbanos, derivarase a competencia da autorización na zona exterior ás beiravías, o que implica unha maior derivación competencial a favor da Administración local en canto a espazo obxecto de iscalización; ben é certo que boa parte desas actuacións se corresponderán con obras e actividades cuxo titular é o propio concello. 64 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Víctor Rodríguez Albán Unha das consecuencias prácticas que emanan da resolución do procedemento de autorización é a concreción da limitación exercida sobre o titular lindeiro. Malia que a deinitiva aprobación do proxecto de actuación debe resultar suiciente para a motivación15 debida, aínda que esa restrición sobre o dereito de propiedade dos potenciais afectados nace con anterioridade á solicitude de autorización, non cabe manifestación ou mesura da afección ata a resolución irme desta. 3.2 Restrición de usos nas zonas de servidume e afección En canto ás obrigas que o propietario debe soportar, o RXEs diferencia entre aquelas que a Administración reserva para si sen necesidade de notiicación ningunha e que se corresponden cunha maior emerxencia, e aquelas accións ou ins que, sendo posible a súa previsión, deben requirir de notiicación previa. Tanto unhas como outras constitúen restricións ao gozo dos dereitos dos propietarios lindeiros que poden ser cualiicadas como ocupacións temporais, dividíndose a doutrina en canto á súa consideración como expropiatoria ou como servidumes administrativas limitativas do dereito de propiedade16. ESTUDOS Tanto a LEs como o RXEs condicionan os usos na zona de servidume á súa compatibilidade coa seguridade viaria e a axeitada explotación da vía, prohibíndose a realización de obras e instalacións e sometendo todo uso, con excepción dos cultivos, á autorización pertinente, malia que xa se avanza que o seu grao de restrición respecto a construcións de toda índole e plantacións será elevado posto que se debe garantir non só a seguridade viaria, senón a propia efectividade da servidume. Trátase polo tanto dunha zona onde a condición de servizo limita en gran medida os usos posibles dos lindeiros propietarios, que ven limitado o seu dereito de propiedade á vez que deben asumir a carga propia da servidume. Nestas restricións, de feito a Administración actúa por deinición pola vía de feito, en virtude da autorización legal xeral que lle outorga a lei para realizar sobre o inmoble o que o interese público exixe ou o que a Administración poida considerar que ten dereito a exixir. Nas obrigas de deixar facer, a lei non especiica o momento en que a Administración debe actuar, nin sequera o prazo de tempo polo que poida ocupar os terreos. Por ese motivo, esas restricións non poderán efectuarse se non se dan as causas que o xustiican. No que respecta á LEsG, mantense unha liña restritiva similar amparada, no mellor dos casos, na autorización dos usos, que aquí se deine con maior extensión en canto á casuística posible; cabe destacar en canto á construción de cerramentos a súa necesaria relación co aproveitamento agrícola17 ou gandeiro debidamente acreditado, o que implicaría unha maior restrición en comparación coa LEs. 15 Na práctica este feito debe ser matizado, con especial atención á coordinación planta-alzado en conxunción cos volumes dos bens situados nas zonas adxacentes. 16 Vid. MARTÍNEZ-CARRASCO PIGNATELLI, C., Carreteras, su régimen jurídico, cit., p. 276. 17 Contempla a LEsG como autorizables os cultivos agrícolas, o cal contravén ao RXEs; a pesar da súa xerarquía superior, debera imperar a lóxica comparativa coa LEs, o especial ámbito rural de aplicación e a lexislación autonómica precedente, malia que cabe a alternativa de especificar certos cultivos habituais, como o millo, cuxa altura pode resultar conflitiva coa visibilidade requirida. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 65 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas Caracterízase a zona de afección por presentar o menor grao de limitación sobre o dereito de propiedade daqueles que, sendo titulares de predios próximos á estrada, xa non necesariamente serán lindeiros en modo estrito en razón das distancias18 ás que agora nos referimos. Especiica a LEs que en todo caso deben quedar sometidas a autorización as obras ou instalacións ixas ou provisionais, o cambio de uso ou destino das existentes e a plantación ou corta de árbores. Respecto das construcións existentes, poderán realizarse obras de reparación e mellora sempre que non impliquen un aumento de volume e sen que o incremento de valor por esas actuacións –autorizadas– poida ser tido en conta en procesos expropiatorios futuros. De tratarse da área situada máis alá da liña límite da ediicación, só poderá denegarse esa autorización en consecuencia de programacións de obras de ampliación ou mellora por prazo futuro de dez anos como máximo, ou tamén baseándose en criterios de seguridade viaria ou por motivos relacionados coa explotación da estrada, aínda que estes últimos resultarán máis inhabituais. Sen lugar a dúbidas, é bastante conlitiva a restrición ao incremento de volume nas ediicacións máis alá da liña límite de ediicación dentro desta zona, cuestión que se conirma por vía do artigo 83 RXEs e que debe entenderse por iso tamén de aplicación ás estradas de titularidade autonómica (non recolléndose no seu artigo 45 LEsG). Esa restrición en moitas ocasións nin se corresponderá con previsións certas de ampliación nin suporá unha mingua cuantiicable no servizo ou explotación viaria, ao que hai que sumar o feito de que sexan autorizables novas construcións nesta especial franxa de terreo na que á súa vez non se permite o incremento de volume ás existentes. Co foco nesta polémica e a partir do incremento da liña límite de ediicación ata cen metros naquelas variantes ou estradas de circunvalación que teñan por obxecto evitar o paso por poboacións, o Goberno autonómico catalán presentou recurso de inconstitucionalidade (motivado na hipotética incompetencia urbanística derivada do determinado neste caso polo RXEs) considerando que se superaba así a zona de afección, coa inxerencia que iso suporía, cuestión que de forma artiiciosa o TC tivo que resolver19 a través dunha polémica clasiicación das estradas obxecto do conlito, como se de autovías ou vías rápidas se tratase. Parece que ese debate non foi obviado pola actual LEs, que ixa en cincuenta metros a liña límite de ediicación para estas variantes e anula así o especiicado no RXEs. 3.3 Limitacións ao dereito de construción As facultades do titular lindeiro relativas ás posibilidades construtivas que realmente pode levar a cabo abranguen boa parte das posibilidades de gozo do seu dereito de propiedade. Atopámonos ante un concepto material extenso que debe ser acoutado en atención tanto ao elemento viario de afección como á casuística máis común, clasiicando para iso 66 18 En certos casos, tratándose de autovías ou autoestradas, a distancia de cen metros pode xerar confusión, á vista da STSX de Castela e León, con sede en Valladolid, do 8 de outubro de 1999, que nos seus FX 2.º e 3.º aclara e reafirma o contido na LEs de aplicación, de igual contido que a actual ao respecto. 19 Vid. STC 65/1998, do 22 de abril, FX 16.º REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Víctor Rodríguez Albán a actividade construtiva e diferenciando as obras de acceso, as relacionadas con elementos publicitarios e as ediicatorio-construtivas, onde ademais das restricións especíicas ás que se ven sometidas as posibilidades construtivas cabe destacar os elementos de peche pola súa habitual conlitividade. Especial consideración merecen o uso relativo ás obras de acceso á propia estrada en todo caso autorizables, que gozou dunha especial consideración desde a Lei 25/1988 de estradas dada a súa incidencia na seguridade viaria, promovendo un tratamento cambiante da normativa respecto á admisibilidade de acceso tanto ás propiedades lindeiras como respecto de vías de servizo ou vías colectoras de luxos de tráico. E así foron obxecto de desenvolvemento normativo, tanto no ámbito estatal20 como no autonómico21, os instrumentos necesarios para levar a cabo a restrición de accesos exixida. Sen dúbida, mantense actualmente aínda unha falsa percepción por parte dos lindeiros e á súa vez usuarios da estrada baseada no dereito de acceso a esta como elemento de valor debido en contraprestación ás limitacións que á súa vez deben sufrir pola súa relación de proximidade coa vía; esta visión de correspondencia ou equilibrio de dereitos conigurou no seu día unha teoría xustiicatoria para denegar a indemnización debida pola limitación a que se ve sometido o dereito da propiedade lindeira coas estradas, pero carece de validez ante a determinación expresa actual da lexislación sectorial. ESTUDOS O conlito que xorde entre o dereito de acceso xenérico de toda propiedade privada como facultade inherente ao seu uso e desfrute e a supresión ou denegación de acceso por parte da Administración quedou meridianamente resolto por vía xurisprudencial22 en conirmación da potestade e discrecionalidade administrativa para dirimir sobre os dereitos de acceso dos lindeiros xa que a norma non deixa lugar a dúbidas. Non resulta inhabitual o feito de que certas actuacións de mellora en estradas como ensanches, rectiicacións de curvas ou acondicionamentos xenéricos por tramos, cuxo in perseguido non é outro máis que o incremento da velocidade de traxecto ou a mellora da seguridade viaria, provoquen a supresión dos anteriores accesos directos ás propiedades lindeiras23, xa se correspondan estas con vivendas habituais ou establecementos mercantís, co indubidable prexuízo que iso ocasiona realmente24. Non obstante, iso non modiica o exercicio potestativo 20 Orde do 16 de decembro de 1997 pola que se regulan os accesos ás estradas do Estado, as vías de servizo e a construción de instalacións de servizos (modificada pola Orde FOM/1740/2006, do 24 de maio, e a Orde FOM/392/2006, do 14 de febreiro), de acordo coa cal tamén quedarían afectadas as novas estradas (construídas con posterioridade á entrada en vigor da Lei 25/1988, de estradas) en canto á prohibición de accesos directos se refire; non obstante, a actual LEs non inclúe estas, a diferenza doutros elementos como interseccións, vías de xiro ou carrís de cambio de velocidade, polo que non deberan ser recollidas en razón do xenérica que resulta tal definición. 21 Orde circular 1/2014 pola que se regulan os accesos na rede autonómica de estradas de Galicia. 22 De forma expresa e contundente menciónase así por exemplo na STS, Sala Terceira do Contencioso- Administrativo, Sección 6.ª, do 17 de abril de 1998: «... o que implica non xa a inexistencia de dereito ningún a que o acceso ao establecemento do demandante conservase a mesma configuración, senón que supón que este está obrigado pola citada lei a ter acceso ao seu establecemento a través dunha vía de servizo». 23 Como é o caso tanto da STS 6732/2003, do 30 de outubro, en que se reclama o dano provocado no predio respectivo pola privación do acceso directo a consecuencia das obras realizadas na estrada nacional, coa consideración de non indemnizable baseándose na doutrina reiterada en sentenzas previas do 25 de marzo de 1999 e do 17 de abril de 1998. 24 Vid. STS 6191/2006, do 11 de outubro, onde se solicita indemnización polos prexuízos derivados da perda de accesos a un establecemento desde a estrada como consecuencia dunha reordenación de accesos debido a unha mellora de trazado; séndolle expropiado parte do aparcadoiro e substituíndo o acceso anterior, non cabe indemnización polas perdas ocasionadas pola minusvalía producida no local hostaleiro, dado que só procedería no caso de privárselle totalmente dos ditos accesos. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 67 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas administrativo para proceder á supresión ou reordenación de accesos, debéndose recordar o exposto no artigo 36.11 da actual LEs, segundo o cal a obtención polos propietarios dun beneicio especial debido á construción dun acceso poderá ser repercutido a través da contribución especial correspondente. Pero, por outra parte, tampouco pode proceder a Administración á supresión dos accesos existentes con motivo de novas obras na vía sen facilitar alternativas aos lindeiros afectados. De tal forma, é posible o acceso mediante vías de servizo a teor do artigo 36 da LEs con excepción do caso en que estea suicientemente xustiicada a imposibilidade doutro tipo de acceso, onde será procedente, a falta dun estudo e posterior execución do necesario proxecto de reordenación, a indemnización correspondente25. A liña límite de ediicación fíxase desde a aresta exterior da calzada a unha distancia que varía segundo a clasiicación da estrada, abranguendo unha zona –de limitación á ediicación– na que se prohibe toda obra de construción, reconstrución ou ampliación e que en todo caso incluirá a zona de servidume, podendo verse reducida en función das realidades urbanísticas da área de afección, como xa se comentou. Respecto aos usos posibles nesta zona, quedan relegados á execución de obras de conservación e mantemento das construcións existentes, así como reparacións por razóns de ornato e hixiene dos inmobles logo de sometemento do proxecto á Dirección Xeral de Estradas. Calquera tipo de construción de nova planta, por enriba ou por debaixo da rasante, debe quedar relegada máis alá da liña límite de ediicación. Por outra parte, tanto a ediicación propiamente residencial como toda construción asimilada a ela quedarán sometidas ás zonas de servidume por inmisión acústica establecidas polo Ministerio de Fomento mediante a correspondente determinación dos mapas de ruído que se deinen na Lei 37/2003, do 17 de novembro, do ruído, en virtude do artigo 33.1 LEs. Esta zoniicación non garda relación ningunha coas zonas de protección obxecto de estudo e, en consecuencia, non se distingue nin se restrinxe a unha distancia concreta. Nela considérase que os titulares propietarios deben soportar a contaminación sonora procedente da infraestrutura viaria próxima posto que as inmisións acústicas poderán superar os obxectivos de calidade acústica aplicables ás correspondentes áreas e onde se poderán establecer restricións para determinados usos do solo, actividades, instalacións ou ediicacións, coa inalidade de cumprir os valores límite de inmisión. Estamos polo tanto ante unha restrición indirecta de efectos similares á zona de limitación á ediicación, cuxa introdución resulta novidosa na LEs. Na propia LEsG non aparecen integrados eses mapas de ruído, aprobándose con posterioridade o Decreto 106/2015, do 9 de xullo, sobre contaminación acústica, polo que haberá 25 68 É o caso do expresado na STS, Sala Terceira do Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, do 5 de abril de 2001, pola que o recorrente se ve privado do acceso directo á estrada pola transformación desta en autovía, alegándose a facultade da Administración para a reordenación dos accesos, «... pero a dita facultade non é omnímoda e arbitraria, senón que debe estar suxeita a razóns lóxicas; por iso a supresión sen buscar unha resolución alternativa e sen xustificación ningunha debe ser resolta mediante a condena á Administración a restablecer o acceso na forma que a seguridade da circulación o permita e a ser posible polo mesmo punto en que antes existía. Só nos supostos en que a construción do acceso non fose posible tecnicamente ou por razóns de seguridade, o que non se acreditou, a Administración non estaría obrigada a establecelo, pero si, pola contra, a indemnizar os prexuízos derivados do illamento do predio en cuestión». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Víctor Rodríguez Albán que cumprirá observar futuras modiicacións lexislativas para que sexan introducidas tales premisas. No que respecta aos elementos de cerramento, aínda que non constitúen unha especialidade dentro da normativa sectorial e son considerados como unha expresión máis de entre as posibilidades construtivas, o certo é que constitúen un obxecto habitual de interferencia co servizo público viario en conlito co dereito recollido no Código civil que todo propietario posúe para cercar ou pechar as súas herdades, polo que ben merece unha breve dedicación individualizada. No que se reire a obra nova, os cerramentos, como construcións que son, quedarán sometidos a autorización previa da Administración titular da estrada sempre que se pretenda a súa localización na zona de afección, debéndose ter en consideración á súa vez os condicionantes relativos a outros ámbitos sectoriais e en especial o ordenamento urbanístico. Respecto dos cerramentos preexistentes ás obras de modiicación ou ampliación das estradas, é posible que tras a intervención e conseguinte ampliación das diversas zonas de protección e translación da liña límite de ediicación (se existe un desprazamento lateral da calzada) estes poidan seguir na súa posición orixinal incluso ocupando áreas onde a súa construción non está permitida e sempre que non interiran na explotación ou seguridade viaria. ESTUDOS Na zona de limitación á ediicabilidade prohíbese todo tipo de obras; non obstante, é posible o establecemento de peches diáfanos fóra da zona de dominio público. De tratarse dun tramo urbano26 (ou travesía no caso de titularidade autonómica da vía), a liña límite de ediicabilidade determinarase e concretarase coa aliñación, sendo tarefa do planeamento urbanístico tanto a localización como as características da estrutura de cerramento. Neste caso, a limitación sobre as obras de peche recae sobre posibles incrementos deste, así como a súa reconstrución27 se se sitúa na zona de limitación á ediicabilidade, só podendo executarse labores de mantemento e conservación; se se trata da zona restante de afección, o muro poderá ser reparado ou mellorado, pero sen incremento de volume. De non poder manterse a localización primitiva do cerramento por consideracións da Administración titular da estrada, a LEsG alberga a posibilidade de que, en caso de que o dito cerramento gozase de autorización previa ás obras que motivan o seu desprazamento, poidan ser recolocadas no extremo da zona de dominio público (ou extremo da denominada adxacente) e polo tanto na zona de servidume, sempre baixo o estudo facultativo pertinente respecto ao servizo público viario. A publicidade pode englobarse dentro das construcións posibles existentes nas zonas de protección do dominio público viario, debendo diferenciarse dous feitos distintos, como son o elemento soporte, que se identiicará, polo xeral28, coa construción ou ben inmoble 26 Debe destacarse que para a LEsG e en contraposición coa LEs, nos tramos urbanos, isto é, os que transitan por terreos coa dita clasificación urbanística, non existen zonas de protección da estrada, quedando reducida ao dominio público e con fixación da aliñación segundo o planeamento en coincidencia coa liña límite de edificación. 27 En relación co termo reconstrución fronte á reparación, véxase a STSXG 9667/2000, do 7 de decembro, FX 3.º e 4.º, onde na zona de servidume se leva a cabo unha mellora e incremento de volume no muro xa existente e sen autorización previa, «... o que revela unha actuación que claramente excede o que se puidese considerar como mera reparación, conservación ou mellora...». 28 Malia que o artigo 90 RXEs tamén ten en conta os rótulos ou imaxes soportados en vehículos, que non terán a cualificación de publicidade. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 69 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas e a publicidade en si mesma como elemento intanxible, prohibida polo artigo 37 LEs fóra dos tramos urbanos e sempre que sexa visible desde a calzada29, co in de evitar captar a atención dos condutores e pór así en risco a seguridade viaria. A diferenciación entre o soporte e a publicidade pode dar lugar a confusións varias entre o lugar de localización do primeiro e a visibilidade do segundo. Así, é posible que un panel publicitario situado máis alá da zona de afección e debidamente legalizado sexa visible desde a calzada, e polo tanto susceptible de incorrer en infracción da norma; pero nestes casos tamén debera atenderse á visibilidade real do contido, posto que, se a distancia fai imposible a lexibilidade do obxecto publicitario, cabería preguntarse se realmente iso provoca unha efectiva desviación da atención por parte do condutor. Tamén se pode producir a confusión entre o elemento soporte e a publicidade, posto que aquel constitúe esta, polo que haberá que someter a dita obra á maior restrición producida entre a visibilidade e a autorización pertinente en función da zona de protección (á marxe do cumprimento doutro tipo de legalizacións sectoriais). Por último, cabe destacar os rótulos30 dos establecementos mercantís ou industriais situados nos ediicios ou terreos ligados á actividade correspondente. Mentres que a LEs os permite de forma xeral en tramos non urbanos e con reservas potestativas relativas á seguridade viaria ou á explotación nas travesías, a LEsG só os permite se a ediicación que lle dá soporte se atopa máis alá da liña límite de ediicación. 4 O réxime expropiatorio 4.1 A expropiación fronte ás limitacións da propiedade A expropiación foi conigurada no noso ordenamento xurídico como un sistema amplo de garantía do patrimonio do particular onde non só a translación do dominio, senón tamén a imposición de servidumes, as ocupacións temporais ou a subtracción de certas facultades da propiedade teñen cabida na súa concepción. E así, ademais da expropiación plena necesaria para a integración do dominio público viario, nada obsta á súa aplicación na adxacencia, como se expón ao inal deste capítulo. Dado que lle corresponderá á lei deinir31 o contido do dereito de propiedade segundo o precepto constitucional, serán as leis de estradas as que determinen a afección sobre os lindeiros do dominio público viario, debendo interpretarse en directa correspondencia o expropiable e o indemnizable, pois non hai expropiación sen compensación. O feito xurídico materializado na privación ou negación dalgunha das facultades de uso preexistentes á intervención administrativa a favor do titular lindeiro é común tanto á ex29 70 A diferenza da anterior Lei de estradas, que abranguía todo o dominio público. 30 Quedan en todo caso excluídos aqueles que conteñan comunicación adicional tendente a promover a contratación de bens ou servizos. 31 Confirmado por xurisprudencia recente segundo a STS 1453/2016, do 4 de abril: «... que esta sala xa ten declarado que os prexuízos derivados das limitacións legais establecidas para os terreos próximos ás estradas non son susceptibles de indemnizacións, pois eles derivarían da propia construción da estrada e non do instituto expropiatorio do exercicio do cal aquí se trata...». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Víctor Rodríguez Albán propiación como á igura das limitacións da propiedade, constituíndose a contraprestación como o elemento diferenciador32 ao inal. Fronte á xeneralidade e previsibilidade causal emanada da determinación legal exixida á expropiación, a limitación da propiedade toma forma a través da autorización, que, se ben restrinxe usos ou dereitos con independencia da súa titularidade, deberá ser particularizada en cada caso en razón do seu procedemento. Só naqueles casos en que a propia lei especiique prohibicións de uso ou actividade, poderá anticiparse o efecto da limitación, pois a discrecionalidade da autorización non pode contravir a lei que a ampara. 4.2 A función social como teoría negatoria da indemnización Sustentada no contido circunstanciado do dereito dos titulares, a función social da propiedade representa a preeminencia dos intereses xerais sobre os particulares (a presenza do dominio público viario neste caso), lexitimando a imposición de determinadas obrigas ao particular, prohibicións de facer ou abstencións que puidesen pór en perigo o in social atribuído á propiedade baixo o paraugas constitucional. ESTUDOS Así como a expropiación forzosa toma causa na utilidade pública –non cuestionada aquí– contida no propio patrimonio do propietario, requiríndose unha contraprestación para o reequilibrio do principio de igualdade, a igura da limitación da propiedade requiriu de argumentacións33 máis soisticadas que concluíron sempre nun mesmo resultado, a negación da correspondente indemnización. A función social conectou coa utilidade pública de forma directa e plena en ámbitos sectoriais que se ven identiicados de forma directa con aspectos culturais e humanos que non requiren de maiores xustiicacións artiiciosas ou mesmo do socorrido emprego da cláusula constitucional de sometemento da riqueza ao interese xeral, que en última instancia podería absorber calquera tipo de actividade. E baixo esta premisa foron obxecto de desenvolvemento legal as augas continentais, a zona marítimo-terrestre, os espazos naturais, o patrimonio histórico-cultural, o aproveitamento urbanístico e, con maior polémica, as reformas agrarias. Pero no relativo ás estradas, nin constitúen un ben natural ou histórico (só predicable dos camiños que gozan desa condición) nin os terreos polos que transitan teñen unha especial capacidade de atracción destas posto que non hai predios máis proclives que outras para albergar o espazo público viario34. 32 Malia que o carácter indemnizable como criterio distintivo entre as categorías da limitación e a expropiación non goza de unanimidade entre a doutrina, autores de referencia como GARCÍA DE ENTERRÍA chegaron a establecer como nota característica propia das limitacións precisamente a non indemnizabilidade, vid. MARTÍNEZ-CARRASCO PIGNATELLI, C., Carreteras, su régimen jurídico, cit., p. 285. 33 Superadas certas teses de entre as que destacou a consideración do lindeiro como beneficiario-usuario pola súa privilexiada posición respecto á vía, a teoría da xeneralidade persistiu ata principios deste século como un argumento artificioso e formal, amparado no numeroso das afeccións e que perde valor tras as conclusións emanadas da STC 227/1998, do 29 de novembro. 34 Non obstante, debe terse en conta que, cando a estrada estea circundada polo espazo urbano, o sistema de compensación de cargas e a afección plena do territorio a escala local polo instrumento de planeamento logran restaurar o principio de igualdade fronte ás limitacións á propiedade. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 71 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas En todo caso, trátase dunha decisión discrecional administrativa, a través da técnica do planeamento ou da programación e os seus estudos correlativos35, a que trae causa da adopción dun ou outro trazado. E esta debera ser a razón deinitiva para rexeitar o emprego da función social, dado que a atribución dese potencial de restrición intrínseca da propiedade supón privar o lexislador de cumprir o seu mandato respecto do dereito de propiedade, que non é outro que deinilo positivamente. 4.3 A habilitación da indemnización expropiatoria na adxacencia segundo a normativa sectorial Tradicionalmente as únicas expropiacións contempladas máis alá do espazo de dominio público de forma persistente nas sucesivas normas de estradas e sen transmisión da titularidade relaciónanse coas ocupacións temporais ou expropiacións non plenas, desenvolvidas polo RXEs no seu artigo 81 e con base tanto na normativa estatal como autonómica. Correspóndense estas con actuacións indemnizables polo uso en razón do servizo en canto á súa efectiva realización por parte da Administración na zona de servidume. Por outra banda, a prohibición de construír á que se someten os afectados pola determinación da zona de limitación da ediicabilidade resulta indemnizable de non poder exercer o dito dereito noutras localizacións en atención ao ordenamento urbanístico. A supletoriedade doutras normas en relación co ámbito sectorial de afección provocou que esa indemnización non sempre quedase recollida nas normas de estradas36, e incluso na actual LEsG, e, a diferenza da LEs, segue sen mencionarse tal posibilidade mediante a negación de toda indemnización con carácter xeral polas restricións sufridas a consecuencia da deinición da liña límite de ediicación, polo que deberá seguir sustentándose esa contraprestación por vía xurisprudencial37. En todo caso, resultará «... imprescindible a acreditación de que na porción restante do predio resulta imposible concentrar a ediicabilidade que ten asignada no planeamento urbanístico...», cláusula de habitual emprego en distintas sentenzas38 ditadas polo TS. Polo que se reire á zoniicación de servidume acústica e os seus efectos indirectos restritivos respecto da ediicación residencial, a LEs habilita a correspondente indemnización polas ditas limitacións sempre que os afectados acrediten tanto o menoscabo dos seus dereitos como a imposibilidade do seu exercicio noutras localizacións. 72 35 Os estudos informativos (artigo 11 LEs) son os documentos técnicos, xurídicos e económicos que recollen e valoran as distintas alternativas ao trazado formulado; e nesa valoración serán tidos en conta, entre outros, o impacto ambiental ou a ordenación do territorio, pero non como contido básico único ou predominante, pois os condicionantes técnicos ou económicos constitúense ao final como os elementos decisores principais. 36 Xa a Lei de autoestradas de 1972 e a Lei de 1974 de estradas (de forma anómala e inxusta, dado que só toma en consideración as autovías e autoestradas en detrimento do resto de estradas) contemplaban esa indemnización, sendo acomodada polo Regulamento de estradas de 1977 á Lei do solo de 1976, malia que isto non tivo continuidade coa Lei de estradas de 1988, que non só non trata esa indemnización, senón que mediante o seu desenvolvemento regulamentario (RXEs) no seu artigo 87 a nega. 37 Pero a xurisprudencia seguiu mantendo o seu apoio ao texto legal do Regulamento de 1977 amparándose na correcta interpretación da Lei do solo, vid. STS 2943/2001, do 7 de abril, STS 7609/2002, do 16 de novembro, STS 1230/2003, do 24 de febreiro. 38 Entre outras, STS 1230/2003, do 24 de febreiro, ou STS 7609/2002, do 16 de novembro. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Víctor Rodríguez Albán O impacto desa previsión compensatoria será en todo caso moi escaso, dado que, por unha parte, os mapas de ruído son previsións establecidas para vías de comunicación de grandes aglomeracións de poboación e, por outra, a LEsG non recolle tal previsión indemnizatoria. Cabe destacar a distinta natureza da indemnización que se está a tratar neste punto relativa á ediicabilidade expectante fronte ás compensacións por contaminación sonora como resultado da construción de infraestruturas sobre as propiedades lindeiras, que en todo caso se identiican con indemnizacións expropiatorias39 dada a obvia previsibilidade dos prexuízos sufridos con ocasión da circulación de vehículos. Unha compensación esta última que, malia poder formar parte do prezo xusto, tamén poderá ser evitada mediante as correspondentes xustiicacións relativas ás medidas ambientais previstas no proxecto40. A concisión empregada pola LEs en continuidade coa técnica lexislativa habitual na dita normativa sectorial deberá ser completada co regulamento respectivo para poder comprender o alcance desta nova cláusula que, aínda que se sitúa no artigo 33 da LEs relativo á zona de limitación á ediicabilidade, representa un avance moi destacable a favor da indemnización por adxacencia. Aínda así, os seus efectos serán escasos dado que esta nova posibilidade non ten efectos retroactivos e non deixa de ser unha medida que se desenvolve ao mesmo tempo que se dá practicamente por rematada a ampliación da rede de estradas por parte da Administración xeral do Estado. ESTUDOS Pero, sen lugar a dúbidas, a novidade lexislativa sitúase na posibilidade de indemnización da depreciación orixinada nos predios contiguos como consecuencia das modiicacións ou creacións de novas estradas levadas a cabo a partir da entrada en vigor da norma, polo menoscabo sufrido no estatuto xurídico da propiedade. Tamén cumprirá observar a interpretación que se faga da Lei 8/1972, do 10 de maio, de construción, conservación e explotación de autoestradas en réxime de concesión, aínda vixente, respecto da depreciación agora admitida na LEs e non relectida naquela, aínda que non parece coherente que se produza un tratamento desigual, xa que a única diferenza reside no réxime de concesión. En contraposición e co in de evitar remisións ao RXEs, de forma clara e irme o artigo 42 da LEsG establece que as limitacións establecidas pola determinación das distintas zonas de protección e os usos restrinxidos por estas non alteran a situación de propiedade preexistente nin a súa titularidade, á vez que non xeran dereito de indemnización ningún. Desta forma, a norma autonómica desmárcase da posición aperturista emprendida pola LEs a favor da indemnización por adxacencia, sen dúbida no entendemento de que, en materia de investimento de infraestrutura viaria, nin foron concluídas as obras de estradas principais 39 Vid. STS 6013/2002, do 21 de setembro, FX 1.º: «... sobradamente séndolle coñecida a aquel representante a doutrina xurisprudencial sobre a indemnizabilidade dos prexuízos causados polo impacto sonoro derivado da execución das vías públicas (sentenzas desta Sala do Tribunal Supremo do 19 de xullo de 1997 –recurso de casación 9285/92– e 25 de novembro de 1997 –recurso de apelación 1455/92–, fundamento xurídico decimo terceiro)». 40 Vid. STSXG 5404/2008, do 16 de xaneiro, FX 4.º REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 73 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas vertebradoras da Comunidade Autónoma de Galicia, nin a fortaleza orzamentaria autonómica é comparable coa capacidade de endebedamento da Administración xeral do Estado. 5 Conclusións Fronte ás expectativas de revalorización dos predios contiguos ás estradas, antano maioritariamente compartidas e fundadas en hipotéticos dereitos preferentes de acceso e perspectivas urbanísticas sen base legal, en lóxica e relexiva interpretación das actuais normas sectoriais que regulan e restrinxen o dereito de propiedade dos titulares lindeiros só pode identiicarse a presenza do dominio público viario como unha carga ou gravame, sen dúbida causa de depreciación en todo estudo ou taxación debidamente razoado. De forma continuada, as prescricións legais non situaron esas afeccións no ámbito da institución expropiatoria, negando así calquera contraprestación posible aos propietarios de predios próximos á vía polas restricións sufridas. A argumentación baseada na función social coniguradora do dereito de propiedade, satisfactoriamente esgrimida noutros sectores, non goza de axeitado encaixe no ámbito viario posto que se esvaece o elemento natural e queda comprometido o principio de igualdade fronte a unha decisión que, en todo caso, resulta dunha determinación administrativa discrecional. Pero, ademais, esas limitacións non tiveron unha contestación social xurisdicionalmente activa en comparación con outros campos tamén gobernados pola igura das limitacións á propiedade. Sen dúbida niso tivo inluencia a percepción, hoxe caduca, dunha contraprestación en especie polo aparente beneicio outorgado pola situación de adxacencia, ademais do carácter silente que presentan as ditas restricións, só postas de manifesto xa que o titular pretende materializar algunha das súas facultades de gozo emanadas do dereito de propiedade e que, aínda así, requiren de conirmación ou concreción a través do iltro da autorización administrativa. En canto á normativa sectorial, as recentes aprobacións respectivas coniguran un panorama que emprendeu unha diverxencia notable na regulación viaria, especialmente no espazo urbanístico, onde a norma autonómica resulta máis permeable aos instrumentos urbanísticos de xestión local. Pero será no ámbito das limitacións nas zonas de protección onde se produza unha deriva máis relevante arredor da indemnización por depreciación nos predios lindeiros como consecuencia do menoscabo no estatuto xurídico da propiedade, respecto das obras ou modiicacións levadas a cabo con posterioridade á entrada en vigor da norma estatal, aspecto innovador da LEs e que pode supor un cambio de postura en canto á indemnización por limitacións á propiedade. A causa parece residir na consideración por parte do Ministerio de Fomento de terse chegado a completar de xeito suiciente as infraestruturas que comprenden a Rede Xeral do Estado, xa que o sistema actual satisfai sobradamente as necesidades futuras a medio prazo. A igual e contraria conclusión debe chegarse no caso das comunidades autónomas, especialmente na Comunidade Autónoma de Galicia. A crise económica e a consecuente redución do investimento por parte da Administración non permitiron inalizar diversos corredores 74 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Víctor Rodríguez Albán internos necesarios para completar a Rede Autonómica Primaria estratéxica, polo que non parece previsible que nun futuro próximo a LEsG, mediante as modiicacións oportunas, albergue a posibilidade de indemnización polas restricións infrinxidas na adxacencia. Aínda que, pola contra, as determinacións da norma estatal tamén poden pór en cuestión esas diverxencias e inluír en posibles modiicacións en defensa do principio de igualdade no plano da xustiza comparativa. 6 Bibliografía BOBES SÁNCHEZ, M.ª J., La teoría del dominio público y el derecho de carreteras, Iustel, Madrid, 2007. MARTÍNEZ-CARRASCO PIGNATELLI, C., Carreteras, su régimen jurídico, Montecorvo, Madrid, 1990. ESTUDOS PONCE SOLÉ, J., “Algunas consideraciones jurídicas sobre los caminos de uso público y titularidad municipal”, Cuadernos de derecho local, n. 15, 2007. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 75 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 53 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas Laws 39 and 40 of 2015 and public universities: their exclusion from the field of public Administration and derived consequences Profesor asociado de Dereito Administrativo Universidade de Girona (Cataluña, España) albert.llado@udg.edu Recibido: 09/05/2017 | Aceptado: 20/06/2017 ESTUDOS ALBERT LLADÓ MARTÍNEZ Resumo: O artigo estuda o alcance e as consecuencias dos cambios introducidos polas leis 39 e 40 de 2015, do procedemento administrativo das administracións públicas e do réxime xurídico do sector público, respectivamente, sobre o réxime xurídico das universidades, a partir da exclusión destas institucións da consideración de administracións públicas. En primeiro lugar, constátase que esta exclusión existe, derivada do ámbito subxectivo de aplicación ditado en ambas as dúas leis. Seguidamente, detállanse as implicacións que comporta esta exclusión, así como o seu alcance e efecto sobre diferentes ámbitos da actuación universitaria, ao estar boa parte das disposicións de ambas as dúas leis dirixidas especificamente ás administracións públicas e non ser, polo tanto, de aplicación supletoria ás universidades públicas por teren sido excluídas desta condición. As solucións que aquí se propoñen aos graves problemas que derivan do anterior pasan preferiblemente pola modificación destas leis para volver considerar as universidades como administracións públicas ou, polo menos, non excluílas de xeito explícito desta condición. Non facelo implica privar as universidades de boa parte das potestades e garantías que as novas leis lles reservan ás administracións públicas. Palabras clave: dereito administrativo, universidades, Administración pública, goberno universitario, xestión universitaria. Resumen: El artículo estudia el alcance y las consecuencias de los cambios introducidos por las leyes 39 y 40 de 2015, del procedimiento administrativo de las administraciones públicas y del régimen jurídico del sector público, respectivamente, sobre el régimen jurídico de las universidades, a partir de la exclusión de estas instituciones de la consideración de administraciones públicas. En primer lugar, se constata que esta exclusión existe, derivada del ámbito subjetivo de aplicación dictado en ambas leyes. Seguidamente, se detallan las implicaciones que comporta esta exclusión, así como su alcance y efecto sobre 77 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas diferentes ámbitos de la actuación universitaria, al estar buena parte de las disposiciones de ambas leyes dirigidas específicamente a las administraciones públicas y no ser, por tanto, de aplicación supletoria a las universidades públicas por haber sido excluidas de esta condición. Las soluciones que aquí se proponen a los graves problemas que se derivan de lo anterior pasan preferiblemente por la modificación de estas leyes para volver a considerar las universidades como administraciones públicas o, por lo menos, no excluirlas de manera explícita de esta condición. No hacerlo implica privar a las universidades de buena parte de las potestades y garantías que las nuevas leyes reservan a las administraciones públicas. Palabras clave: derecho administrativo, universidades, Administración pública, gobierno universitario, gestión universitaria. Abstract: This article examines the scope of the changes introduced by Laws 39/2015 and 40/2015, of the administrative procedure of public administrations and the legal system of the public sector respectively, and the consequences of these changes on the legal regime of public universities, mainly due to the exclusion of these institutions from being considered public administrations. The study first confirms that this exclusion exists, derived from the scope of application issued in both laws. Next, I study the implications of this exclusion, as well as its scope and effects on the different areas of university activity. The preferred solution to these serious problems would preferably include the modification of these laws returning to the universities the consideration of public administrations or, at least, not to exclude them explicitly. Failure to do so implies depriving universities of many of the powers and guarantees that the new laws reserve to public administrations. Key words: administrative law, universities, public Administration, higher education. Sumario: 1 Introdución. 2 Consideración xurídica das universidades na historia recente. 3 Consideración xurídica das universidades nas leis 39 e 40 de 2015. 4 A exclusión das universidades da condición de administracións públicas. 4.1 Administración pública versus administración. 4.2 Unha exclusión non motivada e non solicitada. 4.3 Unha exclusión contraditoria co resto do ordenamento xurídico universitario. 5 O dano causado débese reparar, non empeorar: as leis universitarias non deben crear un dereito administrativo paralelo. 6 As consecuencias da aplicación das leis 39 e 40 sobre diversos ámbitos universitarios e algunhas aclaracións para o seu exercicio. 6.1 A estrutura orgánica das universidades: os órganos colexiados. 6.2 O rexistro administrativo. 6.3 As garantías do silencio administrativo e da revisión de oficio dos actos. 6.4 A contratación administrativa. 6.5 A potestade disciplinaria. 6.6 O patrimonio universitario e a responsabilidade patrimonial. 6.7 O persoal docente, investigador e de administración da universidade. 6.8 A potestade regulamentaria das universidades. 7 Conclusións. 8 Bibliografía. 1 Introdución A aprobación e entrada en vigor das novas leis que coniguran o réxime xurídico do sector público e o procedemento administrativo común das administracións públicas, respectivamente Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público (en diante L40/2015) e Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (en diante L39/2015), supuxeron un novo movemento na táboa de nomenclaturas e categorizacións das institucións que forman a estrutura dos entes públicos. Principalmente, o feito de retirarlles ás universidades a condición de Administración pública provoca unha serie de consecuencias de máxima importancia que deben ser atendidas con urxencia para que estas institucións poidan seguir desenvolvendo as súas funcións con seguridade xurídica e baixo as garantías previstas polo dereito administrativo para as administracións públicas. 2 Consideración xurídica das universidades na historia recente Aténdonos concretamente á institución da universidade, a súa clasiicación na historia recente baixo unha forma concreta ou dentro dunha categoría especíica de entidade pública non foi formalmente ben resolta por ningún marco xurídico, universitario ou administrativo. Efectivamente, e sen pretender ser exhaustivo, un repaso ás diferentes formas en que as 78 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez universidades públicas foron deinidas ao longo do último século dá unha idea de como foi de espesa e cambiante a deinición da súa natureza xurídica1: - 1943: “corporación de mestres e escolares”, segundo a Lei sobre ordenación da universidade española, que “terá plenitude de personalidade xurídica en todo o que non estea limitado pola lei e sempre dentro do exercicio das súas funcións universitarias”. - 1962: “organismo autónomo”, do tipo que desenvolve os servizos que lle son encomendados vía subvencións consignadas nos orzamentos do Estado e polas taxas, recargas e outros que teña establecidos, segundo o Decreto 1348/1962, do 14 de xuño, polo que se dá cumprimento ao disposto na disposición transitoria sexta da Lei de réxime xurídico de entidades estatais autónomas, do 26 de decembro de 1958, e se aproba a clasiicación das ditas entidades. - 1970: “terán personalidade xurídica e patrimonio propio” e “gozarán de autonomía” baseándose na cal “terán plena capacidade para realizar todo tipo de actos de xestión e disposición, sen máis limitacións que as establecidas polas leis”, segundo a Lei xeral de educación, coñecida como Lei Villar Palasí. Con esta lei introdúcese no marco normativo a igura dos estatutos das universidades. - 1983: “están dotadas de personalidade xurídica e desenvolven as súas funcións en réxime de autonomía”, segundo a Lei de reforma universitaria (LRU) dese ano, xa ditada coa Constitución de 1978 en vigor. ESTUDOS - 1970-1971: “organismo autónomo”, “corporación de dereito público” e/ou “entidade de dereito público”, segundo os diferentes estatutos que aproban as universidades a partir da Lei Villar Palasí. - 1985: “entidades de dereito público que teñen personalidade xurídica e patrimonio propios”, “entes públicos institucionais”, “corporación de dereito público” ou “institución de dereito público”, segundo os estatutos aprobados polas universidades a partir da LRU. - 2001: “están dotadas de personalidade xurídica e desenvolven as súas funcións en réxime de autonomía”, segundo a Lei orgánica de universidades (LOU), que reproduce a deinición empregada na LRU de 1983. - 2001-: “entidade de dereito público que ten personalidade xurídica e patrimonio propios”, “institución de dereito público con personalidade xurídica e patrimonio propio”, entre outras deinicións, nos estatutos aprobados a partir da LOU de 2001 e posteriores. Esta diversidade de caracterizacións fai referencia unicamente ao disposto na normativa: durante todos estes anos a xurisprudencia foi acuñando tamén formas diferentes de referirse á institución universitaria. Así, o Tribunal Supremo (STS do 10 de maio de 1988, ar. 4144) cualiicounas de “administración independente” e, na STS do 1 de decembro de 2003, de “entidades de dereito público” vinculadas á Administración xeral do Estado ou á da correspondente comunidade autónoma. O Tribunal Constitucional, na STC 101/2003, do 1 Da recompilación que presenta con maior detalle TARDÍO PATO, J. A., “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y de procedimiento administrativo común?”, Documentación Administrativa, n. 2, xaneiro-decembro, 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 79 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas 2 de xuño, fai unha descrición en que cualiica a natureza das universidades de “peculiar”, explicando que as considera “administración institucional”, “organismo autónomo”, e que pola súa organización se parecerían máis ás “corporacións”. Pola súa banda, o Consello de Estado cualiicou as universidades, ao ditaminar no seu día sobre estatutos emitidos en desenvolvemento da LRU, de “entes administrativos autónomos”, que non eran asimilables aos “organismos autónomos”. E todo isto sen nin sequera entrar a considerar todo o que se escribiu sobre o tema por parte da doutrina, que reproduce e abunda no uso de todas estas cualiicacións e clasiicacións. 3 Consideración xurídica das universidades nas leis 39 e 40 de 2015 Visto o ampla variedade de consideracións que recibiu a natureza xurídica da universidade, imos ver que din agora as aínda recentes leis básicas administrativas, que achegaron a última novidade á lista e, sobre todo, se a nova cualiicación debe signiicar cambios importantes na consideración e no funcionamento das institucións universitarias. Ambas as dúas leis prevén un ámbito de aplicación subxectiva practicamente idéntico e fano no mesmo número de artigo, o segundo, dirixíndose algunhas precisións especíicas ás entidades de dereito privado vinculadas ou dependentes das administracións públicas, e un apartado para as corporacións de dereito público, este último unicamente na L39/2015. A primeira concreción en canto ás universidades públicas é notable porque son mencionadas no apartado c) do punto 2, onde se di que “se rexen pola súa normativa especíica e, supletoriamente, polas previsións desta lei”. Obviamente, esta é unha airmación importante, á que haberá que referirse cando nos empecemos a facer preguntas derivadas doutros apartados cos que se relaciona directamente. E neste mesmo artigo segundo de ambas as dúas leis atópase tamén o aspecto que suscitará máis preguntas e dúbidas. Nel exponse, así o anuncia o seu título, o ámbito subxectivo de aplicación destas normativas. Concretamente, os apartados que coniguran os suxeitos a que é de aplicación din: “1. Esta lei aplícase ao sector público, que comprende: a) A Administración xeral do Estado. b) As administracións das comunidades autónomas. c) As entidades que integran a Administración local. d) O sector público institucional. 2. O sector público institucional está integrado por: a) Calquera organismo público e entidades de dereito público vinculados ou dependentes das administracións públicas. b) As entidades de dereito privado vinculadas ou dependentes das administracións públicas (...). 80 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez c) As universidades públicas, que se rexen pola súa normativa especíica e, supletoriamente, polas previsións desta lei”. Así pois, estas leis aplícanse ao sector público institucional; e as universidades forman parte do sector público institucional. Porén, o apartado 2c establece que estas leis só serán de aplicación supletoria ás universidades, que se rexen en primeiro lugar pola súa normativa especíica. Atopamos aquí, polo tanto, o primeiro elemento que nos fará xurdir dúbidas sobre o alcance da aplicación desta nova normativa administrativa acerca das universidades públicas. Efectivamente, no apartado 3 do mesmo artigo segundo establécese que non son os que teñen a consideración de Administración pública: “3. Teñen a consideración de administracións públicas a Administración xeral do Estado, as administracións das comunidades autónomas, as entidades que integran a Administración local, así como os organismos públicos e as entidades de dereito público que prevé a letra a) do apartado 2”. ESTUDOS Non obstante, e malia ser unha redacción ambigua e que necesita concreción posterior, este primeiro elemento conigurador do réxime xurídico universitario non motivaría por si só unha análise sobre o alcance da aplicación da normativa, menos aínda cando, como vimos, a institución universitaria está acostumada a navegar nestas augas de ambigüidade en canto á súa consideración e a encontrarse regulada desde máis dun nivel, a través da lei orgánica que desenvolve a institución, e mais as leis administrativas vixentes en cada momento que ordenan o seu funcionamento, as leis autonómicas como no caso da LUC en Cataluña, as diversas normativas sectoriais e os seus propios estatutos. O que crea un nivel alarmante de dúbida, e que xera preguntas máis alá do que poderiamos considerar habitual para a institución, é a exclusión que se produce de xeito explícito neste artigo 2 de ambas as dúas leis, unha exclusión explícita das universidades da condición de Administración pública, disposición que é totalmente inaudita na lexislación posconstitucional. As universidades, que se atopan listadas na letra c) do apartado 2, quedan así excluídas deste punto e non teñen, polo tanto, a consideración de Administración pública. Esta si é unha previsión legal que xera dúbidas razoables e que baixo o meu parecer é merecedora, polo menos, dun repaso polas cuestións que a primeira vista parecen destinadas a suscitar controversias, e que poderían dar lugar a actuacións ou interpretacións diversas e problemáticas. En primeiro lugar, a partir do que vimos que se dispón no artigo 2 de ambas as dúas leis L39/2015 e L40/2015, podemos resumir que as universidades: a) se atopan englobadas dentro do sector público institucional, ao que lle son de aplicación as leis 39 e 40 de 2015. Pero só lle serán de aplicación supletoria, xa que se rexen en primeiro lugar pola súa propia normativa. b) non teñen a consideración de administracións públicas. Acábase de perilar a súa renovada natureza coa actual Lei orgánica 4/2007, do 12 de abril, pola que se modiica a Lei orgánica 6/2001, do 21 de decembro, de universidades (LOMLOU), que estipula que están dotadas de personalidade xurídica e desenvolven as súas funcións en réxime de autonomía e de coordinación entre todas elas, segundo a redacción vixente do seu artigo 2. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 81 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas 4 A exclusión das universidades da condición de administracións públicas 4.1 Administración pública versus administración A partir desta coniguración podemos empezar a facernos preguntas. En primeiro lugar, sobre o alcance concreto da supletoriedade das leis L39/2015 e L40/2015: ao longo destas dúas leis existe un bo número de apartados e preceptos que están explicitamente dirixidos ás administracións públicas. Vimos que estes mesmos textos legais lles negan esta condición ás universidades públicas; signiica isto que tales apartados non serán de aplicación supletoria ás universidades? É dicir, as leis 39 e 40 de 2015 deberán ser aplicadas de forma supletoria ás universidades (como di o artigo 2.2 c) pero non lles serán de aplicación aqueles apartados e artigos dirixidos explicitamente ás administracións públicas (xa que o artigo 2.3 di que as universidades non o son)? Porque, efectivamente, estas dúas leis marcan unha diferenciación entre os termos “administración” e “Administración pública”, dous conceptos que foron empregados tradicionalmente como sinónimos nos textos que tratan o dereito administrativo, pero sobre os que as L39/2015 e L40/2015 marcan unha liña divisoria, falando sempre desde o punto de vista das universidades, ao establecer qué administracións (termo xenérico) teñen a condición de administracións públicas (termo reforzado). E, como vimos, as administracións das universidades non se atopan neste último grupo. Isto representa un aspecto central do problema, e é «o que para os efectos prácticos priva de lexitimación as universidades en canto á aplicación das previsións arredor dos actos administrativos, os seus requisitos, eicacia e executividade, así como o réxime de actuación dos interesados» e das correspondentes á ordenación do procedemento administrativo común. En resumo, os aspectos básicos e comúns que rexen a actuación das administracións públicas e as súas relacións entre elas e cos axentes externos. Para afondar un pouco máis no problema, cómpre comezar pola deinición da categoría Administración pública que crean ambas as dúas leis no artigo 2.3. Non é que se faga unha deinición do seu contido ou das súas características, pero o importante é que se establece a categoría e que no mesmo artigo se escribe a lista pechada dos entes que terán esta consideración de Administración pública. O resto de entidades que aparecen no mesmo artigo 2 pero noutros apartados, por exclusión, non pertencen a esta categoría. Por outra banda, todos os entes que aparecen nos artigos 2.1 e 2.2 se atopan comprendidos no sector público, universidades incluídas. Curiosamente, o concepto sector público só aparece fóra do preámbulo da L39/2015 neste artigo segundo, e posteriormente unicamente cando se menciona a L40/2015. Nesta última si que aparecen numerosas disposicións que se dirixen aos entes incluídos no ámbito do sector público. Sendo boa parte desta lei de aplicación exclusiva á Administración xeral do Estado, moitos destes preceptos están dirixidos a esta de forma singular, mentres que moitos outros fan referencia só ao sector público institucional do Estado, das comunidades autónomas e os entes locais. En canto ás universidades como integrantes do concepto sector público, é destacable a previsión do artigo 81.1 da L40/2015, en que se detallan os principios a que están 82 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez sometidas estas entidades, case todos de transfondo económico: principio de legalidade, de eiciencia, de estabilidade orzamentaria, de sustentabilidade inanceira, de transparencia na xestión e, en materia de persoal, as limitacións previstas na lexislación orzamentaria. Non hai outras prerrogativas ou disposicións dirixidas á universidade, máis alá do –limitado– carácter supletorio xeral de ambas as dúas leis exposto no artigo 2.2 c). Polo tanto, cando estudamos esta lexislación básica desde a óptica da administración universitaria, debemos diferenciar cando os seus preceptos fan referencia ás administracións (en que a universidade se poderá considerar incluída, porque podemos entender que se reire a administracións do sector público), daqueles en que se fai mención concreta das administracións públicas, xa que nesta categoría non se conta a universidade. Alí onde as leis 39 e 40 de 2015 din “administración”, podemos seguir considerando incluído o aparato administrativo das universidades, tal como se facía nas redaccións das leis básicas anteriores. Pero naquelas disposicións en que estas leis mencionan de forma especíica as “administracións públicas” temos que entender, porque así nolo di o artigo 2.3, que unicamente se están a referir ás administracións territoriais e a aquelas da letra a) incluídas nesta categoría e, polo tanto, deberanse excluír da aplicación destas partes do articulado as universidades públicas. ESTUDOS O feito de considerar as administracións públicas como unha categoría diferenciada, da cal forman parte unicamente unhas institucións concretas, fai que debamos ter en conta a partir de agora como conceptos diferentes os que en textos normativos anteriores (e en todo tipo de documentación) se utilizaban como sinónimos ou, cando menos, como formas ambivalentes de referirse a unha mesma tipoloxía de entidades. Refírome ao uso da palabra administración como sinónimo de Administración pública, unha utilización dual que xa non podemos manter cando pretendamos referirnos á administración das universidades. É evidente que as universidades teñen unha administración, pero, a partir da deinición que se nos deu, esta non se atopa dentro da categoría Administración pública. Esta diferenciación por exclusión representa obviamente problemas de calado considerable: en primeiro lugar pola enorme limitación que o expresado nos parágrafos anteriores supón en referencia á aplicación supletoria destas normas ás universidades, unha limitación que implica consecuencias graves para a actuación destas entidades, como veremos máis adiante. En segundo lugar, existen outros textos legais igualmente vixentes aos que me referirei máis adiante, algúns deles tamén de carácter básico e mesmo orgánico, que modulan e nalgúns casos contradín claramente esta natureza de non-Administración pública que as leis 39 e 40 de 2015 outorgan ás universidades públicas. As contradicións son de fondo calado e non estou seguro de que poidan resolverse coas simples “adaptacións normativas” que ambas as dúas leis prevén nas súas disposicións derradeiras. Antes, non obstante, algunhas consideracións sobre a necesidade desta exclusión. 4.2 Unha exclusión non motivada e non solicitada Debe facerse notar que un cambio de profundidade tan marcado foi efectuado literalmente sen motivo, é dicir, sen que o lexislador motivase de ningunha forma, nin no propio preámbulo REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 83 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas dos textos analizados nin durante a súa elaboración, tanto nos anteproxectos de lei como na súa tramitación parlamentaria2. Por outra banda, ata hoxe non me consta que o ámbito daquilo que chamamos “comunidade universitaria” nin ningún dos seus órganos de representación expresasen o seu desexo de verse apartados da condición de Administración pública. Certamente, pídese máis autonomía e un mellor inanciamento, pero a exclusión das institucións universitarias do conxunto de principios e normas que coniguran o dereito administrativo e que deben ser observadas por aqueles entes que serven ao interese xeral non responde aos eventuais chamamentos en favor de maior autonomía ou inanciamento. As entidades públicas que exercen potestades e que prestan servizos públicos deben someterse ás garantías que o dereito administrativo conigura, moi especialmente a través da normativa reguladora da actuación das administracións públicas, do procedemento administrativo e do resto de garantías que se prevén na súa lexislación básica. E, como vimos, deixar de ser Administración pública para pasar a ser administración leva consigo quedar excluída de boa parte destas obrigas e garantías. E, ademais, esta exclusión non solicitada e non desexada tampouco era necesaria. Hai que puntualizar, de entrada, que certamente as universidades son entidades de gran complexidade e que sen dúbida necesitan normativizar determinadas especialidades nos seus procedementos. Por este motivo, e en virtude da súa autonomía de xestión, as universidades teñen recoñecida e exercen a potestade regulamentaria, a través da cal poden adecuar ás súas necesidades os principios básicos sobre os que se asenta a actividade das administracións públicas de forma común. E esta adecuación regulamentaria en ningún caso xustiica a exclusión do exercicio das potestades que a lexislación lles recoñece ás administracións públicas, nin xustiica librarse da observancia das garantías e da protección que a normativa outorga aos cidadáns como contrapartida ao exercicio daquelas potestades. En segundo lugar, tal como di Rivero Ortega (2017), as universidades non botaron en falta en ningún momento a necesidade de dotarse dun procedemento ou duns principios de actuación administrativa propios: “nin a Lei orgánica de universidades, nin os estatutos das nosas universidades públicas, nin a lexislación universitaria autonómica nin outras normas internas de cada institución regulan nin o réxime xurídico dos seus actos nin os aspectos xerais do seu procedemento administrativo. Non o fan porque o consideran innecesario, ao entender e dar por suposto que as universidades non se diferencian na maior parte da súa natureza e réxime xurídico do resto de administracións públicas”3. 4.3 Unha exclusión contraditoria co resto do ordenamento xurídico universitario Máis alá das diferentes nomenclaturas e clasiicacións, expostas ao principio deste texto, a xurisprudencia considerou sempre o réxime universitario como integrante do que se aplica ás administracións públicas, dentro do respecto á súa normativa universitaria especíica. Como exemplo, a STC 192/2012, do 29 de outubro, en que, referíndose ao cargo de reitor de universidade, se di: “do cadro normativo que conigura este cargo académico infírese, en 84 2 Explícao con detalle AMOEDO-SOUTO, C-A., “El impacto de las leyes 39 y 40/2015 en las universidades públicas: contenido, hipótesis y retos de futuro”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 182, xaneiro-marzo, 2017, pp. 283-312. 3 RIVERO ORTEGA, R., “La aplicación de las leyes 39 y 40/2015 a las universidades públicas: eliminando interrogantes”, Revista de Administración Pública, n. 201, setembro-decembro, 2016, pp. 279-302. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez primeiro lugar, que as universidades públicas se integran –nos efectos que aquí importan e sen prexuízo da especiicidade do seu réxime xurídico– no marco das administracións públicas”. Por outra parte, desde o punto de vista competencial, hai que remarcar que a actual Lei orgánica de universidades (disposición derradeira primeira) se dita ao abeiro de diversas competencias que a Constitución lle reserva ao Estado no artigo 149, como son as relativas ao fomento e a coordinación da investigación cientíica, ou os condicionantes para obter e expedir titulacións académicas. Pero interésanos agora especialmente que se invoque tamén a competencia prevista no apartado décimo oitavo deste artigo, sobre o réxime das administracións públicas. En concreto: Resulta pois que nesta norma –Lei orgánica de universidades– o lexislador estatal puido establecer a regulación das universidades a partir da competencia constitucional que o Estado ten atribuída sobre as administracións públicas. Pero agora, e compartindo vixencia coa anterior desde hai meses, o lexislador estatal tamén regulou o réxime xurídico e o procedemento común das administracións públicas coas leis 39 e 40 de 2015, onde ixo constar que as universidades non teñen tal consideración. Resulta evidente que non se poden manter as dúas airmacións ao mesmo tempo: ou as universidades se poden regular (LOMLOU) baseándose na competencia constitucional mencionada porque son administracións públicas, ou ben se deberá recorrer a outro precepto que lexitime a competencia estatal para esta regulación. Alternativamente, o lexislador administrativo deberá atribuírlles consideración de Administración pública ás universidades. ESTUDOS “As bases de réxime xurídico das administracións públicas e do réxime estatutario dos seus funcionarios, que, en todo caso, garantirán aos administrados un tratamento común ante elas; o procedemento administrativo común, sen prexuízo das especialidades derivadas da organización propia das comunidades autónomas; lexislación sobre expropiación forzosa; lexislación básica sobre contratos e concesións administrativas e o sistema de responsabilidade de todas as administracións públicas”. (CE, artigo 149.1.1 18.ª). En todo caso, o artigo 2.2 c) das leis 39 e 40 de 2015 establece que as universidades se rexen en primeiro lugar pola súa normativa especíica, de xeito que teremos que aplicar en primeiro lugar, e preferentemente, a LOMLOU. E, consecuentemente co que esta prevé na disposición derradeira primeira, terémola que aplicar en todos os ámbitos que abranguen as súas atribucións competenciais: a derivada do mencionado apartado 149.1.18 CE, así como os puntos 15 e 30 do mesmo artigo referentes ao fomento e á coordinación xeral da investigación cientíica e técnica e as normas básicas para o desenvolvemento do artigo 27.10 da Constitución, que, como é sabido, dispón a autonomía das universidades nos termos que a lei estableza. Así, en primeiro lugar, esta apelación da LOMLOU á competencia estatal sobre as bases do réxime xurídico das administracións públicas, referidas á administración das universidades, levaríanos a aplicar na súa totalidade as disposicións das leis básicas administrativas actuais, as leis L39/2015 e L40/2015. Non obstante, atopámonos con que estas leis apartan as universidades da categoría de Administración pública, mentres que a LOMLOU as empurra cara a ela. Por outra banda, considerar as universidades como Administración pública non é un tratamento puntual ou exclusivo da LOMLOU: o Consello de Estado, cando emitiu o ditame correspondente á tramitación do anteproxecto da Lei orgánica de universidades de 2001 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 85 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas (que xa incluía a disposición derradeira primeira do título competencial tal como está redactada na actualidade), considerou acertada a elección das competencias baixo as que se ditaba o anteproxecto4. Implicitamente, pois, reforza esta asunción das universidades como administracións públicas. Na mesma liña, a Lei de universidades de Cataluña de 2003 (LUC) tamén liga o réxime xurídico das universidades á lexislación catalá sobre o procedemento administrativo xeral, así como o réxime dos seus funcionarios: “En defecto de norma expresa e no marco da lexislación básica do Estado, é de aplicación supletoria ás universidades públicas de Cataluña a lexislación da Generalitat sobre o procedemento administrativo, o réxime dos funcionarios da Administración da Generalitat, salvo o réxime estatutario aplicable aos funcionarios dos corpos docentes universitarios, o réxime patrimonial e inanceiro e a contratación administrativa” (LUC, artigo 102.3). A lei catalá é aínda máis clara no apartado seguinte do mesmo artigo (102.4), en que lles outorga de xeito explícito ás universidades públicas “as prerrogativas establecidas pola normativa vixente para as administracións públicas”, con excepción daquelas propias e exclusivas dos entes territoriais. Máis habitualmente, as referencias á universidade como Administración pública tiveron un carácter elíptico ou sobreentendido; rara vez se mencionaba esta condición de forma clara e na maioría dos textos déixase implícita a súa natureza xurídica. Un exemplo diso é a constante remisión que se fai na propia LOMLOU á xurisdición contencioso-administrativa cando se regulan as formas de proceder contra os actos e disposicións de órganos de universidades que esgotan a vía administrativa5, unha remisión que se traslada tamén aos estatutos das universidades públicas. O feito de dirixir os recorrentes cara a esta xurisdición, así como a propia concepción de “ter esgotado a vía administrativa”, foron xa comunmente interpretados pola doutrina como algunhas das caracterizacións das universidades como administracións públicas6. É relevante tamén facer notar as numerosas contradicións que a exclusión das universidades da consideración de Administración pública xera respecto á normativa sectorial en vigor: normativa que regula apartados da máxima importancia para a actuación dos entes públicos. Un primeiro exemplo é a Lei de contratos do sector público (LCSP)7, que no seu artigo 3.2 dispón: “dentro do sector público, e para os efectos desta lei, terán a consideración de administracións públicas os seguintes entes, organismos e entidades: (...) c) As universidades públicas”. E aínda con maior contundencia, en referencia ao persoal ao servizo das 86 4 Ditame do Consello de Estado, n. 1.998/2001, do 19 de xullo de 2001, Anteproxecto da Lei orgánica de universidades, apartado IV: “Os títulos competenciais do Estado en que pretende ampararse o anteproxecto veñen recollidos na súa disposición derradeira primeira. E, aínda que se trata de títulos competenciais de alcance diverso (pois inclúense competencias exclusivas e plenas do Estado xunto con competencias para establecer «as bases» ou «as normas básicas»), o certo é que se estima acertada a súa cita, xa que teñen unha conexión suficiente co que constitúe o contido material da disposición”. 5 LOMLOU, artigo 6.4: “Nas universidades públicas, as resolucións do reitor e os acordos do Consello Social, do Consello de Goberno e do Claustro Universitario esgotan a vía administrativa e serán impugnables directamente ante a xurisdición contenciosa administrativa”. LOMLOU, artigo 67.3: “As resolucións do Consello de Universidades e do reitor a que se refiren os apartados anteriores esgotan a vía administrativa e serán impugnables directamente ante a xurisdición contenciosa administrativa”. 6 ZAMBONINO PULITO, M., “Las universidades públicas como administraciones públicas. Bases de su creación y régimen jurídico”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 167-204. 7 Real decreto lexislativo 3/2011, do 14 de novembro, polo que se aproba o texto refundido da Lei de contratos do sector público, BOE n. 276, de 16/11/2011. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez universidades, no Estatuto básico do empregado público (EBEP)8, artigo 2.1: “este estatuto aplícase ao persoal funcionario e no que proceda ao persoal laboral ao servizo das seguintes administracións públicas: (...) e) as universidades públicas”. En cambio, coa aprobación das leis 39 e 40 de 2015, a regulación de boa parte do procedemento administrativo común, dos actos administrativos, a potestade sancionadora ou a responsabilidade patrimonial, entre outros, ademais de todo o sistema de garantías para as persoas que se basea na aplicación sen isuras do dereito administrativo, son aspectos da máxima importancia que quedan desregulados nas universidades desde outubro de 2016, como quedou claro a partir da redacción aprobada coas leis L39/2015 e L40/2015. Todas estas garantías e obrigas procedementais quedaron agora reservadas de forma exclusiva ás administracións territoriais e aos seus organismos vinculados ou dependentes. O dano causado débese reparar, non empeorar: as leis universitarias non deben crear un dereito administrativo paralelo A partir destas exclusións explícitas que fai a actual lexislación básica administrativa da condición de Administración pública das universidades, e atendendo á previsión do artigo 2.2 c de ambas as dúas leis en que se especiica que estas se rexen en primeiro lugar pola súa normativa, pode haber quen defenda que se abriu a porta a que unha nova lei orgánica de universidades, ou unha reforma da actual, inclúa a regulación dos principios do dereito administrativo, exposta nos parágrafos previos e da que foron excluídas as universidades públicas en quedaren despoxadas da condición de Administración pública. ESTUDOS 5 Esta opción, que pode parecer posible –mesmo facilitada– polas normas básicas administrativas referidas, equivalería a introducir uns principios e garantías de funcionamento e de actuación propios para as administracións das universidades, así como unha teoría e regulación do acto administrativo e un procedemento especíico para a administración universitaria. Tamén se deberían regular os principios e o procedemento sancionador, así como os de responsabilidade patrimonial, se é que se conclúe que ás universidades lles corresponden, aínda que non sexan unha Administración pública. Creo sinceramente que non é necesario entrar a describir o volume e a complexidade que esta tarefa suporía, e como de contraria sería aos principios de eiciencia e de economía normativa, por non falar de que suporía romper a uniformidade da regulación dos entes públicos, xa que non hai que esquecer que, máis alá da nomenclatura ou o subgrupo de órganos en que sexan colocadas, as universidades públicas son iso, entidades que forman parte do sector público e que se nutren principalmente dos orzamentos que lles achegan as administracións territoriais, estatal ou autonómica, e das taxas e prezos públicos propios. Outra opción equivocada, na mesma liña, sería optar por reproducir a regulación básica do procedemento administrativo e do réxime xurídico das administracións públicas, duplicándoa dentro da lei orgánica de universidades. 8 Real decreto lexislativo 5/2015, do 30 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei do Estatuto básico do empregado público, BOE n. 261, de 31/10/2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 87 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas A alternativa a estes despropósitos sería simplemente volver situar as universidades no círculo das administracións públicas. Ou polo menos eliminar a súa exclusión explícita deste ámbito que se substancia nos artigos 2.3 de ambas as dúas leis; a universidade navegou durante os últimos decenios, como expliquei ao principio, sen unha deinición clara da súa natureza xurídica, pero co acordo de facto de todas as partes –universidades, doutrina, xurisprudencia e lexislación (coa excepción do lexislador de 2015)–, de que lle son de aplicación os principios e a lexislación básica das administracións públicas. Continuar con este réxime sobreentendido non é ideal desde o punto de vista cientíico xurídico, pero na práctica retornaría a calma a un sector, o universitario, que se atopa no período inicial de toma de conciencia da magnitude do cambio introducido. Comentei previamente, e reitéroo aquí, que as universidades teñen necesidades especíicas e diferenciadas doutras administracións, derivadas sobre todo das condicións únicas e especiais de relación que se establecen entre estas institucións e os seus usuarios. Tales necesidades, que abranguen aspectos concretos de desenvolvemento da obriga de relación e do procedemento electrónico, do ámbito disciplinario ou das vías de acceso por citar algúns, poden e deben ser modulados pola propia institución, en uso da potestade regulamentaria que as universidades teñen recoñecida co in de adecuar as previsións da normativa básica á súa actividade9. Recordemos neste sentido que existe unha reserva de lei para a inclusión de trámites adicionais ou distintos dos previstos na normativa básica de procedemento administrativo, tal como estipula o artigo 1.2 da Lei 39/2015. Polo tanto, as universidades deberían limitarse a perilar aqueles trámites xa existentes, como di o mesmo artigo: “poderanse establecer especialidades do procedemento referidas aos órganos competentes, prazos propios do procedemento concreto por razón da materia, formas de iniciación e terminación, publicación e informes que se deben solicitar”. Con todo o exposto ata aquí, considero que queda meridianamente claro que os principios de actuación e as normas básicas das administracións públicas deben ser aplicables e aplicados ás universidades. Pero ao mesmo tempo tamén se ixo evidente que a redacción actual das leis L39/2015 e L40/2015 o imposibilita, concretamente naqueles apartados en que estas normas se reiren de forma concreta ás administracións públicas. En todo caso, hai que convir en que é inviable que unhas institucións como as universidades públicas operen sen un marco claro de funcionamento da súa administración. Por pór algúns exemplos, é obvio que as universidades realizan actos administrativos, algúns dos cales poden ser nulos ou anulables, uns actos que han de poder ser revisados; como tamén é certo que os cidadáns deben poder recorrer contra as resolucións dos seus órganos, ou seguir reclamando as posibles responsabilidades patrimoniais; ou que as universidades deben poder guiarse co uso dun procedemento administrativo común co resto das entidades públicas e que no exercicio das súas actividades deben garantir os dereitos dos cidadáns. Non é posible operar á marxe da estrutura xurídica de dereitos, obrigas e garantías conigurada polo dereito administrativo, simplemente porque a redacción pouco afortunada dunha lei abra a porta a que sexa así. 9 88 Son exemplos desta adecuación o “Regulamento para a actuación administrativa automatizada na Universidade de Alacante”, o “Regulamento para a aplicación na Universidade de Salamanca da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas, e da Lei 40/2015, do 1 de outubro, sobre réxime xurídico do sector público”, da Universidade de Salamanca, ou as “Directrices de adaptación das leis 39/2015 e 40/2015 á administración electrónica na Universidade de Zaragoza”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez Por todo iso, pois, é urxente e inescusable unha revisión das leis 39 e 40 de 2015 en que –sen entrar noutros defectos, que os hai e moitos– se corrixa o que non se pode cualiicar doutra maneira que de erro e se lles devolva ás universidades públicas a condición de Administración pública, como se explicita no EBEP, ou que polo menos sexa considerada como tal, como se fai na actual LCSP. Mentres isto non se atenda, a aplicación destes textos administrativos básicos e da súa concreción no ámbito universitario continuará necesariamente sendo suxeito de interpretación, coa correspondente litixiosidade que leva consigo e xerando unha inseguridade xurídica que será sen dúbida crecente. Unha forma de garantir estas condicións, a máis sensata na miña opinión, é continuar aplicando a lexislación básica administrativa vixente, tal como na práctica, ata onde teño coñecemento, se continuou facendo desde a entrada en vigor das leis 39 e 40 de 2015. Certamente, como expuña máis arriba, a redacción actual destas leis exclúe as universidades da lista de entes considerados Administración pública, pero malia iso, e mentres non se dea unha reforma na dirección mencionada que corrixa o problema, haberá que fundamentar igualmente as actuacións administrativas universitarias baixo estas leis, xa que doutro xeito estas institucións se atoparían nunha situación de desregulación, carentes dunha normativa tanto de réxime xurídico como de procedemento que lles fose aplicable na súa totalidade. Para iso, á espera dunha mellor solución, insisto, as universidades poden atopar lexitimación na interacción co resto de administracións e organismos que, como veremos nos apartados seguintes, recoñecen na súa práctica as universidades como administracións públicas, como tamén o fai, de forma implícita, a numerosa xurisprudencia ditada e xa citada arredor da acción universitaria desde a entrada en vigor do ordenamento establecido pola Constitución de 1978, que en ningún momento puxo en cuestión que as universidades sexan administracións públicas. ESTUDOS Á espera de que se produza unha modiicación destes textos legais o antes posible coa reconsideración das universidades como administracións públicas, cómpre que a súa actividade se guíe atendendo a uns principios e a unhas normas de funcionamento claras, normativizadas e que garantan a seguridade xurídica, tanto para as propias institucións como para os seus traballadores e para os cidadáns en xeral. 6 As consecuencias da aplicación das leis 39 e 40 sobre diversos ámbitos universitarios e algunhas aclaracións para o seu exercicio 6.1 A estrutura orgánica das universidades: os órganos colexiados Os órganos administrativos atópanse deinidos no artigo 5.1 da L40/2015. Na deinición estrita poderían entenderse incluídos os órganos das universidades, xa que o seu literal di que teñen a consideración de órganos administrativos “as unidades administrativas ás que se lles atribúan funcións que teñan efectos xurídicos fronte a terceiros, ou a actuación das que teñan carácter preceptivo”. Non obstante, o capítulo que engloba o articulado dedicado a estas unidades leva por título nada menos que “os órganos das administracións públicas”. O lexislador continúa, polo tanto, tendo como referente as entidades incluídas nesta consideración, é dicir, tal como fun repetindo, as Administracións territoriais e os organismos e REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 89 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas entidades vinculados ou dependentes. E remárcao de xeito moi explícito cando, no artigo 3 expón que a creación de “calquera órgano administrativo” exixe que se determine “a súa forma de integración na Administración pública de que se trate”. Unha vez máis, a redacción establece unha coniguración que se debuxa exclusivamente para unha tipoloxía de Administracións da cal as universidades públicas foron excluídas. É obvio non obstante que a administración das universidades está composta por órganos, e que as competencias e atribucións universitarias son exercidas a través desta distribución orgánica. Polo tanto, en primeiro lugar é a propia observación da realidade a que nos obriga a constatar que a administración universitaria se organiza organicamente, exactamente igual que calquera Administración pública. E non só se compón de órganos administrativos meramente operacionais ou técnicos, senón que as competencias universitarias son exercidas en primeiro lugar polos seus órganos de goberno, en formatos tanto unipersoais como colexiados. Este aspecto lévanos a continuar polo tratamento que fai a L40/2015 dos órganos colexiados, concretamente na subsección primeira da sección terceira, capítulo II do seu título preliminar. Xa de entrada, o nome da sección fai referencia aos órganos colexiados “das diferentes administracións públicas”. No texto (artigos 15 a 18), especiica continuamente que se está a referir aos órganos colexiados das administracións públicas. Así, o artigo 15.2 estipula que “deben quedar integrados na Administración pública que corresponda” e, se é o caso, o acordo de creación e as normas de funcionamento deberán publicarse no boletín ou diario oicial “da Administración pública en que se integran” (artigo 15.3). No mesmo sentido, o secretario do órgano pode ser unha persoa “ao servizo da Administración pública correspondente” (artigo 16.1). Como é sabido, no ámbito universitario os órganos colexiados teñen encomendadas funcións de carácter político, no sentido da toma de decisións sobre as competencias que para o cumprimento das funcións universitarias teñen asignadas, e sobre a súa execución. Neste sentido, o da súa función de toma de decisións, non son diferentes dos órganos colexiados doutra Administración pública. Así, para acordar e levar a cabo as decisións do órgano, é necesario un sistema de funcionamento e de formación da súa vontade que garanta que esta vontade é o resultado da expresión da dos seus integrantes, de acordo cunhas regras claras de actuación. A L40/2015 establece o marco xurídico apropiado para as necesidades descritas, que non é outro que o que reserva para as administracións públicas. Aínda que se inclúen algunhas disposicións máis que discutibles, como o feito de considerar o correo electrónico como medio válido para celebrar sesións a distancia, as disposicións que integra coniguran un sistema de funcionamento común que inclúe desde os requisitos para as convocatorias, a orde do día ou a documentación necesaria, ata a elaboración da acta da sesión, pasando polas exixencias que deben observarse para a correcta constitución do órgano e para as súas votacións e toma de decisións. Sendo as universidades entes públicos e que, como expliquei e é sobradamente coñecido, ordenan e deciden a súa actuación a través de órganos colexiados de goberno, é necesario que os preceptos que coniguran a actuación destes órganos na L40/2015 lles sexan de aplicación. Non facelo deixaría a actuación destes órganos, e consecuentemente a das universidades, fóra do sistema de regras de formación da vontade previsto para o resto de institucións públicas, de forma que cada universidade –mesmo cada órgano– podería establecer o seu propio sistema de formación dos órganos colexiados e a súa propia forma de 90 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez toma de decisións. Por suposto, esta situación levaría a unha absoluta inseguridade xurídica, que repercutiría nas propias universidades, as cales verían deslexitimada a súa actuación. 6.2 O rexistro administrativo Esta utilización durante o articulado de ambas as dúas leis dos dous termos como sinónimos, cando no artigo 2 xa deixaron claro que “administracións” e “Administracións públicas” son dous conxuntos que non inclúen os mesmos elementos no seu interior, non nos deixa máis remedio que formular aquí tamén a dúbida acerca da aplicación destas previsións sobre as universidades públicas. De todos os xeitos, e en coherencia co que expoño nestes apartados, creo que as previsións relativas aos rexistros electrónicos se deben aplicar ás universidades, exactamente igual que o resto de disposicións que regulan a actividade das administracións públicas. Sobre todo, para manter a necesaria coherencia no funcionamento das administracións dos entes públicos, que lles debe dar a imprescindible seguridade xurídica a todos os axentes implicados: cidadáns, persoas xurídicas e aos propios integrantes das administracións. ESTUDOS Aínda que probablemente non sexa de forma intencionada, as disposicións relativas ao rexistro administrativo, en particular o artigo 16 da L39/2015, non fan mención da categoría “Administración pública”, senón que dirixen practicamente todas as súas previsións ás “administracións” de forma xenérica, ou ben aos “organismos”. Esta ausencia de restricións respecto aos suxeitos de aplicación permitiríanos entender incluídas as administracións universitarias nestas disposicións que enmarcan o funcionamento dos rexistros. Non obstante, non hai que perder de vista que os artigos que coniguran non só o rexistro, senón as normas xerais de actuación das administracións, se atopan incluídos no título II, que se denomina “da actividade das administracións públicas”. Existe un segundo punto de discusión en relación coa actividade rexistral que parte da interpretación extensiva que nalgúns ámbitos de administracións, non só universitarias, se ixo do réxime transitorio establecido pola disposición derradeira sétima da L39/2015, que prevé que as previsións relativas aos rexistros electrónicos, entre outros, producen efectos ao cabo de dous anos da entrada en vigor da lei, é dicir, a primeiros de outubro de 2018. A interpretación inadecuada a que me reiro consiste en entender a partir desta previsión que calquera acción administrativa en que interveña ou teña que intervir o rexistro electrónico queda afectada pola moratoria da disposición adicional sétima e non é, polo tanto, exixible á administración ata a data referida. Esta interpretación nace, probablemente e na maioría dos casos, da necesidade de gañar tempo en moitas administracións, aínda pouco preparadas para actuar electronicamente, para garantir unha estrutura ben preparada cando efectivamente se consideren obrigadas a aplicar a totalidade das previsións de actuación administrativa electrónica. Tamén pode tratarse do non desprezable relexo de resistencia ao cambio que sofren tradicionalmente os grandes aparatos administrativos. Sexa cal sexa o motivo, esta interpretación é ao meu xuízo errónea, xa que o réxime transitorio que formula a disposición adicional sétima afecta unicamente á posta en funcionamento do “rexistro electrónico xeral”, que debe ser único para cada administración, no sentido previsto no artigo 16 da L39/2015. Estes dous anos engadidos que se dan para uniicar os rexistros non afectan en cambio á actividade electrónica da administración, que se debe continuar cursando de forma electrónica cando proceda. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 91 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas Así o corrobora a disposición transitoria cuarta da mesma lei, do réxime transitorio dos arquivos, rexistros e punto de acceso xeral, que aclara que “mentres non entren en vigor as previsións relativas ao rexistro electrónico de apoderamentos, rexistro electrónico...”, as administracións públicas deben manter “as mesmas canles, medios ou sistemas electrónicos vixentes relativos ás materias mencionadas, que permitan garantir o dereito das persoas a relacionarse electronicamente coas administracións”. Polo tanto, a disposición fala claramente de canles, medios ou sistemas, é dicir, as ferramentas que a administración emprega para rexistrar e enviar a documentación. En ningún caso se di que exista unha moratoria que permita absterse de tramitar ningún documento ou fase do procedemento en formato electrónico. Ao contrario, repetindo a última frase desta disposición transitoria, durante estes dous anos deben manter canles “que permitan garantir o dereito das persoas a relacionarse electronicamente coas administracións”. O funcionamento electrónico das administracións é, polo tanto, totalmente exixible desde o 2 de outubro de 2016; doutro xeito non se podería garantir este dereito a relacionarse de forma electrónica. Outra cousa é o rexistro xeral de cada Administración, que debe funcionar como un portal que facilite o acceso aos rexistros electrónicos de organismos vinculados ou dependentes daquela Administración, tal como prevé o artigo 16, cuxo establecemento é unha tarefa de organización interna e a obrigatoriedade da cal será efectiva aos dous anos da entrada en vigor da lei, xunto coa creación do rexistro electrónico de apoderamentos, o rexistro de empregados públicos habilitados, o punto de acceso xeral electrónico da Administración e o arquivo único electrónico. 6.3 As garantías do silencio administrativo e da revisión de oficio dos actos Neste apartado veremos dúas situacións que son moi diferentes na súa natureza, pero que desde o punto de vista da análise deste capítulo teñen o nexo común de representaren garantías xurídicas de máxima importancia para os administrados ante posibles actuacións abusivas ou impropias das administracións. Vaia por diante que considero que estas garantías deben poder ser exercidas e exixidas ante as universidades públicas, exactamente igual que con calquera outra administración pública. No caso do silencio administrativo, a súa propia existencia constitúe unha defensa para os administrados, que impide que a Administración descoide a obriga que ten de resolver de xeito expreso todos os procedementos, calquera que sexa a súa forma de iniciación (artigo 21.1 L39/2015). A igura do silencio posibilita que, ante un eventual incumprimento deste mandato, o procedemento non quede interrompido e nunha especie de limbo, senón que o simple cumprimento do prazo sen resolver comporte por si mesmo consecuencias xurídicas, a partir das cales o administrado poderá continuar coas súas pretensións. Certamente, a regulación do silencio administrativo non mellorou coa entrada en vigor das leis que aquí analizo (neste caso tampouco empeorou, xa que practicamente se mantivo a regulación anterior), e tamén é certo que, se as administracións públicas exercesen as súas funcións con eiciencia, esta igura non debería ser necesaria, xa que a obriga de resolver en calquera circunstancia debería facer imposible que se producisen casos de non-resposta administrativa. Non obstante, a realidade fai necesarias estas previsións, e a actuación das administracións universitarias non queda á marxe desta realidade. As regulacións previstas na nova lexislación básica administrativa referentes á obriga de resolver, os prazos para facelo, a suspensión ou ampliación destes prazos e os posibles resultados da falta de resolución 92 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez expresa deben ser aplicados ás universidades, coherentemente coa súa actuación como entes públicos. En canto á regulación deseñada para a revisión dos actos das administracións en vía administrativa, atopámonos, unha vez máis, cun articulado (106 a 110 L39/2015) que se dirixe de forma exclusiva ás “Administracións públicas” e que, tamén unha vez máis, a súa lectura literal deixaría fóra do seu ámbito subxectivo de aplicación (artigo 2.3) as universidades públicas. Non poden quedar as universidades á marxe destas vías de control: doutro xeito, caeríase na imposibilidade de extinguir ningún acto administrativo, aínda que fose contrario ao ordenamento xurídico, nin tampouco se poderían reformular en ningún caso as decisións administrativas desfavorables para os cidadáns. Mesmo se podería chegar á situación grotesca de quedar bloqueada a actuación da institución por un simple erro numérico na súa norma orzamentaria, que non podería ser reparada doadamente sen a aplicación destas disposicións de revisión, neste caso a de rectiicación de erros materiais. ESTUDOS Non habería que insistir na necesidade e na importancia de que as administracións entendidas en sentido amplo dispoñan duns mecanismos de revisión de oicio, é dicir, con carácter previo ao sistema de recursos administrativos e o control xudicial. Estes mecanismos, que son os previstos nos artigos mencionados, teñen como inalidade que as decisións administrativas se aseguren axustadas a dereito, tanto sexa por razóns de legalidade a través da revisión de oicio dos actos nulos e a declaración de lesividade dos actos anulables como por motivos de oportunidade coa revogación de actos10. Mesmo a mera rectiicación de erros materiais do artigo 109.2 actúa como garantía de que impedirá a posible repetición de procedementos enteiros que lles podería causar prexuízos tanto ás administracións como aos administrados. Sería, pois, impensable que a revisión de oicio non fose de aplicación ás universidades, igual que esta aplicación debe ser levada a cabo observando todas as garantías establecidas na lexislación. Neste sentido, cabe destacar que a revogación de actos prevista no artigo 109.1 só é de aplicación para aqueles actos desfavorables ou de gravame, e en ningún caso para actos favorables ou declarativos de dereitos para os administrados. Se a Administración modiica un acto favorable e dita en substitución un de gravame, estariamos ante un acto nulo de pleno dereito11. En canto á revisión de actos nulos, sexa por iniciativa da propia Administración ou por instancia de persoa interesada (acción de nulidade), cómpre remarcar que tamén para as universidades é imprescindible seguir o procedemento previsto no artigo 106, con fundamentación da revisión nun dos motivos de nulidade de pleno dereito que se prevén no artigo 47.1 da propia L39/2015 e solicitando o ditame, que é preceptivo e vinculante, do Consello de Estado ou órgano equivalente autonómico para os actos das universidades. Para que o acto sexa efectivamente declarado nulo e eliminado, é imprescindible, ademais, que o ditame emitido sexa favorable neste sentido. 10 TRAYTER JIMÉNEZ, J. M., Derecho administrativo, parte general, 3. ª ed., Atelier, Barcelona, 2017, pp. 340-341. 11 Ibíd., pp. 421-429. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 93 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas 6.4 A contratación administrativa En canto ás universidades como suxeitos en relación coa súa capacidade de contratación pública, este tema foi xa estudado por Tardío Pato12 baixo a nova consideración das leis básicas administrativas actuais. As universidades atópanse incluídas entre os considerados poderes adxudicadores para a Directiva europea 2014/24/UE, do Parlamento Europeo e do Consello, do 26 de febreiro de 2014, sobre contratación pública e pola que se derroga a Directiva 2004/18/CE. As universidades estarían comprendidas en canto á directiva europea entre os entes deinidos como organismos de dereito público (artigo 2.1 4). Estes organismos deben cumprir tres requisitos, que se dan no caso das universidades: a) que se creasen especiicamente para satisfacer necesidades de interese xeral que non teñan carácter industrial ou mercantil, b) que estean dotados de personalidade xurídica propia e c) que estean inanciados maioritariamente polo Estado, as autoridades rexionais ou locais ou outros organismos de dereito público ou que a súa xestión estea suxeita á supervisión destas autoridades ou organismos (...). Así, e atendendo a que o artigo 1.2 deine a contratación pública como a adquisición mediante un contrato deste tipo por un ou máis dun dos entes deinidos como poder adxudicador, queda bastante claro que nas universidades lles é de aplicación esta directiva. Desde o punto de vista da lexislación estatal, xa mencionei previamente como exemplo a actual Lei de contratos do sector público (LCSP). Concretamente, o artigo 2 deine como contratos do sector público sometidos a esta norma aqueles contratos que asinen os entes mencionados no artigo 3. E este artigo é claro na concreción do ámbito subxectivo de aplicación e inclúe unha lista detallada de entidades, entre as cales as universidades públicas se integran no apartado c). Polo tanto, as universidades forman parte do sector público con respecto á contratación pública, pero esta LCSP vai aínda máis alá, e engloba no apartado seguinte (artigo 3.2 c) as universidades públicas entre os entes que, para os efectos desta lei, teñen a consideración de Administración pública. Esta inclusión ten consecuencias no réxime, que pode ser administrativo ou privado, que rexerá os contratos do sector público. As universidades quedarán englobadas nas tipoloxías especiicadas no artigo 19 que lista os contratos que teñen carácter administrativo debido ao feito de seren formalizados por administracións públicas. Polo tanto, as universidades atópanse sometidas ao réxime dos contratos administrativos, e a orde xurisdicional competente para resolver os litixios será a contencioso-administrativa, tal como di o artigo 21 da mesma Lei de contratos. No ámbito catalán, a LUC tamén redirecciona cara á LCSP; concretamente, no artigo 160 dispón que “a contratación das universidades públicas queda suxeita á normativa reguladora dos contratos das administracións públicas”, sen prexuízo da regulación especíica establecida no artigo 83 da LOMLOU para os traballos de carácter cientíico, técnico ou artístico e para o desenvolvemento de ensinanzas de especialización ou actividades especíicas de formación. En canto ao exercicio da contratación, existen numerosos exemplos xurisprudenciais que validan a contratación polas universidades como poderes adxudicadores e, máis concretamente, 12 94 TARDÍO PATO, J. A., “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y de procedimiento administrativo común?”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez como administracións públicas, aínda que ata agora ditadas baixo a lei básica administrativa previa, a Lei 30/1992, do 26 de novembro (LRXAPAC). Ver, por exemplo, as STS do 28 de setembro de 2005, RX 2005\8721; STSX Comunidade Valenciana 150/2001, do 3 de febreiro, RXCA 2001\1000; STSX Castela e León 2864/2005, do 24 de decembro, XUR 2006\79531 e STSX Galicia 773/2000, do 3 de maio, XUR 2000\221403. 6.5 A potestade disciplinaria O ámbito disciplinario é probablemente o que se atopaba xa máis desatendido nas universidades, especialmente en canto ao colectivo dos estudantes. E é que hai que facer unha primeira distinción en referencia ao réxime disciplinario e sancionador universitario: por un lado, o que afecta aos estudantes, que foi tradicionalmente atribuído ás universidades como a continuación detallarei. Por outra parte, o ámbito disciplinario e sancionador do profesorado e o persoal de administración universitario, que se rexen, debido á súa relación funcionarial ou laboral coa institución, polo Estatuto básico do empregado público, que prevé o réxime disciplinario para estes empregados coa correspondente tipiicación das faltas, as sancións correspondentes e o seu procedemento de aplicación, con remisión supletoria á lexislación laboral para os traballadores con relación contractual polo que non estea previsto no EBEP. ESTUDOS Igualmente, dan fe da normalidade da actividade contractual das universidades como administracións públicas os ditames que foron emitidos neste ámbito pola Comisión Xurídica Asesora (CXA) da Generalitat de Cataluña, organismo que exerce nesta comunidade autónoma as funcións asesoras do Consello de Estado. En ningún caso se cuestiona nos seus ditames esta capacidade das universidades, e ao mesmo tempo deixan constancia da participación destas institucións como poder adxudicador nas diversas modalidades contractuais administrativas. Neste sentido, a norma reguladora da CXA (Lei catalá 5/2005, do 2 de maio, da Comisión Xurídica Asesora) estipula entre as súas funcións a de emitir ditame preceptivamente sobre a “resolución e nulidade de concesións e doutros contratos administrativos, nos casos que establece a normativa de contratación administrativa” (artigo 8 e). Son exemplos destes ditames preceptivos sobre contratación en que participan universidades públicas como contratantes o Ditame 180/2012, “Interpretación do contrato subscrito entre a Universidade de Lleida e a empresa «T.», pola prestación do servizo de telefonía ixa corporativa nas sedes e dependencias da universidade”, e o Ditame 123/2003, do 29 de abril, “Resolución do contrato de servizos para o mantemento de xardinaría da Universidade Autónoma de Barcelona subscrito entre esta universidade e a empresa «A., SA»”. En canto a estes dous últimos colectivos, a potestade sancionadora da universidade queda bastante clara, xa que en primeiro lugar as universidades públicas se atopan incluídas no ámbito de aplicación do EBEP a partir do disposto no seu artigo 2, que prevé que “este estatuto se lle aplica ao persoal funcionario e, no que proceda, ao persoal laboral ao servizo das seguintes administracións públicas: (...) e) as universidades públicas”. Máis alá de que o Estatuto considere administracións públicas as universidades, interesa agora en canto á potestade sancionadora o que o EBEP prevé no seu título VII dedicado ao réxime disciplinario; concretamente, o artigo 93.1 di: “os funcionarios públicos e o persoal laboral quedan suxeitos ao réxime disciplinario establecido neste título e nas normas que as leis de función pública diten en desenvolvemento deste estatuto”. E a continuación, no 93.4: “O réxime disciplinario do persoal laboral rexerase, no non previsto neste título, pola lexislación laboral”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 95 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas Así, tanto o profesorado e o persoal de administración funcionarios como os contratados laborais de ambos os dous colectivos quedan incluídos no ámbito de aplicación descrito. Cabe lembrar que o persoal de administración e servizos funcionario e laboral, así como o profesorado contratado laboral, están vinculados á universidade en que prestan os seus servizos. Os profesores funcionarios sono a nivel estatal, como explicarei no apartado sobre os recursos humanos, o que fai que lles sexan de aplicación supletoria, esta vez sen limitacións, as leis L39/2015 e L40/2015 como funcionarios dunha Administración territorial á hora de seguir un procedemento sancionador. En todos os casos, os colectivos de traballadores universitarios quedan incluídos en primeiro lugar dentro do ámbito subxectivo de aplicación do réxime disciplinario previsto no EBEP. En cambio, a potestade disciplinaria sobre os estudantes universitarios presentou problemas graves de concreción desde a aprobación da Constitución de 1978, uns problemas que aínda non foron resoltos e aos que as leis administrativas L39/2015 e L40/2015 tampouco fan ningunha achega positiva. Empezamos por ver a que debería ser a vía de regulación desta potestade, unha vía que foi prevista, pero que non foi executada. A LRU xa facía unha previsión neste sentido e no artigo 27.3, que dicía que “as universidades, por proposta do Consello de Universidades, establecerán as normas que regulen as responsabilidades dos estudantes relativas ao cumprimento das súas obrigas académicas”. Non era, por suposto, unha redacción clara ao respecto da potestade disciplinaria ou sancionadora, e presentaba problemas en relación co cumprimento do principio de legalidade que impón o artigo 25.1 da Constitución, pola súa remisión en branco cara ás universidades da potestade sancionadora. Un estudo en profundidade da situación de desregulación do réxime disciplinario na época da LRU fíxoo PEMÁN GAVÍN13. Posteriormente, a LOU de 2001 (e a LOMLOU que en 2007 mantivo a mesma redacción), estableceu novamente a mesma remisión desta potestade sen deinir o marco necesario e dunha forma aínda máis vaga, concretamente no artigo 46.2 sobre dereitos e deberes dos estudantes: “os estatutos e as normas de organización e funcionamento desenvolverán os dereitos e os deberes dos estudantes, así como os mecanismos para a súa garantía”. Esta pouca concisión, que seguía a liña da lei orgánica anterior, deixaba esta vez unha porta aberta para o seu desenvolvemento. O artigo 46.5 da LOMLOU dispón que “O Goberno aprobará un estatuto do estudante universitario” en que, ao ter que tratar supostamente de forma máis exhaustiva das temáticas que afectan aos estudantes, se podería abordar o seu réxime disciplinario. Pero non foi así: o Real decreto 1791/2010, do 30 de decembro, polo que se aproba o Estatuto do estudante universitario, non entra a regular a materia sancionadora. En vez diso, volve abrir unha nova porta para facelo, aparentemente decisiva polo menos no previsto no texto incluído na disposición adicional segunda deste real decreto, titulada “regulación de procedementos administrativos sancionadores no ámbito universitario”. O seu literal dispón que “o Goberno presentará ás Cortes Xerais, no prazo dun ano, a partir da entrada en vigor deste real decreto, un proxecto de lei reguladora da potestade disciplinaria, onde se conterá a tipiicación de infraccións, sancións e medidas complementarias do réxime sancionador para os estudantes universitarios de acordo co principio de proporcionalidade. De igual xeito, 13 96 PEMÁN GAVÍN, J., “El régimen disciplinario de los estudiantes universitarios: sobre la vigencia y aplicabilidad del Reglamento de disciplina académica (Decreto de 8 de septiembre de 1954)”, Revista de Administración Pública, n. 135, setembro-decembro, 1994, pp. 435-471. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez no dito proxecto de lei procederase á adaptación dos principios do procedemento administrativo sancionador ás especiicidades do ámbito universitario, de maneira que garanta os dereitos de defensa do estudante e a eicacia do desenvolvemento do procedemento”. Desafortunadamente, ata a data este proxecto de lei non se presentou, a lei non foi aprobada e polo tanto o réxime disciplinario dos estudantes universitarios continúa orfo de regulación. Ante a carencia dunha disposición de rango legal que incorpore as previsións necesarias, as universidades víronse obrigadas a recorrer a unha norma previa á Constitución: o Decreto do 8 de setembro de 1954 polo que se aproba o Regulamento de disciplina académica dos centros oiciais de ensino superior e de ensino técnico dependentes do Ministerio de Educación Nacional. Este decreto, polo menos, incorpora unha tipiicación das condutas ilícitas (“faltas dos escolares”), unha escala para a súa gradación en graves, menos graves e leves, e as sancións que se poden impor en función de cada caso (“as correccións aplicables”), así como un procedemento para a súa instrución. Evidentemente, ao tratarse dunha norma preconstitucional, a utilización deste decreto debe facerse en todos os casos tendo en conta as previsións da Constitución de 1978. A súa aplicación nas universidades, aínda que sexa practicamente só para poder aducir unha cobertura legal á hora de exercer a potestade disciplinaria ou como soporte legal para ditar os regulamentos que a regulen dentro dunha universidade, debe ser moi coidadosa en adaptala á realidade actual. De feito, boa parte do previsto (tribunais de honra, actos deshonrosos, falta de probidade ou de decoro, por citar algúns exemplos) non ten sentido nin cabida no marco constitucional presente. ESTUDOS Onde nos deixa esta carencia dunha regulación clara da normativa disciplinaria? Pois aproximadamente no mesmo lugar onde nos deixou a aprobación da LRU. Temos por un lado o principio constitucional de legalidade aplicado á potestade sancionadora (artigo 25.1), que exixe que unha norma con rango de lei dea cobertura a esta capacidade das administracións, unha exixencia que foi ratiicada de abastecemento pola xurisprudencia constitucional14. En cambio, como expuxen previamente, a LOMLOU non vai máis alá de facer unha remisión xenérica, encomendando esta regulación nos estatutos e regulamentos ulteriores das universidades, sen ditar o que lle sería exixible como norma de rango legal: a tipiicación das faltas e a atribución das correspondentes sancións, deixando para os estatutos universitarios ou os regulamentos ditados por estas a concreción e gradación do previsto na lei15. A partir deste decreto de 1954 e da remisión en branco que fai a LOMLOU no artigo 46.2 cara aos estatutos das universidades, estas actuaron de formas diversas en canto á regulación do réxime disciplinario dos seus estudantes. Algunhas simplemente recolleron nos seus estatutos unha lista de deberes dos estudantes, mentres que outras (Universitat Pompeu Fabra (UPF), Universitat Rovira i Virgili (URV) no caso de Cataluña16) deron o paso de ditar 14 Un estudo detallado sobre a delimitación xurisprudencial da potestade sancionadora da Administración e o réxime xurídico aplicable aos estudantes universitarios é o de GÓMEZ GARCÍA, M. J., “La potestad sancionadora de las universidades”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 603-635. 15 SSTC 83/1994, do 24 de xullo; 109/1994, do 11 de abril; 253/1994, do 19 de setembro; 145/1995, do 3 de outubro; 52/2003, do 17 de marzo; 26/2005, do 14 de febreiro; 297/2005, do 21 de novembro, e 229/2007, do 5 de novembro, citadas en GÓMEZ GARCÍA, M. J., “La potestad sancionadora de las universidades”, cit. 16 Réxime disciplinario dos estudantes da Universitat Pompeu Fabra (Acordo do Consello de Goberno do 18 de xullo do 2012): https://seuelectronica.upf.edu/normativa/upf/comunitat/estudiants/regim-disciplina.html Regulamento do réxime disciplinario dos estudantes da Universitat Rovira i Virgili (aprobado polo Consello de Goberno da URV o 18 de decembro de 2013): http://wwwa.urv.cat/la_urv/3_organs_govern/secretaria_general/legislacio/2_propia/comunitat/estudiants/html/regl_regim_ disciplinari_est.htm REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 97 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas un regulamento do réxime disciplinario para os seus alumnos. Nestes casos fundamentaron a norma no mencionado decreto de 1954 e na doutrina constitucional tamén mencionada que modula o principio de legalidade permitindo considerar este decreto como fonte para a concreción desta potestade e, ao mesmo tempo, na inexistencia dunha lei reguladora da potestade disciplinaria que se tiña que ter promovido a partir da mencionada previsión incluída no Estatuto do estudante universitario de 2010. Os regulamentos da UPF e URV deseñan un procedemento propio e incorporan as garantías constitucionalmente exixibles, que son en esencia a translación práctica dos principios da potestade sancionadora das administracións públicas e a aplicación do procedemento administrativo común, coas particularidades do ámbito sancionador. Nestes casos, polo tanto, a cobertura ou a base sobre a que instruirán os expedientes sancionadores e o procedemento a seguir basearase no propio regulamento universitario, que se fundamenta á súa vez no Decreto de 1954 e na validación desta solución para a xurisprudencia constitucional citada. As universidades que non elaboraron un regulamento propio tiveron que aplicar ata agora, de forma complementaria ao decreto de 1954, o procedemento sancionador que ata outubro de 2016 se prevía na Lei 30/1992 e, en desenvolvemento do réxime disciplinario, no Real decreto 1398/1993, do 4 de agosto, polo que se aproba o Regulamento do procedemento para o exercicio da potestade sancionadora. Como é sabido, a actual L39/2015, que regula agora o procedemento administrativo común e as especialidades do procedemento sancionador, derrogou tanto a Lei 30/1992 como o mencionado real decreto que desenvolvía o procedemento sancionador. Obviamente, coa entrada en vigor da nova lexislación administrativa, aparecen neste ámbito os mesmos problemas expostos nos anteriores apartados, derivados da non consideración das universidades como administracións públicas. Especialmente na L40/2015, que se ocupa de regular os principios da potestade sancionadora (artigos 25 a 31), e que xa de entrada no artigo 25.1 fala da “potestade sancionadora das administracións públicas”, e que unicamente menciona unha lexislación especíica para os entes locais, a Lei de bases de réxime local, en relación co procedemento a seguir nesas administracións. Non obstante, as universidades que optan por non ditar un regulamento propio deberán exercer a potestade sancionadora en primeiro lugar baixo a mesma cobertura legal preconstitucional, e baseándose necesariamente para o seu desenvolvemento nas novas leis básicas administrativas. Malia a reiterada exclusión universitaria da esfera das administracións públicas, estas non deixan de necesitar un marco normativo co que desenvolver os procedementos sancionadores, un marco que recolla os principios de actuación e que ofreza ao mesmo tempo as garantías necesarias para os administrados. Deberanse aplicar as previsións das leis L39/2015 e L40/2015 para evitar este baleiro normativo e, non menos importante, polos mesmos motivos expostos en anteriores apartados, é dicir, a competencia estatal para ditar as bases do réxime das administracións públicas a partir da cal se dita a Lei orgánica de universidades e a coniguración tradicional como tales que se lles deu desde a xurisprudencia e a doutrina especializada. Estaría, neste ámbito aínda máis, fóra de lugar pretender ditar un procedemento ou uns principios especíicos para a potestade sancionadora das universidades públicas. A disposición derradeira primeira, que dispón o título competencial da LOMLOU, inclúe a previsión do artigo 149.1.30 da Constitución, que lle reserva ao Estado a regulación das normas básicas para o desenvolvemento do artigo 27 (lembremos que o 27.10 dispón a autonomía univer98 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez sitaria). Por outra parte, e na mesma liña, a disposición do primeiro apartado do artigo 149 CE obriga a regular as condicións básicas para garantir “a igualdade de todos os españois no exercicio dos dereitos e no cumprimento dos deberes constitucionais”. Esta previsión imposibilita claramente a creación dun procedemento sancionador diferente do común das administracións públicas, e dirixido a un colectivo de forma exclusiva. 6.6 O patrimonio universitario e a responsabilidade patrimonial En canto á atribución ás universidades dos seus propios bens, a LOMLOU no artigo 2.2 di: “nos termos desta lei, a autonomía das universidades comprende: (...) h) a elaboración, aprobación e xestión dos seus orzamentos e a administración dos seus bens”. Resalto a continuación os apartados da mesma norma que nos serán posteriormente de interese en canto á tipoloxía con que se cualiican os bens das universidades públicas. Concretamente, no artigo 80 sobre o patrimonio da universidade: “constitúe o patrimonio de cada universidade o conxunto dos seus bens, dereitos e obrigas”; “as universidades asumen a titularidade dos bens de dominio público afectos ao cumprimento das súas funcións...”; “a administración e disposición dos bens de dominio público, así como dos patrimoniais, axustarase ás normas xerais que rexan esta materia”. Engádense ademais como patrimonio da universidade os dereitos de propiedade industrial e intelectual dos que sexa titular, regulados estes pola Lei 14/2011, do 1 de xuño, da ciencia, a tecnoloxía e a innovación (LCTI). ESTUDOS Veremos primeiramente neste apartado aquilo referente ao patrimonio das universidades públicas, a coniguración da súa titularidade e o feito, que se desprende de forma suicientemente clara das previsións incorporadas na lexislación vixente, de que as prerrogativas para a protección dos bens das administracións públicas lle son de aplicación17. A continuación temos que referirnos á regulación da Lei 33/2003, do 3 de novembro, do patrimonio das administracións públicas (LPAP), que no seu artigo 4 describe que tipos de bens son patrimonio destas: “por razón do réxime xurídico a que están suxeitos, os bens e dereitos que integran o patrimonio das administracións públicas poden ser de dominio público ou demaniais e de dominio privado ou patrimoniais”. A lectura combinada do artigo 80 da LOMLOU e o artigo 4 da LPAP dá como resultado a condición, desde o punto de vista patrimonial, de Administración pública das universidades: efectivamente, as universidades dispoñen de autonomía sobre os seus bens (artigo 2.2 LOMLOU); estes consisten, entre outros, en bens tanto de dominio público como patrimoniais (artigo 80 LOMLOU; 156-157 LUC), e inalmente os bens das administracións públicas son ou ben de dominio público ou patrimoniais (artigo 4 LPAP) e non se prevén outras tipoloxías de entes que poidan posuír bens destas tipoloxías sometidos a protección. Todo iso lévanos a unha situación paralela ou asumible á que se dá no ámbito da contratación pública ou no dos recursos humanos das universidades, casos en que a pesar de que as leis básicas administrativas negan a condición de Administración pública na universidade, a correspondente lei sectorial restitúella en canto aos seus efectos. 17 Un estudo do réxime xurídico do patrimonio universitario previo ás leis 39 e 40 de 2015 faino TORRES LÓPEZ, M. A., “El patrimonio universitario”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 833-870. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 99 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas En segundo lugar, imos ver os efectos das L39/2015 e L40/2015 con respecto á responsabilidade patrimonial da Administración na súa aplicación ás universidades públicas. Atopámonos unha vez máis con problemas notables introducidos por esta nova lexislación neste ámbito, así como derivados da non consideración das universidades como administracións públicas. A causa desta exclusión, as universidades quedarían fóra das entidades que deben responder pola súa responsabilidade, segundo se desprende da redacción do articulado de ambas as dúas leis. Concretamente, a L39/2015 fai as primeiras mencións expresas ás administracións públicas como suxeitos da responsabilidade patrimonial no artigo 65.1 “cando as administracións públicas decidan iniciar de oicio un expediente de responsabilidade patrimonial...” e tamén no artigo 96.4 falando da tramitación simpliicada do procedemento, onde fai referencia aos de “responsabilidade patrimonial das administracións públicas”. Máis deinitiva é a redacción do artigo 92, sobre a competencia para a resolución dos procedementos de responsabilidade patrimonial, onde se establecen os órganos competentes para as administracións territoriais e para as súas entidades de dereito público, de forma paralela a como se designa na mesma lei cales son as administracións públicas (artigo 2.3), e polo tanto excluíndo unha vez máis as universidades desta condición. Esta exclusión mantense e reafírmase na L40/2015, que regula os principios desta responsabilidade no capítulo dedicado á “responsabilidade patrimonial das administracións públicas”, e remachándoo no articulado cando a deine (artigo 32.1) establecendo que “os particulares teñen dereito a ser indemnizados polas administracións públicas”. Neste caso, a exclusión da condición de Administración pública é deinitiva para as universidades: se nos atemos unicamente á redacción destas leis básicas administrativas, a universidade non se atoparía incluída entre as institucións que teñen que responder polos supostos de responsabilidade patrimonial. Existen, non obstante, precedentes nesta materia en que as universidades públicas responderon da súa responsabilidade. Os exemplos a que me referirei aquí son de ditames da Comisión Xurídica Asesora (CXA) da Generalitat de Cataluña. Con ditames como os que aquí menciono, ademais de deixar constancia da participación de universidades públicas en litixios acerca da súa responsabilidade patrimonial, pódese extraer da propia existencia dos ditames testemuño da condición de Administración pública das universidades, condición que motiva a actuación deste órgano, ou se é o caso do Consello de Estado ou órgano equivalente noutras comunidades autónomas. Efectivamente, na súa norma reguladora, a xa citada Lei 5/2005, do 2 de maio, da Comisión Xurídica Asesora, o artigo 8 establece a lista dos ditames que a CXA emitirá preceptivamente, e nela atópanse incluídos no apartado 3, letra a), aqueles referentes a reclamacións de responsabilidade patrimonial das administracións públicas, por enriba dunha determinada contía. E en aplicación deste precepto, a CXA ditaminou cando a reclamación de responsabilidade patrimonial se facía sobre universidades, considerándoas desta forma administracións públicas. No primeiro exemplo, o Ditame 172/2016, do 30 de xuño, tratábase dunha reclamación de indemnización instada pola Sra. A polos danos e perdas derivados dun procedemento de selección para cubrir unha praza de profesor da Universidade Rovira i Virgili. A CXA efectivamente situaba a controversia na materia que nos ocupa (apartado V.2): “para determinar se das actuacións expostas se pode desprender a responsabilidade da URV, hai que recordar 100 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez que a institución da responsabilidade patrimonial da Administración se regula na Lei 26/2010, na LRXPAC e no RPRP”. E máis adiante toma como referencia a lexislación básica administrativa vixente nese momento: “o artigo 142.4 da LRXPAC establece que a anulación en vía administrativa ou pola orde xurisdicional contenciosa administrativa dos actos ou disposicións administrativas non presupón o dereito á indemnización. Para que esta sexa recoñecida, é necesario que a actuación administrativa anulada reúna os requisitos que o ordenamento xurídico vixente exixe para que se poida declarar constitutiva de responsabilidade patrimonial”. Un segundo exemplo, no mesmo sentido, é o do Ditame 124/2011, sobre a reclamación de indemnización instada por «R. D. E., SL» (na actualidade «A.») polos danos e perdas derivados dunhas obras realizadas pola Universidade Pompeu Fabra. Nel faise constar que “a lexitimación pasiva lle corresponde á Universidade Pompeu Fabra (UPF) como causante destes danos. A Universidade Pompeu Fabra é unha institución de dereito público con personalidade xurídica e patrimonio propios (artigo 202 dos estatutos, aprobados polo Decreto 209/2003, do 9 de setembro) e a súa actuación réxese polas normas de réxime xurídico aplicables na Administración pública de Cataluña (artigo 202.2 dos estatutos)”. ESTUDOS E, máis alá do sentido do ditame, non pon en dúbida a procedencia de instar unha reclamación de responsabilidade patrimonial contra unha universidade pública: “a xurisprudencia do Tribunal Supremo e a doutrina emanada desta Comisión Xurídica Asesora, do Consello de Estado e dos diversos organismos consultivos das administracións autonómicas coinciden en que, para que teña lugar a responsabilidade patrimonial da Administración, é necesario que exista un dano efectivo, avaliable economicamente e individualizado, que o particular prexudicado non teña a obriga de soportar e que haxa unha relación de causalidade entre o funcionamento dun servizo público e o feito constitutivo do dano”. E un último exemplo de ditame da CXA en que aparece igualmente de forma clara unha universidade como suxeito de responsabilidade patrimonial, neste caso o Ditame 88/2006, sobre a reclamación de indemnización instada pola Sra. I. de C. F. polos danos e perdas derivados dunha resolución de remoción de posto de traballo ditada polo reitor da Universidade de Lleida, e que posteriormente foi anulada polo Tribunal Superior de Xustiza de Cataluña. No corpo do ditame, sobre a lexitimación dise: “cómpre examinar, en primeiro lugar, se hai concorrencia de lexitimación activa e pasiva. A primeira non suscita ningunha cuestión. A acción foi interposta por un profesional que actúa con poderes, debidamente outorgados pola persoa prexudicada; e a segunda tampouco suxire ningunha cuestión, xa que o acto produtor do dano provén da Universidade de Lleida”. Con estes antecedentes, ademais dos que atopamos no mesmo sentido na xurisprudencia (por exemplo nas SSTS 4132/2010, do 19 de xullo; 1270/2007, do 6 de marzo, ou 5509/2010, do 22 de outubro), está suicientemente claro que, máis alá da inexplicable exclusión da condición de Administración pública das universidades nas L39/2015 e L40/2015, estas institucións foron sometidas con normalidade aos supostos que derivan da responsabilidade patrimonial das administracións públicas. Non tendo experimentado ningún cambio na súa natureza, que segue regulada da mesma forma na LOMLOU, non debe existir ningún motivo fundamentado para que as universidades non sigan sendo responsables das lesións que poidan causar como consecuencia do funcionamento normal ou anormal dos servizos, sen dúbida públicos, que ofrecen. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 101 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas 6.7 O persoal docente, investigador e de administración da universidade En materia de recursos humanos, as universidades públicas dispoñen de persoal tanto en réxime funcionarial como baixo modalidades diversas de contratación laboral. Esta constatación móstranos unha primeira clasiicación do persoal universitario, en función da tipoloxía da súa relación coa institución. Unha segunda división, desde o punto de vista das funcións desenvolvidas, é a que se dá entre o persoal dedicado á docencia e a investigación (PDI) e o persoal de administración e servizos (PAS). O réxime xurídico dun e outro colectivo, como persoal ao servizo das universidades públicas, tanto aos funcionarios como aos contratados laborais, foi un dos temas estudados por diversos autores na recompilación de comentarios sobre a última LOMLOU que coordinou Julio González18. A coniguración deste réxime xurídico non experimenta grandes cambios coas novas leis básicas administrativas, respecto da que deixaba aquela última reforma aprobada en 2007 da Lei orgánica de universidades. En primeiro lugar, hai que aclarar que o EBEP é de aplicación a todos os traballadores ao servizo da universidade, sexa cal sexa a súa vinculación e o colectivo a que pertenzan. Si que derivarán consecuencias sobre a aplicación de normas, en cambio, con respecto aos funcionarios en función da orixe da súa condición. Os traballadores do PAS están vinculados e adscritos en todos os casos á universidade en que prestan os seus servizos, tanto se teñen contrato laboral como se son funcionarios; neste último caso, o persoal de administración é funcionario daquela universidade en concreto. A mesma vinculación é efectiva para o profesorado baixo contrato laboral, que tamén se atopa contratado por unha universidade e a súa vinculación universitaria empeza e remata naquela institución concreta. O PDI funcionario, en cambio, posúe unha consideración diferente, o que ten unha notable importancia de cara á aplicación da actual normativa básica administrativa: a súa condición de empregado funcionario non está ligada a unha universidade concreta, aínda que estea obviamente vinculado e prestando servizos como tal, unha vez superado o preceptivo concurso. Pero a condición funcionarial do persoal docente e investigador ten a súa raíz no Ministerio estatal con competencias en materia de universidades e transcende a súa asignación concreta a un centro. Na actualidade, o acceso aos corpos de profesorado funcionario docente lógrase exclusivamente vía acreditación nacional; esta acreditación valóraa e outórgaa a Axencia Nacional de Avaliación da Calidade e Acreditación (ANECA)19, que ten a condición de organismo autónomo adscrito ao Ministerio de Educación, Cultura e Deporte. O director da ANECA nomea os membros das comisións de acreditación, seleccionados á súa vez polo Consello de Universidades, órgano que preside o titular do dito ministerio (LOU, artigo 29). Ao ser, polo tanto, funcionarios do Estado e non das universidades, o profesorado funcionario si terá, á luz da nova lexislación básica administrativa, a consideración de persoal dunha Administración pública como é a Administración xeral do Estado segundo o artigo 2.3 das L39/2015 e L40/2015, e deberánselle aplicar estas normas (supletoriamente, como veremos) no referente á súa condición de funcionarios. 102 18 BAYLOS, A., “El personal docente e investigador contratado en régimen laboral”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 461-500. CASTILLO BLANCO, F. A., “El Estatuto básico del empleado público y el régimen del personal al servicio de las universidades públicas”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 311-368. ORTEGA, L., “Régimen del personal docente e investigador (exclusión de los procedimientos de selección y del profesorado contratado, artículos 47, 56, 61 y 67 a 713)”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 369-412. 19 Creada pola Lei 15/2014, do 16 de setembro, de racionalización do sector público e outras medidas de reforma administrativa. Regulada polo Estatuto do organismo autónomo ANECA: http://www.aneca.es/content/download/13282/164477/file/RD%201112_2015_ de%2011%20de%20diciembre_%20Estatuto%20ANECA%20OA.pdf REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez En canto ao EBEP e á normativa de desenvolvemento, é de aplicación a todos os colectivos mencionados, PDI ou PAS, funcionarios ou laborais, e de forma parcial para estes últimos, tal como se prevé no seu artigo 7: “o persoal laboral ao servizo das administracións públicas réxese, ademais de pola lexislación laboral e polas demais normas convencionalmente aplicables, polos preceptos deste estatuto que así o dispoñan”20. Por outra banda, prevese tamén (artigo 2.2) que: “na aplicación deste estatuto ao persoal investigador se poderán ditar normas singulares para adecualo ás súas peculiaridades”. En relación co ámbito institucional, o artigo 2.1 dispón: “este estatuto aplícase ao persoal funcionario e, no que proceda, ao persoal laboral ao servizo das seguintes administracións públicas”. Na letra e) deste artigo menciónanse concretamente “as universidades públicas”, que inclúe todo o PAS e o profesorado contratado, mentres que a letra a) fai referencia “á Administración xeral do Estado” á cal pertencen os corpos de profesorado funcionario. E, en materia laboral, a LOMLOU dispón en canto ao profesorado (artigo 56.2): “o profesorado funcionario rexerase polas bases establecidas nesta lei e no seu desenvolvemento, polas disposicións que, en virtude das súas competencias, diten as comunidades autónomas, pola lexislación xeral de funcionarios que lles sexa de aplicación e polos estatutos”. A orde de aplicación sería, a partir destas disposicións, en primeiro lugar a LOMLOU e a súa normativa de desenvolvemento autonómica; en segundo lugar, o EBEP e, inalmente, os estatutos das universidades. ESTUDOS Esta aplicación xenérica do EBEP debería ser en todo caso supletoria de todo aquilo que non se atope regulado na LOMLOU con respecto a esta materia. Esta supletoriedade é obxecto de discusión doutrinal, e tampouco foi totalmente aclarada pola xurisprudencia21. Existe consenso, en cambio, en que o estatuto é de aplicación ao persoal universitario para todo aquilo en que a lexislación universitaria non estableza disposicións especíicas. En canto ao PDI laboral, o artigo 48.2 da LOMLOU establece que “(...) o réxime das indicadas modalidades de contratación laboral será o que se establece nesta lei e nas súas normas de desenvolvemento; supletoriamente, será de aplicación o disposto no texto refundido da Lei do Estatuto dos traballadores, aprobado por Real decreto lexislativo 1/1995, do 24 de marzo, e nas súas normas de desenvolvemento” (na actualidade o Real decreto lexislativo 2/2015, do 23 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei do Estatuto dos traballadores). Finalmente, en canto ao persoal de administración e servizos funcionario, o artigo 73.3 da LOMLOU indica: “o persoal funcionario de administración e servizos rexerase por esta lei e as súas disposicións de desenvolvemento, pola lexislación xeral de funcionarios, polas disposicións de desenvolvemento desta que elaboren as comunidades autónomas, e polos estatutos da súa universidade”. E o mesmo artigo, “o persoal laboral de administración e servizos, ademais das previsións desta lei e as súas normas de desenvolvemento e dos estatutos da súa universidade, rexerase pola lexislación laboral, e os convenios colectivos aplicables”. Séguese en todos os casos, polo tanto, o mesmo sistema de fontes: a LOMLOU en primeira instancia, co desenvolvemento que se lexisle se é o caso nas comunidades autónomas. En 20 Supletoriamente, polo tanto, seralles de aplicación o Real decreto lexislativo 2/2015, do 23 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei do Estatuto dos traballadores, así como a súa normativa de desenvolvemento. 21 CASTILLO BLANCO, F. A., “El Estatuto básico del empleado público y el régimen del personal al servicio de las universidades públicas”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 103 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas segundo lugar, o EBEP e inalmente, para o PDI e PAS laboral, a lexislación laboral vixente. Os estatutos universitarios tamén son de aplicación en último lugar, pola súa función desenvolvedora das disposicións incluídas na LOMLOU en materia laboral. En relación coas leis básicas administrativas, L39/2015 e L40/2015, serán de aplicación en materia sancionadora, no que fai referencia aos seus principios (L40/2015, artigos 25 a 31), así como ao procedemento (L39/2015, artigos 53 a 96), de xeito directo para o profesorado pertencente aos corpos docentes funcionarios dada a súa condición de funcionarios estatais, tal como expliquei nos parágrafos anteriores e no apartado dedicado á potestade sancionadora. O profesorado contratado e o PAS funcionario e contratado laboral son persoal pertencente a cada universidade e polo tanto a lexislación básica destas normas administrativas élles de aplicación de forma supletoria. 6.8 A potestade regulamentaria das universidades A capacidade das universidades públicas para aprobar normativa interna foi recoñecida durante boa parte do século pasado22, e de forma inequívoca e continuada na lexislación orgánica aprobada con posterioridade á entrada en vigor da Constitución de 1978. Na actualidade, a LOMLOU especiica no artigo segundo, dedicado á autonomía universitaria, que esta comprende entre outros “a elaboración dos seus estatutos e, no caso das universidades privadas, das súas propias normas de organización e funcionamento, así como das demais normas de réxime interno”. O alcance destas normas de réxime interno, así como o dos seus estatutos, foi amplamente estudado doutrinalmente e, xa desde as SSTC 55/1989, do 23 de febreiro, e 130/1991, do 6 de xuño, enmárcase de forma xeral e previa a consideracións singulares para cada caso na posesión por parte da universidade de “plena capacidade de decisión naqueles aspectos que non son obxecto de regulación especíica na lei”. Este ámbito de actuación cobre tanto os aspectos de autoorganización que lle corresponden debido á capacidade que se lle recoñece á universidade de estruturar autonomamente dentro dos límites que marca a lexislación como os aspectos de autonormación, é dicir, a capacidade de crear e aprobar normativa no exercicio e desenvolvemento das súas funcións, cuxo pináculo é o propio estatuto aprobado por cada universidade23. Os límites destas dúas vertentes da potestade regulamentaria das universidades atópanse na lexislación estatal e na autonómica, que coniguran as estruturas que deben ser básicas para todos os centros, aínda que existe un segundo anel limitador conigurado polas institucións de coordinación do sistema: o Consello de Coordinación Universitaria, a Conferencia Xeral de Política Universitaria e o Consello de Universidades, a nivel estatal, e o órgano de coordinación que se poida ter constituído a nivel autonómico. Estes organismos coordinadores e de cooperación exercen de facto como axentes homoxeneizadores ao encargarse de establecer sistemas e formas homologadas de relación, accións conxuntas e integración de datos que obrigan ás institucións a, polo menos, compasar determinados aspectos da súa autonomía de forma conxunta co resto de universidades. 104 22 PÉREZ-PRENDES, J. M., “Aspectos históricos de la ordenación universitaria”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 23-103. 23 ZAMBONINO PULITO, M., “Las universidades públicas como administraciones públicas. Bases de su creación y régimen jurídico”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez Máis que o estudo de fondo desta potestade universitaria, interesa agora facer incapé no procedemento de elaboración e aprobación destes tipos de normativas universitarias. Tanto a forma como o fondo dos regulamentos universitarios, así como as súas motivacións e pretensións, foron obxecto de críticas moi duras desde as propias institucións, unhas críticas xenéricas (aínda que sempre parten de exemplos coñecidos) e que toman como base, por un lado, a falta ou máis ben a inobservancia dun procedemento de elaboración respectuoso cos principios e garantías básicas de participación, de transparencia ou de bo goberno. E, por outro lado, desde o punto de vista do seu contido, do abuso dos conceptos xurídicos indeterminados e dunha excesiva discrecionalidade24. É unha mágoa que un articulado que se revela tan axeitado para solucionar os problemas expostos das normas regulamentarias elaboradas polas universidades non sexa de aplicación a estas institucións. O artigo 128 da L39/2015 establece o ámbito subxectivo da potestade regulamentaria e di que o seu exercicio “corresponde ao Goberno da nación, aos órganos de goberno das comunidades autónomas, de conformidade co establecido nos seus estatutos respectivos, e aos órganos de goberno locais, de acordo co previsto na Constitución, nos estatutos de autonomía e na Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local”. Unha vez máis, polo tanto, as universidades quedarían fóra da aplicación destes artigos, polo menos a partir da lectura estrita da súa redacción. ESTUDOS Creo que é doadamente observable que un bo camiño para evitar abusos no contido de fondo dos regulamentos universitarios sería o de seguir un procedemento de elaboración e aprobación que garantise a información e posibilitase a participación dos interesados, no noso caso a comunidade universitaria á que están destinadas estas normas. E temos precisamente na L39/2015 a totalidade do seu título VI, dedicado a regular “a iniciativa lexislativa e a potestade para ditar regulamentos e outras disposicións”. Os artigos contidos neste título enmarcan o alcance dos regulamentos e outras disposicións administrativas, especiican os principios dunha boa regulación, deseñando formas de avaliación normativa e prevén igualmente os circuítos de publicidade das normas e a planiicación que as institucións con esta capacidade deberán facer pública respecto das súas iniciativas regulamentarias para o ano seguinte. Porque, ao meu criterio, as universidades deberían considerarse pouco menos que obrigadas a adoptar a totalidade das previsións deste título á hora de desenvolver a súa actividade normativa interna. En primeiro lugar, estiven a defender (recoñezo que precariamente ante a redacción tan desafortunada destas dúas leis desde o punto de vista universitario) que as universidades públicas non poden ser excluídas dos apartados que as leis L39/2015 e L40/2015 lles atribúen de forma exclusiva e excluínte ás administracións territoriais e aos seus órganos vinculados ou dependentes. Deixalas fóra implicaría en todos os casos un baleiro normativo que as universidades como entes públicos non se poden permitir, e no caso da potestade regulamentaria suporía ademais perder unha excelente oportunidade de cubrir unha carencia notoria, tanto procedemental como de fondo. 24 SOSA WAGNER, F., “La autonomía universitaria (un mito que confiere poder)”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 115-116, di sobre os regulamentos universitarios: “Mundo barroco el de los reglamentos universitarios, no hay universidad española que no tenga aprobados centenares de ellos, muchos en permanente reforma, por los equipos rectorales que vienen, por los que se van” (...) “ha sido tradicional que buena parte de ellos no se haya publicado en boletín oficial alguno, habiendo quedado, como se decía en el Antiguo Régimen, in scrinio pectore, una práctica perversa” (...) “Pero la existencia de tanta norma jurídica no siempre implica la existencia de adecuadas garantías en la convivencia universitaria, ni que la objetividad del derecho resplandezca por doquier” (...) “es determinante el abuso que en tales reglamentos se hace de conceptos jurídicos indeterminados y de potestades discrecionales”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 105 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas E é que ordenar minimamente a potestade regulamentaria como o fai a L39/2015 representa un activo xurídico que as universidades non poden deixar perder, uns preceptos que establecen unhas garantías e que as universidades deberían aplicar xa á hora de ditar as súas normativas internas, tanto por motivos obvios de orde, para solucionar ou paliar problemas como os expostos máis arriba, como, mesmo, por hixiene democrática, xa que o resto de administracións con capacidades regulamentarias si se atopan sometidas explicitamente á aplicación destas previsións. Desde o meu punto de vista, precisamente se a unha institución posuidora de potestade regulamentaria lle facía falta unha ordenación a partir dun texto legal, que lle marcase os mínimos de transparencia e participación e lle establecese uns principios de obrigado cumprimento, esta é a universidade pública. 7 Conclusións - A entrada en vigor das leis 39 e 40 de 2015, do procedemento administrativo común das administracións públicas, e do réxime xurídico do sector público, supuxo a exclusión explícita das universidades públicas da consideración de administracións públicas, en virtude do artigo 2.3 de ambas as dúas leis. - Esta exclusión, engadida a que boa parte dos artigos destas leis están explicitamente dirixidos ás administracións públicas, leva consigo que a aplicación supletoria destas normas ás universidades públicas, prevista no artigo 2.2.c, se vexa gravemente limitada. Por un lado, quedan excluídas do ámbito de aplicación de diversas potestades públicas, mentres por outra os seus usuarios se verían privados da protección das garantías previstas polo ordenamento administrativo e que as administracións públicas están obrigadas a respectar. - A non consideración como administracións públicas e o feito de que estas normas básicas administrativas sexan de aplicación supletoria non debe supor unha invitación ao lexislador a ditar unhas bases de actuación administrativa diferenciada para as universidades. En primeiro lugar, por unha simple cuestión de seguridade xurídica, de xeito que o administrado saiba que en toda institución pública rexerán as mesmas regras de funcionamento básico, e en segundo lugar porque, se se optase por calcar o mesmo ordenamento administrativo, pero trasladándoo á lei –estatal ou autonómica– de universidades, nos atopariamos simplemente ante unha duplicación innecesaria, ademais dunha moi pobre técnica lexislativa. Máis importante neste apartado, todos os entes públicos e as relacións que os cidadáns establezan con eles deben rexerse por uns mesmos principios e por unhas bases comúns no seu procedemento, na elaboración dos seus actos e nas garantías para as persoas. Non sería aceptable apartarse das garantías constitucionais de igualdade no trato aos administrados, establecidas no artigo 14, en relación coa aplicación deste principio sobre as bases do réxime xurídico das administracións públicas que se prevé no artigo 149.1.18, que ademais lles garante aos administrados un tratamento común ante elas. - As universidades deben estar dotadas necesariamente das potestades públicas que se recoñecen ás administracións públicas, da mesma forma que deben estar sometidas ás garantías que o dereito administrativo prevé para estas institucións. A súa actividade de servizo público, o feito de estar fundamentalmente inanciada polos orzamentos públicos e a propia idiosincrasia de traballo dirixido á sociedade coniguran, sen dúbida, unha institución pública, que debe estar dotada e obrigada polo mesmo ordenamento que o resto de 106 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Albert Lladó Martínez administracións públicas. A exclusión deste ámbito que se consumou coa entrada en vigor das leis básicas de 2015 é un erro que debe ser corrixido canto antes, e a forma mellor e máis sinxela de facelo é modiicando a redacción que nega a condición de Administración pública nas universidades. Mentres isto non suceda e os textos continúen vixentes na forma actual, a actuación administrativa universitaria deberá rexerse na miña opinión polos mesmos principios e procedementos que se prevén para as administracións públicas. Para iso, deberán basearse, en función da actividade, na diversa normativa sectorial, que as segue considerando administracións públicas, como é o caso da Lei de contratos ou do Estatuto básico do empregado público, ou ben na aplicación dos principios de seguridade xurídica e de igualdade de condicións dos cidadáns ante os entes públicos, como se apuntou previamente. 8 Bibliografía AMOEDO-SOUTO, C-A., “El impacto de las leyes 39 y 40/2015 en las universidades públicas: contenido, hipótesis y retos de futuro”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 182, xaneiro-marzo, 2017. CASTILLO BLANCO, F. A., “El Estatuto básico del empleado público y el régimen del personal al servicio de las universidades públicas”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. GÓMEZ GARCÍA, M. J., “La potestad sancionadora de las universidades”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. ESTUDOS BAYLOS, A., “El personal docente e investigador contratado en régimen laboral”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. ORTEGA, L., “Régimen del personal docente e investigador (exclusión de los procedimientos de selección y del profesorado contratado, artículos 47, 56, 61 y 67 a 713)”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. PEMÁN GAVÍN, J., “El régimen disciplinario de los estudiantes universitarios: sobre la vigencia y aplicabilidad del Reglamento de disciplina académica (Decreto de 8 de septiembre de 1954)”, Revista de Administración Pública, n. 135, setembro-decembro, 1994. PÉREZ-PRENDES, J. M., “Aspectos históricos de la ordenación universitaria”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. RIVERO ORTEGA, R., “La aplicación de las leyes 39 y 40/2015 a las universidades públicas: eliminando interrogantes”, Revista de Administración Pública, n. 201, setembro-decembro, 2016. SOSA WAGNER, F., “La autonomía universitaria (un mito que coniere poder)”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. TARDÍO PATO, J. A., “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y de procedimiento administrativo común?”, Documentación Administrativa, n. 2, xaneiro-decembro, 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 107 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas TORRES LÓPEZ, M. A., “El patrimonio universitario”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. TRAYTER JIMÉNEZ, J. M., Derecho administrativo, parte general, 3.ª ed., Atelier, Barcelona, 2017. ZAMBONINO PULITO, M., “Las universidades públicas como administraciones públicas. Bases de su creación y régimen jurídico”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. 108 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público The motivation of the acts of selection and loss of the condition of public employee 53 ROCÍO NAVARRO GONZÁLEZ Recibido: 20/04/2017 | Aceptado: 20/06/2017 ESTUDOS Profesora doutora de Dereito Administrativo Universidade Pablo de Olavide – Sevilla (Andalucía, España) rnavgon@upo.es Resumo: A Lei 39/2015, do procedemento administrativo común das administracións públicas, non modifica substancialmente a exixencia da motivación dos actos que resolven procedementos selectivos e de concorrencia competitiva, a cal debe darse conforme o disposto nas normas que regulan as convocatorias, acreditándose, á súa vez, os fundamentos da resolución que se adopte, xa sexa cunha motivación individual para cada interesado, xa sexa cunha remisión ao expediente. Ante o aumento crecente de procedementos selectivos que carecen da suficiente publicidade e transparencia, a obriga de xustificar as decisións administrativas adoptadas durante tales procesos revalorízase, adquirindo verdadeira importancia a motivación como manifestación da transparencia administrativa e como garantía inescusable que debe darse en todo procedemento administrativo. No ámbito da función pública, a motivación é unha peza clave que manifesta particularidades propias, en especial nos supostos de adquisición e perda da condición de empregado público. Palabras clave: empregado público, selección, adquisición e perda, motivación. Resumen: La Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, no modifica sustancialmente la exigencia de la motivación de los actos que resuelven procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la cual ha de darse conforme a lo dispuesto en las normas que regulan las convocatorias, acreditándose, a su vez, los fundamentos de la resolución que se adopte, ya sea con una motivación individual para cada interesado, ya sea con una remisión al expediente. Ante el aumento creciente de procedimientos selectivos que carecen de la suficiente publicidad y transparencia, la obligación de justificar las decisiones administrativas adoptadas durante tales procesos se revaloriza, adquiriendo verdadera importancia la motivación como manifestación de la transparencia administrativa y como garantía inexcusable que debe darse en todo procedimiento administrativo. En el ámbito de la función pública, la motivación es una pieza clave que manifiesta particularidades propias, en especial en los supuestos de adquisición y pérdida de la condición de empleado público. Palabras clave: empleado público, selección, adquisición y pérdida, motivación. 109 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público Abstract: Spanish 39/2015 Act, on Administrative Procedure of the Public Administrations, do not substantially modifies the requirement of giving reasons of the administrative decisions concerning selective procedures and competitive concurrency, which has, first, to be in accordance with the rules governing the public announcement of selection, and second, to express the grounds of the decision, either with a single motivation for each interested party, either with a referral to the record. The increasing of selective administrative procedures that lack enough public notice enforce the duty of giving reasons, as a way to improve public transparency, and to enforce constitutional rights. Concerning public employment, to give reasons of the administrative decision is a key piece, that shows some specialities in the cases of access and cessation of civil servants. Key words: public employee, selection, access and loss, motivation. Sumario: 1 Introdución. 2 Breve apuntamento acerca da expresión “procedementos selectivos”. 3 A participación de órganos auxiliares no cumprimento da motivación. 4 O papel da motivación nos diferentes sistemas de acceso e provisión de postos de traballo á función pública. 4.1 A motivación da resolución do concurso: a súa referencia inescusable ao cumprimento das normas regulamentarias e das bases da convocatoria. 4.2 O tránsito da inexixibilidade á obrigatoriedade da motivación nos nomeamentos de libre designación. 4.3 A motivación como límite da cláusula de necesidade que xustifica a aplicación dun sistema extraordinario de provisión. 5 O emprego de fórmulas con signos numéricos. 5.1 A mera puntuación nun procedemento selectivo constitúe a motivación do acto final de cualificación e avaliación. 5.2 A simple puntuación asignada como motivación require dunha explicación detallada. 6 A preferencia da motivación por remisión á proposta de resolución. 7 A presenza innegociable da motivación nos supostos de perda de condición de empregado público: reflexo xurisprudencial. 8 Bibliografía. 1 Introdución A Lei 7/2007, do 12 de abril, do Estatuto básico do empregado público (EBEP), marca un momento signiicativo na ordenación do sistema de emprego público das nosas administracións públicas, dando cumprimento ao mandato constitucional previsto no artigo 103.3 desde unha perspectiva xeral e paliando o conxunto normativo que se ofrecía ata entón, un tanto inconexo e disperso. Con máis de oito anos de vixencia do estatuto, o Goberno aproba o Real decreto lexislativo 5/2015, do 30 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei do Estatuto básico do empregado público (TREBEP), exento de repercusión substantiva ningunha, culminando a súa publicación, como apunta PALOMAR OLMEDA, cun “dos problemas pendentes na Administración pública española para conseguir un novo marco moderno e actual do funcionamento desta”1. O novo TREBEP constitúe, en materia de ordenación da función pública, o vértice dun grupo normativo máis amplo e complexo que corresponde deinir ao conxunto de todas as administracións co seu desenvolvemento, e cuxo obxectivo e inalidade xa non é establecer o estatuto dos funcionarios públicos previsto no artigo 103.3 da Constitución, senón “determinar a lexislación básica do réxime xurídico dos funcionarios públicos”2. Unha das novidades que trae consigo a Lei 7/2007 é a elección do lexislador da expresión “empregado público” para referirse ao persoal que está ao servizo das administracións públicas, expresión que non fai referencia a unha clase ou categoría de persoal concreta, senón que, como manifesta FUENTETAJA PASTOR, é un “concepto formal de conveniencia” que engloba en abstracto os que, como dita o artigo 8.1 do TREBEP, “desempeñan funcións retribuídas nas administracións públicas ao servizo dos intereses xerais”3. O concepto xeral, dun xeito ou doutro, ha de estar representado por dúas ideas: o servizo a unha Administración pública 110 1 PALOMAR OLMEDA, A., Derecho de la función pública. Régimen jurídico de los funcionarios públicos, 11.ª ed., Dykinson, Madrid, 2016. 2 FUENTETAJA PASTOR, J. A., “El Estatuto Básico del Empleado Público”, Revista de Administración Pública, n. 174, 2007, p. 459. 3 FUENTETAJA PASTOR, J. A., Pasado, presente y futuro de la Función pública, Civitas, Madrid, 2013, p. 293. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rocío Navarro González e que se realice no marco dunha relación de traballo que poderá ser de dereito público ou de dereito privado, permanente ou temporal segundo as diferentes clases de funcionarios”4. Por outra banda, cómpre resaltar que, logo da aprobación do EBEP, se constitúe unha comisión para o estudo e preparación do dito texto, que plasma o resultado do seu traballo nun informe en que, entre outras conclusións, resalta a existencia de procedementos selectivos que carecen de suiciente publicidade, transparencia, manifestas discriminacións, clientelismo político e favoritismo5. Por iso, non é de estrañar que, ante as propostas da comisión, se recollesen inalmente no TREBEP unha serie de principios de carácter funcional, sistematizados no artigo 55, que deben rexer a actuación de todas as administracións públicas na selección do seu persoal, funcionarial e laboral, centrados especialmente nas garantías dos sistemas selectivos e na composición e actuación dos órganos de selección. De entre tales principios, entendidos como instrumentos necesarios para poder garantir o acceso ao emprego público en condicións de igualdade e respecto aos principios de mérito e capacidade, destaca o principio de transparencia, que, á súa vez, é proclamado con carácter xeral como principio de actuación da Administración pública, tal como sinala o artigo 3.1.c) da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público (LRXSP). Unha das obrigas que derivan do dito principio é a de efectuar a motivación axeitada dos actos administrativos, constituíndo tal exixencia unha verdadeira estratexia da transparencia administrativa6. En consonancia co exposto, a falta de transparencia constatada pola Comisión para o estudo e preparación do EBEP recondúcenos dun xeito ou outro a lembrar a inescusable obriga de xustiicar as decisións administrativas adoptadas durante o proceso selectivo e a reconsiderar a importancia da motivación como manifestación da transparencia administrativa. Desde estas liñas introdutorias avogamos polo papel transcendental que debe adquirir a motivación como peza clave no ámbito da función pública, en especial na selección e perda da condición de empregado público. 2 ESTUDOS A opción lexislativa por esta fórmula consolida a coexistencia de persoal funcionario e persoal laboral ao servizo das administracións públicas, entendendo que o TREBEP é, por un lado, lexislación básica do réxime xurídico dos funcionarios públicos e, por outro, lexislación da relación laboral especial de emprego público. Breve apuntamento acerca da expresión “procedementos selectivos” Malia que a motivación non é presentada como requisito xeral de todo acto administrativo, podemos airmar sen reserva ningunha que practicamente todos os actos administrativos deben ser motivados. O seu tratamento legal limita a súa exixencia a determinados supostos que se viron ampliados, nun primeiro momento, en 1992, coa Lei 30/1992, do 26 de novembro, de réxime xurídico das administracións públicas e do procedemento administrativo 4 PALOMAR OLMEDA, A., Derecho de la función pública. Régimen jurídico de los funcionarios públicos, cit., p. 155. 5 Informe de la Comisión para el Estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, INAP, Madrid, 2005, pp. 83 e ss. 6 SÁNCHEZ MORÓN, M., “La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración. La transparencia en el ordenamiento jurídico español”, Díaz Méndez, A., e Cuéllar Martín, E. (coords.), Administración inteligente, Ministerio de Administracións Públicas, Madrid, 2007. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 111 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público común (LRXPAC), e recentemente coa promulgación da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (LPAC). A listaxe de supostos que de forma expresa recolle o lexislador en relación coa exixibilidade da motivación clausúrase coa referencia aos procedementos selectivos e de concorrencia competitiva que curiosamente non estaban previstos nin na Lei de procedemento administrativo de 1958 (LPA) nin no proxecto da LRXPAC, e nos que a súa resolución inal require a comparación nun único procedemento dunha eventual pluralidade de solicitudes, propostas ou actuacións a cargo dos interesados, de acordo cos criterios ixados nunha norma correspondente en que se inclúen tanto os procedementos de oposición e de concurso para seleccionar o persoal que ha de servir a Administración como os de selección e adxudicación de contratos e concesións administrativas. A súa previsión legal queda relectida por primeira vez no parágrafo segundo do artigo 54 da LRXPAC e actualmente o artigo 35 da LPAC mantén o mesmo teor literal da lei que a antecede, exixíndose a motivación dos actos que resolvan este tipo de procedementos conforme o disposto nas normas que regulan as convocatorias, debendo quedar acreditados os fundamentos da resolución que se adopte. O lexislador de 1992, ao referirse á motivación dos procedementos para seleccionar o persoal, pode que, debido ás présas, pois como comentamos anteriormente non estaba previsto tal suposto no proxecto de lei, fai uso dunha concisa e breve expresión para referirse a eles: “procedementos selectivos”, alusión que puidese terse emendado coa publicación da vixente Lei 39/2015 sen observarse éxito ningún. Doutrinalmente, non se polemizou acerca da existencia dos diferentes instrumentos que se poidan utilizar para un correcto desenvolvemento do proceso de selección e que permitan, á súa vez, asegurar o respecto aos principios constitucionais e garantir os dereitos dos cidadáns; si en cambio foi obxecto de crítica o xeito en que se relectiron legalmente os distintos procedementos de selección, observándose un claro erro de técnica lexislativa, pois, entre outras apreciacións, o artigo 61 TREBEP fai uso de forma indistinta e sen criterio ningún das expresións “procesos selectivos” e “procedementos selectivos”, que poden dar lugar a confusión e que a propia doutrina equiparou entendéndoos como termos sinónimos7. No que atinxe aos procedementos que poden darse durante os procesos selectivos, o estatuto non ofrece novidades signiicativas con respecto á lexislación anterior; hoxe por hoxe seguen sendo a oposición, o concurso e o concurso-oposición cando a lei o autorice expresamente e, independentemente do sistema elixido, exíxese a motivación do acto que poña in a tal procedemento de selección. Agora ben, xórdenos a cuestión de precisar a que tipo de procedementos se está a referir o lexislador coa expresión “procedementos selectivos”: aos procedementos selectivos para o acceso ou para a provisión de postos de traballo?, ou a ambos os dous? Pois debemos diferenciar que unha cousa é o acceso á función pública e outra a provisión de postos de traballo na Administración pública, e tanto nun como noutro pódese proceder a procedementos de selección como o concurso coa súa correspondente motivación. Malia que en ocasións a análise dos sistemas de acceso e provisión de postos de traballo se atende de xeito conxunto, debemos ter presente, para evitar confusións, que estamos ante dúas iguras, cada unha coa súa substantividade que a caracteriza. 7 112 FONDEVILA ANTOLÍN, J., La selección y pérdida de la condición de empleado público, Atelier, Barcelona, 2008, pp. 151 e 152. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rocío Navarro González 3 A participación de órganos auxiliares no cumprimento da motivación Tal colaboración conxunta relíctese nos procedementos de selección de persoal, caracterizándose por seren procedementos de concorrencia competitiva nos cales participan, dun lado, uns órganos encargados de seleccionar, os tribunais cualiicadores de concursos e oposicións, que gozan de discrecionalidade técnica, e, doutro, os órganos que resolven e poñen in ao procedemento selectivo. A función de tales tribunais cualiicadores quedou suicientemente asentada pola xurisprudencia, que precisa que “deben ofrecerlle ao órgano administrativo que ha de decidir esa selección aqueles coñecementos que non posúe este pero si resultan necesarios para realizar a tarefa de avaliación profesional que constitúe o elemento central de tales procesos selectivos”8. ESTUDOS O lexislador enmudece acerca do órgano que debe realizar materialmente a motivación, deixando orfo de regulación todo aquilo relativo ao aspecto subxectivo da motivación. Nunha primeira aproximación, parece que é o mesmo órgano que ten atribuída a competencia para resolver, se se atopa inmerso nalgún dos supostos previstos na lei, o que debe asumir o cumprimento do aludido deber, solapándose así, nun mesmo órgano, o labor material de xustiicar e o labor formal de realizar a motivación co de resolver. Non obstante, obsérvase que ás veces o mesmo órgano que resolve e se encarga de plasmar as argumentacións ou razóns na decisión inal non é o redactor oicial de tales xustiicacións, senón que recorre para tal encomenda á colaboración doutro ou doutros órganos administrativos, de maneira que o órgano responsable de adoptar a decisión administrativa inal e deinitiva se ve necesitado do quefacer dun ou varios órganos que deberán intervir na súa xustiicación material, incorporando as súas decisións e informes á motivación realizada. Nestes supostos relativos á función pública, o órgano administrativo que resolve decide baseándose no labor avaliador realizado polo tribunal cualiicador e cumpre a motivación recollendo tal información e acreditando os fundamentos da resolución adoptada, non consistindo tal acreditación unicamente en incorporar os ditames do tribunal cualiicador, senón tamén en fundamentar a resolución administrativa que pon in ao procedemento de selección. Por iso constatamos que neste tipo particular de procedementos, os procedementos selectivos, a tarefa de cumprir a motivación está repartida entre os órganos cualiicadores e os órganos que deciden, sendo a tarefa do tribunal cualiicador emitir un ditame e a tarefa do órgano que resolve recollelo na resolución administrativa. Esta dobre perspectiva subxectiva será signiicativa para delimitar o contido da motivación nos procedementos selectivos da función pública. Noutra orde de consideracións, resulta oportuno comentar que a composición colexiada obrigatoria dos órganos de selección que incorpora de forma novidosa o EBEP no seu artigo 60 non é causa de exoneración do deber de motivar das decisións adoptadas, pois chama a atención como o Tribunal Supremo chegou a manifestar que, ante o exercicio de discrecionalidade que lle corresponde a un órgano colexiado para emitir unha proposta de nomeamento, non é obrigatoria unha motivación expresa e pormenorizada de cada un dos seus compoñentes9. O dito pronunciamento foi obxecto de críticas doutrinais en que, por 8 Vid., entre outras, STS 14 xullo 2000, Rec. 258/1997, FX 4. 9 STS 30 novembro 1999, Rec. 449/1997, FX 6. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 113 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público un lado, cuestionan por que non rexe a norma especial e preferente que exixe a motivación dos actos administrativos colexiais que poñen in aos procedementos selectivos, independentemente de que teñan natureza discrecional ou regulada10 e, por outro, argumentan que “igual que os membros do órgano colexiado deliberan para pórse de acordo sobre a proposta, o mesmo poden facer para acordar sobre como razoala ou motivala”11. Outras opinións doutrinais de gran rigor cientíico defenden clara e tallantemente a exixencia da motivación dos actos ditados por órganos colexiados, como a exposta por CARBONELL PORRAS, que iguala a motivación dos órganos unipersoais á motivación dos órganos colexiados, resaltando que non é diferente a unha da outra “nin na forma nin no fondo”12, e a que sustenta COSCULLUELA MONTANER, precisando que o deber da motivación alcanza os órganos colexiados sen que caiba entendelo cumprido coa simple expresión do resultado de votación realizada para alcanzar a maioría requirida13. 4 O papel da motivación nos diferentes sistemas de acceso e provisión de postos de traballo á función pública Diversos principios e distintos procedementos van determinar a dispar vinculación que teñen os aspirantes coa Administración pública nun procedemento selectivo –calquera cidadán– e nun procedemento de provisión –só funcionarios públicos–, sen impedir en ningún caso que a demanda da motivación sexa ignorada. Por unha parte, mentres co acceso se facilita o ingreso na Administración tras superar probas de selección atendendo ao mérito e capacidade, coa provisión de postos, en cambio, facilítaselle á Administración a cobertura das súas necesidades laborais cos efectivos de persoal existentes que teñan a cualiicación axeitada para o desempeño dos ditos postos ou funcións. Por outra banda, no acceso á función pública, o sistema selectivo opera mediante convocatoria pública e a través do sistema de concurso, oposición ou concurso-oposición, mentres que na provisión de postos de traballo a norma prevé o concurso como sistema normal de provisión, xunto a outras formas atípicas como poden ser a comisión de servizos e a redistribución de efectivos. 4.1 A motivación da resolución do concurso: a súa referencia inescusable ao cumprimento das normas regulamentarias e das bases da convocatoria O concurso como sistema de ingreso na función pública de carreira debe estar solidamente xustiicado, igual que o concurso como procedemento normal de provisión de posto de traballo, ao terse en conta os méritos exixidos na correspondente convocatoria e que aparecerán debidamente baremados. O concurso constitúe un procedemento de selección fundamentado na avaliación dos méritos exixidos na convocatoria e nos alegados polos concursantes para a determinación da súa aptitude e orde de prelación neles que é utilizado 114 10 BACIGALUPPO SAGGESE, M., “En torno a la motivación de los actos discrecionales emanados de órganos colegiados: ¿debe el Consejo General del Poder Judicial motivar los nombramientos judiciales de carácter discrecional?”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 107, 2000, pp. 407-420. 11 IGARTÚA SALAVERRÍA, J., Discrecionalidad y motivación. Algunos aspectos teóricos-generales, AAP, Sevilla, 2003. 12 CARBONELL PORRAS, E., Los órganos colegiados: organización, funcionamiento, procedimiento y régimen jurídico de sus actos, Centro de Estudos Políticos e Constitucionais, Madrid, 1999. CARBONELL PORRAS, E., “Regulación de los órganos colegiados”, López Menudo, F. (dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Universidade de Sevilla, 2016. 13 COSCULLUELA MONTANER, L., Manual de Dereito Administrativo. Parte Xeral, 27. ª ed., Thomson, Cizur Menor, 2016. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rocío Navarro González tanto nos sistemas de acceso como de provisión con carácter ordinario debido á existencia dunha vacante dotada orzamentariamente14. A motivación nestes procedementos especíicos pode producirse de múltiples formas, non sendo preciso sempre unha motivación concreta e detallada das razóns que amparan a adopción dunha determinada puntuación, sempre que a inalidade cognoscitiva e defensiva que arrastra a motivación non queden minguadas. Nun suposto de provisión de posto de traballo mediante concurso, o Tribunal Supremo é rigoroso no cumprimento da motivación, anulando un acto por non conter no expediente os elementos necesarios que xustiican a puntuación outorgada e ordenando “retrotraer as actuacións á fase de concurso para que o tribunal cualiicador, motivadamente, asigne aos méritos relacionados co seu exercicio profesional previo os puntos que procedan conforme o baremo do anexo II da orde de convocatoria e, logo, resolva en consecuencia”15. Desde a perspectiva dos tribunais cualiicadores, a validez da súa actuación deberá ser medida segundo o establecido nas normas que regulen as convocatorias, de forma que, se estas exixen formalizar os ditames ou cualiicacións mediante a expresión da puntuación que exteriorice o seu xuízo técnico, tal puntuación é bastante para que poida ser considerada formalmente correcta a actuación de avaliación técnica e non poderá reprochárselle, desde un punto de vista formal, que non vaia acompañada dunha explicación ou motivación complementaria16. ESTUDOS O fundamento legal da motivación que se lle exixe á resolución que pon in ao concurso atópase, á parte de no xa mencionado artigo 35.2 da LPAC, no Real decreto 364/1995, do 10 de marzo, polo que se aproba o Regulamento xeral de ingreso do persoal ao servizo da Administración xeral do Estado e de provisión de postos de traballo e promoción profesional dos funcionarios civís da Administración xeral do Estado (RXIPPT) tanto no artigo 22.2, que reire os sistemas de acceso, como no seu artigo 47.2, relativo aos sistemas de provisión de postos de traballo que de xeito expreso recollen a referencia ao cumprimento das normas regulamentarias e das bases da convocatoria. En todo caso, deben quedar acreditadas no procedemento como fundamentos da resolución adoptada a observancia do procedemento debido e a valoración inal dos méritos dos candidatos. Por outra parte, desde a perspectiva do órgano administrativo que resolve, a decisión administrativa que pon in ao procedemento selectivo para así cumprir a motivación debe, por un lado, recoller a realizada polo tribunal cualiicador e, por outro lado, ao que está obrigado, segundo o parágrafo 2 do artigo 35 da LPAC, é a acreditar os fundamentos da resolución adoptada. E polo que se reire a esa acreditación de fundamentos que expresamente establece, non está referida aos ditames de tribunal cualiicador, senón á resolución administrativa que poña in ao procedemento de selección. Por iso, en supostos en que se prevexa a realización de determinadas probas e a valoración do currículo dos aspirantes expresados nunha puntuación sinalada para cada un deles, a dita puntuación, expresada na acta correspondente, constitúe a motivación do acto inal de cualiicación e avaliación, que 14 LORENZO DE MEMBIELA, J. B., El acceso e provisión de postos de traballo na Administración Pública: conforme á Lei 7/2007, Estatuto Básico do Empregado Público, Aranzadi, Cizur Menor, 2009. 15 STS 30 novembro 2015, Rec. 2422/2014 FX 7. 16 STS 27 xuño 2012, Rec. 5778/2011, FX 6; STS 6 maio 2009, Rec. 2677/2007, FX 6; STS 14 xullo 2000, Rec. 258/1997, FX 4. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 115 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público é recollida pola Administración convocante na resolución que pon in ao procedemento e que debe tamén fundamentar17. En virtude de todo iso, podemos constatar que o órgano de selección cumpre en principio con expresar a puntuación que exteriorice a súa cualiicación se as normas reguladoras da actuación non exixen nada máis e se ao longo do procedemento administrativo o interesado non reclamou especial motivación en relación con algún particular especíico da súa avaliación. Tamén é conveniente apreciar que se as normas reguladoras da actuación dos órganos cualiicadores omitisen a necesidade de que deben motivar as súas avaliacións, iso non exclúe a posibilidade da súa exixencia, pero tal omisión leva consigo a consecuencia de que agora é o interesado quen terá a carga de reclamala. E se, a pesar de reclamarllo expresamente o interesado, o tribunal non atende a súa petición, que, recordemos, consiste nun principio en expresar a puntuación que exteriorice a cualiicación, entón seralle reprochable formalmente o vicio de falta de motivación. Por outra banda, a resolución do órgano administrativo, ademais de recoller a motivación do tribunal cualiicador, debe fundamentala. Os fundamentos da resolución non só se circunscriben aos fundamentos formais –competencia para adoptala e observancia do procedemento–, senón tamén os fundamentos materiais, é dicir, os criterios en que se fundou a decisión selectiva acordada. 4.2 O tránsito da inexixibilidade á obrigatoriedade da motivación nos nomeamentos de libre designación A libre designación con convocatoria pública, tal como a denomina o artigo 80 do TREBEP, aplícase para cubrir os postos de especial responsabilidade e conianza, para cuxo efecto as leis de desenvolvemento do estatuto establecerán os criterios oportunos, e consiste na apreciación discrecional polo órgano competente da idoneidade dos candidatos en relación cos requisitos exixidos para o desempeño do posto. A doutrina entende que as características intrínsecas desta técnica fan dela a negación práctica do principio de mérito e capacidade, manifestando a dubidosa constitucionalidade da libre designación desde a perspectiva dos principios de igualdade, mérito e capacidade, e os principios de obxectividade e imparcialidade18. A singularidade destes nomeamentos baséase na existencia dun motivo de conianza que a autoridade facultada para a designación debe ter na persoa designada e que só pode apreciar esa mesma autoridade que veriica o nomeamento”19. A lei só prevé que o órgano competente para o nomeamento poderá solicitar a intervención de especialistas que permitan apreciar a idoneidade dos candidatos, mentres que o RD 364/1995 establece que “as resolucións de nomeamento se motivarán con referencia ao cumprimento por parte do candidato elixido dos requisitos e especiicacións exixidos na convocatoria, e a competencia para proceder a este. En todo caso, debe quedar acreditada, como fundamento da resolución adoptada, a observancia do procedemento debido”. 116 17 STS 14 xullo 2009, Rec. 5054/2006, FX 5; STS 26 febreiro 2008, Rec. 3629/2006, FX 4. 18 STC 207/1988, do 8 de novembro; STC 235/2000, do 5 de outubro. FUENTETAJA PASTOR, J. A., Pasado, presente y futuro de la Función Pública, cit., pp. 350-354. 19 STS 17 decembro 2002, Rec. 1418/2000. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rocío Navarro González No relativo a concretar os postos de traballo que poderán ser provistos mediante esta técnica, a xurisprudencia sinalou que “non basta a mera inclusión na relación de postos de traballo para que un posto deba ser cuberto por libre designación, senón que cómpre demostrar e non só motivar formalmente que, en efecto, o dito posto non pode ser cuberto polos procedementos ordinarios de provisión, dada a súa especial responsabilidade”.20 Atendendo ao exame da motivación do sistema de libre designación como fórmula de provisión dos postos de traballo, de entrada, partimos de que, malia que a motivación se entendeu como instrumento de control dos actos discrecionais para evitar vicios que atenten á legalidade do acto como a arbitrariedade, hai sectores en que o control se atenúa producíndose nalgúns casos unha total autorrestrición; tal é o caso dos nomeamentos de libre designación. A xurisprudencia maioritaria tradicional viña apostando por unha absoluta innecesariedade e inexixibilidade de motivación nos nomeamentos discrecionais para cargos xurisdicionais, como iscais e maxistrados do Tribunal Supremo, e funcionariais de libre designación. Tales supostos entendíanse como unha categoría singular de actos discrecionais, en que a resolución administrativa, ao invocar as normas que a facultan para a libre designación, levaba implícita a motivación de que a persoa designada ten a conianza da autoridade a quen a lei lle outorga a potestade para a libre provisión do cargo21. Esta invocación dos preceptos que atribuían a potestade discrecional bastaba para entender cumprida a exixencia de xustiicar as decisións, non existindo, polo tanto, unha obriga formal de motivación. ESTUDOS A doutrina xurisprudencial consolidada hai máis dunha década rompe coa doutrina tradicional sustentada na autorrestrición no control da motivación das decisións sobre libre designación e libre cesamento en determinados postos públicos; e así, de airmar de xeito incondicionado a ausencia dunha obriga de motivación suiciente, pásase a exixir unha motivación extensa determinando os propios tribunais o contido especíico que debe incluír para considerarse lícita. O Tribunal Supremo sinalou nun primeiro momento, en supostos de nomeamentos aludidos, como o de presidente dunha audiencia provincial, que “esa discrecionalidade técnica, equivalente a libre designación, ofrece peculiaridades e singularidades de cara á súa motivación que merecen un tratamento particularizado”, xustiicando a innecesariedade de que o Consello Xeral do Poder Xudicial motive as propostas de nomeamento para a provisión daqueles destinos da carreira xudicial cuxa cobertura é de natureza discrecional, baseándose en dous argumentos: un, considerar que tales nomeamentos se fundan en motivos intrinsicamente insusceptibles dun control xurisdicional, é dicir, motivos de conianza –do que se inire que o Tribunal Supremo cualiica os cargos xudiciais de designación discrecional como cargos de conianza– e, dous, o carácter colexiado do órgano do cal emanou o acto discrecional cuxa motivación se pretende22. 20 STS 18 marzo 2008, STS 21 xaneiro 2008. 21 SAN 21 febreiro 2002, Rec. 102/2001, FX 3; STS 11 xaneiro 1997, Rec. 424/1995, FX 6; STS 18 maio 1991, RX 1991/4120, FX 4. 22 STS 30 novembro 1999, Rec. 449/1997. Esta sentenza foi obxecto dunha análise crítica por BACIGALUPO SAGESSE, M., “En torno a la motivación de los actos discrecionales emanados de órganos colegiados: ¿debe el Consejo General del Poder Judicial motivar los nombramientos judiciales de carácter discrecional?”, cit., p. 415, ao cal, malia non dubidar do carácter discrecional da provisión de determinados destinos da carreira xudicial, non lle resulta convincente ningún dos argumentos esgrimidos polo Tribunal Supremo que sosteñen a innecesariedade da motivación. Para este autor, os cargos xudiciais non son de confianza, non radicando a discrecionalidade en poder elixir entre fundar o nomeamento nunha valoración dos méritos dos aspirantes ou fundalo só en motivos de confianza, senón tan só no carácter non regulado daquela valoración da que non cabe prescindir. O contido da motivación exixible nos nomeamentos de carácter discrecional, REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 117 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público Ambos os dous tipos de nomeamentos, os relativos a altos cargos do poder xudicial e os de libre designación, seguiron esta mesma liña interpretativa ata a aparición da controvertida Sentenza do Tribunal Supremo do 29 de maio de 2006, que os escindiu no referente á exixencia de motivación23. Por un lado, a sentenza puntualiza, en relación cos primeiros, que non os considera postos de libre designación e reivindicando un control de tales decisións que “non poden ser froito dun voluntarismo inmotivado”, e, por outro lado, respecta a peculiaridade dos nomeamentos de postos designados por libre designación. Esta sentenza, coñecida como do caso Gómez Bermúdez, relativa ao nomeamento do presidente da Sala do Penal da Audiencia Nacional, cambia o eixe dos nomeamentos de altos cargos do poder xudicial da conianza ao mérito e á capacidade, cobrando especial protagonismo a motivación que lle corresponde fundamentalmente á Comisión de Cualiicación, que é a que eleva ao pleno un informe coa proposta de nomeamento, aínda que admite tamén a motivación que resulta do expediente e da acta da sesión de debate previa á votación do pleno. Á parte de proclamar a obriga de motivación, a sala establece o sentido e o alcance da motivación, sinalando que “o relevante é, en primeiro lugar, que a comisión informou circunstanciadamente dos méritos que concorren nos candidatos e das razóns que apoian a súa proposta; en segundo lugar, que o pleno poida manexar e valorar todos os elementos necesarios para formar o seu criterio con plenitude de coñecemento e, en terceiro lugar, que a decisión adoptada se apoiou en razóns alcanzables desde a perspectiva do mérito e capacidade”. En sentenzas posteriores engádense máis requisitos avanzando na exixencia dunha axeitada motivación, como a datada o 27 de novembro de 2007, na cal o Tribunal Supremo deixa apuntado que “a motivación debe expresar os méritos considerados prioritarios, debe pór de manifesto cales son as fontes de coñecemento que se manexaron para identiicar os méritos e, inalmente, debe mostrar que se realizou unha comparación ou contraste das diferentes traxectorias dos candidatos, identiicando cales son as características que reúnen as persoas nomeadas e que xustiican a súa elección”24. Posteriormente a todos estas decisións xurisprudenciais aludidas, a exención da obrigatoriedade da motivación foi de novo cambaleada e derrocada por recentes pronunciamentos que enarboran a súa obrigatoriedade, incluíndo os nomeamentos de libre designación, co cumprimento de relectir xa non só o previsto no precepto regulamentario correspondente –artigo 56.2 RXIPPT–, que, recordamos, se reire ao cumprimento polo candidato elixido dos requisitos e as especiicacións exixidas na convocatoria e a competencia para proceder ao nomeamento, senón tamén ao feito de que a motivación debe incluír “os criterios concretos de interese xeral elixidos como prioritarios para decidir o nomeamento e cales son as calidades en opinión do autor, debe recoller os méritos que tomou en consideración o órgano selectivo e como os valorou en relación con cada un dos aspirantes. 118 23 STS 29 maio 2006, Rec. 309/2004. É interesante destacar, como apunta DESDENTADO DAROCA, que “no voto particular á sentenza, aínda que se discrepa da cualificación do sistema de selección e se segue considerando que este é o da libre designación, existe unha coincidencia básica e de extraordinaria importancia con parecer maioritario, porque o voto particular se separa tamén da doutrina anterior e afirma que a confianza non debe entenderse como unha confianza persoal ou ideolóxica, senón como unha confianza na idoneidade, mérito e capacidade do candidato para o desenvolvemento do posto de traballo”. Vid. DESDENTADO DAROCA, E., “Los problemas del control de la discrecionalidad en los nombramientos de altos cargos judiciales por el Consejo General del Poder Judicial. Un análisis crítico”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 139, 2008, p. 560. 24 STS 27 novembro 2007, Rec. 407/2006. Vid. DESDENTADO DAROCA, E., “Los problemas del control de la discrecionalidad en los nombramientos de altos cargos judiciales por el Consejo General del Poder Judicial. Un análisis crítico”, cit., pp. 565-567, que ofrece unha valoración crítica acerca dos votos particulares da dita sentenza. Vid. tamén sobre esta sentenza IGARTÚA SALAVERRÍA, J., “Otra vez sobre nombramientos de altos cargos judiciales: la Sala 3º del Tribunal Supremo retoma el rumbo”, Revista Vasca de Administración pública, n. 80, 2008, pp. 211-232. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rocío Navarro González ou condicións persoais e profesionais que foron consideradas no funcionario nomeado para apreciar que aqueles criterios concorren nel en maior medida que no resto dos solicitantes”25. Malia que xa vaticinara o Tribunal Supremo que este é un tema “complexo e problemático”, “sobre o cal a xurisprudencia se atopa en tránsito, entendido este termo co signiicado de que é probable que aínda non arribase a unha conclusión irme e consolidada”26, somos conscientes de que esta nova xurisprudencia deixa latente que a liberdade legalmente recoñecida para estes nomeamentos discrecionais non é absoluta, senón que ten uns límites mínimos relectidos constitucionalmente nos artigos 9.3, 23.2 e 103.3, que se traducen, á súa vez, nunha serie de exixencias de carácter substancial e formal, sendo a motivación un claro expoñente destas últimas. Finalmente, observamos que, se o nomeamento por libre designación constitúe o exercicio dunha potestade discrecional, baseada na existencia dun motivo de conianza, tamén o cesamento se caracteriza por esa discrecionalidade fundamentada na falta de conianza, sen que sexa nun principio necesaria motivación ningunha, como manifestou a xurisprudencia, entendendo que a simple expresión do exercicio da facultade discrecional era o verdadeiro fundamento, bastando simplemente con indicar a competencia que a autoridade ten para adoptala, tal como se prevé no artigo 58.1 do RD 364/1995 e diferenciando así, dunha maneira ou doutra, entre a motivación necesaria para o nomeamento e a que resulta exixible para o cesamento, sendo mais rigorosa coa primeira xa que se produce unha libre concorrencia de aspirantes a un mesmo posto/s que fai necesaria a posta de manifesto das razóns polas que un deles debe ser elixido con preferencia aos demais, e sempre sen descoñecer a esencia desta excepcional forma de selección presidida pola nota da conianza para ocupar postos relevantes que exixen especial cualiicación e implican responsabilidade30. ESTUDOS O carácter excepcional do sistema de libre designación exixe non só unha motivación suiciente que xustiique a súa elección en atención á natureza das funcións atribuídas ao posto de traballo27, senón que tamén require dunha motivación reforzada, que, por un lado, exprese as razóns que xustiiquen a súa elección fronte ao mecanismo normal do concurso de méritos e, doutro, a motivación da idoneidade do seleccionado, en especial en relación co persoal ao servizo das corporacións locais en asuntos relativos a postos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional28. O informe de idoneidade que se emita debe satisfacer, polo tanto, o canon de motivación que impón a máis moderna doutrina xurisprudencial sobre o deber de motivación nos nomeamentos funcionariais polo procedemento de libre designación, “identiicando claramente a clase de méritos considerados prioritarios para o nomeamento e as circunstancias concretas consideradas na persoa nomeada”29. Porén, algún que outro pronunciamento obsérvase decantándose pola idea de que o teor literal do precepto regulamentario aludido non impide, en absoluto, “a existencia de motivación acerca doutros aspectos do acto impugnado alleos á competencia para ditalo, xa 25 STS 30 setembro 2009, Rec. 28/2006, FX 5; STS 19 outubro 2009; STS 3 decembro 2012, Rec. 339/2012. FX 6. 26 STS 3 marzo 2005, Rec. 260/2004, FX 4. 27 STS 30 maio 2013, Rec. 2398/2012, FX 3. 28 STSX (Val.) n. 599/2014, 30 setembro, FX 3. 29 STSX (País Vasco) n. 530/2014, 30 outubro, FX 4. 30 SAN, 9 maio 2006, Rec. 575/2004, FX 3; STSX (Murcia) n. 278/2002, 10 maio, FX 2; STS 3 abril 1992, Rec. 6690/1990, FX 3. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 119 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público sexan regulados ou discrecionais”31, e é curioso ver como en recentes declaracións xurisprudenciais de ámbito autonómico se declara que “a decisión de destituír o interesado, aínda que entraña o simple exercicio da potestade esencialmente discrecional da Administración, debe levar consigo sequera minimamente unha motivación, como resulta exixible a todo acto administrativo. O cesamento nun posto de traballo de libre designación require unha motivación especíica, precisa e de signiicado racional que pode ser sucinto pero polo menos suicientemente informativa para o interesado sobre a causa do cesamento”32. Por un lado, deféndese que a decisión de cesamento debe motivarse axeitadamente indicando cales son os criterios obxectivos de interese público que avalan o cesamento e “non pode consistir nunha decisión arbitraria ou baseada en meros motivos de preferencia subxectiva”33, entendendo que “a facultade discrecional que se exerce non ha de discutirse, a Administración incorrería en arbitrariedade cando sen motivación ningunha decide destituír daquela praza o inicialmente nomeado de forma discrecional”34, e por outro, á súa vez, insístese en que, xustiicado o nomeamento por libre designación na conianza, “é evidente que a resolución de cesamento por perda da conianza debe expor os feitos e fundamentos do dito cambio de criterio na medida en que se priva o funcionario do desempeño dun posto de traballo que ocupaba con carácter deinitivo, polo sistema de libre designación”35. En deinitiva, a nova tendencia nos supostos de cesamento de nomeamentos de libre designación desemboca nun interese por acompañar a decisión do cesamento coa súa respectiva motivación, pois o feito de que a praza ocupada o sexa por libre designación non signiica que o funcionario que a cobre poida ser destituído por perda de conianza se non existen razóns ou causas suicientes que xustiiquen esa decisión, razóns que deben ser explicadas no momento da destitución. 4.3 A motivación como límite da cláusula de necesidade que xustifica a aplicación dun sistema extraordinario de provisión A Administración pode adoptar medidas extraordinarias para garantir un funcionamento normal e eicaz dos servizos se xorden no seo da organización administrativa ou do servizo unhas especiais circunstancias ou problemas cuxa resolución resulta imposible cubrir cos sistemas ordinarios36. A aplicación dos sistemas extraordinarios de provisión vén determinada por circunstancias que de forma eventual xorden unha vez elaboradas as relacións de postos de traballo e que teñen como inalidade dar unha satisfacción eicaz ás necesidades do servizo, do que se deduce que a cláusula de necesidade xustiica a actuación administrativa cobrando especial protagonismo a motivación ao ser preciso constatar e contrastar a existencia dunha situación de necesidade. O papel da motivación non queda relegado a un segundo plano e, dependendo da categoría en que esteamos, adquirirá maior ou menor forza. 31 120 JCA 15 xuño 2001, Rec. 66/2000, FX 4. 32 STSX CAT n. 119/2014, de 11 febreiro, FX 5 e 6. 33 STSX (Cat.) n. 1301/2013, de 11 decembro. 34 STSX (Cat.) n. 1062/2013, de 18 outubro. 35 STSX (Cat.) n. 1194/2013, do 14 de novembro. 36 LORENZO DE MEMBIELA, J. B., El acceso y provisión de puestos de trabajo en la Administración pública: conforme a la Ley 7/2007, Estatuto Básico del Empleado Público, cit., pp. 720 e ss.; FERREIRA FERNÁNDEZ, A. X., La provisión de puestos de trabajo en la Administración General del Estado, INAP, Madrid, 2002. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rocío Navarro González A simple necesidade do servizo é unha causa que dá lugar a que a Administración proceda ao traslado dos seus funcionarios ou á redistribución de efectivos e da que se exixe que sexa explicitada dalgún xeito, servindo tal explicación de motivación á súa actuación e permitindo á súa vez o control da dita potestade coa inalidade de non incorrer en desviación de poder nin en arbitrariedade. A redistribución é un medio de optimización de recursos que precisa dun procedemento para o efecto e dunha resolución concreta e debidamente motivada que dea conta das razóns de optimización que xustiican o cambio de destino. Non se admiten como válidas aquelas motivacións baseadas na mera referencia ao procedemento de redistribución de efectivos37, e mentres nalgúns supostos se permiten como fundamentación suiciente para acordar a redistribución de efectivos as referencias regulamentarias e os datos de identiicación dos respectivos postos de traballo, noutros, en cambio, é insuiciente a invocación de fórmulas estereotipadas sen mención expresa dos feitos determinantes da decisión38. As comisións de servizo aparecen coniguradas como “unha adscrición temporal cuxo fundamento e inalidade radica na necesidade urxente de cubrir un determinado posto de traballo, en función das circunstancias obxectivas que concorren neste, correspondéndolle á Administración a ponderación das circunstancias da conveniencia do nomeamento dos funcionarios nas comisións de servizo e, polo tanto, levan consigo que a necesidade de motivación do acordo polo que se dispón o cesamento do funcionario se reduza ao mínimo”40. ESTUDOS Por outra banda, a necesidade urxente de cubrir unha vacante constitúe o fundamento da aplicación dalgún suposto de comisión de servizo, entendendo a urxencia non como un concepto autónomo, senón como unha “categoría especíica da necesidade”39. Exento o ordenamento de parámetros claros, a Administración debe apreciar as circunstancias, correspondendo aos tribunais o seu control a posteriori e, para que este control sexa efectivo, exíxeselle á Administración exteriorizar tales causas mediante a motivación. A comisión de servizos queda restrinxida aos supostos de urxente e inaprazable necesidade que deberá ser motivada. A exixencia dunha motivación suiciente que comprenda non só a existencia de circunstancias extraordinarias que determinan a inaprazable necesidade de cubrir unha praza vacante, senón tamén a imposibilidade de que a dita cobertura poida producirse por medio dun dos sistemas ordinarios, son requirimentos que non pasan desapercibidos polos nosos tribunais41, ao insistir na necesidade de motivar e explicitar de forma axeitada a concorrencia das circunstancias de natureza extraordinaria que determinan a urxente necesidade de acudir á comisión de servizos42. Exíxese sen reserva ningunha facer públicas as listaxes dos postos de traballo que estean cubertos en réxime de comisión de servizos ou se prevexa que vaian estalo, ao non ser unha forma de provisión de postos de traballo, senón unha forma de provisión de vacantes de carácter temporal e excepcional, obrigando polo tanto a que “a Administración motive de forma escrupulosa as razóns de extraordinaria urxencia e necesidade”43. 37 STSX (And.) n. 2494/2011, 24 outubro, FX 2; STSX (And.) n. 29/2007, 12 xaneiro, FX 2. 38 STSX (Cat.) n. 298/1998, de 1 abril, FX 4; STSX (Canarias) n. 399/2000, de 6 abril, FX 4. 39 ÁLVAREZ GARCÍA, V., El concepto de necesidad en Derecho Público, Civitas, Madrid, 1996, p. 576. 40 STSX (Mad.) n. 10226/2010, 19 outubro, FX 3. 41 STSX (Asturias) n. 165/2000, 25 febreiro. 42 STSX (Illas Canarias) n. 13/2016, FX 1; STSX (Navarra) 29 xuño 2000, Rec. 1202/1997, FX 3; STSX (Cat.) n. 1004/1999, 11 novembro, FX 1. 43 STSX (País Vasco) n. 203/2012, 22 outubro, FX 7. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 121 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público Doutro lado, a alteración do contido do posto de traballo pode ser o fundamento de aplicación doutra forma de provisión, sempre e cando a dita alteración teña tal entidade que afecte ao normal funcionamento do servizo. Tal é o caso da remoción do posto de traballo provido mediante concurso se se dan as circunstancias previstas tanto na lei como no regulamento, que deben quedar xustiicadas e exteriorizadas44; de aí o papel signiicativo da motivación no expediente contraditorio que se orixina, pois exíxese tanto á proposta de remoción formulada polo titular do centro directivo como á resolución deinitiva que comportará se procede o cesamento do funcionario, dando lugar a súa ausencia en múltiples ocasións, como sinalou a xurisprudencia, a anular as decisións administrativas adoptando a remoción45. Se a causa consiste na falta de capacidade do funcionario para o desempeño do posto manifestada por “rendemento insuiciente que non comporte inhibición e que impida realizar con eicacia as funcións atribuídas ao posto”, enténdese que a motivación debe sinalar as razóns e os feitos polos que se considera que o funcionario manifesta un rendemento insuiciente determinante da súa falta de capacidade sobrevida, pois non basta a apreciación subxectiva do superior se non concorren os feitos ou as circunstancias determinantes do suposto legal. Dáse a posibilidade de que un funcionario sexa removido dun posto de traballo por falta de capacidade manifestada polo propio titular iniciando el mesmo o procedemento de remoción, admitíndose que o órgano administrativo faga súas as razóns que sustenten a posible remoción mediante a necesaria proposta motivada46. 5 O emprego de fórmulas con signos numéricos A complexidade da materia obxecto do acto administrativo vai determinar a extensión da motivación, que variará en función das circunstancias do caso, deixando patente a versatilidade desta. Tal realidade non debe comportar, de ningún xeito, a exención de motivación, ou a depreciación de tal exixencia, senón que, pola contra, ha de estimular a busca de fórmulas concretas de exteriorización das razóns da decisión, que sexan especíicas en relación co destinatario do acto administrativo. A relexión sobre elas conirma que as fórmulas convencionais ou estereotipadas se admiten como motivación, en determinadas ocasións, con certa cautela en supostos relativos a materia de estranxeiría e de tráico, circulación de vehículos e seguridade viaria, nos cales se fai uso de impresos normalizados e xeneralizados para xustiicar determinadas decisións administrativas, sempre que poidan coñecerse as razóns e os criterios esenciais que serven de soporte á decisión administrativa adoptada, mentres que a opción por fórmulas con signos alfa-numéricos gozan dunha aceptación máis aianzada, en especial en procedementos de concorrencia competitiva. De forma particular, a motivación con signos numéricos é un suposto bastante singular que goza dunha admisión máis xeneralizada e consolidada, en procedementos selectivos. A actuación dos órganos cualiicadores en tales procedementos limítase en moitos supostos a expresar a puntuación que exterioriza o seu xuízo técnico, admitíndose como correcta e suiciente cando as normas de regulación da actuación do tribunal cualiicador, constituídas polas bases das convocatorias, non exixan máis que a dita puntuación. 44 SAN 29 maio 2013, Rec. 22/2013, FX 11. 45 SAN 27 xuño 2013, Rec. 11/2013, FX 1. 46 Acordo Comisión Superior de Persoal, 26 abril 1990. 122 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rocío Navarro González En virtude do exposto, aínda que a admisión e aceptación de signos numéricos como fórmula empregada que sirva de motivación non suscita dilema ningún por parte dos operadores xurídicos, a cuestión que nos atinxe céntrase no feito de se, no ámbito de procedementos selectivos da función pública, a mera asignación de puntos sen fundamentación ningunha é considerada como motivación válida e suiciente ou se se require, polo tanto, unha explicación detallada da puntuación asignada para entender cumprida a dita exixencia legal. 5.1 A mera puntuación nun procedemento selectivo constitúe a motivación do acto final de cualificación e avaliación Declaracións xurisprudenciais posteriores adoptaron a doutrina transcrita en relación coa valoración da actividade investigadora nas cales se escusa a Comisión Nacional Avaliadora da Actividade Investigadora de expor o seu xuízo valorativo aínda que este escape efectivamente ao control dos tribunais, salvo casos excepcionais, polo feito de ter aceptado o informe dun órgano constituído para o seu asesoramento, integrado por membros da comunidade cientíica, cuxa actuación se axustou ás prescricións legais dispostas para o efecto, que autorizan para traducir as valoracións globais do conxunto das achegas nunha puntuación matemática referida a uns criterios de avaliación preixados na dita normativa48. Igualmente, a cualiicación numérica é admitida como motivación válida nun asunto relativo a unhas oposicións a auditores para o Tribunal de Contas, no que se resalta que, “cando as normas reguladoras da actuación dos órganos cualiicadores non exixan máis que a dita puntuación, o órgano cualiicador cumprirá con limitarse a exteriorizala, e non poderá rexeitalo, desde un punto de vista formal, o que non a acompañase dunha explicación ou motivación complementaria”49. ESTUDOS Nun principio, a cualiicación numérica serviu como forma de medir ou valorar o resultado das probas nos procesos selectivos, tal como se deduce da doutrina legal establecida a partir da sentenza do 5 de xullo de 1996, referente ao labor avaliador dos órganos especializados da actividade investigadora cando airma, en relación coa motivación, que “as decisións da Comisión Nacional Avaliadora da Actividade Investigadora están suicientemente motivadas, aínda que non manifesten explicitamente as razóns polas que valoran negativamente un período ou períodos de investigación, cando fan súas as puntuacións asignadas polos comités asesores ao valorar globalmente o conxunto das achegas en cada un dos criterios obxecto de avaliación”47. En sucesivos pronunciamentos, o Tribunal Supremo deixa constancia da admisión da simple puntuación como motivación válida referente a unha temática variada como o acceso a prazas de médicos especialistas50 e convocatoria de proceso selectivo para grupos de acción local para a iniciativa comunitaria de desenvolvemento local Leader51, entre outras. 47 STS 5 xullo 1996, Rec. 5236/1994, FX 6. 48 STSX (Mad.), n. 10144/2009, 22 outubro, FX 4; STSX (Cant.) n. 679/2006, 17 novembro, FX 5; STSX (Murcia) n. 616/2005, 14 xullo, FX 3; STSX (Mad.) n. 827/2004, 24 maio, FX 6; STSX (Mad.) n. 773/2004, 20 maio, FX 6; STSX (Mad.) n. 1237/2002, 22 outubro, FX 4; STSX (Mad.) n. 636/2002, 28 maio, FX 6; STSX (And.) 4 outubro, Rec. 439/2000, FX 4; STSX (And.) n. 2408/1998, FX 2. 49 STS 14 xullo 2000, Rec. 258/1997, FX 6. 50 STS 16 setembro 2009, Rec. 4484/2006, FX 1; STS 21 xullo 2009, Rec. 2351/2006, FX 1 e 6; STS 9 xuño 2008, Rec. 5499/2007, FX 4; STS 22 xaneiro 2008, Rec. 3615/2004, FX 2; STS 15 xaneiro 2008, Rec. 696/2005, FX 4; STS 4 abril 2007, Rec. 9513/2004, FX 4. 51 STS 6 maio 2009, Rec. 2677/2007, FX 7. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 123 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público 5.2 A simple puntuación asignada como motivación require dunha explicación detallada En determinadas ocasións, a xurisprudencia mantivo que a exixencia de motivación non pode ser suplida pola simple ixación de puntuacións, insistindo en que a mera expresión numérica é insuiciente para coñecer se os criterios de valoración foron correctamente apreciados. A través dos seus pronunciamentos foi relectindo a evolución que experimentou a cuestión da discrecionalidade técnica no que concirne á necesidade de motivar o xuízo técnico, apostando por un contido mínimo da motivación que inclúa os criterios de valoración cualitativa e por que a aplicación de tales criterios conduce ao resultado individualizado que outorga a preferencia a un candidato fronte aos demais, non bastando polo tanto a simple asignación numérica52. A doutrina legal anteriormente apuntada, que permite a motivación por puntuación cando o órgano avaliador fai súas as puntuacións asignadas polo órgano técnico, foi obxecto de análise e de diferentes interpretacións xurisprudenciais que a precisaron e delimitaron, puntualizando que a dita doutrina se circunscribe aos requisitos da motivación que ha de ter a resolución do órgano que avalía ou cualiica; non así aos que son exixibles ás propostas do órgano técnico53. A proposta deste órgano debe reunir unha motivación suiciente que lle permita ao demandante coñecer as razóns que levan a Administración a desestimar a petición de valoración positiva da actividade realizada por este. A valoración que se fai dun concursante, mediante a asignación dunha puntuación concreta, non equivale á motivación: iso é a decisión mesma e non a motivación. Esta postura confunde claramente o que é a motivación e o que é a decisión do órgano administrativo. A motivación é un elemento fundamental para que o interesado poida exercer o seu dereito á tutela xudicial efectiva, pois só coñecendo os motivos poderá combatelos ante a xurisdición contencioso-administrativa. A motivación por remisión que fai o órgano substantivo que avalía e cualiica o informe do comité asesor enténdese como motivación válida sempre e cando o informe do citado comité incorpore as razóns polas que emite unha determinada cualiicación54. O feito de airmar que a exixencia de motivación se satisfai meramente dando a coñecer a puntuación outorgada polo comité asesor signiica dar un paso atrás na construción do dereito administrativo como un sistema de regras e principios aos que se ten que someter a Administración na xestión dos intereses públicos. Por outra banda, a práctica administrativa de incorporar nas resolucións denegatorias dos recoñecementos de sexenios de investigación aos profesores universitarios os informes emitidos polo comité asesor, consistentes nunha puntuación numérica sen incluír as razóns da avaliación correspondente que lle impiden ao afectado coñecer os motivos polos que se denega o recoñecemento do correspondente sexenio, non só provocaron controversias xurisprudenciais, senón que tamén expón certos interrogantes doutrinais polo feito de non outorgar relevancia á ausencia da motivación das resolucións da Comisión Nacional de Avaliación, e, polo tanto, non permiten coñecer as razóns que xustiican a puntuación, nin 124 52 STS 16 marzo 2015, Rec. 735/2014, FX 6; STS 24 setembro 2014, Rec. 1375/2013, FX 7; STS 26 xuño 2014, Rec. 2399/2013, FX 5; STS 4 xuño 2014, Rec. 376/2013, FX 5; STS 12 marzo 2014, Rec. 23/2013, FX 4; STS 18 decembro 2013, Rec. 3760/2012, FX 6. 53 STSX (A Rioxa) n. 270/2013, 21 novembro FX 3; STSX (Castela e León) n. 700/2012, 10 abril, FX 3; STSX (Castela e León) n. 1868/2009, 29 xullo, FX 2; STSX (Galicia) n. 312/2006, 29 marzo, FX 3. 54 STS 3 xullo 2015, Rec. 294/2013, FX 9. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rocío Navarro González defenderse fronte ao fundamento da resolución nin lograr o control xudicial e a anulación de tal resolución, o que pon en xaque o previsto en artigos tan signiicativos como o 9.3, 24 e 106.1 da nosa Constitución. Tales interrogantes son respondidos cunha interpretación razoable e ponderada que permite estar conforme cos preceptos aludidos pola autora DESDENTADO DAROCA ao manifestar que para entender a doutrina do Tribunal Supremo hai que distinguir entre motivación externa, que debe aparecer na resolución que se lle notiica ao particular, e motivación interna, a cal pode producirse na resolución, nos informes a que se remite a resolución, noutros documentos do expediente ou nun momento posterior. Considera que o verdadeiro escollo en materia de sexenios de investigación se atopa na imposibilidade de coñecer a xustiicación da resolución e non propiamente a ausencia ou insuiciencia da motivación externa que acompaña o acto e que a norma permite que sexa sucinta55. A motivación preséntase como un elemento decisivo no control xurisdicional da discrecionalidade, sen que caiba confundir, como quedou relectido xurisprudencialmente, “a discrecionalidade de que poida gozar a Administración na ixación da baremación dos distintos criterios que constitúen as normas do concurso fronte á ausencia de discrecionalidade na asignación da puntuación conforme os distintos criterios establecidos”57; de aí que se declare que para que a dita discrecionalidade sexa controlada xurisdicionalmente e respecte a interdición da arbitrariedade, se exixa a oportuna motivación, sendo “insuiciente a mera asignación de puntuacións sen fundamentación ningunha”58. ESTUDOS En todos estes supostos en que a motivación carece dos criterios e razóns mencionados declarouse que “non é posible discernir se o xuízo técnico plasmado na puntuación ou cualiicación aplicada se moveu dentro das marxes de apreciación que resultan tolerables en moitas ramas do saber especializado ou, pola contra, respondeu a criterios que puidesen resultar non asumibles por ilóxicos ou carentes de total xustiicación técnica, como tampouco pode constatarse se ese mesmo xuízo foi ou non igualitario. E, por iso, non se lle ofrecen ao interesado os elementos que lle resultan imprescindibles para que poida articular debidamente, con plenitude do seu dereito de defensa, a impugnación xurisdicional que queira formular fronte á cualiicación ou puntuación que lle resultase lesiva para os seus intereses”56. A explicación de todo iso trae causa da evolución xurisprudencial que de forma paralela se deu en relación coa discrecionalidade técnica e coa necesidade de motivar o xuízo técnico; de aí que se constate que, nos supostos en que o órgano avaliador faga súas as puntuacións do comité asesor, tales puntuacións servirán como motivación sempre e cando se incorporasen ao informe do dito comité as razóns das determinadas e especíicas cualiicacións, optando de forma ineludible por unha exposición razoada dos criterios xustiicativos, en especial cando o interesado reclame a motivación da cualiicación e cando o informe técnico unicamente conteña unha cifra numérica sen engadir unha explicación relevante. A preferencia da motivación por puntuación de xeito claro e detallado en que quede constancia dos criterios empregados e as razóns achegadas fronte a unha mera indicación desta 55 DESDENTADO DAROCA, E., “Los problemas del control de la discrecionalidad en los nombramientos de altos cargos judiciales por el Consejo General del Poder Judicial. Un análisis crítico”, cit., pp. 101-103. 56 STS 4 xuño 2014, Rec. 376/2013, FX 5; STS 18 decembro 2013, Rec. 3760/2012, FX 6. 57 STS 16 decembro 2004, Rec. 5766/2000, FX 6. 58 STS 24 setembro 2014, Rec.1375/2013, FX 7; STS 16 decembro 2004, Rec. 5766/2000, FX 6. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 125 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público vaise implantando de forma xeneralizada nos procedementos selectivos da función pública e a consolidación dunha liña xurisprudencial que reclama dos órganos unha motivación que non se limite á expresión dunha puntuación ou cualiicación, senón que ofreza as razóns que conduciron a ela cando sexa obxecto de reclamación, é cada vez máis notoria59. De aí que se inadmita como válida a motivación por puntuación practicada ao entenderse que hai ausencia total desta se se demostra que as cualiicacións se emitiron sen explicar tanto os criterios cualitativos que foron establecidos ou seguidos para valorar o acerto ou desacerto do exposto en exercicio como o xeito de cuantiicar os niveis de acerto ou desacerto e por que o exercicio do recorrente merecía o nivel concreto que exteriorizou a puntuación concreta aplicada. Non se cumpre, polo tanto, coa obriga de motivación se o interesado non obtén unha resposta axeitada, suiciente do motivo da puntuación que o levou á exclusión do proceso ao non alcanzar a mínima exixida, non bastando para considerar motivada a cualiicación con comunicar a cifra ou puntuación en que fose exteriorizada, pois é necesario que a xustiicación ou explicación que é inherente á necesaria motivación inclúa dous elementos inescusables: “os criterios singulares de valoración cualitativa que se seguiron para emitir o xuízo técnico e as razóns concretas polas que a aplicación deses criterios valorativos conducen, no exercicio realizado por cada aspirante, á puntuación concreta e cualiicación aplicada”60. De forma particular en supostos de impugnación dunha determinada cualiicación, insístese en que o núcleo técnico da discrecionalidade técnica non está en todos os seus aspectos pechado ao control xurisdicional, avalando a motivación do acto e a súa razoabilidade, ao exixirlle ao órgano de cualiicación que expoña as razóns que o levan a rexeitar as argumentacións de queixa dos concursantes, como se observa nun proceso selectivo para ingreso no corpo de mestres no cal “a mera negación apodíctica do interese cientíico ou didáctico das publicacións achegadas” non é aceptable como motivación, pois limítase a ser “a expresión dun mero xuízo de valor de carácter estritamente subxectivo, e non a expresión dun xuízo razoado de índole obxectiva, que é o exixible en tales casos como motivación”61. Noutros asuntos máis especíicos referentes ao ingreso na función pública docente, tamén resulta lagrante a ausencia de motivación ante a negativa do tribunal cualiicador a explicitar os razoamentos da nota numérica concreta62. Por outro lado, noutras declaracións relativas a probas de persoal sanitario para provisión de prazas, non se considera como falta de motivación a asignación de puntuacións sempre e cando se cumpran os tres elementos que segundo xurisprudencia reiterada constitúen o contido da motivación, e que no tema concreto fai referencia a “coñecer o obxecto da cualiicación ou valoración, que non foi senón o contido do exame realizado pola recorrente; sábese tamén cal foi o criterio cualitativo seguido para decidir a cualiicación (o modelo de respostas previamente aprobado polo tribunal cualiicador), e explícase que a razón da puntuación inalmente outorgada foi ese maior ou menor axuste do exame co modelo de respostas de que se vén falando”63. 59 STS 24 marzo 2015, Rec. 1174/2014, FX 3; STS 31 xullo 2014, Rec. 2001/2013, FX 7; STS 29 xaneiro 2014, Rec. 3201/2012, FX 4; STS 15 outubro 2012, Rec. 4326/2011, FX 5; STS 27 abril 2012, Rec. 5865/2010; STS 10 abril 2012, Rec. 183/2011, FX 4; STS 2 decembro 2008, Rec. 376/2006, FX 3. 60 STS 12 marzo 2014, Rec. 23/2013, FX 4. 126 61 STS 10 decembro 2014, Rec. 3754/2013, FX 11. 62 STS 16 marzo 2015, Rec. 735/2014, FX 8. 63 STS 23 decembro 2014, Rec. 3462/2013, FX 8; STS 16 decembro 2014, Rec. 3157/2013, FX 7. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rocío Navarro González A xeito de recapitulación e a partir das máis recentes manifestacións xurisprudenciais que estiman insuicientes aquelas motivacións que se limitan a asignar puntuacións sen fundamentación ningunha, expomos acerca da necesidade de motivar as cualiicacións e as valoracións dos méritos dúas conclusións. Primeiro, que calquera aspirante afectado polas puntuacións outorgadas ten dereito a que lle sexa comunicada a motivación das cualiicacións e méritos que fosen aplicados polo tribunal competente, e esa comunicación é obrigada para a Administración tanto cando lle sexa solicitada polo dito aspirante como cando este formulase a súa impugnación contra tales puntuacións. Segundo, que non sempre bastará para entender motivada a valoración de méritos e cualiicacións con comunicar a cifra ou puntuación en que fose exteriorizada, sendo necesario recoller os criterios de valoración ou partir da proposta de valoración que asumirá a comisión de avaliación e que ha de conter a xustiicación. En virtude de todo o exposto, podemos constatar que no ámbito da función pública se continúan considerando insuicientes as motivacións que se limitan a asignar puntuacións sen fundamentación ningunha, como se observa en recentes manifestacións xurisprudenciais64. A referencia expresa e particular aos informes ou ditames, coñecida como motivación por remisión ou in alliunde e considerada no parágrafo 6.º do artigo 88 da LPAC, non obstaculiza que o requisito da motivación se entenda tamén cumprido cando a aceptación sexa de calquera outro acto de trámite que estivese debidamente motivado, como pode ser a proposta de resolución. A motivación in alliunde, polo tanto, non só consiste única e exclusivamente na posibilidade de remisión a informes ou ditames como di literalmente a lei, senón que tamén abrangue aqueles supostos nos cales o órgano administrativo substantivo encargado de resolver se remite á proposta de resolución emitida por outro órgano. Esta realidade relíctese en situacións en que, xunto á resolución deinitiva, se emite unha proposta de resolución por órganos técnicos que auxilian o órgano decisor, o cal debe asumila ou rexeitala, tal como se observa nos procedementos selectivos no ámbito da función pública. En tales procedementos, ao efectuarse unha actividade avaliadora ou de cualiicación, os informes emitidos por órganos especíicos adquiren especial importancia como contido da proposta de resolución, que será asumida posteriormente polo órgano substantivo competente facendo súa, entre outras, as puntuacións asignadas e que servirá de motivación, sempre e cando o dito informe estea suicientemente razoado e xustiicado, permitindo ao afectado coñecer as razóns que levaron a Administración a adoptar a decisión inal65. ESTUDOS 6 A preferencia da motivación por remisión á proposta de resolución Nun suposto relativo á extinción da relación funcionarial, en concreto de solicitude de prórroga da idade de xubilación, admítese como válida a motivación con atención ao informeproposta. A petición do interesado é denegada baseándose en non existiren particularidades organizativas e asistenciais que xustiiquen a súa permanencia no servizo activo segundo o previsto no informe, manifestando o tribunal competente que se exixe “unha motivación especíica dos órganos directivos responsables da xestión clínico-asistencial e de persoal 64 STS 11 febreiro 2016, Rec. 3834/2014, FX, 4; STS 30 novembro 2015, Rec. 2422/2014, FX 6. 65 STS 16 marzo 2015, Rec. 735/2014; STS 18 decembro 2013, Rec. 3760/2012; STSX (Val.) n. 275/2013, 24 abril. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 127 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público da institución” en que presta servizos o solicitante, que deberá incorporarse a un informeproposta”. E aclara que non exixe dous informes a emitir polos centros directivos indicados, como solicitaba o interesado, senón que é suiciente “aquela motivación a verter nun só informe-proposta, que sexa elaborado desde os datos de que dispoñen e manexan os órganos directivos responsables da xestión clínico-asistencial e de persoal da institución...”66. 7 A presenza innegociable da motivación nos supostos de perda da condición de funcionario: reflexo xurisprudencial O TREBEP enumera como causas de perda da condición de funcionario de carreira a renuncia, a perda de nacionalidade, a xubilación total do funcionario, a sanción disciplinaria de separación de servizo que tivese carácter irme e a pena principal ou accesoria de inhabilitación absoluta ou especial para cargo público que tivese carácter irme. De todas elas, a xubilación como causa de inalización da relación de funcionario público que ten a súa xustiicación no cumprimento dunha determinada idade mantén unha conexión directa coa motivación, como se relicte nunha das súas modalidades, a xubilación forzosa. Tal situación declararase de oicio ao cumprir o funcionario os sesenta e cinco anos de idade, salvo para os funcionarios que teñan normas especíicas de regulación; en tales casos, a simple remisión ao precepto legal serviría como motivación axeitada, pois a inalidade da motivación non é senón permitir combater xuridicamente o acto administrativo, e “é evidente que, se se cita a disposición legal que determina a idade de xubilación, o acto está motivado, permitindo a defensa e tutela xudicial do afectado”67. Non obstante, o artigo 67.3 do TREBEP sinala que, nos termos das leis da función pública que se diten en desenvolvemento do estatuto, os funcionarios poderán solicitar a prolongación da permanencia no servizo activo como máximo ata que cumpran setenta anos de idade, sobre o que a Administración resolverá de forma motivada. A xurisprudencia pronunciouse sobre iso precisando que a prolongación no servizo activo é “unha expectativa condicionada a que as necesidades afectantes ás administracións fagan posible o seu exercicio, recaendo sobre esta a carga de xustiicalas”68. Malia que en declaracións anteriores era considerado como “un dereito subxectivo condicionado”69, hoxe afírmase que “non nos atopamos así ante o establecemento inequívoco dun dereito, senón ante a necesidade de que a Administración xustiique a autorización ou denegación da solicitude de prórroga”70. A obriga da Administración de motivar en todo caso, tanto se é favorable como se non a decisión sobre a prolongación de permanencia en servizo activo solicitada polo funcionario en función dunhas necesidades da organización, implica que as necesidades que se citen como fundamento da decisión que se adopte sexan axustadas á realidade, quedando probada a súa existencia71. Os criterios para a concesión ou non da prórroga, dentro da ampla discrecionalidade do lexislador para ixalos, han de ser obxectivos e aplicables a todos os funcionarios 66 128 STS 17 marzo 2016, Rec. 838/2015, FX 1 e 3. 67 STS 1 abril 2016, Rec. 3638/2014, FX 6; STS 14 xullo 2016, Rec. 3629/2014, FX 5. 68 STS 1 abril 2016, Rec. 3638/2014, FX 6; STS 8 febreiro 2016, Rec. 3880/2014, FX 3. 69 STS 3 decembro 2012, Rec. 976/2012; STS 20 decembro 2011, Rec. 6087/2010. 70 STS 16 febreiro 2016, Rec. 286/2015, FX 2 e FX 4. 71 STS 18 xullo 2016, Rec. 681/2015, FX 4. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rocío Navarro González afectados, sen que poida utilizarse para denegar prorrógaa un criterio subxectivo, máxime se implica materialmente unha sanción, o que achegaría a actuación da Administración á desviación de poder72, non admitíndose tampouco a remisión de xeito xenérico ao Plan de Ordenación de Recursos73. Por outro lado, nos supostos de extinción da relación funcionarial por condena penal, igualmente a motivación é exixida, tamén de forma rigorosa para evitar deste xeito decisións arbitrais74. 8 Bibliografía ÁLVAREZ GARCÍA, V., El concepto de necesidad en derecho público, Civitas, Madrid, 1996. BACIGALUPPO SAGGESE, M., “En torno a la motivación de los actos discrecionales emanados de órganos colegiados: ¿debe el Consejo General del Poder Judicial motivar los nombramientos judiciales de carácter discrecional?”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 107, 2000. CARBONELL PORRAS, E., “Regulación de los órganos colegiados”, López Menudo, F. (dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Universidade de Sevilla, 2016. COSCULLUELA MONTANER, L., Manual de derecho administrativo. Parte general, 27.ª ed., Thomson, Cizur Menor, 2016. ESTUDOS CARBONELL PORRAS, E., Los órganos colegiados: organización, funcionamiento, procedimiento y régimen jurídico de sus actos. Centro de Estudos Políticos e Constitucionais, Madrid, 1999. DESDENTADO DAROCA, E., “Los problemas del control de la discrecionalidad en los nombramientos de altos cargos judiciales por el Consejo General del Poder Judicial. Un análisis crítico”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 139, 2008. IGARTÚA SALAVERRIA, J., Discrecionalidad y motivación. Algunos aspectos teóricos-generales, IAAP, Sevilla, 2003. IGARTÚA SALAVERRIA, J., “Otra vez sobre nombramientos de altos cargos judiciales: la Sala 3.º del Tribunal Supremo retoma el rumbo”, Revista Vasca de Administración pública, n. 80, 2008. FERREIRA FERNÁNDEZ, A. X., La provisión de puestos de trabajo en la Administración General del Estado, INAP, Madrid, 2002. FONDEVILA ANTOLÍN, J., La selección y pérdida de la condición de empleado público, Atelier, Barcelona, 2008. 72 STS 4 novembro 2015, Rec. 3014/2014, FX 3. 73 STS 28 novembro 2016, Rec. 2082/2015. 74 STS 14 setembro 2015, Rec. 914/2014, FX 4. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 129 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público FUENTETAJA PASTOR, J. A., “El Estatuto Básico del Empleado Público”, Revista de Administración Pública, n. 174, 2007. FUENTETAJA PASTOR, J. A., Pasado, presente y futuro de la Función pública, Civitas, Madrid, 2013. INAP, Informe de la Comisión para el Estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, 2005. LORENZO DE MEMBIELA, J. B., El acceso y provisión de puestos de trabajo en la Administración pública: conforme a la Ley 7/2007, Estatuto Básico del Empleado Público, Aranzadi, Cizur Menor, 2009. PALOMAR OLMEDA, A., Derecho de la Función Pública: régimen jurídico de los funcionarios públicos, 11.ª ed., Dykinson, Madrid, 2016. PARADA, R., e FUENTETAJA, J., Derecho de la Función Pública, 4ª ed., Open, Sevilla, 2016. SÁNCHEZ MORÓN, M., “La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración. La transparencia en el ordenamiento jurídico español”, Díaz Méndez, A., e Cuéllar Martín, E. (coords.), Administración inteligente, Ministerio de Administracións Públicas, Madrid, 2007. 130 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español* La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español The constitutionality of the reform of the system of execution of sentences of the Spanish Constitutional Court 53 M.ª BEGOÑA LÓPEZ PORTAS Recibido: 30/05/2017 | Aceptado: 20/06/2017 ESTUDOS Profesora contratada doutora de Dereito Constitucional Universidade de Santiago de Compostela (Galicia, España) begonha.lopez.portas@usc.es Resumo: A Lei orgánica 15/2015, do 16 de outubro, configura un novo sistema de execución das resolucións ditadas polo Tribunal Constitucional español no que cobra un gran protagonismo o Goberno. Unha nova regulación que experimentou numerosas críticas xurídico-doutrinais en termos de oportunidade política, tramitación parlamentaria, extralimitación de competencias, politización ou de medida xurídica innecesaria. Neste artigo estúdanse eses cambios á luz da interpretación que realiza o propio tribunal nas súas sentenzas 185/2016 e 215/2016. Palabras clave: sistema de execución das sentenzas do Tribunal Constitucional, LO 2/1979, LO 15/2015, STC 185/2016, STC 215/2016 e STC 259/2015. Resumen: La Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, configura un nuevo sistema de ejecución de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional español en el que cobra un gran protagonismo el Gobierno. Una nueva regulación que ha experimentado numerosas críticas jurídico-doctrinales en términos de oportunidad política, tramitación parlamentaria, extralimitación de competencias, politización o de medida jurídica innecesaria. En este artículo se estudian esos cambios a la luz de la interpretación que realiza el propio tribunal en sus sentencias 185/2016 y 215/2016. Palabras clave: sistema de ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional, LO 2/1979, LO 15/2015, STC 185/2016, STC 215/2016 y STC 259/2015. Abstract: The Bill 15/2015 designs a new system of execution of Constitutional Spanish Court’s sentences in which the Government becomes an important protagonist. A new regulation that has suffered a lot of juridical and doctrinal critiques in terms of political opportunity, of parliamentary process, of abuse of competences, of politicization or also of unnecessary juridical measure. In this article we analyze the interpretation of these questions realized by Judgement of Spanish Constitutional Court n. 185/2016 and n. 215/2016. * Este traballo está actualizado o 30 de maio de 2017 e realízase ao abeiro do Proxecto de investigación DER2015-71176-R “Novos instrumentos xurídicos na loita contra a corrupción pública: propostas desde o dereito penal e dereito constitucional”. 131 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español Key words: system of Judgement Execution of Spanish Constitutional Court, Bill 2/1979, Bill 15/2015, Judgement of Spanish Constitutional Court n. 185/2016, Judgement of Spanish Constitutional Court n. 215/2016 and Judgement of Spanish Constitutional Court n. 259/2015. Sumario: 1 Introdución: o Tribunal Constitucional e a necesaria redefinición do sistema de execución forzosa das súas sentenzas como presuposto normativo. 2 Modificacións introducidas pola Lei orgánica 15/2015 e a posible desnaturalización do modelo deseñado pola Constitución. 3 Elementos clave da reforma normativa á luz das SSTC 259/2015, 185/2016 e 215/2016. 4 Conclusións. 5 Bibliografía. 1 Introdución: o Tribunal Constitucional e a necesaria redefinición do sistema de execución forzosa das súas sentenzas como presuposto normativo A cuestión relativa ao cumprimento das sentenzas do Tribunal Constitucional formúlase, nos últimos anos, como un tema de actualidade caracterizado polo seu escaso tratamento xurídico constitucional1. Como subliña VILLAVERDE MENÉNDEZ, a execución das resolucións do Tribunal Constitucional non se consideraba un problema para a dogmática da xustiza constitucional ou para o dereito procesual constitucional, ao ser a maior parte das sentenzas declarativas, polo que, simplemente, estas se cumprían2. Non obstante, o incumprimento das resolucións constitucionais presenta a necesidade da súa execución forzosa como unha actividade xurisdicional incluída dentro da xurisdición constitucional3. A formulación da inexecución das sentenzas como unha verdadeira expropiación do contido da resolución enténdese como a privación singular do exercicio da protestade xurisdicional que se traslada tamén ao ámbito da xustiza constitucional, un problema ao que pretende facer fronte a última das modiicacións experimentadas pola Lei orgánica do Tribunal Constitucional español. Como resulta lóxico, antes de proceder á análise dun tema tan actual como o dos novos instrumentos de execución constitucionais desenvoltos para garantir a execución efectiva das resolucións do Tribunal Constitucional español, cabe destacar unha serie de cuestións que afectan tanto ao fondo como á forma da nova regulación adoptada. En primeiro lugar, suscítanos interese determinar se a formulación dunha Lei de tal calado constitucional atendeu a criterios de necesidade e oportunidade dado o perigo que pode xerar desde o punto de vista xurídico4. É dicir, debemos precisar se o anterior réxime xurídico 132 1 Ata agora a inexecución das sentenzas constitucionais era recollida pola doutrina dun xeito marxinal. Como apuntou algún autor, as razóns polas que isto puido ser así son varias, ben porque se partía da consideración de que nos atopamos ante un suposto de laboratorio ou ben por se, nestes casos, simplemente se formula que a indemnización podería ser un xeito de substituír o non cumprimento deste tipo de resolucións (Vid. FONT i LLOVET, T., La ejecución de las sentencias contencioso-administrativas. Aspectos constitucionales, Cuadernos Civitas, Civitas, Madrid, 1985, pp. 24, 154 e 155). 2 Vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, Teoría y Realidad Constitucional, n. 38, 2016, pp. 642-643. 3 A potestade de coerción non se esgota no emprego da forza, senón que esta potestade está presente en toda resolución xurisdicional, mesmo nas sentenzas meramente declarativas pola súa propia vinculatoriedade. Agora ben, á luz da Constitución, cómpre facer unha precisión, unha distinción entre cumprimento de sentenzas –o cumprimento é fixado polo Tribunal Constitucional ao dispor na sentenza ou resolución quen ha de executala– e a execución das sentenzas –unha execución que, como veremos, pode verse auxiliada por outros órganos–. (Vid. SALAS, J., e PALOMINO, V., “La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional (Especial referencia a las relativas a la Administración)”, Documentación Administrativa, n. 209 (xaneiro-abril), 1987, pp. 89-92). 4 Sobre o perigo do oportunismo político na posición do Tribunal Constitucional español e o problema da súa insostibilidade xurídica a propósito da Sentenza 31/2010 sobre o Estatuto catalán, pode consultarse BLANCO VALDÉS, R. L., “¿Quién teme al Tribunal Constitucional?”, Letras libres, n. 109, 2010, pp. 42-47 (http://www.letraslibres.com/mexico-espana/quien-teme-al-tribunal-constitucional, consultada o 24 de maio). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) M.ª Begoña López Portas Para o desenvolvemento destas funcións, o Tribunal Constitucional español, aínda que non integra o poder xudicial, si está dotado de potestades xurisdicionais8. Como tribunal, o gardián da Constitución está chamado a realizar un labor xurisdicional, aínda que é distinto do labor ordinario dos xuíces, dadas as facultades que ten atribuídas9. O artigo 117.3 da Constitución española deine o contido do poder xurisdicional ao atribuírlles a facultade de xulgar e facer executar o xulgado con exclusividade a xuíces e tribunais das distintas ordes xurisdicionais, unha facultade que inclúe a disposición dos medios coactivos necesarios previstos no artigo 549.1.c) da Lei orgánica do poder xudicial10. Esta potestade enténdese recoñecida ao Tribunal Constitucional en virtude das funcións encomendadas no artigo 161 da Constitución española e protexida polo procedemento de reforma constitucional do artigo 167. 5 O profesor ROYO sostén que isto se debe ao feito de que o Tribunal Constitucional non teña un encaixe lóxico dentro do Estado Constitucional, senón que xorde como unha anomalía democrática histórica presente e con proxección de futuro, unha anomalía que se produce no proceso de transición democrática de Austria, Italia, Portugal e España, de maneira que o Tribunal Constitucional europeo é o resultado tanto dunha excepcional resistencia do Antigo Réxime á súa parlamentarización no século XIX como da excepcional resistencia do Estado liberal á súa democratización no século XX, motivo polo que, nas súas orixes, a xustiza constitucional non é síntoma da boa saúde dun sistema constitucional (vid. PÉREZ ROYO, J., Curso de Derecho Constitucional, 13.ª ed., Marcial Pons, Madrid, 2014, pp. 725-728). 6 Vid. BLANCO VALDÉS, R. L., “La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España (apuntes para un balance)”, Teoría y realidad constitucional, n. 4, 1999, p. 242. 7 Vid. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, J. J., La justicia constitucional europea ante el siglo XXI, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 2007, p. 35. 8 Recordemos que o Tribunal Constitucional español non só se configura como un órgano de control de constitucionalidade das leis ou o supremo protector dos dereitos fundamentais e liberdades, senón que, ao mesmo tempo, é un órgano político encargado de dirimir xurisdicionalmente os conflitos de poderes suscitados entre o Estado central e os entes descentralizados que o compoñen. Por este motivo, como sinala o profesor BLANCO VALDÉS, o constituínte e o lexislador orgánico estableceron un modelo de xustiza constitucional que responde a tres obxectivos esenciais: asegurar a lexitimidade das súas decisións xurisdicionais para favorecer unha aceptación pacífica polos seus destinatarios; establecer limitacións á súa intervención asegurando a súa natureza extraordinaria; e garantir a rapidez da súa resposta cando, excepcionalmente, se requirirá a súa actuación, elementos que condicionaron o seu deseño orgánico como funcional (Vid. BLANCO VALDÉS, R. L., La Constitución de 1978, 2.ª ed., Alianza Editorial, Madrid, 2011, pp. 332-333). 9 Vid. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, J. J., La inconstitucionalidad por omisión. Teoría general. Derecho comparado. El caso español, Colección monografías, Civitas, Madrid, 1998, p. 54. 10 O artigo 549.1.c) da Lei orgánica 6/1985, do 1 de xullo, determina que, no exercicio da potestade xurisdicional, os xuíces e tribunais poden ser asistidos pola policía xudicial, que entre as súas funcións ten encomendada de xeito específico a correspondente á realización material das actuacións que exixan o exercicio de coerción e fosen ordenadas pola autoridade xudicial ou fiscal. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) ESTUDOS previsto atendía á esencia deste órgano; só así é posible comprender a transcendencia da reforma operada mediante a Lei orgánica 15/2015. Para entender por que existe e como actúa o Tribunal Constitucional, cómpre distinguir esta institución do resto dos órganos democráticos do Estado. Como destaca PÉREZ ROYO, atopámonos ante un órgano artiicial creado co in de completar a división clásica de poderes naqueles Estados onde non se respectou á Constitución. A necesidade de impor a vontade do constituínte ten como principal consecuencia o establecemento dun órgano cuxa función é a de evitar que a actuación dos demais poderes se materialice á marxe da Constitución, o que o conigura como un órgano negativo ou defensivo, xa que defende o Estado democrático da súa desnaturalización5. É, polo tanto, o instrumento do cal dispoñen Estados como o español para evitar a erosión do marco de convivencia establecido no texto constitucional. Como sinala o profesor BLANCO VALDÉS, trátase dun órgano decisivo na defensa da Constitución, no terreo de control da constitucionalidade6. Mesmo podemos avanzar que, como veremos no último apartado deste traballo, en modelos de xurisdición constitucional concentrada como este, o Tribunal Constitucional, máis que levar a cabo o control de constitucionalidade, o que fai é ter o monopolio do rexeitamento, expulsar do ordenamento a norma inconstitucional7. 133 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español Deste xeito, o constituínte español e posteriormente o lexislador orgánico coniguran un modelo de xustiza constitucional que atende a tres obxectivos principais: o primeiro, asegurar no posible a lexitimidade das súas decisións xurisdicionais para favorecer a súa aceptación por pacíica polos seus destinatarios; o segundo, establecer limitacións á súa intervención asegurando o carácter extraordinario desta; e, o terceiro, garantir a rapidez na súa resposta cando sexa solicitada a súa actuación11. Neste sentido, resulta indubidable que ao máximo intérprete da Constitución se lle recoñece a capacidade para facer cumprir e, en caso necesario, executar as súas sentenzas. Con este in establécense distintos instrumentos xurídicos non só na Lei orgánica do Tribunal Constitucional12, senón tamén no Código penal13. A Lei orgánica 15/2015 pretende ir un paso máis alá. Para resolver calquera dúbida sobre a natureza xurisdicional deste órgano, no apartado 2 do seu artigo único –apartado que modiica o artigo 87 da Lei orgánica do Tribunal Constitucional– de modo expreso determina non só que todos os poderes públicos están obrigados ao cumprimento do que o Tribunal Constitucional resolva, senón que, para eses efectos, as resolucións e sentenzas deste tribunal se consideran títulos executivos, e para o seu cumprimento os xulgados e tribunais deberán prestar con carácter preferente e urxente un auxilio xurisdicional a este, un auxilio xurisdicional que non ten límites nin materiais nin territoriais14. Polo tanto, obsérvase que a reforma introducida neste ámbito reforza a capacidade de executar as sentenzas deste tribunal pero, como subliña o profesor ALMEIDA CERREDA, non pode considerarse unha necesidade imperativa para o bo funcionamento do sistema institucional español, senón que pretende reforzar a capacidade de executar as súas resolucións ante unha determinada actitude de desdén a estas15. O incumprimento das medidas pola Generalitat de Catalunya nun contexto político concreto leva o lexislador a prever no preámbulo da norma que o Tribunal Constitucional lle poida encomendar ao Goberno, mesmo en funcións, a execución substitutoria. Ante a positivización dunha serie de principios que xa se aplicaban na práctica nun momento cronolóxico concreto, como é o in da X lexislatura na precampaña dunhas difíciles eleccións, é doado de comprender que as principais críticas referidas ao fondo desta reforma cuestionen a súa necesidade obxectiva e contaminen o debate electoral a custa do prestixio imparcial do Tribunal Constitucional español. Unha norma ad hoc que se aproba nun difícil momento político e que implica, como veremos, atribuír ao Goberno unhas funcións que non estaban previstas especiicamente no texto constitucional. En segundo termo, cabe cuestionar a necesidade dunha norma singular de tal calibre nun momento político tan delicado e se o procedemento da súa aprobación contribuíu a acrecentar as críticas relativas á súa oportunidade política16. Atopámonos ante unha lei tramitada polo 11 134 Vid. BLANCO VALDÉS, R. L., “La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España (apuntes para un balance)”, cit., p. 247. 12 Vid. os artigos 80 e seguintes da Lei orgánica 2/1979, do 3 de outubro, nos que se fixan as disposicións comúns sobre o procedemento. 13 Vid. no ámbito de inexecución das resolucións xudiciais por funcionarios ou autoridades públicas os artigos 410.1 e 508.1 da Lei orgánica 10/1995, do 23 de novembro, que regulan, respectivamente, o delito de desobediencia e o delito de usurpación de funcións públicas. 14 Vid. SALAS, J., e PALOMINO, V., “La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional (especial referencia a las relativas a la Administración)”, cit., p. 116. 15 Vid. ALMEIDA CERREDA, M. “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, Istituzioni del Federalismo: Revista di studi giuridici, n. 1, 2016, pp. 165-166. 16 O proceso independentista catalán formula unha situación política excepcional que deriva nunha debilitación do Estado de dereito ao cobrar forza a desconfianza na firmeza e resolución do Tribunal Constitucional para facer executar o xulgado. Lembremos que o momento en que se tramita e aproba esta importante reforma normativa se caracteriza pola falta dun consenso político básico aínda pendente de como se configurará a maioría parlamentaria da próxima lexislatura. Consciente diso, sorprende que a Lei orgánica 15/2015 prevexa REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) M.ª Begoña López Portas procedemento de urxencia e con lectura única. Debemos sinalar que este xeito de tramitación normativa da reforma presenta certas dúbidas acerca da súa idoneidade. Tanto a modalidade de iniciativa parlamentaria empregada –o inicio do procedemento mediante unha proposición de lei orgánica que evitou solicitar os informes do Consello de Estado, do Consello Xeral do Poder Xudicial e do Consello Fiscal– como o procedemento extraordinario de tramitación –a lectura única, prevista para as propostas de normas que pola súa natureza ou a simplicidade da súa formulación non requira de forma imperativa lograr un amplo consenso17– non se axustan ao fair play parlamentario18. O inicio dunha reforma dunha das institucións básicas do Estado mediante este procedemento presenta un grave problema: a falta do consenso político necesario. Un acordo de mínimos que resulta esencial nun momento político crítico como é o que contextualiza a súa aprobación e entrada en vigor e que determina non só a súa crítica técnico-xurídica, senón tamén a impugnación da Lei orgánica 15/2015 polos gobernos vasco e catalán ante o Tribunal Constitucional. Mediante as resolucións emitidas nas sentenzas 185/2016 e 215/2016, o máximo intérprete da Constitución pronunciouse sobre a constitucionalidade dunha nova articulación do exercicio da súa potestade xurisdicional que transcende á prevista na Carta Magna, como veremos a continuación. Modificacións introducidas pola Lei orgánica 15/2015 e a posible desnaturalización do modelo deseñado pola Constitución A importancia que adquire a Lei orgánica 15/2015 no ordenamento xurídico español é transcendental, xa que, en sede constitucional, introduce novos instrumentos de execución que atribúen expresamente o carácter de título executivo ás resolucións deste tribunal. Así, o preámbulo da Lei orgánica 15/2015, do 16 de outubro, determina que este é o motivo que impulsa a importante reforma introducida. ESTUDOS 2 Para iso, o lexislador orgánico, mediante un único precepto, modiica os artigos 80, 87, 92 e 95 da Lei orgánica do Tribunal Constitucional, unha modiicación que entra en vigor de forma inmediata o día da súa publicación no BOE conforme a súa disposición derradeira única19, un dato que, unha vez máis, pon de manifesto a urxencia na aplicación das medidas adoptadas ante o avance do proceso independentista catalán. En primeiro lugar, o lexislador orgánico, no artigo 80, introduce unha previsión especíica referida á aplicación con carácter supletorio no ámbito da execución das súas sentenzas da Lei 29/1998, do 13 de xullo, reguladora da xurisdición contencioso-administrativa –LRXC–, a posibilidade de encomendarlle a execución substitutoria ao Goberno en funcións nun momento previo ao do debate político que se suscitaría meses máis tarde sobre as competencias deste Goberno. Non podemos obviar a escasa previsión normativa do artigo 21 da Lei 50/1997, do 27 de novembro, do Goberno, en que as súas facultades se limitan, con carácter xeral, ao despacho ordinario dos asuntos públicos e só permite en casos de urxencia e de interese xeral debidamente acreditados a adopción doutra medida non prohibida polos apartados 4 e 5 deste artigo. 17 Vid. o artigo 150.1 do Regulamento do Congreso dos Deputados e o artigo 129.1 do Regulamento do Senado. 18 Por este motivo, ALMEIDA CERREDA puntualiza que deberían considerarse excluídas da posibilidade de ser cursadas por esta vía as iniciativas lexislativas que afecten ao ordenamento das institucións básicas do Estado, á súa estrutura territorial ou á regulación esencial dos dereitos, deberes e liberdades fundamentais do cidadán, de tal maneira que a reforma operada mediante a Lei orgánica 15/2015 debería ser mediante o sistema ordinario, o que permitiría reforzar o prestixio institucional e o apoio social do supremo intérprete da Constitución (Vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, cit., pp. 169-172). 19 Vid. o Boletín Oficial del Estado n. 249, do 17 de outubro de 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 135 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español unha medida que foi valorada positivamente pola doutrina ao despexar a penumbra sobre a indeinición da normativa aplicable ao partir da premisa de que a maior parte dos condenados por inexecución das sentenzas do Tribunal Constitucional son as administracións ou institucións públicas20. Deste xeito, desprázase a aplicación da Lei 1/2000, do 7 de xaneiro, de axuizamento civil –LAC–, e da Lei orgánica 6/1985, do 1 de xullo, do poder xudicial – LPOX–, que, aínda que podería supor unha execución máis áxil das resolucións, derivaría nunha mutación do noso ordenamento xurídico, xa que a aplicación das regras comúns do procedemento civil implicaría unha alteración da posición das entidades públicas ante os órganos xurisdicionais21. Mentres que o proceso executivo contencioso-administrativo, tanto pola similitude do seu obxecto –normas e actos do poder público sometidos ao control xudicial– como polos suxeitos –poderes públicos e terceiros afectados polas súas disposicións–, parece ser a sede procesual máis axeitada para instrumentalizar este tipo de incidentes executorios, sempre e cando non se altere a competencia da orde xurisdicional ordinaria á que lle corresponda executar efectivamente a decisión do Tribunal Constitucional22. Agora ben, a aplicación supletoria desta xurisdición pode ter certos límites, posto que parece estraño que o lexislador orgánico admita mediante esta reforma a imposibilidade de execución de sentenzas ou a inexecución destas por motivos de interese público, como prevé o proceso contencioso administrativo23. Ao contrario, a reforma non conclúe aquí, senón que introduce unha serie de elementos que teñen como in a execución forzosa da resolución. Estes novos instrumentos, pola súa importancia, deben ser analizados de forma especíica, como veremos a continuación. En segundo lugar, a lei orgánica modiica o artigo 87 da LOTC, no que se inclúen dous novos apartados que están relacionados con algúns cambios introducidos no artigo 92. Así, por un lado, introdúcese a potestade de notiicación persoal das resolucións do Tribunal Constitucional e, por outro, obrígase a todos os poderes públicos ao seu cumprimento, ao mesmo tempo que lles recoñece a condición de títulos executivos. A potestade de notiicación persoal das resolucións do Tribunal Constitucional debe entenderse en relación co previsto na nova redacción do artigo 80 e do artigo 92.4 LOTC, na medida en que a devandita notiicación24 é a norma xeral que permite ao Tribunal Constitucional 136 20 De forma inmediata, a doutrina identifica a existencia dunha semellanza no ámbito da execución forzosa das sentenzas entre a xurisdición constitucional e a xurisdición contencioso-administrativa. Este foi o presuposto co que partiu a súa análise á hora de abordar o tema nos poucos estudos existentes sobre el. Así, SALAS e PALOMINO subliñan xa na década dos anos 80 que, a pesar do contido propio e característico innegable da xurisdición constitucional, unha aproximación ao tema debe facerse cunha actitude semellante á doutrina que abordou o tema na orde contencioso-administrativa desde o punto de vista do incidente de execución, das distintas sentenzas resolutorias de recursos, da expropiación de dereitos recoñecidos por unha sentenza constitucional, o auxilio xurisdicional na execución de sentenzas e a potestade executiva do Tribunal Constitucional (Vid. SALAS, J., e PALOMINO, V., “La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional (especial referencia a las relativas a la Administración)”, cit., pp. 89-118). 21 Neste sentido, o profesor ALMEIDA engade que o artigo 105.2 da Lei da xurisdición contencioso-administrativa pode achegar certo xogo aos supostos de inexecución da sentenza por imposibilidade material ou legal, xa que lle permite ao xuíz ou ao tribunal adoptar medidas necesarias que aseguren unha maior efectividade da executoria nos termos previstos nesta disposición legal (vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, cit., pp. 175-176). 22 Vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., pp. 645-646. 23 Sobre a configuración legal e perspectiva constitucional da imposibilidade de execución de sentenzas no proceso contencioso-administrativo, en concreto sobre a existencia dunha medida entendible para o Tribunal Constitucional, pode consultarse GÓMEZ-FERRER RINCÓN, R., La imposibilidad de ejecución de sentencias en el contencioso-administrativo, Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2008, pp. 257-304. 24 Recordemos que o novo artigo 80 da LOTC se remite no apartado relativo ás comunicacións e actos de auxilio xudicial á LOPX e á LAC. Neste sentido, debemos subliñar que os apartados 4.º, 5.º e 6.º do artigo 149 da LAC prevé que os requirimentos, mandatos e oficios son actos procesuais de comunicación. Para un estudo máis profundo sobre a remisión previa a esta normativa, debe consultarse HUELÍN Y REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) M.ª Begoña López Portas español identiicar as súas resolucións ao responsable do seu cumprimento aínda que estas se publiquen no BOE e, ao mesmo tempo, é o paso previo –conforme o artigo 92.4– para exixirlle ao responsable do incumprimento un informe de por que a resolución non foi executada efectivamente. Polo tanto, o deber de notiicación non é unha potestade procesual superlua, senón que, notiicadas as partes, se agrava a súa situación ante o incumprimento dunha resolución que lles foi comunicada de forma persoal25. O recoñecemento das sentenzas e resolucións do Tribunal Constitucional como títulos executivos é tamén un elemento de extrema importancia á hora de garantir o seu cumprimento, en atención ao artigo 517 da LAC. Ao considerar o artigo 87.2 in ine da LOTC que nos atopamos ante un título executivo, posibilítase de xeito inmediato a acción executiva forzosa sen o inicio dun novo procedemento. O lexislador orgánico sinala que ese recoñecemento se produce “para estes efectos” para referirse ao auxilio xurisdicional de xulgados e tribunais, o que presenta a dúbida de que ese recoñecemento estea condicionado ao suposto de que o Tribunal Constitucional acuda a eles para facer efectivas as súas resolucións por todos os poderes públicos. Non obstante, o certo é que, con anterioridade á reforma normativa comentada, as sentenzas do Tribunal Constitucional xa tiñan recoñecido este carácter por todos os operadores xurídicos en función do seu contido e características. Agora ben, o recoñecemento expreso da condición de título executivo permite que o auto ditado tras o procedemento previsto conforme o artigo 92.4 da LOTC faga efectiva, se fose necesaria, a ESTUDOS Cabe destacar que este segundo apartado tamén se complementa co terceiro apartado do único artigo da LO 15/2015. O lexislador regula en ambos os dous a obriga de auxilio ao Tribunal Constitucional para a consecución da aplicación efectiva dos seus actos xurisdicionais. Así, o alto tribunal poderá solicitar auxilio para a execución das súas resolucións non só a xulgados e tribunais –que deberán prestalo con carácter preferente e urxente26–, senón que, en virtude da nova redacción do artigo 92.2 da LOTC, se estende esa obriga de auxilio nos mesmos termos a calquera Administración ou poder público, de maneira que, neste segundo apartado do artigo 92 da LOTC, se recolle de modo expreso a norma procesual establecida no artigo 103.3 da LXCA27. A novidade destacable radica en que para a execución das resolucións do TC se vai máis alá das previsións establecidas nos artigos 4 e 38 da LOTC, nas cales se determina a autodelimitación competencial do Tribunal Constitucional e a vinculatoriedade das súas sentenzas para os poderes públicos, no caso dos procesos de inconstitucionalidade. MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 80”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional e Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2001, pp. 1281-1282. 25 O profesor VILLAVERDE MENÉNDEZ entende que, dado que as resolucións do Tribunal Constitucional se publican no BOE e son notificadas ás partes no proceso, esa potestade procesual é superflua. Nesa mesma liña, o profesor ALMEIDA CERREDA comprende esta facultade como un poder inherente á función de facer executar o xulgado, polo que non era necesaria a súa consagración expresa salvo que se pretenda incentivar o seu emprego ou incrementar a seguridade xurídica (vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, cit., p. 174). Non obstante, entendemos que, en caso de incumprimento da resolución xudicial, ao ser un trámite previo ao previsto no artigo 92.4 da LOTC, non pode cualificarse como unha potestade superflua, xa que, como admite VILLAVERDE MENÉNDEZ, serve de agravamento da responsabilidade pola falta de cumprimento da resolución (vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., p. 646). 26 Vid. artigo 87.2 da Lei orgánica 2/1979, do 3 de outubro, do Tribunal Constitucional, en que se recolle unha previsión lóxica: o desenvolvemento da actividade material de execución das sentenzas do Tribunal Constitucional require unha colaboración (vid. HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 87”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional e Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2001, p. 1377). 27 Recordemos que o artigo 103.3 da Lei da xurisdición contencioso-administrativa establece: “Todas as persoas e entidades públicas e privadas están obrigadas a prestar a colaboración requirida polos xuíces e tribunais do contencioso-administrativo para a debida e completa execución do resolto”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 137 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español medida de execución forzosa acordada, sexa esta unha multa coercitiva, a suspensión de funcións dun empregado público ou autoridade, ou a execución substitutoria da resolución28. En terceiro lugar, a Lei orgánica 15/2015 amplía a función tuitiva do alto tribunal español e conigúrao como dono da execución das súas resolucións e sentenzas ao poder reaccionar ante a desobediencia das súas decisións. Mediante o artigo 1.3 desta norma, modifícase de forma íntegra o artigo 92 da LOTC. Os cinco apartados que conforman este artigo presentan como nexo común que neles se establecen unha serie de regras esenciais no procedemento de actuación das resolucións do Tribunal Constitucional nos que adquiren un gran protagonismo o alto tribunal español e o Goberno da nación29. A reforma procedemental operada neste apartado é transcendental, xa que apodera o máximo intérprete da Constitución para que actúe de oicio no suposto de que as súas sentenzas e resolucións non se executen. Como punto de partida, o artigo 92.1 da LOTC determina as bases da habilitación do Tribunal Constitucional para iniciar o incidente de execución. Así, establécese explicitamente que o Tribunal Constitucional é o encargado de velar polo cumprimento das súas resolucións, acordar as medidas de execución necesarias e pode resolver o incidente de execución promovido polas partes, conforme o apartado 3 deste mesmo artigo30, unha función xurisdicional que, como avanzamos, se entende xa implícita no contido dos artigos 161 e 167 da Constitución española nos termos ixados no seu artigo 117.3 pero que presenta problemas nos casos de insinceridade da desobediencia disimulada31. A novidade que introduce o artigo 92.1 da LOTC non se limita á mera explicitude dunha función xurisdicional propia, “facer executar o xulgado”, senón que se lle impón “velar” pola execución efectiva das súas resolucións, polo que se especiica, ademais, que este tribunal pode dispor na sentenza ou actos posteriores quen ha de executar a resolución, que medidas de execución se deben impor como necesarias e, ao mesmo tempo, determínase que será o encargado de resolver calquera incidente de execución32. É dicir, o artigo 92.1 apodera o Tribunal Constitucional para poder actuar de oicio en relación coa execución efectiva das súas resolucións e mesmo permite que declare, 138 28 Vid. os apartados a), b) e c) do artigo 92.4 da LOTC. 29 Un protagonismo que non está exento de certa crítica. Con carácter previo á reforma operada, HUELÍN subliña que ao Tribunal Constitucional non lle corresponde o desenvolvemento da actividade material necesaria para a efectividade do resolto. As decisións do alto tribunal deben, se é o caso, conter, os pronunciamentos necesarios para que a protección práctica se dispense, pero iso non implica que os seus pronunciamentos determinen sempre qué autoridade debe levalos a cabo; por regra xeral non acontece así (HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario ao artigo 92”, requeixo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios á Lei orgánica do Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional e Boletín Oficial do Estado, Madrid, 2001, p. 1377). 30 VILLAVERDE MENÉNDEZ cuestiona a claridade técnica do precepto sinalado. Para o autor, a literalidade do artigo 92.3 da LOTC non permite deducir doadamente que a LOTC habilite o Tribunal Constitucional para iniciar de oficio o incidente de execución das súas propias resolucións, o que exclúe a aplicación do artigo 103.5 da LXCA. Para chegar a esta conclusión, debe interpretarse de forma relacionada a habilitación contemplada no artigo 92.1 e no artigo 92.3 da LOTC (vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., p. 648). 31 Estes supostos de incumprimento das sentenzas son os máis perigosos ao tratarse de actuacións levadas a cabo polo lexislador ou pola Administración que obxectivamente se opoñen aos pronunciamentos dunha sentenza e que teñen como fin eludir o seu cumprimento, motivo polo que deben evitarse. O Tribunal Constitucional, na súa Sentenza 167/1987, determina neste sentido que o dereito á execución das sentenzas debe satisfacerse tamén coa reacción xudicial fronte a ulteriores actuacións ou comportamentos enervantes do contido material das súas decisións. Sobre o problema das validacións lexislativas na execución das sentenzas e a súa constitucionalidade, pode consultarse GALÁN GALÁN, A., “Los poderes del juez en la ejecución de las sentencias: reacción frente a los actos de la Administración o del legislador que tengan como fin eludir su cumplimiento”, Sánchez Lamelas, A. (coord.), La ejecución de sentencias contenciosoadministrativas. IV Curso sobre la jurisdicción contencioso-administrativa, Thomson Aranzadi, Cizur Menor, 2006, pp. 163-174. 32 Neste apartado, o Consell de Garanties Estatutàries limita o ámbito efectivo deste artigo 92.1. Así, no seu Ditame 19/2015, do 26 de novembro, sobre a reforma da Lei orgánica, do 3 de outubro, do Tribunal Constitucional, para a execución das resolucións do Tribunal Constitucional como garantía do Estado de dereito, interpreta o tipo de medidas de execución adoptables ao entender que o Tribunal Constitucional só pode aplicar as medidas expresamente previstas na LOTC, de maneira que non pode estenderse a calquera medida de execución recollida na LXC. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) M.ª Begoña López Portas logo de audiencia do Ministerio Fiscal e do órgano que as ditase, a nulidade de calquera das resolucións ditadas que contraveñan as acordadas no exercicio da súa xurisdición33. Agora ben, aínda que o Tribunal Constitucional é o encargado de vixiar o cumprimento das súas sentenzas, nese labor estará asistido34. Os seguintes apartados do artigo 92 regulan este deber de auxilio e cooperación. Non esquezamos que a xulgados e tribunais, así como aos demais órganos e poderes do Estado –conforme os artigos 87.2 e 92.2 da LOTC–, se lles impón un deber de auxilio que debe prestar con carácter preferente e urxente á hora de garantir o cumprimento das sentenzas e resolucións do alto tribunal español. Respecto da primeira das medidas sinaladas, a imposición de multas coercitivas, debemos indicar que a nova redacción deste artigo operada pola Lei orgánica 15/2015 supón non só trasladar o contido do anterior artigo 95.4 da LOTC ao artigo 92.4, senón que reforza a súa eicacia como mecanismo de execución á extensión do seu ámbito obxectivo de aplicación –xa que a partir de agora vai poder empregarse para combater calquera incumprimento de resolución ditada– e ao ampliar considerablemente a contía das multas que agora se comprende entre os límites de tres mil a trinta mil euros –unhas marxes moi superiores ás ixadas con anterioridade na LOTC, cuxo importe se limitaba a un mínimo de seiscentos e un máximo de tres mil euros ou as previstas no artigo 112 da LXCA, que determina unha cantidade de cento cincuenta a mil cincocentos euros. ESTUDOS Nesa mesma liña, como xa avanzamos, o Tribunal Constitucional pode adoptar unha serie de instrumentos de execución para asegurar a eicacia das súas resolucións. O novo artigo 92.4 da LOTC establece unhas medidas aplicables cando o tribunal advertise o incumprimento total ou parcial dalgunha das súas resolucións tras o requirimento previo dun informe ao responsable da súa execución, sexa este unha institución, unha autoridade, un empregado público ou un particular. Recibido este informe ou transcorrido o prazo para a súa remisión, o Tribunal Constitucional español pode acordar a imposición de multas coercitivas, suspender nas súas funcións de autoridades ou empregos públicos, ordenar a execución substitutoria da resolución e/ou deducir o oportuno testemuño de particulares para exixir a responsabilidade penal correspondente. A segunda das medidas de execución forzosa establecida é a suspensión nas súas funcións de autoridades ou empregos públicos. Atopámonos ante un instrumento previsto de forma especíica para un suposto que se vén producindo nos últimos anos e en que cobran especial protagonismo os representantes dalgunhas institucións autonómicas cando estes impiden o cumprimento dos seus acordos, entorpecendo a execución substantivada as decisións do Tribunal Constitucional ou realicen actuacións que impidan o cumprimento dos seus acordos ao non atender á súa obriga de facer ou realizar unha actividade concreta. A posible colisión desta medida co dereito fundamental ao exercicio de funcións e cargos públicos, agudizada en caso de cargos electos, só se pode entender como temporal, pola propia natureza da medida e, en todo caso, fundada nun interese constitucional prevalente, como é o respecto 33 Estas expresións e habilitacións non constitúen en si unha novidade, senón que xa foran introducidas no artigo 4 da LOTC mediante a reforma operada pola Lei orgánica 6/2007, do 24 de maio. O sorprendente é que este artigo 4, en vigor, fai referencia a actos e resolucións, mentres que o artigo 92.1 limita o ámbito de actuación do incidente de execución ás resolucións contrarias ditadas, unha omisión inexplicable que ha de resolverse por aplicación analóxica do disposto no artigo 4 da LOTC (vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., p. 648). 34 Cómpre ter en conta a diversidade de efectos que poden ter as sentenzas do Tribunal Constitucional en función do tipo de proceso de que se trate (vid. HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 92”, cit., p. 1376). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 139 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español dunhas regras básicas da orde constitucional. Para reforzar a lexitimidade constitucional na adopción da medida en cada caso concreto, ALMEIDA CERREDA subliña a conveniencia de que o Tribunal Constitucional actúe conforme as seguintes pautas: o recurso a esta medida debe producirse tras acudir a un incidente de execución de nulidade da decisión adoptada pola autoridade ou funcionario que se vai suspender; o seu emprego será só tras o fracaso doutros medios de compulsión; a súa articulación require que sexa mediante un procedemento en que se lle dese trámite ao afectado, ha de constatarse a súa responsabilidade e a súa rebeldía no cumprimento da resolución; e, en todo caso, o Tribunal Constitucional debe ixar a duración desta35. Ordenar a execución substitutoria da resolución é a terceira das medidas enunciadas no artigo 92.4 da LOTC. Debemos pór en conexión este artigo, en concreto o 92.4.c), co artigo 92.5 da LOTC, xa que se observa que en ambos os dous casos se sitúa nunha posición privilexiada o Goberno da nación tanto á hora de adoptar as medidas de execución como as medidas cautelares por parte do Tribunal Constitucional. Así, podemos destacar que só o Goberno da nación pode ser requirido para colaborar co alto tribunal español na aplicación da execución substitutoria –conforme o artigo 92.4.c)– e só o Goberno da nación pode instar o procedemento urxente de adopción de medidas cautelares –de acordo co artigo 94.5 da LOTC–. Por un lado, isto pode presentar un problema cando é o Goberno o que non cumpre co resolto polo Tribunal Constitucional, caso en que o Tribunal Constitucional adoptará as medidas pertinentes segundo o artigo 92.1 da LOTC. Por outra banda, o exercicio da xurisdición constitucional nestes termos parece establecer un control da actividade institucional autonómica que vai máis alá da prevista nos artigos 153 e 155 da Constitución española, unha cuestión de importante transcendencia constitucional que pretendeu deinir o Tribunal Constitucional que require un estudo especíico, como veremos máis adiante no apartado 3 deste traballo. Finalmente, a última das medidas de execución enunciadas no artigo 92.4 é a de deducir o oportuno testemuño de particulares para exixir a responsabilidade penal correspondente. É dicir, no artigo 92.4.d) atopamos un instrumento procesual que debe pórse en conexión co artigo 92.5 e que, ao mesmo tempo, complementa ao artigo 155 da Constitución, en atención a o principio de lealdade constitucional e que transcende xa ao ámbito constitucional ao introducir a posible exixencia de responsabilidades penais derivadas dos testemuños prestados polos particulares. É dicir, a función desta medida é a de constrinximento persoal indirecto, ao permitirlle ao tribunal acudir á xurisdición penal para sancionar o seu incumprimento, fronte á imposición das multas coercitivas que son determinadas directamente polo órgano xurisdicional executor. En todo caso, convén aclarar que a relación entre o órgano executor e o órgano xurisdicional penal non é unha relación de auxilio, senón que o procedemento penal é un procedemento distinto iniciado polo incumprimento dunha obriga legal. Por este motivo, a súa denuncia busca a punición dunha conduta típica consonte os delitos de falso testemuño ou de estafa procesual regulados respectivamente nos artigos 458 e 250.1.7 do Código penal español36. Agora ben, aínda que o procedemento se articula conforme os trámites ordinarios establecidos no artigo 308 da Lei de axuizamento criminal, non podemos 140 35 Vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, cit., pp. 188-189. 36 Cabe ter en consideración o determinado no ámbito da execución forzosa na xurisdición contencioso-administrativa. Ao respecto, PÉREZ DEL BLANCO subliña a necesidade de reinterpretar a relación existente entre o órgano executor e o órgano penal á hora de deducir o oportuno testemuño. O autor entende que esa relación aínda que, en principio, parece de auxilio xurisdicional xa que o órgano executor facilita a comunicación dos feitos ao órgano xurisdicional penal, non obstante non pode entenderse así, xa que nos atopamos ante dous proce- REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) M.ª Begoña López Portas Como avanzabamos, o lexislador orgánico introduce un novidoso apartado 5 dentro do artigo 92 mediante o que tamén se reforza a tutela outorgable polo Tribunal Constitucional na execución, permitindo a adopción de medidas cautelarísimas cando concorran unhas circunstancias de especial transcendencia constitucional, un concepto xurídico indeterminado que deberá ser precisado ad casum. Tras unha primeira lectura deste artigo, observamos que a adopción destas medidas presenta dous tipos de problemas: por un lado, o desequilibrio das partes, ao limitar a audiencia destas á hora de acordar a súa adopción e, por outro lado, a necesaria delimitación dos supostos que habilitan o Tribunal Constitucional a adoptar este tipo de medidas como garantía da efectividade de providencias provisionais previamente ixadas. En concreto, o novo artigo 92.5 LOTC precisa que, en caso de inexecución da resolución do alto tribunal que acorde a suspensión das disposicións, actos e actuacións impugnadas de singular relevancia constitucional, este pode acordar de oicio ou por instancia só do Goberno as medidas necesarias para asegurar o cumprimento eicaz das súas sentenzas, unhas medidas cautelares que se adoptarán sen oír as partes, o que xera o problema dunha desigualdade, dun desequilibrio das partes no procedemento de imposición desas medidas. Para restablecer ese equilibrio, debemos ter en conta que, por un lado, na mesma resolución, o tribunal dará audiencia ao Ministerio Fiscal e ás partes por un prazo común de tres días e, por outro lado, cabe interpretar que calquera das partes pode denunciar ante o Tribunal Constitucional o incumprimento dunha medida cautelarísima para que este valore a oportunidade dunha actuación de oicio37. En todo caso, transcorrido ese prazo, o Tribunal Constitucional ditará unha resolución en que se acorde o levantamento, a conirmación ou a modiicación das medidas cautelares adoptadas. Para concluír esta análise do contido da Lei orgánica 15/2015, debemos sinalar que o lexislador inclúe un cuarto apartado mediante o que introduce unha reestruturación no artigo 95. Trátase dunha concreción relacionada coas medidas de execución do artigo 92.4.a) da LOTC; en concreto, co importe das multas coercitivas. Así, a nova redacción do artigo 95.4 determina unha reserva de lei ordinaria para a ixación das contías das multas coercitivas, un cambio que chama a atención na técnica lexislativa empregada ata o momento. Mediante a Lei orgánica 15/2015, amplíanse as contías das multas coercitivas ixadas pola reforma da LOTC de 2007 –cantidades que tamén foran ixadas a través dunha lei orgánica– e, en cambio, mediante a nova redacción do artigo 92.4.c) LOTC, as súas posteriores actualizacións serán reguladas por lei ordinaria. Esta habilitación lexislativa facilita a aprobación das ditas modiicacións, o que xera a posibilidade de dotar este tipo de penalidades dunha verdadeira capacidade de compulsión e de actualización máis sinxela, polo que se converte nun mecanismo realmente eicaz. Parece que con esta medida se logrou alcanzar o equilibrio desexado entre as posibilidades expansivas da lei orgánica, aínda que supoñan un detrimento do carácter democrático do Estado ao favorecer as maiorías parlamentarias reforzadas, e a doutrina constitucional das materias conexas38, que conxelan o rango da materia ao impe- ESTUDOS obviar a particularidade destes supostos; o órgano xurisdicional que traslada a comunicación é o Tribunal Constitucional. dementos distintos (Vid. PÉREZ DEL BLANCO, G., La ejecución forzosa de sentencias en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Doctrina y formularios, Del Blanco Editores, León, 2003, p. 278). 37 Vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, cit., pp. 178-179. 38 Na Sentenza 137/1986 o Tribunal Constitucional admitiu a inclusión de materias conexas como lexítima, cando concorren razóns de conexión temática, de sistematización e boa política lexislativa. En tal caso, dado que o efecto expansivo da lei orgánica supón unha petrificación no rango da materia contrario ao establecido na Constitución, o alto tribunal español exixe nas súas sentenzas 5/1981 e REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 141 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español dir a súa modiicación por lei ordinaria pero que ofrecen unha maior garantía normativa39. Podemos atoparnos ante unha mellora na técnica lexislativa. Como vemos, a reserva de lei orgánica da materia non esgota o seu contido, senón que constitúe o núcleo fundamental da norma e simplemente se chama a lei ordinaria a integrar un extremo, neste caso a contía das multas, que anteriormente fora abordado na lei orgánica como unha materia conexa, un reenvío normativo que, en todo caso, cumpre os requisitos de non ser en branco ou en condicións laxas que defraudasen a reserva de lei orgánica sobre a materia. En deinitiva, observamos que a última reforma introducida na Lei orgánica do Tribunal Constitucional é obxecto de numerosas críticas xurídicas e doutrinais. A articulación dun mecanismo de execución forzosa das sentenzas é unha cuestión de especial transcendencia para a xurisdición constitucional, dado que o seu deseño funcional se caracteriza por unha intervención extraordinaria40. Trátase dunha importante modiicación normativa que non pode ignorar o contexto político xurídico actual que require por parte do lexislador orgánico unha regulación á altura das circunstancias que a demandan e que require pórlle in á práctica política do desafío xurdida entre as institucións de goberno catalás e española41. Neste sentido, para completar o noso estudo, resulta de extrema importancia considerar a interpretación realizada polo alto tribunal español sobre o novo tratamento xurídico que recibe a inexecución das súas resolucións. 3 Elementos clave da reforma normativa á luz das SSTC 259/2015, 185/2016 e 215/2016 Co in de resolver os problemas xurídicos cuestionados acerca da reforma normativa operada, actívanse de maneira inmediata distintos instrumentos político-xurídicos tanto en desenvolvemento como para a inaplicación da Lei orgánica 15/2015. A importancia destas medidas radica en que introducen novos matices ao descrito nos apartados anteriores e, por este motivo, requiren unha análise especíica. Por un lado, debemos indicar que o Tribunal Constitucional puido aplicar o novo incidente de execución deseñado na comentada Lei orgánica mediante o auto do Pleno 141/2016, do 19 de xullo, promovido polo Goberno da nación, que dá cumprimento á Sentenza do Tribunal Constitucional 259/2015, do 2 de decembro. Na Sentenza 259/2015 este tribunal declara 127/1994 que o lexislador concrete os preceptos que teñen a natureza ordinaria e os preceptos de natureza orgánica co fin de evitar os abusos lexislativos. En defecto, esa determinación realizaraa o Tribunal Constitucional. 39 Ao respecto, debe indicarse que as SSTC 5/1981, 160/1997, 127/1994, 173/1998, 129/1999 e 292/2000, entre outras, reiteran a necesidade de interpretar a reserva de lei orgánica en sentido restritivo e excepcional, polo que só podería estenderse a outras materias de forma moi limitada para preservar a petrificación do ordenamento xurídico e a regra das maiorías parlamentarias non cualificadas. Por este motivo, se a lei orgánica excede o seu ámbito competencial, o Tribunal Constitucional pode declarar a inconstitucionalidade da norma e, deste xeito, definir o auténtico carácter das materias conexas (vid. GONZÁLEZ RIVAS, J., La interpretación de la Constitución por el Tribunal Constitucional. Comentario sistemático de la Constitución, Thomson Reuters, Cizur Menor, 2011, pp. 473-477). 40 Co fin de garantir o carácter normativo da Constitución, BLANCO VALDÉS subliña que tanto o constituínte español como o lexislador orgánico deseñaron un sistema de xustiza constitucional articulado sobre os principios de intervención extraordinaria e rapidez na actuación. Deste xeito, para restrinxir a intervención do Tribunal Constitucional español e evitar o perigo do activismo xudicial, a regulación española establece que o Tribunal non pode actuar de oficio e, ao mesmo tempo, restrinxe a lexitimación activa e dispón que a actuación do Tribunal Constitucional é subsidiaria, pola súa natureza excepcional (vid. BLANCO VALDÉS, R. L., “La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España (apuntes para un balance)”, cit., pp. 248-249). 41 142 Unha práctica política desafiante que se viu intensificada tras a Sentenza do Tribunal Constitucional 31/2010; sobre os problemas xurídicos e políticos que xorden ao respecto debe consultarse BLANCO VALDÉS, R. L., “¿Quién teme al Tribunal Constitucional?”, cit., pp. 42-47. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) inconstitucional e nula a Resolución do Parlamento de Cataluña 1/XI, do 9 de novembro de 2015, e o seu anexo sobre o inicio do proceso político catalán tras os comicios electorais do 27 de setembro dese mesmo ano. O Tribunal Constitucional entende que a resolución catalá impugnada é a expresión dunha manifesta vontade de non suxeición nin á Constitución nin ao ordenamento xurídico fundado e constituído nela. En particular, declara inconstitucional a norma por ser expresión do rexeitamento á vinculatoriedade da Carta Magna ao infrinxir os artigos 1.1, 1.2, 2, 9.1 e 168 desta, de tal maneira que, a partir de entón, calquera actuación dos poderes públicos cataláns que insistan na vía de feito aberta pola Resolución parlamentaria 1/XI de 2015 para a creación da República de Cataluña é inconstitucional e nula. Por este motivo, a aprobación polo Parlamento catalán da Resolución 5/XI, do 20 de xaneiro de 2016, pola que se crea unha Comisión de Estudo do Proceso Constituínte, enténdese como un acto de desobediencia42 á Sentenza constitucional 259/2015. Para facer valer a súa inconstitucionalidade, o Goberno da nación acode ao incidente de execución desta sentenza regulado no comentado artigo 92 da LOTC. O Tribunal Constitucional recoñece unha comunicación de ins entre ambas as dúas resolucións parlamentarias, o intento de dar a aparencia de validez ao denominado proceso constituínte catalán. Mesmo cando se trata dun simple acto de trámite parlamentario carente de contido xurídico, o alto tribunal xustiica a estimación do incidente de execución, ben que precisa que o alcance da súa resolución debe limitarse ao caso hipotético de que a comisión dirixa os seus traballos para satisfacer calquera pretensión política máis alá da análise de posibles alternativas de reformar a Constitución. Agora ben, cómpre subliñar que o incidente de execución non se pronuncia sobre a constitucionalidade do acto de creación desa comisión de estudos ou sobre a súa conformidade coa xurisprudencia constitucional, senón que se limita a examinar se se trata dun acto de desobediencia –un incumprimento da Sentenza 259/2015– e conclúe que o único modo lexítimo democraticamente para crear a República de Cataluña é mediante unha reforma previa da Constitución española. Non obstante, xórdenos unha importante dúbida sobre a eicacia do incidente de execución ao observar que é posible o incumprimento do auto de execución ditado, e a vía emprendida para asegurar o seu obrigado cumprimento é inicio dun novo procedemento de execución. A propósito desta cuestión, en concreto, en relación co Auto 141/2016, VILLAVERDE MENÉNDEZ sinala que nin as partes nin o propio TC formulan a idoneidade da vía procesual empregada para facer valer a inconstitucionalidade da resolución parlamentaria catalá –a vía de impugnación das resolucións das comunidades autónomas polo Goberno da nación por motivos non competenciais conforme o título V da LOTC ou ao incidente de execución regulado no artigo 92 da LOTC–43, unha cuestión que entendemos que resulta clave para establecer os criterios que permitan discernir a vía procesual a seguir no futuro e que, como observamos, se formula co Auto 170/2016, do 6 de outubro, que estima o incidente de execución da Sentenza 259/2015, do 2 de decembro, e do Auto de execución 141/2016, do 19 de xullo44. 42 Con carácter previo á STC 259/2015, as SSTC 31/2010 e 42/2014 asentan a doutrina do Tribunal Constitucional sobre hipotéticos procesos constituíntes autonómicos á marxe da reforma constitucional. 43 Vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., pp. 642-643. ESTUDOS M.ª Begoña López Portas 44 Malia o ditaminado polo Tribunal Constitucional, unhas semanas máis tarde o Goberno español inicia un novo incidente de execución co fin de suspender outro acto manifesto de inexecución –a Resolución 263/XI do Parlamento de Cataluña do 27 de xullo de 2016, que ratifica o informe e as conclusións da Comisión de Estudo do Proceso Constituínte que fora suspendida–. Deste xeito, o Auto do Tribunal Constitucional 170/2016 que resolve ese incidente de execución supón a execución forzosa non só da Sentenza 259/2015, senón tamén do Auto do TC 141/2016 que pretendía dar cumprimento a esta sentenza ao declarar inconstitucional e nula a Resolución 5/X do Parlamento de Cataluña do 20 de xaneiro de 2016. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 143 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español Por outro lado, indicaremos que se articularon unha serie de medidas xurídicas co in de evitar a aplicación desta reforma. Así, desde o punto de vista normativo, destacaremos que en abril de 2016 o Grupo Parlamentario Catalán presenta unha proposición de lei de derrogación desta norma, pero esta proposición caduca ao concluír a Lexislatura XI. Debemos precisar que, en sede constitucional, a Lei orgánica 15/2015 foi obxecto de dous recursos de inconstitucionalidade promovidos respectivamente polo Goberno vasco e o Goberno catalán nos cales se impugnan varios apartados da LOTC reformada –en concreto, o artigo 92.4 letras a), b) e c) e o artigo 92.5–. A doutrina constitucional sentada en ambas as dúas sentenzas constitúe un elemento transcendental que incorporaremos ao noso estudo. Así, en primeiro lugar, deteremos a nosa análise na Sentenza do Tribunal Constitucional 185/2016, do 3 de novembro, que desestima o recurso de inconstitucionalidade 229-2016 interposto polo Goberno vasco contra os novos apartados b) e c) do artigo 92.4 da LOTC. Nesta resolución o Tribunal non só considera constitucionalmente lexítima a inalidade das ditas medidas –que é a de garantir a defensa da súa posición institucional e a efectividade das súas resolucións protexendo o seu ámbito xurisdicional–, senón que tamén determina que as medidas impugnadas non alteran por si mesmas as funcións nin a posición institucional do alto tribunal, unha posición institucional que se caracteriza polo exercicio exclusivo da función xurisdicional encomendada pola Constitución española e que comprende tanto a resolución de procesos constitucionais como a súa execución. Por esta razón, antes de afondar nos motivos do recurso de natureza substantiva, o tribunal aborda dúas cuestións relevantes sobre a súa potestade xurisdicional co in de valorar se a reforma operada pola LO 15/2015 respecta o modelo de xurisdición constitucional deseñado pola Constitución española. Como destacamos ao comezo deste traballo, trátase de dúas cuestións de extrema importancia por ser presuposto do desenvolvemento normativo operado. En primeiro lugar, faise referencia ao carácter xurídico e non político da función xurisdicional do gardián da Constitución e á interpretación que pode ter a falta dunha previsión constitucional da potestade de facer cumprir ou executar as súas sentenzas. É dicir, o alto tribunal realiza unha valoración sobre a súa actividade de control de constitucionalidade, un control que caracteriza como abstracto e desvinculado de calquera consideración concreta sobre a aplicación da norma impugnada. Esta consideración permite que o Tribunal Constitucional determine non valorar o acerto político da norma. Por este motivo, non se aborda a cuestión relativa á viabilidade das medidas nin a correspondente á súa aplicación constitucional desde un punto de vista da estratexia política ou o propósito do lexislador, senón que pospón esa valoración a unha futura análise ad casum, en que de forma particularizada se vele pola execución de resolucións recaídas nun proceso constitucional concreto. Esta omisión de pronunciamento, dado o carácter de resolución deinitiva da Sentenza 185/2015, impide un novo control de constitucionalidade, como pon de relevo o maxistrado XIOL RÍOS no seu voto particular45. Non obstante, autores como BANACLOCHE PALAO manteñen unha posición contraria, determinan que é posible imaxinar o suposto de que unha norma declarada inconstitucional vulnere dereitos na súa aplicación, o que permitiría analizar de novo o 45 144 O maxistrado Juan Antonio XIOL RÍOS considera no seu voto particular que o carácter abstracto da análise efectuada por esta sentenza non debeu evitar a valoración e o exame da aplicación correcta das medidas adoptadas dentro do actual contexto sociopolítico –o proceso constituínte de Cataluña–, máxime cando a súa aparencia de decisión definitiva pecha as portas a novos controis de constitucionalidade. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) M.ª Begoña López Portas precepto desde unha perspectiva distinta46. Pero o certo é que a Sentenza 185/2016 deixa a porta aberta á interposición de ulteriores recursos constitucionais sen aproveitar a ocasión brindada para delimitar os supostos en que resulta pertinente a aplicación da norma, un elemento omitido que pode ser cuestionado en termos de seguridade xurídica e de eicacia. Deste xeito, o Tribunal Constitucional sostén que os elementos recollidos na Lei orgánica 15/2015 son necesarios e teñen unha inalidade lexítima. En concreto, a Sentenza 185/2016 considera non só que as medidas previstas no artigo 92.4 da LOTC son instrumentos postos á súa disposición polo lexislador para garantir o efectivo cumprimento das súas resolucións, senón que nos recorda que todos os poderes públicos, incluídas as cámaras lexislativas, están obrigados ao seu cumprimento. Ao mesmo tempo, a sentenza entende que estas medidas teñen unha inalidade constitucionalmente lexítima porque garanten a defensa da posición institucional deste órgano, así como a efectividade das súas resolucións. É dicir, protexen o ámbito xurisdicional constitucional de intromisións doutros poderes públicos que puidesen menoscabalo. Polo tanto, estes instrumentos permiten que o Tribunal Constitucional preserve a supremacía da Constitución, a submisión de todos os poderes públicos a ela e, en último termo, determinan o papel do alto tribunal como máximo garante desta no exercicio da súa función xurisdicional. ESTUDOS Así mesmo, o tribunal español interpreta que a omisión dun mecanismo de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional na Constitución española non implica o seu desapoderamento como órgano xurisdicional. O Tribunal Constitucional puido terse identiicado sen máis como un órgano constitucional que exerce, entre outras funcións, a xurisdicional. Lonxe diso, na Sentenza 185/2016 o alto tribunal entende que a potestade de obrigar ao cumprimento das súas resolucións se atopa implícita na súa natureza de órgano xurisdicional único na súa orde e que lle permite garantir a supremacía da Constitución. Ademais, o Tribunal Constitucional subliña que o lexislador orgánico está habilitado para regular a execución das súas resolucións, así como para ixar as medidas necesarias para garantir o seu cumprimento e efectividade. O TC español aclara que o modelo de xurisdición deseñado constitucionalmente non é un modelo “pechado, petriicado ou conxelado no tempo”, senón que en virtude do artigo 165 da Constitución española se lle conire ao lexislador unha ampla capacidade para regular o seu funcionamento, sen que iso supoña unha desnaturalización do modelo constitucional nin se altere a posición e as funcións deste órgano. Cabe resaltar de forma singularizada que, en primeiro lugar, a Sentenza 185/2016 rexeita que a medida prevista no artigo 92.4.b) da LOTC –a suspensión de funcións da autoridade pública que incumpra unha das súas resolucións– vulnere o principio de legalidade ou proporcionalidade debida, dado que entende que nos atopamos ante unha restrición de dereitos que só ten como in garantir o cumprimento das súas decisións, de maneira que esta medida está conectada directamente coa execución efectiva das sentenzas, polo que se establecen dous requisitos: “só poderá aplicarse cando estea na esfera de actuación da autoridade ou empregado público concernidos no cumprimento da resolución” e “se acredite a súa vontade deliberada e persistente de non atender a este”. Ao mesmo tempo, fíxase tamén un límite temporal na súa aplicación, o preciso para asegurar a observancia da resolución. Este límite leva consigo que só poida aplicarse cando a suspensión resulte imprescindible para asegurar 46 Vid. BANACLOCHE PALAO, J., “TC: a execución das súas sentenzas”, Diario do Dereito, edición de 23/11/2016 (http://www.iustel.com/ diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1159760, consultada o 3 de maio de 2017). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 145 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español a execución das decisións do Tribunal Constitucional e que, unha vez alcanzada a inalidade pretendida, a medida sexa levantada tan pronto cese a vontade incumpridora. Así, o alto tribunal interpreta que, malia tratarse dunha medida gravosa, non nos atopamos ante unha medida punitiva –non pretende inlixir un castigo ante a desatención obrigada de todos os poderes públicos e cidadáns de cumprir as sentenzas do Tribunal Constitucional47–, senón que está dirixida á execución das súas resolucións. O feito de que se trate dunha medida instrumental e provisional que pretende que a execución teña lugar nos seus propios termos, para BANACLOCHE PALAO non pode implicar unha vulneración do principio de legalidade nin resultar desproporcionada se está suxeita a uns límites que atenden ao menor prexuízo do interesado48. No entanto, como vimos no apartado anterior deste traballo, non se debe ignorar que, en determinadas ocasións, pode xurdir un problema na súa aplicación, o choque co dereito fundamental ao exercicio de funcións e cargos públicos recollido no artigo 23 da Constitución española, especialmente cando se trate de cargos electos. Nestes casos, a adopción da medida non pode obviar a necesidade dunha tutela prioritaria do dereito, polo que a lesión a este debe non ser só limitada temporalmente. Así o expresan os maxistrados ASUABATARRITA, VALDÉS DAL-RÉ e XIOL RÍOS, que discrepan coa resolución neste punto. Nos seus votos particulares, entenden que a medida de suspensión de empregos e cargos públicos debeu declararse inconstitucional pola súa natureza sancionadora, xa que impón o castigo a un representante lexitimado pola súa elección nas urnas e leva consigo que este perda a súa capacidade de cumprir a resolución. Mesmo os maxistrados sinalados puntualizan que o límite temporal ixado para a súa aplicación –“cesan cando cese a vontade incumpridora”– supón o recoñecemento de que a intención é dobregar a vontade incumpridora, o que pon de relevo que o seu in non é o da execución, senón o feito de que a medida ten unha natureza punitiva e desproporcionada. En segundo lugar, debe destacarse que a STC 185/2016 determina que a medida de execución substitutoria prevista no artigo 92.4.c) da LOTC non implica unha alteración do sistema de controis do Estado sobre as comunidades autónomas. O Tribunal Constitucional entende que non se produce un solapamento ou a modiicación das medidas xa previstas, senón que se trata dun instrumento distinto do establecido no artigo 155 da Constitución española. O Tribunal Constitucional diferencia unha medida ou outra en virtude dos principios que lexitiman o seu emprego, en función do seu titular e do papel, directo ou potencialmente indirecto, que representa o Goberno na súa aplicación. Así, o artigo 155 da Carta Magna caracterízase por lexitimar o Estado a adoptar non só as medidas necesarias ante o incumprimento por unha comunidade autónoma das obrigas impostas pola Constitución ou outras leis ou fronte a unha actuación que atente fronte ao interese xeral de España, senón que é o propio Goberno o que decide a medida aplicable logo de requirimento do presidente da comunidade autónoma e coa aprobación por maioría absoluta do Senado. En cambio, a execución substitutoria recollida no artigo 92.4 da LOTC defínese por ser un mecanismo posto á disposición do Tribunal Constitucional español, de maneira que o propio tribunal determina se o aplica e, mesmo, se o considerase necesario, pode requirir a colaboración do Goberno, aínda que esa colaboración gobernamental debe axustarse aos termos deinidos 146 47 O TC subliña que para exixir responsabilidades penais xa están previstas legalmente outras medidas, como é a dedución de testemuño á que xa nos referimos no anterior apartado deste estudo. Deste xeito, confírmase que, nestes casos, a relación entre os órganos xurisdicionais non é de auxilio, senón que se trata de dous procedementos distintos. 48 Vid. BANACLOCHE PALAO, J., “TC: la ejecución de sus sentencias”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) M.ª Begoña López Portas Finalmente, e como xa avanzamos, a Sentenza do Tribunal Constitucional 215/2016, do 15 decembro, que desestima o recurso de inconstitucionalidade 7466-2015 interposto pola Generalitat de Cataluña, vai completar a doutrina asentada polo alto tribunal español respecto á reforma da LOTC operada o ano anterior, unha resolución en que se reitera a constitucionalidade das medidas adoptadas na LOTC para velar polo cumprimento das súas resolucións. Por este motivo, en relación con esas alegacións coincidentes, o tribunal remítese aos argumentos indicados na Sentenza 185/2016 e céntrase na análise doutras das medidas previstas na Lei orgánica 15/2015; en concreto, as recollidas no artigo 92.4.a) e no artigo 92.5 LOTC. ESTUDOS polo alto tribunal. É dicir, a Sentenza 185/2016 interpreta que, conforme o artigo 92.4.c) da LOTC, o Goberno nin pode actuar discrecionalmente nin pode decidir o tipo de medida aplicable, unha interpretación que non é compartida por algún dos seus maxistrados. Así, VALDÉS DAL-RÉ opina que debería declararse a inconstitucionalidade desta medida de execución substitutoria, xa que non só se solapa co poder de coerción estatal do artigo 155 da Constitución, que dota destes poderes o Goberno e o Senado, senón que ademais engade un requisito adicional non previsto no artigo da Carta Magna, a intervención do Tribunal Constitucional. De modo que, como subliña o maxistrado XIOL RÍOS, pode entenderse que se produciu unha alteración substancial da vontade do constituínte, xa que o artigo 155 da Constitución española deixa deliberadamente o Tribunal Constitucional nun segundo plano e del só se desprende a competencia do Goberno coa aprobación do Senado, unha posición que altera a reforma da LOTC ao atribuírlle ao Goberno a potestade de decidir como se deberá realizar a execución substitutoria e como será esa intervención. Ademais, debemos engadir ao exposto que a medida adoptada non nos ofrece unha resposta deinitiva. Formúlasenos unha nova dúbida sobre a súa efectividade en caso de que o incumprimento na execución dunha sentenza do Tribunal Constitucional sexa atribuíble ao Goberno da nación; en concreto, parece complicarse nos supostos de incumprimentos por omisión que correspondan ao Estado español. Así, sobre o artigo 92.4.a), que prevé a imposición de multas coercitivas ás autoridades, empregados públicos ou particulares que incumpriren as resolucións do tribunal, a sentenza determina que a reforma operada se limita a incrementar a contía dunhas multas que aparecen recollidas xa como medida coercitiva desde a redacción orixinaria da LOTC. Recordemos que as principais dúbidas constitucionais que se formulan sobre esta medida se centraban no seu carácter sancionador, contrario aos principios de seguridade xurídica e legalidade en materia sancionadora, e a súa desproporción. Ao entender que a súa inalidade é só a disuasoria de determinados comportamentos, o alto tribunal nega o carácter sancionador da medida alegado polos demandantes, que sostiñan, en virtude diso, a vulneración dos artigos 9.3 e 25.1 da Constitución española. Para o Tribunal Constitucional a inalidade destas medidas non é represiva, retributiva ou impor unha sanción, senón garantir o cumprimento efectivo das súas resolucións, de maneira que a función destas multas coercitivas obedece simplemente a unha inalidade amparada polos artigos 9.1 da Constitución e 87.1 da LOTC: estimular o respecto á obriga de todos os cidadáns e poderes públicos de cumprir as súas resolucións. Ademais, neste apartado, a Sentenza 215/2016 só precisa respecto á contía ixada na reforma que esta é decidida de xeito particularizado polo tribunal cando impoña a multa, REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 147 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español respectando en todo caso o principio de proporcionalidade, e desestima a alegación do seu carácter desproporcionado respecto á capacidade económica dos suxeitos multados porque a demanda de inconstitucionalidade non especiica o precepto constitucional vulnerado. É dicir, aínda que se determina a constitucionalidade da medida punitiva material, non se precisan os contornos que delimitan a súa proporcionalidade, polo que non se deine que criterios serán considerados para determinar o importe. En relación coa segunda das medidas sinaladas, a recollida no artigo 92.5 LOTC –que faculta o tribunal para adoptar de oicio ou por instancia do Goberno, sen oír as partes e cando concorran circunstancias de “especial transcendencia constitucional”, as medidas necesarias para asegurar o cumprimento das resolucións que acordan a suspensión das disposicións, actos ou actuacións impugnados–, o alto tribunal nega que produza unha ampliación do ámbito e os efectos das súas facultades suspensivas nin que fortaleza a prerrogativa concedida ao Goberno polo artigo 161.2 da Constitución. A sentenza sinala que o artigo 92.5 se limita a habilitar o Goberno para instar a actuación do tribunal cando considere que se incumpre unha resolución de suspensión. En todo caso, é o alto tribunal o que de forma exclusiva aprecia se concorren as circunstancias de especial transcendencia constitucional que motiven a súa aplicación, así como que medidas cómpre aplicar. Cabe sinalar que en ningún momento a sentenza precisa cales son as circunstancias que requiren a súa aplicación, así como as medidas que se entenden necesarias para iso, aínda que se determina que ese grao de imprecisión non pode considerarse como arbitrario. En último termo, a Sentenza 215/2016 xustiica que se lle conira ao Goberno a posibilidade de instar a adopción de medidas en caso de incumprimento, amparándose no disposto no artigo 161.2 da Constitución española. O Tribunal Constitucional interpreta que, se este artigo constitucional lle conire unha prerrogativa ao Goberno con carácter exclusivo para iniciar o proceso constitucional de impugnación das disposicións e acordos adoptados polos órganos das comunidades autónomas –unha impugnación que produce unha suspensión automática–, esta habilitación é extensible tamén no suposto de que se insten a adopción de medidas ante o incumprimento das súas resolucións, de maneira que omite, unha vez máis, a posibilidade de que o incumprimento poida producirse por parte do Goberno. Simplemente se lle atribúe ao Goberno de xeito directo a posibilidade de suspensión que de forma indirecta aparecía recollida no artigo 161.2 da Constitución e que non se lles recoñece ao resto de lexitimados do artigo 16249. En deinitiva, o máximo intérprete da Constitución determina nas sentenzas 185/2016 e 215/2016 que as novas medidas previstas na LOTC para velar polo cumprimento das súas resolucións non desnaturalizan a xurisdición constitucional –non alteran por si mesmas nin as súas funcións nin a súa posición constitucional, non son arbitrarias, nin modiican o sistema de controis das comunidades autónomas polo Estado, nin vulneran os principios de separación de poderes nin o principio de legalidade penal polo carácter punitivo e non meramente coercitivo–. Ao contrario, as resolucións analizadas determinan que os artigos 92.4.a), 92.4.b), 92.4.c) e 92.5 da LOTC inclúen unhas medidas constitucionais e lexítimas para a defensa da posición constitucional do alto tribunal español que se engaden ás xa existentes sen que se produza un fortalecemento de prerrogativa do Goberno conferida polo artigo 161.2 da Constitución, que ten o mesmo carácter e alcance. Pero, como vimos, estas sentenzas non chegan a pronunciarse sobre algunhas cuestións polémicas que abordamos 49 148 Vid. GARRIDO FALLA, F., “Artículo 161.2”, Garrido Falla, F. (coord.), Comentarios a la Constitución, 3.ª ed. ampliada, Civitas, Madrid, 2001, pp. 2679-2681. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) M.ª Begoña López Portas ao longo deste traballo e que condicionan a súa eicacia e en último termo o sistema de execución forzosa constitucional deseñado. En todo caso, a súa aplicación práctica determinará a súa verdadeira eicacia. 4 Conclusións As dúbidas formuladas sobre a súa oportunidade e idoneidade procedemental cuestionan a necesidade da reforma operada e prexudican a imaxe de neutralidade do Tribunal Constitucional ante unha situación política excepcional: o proceso independentista catalán. Un custo político e xurídico moi elevado para este órgano e máis aínda se analizamos o contido da norma. A introdución dun novo mecanismo de coerción nas relacións entre o Goberno e as comunidades autónomas máis alá do previsto especiicamente na Constitución española e no Código penal baixo o risco de politización, ao converter o Tribunal Constitucional nun mero executor das disposicións do Goberno, fai xurdir as dúbidas sobre a necesidade desta modiicación lexislativa. A reforma da LOTC operada pola Lei orgánica 15/2015 no ámbito da execución forzosa das sentenzas do Tribunal Constitucional caracterízase por presentar certas limitacións relativas ao seu obxecto “só recursos de inconstitucionalidade”, aos suxeitos responsables “só incumprimento das comunidades autónomas” e ao ámbito da súa aplicación, ao observarse que o incumprimento reiterado dunha sentenza derivou na formulación de sucesivos incidentes de execución detrás dunha efectiva realización do ditaminado que non chega, uns extremos que presentan serias dúbidas sobre a efectividade destas medidas como mecanismos que permiten ao alto tribunal español velar polo cumprimento das súas sentenzas e que redundan en cuestionar a verdadeira natureza da reforma operada. ESTUDOS A Lei orgánica 15/2015 esperta do seu letargo o concepto durminte da execución das resolucións do Tribunal Constitucional50. Mediante a reforma da Lei orgánica do Tribunal Constitucional español, introdúcense novos instrumentos de auxilio xurisdicional como garantía do Estado de dereito que teñen como in acometer a execución das súas resolucións ben directamente ou a través de calquera poder público, unha reforma constitucional encuberta que parte do presuposto dunha debilidade xurídica deste órgano para executar as súas sentenzas nun contexto político delicado marcado pola falta do consenso político. Por todo iso, podemos sinalar que o Tribunal Constitucional perdeu unha oportunidade única nas dúas sentenzas comentadas tanto para clariicar que nos atopamos ante un órgano constitucional que exerce, entre outras, a función xurisdicional como para resolver cal debe ser a forma máis efectiva en que ha de levarse a cabo con carácter xeral a execución forzosa das súas resolucións. Quizais adoptar un novo tipo de instrumentos de execución forzosa, lonxe de solucionar o problema político que supón a aplicación dos mecanismos constitucionais previstos, pode complicar o cumprimento das súas resolucións, como se observa nestes últimos meses. Deste xeito, como subliña BLANCO VALDÉS, a práctica política do desafío entre as institucións da Generalitat e do Goberno de España abócanos a un regueiro de estragos 50 Vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., p. 644. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 149 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español que corren o risco de desprestixiar o Tribunal Constitucional español51, un custo demasiado alto para a orde constitucional e que o Estado de dereito non admite. 5 Bibliografía ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, Istituzioni del Federalismo: Revista di studi giuridici, n. 1, 2016. BANACLOCHE PALAO, J., “TC: la ejecución de sus sentencias”, Diario del Derecho, edición de 23/11/2016 (http://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1159760, consultada o 3 de maio de 2017). BLANCO VALDÉS, R. L., “La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España (apuntes para un balance)”, Teoría y realidad constitucional, n. 4, 1999. BLANCO VALDÉS, R.L., “¿Quién teme al Tribunal Constitucional?”, Letras libres, n. 109, 2010 (http://www.letraslibres.com/mexico-espana/quien-teme-al-tribunal-constitucional, consultada o 24 de maio). BLANCO VALDÉS, R. L., La Constitución de 1978, 2.ª ed., Alianza editorial, Madrid, 2011. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, J. J., La inconstitucionalidad por omisión. Teoría General. Derecho comparado. El caso español, colección monografías, Civitas, Madrid, 1998. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, J. J., La justicia constitucional europea ante el siglo XXI, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 2007. FONT i LLOVET, T., La ejecución de las sentencias contencioso-administrativas. Aspectos constitucionales, Cuadernos Civitas, Civitas, Madrid, 1985. GALÁN GALÁN, A., “Los poderes del juez en la ejecución de las sentencias: reacción frente a los actos de la Administración o del legislador que tengan como in eludir su cumplimiento”, Sánchez Lamelas, A. (coord.), La ejecución de sentencias contenciosoadministrativas. IV Curso sobre la jurisdicción contencioso-administrativa, Thomson Aranzadi, Cizur Menor, 2006. GARRIDO FALLA, F., “Artículo 161.2”, Garrido Falla, F. (coord.), Comentarios a la Constitución, 3.ª ed. ampliada, Civitas, Madrid, 2001. GÓMEZ-FERRER RINCÓN, R., La imposibilidad de ejecución de sentencias en el contenciosoadministrativo, Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2008. GONZÁLEZ RIVAS, J., La interpretación de la Constitución por el Tribunal Constitucional. Comentario sistemático de la Constitución, Thomson Reuters, Cizur Menor, 2011. 51 150 A orixe deste problema localízase na retorcida interpretación realizada polo Tribunal Constitucional sobre a reforma do Estatuto catalán na Sentenza 31/2010. Ao respecto, o profesor BLANCO VALDÉS avanzou que esta sentenza asentaba a convicción de que a Constitución é unha “goma de mascar” xurídica que admite ser estirada en materia territorial ad infinitum a partir da práctica política do desafío entre as institucións de goberno catalás e española (vid. BLANCO VALDÉS, R. L., “¿ Quién teme al Tribunal Constitucional?”, cit., pp. 42-47. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) M.ª Begoña López Portas HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 80”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional e Boletín Oicial del Estado, Madrid, 2001. HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 87”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional e Boletín Oicial del Estado, Madrid, 2001. HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 92”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional e Boletín Oicial del Estado, Madrid, 2001. PÉREZ DEL BLANCO, G., La ejecución forzosa de sentencias en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Doctrina y formularios, Del Blanco Editores, León, 2003. PÉREZ ROYO, J., Curso de derecho constitucional, 13.ª ed., Marcial Pons, Madrid, 2014. SALAS, J., e PALOMINO, V., “La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional (especial referencia a las relativas a la Administración)”, Documentación Administrativa, n. 209 (xaneiro-abril), 1987. ESTUDOS VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, Teoría y Realidad Constitucional, n. 38, 2016. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 151 ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga 53 de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis Notas 2 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 JORGE LÓPEZ-VEIGA BREA Doutorando do programa de Doutorado en Dereito Administrativo Iberoamericano Universidade da Coruña (Galicia, España) Investigador do Observatorio de Políticas Públicas en Materia de Discapacidade, Atención á Diversidade e Igualdade de Oportunidades Secretario académico da Rede Iberoamericana de Contratación Pública jorge.lopez-veiga @udcc.es NOTAS 53 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas Public procurement of services to the person after the passing of fourth-generation public procurement. A new forecast on regional social politics Recibido: 25/04/2017 | Aceptado: 20/06/2017 Resumo: A contratación pública social na UE pasa por un proceso de evolución. Tanto a xurisprudencia do TXUE como o soft-law foron determinantes para este desenvolvemento, que se recoñeceu nas vixentes directivas de contratación pública de 2014. Estas directivas revelaron que estes servizos ás persoas –ou sociais– teñen características específicas que fan que a aplicación dos procedementos habituais para a adxudicación de contratos públicos de servizos resulte inadecuada. Introdúcense dúas novas posibilidades para a prestación destes servizos: un tratamento contractual diferenciado e fórmulas non contractuais. En España, da análise dos aínda escasos avances normativos autonómicos, destacan a incorporación do “concerto social” e do novo tratamento con entidades sen ánimo de lucro. Palabras clave: contratación pública social, directivas de contratación pública, concerto social, servizos ás persoas, entidades sen ánimo de lucro, terceiro sector. Resumen: La contratación pública social en la UE pasa por un proceso de evolución. Tanto la jurisprudencia del TJUE como el soft-law han sido determinantes para este desarrollo, que se ha reconocido en las vigentes directivas de contratación pública de 2014. Estas directivas han revelado que estos servicios a las personas –o sociales– tienen características específicas que hacen que la aplicación de los procedimientos habituales para la adjudicación de contratos públicos de servicios resulte inadecuada. Se introducen dos nuevas posibilidades para la prestación de estos 155 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas servicios: un tratamiento contractual diferenciado y fórmulas no contractuales. En España, del análisis de los aún escasos avances normativos autonómicos, destacan la incorporación del “concierto social” y del nuevo tratamiento con entidades sin ánimo de lucro. Palabras clave: contratación pública social, directivas de contratación pública, concierto social, servicios a las personas, entidades sin ánimo de lucro, tercer sector. Abstract: European social public procurement goes through a process of evolution. The jurisprudence of the CJEU and soft law have been decisive for this development, recognized in the directives of public procurement of 2014. These directives have shown that these services to the people – or social – have specific characteristics that make the application of the procedures of public procurement service are inadequate. Two new possibilities are introduced for the provision of these services: a differential contractual treatment and non-contractual formulas. In Spain, from the analysis of the still scarce regional regulatory advances, stand out the incorporation of the social agreement (“concerto social”) and the new treatment with non-profit organizations. Key words: social public procurement, directives of public procurement, social agreement, services to persons, nonprofit organizations, third sector. Sumario: 1 Consideracións previas sobre a contratación pública social. 2 O tratamento europeo dos aspectos sociais na contratación pública. 2.1 O pasado. 2.2 O presente: transposición e o efecto directo. 3 Novidades na prestación de servizos sociais tras as directivas de contratación de cuarta xeración. Referencia especial ao réxime do “concerto social”. 3.1 Consideracións introdutorias. 3.2 O escenario actual no Estado español: as comunidades autónomas que deron o paso á fronte. 3.3 A colaboración con entidades sen ánimo de lucro. 3.4 A prestación de servizos ás persoas na Comunidade Autónoma de Galicia. 4 Conclusións. 5 Bibliografía. 1 Consideracións previas sobre a contratación pública social Cómpre partir do recordo de que a dignidade humana debe ser o centro e a raíz do Estado, e esta debe ser o epicentro de toda Constitución1. O contido básico de tal dignidade son os dereitos sociais fundamentais, que de ningún xeito poden ser vulnerados, e son os que outorgan o sentido real a un Estado social, baseado no interese do colectivo. MEILÁN GIL xa sinalaba que a “boa administración”2 radica en facer efectivos os intereses colectivos ou xerais, nos cales se inclúen os dereitos fundamentais da persoa, que lle veñen predeterminados á Administración, por iniciativa do Goberno e o aval do Parlamento3. Neste sentido, cando nas constitucións dos Estados se preceptúa que os tribunais controlan a legalidade da actuación administrativa, así como o sometemento desta aos ins que a xustiican4, non se prohibe unicamente o desvío de poder, a arbitrariedade, senón que ao mesmo tempo se impón o sometemento aos ins que xustiican a intervención da actuación administrativa: a realización do interese xeral5. 156 1 A Carta dos dereitos fundamentais da Unión Europea dedica o seu primeiro capítulo á dignidade. A carta formalmente é proclamada en Niza en decembro de 2000 polo Parlamento Europeo, o Consello e a Comisión. Coa entrada en vigor do Tratado de Lisboa, en decembro de 2009, converteuse en xuridicamente vinculante na UE –tendo a mesma validez xurídica que os tratados da UE–; incorporouse así aos ordenamentos xurídicos dos Estados membros e, por todo iso, a carta xera dereitos e obrigas, podendo ser invocada ante os tribunais. Na Constitución española de 1978 é o artigo 10 o que trata a dignidade da persoa. 2 Tamén na Carta dos dereitos fundamentais da Unión Europea está recoñecido o “dereito a unha boa Administración” (artigo 41). 3 MEILÁN GIL, J. L. “El paradigma de la buena administración”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidade da Coruña, n. 17, 2013, pp. 234-237. 4 Vid. artigos 103.1 e 106.1 da Constitución española de 1978 e artigos 266.1 e 269.1 da Constitución portuguesa de 1976. 5 RIVERO YSERN, E., e RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J., El compromiso social do dereito administrativo, 1. ª ed., Editorial Bubok, Madrid, 2016, pp. 9-22. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Jorge López-Veiga Brea Centrándonos xa no campo especíico da contratación administrativa, temos que destacar a recente concepción de que a contratación pública non constitúe exclusivamente un medio para a obtención de prestacións, obras ou servizos nas condicións economicamente de máis proveito para a Administración, senón que é, sobre todo, unha ferramenta xurídica ao servizo dos poderes públicos para o cumprimento dos seus ins e valores fundamentais, tales como a redistribución da riqueza, a igualdade e a xustiza. Isto contradí unha parte da doutrina clásica administrativista, para a cal a contratación pública debe servir a criterios puramente económicos. Esta concepción traduciríase nunha redución do Estado ao papel de subministrador de servizos, a unha neutralidade en que se deixe de contemplar a contratación pública como un instrumento máis de política económica. Alcanzado este punto introdutorio, convén diferenciar a compra pública social da ética; acerca da compra pública social, MEDINA ARNÁIZ fai incapé na incorporación aos contratos públicos de obxectivos de política socio-laboral fronte a aqueloutros supostos nos cales os elementos a valorar teñen máis que ver co cumprimento de estándares éticos establecidos nas convencións internacionais sobre condicións laborais dignas, salarios mínimos, dereitos dos traballadores ou loita contra o traballo infantil, e que son exclusivos do concepto de compra ética. Hai que ter en conta tamén o concepto de compra pública sustentable, co que se fai referencia á integración de aspectos sociais, éticos e ambientais nos procesos e fases da contratación pública6. NOTAS A Administración, cando contrata con empresas a realización de obras ou servizos de natureza pública, dispón dunha posición xurídica especial que lle permite dispor dunha serie de poderes que só se xustiican na medida en que previamente estean argumentados en razóns de interese común. Polo tanto, a través da contratación do sector público é posible, e desexable, que os agora chamados poderes adxudicadores garantan que esa forma de prestar os servizos de interese xeral ou de construír obras públicas se realice desde os postulados do servizo obxectivo ao interese da cidadanía. Deste xeito, a Administración pode deseñar na realidade das condicións de contratación compromisos éticos ou sociais que son dalgún modo o relexo da cláusula do Estado social e democrático de dereito. Os sistemas de contratación pública supoñen un instrumento axeitado para incidir, de xeito positivo, no desenvolvemento das políticas sociais, a través da introdución nos procedementos de contratación de cláusulas de contido social que fomenten que as empresas adopten medidas a favor dunha colectividade en risco de exclusión, a denominada “responsabilidade social corporativa” (RSC). Deste xeito, as cláusulas sociais son aquelas estipulacións que obrigan as empresas adxudicatarias dun contrato público a dar cumprimento, xunto co obxecto propio do contrato, a determinados obxectivos de política social que se consideran de interese xeral. Coa incorporación de cláusulas sociais na contratación pública, búscanse dous obxectivos: por unha parte, a promoción e consolidación dun tecido empresarial sustentable cun forte compromiso social e, por outra, a promoción da inserción laboral daquelas persoas que máis diicultades teñen para acceder a un emprego. A incorporación das cláusulas sociais forma parte dun sistema de contratación pública sustentable, que comprende política social, balance social e redistribución equilibrada da riqueza, afondando nas raíces dun Estado de benestar que promove a igualdade de oportunidades, pensando no bo futuro das seguintes xeracións. 6 MORENO MOLINA, J. A., e DOMÍNGUEZ ALONSO, A.P. “Contratos públicos y políticas de apoyo a las personas con discapacidad”, Pernas García, J. J. (dir.), Contratación pública estratégica, 1.ª ed., Editorial Aranzadi, Cizur Menor, 2013, pp. 187-189. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 157 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas O compromiso social das empresas e o desenvolvemento da propia actividade empresarial no campo da sustentabilidade poden ser plenamente realizables e alcanzables desde parámetros racionais e obxectivos que manteñan a inclusión das cláusulas sociais nos pregos para a contratación pública, de maneira que estas cláusulas respondan obxectivamente ao cumprimento dos ins sociais e de interese público aos que deben quedar sometidos os poderes públicos no seu recurso á contratación externa de obras, servizos e subministracións7. 2 O tratamento europeo dos aspectos sociais na contratación pública 2.1 O pasado O recoñecemento de políticas sociais no dereito positivo europeo ten a súa orixe en varios corpos normativos de carácter xeral, como son: a Convención Europea de Dereitos Humanos8, a Carta Social Europea9 e o Tratado Constitutivo da Comunidade Económica Europea10. Non obstante, estas normas non fan un tratamento especíico acerca da contratación pública social. A cristalización das cláusulas sociais construíuse, por unha parte, a través da xurisprudencia do Tribunal de Xustiza da Unión Europea (TXUE), e, por outra, a partir do soft-law. Así, antes de recollerse a posibilidade de sumar cláusulas sociais na normativa de contratación pública do dereito comunitario, o TXUE tivo que abordar este asunto na sentenza do 20 de setembro de 1988 (Asunto 31/87), caso Gebroeders Beentjes BV contra o Estado dos Países Baixos, onde o tribunal se pronuncia a favor da legalidade da súa inclusión, neste caso entre os criterios de adxudicación e con dous requisitos indispensables: a publicidade previa e que non se contraveñan os principios do dereito comunitario11. Despois deste primeiro paso no 158 7 CONSELLARÍA DE FACENDA E ADMÓN. PÚBLICA DA JUNTA DE ANDALUCÍA. Guía para la inclusión de cláusulas sociales y medioambientales en la contratación de la Junta de Andalucía, outubro 2016, pp. 4-5. Consultado o 5 de marzo de 2017, na seguinte ligazón web: http:// www.juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/resources/files/2016/10/10/1476176823144guiaOK.pdf 8 O Consello de Europa (organización internacional que ten como obxectivo principal a defensa e protección da democracia, o Estado de dereito e os dereitos humanos, particularmente os civís e políticos. Trátase da institución deste tipo máis antiga de Europa, nace en Londres en 1949, e engloba a totalidade dos Estados europeos coa única excepción de Bielorrusia) crea a convención, denominada tamén como Convenio para a Protección dos Dereitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, en Roma o 4 de novembro de 1950, e entra en vigor o 3 de setembro de 1953. En España, ratifícase e entra en vigor o 4 de outubro de 1979. O sistema de protección creado co convenio evolucionou co paso do tempo a través da aprobación de diversos protocolos que o complementan (para que cada protocolo entre en vigor, é necesario que sexa ratificado por un número mínimo de países). Co fin de permitir un control do respecto efectivo dos dereitos humanos, o convenio instituíu o Tribunal Europeo de Dereitos Humanos (ou Corte Europea de Dereitos Humanos). A Unión Europea incorporou o mandato da adhesión ao convenio, no apartado 2 do artigo 6 do Tratado da Unión Europea na súa versión consolidada despois das modificacións introducidas polo Tratado de Lisboa, asinado o 13 de decembro de 2007, e que entrou en vigor de forma xeral e para España o 1 de decembro de 2009. 9 Elaborada en Turín, o 18 de outubro de 1961, con entrada en vigor o 26 de febreiro de 1965 e en España o 5 de xuño de 1980. O texto de 1961 tivo unha revisión e ampliación de contido. Froito diso foi a publicación da Carta social europea revisada, en Estrasburgo o 3 de maio de 1996, que entrou en vigor o 1 de xullo de 1999 e sería asinada por España o 23 de outubro de 2000; non obstante, aínda non foi ratificada. 10 Foi asinado en Roma o 25 de marzo de 1957 como Tratado Constitutivo da Comunidade Económica Europea, e desde entón sobreviviu con diversas reformas e distintas denominacións: ata 1992 TCEE, de 1992 ata 2009 como Tratado Constitutivo da Comunidade Europea (TCE), e desde a entrada en vigor do Tratado de Lisboa á actualidade como Tratado de Funcionamento da Unión Europea (TFUE). 11 A resposta que deu o TXUE á cuestión formulada polo tribunal holandés foi: a condición de empregar para a execución da obra traballadores en situación de paro de longa duración e inscritos na oficina rexional de emprego é compatible co dereito comunitario se non atenta contra as liberdades comunitarias básicas discriminando os empresarios doutros Estados, determinación que lles corresponde realizar, en cada caso concreto, aos tribunais internos. A partir desta sentenza vai ser acuñado o termo das “condicións sociais non discriminatorias”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Jorge López-Veiga Brea Ademais da xurisprudencia, como se apuntou, tivo relevancia o soft-law (previamente á chegada das directivas de contratación pública). Deste dereito non vinculante temos que destacar o Ditame sobre contratación pública, aprobado o 21 de maio de 1997 polo Comité Económico e Social da Unión Europea, onde se expuña a idea de que debería reforzarse o concepto de oferta economicamente máis vantaxosa, xa que o criterio do prezo non era o único determinante e que “tendo en conta as prioridades comunitarias, especialmente en materia social, as autoridades públicas adxudicatarias poderán integrar estas preocupacións nos contratos que realicen”. Este proceso culminou coa Comunicación interpretativa da Comisión sobre a lexislación comunitaria de contratos públicos e as posibilidades de integrar aspectos sociais nos ditos contratos, do 15 de outubro de 2001. Igualmente, destaca a guía da Comisión Europea, elaborada en outubro de 2010, titulada Adquisicións sociais: Unha guía para considerar aspectos sociais nas contratacións públicas. Este documento, ademais de explicar e destacar os aspectos sociais para que non se teñan só en conta os aspectos economicistas, acuñou o concepto “compra pública socialmente responsable” (CPSR), que despois sería empregado nas directivas. Tal concepto comprende aquelas operacións de contratación que teñen en conta un ou máis dos aspectos sociais que se citan a continuación: políticas laborais (oportunidades de emprego, traballo digno, cumprimento dos dereitos laborais e sociais); inclusión social; dereitos das persoas con discapacidade física ou mental; accesibilidade universal, crecemento sustentable, e igualdade de oportunidades. Resumindo, a CPSR ten en conta a calidade no emprego, a perspectiva de xénero, a contratación de persoas con discapacidade ou a contratación de inserción e centros especiais de emprego12. NOTAS recoñecemento dunha contratación social e malia as obxeccións da Comisión, que non se mostrou nese momento moi favorable a esta opción, o TXUE, en ulteriores sentenzas, veu consolidando a dita liña xurisprudencial, particularmente na STXUE do 26 de setembro de 2000, caso Comisión das Comunidades Europeas contra a República Francesa (Asunto C-225/98), coñecido como o asunto da Rexión Nord-Pas-de-Calais. Todas estas consideracións sociais foron recoñecidas na derrogada Directiva 2004/18/CE13 e reiteradas nas directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE14, respectando, en calquera caso, a liberdade de acceso ás licitacións, a non discriminación e igualdade de tratamento ás persoas licitadoras e sen prexuízo da competencia, transparencia e publicidade que rexerán todo proceso de contratación. O TXUE di que non hai inconveniente en que a través desta clase de cláusulas sexan perseguidos obxectivos sociais distintos do examinado na sentenza Beentjes, como a loita contra o desemprego xuvenil, a formación profesional ou, mesmo, a eliminación da discriminación laboral por motivos de raza ou de xénero. Vid. AYMERICH CANO, C. I., “Condicións sociais e contratación pública”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidade da Coruña, n. 4, 2000, pp. 53-66. 12 CONSELLARÍA DE FACENDA E ADMÓN. PÚBLICA DA JUNTA DE ANDALUCÍA, Guía para la inclusión de cláusulas sociales y medioambientales en la contratación de la Junta de Andalucía, outubro de 2016, pp. 6-9. http://www.juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/resources/files/2016/10/10/1476176823144guiaOK.pdf (5 de marzo de 2017). 13 Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeo e do Consello, do 31 de marzo de 2004, sobre coordinación dos procedementos de adxudicación dos contratos públicos de obras, de subministración e de servizos. Publicada no DOUE n. 134, do 30 de abril de 2004. 14 Directiva 2014/23/UE do Parlamento Europeo e do Consello, do 26 de febreiro de 2014, relativa á adxudicación de contratos de concesión. Publicada no DOUE n. 94, do 28 de marzo de 2014. Directiva 2014/24/UE do Parlamento Europeo e do Consello, do 26 de febreiro de 2014, sobre contratación pública e pola que se derroga a Directiva 2004/18/CE. Publicada no DOUE n. 94, do 28 de marzo de 2014. Directiva 2014/25/UE do Parlamento Europeo e do Consello, do 26 de febreiro de 2014, relativa á contratación por entidades que operan nos sectores de auga, enerxía, transportes e servizos postais, e pola que se derroga a Directiva 2004/17/CE. Publicada no DOUE n. 94, do 28 de marzo de 2014. Estas son as denominadas directivas de cuarta xeración. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 159 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas As directivas 2014/23/UE e 2014/24/UE inspíranse na Estratexia Europa 2020: para un crecemento intelixente, sustentable e integrador. Esta estratexia da Comisión, do 3 de marzo de 2010, conigura a contratación pública como un instrumento que permite incidir no mercado co obxectivo de implantar políticas para mellorar as condicións xerais que beneicien a innovación nas empresas; fomentar a contratación pública con criterios ambientais; mellorar o ámbito empresarial, especialmente para as pequenas e medianas empresas innovadoras, e incentivar a contratación socialmente responsable15. Adicionalmente, a Directiva 2014/24/UE eleva á categoría de “principio da contratación” o cumprimento das normas obrigatorias en materia ambiental, social ou laboral no artigo 18.2, segundo o cal: “Os Estados membros tomarán as medidas adecuadas para garantir que, na execución de contratos públicos, os operadores económicos cumpran as obrigas aplicables en materia ambiental, social ou laboral establecidas no dereito da Unión, no dereito nacional, nos convenios colectivos ou nas disposicións de dereito internacional ambiental, social e laboral enumeradas no anexo X”. A inclusión e o fomento destes aspectos nas contratacións públicas quedarán suxeitos, en calquera caso, ao cumprimento dos principios fundamentais da Unión Europea e das directivas de contratación, constituídos, fundamentalmente: - Polas liberdades fundamentais do mercado interior. - E polos principios consagrados na Directiva 2014/24/UE, recollidos no artigo 18, ao número 2 da cal xa ixemos referencia, polo que procede citar neste punto o seu número 1, cuxo teor literal é: “Os poderes adxudicadores tratarán os operadores económicos en pé de igualdade e sen discriminacións, e actuarán de xeito transparente e proporcionado. A contratación non será concibida coa intención de ser excluída do ámbito de aplicación desta directiva nin de restrinxir artiicialmente a competencia. Considérase que a competencia está artiicialmente restrinxida cando a contratación se concibise coa intención de favorecer ou prexudicar indebidamente determinados operadores económicos”. Precisamente por razón destas regras e principios comunitarios, así como pola propia natureza de certos contratos, moitos aspectos sociais só poderán ser incluídos en etapas puntuais do procedemento de contratación. Xunto con estes obxectivos, tamén se busca unha mellora no relativo á transparencia, á simpliicación e á eiciencia nos procedementos de licitación, así como medidas dirixidas 15 160 Así, os considerados 2 e 3 da Directiva 2014/24/UE determinan: “(2) A contratación pública desempeña un papel esencial na Estratexia Europa 2020, establecida na Comunicación da Comisión do 3 de marzo de 2010 titulada «Europa 2020, unha estratexia para un crecemento intelixente, sustentable e integrador» («Estratexia Europa 2020»), como un dos instrumentos baseados no mercado que se deben utilizar para conseguir un crecemento intelixente, sustentable e integrador, garantindo simultaneamente unha utilización máis eficiente dos fondos públicos. Con ese fin, deben ser revisadas e modernizadas as normas vixentes sobre contratación pública adoptadas de conformidade coa Directiva 2004/17/CE, do Parlamento Europeo e do Consello, e a Directiva 2004/18/CE, do Parlamento Europeo e do Consello, coa finalidade de mellorar a eficiencia do gasto público, favorecendo particularmente a participación das pequenas e medianas empresas (pemes) na contratación pública, e de permitir que os contratantes utilicen mellor a contratación pública para o apoio de obxectivos sociais comúns. Igualmente, é necesario esclarecer determinadas nocións e conceptos básicos para garantir a seguridade xurídica e incorporar determinados aspectos de reiterada xurisprudencia do Tribunal de Xustiza da Unión Europea relativa á contratación pública. (3) Na aplicación desta directiva débese ter en conta a Convención das Nacións Unidas sobre os dereitos das persoas con discapacidade física ou mental, en particular con relación á elección dos medios de comunicación, especificacións técnicas, criterios de adxudicación e condicións de execución do contrato (aprobado pola Decisión 2010/48/CE do Consello, o 26 de novembro de 2009, da Convención das Nacións Unidas sobre os dereitos das persoas con discapacidade física ou mental)”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Jorge López-Veiga Brea a dar claridade aos conceptos e deinicións, incorporando ao seu articulado gran parte da doutrina que o Tribunal de Xustiza da Unión Europea foi establecendo ao longo dos últimos anos para crear un espazo común en materia de contratación pública16. 2.2 O presente: transposición e o efecto directo Neste momento cómpre facer referencia á institución do efecto directo18, o cal implica que, se unha directiva non fose trasposta no prazo previsto para iso, ou fose trasposta incorrectamente, tal efecto permite a un particular invocar directamente os seus preceptos fronte aos poderes públicos dun Estado membro, coa primacía sobre calquera norma interna, garantíndose así a aplicabilidade e a eicacia do dereito europeo nos países da UE (Sentenza do Tribunal de Xustiza das Comunidades Europeas –o actual, e denominado desde 2009, Tribunal de Xustiza da Unión Europea– do 5 de febreiro de 1963, asunto Van Gend en Loos). De acordo coa doutrina do TXUE, en todos aqueles casos en que as disposicións dunha directiva resulten, desde o punto de vista do seu contido, claras, incondicionais e suicientemente precisas, os particulares están lexitimados para invocalas ante os órganos xurisdicionais nacionais contra o Estado, ben cando este non adapte o dereito nacional á directiva dentro dos prazos sinalados, ben cando faga unha transposición incorrecta desta. Unha disposición do dereito da Unión é incondicional cando establece unha obriga que non está suxeita a ningún requisito nin supeditada, na súa execución ou nos seus efectos, a que se 16 VICEPRESIDENCIA E CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIÓNS PÚBLICAS E XUSTIZA (XUNTA DE GALICIA), Guía para unha contratación pública socialmente responsable non sector público autonómico galego, 2016, pp. 3-7. http://cpapx.xunta.gal/c/document_library/ get_file?file_path=/portal-cpapx/AsesoriaXuridica/GuiasdeContratacion/guia_contratacion_socialmente_responsable_gal.pdf (25 de febreiro de 2017). 17 Isto debeuse, en parte, á situación político-lexislativa, xa que desde finais do ano 2015 ata finais de 2016 estivo o Estado español cun Goberno en funcións. É preciso recordar que o Consello de Ministros do 17 de abril de 2015 aprobou os informes do ministro de Facenda e Administracións Públicas sobre os anteproxectos de modificación da lexislación de contratos públicos en España. Trátase dos anteproxectos de Lei de contratos do sector público e de contratos nos sectores da auga, enerxía, transportes e os servizos postais. Actualmente (marzo de 2017) atopámonos cun proxecto de Lei de contratos do sector público, polo que se traspoñen ao ordenamento xurídico español as directivas do Parlamento Europeo e do Consello 2014/23/UE e 2014/24/UE, presentado polo Goberno o 25 de novembro de 2016, nun proceso de tramitación urxente. O prazo de emendas ao articulado do proxecto de lei tivo que ser ampliado en numerosas ocasións (finalizado o 2 de marzo de 2017), chegándose a superar as mil emendas. 18 O efecto directo preserva a nota de primacía propia do ordenamento xurídico da Unión Europea (establecida por primeira vez na STXUE do 15 de xullo de 1964, Costa-Enel, asunto C-6/64), e garante co efecto útil do dereito da Unión Europea, é dicir, a súa funcionalidade, que non se vexa desvirtuado por unha eventual inexecución das directivas por un Estado membro, quedando ademais reforzada a esfera xurídica dos particulares beneficiarios do contido da directiva. Trátase dun criterio amplamente consolidado na xurisprudencia do TXUE, tanto con carácter xeral (ver a STXUE do 5 de abril de 1979, Ratti, asunto C-148/78, e a STXUE do 19 de xaneiro de 1982, Becker asunto C-8/81), como en expresa referencia ás sucesivas directivas de contratación pública (ver a STXUE do 24 de setembro de 1998, Walter Tögel, asunto C-76/97, e a STXUE do 2 de xuño de 2005, Koppensteiner, asunto C-15/04). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) NOTAS Todo este conxunto de obxectivos, que teñen un grande interese desde a perspectiva económica e da xustiza social, requiren a súa transposición ao dereito interno a través dos instrumentos oportunos. Non obstante, o prazo ixado para levala a cabo rematou o 18 de abril de 2016 sen que se producise a transposición destas directivas pola maior parte dos Estados da UE. Poucos países adaptaron a súa normativa interna para incorporar o novo dereito da UE en contratación pública. Así, cos datos facilitados pola propia Unión, só ixeron correctamente a transposición o Reino Unido, Dinamarca, Portugal e Francia. No que concirne a España, aínda non se produciu esta transposición de forma xeral á lexislación estatal, estando, na actualidade, no proceso de tramitación parlamentaria de aprobación do proxecto de lei dunha nova Lei de contratos do sector público17. 161 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas adopte ningún acto das institucións da Unión ou dos Estados membros, e esta característica concorre na maioría dos preceptos das novas directivas europeas de contratación pública19. No referente ao Estado español, ademais do efecto directo das novas directivas, cómpre ter en conta a necesidade de realizar unha interpretación conforme coas exixencias do dereito da Unión Europea, do Real decreto lexislativo 3/2011, do 14 de novembro, polo que se aproba o Texto refundido da Lei de contratos do sector público (en diante, TRLCSP), así como do Real decreto 1098/2001, polo que se aproba o Regulamento xeral da Lei de contratos das administracións públicas e a súa importante reforma operada polo RD 773/2015; do RD 817/2009, polo que se desenvolve parcialmente a LCSP, e do RD 814/2015, que aproba o Regulamento dos procedementos especiais de revisión de decisións en materia contractual e de organización do Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuais. Se unha interpretación non é posible conforme tal diversidade normativa, o órgano xurisdicional nacional debe aplicar integramente o dereito comunitario e protexer os dereitos que este lles conire aos particulares, absténdose de aplicar, se é o caso, calquera disposición nacional na medida en que tal aplicación conduza, nas circunstancias do litixio, a un resultado contrario ao dereito da Unión20. 3 Novidades na prestación de servizos sociais tras as directivas de contratación de cuarta xeración. Referencia especial ao réxime do “concerto social” 3.1 Consideracións introdutorias Con anterioridade á irrupción das novas directivas de contratación de cuarta xeración, a prestación dos servizos sociais articulábase mediante fórmulas contractuais (sendo a igura predominante o concerto), convenios e convenios singulares de vinculación de hospitais privados. O concerto é un subtipo de contratación da xestión dos servizos públicos que se atopa regulado no artigo 277 do TRLCSP. A xeito de recordatorio, esta modalidade xeral supón que se contrata a xestión cunha “persoa natural ou xurídica que veña realizando prestacións análogas ás que constitúen o servizo público de que se trate”. O concerto presupón que unha empresa realice con anterioridade ao contrato actividades privadas análogas ao servizo público de que se trate. En calquera caso, o concerto vai suplir a “incapacidade” actual da Administración para a prestación dun servizo, polo que, por deinición, se caracteriza pola nota de interinidade ou transitoriedade. 162 19 Coa finalidade de esclarecer a situación do Goberno en funcións en España, o Ministerio de Facenda e Administracións Públicas, a través da Dirección Xeral do Patrimonio, ditou a Resolución do 16 de marzo de 2016 pola que se publica a Recomendación da Xunta Consultiva de Contratación Administrativa, sobre o efecto directo das novas directivas comunitarias no terreo da contratación pública (BOE n. 66 do 17 de marzo de 2016). Tamén coa mesma finalidade esclarecedora e dunha forma moito máis exhaustiva, os tribunais administrativos de contratación pública, en reunión conxunta celebrada en Madrid o 1 de marzo de 2016, aprobaron o documento de estudo titulado Os efectos xurídicos das directivas de contratación pública ante o vencemento do prazo de transposición sen unha nova lei de contratos do sector público. 20 MORENO MOLINA, J. A., “Llegó por fin el 18 de abril de 2016. Y ahora, ¿qué derecho de la contratación pública aplicamos?”, en http:// www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.241/relcategoria.208/relmenu.3/chk.e51a081ab9aedb01e26c5798ebc766cf (2 de marzo de 2017). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Jorge López-Veiga Brea Os exemplos máis destacados atópanse na esfera educativa e sanitaria. Cando a Administración concerta cun colexio a prestación do servizo educativo, ou cun hospital a prestación de servizos sanitarios, opta por un modelo de xestión que introduce a competencia do sector privado en servizos tradicionalmente públicos. Será o usuario, o destinatario do servizo, o que poderá decidir entre os colexios e hospitais públicos ou, pola contra, os privados concertados, sendo este un instrumento de avaliación obxectivo a empregar pola Administración para dilucidar que modalidade de prestación do servizo é a que resulta máis vantaxosa. - A primeira, un tratamento contractual especíico e diferenciado (dos demais servizos) caracterizado por: a) aplícase unicamente a aqueles servizos individualizados nos anexos IV, XIV e XVII das directivas europeas 23, 24 e 25 de 2014; b) establécense limiares especíicos para estes contratos sociais, os cales, por regra xeral, son moi superiores aos ixados para os contratos de servizos non prioritarios ou “ordinarios”22; c) a implantación dun réxime moi lexible e simpliicado, case regras mínimas para a licitación destes contratos sociais23. Existe entón unha indicación directa aos lexisladores dos Estados membros para establecer unha regulación especíica que lles garanta os valores propios destes “servizos ás persoas” (calidade, continuidade, accesibilidade, dispoñibilidade e exhaustividade), podendo ademais dispor que a elección do provedor de servizos se realice sobre a base da “oferta economicamente máis vantaxosa, tendo en conta criterios de calidade e sustentabilidade” (76.2 da Directiva 24/2014). O lexislador europeo non predetermina estes aspectos, senón que outorga liberdade para que cada Estado membro deseñe o marco xurídico que considere máis apropiado. NOTAS A avaliación do impacto e a eicacia da lexislación sobre contratación pública da UE revelaron que os “servizos ás persoas”, os relacionados coa saúde e a educación, teñen características especíicas que fan que a aplicación dos procedementos habituais para a adxudicación de contratos públicos de servizos resulte inadecuada neses casos. Estes servizos teñen, por natureza, unha dimensión transfronteiriza moi limitada e préstanse normalmente nun contexto especíico que varía moito dun Estado membro a outro, debido á existencia de distintas circunstancias administrativas, organizativas e culturais. Polo tanto, correspóndelle a cada Estado membro, ao outorgarlles amplas facultades discrecionais para iso, elixir a forma de organización e prestación dos ditos servizos. A asimilación do réxime dos concertos ao propio dunha determinada modalidade de contrato público na práctica diicultou que na organización da prestación de servizos non económicos pero de interese xeral –como os sociais– puidesen participar en maior medida as entidades do terceiro sector sen ánimo de lucro21. Tendo todo isto en consideración, as novas directivas de contratación pública van introducir dúas novidades relevantes en relación cos servizos sociais: - A segunda novidade, a declaración formal de que tales servizos poden prestarse igualmente mediante fórmulas non contractuais: “os Estados membros seguen tendo liberdade para prestar por si mesmos eses servizos ou organizar os servizos sociais de maneira que non sexa necesario asinar contratos públicos, por exemplo, mediante o simple inanciamento destes 21 Vid. GIMENO FELIÚ, J. M., “La contratación pública en los contratos sanitarios y sociales”, en http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.194/relcategoria.208/relmenu.3/chk.fda916418919b4edadc19f1025462bf6 (20 de xaneiro de 2017). 22 O artigo 4 letra “d” da Directiva 24/2014 establece: “esta directiva aplicarase ás contratacións cuxo valor estimado, IVE excluído, sexa igual ou superior a (...) 750.000 €, nos contratos públicos de servizos para servizos sociais e outros servizos específicos enumerados no anexo XIV”. En relación cos contratos de concesións, ao contrario, os limiares atópanse igualados. 23 Vid. artigo 76.1 Directiva 24/2014 “(...) Os Estados membros serán libres de determinar as normas de procedemento aplicables, sempre que tales normas lles permitan aos poderes adxudicadores ter en conta a especificidade dos servizos en cuestión”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 163 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas servizos ou o outorgamento de licenzas ou autorizacións a todos os operadores económicos que cumpran unhas condicións establecidas de antemán, sen impor límites ou cotas e sempre que se garanta unha publicidade suiciente e se axuste aos principios de transparencia e non discriminación”24. É dicir, a propia Directiva 2014/24/UE, no marco das previsións do Tratado de Funcionamento da Unión Europea, airma expresamente que a aplicación da normativa contractual pública non é a única posibilidade de que gozan as autoridades competentes para a xestión dos servizos ás persoas. En consecuencia, non parece oportuno que se restrinxan as posibilidades de organización dos ditos servizos con terceiros, admitíndose unicamente as que derivan da lexislación de contratos do sector público25. 3.2 O escenario actual no Estado español: as comunidades autónomas que deron o paso á fronte A posibilidade de xestionar servizos ás persoas á marxe da vía contractual foi o elemento determinante para impulsar o proceso de reforma da lexislación autonómica. O cambio é signiicativo e afecta de cheo á igura tradicional de colaboración privada co sistema público de servizos sociais: o concerto. De forma sintética, os puntos máis relevantes da reforma son: a) Acuñouse unha nova denominación e agora fálase maioritariamente de “concerto social”; b) declárase expresa e formalmente que o concerto social está excluído do ámbito das normas de contratación do sector público; e c) a ausencia de beneicio na xestión privada irrompe como elemento clave da remodelación dos sistemas sociais autonómicos. A dita remodelación exixiu a reforma das correspondentes leis autonómicas de servizos sociais (o artigo 148.1.20.º da Constitución española establece que as comunidades autónomas poderán asumir competencias exclusivas en materia de asistencia social)26. Algunhas CC.AA., ante a falta de transposición da Directiva 2014/24/UE ao ordenamento xurídico español, decidiron aprobar unha lexislación que regulase ese novo réxime do “concerto social” ante a posibilidade de que, co marco xurídico vixente, non adaptado ás disposicións da citada directiva, se puidese seguir interpretando que o réxime xurídico da acción concertada debe equipararse ao propio dalgunha das modalidades previstas na lexislación de contratos públicos, resultando perentorio clariicar que o concerto presenta unha natureza distinta dos contratos públicos, así como determinar os principios a que deberá axustarse a súa celebración. A continuación relátase o proceso temporal do antedito desenvolvemento normativo autonómico: A primeira comunidade autónoma en darlle un recoñecemento especial ao réxime de acción concertada foi o País Vasco, coa súa Lei 12/2008, do 5 de decembro, de servizos sociais do País Vasco. Pódese considerar que o País Vasco foi un adiantado á hora de incorporar un réxime de concerto diferenciado. No seu artigo 61.1 establécese un réxime de concerto diferenciado da modalidade contractual de concerto regulada na normativa de contratación das administracións públicas”. Do mesmo xeito, estableceranse no seu artigo 60.1 as seguintes fórmulas para a prestación dos servizos sociais: “xestión directa, réxime de concerto previs- 164 24 Véxanse os considerandos 54 da Directiva 23/2014, 114 da Directiva 24/2014 e 120 da Directiva 25/2014. 25 LAZO VITORIA, X., “La figura del «concierto social» tras las directivas europeas de contratación pública”, en http://www.obcp.es/index. php/mod.opiniones/mem.detalle/id.255/relcategoria.208/relmenu.3/chk.3a0dbd2183e053976d3b5e7acf2d0a37 (20 de xaneiro de 2017). 26 Ibídem. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Jorge López-Veiga Brea to nesta lei, xestión indirecta no marco da normativa de contratación das administracións públicas, e convenios con entidades sen ánimo de lucro”. A segunda comunidade foi Baleares, coa Lei 10/2013, do 23 de decembro, de modiicación da Lei 4/2009, de servizos sociais das Illas Baleares. É a primeira vez que se fai referencia á nomenclatura “concerto social” (aínda que non de xeito rotundo, só o fai o artigo 89 ter no momento de tratar o obxecto deste tipo de concerto), pero si se establece que o réxime de concerto previsto nesa lei se establece como diferenciado da modalidade contractual de concerto que regula a normativa de contratación do sector público (artigo 89 bis 3)27. Do mesmo xeito, vaise introducir unha novidosa distinción na prestación dos servizos sociais, a través das seguintes fórmulas: “xestión directa, réxime de concerto previsto nesta lei, xestión indirecta no marco da normativa de contratación das administracións públicas e convenios con entidades sen ánimo de lucro” (artigo 89.1). É conveniente destacar o Decreto 18/2015, do 10 de abril, polo que se establecen as normas básicas dos concertos sociais, que suporá o desenvolvemento dos principios establecidos na Lei 4/2009 e, concretamente, nos artigos especíicos sobre este réxime de concertación diferenciado do que estipula o TRLCSP (do artigo 89 bis ao 89 septies). Por todo este exhaustivo desenvolvemento, a Comunidade Autónoma das Illas Baleares converteuse no referente a seguir neste paulatino proceso de reforma dos servizos sociais autonómicos. Apenas dous anos despois, Asturias aprobou a súa Lei 9/2015, do 20 de marzo, de modiicación da Lei do Principado de Asturias 1/2003, de servizos sociais. Establécese, tras esta modiicación, o concerto social como modalidade diferenciada, a xeito dunha modulación ou especialidade con respecto á modalidade contractual do concerto xeral recollida no TRLCSP –xa que a aplicación xeral da vixente normativa de contratos do sector público non establece ningunha especiicidade vinculada á singularidade dos servizos sociais–, garantindo, á súa vez, o cumprimento dos principios informadores da normativa estatal e europea en materia de concertación entre a iniciativa pública e a privada. NOTAS Este xerme do novo concerto regulador dos servizos sociais, xa co argumentario e recoñecemento posterior das directivas e da xurisprudencia do TXUE, verase referendado coa Lei 6/2016, do 12 de maio, do terceiro sector social de Euskadi (véxase o seu artigo 15). Agora ben, hai que destacar a redacción das formas de prestación dos servizos sociais que aparecen no seu artigo 44.1: “O Principado de Asturias, no ámbito das súas competencias, pode organizar a prestación dos servizos sociais do Catálogo de Prestacións ou da súa planiicación autonómica a través das seguintes fórmulas: xestión directa, xestión indirecta no marco xeral da normativa de contratación do sector público, incluído o réxime de concerto social previsto nesta lei, e convenios con entidades de iniciativa social”. Conigúrase o concerto social como unha fórmula contractual aínda que o seu réxime xurídico se asemelle ao aprobado polo resto de comunidades autónomas para o concerto social, de fórmula non contractual. 27 Diferenciación posteriormente corroborada pola disposición adicional segunda do Decreto 18/2015, do 10 de abril, polo que se establecen as normas básicas dos concertos sociais, cuxo título xa deixa claras as intencións: diferenciación respecto ao concerto previsto no Texto refundido da Lei de contratos do sector público. “O réxime de concerto regulado neste decreto establécese como diferenciado da modalidade contractual de concerto que regula o Texto refundido da Lei de contratos do sector público (...), e, polo tanto, está excluído do ámbito de aplicación deste texto refundido”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 165 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas No medio desta paulatina reforma lexislativa autonómica, o Estado español aprobou a Lei 43/2015, de 9 de outubro, do terceiro sector de acción social. Esta nova lei estatal, que deberá respectar a competencia exclusiva das comunidades autónomas que teñan asumida esta na materia de asistencia social nos seus estatutos, insta o Goberno, a través dos ministerios que teñan competencias sobre a materia, a promover actuacións de fomento, apoio e difusión do terceiro sector de acción social. Pola súa parte, tanto a Administración xeral do Estado como as comunidades autónomas e as entidades locais han de colaborar na promoción dos principios do terceiro sector de acción social. Destaca neste punto a letra f do seu artigo 7; neste precepto preténdese darlles un pulo, outorgando especial atención ao uso dos concertos e convenios, aos mecanismos de colaboración entre a Administración xeral do Estado e as entidades do terceiro sector de acción social, para o desenvolvemento de programas de inclusión social de persoas ou grupos vulnerables en risco de exclusión social e de atención ás persoas con discapacidade ou en situación de dependencia28. A Lei 16/2015, do 9 de novembro, que modiica a Lei 3/2003, do sistema de servizos sociais da Rexión de Murcia, vai supor outro novo paso adiante autonómico en adaptar a súa lexislación ao tratamento dos servizos sociais. Introdúcese un artigo 7 bis (que posteriormente tivo unha nova modiicación coa Lei 5/2016, do 2 de maio, que modiica a Lei 3/2003, do sistema de servizos sociais da Rexión de Murcia29) en que se organiza a prestación dos servizos sociais a través das seguintes fórmulas: “a) Xestión directa. b) Xestión indirecta no marco xeral da normativa de contratación do sector público. c) Mediante concertos sociais con entidades privadas con ou sen ánimo de lucro, tendo preferencia as declaradas de interese asistencial segundo o establecido no artigo 7.d) E mediante convenios con entidades de iniciativa social, entendendo como tales as fundacións, asociacións, cooperativas, organizacións de voluntariado e demais entidades e institucións sen ánimo de lucro que realizan actividades de servizos sociais, sempre que sobre as ditas entidades non posúa o dominio efectivo unha entidade mercantil que opere con ánimo de lucro”. Tamén se deixará claro que o réxime de concerto é diferenciado da modalidade contractual do concerto regulado na normativa de contratación do sector público (artigo 25 bis 3). Chégase así ao 18 de abril de 2016, data límite para a transposición das directivas, cun panorama en que o Estado español non realizou unha transposición plena das directivas de cuarta xeración e, respecto ao tratamento da xestión dos servizos sociais, só un número insigniicante de CC.AA. adaptaron as súas leis a este novo réxime outorgado polo lexislador europeo. Instáurase a institución do efecto directo –xa tratado anteriormente– co que as citadas directivas xa producen efecto nos ordenamentos dos Estados membros da UE. Neste contexto, destaca o modelo sui generis de Cataluña, xa que a través do seu Decreto lei 3/2016, do 31 de maio, de medidas urxentes en materia de contratación pública de Ca- 166 28 Como aspecto positivo da nova lei estatal, cómpre destacar o intento de clarificación que leva a cabo da ratio competencial a través da cal se distribúen con nitidez as competencias entre a Administración xeral do Estado e as comunidades autónomas e o feito de que se reforce a consideración de que o papel das entidades que integran o terceiro sector de acción social non pode, en ningún caso, diluír a responsabilidade da Administración xeral do Estado. CALVO VÉRGEZ, J., “La nueva Ley 43/2015, de 9 de octubre, del tercer sector de acción social: un nuevo marco de actuación para las entidades del tercer sector”, Revista Aranzadi Doctrinal, n. 11, 2015, parte Tribuna. 29 Modifícase novamente o artigo 7 bis, no sentido de eliminar a exclusividade e establecer a preferencia das entidades declaradas de interese asistencial no establecemento dos concertos sociais. Xa que a posibilidade de celebrar concertos debería estar aberta a todas as entidades prestadoras de servizos sociais, e non quedar limitada a aquelas entidades que obteñan, por desenvolver actuacións de especial interese e transcendencia para os servizos sociais da Rexión de Murcia, a declaración de entidades de interese asistencial. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Jorge López-Veiga Brea A Comunidade Autónoma de Aragón modiicará a Lei 5/2009, do 30 de xuño, de servizos sociais de Aragón, nun primeiro momento, e cunha natureza de urxencia, a través do Decreto lei 1/2016, do 17 de maio, de acción concertada para a prestación ás persoas de servizos de carácter social e sanitario. Posteriormente tamén, por medio da Lei 11/2016, do 15 de decembro, de acción concertada para prestación de servizos de carácter social e sanitario de Aragón (e que derrogará ao Decreto lei 1/2016). NOTAS taluña (validado en xullo de 2016), introduciu entre as iguras non contractuais de xestión de servizos sociais o concerto social sen modiicar a súa Lei 12/2007, do 11 de outubro, de servizos sociais. Deste xeito, na disposición adicional terceira do citado decreto expón a seguinte formulación: “(...) os servizos sociais regulados na Lei 12/2007, do 11 de outubro, de servizos sociais, poderanse xestionar mediante fórmulas non contractuais, tal como se deine a continuación: 1. Concerto social: a prestación de servizos sociais da rede de servizos sociais de atención pública a través de terceiros titulares dos servizos e establecementos en que se presten servizos con inanciamento, acceso e control públicos. No establecemento dos concertos sociais para a provisión de servizos sociais téñense que atender os principios de atención personalizada e integral, arraigamento da persoa ao contorno de atención social, elección da persoa e continuidade na atención e a calidade. Por iso, poderanse establecer como requisitos, cláusulas, medidas de preferencia ou medidas de discriminación positiva, criterios sociais, de calidade, de experiencia e traxectoria acreditada, e outros que se determinen regulamentariamente. 2. Xestión delegada: a prestación de servizos sociais da rede de servizos sociais de atención pública en establecementos de titularidade da Administración pública, a través de terceiros, nos termos e nas condicións que lle encomende a Administración pública titular do establecemento ou servizo”. No apartado 1 do artigo 21 da Lei de servizos sociais modiicada quedan redactadas as novas formas de prover as persoas dos servizos sociais: “a) Mediante xestión directa ou medios propios, que será a forma de provisión preferente. b) Mediante xestión indirecta conforme algunha das fórmulas establecidas na normativa sobre contratos do sector público. c) Mediante acordos de acción concertada con entidades públicas ou con entidades privadas de iniciativa social”, formas que serán as mesmas que as relectidas no artigo 2 da Lei 11/2016 de acción concertada, coa excepción de que xa non se lle outorga o carácter de preferente á xestión directa. As formas de prestación dos servizos ás persoas de carácter social ou sanitario que se establecen mediante esta lei baséanse nunha concepción equilibrada de xestión directa, indirecta e acción concertada, que garante a aplicación da normativa de contratación do sector público, coa economía que xera, sempre que os operadores económicos actúen no mercado con ánimo de lucro e, consecuentemente, incorporando aos prezos beneicio industrial. A acción concertada circunscríbese, por iso, no marco da recente xurisprudencia do TXUE, a entidades sen ánimo de lucro, limitándose a súa retribución ao reintegro de custos e sempre no marco do principio de eiciencia orzamentaria. Deste xeito, a posible prestación de servizos en réxime de xestión directa, obxectivando os custos, en xestión indirecta, recorrendo ao mercado para a determinación dos prezos, e en réxime de acción concertada mediante módulos, permitirá un axeitado control dos custos das diferentes prestacións que, ademais, consonte esta lei, deberán ser transparentes e publicarse periodicamente. Este sistema de REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 167 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas réxime de acción concertada é, en todo caso, complementario e non excluínte do réxime establecido na normativa sobre contratación30. Galicia e Andalucía, convertéronse nas últimas CC.AA. en adaptar a súa normativa ás consideracións das directivas de 2014. Da primeira faremos mención máis adiante e, respecto á segunda, o desenvolvemento lexislativo prodúcese coa Lei 9/2016, do 27 de decembro, de servizos sociais de Andalucía. Na citada lei, o concerto social establécese como unha modalidade diferenciada do concerto regulado na normativa de contratación do sector público, sendo necesario establecer condicións especiais, cumprindo cos principios informadores da normativa europea en materia de concertación (artigo 101.3). No seu artigo 100.1 establécense as fórmulas para organizar a prestación dos servizos sociais andaluces: “xestión directa, réxime de concerto social previsto nesta lei e xestión indirecta no marco da normativa de contratación do sector público, garantindo, en todo caso, os principios de igualdade e non discriminación, publicidade e transparencia”. Da nova lei despréndese unha preferencia clara cara á igura do concerto social, xa que, salvo un numerus clausus de prestacións previstas para a xestión directa (artigo 44), nos demais casos deberase aplicar este réxime de concerto especíico, a non ser que motivadamente non sexa posible tal aplicación, polo que habería que recorrer á xestión indirecta (con clausulado social) e a convenios con entidades de iniciativa social con experiencia acreditada (“por razóns de urxencia, a singularidade da actividade ou prestación de que se trate, ou o seu carácter innovador e experimental”) artigos 108 e 110, respectivamente. 3.3 A colaboración con entidades sen ánimo de lucro No concernente á nova modalidade de xestión dos servizos sociais mediante convenios con entidades sen ánimo de lucro, denominadas tamén entidades de iniciativa social, as citadas CC.AA. recoñeceron a forma de xestión con convenios ou acordos con este tipo de entidades. As Illas Baleares (no seu artigo 89 quinquies apartado 4 da Lei 10/2013), Cataluña (na súa disposición adicional terceira, apartado 9 do Decreto lei 3/2016) e Asturias (artigo 44 bis, apartado 1 da Lei 9/2015) establecen que, para o establecemento de concertos, as administracións públicas darán prioridade, cando existan análogas condicións de eicacia, calidade e rendibilidade social, ás entidades sen ánimo de lucro. Interesa citar tamén que Asturias (artigo 44 octies) e o País Vasco (artigos 69 e 70 da Lei 12/2008 de servizos sociais) prevén a celebración de convenios con entidades de iniciativa social con experiencia acreditada naqueles supostos en que, por razóns de urxencia, a singularidade da actividade ou prestación de que se trate, ou o seu carácter innovador e experimental, aconsellen a non aplicación motivada do réxime de concerto social. Tamén en ambas as dúas CC.AA. se poderán establecer coas entidades de iniciativa social acordos de colaboración que recollan os concertos, convenios ou calquera outras formas de colaboración que se subscriban respectivamente con cada unha delas31. 168 30 Preámbulo da Lei 11/2016, do 15 de decembro, de acción concertada para prestación de servizos de carácter social e sanitario de Aragón. 31 O País Vasco foi tamén un pioneiro na colaboración e no recoñecemento das entidades sen ánimo de lucro, dedicándolles un capítulo titulado “Apoio público á iniciativa social sen ánimo de lucro” (artigos 73 a 75 da Lei 12/2008 de servizos sociais), ademais de aprobar o Decreto 424/2013, do 7 de outubro, de declaración de interese social das entidades sen ánimo de lucro de servizos sociais. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Jorge López-Veiga Brea Respecto a Andalucía, convén destacar que as administracións públicas competentes lles darán prioridade non só nos concertos, senón tamén nos contratos de xestión directa e nos de xestión indirecta (cando existan análogas condicións de eicacia, calidade e rendibilidade social) ás entidades da iniciativa social, ás entidades de economía social, ás cooperativas e ás pequenas e medianas empresas (artigo 100.4 da Lei 9/2016 de servizos sociais de Andalucía). O caso da Comunidade Autónoma de Aragón presenta a peculiaridade de que a súa lexislación faculta a celebrar concertos sociais exclusivamente con entidades sen ánimo de lucro. As entidades de iniciativa social sen ánimo de lucro, ademais de atopar o seu apoio nas novas directivas de contratación pública (resultando paradoxal o recoñecemento dunha vía non contractual nunha norma propia de contratación –aínda que sexa na parte dos considerandos–), gozan xa de xurisprudencia do TXUE ao respecto que vai referendar esta modalidade de xestión. Hai que facer referencia á STXUE (sala quinta) do 28 de xaneiro de 2016, CASTA e outros, asunto C-50/14, que abre novas perspectivas á colaboración de entidades sen ánimo de lucro no ámbito de prestacións a persoas nos sectores sanitarios e sociais32. NOTAS Por último, hai que comentar que en Murcia existe unha regulación algo diferente, debido a que, como xa se sinalou anteriormente (artigo 7 bis da Lei 3/2003), para o establecemento do réxime de concerto social teñen preferencia as declaradas entidades de interese asistencial, que poden ser entidades privadas con ou sen ánimo de lucro (a diferenza do establecido nas demais CC.AA.). Agora ben, o artigo 25.3 sinala que as administracións públicas poderán establecer concertos, convenios ou outras fórmulas de cooperación para a prestación de servizos sociais, nas cales darán prioridade, cando existan análogas condicións de eicacia, calidade e custos, aos servizos e centros dedicados á prestación de servizos sociais dos que sexan titulares entidades de iniciativa privada sen ins de lucro e atendan preferentemente a persoas de condición socioeconómica desfavorable. Sobre a cuestión elevada ao TXUE no referente a se é posible opor o dereito da Unión no ámbito dos contratos públicos a unha normativa nacional que permite a adxudicación directa do servizo de transporte sanitario a asociacións de voluntariado, o tribunal advirte que a regra xenérica é a de que un contrato non pode quedar excluído do concepto de contrato público só polo feito de que a retribución prevista se limite ao reembolso dos gastos soportados pola prestación do servizo ou de que sexa realizado cunha entidade sen ánimo de lucro. Isto implica que os principios da contratación pública, a destacar o da transparencia e publicidade, deben ser esenciais en favor de respectar a libre competencia das demais empresas doutros Estados membros. Non obstante, segundo a análise de cada suposto, existen un conxunto de aspectos, como son o marco xurídico nacional, a natureza das prestacións consideradas, a eiciencia económica e o interese xeral, entre outros, que se terán en consideración. Con todo isto, conclúese que os artigos 49 e 56 TFUE non impiden que unha normativa nacional habilite as autoridades locais para atribuír a prestación de servizos de transporte sanitario mediante adxudicación directa, sen forma ningunha de publicidade, a asociacións de voluntariado; iso signiica que esta clase de adxudicación é compatible co dereito da Unión sempre que se cumpra o seguinte: primeiro, que o marco legal e convencional en que se desenvolve a actividade deses organismos contribúa realmente a unha inalidade social e non 32 Esta sentenza resolve a petición de decisión prexudicial –ten por obxecto a interpretación dos artigos 49 e 56 TFUE– sobre a adxudicación, sen licitación, do servizo de transporte das persoas en tratamento de diálise a diferentes centros sanitarios, a varias asociacións de voluntariado organizadas sobre a base de prestacións de traballo non retribuído e a cambio dun reembolso efectivo dos gastos. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 169 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas persigan obxectivos distintos dos de solidariedade e de eicacia orzamentaria que o sustentan; segundo, que non consigan ningún beneicio directo ou indirecto das súas prestacións, nin proporcionen ningún beneicio aos seus membros; no que respecta ao reembolso dos custos variables, ixos e permanentes necesarios para prestalas, debe procurarse que o participante poida obter unicamente a devolución dos gastos efectivamente soportados como consecuencia da prestación da actividade, dentro dos límites establecidos previamente polas propias asociacións; e terceiro, aínda que é admisible o recurso a traballadores, posto que, no seu defecto, se privaría esas asociacións da posibilidade efectiva de actuar en numerosos ámbitos en que se pode pór en práctica normalmente o principio de solidariedade, a actividade desas asociacións debe respectar estritamente as exixencias que lles impón a normativa nacional33. Admitida así esta posibilidade, o TXUE engade que, cando concorren todas as condicións que á luz do dereito da Unión lle permiten a un Estado membro prever o recurso a asociacións de voluntariado, se pode atribuír a estas a prestación de servizos de transporte sanitario mediante adxudicación directa, sen forma ningunha de publicidade sen que resulte necesario realizar unha comparación previa das ofertas de varios operadores homoxéneos (se é o caso, tamén comunitarios) que poidan obter a adxudicación directa, coa obxección de que deben ser respectados dous límites: o primeiro, que tal opción se xustiique no principio de eiciencia, é dicir, que ese medio de actuación contribúa efectivamente ao obxectivo de eiciencia orzamentaria; en segundo lugar, que esas actividades comerciais sexan marxinais en relación co conxunto das actividades de tales asociacións e que apoien a prosecución da actividade de voluntariado destas. En conclusión, o dereito europeo da contratación pública habilita para que, nun contrato de prestacións persoais de carácter sanitario ou social, se poida adxudicar a entidades de iniciativa social sen ánimo de lucro (terceiro sector) que colaboran cos ins públicos, dado o marcado carácter estratéxico desa colaboración. Esta posibilidade, cos límites xa descritos polo TXUE, exixe unha norma legal (como se viu, dentro do ámbito competencial español das CC.AA.) que prevexa e regule esta posibilidade. Sen ese marco legal expreso deberanse aplicar as regras ordinarias da contratación pública, o que pode conducir a certos efectos non desexables34. 3.4 A prestación de servizos ás persoas na Comunidade Autónoma de Galicia O Estatuto de autonomía de Galicia, a través do seu artigo 27.23, asumiu a competencia exclusiva da Comunidade Autónoma de Galicia en asistencia social. Tendo en conta esta premisa, o Parlamento de Galicia manifestou a súa vontade de establecer unha regulación legal propia en materia de servizos sociais, mediante a aprobación da Lei 3/1987, do 27 de maio, de servizos sociais, e posteriormente mediante a Lei 4/1993, do 14 de abril, de servizos sociais. Estas leis, especialmente a última, posibilitaron o nacemento e posterior desenvolvemento dun sistema de servizos sociais con identidade propia, en que se identiicaban niveis 170 33 O TXUE establece unha importante cautela de ámbito xeral e recorda que o principio xeral do dereito da UE de prohibición do abuso de dereito non habilita para unha aplicación desa normativa que ampare prácticas abusivas das asociacións de voluntariado ou dos seus membros. Así pois, a actividade das asociacións de voluntariado só pode ser exercida por traballadores dentro dos límites necesarios para o seu funcionamento normal. 34 GIMENO FELIÚ, J. M., “Un paso firme en la construcción de una contratación pública socialmente responsable mediante colaboración con entidades sin ánimo de lucro en prestaciones sociales y sanitarias”, en http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/ id.232/relcategoria.208/relmenu.3/chk.faf01cea691c17e6c632c328db10de0f (20 de xaneiro de 2017). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Jorge López-Veiga Brea e contidos e en que se implicaba as administracións públicas e entidades privadas, tendo por obxecto estruturar e regular como servizo público os servizos sociais de Galicia para a construción do sistema galego de benestar. En 2016 a Xunta de Galicia publicou a Guía para unha contratación pública socialmente responsable no sector público autonómico galego. A guía céntrase nos aspectos esenciais que se deberán ter en conta para deseñar contratos do sector público autonómico e facilítalles aos adxudicadores levar a cabo unha contratación pública socialmente responsable, mediante unha contratación que incorpora criterios sociais como a igualdade de xénero, a inclusión social e os dereitos das persoas con discapacidade, entre outros. NOTAS A vixente lei de servizos sociais de Galicia é a Lei 13/2008, do 3 de decembro. Esta lei tivo unha importante modiicación no ámbito da contratación pública en xullo de 2016, pero antes de abordar esta modiicación hai que facer mención a outra lei que tamén incorporou medidas nesta temática. Esta foi a Lei 14/2013, do 26 de decembro, de racionalización do sector público autonómico, que bebe directamente do proxecto da Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública e foi tramitada de xeito paralelo a esta, a cal lles impuxo aos poderes adxudicadores de todo o sector público autonómico a obriga de realizaren, na medida do posible, contratacións públicas socialmente responsables. Neste sentido, o artigo 25 establece que, co obxecto de promover unha contratación pública ecolóxica e socialmente responsable, os poderes adxudicadores da Administración deberán ter en conta criterios sociais e de sustentabilidade ambiental ao deseñar as especiicacións técnicas e administrativas do contrato. Ademais, estes poderes ponderarán a inclusión de criterios sociais e ambientais como criterios de adxudicación e como condicións especiais de execución do contrato, debendo ter tales criterios relación directa co obxecto do contrato35. Tras esa acertada incorporación dunha “contratación pública socialmente responsable”, chegou a Lei 8/2016, do 8 de xullo, pola que se modiica a Lei 13/2008, do 3 de decembro, de servizos sociais de Galicia. Considérase necesaria unha modiicación da lei de servizos sociais de Galicia co obxecto de potenciar o papel das entidades de iniciativa social na prestación de servizos e dotalas dun novo mecanismo que permita impulsar as relacións entre estas e as administracións públicas, á vez que dote dunha maior seguridade xurídica as actividades económicas deste sector. Polo tanto, tendo en conta a regulación comunitaria e á vista da lexislación doutras comunidades autónomas, na medida en que lle corresponde á Comunidade Autónoma de Galicia a coniguración do sistema propio de servizos sociais, acométese a modiicación parcial da Lei de servizos sociais coa introdución do concerto social como modalidade diferenciada con respecto á modalidade contractual do concerto xeral recollida no TRLCSP, garantindo tamén o cumprimento dos principios informadores da normativa estatal e europea en materia de concertación entre a iniciativa pública e privada, así como a igura dos acordos marco para a xestión de servizos sociais coas entidades, coa inalidade de atender a libre elección da persoa destinataria do servizo de que se trate. 35 Este precepto debe completarse cos artigos 26 e 27 da lei. O artigo 26 establece a reserva de contratos a centros especiais de emprego e empresas de inserción sociolaboral, e o artigo 27, pola súa banda, relata a participación das asociacións e fundacións nos contratos do sector público. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 171 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas No artigo 29 regúlanse as formas de prestación dos servizos sociais en Galicia e disponse que os servizos sociais os prestarán as administracións públicas galegas directamente ou, de xeito indirecto, a través das diversas modalidades de contratación da xestión de servizos públicos establecidas na normativa reguladora dos contratos do sector público, nomeada mediante a modalidade de concerto36. O dito artigo 29 tivo dúas modiicacións, unha primeira coa disposición derradeira 3.1 da Lei 6/2016, do 4 de maio, da economía social de Galicia, na cal se engaden ao apartado 2 os tres últimos parágrafos, quedando vixente desde o 7 de xuño de 201637; a segunda modiicación do artigo 29 veu da man da Lei 8/2016, do 8 de xullo, pola que se modiica a Lei 13/2008, do 3 de decembro, de servizos sociais de Galicia, e que afectará ao apartado 1, entrando en vigor esta modiicación o 1 de agosto de 2016. Nesta nova redacción –que modiica a letra c) e engade a letra d)– literalmente exponse que os servizos sociais serán prestados polas administracións públicas galegas a través das seguintes fórmulas: “a) a xestión directa, b) a xestión indirecta no marco da normativa reguladora dos contratos do sector público, c) mediante o réxime de concerto social previsto nesta lei, e d) mediante convenios con entidades sen ánimo de lucro”. A citada Lei 8/2016 incorporou á lei galega de servizos sociais nos artigos 33 bis, ter, quater, quinquies, sexies, septies e octies a nova modalidade de concerto social, que se establecerá como modalidade diferenciada da do concerto xeral regulado na normativa de contratación do sector público, dadas as especiais circunstancias que concorren no ámbito dos servizos sociais. O concerto social defínese como o instrumento por medio do cal se produce a prestación de servizos sociais de responsabilidade pública a través de entidades cuxo inanciamento, acceso e control sexan públicos, sendo as entidades que ofrecen servizos sociais previstos nas carteiras de servizos vixentes as que poderán acollerse a este réxime de concertos especíico. O obxecto do concerto social é, por un lado, a reserva e a ocupación de prazas para uso exclusivo das persoas usuarias de servizos sociais ou os colectivos vulnerables, cuxo acceso sexa autorizado polas administracións públicas, e, por outro, a xestión integral de prestacións técnicas, tecnolóxicas, de servizos, programas ou centros. 172 36 Exposición de motivos da Lei 8/2016, do 8 de xullo, pola que se modifica a Lei 13/2008, do 3 de decembro, de servizos sociais de Galicia. 37 “Artigo 29.2. As persoas físicas e xurídicas privadas, de iniciativa social ou de carácter mercantil, poderán actuar como entidades prestadoras de servizos sociais e, en consecuencia, crear centros de servizos sociais, así como xestionar programas e prestacións desta natureza, de conformidade co establecido neste título. Por razóns de saúde pública directamente vinculadas coa garantía da axeitada atención e protección dos usuarios dos servizos sociais, sempre que inclúan prestacións ligadas á saúde de acordo coas respectivas normativas sectoriais que os regulan, a prestación dos servizos para persoas maiores, con discapacidade e/ou con dependencia, dos servizos para a infancia e a adolescencia, e dos servizos de acollida ou inclusión está suxeita, con carácter previo ao inicio da actividade, á correspondente autorización ditada polo órgano con atribucións en materia de autorización e inspección da consellaría da Xunta de Galicia con competencia en materia de servizos sociais, nos termos previstos nesta lei e na súa normativa de desenvolvemento. A prestación dos servizos que supoñan o exercicio privado de funcións públicas relativas ao acollemento residencial de menores ou á aplicación de medidas xudiciais a menores, así como a prestación de servizos de educación infantil suxeitos a autorización de conformidade coas leis en materia educativa que os regulan, está suxeita con carácter previo ao inicio da actividade á correspondente autorización ditada polo órgano con atribucións en materia de autorización e inspección da consellaría da Xunta de Galicia con competencia en materia de servizos sociais, nos termos previstos nesta lei e na súa normativa de desenvolvemento. A prestación dos restantes servizos sociais está suxeita, con carácter previo ao inicio da actividade e nos termos previstos nesta lei e na súa normativa de desenvolvemento, á presentación da correspondente declaración responsable ou comunicación previa, de acordo co previsto na normativa sectorial de aplicación, sen prexuízo das facultades de control, comprobación e inspección que lle corresponden ao órgano con atribucións en materia de autorización e inspección da consellaría da Xunta de Galicia con competencia en materia de servizos sociais. As ditas facultades de control, comprobación e inspección poderán exercerse en calquera momento”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Jorge López-Veiga Brea No establecemento dos concertos para a provisión de servizos sociais, atenderanse os principios de atención personalizada e integral, arraigamento da persoa no contorno de atención social, elección da persoa e continuidade na atención no seu ciclo vital e a calidade. Por iso, poderanse establecer como criterios para a formalización dos concertos determinadas medidas de preferencia ou medidas de discriminación positiva, criterios sociais, de calidade, e de experiencia e traxectoria acreditada. Especiicamente, na atención á infancia terase en consideración na selección dos cadros de persoal a formación especíica e a experiencia en atención a menores, en particular dereitos da infancia, maltrato infantil, atención a persoas menores de idade, vítimas de violencia de xénero e abuso sexual. Os requisitos que se establecen para acceder ao réxime do concerto social en Galicia son: a) Para poder subscribir concertos, as entidades terán que contar coa oportuna autorización administrativa dos seus centros e coa tramitación da oportuna autorización, declaración responsable ou comunicación previa dos seus servizos. b) Deben estar inscritas no Rexistro Único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais. c) As entidades terán que acreditar, en todo caso, a disposición de medios e recursos suicientes para garantir o cumprimento das condicións establecidas para cada servizo, así como o cumprimento da normativa que con carácter xeral ou especíico lles sexa aplicable. d) As entidades coas cales se subscriban concertos de ocupación ou de reserva de prazas terán que acreditar a titularidade do centro ou a súa dispoñibilidade por calquera título xurídico válido por un período non inferior ao de vixencia do concerto. NOTAS Ademais da obriga ao titular da entidade que concerta a prover as prestacións e os servizos nas condicións estipuladas na lexislación aplicable e no prego técnico do concerto social, o concerto social ten como efectos: que non se lles pode cobrar ás persoas usuarias polas prestacións propias do sistema de servizos sociais de responsabilidade pública ningunha cantidade á marxe do prezo público establecido. As prestacións non gratuítas non poderán ter carácter lucrativo. O cobramento ás persoas usuarias de calquera cantidade por servizos complementarios a maiores dos prezos públicos estipulados terá que ser autorizado pola Administración competente. Os órganos de contratación do sector público autonómico poderán e procurarán concluír acordos marco coas entidades prestadoras de servizos sociais co obxecto de ixar as condicións ás cales se deberá axustar a prestación de determinados servizos sociais durante un período de tempo concreto. En particular, o sector público autonómico promoverá a formalización dos acordos marco, coa inalidade de atender, de forma prioritaria, e na medida en que sexa posible, á libre elección da persoa destinataria do servizo de que se trate38. 38 Déixanse a un posterior desenvolvemento regulamentario os seguintes aspectos do concerto social do sector público galego: A determinación de principios ou medidas de preferencia, sempre que se garanta a libre concorrencia e se respecten os principios de igualdade de trato, de non discriminación e de transparencia. Os aspectos e criterios a que se teñen que someter os concertos sociais, os cales preverán sempre os principios establecidos no punto anterior. Estes aspectos referiranse ao cumprimento dos requisitos previstos nesta lei, á tramitación da solicitude, á vixencia ou duración máxima do concerto e ás causas de extinción, ás obrigas das entidades que presten o servizo concertado e as administracións públicas que outorgasen o concerto social, á submisión do concerto ao dereito administrativo, ao número de prazas concertadas e a outras condicións. As condicións que permitan establecer prezos de referencia para as prestacións non gratuítas (xa que estas non poden ter carácter lucrativo). Establecer outros requisitos específicos de acceso ao réxime de concerto social. As condicións para a renovación dos concertos. O documento administrativo coa forma e o contido que implique a formalización dos concertos. As condicións de subscrición do concerto único que se permite para cando a reserva e a ocupación de prazas en varios centros ou para a xestión integral dunha pluralidade de prestacións ou servizos cando todos eles dependan dunha mesma entidade titular. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 173 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas Por último, abordarase o tratamento aos acordos con entidades de iniciativa social. Para os efectos da lei galega de servizos sociais, as entidades de iniciativa social son aquelas organizacións ou institucións non gobernamentais que xestionan centros ou desenvolven actuacións e programas de servizos sociais sen ánimo de lucro (artigo 30). Xa no artigo 2, apartado 3, se anuncia a obriga aos poderes públicos de fomentar, no ámbito dos servizos sociais, o desenvolvemento de actuacións solidarias por entidades de iniciativa social sempre que se axusten aos requisitos de autorización, calidade e complementariedade (ademais desta tendencia, véxanse os seus artigos 31 e 33 titulados “Fomento da iniciativa social” e “Fomento de previsións de índole social na contratación pública”, respectivamente). Igual que a maioría das CC.AA. que introduciron a adaptación lexislativa en favor destas entidades sen ánimo de lucro, a lei galega expón que “para o establecemento de concertos, as administracións públicas daranlles prioridade ás entidades sen ánimo de lucro cando existan análogas condicións de efectividade, calidade e rendibilidade social, sempre que, en todo caso, se garanta a libre concorrencia e se respecten os principios de igualdade de trato, de non discriminación e de transparencia” (artigo 33 quinquies 5). O artigo 33, apartado 3, expón que poderá establecerse unha preferencia na adxudicación dos contratos relativos a prestacións de carácter social ou asistencial para as proposicións presentadas por entidades sen ánimo de lucro, con personalidade xurídica, sempre que a súa inalidade ou actividade teña unha relación directa co obxecto do contrato nos termos previstos na normativa de contratación pública. Ao inal da súa exposición engádese ao precepto (a través dunha modiicación feita á Lei 13/2008, vixente desde o 1 de agosto de 2016) “ou así igure deinido no concerto social previsto nesta lei”, polo que se establecerá a posibilidade de prioridade ás entidades sen ánimo de lucro en dúas vertentes: a contractual e a non contractual (concerto social). 4 Conclusións Como se pode comprobar, o proceso para instaurar na contratación pública unhas políticas sociais foi lento. De feito, aínda está inacabado se se considera que tales políticas deben ser un iel relexo do compromiso social do dereito administrativo. A inclusión de consideracións sociais nos contratos públicos permite que a compra pública, máis alá de satisfacer as necesidades do órgano de contratación, poida ser utilizada para orientar e consolidar actuacións vantaxosas para o interese xeral. Non obstante, esta inclusión de obxectivos sociais dependerá, por unha parte, dos requisitos que estableza o ordenamento xurídico para a súa admisión e, por outra, da intención política en incorporar esta perspectiva transversal ás compras públicas. En relación co establecido no ordenamento xurídico, as directivas de contratación pública de 2014 posibilitan expresamente a integración de aspectos sociais nas distintas fases do procedemento de adxudicación, desde a exixencia de respecto aos principios de igualdade de trato, non discriminación, proporcionalidade e transparencia. Non obstante, estas vixentes directivas revelaron que os “servizos ás persoas” teñen características especíicas que fan que a aplicación dos procedementos habituais para a adxudicación de contratos públicos de servizos resulte inadecuada neses casos, correspondéndolle a cada Estado membro, ao outorgarlles facultades discrecionais para iso, elixir a forma de organización e prestación dos 174 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Jorge López-Veiga Brea ditos servizos sociais. Introdúcense dúas novidades destacables para este tipo de servizos: un tratamento contractual diferenciado do propio dos demais servizos e a posibilidade de prestarse mediante fórmulas non contractuais. Con este novo panorama, as CC.AA. –que son as dotadas de competencia neste ámbito no Estado español–, en función da intencionalidade política, irán adaptando as súas leis de servizos sociais a esta nova realidade. Do estudo realizado respecto aos progresivos avances normativos autonómicos ata o momento actual, soamente as comunidades do País Vasco, Baleares, Asturias, Murcia, Cataluña, Aragón, Galicia e Andalucía introduciron unha nova fórmula para a prestación dos servizos sociais, o denominado “concerto social”, e a súa nova relación coas entidades de iniciativa social (referendada pola STXUE do 28 de xaneiro de 2016, CASTA e outros). Paulatinamente, as restantes CC.AA. van tomar a determinación de adaptar a súa normativa ao respecto, por exemplo a Comunidade Valenciana e A Rioxa. 5 Bibliografía AYMERICH CANO, C. I., “Condicións sociais e contratación pública”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidade da Coruña, n. 4, 2000. NOTAS Este cambio de modelo de xestión dos servizos sociais de responsabilidade pública (inanciamento, acceso e control son públicos), a través de entidades de iniciativa privada que cumpran cunha serie de condicións, ten o obxectivo de: garantir a calidade da atención ás persoas (sobre todo dirixido a colectivos en exclusión social ou máis necesitados), mellorar as condicións laborais dos traballadores das entidades do terceiro sector e dotar de máis seguridade inanceira as ditas entidades, substituíndo o seu modelo de inanciamento baseado na subvención, debéndose rematar, así mesmo, coa discrecionalidade na concesión de axudas públicas. CALVO VÉRGEZ, J., “La nueva Ley 43/2015, de 9 de octubre, del tercer sector de acción social: un nuevo marco de actuación para las entidades del tercer sector”, Revista Aranzadi Doctrinal, n. 11, 2015, parte Tribuna. CONSEJERÍA DE HACIENDA Y ADMÓN. PÚBLICA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, Guía para la inclusión de cláusulas sociales y medioambientales en la contratación de la Junta de Andalucía, 2016, http://www.juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/resources/ile s/2016/10/10/1476176823144guiaOK.pdf GIMENO FELIÚ, J. M., “La contratación pública en los contratos sanitarios y sociales”, 2015, http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.194/relcategoria.208/ relmenu.3/chk.fda916418919b4edadc19f1025462bf6 GIMENO FELIÚ, J. M., “Un paso irme en la construcción de una contratación pública socialmente responsable mediante colaboración con entidades sin ánimo de lucro en prestaciones sociales y sanitarias”, 2016, http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem. detalle/id.232/relcategoria.208/relmenu.3/chk.faf01cea691c17e6c632c328db10de0f LAZO VITORIA, X., “La igura del ‘concierto social’ tras las directivas europeas de contratación pública”, 2016, http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.255/ relcategoria.208/relmenu.3/chk.3a0dbd2183e053976d3b5e7acf2d0a37 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 175 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas MEILÁN GIL, J. L., “El paradigma de la buena administración”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidade da Coruña, n. 17, 2013. MORENO MOLINA, J. A., “Llegó por in el 18 de abril de 2016. Y ahora, ¿qué derecho de la contratación pública aplicamos?”, 2016, http://www.obcp.es/index.php/mod. opiniones/mem.detalle/id.241/relcategoria.208/relmenu.3/chk.e51a081ab9aedb01e26c5798ebc766cf MORENO MOLINA, J. A., e DOMÍNGUEZ ALONSO, A. P., “Contratos públicos y políticas de apoyo a las personas con discapacidad”, Pernas García, J. J. (dir.), Contratación pública estratégica, Editorial Aranzadi, Cizur Menor, 2013. RIVERO YSERN, E., e RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J., El compromiso social del derecho administrativo, Editorial Bubok, Madrid, 2016. VICEPRESIDENCIA E CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIÓNS PÚBLICAS E XUSTIZA (XUNTA DE GALICIA), Guía para unha contratación pública socialmente responsable no sector público autonómico galego, 2016, http://cpapx.xunta.gal/c/document_library/ get_ile?ile_path=/portal-cpapx/AsesoriaXuridica/GuiasdeContratacion/guia_contratacion_socialmente_responsable_gal.pdf 176 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Evolución da lexislación ambiental no ámbito da planificación forestal portuguesa Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento florestal português Evolution of environmental legislation in the field of Portuguese forestry planning 53 JUAN RAPOSO ARCEO MARÍA JOSÉ DA SILVA FARIA Professora do Instituto Superior da Maia- ISMAI Coordenadora e criadora do CET de Contabilidade e Empreendedorismo Organizacional no ISMAI (Portugal) mfaria@docentes.ismai.pt NOTAS Professor titular de Direito Civil Universidade de A Coruña (Galiza, Espanha) rapoar@udc.es Recibido: 29/06/2016 | Aceptado: 20/06/2017 Resumo: A diversidade forestal de Portugal viuse ameazada ao longo das últimas décadas como consecuencia da intervención humana en accidentes ambientais. A degradación acelerada débese a incendios, inundacións e a outras catástrofes que son o resultado de, entre outras cousas, modificacións climáticas, normativas e políticas pouco interesadas na conservación da mancha verde que caracteriza Portugal. Por este motivo, constitúen obxectivos deste artigo a descrición das principais especies presentes en territorio nacional, así como a evolución normativa na planificación forestal portuguesa. A metodoloxía empregada baseouse nunha análise investigadora e descritiva centrada nunha disertación bibliográfica das principais normas legais nacionais. O período analizado vai de 1900 a 2015. Os principais resultados sinalan a necesidade de medidas máis punitivas para os infractores da lei, dunha lexislación máis firme coa falta de responsabilidade social dos portugueses cara ao seu patrimonio forestal, e dunha mellor e máis intensa vixilancia dos bosques portugueses. Palabras clave: bosques, lexislación, incendios, Portugal. Resumo: A diversidade florestal de Portugal tem sido ameaçada ao longo das últimas décadas, fruto de intervenções humanas em acidentes ambientais. A degradação acelerada deve-se a incêndios, cheias e outras catástrofes resultantes, entre outros aspetos, de alterações climáticas, regulamentos e políticas pouco interessadas na conservação da mancha verde que caracteriza Portugal. Assim constituem objetivos do presente artigo a descrição das principais espécies presentes em território nacional bem como a evolução normativa no planeamento florestal português. A metodologia usada seguiu uma análise 177 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português exploratória e descritiva centrada numa recensão bibliográfica das principais normas legais nacionais. O período em análise decorreu entre 1900 e 2015. Os principais resultados apontam para medidas mais punitivas para os infratores da lei, uma legislação mais consistente com a falta de responsabilidade social dos portugueses pelo seu património florestal e, mais e melhor vigilância das matas e florestas portuguesas. Palavras-chave: floresta, legislação, incêndios, Portugal. Abstract: The forest diversity of Portugal has been threatened over the past decades, the result of human interventions in environmental accidents. The accelerated degradation due to fires, floods and other disasters resulting, among other things, climate change, little interest regulations and policies on conservation of green spot featuring Portugal. Thus constitute objectives of this article the description of the main species present in the country and the regulatory developments in the Portuguese forest planning. The methodology followed an exploratory and descriptive analysis centered on a literature review of the major national legal standards. The period under review took place between 1900 and 2015. The main results point to more punitive measures for violators of the law, a more consistent legislation with the lack of social responsibility of the Portuguese for their forest resources and more and better monitoring of forests and Portuguese forests. Key words: forest legislation, fires, Portugal. Sumario: 1 Introdução. 2 Marco teórico. 2.1 Esforços legais do Estado Nacional. 2.2 Apoios financeiros através de Programas e Fundos. 3 Conclusões. 4 Bibliografía. 1 Introdução A loresta nacional desde sempre contribuiu para um acréscimo nas contas da economia nacional. Hoje, por todo o mundo o seu desenvolvimento e sucesso é garantia do bem-estar dos cidadãos e da qualidade do meio ambiente1. A loresta portuguesa apresenta um território de cerca de 3,5 milhões de hectares o que equivale a cerca de 1/3 da área geográica nacional (fonte: IFN5). A maior parte dela é privada (84,2%) e desta propriedade sabe-se que a maioria é ocupada por pequenos proprietários onde cada parcela é menor que um hectare. É de destacar ainda que o maior número de proprietários e terrenos lorestais situase na zona norte e centro de Portugal. Apesar da organização lorestal pertencer a minifúndios, estes, pela sua dimensão adicionada alimentam o setor lorestal em vários segmentos da indústria nacional, sendo dos mais rentáveis ao nível da receita nacional e acima da média europeia. Os produtos extraídos das lorestas nacionais têm como destino preferencial a exportação e, a sua diversidade vai desde o papel e cartão, pasta de papel, cortiça, madeira, produtos de resina e mobiliário, produção de frutos secos, entre outros. O valor económico dos produtos extraídos da loresta apresenta valores muito substanciais, alguns até difíceis de mensurar, tanto pela naturalidade e singularidade desses ativos como pela fonte de riqueza que imprimem nas zonas em que se encontram localizados. Algumas dessas regiões são de difícil acesso e economicamente desfavorecidas. A loresta torna-se uma alternativa para manter ou aumentar a competitividade e fomentar a criação de empregos em tais zonas geográicas mais carenciadas. De 1900 ao ano 2000 a loresta nacional desenvolveu-se abundantemente fruto do uso de produtos lenhosos (madeira, cortiça e resina) e não lenhosos (frutos, cogumelos, plantas aromáticas, pastagem, caça e recreio). Cumulativamente atravessou por um período de maior proteção do solo e dos recursos hídricos, sequestro de carbono, e proteção da paisagem e 1 178 WANG, S. e B. FU, “Trade-offs between forest ecosystem services”, Forest Policy and Economics, Vol. 26, 2013, pp. 145-146 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria da biodiversidade, que têm desde então potenciado a caça e o turismo. Com a evolução dos anos o Estado nacional, ciente do valor verde de que dispõem, colocou em prática um conjunto de estratégias que visam dois objetivos: 1) reduzir o número de incêndios no curto prazo e, 2) melhorar a competitividade do setor no medio e longo prazo em aspetos muito especíicos conforme o quadro n. 1 apresenta. Estratégia Forma de atuação Consequência Especialização do território Imposição legal com diretivas, decretos ou outra forma jurídica. Deinição dos legais proprietários e das corretas medições dos espaços rústicos. Redução do risco de incêndios lorestais Aproveitamento de biomassa lorestal para produção de energia Imposição legal com diretivas, decretos ou outra forma jurídica. Redução gradual das áreas ardidas até inais da década de 90. Na última década assistese a um crescimento exponencial da área ardida, fruto entre outros de interesses e lobbies. A indústria começa a utilizar novas formas de energia mais baratas e eicientes. Redução de riscos associados a pragas e doenças Uso de pesticidas e outros elementos de combate às pragas e doenças. Melhoria e maior usufruto da utilização das matas e lorestas. Redução de riscos associados à falta de informação sobre o sector Publicidade nos média para captar a atenção de todos. Melhoria gradual da informação providenciada aos proprietários. Redução de riscos e apoio à competitividade através de coinanciamentos públicos Solicitação de apoios e verbas nacionais ou europeias. Utilização de verbas no aumento da área lorestal e reaproveitamento de áreas para práticas diversas associadas ao desporto e lazer. Investigação lorestal Reforço do policiamento, vigilância e iscalização. Maior segurança e controlo sobre espaços lorestais. Aumento dos instrumentos orgânicos, legais e de planeamento Legislação e atuação estratégica discreta pelo Estado Nacional. Pouca visão dos proprietários para utilizar instrumentos legais e planear a atividade lorestal em seu benéico decorrente do pouco interesse no assunto pelo Estado nacional. NOTAS Quadro n. 1. Estratégias do Estado Português entre o Século XX e XXI Fonte: elaboração própria Com base nestas e outras estratégias estatais, mais ou menos visíveis, foi possível às lorestas nacionais uma relorestação de espécies adaptadas ao nosso clima como o pinheiro-bravo, o eucalipto, o sobreiro e a azinheira2. Estas espécies lorestais ocupam a seguinte parcela do nosso território: Quadro n. 2. Distribuição das espécies pelo território nacional Espécie 2 Área de ocupação nacional Localização territorial Pinheiro bravo 27,3% Norte e Centro do país. Eucalipto 16,2% Ao longo de todo o litoral e bacia do Rio Tejo. Sobreiro 9,9% Ribatejo, a Sul do Rio Tejo, Alentejo e litoral algarvio. COSTA, J.C.C., “Fafe e a alternativa florestal. A Floresta, um instrumento de revitalização dos espaços rurais marginais”, Dissertação de Mestrado em Geografia - Dinâmicas Espaciais e Ordenamento do Território, Faculdade de Letras da Universidade do Porto, 2000 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 179 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português Espécie Área de ocupação nacional Localização territorial Azinheira 7,5% Alentejo e Algarve. Giesta 4,3% Interior Norte e Centro. Acácia 0,6% Litoral Norte. Medronho 0,5% Encontra-se por todo o país, mas a maior concentração ocorre nas serras do caldeirão e Monchique. Carvalho negral 0,4% Guarda, Pinhel, Sabugal e Trancoso. Carvalho de folha caduca 0,1% Centro e Sul. Outras espécies 33% -------- Fonte: adaptado de Nogueira, 19903 e Barbosa, 20094 A variedade lorestal de Portugal é o resultado das suas diferentes características orográicas, edáicas e climáticas, subjacentes à sua localização e traçado longitudinal, que de forma intrínseca caracterizam e valorizam esteticamente o território nacional5. No entanto, não se resumem a estas explicações a diversidade lorestal de Portugal. Note-se que as estratégias do Estado nacional para relorestamento da paisagem têm em conta o sucesso das espécies escolhidas e bem adaptadas ao terreno. Estas estratégias resumem-se a um conjunto de políticas que ao longo dos tempos foram permitindo uma multiplicação de instrumentos de planeamento e inanciamento do setor. O quadro n. 3 destaca a evolução das políticas e programas de relorestamento das matas nacionais. Quadro n. 3. Evolução da regulamentação ao nível do reflorestamento em Portugal 1565 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Lei das Árvores. Consequência Plantem-se árvores para madeira. 1822 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Constituição de 1822. Consequência Dever das câmaras municipais plantarem árvores nos baldios e terrenos concelhios. 1824 180 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Criação da Direção Geral de Administração das Matas do Reino. Consequência Os trabalhos de arborização das dunas costeiras (propriedade do direito público) começaram com o objetivo da ixação e defesa das terras adjacentes contra os ventos marítimos. 3 NOGUEIRA, C.D.S., A Floresta Portuguesa, DGF Informação, Ano 1, n. 2, 1990, pp. 18-28. 4 BARBOSA, C.M.S.R., “A biodiversidade na floresta: políticas vs. visão dos proprietários”, Dissertação de Mestrado em Ecologia, Biodiversidade e Gestão de Ecossistemas, Universidade de Aveiro Departamento de Biologia, 2009. 5 COSTA, J.C.C., “Fafe e a alternativa florestal. A Floresta, um instrumento de revitalização dos espaços rurais marginais”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria 1864 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Ensino superior agrícola e lorestal. Consequência Início da investigação da mata e das lorestas para melhor utilização geográica das espécies. 1867 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Decreto de 21 de Setembro de 1867. Consequência Realização do Relatório Acerca da Arborização Geral do País. 1888 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Criação, das duas primeiras Administrações Florestais localizadas no interior do país – a de Manteigas e a do Gerês. Consequência Início do processo de arborização das serras, que vai sofrer grande incremento com o Plano de Povoamento Florestal de 1938. 1892 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Decreto n.º 8 de 5 de Dezembro. Consequência Corrução no regime sancionatório do Regulamento dos Serviços Hidráulicos. Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Criação de comissão para elaboração de um projeto de arborização das dunas móveis. Consequência Início dos trabalhos de ixação e arborização das dunas do litoral e de arborização de serras do interior e pelo aumento sensível da área lorestal, num quadro de desarborização de folhosas a Norte do Tejo, de progressão do pinheiro bravo e de regeneração do sobreiro e valorização dos montados. NOTAS 1896 1901 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Decreto de 24 de Dezembro de 1901 - DG nº 296, de 31 de Dezembro. Consequência Em comum esta legislação tinha como objetivo a arborização nas imediações das matas nacionais, nas bacias hidrográicas de rios assoreados, nas dunas móveis e nos baldios montanhosos. 1903 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Decreto de 24 de Dezembro de 1903 - DG nº 294, de 30 de Dezembro. Consequência Em comum esta legislação tinha como objetivo a arborização nas imediações das matas nacionais, nas bacias hidrográicas de rios assoreados, nas dunas móveis e nos baldios montanhosos. 1905 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Decreto de 11 de Julho de 1905 - DG nº 161, de 21 de Junho. Consequência Em comum esta legislação tinha como objetivo a arborização nas imediações das matas nacionais, nas bacias hidrográicas de rios assoreados, nas dunas móveis e nos baldios montanhosos. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 181 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português 1910 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias a. Plano Geral de Arborização de Montanhas. b. Carta Agrícola e Florestal. Consequência a. Nunca foi posto em prática. b. Determinação das áreas correspondentes à divisão cultural do território, atingindose um limiar de precisão que o próprio século XX teve diiculdades de ultrapassar. 1927 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Estratégias do Estado Nacional. Consequência Aproveitar a área lorestal para a agricultura em detrimento da loresta pura. 1929-1952 Inexistência de um verdadeiro sistema de planeamento lorestal em Portugal. 1935 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Lei da Reconstituição Económica (Lei nº 1:914, de 24 de Maio). Consequência Aplicação de um Plano de Povoamento Florestal. 1938 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Plano de Povoamento Florestal. Consequência Criação do Fundo de Fomento Florestal para a arborização de terrenos privados. Publicação de legislação sobre Árvores de Interesse Público. 1939-1968 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Plano de Povoamento Florestal. Consequência Obriga à rentabilização dos terrenos baldios serranos. Antecipava para um período de 30 anos a arborização de 420 000 hectares, a melhoria de 60 000 hectares de pastagens, a constituição de reservas naturais e parques nacionais em cerca de 33 500 hectares, o estabelecimento de 125 viveiros, a construção de 940 casas de guardas e 140 postos de vigia, para além da instalação de uma completa rede de infraestruturas viárias e de telecomunicações. Assiste-se a uma disputa da liderança dos baldios entre agrários e lorestais, estes últimos ganhando algum terreno com o crescente triunfo dos industrialistas a partir de meados dos anos 30. 1944-1945 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Estratégia do Estado Nacional para desenvolvimento industrial (Lei do Fomento a Reorganização Industrial). Consequência Fuga do emprego no âmbito rural para outros setores de atividade económica. Criação do Fundo do Fomento Florestal e Aquícola. Das ações de correção torrencial, iniciadas em 1901 com a criação dos Serviços de Hidráulica Florestal, destacam-se as realizadas nas bacias hidrográicas dos rios Lis, Mondego e Tejo e no Arquipélago da Madeira, através de obras de engenharia hidráulica (2087 barragens) e do revestimento lorestal de talvegues e bacias de receção. 1947 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias 182 Plano de Povoamento Florestal. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria 1947 Consequência Permitiu o crescimento da indústria da madeira serrada e dos aglomerados, da resina, da celulose, da cortiça. 1949 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Plano de Fomento Agrário. Consequência Propôs o ordenamento racional e integrado do conjunto dos espaços rurais baseado na avaliação do potencial agrário das várias regiões do país. 1959-1964 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias II Plano de Fomento agrário. Consequência Viragem do Estado para o fomento da arborização nos terrenos privados, mais férteis e em crescente abandono, onde o investimento teria garantido melhores condições de reprodutividade e a arborização traria menores conlitos sociais. 1965-1967 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Reforço do II Plano de Fomento agrário. Consequência Viragem do Estado para o fomento da arborização nos terrenos privados, mais férteis e em crescente abandono, onde o investimento teria garantido melhores condições de reprodutividade e a arborização traria menores conlitos sociais. Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Criação a nível nacional de uma rede de áreas protegidas. Decreto-Lei nº 488/70. Consequência Prevê um sistema de defesa da loresta contra incêndios. NOTAS 1970 1973 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Decreto-lei n.º 367/73 de 20 de Julho. Consequência Reconduziu o F.F.F.A. à sua função de organismo básico de orientação de inanciamento para a lorestação. 1980 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Decreto-lei n.º 327/80. Consequência Estabelece a necessidade de resolver o problema dos incêndios. 1981 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias a. Decreto-lei n.º 291/81 de 14 de Outubro. b. Decreto-Regulamentar 55/81. Consequência a. Iniciou um novo plano de arborização que se concluiu em 1987. b. Deinir claramente as competências das diferentes entidades ligadas à organização, planeamento e controlo das lorestas. 1982 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Decreto-lei n.º 293/82 de 27 de Julho. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 183 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português 1982 Consequência Aprovou a lei orgânica do Ministério da Agricultura, Comércio e Pescas (MA.CP.) e cria a Direcção-Geral das Florestas (D.G.F.), extinguindo a Direcção-Geral de Fomento Florestal (D.G.F.F). 1986 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Regulamento (C.E.E.) n.º 3828/85, aprovado pelo Conselho das Comunidades Europeias a 20 de Dezembro de 1985. Portaria n.º 258/87 de 01 de Abril (revogada pela Portaria n.º 570/88 de 20 de Agosto, igualmente revogada pela Portaria n.º 340-A/91 de 15 de Abril).. Consequência Transpor para a ordem nacional as imposições europeias. Criação dos Serviços Florestais no âmbito da Direcção-Geral da Agricultura. Esta instituição marca igualmente uma viragem estratégica da administração pública lorestal, vocacionada até então para as matas do litoral e para o fomento lorestal no interior montanhoso do país. 1989 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Convenção que cria a União Internacional para a Conservação da Natureza. Consequência Aprovada para adesão em Portugal apenas em 1989. 1991 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Lei de bases da proteção civil. Consequência Prevenir riscos de acidentes ou catástrofes. 1992 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Regulamento (C.E.E) n.º 2080/92 transposto para a ordem nacional pela Decreto-Lei n.º 31/94 de 05 de Fevereiro, regulamentado pela Portaria n.º 199/94 de 6 de Abril. Consequência Estabelece as Medidas Florestais na Agricultura no âmbito da reforma da Politica Agrícola Comum – PAC. O objetivo é incentivar a inserção da loresta nas explorações agrícolas, ou seja, a substituição, como alternativa, da agricultura pela silvicultura, em terras agrícolas até então tornadas marginais no sector privado. O regulamento estabelecia onze planos zonais, com os quais se pretendia contribuir para o ordenamento lorestal. Consoante o plano zonal, deinia-se uma hierarquia de prioridades entre as diversas espécies. 1995-1999 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias - Lei de Bases do Desenvolvimento Agrário - L.B.D.A (Setembro de 1995). - Lei de Bases da Política Florestal - L.B.P.F. (Agosto de 1996). - Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa - P.D.S.F.P. (Abril de 1999). - Planos Regionais de Ordenamento Florestal - P.R.O.F. (Julho de 1999). - Planos de Gestão Florestal - P.G.F. (Julho de 1999). Consequência Cinco diplomas, articulados entre si, deinem claramente uma estratégia de atuação a nível nacional, regional e local, nomeadamente e segundo uma ordem cronológica progressiva. 1996 184 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Lei de bases da política lorestal. Consequência Proteger a loresta e tudo o que nela estiver incluído especialmente contra incêndios. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria 2003 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Fusão de diferentes entidades. Consequência Criação do sistema nacional de bombeiros e proteção civil. 2004 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias DL nº 156/2004 Sistema de proteção da loresta contra incêndios. Consequência Intervenção substitutiva do Estado aos proprietários privados. 2005 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias DL n.º 127/2005 de 5 Agosto. Consequência Criação das Zonas de Intervenção Florestal - ZIF. As ZIF são áreas territoriais contíguas e delimitadas constituídas maioritariamente por espaços lorestais, submetidas a um plano de gestão lorestal e a um plano de defesa da loresta e geridas por uma única entidade. Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Resolução do Conselho de Ministros nº 114/2006 - Estratégia Nacional para as Florestas. Consequência Reconhecimento pelo Governo de que as lorestas representam uma prioridade nacional e de que o sector lorestal é estratégico para o desenvolvimento do País conduz à necessidade de que exista, em consequência, uma Estratégia Nacional para as Florestas. 2008 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias a. DL n.º 142/2008, de 24 de Julho. b. DL n.º 147/2008, de 29 de Julho Consequência a. Regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade. b. Regime Jurídico da Responsabilidade por Danos Ambientais NOTAS 2006 2009 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias a. Decreto-lei n.º 17/2009 de 14 de Janeiro. b. DL. n.º 254/2009, de 24 de Setembro. Consequência a. Criação da Rede Regional de Defesa da Floresta Contra Incêndios ao nível do Conselho Nacional de Relorestação. b. Criação de um Código Florestal. 2011 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Lei n.º 56/2011, de 15 de Novembro. Consequência 28.ª Alteração do Código Penal - Atividades Perigosas para o Ambiente. 2012 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias a. DL n.º 56/2012, de 12 de Março. b. DL n.º 135/2012, de 29 de Junho. Consequência a. Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. b. Lei Orgânica do Instituto da Conservação da Natureza e Florestas, I. P. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 185 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português 2013 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias a. DL n.º 96/2013, de 19 de Julho. b. Deliberações n.º 1597/2013, de 27 de dezembro de 2012. c. Deliberações n.º 1599/2013, de 29 de janeiro de 2013. Consequência a. Regime Jurídico Aplicável às Ações de Arborização e Rearborização. b. É responsável pela gestão direta de cerca de 523 000 hectares de terrenos submetidos a Regime Florestal, o que representa cerca de 9% do total da área ocupada com loresta, matos e pastagens e 22% do total das áreas em que o ICNF, I.P., tem incidência e responsabilidade a nível de atos de gestão (cerca de 2 395 mil hectares que representam 27% do território de Portugal Continental). c. É responsável pela gestão direta de cerca de 523 000 hectares de terrenos submetidos a Regime Florestal, o que representa cerca de 9% do total da área ocupada com loresta, matos e pastagens e 22% do total das áreas em que o ICNF, I.P., tem incidência e responsabilidade a nível de atos de gestão (cerca de 2 395 mil hectares que representam 27% do território de Portugal Continental). 2014 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Decreto-Lei n.º 83/2014, de 23 de Maio de 2014. Consequência Procede à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, que estabelece as medidas e ações a desenvolver no âmbito do Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios, modiicando matérias relativas ao fogo técnico, à instrução do procedimento de contraordenação e à distribuição do produto das coimas. 2015 Regulamento/Planos/Estudos e estratégias Portaria n.º 352/2015, de 13 de Outubro, de 2015. Consequência Estabelece os termos e os critérios aplicáveis à avaliação dos incumprimentos de compromissos ou outras obrigações, para efeitos da aplicação das reduções e exclusões que estabelece o regime de aplicação dos apoios à conservação do solo, ao uso eiciente da água, às culturas permanentes tradicionais, ao pastoreio extensivo, ao mosaico agrolorestal e apoio agroambiental à apicultura através do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, abreviadamente designado por PDR 2020. Fonte: adaptado de Bento-Gonçalves, Vieira e Lourenço (2011)6; Costa (2000)7; Barbosa (2009)8 e Ramalho (2013)9 Com toda a legislação criada ao longo do tempo, Portugal atravessou períodos de avanços e retrocessos. Para Devy-Vareta e Alves10, a maior consequência das alterações legislativas deveram-se à pressão humana e à utilização do fogo para os arroteamentos, fenómeno que conduziu à erosão do solo e aos assoreamentos dos rios. No tempo do reinado de D. Dinis, surgem as cartas régias para protegerem a loresta contra o corte. É neste período que decorre a sementeira do Pinhal de Leiria e a delimitação de coutadas11. Com a ampliação lorestal 186 6 BENTO-GONÇALVES, A., VIEIRA, A. e LOURENÇO, L., “A cartografia de suporte da arborização dos baldios no Noroeste de Portugal Continental na 1ª metade do Século XX”, Trabalho apresentado em IV Simpósio Luso-Brasileiro de Cartografia Histórica (IVSLBCH). Territórios: documentos, imagens e representações, In Atas do IV Simpósio Luso-Brasileiro de Cartografia Histórica (IVSLBCH), Territórios: documentos, imagens e representações, Porto, 2011. 7 COSTA, J.C.C., “Fafe e a alternativa florestal. A Floresta, um instrumento de revitalização dos espaços rurais marginais”, cit. 8 BARBOSA, C.M.S.R., “A biodiversidade na floresta: políticas vs. visão dos proprietários”, cit. 9 RAMALHO, C.F.E. de S., Planeamento territorial no alto Alentejo a defesa da floresta contra incêndios sob o ponto de vista territorial, Dissertação de Mestrado em Engenharia Florestal, apresentado na Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro, 2013. 10 DEVY-VARETA, N. e ALVES, A.A.M., “Os avanços e os recuos da floresta em Portugal - da Idade Média ao Liberalismo”, Floresta e Sociedade. Uma história em comum. Árvores e Florestas de Portugal vol VII, Edição Público/FLAD, 2007, pp. 55-75. 11 COSTA, J.C.C., “Fafe e a alternativa florestal. A Floresta, um instrumento de revitalização dos espaços rurais marginais”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria em curso segundo Devy-Vareta e Alves12, surgiu a preocupação de manter a existência de carvalhos em sítios como a Serra do Gerês ou da Peneda, em Mirandela e Campeã. No Marão, ou perto do Fundão, de Portalegre e de Monchique aumentou a existência de maciços de castanheiros. Em Viseu acresceu a presença de carvalhos e castanheiros. Ao longo do litoral erguiam-se formosos pinhais, com o objetivo de travar o avanço das areias das dunas. Na Região de Entre-Douro-e-Minho cresceu a vinha trepadeira, os carvalhos, sobreiros e castanheiros. No Alto Alentejo ampliaram-se as charnecas, os estevais e as brenhas13. Segundo o inventário da loresta nacional – (IFN) 3ª revisão, além dos arvoredos há a destacar o aumento da existência de matos que variam de acordo com as espécies de árvores existentes, a destacar o tojo, a urze, a giesta, o codaço, a esteva, o sargaço, a silva, o rosmaninho, a arca e a carqueja. Destas espécies o tojo e a urze são as espécies de mato mais abundantes, sendo que o primeiro está mais associado a povoamentos de folhosas e o segundo de resinosas. Já espécies como o sargaço estão fortemente relacionadas a espécies de árvores dominantes como o sobreiro, azinheira e o pinheiro-manso14. Marco teórico A tipologia lorestal de Portugal Continental cuidadosamente caracterizada por GodinhoFerreira, Azevedo y Rego15 evidencia 24 tipos diferentes de loresta e a respetiva distribuição geográica. Tendo por base a descrição das espécies lorestais existentes em território nacional, anotam-se diferenças signiicativas entre o norte, centro e sul do país. Esta diversidade consegue, em determinados casos, condicionar ou catapultar a economia regional, seja pela utilização medicinal, pela indústria do mobiliário, pela decoração ou simplesmente para combustível. O quadro n. 4 resume a origem de 24 espécies de arvoredos e matos existentes em Portugal bem como evidencia a sua utilização e rentabilização ao nível da economia nacional. NOTAS 2 Quadro n. 4. Regiões de proveniência por espécie Abies alba Miller/ Abeto-branco Origem Europa Central. Distribução da espécie em Portugal Pode encontrar-se nas serras do Gerês e da Estrela, da Nogueira e de Montezinho. Podem ainda encontrar-se pequenas manchas em Abadim - Cabeceiras de Basto. Caracterização da espécie Espécie monoica com elevada vocação lorestal. Conífera de folha perene de sombra, apresenta crescimento lento nos primeiros 5/6 anos, desenvolvendo-se depois com maior rapidez. Longevidade: entre os 400-500 anos. Altitude: entre 700 e 1800 m, podendo frequentemente chegar aos 2000 m. Clima: resistente às baixas temperaturas invernais, é contudo sensível às geadas de primavera. Solos: profundos, frescos e permeáveis. É indiferente à rocha mãe. Termo de explorabilidade: entre os 100 e os 150 anos. Copa: piramidal, bastante regular nos exemplares jovens e mais aplanada no topo nos exemplares adultos. Tronco: geralmente forte e reto podendo atingir 50 m de altura. Ramos principais: dispostos quase horizontalmente. Nos exemplares que 12 DEVY-VARETA, N. e ALVES, A.A.M., “Os avanços e os recuos da floresta em Portugal - da Idade Média ao Liberalismo”, cit. 13 BARBOSA, C.M.S.R., “A biodiversidade na floresta: políticas vs. visão dos proprietários”, cit. 14 BARBOSA, C.M.S.R., “A biodiversidade na floresta: políticas vs. visão dos proprietários”, cit. 15 GODINHO-FERREIRA P., AZEVEDO, A. e REGO, F., “Carta da Tipologia Florestal de Portugal Continental”, Silva Lusitana, n. 13, 2005, pp. 1-34. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 187 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português Abies alba Miller/ Abeto-branco de ambos os lados do raminho, arredondadas na extremidade, lexíveis, com duas linhas brancas de estomas na face inferior, e de cor verde mais escura na face superior. Ao caírem deixam no ramo uma “cicatriz circular”. Fruto: pinha. Idade de frutiicação: aos 45 anos Floração: dá-se em Abril/Maio. Época de Maturação: normalmente ocorre em Setembro/Outubro do ano seguinte à loração: Propagação: por semente. Utilização da espécie A sua resina tem aplicações medicinais. Abies pinsapo Boiss/ Abeto-espanhol Origem Sudoeste Espanha (Ronda). Distribução da espécie em Portugal Pode encontrar-se nas serras do Gerês, da Estrela e de Montezinho. Caracterização da espécie É uma conífera monoica, de crescimento lento, folha perene, de sombra. Longevidade: superior a 300 anos. Altitude: varia entre 1000 e 1800 m. Clima: Tolera bem a seca, mas é muito sensível à geada. Solos: ocorre em vários tipos de solo, incluindo (à semelhança do que acontece na região de origem) os solos calcários, pedregosos e pouco profundos, desde que apresentem níveis de humidade satisfatórios. Copa: normalmente cónica ou piramidal. Tronco: geralmente recto e colunar, podendo atingir 20 a 30 m de altura. Ramos principais: dispostos em verticilos, quase horizontais, que vão diminuindo de comprimento à medida que se alcança o ápice. Ritidoma: inicialmente cinzento e liso, tornando-se depois gretado e mais escuro. Folhas: aciculares, dispostas radialmente em volta do rebento, rígidas, curtas, pontiagudas e grossas. A parte superior não é sulcada e a inferior apresenta duas linhas brancas de estomas. São de cor verde acinzentado ou verde-escuro, e apresentam a mesma coloração em ambas as faces. Floração: dá-se em Abril/Maio. Época de maturação: ocorre normalmente em Setembro/Outubro. Idade de frutiicação: por volta dos 30-40 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Em tempos usou-se na construção e em traves para o caminho-de-ferro. Tem uma elevada função protetora e valorizadora sob os pontos de vista hidrológico, edáico, ecológico e elevado valor paisagístico. Acer pseudoplatanus L/ Ácer, Plátano-bastardo ou sicómoro 188 Origem Centro e Sul da Europa e Ásia Menor. Distribução da espécie em Portugal Espécie autóctone em Portugal, aparece no Nordeste litoral e montanhoso, bem como nas montanhas do Norte e Centro, cuja exposição permite um grau razoável de humidade. Caracterização da espécie É uma espécie monoica, autóctone que ocorre dominantemente nas zonas montanhosas húmidas do Norte e Centro associada a outras espécies de folha caduca. É uma espécie de sombra ou de meia sombra. Longevidade: entre os 200300 anos. Altitude: acima dos 700 m, podendo chegar aos 1500 m. Clima: resistente ao frio e às geadas tardias, exige por outro lado bons níveis de precipitação Por ter o sistema radicular abundantemente ramiicado e relativamente profundo, torna-se muito resistente a temporais. Solos: prefere solos húmidos, ricos em nutrientes, sendo sensível ao encharcamento e compacidade. Termo de explorabilidade: entre os 50-80 anos. Copa: ampla. Tronco: forte e reto quando em povoamento lorestal, podendo atingir os 30-35 m de altura. Ramos principais: ramiicados irregularmente. Ritidoma: inicialmente de cor pardo-acinzentada e liso, formando-se posteriormente um súber cinzento pardo com manchas vermelhas de onde se desprendem mais tarde escamas. Folhas opostas, palmeadas, divididas em 5 lóbulos ovados, acuminados, com recortes cuneiformes intermédios, margem irregularmente serrada, página superior verde escura e inferior verde acinzentada pilosa. Floração: dá-se em Abril/Maio. Época de maturação: Outubro/Novembro do próprio ano. Idade de frutiicação: entre os 20-30 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie A madeira, de grande qualidade, é branca a amarelo-dourada lustrosa, fácil de trabalhar, homogénea, muito apreciada por marceneiros, torneiros e carpinteiros e resistente às mudanças de humidade. Como combustível tal como o seu carvão são semelhantes aos da faia. A seiva contém cerca de 5% de açúcar. É uma planta muito apreciada também como ornamental e frequentemente plantada em parques, passeios e ruas. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Origem Europa Distribução da espécie em Portugal Espécie espontânea em Portugal. Pode ser encontrada de Norte a Sul do país, nas margens dos cursos de água e em lorestas húmidas. Caracterização da espécie Espécie de folha caduca, de meia-luz e crescimento rápido. Longevidade: entre os 100-150 anos. Altitude: até 1200 m. Clima: suporta bem as baixas temperaturas invernais, tal como elevadas temperaturas estivais desde que o solo apresente níveis satisfatórios de humidade. Solos: frescos, húmidos, bem drenados, ricos em nutrientes e húmus e pobres em calcário. Termo de explorabilidade: entre 50-70 anos. Copa: no início piramidal e mais tarde arredondada ou irregular, com ramos principais abertos e raminhos jovens pegajosos. Tronco: por vezes apresenta fustes com morfologia deiciente, podendo alcançar os 20-30 m de altura. Folhas: dispostas alternadamente, arredondadas, elípticas ou ovadas, ao princípio viscosas, vértice cavado, base em cunha, bordos dentados nos 2/3 superiores, página superior verde-escuro brilhante e página inferior pilosa apenas na inserção das nervuras. Ritidoma: ao início quase liso, cinzentoescuro, formando mais tarde um súber escuro e gretado. Floração: dá-se de Fevereiro a Abril. Época de maturação: ocorre em Outubro/Novembro. Idade de Frutiicação: entre os 20-25 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie É de dureza média, homogénea e leve. Greta e torce pouco e apresenta elevada durabilidade em usos interiores. A lenha tem elevado poder caloríico, mas arde muito rapidamente; o carvão é medíocre e com metade da potência caloríica do da faia. Com a madeira podem fabricar-se numerosos objetos de pequena dimensão, encontrando amplas aplicações em tornearia. Tal como outras espécies do género Alnus, é uma espécie com muito interesse na silvicultura sob o ponto de vista da melhoria da fertilidade do solo, dada a sua capacidade para ixar o azoto atmosférico através da simbiose com actinomicetas, ao nível das raízes, e da produção de uma folhada de boa qualidade. Betula pubescens Ehrh/ Bétula ou vidoeiro Origem Norte da Europa e áreas montanhosas do Sul da Europa e Norte da Ásia. Distribução da espécie em Portugal Surge nas serras do norte e centro de Portugal, nas margens das linhas de água e nas encostas húmidas. Caracterização da espécie Espécie monoica, pioneira, rústica, de folha caduca e exigente em luz. Longevidade: entre os 100-150 anos. Altitude: desde os 700 m podendo frequentemente chegar aos 1600 m. Clima: muito resistente ao frio, pouco sensível às geadas e prefere climas húmidos. Possui uma elevada resistência isiológica aos ventos, superando os níveis de resistência mecânica, mas não tolera a exposição a ventos marítimos. Solos: prefere os ácidos, frescos ou húmidos, tolerando os supericiais argilosos, compactos ou pouco arejados. Termo de explorabilidade: entre os 40-50 anos. Copa: arredondada, mais ou menos irregular. Tronco: pouco regular, podendo atingir os 20-25 m de altura. Ramos: principais erguidos ou abertos e raminhos pouco lexíveis, erguidos em “vassoura”; os raminhos mais jovens são delgados e muito pilosos. Ritidoma: lustroso, branco-mate, com lentículas escuras e transversais. Esfolia-se em bandas transversais e papiráceas (inas e secas). Folhas: dispostas alternadamente, ligeiramente ásperas e com pecíolo piloso, lâmina ovada-subtriangular ou romboidal, inteiras ou duplamente serradas, com base simétrica em cunha e ponta aguda. Apresenta página inferior pilosa, depois glabra até aos ângulos nérveos. Floração: de Abril a Maio. Época de maturação: no Verão, normalmente de Julho a Agosto. Idade de frutiicação: aos 20-30 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie É utilizada para mobiliário (painéis e folhas), carpintaria de interiores (decoração e revestimentos), folheados, molduras, contraplacados, torneados e artigos para desenho. É uma espécie com boa aptidão para ser utilizada em consociações silvo-pastoris em zonas de altitude. As folhas e os rebentos são utilizados para ins medicinais. NOTAS Alnus glutinosa (L.) Gaertn/ Amieiro, Amieiro-comum, Amieiro-vulgar Castanea sativa Mill/ Castanheiro Origem Sul e Centro da Europa e Ásia Menor. Distribução da espécie em Portugal Os povoamentos atuais encontram-se em Trás-os-Montes (nos distritos de Vila Real e Bragança) e na Beira Interior (distrito da Guarda), acima dos 500 m de altitude subsistindo ainda algumas áreas no Fundão, Portalegre, Monchique e Alcobaça. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 189 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português Castanea sativa Mill/ Castanheiro Caracterização da espécie Espécie monoica de folha caduca, de meia-luz. Longevidade: entre os 500-700 anos. Altitude: varia entre o nível do mar (sobretudo no Noroeste húmido) e os 800 m no caso dos soutos, mas para castinçais vegeta bem dos 500 m aos 1200-1400 m. Clima: Ocorre em zonas com precipitação anual entre os 800-1600 mm e não suporta a seca estival quando demasiado prolongada; é sensível às geadas precoces (Outubro/ Novembro). Solos: Adapta-se a diversos tipos de solo preferindo os siliciosos e os de origem calcária já descalciicados, sempre frescos e com alguma profundidade. Termo de explorabilidade: entre os 40-50 anos de idade em regime de alto fuste; nas explorações em talhadia as explorabilidades podem variar entre os 30-50 anos, de acordo com os diâmetros pretendidos. Copa: ampla, com ramos inferiores compactos e de grande envergadura, e ramos superiores ligeiramente torcidos. Tronco: geralmente forte e reto, podendo atingir os 20-30 m de altura. Ritidoma: ao início liso de cor verde-azeitona e mais tarde pardo-acinzentado, com profundas issuras longitudinais, frequentemente oblíquas. Folhas: lanceoladas, ásperas, com dentes regulares muito agudos e arqueados. Página superior lustrosa e página inferior com nervuras muito salientes. Floração: Maio/Julho. Idade de frutiicação: a partir dos 20 anos. Época de maturação: Outubro/Novembro. Propagação: vegetativa ou por semente. Utilização da espécie Resistente às intempéries, utiliza-se em estruturas e carpintarias exteriores, carroçarias de luxo, construção naval, contraplacados e folheados, mobiliário, tanoaria de envelhecimento, tanoaria de transporte, laminados, cabos de ferramentas e cestaria. Devido à quantidade de taninos que possui, a sua casca é utilizada para curtir peles e couros. Os frutos são muito procurados para usos culinários. Cedrus atlantica (Endl.) Carr/ Cedro-do-atlas Origem Montanhas do Atlas. Distribução da espécie em Portugal Encontra-se nas serras da Nogueira, Montezinho, Marão, Padrela, Buçaco, Estrela e Gerês. Existe, noutras zonas, em alguns povoamentos instalados recentemente e ainda em parques e jardins. Caracterização da espécie Espécie monoica de folha perene e de luz, de crescimento relativamente rápido, que encontra as melhores condições em zonas montanhosas e planálticas com bons níveis de humidade. Longevidade: superior a 1000 anos. Altitude: acima dos 600-700 m. Clima: resiste bem às baixas temperaturas do Inverno e a temperaturas elevadas no Verão; contudo, suporta mal a secura estival prolongada; é sensível às geadas tardias. Solos: dá-se em todo o tipo de solos, incluindo os calcários, preferindo os solos permeáveis e profundos. Termo de explorabilidade: entre os 60-70 anos. Copa: em árvores jovens apresenta-se cónica ou piramidal, podendo tornar-se, nos exemplares mais velhos, trapezoidal ou irregular. Tronco: retilíneo, pode alcançar 20 a 40 m de altura. Ramos: relativamente inos formando pisos (estratos). Relativamente aos raminhos, podem ser curtos, espessos, cobertos de cicatrizes anelares com agulhas em rosetas ou raminhos longos ostentando agulhas isoladas. Ritidoma: cinzento-escuro e liso ao princípio. Com a idade vai fendendo em placas grandes e por im torna-se profundamente issurado. Folhas: agulhas inas de 1-3 cm, lineares, acerosas, de cor verde-escuro ou glaucas, agudas, às vezes sub-dísticas por torsão, sésseis, dispostas em forma de pincéis. Floração: ocorre de inais de Setembro a Novembro. Época de maturação: no Outono do 2º ano. Idade de frutiicação: 35-40 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Durabilidade muito elevada, resistindo a fungos e insetos mesmo em situações de risco. Utilizada na carpintaria ina (arcas, cofres e urnas), construção (estruturas, caixilharia), folha de qualidade (resultado do desenrolamento de toros limpos). Utilizada como ornamental em parques e jardins. Eucalyptus globulus Labill/ Eucalipto 190 Origem Tasmânia. Distribução da espécie em Portugal Existe de Norte a Sul de Portugal, desde as zonas litorais até ao interior onde as condições edáicas ou a altitude atenuam a aridez do meio. A secura e as baixas temperaturas, porém, constituem fatores que condicionam fortemente a sua sobrevivência. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Caracterização da espécie Espécie monoica de médio ou grande porte, plástica, de rápido crescimento e folha perene. Longevidade: pode superar os 200 anos. Altitude: desde o nível do mar até 400-500 m. Clima: espécie típica de climas temperados; pouco resistente às geadas fortes e contínuas, à secura e às baixas temperaturas invernais. Solos: Vegeta bem em solos arenosos, xistosos e outros, desde que húmidos e bem drenados. Termo de explorabilidade: por volta dos 25-30 anos em povoamentos explorados em alto fuste, e entre os 10-15 anos nos povoamentos em talhadia. Copa: aberta e piramidal irregular. Tronco: muito grosso apresentando frequentemente uma torção em espiral, podendo atingir os 40-60 m de altura. Ritidoma: liso, destacando-se em grandes tiras longitudinais, retorcidas, mantendo-se durante algum tempo suspensas na árvore. Quando jovem, apresenta ma tom prateado e, mais tarde, cinzento. Folhas: as jovens são opostas, ovais, arredondadas na base, grossas e coriáceas, sésseis e com uma cor verde-azulada; as adultas são alternas, estreitamente lanceoladas (em forma de foice), falciformes e coriáceas, distintamente pecioladas e apresentam uma tonalidade verde-escura e lustrosa. Floração e frutiicação: praticamente durante todo o ano. Propagação: vegetativa ou por semente. Utilização da espécie A sua principal utilização é para pasta de papel - sobretudo quando a espécie é explorada em regime de talhadia - sendo também utilizada em carpintarias exteriores, carroçaria de carga, formas para calçado, estruturas maciças e tutores. Pode ser usada também como combustível doméstico ou industrial, designadamente na produção de energia a partir de biomassa obtida em rotações curtas. As folhas de eucalipto possuem propriedades balsâmicas e antissépticas devido à substância oleosa que produzem, sendo muito utilizadas sob a forma de infusão para tratamentos de bronquites e desobstrução das vias respiratórias. Das folhas é extraído também o óleo ou essência de eucalipto, utilizado designadamente na indústria farmacêutica, alimentar e cosmética. As lores são muito apreciadas na produção de mel. Utilizada também (à semelhança de outras espécies de eucaliptos) na constituição de sistemas de quebra-ventos. Fagus sylvatica L/ Faia Origem Regiões frias e temperadas frias da Europa. Distribução da espécie em Portugal Em Portugal existem povoamentos nas serras do Gerês e da Estrela; ocorre também nas montanhas do Norte e Centro do país formando pequenos bosquetes ou mesmo como exemplares dispersos. Caracterização da espécie Espécie monoica, autóctone em Portugal nas zonas de altitude do Norte e Centro, de folha caduca, de sombra nas primeiras idades. Longevidade: 300-400 anos. Altitude: 800-1900 m; no entanto, no Noroeste de Portugal é encontrada a partir dos 600 m. Clima: É muito sensível às geadas primaveris, bem como a verões secos se o solo não possuir bons níveis de humidade. Vegeta melhor em zonas com precipitações superiores a 800 mm. Solos: prefere os frescos, profundos e permeáveis, tolera os supericiais mas não sobrevive nos compactos, encharcados ou arenosos. Termo de explorabilidade: 100120 anos. Copa: ampla e arredondada. Tronco: retilíneo e cilíndrico, podendo atingir os 30-40 m de altura. Ramos: principais em grande número, ascendentes ou horizontais; raminhos glabros de cor castanho avermelhado baço. Ritidoma: liso, cinzento-prateado, mantendo-se sem gretar até idade avançada. Folhas: ovadas ou elípticas, com os nervos laterais bem marcados e quase paralelos, de margens onduladas, ciliadas e tomentosas enquanto jovens, por vezes denticuladas de cor verde- escuro, tornando-se glabrescentes na maturidade, exceto nas axilas das nervuras secundárias da página inferior. Floração: em Abril/Maio. Época de maturação: no inal do Verão princípios do Outono (Agosto/ Setembro). Idade de frutiicação: a partir dos 40 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Utilizada para obtenção de lambris, parquetes, decoração, mobiliário, contraplacados, torneados, carroçaria de luxo e brinquedos. É utilizada como ornamental em parques e avenidas devido ao elevado efeito decorativo das suas folhas e fruto. NOTAS Eucalyptus globulus Labill/ Eucalipto Fraxinus angustifolia Vahl/ Freixo Origem Centro e Sul da Europa e Noroeste de África. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 191 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português Fraxinus angustifolia Vahl/ Freixo Distribução da espécie em Portugal Espécie nitidamente mediterrânica espontânea em Portugal, existindo em todo o território continental. No entanto, são raros os povoamentos desta espécie, aparecendo sobretudo de forma isolada, como árvores de alinhamento ou ao longo dos cursos de água. Caracterização da espécie Espécie monoica de folha caduca e de luz. Longevidade: 100-150 anos. Altitude: 0 a cerca dos 1000 m. Clima: Sendo resistente ao frio é muito sensível às geadas tardias. Solos: profundos, frescos, bem drenados, ricos em nutrientes e pouco ácidos. É muito sensível às geadas tardias. Termo de explorabilidade: 60-80 anos. Copa: alta e irregular. Tronco: por vezes irregular, podendo atingir os 20-25 m de altura. Ramos: pouco numerosos e ascendentes; raminhos curtos, pendentes e glabros. Ritidoma: apresenta um reticulado de issuras profundas e estreitas, cinzento-escuro, tornando-se verrugoso nas árvores mais velhas. Folhas: compostas, imparipinuladas, com folíolos lanceolados ou ovados, acuminados, serrados, acumeados na base, sésseis, com exceção do terminal, inamente serrados nas margens, apresentando o número de dentes igual ao número de nervuras laterais, com uma tonalidade verde brilhante na página superior e glabros ou pubescentes na base da nervura central da página inferior. Floração: na Primavera. Época de maturação: inal do Verão - princípio do Outono. Idade de frutiicação: por volta dos 30-40 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Utilizada em mobiliário maciço, contraplacados e folheados, carroçaria de luxo, persianas e estores, cabos de ferramentas, pavimentos, tetos e portas. A sua folhagem é muito utilizada quer na alimentação dos animais, quer na fabricação de produtos medicinais, uma vez que possui propriedades diuréticas e antirreumáticas. É uma espécie usada também como ornamental e na constituição de bordaduras. Larix decidua Miller/ Larix Origem Europa Central, nomeadamente Alpes e Cárpatos. Distribução da espécie em Portugal Foi em tempos introduzida nas serras do Gerês, Marão, Montezinho, Nogueira, Cabreira e Estrela. Caracterização da espécie Conífera monoica, muito robusta, de crescimento rápido quando jovem, que apresenta a particularidade de ser caducifólia e de luz. Longevidade: pode aproximar-se dos 1000 anos. Altitude: normalmente varia entre 1000 e 2000 m, no entanto em condições mais favoráveis do Noroeste de Portugal pode ocorrer em altitudes inferiores. Clima: espécie nativa nas zonas montanhosas frias da Europa Central, é muito resistente às baixas temperaturas, à neve, ao vento e à geada. Solos: suporta todo o tipo de solos desde que frescos, profundos e bem drenados. Termo de explorabilidade: entre os 50-80 anos. Copa: cónica, estreita ou mesmo irregular. Tronco: direito, delgado, atingindo os 35 m de altura. Ramos: dispersos, irregularmente verticilados, horizontais (com exceção dos ramos inferiores que normalmente são descendentes), curtos e enegrecidos os que sustentam as agulhas agrupadas, longos os que possuem agulhas isoladas. Ritidoma: delgado, inicialmente acinzentado, depois fende e torna-se avermelhado e escamoso, podendo atingir grande espessura na base da árvore. Folhas: anuais, dispostas em roseta sobre raminhos curtos inseridos noutros mais largos ou com agulhas alternadas e isoladas. São macias, obtusas ou ligeiramente agudas, com a página superior verdeclaro e a página inferior com duas faixas de estomas esverdeados. Folhagem: pendente, arejada e leve. Floração: na Primavera. Época de maturação: no Outono. Idade de frutiicação: a partir dos 20-30 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Madeira caracteristicamente de construção, cofragens, paletes e embalagens, mobiliário maciço modulado, postes e esteios. Usada também como ornamental devido à tonalidade que as suas folhas apresentam, especialmente no Outono. É uma espécie com grande aptidão para ser usada em consociações silvo pastoris em zonas de montanha. A folhada contribui para melhorar as características físico-químicas do solo Picea abies (L.) Karsten/ Picea-europeia 192 Origem Norte da Europa e Norte da Ásia e regiões montanhosas da Europa Central. Distribução da espécie em Portugal Existem pequenos núcleos em Vieira do Minho, Cabeceiras de Basto, Manteigas e Montalegre. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Picea abies (L.) Karsten/ Picea-europeia Caracterização da espécie Conífera, monoica de folha perene, de luz, de grande porte; é uma das mais importantes espécies produtoras de madeira da Europa temperada fria. Longevidade: superior a 450 anos. Altitude: a mais favorável ronda os 800-1000 m, podendo contudo vegetar satisfatoriamente em altitudes superiores. Clima: é resistente às baixas temperaturas invernais e aos nevões, mas sensível aos ventos. Termo de explorabilidade: 50-65 anos. Solos: vegeta bem em quase todo o tipo de solos excetuando os calcários e áridos, preferindo os drenados, frescos, arenosos e ligeiramente humíferos. Copa: cónica e estreita. Tronco: forte e retilíneo, adelgaçando junto ao topo, podendo atingir os 50-60 m de altura. Ramos: curtos, dispostos em verticilos regularem, ascendentes, horizontais ou ligeiramente caídos; os mais jovens apresentam uma cor castanho-avermelhada, geralmente glabros ou com pelos dispersos. Ritidoma: liso, avermelhado, tornando-se castanho avermelhado com a idade; apresenta pequenas escamas que se destacam. Folhas: de secção quadrangular, rígidas, agudas, verde escuras com linhas acinzentadas, destacam-se do raminho expondo-lhe a face inferior; por sua vez, as da face superior são inclinadas para diante cobrindo o raminho. Floração: Fins da Primavera, princípios do Verão. Época de Maturação: no Outono do mesmo ano. A deiscência dos estames tem lugar após o tempo de fecundação dos cones femininos, para evitar a autofecundação. Idade de frutiicação: entre os 35-50 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Utilizada na construção (caixilharia, portas, decoração), mobiliário maciço modulado, mobiliário de interiores, laminados e lamelados, caixas, cofres, instrumentos musicais. Origem Região do Mediterrâneo. Distribução da espécie em Portugal Distribui-se nas zonas calcárias, nomeadamente nas serras jurássicas da Arrábida, Montejunto, Candeeiros e Aires, e ainda no distrito de Lisboa, Santarém e sobretudo no Algarve, em zonas cujos solos são da mesma natureza. Caracterização da espécie Conífera monoica tipicamente mediterrânea, muito rústica, de folha perene, de luz. Longevidade: 100-150 anos. Altitude: varia desde o nível do mar até aos 1600 m. Clima: particularmente sensível às baixas temperaturas. Solos: tolera mal os solos arenosos e lençóis freáticos supericiais, conseguindo vegetar nos esqueléticos, pedregosos e calcários, e preferindo os derivados de margas argilosos. Termo de explorabilidade: entre os 50-70 anos. Copa: irregularmente distribuída, apresentando o topo arredondado e compresso. Tronco: delgado e tortuoso, podendo atingir os 20 m de altura. Ramos: frequentemente tortuosos, glabros, delgados, estendidos, inicialmente esverdeados e mais tarde acinzentados. Ritidoma: pouco espesso, cinzento prateado, liso nas árvores mais jovens e castanho avermelhado nos exemplares mais velhos, issurado e escamoso. Folhas: aciculares, delgadas, curvas, com face ventral arqueada, margens denticuladas e vértice agudo curto e duro, verde clara, em grupos de 2 a 3, com duração de cerca de 2 anos, formando por vezes “pincéis” nas pontas dos ramos Floração: durante a Primavera (normalmente de Março a Maio). Época de maturação: no Outono do 2º ano. Idade de frutiicação: a partir do 15-20 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Madeira pouco interessante do ponto de vista de produção lenhosa, podendo no entanto ser utilizada em embalagens, travessas, estacaria, celulose, aglomerados e construção. Espécie boa produtora de resina de qualidade, podendo produzir à volta 1-4 kg/ árvore/ano. Por sua vez a casca, rica em taninos, pode ser retirada de 5 em 5 anos para ser utilizada na indústria de corantes e de curtumes. Pode também ser usada na recuperação de solos degradados. NOTAS Pinus halepensis Miller/ Pinheiro-de-alepo Pinus nigra subsp laricio Arnold/ Pinheiro-larício Origem Córsega, Calábria e Sicília. Distribução da espécie em Portugal Foi em tempos introduzida nas serras do Gerês, Marão, Montezinho, Nogueira, Cabreira, Estrela, Padrela, Barroso e Serra da Lousã. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 193 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português Pinus nigra subsp laricio Arnold/ Pinheiro-larício Caracterização da espécie Espécie monoica de montanha muito robusta e de grande plasticidade. É uma conífera de folha perene, de meia-luz. Longevidade: 300-500 anos. Altitude: varia entre os 400 e os 1600 m. Clima: Resiste bem aos ventos e às geadas primaveris, sendo por isso utilizada frequentemente na arborização das zonas mais altas e ventosas das nossas serras. Solos: de um modo geral não é muito exigente, suportando os calcários mas preferindo os de reação ácida ou subácida. Termo de explorabilidade: por volta dos 50-60 anos. Copa: piramidal quando jovem, apresentando-se achatada na maturidade. Tronco: cilíndrico e reto podendo atingir os 30-40 m de altura. Ramos: verticilados, densamente agrupados, longos, dispondo-se no tronco até quase à base. Raminhos glabros, castanho-amarelados e estriados. Ritidoma: castanho-acinzentados ou castanho enegrecido, muito rugoso, que se destaca em placas quando velho. Folhas: aciculares, aos pares, densamente implementadas sobre os raminhos e persistindo cerca de 4 anos, duras, rígidas, direitas ou curvas, com margens denticuladas e vértice espesso. Floração: durante a Primavera. Época de maturação: no Outono do 2º ano. Idade de frutiicação: cerca dos 20-30 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Utilizada na construção para estruturas e carpintaria de interiores e exteriores, cofragens, travessas, paletes, embalagens, aglomerados e mobiliário maciço e modulado. Pinus pinaster Aiton/ Pinheiro-bravo Origem Região do Mediterrâneo Ocidental, costas atlântica da Península Ibérica e do Golfo da Biscaia Distribução da espécie em Portugal Norte e Centro do País. Ocorre ainda em áreas do Centro e Sul interior designadamente Penamacor, Idanha-a-Nova, Serra de S. Mamede e Santo Aleixo da Restauração (Moura). Caracterização da espécie Espécie conífera monoica autóctone, rústica, pioneira, de crescimento relativamente rápido de folha perene e de luz. Longevidade: 150-300 anos. Altitude: mais favorável até 400 m, sofrendo graves limitações a partir dos 900 m. Clima: suporta mal os frios intensos, resiste bem à neve em pó mas mal à neve húmida [9]; prefere as zonas onde se faça sentir a inluência atlântica, vegetando mal nas zonas de maior continentalidade. Solos: apresenta grande suscetibilidade à compactação do solo, tolera os solos pouco profundos e prefere os permeáveis de textura ligeira. Termo de explorabilidade: 4050 anos (em matas do estado pode ser estendido até aos 80 anos). Copa: piramidal nos indivíduos mais jovens, largas, arredondadas ou achatadas nos adultos. Tronco: cilíndrico, ereto (por vezes torcido devido a más práticas silvícolas), atingindo os 2530 m de altura. Ramos: nos indivíduos mais jovens apresentam-se muito espaçados em amplos verticilos; nos indivíduos mais velhos os ramos inferiores caem depois de mortos. Raminhos glabros, vermelho escuro ou verde-claro quando jovens, icando castanho rosados por cima e verde azeitona claro por baixo. Ritidoma: espesso, castanho-escuro por fora e avermelhado por dentro, profundamente fendido. Folhas: aciculares, robustas, rígidas, aos pares, verde-acinzentadas. Floração: na Primavera. Época de maturação: no Outono do 2º ano. Idade de frutiicação: a partir dos 15-20 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Elevada qualidade para elementos estruturais maciços, aptidão para carpintaria de exterior, bom comportamento em parquetes, pavimentos, postes, travessas, esteios, tutores, entivação mineira, carroçaria de carga e pasta de papel. Devido à sua rusticidade é usada na recuperação de solos degradados e na consolidação de dunas. É também a espécie mais usada para extração de resina, de cuja transformação industrial resultam diversos produtos destinados nomeadamente ao ramo alimentar e farmacêutico. As pinhas, dada a facilidade com que ardem, são ótimas acendalhas nas lareiras domésticas. A casca está a ser usada para produção de substratos e ainda na jardinagem como ornamento e revestimento do solo para combate às infestantes. Pinus pinea L/ Pinheiro-manso 194 Origem Região do Mediterrâneo. Distribução da espécie em Portugal Existe de Norte a Sul, encontrando-se maioritariamente a sul do Tejo no distrito de Setúbal. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Pinus pinea L/ Pinheiro-manso Caracterização da espécie Conífera monoica, autóctone, de folha perene e de luz. Longevidade: 150-300 anos. Altitude: varia desde o nível do mar até aos 1000 m. Clima: é sensível à neve mas suporta os ventos marítimos, períodos de seca e temperaturas elevadas. Solos: é sensível aos compactos e com texturas pesadas, preferindo os profundos, frescos de textura franco-arenosa. Apesar disso apresenta uma elevada rusticidade em condições edáicas desfavoráveis. Termo de explorabilidade: quando o objetivo é o de produção de lenho/fruto, entre os 80-100 anos. Copa: semiesférica em forma de chapéu-de-sol, que resulta da dominância dos crescimentos laterais sobre o apical. Tronco: cilíndrico por vezes morfologicamente irregular, atingindo frequentemente os 25-30 m de altura. Ramos: fortes, raminhos glabros, verde-acinzentados, icando castanhos mais tarde. Ritidoma: castanho-avermelhado, espesso, com profundas issuras longitudinais, desagregandose em placas grandes e deixando a descoberto manchas vermelho alaranjadas. Folhas: acidulares, aos pares, persistindo por 2-3 anos, ligeiramente torcidas, agudas, com canais resiníferos marginais. Floração: durante a Primavera. Época de maturação: no Outono do 2º ano. Idade de frutiicação: abundante depois dos 15-20 anos, atingindo as maiores produções aos 40-50 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Utilizada em mobiliário, construção naval, parquetes, travessas, construção (estruturas e carpintarias) paletes e carroçaria. A produção de fruto assume uma especial importância, sendo neste momento a sua principal vocação. Também usada na produção de resina, na proteção e recuperação de solos degradados e na valorização da paisagem. Origem Califórnia, EUA. Distribução da espécie em Portugal Espécie exótica em Portugal, tendo como área de distribuição mais favorável a faixa litoral a norte da Figueira da Foz. No entanto, mais a sul poderá vegetar ainda satisfatoriamente nas Serras de Sintra, Monchique e Montejunto, bem como ao longo da faixa costeira ocidental com melhores condições de humidade. Caracterização da espécie Conífera monoica de rápido crescimento, de folha perene e de luz. Longevidade: 100150 anos. Altitude: a mais favorável até aos 400 m. Clima: é sensível às geadas; resiste bem às temperaturas elevadas e a ventos marítimos fortes. Solos: revela uma certa indiferença quanto à natureza do solo, preferindo contudo solos fundos, frescos e bem drenados. Termo de explorabilidade: 25-35 anos. Copa: cónica quando jovem, mas densa e muito abobada quando adulta. Tronco: geralmente irregular, podendo atingir os 40 m de altura. Ramos: principais pesados, largos, divergentes e por vezes tocando o solo. Raminhos novos glabros cinzento claros ou verde-esbranquiçados. Ritidoma: muito rugoso e apresentando issuras longitudinais, castanho-escuro. Folhas: aciculares, grandes, em feixes de três em cada inserção, de cor verde vivo brilhante, densamente dispostas, margens denticuladas, vértice agudo e canal resinífero central. Floração: na Primavera. Época de maturação: Outono do 2º ano. Idade de frutiicação: a partir dos 7-8 anos, tornando-se abundante entre os 15-20 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Utilizada em carpintarias de interior, contraplacados de interior, paletes, aglomerados, embalagens serradas e desenroladas, mobiliário. Usada também como espécie ornamental e na constituição de cortinas de abrigo em zonas sujeitas a fortes ventos marítimos. NOTAS Pinus radiata D. Don/ Pinheiro-radiata ou Pinheiro-insigne Pinus sylvestris L./ Pinheiro-silvestre Origem Regiões frias da Europa e Ásia, incluindo as zonas de maior altitude do Sul da Europa. Distribução da espécie em Portugal Esta espécie é considerada espontânea nas Serras do Gerês e da Estrela aparecendo ainda nas cotas mais altas das Serras da Peneda, Larouco, Cabreira, Padrela, Marão, Montesinho, Nogueira e Montemuro. Caracterização da espécie Conífera monoica muito rústica, de folha perene e de luz. Longevidade: 300-500 anos. Altitude: varia desde os 500 aos 2000 m. Clima: suporta bem o frio, mesmo que muito intenso e alguma secura mas é sensível à neve húmida e aos golpes de vento. Solos: vegeta bem em todo o tipo de solos, mesmo nos delgados e pobres não suporta solos turfosos e muito compactos, preferindo os ligeiros e ácidos. Termo de REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 195 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português Pinus sylvestris L./ Pinheiro-silvestre explorabilidade: entre os 60 e os 80 anos. Copa: piramidal nos exemplares mais novos, arredondada e larga nos mais velhos. Tronco: reto e cilíndrico, podendo manifestar desramação natural quando instalada em maciços densos e apresentar-se limpo até grande altura; pode atingir 20-40 m de altura. Ramos: nas árvores jovens, em geral, regularmente verticilados, glabros e verde-amarelados; nas mais velhas a ramiicação ocorre na parte superior, e são castanho-acinzentados. Ritidoma: issurado em placas longitudinais irregulares, castanho avermelhadas ou castanho-acinzentadas na base do tronco, para cima esfoliando em escamas inas, vermelho-claras a alaranjadas. Folhas: acidulares, muito pequenas, aos pares, contorcidas, rígidas, verde-azuladas. Floração: na Primavera. Época de maturação: no Outono do ano seguinte. Idade de frutiicação: dá semente fértil a partir dos 20-30 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Utilizada no mobiliário rústico e modulado, travessas, postes, embalagens, paletes, na construção civil em estruturas e carpintarias de interiores e exteriores. Usada também na recuperação e proteção do solo. Prunus avium L./ Cerejeira-brava Origem Europa e Ásia. Distribução da espécie em Portugal Espécie autóctone, predominando no Norte e nas montanhas do Centro. Ocorre fundamentalmente em povoamentos mistos, podendo, também, ser cultivada como árvore de fruto, sobretudo na bordadura de terrenos agrícolas. Caracterização da espécie Espécie monoica bastante plástica, de folha caduca, de meia-luz quando jovem e posteriormente de luz. Longevidade: inferior a 100 anos. Altitude: varia desde o nível do mar até aos 1000 m. Clima: é resistente às baixas temperaturas invernais e às geadas mas sensível ao vento. Solos: não tolera o encharcamento supericial, preferindo os solos profundos, frescos e bem arejados, podendo também ocorrer em solos medianamente ácidos e mais secos, não muito pobres. Termo de explorabilidade: entre os 50-60 anos. Copa: larga. Tronco: retilíneo e bem desenvolvido quando em povoamentos, outras vezes apresentando frequentemente defeitos na morfologia do fuste; pode atingir os 20-30 m de altura. Ramos: ascendentes ou quase horizontais; raminhos jovens glabros, avermelhados superiormente. Ritidoma: liso, cinzento-avermelhado, brilhante, com ilas horizontais de lentículas, destacando-se em tiras, ou tornando-se posteriormente issurado. Folhas: simples, ovadas a oblongo-obovadas, acuminadas, margens crenadoserradas com dentes profundos e obtusos. Glabras e baças na página superior, com pubescência persistente nas nervuras da página inferior. Pecíolo com duas glândulas conspícuas avermelhadas junto ao limbo. Floração: ocorre na Primavera, a partir de Abril/Maio. Época de maturação: ocorre no início do Verão. Idade de frutiicação: a partir de 8-10 anos. Propagação: vegetativa ou por semente. Utilização da espécie Utilizada em mobiliário maciço e de estilo, torneados, escultura, caixas, marchetaria, instrumentos musicais, bengalas, cabos de cutelarias e folheado precioso. Os frutos são usados quer para consumir diretamente quer na indústria alimentar, nomeadamente no fabrico de compotas e de aguardente. São também um ótimo alimento para a fauna silvestre. Pseudotsuga menziesii Franco/ Pseudotsuga 196 Origem Região Oeste da América do Norte. Distribução da espécie em Portugal Introduzida nos meados do Século XIX, ocorre principalmente no Norte (Serras de Bornes, Padrela, Marão e Gerês) e Centro do país na Serra da Estrela, designadamente nas Penhas Douradas e Manteigas. Caracterização da espécie Espécie conífera monoica, rústica, de folha perene, de meia-luz. Longevidade: superior a 1000 anos. Altitude: a partir dos 700 m, podendo chegar aos 1600 m. Clima: é extremamente sensível ao vento e às geadas tardias. Solos: prefere os ligeiros, siliciosos, frescos e profundos, mesmo se pedregosos, sendo de evitar os húmidos, os excessivamente compactos e os calcários. Termo de explorabilidade: 50-75 anos. Copa: cónica ou piramidal ao princípio, tornando-se depois arredondada ou achatada. Tronco: geralmente direito e colunar, podendo atingir alturas muito superiores a 50 metros. Ramos: irregularmente verticilado, de cor amarela ou glauca, com cicatrizes foliares elípticas ligeiramente salientes e pubescentes. Ritidoma: quando jovem apresenta-se REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Pseudotsuga menziesii Franco/ Pseudotsuga liso, acinzentado, com bolsas de resina; depois ica escuro, castanho-avermelhado, gretado por profundas issuras, muito espesso e rugoso. Folhas: aciculares, lineares, obtusas ou pontiagudas, muito maleáveis, com 2-3,5 cm, de cor verde escura na página superior e com duas faixas brancas de estomas e dois canais resiníferos na página inferior. Floração: dá-se na Primavera, a partir de Março/Abril. Época de maturação: ocorre no Verão, normalmente em Agosto/Setembro. Idade de frutiicação: inicia-se aos 10 anos, mas apenas aos 2030 as sementes são de boa qualidade. Só a partir desta idade a produção de semente é abundante, mas em intervalos de 2 a 3 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie A madeira de anel estreito é utilizada no mobiliário de interiores e engradados. É ainda utilizada em laminados, lamelados, embalagens, paletes e aglomerados. Origem Europa Mediterrânica Ocidental. Distribução da espécie em Portugal Espécie autóctone em Portugal; adquire maior importância nas zonas continentais, de inluência ibérica e mediterrânica. Encontra-se de Trás-os-Montes ao Algarve, com maior presença nas regiões a sul do Tejo. Caracterização da espécie Espécie monoica de folha perene e de meia-luz. Longevidade: 500-700 anos. Altitude: até aos 1500 m. Clima: muito resistente às temperaturas elevadas, à secura, ao vento e ao frio. Solos: desenvolve-se bem em todo o tipo de solos. Nos solos pobres e esqueléticos, porém a instalação artiicial de povoamentos através de plantações tem mostrado, com muita frequência, elevadas taxas de insucesso. O grande desenvolvimento inicial da raiz principal pode, por isso, nestas situações, tornar mais aconselhável o recurso à sementeira (desde que outros fatores desfavoráveis, como a presença de roedores, sejam controlados) do que à plantação. Termo de explorabilidade: entre os 110 e os 150 anos, tendo como principal objetivo a produção de lenho/fruto em regime de alto fuste. Copa: ampla e arredondada. Tronco: direito ou ligeiramente torcido, geralmente com 15-20 m de altura, podendo alcançar os 25 m. Ramos: os principais são eretos, frequentemente originando-se na região inferior do tronco; os raminhos são estreitos, castanho-acinzentados e tomentosos. Ritidoma: não suberoso (liso), acinzentado, depois estalado e gretado, castanho enegrecido. Folhas: simples, ásperas e coriáceas, persistindo 2 a 3 anos, de forma muito variável, desde lanceoladas a elípticas, as jovens serradas ou serrilhadas a dentado-espinhosas, as adultas de inteiras a dentadas ou serradas, verde-escuro na página superior, esbranquiçadas e tomentosas na página inferior. Floração: na Primavera (Abril/Maio). Época de maturação: no Outono (Outubro/Novembro). Idade de frutiicação: inicia-se aos 12-15 anos, tornando-se abundante a partir dos 50 até aos 150 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Utilizada em mobiliário, revestimento de pisos, carroçaria rural, cabos de ferramentas e de cutelarias. Também muito procurada para as lareiras domésticas. A sua presença, nomeadamente através da Ação benéica da folhada, contribui para o aumento da fertilidade e a melhoria das características físico-químicas do solo. É ainda uma espécie com elevado valor sob os pontos de vista ecológico e ambiental no contexto da Península Ibérica, nomeadamente devido aos benefícios que induz em termos de biodiversidade e de combate à desertiicação. A produção de fruto assume especial importância no nosso País, particularmente na alimentação do porco preto em pastoreio (montanheira). NOTAS Quercus ilex L./ Azinheira Quercus robur L/ Carvalho-alvarinho Origem Europa e Ásia Ocidental. Distribução da espécie em Portugal Espécie autóctone em Portugal, encontra-se essencialmente nas zonas do Norte e Centro do país, com maior inluência atlântica, desde o Minho até Leiria, existindo ainda exemplares dispersos onde continue a manifestar-se alguma inluência atlântica (Beiras e Trás-os-Montes). Caracterização da espécie Espécie monoica, de crescimento lento, folha caduca, de meia-luz. Longevidade: 5001000 anos. Altitude: desde o nível do mar até os 1000 m. Clima: é bastante resistente ao vento e muito sensível às geadas tardias. Solos: necessita de solos profundos e frescos, bons níveis de humidade. Termo de explorabilidade: entre 90-120 anos, conduzida em alto fuste. Copa: ampla, arredondada e mais ou menos regular. Tronco: retilíneo em povoamento, podendo atingir 40-50 m de altura. Ramos principais: com REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 197 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português Quercus robur L/ Carvalho-alvarinho origem na região inferior-média do tronco, sólidos e torcidos; raminhos inicialmente verdes acastanhados, pubescentes, e por im acinzentados e glabros. Ritidoma: acinzentado e liso, tornando-se grosso, pardo e escamoso-gretado. Folhas: alternas, simples, de elípticas a obovadas, glabras, base em forma de coração e auriculada, verde escura na página superior e verde clara na página inferior. Floração: na Primavera (Abril/Maio). Época de maturação: no Outono. Idade de frutiicação: aos 50-60 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Utilizada para carpintaria de limpos interiores e exteriores, móveis maciços, contraplacados, folheados, painéis e folhas decorativas, construção naval, carroçaria de transporte, revestimento de pisos, talha e escultura, tanoaria de envelhecimento/ enobrecimento. Madeira muito procurada para aquecimento doméstico e industrial. Devido à quantidade de taninos que possui, a sua casca é utilizada para curtir peles e couros. O fruto é utilizado na alimentação de animais. Quercus rubra L./ Carvalho-americano Origem América do Norte. Distribução da espécie em Portugal Esta espécie encontra-se principalmente no Entre Douro e Minho, Trás-os-Montes, Beiras e Douro Litoral. Caracterização da espécie Espécie monoica de crescimento rápido, plástica, folha caduca, inicialmente pouco exigente em luz, tornando-se posteriormente muito exigente. Longevidade: cerca de 300 anos. Altitude: desde o nível do mar até aos 1300 m. Clima: resistente ao frio, às geadas tardias e ao calor [9]. Solos: desenvolve-se em qualquer tipo de solo exceto nos sujeitos a encharcamento [9]. Termo de explorabilidade: entre 60 e 80 anos, recorrendo a um regime de silvicultura “dinâmica”; num regime de silvicultura “clássica”, esse termo corresponderá aos 70-80 anos. Copa: inicialmente cuneiforme, tornando-se mais tarde ampla e arredondada. Tronco: retilíneo em povoamento, atinge os 25-30 m de altura. Ramos principais: direitos, dispostos radialmente. Ramiicação pouco densa. Ritidoma: liso durante muito tempo, apresentando com a idade um súber com sulcos longitudinais não muito profundos. Folhas: alternadas, simples, grandes, muito recortadas, com lóbulos muito agudos não sinuosos, ponta ina e maleável, glabras, verde-mate na página superior e com pubescência nas axilas da página inferior; base em cunha e avermelhada. Pecíolo amarelado. Floração: na Primavera (Maio). Época de maturação: no Outono do 2º ano. Idade de frutiicação: poderá atingir o máximo de produção a partir dos 50 anos; no entanto, inicia uma frutiicação regular a partir dos 25 anos. As melhores produções de fruto ocorrem em intervalos de 2-5 anos. Propagação: por semente. Utilização da espécie Utiliza-se em estruturas e carpintaria de interiores e exteriores devido à sua robustez e inura, mobiliário estrutural e rústico, revestimento de pisos, carroçaria de transporte, construção naval e travessas de caminho-de-ferro. Os frutos são muito apreciados pelos animais. Possui também um grande valor ornamental devido principalmente à tonalidade que a folhagem adquire no Outono. Quercus suber L./ Sobreiro 198 Origem Região do Mediterrâneo Ocidental e costa atlântica da Península Ibérica. Distribução da espécie em Portugal Espécie autóctone, existindo em todo o território português, exceto nas regiões montanhosas ou planálticas mais frias do Norte e Centro, nas regiões salinas junto ao litoral e nas regiões fronteiriças do Centro e Sul, por serem zonas de acentuada aridez e continentalidade. As maiores manchas contínuas de montado de sobro encontram-se distribuídas pelo Ribatejo, Alentejo Litoral e Central e Algarve. Caracterização da espécie Espécie monoica de folha perene, de meia-luz. Longevidade: 300-500 anos (muito inferior quando sujeita a descortiçamento). Altitude: abaixo dos 400 m, ainda que possa ir até aos 600-700 m de altitude, desde que não se atinjam temperaturas críticas. Clima: é muito sensível às geadas e apresenta boa resistência à secura estival [8]. Solos: pouco exigente quanto ao solo, não suportando os solos excessivamente compactos, encharcados e os que apresentam calcário ativo. Contudo, como acontece com a azinheira, também a constituição de povoamentos de sobreiro, através de plantações tem revelado elevadas de insucesso, particularmente em áreas onde a REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Quercus suber L./ Sobreiro fertilidade do solo e a secura (frequentemente associadas a solos delgados) comecem a tornar-se limitantes. Assim, e devido ao facto de nesta espécie se veriicar também um grande desenvolvimento inicial da raiz principal, pode tornar-se igualmente mais favorável, em muitas situações, o recurso à sementeira. Termo de explorabilidade: entre 110 e 130 anos, tendo como principal objetivo a produção de cortiça/lenho. Copa: ampla e irregular. Tronco: bastante grosso com tendência a ramiicar a baixa altura, no entanto a árvore pode atingir os 15-20 m de altura. Ramos: baixos, sólidos e torcidos, raminhos concentrados na extremidade dos ramos, tomentosos e verdeacinzentados. Ritidoma: suberoso, grosso e profundamente gretado, cinzento-escuro, tornando-se liso e amarelado ou avermelhado nos troncos e ramos descortiçados. Folhas: coriáceas, de lanceoladas a elípticas, verde-escuras e glabrescentes na página superior, esbranquiçadas e tomentosas na página inferior. Pecíolo tomentoso. Floração: na Primavera (Abril a Junho). Época de Maturação: anual, em três etapas: no início de Setembro caem as primeiras bolotas, temporãs, sendo as maiores; em Outubro/ Novembro, acontece a produção mais forte, das secundeiras ou medianas; em inais de Janeiro, amadurecem as tardias. Idade de Frutiicação: aos 15-20 anos. Propagação: por semente. Utiliza-se em construções rurais, marcenaria e equipamentos agrários rudimentares. Usada também como combustível. A utilização principal é a produção de cortiça. Matéria-prima com características especíicas de excelência, grande versatilidade, usada para diversos ins industriais tais como os tradicionais: fabrico de rolhas, artigos de pesca e apicultura, isolantes térmicos e sonoros e componentes do calçado. Nos últimos anos está a ser utilizada na indústria da moda do vestuário e acessórios. Os frutos, dado que o seu amadurecimento é gradual, tornam-se muito importantes na alimentação dos animais, nomeadamente porco preto em regime de montanheira. Em termos ecológicos e ambientais – designadamente no que respeita à biodiversidade e ao combate à desertiicação - é uma espécie considerada altamente valiosa no contexto europeu. Fonte: Regiões de proveniência Portugal (2012) http://www.icnf.pt/portal/lorestas/gf/ps/resource/doc/reg-prov/reg-prov12 NOTAS Utilização da espécie Diante de uma diversidade lorestal única o Estado nacional procura minimizar e controlar os impactos do homem. Assim foram acionados planos de ação para a conservação de habitats classiicados, a conservação de espécies da lora e da fauna protegidas, a conservação de recursos genéticos, o suporte à caça e conservação das espécies cinegéticas, o suporte à silvo pastorícia e à apicultura, o suporte à pesca em águas interiores e o enquadramento e valorização da paisagem (Ministério da Educação, 2006). Apesar da importância singular de cada um destes planos existe uma preocupação maior com medidas para diminuir a área ardida e o combate aos incêndios16 17. Em 1965, existiam em Portugal cerca de 2.969.000 hectares arborizados, correspondentes a 33% do território Continental. Os incêndios ocorridos eram poucos e facilmente combatidos pelas populações locais. Na década de 50 e 60, ardiam em média cerca de 5000 hectares por ano (Ministério da Educação, 2006). Na última década os incêndios incrementaram-se não só em Portugal como em outros países pertencentes ao “Clube do Fogo” (Espanha, França, Itália e Grécia) que se destacam com o maior número de ocorrências todos os anos. Desde meados dos anos 90 ocorrem anualmente, em média, mais de 25000 incêndios. Só em 2005 registaram-se mais de 36000 ignições (Ministério da Educação, 2006). Segundo 16 MOREIRA N., BORGES A., MACHADO A., “Métodos de aproveitamento energético de biomassa florestal”, Comunicações do Seminário Novas tecnologias na floresta, Ordem dos Engenheiros, Matosinhos, 2010. 17 VALLEJO, V., ARONSON, J. e BAUTISTA, S., Land Restoration to Combat Desertification, CEAM, Valência, 2010. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 199 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português Pinto18 a proporção de área ardida em Portugal é de cerca de 300.000 hectares. As Zonas de Intervenção Florestal - ZIF arderam mais do que o resto do país em 2007, 2010 e 201219. Hoje a área ardida ultrapassa os 900.000 hectares. Esta situação coloca em debate a sustentabilidade lorestal20. As empresas associadas da Associação da Indústria Papeleira - CELPA levam a cabo ações de silvicultura para prevenção de incêndios que consistem no controlo de vegetação, limpeza de caminhos e aceiros e manutenção e construção da rede viária e divisional. Em 2012, estas ações incidiram sobre uma área de quase 22 mil hectares, ou seja, 12% da área de loresta das empresas associadas e representaram um encargo de 2,3 milhões de euros21. Todos parecem concordar que se deve apostar cada vez mais na prevenção eicaz dos fogos lorestais e na gestão sustentável da loresta, mas quando fazemos um balanço da cobertura feita pelos média à última época de incêndios, o espaço (na imprensa) e o tempo (nas TV e rádios) dado ao combate foi muito superior ao dado à prevenção22. O Relatório Living Forests da WWF diz-nos que atualmente o mundo tem lorestas suicientes e não tem necessidade de mais conversão de lorestas naturais. Porém, esse já não será o caso após 2030, quando a população mundial ultrapassar os 9 mil milhões de indivíduos23. O desenvolvimento sustentável das lorestas não pode ser comprometido pelos avanços da sociedade e do homem24. Para manter as gerações vindouras com um brinde verde é necessário preservar desde já o nosso bem mais natural, a loresta, quer no ordenamento quer na gestão lorestal (Ministério da Educação, 2006), em Portugal e no mundo. 2.1 Esforços legais do Estado Nacional O progresso da sociedade humana fez-se pela subtração da loresta25. A desarborização e rearborização marcaram uma ação modeladora e, muitas vezes, destruidora do próprio homem dado que constituem a maior reserva estratégica de habitats, de biodiversidade e de património genético do planeta26. Pela importância que representa quer na vida humana quer na economia nacional, a loresta conta para 12% do Produto Interno Bruto (PIB) da indústria, 12% do emprego na indústria, 200 18 PINTO, T. et al., “Recolha de Biomassa Florestal: Avaliação dos Custos e Tempos de Trabalho”, Silva Lusitana, vol. 21, n. especial, 2013, pp. 163-176. 19 AZEVEDO, J.C., Florestas, ambiente e Sustentabilidade. Uma Abordagem Centrada nos Serviços de Ecossistema das Florestas do Distrito de Bragança. Ciclo de Conferências: A Floresta. Instituto de Estudos Académicos para Seniores. Academia das Ciências de Lisboa, Lisboa, 15 de Novembro de 2011, 2012. AZEVEDO, J.C., PEREIRA, A.H. e PINTO, M.A., “Forest Landscape Ecology and Global Change: an Introduction”, Azevedo, J.C., Pereira, A.H. e Pinto, M.A. (eds.), Forest landscapes and global change: challenges for research and management, Springer, 2014, pp. 1-28. 20 COSTA, R., BRAGANÇA, H. e MACHADO, H., Os últimos 75 anos de investigação para o melhoramento do castanheiro em Portugal, Agrorrural - Contributos Científicos, 2011, pp. 915-926. 21 GOES, F., 2014. Disponível em: http://www.icnf.pt/portal/florestas/prag-doe/resource/doc/gonip-plat/seminar14/impact-gorg-euc 22 AZEVEDO, J.C., PEREIRA, A.H. e PINTO, M.A., “Forest Landscape Ecology and Global Change: an Introduction”, cit. 23 SARMENTO, E.M. e DORES, V., “Políticas Públicas de Apoio à Fileira Florestal em Portugal”, Silva Lusitana, vol. 22, n. 1, 2014, pp. 117-134. 24 SARMENTO, E.M. e DORES, V., “Políticas Públicas de Apoio à Fileira Florestal em Portugal”, cit. 25 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, Guião de Educação Ambiental: conhecer e preservar as florestas, 2006. Disponível em: http://www.icnf.pt/ portal/agir/resource/doc/sab-ma/florest/guia-florestas. 26 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, Guião de Educação Ambiental: conhecer e preservar as florestas, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria 10% das exportações e 5,3% do Valor Acrescentado Bruto (VAB). Por estes números se percebe que não é um segmento a subvalorizar ou abater. Trata-se de uma quota de mercado com um volume de negócios anual de 8.000 milhões de euros e um VAB de 2.000 milhões de euros. Na Silvicultura, a produção anual é de 1.000 milhões de euros e o VAB é de 650 milhões de euros. Atualmente existem 3 grupos nacionais no ranking global das 100 maiores empresas mundiais das indústrias lorestais, de papel e de embalagem27. Neste enquadramento a CELPA representa o conjunto de produtores portugueses de pasta para papel e de papel. Em 2012, as empresas associadas da CELPA produziram 2,5 milhões de toneladas de pasta de ibra virgem para papel (100% total nacional) e 2,1 milhões de toneladas de papel de vários usos (o equivalente a 85% do total nacional), tornando Portugal no terceiro maior produtor europeu de pastas químicas e no maior produtor europeu de papel ino não revestido28. Estes valores inanceiros parecem extremamente importantes na economia nacional, no entanto, o Estado português parece não apresentar uma preocupação visível sobre as lorestas. Não tem criado políticas organizacionais, ou permitido incentivos iscais ou outros, às empresas no decurso da sua atividade para que não agridam o meio ambiente. Além das normas de gestão ambiental (ISO 14000) e de responsabilidade social (ISO 26000) o Estado português parece querer passar o seu papel ético e responsável para a alçada das empresas, substituindo-as como agentes atuantes na preservação da fauna e da lora nacional. d. “Promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efetivação dos direitos económicos, sociais e culturais mediante a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais; NOTAS Este papel de substituição do Estado não é possível de ser executado á luz da atual lei fundamental do país. Pode ler-se no artigo 9º da Constituição da República Portuguesa que é tarefa elementar do Estado entre outras as seguintes: e. Proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e o ambiente, e assegurar um correto ordenamento do território”. O próprio Estado impôs-se a si próprio um papel puramente iscalizador e legislativo. No entanto, quer num quer noutro, está a revelar debilidades não só para com a loresta nacional como para com o planeta e os últimos acordos ambientais ratiicados, como por exemplo a Cimeira de Paris decorrida em Dezembro de 2015. A sociedade percebe o efeito da sua ação ambiental mas em determinadas circunstancias nada faz para a travar ou minorar. O papel do estado é crucial para manter essa obrigatoriedade. Através da lei o Estado realizou um esforço para decretar sobre estas matérias. Começou por estabelecer regras, ainda que por imposição comunitária, para impedir a poluição das águas e do ar, o manuseamento de produtos químicos e perigosos, combater o ruído e o despejo inapropriado de resíduos perigosos. O impacto economicistas destas medidas tardaram a fazer aparecer diretivas de proteção da fauna e da lora. Contudo desde 1995 existe a punição legal para os agressores ao ambiente. Com a revisão do Código Penal (Decreto-Lei n. 48/95 de 15 de Março), o ambiente passa a ser diretamente tutelado do ponto de vista jurídico-penal. Apa27 SARMENTO, E.M. e DORES, V., “Políticas Públicas de Apoio à Fileira Florestal em Portugal”, cit. 28 GOES, F., 2014. Disponível em: http://www.icnf.pt/portal/florestas/prag-doe/resource/doc/gonip-plat/seminar14/impact-gorg-euc REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 201 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português recem os chamados “crimes ecológicos”: crimes de “Danos contra a Natureza” (artigo 278.º) e crime de “Poluição” (artigos 279.º e 280.º). Em Portugal não são muitos os casos em que existe processo no âmbito de um crime ecológico ou contra a natureza. O mais recente exemplo ocorreu em inais de 2014 com um foco da bactéria legionela na zona de Alverca, concelho de Vila Franca de Xira. Deste surto de infeção morreram mais de uma dezena de pessoas tendo sido hospitalizadas mais de duas centenas. A origem desta infeção pode estar relacionada com as torres de refrigeração da empresa Adubos de Portugal, que sofreu uma inspeção por crime ambiental e pode culminar num processo de crime ambiental, por se tratar de um problema de saúde pública, mas que até ao momento se encontra em suspenso nos tribunais. A justiça parece lenta, a lei criminal pouco eicaz e a atuação do Estado nacional precária face às necessidades. No âmbito do direito administrativo o Estado português parece exonerar a sua responsabilidade e transportá-la para os particulares, embora as autarquias continuem a absorver uma parcela da gestão e administração legal dos espaços lorestais, condicionadas pelas leis emanadas pelo Estado. 2.2 Apoios financeiros através de Programas e Fundos Com a entrada de Portugal na atual União Europeia os fundos desde então recebidos têm sido canalizados para várias frentes na atuação estratégica do Estado português. Entre as diversas aplicações inanceiras encontra-se o setor lorestal. A parcela de dinheiro recebida foi aplicada, resta saber onde, por quem e, em que montantes, pois há ainda muito por fazer face aos valores avultados já recebidos. Entre o período de 1986 e 2011 Portugal recebeu 80,9 mil milhões de euros só em fundos estruturais e de coesão. Até inal do ano passado, ano em que termina o QREN (Quadro de Referência Estratégica Nacional, o programa de apoio em vigor), o valor recebido rondou os 97 mil milhões de euros. As prioridades nem sempre foram respeitadas e os interesses nacionais menos ainda. Grande parte dos fundos foi aplicada nas vias rodoviárias à custa da destruição das pescas, da diminuição das quotas leiteiras, do decréscimo das explorações agrícolas, da falta de aproveitamento da extensão no nosso mar e das pescas e, de uma ineiciente distribuição pelas explorações agrícolas quer para jovens ou agricultores sénior. Paralelamente com alguma falta de inanciamento nestas áreas, os beneiciários dos fundos deparam-se com uma realidade tão ou mais complexa de ultrapassar, o volume de burocracia instalada que quase implicava conhecimentos de nível superior. A imensidão de formulários, a sua extensão e profundidade bem como os prazos deinidos traduziram mais entraves do que soluções aos seus beneiciários e assim ajudas ao Estado nacional. Concretamente ao nível lorestal preparamo-nos para um novo Programa de Desenvolvimento Rural (PDR), para o período 2014/2020, o qual contempla a atribuição de fundos da Política Agrícola Comum (PAC) e de futuros Orçamentos do Estado a ações de investimento nas lorestas. A estratégia para desenvolvimento rural entre 2014 e 2020 assenta em três objetivos que vão desde a agricultura à loresta: 1. Desenvolver a produção agrícola e lorestal sustentável em todo o território nacional; 202 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria 2. Aumentar a concentração da produção e da oferta; 3. Criação e distribuição de valor equitativamente ao longo da cadeia de valor do setor agroalimentar. Para cumprir estes objetivos são requeridas três missivas operacionais (quadro n. 5): Quadro n. 5. Missivas operacionais. Objetivos principais Competitividade Privilegiar as opções produtivas da iniciativa privada com vista à criação de valor acrescentado. Organização estrutural Promover o aumento da dimensão e abrangência das organizações de produtores e estruturas de concertação ao longo da cadeia alimentar. Sustentabilidade Promover boas práticas e utilização sustentável dos recursos e a valorização dos territórios rurais. Objetivo transversal Simpliicação Procurar reduzir medidas e simpliicar processos Fonte: adaptado de programa de desenvolvimento rural 2014-2020, documento de orientação29 Quadro n. 6. Linhas de atuação para atingir as missivas operacionais NOTAS Para se atingirem estes objetivos privilegiam-se as seguintes linhas de atuação (instrumentos) (quadro n. 6): - Fomentar o investimento nas explorações agrícolas e empresas agroindustriais, através do aumento da diversidade e competitividade dos produtos, da redução de custos de produção, do incremento do valor acrescentado e do estímulo ao regadio; - Fomentar a produção agrícola, acréscimo de valor e de qualidade; - Jovens agricultores, através do apoio a instalação e ao investimento; - Gestão de risco, promovendo os sistemas de seguros agrícolas e os fundos mutualistas, e a sua universalidade; - Apoio ao investimento e gestão na loresta privilegiando sistemas de certiicação Competitividade Organização estrutural - Promover a autorregulação, através do apoio as organizações interproissionais Sustentabilidade - Nas zonas desfavorecidas, através do apoio a manutenção da atividade agrícola; - Práticas ambientais, através do apoio a práticas agrícolas ou lorestais que contribuam para a melhoria do ambiente e conservação de recursos (agua, solo) de forma articulada com uma produção agrícola sustentável e competitiva; - Nas zonas rurais, através apoio ao investimento, com especial incidência na relação com o setor primário, que pode incluir opções como a diversiicação de atividades na exploração, comercialização de produtos agrícolas e o turismo rural; - Proteção e certiicação das lorestas; - Promover o regadio na sua dimensão de adaptação as alterações climáticas e no combate a desertiicação. Simpliicação - Reforço da eicácia através de critérios e prioridades claras (distinção clara entre prioridades e elegibilidades) - Reforço da eiciência através de menor número de medidas, claras, percetíveis e abrangentes e da desburocratização (procedimentos de candidatura, contratação, pagamento e controlo simpliicados, percetíveis e com calendários claros). Fonte: adaptado do programa de desenvolvimento rural 2014-2020, documento de orientação30 29 MINISTÉRIO DA AGRICULTURA DO MAR DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, 2002, pp. 29-30. Disponível em: http://www. portugal.gov.pt/pt/os-ministerios/ministerio-do-ambiente-ordenamento-do-territorio-e-energia/conheca-a-equipa/ministro/jorgemoreira-da-silva.aspx 30 MINISTÉRIO DA AGRICULTURA DO MAR DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 203 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português A aprovação do Decreto-Lei n. 96/2013 é uma medida de apoio à modernização agrícola e lorestal que tem por objetivo promover uma gestão adequada dos espaços e o desenvolvimento rural. Incentiva o associativismo de produtores lorestais a im de garantir esforços sobre um bem comum – a loresta. Permite uma participação e ligação mais ativas à atividade silvícola dos proprietários no sentido da biodiversidade e sustentabilidade da loresta portuguesa. O estado com esta lei relega para segundo plano a burocracia e a aposta na gestão dos povoamentos lorestais já constituídos, muito embora seja neste domínio que mais rapidamente se conseguem resultados, a curto e médio prazo, na garantia de bom desempenho ao nível das exportações de base lorestal (http://www.agroportal.pt/agronoticias/2014/01/02c.htm#.U4yd102UOzc). Ao nível da prevenção e punição do maior lagelo dos últimos anos, os incêndios e incendiários, o Estado nacional aumentou a verba destinada ao combate aos incêndios31, já que a área ardida em Matas Nacionais foi de 447 hectares e em Perímetros Florestais de 24 492 hectares em 201332. Figura n. 1. Matas nacionais e perímetros florestais com destaque para os que têm maior frequência de incêndios e mais área ardida Fonte: Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, 2013 Fonte: Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, 2013 204 31 ASSOCIAÇÃO DE PROMOÇÃO AO INVESTIMENTO FLORESTAL, 2014. Disponível em: http://www.cmjornal.xl.pt/cm_ao_minuto/detalhe/ associacao-de-promocao-a-investimento-florestal-duvida-de-investimento.html 32 INSTITUTO DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DAS FLORESTAS, 2013. Disponível em: http://www.tsf.pt/PaginaInicial/tag. aspx?tag=Instituto%20de%20Conserva%E7%E3o%20da%20Natureza%20e%20Florestas REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Com o Decreto-Lei n. 83/2014, de 23 de Maio de 2014 estabeleceram-se medidas e ações a desenvolver no âmbito do Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios, modiicando matérias relativas ao fogo técnico, à instrução do procedimento de contraordenação e à distribuição do produto das coimas. Com a última Portaria n. 352/2015, de 13 de Outubro de 2015 estabeleceram-se os termos e os critérios aplicáveis à avaliação dos incumprimentos de compromissos ou outras obrigações à conservação do solo, ao uso eiciente da água, às culturas permanentes tradicionais, ao pastoreio extensivo, ao mosaico agrolorestal e apoio agroambiental à apicultura através do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, abreviadamente designado por PDR 2020. Cumulativamente com a banca, com inanciamento direto, o ramo dos seguros garante outra forma de inanciamento, o indireto. A coniguração de inanciamento dá-se com a cobertura de danos provocados pelo insucesso acidental ou por destruição do povoamento em áreas lorestais objeto de inanciamento público. Devido à sua extrema importância como instrumento económico impulsionador de sistemas de gestão lorestal equilibrados, é necessário a construção de um seguro lorestal capaz de abranger não só povoamentos beneiciados por inanciamentos governamentais como também todos os restantes com ou sem gestão até então implementada34. 3 NOTAS Além dos apoios do Estado provenientes de fundos estruturais também as instituições de crédito nacionais promovem inanciamento para acesso ao apoio lorestal, tais como o Banco Português de Investimento (BPI), Crédito Agrícola (CA), Caixa Geral de Depósitos, Finibanco, Millenium, Montepio e Santander-Totta33. Conclusões A diversidade e antiguidade da loresta portuguesa permitiram que a mesma ao longo dos tempos passasse por alterações sucessivas e variadas. A multiplicidade das espécies existentes, face a outras que já não existem, demonstra a evolução temporal que a mesma teve ao longo dos séculos. O homem é a variável que mais interferiu nessa renovação. A sua vivência em sociedade deixou marcas na loresta que ainda hoje se sentem. A evolução da sociedade fez com que o homem necessitasse de utilizar a loresta, e esta, por ação humana, foi sofrendo degradação constante, desde o impacto ambiental às queimadas, à erosão dos solos e outras tantas ações que se repercutiram ao longo dos anos associadas às atividades económicas. Como resultado o Estado nacional realizou um conjunto de intervenções legislativas e promotoras para fortalecer e devolver à loresta o que lhe foi retirado. Os cidadãos estão mais alertas mas também se encontram, economicamente, mais fragilizados para ajudar na manutenção de uma loresta limpa, segura e com valor nacional. Cabe ao Estado distribuir mais e melhor os fundos de apoio e criar mais e prosperas leis. Potenciar uma iscalização mais abundante, nalguns casos camulada, para permitir uma investigação mais apurada e perseverante para diminuir drasticamente o número e a extensão dos incêndios na mata e loresta portuguesa. 33 FLORESTAR, 2007. Disponível em: http://naturlink.sapo.pt/Eventos/Visitas-e-Actividades/content/Florestar-Portugal-2014?bl=1 34 FLORESTAR, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 205 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português 4 Bibliografía AFN, 5º Inventário Florestal Nacional. Apresentação do Relatório Final, Setembro 2010. ASSOCIAÇÃO DE PROMOÇÃO AO INVESTIMENTO FLORESTAL, 2014. Disponível em: http:// www.cmjornal.xl.pt/cm_ao_minuto/detalhe/associacao-de-promocao-a-investimentolorestal-duvida-de-investimento.html AZEVEDO, J.C., Florestas, ambiente e Sustentabilidade. Uma Abordagem Centrada nos Serviços de Ecossistema das Florestas do Distrito de Bragança. Ciclo de Conferências: A Floresta. Instituto de Estudos Académicos para Seniores. Academia das Ciências de Lisboa, Lisboa, 15 de Novembro de 2011, 2012. AZEVEDO, J.C., PEREIRA, A.H. e PINTO, M.A., “Forest Landscape Ecology and Global Change: an Introduction”, Azevedo, J.C., Pereira, A.H. e Pinto, M.A. (eds.), Forest landscapes and global change: challenges for research and management, Springer, 2014. BARBOSA, C.M.S.R., “A biodiversidade na loresta: políticas vs. visão dos proprietários”, Dissertação de Mestrado em Ecologia, Biodiversidade e Gestão de Ecossistemas, Universidade de Aveiro Departamento de Biologia, 2009. BARROS, H., Economia Agrária, col. A Terra e o Homem, n. 27, Livraria Sá da Costa, Lisboa, 1954. BENTO-GONÇALVES, A., VIEIRA, A. e LOURENÇO, L., “A cartograia de suporte da arborização dos baldios no Noroeste de Portugal Continental na 1ª metade do Século XX”, Trabalho apresentado em IV Simpósio Luso-Brasileiro de Cartograia Histórica (IVSLBCH). Territórios: documentos, imagens e representações, In Atas do IV Simpósio Luso-Brasileiro de Cartograia Histórica (IVSLBCH), Territórios: documentos, imagens e representações, Porto, 2011. CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA PORTUGUESA. Disponível em: http://www.parlamento.pt/ Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx COSTA, J.C.C., “Fafe e a alternativa lorestal. A Floresta, um instrumento de revitalização dos espaços rurais marginais”, Dissertação de Mestrado em Geograia - Dinâmicas Espaciais e Ordenamento do Território, Faculdade de Letras da Universidade do Porto, 2000. COSTA, R., BRAGANÇA, H. e MACHADO, H., Os últimos 75 anos de investigação para o melhoramento do castanheiro em Portugal, Agrorrural - Contributos Cientíicos, 2011. DECRETO-LEI n. 124/2006, de 28 de Junho. DECRETO-LEI n. 83/2014, de 23 de Maio. DECRETO-LEI n. 96/2013 de 19 de Julho. DECRETO-LEI n. 48/95 de 15 de Março. 206 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria DEVY-VARETA, N. e ALVES, A.A.M., “Os avanços e os recuos da loresta em Portugal - da Idade Média ao Liberalismo”, Floresta e Sociedade. Uma história em comum. Árvores e Florestas de Portugal vol VII, Edição Público/FLAD, 2007. DEVY-VARETA, N., A Floresta no Espaço e no Tempo em Portugal. A arborização da Serra da Cabreira, Tese de doutoramento, Faculdade de Letras, Porto, 1993. DGF, Inventário Florestal Nacional. Portugal Continental, 3ª Revisão, Direcção Geral das Florestas, Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, Lisboa, 2001. DGRF, Inventário Florestal Nacional (2005 – 2006), Resultados preliminares, Julho de 2006, 2006. DGRF-DIRECÇÃO-GERAL DOS RECURSOS FLORESTAIS, Estratégia Nacional para as Florestas, Imprensa Nacional Casa da Moeda, Lisboa, 2007. DIRECÇÃO GERAL DAS FLORESTAS, Florestas de Portugal, Lisboa, 2000. DIRECÇÃO-GERAL DOS RECURSOS FLORESTAIS, Florestas de Portugal, Lisboa, edição e publicação DGRF, 2000. DIRECÇÃO-GERAL DOS RECURSOS FLORESTAIS, Estratégia Nacional para as Florestas, 2006. DIRECÇÃO-GERAL DOS RECURSOS FLORESTAIS, Estatísticas de ocorrências e de áreas ardidas (1980 – 2006), 2007. NOTAS DIRECÇÃO-GERAL DOS RECURSOS FLORESTAIS, Base de dados de ocorrências, 2007. EFI, 2007. Disponível em: http://www.ei.i/ine/resources/portugal.html ESTEVÃO, J.A., “A lorestação dos baldios”, Análise Social, Vol. XIX, Lisboa, 1983. FLORESTAR, 2007. Disponível em: http://naturlink.sapo.pt/Eventos/Visitas-e-Actividades/ content/Florestar-Portugal-2014?bl=1 GABINETE DE PLANEAMENTO E POLÍTICA AGRO ALIMENTAR, Agricultura Portuguesa. Principais indicadores, Lisboa, 2000. GEADAS, M.D.B. e BAPTISTA, M.P. (coords.), “Alentejo”, Panorama Florestal, ISA, DRAAL, Lisboa, 1999. GEADAS, M.D.B. e BAPTISTA, M.P. (coords.), “Algarve”, Panorama Florestal, ISA, DRAALG, Lisboa, 1999. GEADAS, M.D.B. e BAPTISTA, M.P. (coords.), “Beira Interior”, Panorama Florestal, ISA, DRABI, Lisboa, 1999. GEADAS, M.D.B. e BAPTISTA, M.P. (coords.), “Beira Litoral”, Panorama Florestal, ISA, DRABL, Lisboa, 1999. GEADAS, M.D.B. e BAPTISTA, M.P. (coords.), “Entre Douro e Minho”, Panorama Florestal, ISA, DREDM, Lisboa, 1999. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 207 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português GEADAS, M.D.B. e BAPTISTA, M.P. (coords.), “Ribatejo e Oeste”, Panorama Florestal, ISA, DRARO, Lisboa, 1999. GEADAS, M.D.B. e BAPTISTA, M.P. (coords.), “Trás-os-Montes”, Panorama Florestal, ISA, DRATM, Lisboa, 1999. GODINHO-FERREIRA P., AZEVEDO, A. e REGO, F., “Carta da Tipologia Florestal de Portugal Continental”, Silva Lusitana, n. 13, 2005. GOES, F., 2014. Disponível em: http://www.icnf.pt/portal/lorestas/prag-doe/resource/doc/ gonip-plat/seminar14/impact-gorg-euc GOMES, A.M.A., Fomento da arborização dos terrenos particulares. Planeamento para o Sul do Tejo, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1969. http://www.agroportal.pt/agronoticias/2014/01/02c.htm#.U4yd102UOzc http://www.icnf.pt/portal/lorestas/ifn/ifn5 INSTITUTO DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DAS FLORESTAS, 2013. Disponível em: http:// www.tsf.pt/PaginaInicial/tag.aspx?tag=Instituto%20de%20Conserva%E7%E3o%20 da%20Natureza%20e%20Florestas LIMA BASTO, E.A., A Propriedade Rústica, Separata dos Anais do Instituto Superior de Agronomia, Lisboa, 1942. LOPES, A.F.F., “The Economic Value of Portuguese Pine and Eucalyptus Forests”, A Work Project, presented as part of the requirements for the Award of a Masters Degree, Economics from the NOVA, School of Business and Economic, 2013. MACHADO, A.L.S., OLIVEIRA, E.C., RIBEIRO, E.M. e MOTA, J.A., “O valor de um processo de recuperação lorestal: aplicado na região Amazónica”, Encontro da Rede de Estudos Ambientais em Países de Língua Portuguesa, 2011. Disponível em: http://soac.unb.br/ index.php/ERLBEA/XIVERLBEA/paper/view/1175 MADUREIRA, L., MAGALHÃES, P., SILVA, P.G., MARINHO, C. e OLIVEIRA, R. “Economia dos Serviços de Ecossistema: Um guia para conhecer e valorizar serviços de agroecossistemas em áreas protegidas de Montanha”, Quercus - Associação Nacional de Conservação da Natureza, 2013. MAMAOT e ICNF, MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO MAR, DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E INSTITUTO DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DAS FLORESTAS, “6º Inventário Florestal Nacional - Áreas dos usos do solo e espécies lorestais de Portugal continental com 2010 como ano de referência - resultados preliminares - Fevereiro 2013”, 2013a. Disponível em: http://www.icnf.pt/portal/lorestas/ ifn/resource/icheiros/ifn/ifn6-res-prelimv1-1 MAMAOT e ICNF, MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO MAR, DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E INSTITUTO DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DAS FLORESTAS, “Ponto de Situação nacional das ZIF - caracterização e grandes números 208 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria - Abril 2013”, 2013b. Disponível em: http://www.icnf.pt/portal/lorestas/gf/zif/resource/ doc/zif/seia-13/pont-sit MENDES, A.S.C., “Financial instruments of forest policy in Portugal in the 80s and 90s”, EFI Forest Policy Research Forum: Cross-Sectoral Policy Impacts on Forests, 4-6 April, Sanvonlinna, 2002. MINISTÉRIO DA AGRICULTURA DO MAR DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, 2002. Disponível em: http://www.portugal.gov.pt/pt/os-ministerios/ministeriodo-ambiente-ordenamento-do-territorio-e-energia/conheca-a-equipa/ministro/jorgemoreira-da-silva.aspx MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, Guião de Educação Ambiental: conhecer e preservar as lorestas, 2006. Disponível em: http://www.icnf.pt/portal/agir/resource/doc/sab-ma/lorest/ guia-lorestas. MOREIRA N., BORGES A., MACHADO A., “Métodos de aproveitamento energético de biomassa lorestal”, Comunicações do Seminário Novas tecnologias na loresta, Ordem dos Engenheiros, Matosinhos, 2010. MOREIRA, F., CATRY, F., SILVA, S., REGO, F., Ecologia do Fogo e Gestão de Áreas Ardidas, ISA Press, Lisboa, 2010. PEREIRA, H.M., DOMINGOS, T., PEDROSO, C.M., PROENÇA, V., RODRIGUES, P., FERREIRA, M., TEIXEIRA, R., MOTA, R. e NOGAL, A., “Uma avaliação dos serviços dos ecossistemas em Portugal”, Ecossistemas e Bem-Estar Humano – Resultados da Avaliação para Portugal do Millennium Ecosystem Assessment, Capitulo 20, 2009. http://ecossistemas.org/ NOTAS NOGUEIRA, C.D.S., A Floresta Portuguesa, DGF Informação, Ano 1, n. 2, 1990. PINTO, T. et al., “Recolha de Biomassa Florestal: Avaliação dos Custos e Tempos de Trabalho”, Silva Lusitana, vol. 21, n. especial, 2013. PORTARIA, n. 352/2015, de 13 de Outubro QUINTANILHA, V., SILVA, E.J. e SILVA, J.M., Princípios Básicos de Luta Contra Incêndios na Floresta Particular Portuguesa, Direcção-Geral dos Serviços Florestais e Aquícolas, Porto, 1965. RADICH, M.C. e BAPTISTA, F.O., “Floresta e sociedade: Um percurso (1875-2005)”, Silva Lusitana, n. 13, 2005. RADICH, M.C. e ALVES, A.A.M., Dois Séculos de Floresta em Portugal, CELPA, Lisboa, 2000. RAMALHO, C.F.E. de S., Planeamento territorial no alto Alentejo a defesa da loresta contra incêndios sob o ponto de vista territorial, Dissertação de Mestrado em Engenharia Florestal, apresentado na Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro, 2013. REGIÕES DE PROVENIÊNCIA PORTUGAL (2012) PROJECTO – DEFOR INTERREG III B SUDOE DEFOR SO2/1.3/F64, “The contribution of research for the development and CompeREGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 209 Evolução da legislação ambiental no âmbito do Planeamento lorestal português titiveness of Southwest European forest sector”. Disponível em: http://www.icnf.pt/ portal/lorestas/gf/ps/resource/doc/reg-prov/reg-prov12 RELATÓRIO DA ADAPTAÇÃO DAS FLORESTAS ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS (2013) Disponível em: http://www.icnf.pt/portal/lorestas/ppf/resource/docs/alt-clima/rel-lorest-enaac SANDE SILVA, J., “A loresta nos usos e na cultura dos povos e da sociedade”, Floresta e Sociedade: uma história em comum, Árvores e Florestas de Portugal, n. 7, Lisboa, 2007. SARMENTO, E.M. e DORES, V., “Políticas Públicas de Apoio à Fileira Florestal em Portugal”, Silva Lusitana, vol. 22, n. 1, 2014. TERREAUX, J.P., “Résultats et pistes de recherche concernant la gestion de la forêt paysanne: aspects théoriques”, Économie et Sociologie Rurales, série D: n. 94-17D, Toulouse, 1994. VALLEJO, V., ARONSON, J. e BAUTISTA, S., Land Restoration to Combat Desertiication, CEAM, Valência, 2010. VIEIRA, J.N., “A nossa cultura e história lorestais”, Florestas de Portugal, DGF, Lisboa, 2000. WANG, S. e B. FU, “Trade-offs between forest ecosystem services”, Forest Policy and Economics, Vol. 26, 2013. 210 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 53 Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia Recent trends in work-life balance in the public Administration of Spain and Galicia Profesora doutora Universidade de Los Andes (Santiago de Chile) rosa.rodriguez@udc.es Recibido: 15/11/2016 | Aceptado: 20/06/2017 NOTAS ROSA M.ª RODRÍGUEZ MARTÍN-RETORTILLO Resumo: Unha das materias que se formulan máis frecuentemente no tráfico xurídico do noso país é a conciliación da vida laboral, persoal e familiar. As normas que se aprobaron nos últimos anos sobre a cuestión contribuíron a achandar o terreo no relativo á igualdade e á corresponsabilidade dos traballadores, tratando de que eses obxectivos transcendesen o meramente programático e se plasmasen en auténticos dereitos cuxo exercicio se puidese reivindicar. Os ditos avances no plano normativo víronse reforzados pola xurisprudencia, cuxo papel foi determinante, pois achegou luz sobre cuestións cuxa solución non estaba clara, ás veces debido á indeterminación da norma, á súa dispersión, ou á peculiaridade do caso en cuestión, pois nesta materia a xurisprudencia é abundante pero cómpre analizar cada caso concreto. Palabras clave: permiso, excedencia, igualdade, corresponsabilidade, flexibilidade. Resumen: Una de las materias que se plantean más frecuentemente en el tráfico jurídico de nuestro país es la conciliación de la vida laboral, personal y familiar. Las normas que se han aprobado en los últimos años sobre la cuestión han contribuido a allanar el terreno en lo relativo a la igualdad y la corresponsabilidad de los trabajadores, tratando de que esos objetivos trascendieran lo meramente programático y se plasmaran en auténticos derechos cuyo ejercicio se pudiera reivindicar. Dichos avances en el plano normativo se han visto reforzados por la jurisprudencia, cuyo papel ha sido determinante, pues ha aportado luz sobre cuestiones cuya solución no estaba clara, a veces debido a la indeterminación de la norma, a su dispersión, o a la peculiaridad del caso en cuestión, pues en esta materia la jurisprudencia es abundante pero hay que estar al caso concreto. Palabras clave: permiso, excedencia, igualdad, corresponsabilidad, flexibilidad. Abstract: One of the most frequent topics raised in the legal transactions of our country is about work-life balance. The rules that have been adopted in recent years on this issue have helped to pave the way for workers’ equality and co-responsibility. They have tried that those objectives go beyond a purely programmatic content and translate into 211 Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia real rights whose exercise could be claimed. These normative developments have been reinforced by jurisprudence, whose role has been decisive. However, this has shed light on questions whose solution was not clear, sometimes due to the indeterminacy of the rule, its dispersion, or the peculiarity of the case in question, because in this topic, the jurisprudence is abundant but it is necessary to analyze the specific case. Key words: license, leave, equality, co-responsibility, flexibility. Sumario: 1 Introdución. 2 Réxime xurídico. 3 Natureza e alcance. 3.1 Alcance no ámbito estatal. 3.2 Alcance no ámbito autonómico: o caso de Galicia. 4 Tendencias recentes na casuística. 5 Conclusións. 6 Bibliografía. 1 Introdución A incorporación da muller ao mercado laboral suscitou unha disxuntiva que socialmente non se dera ata entón debido ao papel que tradicionalmente viña desempeñando: cómo compaxinar traballo e vida familiar agora que os dous membros da familia traballan. Esta nova realidade xerou a necesidade de lexislar a cuestión, de xeito que se garantise a plena igualdade de homes e mulleres, así como unha repartición equilibrada das tarefas. Iso só sería posible mediante políticas tendentes a facilitar que ambas as dúas facetas da vida poidan encaixar e se poidan compatibilizar sen sacriicar a traxectoria profesional do traballador/a. Por iso, tamén se trata dunha materia estreitamente vinculada á igualdade. Froito destes cambios na sociedade, sucedéronse unha serie de reformas normativas que integraron a perspectiva conciliadora no noso ordenamento xurídico, e onde o papel da xurisprudencia foi decisivo, ao aclarar dúbidas interpretativas que xurdían na aplicación desa normativa. 2 Réxime xurídico Como se avanzaba na introdución, os dereitos de conciliación están profundamente vinculados ao dereito fundamental á igualdade. O artigo 14 da nosa Constitución sinala que os españois son iguais ante a lei, sen que poida prevalecer discriminación ningunha por razón de nacemento, raza, sexo, relixión, opinión ou calquera outra condición ou circunstancia persoal ou social. Pola súa banda, o artigo 39.1 indica que os poderes públicos aseguran a protección social, económica e xurídica da familia, o que pon de manifesto que as políticas vinculadas á familia deben ser unha prioridade na nosa sociedade. Ambos os dous preceptos conxúganse moi ben neste terreo, xa que sen igualdade non hai conciliación. Antes de entrar propiamente en materia do sector público, convén destacar os antecedentes normativos que nos levaron ao lugar en que estamos hoxe en día. Así, a norma pioneira en materia de conciliación foi a Lei 39/1999, do 5 de novembro, para promover a conciliación da vida familiar e laboral das persoas traballadoras. Foi a primeira que se referiu especiicamente a este tema, e xa na súa exposición de motivos sinala que a necesidade de conciliación do traballo e a familia foi xa formulada a nivel internacional e comunitario como unha condición vinculada de forma inequívoca á nova realidade social. Destaca que iso formula unha complexa e difícil problemática que debe abordarse, non só con importantes reformas lexislativas, como a presente, senón coa necesidade de promover adicionalmente servizos de atención ás persoas, nun marco máis amplo de política de familia. Outra das normas que implicou un pulo moi importante neste terreo foi a Lei orgánica 3/2007, do 22 de marzo, para a igualdade efectiva de mulleres e homes (LOI), que dispón que as administracións públicas, no ámbito das súas respectivas competencias e en aplicación do 212 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo principio de igualdade entre mulleres e homes, deberán [entre outras cousas] (...) facilitar a conciliación da vida persoal, familiar e laboral, sen menoscabo da promoción profesional1). Estes avances despregaron os seus efectos en todos os ámbitos laborais, públicos e privados, e mesmo neste último se considerou na Lei 36/2011, do 10 outubro, reguladora da xurisdición social (LRXS), un procedemento para o exercicio dos dereitos de conciliación da vida persoal, familiar e laboral, recoñecidos legal ou convencionalmente2, que interesa aos nosos efectos porque pode ser invocado por un traballador que sexa persoal laboral nun caso de lexibilidade horaria, como se verá máis adiante nun exemplo dunha sentenza do ano 2015. Así mesmo, prevese respecto dos permisos dos funcionarios públicos (artigo 48 EBEP) que estes se lles recoñecerán, entre outros motivos, por tempo indispensable (...) por deberes relacionados coa conciliación da vida familiar e laboral4. Á marxe desa declaración xenérica, no precepto detállanse os permisos concretos que se lles recoñecen aos funcionarios públicos –tamén extensibles ao persoal laboral por así indicalo o artigo 51 EBEP–, todos eles relacionados con circunstancias da vida familiar ou privada. NOTAS Pois ben, xa no marco concreto das administracións públicas e froito das directrices marcadas pola lexislación que se acaba de mencionar, o dereito a conciliar a vida laboral, familiar e persoal aparece recoñecido, en primeiro lugar, no artigo 14 do Real decreto lexislativo 5/2015, do 30 de outubro, polo que se aproba o Estatuto básico do empregado público (en diante, EBEP), baixo o título “Dereitos individuais”. Concretamente, sinala que os empregados públicos teñen os seguintes dereitos de carácter individual en correspondencia coa natureza xurídica da súa relación de servizo (...) á adopción de medidas que favorezan a conciliación da vida persoal, familiar e laboral3. Non obstante, é o artigo 49 EBEP o que se reire especiicamente aos permisos por motivos de conciliación da vida persoal, familiar e laboral, e sinala que en todo caso se concederán os ditos permisos coas correspondentes condicións mínimas, e tamén aplicable ao persoal laboral ex artigo 51 EBEP. Particularmente referido aos funcionarios de carreira, o artigo 89 EBEP regula a cuestión das excedencias, frontalmente vinculadas nalgunhas das súas modalidades ao tema que nos ocupa. No caso do persoal laboral, cumprirá observar o disposto na lexislación laboral, isto é, o artigo 46 ET e o artigo 54 do III Convenio colectivo único do persoal laboral da Administración xeral do Estado. Os ditos preceptos abordan frontalmente a cuestión da conciliación, aínda que non son os únicos que se poden invocar para facer valer estes dereitos. Así, para compatibilizar o traballo con motivos de saúde, por exemplo, o artigo 20.1, letra h) da Lei 30/1984, do 2 de agosto, de medidas para a reforma da función pública, sinala que a Administración xeral do Estado poderá adscribir os funcionarios a postos de traballo en distinta unidade ou localida1 Artigo 51, letra b. 2 Artigo 139. Sobre o tema, véxase LOUSADA AROCHENA, F., “Vacaciones, materia electoral, clasificación profesional, impugnación de decisiones de flexibilidad interna y derechos de conciliación en la Ley reguladora de la jurisdicción social”, Revista Técnico Laboral, Vol. 34, n. 132, 2012, pp. 228-250. 3 Letra j). 4 Letra j). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 213 Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia de, logo de solicitude baseada en motivos de saúde ou rehabilitación de funcionario, o seu cónxuxe ou os illos ao seu cargo, con informe previo do servizo médico oicial legalmente establecido e condicionado a que existan postos vacantes con asignación orzamentaria cuxo nivel de complemento de destino e especíico non sexa superior ao do posto de orixe, e se reúnan os requisitos para o seu desempeño; a dita adscrición terá carácter deinitivo cando o funcionario ocupase con tal carácter o seu posto de orixe. En canto á normativa autonómica galega, a norma de referencia é o Decreto lexislativo 2/2015, do 12 de febreiro, polo que se aproba a Lei de igualdade de Galicia, que contén unha detallada regulación das medidas de conciliación na nosa comunidade autónoma. Esta norma, que derrogou a ata entón vixente Lei 2/2007, do 28 de marzo, do traballo en igualdade das mulleres de Galicia, está desenvolvida no Decreto 182/2008, do 31 de xullo, polo que se establece a promoción autonómica das medidas municipais de conciliación e se determinan os requisitos para a súa validación e funcionamento. Tamén a Lei 2/2015, do 29 de abril, do emprego público de Galicia, dedica unha parte do seu contido (artigos 121-125)5 ao aspecto da conciliación da vida persoal, familiar e laboral, como se verá máis adiante. Non obstante, non son as únicas, dado que ao longo dos últimos anos foron máis as normas que se promulgaron co obxectivo de conciliar. Así, destaca a Orde do 20 de decembro de 2013, conxunta da Vicepresidencia e Consellería de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza e da Consellería de Facenda, pola que se regulan a acreditación, a xornada e o horario de traballo, a lexibilidade horaria e o teletraballo de empregados públicos no ámbito da Administración xeral e do sector público de Comunidade Autónoma de Galicia. E, máis recentemente, a Resolución do 24 de febreiro de 2016, da Dirección Xeral da Función Pública, pola que se ditan instrucións sobre o réxime de vacacións, permisos e licenzas. 3 Natureza e alcance Un sector da doutrina sinala que os dereitos de conciliación se achegan aos dereitos fundamentais, pois estanse a recoñecer de forma xeneralizada e buscan igualdade real a través da corresponsabilidade6. Así mesmo, dise que parece que a LOI os quere integrar dentro do contido esencial do principio de non discriminación por razón de sexo, e nesa liña sitúase algunha recente xurisprudencia constitucional (como por exemplo a Sentenza do Tribunal Constitucional 3/2007, do 15 de xaneiro)7. As preguntas que xorden a continuación don: cales son eses dereitos de conciliación?, onde se enumeran? Pois ben, a lei non os cuantiica, polo que hai que extraelos en relación cos permisos e as medidas lexibilizadoras que se recollen na normativa aplicable a estes efectos ao sector público. 214 5 Situados no título VI, «Dereitos e deberes individuais dos empregados públicos»; capítulo IV, «Xornada de traballo, permisos, licenzas e vacacións»; sección 3 «Permisos do persoal funcionario por motivos de conciliación da vida persoal, familiar e laboral». 6 Ao respecto, LOUSADA AROCHENA, F., “El tiempo en las leyes con perspectiva de género”, Revista de Derecho Social, n. 49, 2010, pp. 83-96. 7 Ibídem. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo 3.1 Alcance no ámbito estatal Como se anticipou, o artigo 14 EBEP proclama que os empregados públicos teñen dereito a que adopten medidas que favorezan a conciliación. Como vemos, diríxese a todo o persoal da Administración que se atopa na categoría “empregado público”, isto é, de acordo co artigo 8 EBEP, aos funcionarios de carreira, aos funcionarios interinos, ao persoal laboral (xa sexa ixo, por tempo indeinido, ou temporal) e ao persoal eventual. Os dereitos de conciliación máis comúns, contidos no EBEP, pódense clasiicar en dous bloques: permisos e excedencias. En canto aos permisos, atopamos dous tipos, os que non están regulados como dereitos de conciliación en sentido estrito, pero cuxa inalidade é compatibilizar vida persoal e familiar, con vida laboral, e os que se recollen na norma expresamente baixo ese título. Os primeiros aparecen no artigo 48 EBEP, e pódense agrupar como segue. En primeiro lugar, os relacionados coa vida, a saúde e o coidado de familiares: falecemento, accidente ou enfermidade grave dun familiar dentro do primeiro grao de consanguinidade ou ainidade8; por atender o coidado dun familiar de primeiro grao9; ou por razóns de garda legal, cando o funcionario teña o coidado directo dalgún menor de doce anos, de persoa maior que requira especial dedicación, ou dunha persoa con discapacidade que non des- En segundo lugar, os relacionados coa maternidade: para a realización de exames prenatais e técnicas de preparación ao parto polas funcionarias embarazadas e, nos casos de adopción NOTAS empeñe actividade retribuída10. ou acollemento, ou garda con ins de adopción, para a asistencia ás preceptivas sesións de información e preparación e para a realización dos preceptivos informes psicolóxicos e sociais previos á declaración de idoneidade11; por lactación dun illo menor de doce meses12; por nacemento de illos prematuros ou que por calquera outra causa deban permanecer hospitalizados a continuación do parto13. En terceiro lugar, por motivos relacionados con actividades formativas (exames inais e demais probas deinitivas de aptitude)14, sindicais15, ou de carácter público cuxo cumprimento sexa inescusable16. 8 Tres días hábiles cando se produce na mesma localidade; cinco cando é noutra distinta. 9 Redución de ata o cincuenta por cento da xornada laboral, con carácter retribuído, por razóns de enfermidade moi grave e polo prazo máximo dun mes. 10 Redución da súa xornada. 11 Polo tempo indispensable. 12 Terá dereito a unha hora de ausencia do traballo que poderá dividir en dúas fraccións; este dereito poderá substituírse por unha redución da xornada normal en media hora ao inicio e ao final da xornada, ou nunha hora ao inicio ou ao final da xornada, coa mesma finalidade. 13 Dereito a ausentarse do traballo durante un máximo de dúas horas diarias percibindo as retribucións íntegras. 14 Durante os días da súa celebración. 15 Nos termos en que se estableza. 16 Polo tempo indispensable. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 215 Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia Por último, por outros motivos vinculados á vida persoal do traballador: traslado de domicilio sen cambio de residencia17; por asuntos particulares18; e por matrimonio19. Pola súa parte, como se indicaba, a outra clase de permisos son os que a norma nomea expresamente como permisos por razóns de conciliación, que se consideran no artigo 49 EBEP, destacando os seguintes20: 1) por parto21; 2) por adopción, por garda con ins de adopción, ou acollemento, tanto temporal como permanente22; 3) por paternidade polo nacemento, garda con ins de adopción, acollemento ou adopción dun illo23; e 4) por coidado de illo menor afectado por cancro ou outra enfermidade grave24. En canto ao persoal laboral en particular, ademais de ser aplicable a este colectivo o disposto no EBEP por entrar no seu ámbito de aplicación, convén ter en conta o disposto no III Convenio colectivo único para o persoal laboral da Administración xeral do Estado25, actualmente vixente. O seu artigo 38.5, relativo ao calendario laboral, indica que excepcionalmente, logo de autorización do responsable da unidade, poderase conceder, con carácter persoal e temporal, a modiicación do horario ixo nun máximo de dúas horas por motivos directamente relacionados coa conciliación da vida persoal, familiar e laboral, e nos casos de familias monoparentais. Trátase dun convenio que tamén noutras materias, como a de formación, revela o desexo de fomentar as medidas que tendan a favorecer a conciliación (artigo 48). O seu artigo 47 refírese aos permisos xa expostos, con algunha matización26. Neste caso, cal é a fonte que resulta de aplicación, o EBEP ou o convenio colectivo? No EBEP non hai un criterio ou unha prelación de fontes ben delimitada, dado que nalgunhas ocasións lle resulta aplicable o EBEP27, outras o ET28, os convenios colectivos29, outras veces resultan aplicables 216 17 1 día. 18 6 días ao ano. 19 15 días. 20 O precepto tamén se refire aos permisos por razón de violencia de xénero, ou para as vítimas de terrorismo e os seus familiares directos. 21 16 semanas ininterrompidas. Este permiso ampliarase en dúas semanas máis no suposto de discapacidade do fillo e por cada fillo a partir do segundo nos supostos de parto múltiple. O permiso distribuirase a opción da funcionaria sempre que seis semanas sexan inmediatamente posteriores ao parto. En caso de falecemento da nai, o outro proxenitor poderá facer uso da totalidade ou, se é o caso, da parte que reste de permiso. 22 16 semanas ininterrompidas. Este permiso ampliarase en dúas semanas máis no suposto de discapacidade do menor adoptado ou acollido e por cada fillo, a partir do segundo, nos supostos de adopción ou acollemento múltiple. 23 4 semanas, a desfrutar polo pai ou o outro proxenitor a partir da data do nacemento, da decisión administrativa de garda con fins de adopción ou acollemento, ou da resolución xudicial pola que se constitúa a adopción. 24 O funcionario terá dereito, sempre que ambos os proxenitores, adoptantes, gardadores con fins de adopción ou acolledores de carácter permanente traballen, a unha redución da xornada de traballo de polo menos a metade da duración daquela, percibindo as retribucións íntegras con cargo aos orzamentos do órgano ou entidade onde veña prestando os seus servizos, para o coidado, durante a hospitalización e tratamento continuado, do fillo menor de idade afectado por cancro (tumores malignos, melanomas ou carcinomas) ou por calquera outra enfermidade grave que implique un ingreso hospitalario de longa duración e requira a necesidade do seu coidado directo, continuo e permanente acreditado polo informe do servizo público de saúde ou órgano administrativo sanitario da comunidade autónoma ou, se é o caso, da entidade sanitaria concertada correspondente e, como máximo, ata que o menor cumpra os 18 anos. 25 Publicado no Boletín Oficial del Estado do 12 de novembro de 2009. 26 Nacemento de fillo, acollemento ou adopción: 10 días, a desfrutar polo pai desde a data do nacemento, a decisión administrativa ou xudicial de acollemento ou da resolución xudicial de adopción [artigo 47, letra b) do Convenio Colectivo]. 27 Procedementos selectivos. 28 Clasificación profesional (con matices). 29 Situacións do persoal laboral. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo varias fontes (EBEP directo e ET supletorio30; ou EBEP supletorio31), etc. No caso dos permisos (artigo 51 EBEP), trátase dun suposto concorrente, isto é, non está claro que norma é prioritaria. Neste caso, dado que o conlito se formula entre EBEP e norma convencional, entendo que se debería optar pola máis favorable ao traballador. Por último, hai un terceiro bloque de dereitos que favorecen a conciliación. Refírome ao suposto de suspensión da relación laboral por atoparse o traballador en excedencia voluntaria, o que implica, como se sabe, a ausencia de remuneración. No caso dos funcionarios de carreira, e para os efectos que aquí interesan, destaca a excedencia voluntaria por agrupación familiar, e a excedencia voluntaria por coidado de familiares, reguladas no artigo 89 EBEP. A excedencia voluntaria por coidado de familiares ten unha duración non superior a tres anos. A súa inalidade é, ou ben atender ao coidado de cada illo33, ou ben para atender ao coidado dun familiar que se atope ao seu cargo, ata o segundo grao inclusive de consanguinidade ou ainidade que por razóns de idade, accidente, enfermidade ou discapacidade non poida valerse por si mesmo e non desempeñe actividade retribuída34. NOTAS A primeira recoñéceselles aos funcionarios que, sen o requisito de ter prestados servizos efectivos en calquera das administracións públicas durante o período establecido, o seu cónxuxe resida noutra localidade por obter e estar a desempeñar un posto de traballo de carácter deinitivo como funcionario de carreira ou como laboral ixo en calquera das administracións públicas, organismos públicos e entidades de dereito público dependentes ou vinculados a elas, nos órganos constitucionais ou do poder xudicial e órganos similares das comunidades autónomas, así como na Unión Europea ou en organizacións internacionais32. No relativo ao persoal laboral, as excedencias voluntarias que aquí interesan son dúas: por coidado de illos, ou por coidado doutros familiares, as cales non exixen unha antigüidade mínima na empresa (neste caso na Administración) para poder solicitalas. O artigo 46.3 do Real decreto lexislativo 2/2015, do 23 outubro, polo que se aproba o Texto refundido da Lei do estatuto dos traballadores (ET), sinala que a excedencia por coidado de illos35 terá unha duración non superior a tres anos, mentres que a excedencia por coidado dun familiar ata o segundo grao de consanguinidade ou ainidade, que por razóns de idade, accidente, enfermidade ou discapacidade non poida valerse por si mesmo, e non desempeñe actividade retribuída, non será superior a dous anos (salvo que se estableza unha duración maior pola negociación colectiva). Estas excedencias implican unha reserva do mesmo posto durante o primeiro ano (ata 15-18 meses no caso de familias numerosas) e, transcorrido ese prazo, a reserva dun posto do mesmo grupo ou de categoría equivalente no segundo e terceiro. 30 Como o que respecta ao réxime disciplinario. 31 Mobilidade do persoal laboral. 32 Artigo 89.3. 33 Tanto cando o sexa por natureza como por adopción, ou de cada menor suxeito a garda con fins de adopción ou acollemento permanente, contada desde a data de nacemento ou, se é o caso, da resolución xudicial ou administrativa. Artigo 89.4, parágrafo primeiro. 34 Artigo 89.4, parágrafo segundo. 35 Tanto cando o sexa por natureza como por adopción, ou nos supostos de garda con fins de adopción ou acollemento permanente, contada desde a data de nacemento ou, se é o caso, da resolución xudicial ou administrativa. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 217 Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia 3.2 Alcance no ámbito autonómico: o caso de Galicia Un dos eixes do VI Plan Galego para a Igualdade entre Mulleres e Homes, Estratexia 2013201536 detense nas medidas tendentes a favorecer a conciliación. Concretamente, o eixe 4, titulado «Conciliación corresponsable e calidade de vida», proclama como obxectivo estratéxico «reforzar unha asunción equilibrada entre mulleres e homes dos tempos dedicados ás tarefas domésticas e familiares e dos tempos dedicados ao traballo remunerado e á formación, así como ao lecer e á vida social, de forma que se reduza a brecha de xénero e se avance nun modelo de organización social que facilite unha boa calidade de vida para todas as persoas e unha maior produtividade e satisfacción respecto ao traballo». A Lei 2/2015, do 29 de abril, do emprego público de Galicia, delimita no seu artigo 4 o ámbito de aplicación desta norma, sinalando os colectivos encadrados nel. Concretamente, establece que esta lei se aplica ao persoal funcionario e, no que proceda, ao persoal laboral ao servizo das seguintes administracións públicas: a) Administración xeral da Comunidade Autónoma de Galicia; b) entidades locais galegas; c) entidades públicas instrumentais do sector público autonómico de Galicia; d) entidades públicas instrumentais vinculadas ou dependentes das entidades locais galegas; e e) as universidades públicas galegas. A lei tamén se aplica ao persoal docente dependente da Administración xeral da Comunidade Autónoma de Galicia e ao persoal estatutario do Servizo Galego de Saúde, agás en determinadas materias37. Pois ben, esta norma regula nos artigos 121-125 os permisos do persoal funcionario por motivos de conciliación da vida persoal, familiar e laboral, sendo o último o que recoñece, a xeito de cláusula de peche, as garantías vinculadas ao exercicio destes dereitos. Pois ben, o primeiro dos preceptos refírese ao permiso por parto, o cal ten unha duración maior que a establecida no EBEP, en concreto de 18 semanas ininterrompidas. Ademais, a dita duración ampliarase nos casos e polos períodos seguintes38: a) discapacidade do illo, dúas semanas máis; b) Partos múltiples, dúas semanas máis por cada illo a partir do segundo; e c) partos prematuros e aqueles en que, por calquera outra causa, o neonato deba permanecer hospitalizado a continuación do parto, tantos días como o neonato se atope hospitalizado, ata un máximo de trece semanas adicionais. Outro permiso é o de adopción ou acollemento, regulado no artigo 122. A duración é a mesma que se prevé para o permiso por parto (18 semanas ininterrompidas), cunha duración máis ampla en caso de: a) discapacidade do menor adoptado ou acollido, dúas semanas máis; e b) adopción ou acollemento múltiple, dúas semanas máis por cada menor adoptado ou acollido a partir do segundo39. No artigo 123 prevense algunhas especialidades para o caso de adopción ou acollemento internacional, para os que se prevé que, se fose necesario o desprazamento previo ao país de orixe do menor, o funcionario terá dereito a un permiso de ata tres meses de duración, fraccionables a elección da persoa titular do dereito, e durante os cales se percibirán exclusivamente as retribucións básicas. A previsión considerada no artigo 124 sobre o uso polo outro proxenitor amplía os dereitos do outro proxenitor 218 36 Localizable en http://igualdade.xunta.gal/gl/content/plans-e-actuacions. 37 Así o indica o artigo 6.1, que exceptúa as cuestións relativas á carreira profesional e á promoción interna; retribucións complementarias; e mobilidade voluntaria entre administracións públicas. 38 Artigo 121.2. 39 Apartado segundo. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo nestes supostos, ao que se lle recoñece como funcionario un permiso retribuído de 29 días naturais de duración. O Decreto lexislativo 2/2015, do 12 de febreiro, polo que se aproba a Lei de igualdade de Galicia, regula no seu título VII (artigos 85-104) o «apoio á conciliación e á corresponsabilidade». A norma establece garantías no exercicio dos dereitos de conciliación, realizando para iso campañas de concienciación tendentes á valoración positiva do persoal ao seu servizo que exerza estes dereitos. Unha delas é a que prevé o caso do matrimonio de mulleres, en que, sendo unha delas a nai biolóxica, se lle garantirá á que non o fose, se fose persoal funcionario, eventual, interino, estatutario ou laboral da Administración pública galega, que, a elección daquela, poida desfrutar a parte da licenza por maternidade que se lle podería transferir ao pai47. NOTAS En concreto, os dereitos que recoñece a lei galega son os seguintes: un complemento das prestacións por risco durante o embarazo ou por maternidade40; o permiso retribuído para asistir e para acompañar a tratamentos de fecundación asistida e para acompañar exames prenatais e técnicas de preparación ao parto41; permiso de lactación42; a posta á disposición de salas de lactación43, destinadas ás traballadoras embarazadas e para que as nais lactantes teñan a posibilidade de descansar tombadas en lugar apropiado, así como de dar de mamar ao seu illo ou illa con tranquilidade (en caso de lactación artiicial, tamén poderán ser utilizadas polos pais); o dereito das mulleres xestantes a elixir o período de vacacións e preferencias derivadas da existencia de responsabilidades familiares44; a lexibilización de xornada por motivos familiares; a preferencia en cursos formativos autonómicos45; e o permiso do outro proxenitor por nacemento, acollemento ou adopción dun illo46. Respecto desta lei, considero moi interesante deterse na promoción autonómica das medidas municipais de conciliación que se impulsan. Regúlanse nos artigos 95 a 104. Concretamente, trátase de dúas iniciativas: os bancos municipais de tempo e os plans de programación do tempo da cidade. Os bancos municipais de tempo (artigos 96-99) facilitaranlles ás persoas empadroadas no correspondente municipio a conciliación da súa vida persoal, familiar e laboral mediante a realización de labores domésticos concretos, en especial aquelas que exixan desprazamentos, como a realización da compra diaria ou de xestións de índole administrativa, e de labores de coidado ou mera compaña de menores de idade e de persoas dependentes. Para iso, o concello xestionará unha base de datos de persoas demandantes dos referidos labores, onde se relectirán os datos persoais e as necesidades de tempo. As persoas que teñan dispoñibilidade inscribiranse voluntariamente nas redes comunitarias de apoio á conciliación, e nas bases de 40 Artigo 87. 41 Artigo 88. 42 Artigo 89. 43 Artigo 90. 44 Artigo 91. 45 Artigo 93. 46 Artigo 94. 47 Artigo 86.2. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 219 Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia datos igurarán os datos do voluntario, a súa cualiicación e/ou experiencia, e dispoñibilidade. Deste xeito, porase en contacto os voluntarios e os demandantes deses labores48. Así mesmo, sen prexuízo das competencias dos servizos sociais, os concellos excepcionalmente poderán prestar servizos a través de persoal propio ou contratado para iso cando concorra algunha das seguintes circunstancias de feito: a) distanciamento a centros de poboación ou ausencia de persoas voluntarias que imposibiliten acudir ás redes comunitarias de apoio á conciliación cando se trate da prestación de coidados a unha persoa dependente cuxos ingresos sexan inferiores ao dobre da contía do indicador público de renda de efectos múltiples; b) descanso de dous días ao mes a favor das persoas que, por razóns diversas, asumisen o coidado de persoas dependentes. En tal caso, garantirase o dereito da persoa coidadora a elixir libremente a persoa ou persoas substitutas da súa conianza entre o cadro de persoal municipal que resulte da planiicación da cobertura para a prestación dos ditos servizos49. A outra iniciativa que se prevé son os plans de programación do tempo da cidade (artigos 100-104), que pretenden unha coordinación dos horarios da cidade coas exixencias persoais, familiares e laborais da cidadanía, obrigando a unha permanente revisión e adaptación de tales horarios50. Por último, unha forma de traballo que se dá cada vez máis nos nosos tempos, froito da incorporación das novas tecnoloxías, é o teletraballo. Trátase dunha ferramenta que permite compatibilizar a vida persoal, familiar e laboral, dado que o lugar de prestación dos servizos se determina por elección do traballador (loxicamente, cando pola natureza dos servizos iso sexa posible). Malia a súa implantación en moitas empresas, e a considerarse para o sector privado desde hai anos (o antes chamado traballo a domicilio, hoxe traballo a distancia, artigo 13 ET), o EBEP aínda non prevé expresamente esta igura. Tampouco o fai o III Convenio colectivo único do persoal laboral da Administración xeral do Estado. Como antecedente, destaca a Orde Apu/1981/2006, do 21 de xuño, pola que se promove a implantación de programas piloto de teletraballo nos departamentos ministeriais, pero non se concretou en ningunha regulación en particular. Anteriormente, xa a nivel comunitario, é signiicativo o impulso que se tratou de darlle a esta igura a través do Acordo Marco Europeo sobre teletraballo de 2002. Non obstante, esta modalidade de prestación de servizos non está exenta de regulación no marco das administracións públicas, pois no ámbito autonómico son varias as normas que o recollen. No caso de Galicia, que aquí se analiza, a mencionada Lei 2/2015, do 29 de abril, de emprego público de Galicia, sinala que, cando a natureza do posto que se desempeñe o permita, e sempre que se garanta a correcta prestación dos servizos, os empregados públicos poderán realizar todas as funcións do seu posto ou algunhas delas fóra das dependencias da 48 220 Isto levouse á práctica nalgúns concellos, como o de Vigo. https://sede.vigo.org/expedientes/tramites/tramite.jsp?id_ tramite=610&lang=gal. 49 Artigo 98. 50 Artigo 100, que indica que se consideran horarios de cidade os horarios de apertura e peche de oficinas públicas, comercios e servizos públicos ou privados con atención ao público, incluíndo actividades culturais, bibliotecas, espectáculos e transportes. Ao respecto, véxase LOUSADA AROCHENA, F., “Las políticas públicas sobre tiempos de la ciudad”, Aequalitas: Revista jurídica de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, n. 23, 2008, pp. 16-21. Tamén, estudo diagnóstico da Fundación Mulleres para o Plan de Programación do Tempo da Cidade de Lugo (2008). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo Administración pública en que estean destinados, mediante o emprego das novas tecnoloxías, nos supostos e cos requisitos que se determinen regulamentariamente51. De acordo co que sinala a norma, esta modalidade terá carácter voluntario, pero poderán realizala os empregados públicos que cumpran cos seguintes requisitos53: a) estar en situación de servizo activo; b) contar cunha antigüidade igual ou superior aos dous anos de servizo no posto de traballo para o que se solicita o teletraballo ou, se é o caso, acreditar a experiencia por prestación de servizos en postos con funcións e tarefas análogas ás do posto para o que se solicita este dereito; c) desempeñar un posto de traballo que, pola súa natureza e características técnico-funcionais, sexa susceptible de ser desenvolvido baixo esta modalidade54; d) o persoal empregado público deberá dispor, na data en que comece o réxime de teletraballo, dun equipo informático básico con acceso a internet e dun lector de tarxeta, así como de teléfono móbil; e e) ter os coñecementos suicientes, informáticos e telemáticos, teóricos ou prácticos, que requira o exercicio das funcións obxecto do teletraballo. NOTAS Igualmente trata esta cuestión a citada Orde do 20 de decembro de 2013, conxunta da Vicepresidencia e Consellería de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza, e da Consellería de Facenda, pola que se regulan a acreditación, a xornada e o horario de traballo, a lexibilidade horaria e o teletraballo de empregados públicos no ámbito da Administración xeral e do sector público de Comunidade Autónoma de Galicia. Os seus artigos 13 a 15 detallan a forma de prestar servizos vía teletraballo, aplicable aos empregados públicos. Defínese como aquela modalidade de prestación de servizos en que o persoal empregado público desenvolva as tarefas asignadas ao seu posto de traballo fóra das dependencias da Administración autonómica, mediante o emprego das novas tecnoloxías, coa inalidade de acadar unha maior eiciencia na xestión pública, contribuíndo á conciliación da vida familiar e laboral52. 4 Tendencias recentes na casuística A casuística sobre os dereitos que aquí se estudan é numerosa e moi frecuente. Na práctica formuláronse cuestións polémicas que desembocaron en decisións xudiciais pioneiras, que supuxeron un avance nos dereitos de conciliación, tratando de facilitar o seu exercicio tamén polo home. En canto aos permisos, un asunto moi habitual na práctica é o do uso do permiso de maternidade por parte do home. Como se sabe, este permiso, de dezaseis semanas de duración, pode ser cedido ao pai tras as primeiras seis semanas de descanso obrigatorio para a nai. Pois ben, as condicións do seu desfrute polo pai non eran tan sinxelas ata que a xurisprudencia lles achandou o terreo aos homes. Concretamente, o Tribunal de Xustiza da Unión Europea 51 Artigo 107. 52 Artigo 13, parágrafo primeiro. 53 Artigo 14. 54 Para estes efectos, poderán considerarse postos de traballo susceptibles de seren desenvolvidos en modalidade o estudo e a análise de proxectos, a elaboración de informes, asesoría, redacción e tratamento de documentos, inspección, xestión de sistemas de información ou análise e deseño de sistemas de información ou outros análogos que non requiran a prestación de servizos presenciais. Para tal efecto, enténdese por servizos presenciais aqueles en que a prestación efectiva só queda plenamente garantida coa presenza física do empregado ou da empregada. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 221 Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia (TXUE), na súa Sentenza do 16 de xullo de 201555, axuizou un caso dun funcionario grego que quería gozar do permiso de maternidade da súa muller, que non traballaba. O dito permiso foille denegado xa que, segundo a normativa, só podía desfrutar del en caso de que a súa muller traballase. O tribunal entendeu que a normativa que priva un funcionario do dereito a un permiso parental se a súa esposa non exerce unha actividade laboral ou profesional é contraria ao dereito da Unión Europea (concretamente, á Directiva 96/34/CE do Consello, de 3 de xuño de 1996, relativa ao Acordo marco sobre o permiso parental, e á Directiva 2006/54/CE do Parlamento Europeo e do Consello, do 5 de xullo de 2006, relativa á aplicación do principio de igualdade de oportunidades e igualdade de trato entre homes e mulleres en asuntos de emprego e ocupación). A dita interpretación é aplicable a traballadores tanto do sector público como privado. Algo parecido sucedeu co permiso de lactación. No asunto Roca Álvarez, o TXUE56 declarou contraria ao dereito da Unión Europea a denegación dun permiso de lactación a un traballador porque a súa muller era autónoma, e non traballadora por conta allea. Aínda que se trataba dun caso dun traballador por conta allea do sector privado, o razoamento é extrapolable aos traballadores públicos. En España, este dereito podía ser exercido indistintamente por un ou outro proxenitor, pero sempre que ambos os dous traballasen. Tras esta sentenza, a dita interpretación cambiou, a cal, por suposto, se fai extensiva aos empregados públicos. Adoptado o novo criterio, a primeira resolución ao respecto foi a Sentenza do Xulgado do Social n. 19 de Barcelona, do 21 de xaneiro de 201357. Nela sinálase que se «debe adoptar unha liña interpretativa acorde coa actual coniguración do permiso, como unha medida de conciliación da vida familiar e laboral, da que non podería excluírse o traballador ou traballadora en función da situación laboral do outro proxenitor»58. Neste sentido, insiste en que «nin está xustiicada a concesión prioritaria á nai –a valorar en función das circunstancias concorrentes cando ambos os dous proxenitores traballen, de existir discrepancia–, nin a negativa do dereito cando esta non traballe, xa que perpetuaría unha división de roles entre os proxenitores que non pode considerarse acorde co principio de igualdade de trato e non discriminación»59. Como indica a propia resolución, entender o contrario sería contraproducente para a nai que, estando sen emprego, quere cederlle o desfrute do dereito ao seu marido para tamén ter tempo para buscar emprego. O razoamento da sentenza pode predicarse respecto do funcionario público que quere acceder a este permiso e que a súa muller é autónoma ou non traballa. Respecto da lexibilidade horaria, destaca unha Sentenza do Xulgado do Social n. 13 de Madrid, do 22 de outubro de 201560, relativa a un traballador, persoal laboral do IMSERSO, que tiña ao seu coidado un illo menor dun ano, e solicitou lexibilidade horaria para a entrada na quenda de mañá. O traballador prestaba os seus servizos nun réxime de traballo a quendas, de 8.00 a 15.00 na quenda de mañá, e de 15.00 a 22.00 cando lle correspondía acudir pola tarde, e a petición de lexibilidade horaria para a entrada na quenda de mañá foille denegada pola empresa ao alegar esta incompatibilidade coas súas necesidades dado 55 Asunto C 222/14. 56 Asunto C 104/09, do 30 de setembro de 2010. 57 Sentenza n. 50/2013. 58 Fundamento xurídico sexto, parágrafo primeiro. 59 Ibídem, parágrafo segundo. 60 Sentenza n. 374/2015. 222 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo que nesa franxa horaria se servían os almorzos. A sentenza recoñece que o traballador tiña dereito a «lexibilizar ata un máximo dunha hora de entrada na quenda de mañá para os efectos de poder levar o seu illo ao centro escolar»61, no entendemento de que «non poden prevalecer (...) as diicultades organizativas alegadas pola empresa no xuízo sobre a protección xurídica da familia que deben garantir os poderes públicos, segundo o artigo 39.1 CE, coa correspondente “protección integral dos illos, iguais estes ante a lei con independencia da súa iliación»62. Outro suposto moi interesante é o relativo aos traslados no marco das administracións públicas. Neste sentido, merece especial atención unha sentenza moi recente, non exenta de debate, que tivo como eixe este precepto e, de fondo, unha cuestión de conciliación da vida persoal, familiar e laboral, avalada pola Lei 30/1984, citada ao comezo deste traballo. Refírome á Sentenza da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 20 de xullo de 201663, relativa ao caso dunha funcionaria que prestaba os seus servizos na localidade madrileña de Coslada, destino en que estaba a gusto ata que un día foi abordada por un home no metro. Esa situación provocoulle «unha grave crise de ansiedade, o que lle iniciou un grave trastorno depresivo que concluíu cun trastorno de angustia con agorafobia»64. Como consecuencia diso, e tras un período de incapacidade temporal, a traballadora solicitou a xubilación por incapacidade permanente, que se lle denega, xa que se indica que a traballadora é apta para o desempeño do seu posto de traballo. Non obstante, o psiquiatra acredita que volver ao lugar de traballo lle provoca «incomodidade, sufrimento e desestabilización incapacitante tanto no plano persoal como sociolaboral»65, polo que «se aconsella a reincorporación laboral no destino da familia [Ourense], para que poida ser arroupada, atendida, apoiada e estimulada por familiares»66. En deinitiva, descóbrese a necesidade que ten de estar rodeada dos seus para que lle transmitan a seguridade que ela non ten»67. A traballadora, ao solicitar que se lle recoñeza o traslado a Ourense, dadas as súas circunstancias de saúde, alega motivos de conciliación da vida familiar e laboral. 61 Fundamento de dereito quinto, parágrafo décimo primeiro. 62 Ibídem, parágrafo décimo segundo. 63 Recurso contencioso-administrativo n. 281/2015. NOTAS En relación coas excedencias voluntarias aquí analizadas, cabe preguntarse se sería posible que un empregado público, concretamente un funcionario, que estivese en excedencia por coidado de familiares, por exemplo un illo, exercese durante a excedencia unha actividade privada por unhas horas ao día ou á semana que permitisen atender a inalidade principal da excedencia, como é o coidado dun illo. Malia que esta situación é admisible (sempre que haxa boa fe e cuns límites) no sector privado, e aquí fálase do sector público, creo que isto sería posible sempre que se desen unhas circunstancias moi concretas, como que a actividade non sexa incompatible co seu posto, e que lle permita atender o seu illo como se indicou. Pero, ante todo, cómpre ter en conta que o funcionario en excedencia non está en servizo activo, polo que a Lei 53/1984, do 26 de decembro, de incompatibilidades do persoal ao servizo das administracións públicas, non se lle aplica. 64 Fundamento de dereito primeiro, parágrafo primeiro. 65 Fundamento de dereito quinto, parágrafo sétimo. 66 Ibídem. 67 Fundamento de dereito quinto, parágrafo sexto. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 223 Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia Pois ben, o tribunal dálle a razón á traballadora baseándose en que «a causa da enfermidade non é tanto o traballo desempeñado, senón o lugar xeográico onde se desempeña, sendo necesaria, para evitar a croniicación desta, a reincorporación laboral no destino de familia, isto é, Ourense»68. Resolve neste sentido porque destaca que «tal posibilidade de cambio se atopa acollida (...) no artigo 20.1 h) da Lei 30/1984, do 2 de agosto, de medidas para a reforma da función pública, e 66 bis do Real decreto 364/1995, do 10 de marzo»69. Isto é así porque, aínda que «do contido do artigo 20.1 h) da Lei 30/1984 se desprende a necesidade de que existan postos vacantes, iso non é óbice para que se estime a pretensión tendo xa en conta que no suplico da demanda xa se solicita que se conceda o traslado por motivos de saúde a un posto na cidade de Ourense, ou ben, en caso de non ser posible, por non poder determinar a existencia de vacantes, supeditado á existencia dunha vacante apropiada ao nivel da recorrente»70. Na dita resolución alúdese a un caso análogo, unha Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 18 de marzo de 201571, sobre unha traballadora que necesitaba a proximidade da súa familia porque a súa patoloxía se agravaba ao residir soa a máis de 1.000 km de distancia deles72. 5 Conclusións Malia que a conciliación da vida persoal, familiar e laboral experimentou moitos avances normativos nos últimos anos, a xurisprudencia contribuíu notablemente a clariicar certas dúbidas interpretativas que foron xurdindo na práctica. O certo é que, a pesar dos avances, os dereitos de conciliación vida-traballo aínda se conciben como algo disperso, xa que para concretalos debemos acudir a diversas normas, e nelas tratar de agrupar os que encaixen nese concepto. No marco das administracións públicas a dispersión é aínda maior. Dada a complexidade do aparato organizativo do sector público, hai duplicidades normativas en función do ámbito en que nos movamos (Administración xeral do Estado, Administración autonómica, etc.), e mesmo dentro da mesma Administración (pénsese na Administración xeral do Estado), a fonte aplicable non está exenta de dúbidas, dado que contamos cun sistema dual de persoal de servizos, laboral e funcionario, con réximes xurídicos diferentes, aínda que concorrentes nalgúns aspectos. Cuestións como a do traslado por razón de saúde, vinculada a motivos de conciliación, é signiicativa na nosa realidade xurídica, polas consecuencias que implica, xa que pon de manifesto que a saúde en ocasións está estreitamente vinculada ao ámbito familiar, e que iso tamén é conciliar, porque é deber do empresario adaptar o posto de traballo cando se acredite un factor de risco, e este pode ser de tipo ambiental, que repercute negativamente na saúde do traballador, como sucedía no caso que se analizou. 68 224 Fundamento de dereito sexto, parágrafo primeiro. 69 Ibídem. 70 Fundamento de dereito sexto, parágrafo terceiro. 71 Sentenza n. 159/2015. 72 Fundamento de dereito sexto, parágrafo segundo. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo Pola súa parte, da man da xurisprudencia da Unión Europea, os homes tamén se viron favorecidos polas medidas de conciliación. Á vista están as resolucións indicadas sobre homes que querían gozar do permiso de maternidade ou do de lactación, e cuxo impedimento inicial era que a súa muller non respondía ao concepto de “traballadora” indicado pola lei. Foron resoltas ao seu favor polo tribunal, o que sen dúbida vén corroborar que, indirectamente, a xurisprudencia da Unión Europea está a marcar a pauta das lexislacións nacionais en moitos destes temas, e se é así, para avanzar en dereitos, benvido sexa. 6 Bibliografía LOUSADA AROCHENA, F., “Las políticas públicas sobre tiempos de la ciudad”, Aequalitas: Revista jurídica de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, n. 23, 2008. LOUSADA AROCHENA, F., “El tiempo en las leyes con perspectiva de género”, Revista de Derecho Social, n. 49, 2010. NOTAS LOUSADA AROCHENA, F., “Vacaciones, materia electoral, clasiicación profesional, impugnación de decisiones de lexibilidad interna y derechos de conciliación en la Ley reguladora de la jurisdicción social”, Revista Técnico Laboral, vol. 34, n. 132, 2012. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 225 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Xurisprudencia contenciosoadministrativa Jurisprudencia contenciosoadministrativa Contentious-administrative jurisprudence 53 FRANCISCO DE COMINGES CÁCERES NOTAS Maxistrado (Galicia, España) fcominges@poderjudicial.es Sumario: 1 Administración local. 1.1 Decreto 99/2012, do 16 de marzo, sobre servizos sociais comunitarios e o seu financiamento. 1.2 Dereito dos concelleiros a obter copia de expedientes administrativos. Principios de boa fe e racionalidade. Inadmisión de peticións xenéricas ou abusivas. 1.3 Carácter restrinxido e excepcional da “comisión de servizos” para prover os postos de traballo da Administración local. 1.4 Réxime de incompatibilidades dos funcionarios da Administración local. 1.5 Entidade local menor. Carece de competencia para suprimir posto de traballo reservado a habilitado nacional. 1.6 Impugnación por un concelleiro do acordo de adxudicación do contrato de servizo de axuda no fogar. Cómputo do prazo para recorrer. Órgano competente para adxudicar o contrato. 2 Educación e universidades. 2.1 Determinación do período de vixencia dos libros de texto e demais materiais curriculares. 2.2 Plan de financiamento do sistema universitario de Galicia. 2.3 Valoración de tramos de investigación (sexenios). 2.4 Puntuación de tese de doutoramento con “sobresaínte cum laude”. Require votación unánime e secreta en día diferente ao da defensa da tese. 3 Expropiación forzosa. 3.1 Expropiación por taxación conxunta. As discrepancias sobre valoracións deben formularse sempre ante o xurado de expropiación con carácter previo á vía xurisdicional contencioso-administrativa. 4 Medio ambiente e urbanismo. 4.1 Plan xeral de ordenación municipal. Nulidade por falta de xustificación xurídica de suficiencia de recursos hídricos para o incremento de poboación. 4.2 Aprobación definitiva do plan xeral de ordenación municipal condicionada a determinadas rectificacións que corrixirá directamente o concello sen novo acordo aprobatorio da Xunta de Galicia. 4.3 Plan especial de protección e reforma interior. Protección integral dun edificio con obriga de conservar o cinema da planta baixa. Dereito indemnizatorio dos propietarios. 4.4 Impugnación de plan xeral por unha asociación. Límites á acción pública urbanística. Necesaria correspondencia dos fins estatutarios da asociación cos seus argumentos impugnatorios. 4.5 Infraccións en zona de servidume de protección de costas. Prazo máximo de 15 anos desde a data de remate da obra ilegal para poder incoar o expediente de demolición. 4.6 Plan especial e plan de usos do porto. Omisión de avaliación ambiental estratéxica. Non se emenda coa posterior avaliación de impacto ambiental das obras previstas no plan. 5 Persoal. 5.1 Oposicións ao corpo superior da Administración da Xunta de Galicia (A1). Obriga do tribunal cualificador de motivar pormenorizadamente a súa puntuación en caso de ser cuestionada. 5.2 Restricións á provisión de postos polo sistema de “libre designación”. As direccións das áreas de 227 Xurisprudencia contencioso-administrativa xestión clínica do SERGAS deben proverse por concurso. 6 Pesca e mar. 6.1 Convocatoria e bases para o outorgamento de axudas á paralización definitiva dos buques pesqueiros. 6.2 Sanción a organización de produtores de mexillón de Galicia por vulneración das regras de libre competencia. 6.3 Estudo Estratéxico Ambiental do litoral español para a instalación de parques eólicos mariños. Competencias da Administración do Estado sobre augas interiores do litoral galego. 7 Responsabilidade patrimonial. 7.1 Por perda de aproveitamento urbanístico do propietario dun soar como consecuencia do achado de restos arqueolóxicos. 7.2 Por accidentes de circulación orixinados na irrupción de animais salvaxes nas estradas. 7.3 Responsabilidade patrimonial do lexislador. Desistencia da Xunta de Galicia en procedementos de autorización de parques eólicos. 8 Tributos. 8.1 Taxa municipal por utilización privativa ou aproveitamento especial do dominio público local das instalacións de transporte de enerxía eléctrica, gas, auga e hidrocarburos. 8.2 Validez das notificacións electrónicas. 8.3 Imputación temporal da renda procedente da expropiación forzosa tramitada polo procedemento de urxencia. 1 Administración local 1.1 Decreto 99/2012, do 16 de marzo, sobre servizos sociais comunitarios e o seu financiamento A Sentenza da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Supremo (TS) do 22 de decembro de 2016 (relator: Teso Gamella, casación 629/2015) desestimou en fase casacional o recurso interposto pola Deputación Provincial de Lugo contra o Decreto 99/2012, do 16 de marzo, do Consello de Goberno da Xunta de Galicia, sobre servizos sociais comunitarios e o seu inanciamento, coas seguintes consideracións: «(...) se denuncia en un apartado la lesión de los artículos 9, 53 y 137 de la CE, 25, 36, 55 y 56 de la Ley de bases de régimen, y la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, y en otro apartado alega la vulneración del artículo 105 de la CE. La vulneración de la expresada Ley 27/2013, que es el principal soporte argumental del motivo, no puede ser acogida. De un lado, porque no puede imputarse al Decreto autonómico n. 99/2012 impugnado en la instancia la lesión de una ley futura, que no estaba en vigor al tiempo de dictarse la norma reglamentaria autonómica impugnada en la instancia. Mal puede vulnerar la norma reglamentaria una norma legal futura que, por su propia naturaleza, resulta incierta su vigencia y su contenido. Y, de otro, porque en casación no puede alegarse la lesión de la totalidad de una ley. (...). Respecto de las demás infracciones constitucionales y legales de la Ley de bases de régimen local, el alegato de casación más parece una legítima queja sobre las competencias de las diputaciones provinciales al proporcionar asistencia económica técnica y jurídica a los ayuntamientos o agrupaciones de ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, en la implantación y gestión de los servicios sociales comunitarios municipales, y otras del artículo 31 del decreto impugnado en el recurso contencioso administrativo, que un alegato sobre las infracciones normativas precisas e identiicadas, sobre las que construir una causa de nulidad. (...) Tampoco procedía el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, pues, insistimos, la citada Ley 27/2013 no resultaba de aplicación al caso, no podía constituir su ratio decidendi y por tanto la validez del decreto impugnado en la instancia no dependía de la constitucionalidad de dicha norma legal. No está de más recordar al respecto que la cuestión 228 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres de inconstitucionalidad debe plantearse, ex artículo 163 de la CE, cuando la sala albergue dudas de la constitucionalidad de una norma con rango de ley “aplicable al caso”, y “de cuya validez dependa el fallo”, que, como hemos señalado, no es el caso, al tratarse de una norma legal posterior a la norma reglamentaria impugnada en la instancia. SÉPTIMO.- Por lo demás, el derecho de audiencia que se invoca al socaire de la lesión del artículo 105 de la CE tampoco puede ser estimado, pues dicha lesión se funda en la aplicación de una norma legal autonómica, como es la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de Administración general y sector público de Galicia, y sabido es que el recurso de casación únicamente puede fundarse, ex artículo 86.4 de la LJCA, sobre la vulneración de normas estatales y de derecho comunitario europeo. Pero es más, la cita de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, al aludir genéricamente al artículo 24, no resulta relevante, pues dicha norma no regula el procedimiento seguido para la elaboración del Decreto gallego 99/2012, ni contiene alusión alguna a las diputaciones, y, en in, tampoco se razona sobre su aplicación concreta al caso». A Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia (TSXG), na súa Sentenza do 20 de abril de 2017 (relator: Méndez Barrera, Rec. 4080/2017), revogou a de instancia apelada e desestimou a exixencia dun concelleiro á súa corporación municipal de obtención de copia íntegra dun número considerable de expedientes, ao entendela abusiva e desproporcionada. Incidiu o TSXG en que: NOTAS 1.2 Dereito dos concelleiros a obter copia de expedientes administrativos. Principios de boa fe e racionalidade. Inadmisión de peticións xenéricas ou abusivas «(…) el criterio de que el derecho a la información que tiene un concejal se satisface poniendo a su disposición, para que pueda examinarlos, los documentos que interese, pero no se extiende a la entrega de copias de esos documentos fuera de los casos en que así lo establece el ROF, es el que expresan las sentencias del Tribunal Supremo que se citan en el recurso de apelación, y otras posteriores, como las de 16 de marzo de 2001 y 1 de agosto y 11 de octubre de 2002. Su doctrina no está contradicha por lo declarado en las de 29 de marzo de 2006 y 28 de enero de 2008. Esta última se reiere a que se está ante la petición de copias relativas a un asunto a tratar en los órganos colegiados del ayuntamiento, como son los de presupuestos, por lo que no resuelve un caso análogo al presente. La de 29 de marzo de 2006 no abandona la doctrina anterior, sino que realiza matizaciones. En su cuarto fundamento de derecho dice: “Abundando algo más en esa jurisprudencia cuya síntesis se ha realizado, y en un afán de clariicar y delimitar al máximo el criterio en que se sustenta, son convenientes estas puntualizaciones que siguen: a) El núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de concejal se satisface con el derecho a la información y no comprende un derecho a obtener copias de la documentación existente en la corporación local. b) Ese derecho a obtener copias deriva de la normativa de régimen local antes mencionada y no es incondicionado, pero su indebida denegación, cuando es procedente, sí incide en el derecho fundamental de participación política (porque pese a que se trata de un derecho no derivado de la Constitución, sino de la normativa infraconstitucional, lo cierto es que se reconoce como instrumento para ejercer el cargo de concejal). c) Las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son diferentes según el REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 229 Xurisprudencia contencioso-administrativa título normativo que sea invocado: cuando se ejercite al amparo de los apartados a) y b) del artículo 15 del ROFRJ/CL, habrá de precisarse el asunto en relación con el cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) de ese mismo precepto reglamentario, deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental que establecen los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992. d) Cumpliéndose con esas condiciones, no podrá exigirse al interesado que justiique adicionalmente la utilidad o conveniencia de las copias solicitadas para el desempeño de la función de control político que corresponde al cargo de concejal. e) Recae sobre el ayuntamiento destinatario de la solicitud de copia la carga de justiicar y motivar su denegación. También conviene añadir que el excesivo volumen de la documentación cuya copia sea solicitada y la perturbación que su expedición o entrega pueda causar en el funcionamiento de la corporación local, en razón de los medios de que esta disponga, será un factor de legítima ponderación en la resolución que haya de dictarse. Pues no puede olvidarse que asegurar la normalidad de aquel funcionamiento es un imperativo del principio de eicacia que para la actuación de la Administración pública proclama el artículo 103 CE”. En el caso que se examina no se dan las circunstancias a las que se reieren los apartados a) y b) del artículo 15 del ROF. Por lo tanto, y de acuerdo con lo declarado por la sentencia parcialmente transcrita, el solicitante debería cumplir con la exigencia de individualización documental establecida en los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992. Consta en los autos que el día 14 de septiembre de 2016 se pusieron a disposición del actor en las dependencias municipales los documentos de los que había solicitado copia, que examinó desde las 9.15 hasta las 12.40 horas, e insistió en su petición de que le entregase copia de todos ellos, a lo que le contestó el secretario-interventor que no estaba autorizado para hacer esa entrega. Ante tales hechos, hay que concluir que el derecho fundamental del actor fue satisfecho, si bien con posterioridad al inicio del procedimiento especial y a la presentación de la demanda, pues una vez examinados los documentos puestos a su disposición no resulta justiicado que se siga interesando la entrega de copia de todos ellos y no de unos concretos, por lo que no resulta procedente una condena como la que contiene la sentencia de primera instancia, que por ello debe ser revocada». 1.3 Carácter restrinxido e excepcional da “comisión de servizos” para prover os postos de traballo da Administración local Na súa interesante Sentenza do 20 de xuño de 2017 (relator: Seoane Pesqueira, Rec. 32/2017), o TSXG realiza unha exhaustiva análise da igura da “comisión de servizos” habitualmente utilizada polas administracións locais para prover postos de traballo con carácter provisional, mediante nomeamento directo e discrecional. A sentenza conirma a anulación da provisión por comisión de servizos de oito postos do Concello de Ourense, coas seguintes consideracións: «(...) el presupuesto de hecho habilitante para acudir a esta forma de provisión es la existencia de una situación de necesidad, que la norma caliica como urgente e inaplazable, la cual permite excepcionar la forma normal de provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios, que es el concurso de méritos (...). La comisión de servicios es una herramienta en manos de la Administración para atender necesidades inaplazables (sentencia de esta sala y sección de 16 de diciembre de 2015, recurso 445/2014), por lo que se robustece la carga 230 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres 1.4 Réxime de incompatibilidades dos funcionarios da Administración local Na súa Sentenza do 18 de maio de 2017 (relator: Seoane Pesqueira, Rec. 7/2017), o TSXG conirmou a nulidade de pleno dereito da estimación presunta por silencio positivo da petición dun funcionario municipal de compatibilizar o seu traballo no concello co libre exercicio da avogacía, coa seguinte argumentación: NOTAS de la Administración para detallar las razones por las que se opta por tal provisión. Y es que la regla general es la de la inclusión del puesto ocupado temporalmente en comisión de servicios en la convocatoria inmediatamente siguiente (...), porque es una situación excepcional y, como tal, de consideración restrictiva, porque la eicacia impone que los puestos de trabajo, por estabilidad, eiciencia y seguridad jurídica, han de ser servidos por funcionarios con destino deinitivo y no temporal (...). No estamos ante una facultad discrecional de la Administración local... sino ante un concepto jurídico indeterminado, en el que existe una única solución posible (...). La necesidad urgente e inaplazable de cubrir una plaza mediante una comisión de servicios no se acredita con la mera airmación de la Administración de que existe tal necesidad y de que esta es urgente e inaplazable (...). El examen del expediente revela que desde hace años los puestos de trabajo vacantes del concello son cubiertos mediante comisiones de servicios y adscripciones provisionales, apoyadas en razones de necesidad y urgencia, por cuya vía se huye de la regla general de la provisión deinitiva mediante el sistema de concurso como procedimiento normal (...), con lo que ello conlleva de riesgo de arbitrariedad, además de vulneración de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, que ha de regir en esta materia (...). En deinitiva, en ninguno de los casos se razona el motivo por el que no se ha convocado el concurso (...). No está debidamente justiicado, pues, el recurso a la cobertura provisional y urgente (...). Junto a todo lo anterior, resulta sintomático que en todos sus informes el interventor municipal haga constar que no se explica que no se hayan promovido los pertinentes concursos para cubrir de modo deinitivo los puestos vacantes en la plantilla de personal del Concello de Ourense». «(…) La interpretación conjunta de los apartados 1 y 4 del artículo 16 de la Ley 53/1984 , que deiende el apelante, choca abiertamente con la interpretación literal de tales preceptos, por mucho que trate de acudir a sus redacciones precedentes y al informe del comité de expertos constituida en su día, cuya propuesta inalmente no fue acogida. La redacción del artículo 16.1 de la Ley 53/1984, tras la modiicación operada por el apartado 1 por la disposición inal 3.2 de la Ley 7/2007, vigente cuando el actor dedujo su solicitud, decía: “No podrá autorizarse o reconocerse compatibilidad al personal funcionario, al personal eventual y al personal laboral cuando las retribuciones complementarias que tengan derecho a percibir del apartado b) del artículo 24 del presente estatuto incluyan el factor de incompatibilidad al retribuido por arancel y al personal directivo, incluido el sujeto a la relación laboral de carácter especial de alta dirección”. Por su parte, el artículo 16.4 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas, en su redacción vigente antes y después de la Ley 7/2007, establece: “Asimismo, por excepción y sin perjuicio de las limitaciones establecidas en los artículos 1.3, 11, 12 y 13 de la presente ley , podrá reconocerse compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos especíicos, o concepto equiparable, cuya cuantía no supere el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad”. Al margen de la REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 231 Xurisprudencia contencioso-administrativa intención de la comisión de expertos, lo cierto es que, después de la Ley 7/2007, se mantuvo la redacción del artículo 16.4, mientras que en el apartado 1 sólo se hizo alusión al factor de incompatibilidad respecto al personal funcionario, al personal eventual y al personal laboral retribuido por arancel y al personal directivo, incluido el sujeto a la relación laboral de carácter especial de alta dirección. Para la compatibilidad del ejercicio de actividades privadas, el apartado 4 del artículo 16, introducido por la Ley 31/1991, atiende a la percepción de “complementos especíicos”, o concepto equiparable, sin hacer referencia en concreto a alguno de los factores que intervienen en la estructura de las retribuciones complementarias conforme al artículo 24 b) de la Ley 7/2007, a diferencia del apartado 1 del artículo 16, tras su modiicación por la citada Ley 7/2007. Ahora, los apartados 1 y 4 del artículo 16 de la Ley 53/1984 tienen su propio ámbito de aplicación de cara a exigir la inclusión del factor de incompatibilidad dentro del complemento especíico, de modo que para denegar la compatibilidad sólo se exige tal inclusión si se trata del personal funcionario, personal eventual y personal laboral retribuido por arancel, y el personal directivo, incluido el sujeto a la relación laboral de carácter especial de alta dirección. Para el resto de los empleados públicos, el reconocimiento de la compatibilidad con actividades privadas exige que el personal desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos especíicos, o concepto equiparable, cuya cuantía no supere el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad, aunque no conste expresamente si dentro de aquellas retribuciones complementarias se halla el factor de incompatibilidad. No cabe duda de que el recurrente no se encuentra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 16 de la Ley 53/1984, ya que no es personal funcionario, personal eventual ni personal laboral retribuido por arancel, así como tampoco es personal directivo, ni está ligado por una relación laboral de carácter especial de alta dirección. Por el contrario, entra de lleno en el ámbito de aplicación del apartado 4 de dicho artículo 16, pues se trata de personal que desempeña puesto de trabajo que comporta la percepción de complemento especíico, o concepto equiparable, de modo que para otorgarle la compatibilidad es imprescindible que la cuantía de sus retribuciones complementarias no supere el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. (…) Abona la interpretación que se propugna el hecho de que la disposición adicional 8.ª del Decreto legislativo autonómico 1/2008, de 13 de abril, establece que: “De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1992, se le podrá reconocer, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complemento especíico o concepto equiparable siempre que su cuantía no supere el 30 % de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. En el supuesto de que la cuantía de tal complemento supere el 30 % referido, podrá concederse la compatibilidad siempre que la persona interesada renuncie a la percepción del complemento especíico”. En el mismo sentido, en el acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de diciembre de 2011 se aprobó el procedimiento para la reducción del complemento especíico de los funcionarios de la Administración General del Estado pertenecientes a los 232 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres subgrupos C1, C2 y E, extendiendo a los funcionarios de los subgrupos A1 y A2 la disposición adicional 5.ª del Real decreto ley 20/2012. En consecuencia, para obtener la compatibilidad con el ejercicio de una actividad privada, el funcionario debe solicitar la reducción del complemento especíico al límite del 30 % de las retribuciones básicas, excluida la antigüedad. “1. En tanto no se introduzca el complemento retributivo de puesto de trabajo previsto por la presente ley, todas las referencias a este último se entenderán hechas al complemento especíico existente a la entrada en vigor de la misma, destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial diicultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento especíico a cada puesto de trabajo. El personal interino nombrado para la ejecución de programas de carácter temporal o por exceso o acumulación de tareas percibirá el complemento especíico correspondiente a un puesto de trabajo de nivel base del correspondiente subgrupo o grupo de clasiicación profesional. 2. En tanto no se produzca la sustitución del complemento especíico mencionado en el apartado anterior por el complemento de puesto de trabajo previsto por la presente ley, podrá reconocerse, conforme a lo dispuesto en la normativa sobre incompatibilidades que resulte de aplicación, compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complemento especíico o concepto equiparable, siempre que su cuantía no supere el treinta por ciento de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. En el supuesto de que la cuantía de tal complemento supere el treinta por ciento referido, podrá concederse la compatibilidad siempre y cuando la persona interesada renuncie a la percepción del complemento especíico o concepto equivalente”. NOTAS Y en la normativa gallega despeja ahora cualquier duda la disposición transitoria 8.ª de la Ley 2/2015, de 29 de abril, de empleo público de Galicia, que exige, como requisito imprescindible para obtener la compatibilidad con el ejercicio de actividades privadas, la renuncia al complemento especíico, al establecer: El examen de la jurisprudencia del Tribunal Supremo es ilustrativo asimismo en el sentido de que en los casos ordinarios (los del apartado 4 del artículo 16 de la Ley 53/1984) no se atiende al factor de incompatibilidad, sino a la cuantía del complemento especíico en su conjunto, de modo que para que pueda otorgarse la compatibilidad resulta imprescindible que aquella cuantía no supere el 30 % de la retribución básica, excluido lo percibido en concepto de antigüedad. (…) Desde el momento en que las retribuciones básicas anuales del recurrente ascienden a 9.884,84 euros, y el complemento especíico anual a 12.031,74 euros, el 30 % de dichas retribuciones básicas se concreta en 2.965,52 euros (folio 91 del expediente administrativo: informe de la interventora), de modo que, aunque no constan los conceptos que retribuye aquel complemento especíico, se supera aquel 30 % y, por ello, no puede prosperar la pretensión articulada por el apelante». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 233 Xurisprudencia contencioso-administrativa 1.5 Entidade local menor. Carece de competencia para suprimir posto de traballo reservado a habilitado nacional A Sentenza do TSXG do 4 de maio de 2017 (relator: Rivera Frade, Rec. 10/2017) conirma a anulación dun acordo da xunta veciñal da Entidade Local Menor de Bembrive que dispuxo a supresión do posto de secretario-interventor tras a xubilación do seu anterior titular. A sentenza, tras analizar en detalle o disposto na normativa aplicable, alcanza a seguinte conclusión: «(...) El contenido de la normativa expuesta en el anterior fundamento de derecho pone de maniiesto el protagonismo que se debe reconocer a las comunidades autónomas cuando se trata de regular el régimen jurídico de las entidades locales de ámbito inferior al municipio, y ese protagonismo se traduce en la competencia de la Administración autonómica para acordar la supresión de puestos de trabajo como el litigioso. No se trata de negar la potestad de autoorganización de estas administraciones públicas, pero sí de determinar su extensión, la cual no alcanza a la supresión de los puestos de trabajo reservados al personal funcionario con habilitación de carácter estatal. Si bien las entidades locales menores tienen competencia para aprobar la RPT (...), no la tienen en cambio para la supresión de puestos reservados al personal funcionario con habilitación de carácter estatal. El artículo 6 del Decreto 49/2009, que cita la apelante en su recurso, limita la potestad de autoorganización cuando se trata del desempeño de funciones reservadas al personal funcionario con habilitación de carácter estatal, al establecer que el desempeño de estas funciones en una entidad de ámbito territorial inferior al municipio que goce de personalidad jurídica propia se efectuará en los términos que establezca el decreto de constitución de la misma aprobado por el Consello de la Xunta de Galicia y demás normativa en materia de régimen local aplicable . Ninguna crítica merece la sentencia de instancia, pues aplica e interpreta correctamente la normativa de aplicación, que ampara las airmaciones discutidas por la apelante, a saber, que las entidades locales menores ostentan una potestad de autoorganización limitada, y que la competencia respecto de la creación y supresión de puesto de secretario-interventor reside en la comunidad autónoma. Lo que el artículo 92 bis 4 de la LBRL establece (el Gobierno, mediante real decreto, regulará las especialidades de la creación, clasiicación y supresión de puestos reservados a funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional, así como las que puedan corresponder a su régimen disciplinario y de situaciones administrativas) es la competencia del Gobierno estatal para regular las especialidades. Pero no excluye ni descarta que sean las comunidades autónomas las que tengan competencia para la supresión de estos puestos, cuando ya se la atribuía otra ley básica, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, cuya disposición adicional segunda establecía en su apartado tercero que: “La creación, clasiicación y supresión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal corresponde a cada comunidad autónoma, de acuerdo con los criterios básicos que se establezcan por ley”. No puede aceptarse la tesis que deiende la apelante en su recurso cuando dice que la “supresión” que cita el apartado 6 del artículo 10 sólo puede entenderse como “supresión de la clasiicación existente”, pues utilizando el mismo criterio hermenéutico “contexto en el que está inserto dicho apartado”, y acudiendo pues a las normas interpretativas del artículo 3 del Código civil, podemos comprobar que el artículo 10 del Decreto 49/2009, que pertenece a la 234 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres sección primera “Creación, supresión, clasiicación y exención de puestos”, es el único que se reiere a todas estas modalidades, siendo el primer apartado el que sostiene que la creación conlleva la clasiicación, con lo cual los conceptos “clasiicación de puestos” y “supresión de puestos” no obedecen a ideas tan diferentes, como sostiene la apelante. Conforme al apartado primero del artículo 10 del Decreto 49/2009, los procedimientos de creación de puestos de trabajo reservados a funcionarios/as con habilitación de carácter estatal conllevan su clasiicación, siendo el apartado sexto el que expresamente se reiere a la “supresión de puestos”, estableciendo que seguirá el procedimiento regulado en el citado artículo. Y es el apartado cuarto el que atribuye a la consellería competente en materia de régimen local la competencia para resolver la clasiicación de estos puestos y, por tanto, su supresión». 1.6 Impugnación por un concelleiro do acordo de adxudicación do contrato de servizo de axuda no fogar. Cómputo do prazo para recorrer. Órgano competente para adxudicar o contrato NOTAS Na Sentenza do TSXG do 21 de setembro de 2016 (relator: Santiago Iglesias, Rec. 4049/2015), clarifícase en primeiro lugar o prazo de que dispón un concelleiro da oposición para impugnar os acordos da xunta de goberno local dun concello de adxudicación dun contrato público. Conclúe que o dito termo se iniciará coa notiicación formal do acordo ao concelleiro recorrente, e non antes. Aclara tamén o criterio segundo o cal se debe calcular a contía do contrato co in de determinar o órgano competente para a adxudicación, con exclusión do importe do prezo correspondente á prórroga eventual do dito contrato. 2 Educación e universidades 2.1 Determinación do período de vixencia dos libros de texto e demais materiais curriculares A Sentenza do TS do 20 de abril de 2017 (Secc. 4.ª, relator: Excma. Sra. Picó Lorenzo, Rec. 1876/2015) conirmou a desestimación do recurso interposto pola Asociación Nacional de Editores de Libros e Material de Ensino contra a Orde do 29 de maio de 2013 da Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria, que determinou o período de vixencia dos libros de texto e demais materiais curriculares (DOG 30/05/2013), coa seguinte motivación: «(...) Para examinar el primer motivo, hemos de partir de que existe una notoria diferencia en lo que atañe a los libros de texto entre la derogada Ley orgánica de calidad de la educación, LOCE 10/2002, de 23 de diciembre, y la Ley posterior orgánica de educación, LOE, 2/2006, de 3 de mayo, modiicada por la Ley orgánica para la mejora de la calidad educativa, 8/2013, de 9 de diciembre. Mientras la LOCE establecía con carácter general, apartado cuarto de la disposición adicional tercera, que los libros de texto no podrán ser sustituidos por otros durante un período mínimo de cuatro años, la LOE, disposición adicional cuarta, tanto en su redacción original como en la actualmente vigente, guarda silencio al respecto. Y de la disposición inal quinta de la LOMCE se colige que la disposición adicional cuarta ostenta el carácter de básico sin que hubiera entrado dicha norma en la regulación de la vigencia de los libros de texto. No hay duda, pues, de que, al no reputarlo básico el legislador estatal, REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 235 Xurisprudencia contencioso-administrativa puede regular tal aspecto la comunidad autónoma, como aquí hizo la Xunta de Galicia y pone de maniiesto que están realizando otras comunidades autónomas. Por tal razón, el criterio interpretativo de la sala de instancia resulta ajustado a derecho. Al carecer la ley orgánica vigente en materia educativa de regulación expresa sobre la materia, no existe óbice alguno a la pervivencia del Decreto 89/1993, de 19 de abril, en que se ampara la orden impugnada. Es certera la airmación de la sala de instancia acerca de la subsistencia de las normas reglamentarias que no contradigan la nueva ley. Como bien dice la parte recurrida, una cosa es que en el actual marco educativo no exista autorización administrativa de los libros (contenido) y otra bien distinta que pueda ijarse una duración mínima de vigencia de los libros de texto en aras a permitir el uso por distintos miembros de la familia y transmitir al alumnado la cultura general del uso racional y sostenible de los recursos (preámbulo de la orden impugnada). Tal regulación no está vedada por la ley orgánica en materia educativa actualmente vigente, por lo que no se produce infracción alguna del principio de jerarquía normativa. (...). Al considerar que no hay restricción de la competencia, no se hace precisa una regulación por norma legal, siendo suiciente el reglamento. Y no resulta comparable en lo que atañe al plazo con el derogado artículo 21 de la Ley 7/2010 (compraventa de derechos exclusivos de las competiciones futbolísticas españolas regulares) por mor del RD Ley 5/2015, de 30 de abril, de medidas urgentes en relación con la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de fútbol profesional». 2.2 Plan de financiamento do sistema universitario de Galicia A Sentenza do TSXG do 12 de abril de 2017 (relator: Díaz Casales, Rec. 359/2014) estimou en parte o recurso interposto pola Universidade da Coruña contra a desestimación presunta do requirimento formulado á Xunta de Galicia de cumprimento do Plan de Financiamento do Sistema Universitario de Galicia (2010-2015) coa transferencia á dita universidade de determinada cantidade. A sentenza realiza un pormenorizado estudo do sistema de inanciamento das universidades públicas galegas, afondando no parámetro relativo aos “custos estruturais”, coas seguintes consideracións: «(...) Las discrepancias fundamentales en la aplicación del plan se limitan a (...) determinar los posibles efectos ampliicadores que en la aplicación de los nuevos criterios de reparto variable, que habrían de aplicarse progresivamente, tiene operar sobre los porcentajes ya aplicados los años anteriores que ya contemplaban un porcentaje en función de los mismos criterios variables. (...) Del contenido del acuerdo suscrito resulta que el criterio de reparto histórico se mantendría en el año 2011 y para los restantes se preveía una aplicación progresiva de nuevos criterios que, aprobados en la reunión de diciembre de 2011, habían de suponer un 5 % adicional cada año hasta alcanzar el 20 % en 2015, con arreglo a la siguiente tabla: (...). Una vez detectado que la Xunta de Galicia a la hora de determinar las cantidades que correspondían a cada universidad aplicaba el mismo porcentaje que le había atribuido el año anterior (...), hemos de concluir que se excedieron los porcentajes a los que los mismos 236 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) resultaban aplicables, con arreglo a la siguiente tabla elaborada por el perito y que optamos por copiar al ser una cuestión puramente contable: Histórico %Variable %Variable Real // 2012 95% 5% 5% // 2013 90% 10% 14,5% // 2014 85% 15% 27,33% // 2015 80% 20% 41,86%. De este modo quedó acreditado que se produjo un efecto de ampliicación, como le llama el perito, a la aplicación de los criterios variables que exceden de lo previsto en el plan, por lo que este aspecto del recurso sí merece ser estimado. Pero además hay otro aspecto adicional de esta operativa seguida por la consellería que tampoco se le escapa al perito y que incide sobre esta cuestión, cual es que tanto el plan como la adenda al mismo con idéntica redacción ordenan deducir de la partida los gastos derivados de los sexenios y los complementos (...). Por lo que entiende que aquellas universidades que obtuvieran por este concepto mayor inanciación también obtendrían una mayor participación en la inanciación ija por este concepto, por lo que está claro que estas cantidades deben ser excluidas del criterio de reparto. Por lo que este aspecto del recurso sí ha de ser estimado al resultar acreditado que la actuación de la Administración contravino los términos del acuerdo de inanciación. Pero esta estimación no puede comportar la estimación del recurso, cuando las cantidades solicitadas en la demanda vienen determinadas en función de un porcentaje ijo cuya determinación no compartimos y en todo caso exigen unos nuevos cálculos, mediante la detracción a la partida de la parte correspondiente al abono de sexenios y complementos, después de aplicar los porcentajes para determinar la cantidad de la misma que habría de repartirse con arreglo a los “criterios históricos” que habrán de determinarse en función de las variables utilizadas en 2011 y el 5 %, 10 %, 15 % y 20 % a distribuir en función de los criterios variables en los años 2012, 2013, 2014 y 2015 respectivamente, lo que sin duda debe dar lugar a la regularización de las cantidades percibidas por las 3 universidades gallegas». NOTAS Francisco de Cominges Cáceres 2.3 Valoración de tramos de investigación (sexenios) O TSXG, na súa Sentenza do 22 de decembro de 2016 (relator: Seoane Pesqueira, Rec. 67/2016) analizou o sistema de valoración de tramos de investigación (sexenios) dos profesores universitarios realizada pola Comisión Nacional Avaliadora da Actividade Investigadora (CNEAI). Concluíu, en primeiro lugar, que: «(...) no cabe acoger la petición principal contenida en el suplico de la demanda, en el que se interesa que los dos o uno de los tramos de investigación (sexenios) solicitados y sometidos a evaluación sean valorados y reconocidos positivamente, porque ello entrañaría revisar la calidad y aptitud de los trabajos o aportaciones del recurrente, y, por consiguiente, abrir la posibilidad de corregir o alterar la apreciación realizada por la Comisión Nacional Evaluadora en lo relativo a su estimación técnico-cientíica, extralimitando el control jurídico que a este tribunal corresponde. Si, con arreglo a dicha moderna jurisprudencia, el control de los órganos jurisdiccionales es de carácter jurídico respecto del acomodo de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, y no técnico cientíico, no es posible la sustitución de la valoración técnica veriicada por el órgano administrativo. Además, tal reemplazo evaluativo no es iscalización, sino que va más allá, incidiendo en la prohibición contenida en el artículo 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en cuanto proscribe que los órganos jurisdiccionales determinen el contenido discrecional de los actos anulados». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 237 Xurisprudencia contencioso-administrativa En segundo lugar, que: «(...) En congruencia con tal exigencia de motivación, esta sala y sección ha incidido en la necesidad de que la Administración ofrezca la debida respuesta a los argumentos esgrimidos en el recurso de alzada interpuesto contra la decisión inicial de la CNEAI, adecuándose estos argumentos a los criterios especíicos de la correspondiente resolución de la CNEAI, pues la propia jurisprudencia ha exigido esa respuesta explícita para cumplir adecuadamente el requisito de la motivación (artículo 54 de la Ley 30/1992), a in de que quien postula el reconocimiento del sexenio pueda conocer las razones por las que se puntúan negativamente determinadas aportaciones, e incluso, habría que añadir ahora, es necesario justiicar la puntuación respecto a las aportaciones valoradas positivamente, por la incidencia que puede tener en la media inal, tal como ha razonado la STS de 3/7/2015. Es decir, el hecho de que sea bastante que el comité asesor correspondiente exprese su juicio técnico en términos numéricos de cero a diez, siendo preciso un mínimo de seis puntos para obtener una evaluación positiva, tal como impone el artículo 8.2 de la Orden de 2 de diciembre de 1994, no excusa de exponer los motivos por los que se otorga una determinada puntuación inferior a 6 puntos (o incluso superior) si se plantea un recurso de alzada frente al acuerdo inicial de la CNEAI, que se apoya en el informe del comité asesor, en cuyo recurso se esgriman argumentos concretos por los que una determinada aportación pudiera ser evaluada positivamente, sobre todo si esos argumentos están basados en los criterios especíicos que se han hecho públicos a través de la resolución de la propia CNEAI. Entenderlo de otro modo sería tanto como reconocer una zona inmune de poder, y propiciar que la discrecionalidad, por muy técnica que sea, pueda incidir en la arbitrariedad derivada de la falta de explicación de lo realizado, lo cual se compadece mal con las exigencias de un Estado de derecho y con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución. (...) Nada impide que aquellos criterios especíicos sean interpretados por el comité asesor y por la CNEAI de una manera distinta de la expuesta por el actor en su solicitud, pero es preciso que se exteriorice ese diferente modo de entendimiento para que, a la vez que se aporta aquella contestación a los argumentos del recurrente, pueda llevarse a cabo la iscalización judicial a que obliga el recurso contencioso-administrativo planteado». E, en terceiro e último lugar, que: «Tal como se advierte en el preámbulo de dicha resolución de 26 de noviembre de 2014 de la CNEAI, en ella se recogen unos criterios que constituyen extremos reglados a los que cada comité asesor ha de acomodarse, de modo que si se detecta un apartamiento de esos parámetros la fundamentación no puede darse por válida». 2.4 Puntuación de tese de doutoramento con “sobresaínte cum laude”. Require votación unánime e secreta en día diferente ao da defensa da tese A Sentenza do TSXG do 22 de decembro de 2016 (relator: López González, Rec. 308/2016) conirmou en apelación a anulación da puntuación de “sobresaínte” (sen laude) outorgada pola Universidade da Coruña a unha tese de doutoramento, ordenando a retroacción de actuacións, por non se ter producido a votación da mención honoríica por parte dos membros do tribunal de xeito secreto e en día distinto do da defensa da tese. Incide así o TSXG en que: «(...) El Real decreto 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan los estudios oiciales de doctorado, según la redacción introducida por el Real decreto 534/2013, de 12 de julio, establece en su artículo 14.7, en materia de defensa, evaluación y caliicación de la tesis 238 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres En el caso enjuiciado, es evidente que se incumplió la normativa antedicha. Sea por iltración indebida de uno o más miembros del tribunal, sea por otras causas, lo cierto es que se comunicó públicamente al demandante la concesión de la mención de cum laude con anterioridad a haberse efectuado el escrutinio de los votos emitidos para su otorgamiento. Tal circunstancia claramente implica una vulneración de las garantías y formalidades que deben regir el procedimiento caliicador que nos ocupa y suscita dudas acerca de la pureza del proceso hasta el punto de invalidar la declaración de voluntad manifestada por el tribunal evaluador. No olvidemos que uno de sus integrantes expresó haber incurrido en equivocación al emitir su voto negativo cuando su voluntad era votar positivamente. Dicho aserto escasa credibilidad reviste para esta sala, toda vez que resulta difícil de creer que pueda tener lugar en la realidad semejante error de bulto, llevándonos a pensar, por el contrario, que la subsanación que dicho vocal pretendía respondía más a presiones o intereses ajenos a la excelencia que debe reunir el mundo docente universitario. Si sólo concurriera esta circunstancia, es obvio que la demanda en modo alguno podría prosperar. Pero lo que sucede en el presente caso es bien distinto; se han incumplido todas las formalidades garantistas que la norma prevé; no se realizó el escrutinio de los votos en sesión diferente a la de defensa de la tesis; se participó al doctorando la caliicación de sobresaliente cum laude con anterioridad al referido escrutinio y concurren importantes dudas en orden al secreto en la emisión posterior de dichos votos que, escrutados, no alcanzaron la positiva unanimidad requerida». 3 Expropiación forzosa 3.1 Expropiación por taxación conxunta. As discrepancias sobre valoracións deben formularse sempre ante o xurado de expropiación con carácter previo á vía xurisdicional contencioso-administrativa NOTAS doctoral, que “el tribunal emitirá un informe y la caliicación global concedida a la tesis de acuerdo con la siguiente escala: No apto, aprobado, notable y sobresaliente. El tribunal podrá otorgar la mención de cum laude si la caliicación global es de sobresaliente y se emite en tal sentido el voto secreto positivo por unanimidad. La universidad habilitará los mecanismos precisos para la materialización de la concesión inal de dicha mención garantizando que el escrutinio de los votos para dicha concesión se realice en sesión diferente de la correspondiente a la de defensa de la tesis doctoral”. Tres son, por tanto, en este supuesto, las exigencias normativamente previstas: una, que el escrutinio se efectúe en sesión distinta de la que corresponde a la defensa de la tesis; otra, que el voto sea secreto como garantía de su anonimato y, por último, que ese voto secreto positivo se alcance por unanimidad. (...). A Sentenza do TSXG (Secc. 3.ª) do 22 de febreiro de 2017 (relator: Cibeira Yebra-Pimentel, Rec. 7025/2016) sintetiza os requisitos e a natureza do procedemento expropiatorio por taxación conxunta. Insiste en que as discrepancias do expropiado sobre a valoración dos bens deben canalizarse pola vía establecida para a remisión do expediente ao xurado de expropiación. Se se aquieta nesa fase non podo logo cuestionar as valoracións ao impugnar directamente a resolución de aprobación deinitiva do proxecto ante a xurisdición contencioso-administrativa. Incide así o tribunal en que: REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 239 Xurisprudencia contencioso-administrativa «no cabe la desviada alternativa de oponerse directamente a los criterios de valoración incorporados a la resolución aprobatoria del expediente, en cuanto que estos no pueden ser objeto de este recurso directo, sin pasar primero de manera necesaria por el iltro valorativo previo del jurado de expropiación para agotar la vía administrativa deinitoria de la misma. (...) las valoraciones han de impugnarse exclusivamente mediante los pasos de procedimiento previstos por el artículo 143 de la LOUGA, que vincula a todas las partes interesadas y las obliga a oponerse al inal en ese corto espacio de veinte días mediante el empleo de todos y cada uno de los argumentos en que fundamenten la petición de un justiprecio superior –incluidos los relativos a cualquier divergencia con los criterios valorativos expuestos en el documento inicial al que se reiere el artículo 143.1 ya dicho– so pena de presumirse legalmente y de manera irrevocable que aceptan la valoración que igura en el acto aprobatorio del expediente, en cuyo caso ya no es necesario el envío del expediente al jurado, al que sólo se llega en caso de desacuerdo con la valoración cuestionado el justiprecio y que el organismo adecuado para pronunciarse, con el conocimiento tan preciso y técnico de un organismo público tasador como él, decida sobre todas las cuestiones de la categoría del suelo, el valor de repercusión, la ediicabilidad, etc., que fue a lo que debió acudir la actora después de haber mostrado su desacuerdo con el justiprecio que se le ofrecía». 4. Medio ambiente e urbanismo 4.1 Plan xeral de ordenación municipal. Nulidade por falta de xustificación xurídica de suficiencia de recursos hídricos para o incremento de poboación O TS, nas súas sentenzas do 17 de febreiro de 2017, 12 de decembro de 2016 e 15 de xullo de 2015 (casación 1125/2016, 3137/2015 e 3492/2013), declarou a nulidade, respectivamente, dos plans xerais de ordenación municipal de Verín, Monterrei e Rábade, porque durante a súa tramitación non se xustiicou, xuridicamente, a dispoñibilidade efectiva de recursos hídricos suicientes para atender aos incrementos de poboación e industrias proxectados nos ditos plans. O alto tribunal considerou o seguinte na sentenza anulatoria do Plan Xeral de Verín: «(…) En el supuesto de autos, la sentencia hace referencia a un informe desfavorable de la Confederación Hidrográica, de fecha 11 de marzo de 2011, pero, con posterioridad, la misma confederación, en fecha de 29 de septiembre de 2011, maniiesta que “no tiene inconveniente en la aprobación del presente instrumento de planeamiento en lo que respecta a la disponibilidad de recursos hídricos”, al que se añade otro posterior informe, de 11 de abril de 2012, en el que, tras hacer referencia al inicial de 11 de marzo de 2011, se señala que en el mismo se dio respuesta a las alegaciones presentadas “estimándose las mismas en lo relativo a la disponibilidad de recursos hídricos”, concluyendo que se informa favorablemente. Pues bien, el recurso debe ser acogido por vulnerar la sentencia de instancia el citado artículo 25.4 del TRLA, en relación con el 15.3 del TRLS08, y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que lo ha interpretado (…). El artículo 25.4 de la Ley de aguas establece que “el informe de la Confederación Hidrográica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suicientes para satisfacer demandas”, lo cual plantea si sólo ha de estarse a la suiciencia de recursos hídricos o, por el contrario, también se engloba en el concepto la disponibilidad sobre los 240 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres De lo anterior se iniere, con relación al supuesto de autos analizado, la ausencia de disponibilidad de agua por medio de las correspondientes concesiones, que, como bien se expresa en la sentencia impugnada, se encuentran en tramitación. Esto es, en el supuesto de autos fue emitido el preceptivo y vinculante informe por la Confederación Hidrográica competente, pero de su contenido –en ello no acierta la sala de instancia– no se deduce la existencia y disponibilidad de recursos hídricos en la forma en la que la jurisprudencia los ha venido exigiendo de conformidad con la interpretación que se realiza del artículo 25.4 del TRLA. Es posible la existencia de agua para el municipio, e, incluso, su disponibilidad material, pero, desde la perspectiva urbanística que nos ocupa –y en un obligado marco de legalidad– no se ha acreditado, ni en el informe, ni con cualquier otro medio de prueba, la disponibilidad jurídica de la misma, ya que en el momento de la aprobación del planeamiento no existía plena suiciencia y disponibilidad de recursos hídricos para el abastecimiento de agua al municipio». NOTAS mismos. La cuestión es de gran relevancia práctica, puesto que muchas de las controversias se presentan en momentos donde se están tramitando expedientes de concesión de aguas en ámbitos donde en principio hay recursos hídricos suicientes, pero de los que se carece del correspondiente título concesional. En una primera aproximación, la acotación temporal de los conceptos suiciencia y disponibilidad se reieren al momento de aprobación del acto o plan, de tal manera que tales conceptos no pueden ser integrados por recursos hídricos no existentes en dicho momento, aunque estén proyectados o previstos para un futuro más o menos próximo. En este punto, también es muy frecuente la alegación de actuaciones proyectadas para satisfacer necesidades hídricas en un futuro, mas tales actuaciones a futuro no integran el concepto de suiciencia al que se reiere el artículo 25,4 de la Ley de aguas, dado que este requisito ha de darse en el momento en que se aprueba el plan (…). 4.2 Aprobación definitiva do plan xeral de ordenación municipal condicionada a determinadas rectificacións que corrixirá directamente o concello sen novo acordo aprobatorio da Xunta de Galicia O TSXG, nas súas sentenzas do 20 de abril de 2017 (relator: Recio González, Rec. 4686/2013) e 28 de xullo de 2016 (relator: Arrojo Martínez, Rec. 4579/2013), analiza as respectivas resolucións da Xunta de Galicia de aprobación deinitiva dos plans xerais da Estrada e da Coruña condicionada ao cumprimento a posteriori polos ditos concellos de determinados requisitos sen necesidade de nova aprobación pola Administración autonómica. Acepta tal posibilidade, coas seguintes consideracións: «(...) La interpretación conjunta de los apartados a) y b) del artículo 85.7 de la Ley 9/2002 –redacción introducida por la Ley 2/2010, de 25 de marzo– parece revelar el reconocimiento normativo de un cierto grado de condicionamiento en relación con la aprobación deinitiva, si se tiene en cuenta que el último inciso de dicho apartado b) no tendría pleno sentido si se relaciona exclusivamente con el resto de tal apartado b) y no con el apartado a), en el que se contempla el otorgamiento de la aprobación deinitiva. Ahora bien, aunque se considere que el artículo 85.7 de la Ley 9/2002 –redacción introducida por la Ley 2/2010, de 25 de marzo– no recoge expresamente la opción de la aprobación deinitiva condicionada, cabe entender que la introducción en la impugnada Orden de 25 de febrero de 2013, de un entendido condicionamiento, no determina inequívocamente la anulación de tal orden si REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 241 Xurisprudencia contencioso-administrativa se constata que la introducción de modiicaciones contenidas en el apartado II de la propia orden supone en realidad la plasmación documental de lo ya decidido en la aprobación deinitiva y no una indebida innovación municipal con rechazable preterición de la obligada intervención y decisión de la Administración autonómica. (...) Las comentadas correcciones o subsanaciones presentan debida correspondencia con el criterio plasmado en la orden de aprobación deinitiva y en conexión con ello con la pertinente consideración de la respectiva normativa de aplicación, sin que por la parte actora haya sido desvirtuada tal correspondencia entre texto refundido y lo exigido en dicha orden, de lo que, por un lado, resulta que en realidad las determinaciones procedentes venían ya suicientemente periladas en la propia orden de aprobación y, por otro, que la no desvirtuada correspondencia excluye el temor de que se haya producido una indebida omisión en el ejercicio competencial normativamente atribuido a la Administración autonómica, de lo que, por tanto, deriva la inexistencia de base para la estimación del presente recurso contencioso-administrativo, conclusiones las mencionadas que también se alcanzan en cuanto a los demás extremos incluidos en el apartado II de la orden, no objeto de especial o singularizada mención en la demanda, y respecto de los cuales tampoco se desvirtúa su debida correspondencia con el criterio de la orden recurrida». 4.3 Plan especial de protección e reforma interior. Protección integral dun edificio con obriga de conservar o cinema da planta baixa. Dereito indemnizatorio dos propietarios A Sentenza do TSXG do 16 de febreiro de 2017 (relator: Recio González, Rec. 4081/2015) estimou en parte o recurso interposto contra a catalogación dun ediicio no Cantón Grande da Coruña con nivel de protección II (singular valor arquitectónico integral) establecida na revisión do Plan Especial de Protección e Reforma Interior da Cidade Vella e Peixaría da Coruña aprobado en xaneiro de 2015, con obriga de conservación do cinema preexistente na planta baixa e prohibición de ediicación baixo rasante. O tribunal conirmou a validez da protección do ediicio, ao considerar que: «(...) lo que se pretende es evitar la desaparición de este elemento en atención a su interés arquitectónico, histórico y antropológico, que en relación con el Cine Avenida se traduce en que los valores espaciales y funcionales del volumen posterior y con frente a la rúa da Estrela exigen una serie de medidas correctoras y protectoras, y se parte de la viabilidad de los usos o incluso la adaptación a otros nuevos, y de permitir su conservación y evitar su desaparición. Además, la valoración procede de su singularidad porque prácticamente todos los salones de cine han desaparecido de la ciudad, por lo que su conservación es más excepcional. Se entiende además que es un elemento esencial para la comprensión del valor del ediicio, aunque carezca de elementos ornamentales de interés, y por ello se entendió que las condiciones de protección en la icha del texto inalmente remitido no garantizaban las medidas necesarias para la conservación de los valores culturales. Es un cine con elementos singulares, el ediicio más antiguo de la manzana, responde a una de las últimas obras de un autor reconocido, contiene los elementos reconocibles de su momento histórico y presenta una tipología excepcional, prácticamente única en Galicia, en que se fusionan el uso residencial y el de sala de cine, de forma que la singularidad deriva de que es poco común, es un cine de los primeros de su período, uno de los pocos que queda, y que representa una tipología poco repetida. Estas razones arquitectónicas, históricas y etnológicas, tal y como aclara el autor del informe –subdirector general de Patrimonio Cultural–, son valores a que 242 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres se reiere la Ley de patrimonio cultural de Galicia y, más allá de los artísticos, son valores espaciales funcionales y tipológicos que le dan singularidad». Pero, por outra banda, recoñeceulles aos propietarios o dereito a percibir unha indemnización pola restrición singular de aproveitamento urbanístico que leva consigo a protección do ediicio: «(...) Con respecto a la pretensión subsidiaria de la demanda, sobre las limitaciones singulares impuestas y su compensación; el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (vigente hasta el 31 de octubre de 2015), dispone en su artículo 35, al regular los supuestos indemnizatorios, que “dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos: b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y ediicaciones, o lleven consigo una restricción de la ediicabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa”. (...) en el nivel de protección II, el PEPRI, para áreas urbanas renovadas, no prevé el uso bajo rasante, y la indemnización que solicita la parte demandante es por no poder construir sótanos, y ello ha de considerarse como una restricción del aprovechamiento urbanístico que las determinaciones del PEPRI suponen para el ediicio de Cantón Grande, 7, con respecto al resto de los ediicios de la zona de áreas urbanas renovadas, que ha de ser indemnizado conforme a las bases que se exponen en el suplico de la demanda: NOTAS Justiica su petición la parte demandante en el hecho de ser el único ediicio en las áreas urbanas renovadas con nivel de protección integral sin que se le permitan las plantas bajo rasante, de forma que es el único ediicio imposibilitado de realizar obras de rehabilitación, reestructuración y ampliación, ni sótanos, por lo que se le restringe el aprovechamiento urbanístico sin prever una compensación. 1.ª Se delimitarán y cuantiicarán en detalle las supericies construibles y sus posibles usos en función de las obras que resulten permitidas según el nivel de protección integral y según el nivel de protección estructural, especiicándose la diferencia de supericies. 2.ª El importe indemnizatorio de las restricciones de aprovechamiento se calculará aplicando valores de mercado a la supericie construible que no puede llevarse a cabo debido a la protección integral, a cuyo resultado se añadirá el valor de la repercusión que sobre el valor de la que efectivamente pueda materializarse suponga la privación de lo que sería factible en caso de que la protección fuese estructural, especialmente la repercusión por la privación de garaje aparcamiento en la propia inca, así como por la coniguración del local del antiguo cine. Y procede la condena solidaria a la Xunta de Galicia y al Ayuntamiento de A Coruña a indemnizar a la demandante en la cantidad que se determine en ejecución de sentencia». 4.4 Impugnación de plan xeral por unha asociación. Límites á acción pública urbanística. Necesaria correspondencia dos fins estatutarios da asociación cos seus argumentos impugnatorios A Sentenza do 2 de marzo de 2017 do TSXG (relator: Arrojo Martínez, Rec. 4263/2012) desestimou varios dos argumentos impugnatorios principais do recurso interposto por unha REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 243 Xurisprudencia contencioso-administrativa asociación cultural contra a resolución de maio de 2011 de aprobación deinitiva do Plan Xeral de Ordenación Municipal de Lugo, por falta de lexitimación activa ad causam, xa que: «(...) Desde la perspectiva de la legitimación que procede reconocer a la parte actora, es preciso signiicar que esta se trata de una asociación denominada “Asociación cultural na defensa do parque Rosalía de Castro e o seu entorno” y en cuyos estatutos se establecen como ines de la misma los siguientes: “a.- Defender o Parque Rosalía de Castro e o seu entorno das agresións urbanísticas e de todo tipo. b.- Defensa da panorámica que dende o parque se divisa. c.- Defensa do entorno paisaxístico. d.- Defensa dos acuíferos das Costas do Parque, etc. e.- Defensa da posible existencia de restos arqueolóxicos”. Sin mayor dilación, cabe apuntar que resultan excluidas del ámbito de legitimación de la parte actora las pretensiones aparentemente dirigidas a la defensa de intereses particulares de terceros que sólo a estos últimos corresponde hacer valer, como ocurre con las impugnaciones referidas a la Ronda das Fontiñas y al polígono de actuación 1.3, distrito 1, Avda. da Coruña, en las que la parte actora interesa lo que considera como mejora de clasiicación del suelo en beneicio de los respectivos particulares, solicitud inadmisible al ser formulada por quien no está legitimado. Por otro lado, la legitimación de la parte actora incluye obviamente los aspectos que atañen a su objetivo y inalidad plasmados en sus estatutos, y, por lo tanto, las cuestiones que afectan a su correspondiente ámbito de interés conforme a tales estatutos, abarcando también la impugnación global del PXOM por motivos competenciales o procedimentales que pudieran determinar una anulación total del PXOM, ya que a través de esta última obtendría la recurrente el resultado pretendido de anulación de las previsiones del PXOM que atañen a los especíicos intereses de aquella, pero lo que ya no es reconocible es la legitimación de la parte actora para la impugnación de aspectos concretos del PXOM que no afectan a tales especíicos intereses, siendo el objetivo y la inalidad establecidos en los estatutos los que determinan el sentido y el signiicado de la existencia de la asociación, no siendo aceptable que mediante la simple referencia al término “principales” se mantenga una indeinición en un aspecto esencial en la constitución de una asociación, como es el relativo a los ines que precisamente justiican su existencia, de manera que no cabe entender incluido en el ámbito de la legitimación de la especíica asociación recurrente el planteamiento de cuestiones relativas a determinados ámbitos físicos del término municipal de Lugo respecto de los que no se acredita su vinculación con los singularizados ines de la asociación recogidos en el artículo 5º.1 de sus estatutos, por lo que no puede entrarse en el examen de fondo de los extremos concretos planteados por la demandante en cuanto a terrenos excluidos del PERI VI Ronda del Carmen, al Seminario UA CS-3 y a incas en la zona de San Lázaro. También es rechazable la legitimación de la actora para una pretendida impugnación global del PXOM por motivos sustantivos que incidan en ámbitos concretos o aspectos respecto de los cuales no se indica su conexión con los referidos ines de la asociación demandante ni la afectación que para dichos ines pudiera derivarse de tales aspectos sustantivos. Ahora bien, entendiendo que la actora está legitimada en cuanto a diversos aspectos concretos planteados y delimitada así tal legitimación en relación con el examen de cuestiones sustantivas invocadas, es de apuntar lo que a continuación se desarrolla en los siguientes fundamentos de derecho (...)». 244 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres 4.5 Infraccións en zona de servidume de protección de costas. Prazo máximo de 15 anos desde a data de remate da obra ilegal para poder incoar o expediente de demolición «(…) la Ley 2/2013 también modiicó el artículo 95 de la Ley de costas y estableció un plazo de 15 años para la prescripción de la obligación, impuesta en resolución administrativa, de restituir y reponer las cosas a su estado anterior e indemnizar los daños irreparables y perjuicios causados, y sería ilógico que pese a existir una resolución se produjese la prescripción y no se produjese, en cambio, en el caso de no existir procedimiento administrativo. (…) Equiparar prescripción de la infracción y prescripción de la obligación de reposición de la legalidad tropezaría con el obstáculo de la diferencia de plazos de prescripción según la gravedad de la infracción, diferencia que es irrelevante para la reposición de la legalidad; y además los plazos para ejercitar la facultad de reposición de la legalidad suelen ser más amplios, al no ser una actuación sancionadora, que los establecidos para la facultad de sancionar, y así lo muestran otras normativas en materia de protección del dominio público, como la Ley de aguas. Y la modiicación simultánea por la Ley 2/2013 de los artículos 92 y 95 de la Ley de costas en lo que se reiere a la reposición de la legalidad pone de maniiesto el propósito del legislador de establecer para el ejercicio de esa facultad por la Administración un plazo de prescripción de 15 años, no transcurrido en el presente caso». NOTAS O TSXG (S.ª do Cont.-Ad., Secc. 2.ª), na súa Sentenza do 1 de decembro de 2016 (Rec. 4458/2016, relator: Ilmo. Sr. Méndez Barrera, pendente de casación ante o Tribunal Supremo, Rec. 953/2017), desestimou o recurso interposto contra a orde de demolición dunha ediicación residencial construída tempo atrás en zona de servidume de protección de costas no termo municipal de Boiro. Interpreta o disposto na Lei 22/1988, do 28 de xullo, de costas, sobre o prazo de caducidade da potestade administrativa para ordenar a demolición das obras ilegais na dita zona de servidume tras a reforma operada pola Lei 2/2013, do 29 de maio, coa seguinte conclusión: 4.6 Plan especial e plan de usos do porto. Omisión de avaliación ambiental estratéxica. Non se emenda coa posterior avaliación de impacto ambiental das obras previstas no plan O TS, na súa Sentenza do 18 de outubro de 2016 (relator: Espín Templado, casación 227/2014) conirmou a da Audiencia Nacional (S.ª do Cont.-Ad.) anulatoria da Orde FOM/1597/2010, do 4 de xuño, aprobatoria dunha modiicación do Plan de utilización dos espazos portuarios do porto de Marín e ría de Pontevedra para legalizar a ampliación substancial do dito porto realizada mediante recheos sobre o mar, ao terse omitida a preceptiva avaliación ambiental estratéxica. Incide o tribunal no seguinte: «(...) la sentencia recurrida, tras un examen del procedimiento seguido para determinar si la modiicación del plan de usos de espacios portuarios tenía efectos signiicativos sobre el medio ambiente, considera que no se cumplió la tramitación estipulada en el citado artículo 17 de la Ley 9/2006. Pero además, y sobre todo, examina directamente el contenido de la modiicación del plan objeto de la litis y, con criterio que esta sala de casación comparte, llega a la conclusión de que la modiicación efectivamente tiene tales efectos signiicativos sobre el medio ambiente (fundamento de derecho octavo). Por lo demás, dicha conclusión REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 245 Xurisprudencia contencioso-administrativa ya había sido declarada por esta sala en la citada Sentencia de 30 de octubre de 2009 (RC 3371/2005), en la que, como se ha indicado ya, tras casar la sentencia de instancia, se anuló el Plan especial del puerto de Marín por amparar –más allá de su propio alcance legal– algunas actuaciones contempladas en el plan de utilización de espacios aquí controvertido –en especial la construcción de un muelle con relleno de zona marina– sin evaluación de impacto ambiental. De todo lo anterior se deriva la desestimación del primer motivo, puesto que constatamos que, tal como airma la sala de instancia, resultaba necesario someter la modiicación del plan de usos de los espacios portuarios a evaluación ambiental, lo que no se hizo tras una deiciente tramitación del procedimiento de decisión. (...). En el segundo motivo el abogado del Estado sostiene que todas las actuaciones recogidas o examinadas en el plan objeto de este procedimiento han sido objeto de evaluación ambiental, por lo que la falta de evaluación del plan resultaría irrelevante. Dicha tesis resulta inaceptable, pues supondría admitir la no preceptividad de la obligación de evaluación ambiental de planes y programas, en realidad de la Ley 9/2006. Como es evidente, la obligación de someter a evaluación ambiental tales planes y programas tiene precisamente el objetivo de hacer una previsión ambiental sistemática a más largo plazo, evitando el riesgo de que una evaluación especíica de actuaciones concretas en un determinado ámbito territorial no permita ver el efecto acumulativo de las mismas y su incidencia ambiental conjunta. La evaluación ambiental de planes y programas, contemplada en diversos instrumentos internacionales mencionados en la exposición de motivos de la Ley 9/2006, y la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, justiican la aprobación de la citada Ley 9/2006 (trasposición de la citada directiva), cuya eicacia quedaría invalidada en gran medida si se admitiese que la falta de realización de una evaluación legalmente preceptiva de un plan o programa quedase subsanada por la evaluación posterior de las concretas actuaciones contempladas en dicho plan o programa. En conclusión y como es evidente, la evaluación ambiental posterior de las actuaciones contempladas en la modiicación del plan de usos de espacios portuarios no afecta a que la aprobación del mismo incumpliendo las previsiones legales resulte contraria a derecho, con las consecuencias y efectos que procedan en derecho en cada supuesto». 5 Persoal 5.1 Oposicións ao corpo superior da Administración da Xunta de Galicia (A1). Obriga do tribunal cualificador de motivar pormenorizadamente a súa puntuación en caso de ser cuestionada O TSXG, na súa Sentenza do 26 de setembro de 2016 (relator: Chaves García, Rec. 656/2011), supervisou e anulou en parte o proceso selectivo para ingreso no corpo superior da Administración da Xunta de Galicia, subgrupo A1, quenda libre, convocada por Orde do 18 de xullo de 2008. Incidiu na obriga do tribunal cualiicador de motivar detalladamente as súas puntuacións se un dos candidatos presentados as cuestiona. E concluíu que: «(...) A) Las bases de la convocatoria vinculan a los tribunales caliicadores, según notoria jurisprudencia y en armonía con el artículo 36 del entonces vigente Decreto legislativo 1/2008, 246 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres de 13 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la función pública de Galicia (...), así como del artículo 33, en cuanto dispone que las bases de las pruebas selectivas vinculan al órgano convocante y al tribunal. B) El tribunal caliicador está legalmente llamado desde su imparcialidad y especialización a valorar la segunda prueba, en su doble dimensión teórica y práctica, pero esta potestad está sujeta a una carga o condición inexcusable: la motivación de las caliicaciones otorgadas. Y, si bien es lícita su publicación o mención en formato numérico, en caso de mediar reclamación de los aspirantes, el derecho de estos a una respuesta motivada se reactiva e intensiica y desplaza al tribunal caliicador la doble carga: la de exponer las fuentes o criterios de la caliicación que ha sido objeto de reclamación y la de vincularlos con explicaciones al ejercicio del reclamante para explicar el criterio de puntuación asignado. D) El resultado es sangrante. Tenemos, de un lado, una reclamante que se esfuerza en demostrar con alegatos y omisiones clamorosas del expediente una especie de conjura del tribunal caliicador con burla de las bases de la convocatoria para desplazar al segundo ejercicio la funcionalidad selectiva, real y decisiva, mediante el cómodo artiicio de declarar tantos aprobados en el último ejercicio como plazas convocadas. Y, de otro lado, una Administración que no ha acreditado en el expediente administrativo ni con informe complementario o prueba adicional alguna las razones para que fuesen quince los aprobados del segundo ejercicio en cifra coincidente con los convocados. NOTAS C) De ahí que, si la demanda pone en cuestión que la ijación del número de aprobados en cifra idéntica al de plazas se ha debido a una maniobra intencional, correspondía al tribunal caliicador ir mas allá del simple, vacío y ciego dígito de puntuación y ofrecer el acta detallada en cuanto a los criterios seguidos para que el corte de aprobados coincidiese con el de plazas convocadas. Y, en su defecto, dar respuesta explícita, razonable y razonada a la reclamación de la aspirante. En esas condiciones, la sospecha vertida por la demandante se eleva en esta sede procesal a convicción probada, por el principio de facilidad probatoria en manos de la Administración y por el patente panorama indiciario de maquinación evidenciado por la demandante. De ahí que el tribunal caliicador, bien por inercia, economía procedimental, ignorancia o error, optó por declarar tantos aprobados en el segundo ejercicio como plazas convocadas, y con ello hurtó tanto la posibilidad de los restantes aspirantes de aprobar el segundo ejercicio como su consiguiente derecho a que los inalmente aprobados resultasen de la valoración conjunta de ambas pruebas. Además, se ijó un límite de aprobados que no estaba permitido, pues como ha airmado la jurisprudencia si nada prevén las bases de la convocatoria no cabe que la comisión o tribunal ije números máximos de aprobados en cada ejercicio ni mucho menos de distribuir números máximos de aspirantes en función de cada uno de los tramos de notas establecidos por la guía a seguir (STS de 12 de diciembre de 2013, Rec. 6827/2010). O, más preciso y ajustado al caso que nos ocupa, tampoco es posible que, si el último ejercicio práctico de la oposición lo aprueban más aspirantes que plazas, el tribunal caliicador atribuya mayor puntuación a éste, o carácter eliminatorio, si las bases no le atribuyeron valoración preferente: “Ello sentado, si tal posibilidad surge de modo inmediato de las bases, y si los dos ejercicios deben contar para superar el procedimiento selectivo, la única solución deducible de la aplicación de los principios de igualdad (artículo 23.2 CE) y mérito y capacidad (artículo 103.3 CE) debe ser la REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 247 Xurisprudencia contencioso-administrativa de sumar las puntuaciones de los dos ejercicios, con arreglo a las cuales se impone la íntegra estimación de la pretensión del recurrente”. (STS de 20 de noviembre de 2014, Rec. 50/2012). (...) El segundo motivo impugnatorio consiste en la vulneración de los criterios de caliicación de la convocatoria, pues a la vista de los ejercicios (prueba teórica y práctica) se deduce que el tribunal caliicador se remite lacónicamente a la convocatoria y al temario, que los exámenes aparecen sin corregir, y tampoco constan soluciones homogéneas y objetivas, pues los criterios genéricos preestablecidos no fueron aplicados, como tampoco las puntuaciones de cada vocal, y además existían criterios genéricos susceptibles de aplicación arbitraria (lo que impide conocer el modo de aplicación de 3 de los 20 puntos posibles). Nuevamente nos encontramos con que la valoración asignada a la segunda prueba es fruto más del voluntarismo que de la razón cientíica, pues el acta de lo actuado se limita a la atribución de la puntuación numérica; además el tribunal caliicador predetermina unos criterios generales (ijados el 25/1/2010) pero no los vincula con las caliicaciones ni los explicita en relación con cada ejercicio (el de la demandante y los traídos de forma comparada); además, el hecho determinante de la ausencia de prueba de marca, indicación o explicación en los ejercicios valorados resulta elocuente indicio de que no fueron objeto de detenida valoración. En suma, nuevamente no existe explicación por el tribunal caliicador de la valoración otorgada al segundo ejercicio. O sea, escenario similar al apreciado por el Supremo: “esa ausencia de motivación concurre en el actual caso, porque las actuaciones demuestran que las caliicaciones del aquí polémico tercer ejercicio se emitieron sin explicar todo lo siguiente: (I) los criterios cualitativos que fueron establecidos o seguidos para valorar el acierto o desacierto de lo expuesto en tal ejercicio por el aquí recurrente; (II) la manera de cuantiicar los niveles de acierto o desacierto; y (III) por qué el ejercicio del recurrente merecía el concreto nivel que exteriorizó la concreta puntuación aplicada”. (STS de 12 de marzo de 2014, Rec. 23/2013). Es más, tampoco recibió respuesta cabal la reclamación de la demandante en vía administrativa, lo que trae serias consecuencias procesales: “es doctrina reiterada de esta sala que exige la motivación de las caliicaciones, especialmente si, como ocurre en el presente caso, el recurrente ya puso de maniiesto la falta de motivación durante la tramitación del expediente administrativo, al impugnar la caliicación provisional, lo que exigía del tribunal no sólo una mera declaración de la insuiciencia de interés cientíico, sino la motivación detallada y concreta de las circunstancias que lo llevaron a dicha conclusión. Su falta hace que deba estimarse que al no justiicarse ni motivarse el alejamiento o contradicción con lo resuelto por la misma Administración en el proceso selectivo anterior, ha de prevalecer la valoración otorgada en éste, con las consecuencias de anular y casar la sentencia recurrida y sustituirla por otra en el sentido postulado por la recurrente”. (STS de 29 de mayo de 2015, Rec. 643/2014). Por lo expuesto, hemos de estimar este motivo impugnatorio, que conduce, como el anterior y bajo otra perspectiva impugnatoria, a declarar la invalidez de la resolución impugnada». 248 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres 5.2 Restricións á provisión de postos polo sistema de “libre designación”. As direccións das áreas de xestión clínica do SERGAS deben proverse por concurso «(...) la jurisprudencia de esta sala considera que es preciso justiicar expresamente los motivos por los que se opta por el sistema excepcional de libre designación frente al ordinario del concurso. En efecto, considera que no se ha acreditado la exigencia de esa especial responsabilidad, más allá de las funciones directivas que le atribuye la normativa reglamentaria, que justiiquen acudir al nombramiento excepcional de la libre designación, y esta valoración de la prueba, lejos de ser arbitraria e ilógica, único supuesto en que según la jurisprudencia permitiría su revisión en sede de casación, aparece como razonable y compatible con los principios de mérito y capacidad que, salvo las excepciones legalmente previstas, rigen también en la provisión de destinos entre quienes tienen capacidad acreditada para cubrir los correspondientes puestos, sin que el hecho de buscar una complicidad en las líneas rectoras de la Administración correspondiente sea motivo suiciente, pues el principio de jerarquía es suiciente garantía de tal correspondencia (...). Se insiste en que el sistema de libre designación se ha de utilizar, a título de excepción, en aquellos supuestos en que se justiique debidamente en consideración de la naturaleza de los puestos de trabajo de cuya provisión trate su necesidad». NOTAS A Sentenza do TS do 22 de decembro de 2016 (relator: Picó Lorenzo, casación 1107/2015) conirmou a anulación do artigo 10 do Decreto 36/2014, do 20 de marzo, polo que se regulan as áreas de xestión clínica do Servizo Galego de Saúde, en canto establece a libre designación como forma de provisión da dirección das ditas áreas. Incide o alto tribunal en que: 6 Pesca e mar 6.1 Convocatoria e bases para o outorgamento de axudas á paralización definitiva dos buques pesqueiros O TS, na súa Sentenza do 23 de maio de 2017 (Secc. 3.ª, relator: Excmo. Sr. Arozamena Laso, casación 3424/2014), conirmou a desestimación do recurso interposto pola Administración xeral do Estado contra a Orde do 30 de xuño de 2010, da Consellería do Mar da Xunta de Galicia, pola que se estableceron as bases reguladoras para a concesión, en réxime de concorrencia competitiva, das axudas á paralización deinitiva dos buques pesqueiros, coinanciadas co Fondo Europeo de Pesca, e convocáronse para o exercicio 2010, co seguinte razoamento: «(...) En síntesis, considera [el abogado del Estado] que la orden recurrida incide en la transmisibilidad, restringiéndola, de los derechos pesqueros. La sentencia basa su fallo en el transcrito fundamento de derecho quinto, sorteando la restricción a la transmisibilidad de los derechos de pesca, porque la restricción se asume con carácter voluntario, y no es por consiguiente obligatoria. Sin embargo, a juicio de la Abogacía del Estado, la sentencia se equivoca, pues no es un problema el que sea o no obligatoria la restricción a la transmisión de los derechos de pesca, ya que lo que se discute es la falta de competencia de la Junta para inmiscuirse en asuntos que son propios de la competencia estatal. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 249 Xurisprudencia contencioso-administrativa Pues bien, en lo que respecta a la invasión de las competencias del Estado, debemos tener en cuenta que, en primer lugar, es la Comunidad Autónoma de Galicia la que concede las ayudas, ostentando por ello la capacidad de establecer las condiciones que considere oportunas para su percepción. La actividad subvencional tiene en el presente caso una clara vocación de fomento de condiciones beneiciosas para el interés general de la Comunidad, por lo que nada obsta a que establezca unos requisitos tendentes a alcanzar dicho interés. De otro lado, la petición de las ayudas, así como el cumplimento de los requisitos para el acceso a las mismas, ostenta un carácter puramente voluntario, y tanto es así que la misma orden impugnada prevé la falta de cumplimiento por el interesado, que únicamente determinará la devolución de las ayudas. Asimismo, la petición de las ayudas no implica que, en el supuesto de transmisión de los derechos de pesca, el propietario del buque no deba cumplir los preceptos indicados, es decir, no se inaplican los preceptos cuya infracción se denuncia. El interesado ostenta plena libertad para transmitir sus derechos, y es claro que, en caso de que lo haga, habrá de someterse a la regulación sectorial. En deinitiva, como dijimos en la sentencia citada de 29 de octubre de 2015, la orden no impide a la Administración del Estado el ejercicio de sus competencias, cuyo ejercicio no puede privar a la Administración vasca –aquí gallega– del ejercicio de la suya, y se cita la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, de 6 de febrero, según la cual “todo margen para desarrollar en el sector subvencionado una política propia, orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares, dentro de la orientación de programación y coordinación que el Estado disponga para el sector”, luego la obligación especíica controvertida se enmarca dentro de este margen, y no compromete ni menoscaba la competencia exclusiva del Estado en materia de pesca marítima; la inalidad de estimular a los armadores de buques desguazados para que mantengan sus posibilidades de pesca en el puerto base enlaza con la competencia que se ejerce en la orden que se impugna, e, insistimos, no compromete el ejercicio de tal competencia exclusiva del Estado. Con la previsión impugnada, la Administración gallega “quiere que la paralización deinitiva de buques no suponga la pérdida de actividad pesquera en los puertos de esa Comunidad, luego será a los armadores a los que afecta y constriñe esa obligación especíica que se impugna, pues condiciona las ayudas y limita la transmisión de sus posibilidades de pesca como objeto de negocio”, como se apunta en aquella sentencia respecto a la orden del País Vasco». 6.2 Sanción a organización de produtores de mexillón de Galicia por vulneración das regras de libre competencia A Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Supremo (Secc. 5.ª), na súa Sentenza do 26 de xuño de 2017 (relator: Riego Valledor), conirmou a sanción de case un millón de euros imposta pola Comisión Nacional da Competencia á Organización de Produtores de Mexillón de Galicia por ter ixado as condicións comerciais e a repartición do mercado para a venda do mexillón galego, xunto con outras 14 asociacións, federacións, cooperativas, agrupacións e sociedades de produtores de mexillón. O alto tribunal rexeita os argumentos da recorrente sobre vulneración dos principios de culpabilidade e conianza lexítima, así como prescrición da infracción e caducidade do expediente. Respecto da normativa que rexe a libre competencia, airma o seguinte: 250 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres «(...) El tercer motivo del recurso de casación alega que la sentencia impugnada ha infringido los artículos 5 y 15 del Reglamento 104/2000, en relación con el Reglamento 2318/2009, porque Pladimega se constituyó oicialmente en octubre de 2008 como una organización de productores, al igual que la entidad recurrente, y supone una infracción de los citados reglamentos considerar que la existencia de Pladimega haya supuesto una práctica restrictiva de la competencia, ya que una organización de productores que deienda la adecuación de la oferta a la demanda, en calidad y cantidad, y que además mejore la renta de los productores mediante la estabilización de los precios del mercado es el objetivo legalmente amparado de su constitución, debiendo examinarse las conductas enjuiciadas a la luz de la normativa aplicable a este tipo de organizaciones, habiendo incurrido la sentencia impugnada en un claro error, al aplicar indebidamente a la organización recurrente el artículo 14 del Reglamento 104/2000, cuando dicho precepto es aplicable a las organizaciones interprofesionales. Sin perjuicio de que los ines previstos en los Estatutos de la Plataforma para la Distribución del Mejillón de Galicia (Pladimega) fueran los de defender la adecuación de la oferta a la demanda, en cantidad y calidad, y la mejoría de la renta de los productores mediante la estabilización de los precios del mercado, otra cosa son las conductas enjuiciadas en este proceso, que se alejaron notablemente de los ines estatutarios, pues, como ha declarado la resolución sancionadora y ha sido recogido en la sentencia impugnada con la condición de hechos probados, en el seno de Pladimega las principales organizaciones y asociaciones de productores de mejillón, que aglutinaban en torno al 80 % de las bateas gallegas, ijaron precios de venta y acordaron el reparto de la producción, con intercambio de información detallada acerca de su producción y medidas de presión, como paralizaciones de suministro de mejillón a la industria, sin que la recurrente haya justiicado la necesidad de dichas conductas para alcanzar los objetivos que autoriza el Reglamento 104/2009. NOTAS El motivo debe desestimarse, pues se basa en la consideración de que las conductas restrictivas que se han declarado probadas tienen amparo en el Reglamento 104/2009 del Consejo, de 17 de diciembre de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura, lo que no podemos compartir. Debe señalarse al respecto que el Reglamento 104/2000 no declara al sector de los productos de la pesca y la acuicultura al margen o exento de la aplicación de las reglas sobre competencia de los artículos 101 y 102 del TFUE, y en este sentido el considerando 6 del reglamento indica que la aplicación de las normas comunes de comercialización que se prevén en el reglamento “debería tener por efecto eliminar del mercado los productos de calidad insuiciente y facilitar las relaciones comerciales basadas en una competencia leal”. La sentencia impugnada efectúa una cita del artículo 14 del reglamento, en relación no únicamente con las organizaciones de productores, como alega la parte recurrente, sino de manera más general con “las organizaciones de este sector”, que deben entenderse en el sentido mencionado de que no pueden considerarse ajenas dichas organizaciones a las normas sobre competencia de los artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Así resulta con claridad del Reglamento (UE) 1379/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura, que derogó de forma expresa el Reglamento (CE) 104/2000, que en su considerando 24 recuerda que los acuerdos, REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 251 Xurisprudencia contencioso-administrativa decisiones y prácticas en la producción o comercialización de los productos de la pesca y la acuicultura están sujetos a las normas sobre competencia del artículo 101 del TFUE, en la medida en que su aplicación no impida el funcionamiento de la organización común de mercados ni comprometa el logro de los objetivos establecidos en el artículo 39 del Consejo, y en su capítulo V establece normas sobre competencia, que tienen como punto común en el artículo 40 la aplicación de las normas sobre competencia de los artículos 101 y 102 del TFUE a la producción y comercialización de los productos de la pesca y la acuicultura, con las excepciones que se establecen en el artículo 41, aplicables a las organizaciones de productores, que son similares a las deinidas en el artículo 14 del Reglamento (CE) 14/2000, que exigen que se trate de acuerdos necesarios para alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 39 del TFUE, no impliquen la obligación de cobrar precios idénticos, no entrañen una compartimentación de mercados, no excluyan la competencia y no eliminen la competencia respecto de una parte sustancial de los productos en cuestión, habiendo señalado la sentencia impugnada que la actividad desarrollada por la recurrente consistió precisamente en algunas de estas actividades prohibidas por el artículos 101, que, como hemos indicado, no pueden considerarse exceptuadas ni por el Reglamento (CE) 104/2000 del Consejo, ni por el Reglamento (UE) 1379/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo». 6.3 Estudo estratéxico ambiental do litoral español para a instalación de parques eólicos mariños. Competencias da Administración do Estado sobre augas interiores do litoral galego O TS, na súa Sentenza do 26 de xullo de 2016 (relator: Fernández Valverde, casación 1623/2015), revogou a de instancia e desestimou o recurso interposto pola Xunta de Galicia contra a Resolución conxunta da Secretaría Xeral de Enerxía e da Secretaría Xeral do Mar, do 16 de abril de 2009, pola que se aprobou o estudo estratéxico ambiental do litoral español para a instalación de parques eólicos mariños (BOE 08/05/2009). A sentenza recorrida estimara en parte o recurso, anulando o estudo estratéxico “exclusivamente en todo o especiicado neste que concirna, mesmo con carácter orientativo, ás augas interiores do litoral galego”. Non obstante, o Tribunal Supremo concluíu que non invadía as competencias exclusivas da Comunidade Autónoma de Galicia, coas seguintes consideracións: «(...) la Xunta de Galicia desde una perspectiva competencial impugnó el Real decreto 1028/2007 a través del Conlicto Positivo de Competencias 9061/2007, que fue desestimado por la STC 3/2014, de 16 de enero, siguiendo la doctrina ya establecida en la anterior STC 8/2003, de 17 de enero, y las que le siguen (SSTC 87/2013, de 11 de abril, y 99/2013, de 23 de abril). (...) Debemos analizar a continuación el estrictamente territorial anunciado, en cuanto lo aceptado por la sentencia de instancia es la ausencia de competencias del Estado en el ámbito de las aguas interiores de Galicia. Ello nos obliga a perilar los dos conceptos en cuestión: el mar territorial y las aguas interiores. El artículo 132.2 de la Constitución (CE) dispone que “son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. Esto es, en el precepto constitucional no se mencionan las aguas interiores. En primer lugar, en el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (LC) –en el que se han introducido algunas modiicaciones por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de 252 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) protección y uso sostenible del litoral y de modiicación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (LPLMLC), que no afectan al caso–, de conformidad con el precepto constitucional de precedente cita, se consideran “bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal” a (1) la ribera del mar y de las rías (que incluyen (a) la zona marítimo-terrestre y (b) las playas), (2) “el mar territorial y las aguas interiores con su lecho y subsuelo, deinidos y regulados por su legislación especíica”, así como (3) “los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, deinidos y regulados por su legislación especíica”. Esto es, es en el precepto legal en el que se contiene la referencia expresa a las aguas interiores. Desde la perspectiva, pues, de la normativa constitucional y legal en vigor –y dejando al margen ahora la normativa internacional, a la que luego haremos referencia–, hemos de comenzar analizando el citado artículo 3.º LC teniendo en cuenta que el legislador ordinario ha procedido, con evidente detalle, a perilar y concretar los dos primeros bienes de dominio público que se mencionan en el precepto constitucional del que trae causa (132.2 CE), esto es, “la zona marítimo-terrestre, (y) las playas”. Así, la vigente LC deine (1) en su apartado 1.a) la “zona marítimo-terrestre”, y en (2) su apartado 1.b) “las playas o zonas de depósito de materiales sueltos”, debiendo añadir nosotros que el conjunto de ambas (esto es, la zona marítimo-terrestre y la playa) constituyen la denominada “ribera del mar” (artículo 3.1 LC). No merece la pena la reproducción de tales conceptos –zona marítimo-terrestre y playa– por ser suicientemente conocidos, estar perfectamente delimitados en la vigente LC y no ser dichos espacios discutidos en el presente litigio. Sin embargo, por otra parte, el legislador, y a diferencia de lo anterior, en los apartados 2 y 3 del mismo artículo, no deine a los otros dos integrantes del dominio público marítimo-terrestre; así (3), en el apartado 2 del citado artículo 3.º LC, y en relación con el “mar territorial (...) con su lecho y subsuelo” (tercero de los bienes de dominio público marítimo-terrestre), se remite, para su deinición y regulación, a “su legislación especíica”. Y algo similar lleva a cabo el mismo precepto (4), en su apartado 3, en relación con “los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. NOTAS Francisco de Cominges Cáceres En consecuencia, desde una perspectiva sistemática del precepto, hemos de señalar que tanto el constituyente (132.2 CE) como el legislador (3 LC) se han querido referir, en todo momento, a cuatro bienes de dominio público marítimo-terrestre: La (1) zona marítimoterrestre, la (2) playa, el (3) mar territorial y los (4) recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, procediendo a deinir los dos primeros bienes de dominio público en la misma LC (por cuanto se trata de conceptos que se incluyen en el ámbito sectorial objeto de la misma ley), y, remitiéndose a su legislación especíica para deinir los dos últimos, ya que los conceptos de mar territorial y de recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental son conceptos que exceden del propio ámbito de la legislación estatal sobre costas. Por otra parte, igualmente nos interesa destacar que el legislador ordinario ha situado, como integrantes del dominio público marítimo-terrestre, junto al “mar territorial”, y, pese a su ausencia en el precepto constitucional, “las aguas interiores”, remitiéndose –al igual que para el “mar territorial”– a su “legislación especíica” para su deinición y regulación. En consecuencia, no contamos en la vigente LC con una deinición del “mar territorial” ni de “aguas interiores”, ni con un concepto de recursos naturales, ni, en in, con los conceptos de zona económica y la plataforma continental, donde, en principio, y en el ámbito del medio marino, los recursos naturales se encontrarían». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 253 Xurisprudencia contencioso-administrativa 7 Responsabilidade patrimonial 7.1 Por perda de aproveitamento urbanístico do propietario dun soar como consecuencia do achado de restos arqueolóxicos Na STS do 28 de outubro de 2016 (relator: Huerta Garicano, casación 2592/2015), condenouse a Xunta de Galicia a aboar unha indemnización ao propietario dun soar polos prexuízos padecidos como consecuencia do descubrimento de restos arqueolóxicos no seu soar tras o outorgamento da licenza de ediicación, prexuízos entre os que se inclúe a perda de aproveitamento urbanístico, gastos de proxectos, promoción inmobiliaria, etc. Considera o tribunal nesta sentenza que: «(…) el contenido del derecho de propiedad, como derecho de coniguración legal (delimitado, ex artículo 33 CE, por su “función social”), viene determinado por la ley. Tratándose, como aquí acaece, de la propiedad del suelo, y, en concreto, del derecho a ediicar, este se materializa con la licencia urbanística, patrimonializándose en ese momento, con las consecuencias indemnizatorias que ello comporta. Antes del otorgamiento de licencia existe una mera expectativa, un simple derecho a solicitarla, pero cualquier cambio normativo o de otra naturaleza que impida su otorgamiento, y, por consiguiente, la materialización del aprovechamiento que hasta ese momento pueda ostentar el suelo, no da derecho a ningún tipo de indemnización. La licencia, sin embargo, incorpora al patrimonio de su titular el derecho a ediicarlo en los términos en ella autorizados, dentro del plazo de caducidad con el que, en su caso, se otorga. En este caso, la recurrente tenía las pertinentes licencias cuando se descubrieron los primeros vestigios arqueológicos con ocasión del movimiento de tierras en el solar contiguo, también de su propiedad; por ello la imposibilidad de ejecutar los proyectos, sin otra solución alternativa (…), comporta la privación de un derecho (el derecho a ediicar los dos ediicios autorizados por las licencias) que, aunque esté amparada en las normas de protección del patrimonio en beneicio del interés general, la ablación de ese derecho –precisamente porque redunda en beneicio de la colectividad– no puede ser soportado exclusivamente por su titular, constituyendo una lesión antijurídica y, como tal, indemnizable porque el propietario del suelo no tiene el deber jurídico de soportar el daño que a él en concreto le produce esa protección en interés y beneicio de la colectividad. En este sentido nos hemos pronunciado; a título de ejemplo cabe recordar, además de las sentencias citadas como soporte de este recurso de casación, la Sentencia de 15 de diciembre de 2010 (casación 1336/09). (…) Hay un dato esencial a tomar en consideración para la determinación de las indemnizaciones, y es que en ningún momento se iniciaron las obras de construcción y el reembolso de los gastos del proyecto de excavación que fue requerida para determinar la posible existencia de restos arqueológicos han sido objeto de otra reclamación. La recurrente reclama, en primer término, el valor del suelo tasado con arreglo al artículo 24 del TRLS 2008, por el método residual estático, con los parámetros urbanísticos aplicados a los proyectos para los que se otorgaron las licencias y que, precisamente, como consecuencia de la necesidad de mantener in situ los hallazgos arqueológicos, impuesta por la resolución de 27 de junio de 2010, no sólo no pueden ejecutarse, sino que, según los informes técnicos de parte –no contradichos de contrario–, hace inviable cualquier otra alternativa de similares características. 254 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres La indemnización sólo puede compensar la pérdida de aprovechamiento que se ha producido como consecuencia de la obligación de mantener in situ los hallazgos arqueológicos, circunstancia esencial que no consta y que ha de quedar deferida al trámite de ejecución de sentencia para que un arquitecto designado judicialmente proceda a su determinación, adoptándose una fórmula similar a la empleada en la precitada sentencia de 15 de diciembre de 2010 donde el montante del daño indemnizable –privación del aprovechamiento urbanístico patrimonializado– será el que resulte de restar al precio de adquisición de ambos solares el valor que dicho suelo hubiera tenido en el momento de la adquisición de contar con las limitaciones impuestas por la resolución de 28 de junio de 2010, cantidad que habrá de incrementarse con el interés legal desde la fecha en que se presentó la reclamación de responsabilidad patrimonial. La segunda partida indemnizatoria que se postula viene referida al lucro cesante o beneicio previsto con la promoción y que cifra en 360.007 € para el solar denominado “FARO II” y de 935.382,37 € para el “FARO III”. Lo que pretende que se indemnice es una mera expectativa, un “sueño de ganancia” respecto de unos proyectos urbanísticos que no llegaron a iniciarse, algo que, desde luego, no puede acogerse. Cuestión distinta es el reembolso de los gastos de los dos proyectos, de las licencias y de publicidad de las promociones –sin que, al no haberse iniciado ningún tipo de obras, conste otro tipo de gastos en ese sentido–, únicos que, al devenir inútiles ante la imposibilidad de ejecutar los proyectos como consecuencia de la obligación de mantener in situ los hallazgos, son indemnizables y cuyo importe deberá ser determinado en el trámite de ejecución de sentencia conforme a lo que, en este sentido, haya quedado documentado en autos». 7.2 NOTAS Pretensión que, desde luego, ha de rechazarse de plano, pues cuando se impuso tal limitación no se había efectuado ninguna ediicación, sin que, por tanto, tuviera consolidado derecho alguno a lo “virtualmente” ediicado, único supuesto en el que cabría una indemnización en tal sentido. Además, el hecho de que no puedan construirse los ediicios proyectados u otros similares no quiere decir que el solar carezca de todo tipo de aprovechamiento urbanístico, manteniéndose la propiedad del suelo. Por accidentes de circulación orixinados na irrupción de animais salvaxes nas estradas No ano 2016 producíronse 3.500 accidentes nas estradas galegas por colisións de vehículos con xabarís. O TSXG, na súa interesante Sentenza do 18 de novembro de 2015 (relator: Cibeira Yebra-Pimentel, Rec. 7833/2011) estableceu os parámetros básicos para determinar se estes sinistros xeran ou non responsabilidade patrimonial na Administración titular da estrada, nos seguintes termos: «(...) Como consecuencia do réxime legal e xurisprudencial aplicable, podemos distinguir tres situacións diferenciadas, sobre as que se proxectará a necesidade de proba das partes. Son as seguintes: Naqueles casos en que non existe TECOR, couto de caza, reserva natural ou algunha igura de relevancia cinexética semellante, non se dan os presupostos habilitantes da esixencia de responsabilidade patrimonial, ao non estar comprendido dentro do deber xeral de dilixencia da Administración pública en garantía do aseguramento do correcto funcionamento do servizo a colocación de sinais de perigo, pois ningunha norma habilita especiicamente o REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 255 Xurisprudencia contencioso-administrativa deber de advertencia, tal como se desprende a sensu contrario do RD 13/1992 e da Orde de 28/12/1999. Naqueles casos en que exista durante o tramo en que acaeceu o sinistro algunha igura de protección ou promoción cinexética que sexa atravesada pola estrada, o deber de dilixencia na conservación e mantemento da vía en condicións de asegurar un bo funcionamento do servizo comprende legalmente o de sinalizar a presenza de animais soltos, como prevén o RD 13/1992, a Orde do 28/12/1999 e a STSXG 1309/2010, sen que tal deber acade o da sinalización inmediata do lugar do sinistro, senón a advertencia nalgún punto previo da entrada en zona de perigo. Finalmente, cando o lugar en que acaeceu o sinistro forma parte dunha paraxe de protección ou promoción cinexética e, dentro desta área, o tramo do accidente é lugar de paso frecuente de animais, o deber da Administración debe extremarse ata o punto de que o seu deber de sinalización comprende as inmediacións do paso concreto de animais (STSXG n. 837/2011). Enténdese que un paso é frecuente cando tal circunstancia se acredita mediante calquera medio de proba válido en dereito e, en todo caso –tendo en conta a inalidade da norma de protección–, cando nas inmediacións do lugar do sinistro se produciu máis dun accidente nos últimos seis anos, abstraendo os criterios xurisprudenciais expostos. Por outra parte, o concepto de inmediacións do lugar do sinistro non pode restrinxirse ao concreto punto quilométrico contado por quilómetro e hectómetro, pois a zona de paso de animais tampouco se atopa delimitada con tal exactitude, agás que se demostre o contrario, entendendo a devandita xurisprudencia que de ningún modo unha sinalización cursada a 3.750 m é axeitada para advertir do perigo do punto de paso frecuente. Por esta razón, o concepto de inmediacións ao lugar de paso debe ser obxecto de interpretación restritiva, sen que caiba entender comprendida a sinalización xenérica ao inicio de vía, senón necesariamente inferior a 3,7 kms ao lugar de reiteración de sinistros ou paso de animais. Partindo das anteriores consecuencias, que funcionan como premisas xurídicas da aplicación da norma, corresponde ás partes a proba dos distintos elementos fácticos necesarios para despregar o efecto xurídico pretendido en cadansúa posición procesual, conforme as regras do artigo 217 LAC. (...) O problema xurídico de autos é determinar se a Administración obrou axeitadamente despregando unha actividade suiciente que rompa o nexo de causalidade entre o dano causado á parte demandante e o funcionamento normal ou anormal do servizo público, mediante un mantemento axeitado da vía ou se, pola contra, esta ausencia puido colocar o recorrente na situación de sufrir o accidente. En este caso, resulta probado que, cuando a las 0.50 horas del día 17 de mayo de 2008, la actora D.ª conducía el vehículo de su padre –también actor–, (...), circulando por la Autovía AG,54 en sentido ascendente y en dirección a Cabreirós, término municipal de As Pontes, y al llegar al punto kilométrico 32,100 un jabalí irrumpió en la calzada procedente del lado derecho y chocó contra el mencionado vehículo, a consecuencia de lo cual este último tuvo daños caliicados como siniestro total, y la conductora sufrió lesiones cuyo alcance se determinará más adelante cuando se proceda a la cuantiicación de los daños y perjuicios indemnizables. Los espacios contiguos a la autovía formaban parte del TECOR Societario de Medio Eume y, a pesar de ello, en ningún espacio de la autovía, ni próximo ni lejano al lugar del accidente, existía señalización alguna que avise del peligro de animales sueltos. 256 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres Tal situación, por lo ya explicado en los fundamentos anteriores, es perfectamente subsumible en aquellos supuestos de responsabilidad patrimonial del titular de la vía pública por no haber observado los estándares exigibles de seguridad en cuanto a la señalización y aviso del correspondiente peligro para los usuarios de la vía en su paso por esa zona, en la medida en que se trataba de un tramo en el que existía una igura de protección cinegética, con el riesgo genérico que ello conlleva, necesitada de ser objeto de advertencia, ya que el deber de diligencia en su conservación y mantenimiento para la prevención de un buen servicio comprendía legalmente el de señalizar la presencia de posibles animales sueltos, no especialmente en la zona inmediata al lugar del siniestro, sino, por lo menos, en algún punto anterior a la zona de peligro, lo que no se había observado en este supuesto por parte de los responsables de la titularidad de la autovía. Eso justiica que se genere la correspondiente responsabilidad indemnizatoria, a título de responsabilidad patrimonial, por parte del organismo autonómico demandado, a quién, por tanto, procede declarar que asuma el pago de los daños y perjuicios causados en la medida y en los términos que pasan a exponerse». Responsabilidade patrimonial do lexislador. Desistencia da Xunta de Galicia en procedementos de autorización de parques eólicos Na STSXG do 21 de marzo de 2017 (Secc. 1.ª, relator: Seoane Pesqueira, Rec. 321/2015), condenouse a Xunta de Galicia ao pagamento á demandante dunha indemnización de 840.000 euros (moi inferior aos 15,5 millóns de euros reclamados) polas perdas derivadas da resolución da Consellería de Industria do 30 de decembro de 2009 que, ao abeiro da Lei 8/2009, do 22 de decembro, reguladora do aproveitamento eólico en Galicia, dispuxo a inalización, por desistencia, dos procedementos de autorización de instalación de parques eólicos tramitados ao abeiro dunha Orde do 6 de marzo de 2008 e do Decreto autonómico 242/2007, do 13 de decembro, regulador do aproveitamento da enerxía eólica. Xustiicou o Tribunal a súa condena nestes argumentos: NOTAS 7.3 «(...) Del tenor del artículo 139.3 de la Ley 30/1992 y de los argumentos anteriormente expuestos se desprende que, cuando se trata de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, como ahora sucede, no está prevista la reparación integral, sino que la indemnización será en los términos que especiiquen los actos legislativos, de modo que sólo son indemnizables los conceptos que se contienen en el apartado 4 de la disposición transitoria 1.ª de la Ley 8/2009, sin que pueda hablarse de que la actora tiene un derecho adquirido a desarrollar los proyectos en las zonas proyectadas, ni tampoco de que ese derecho estuviese dentro de su esfera patrimonial, tal como exige la jurisprudencia. Al tratar de la impugnación contra la resolución de desistimiento de 30/12/2009 ya había tenido ocasión el Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de marzo de 2016 (RC 4059/2013), de descartar que se pudiera hablar de un derecho adquirido una vez que una empresa hubiera sido preseleccionada en la primera fase (...). En base a la anterior argumentación ha de quedar excluida la reclamación de 10.842.256,71 euros en concepto de pérdida patrimonial sufrida, pues: 1.º dicha cifra no es debida a aquellos gastos imprescindibles para la instrumentación de la solicitud, y 2.º no se puede hablar de que, por el hecho de haber sido preseleccionada en la primera fase, la actora haya adquirido derecho alguno, que era la base en que se fundamentaba la pretensión de indemnización de aquel concepto de pérdida patrimonial. Tampoco pueden ser incluidos en dicho concepto de gastos imprescindibles en la instrumentación de la solicitud los 173.030,38 euros por el coste inanciero de los avales. Dichos avales REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 257 Xurisprudencia contencioso-administrativa fueron otorgados el 31 de marzo de 2009, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 59 bis del Real decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de Ventauria en el procedimiento de acceso y conexión a la red de transporte de cada uno de los cuatro PEs. (...) Dado el cambio de modelo eólico y que en los artículos 40 y siguientes de la Ley 8/2009 se regula todo lo relativo a la constitución de las ianzas que habían de presentarse para el nuevo procedimiento a convocar, que no se conecta con el anterior que se tuvo por desistido, en ningún caso tenía justiicación el mantenimiento de los avales constituidos por razón del procedimiento anterior, por lo que la actora debió solicitar su cancelación, de modo que, aparte de la deiciente justiicación de los costes inancieros y comisiones de dichos avales, estos gastos no han de ser incluidos entre los que considera indemnizables el apartado 4 de la disposición transitoria 1.ª de la Ley 8/2009. (...) En consecuencia, por este concepto ha de abonarse la suma de 48.060 euros, que en aquel informe se considera adecuado. Además, han de ser incluidos como indemnizables los gastos de la primera fase, es decir, los 178.016 euros, imprescindibles para instrumentar la solicitud de admisión a trámite de los anteproyectos, de acuerdo con el artículo 9 del Decreto 242/2007 (...). La controversia principal se ha centrado en los gastos de la segunda fase, en cuyo concepto se reclaman 4.214.700 euros, por los derivados de la preparación de la documentación necesaria para la presentación de las autorizaciones administrativas de los cuatro PEs. Para la gestión integral de la tramitación de los cuatro PEs con una potencia total de 160,2 megavatios, con fecha 11 de febrero de 2009 Ventauria y Eolicia irmaron un contrato de prestación de servicios (...). Como documento n. 5 de los aportados a la demanda se acompaña factura de 13 de octubre de 2009, emitida por Eolicia, por importe de 4.214.700, sin IVA, en los que se exponen los trabajos necesarios para la presentación de la solicitud de autorización administrativa de PEs. En este punto conviene signiicar que Ventauria y Eolicia son empresas vinculadas, (...) Ventauria fue constituida por Eolicia en 2005 (el capital social fue desembolsado íntegramente por Eolicia, único socio fundador), tienen el mismo domicilio social y comparten cargos directivos (...). Es cierto que la recurrente no oculta el dato de esa vinculación entre ambas entidades, pero el mismo permite poner en cuestión la suma que, en concepto de gastos de la fase segunda, tratan de reclamarse como indemnización por responsabilidad patrimonial derivada del artículo 139.3 de la Ley 30/1992 (hoy, artículo 32.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público). En efecto, una cosa es el contrato de prestación de servicios celebrado entre Ventauria y Eolicia, y otra diferente los gastos debidamente justiicados que hayan resultado imprescindibles en la instrumentación de la solicitud, que son los que pueden ser objeto de indemnización, en base al apartado 4 de la disposición transitoria 1.ª de la Ley 8/2009, pues basta que aquellas entidades se hallen vinculadas para que sea conveniente extremar la rigurosidad en la exigencia de que los gastos justiicados sean imprescindibles para aquella inalidad de instrumentar la solicitud (...) ha de acreditarse que dichos gastos se adecuan a los precios de mercado. Las dudas que genera el informe pericial de la actora, en lo relativo a la cuantiicación de los trabajos de esta segunda fase, se incrementan si se tiene presente que el contrato de prestación de servicios no se acompaña de una factura o documento fehaciente que acredite que el pago se llegó a realizar a favor de Eolicia. (...) Por ello, en todo caso, para ijar la indemnización correspondiente a los gastos de esta segunda fase resulta indudable que ha de atenderse al valor normal de mercado, para ijar el cual es patente la discrepancia entre los peritos de ambas partes. Tras proceder a la lectura reposada de los in258 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) formes de una y otra parte y escuchar con atención en el acto de la vista los dictámenes emitidos por uno y otro perito, la intensidad de sus argumentos y la crítica del informe del contrario, se aprecia mayor fuerza de convicción en el de la parte demandada, ya que don ----- se ha mostrado más irme en todo momento en la defensa de su tesis de que el contrato celebrado entre Ventauria y Eolicia es de una cuantía desproporcionadamente elevada, en función de la media de las ingenierías consultadas por el Inega, a lo que se une la poca experiencia de Eolicia en el sector eólico, siendo signiicativo que la acreditación de su capacidad técnica para acudir al proceso de selección de anteproyectos no lo hiciese Ventauria a través de Eolicia, sino de otras entidades; (...) Por consiguiente, según el informe pericial de la demandada, los costes de ingeniería de las fases primera y segunda, más adecuados al valor de mercado, se estiman en 204.952,02 euros para el PE San Sebastián, 202.997,16 euros para el PE Coto da Lebre, 201.047,71 para el PE Porteliña y 185.664,34 para el PE Outeiro, pero, dado que el grado de avance del expediente de Ventauria sería del 60 %, la valoración conjunta por los cuatro proyectos es de 476.797,04 euros. Sin embargo, esa aminoración por el grado de avance del expediente en un 60 % resulta improcedente, porque, tal como hizo constar el señor ------, perito que ha emitido el informe a instancia de la actora, el pago se reiere al cumplimiento de las solicitudes de autorización administrativa, lo cual está cumplido al 100 %, es decir, los trabajos necesarios para instrumentar la solicitud de las autorizaciones administrativas de los cuatro PEs se habían ejecutado en su totalidad. De ello se desprende que como gastos de la primera (es decir, incluidos los 178.016 euros ya anteriormente consignados) y segunda fase han de abonarse 794.661,23 euros, a los que han de añadirse los 48.060 euros por costes inancieros y comisiones de los avales, lo que hace un total de 842.721,23 euros, que es la cantidad total que, en concepto de indemnización por responsabilidad patrimonial, ha de abonar la Administración demandada». 8 NOTAS Francisco de Cominges Cáceres Tributos 8.1 Taxa municipal por utilización privativa ou aproveitamento especial do dominio público local das instalacións de transporte de enerxía eléctrica, gas, auga e hidrocarburos Na Sentenza do 21 de decembro de 2016 (relator: Martínez de Velasco, casación 947/2016, contén votos particulares), o TS conirmou a desestimación do recurso promovido por Red Eléctrica de España fronte á ordenanza iscal do Concello de Arteixo reguladora da taxa por utilización privativa ou aproveitamento especial do dominio público local das instalacións de transporte de enerxía eléctrica, gas, auga e hidrocarburos, cos seguintes fundamentos: «(...) la cuota tributaria de la tasa está contenida en el anexo de tarifas correspondiente al estudio técnico-económico que forma parte de esta ordenanza en el que con la metodología empleada ha obtenido y recogido la cuota tributaria en cada caso. El anexo, en el grupo I («Electricidad»), establece la tarifa (cuota tributaria) para catorce tipos de instalaciones, que cifra en el 5 % del valor del aprovechamiento (base imponible). Ese valor de aprovechamiento está constituido, según se obtiene del anexo y del informe técnico-económico, por el producto de multiplicar el valor del inmueble (V), el coeiciente de relación con el mercado (RM) y la ocupación en metro cuadrado que corresponde a cada metro lineal (C). Por su parte, el valor del inmueble (V) es el resultado de sumar el valor catastral del suelo rústico con REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 259 Xurisprudencia contencioso-administrativa construcciones (A) y el valor de las instalaciones (B). De este modo, la fórmula que deine el valor del aprovechamiento (base imponible) es la siguiente: Base imponible = (A + B) x RM x C (...) El artículo 24.1.a) TRLHL dispone que, con carácter general, el importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se ijará tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. Y añade que, a tal in, las ordenanzas iscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza especíica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan deinir el valor de mercado de la utilidad derivada. Por su parte, el artículo 25, como ya se ha indicado, precisa que tal valor se determinará a la vista de informes técnico-económicos, que se incorporarán al expediente que desemboca en la adopción del correspondiente acuerdo. (...) la recurrente no achaca al informe técnico-económico ser impreciso o carecer de motivación. Tampoco atribuye a los criterios que discute la condición de arbitrarios o no objetivos, no transparentes o discriminatorios. Tan sólo los reputa inadecuados, puesto que, en su opinión, no responden a la voluntad del legislador de que el importe de la tasa sea equivalente al valor de mercado de la utilidad obtenida por el sujeto pasivo por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, como si los bienes que lo integran no fueran extra commercium, y ello por atribuir a las instalaciones de transporte y distribución de electricidad la condición de construcciones. Pues bien, ante tal planteamiento se han de sentar las siguientes conclusiones: 1) Al cuantiicar la tasa no se trata de alcanzar el valor de mercado del suelo por el que discurren las instalaciones que determinan el aprovechamiento especial o el uso privativo del dominio público local, sino el de la utilidad que esos aprovechamientos o usos reportan. Por ello, son admisibles todos los métodos que, cualquiera que sea el camino seguido, desemboquen en un valor que represente la utilidad en el mercado obtenida por el sujeto pasivo. Al controlar esa elección, los tribunales de justicia no podemos sustituir la opción municipal por nuestro subjetivo criterio. Tan sólo nos compete comprobar que la elección conduce al resultado querido por la ley y lo hace aplicando, motivada y razonadamente, criterios objetivos, proporcionados y no discriminatorios, determinados con transparencia y publicidad. 2) Siendo así: 2.1) No cabe caliicar de inadecuado acudir para determinar el aprecio que corresponde a esa utilidad al valor catastral del suelo, que tiene siempre como límite el del mercado [artículo 23.2 del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, aprobado por Real decreto legislativo 1/2004, de 5 de marzo (BOE de 8 de marzo) [«TRLCI» en adelante], valor catastral que en el caso de la ordenanza discutida es el rústico con construcciones [el valor catastral es la suma del valor del suelo más el de las construcciones (artículo 22 TRLCI)], por ser de esa naturaleza el suelo por el que discurren las instalaciones cuyo establecimiento es la causa del uso del dominio con exclusión de los demás que provoca la exacción de la tasa. Téngase en cuenta que, a efectos catastrales, se reputan construcciones las instalaciones industriales, considerándose, entre otras, los diques, tanques, cargaderos, etc. [artículo 7.4.b) TRLCI], 260 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Francisco de Cominges Cáceres lista abierta que permite caliicar de tales a las líneas aéreas de alta tensión a que se reiere la ordenanza discutida en el anexo I. 3) La aplicación del coeiciente RM previsto en la normativa catastral encuentra plena justiicación en la medida en que se trata de cumplir el mandato legal de que el valor catastral no supere al de mercado. Como quiera que la base imponible se determina por el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial o el uso privativo del dominio público local, parece de todo punto ajustada a las exigencias legales la aplicación de un coeiciente que tiene por designio evitar que el valor catastral de los bienes considerados supere al del mercado. No compartimos la perplejidad de la recurrente ante la eventualidad de que el valor de la utilidad pueda ser superior al catastral del suelo por el que discurren las líneas, porque, como ya hemos indicado, no se trata de gravar un suelo rústico de uso agropecuario, sino la utilidad que le reporta al sujeto pasivo la utilización privativa o el aprovechamiento especial del mismo, con exclusión de los demás, para una actividad netamente industrial consistente en transportar y distribuir energía eléctrica. NOTAS 2.2.) La toma en consideración de tales infraestructuras para calcular la base imponible de la tasa resulta adecuada a la inalidad perseguida por el legislador: si se trata de valorar la utilidad que proporciona al sujeto pasivo el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público local por la instalación de los mencionados elementos relativos a la distribución de electricidad, parece de todo punto razonable tomarlas en consideración. Desde luego está fuera de lugar la pretensión de la recurrente de que se consideren exclusivamente valores o parámetros propios del suelo rústico o de su aprovechamiento agropecuario, obviando que el hecho imponible de la tasa viene determinado por el aprovechamiento por su parte del dominio público local para su actividad de transporte y distribución de energía eléctrica. En un juicio estrictamente técnico, se podrá discutir si otros parámetros distintos de los elegidos hubieran sido más adecuados para determinar el valor de esa utilidad, pero en un juicio estrictamente jurídico, como el que nos incumbe, se debe concluir que el Ayuntamiento de Arteixo ha aplicado para determinar la base imponible y las tarifas de la tasa que regula la ordenanza impugnada unos parámetros objetivos, proporcionados y no discriminatorios que respetan las exigencias del artículo 24.1.a) TRLHL, ejerciendo así su potestad conforme a los criterios que dimanan de la jurisprudencia». 8.2 Validez das notificacións electrónicas A Sentenza do TSXG (Secc. 4.ª) do 26 de outubro de 2016 (relator: Gómez y Díaz-Castroverde, Rec. 15039/2016) resume a normativa e o último criterio xurisprudencial sobre os requisitos de validez das notiicacións electrónicas da Administración tributaria. Conclúe desestimando o recurso interposto por unha entidade mercantil á que a Axencia Tributaria lle inadmitira, por extemporáneo, un recurso de reposición presentado fronte a unha liquidación de IVE, con estas consideracións: «(...) acreditado que la demandante no solicitó la exclusión del sistema de notiicación electrónica obligatoria, la cuestión queda reducida a la decisión sobre la imposibilidad material de recibir notiicaciones a través del mismo. El artículo 28.3 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, dispone que “cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición, transcurrieran diez días naturales sin que se REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 261 Xurisprudencia contencioso-administrativa acceda a su contenido, se entenderá que la notiicación ha sido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 de régimen jurídico y del procedimiento administrativo común y normas concordantes, salvo que de oicio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso”. Entiende la demandante que tal es el caso que concurre, toda vez que el Juzgado de Primera Instancia número 2 de Caldas de Reis, con fecha 13/2/14, dictó sentencia de desahucio del local de la empresa, lo que, al margen de tener que despedir a los empleados, motivó la imposibilidad de acceso a notiicaciones electrónicas. Añadidamente a ello se cursaron bajas ante la AEAT con fecha 30/6/14 en retenciones de IRPF e impuesto sobre el valor añadido. A ello se suman los problemas de salud de su representante legal, dimanantes de atropello sufrido en el año 2012. Aunque en otras ocasiones hemos examinado la cuestión de la imposibilidad material, bien por problemas personales, bien por defectuoso funcionamiento de los terminales que permiten acceso a la notiicación, en el caso que ahora nos ocupa parece razonable efectuar tal examen desde la óptica en la baja en el impuesto sobre el valor añadido que se cursa con efectos de 30/6/14; cuatro meses después del desahucio del local de negocio, baja esta que pone de maniiesto el cese en la actividad y, aunque por supuesto no deja sin efecto las obligaciones iscales no prescritas y sus obligaciones formales, permite reparar en que la notiicación se ha depositado con posterioridad a dicha baja, concretamente el 5 de agosto, lo que, aparentemente, puede conducir a entender que la notiicación se realiza por medio inadecuado. Sin embargo, es de insistir en lo antes expuesto en relación con lo dispuesto en el artículo 4.3 del Real decreto 1363/2010, de 29 de octubre, y necesidad de que la exclusión del sistema sea solicitada expresamente. Y, en tal cuestión, también parece razonable concluir que, si la empresa disponía de medios materiales y personales para cursar la baja de referencia, también disponía de ellos para solicitar dicha exclusión, y obtenerla de ser procedente, lo que conduce directamente a la desestimación del recurso en este particular. Plantea la demanda dos cuestiones conectadas, cuales son la posibilidad de presentar documentación en sede de recurso y el principio de capacidad económica, aspectos que tampoco pueden conducir al éxito del recurso, pues una y otra precisarían de que pudieran analizarse justamente desde la óptica del recurso interpuesto, debiendo recordar que en el presente caso se declaró inadmisible por extemporáneo y, en consecuencia, no ha lugar al examen de dichos motivos». 8.3 Imputación temporal da renda procedente da expropiación forzosa tramitada polo procedemento de urxencia O TS (Secc. 2.ª), na súa Sentenza do 26 de maio de 2017 (relator: Martínez Micó, casación 1137/2016), concluíu que existen dous momentos temporais, diferentes e sucesivos, en que deben imputarse as rendas derivadas das expropiacións forzosas urxentes, para os efectos de determinación do dies a quo do prazo de prescrición da débeda tributaria. Un primeiro, no momento de expedición da acta de ocupación do predio expropiado, co correspondente aboamento do depósito previo. E outro posterior, no de ixación deinitiva do prezo xusto polo xurado de expropiación ou por sentenza da xurisdición contencioso-administrativa. 262 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga 53 de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis Recensións 3 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Responsabilidade patrimonial do Estado por incumprimento do Dereito da Unión Europea Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea Patrimonial liability of the State for breach of European Union Law 53 COBREROS MENDAZONA, E. A responsabilidade patrimonial do Estado por vulneración do dereito da Unión Europea é un principio de creación xurisprudencial que foi evolucionando ao longo do tempo a través das resolucións do Tribunal de Xustiza da Unión Europea, acabando de perilar o seu réxime xurídico, e que, encontrándose de plena actualidade, interactúa de modo moi intenso cos ordenamentos xurídicos dos Estados membros, dando lugar a unha interesante dialéctica xurídica entre ordenamentos, tal como se mostra neste magníico estudo do profesor Cobreros Mendazona. RECENSIÓNS Iustel, Madrid, 2015, 239 pp. A obra recensionada, en que o seu autor abunda no estudo da responsabilidade patrimonial por vulneración do dereito da Unión Europea, da que é bo coñecedor, como testemuñan as súas numerosas publicacións sobre diferentes aspectos da materia, vén abordar dun xeito sistemático e completo o referido principio comunitario, distribuíndo o traballo en dúas partes ben diferenciadas: a primeira destinada á descrición do réxime xurídico construído polo Tribunal de Luxemburgo, e a segunda a dar unha resposta crítica á aplicación que efectúan os tribunais españois do citado principio. Así, esta monografía atópase de plena actualidade e convértese nunha importante axuda para veriicar a corrección da regulación da responsabilidade patrimonial do Estado por vulneración do dereito da Unión Europea nas leis españolas 39/2015 e 40/2015, do 1 de outubro, reguladoras do procedemento administrativo común das administracións públicas, e do réxime xurídico do sector público, respectivamente. 265 Recensión A primeira parte consta de cinco capítulos, dedicados a explicar o signiicado do principio de responsabilidade patrimonial e o seu encadramento tanto no ordenamento xurídico interno dos Estados membros como a súa coniguración comunitaria, como se foi construíndo este principio da Unión Europea e os requisitos necesarios para que o incumprimento do dereito da Unión Europea por parte dos diferentes poderes e órganos dun Estado membro dea lugar a unha indemnización a favor do particular ao que o dito incumprimento lle ocasionou un dano. No primeiro dos capítulos, a xeito de introdución, o autor describe o principio da responsabilidade patrimonial dos Estados membros en canto principio fundamental da Unión Europea en que patentiza a interacción entre o dereito da Unión e os ordenamentos estatais dos Estados membros, como cláusula de peche dun sistema, o comunitario, que se constitúe en garante de dereitos para os cidadáns. O segundo capítulo aborda a construción xurisprudencial do principio de responsabilidade patrimonial a través da análise de tres das sentenzas máis signiicativas do Tribunal de Xustiza da Unión Europea na materia: a coñecida como Sentenza Francovich, de 1991, onde se consagra por vez primeira o principio de responsabilidade patrimonial do Estado por incumprimento do dereito da UE; a Sentenza Brasserie, de 1993, onde se introduce o requisito que máis diicultades prácticas observa, o da «violación suicientemente caracterizada» da norma comunitaria; e a Sentenza Köbler, de 2003, a través da cal o Tribunal de Luxemburgo clariica o ámbito de aplicación do instituto da responsabilidade patrimonial, recoñecéndoo sen ambaxes respecto dos actos emanados do poder xudicial cando lle ocasionan un dano a un particular. Neste capítulo perfílanse elementos esenciais da coniguración xurisprudencial do principio da responsabilidade patrimonial por incumprimento do dereito da Unión, tales como que a acción de responsabilidade patrimonial é independente e non require da declaración previa de incumprimento, así como que os tres requisitos establecidos polo Tribunal de Xustiza, a saber, o incumprimento dunha norma que teña por obxecto conferir dereitos aos particulares, que a violación sexa suicientemente caracterizada e que entre o incumprimento e o dano ao particular exista unha relación de causalidade directa, sendo suicientes e necesarios para que naza o dereito do particular á indemnización, non obstan a que ao dito prexudicado se lle recoñeza o dereito á indemnización en virtude de requisitos menos restritivos establecidos polo ordenamento xurídico interno do Estado membro infractor, se este cualiicativo de menos restritivos merecen. O terceiro capítulo desta primeira parte dedícase á análise do requisito máis complexo do instituto resarcitorio examinado, o da «violación suicientemente caracterizada», que, como sinala Cobreros, é un requisito que presenta unha importante indeterminación, xa que o Tribunal de Luxemburgo tan só precisou que se trata dunha violación manifesta e grave, pero sen ofrecer uns parámetros certos e que se poidan estender á xeneralidade dos supostos, aínda que facilita algúns elementos que, de concorreren, poderían delatar a presenza dunha violación suicientemente caracterizada, pero que necesariamente haberá que observar o caso concreto, por máis que se hai algunha excepción, como é o suposto do incumprimento do prazo de transposición das directivas, nese caso entenderase cumprido este requisito polo mero transcurso do tempo sinalado sen ter adaptado a norma comunitaria no ordenamento xurídico interno do Estado membro en cuestión. Abórdase tamén neste capítulo o caso paradigmático do incumprimento da obriga por parte dos tribunais nacionais que resolvan en última instancia de formular a cuestión prexudicial, no que intervén outro dos elementos de aplicación do dereito da Unión dados polo Tribunal de Luxemburgo, como é o relativo á 266 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Ariadna Gómez del Pulgar Ferrero O capítulo cuarto deixa ver a complexidade da rede en que se articula o principio de responsabilidade patrimonial do Estado por vulneración do dereito da Unión Europea, cuxo réxime xurídico non se esgota coa chegada dos tres reiterados requisitos substantivos, e que xa, de seu, evidencian un camiño non exento de diicultades para a obtención da pretendida indemnización do dano. Neste capítulo, o autor mostra a necesidade de conxugar outros elementos fundamentais para a recta aplicación do dereito da Unión en relación co instituto da responsabilidade patrimonial examinada, tales como o principio de autonomía procedemental de que gozan os Estados membros, a cuxos ordenamentos xurídicos remite a ordenación das autoridades e procedemento a seguir para a efectiva obtención da indemnización polo dano causado, para o que deberá ter en conta e aplicar, de acordo coa interpretación do Tribunal de Xustiza, os principios de equivalencia e efectividade, isto é, que non se traten de xeito menos favorable os supostos de responsabilidade patrimonial por incumprimento do dereito da Unión que os casos de responsabilidade patrimonial exclusivamente internos e que os requirimentos dese procedemento non fagan excesivamente difícil ou imposible acceder á indemnización. Así mesmo, abórdanse cuestións relativas á cuantiicación e cualiicación do dano ou á relación de causa a efecto que haberá que observar entre o incumprimento imputable ao Estado, calquera que sexa o órgano, poder constitucional ou Administración territorial á cal se lle atribúa, e o dano efectivamente ocasionado ao particular. Pecha este capítulo unha máis que interesante visión sobre a responsabilidade por incumprimento do dereito da Unión Europea en materia de política exterior e de seguridade común, que deixa entrever a propia coniguración da Unión Europea, en canto proxecto político supranacional en constante construción, para ratiicar no último dos capítulos da primeira parte do traballo a consolidación do principio da responsabilidade patrimonial do Estado por incumprimento do dereito da Unión Europea. RECENSIÓNS súa doutrina sobre o acto claro ou aclarado, como excepcións á obriga de formular a cuestión prexudicial. Outras interesantes disxuntivas formula Cobreros en relación co requisito da violación suicientemente caracterizada en atención á lesión de dereitos fundamentais, aos supostos de inexistencia de responsabilidade por acto ilícito na Unión Europea ou á referencia ao réxime de responsabilidade extracontractual das institucións da Unión para cos seus funcionarios. A segunda parte do libro, que consta de seis capítulos, está dedicada a abordar a aplicación do principio de responsabilidade patrimonial conigurado polo Tribunal de Luxemburgo no ordenamento xurídico español. No sexto capítulo, o autor fai referencia á forma en que o Estado Español introduciu no seu ordenamento o principio de responsabilidade patrimonial. Cobreros alude a unha aparente aceptación do principio de responsabilidade patrimonial por incumprimento do dereito da Unión, xa que é un principio común ao ordenamento xurídico interno español. Non obstante, na práctica, os tribunais mostran diicultades de aplicación do principio na súa coniguración por parte do Tribunal de Xustiza da UE, en particular sobre a aplicación ao caso concreto dos principios de equivalencia e efectividade, e o polémico requisito da violación suicientemente caracterizada, baseado nun concepto de culpa manifesta e grave, a diferenza da coniguración obxectiva que no ordenamento interno ten, en xeral, a responsabilidade patrimonial, o que suscita a importante cuestión de se as autoridades españolas competentes teñen a obriga de exceptuar este requisito nos casos análogos en que o ordenamento xurídico interno non exixa tal concepto de culpa. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 267 Recensión O capítulo sétimo dedícase á análise dalgunhas das sentenzas máis signiicativas da Audiencia Nacional e do Tribunal Supremo, en que foron mostrando, sobre o caso concreto, o xeito de recepción do principio na orde xurisdicional contencioso-administrativo, partindo do suposto interno que toman como equivalente da responsabilidade patrimonial do Estado lexislador por lei declarada inconstitucional, onde se pon de manifesto tanto a diicultade da ausencia, no momento de ditarse aquelas resolucións, de regulación normativa da responsabilidade patrimonial por inconstitucionalidade da lei, como a querencia polo requisito da violación suicientemente caracterizada, cando nos supostos internos non existe requisito análogo, en canto á coniguración xeral da responsabilidade patrimonial. A continuación, no capítulo seguinte, o autor refírese á falta de formulación da cuestión prexudicial por parte dos tribunais nacionais, padecéndose da perda desta oportunidade procesual que tería suposto, de facerse uso dela, garantirlles aos prexudicados unha recta aplicación da acción que exercen de acordo coa interpretación do Tribunal competente, se se quere, o predeterminado pola lei, isto é, o Tribunal de Xustiza da Unión Europea, formulando mesmo a posibilidade de que esta ausencia se constitúa non só en incumprimento do dereito da Unión, senón en incumprimento do dereito á tutela xudicial efectiva, que foi valorado polo Tribunal Constitucional en sentido desfavorable ao recorrente en amparo. No capítulo noveno efectúase a análise da relevante Sentenza do Tribunal de Luxemburgo Transportes Urbanos, que supuxo un xiro copernicano no modo de resolver os supostos de responsabilidade patrimonial por incumprimento do dereito da Unión Europea, xa que o Tribunal Supremo viña exixindo que nestes casos se esgotasen as vías previas á reclamación de responsabilidade patrimonial, mentres tal requisito non era exixido polo alto tribunal cando a responsabilidade patrimonial se exercía baseándose no prexuízo ocasionado por unha lei declarada inconstitucional. Nesta ocasión, o Tribunal Supremo elevou ao Tribunal de Luxemburgo a preceptiva cuestión prexudicial, resolvéndoa este no sentido de que exixir tal requisito para os supostos de incumprimento do dereito da Unión e non facelo nos casos de normas declaradas inconstitucionais atenta contra o principio de equivalencia. Ao considerar incumprido o dito principio, o Tribunal de Xustiza non entrou xa a valorar a infracción do principio de efectividade, o que tería gran signiicación de cara á reforma do procedemento administrativo e réxime xurídico das administracións públicas operado polas leis 39 e 40/2015, que equiparan estes dous supostos, exixindo agora en ambos os dous casos esgotar as vías previas, unha opción de dubidosa constitucionalidade e contravención do dereito da Unión Europea, que xa se advirte no estudo realizado no capítulo décimo conectándoo co dereito fundamental á tutela xudicial efectiva e sometendo o réxime interno de responsabilidade por incumprimento xudicial ao exame baixo parámetro do principio de efectividade. Finalmente, no último capítulo, faise unha relexión sobre a exixibilidade no noso ordenamento xurídico dun dos requisitos básicos do principio de responsabilidade patrimonial, como é o da violación suicientemente caracterizada, o cal, á súa vez, enlaza co principio de equivalencia, atendendo á determinación do Tribunal de Luxemburgo segundo a cal, sendo os tres requisitos substantivos por el conigurados suicientes e necesarios para facer nacer a responsabilidade do Estado, non obstante, á consecuencia indemnizatoria pódese chegar en virtude de requisitos menos restritivos establecidos polos ordenamentos xurídicos dos Estados membros. Non obstante, e polo que se reire ao ordenamento xurídico interno español, unha correcta valoración desta situación dependerá da análise separada para cada un dos tres clásicos poderes, segundo a infracción do dereito da UE proceda do lexislador, 268 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Ariadna Gómez del Pulgar Ferrero da Administración pública ou da Administración de xustiza, como testemuña o exame do profesor Cobreros Mendazona. En deinitiva, atopámonos ante un estudo exhaustivo do principio de responsabilidade patrimonial do Estado por incumprimento do dereito da Unión Europea que abrangue desde o comezo da súa coniguración xurisprudencial, con exame da súa evolución, ata a súa efectiva recepción no ordenamento xurídico español, ofrecendo importantes claves para un axeitado entendemento deste principio de aplicación do dereito da Unión Europea que permitirá non só afrontar na práctica o exercicio da acción de responsabilidade patrimonial, senón tamén analizar con coñecemento de causa a corrección da reforma lexislativa operada no ámbito do réxime xurídico e do procedemento administrativo común polas leis 39/2015 e 40/2015, do 1 de outubro. RECENSIÓNS Ariadna Gómez del Pulgar Ferrero Máster en Dereito REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 269 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 A actualización da Administración electrónica La actualización de la Administración electrónica The update of the electronic Administration 53 ALMEIDA CERREDA, M., Y MÍGUEZ MACHO, L. (DIRS.) A obra La actualización de la Administración electrónica, Andavira Editora, 2016, ten por obxecto a análise das diversas reformas lexislativas operadas recentemente polas leis 39 e 40/2015 do 1 de outubro no novo reto de adaptación das administracións públicas ás novas tecnoloxías e medios tecnolóxicos. RECENSIÓNS Andavira, Santiago de Compostela, 2016, 248 pp. Unha primeira introdución, rubricada polos profesores don Marcos Almeida Cerreda e don Luis Míguez Macho, contextualiza e repasa os antecedentes normativos deste tránsito da tradicional Administración analóxica cara á dixital. Non obstante, como nos indican os distintos autores ao longo da obra, o certo é que a nova regulación non vén exenta de importantes diicultades, cuxa análise se aborda pormenorizadamente nos distintos capítulos, co in de conxeniar a implantación da nova Administración electrónica co réxime tradicional de garantías legais e procedementais para os administrados. E así, o primeiro capítulo realiza unha introdución xeral analizando o impacto que a nova regulación supuxo para os dereitos dos cidadáns e o funcionamento das administracións públicas. O seu autor, don Isaac Martín Delgado, relexiona sobre como, tras a coniguración inicial dun dereito dos cidadáns a se relacionaren coas administracións públicas por medios electrónicos, se pasou en contrapartida a unha conversión ex lege do dereito en verdadeira obriga para o administrado, ata conigurarse na nova regulación un verdadeiro deber de tramitación exclusivamente electrónica dos expedientes administrativos. A continuación, introdúcenos nos principais elementos que coniguran a nova Administración electrónica: sede 271 Recensión electrónica, punto de acceso xeral electrónico, requisitos de identiicación e autenticación por medios electrónicos, e os conceptos de rexistro e notiicación electrónica, documentos, copias e arquivos electrónicos. Nun segundo capítulo, escrito polo profesor don Rubén Martínez Gutiérrez, analízanse dous dos aspectos fundamentais da reforma: a sede e o rexistro electrónico. O autor afonda en primeiro lugar na obriga imposta ás administracións públicas de habilitaren unha sede e un rexistro electrónico, e analiza o interesante aspecto da posible nulidade das cláusulas de exención de responsabilidade que moitas das administracións públicas estableceron recentemente nas súas sedes electrónicas e portais web. O capítulo terceiro, rubricado por don Ignacio Alamillo Domingo, achéganos cara a outros dous conceptos esenciais na instauración da nova Administración electrónica: a identiicación e a autenticación por medios electrónicos. Tras unha introdución en que trata dos conceptos do DNI electrónico e a súa evolución actual cara a novas modalidades desenvolvidas por distintos prestadores, introdúcenos nas principais problemáticas e carencias que presenta a reforma, abordando inalmente os supostos de responsabilidade patrimonial derivada do mal funcionamento dos servizos públicos electrónicos, particularmente por contidos en sede e falido funcionamento dos rexistros. O capítulo cuarto, elaborado por don Julián Valero Torrijos, céntrase nos aspectos máis relevantes da nova regulación no tocante á tramitación do procedemento administrativo por medios electrónicos. O autor destaca que, malia os beneicios que a nova normativa puidese reportar á tradicional tramitación do procedemento, como puidesen ser unha maior celeridade nas actuacións ou a presentación de alegacións polos interesados, coa conseguinte redución dos prazos, o certo é que tampouco vén exenta de importantes inconvenientes, sendo un dos máis destacables o relativo ao intento de simpliicación da carga documental da nova Lei 39/2015. E, así, resalta como mesmo partindo do xa tan coñecido dereito dos cidadáns a non presentaren documentos exixidos polas normas aplicables ao procedemento recoñecido polo artigo 35.f da Lei 30/92, de procedemento administrativo común, a nova norma contén importantes defectos, xa que contraditoriamente con este principio establece á súa vez un prazo de presentación de 10 días para o interesado cando se trate de documentos elaborados por órgano distinto do que tramita o procedemento, así como a exixencia en todo caso aos interesados de presentaren os documentos orixinais cando así o establecese a normativa reguladora aplicable. Analiza o autor como esta práctica tan frecuente parece abocar á nova regulación a que a excepción poida converterse en regra xeral, levando os interesados a presentar directamente e en todo caso os documentos, co in de non sufrir atrasos innecesarios. Unha segunda parte do capítulo aparece dedicada á inluencia do uso dos medios electrónicos nas distintas fases do procedemento e a práctica dos medios de proba. O autor afonda nas distintas vantaxes e inconvenientes do uso dos medios telemáticos na práctica instrutora, a proba documental e o trámite de información pública, destacando da nova regulación a admisibilidade do interrogatorio realizado a través de medios electrónicos, sempre que se practique en iguais condicións que se fose presencial, co in de evitar a redución das posibilidades que os medios probatorios ofrecen naturalmente, en especial en canto ás garantías de inmediación e contradición, de sorte que se aiance en todo caso a inmediación directa do instrutor para percibir detalles destacables como respostas de testemuñas, interesados ou peritos de vital 272 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Diana García Rodríguez transcendencia na valoración probatoria, todo iso unido á necesaria identiicación directa e idedigna destes por parte do instrutor. Conseguintemente, conclúe que, conforme coa nova normativa, tan só cabería acudir neste caso aos sistemas de videoconferencia, debendo rexeitarse, pola contra, aqueloutros medios de comunicación que unicamente permitan a transmisión de voz. E igual conclusión se extrae no que respecta ao recoñecemento directo do obxecto ou actividade sobre a que verse a proba por parte do órgano instrutor, de sorte que non cabería a utilización de medios telemáticos cando a distancia constitúa un impedimento ao instrutor para veriicar de xeito idedigno calidades ou características do ben a recoñecer que tan só puidesen ser percibidas por medio dunha inspección directa ou inmediata. Por último, e en canto ao uso de medios electrónicos no trámite de información pública, a principal novidade consiste en recoñecer expresamente un dereito directo de acceso do cidadán ao expediente a través da correspondente sede electrónica, so pena da invalidez da actuación administrativa. Un terceiro bloque do capítulo aparece dedicado á fase de remate do procedemento nas súas distintas modalidades: resolución, desistencia, renuncia ou declaración de caducidade ou imposibilidade material de continuación do procedemento por causas sobrevidas e as singularidades operadas pola reforma. RECENSIÓNS Tampouco a proba documental vén exenta de importantes críticas, centradas principalmente na consistencia dos documentos informatizados e a súa especial vulnerabilidade desde o punto de vista da súa integridade e autenticidade. Dada a signiicativa transcendencia que presenta a proba documental no procedemento administrativo, destaca o autor como a problemática do soporte dixital se resolveu con certa seguridade na nova normativa a través de mecanismos como a sinatura electrónica que garanten tanto a imputación da autoría como a integridade dos documentos. En igual sentido, tamén se reforzaron legalmente os actos administrativos a través da presunción sobre a validez dos actos ditados polos órganos administrativos no exercicio das súas competencias, que serán observados polo resto de órganos, mesmo cando non dependan destes xerarquicamente. Finalmente, trata sobre a necesidade de conservación dos documentos electrónicos na nova normativa, que parte da creación dun arquivo electrónico único como gran novidade salientable. O capítulo quinto, redactado polo profesor don Luis Míguez Macho, céntrase no aspecto que considero máis relevante e sensible dentro do réxime de garantías do administrado, como é o da práctica da notiicación electrónica nos procedementos administrativos. Comeza o capítulo referíndose aos antecedentes normativos da notiicación por medios electrónicos no procedemento administrativo e o conseguinte desenvolvemento do dereito e obriga de relacionarse coas administracións públicas utilizando medios telemáticos. Destaca o autor que a principal diferenza coa anterior regulación estriba en que agora a propia lei lles impón directamente a determinados suxeitos a obriga de se relacionaren coas administracións públicas a través dos medios electrónicos: persoas xurídicas e entes sen personalidade xurídica para a realización de calquera trámite do procedemento administrativo, así como, en determinados supostos, as persoas físicas. Un segundo bloque do capítulo aborda os supostos de notiicación electrónica partindo dunha análise conxunta dos artigos 41 e 14 da Lei 39/2015 e a súa complexa interpretación, REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 273 Recensión concluíndo que tan só nos supostos de previsión regulamentaria expresa resultará obrigatoria a notiicación por medios electrónicos. Un apartado terceiro achéganos xa cara a os distintos supostos de notiicación electrónica polo interesado partindo da potestade que a lei lle conire para decidir sobre a práctica de notiicación persoal de xeito telemático ou convencional en papel, e os apartados cuarto e quinto refírense respectivamente á notiicación electrónica como complemento da notiicación en papel e ás excepcións existentes á práctica da notiicación por medios electrónicos. Tamén aborda o autor unha análise dos distintos medios electrónicos de notiicación: tras unha introdución xeral, en que trata da evolución lexislativa que estes sufriron no noso ordenamento, introdúcenos nas principais modalidades da nova regulación: notiicación por comparecencia na sede electrónica, enderezo electrónico habilitado único e outros medios electrónicos de notiicación. Nun cuarto bloque do capítulo, o autor trata a práctica da notiicación por medios electrónicos e a importante novidade que supuxo a regulación dun aviso de notiicación electrónica. Finalmente, dedica un quinto e último apartado a realizar unha profunda visión crítica da notiicación por medios electrónicos e as garantías do administrado na nova regulación, do que destaca especialmente os supostos de imposición forzosa de notiicación electrónica, apuntando a importante falta de garantías que a dita modalidade supón respecto da tradicional notiicación en papel, razón pola que en todo caso requirirá dunha interpretación restritiva, e moi especialmente cando a dita imposición se leve a cabo mediante previsión regulamentaria, suposto en que aconsella extremar o control de motivación da norma. Tamén se reire á importante problemática que a nova regulación supuxo para as distintas administracións do Estado, destacando que mesmo cando a lei se reira a un enderezo electrónico habilitado único, a súa implantación non descansaría sobre a Administración xeral do Estado, senón sobre as demais administracións, de xeito que en realidade non existiría un único enderezo electrónico habilitado, como puidese pensarse, senón que a lei obriga cada Administración a crear a súa ou a dotarse dunha sede electrónica que permita as notiicacións por comparecencia electrónica, razón pola que os pequenos municipios poderán verse afectados de forma especialmente gravosa tendo en conta a súa imposibilidade de ofrecer os medios electrónicos de notiicación que a lei prevé, todo iso á espera de que as deputacións provinciais ou entidades equivalentes se decidan a exercer a competencia e a obriga que lles impón o artigo 36, apartado 1, letra g), da Lei 7/85, do 2 de abril, de bases de réxime local, isto é, a obrigatoria prestación dos servizos de administración electrónica nos municipios de poboación inferior a 20.000 habitantes. Con iso, podemos concluír que a nova Lei do procedemento administrativo común das administracións públicas, lonxe de resolver os problemas que presenta esta nova modalidade de notiicación no noso ordenamento xurídico, mesmo tería agravado o réxime de garantías do administrado, feito que deberá ser reforzado desde a experiencia práctica, so pena de non chegar a cumprirse o tan ansiado propósito do noso lexislador de implantar un uso exclusivo dos medios electrónicos nas relacións cidadán-Administración. Diana García Rodríguez Avogada en López Porto Abogados 274 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Manual AELPA do parlamentario Manual AELPA del parlamentario AELPA manual of the parliamentarian 53 SARMIENDO MÉNDEZ, J. A. (COORD.) A recente publicación pola editorial Wolters Kluwer do Manual AELPA del parlamentario supón unha excelente ocasión para relexionar acerca da nova situación que rodea as institucións parlamentarias no século XXI. RECENSIÓNS Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016, 363 pp. En efecto, esta obra colectiva na cal participaron un total de 34 autores, todos eles letrados das Cortes Xerais ou dos parlamentos autonómicos españois e profesores universitarios, serve para pór ao día os coñecementos que a doutrina constitucional española ten en relación cos problemas que rodean o funcionamento dos lexislativos e as vías de potenciación das súas funcións no sistema político contemporáneo. Deste xeito, os letrados da Asemblea de Madrid Esteban Greciet, Ana del Pino Carazo e Javier Sánchez comezan o texto do manual analizando a sesión constitutiva do Parlamento, o Estatuto dos deputados e as prerrogativas parlamentarias. Cabe destacar, en relación con estes temas do capítulo primeiro, que nos atopamos ante aspectos importantemente debatidos no debate político actual, como son os dereitos retributivos dos representantes públicos e cal é o alcance da inviolabilidade, a inmunidade e o aforamento dos parlamentarios. As solucións que apuntan os autores preséntanse como afortunadas, pois están na liña de consolidar os dereitos fundamentais dos cargos representativos conforme o artigo 23 da Constitución, á vez que achegan á cidadanía os seus representantes públicos. 275 Recensión Ángel Luis Sanz Pérez, letrado maior do Parlamento de Cantabria, detense en explicar o proceso de adquisición da condición de parlamentario e, de forma paralela, as causas de perda da citada condición. Trata tamén dunha forma detallada cales son os motivos de suspensión da condición de parlamentario e o xeito en que esta situación afecta ao funcionamento das cámaras parlamentarias. No capítulo correspondente aos grupos parlamentarios, o profesor Sarmiento Méndez trata a rica problemática que se suscita en relación cos requisitos para constituír grupo parlamentario e da complicada convivencia que en ocasións teñen os deputados no seo dos grupos, o cal dá lugar a eventuais modiicacións ao longo da lexislatura. Toma coñecemento tamén neste capítulo do papel totalmente protagonista que adquiriron os grupos parlamentarios como comparecencia dos partidos políticos nos lexislativos contemporáneos. Os órganos de dirección dos parlamentos son analizados polas letradas da Asemblea de Murcia, que analizan a elección, as competencias e as funcións do presidente das cámaras e o papel máis complexo da mesa como órgano colexiado de goberno, analizando as súas funcións parlamentarias e aqueloutras de carácter administrativo económico orzamentario e patrimonial. Paralelamente, Blanca Belmonte Peláez dá conta da repartición de funcións que os ordenamentos parlamentarios fan en relación coa xunta de voceiros, a súa orixe histórica e a súa posición como fonte normativa e órgano de goberno das cámaras. A letrada asturiana analiza detidamente a composición da xunta de voceiros, o seu funcionamento, a programación dos traballos e a actividade da cámara, e os debates parlamentarios. O comentario e análise do parlamento como institución descentralizada a través das comisións recae na responsabilidade de Luis González del Campo e Jesús María Corona Ferrero, que se encargan de analizar as distintas orixes das comisións parlamentarias e a súa clasiicación atendendo aos criterios temporal e funcional, para concluír cunha desagregación dos criterios de constitución e composición das comisións e a determinación do número dos seus membros e designación destes, dándolle unha especial relevancia á presidencia e á mesa como órganos de goberno das comisións parlamentarias. O letrado do Parlamento de Cataluña Francesc Pau i Vall analiza as comisións de investigación parlamentarias, deténdose no aspecto máis polémico, consistente na obrigatoriedade dos convocados a comparecer e declarar no seo deste tipo de comisións. Laura Seseña Santos, letrada das Cortes de Castilla e León, explica pormenorizadamente o papel do pleno e da deputación permanente tanto no seu enfoque histórico como no réxime xurídico actual e os seus problemas de ordenación á luz da xurisprudencia do Tribunal Constitucional e da doutrina parlamentaria máis recente. As letradas da Asemblea de Madrid Esther de Alba Bastarrechea, Blanca Cid Villagrasa e Tatiana Recorder Vallina proceden a analizar os medios persoais e materiais ao servizo do Parlamento, dando conta de conceptos clave para a comprensión dos lexislativos contemporáneos, como os que fan referencia á autonomía normativa, organizativa e de policía e administrativa que están consagrados no noso ordenamento xurídico. A partir destes conceptos previos, analízase detalladamente o alcance dos medios persoais ao servizo do Parlamento e dos medios materiais analizados nos aspectos inanceiros, orzamentarios, de contratación e demaniais. 276 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) María Aneiros González A letrada das Cortes de Aragón Carmen Rubio de Val ocúpase no capítulo X de analizar as disposicións xerais de funcionamento, as sesións, a orde do día e os debates. Estes aspectos de gran relevancia na vida cotiá das cámaras son analizados desde unha perspectiva incisiva e facendo incapé nos problemas que suscitan as ordenacións que han de levar a cabo as xuntas de voceiros en relación cos debates parlamentarios e o papel das presidencias en relación co mantemento da orde e a evitación do obstrucionismo parlamentario. O letrado da Asemblea de Estremadura Francisco Javier Ciriero Soleto estuda detalladamente a función tradicionalmente esencial dos parlamentos consistente na aprobación das leis. Seguindo o esquema clásico, analiza a iniciativa lexislativa nas súas diversas modalidades e posteriormente a fase nuclear do procedemento, consistente na presentación das emendas e os debates plenarios e de comisión. Este capítulo complétase cos traballos dos letrados do Parlamento de Andalucía Plácido Fernández-Viagas Bartolomé, Carmen Noguerol Rodríguez e Vicente Perea Florencio, os cales dan conta dos procedementos especiais referidos á competencia lexislativa plena das comisións parlamentarias, o control parlamentario das disposicións do Goberno con forza de lei e a tramitación do proxecto de lei en lectura única. Pola súa banda, o antigo letrado maior do Parlamento de Andalucía José Antonio Víboras Jiménez trata unha materia moi propia da súa especialidade como profesor de dereito inanceiro, como é o proxecto de Lei de orzamentos. Respecto desta cuestión, detense en analizar a xurisprudencia constitucional en relación coas limitacións no contido da Lei de orzamentos e as especiicidades do procedemento de aprobación do orzamento. Finalmente e en relación coa materia lexislativa, Ángel Marrero García-Rojo trata das especialidades das proposicións de lei, e o actual letrado maior secretario xeral do Parlamento de Andalucía, Javier Pardo Falcón, da retirada dos proxectos e proposicións de lei. RECENSIÓNS Esther Serrano Ruiz, letrada do Parlamento da Rioxa, ocúpase de analizar o tema da disciplina parlamentaria e máis concretamente as sancións por incumprimento dos deberes dos deputados, as chamadas á cuestión e á orde dentro do recinto parlamentario. O seu comentario vai máis alá dunha descrición do ordenamento parlamentario español na materia, xa que analiza criticamente os deberes dos parlamentarios e as consecuencias do seu incumprimento. A letrada do Parlamento vasco Montserrat Auzmendi del Solar explica no capítulo XIX a materia correspondente ao outorgamento de autorizacións e outros actos do Parlamento, así como o outorgamento e a retirada da conianza. Outro letrado da cámara vasca, Josu Osés Abando, dá conta das interpelacións parlamentarias, tanto respecto aos seus requisitos procedementais como ao tratamento das mocións que derivan delas. A actividade rogatoria das cámaras vese completada polo estudo de Juan Carlos Areizaga Hernández e Andoni Iturbe Mach, que realizan unha análise pormenorizada das preguntas parlamentarias. Por outro lado, Alberto Figueroa Laraudogoitia, antigo letrado maior do Parlamento vasco, trata as proposicións non de lei tanto na súa tramitación como no importante trámite de cualiicación e admisión por parte da mesa das cámaras. O catedrático de dereito administrativo Martín María Razquin Lizarraga leva a cabo no capítulo XXIII do libro unha análise exhaustiva das comunicacións do Goberno, afondando no exame dos programas e plans remitidos polo Executivo e as informacións gobernamentais. Ponlle colofón ao libro o traballo relativo ás propostas de nomeamento e designación de persoas REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 277 Recensión e os asuntos en trámite á terminación do mandato do Parlamento que ixeron os letrados do Parlamento vasco Areizaga Hernández e Iturbe Mach. María Aneiros González Letrada do Parlamento de Galicia 278 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 As “casacións administrativas”. Experiencias alemá e francesa Le “Cassazioni amministrative”. Le esperienze tedesca e francese The “Administrative Cassation”. German and French experiences 53 MASUCCI, A. A profunda e radical reforma do recurso de casación contencioso-administrativo levada a cabo pola Lei orgánica 7/2015, do 21 de xullo, que acaba de entrar en vigor no momento de ser redactadas estas liñas e que tantas dúbidas e inquietudes suscita, fai conveniente dirixir a mirada ao panorama comparado para saber en que estado de evolución se atopan neste terreo os ordenamentos xurídicos que historicamente máis inluíron no noso. Por iso non pode resultar máis oportuna a aparición en Italia, na prestixiosa editorial Giuffrè, desta obra do profesor Alfonso Masucci, ordinario de dereito administrativo na Universidade L’Orientale de Nápoles, titulada de forma moi signiicativa “As casacións administrativas”, pois, en efecto, non hai un único modelo de recurso de casación contencioso-administrativo. RECENSIÓNS Giuffrè Editore, Milano, 2016, 144 pp. Nela, o profesor Masucci realiza unha ampla e circunstanciada exposición das “casacións administrativas” alemá e francesa, e hai que resaltar xa desde un primeiro momento que o autor non se limita á núa paráfrase das normas legais que regulan estes instrumentos procesuais (e que podemos atopar reproducidas en versión orixinal e en tradución italiana nun apéndice á obra), senón que, acudindo á mellor doutrina dos dous países, nos ofrece tamén a visión práctica de como os correspondentes tribunais de casación contencioso-administrativos (o Bundesverwaltungsgericht alemán e o Conseil d’Etat francés) interpretan e aplican na realidade eses preceptos. Esa visión práctica combínase cun profundo coñecemento da orixe histórica e o sentido institucional último do recurso de casación, que se utiliza ao longo de toda a obra como punto de referencia para a valoración das concrecións deste instrumento procesual nos ordenamentos analizados. 279 Recensión Aínda que a publicación do libro coincidise no tempo coa nosa reforma do recurso de casación contencioso-administrativo (á cal se fai referencia na introdución, en concreto na nota 31, pp. 7 e ss.), é evidente que non é isto o que moveu o profesor Masucci a emprender a súa investigación de dereito procesual administrativo comparado. O motivo declarado do traballo son as limitacións que este instrumento procesual presenta na actualidade no ordenamento xurídico italiano e a valoración do autor de que sería necesario introducilo nel en toda a súa extensión, polas razóns que agora se dirán. Resumindo en poucas palabras a situación, en Italia o Consiglio di Stato actúa como tribunal de apelación con respecto aos tribunais administrativos rexionais e, nese papel, suponse que debería garantir a aplicación uniforme do dereito administrativo por estes. Non obstante, a realidade é que as orientacións xurisprudenciais das súas distintas seccións son con frecuencia diverxentes (non só entre si, senón mesmo dentro dunha mesma sección), e o único remedio que hai fronte a isto é a posibilidade de que o presidente do Consello de Estado ou a propia sección que coñece dunha causa remita a decisión desta á Adunanza Plenaria, é dicir, ao Pleno do Consello de Estado. Agora ben, este expediente non é un recurso que poidan presentar directamente e por si mesmas as partes do proceso, co que carece da inalidade garantista típica dos recursos. É verdade que en Italia hai tamén un recurso de casación propiamente dito contra decisións do Consello de Estado ante a Corte di Cassazione, supremo órgano da xurisdición ordinaria, pero só se pode interpor por motivos relativos á repartición da xurisdición entre esta última e a xurisdición administrativa, tal como prevé o último parágrafo do artigo 111 da Constitución da República Italiana. Non cabe dúbida de que esta cuestión historicamente presentou enormes diicultades no ordenamento xurídico italiano, pero restrinxir o recurso de casación administrativo a ela impide que este poida cubrir todas as funcións que de ordinario desenvolve un recurso de casación á hora de corrixir os errores in procedendo e os errores in iudicando, e que cumpra unha inalidade tanto nomoiláctica como de uniformización da xurisprudencia, en tutela dos principios de legalidade e de igualdade ante a lei dos cidadáns. De aí que o profesor Masucci quixese expor os exemplos alemán e francés, facendo uso do dereito comparado na súa auténtica e prístina funcionalidade, co obxecto de abrir no seu país o debate sobre a necesidade de dotarse dun verdadeiro recurso de casación contenciosoadministrativo, liberado das súas actuais limitacións. Os dous grandes capítulos en que se divide a obra, cada un dedicado ao correspondente instrumento procesual alemán e francés, comezan cun breve esbozo histórico sobre as orixes e a evolución do sistema de control xurisdicional da Administración en ambos os dous ordenamentos xurídicos e o xeito en que se foi inserindo neles o recurso de casación, coñecido como recurso de revisión en Alemaña e coa denominación tradicional en Francia. Xa neste punto se observa claramente que hai un desenvolvemento paralelo, aínda que non totalmente sincronizado no tempo, dos diversos ordenamentos xurídicos (en Alemaña o actual recurso de revisión creouse en 1960, en Francia o recurso de casación contencioso-administrativo apareceu en 1987, cando se relegou o Consello de Estado á función principal de tribunal de casación, mentres que en España esta evolución se completou en 1992, cando se ixo efectivo un cambio similar no papel da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Supremo), desenvolvemento do cal, como se dixo, de momento segue excluída Italia. 280 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Luis Míguez Macho Despois desta parte introdutoria de cada capítulo, o profesor Masucci disecciona os diversos aspectos do recurso (obxecto, motivos, presupostos procesuais, interposición, admisión, tramitación, formas de terminación do procedemento, con especial atención aos posibles contidos da eventual resolución estimatoria, remedios que proceden contra este). É aquí onde se comproba que non hai un único modelo de recurso de casación contencioso-administrativo, senón que este se adapta ás peculiaridades dos distintos ordenamentos xurídicos. Pola contra, no recurso de casación administrativo francés prevalece a inalidade nomoiláctica, en tutela do principio de legalidade, como corresponde ao carácter centralizado da organización territorial do país veciño. Non obstante, hai un aspecto en que o recurso francés é máis similar ao noso que o alemán: a decisión sobre a admisibilidade deste correspóndelle ao Consello de Estado, que dispón de facultades amplamente discrecionais para valorar se coñece ou non do asunto, non a través do concepto de “interese casacional”, elevado a criterio de admisibilidade practicamente único na última reforma da Lei da xurisdición contencioso-administrativa española, senón da posibilidade de inadmitir o recurso se atopa que non se invoca ningún “motivo serio” para fundamentalo. RECENSIÓNS Así, en Alemaña a súa inalidade é esencialmente a de garantir a uniformidade da xurisprudencia administrativa, tutelando o principio de igualdade ante a lei dos cidadáns, nun sistema federal profundamente descentralizado onde os Länder dispoñen das súas propias organizacións xurisdicionais. Iso provoca que, como acontece no noso país, adquira unha grande importancia a determinación de cál sexa o “dereito revisable”, é dicir, o dereito que pode ser invocado ante o tribunal administrativo federal para fundamentar o recurso de revisión, e que non é só o dereito federal propiamente dito, senón que inclúe tamén outros supostos equiparados a el para estes efectos. En cambio, a diferenza do que sucede no ordenamento xurídico español, a admisión do recurso dilucídase ante o tribunal de instancia e non ante o tribunal administrativo federal, aínda que baixo o control deste. Hai outros aspectos en que todos estes instrumentos procesuais son moi parecidos. Cabe destacar, en particular, a posibilidade de que, baixo determinadas circunstancias, o tribunal de casación non se limite, en caso de estimar o recurso, a casar e anular a sentenza impugnada, e a continuación reenvíe a causa ao tribunal de instancia para que dite unha nova sentenza, senón que resolva por si mesmo o fondo do asunto. Esta é unha tendencia común aos distintos ordenamentos xurídicos propiciada polo moderno entendemento das exixencias do dereito á tutela xudicial efectiva, que non se compadece ben coas dilacións e complicacións que pode levar consigo que, estando a causa suicientemente deinida en canto ao fondo, o tribunal de casación non substitúa a sentenza que casou e anulou. De todos os xeitos, á hora de inserir neste panorama comparado a recente reforma española do recurso de casación contencioso-administrativo, hai un factor que non emerxe a simple vista, pero que non se pode deixar de tomar en consideración se se quere levar a cabo unha axeitada valoración das motivacións e ao alcance real desta. Ese factor non é outro que o singular sistema de distribución de competencias entre os distintos órganos da orde xurisdicional contencioso-administrativa establecida pola vixente Lei da xurisdición contenciosoadministrativa, o cal, unido ao réxime que esta prevé para o recurso de apelación, fai que todos eles, sen excepción, poidan actuar como órganos de única instancia. Deste xeito, o noso proceso contencioso-administrativo presenta a particularidade de que unha altísima porcentaxe de causas non son susceptibles de apelación e, por conseguinte, en moitas REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) 281 Recensión ocasións a única vía que existe para conseguir unha nova revisión xudicial do asunto é a do recurso de casación. Isto inevitablemente condena a casación contencioso-administrativa española a converterse nun sucedáneo dunha apelación e terxiversa notablemente a súa funcionalidade, facendo pasar a primeiro plano de toda reforma a necesidade de dotar a Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Supremo de armas procesuais que lle permitan defenderse dunha avalancha de recursos cos cales o que pretenden os recorrentes non é máis que acceder a unha segunda instancia. Así as cousas, o complemento necesario da última reforma da casación contencioso-administrativa, que elevou fortemente o número de sentenzas que poden ser obxecto do recurso, a cambio de incrementar a discrecionalidade da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Supremo para decidir de que causas coñece, debería ser a transformación, tal como prevía a vixente Lei orgánica do poder xudicial na súa redacción orixinal, dos xulgados e os xulgados centrais do contencioso-administrativo en órganos con competencia xeral de primeira instancia, para relegar as salas do contencioso-administrativo dos tribunais superiores de xustiza e da Audiencia Nacional á función de órganos exclusiva ou case exclusivamente de apelación, coa correlativa eliminación ou, polo menos, forte restrición das limitacións que actualmente padece o acceso a esta. Con estes cambios, a nova coniguración do recurso de casación quedaría encaixada dunha forma moito máis harmónica no conxunto do sistema procesual contencioso-administrativo. En deinitiva, este libro do profesor Masucci, como todos os bos estudos de dereito comparado, axúdanos a alzar a mirada máis alá da letra pequena do noso propio dereito, para coñecer como se resolven noutros ordenamentos xurídicos problemas similares aos que nos preocupan. Así mesmo, a existencia dunha cultura xurídica europea común, da que o autor é profundo coñecedor e na cal se insiren institucións como o recurso de casación, achega como valor engadido a clariicación, nunha perspectiva histórico-dogmática, do sentido último daquelas, que tan importante resulta á hora de acertar a darlles unha axeitada coniguración no dereito positivo. Luis Míguez Macho Catedrático de Dereito Administrativo Universidade de Santiago de Compostela (Galicia, España) 282 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (xaneiro-xuño 2017) Revista Galega de Administración Pública 53 Enero – junio 2017 53 Revista Galega de Administración Pública ISSN: 1132-8371 Núm. 53, enero – junio 2017 \ Number 53, January – June 2017 Sumario/Summary 1 ESTUDIOS / STUDIES PIZARRO NEVADO, Rafael «Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público» . . . . . . 291 Signiicance and keys of the Legal regime of the public sector act RODRÍGUEZ ALBÁN, Víctor «Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 Limitations and compensation possibilities in protection zones according to the state and autonomous community roads regulation LLADÓ MARTÍNEZ, Albert «Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas» . . . . 359 Laws 39 and 40 of 2015 and public universities: their exclusion from the ield of public Administration and derived consequences NAVARRO GONZÁLEZ, Rocío «La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 The motivation of the acts of selection and loss of the condition of public employee LÓPEZ PORTAS, M.ª Begoña «La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 The constitutionality of the reform of the system of execution of sentences of the Spanish Constitutional Court 2 NOTAS / NOTES LÓPEZ-VEIGA BREA, Jorge «La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 Public procurement of services to the person after the passing of fourth-generation public procurement. A new forecast on regional social politics RAPOSO ARCEO, Juan | DA SILVA FARIA, M.ª José «Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465 Evolution of environmental legislation in the ield of Portuguese forestry planning RODRÍGUEZ MARTÍN-RETORTILLO, Rosa M.ª «Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia» . . 501 Recent trends in work-life balance in the public Administration of Spain and Galicia DE COMINGES CÁCERES, Francisco «Jurisprudencia contencioso-administrativa» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517 Contentious-administrative jurisprudence 3 RECENSIONES / REVIEWS GÓMEZ DEL PULGAR FERRERO, Ariadna Cobreros Mendazona, E.: Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, Iustel, Madrid, 2015, 239 pp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557 Cobreros Mendazona, E.: Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, Iustel, Madrid, 2015, 239 pp. GARCÍA RODRÍGUEZ, Diana Almeida Cerreda, M., y Míguez Macho, L. (dirs.): La actualización de la Administración electrónica, Andavira, Santiago de Compostela, 2016, 248 pp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 563 Almeida Cerreda, M. and Míguez Macho, L. (dirs): La actualización de la Administración electrónica, Andavira, Santiago de Compostela, 2016, 248 pp. ANEIROS GONZÁLEZ, María Sarmiento Méndez, J. A. (coord.): Manual AELPA del parlamentario, Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016, 363 pp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569 Sarmiento Méndez, J. A. (coord.): Manual AELPA del parlamentario, Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016, 363 pp. 286 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) MÍGUEZ MACHO, Luis Masucci, A.: Le “Cassazioni amministrative”. Le esperienze tedesca e francese, Giuffrè Editore, Milano, 2016, 144 pp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573 Masucci, A.: Le “Cassazioni amministrative”. Le esperienze tedesca e francese, Guiffrè Editore, Milan, 2016, 144 pp. Proceso de selección e avaliación dos orixinais Normas de publicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579 Proceso de selección y evaluación de los originales Normas de publicación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583 Selection and evaluation process of originals Publication requirements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 587 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 287 ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga 53 de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis Estudios 1 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Significación e claves da Lei de réxime xurídico do sector público Significación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público Significance and keys of the Legal regime of the public sector act 53 RAFAEL PIZARRO NEVADO* Recibido: 07/05/2017 | Aceptado: 20/06/2017 Resumo: Tras a entrada en vigor da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público, pode facerse unha valoración das razóns da reforma, da técnica empregada e do seu heteroxéneo contido. Constátase o limitado alcance da reforma, que asume no fundamental os contidos das leis que substitúe para perfeccionalos, buscando un funcionamento máis eficaz e eficiente do conxunto das administracións públicas, pero sen introducir reformas de gran calado, así como as dificultades que formula a súa entrada en vigor graduada e o complexo sistema de adaptación das entidades existentes á nova norma, que provoca unha grande incerteza sobre o réxime xurídico de moitas entidades durante ese dilatado período. Palabras clave: organización administrativa, sector público, relacións interadministrativas, infraccións e sancións administrativas, responsabilidade patrimonial, convenios administrativos. ESTUDIOS Profesor titular de Derecho Administrativo Universidad de Córdoba (Andalucía, España) rpizarro@uco.es Resumen: Tras la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, puede hacerse una valoración de las razones de la reforma, de la técnica empleada y de su heterogéneo contenido. Se constata el limitado alcance de la reforma, que asume en lo fundamental los contenidos de las leyes que sustituye para perfeccionarlos, buscando un funcionamiento más eficaz y eficiente del conjunto de las administraciones públicas, pero sin introducir reformas de gran calado, así como las dificultades que plantea su entrada en vigor escalonada y el complejo sistema de adaptación de las entidades existentes a la nueva norma, que provoca una gran incertidumbre sobre el régimen jurídico de muchas entidades durante ese dilatado período. Palabras clave: organización administrativa, sector público, relaciones interadministrativas, infracciones y sanciones administrativas, responsabilidad patrimonial, convenios administrativos. Abstract: Following the entry into force of Law 40/2015, of 1 October, on the legal regime of the public sector, an assessment can be made of the reasons for the reform, the technique used and its heterogeneous content. It verifies the * Universidad de Córdoba. Grupo de Investigación de la Junta de Andalucía SEJ-196. Proyecto de Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad DER 2015/67685 291 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público limited extension of the reform, which basically assumes the content of the replaced laws in order to improve them, seeking for a more effective and efficient functioning of the public administrations, but without introducing major reforms; and the difficulties involved in its staged entry into force and the system of adaptation of existing entities to the new regulation, which causes great uncertainty about the legal regime of many entities during that long period. Key words: administrative organisation, public sector, inter-administrative relations, administrative offenses and penalties, administrative responsibility, administrative agreements. Sumario: 1 La reforma del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. 1.1 Razones y consecuencias de una tramitación precipitada. 1.2 Una reprochable separación en dos leyes. 1.3 La controvertida competencia estatal. 1.4 El limitado alcance subjetivo de la reforma. 2 Una reforma organizativa de poco calado. 3 Régimen de los órganos administrativos. 3.1 Técnicas de alteración del ejercicio de la competencia. 3.2 Órganos colegiados. 4 La Administración general del Estado. 5 El sector público institucional. 5.1 Regulación básica sobre el sector público institucional. 5.1.1 La supervisión continua. 5.1.2 El Inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local. 5.1.3 Los consorcios. 5.2 El sector público institucional de la Administración general del Estado. 5.2.1 Tipología de los entes del sector público institucional estatal. 5.2.2 Control de eficacia y supervisión continua. 5.2.3 Los organismos públicos. 5.2.4 Las sociedades mercantiles estatales. 5.2.5 Las fundaciones del sector público estatal. 6 Los principios de la potestad sancionadora. 7 La responsabilidad de las administraciones públicas. 8 El funcionamiento electrónico del sector público. 9 Los convenios. 10 Las relaciones interadministrativas. 11 Valoración final. 12 Bibliografía. 1 La reforma del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común La reciente entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, permite hacer una primera valoración de su contenido y de los desafíos que plantea. Lo hacemos condicionados por la extensión propia de un artículo de revista, que no permite analizar en profundidad la totalidad de instituciones afectadas, que son muchas y muy heterogéneas. Se ofrece únicamente una descripción general de sus características y contenidos, dando cuenta de las novedades más relevantes y de las críticas que ha generado1. Con carácter preliminar, es necesario hacer unas consideraciones generales sobre las razones de la reforma y la técnica empleada, que merecieron un juicio negativo de la doctrina desde la presentación de los anteproyectos de ley. Se cuestionó su oportunidad, la artiiciosa y fallida separación en dos textos legales de lo organizativo y lo procedimental y el tratamiento dado a muchas de las instituciones reguladas2. 292 1 Para un análisis más detenido de las muchas cuestiones que suscita la LRJSP, puede consultarse la bibliografía que se cita en las siguientes páginas. Entre las obras de alcance general pueden señalarse las siguientes: GAMERO CASADO, E. (dir.), Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017; GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. (dir.), El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016; GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. (dir.), La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016; LÓPEZ MENUDO, F. (dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016; VELASCO CABALLERO, F. (coord.), Régimen jurídico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales. La aplicación a las entidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, Instituto de Derecho Local, Madrid, 2016. También son de interés los números monográficos de las siguientes revistas: Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015, dedicado a los proyectos de Ley de régimen jurídico del sector público y del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas; y El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 63, 2016, sobre las nuevas leyes de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público. 2 Como muestra, pueden citarse los análisis de los proyectos de Ley de régimen jurídico del sector público y del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas publicados en Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015; o el de SÁNCHEZ MORÓN, M., “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las administraciones públicas”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 56, 2015, pp. 18-27. LÓPEZ MENUDO es más moderado en su valoración de la oportunidad de las leyes, aunque se muestra bastante crítico sobre su corrección técnica (“Significación de los conceptos de procedimiento común y de régimen jurídico. Razones y sinrazones de la reforma”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, p. 16). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado 1.1 Razones y consecuencias de una tramitación precipitada Esa urgencia impidió la participación en el proceso de la doctrina administrativista y de los operadores jurídicos que debían aplicarlas. De haber existido el deseable diálogo con el legislador, con el sosiego que requiere una reforma de los elementos estructurales del derecho público y del funcionamiento del sector público, los anteproyectos se habrían enriquecido con una visión más amplia, mayor ambición en los objetivos y una corrección técnica de la que carecen los textos resultantes en no pocos aspectos. ESTUDIOS Una de las críticas más recurrentes fue que la reforma respondía casi exclusivamente a preocupaciones de carácter contingente. Para consolidar la senda de crecimiento económico, España incluyó en el Programa Nacional de Reformas de 2015, como una de las reformas estructurales básicas en el eje de reforma de las administraciones públicas, la promulgación de una nueva Ley de procedimiento administrativo y de una nueva Ley de régimen jurídico del sector público con dos objetivos declarados: fomentar la Administración electrónica y crear un entorno regulatorio más favorable a la actividad económica, para reducir las cargas administrativas que soportaban los ciudadanos y las empresas. El programa fue presentado a las instituciones comunitarias el 30 de abril, y el 15 de mayo la Comisión hizo públicas unas recomendaciones en las que reconocía que España había hecho algunos progresos en temas legislativos y de mejora de la Administración, pero señalaba que en muchos casos esos avances habían sido “limitados”. Esto podría explicar en parte por qué los proyectos de ley tuvieron una tramitación parlamentaria tan acelerada3, con una discusión inconsistente a su paso por la Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas con competencia plena. Con mínimas enmiendas, los proyectos superaron el trámite y el 2 de octubre se publicaron en el Boletín Oicial del Estado la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (LPAC), y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP). 1.2 Una reprochable separación en dos leyes También coinciden las críticas en las diicultades derivadas de la separación de la nueva regulación en dos leyes conforme a un criterio artiicioso, que ni siquiera es siempre respetado por el legislador4. Para entender las razones de esa división, es necesario de nuevo traer a colación el proceso de reforma de las administraciones públicas promovido por el Gobierno de España entre las medidas para combatir la crisis económica iniciada en 2009, aumentando la competitividad económica y la sostenibilidad iscal. Aunque por simpliicar se airma que ambas leyes son fruto del Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas –el conocido como Informe CORA–, en realidad deben enmarcarse en un proceso más amplio de racionalización del sector público estatal, autonómico y local iniciado en 2010, que explica los objetivos y principios de la LRJSP5 y del propio Informe CORA. En este último 3 Sobre el procedimiento de aprobación seguido y las razones de esa premura, vid. GAMERO CASADO, E., “Encuadre de la nueva legislación en el acervo del derecho administrativo”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del Sector Público, Tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 111-117. 4 Vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 19-21. 5 Para contextualizar la LRJSP en dicho proceso de reforma del sector público, vid. LÓPEZ BENÍTEZ, M., “Reestructuración de la Administración Estatal y de las Administraciones Autonómicas”, Las reformas administrativas de la crisis, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 293 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público se proponía la elaboración de un marco normativo común a todas las administraciones públicas para dotarlo de mayor coherencia y evitar la profusión normativa característica de este sector. Con ese propósito se aprobaron la LPAC y la LRJSP. La segunda debía servir también para reformar la organización del sector público e impulsar la Administración electrónica. El primero de los objetivos, el que perseguía mayor sistematización y coherencia en el núcleo del derecho administrativo, no se ha alcanzado; entre otras cosas, por la artiiciosa separación de sus contenidos. No es fácil entender las razones de esa fragmentación. Aunque en la exposición de motivos de ambas leyes se explica que la LPAC contiene las reglas que ordenan las relaciones de los ciudadanos con las administraciones públicas (relaciones ad extra), con especial atención al uso en dichas relaciones de los medios electrónicos, mientras que la LRJSP comprende la legislación básica sobre el régimen jurídico aplicable a todas las administraciones públicas, el régimen jurídico propio de la Administración general del Estado y las relaciones interadministrativas, lo cierto es que la distribución de contenidos no siempre responde a ese criterio y las leyes resultantes no son compartimentos estancos. Las dos están plagadas de remisiones recíprocas6 y en muchas materias lo que cada una de ellas incluye es una regulación parcial que debe completarse con lo dispuesto en la complementaria (v. gr. funcionamiento electrónico), por lo que a la postre es imposible entender la LRJSP sin la referencia constante a la LPAC. Por si fuera poco, el legislador no siempre ha respetado el criterio escogido para determinar la ubicación de ciertos contenidos, ya que no permite una inserción fácil en el nuevo entramado legal de instituciones que no responden a esa lógica7. Esto es muy evidente en el título preliminar de la LRJSP, en materias como la potestad sancionadora, la responsabilidad patrimonial o el funcionamiento electrónico de las administraciones públicas. En la LRJSP se encuentran contenidos que, de acuerdo con lo expresado en las exposiciones de motivos, deberían encontrarse en la LPAC8. Además, la criticable separación tiene otras consecuencias negativas, puesto que –como se comprobará más adelante– también diiculta la identiicación de las normas que tienen carácter básico, por lo que no puede airmarse sencillamente que la regulación resultante sea más sistemática, coherente ni ordenada9. Las diicultades interpretativas podrían agudizarse cuando en el futuro se modiique cualquiera de los dos textos legales, puesto que el 2017, pp. 211-237; ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, M., “Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, Revista General de Derecho Administrativo, n. 43, 2016, pp. 4-8. 294 6 Hay remisiones expresas a lo dispuesto en la LPAC, por ejemplo, en los artículos 19, 25, 28, 32, 36, 73, 89, 99, 104 y 110 LRJSP. 7 Advertía, por ejemplo, el Consejo de Estado sobre los efectos negativos que la nueva sistemática iba a tener sobre los contenidos de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y del Real decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, que la desarrolla parcialmente. Ambos «ofrecen una visión de conjunto del uso de medios electrónicos en las relaciones entre los ciudadanos y las administraciones públicas y de éstas entre sí que, sin embargo, se difumina en los anteproyectos de Ley de régimen jurídico del sector público y de procedimiento administrativo común, a consecuencia de la escisión y reparto entre ambos de la materia regulada en aras de una pretendida separación entre aspectos orgánicos y procedimentales». 8 Es el caso, por ejemplo, del artículo 4 LRJSP, que lleva por título «Principios de intervención de las administraciones públicas para el desarrollo de una actividad» y contiene reglas sobre una manifestación de la actividad administrativa que afecta directamente a los ciudadanos, puesto que ésta puede limitar «el ejercicio de derechos individuales o colectivos» o exigir «el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad», por lo que de acuerdo con la sistemática de la reforma deberían haberse incorporado a la LPAC. Sobre el contenido y alcance del artículo 4 LRJSP, vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 43-45. 9 SÁNCHEZ MORÓN la califica de “sistemática deplorable” (“Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las administraciones públicas”, cit., p. 21). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado otro necesariamente se verá afectado de forma más o menos directa. Si no se tiene esto en consideración, se generará aún más confusión e inseguridad jurídica. 1.3 La controvertida competencia estatal Para la aprobación de la LRJSP, el Estado invoca indiscriminadamente tres títulos competenciales, sin precisar qué preceptos se fundamentan en cada uno de ellos. En la disposición inal decimocuarta se indica que la ley «se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases de régimen jurídico de las administraciones públicas, así como al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.13.ª, relativo a las bases y coordinación de la planiicación general de la actividad económica, y del artículo 149.1.14.ª, relativo a la hacienda pública general». Lo razonable hubiera sido enumerar a continuación los preceptos básicos, indicando el título competencial que les da cobertura. En lugar de eso, en la disposición inal decimocuarta se indican los preceptos que no tienen carácter básico y se aplican a la Administración general del Estado y al sector público estatal, de lo que se puede deducir que el resto de los artículos sí deberían tenerlo. Esta particular forma de identiicar el contenido básico de la ley (que es lo exigido por la jurisprudencia constitucional) podría tener cierta lógica si la mayor parte de sus preceptos tuvieran dicho carácter y fueran menos los preceptos de carácter no básico. Pero no es así, sino todo lo contrario, como se comprueba con una rápida lectura del apartado segundo de la disposición inal decimocuarta. Sólo tienen el carácter de legislación básica los preceptos del título preliminar (salvo la subsección 2.ª de la sección 3.ª del capítulo II, que es la referida a los órganos colegiados de la Administración general del Estado), parte del título II (capítulos I y VI y los artículos 129 y 134, sobre fundaciones), el título III (dedicado a las relaciones interadministrativas) y algunas disposiciones adicionales, transitoria y inales. La mayor parte de los preceptos de la LRJSP regula únicamente la organización y el funcionamiento de la Administración general del Estado y de su sector público institucional. ESTUDIOS Antes de entrar en el contenido de la LRJSP, es preciso relexionar sobre los títulos competenciales empleados por el Estado, enunciados en la disposición inal decimocuarta de forma confusa, lo que provoca una innecesaria oscuridad para el intérprete; y sobre la minuciosidad de la regulación aprobada en algunos preceptos a los que se atribuye carácter básico, que exige comprobar si su contenido permite tal caliicación10. Casi todos los preceptos con carácter básico encuentran cobertura en el artículo 149.1.18.ª CE. La referencia al artículo 149.1.14.ª sólo da cobertura a la modiicación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (LGP), contenida en la disposición inal octava; y la referencia al artículo 149.1.13.ª CE, que reconoce al Estado competencia sobre las bases y la coordinación de la planiicación general de la actividad económica11, daría cobertura ex10 Vid. GAMERO CASADO, E., “La estructura de la legislación sobre procedimientos administrativo común y régimen jurídico básico del sector público y sus criterios de aplicación”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, Tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 154-192; o PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 22-26. 11 No puede adoptarse «una lectura excesivamente amplia» del artículo 149.1.13.ª CE, que tiene como objeto característico la actividad económica privada, más que la racionalización de las estructuras administrativas. El artículo 149.1.13 CE autoriza al Estado a fijar las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector [STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4 b)]. Pero la eficiencia en el uso de los recursos públicos, que es una exigencia constitucional, debe ser un objetivo de cada Administración pública en el ejercicio de sus respectivas competencias sobre organización, procedimientos, empleados, bienes y hacienda. El Estado podrá REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 295 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público clusivamente a la modiicación de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (disposición inal undécima)12. El resto de los preceptos declarados básicos, según precisa la disposición inal decimocuarta, encontrarían cobertura en la competencia del Estado para ijar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, que le permite «establecer principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las administraciones públicas» (STC 32/1981, FJ 6.º). En virtud de ese título, el Estado puede establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario aplicable a todas las administraciones públicas, lo que conlleva que la competencia autonómica para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento de su propia Administración no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado (STC 227/1988, FJ 24, y 50/1999, FJ 3). Hay que recordar que este título competencial se ha interpretado extensivamente para permitir al Estado legislar también sobre los aspectos básicos de materias que, aun no estando expresamente contempladas en el artículo 149.1.18.ª CE, son instituciones fundamentales del orden jurídico-administrativo. En la STC 130/2013, recaída en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 38/2003, de 27 de noviembre, general de subvenciones, se airmaba que la competencia del Estado regulada en el artículo 149.1.18.ª CE no se circunscribe al régimen jurídico de los órganos y entes administrativos, pues «dentro del concepto “funcionamiento” se incardinan las actividades jurídicas típicas a través de las cuales las administraciones públicas desarrollan su función constitucional de satisfacción de los intereses generales (artículo 103.1 de la Constitución)», como eran en este caso las subvenciones, pero el mismo razonamiento podría extenderse sin diicultad a la potestad sancionadora13. Más sorprendente aún resulta que no se aluda en la disposición inal decimocuarta a otros títulos competenciales que deberían servir de fundamento a un buen número de preceptos de la LRJSP, como el que atribuye al Estado competencia exclusiva para establecer el «sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas», también incluido en el artículo 149.1.18.ª CE, cuando sí se invoca en la disposición inal primera de la LPAC. Es una muestra más del descuido con el que se han realizado las numerosas modiicaciones durante la tramitación parlamentaria, puesto que se trasladaron a la LRJSP las previsiones sobre la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, pero no se hizo lo mismo con la referencia al título competencial que permite aprobar esa regulación. A pesar de ello, la omisión no afecta a la validez de esas disposiciones (SSTC 133/1997, 233/1999 y 141/2014). imponer medidas con ese fin constitucional con base en el artículo 149.1.18.ª y 14.ª CE, como ha declarado el TC en sentencias como las SSTC130/2013 (FFJJ 5 a 8) y 135/2013 (FJ 3), que descartaron encuadrar la controversia competencial suscitada por la Ley general de subvenciones en el apartado 13 del artículo 149.1 CE. En los mismos términos se ha pronunciado en las SSTC 156/2015, de 9 de julio (FJ 8) y 41/2016, de 3 de marzo (FJ 3.c). 296 12 No serviría dicho título para fundamentar la reforma de la Ley 22/2003, de 9 de julio, concursal, contenida en la disposición final cuarta. En su momento, la Ley concursal se aprobó al amparo de la competencia que corresponde al Estado conforme al artículo 149.1.6.ª y 8.ª CE, por lo que en buena lógica la modificación que ahora se produce debería sostenerse en los mismos títulos competenciales. La LRJSP no alude sin embargo a ninguno de esos títulos competenciales. 13 LÓPEZ MENUDO ha criticado duramente que los principios de la potestad sancionadora se hayan regulado al amparo de la competencia estatal para establecer las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, por entender que no cabe que las comunidades autónomas desarrollen la definición misma de los principios. Por ello, sostiene que esa regulación encuentra mejor acomodo en la competencia estatal sobre procedimiento administrativo común (“Significación de los conceptos de procedimiento común y de régimen jurídico. Razones y sinrazones de la reforma”, cit., p. 36). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado De mayor relevancia práctica son las dudas sobre el carácter básico de ciertos preceptos. Unos contienen una regulación demasiado detallada, puesto que la LRJSP incorpora precisiones que hasta su entrada en vigor estaban recogidas en simples normas reglamentarias. Otros son de aplicación únicamente a la Administración general del Estado y a los entes de derecho público vinculados o dependientes de ella, por lo que no pueden considerarse bases del régimen jurídico de las administraciones públicas14. De los dos problemas el primero es el de mayor gravedad, puesto que lo exhaustivo de la regulación de algunas cuestiones a las que se atribuye el carácter de legislación básica es contrario al orden constitucional de competencias por reducir exageradamente las posibilidades de desarrollo de la legislación autonómica y la potestad de autoorganización de las entidades que deben aplicarla. Cuando el Estado aprueba las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, no puede agotar el contenido de la materia regulada, ni incluir elementos que no sean fundamentales al esquema de organización y funcionamiento de las administraciones públicas (SSTC 130/2013, 141/2014 y las que en ella se citan). Como tendremos ocasión de comprobar, la regulación de ciertos aspectos de los convenios o de los órganos colegiados desborda el contenido de las bases que puede dictar el Estado15. Siguiendo una tendencia constante en las últimas leyes administrativas, el ámbito subjetivo de la LRJSP se determina mediante el concepto de sector público, que engloba a las administraciones públicas con sus entes institucionales, no sólo a los de naturaleza jurídicoadministrativa16 (artículo 2). Pero en realidad la regulación contenida en la LRJSP no resulta de aplicación a la totalidad de estos entes. La mayor parte de esa regulación sólo se aplica a la Administración general del Estado y a su sector público institucional. Sin perjuicio de la aplicación supletoria de esos preceptos, el resto de las administraciones públicas y los entes que integran sus respectivos sectores públicos sólo están sujetos a los artículos que tienen carácter de bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (disposición inal decimocuarta), en los términos ya explicados. 14 Así sucede, por ejemplo, con los párrafos segundo y tercero del artículo 9.1, el artículo 13.3 o el artículo 50.2.d), aunque no son los únicos. 15 Así lo advirtió también el Consejo de Estado, que afirmaba en su dictamen sobre la LRJSP: «El anteproyecto sometido a consulta se caracteriza, en realidad, por refundir en un solo cuerpo legal las disposiciones normativas en materia de organización administrativa ya en vigor y proceder a un mayor desarrollo normativo de las mismas que, en ocasiones, resulta excesivo para una norma con rango de ley de alcance general como la examinada, al igual que lo es la exposición de motivos que la precede”. Y se recuerda en el mismo dictamen que la «diferente naturaleza y función de unas y otras normas, en razón de su ámbito –leyes generales, leyes especiales– y de su rango –leyes, reglamentos–, debe tener un reflejo obligado en su contenido: en tal sentido, las normas con rango de ley de alcance general han de limitarse a regular los aspectos fundamentales de la materia que sea objeto de estas, dejando para las leyes especiales de carácter sectorial o remitiendo a las disposiciones de naturaleza reglamentaria el tratamiento o el desarrollo de aquellas cuestiones que, por su carácter más específico, no deben figurar en la legislación general. [...] En definitiva, tan censurable puede resultar que las normas generales de una determinada materia se contemplen en leyes especiales o en disposiciones de carácter reglamentario como que aspectos accesorios o accidentales más propios de estas se trasladen a las leyes de alcance general». Sobre el alcance de la competencia estatal en esta materia, vid. COSCULLUELA MONTANER, L., “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la competencia de organización de las comunidades autónomas”, Administración y Justicia. Un análisis jurisprudencial. Liber Amicorum Tomás-Ramón Fernández, volumen I, Civitas, Madrid, 2012, pp. 123-140. 16 Debe destacarse en todo caso que los conceptos legales de sector público en la LRJSP, en la LGP, en el Real decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público (TRLCSP), o en la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, entre otras, no coinciden, sino que presentan notables divergencias que impiden una interpretación conjunta y dificultarán encontrar una respuesta adecuada en aquellas cuestiones en las que puedan concurrir varios de esos cuerpos legales. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) ESTUDIOS 1.4 El limitado alcance subjetivo de la reforma 297 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público Pero es que tampoco los preceptos de carácter básico son aplicables a la totalidad de los entes del sector público. La LRJSP conigura distintos estatutos en función de la naturaleza jurídica de los sujetos regulados17. Si se toma como ejemplo el título preliminar, puede comprobarse que la mayor parte de su articulado se aplica únicamente a las administraciones públicas, concepto que incluye a la Administración general del Estado, las administraciones de las comunidades autónomas y las entidades que integran la Administración local, así como a los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las administraciones públicas18 (artículo 2.3 LRJSP). No se aplicaría ni a las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas19 ni a las universidades públicas20 (artículo 2.2 LRJSP). Y lo mismo sucede prácticamente con el resto de la LRJSP, puesto que el artículo 2.2.b) LRJSP sólo ha previsto que las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas queden «sujetas a lo dispuesto en las normas de esta ley que especíicamente se reieran a las mismas». A falta de previsión especíica, las entidades de derecho privado sólo quedan sometidas en su actuación a los «principios previstos en el artículo 3 y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas». Sin entrar ahora a considerar esta última singularidad, que en cualquier caso será algo excepcional, lo cierto es que son pocas las referencias a las sociedades mercantiles y a las fundaciones del sector público, y en su mayor parte tienen por objeto a las del sector público estatal. Por tanto, respetando los principios recogidos en el artículo 3 LRJSP, es muy amplia la libertad del legislador autonómico para conigurar el régimen jurídico de los entes privados dependientes de administraciones no estatales. Por último, hay que destacar también que la voluntad de homogeneizar el régimen de las entidades que integran el sector público estatal se ha visto debilitada por la necesidad –apreciada por el legislador– de mantener un buen número de estatutos especiales para determinados órganos y entidades, a los que no se aplica directamente la LRJSP, ni siquiera los preceptos que tienen atribuido el carácter de bases del régimen jurídico de las adminis- 298 17 Vid. BOTO ÁLVAREZ, A., “La noción de sector público institucional: aplauso, crítica y desconcierto”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015, p. 2; SÁNCHEZ MORÓN, M., “La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. 18 En relación con este último concepto, desconcierta la utilización que se hace del concepto de Administración pública en varios capítulos de la LRJSP, en los que erróneamente se las menciona al lado de entes que en sentido estricto se integran dentro de esa categoría. Puede ponerse como ejemplo el capítulo V del título preliminar, dedicado al funcionamiento electrónico del sector público. En sus artículos 40, 41, 42 y 45 se alude únicamente a las administraciones públicas, mientras que en los artículos 38 y 39 se menciona a las administraciones públicas junto a los organismos públicos y entidades de derecho público, olvidando que de conformidad con el artículo 2.3 LRJSP los últimos están incluidos en el primer concepto. Y la misma inexactitud conceptual se produce en los artículos 42, 43 y 44, que se aplicarían a las actuaciones de «una Administración pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público». Y la misma conclusión habría que mantener en otros casos en que se repite este tipo de imprecisiones, como por ejemplo en muchos de los preceptos que regulan los convenios administrativos. Entiendo que esa inexactitud no debe interpretarse en el sentido de que los preceptos de los que no se menciona a los entes instrumentales se apliquen únicamente a las administraciones territoriales. 19 Por oposición a los conceptos de organismos públicos y entidades de derecho público que se incluyen en la letra a), el apartado b) del artículo 2.2 LRJSP debe referirse a las sociedades mercantiles y a las fundaciones vinculadas o dependientes de las administraciones públicas, que son los entes constituidos con forma jurídico-privada. 20 Tampoco existe un único estatuto para las entidades del sector público institucional que no son administraciones públicas, porque el mismo artículo 2 asigna distinto régimen a las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas (letra b) de apartado segundo) y a las universidades públicas (letra c) del apartado segundo). En relación con estas últimas, resulta llamativo que se les niegue la condición de Administración pública cuando sí se les reconoce en otras leyes administrativas como en el TRLCSP o en el EBEP. Y tampoco resulta correcta su inclusión en el sector público institucional. Sobre las implicaciones de esta calificación y las dificultades que planteará, vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 31 y 32; o TARDÍO PATO, J. A., “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y de procedimiento administrativo común?”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado traciones públicas, a pesar de que todos estos entes encajarían sin esfuerzo en el concepto de Administración pública del artículo 2.3 LRJSP. A muchos de ellos se les aplica la LRJSP sólo con carácter supletorio en tanto esa aplicación no sea incompatible con su naturaleza jurídica o las funciones que tengan atribuidas21. En otras ocasiones, la LRJSP expresamente excluye de su ámbito de aplicación a dichos órganos o entidades22. Una reforma organizativa de poco calado Tampoco es muy innovadora la regulación sobre organización administrativa. La LRJSP no ha modiicado en lo esencial la concepción de Administración pública, ni la estructura de sector público, ni los modelos de relaciones interadministrativas. Rebajando las exageradas airmaciones de la exposición de motivos, que anunciaba «una reforma integral de la organización y funcionamiento de las administraciones», el legislador sigue la senda de la continuidad, refundiendo los contenidos organizativos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC), y los de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado23 (LOFAGE), a los que incorpora reformas de poco calado orientadas hacia la consecución de los objetivos de racionalización del sector público y reducción del gasto. Se añaden al conjunto previsiones de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAECSP) y de algunas de las normas reglamentarias que desarrollaban las tres citadas. No se tocan las líneas maestras de las instituciones afectadas24, por lo que no cabe esperar la renovación de unas estructuras que relejan el modelo clásico de Administración pública jerárquica y cerrada, concebida casi exclusivamente para ejercer potestades administrativas. La misma línea de continuidad sigue la regulación de los principios de actuación y funcionamiento del sector público, que se enumeran en el artículo 3 LRJSP para limitar la potestad organizatoria y orientar las decisiones estructurales en los términos acuñados por la jurispru21 Así sucede por ejemplo con las autoridades portuarias y el organismo público Puertos del Estado (disposición adicional duodécima), la Agencia Estatal de Administración Tributaria (disposición adicional decimoséptima) o el Centro Nacional de Inteligencia (disposición adicional decimoctava), entre otros. Sobre el régimen aplicable a estos y los demás entes, vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 33-38. 22 Es el caso de la organización militar y las delegaciones de Defensa, a las que no se aplica la LRJSP (disposición adicional decimocuarta). La organización militar se rige por su legislación específica y por las bases establecidas en la Ley orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la defensa nacional. Por su parte, las delegaciones de Defensa permanecerán integradas en el Ministerio de Defensa y se regirán por su normativa específica. Encontramos aquí un supuesto en que la LRJSP no resulta de aplicación a un órgano de la Administración general del Estado. No es el único caso, aunque la situación del Servicio Exterior del Estado, que no es una entidad autónoma ni goza de personalidad jurídica, no es exactamente la misma. El artículo 80 se remite a lo dispuesto en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, y a su normativa de desarrollo «en todo lo concerniente a su composición, organización, funciones, integración y personal», siendo la LRJSP de aplicación supletoria. 23 Lógicamente, la entrada en vigor de la LPAC y de la LRJSP supuso la derogación de estas leyes. Pero también se vieron afectadas otras muchas normas organizativas, como la Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, aunque esta con efectos diferidos, ya que se mantiene en vigor hasta que concluya el plazo de adaptación de las agencias existentes en el sector público estatal regulado en la disposición adicional cuarta. La LRJSP también ha derogado preceptos de distintas leyes, en particular sobre Administración local, además de todas aquellas disposiciones reguladoras de los consorcios o los preceptos de la Ley 50/2002 en relación con las fundaciones del sector público estatal. Sobre la afección a la legislación local, vid. PIZARRO NEVADO, R., “Principios y bases del régimen jurídico de la organización local”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016, pp. 21-101. 24 LÓPEZ BENÍTEZ sostiene que el artículo 103.1 CE no deja muchas opciones para que la LRJSP se apartase del modelo burocrático y jerarquizado, que podía promover la simplificación de estructuras, aglutinar competencias, reducir órganos, favorecer desconcentraciones entre los órganos, etc., pero respetando a la postre la identidad y la esencia del modelo organizativo (“Reestructuración de la Administración estatal y de las administraciones autonómicas”, cit., pp. 218 y 219). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) ESTUDIOS 2 299 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público dencia constitucional25. No hay nada novedoso en ellos, puesto que el precepto recoge sin mayores diferencias los contenidos en la LRJAP y en la LOFAGE26, aunque inexplicablemente se olvidan los principios que se recogían en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos27, que siguen siendo necesarios para orientar la normativa de desarrollo sobre esta materia y dar respuesta a los conlictos que suscite el funcionamiento electrónico del sector público. Por el reducido alcance de la legislación básica en materia de organización (apartado 3), la reforma de las administraciones territoriales resulta epidérmica, mientras que la racionalización de sus sectores públicos institucionales se reduce prácticamente al Inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local y a la imposición de un nuevo mecanismo de control económico-inanciero, el sistema de supervisión continua (apartado 5.1). Se ha sido un poco más ambicioso en la regulación de la Administración general del Estado (apartado 4) y de su sector público institucional (apartado 5.2), en la que se pueden localizar novedades de cierto interés. También contiene la LRJSP una regulación sistemática de las relaciones entre las administraciones (apartado 10), en la que se establecen los principios generales de actuación y las técnicas de relación entre los distintos sujetos públicos. Además de los contenidos puramente organizativos, se regulan parcialmente en la LRJSP materias nucleares del derecho administrativo28, como los principios de la potestad sancionadora (apartado 6) y de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas y de otros poderes del Estado (apartado 7), además de algunos de los instrumentos esenciales para el funcionamiento electrónico del sector público (apartado 8). Todas ellas deben ser completadas con lo dispuesto en el LPAC, donde seguramente habrían encontrado un mejor acomodo. El abigarrado conjunto se remata con un detallado régimen para los convenios administrativos (apartado 9). Con la excepción de lo dispuesto sobre convenios, el resto de la regulación sigue la línea continuista ya comentada, introduciendo algunas novedades sobre la base de la regulación tomada de la LRJPAC con el propósito de agilizar el funcionamiento de las administraciones (Administración electrónica) o reforzar sus potestades, sin robustecer 300 25 En realidad, el artículo 3 no contiene un conjunto homogéneo de elementos, sino que junto a principios generales del derecho añade reglas de funcionamiento, criterios de relaciones intersubjetivas e incluso conceptos ajenos a las ciencias jurídicas. LÓPEZ BENÍTEZ advierte que algunos de sus contenidos «más que principios generales y esenciales de la organización administrativa son, en puridad, reglas de funcionamiento de esta, que carecen de ese valor informador e integrador que adorna a los verdaderos principios generales». “Reestructuración de la Administración estatal y de las administraciones autonómicas”, cit., p. 216. Algunos enunciados, como el de «planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas» (inciso g), son instrumentos de gestión de organizaciones que fueron incorporados al vocabulario administrativo bajo el influjo de la llamada nueva gestión pública (New Public Management). Todos ellos podrían considerarse herramientas útiles para lograr una mayor eficacia y eficiencia en la actuación administrativa, pero no son en sí mismos principios jurídicos. Vid. RAMIÓ MATAS, C., “Principios de actuación de las administraciones públicas: análisis desde la ciencia política y de la Administración”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, Tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 375-421. 26 Sobre el contenido del artículo 3 LRJSP y el valor de los distintos principios, vid. PIZARRO NEVADO, “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 38-45. 27 Sólo se menciona alguno de ellos en relación con la creación de sedes electrónicas en el artículo 38 LRJSP, restándoles potencial al privarlos de su carácter general. De todo ello advierte COTINO HUESO, L., “Regulación de los derechos de los ciudadanos ante la Administración pública (y punto de acceso)”, La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la Administración electrónica, jornada celebrada en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el 4 de mayo de 2015, p. 12. [Disponible en: http://www.cepc.gob.es/docs/default-source/actividades2015/fichacotinov7derechos-1.pdf. Fecha de acceso: 11 de marzo de 2017]. 28 Además de la regulación contenida en su articulado, la LRJSP se ha utilizado también para modificar distintas leyes, algunas muy intensamente. La más relevante es sin duda la contenida en la disposición final tercera, que modifica en profundidad la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para regular detalladamente asuntos tan relevantes como su potestad normativa o la iniciativa legislativa. Vid. GALÁN VIOQUE, R., “Modificaciones introducidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (disposición final tercera)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 475-493. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado al mismo tiempo los derechos de los ciudadanos ni reforzar sus garantías, especialmente cuando se relacionen con las administraciones públicas por medios electrónicos. De todo ello daremos cuenta en los siguientes apartados. 3 Régimen de los órganos administrativos Desde un punto de vista general, lo más reseñable es la atribución de carácter básico a preceptos que hasta ahora sólo eran de aplicación a la Administración general del Estado. Como ejemplo pueden señalarse los conceptos de órgano y unidad administrativa, que la LRJSP toma de la LOFAGE y a los que se atribuye ese carácter, por lo que la deinición ahora vincula al legislador autonómico. El artículo 5.1 LRJSP conserva una visión reductora del concepto de órgano administrativo y sólo le reconoce dicha condición a «las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo». Desde un punto de vista funcional, el órgano puede descomponerse a su vez en varias unidades administrativas, a las que les corresponde impulsar la tramitación de los procedimientos administrativos (artículos 20.1 y 71.3 LPAC). Debe destacarse que, junto a los requisitos tradicionales para la creación de un órgano administrativo, tomados del artículo 8.2 LRJPAC, el artículo 5.4 LRJSP añade un límite, como es que no pueden crearse nuevos órganos que supongan «duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos». Como garantía de cumplimiento del nuevo límite, se dispone que «la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población». Dado que el precepto tiene carácter básico, no contiene mayores precisiones sobre cómo debe realizarse esa comprobación. Otra cosa supondría una restricción inaceptable de la competencia organizativa de las comunidades autónomas, pero sí obliga a estas a incorporar una comprobación de estas características en el procedimiento de creación de órganos administrativos. ESTUDIOS El capítulo II del título preliminar, que regula los órganos de las administraciones públicas, se divide en cuatro secciones dedicadas a la coniguración de estos órganos, la competencia y sus alteraciones, el funcionamiento de los órganos colegiados y el régimen de abstención y recusación. Con ligeras variaciones para colmar ciertas lagunas, su contenido se corresponde con el del título II de la LRJPAC y, en la parte que regula los órganos colegiados de la Administración general del Estado, con el del capítulo IV del título II de la LOFAGE29. 3.1 Técnicas de alteración del ejercicio de la competencia La sección 2.ª regula las técnicas de alteración del ejercicio de la competencia, donde se ha volcado la regulación de la LRJPAC, aunque con mejor factura técnica. 29 Vid. IZQUIERDO CARRASCO, M., “Las competencias de los órganos administrativos y sus alteraciones”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2755-2845; PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 46-83; VELASCO CABALLERO, F., “Régimen jurídico-organizativo de la Administración local tras la LRJSP”, Velasco Caballero, F. (coord.), Régimen jurídico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales. La aplicación a las entidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, Instituto de Derecho Local, Madrid, 2016, pp. 49-61. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 301 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público La delegación de competencias se regula en el artículo 9 LRJSP, que tiene un contenido muy similar al del artículo 13 LRJPAC30. El artículo 9 regula la forma en que la Administración general del Estado y sus organismos públicos o entidades de derecho público deben acordar la delegación, incorporando aquí con más desarrollo lo dispuesto en la disposición adicional decimotercera de la LOFAGE (párrafos segundo y tercero del apartado primero). Por ello, y por su propia redacción, hay que negar su carácter básico, aunque la disposición inal decimocuarta de la LRJSP no los mencione entre los preceptos que no tienen carácter básico. Otra diferencia puede encontrarse en el apartado séptimo, que regula con mayor precisión alguno de los supuestos de delegación de las competencias atribuidas a órganos colegiados. En la nueva redacción se alude a la delegación de competencias de órganos colegiados para cuyo ejercicio se requiera un quorum o mayoría especial, mientras que en la redacción anterior únicamente se aludía a la exigencia de un quorum especial. Con más corrección se indica que es el acuerdo de delegación de esas competencias el que debe adoptarse observando, en todo caso, dicho quorum o mayoría. También el artículo 10 LRJSP reproduce en lo esencial el contenido del artículo 14 LRJPAC, aunque introduce dos precisiones relevantes. Con la primera se permite que el acuerdo de avocación se notiique a los «interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución inal que se dicte» (artículo 10.2 LRJSP). En el artículo 14 LRJPAC se indicaba que la notiicación debía producirse «con anterioridad a la resolución inal que se dicte». No estaba prevista la notiicación simultánea de las dos decisiones, por lo que una aplicación rigurosa de este obligaba a paralizar el procedimiento hasta que se notiicase el acuerdo de avocación, aunque lo único que faltase para concluirlo fuera la resolución, con maniiesto perjuicio para la economía procesal y sin ventaja aparente para los interesados, porque no existe en la LRJPAC límite temporal alguno para adoptar el acuerdo de avocación31. La alusión a la «resolución inal que se dicte» del inciso comentado podría sugerir que el objeto de la avocación es siempre un asunto concreto, que se debe acordar caso a caso, pero no tiene que ser necesariamente así. Para dejarlo claro, el artículo 10.1 LRJSP dispone que «los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes». Esta es la segunda diferencia con el artículo 14 LRJPAC, en cuyo apartado primero sólo se aludía al «conocimiento de un asunto». Se abre de ese modo la posibilidad de avocar varios asuntos conjuntamente, estableciéndolo así con carácter general en atención a alguna característica común a todos ellos o puntualmente, cuando en un determinado momento se den en varios procedimientos las circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hagan conveniente. La encomienda de gestión se regula en el artículo 11 LRJSP, que reduce los sujetos que pueden asumir la encomienda en este caso «a otros órganos o entidades de derecho público de la misma o de distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades». Queda claro así que la encomienda a entidades de derecho privado sólo cabe 302 30 Son iguales los límites a la delegación, por ejemplo, y los apartados tercero y cuarto del artículo 9 LRJSP tienen la misma redacción que sus equivalentes en el artículo 13 LRJPAC. 31 Es obvio que la notificación del acuerdo de avocación junto a la resolución cogerá desprevenidos a los interesados, pero eso no necesariamente hará que se vean mermadas sus facultades de reacción, ya que –al igual que sucedía en la ley anterior– el artículo 10.2 LRJSP no permite la interposición de recursos administrativos contra el acuerdo de avocación, por lo que el interesado únicamente puede impugnar dicho acuerdo en el recurso que en su caso interponga contra la resolución del procedimiento. IZQUIERDO CARRASCO critica sin embargo esta posibilidad (“Las competencias de los órganos administrativos y sus alteraciones”, cit., pp. 2815). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado en los términos del artículo 24.6 TRLCSP32 –o el equivalente del texto legal que lo sustituya por exigencias de las directivas sobre contratación pública–, que permite la adjudicación directa de encargos a los entes, organismos y entidades del sector público que tengan la consideración de medios propios y servicios técnicos, incluyendo a las sociedades mercantiles si su capital social es íntegramente de titularidad pública y cumplen los requisitos establecidos en la jurisprudencia del TJUE sobre los llamados contratos in house providing33. Por otra parte, cuando la encomienda de gestión se realice con base legal en el artículo 11 LRJSP, el encargo no puede tener por objeto «prestaciones propias de los contratos regulados en la legislación de contratos del sector público» (párrafo segundo del artículo 11.1 LRJSP), puesto que en tal caso habría que ajustarse a lo previsto en ésta. Como novedad puede destacarse lo dispuesto en el artículo 11.2 LRJSP, que releja la preocupación de las nuevas leyes por la tutela de los datos de carácter personal, lo que en este caso lleva a asignar a la entidad u órgano encomendado «la condición de encargado del tratamiento de los datos de carácter personal a los que pudiera tener acceso en ejecución de la encomienda de gestión, siéndole de aplicación lo dispuesto en la normativa de protección de datos de carácter personal». Como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 17.1 LRJPAC (STC 50/1999), se introducen algunas variaciones en relación con la suplencia, en el apartado primero del artículo 13 LRJSP. Ahora contiene una previsión genérica que indica que los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente «en la forma que disponga cada Administración pública», permitiendo que sean las normas de cada Administración pública las que establezcan el régimen de suplencia. Únicamente se mantiene la regla de que, «si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo será ejercida por quien designe el órgano administrativo inmediato superior de quien dependa». También han aumentado los supuestos en que procede la suplencia, añadiendo a los de vacante, ausencia o enfermedad del titular del órgano «los casos en que haya sido declarada su abstención o recusación». ESTUDIOS En cuanto a la delegación de irma, regulada en el artículo 12 LRJSP, la única diferencia relevante con la regulación anterior es que se ha suprimido la prohibición de delegación de irma en las resoluciones de carácter sancionador, eliminando así una regla que sólo tenía sentido cuando también estaba prohibido delegar el ejercicio de la potestad sancionadora. Una vez que desapareció esa prohibición tras la reforma de la LRJPAC de 1999, carecía de sentido mantenerla en la delegación de irma. En cuanto a sus exigencias formales, se ha introducido un inciso inal en el artículo 13.2 LRJSP para precisar que para la validez de la suplencia «no será necesaria su publicación», y un nuevo apartado cuarto en el que se dispone que, «en las resoluciones y actos que se 32 Se debe criticar que no se haya previsto un régimen transitorio para ordenar cómo quedan las encomiendas vigentes que no se ajusten al nuevo régimen, si es obligada su adaptación y en qué plazo debería hacerse esta, si fuera necesaria. 33 Sobre las encomiendas de gestión en la legislación de contratos del sector público, vid. GARCÉS SANAGUSTÍN, M., “La autocontratación o contratación in house providing. Incidencia de la nueva regulación en las entidades instrumentales del sector público. Concepto de instrumentalidad y régimen tarifario”, Aplicación práctica de los contratos en el sector público, Escuela Riojana de Administración pública, Logroño, 2009, pp. 79-96; PASCUAL GARCÍA, J., Las encomiendas de gestión a la luz de la Ley de contratos del sector público, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2010; o COSSÍO CAPDEVILLA, A., “La fiscalización de la encomienda de gestión como forma de autoorganización administrativa: poniendo límites a la huida del derecho administrativo en materia de contratación pública”, Auditoría pública: Revista de los Órganos Autónomos de Control Externo, n. 61, 2013, pp. 25-33. Esta misma autora se ocupa de las modificaciones que habrá que adoptar con motivo de la aprobación de la Directiva 2014/24/UE en “La encomienda de gestión: áreas de riesgo y perspectivas de futuro tras la aprobación de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública”, Asamblea: Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n. 32, 2015, pp. 199-214. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 303 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público dicten mediante suplencia, se hará constar esta circunstancia y se especiicará el titular del órgano en cuya suplencia se adoptan y quien efectivamente está ejerciendo esta suplencia». Aunque son precisiones bastante detalladas que se establecen con carácter de legislación básica, entiendo que se ajustan a las exigencias de la jurisprudencia constitucional en este tipo de reglas, en las que el TC ha sostenido que la legislación básica puede adquirir un mayor alcance cuando «afecta al ejercicio de la competencia de los órganos administrativos y, por ello mismo, tiene incidencia directa sobre la relación de las administraciones públicas y los administrados»34. 3.2 Órganos colegiados La sección 3.ª del capítulo 2.º se dedica a los órganos colegiados. La nueva regulación no presenta variaciones relevantes desde un punto de vista estructural ni en cuanto a la tipología de los órganos colegiados35. Como novedades deben destacarse las múltiples referencias a su funcionamiento electrónico y la separación en dos subsecciones de los preceptos de carácter básico y los que únicamente son de aplicación a los órganos de la Administración general del Estado y de sus entidades de derecho público. En la subsección segunda se concentran los preceptos de la LRJPAC que no tenían carácter básico (STC 50/1999) y lo previsto en la LOFAGE sobre este tipo de órganos, con mínimas adaptaciones para ajustarlos a la jurisprudencia que les había afectado36. Si nos centramos en las novedades de la subsección primera, habría que comenzar por el artículo 15.3 LRJSP, que prevé la publicidad del «acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados que dicten resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros» en el boletín o diario oicial de la Administración pública en que se integran. Rechazando una interpretación reductora del principio de publicidad de las normas, ya que no se puede admitir la existencia de normas organizativas no publicadas, entiendo que es obligado publicar los acuerdos de creación y las normas de funcionamiento de todos los órganos colegiados37. También es una novedad la sesión universal regulada en el artículo 17.2 LRJSP, que dispone en su párrafo tercero que «Cuando estuvieran reunidos, de manera presencial o a distancia, el secretario y todos los miembros del órgano colegiado, o en su caso las personas que les suplan, éstos podrán constituirse válidamente como órgano colegiado para la celebración 304 34 Con este razonamiento mantuvo el Tribunal Constitucional la constitucionalidad, por ejemplo, de la previsión de la competencia contenida en el artículo 17.2 LRJPAC de que la suplencia no implica alteración, después de haber declarado la inconstitucionalidad del apartado primero del mismo precepto (STC 50/1999, de 6 de abril). 35 Vid. CARBONELL PORRAS, E., “Regulación de los órganos colegiados”, en Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 235-263; PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 63-80; VALERO TORRIJOS, J., “Los órganos administrativos”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2715-2731; y VELASCO CABALLERO, F., “Régimen jurídico-organizativo de la Administración local tras la LRJSP”, cit., pp. 57-61. 36 Baste como ejemplo citar la reducción de la prohibición de abstenerse en las votaciones de los miembros que forman parte del órgano colegiado por su cualidad de autoridad o personal al servicio de las administraciones públicas. Ahora, el artículo 19.3 LRJSP únicamente prohíbe abstenerse a quienes tengan la condición de miembros natos de órganos colegiados en virtud del cargo que desempeñan. Sobre la regulación contenida en la subsección segunda, vid. CARBONELL PORRAS, E., “Regulación de los órganos colegiados”, cit., pp. 254-262. 37 CARBONELL PORRAS explica que la redacción del artículo 15.3 LRJSP se construye sobre la distinción entre órganos colegiados, que son los que tienen atribuidas funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tiene carácter preceptivo (artículo 5 LRJSP) y los grupos de trabajo o las reuniones informales de titulares de órganos unipersonales, que no son órganos colegiados en sentido estricto (“Regulación de los órganos colegiados”, cit., pp. 241-242). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado de sesiones, deliberaciones y adopción de acuerdos sin necesidad de convocatoria previa cuando así lo decidan todos sus miembros». No hay grandes cambios sobre el desarrollo de las sesiones una vez constituido el órgano, salvo la posibilidad de que los miembros intervengan a distancia empleando medios electrónicos. Es un acierto que las normas básicas sobre utilización de medios electrónicos en el funcionamiento de los órganos colegiados sean de aplicación directa, sin necesidad de un desarrollo previo reglamentario (artículo 17.1 LRJSP), aunque sea conveniente que los distintos órganos colegiados adapten sus reglamentos de funcionamiento a la nueva regulación38. Mayor diicultad plantea la celebración de la sesión por medios electrónicos, aunque se permita la utilización de cualquier medio que asegure «la identidad de los miembros o personas que los suplan, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que éstas se producen, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión» (artículo 17.1 LRJSP). Aunque se citen como medios válidos el correo electrónico, las audioconferencias y las videoconferencias, es dudoso que algunos de ellos –como el correo electrónico– sean adecuados para desarrollar la sesión, porque no permiten la interactuación en tiempo real que la ley requiere. Otros únicamente podrán utilizarse si reúnen las condiciones técnicas para garantizar que esa interactividad se produce en tiempo real y se ha mantenido durante toda la sesión. ESTUDIOS No existen grandes diicultades para la convocatoria por medios electrónicos, pues es fácil garantizar técnicamente su recepción por todos los miembros. Además, junto con la convocatoria, debe remitirse el orden del día y la documentación necesaria para las deliberaciones cuando sea posible hacerlo por medios electrónicos (artículo 17.2 LRJSP), cuando antes bastaba su puesta a disposición de los miembros del órgano colegiado. A esa información la convocatoria debe añadir «las condiciones en las que se va a celebrar la sesión, el sistema de conexión y, en su caso, los lugares en que estén disponibles los medios técnicos necesarios para asistir y participar en la reunión». Si se dan esas condiciones, el desarrollo de las deliberaciones y de las votaciones no tiene que ser muy diferente a los supuestos en que todos los miembros estén presentes en un mismo lugar. No hay cambios reseñables sobre quorum para la válida constitución del órgano ni para la adopción de acuerdos, salvo la referencia al lugar donde se adoptan los acuerdos cuando las sesiones se realizan a distancia. El artículo 17.5 LRJSP dispone que en tal supuesto «los acuerdos se entenderán adoptados en el lugar donde tenga la sede el órgano colegiado y, en su defecto, donde esté ubicada la presidencia». En cuanto a la forma de documentar el desarrollo de la sesión y los acuerdos adoptados, las novedades se centran en la aprobación del acta y en la posibilidad –no es una obligación– de grabar las sesiones que celebre el órgano colegiado (artículo 18.1 LRJSP). Por tanto, cabe contemplar la grabación en el reglamento interno del órgano cuando el ordenamiento establezca la publicidad de las sesiones. En los restantes casos habrá que ponderar el interés de garantizar la publicidad de la sesión con la conidencialidad exigida en algunas decisiones y 38 Sobre las dificultades para la implantación de esta forma de actuación con la legislación precedente, vid. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., Órganos colegiados electrónicos: el uso de las TIC en el funcionamiento de los órganos colegiados de la Administración, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2006; y “Órganos colegiados electrónicos”, Gamero Casado, E., y Valero Torrijos, J. (coord.), La ley de Administración electrónica: comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, Aranzadi, CizurMenor, 2010, pp. 811-854. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 305 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público la debida discreción que impone el artículo 53.2 EBEP39. El ichero resultante de la grabación, junto con la certiicación expedida por el secretario de la autenticidad e integridad del mismo, y cuantos documentos en soporte electrónico se utilizasen como documentos de la sesión, podrán acompañar al acta de las sesiones, sin necesidad de hacer constar en ella los puntos principales de las deliberaciones. En cuanto a la aprobación del acta, el artículo 18.2 LRJSP permite su aprobación en la misma reunión o en la inmediata siguiente y abre la posibilidad de su aprobación tácita cuando se remita a través de medios electrónicos a los miembros del órgano colegiado para que maniiesten por los mismos medios su conformidad o reparos al texto. Si todos maniiestan su conformidad por ese medio, el acta se entiende aprobada el mismo día de la sesión. 4 La Administración general del Estado La Administración general del Estado se regula en el título I, en el que se encuentran pocas novedades, porque los cambios afectan fundamentalmente a su administración institucional, a la que se dedica buena parte del título II. La regulación de la Administración general del Estado merece el mismo juicio que el resto de la LRJSP, puesto que mantiene sustancialmente las estructuras organizativas que regulaba la LOFAGE40, y las pocas mejoras introducidas casi siempre están inspiradas por los principios de eiciencia y contención del gasto público. Es signiicativa la posibilidad de gestión compartida de los servicios comunes de los ministerios, por ejemplo, y cómo se refuerza el papel coordinador del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en la gestión y organización de los servicios comunes que afecten a varios ministerios (artículo 68.3 a) LRJSP). En relación con los distintos órganos, pueden destacarse varias cuestiones. La más relevante es la mayor densidad de los listados de competencias de los distintos órganos y la reasignación de funciones entre ellos, puesto que la LRJSP atribuye como propias a distintos órganos funciones que habitualmente ejercían por delegación del titular del departamento. Nada hay que objetar a la nueva asignación, aunque quizá no haya sido tan acertada la forma de realizarla por la rigidez que se deriva del rango normativo impuesto, que impedirá una rápida modiicación cuando las circunstancias lo aconsejen41. Como novedad también en relación con los órganos centrales, cabe destacar la atribución de un carácter ordinario a las secretarías generales dentro de la estructura ministerial (artículo 64 LRJSP), suprimiéndose la excepcionalidad de su creación que se imponía la LOFAGE; el reforzamiento de los subsecretarios, que pasan a depender jerárquicamente de los ministros; y la atribución a todos los órganos superiores y directivos, excepto de los subdirectores generales y asimilados, de la condición de alto cargo (artículo 55.6 LRJSP), con aplicación de lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración general del Estado, para determinar, por ejemplo, los requisitos de idonei39 CARBONELL PORRAS advierte que la grabación puede provocar además que el debate pierda fluidez o que se vea comprometida la espontaneidad de los intervinientes (“Regulación de los órganos colegiados”, cit., p. 253). 40 Vid. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, M., “Organización y funcionamiento de la Administración general del Estado y del sector público institucional en la Ley 40/2015”, cit., pp. 60-69; GALÁN VIOQUE, R., “La Administración general del Estado”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 153-196. 41 306 Vid. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, “Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, cit., p. 62. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado dad para su nombramiento, sus principios de actuación en el ejercicio de sus funciones y el régimen de conlicto de intereses y de incompatibilidades. El capítulo II del título I regula la Administración periférica del Estado de forma más completa y sistemática, para lo cual se incorporan a la LRJSP previsiones que hasta ahora tenían rango reglamentario42. Se simpliica así la normativa existente, pero respetando su contenido. Cabe destacar la competencia de coordinación que se atribuye a los subdelegados en orden a la utilización de los medios materiales y de los ediicios administrativos del ámbito territorial de su competencia (artículo 75 e) LRJSP). 5 El sector público institucional 5.1 Regulación básica sobre el sector público institucional El contenido de carácter básico del título II se reduce a lo dispuesto en los capítulos I y VI –centrado este en el régimen jurídico de los consorcios– y dos disposiciones más, una sobre el régimen de adscripción de las fundaciones (artículo 129) y la segunda sobre su protectorado (artículo 134). Es una regulación de mínimos, en la que podría haberse esbozado una tipología básica de entes instrumentales, o incluso una deinición general del sector público institucional que respetase las competencias autonómicas para determinar los entes a los que se aplica la regulación básica44. Pero la reforma ha sido muy tibia, buscando casi exclusivamente limitar el crecimiento del número de entidades y favorecer su eiciencia. Además, su incidencia sobre el sector autonómico y local será mínima. Como indica el artículo 81.3 LRJSP, las entidades dependientes de la Administración autonómica y local se rigen por su propia legislación, que sólo queda condicionada por lo referido a los principios generales de actuación inspiradores enunciados en el artículo 81 y el mecanismo de supervisión continua, 42 Así sucede por ejemplo con algunas previsiones organizativas y de funcionamiento de las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno que hasta su entrada en vigor estaban reguladas en el Real decreto 1330/1997, de 1 de agosto, de integración de servicios periféricos y de estructura de las delegaciones del Gobierno. 43 Vid. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, M., “Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, cit., pp. 1-40; BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 197-283; MELLADO RUIZ, L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016, pp. 219-294; MONTOYA MARTÍN, E., “El sector público institucional”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2603-2639; RIVERO ORTEGA, R. “Novedades en la regulación de las entidades instrumentales de naturaleza pública”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 179-198. ESTUDIOS El título II, dedicado a la organización y funcionamiento del sector público institucional, debería servir para racionalizar y simpliicar el heterogéneo conjunto de entes que lo componen y contribuir a la reducción del gasto público, pero también en este punto la regulación ha sido poco ambiciosa43. La mayor parte de sus disposiciones son una mera refundición de preceptos de la LOFAGE y de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas (LPAP), y se aplican únicamente al sector público estatal. Son pocos los artículos aplicables al sector público de las restantes administraciones territoriales y no parecen suicientes para contribuir a la reducción de gasto público por lo que se dirá a continuación. 44 Vid. SÁNCHEZ MORÓN, M., “La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 307 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público el Inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local, la regulación sobre los consorcios y algunas previsiones sobre fundaciones. No parecen herramientas suicientes para combatir el proceso que se quiere atajar. 5.1.1 La supervisión continua Las normas de carácter básico están encabezadas por los principios generales que deben respetar las entidades que integran el sector público institucional en su actuación y que son los de «legalidad, eiciencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad inanciera, así como el principio de transparencia en su gestión»45 (artículo 81.1). Junto a los principios, añade el precepto una regla para someter la gestión de personal, incluido el laboral, a las limitaciones previstas en la normativa presupuestaria y en las previsiones anuales de los presupuestos generales. Para dar cumplimiento a estos principios, se obliga a todas las administraciones públicas a establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes «con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justiicaron su creación y su sostenibilidad inanciera» (artículo 81.2). Este mecanismo entronca con los controles de eicacia previstos en la LOFAGE para organismos autónomos y entidades públicas empresariales, aunque ahora se extienden a todos los entes del sector público de cualquier Administración. Además, de su resultado pueden derivarse consecuencias para la entidad supervisada, puesto que para cumplir con el objeto expresado en el artículo 81.2 LRJSP del sistema de supervisión continua deben extraerse periódicamente propuestas de transformación, mantenimiento o extinción de la entidad supervisada. La LRJSP no entra en más detalle. Seguramente ello excedería de la competencia estatal, además de que sería difícil ijar reglas generales para operar en un conjunto de entes tan dispares como los que pueden conigurarse en los sectores públicos autonómicos y locales. Es una tarea que tiene pendiente el legislador autonómico y que no puede ser satisfactoriamente resuelta con la aplicación supletoria de la regulación sobre el sistema de supervisión de las entidades del sector público institucional estatal previsto en los artículos 85 y siguientes. 5.1.2 El Inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local También regula la LRJSP el Inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local (artículo 82), dándole un rango más adecuado a una regulación que hasta entonces sólo tenía rango reglamentario. El Informe CORA proponía integrar los inventarios de entes del sector público estatal y de los sectores autonómico y local en uno solo para aumentar la información disponible y mejorar su ordenación y tratamiento. Con ese propósito, el Real decreto 696/2013, de 20 de septiembre, modiicó el Real decreto 256/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, para encomendar a la Intervención General de la Administración del Estado la elaboración y el mantenimiento del Inventario de entes del sector público estatal, autonómico y local (INVENTE), mientras que se atribuían a la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local las tareas de captación y tratamiento «de la información enviada por comunidades autónomas y entidades locales, sobre sus entidades y organismos 45 308 Vid. BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, cit., pp. 206-209. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado vinculados o dependientes, para la formación y el mantenimiento de los inventarios de entes del sector autonómico y local». La LRJSP asume esta coniguración, por lo que la Intervención General de la Administración del Estado sigue siendo la responsable de su gestión, aunque se asigna al inventario una inalidad más amplia que la de los inventarios que ya existían a efectos presupuestarios46, porque el Inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local previsto en la LRJSP debe incluir «al menos, información actualizada sobre la naturaleza jurídica, inalidad, fuentes de inanciación, estructura de dominio, en su caso, la condición de medio propio, regímenes de contabilidad, presupuestario y de control, así como la clasiicación en términos de contabilidad nacional, de cada una de las entidades integrantes del sector público institucional» (artículo 82.2). La LRJSP impone ahora nítidamente la obligatoriedad de inscribir al menos la creación, transformación o extinción de cualquier entidad integrante del sector público institucional (artículo 82.3 LRJSP), y supedita a dicha inscripción la obtención del número de identiicación iscal deinitivo por el nuevo organismo47. Esa obligación se extiende también a las entidades existentes, porque la disposición adicional octava de la LRJSP –que tiene carácter básico– establece que el 2 de enero de 2017 debían estar inscritos todos los organismos y entidades, vinculados o dependientes de cualquier Administración pública, cualquiera que fuera su naturaleza jurídica. Los consorcios se regulan en el capítulo VI del título II, como si fuera uno más de los entes del sector público institucional estatal, a pesar de que su regulación tiene expresamente atribuido carácter básico y es aplicable a los consorcios en que participe cualquier Administración pública, por lo que resulta más adecuado ocuparse de ellos en este apartado48. Lo más destacable es que se reúne en un único texto legal la regulación promulgada en los últimos años para uniicar el régimen jurídico de los consorcios49, a la que la LRJSP añade pocas novedades50. ESTUDIOS 5.1.3 Los consorcios 46 ÁLVAREZ FERNÁNDEZ da cuenta de los inventarios de entidades instrumentales de las distintas administraciones públicas existentes antes de la LRJSP, que habían previsto las correspondientes normas presupuestarias. Vid. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, M., “Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, cit., p. 11. También BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, cit., pp. 209-212. 47 Lógicamente esa condición provocó el rechazo de algunas comunidades autónomas, que la consideraban lesiva de sus competencias de autoorganización. Ese recelo puede reducirse si, como propuso el Consejo de Estado en su informe sobre el anteproyecto de ley, la inscripción se concibe simplemente como el cumplimiento de una obligación de información sobre determinados aspectos de la entidad una vez creada y la obtención de la certificación se produce automáticamente por la mera inscripción, una vez aportada la documentación requerida para ello, sin que la Administración general del Estado entre a valorar el contenido de esa documentación ni las características del ente que se crea. 48 En cualquier caso, para evitar equívocos por una excesiva simplificación, se debe precisar que no toda la regulación sobre consorcios tiene tal carácter, puesto que algunos preceptos únicamente son aplicables a los consorcios en los que participe la Administración general del Estado o sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, como el artículo 123.2 o la disposición transitoria segunda. 49 La regulación de los consorcios había sido modificada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, que introdujo la disposición adicional vigésima en la LRJPAC, que afectaba a su creación y adscripción, y por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público, y otras medidas de reforma administrativa. Sobre estas reformas, vid. HERNANDO RYDINGS, M., “Las mancomunidades y los consorcios”, Almeida Cerreda, M. (dir.), La racionalización de la organización administrativa local: las experiencias española, italiana y portuguesa, Thomson Reuters, Madrid, 2015, pp. 139-174. 50 Sobre el tratamiento de los consorcios en la LRJSP, vid. BARRERO RODRÍGUEZ, C., “Los consorcios administrativos ante un nuevo régimen jurídico”, Revista Andaluza de Administración Pública, n. 94, 2016; CASTILLO BLANCO, F., “La incidencia de la nueva Ley de régimen jurídico REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 309 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público El objetivo perseguido casi exclusivamente es, una vez más, que logren la ansiada estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad inanciera51. Ese in explica las detalladas normas sobre la adscripción del consocio a una de las administraciones y las relativas al derecho a la separación de los miembros del consorcio (artículo 125 LRJSP). Además, la disposición adicional décima habilita a las administraciones públicas o entes integrantes del sector público institucional que integren un consorcio para no cumplir con su obligación de efectuar la aportación al fondo patrimonial o la inanciación a la que se hubieran comprometido para el ejercicio corriente, si alguno de los demás miembros del consorcio no hubiera realizado la totalidad de sus aportaciones dinerarias correspondientes a ejercicios anteriores a las que estén obligados. Es una regulación exhaustiva, que plantea dudas de constitucionalidad por dejar poco margen al desarrollo autonómico52. Por otra parte, su aplicación va a ser compleja, puesto que la adscripción del consorcio a una Administración pública no es permanente, no se mantiene la que se asigna en el momento de constitución, sino que puede variar anualmente en función de los criterios que establece el artículo 120 LRJSP y con ello también parte de su régimen jurídico. Se ha impuesto una vez más la necesidad de iscalización y eso tiene relejo también en otros aspectos de la regulación. Para evitar cualquier dispersión en la regulación de la igura, la LRJSP ha derogado parte de los preceptos de la legislación de régimen local sobre consorcios, aunque unos pocos conservan su vigencia53. Por otra parte, la excesiva atención prestada a la inserción del consorcio en el entramado institucional de la Administración a la que se adscribe ha provocado que su funcionalidad como mecanismo de cooperación quede bastante descuidada. del sector público en los instrumentos de cooperación del Estado autonómico: especial referencia a los consorcios públicos”, La Administración al día. Estudios y comentarios, edición del 9 de marzo de 2017, [http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1507211. Fecha de última consulta: 6 de mayo de 2017]; GARCÍA RUBIO, F., “Los consorcios locales en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público. Reflexiones necesarias”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015; y GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (II)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 306359; HERNANDO RYDINGS, M., “La colaboración interadministrativa local: novedades en el nuevo régimen jurídico de los convenios y de los consorcios”, Campos Acuña, C. (dir.), El nuevo procedimiento administrativo local tras la Ley 39/2015, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 753-760; y TOSCANO GIL, F., “Los consorcios administrativos”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2641-2703. 310 51 TOSCANO GIL opina que una regulación básica con un objeto tan concreto es un acierto, porque respeta las competencias autonómicas sobre organización administrativa y deja un amplio margen a los estatutos de los propios consorcios para configurarlos de acuerdo con las circunstancias y la misión que se den en el caso concreto (“Los consorcios administrativos”, cit., p. 2644). 52 GARCÍA RUBIO considera que limita injustificadamente la potestad de autoorganización de las comunidades autónomas y sus competencias sobre régimen local (“Los consorcios locales en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público. Reflexiones necesarias”, cit.). En sentido contrario, TOSCANO GIL sostiene el acierto de una regulación básica con un objeto tan concreto; considera que respeta las competencias autonómicas sobre organización administrativa y deja un amplio margen a los estatutos de los propios consorcios para configurarlos de acuerdo con las circunstancias y la misión que se den en el caso concreto (“Los consorcios administrativos”, cit., p. 2644). 53 La LRJSP ha derogado el artículo 87 LBRL, el artículo 110 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local aprobado por el Real decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, y los artículos 37, 38, 39 y 40 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de servicios de las corporaciones locales, todos ellos relativos a los consorcios que pueden constituir las entidades locales con otras administraciones públicas. Pero siguen vigentes preceptos como los artículos 26.2, 57 o las disposiciones adicionales novena y duodécima de la LRBRL y las disposiciones adicionales decimotercera y decimocuarta de la LRSAL, que contienen referencias a los consorcios que son de aplicación en tanto no entren en conflicto con las bases comentadas. Para despejar cualquier duda, el artículo 119.3 LRJSP dispone que «Las normas establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y en la Ley 27/2013, de 21 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local sobre los consorcios locales, tendrán carácter supletorio respecto a lo dispuesto en esta ley». Vid. PIZARRO NEVADO, R., “Principios y bases del régimen jurídico de la organización local”, cit., pp. 28-29. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado 5.2 El sector público institucional de la Administración general del Estado 5.2.1 Tipología de los entes del sector público institucional estatal No obstante, con esta previsión no se reconducen todas las entidades del sector público estatal al régimen de la LRJSP, porque la misma ley excluye de su ámbito de aplicación a ciertas entidades, que siguen sujetas en primer término a su legislación especíica56. Tampoco contribuyen a esa homogeneización las disposiciones que ordenan el proceso de adaptación al contenido de la LRJSP de las entidades existentes a su entrada en vigor, que regulan un mecanismo confuso en perjuicio una vez más de la necesaria seguridad jurídica. La disposición adicional cuarta obliga a que se adapten al régimen de cualquiera de las categorías generales que regula la LRJSP en el plazo de tres años «desde su entrada en vigor, rigiéndose hasta que se realice la adaptación por su normativa especíica»57. Pero la propia disposición adicional permite que las entidades existentes conserven sus especialidades en materia de personal, patrimonio, régimen presupuestario, contabilidad, control económico-inanciero, 54 La inclusión de los fondos carentes de personalidad jurídica es una manifestación más del evidente influjo de la legislación presupuestaria en la LRJSP, puesto que no son entidades en sentido estricto; ni siquiera se configuran como unidades organizativas de la Administración general del Estado, sino que son masas patrimoniales ordenadas a la consecución de objetivos públicos, dotados desde los presupuestos generales del Estado. La LRJSP únicamente impone su creación por ley, aunque admite su extinción por norma de rango reglamentario y remite su régimen jurídico a lo establecido en la norma de creación y al resto de disposiciones de derecho administrativo que les resulten aplicables, en particular a la LGP. 55 La razón habría sido la pérdida de atractivo de la figura desde el momento en que unas crecientes exigencias de control del gasto público restringen la mayor autonomía financiera que las caracterizaba. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ insiste, sin embargo, en que no debe restarse valor a las razones que motivaron la aparición de las agencias como instrumentos para la gestión eficaz de ciertas actividades administrativas y recuerda que, incluso durante los años en que las leyes generales de presupuestos prohibían la creación de agencias, el mismo Estado recurrió a esta figura para superar las «rigideces propias del funcionamiento de los organismos autónomos y de las entidades públicas empresariales, encorsetados en unos regímenes jurídicos poco dúctiles para ajustarse a determinadas actividades administrativas» (“Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, cit., p. 15). 56 Las disposiciones adicionales de la LRJSP consagran esta solución para las autoridades portuarias, las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social, la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (disposición adicional decimoséptima) o el Centro Nacional de Inteligencia (disposición adicional decimoctava), el Banco de España (disposición adicional decimonovena) y el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (disposición adicional vigésima). 57 La disposición transitoria segunda de la LRJSP prevé que continuarán rigiéndose por su normativa específica, incluida la normativa presupuestaria que les resulte aplicable, hasta su adaptación a lo dispuesto en la LRJSP. Pero también establece en su apartado segundo que, siempre que no resulte contrario a su normativa específica, a los organismos públicos existentes en el momento de la entrada en vigor de la ley, y desde ese mismo momento, les serán aplicables los principios generales de actuación, los mecanismos de control de eficacia y supervisión continua, así como las reglas de transformación, fusión y disolución si se sometieran a alguno de esos procesos. En las mismas condiciones será también de aplicación directa a las sociedades mercantiles estatales, los consorcios, fundaciones y fondos sin personalidad jurídica existentes a la entrada en vigor y a partir de ese momento la regulación propia de esas entidades, tal como deriva de la LRJSP. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) ESTUDIOS El capítulo II, dedicado a la organización y al funcionamiento del sector público institucional estatal, se abre con la enumeración de las entidades que lo integran: los organismos públicos, en su doble variante de organismos autónomos y entidades públicas empresariales, las autoridades administrativas independientes, las sociedades mercantiles estatales, los consorcios, las fundaciones del sector público, los fondos sin personalidad jurídica54 y las universidades públicas no transferidas (artículo 84.1). Es una enumeración cerrada, ya que el artículo 84.2 impide que la Administración general del Estado o las entidades integrantes del sector público institucional estatal puedan crear o ejercer un control efectivo sobre entidades distintas de las enumeradas, que imposibilita la creación de nuevas agencias estatales55. 311 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público etc.58 Se permite de ese modo una diversidad de regímenes que desactiva el potencial ordenador de la reforma. Por otra parte, resulta cuestionable la inclusión en el sector público institucional estatal de las autoridades administrativas independientes y de las universidades públicas no transferidas59, por ser contradictoria con su posición institucional, que se caracteriza por su autonomía orgánica y funcional y, consecuentemente, por disponer de un régimen jurídico garante de esa posición. Esto es particularmente evidente en el caso de las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal60, a las que se dedica el brevísimo capítulo IV, puesto que «se regirán por su ley de creación, sus estatutos y la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión y, supletoriamente y en cuanto sea compatible con su naturaleza y autonomía», por lo dispuesto en la LRJSP61 (artículo 110.1). Así debe ser porque no se da en este tipo de entidades la relación de dependencia e instrumentalidad que se predica del resto del sector público estatal. Por el contrario, es precisamente la necesidad de garantizar su neutralidad la que obliga a conigurar su régimen jurídico de modo que se eviten injerencias por parte del Gobierno y de la Administración62. 5.2.2 Control de eficacia y supervisión continua El artículo 85 LRJSP somete a todas las entidades del sector público institucional estatal a un sistema de control de eicacia y supervisión continua63 apoyado sobre la existencia previa de un plan de actuación64. Dicho plan debe contener «las líneas estratégicas en torno a las cuales se desenvolverá la actividad de la entidad», se revisará cada tres años y se completará con planes anuales que desarrollen el plan de actuación para cada ejercicio económico. Pues bien, el nuevo sistema de control es desarrollado sobre una evaluación en paralelo, por órganos y con objeto diferenciado: un control de eicacia y un mecanismo de supervisión continua. El control de eicacia le corresponde al departamento al que estén adscritos, que lo ejercerán a través de las inspecciones de servicios, y tiene por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad de la entidad y la adecuada utilización de sus recursos, 58 Las especialidades se pueden mantener siempre que no hubieran generado deficiencias en el control de ingresos y gastos que causen una situación de desequilibrio financiero en el momento de su adaptación, ni resulten contrarias al derecho de la Unión Europea. 59 La LRJSP no contiene reglas específicas sobre las universidades públicas no transferidas. El artículo 84.3 simplemente se remite a lo dispuesto sobre ellas en la LGP y en su normativa específica, siéndoles aplicable la LRJSP sólo supletoriamente. 60 Vid. BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, cit., pp. 267-281. 61 El artículo 110.1 LRJSP precisa con mayor detalle la legislación aplicable a estas entidades con carácter supletorio y no sólo alude a lo dispuesto en esa ley, dentro de la cual se remite a lo dispuesto para los organismos autónomos. También se refiere a la LPAC, a la LGP, al TRLCSP, a la LPAP, «así como al resto de las normas de derecho administrativo general y especial que les sea de aplicación. En defecto de norma administrativa, se aplicará el derecho común». 62 Así se reconoce en el artículo 109 LRJSP, que contempla su creación para ejercer «funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración general del Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de ley». Esa ley de creación debe establecer el régimen jurídico que garantice la independencia funcional o la autonomía que precisan para el cumplimiento de su misión regulatoria y de supervisión. 63 Con la excepción de las autoridades administrativas independientes, que, sin perjuicio de su sujeción al principio de sostenibilidad financiera de acuerdo con lo previsto en la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, por razón de la autonomía comentada no se someten a controles de eficacia por la Administración general del Estado. 64 La LRJSP lo impone como un presupuesto para la creación de nuevas entidades. Aunque no se establece nada expresamente sobre las ya existentes, habrá que entender que estas deben aprobarlo para su adaptación a lo dispuesto en la ley, en los plazos y condiciones establecidos en la disposición adicional cuarta y transitoria segunda. 312 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado Los resultados de la evaluación efectuada tanto por el ministerio de adscripción como por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas se plasmarán en un informe sujeto a procedimiento contradictorio que, en función de las conclusiones que se hayan obtenido, contendrá recomendaciones de mejora o una propuesta de transformación o supresión de la entidad (artículo 85.4 LRJSP). El procedimiento para la eventual transformación de los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las sociedades mercantiles estatales o las fundaciones del sector público estatal se regula en el artículo 87 LRJSP. Otra posibilidad es la fusión de los organismos públicos de la misma naturaleza jurídica, bien mediante su extinción e integración en un nuevo organismo público, bien mediante su extinción por ser absorbido por otro organismo público ya existente, para lo cual el artículo 94 LRJSP únicamente exige una norma reglamentaria. Y ello aun cuando la fusión suponga la modiicación de la ley de creación. Como única cautela a esta deslegalización, el artículo 94.2 ha dispuesto que si, como consecuencia de la fusión, la norma reglamentaria crea un nuevo organismo público, deberá cumplir con lo previsto en el artículo 91.2 sobre requisitos de creación de organismos públicos66. ESTUDIOS de acuerdo con lo establecido en el plan de actuación y sus actualizaciones anuales65. Al margen de lo anterior, todas las entidades integrantes del sector público institucional estatal quedan sujetas desde su creación a la supervisión continua del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Esta consiste en la vigilancia por la Intervención General de la Administración del Estado de la concurrencia de los requisitos previstos en la LRJSP. Aunque el artículo 85.3 habilita para el desarrollo reglamentario de las actuaciones de planiicación, ejecución y evaluación correspondientes a la supervisión continua, también impone unos contenidos mínimos: la subsistencia de las circunstancias que justiicaron la creación de la entidad, su sostenibilidad inanciera y la concurrencia de la causa de disolución prevista en esta ley referida al incumplimiento de los ines que justiicaron su creación o que su subsistencia no resulte el medio más idóneo para lograrlos. 5.2.3 Los organismos públicos Como era de esperar, la LRJSP toma como base para la regulación de cada uno de los tipos de entes del sector público estatal lo dispuesto en la LOFAGE, aunque introduce algunas novedades dirigidas a un control más estricto en la creación de nuevas entidades y a favorecer la fusión de entidades existentes, y se regula con más minuciosidad la disolución de organismos. Así se constata en la regulación de los organismos públicos67. También se lexibiliza la utilización de los distintos entes, difuminando las líneas que perilaban sus ámbitos funcionales. El artículo 88 LRJSP modiica el ámbito de actuación de los organismos autónomos que, además de a actividades de fomento, prestacionales y de 65 Todo ello sin perjuicio del control que, de acuerdo con la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, ejerza la Intervención General de la Administración del Estado (artículo 85.2 LRJSP). 66 ÁLVAREZ FERNÁNDEZ denuncia que, con la genérica referencia al carácter reglamentario de la norma de fusión, el artículo 94 LRJSP desconoce la exigencia de real decreto para la transformación de las entidades del sector público y rechaza a continuación que para la fusión de los organismos públicos baste con una simple orden ministerial. Razona que esto sería contrario al artículo 129.4 LPAC, que exige que «[l]as habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante» (“Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, cit., p. 23). 67 Vid. BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, cit., pp. 232-266. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 313 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público gestión de servicios públicos, pueden ahora dedicarse a la producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación. La distinción funcional entre estos y las entidades públicas empresariales queda así desdibujada y se les pueden encomendar prácticamente las mismas tareas. Se diferenciarían por un criterio puramente inanciero, puesto que los artículos 103 y 107 LRJSP imponen que las entidades públicas empresariales se inancien mayoritariamente con ingresos de mercado68. Si se conecta una deinición tan abierta de las posibles actividades de ambos tipos de entidades con el hecho de que su regulación también es común en muchos aspectos (artículos 89 y ss.), en la práctica la forma jurídica elegida resultará casi irrelevante69. No termina ahí la perturbadora modiicación de las actividades de los organismos autónomos, porque el artículo 88 LRJSP también alude a la «supervisión o regulación de sectores económicos», que es la actividad característica de las autoridades administrativas independientes (artículo 109 LRJSP). Por esta vía se quería conigurar estas últimas como un tipo de organismos autónomos e incardinarlas así –como ya se indicó– en el sector público institucional estatal, a pesar de lo cuestionable que resulta esa solución. En cuanto al régimen jurídico común a todos los organismos públicos, cabe señalar que se regula con más detalle, imponiendo nuevas exigencias, el régimen de creación de organismos autónomos y entidades públicas empresariales (artículos 91 a 93), se relajan las exigencias para su fusión (artículo 94) y se simpliica enormemente el procedimiento de disolución de este tipo de entes (artículos 96 y 97). En relación con la creación de organismos públicos, que debe hacerse por ley, merece destacarse la exigencia previa de un plan de actuación (artículo 92) que debe acompañar al anteproyecto de ley de creación y que será el eje sobre el que posteriormente girará el sistema de supervisión en los términos ya explicados. Dicho plan debe expresar las razones que justiican la creación de un nuevo organismo público, razonar que la forma jurídica elegida es la más eiciente de las alternativas de organización y establecer los objetivos del organismo –justiicando su suiciencia o idoneidad– y los indicadores para medirlos, así como la programación plurianual de carácter estratégico para alcanzarlos, entre otros contenidos. La actuación del nuevo organismo deberá ajustarse al contenido de este plan de actuación y al de los sucesivos planes anuales que se elaboren en desarrollo de sus previsiones. Además, el artículo 95 LRJSP impone la gestión compartida de todos o algunos de los servicios comunes70. Esta obligación sólo puede ser excepcionada si se justiica adecuadamente en la memoria que acompañe a la ley de creación por razones de eiciencia, de seguridad nacional o en los casos en los que la organización y gestión compartida afecte a servicios que deban prestarse de forma autónoma en atención a la independencia del organismo. 314 68 El artículo 107.3 LRJSP precisa que una entidad pública empresarial se financia mayoritariamente con ingresos de mercado cuando tenga la consideración de productor de mercando de conformidad con el Sistema Europeo de Cuentas. De acuerdo con lo previsto en el Reglamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010), esto sucede cuando la entidad cubre como mínimo el 50 % de sus costes por medio de sus ventas de forma continuada a lo largo de varios años. El cumplimiento de este tipo de exigencias obligará a la transformación de algunas de las entidades públicas empresariales existentes. La naturaleza de sus actividades no será un gran obstáculo para hacerlo en organismo autónomo. 69 Se deja en manos de quien ejerce la potestad de organización la posibilidad de optar casi incondicionadamente entre múltiples formas organizativas. RIVERO ORTEGA habla de un principio de intercambiabilidad de formas (“Novedades en la regulación de las entidades instrumentales de naturaleza pública”, cit., pp. 188-190). 70 Por tales se entienden, de acuerdo con el artículo 95.2 LRJSP, la gestión de bienes inmuebles, los sistemas de información y comunicación, la asistencia jurídica, la contabilidad y gestión financiera, publicaciones y contratación pública. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado 5.2.4 Las sociedades mercantiles estatales Sólo cabe ahora destacar algunas novedades73. La más relevante es sin duda, por sus implicaciones dogmáticas, la habilitación para que por ley pueda atribuirse a una sociedad mercantil estatal el ejercicio de potestades administrativas, puesto que tradicionalmente la regla era la contraria. También ahora la LRJSP reserva el ejercicio de potestades administrativas a los organismos públicos estatales como regla general (artículo 89), pero, desarrollando la posibilidad apuntada en el artículo 2.2.b) LRJSP, el artículo 113 LRJSP establece las condiciones para materializar dicha atribución74. Aunque en primer término prohíbe que las sociedades mercantiles estatales puedan disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, añade a continuación que excepcionalmente la ley puede atribuirles el ejercicio de potestades administrativas. Se trata de una formulación demasiado imprecisa en el manejo de conceptos fundamentales, que recibió todo tipo de críticas por no proporcionar elementos suicientes para diferenciar entre potestades administrativas y potestades públicas, que no pueden ejercer, por ejemplo, las fundaciones del sector público estatal (artículo 128.2) o para determinar cuáles son las potestades administrativas que no implican ejercicio de autoridad75; y sobre todo que no se distinga entre las sociedades de capital íntegramente público y aque71 Vid. GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (II)”, cit., pp. 285-359; MONTOYA MARTÍN, E., “Las sociedades estatales en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 199-234; SALA ARQUER, “Sociedades mercantiles estatales y sector público”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 177, 2016, pp. 39-51. 72 SALA ARQUER ha criticado que la LRJSP haya mantenido el criterio formalista de la titularidad y propone su sustitución por otros más acordes con la realidad de las cosas (“Sociedades mercantiles estatales y sector público”, cit.). 73 Para una visión completa de su régimen jurídico, vid. MONTOYA MARTÍN, E., “Las sociedades estatales en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, cit. 74 SÁNCHEZ MORÓN rechaza la inclusión de esta expresión en el artículo 2 de la LPAC, atribuyendo naturaleza de acto administrativo a las decisiones de entidades privadas (“Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las administraciones públicas”, cit., p. 23). Por el contrario, GAMERO CASADO considera un acierto, para poner freno a la huida del derecho administrativo, la nueva previsión legal, que somete al derecho administrativo el ejercicio de potestades administrativas por cualquier sujeto del sector público, aun cuando adopte una forma jurídico-privada (“La estructura de la legislación sobre procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público y sus criterios de aplicación”, cit., pp. 234-235). 75 SÁNCHEZ MORÓN apunta una posible interpretación sobre el significado de este inciso. El legislador parece asumir que estos sujetos ejercen potestades administrativas cuando adjudican un contrato del sector público, cuando otorgan ayudas o subvenciones, o cuando colaboran con la Administración como medio propio o servicio técnico de la misma. Lógicamente en estos supuestos se aplican normas de derecho administrativo, pero no puede hablarse de ejercicio de potestades administrativas en sentido propio (“La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público”, cit., p. 7). GAMERO CASADO esboza una sugestiva definición doctrinal del concepto de potestad administrativa que se ajustaría a ese planteamiento legal en “La estructura de la legislación sobre procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público y sus criterios de aplicación”, cit., pp. 209-234, incluyendo un copioso aparato bibliográfico. De tal definición se desprendería que no es esencial al concepto de potestad administrativa el ejercicio de autoridad (p. 220) y que su ejercicio puede corresponder tanto a sujetos públicos como privados (p. 233). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) ESTUDIOS La regulación sobre las sociedades mercantiles estatales está directamente inspirada en los artículos 166 y siguientes de la LPAP, a la que además se remite para completar el régimen jurídico de este tipo de entes71. Consecuentemente, se da un concepto de sociedad estatal que atiende exclusivamente a la titularidad accionarial, que integran en el sector público institucional estatal toda sociedad mercantil participada directamente en más de un 50 % de su capital social por la Administración general del Estado o alguna de las entidades que integran su sector público institucional, incluidas las sociedades mercantiles estatales (artículo 111 LRJSP), sin considerar las actividades propias de este tipo de entes, que son las económicas o de mercado72. 315 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público llas que cuentan con socios privados, en que podrían verse comprometidas las relaciones de dependencia o instrumentalidad y, por tanto, ser más rechazable esa posibilidad76. En cuanto a su creación, aunque puede hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, es necesaria la elaboración con carácter previo de un plan de actuación que releje las razones que justiican la creación de la nueva sociedad y acredite la inexistencia de duplicidades. Además, ese plan debe establecer claramente los objetivos anuales que se le asignan e incorporar un análisis que justiique que la forma jurídica propuesta resulta más eiciente frente a la creación de un organismo público u otras alternativas de organización que se hayan descartado. Todo ello sirve de base, como se comentó, para la posterior supervisión continua común a las entidades integrantes del sector público institucional (artículo 85 LRJSP). Por último, debe destacarse el nuevo régimen de responsabilidad de los miembros de los consejos de administración de las sociedades estatales designados por la Administración general del Estado (artículo 115 LRJSP). Es de carácter administrativo, por lo que será directamente asumida por la Administración general del Estado, sin perjuicio de que esta pueda repetir contra sus empleados en los casos en que medie dolo, culpa o negligencia grave por parte de estos. La responsabilidad del resto de administradores de la sociedad que no tuvieran la condición de empleados públicos, o que siéndolo no formaran parte de un consejo de administración, por aplicación de lo previsto en el artículo 116.6 LRJSP, sería la que deriva del artículo 236 del Real decreto legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de sociedades de capital, si bien quedarían exonerados de ella cuando, pese a las consecuencias dañosas que eventualmente ocasionasen, hubieran cumplido diligentemente con las instrucciones impartidas por el ministerio de adscripción77. 5.2.5 Las fundaciones del sector público estatal Las fundaciones dependientes o vinculadas a la Administración general del Estado se regulan en el capítulo VII del título II78, aunque dos de sus preceptos tienen carácter de legislación básica. En concreto, el artículo 129, relativo al régimen de adscripción de las fundaciones para aquellos supuestos en que varias administraciones públicas se integren en una fundación; y el artículo 134, sobre el protectorado de las fundaciones. Aunque la adscripción es un contenido característico de sus estatutos, la LRJSP dispone una serie de criterios escalonados para la determinación de su adscripción cuando en la fundación participen varias administraciones. Esta importante decisión a efectos de control y iscalización debe producirse al comienzo de cada ejercicio presupuestario, lo que inevitablemente provocará la modiicación de los estatutos y afectará también al protectorado, 316 76 Además de la doctrina citada, también han destacado las dificultades que planteará la aplicación de los artículos 2.2.b) y 113 LRJSP, entre otros, BOTO ÁLVAREZ, A., “La noción de sector público institucional: aplauso, crítica y desconcierto”, cit., p. 2; MELLADO RUIZ, L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional”, cit., p. 234; PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 30 y 31; y SÁNCHEZ MORÓN, M., “La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público”, cit., p. 7. 77 Sobre las dudas que genera la extensión del régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas a la responsabilidad de los miembros de los consejos de administración de las sociedades mercantiles estatales designados por la Administración general del Estado, vid. MELLADO RUIZ, L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional”, cit., p. 278; y MONTOYA MARTÍN, E., “Las sociedades estatales en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, cit., pp. 227-230. 78 Vid. GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (II)”, cit., pp. 330-338; y MELLADO RUIZ, L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional”, cit., pp. 278-288. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado que será ejercido «por el órgano de la Administración de adscripción que tenga atribuida tal competencia»79 (artículo 134). Del resto de los preceptos cabe destacar la exigencia de una ley para la creación de fundaciones del sector público estatal o la adquisición de este carácter por una existente (artículo 133). Esta ley debe establecer los ines de la fundación y los recursos económicos con los que se dota. Con carácter previo, el anteproyecto correspondiente debe acompañarse, para su tramitación, de una propuesta de estatutos y del plan de actuación al que alude el artículo 92 LRJSP para los organismos públicos. Además, el artículo 135 atribuye al empleado público designado como miembro del patronato el régimen de responsabilidad aplicable a los consejeros que representan el capital público en las sociedades mercantiles estatales, comentado en el apartado anterior y que merece el mismo juicio. Por tanto, la entidad que lo designó asumirá directamente la responsabilidad, sin perjuicio de la eventual repetición contra el empleado público cuando proceda, conforme a lo previsto en las leyes administrativas en materia de responsabilidad patrimonial. La reforma del régimen jurídico de las administraciones públicas habría sido una ocasión ideal para aprobar la regulación general sobre la potestad sancionadora de las administraciones públicas tantas veces reclamada por la doctrina especializada80, pero la regulación contenida en la LRJSP y en la LPAC se limita a reproducir con mínimas mejoras el contenido de la LRJPAC81. Tampoco es justiicable la separación de los principios y presupuestos materiales del ejercicio de la potestad sancionadora, que quedan recogidos en la LRJSP, de las reglas procedimentales, que se han incorporado como especialidades en los artículos que regulan los trámites del procedimiento administrativo común en la LPAC, porque resta claridad y coherencia al conjunto y compromete la seguridad jurídica82. 79 La modificación de los estatutos por cambio de adscripción «deberá realizarse en un plazo no superior a tres meses, contados desde el inicio del ejercicio presupuestario siguiente a aquel en que se produjo el cambio de adscripción» (artículo 129.4). 80 Vid. ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “Los confines de las sanciones. En busca de la frontera entre derecho penal y derecho administrativo sancionador”, Revista de Administración Pública, n. 195, 2014, pp. 135-167; CANO CAMPOS, T., Las sanciones de tráfico, 2.ª ed., AranzadiThomson Reuters, Cizur Menor, 2011; HUERGO LORA, A., Las sanciones administrativas, Iustel, Madrid, 2007; NIETO GARCÍA, A., Derecho administrativo sancionador, 5.ª ed., Tecnos, Madrid, 2012; o REBOLLO PUIG, M., “Propuesta de regulación general y básica de la inspección y de las infracciones y sanciones administrativas”, Estudios para la reforma de la Administración pública, INAP, Madrid, 2004. 81 Una buena parte de las novedades no son tales, pues provienen del Real decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que fue derogado con la entrada en vigor de la LPAC. Esta solución legislativa también es criticable, porque dota a la LPAC de un contenido excesivamente detallado, impropio de las normas de carácter básico, que se impone a todas las administraciones públicas, lo que podría constituir un exceso competencial por limitar indebidamente la posibilidad de desarrollos legales alternativos por las comunidades autónomas. Vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 84 y 85. 82 De todo ello advirtió el Consejo de Estado en sus dictámenes sobre los anteproyectos de ley. Concretamente en el dictamen 275/2015, relativo al anteproyecto de LPAC, se afirmaba que «la regulación de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial deberá siempre realizarse de forma integral, contemplando de manera unitaria los requisitos sustantivos y los principios procedimentales de aplicación en ambas materias, dado que unos y otros constituyen aspectos esenciales de su ordenación y, por ello, tienen un indudable sentido institucional». Incluso se proponía como alternativa remitir «la disciplina de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas a leyes singulares y distintas de los anteproyectos en cuestión». La propuesta, como tantas otras, cayó en saco roto. También han sido críticos con dicha separación MARTÍN REBOLLO, L., “La potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial: los nuevos procedimientos comunes especializados”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 345-372; y SÁNCHEZ MORÓN, M., “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las administraciones públicas”, cit., p. 21. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) ESTUDIOS 6 Los principios de la potestad sancionadora 317 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público La LRJSP recoge simplemente los principios de la potestad sancionadora (artículos 25 a 31), asumiendo en lo sustancial la regulación contenida en el capítulo I del título IX de la LRJPAC. Es, por tanto, una regulación de mínimos, que deja abierta la puerta a una dispersión normativa indeseable y a que se mantenga una casuística jurisprudencial inabarcable83. Pero también es necesario destacar los aciertos, que no son desdeñables, como la extensión de los principios recogidos en la LRJSP «al ejercicio por las administraciones públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo». Esto supondrá el reforzamiento del principio de legalidad en un campo donde aún se veía fuertemente modulado84. Pero la extensión no va más allá y siguen sin ser de aplicación al «ejercicio por las administraciones públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las administraciones públicas»85 (artículo 25.4 LRJSP). Se ha añadido un apartado al artículo 27 LRJSP que no tiene equivalente en la LRJPAC, en el que se dispone que «Las infracciones administrativas serán clasiicadas por la ley en leves, graves y muy graves». Se quiere impedir así que el legislador renuncie a clasiicar las infracciones tipiicadas en función de la gravedad del ilícito y deje ese juicio en manos de la Administración aplicadora, aunque se oriente legalmente esa decisión con criterios generales como la repercusión de la infracción en la integridad de personas y bienes, en el grado de culpa del infractor o en la cuantía del beneicio obtenido86. El artículo 26 LRJSP regula la retroactividad in bonam partem con mayor precisión en cuanto a su extensión y efectos que el artículo 128 LRJPAC. Ahora está previsto que produzcan efecto retroactivo las disposiciones sancionadoras «en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor». De ese modo queda claro que la eicacia retroactiva no favorece únicamente al presunto infractor, que era a quien se aludía en la LRJPAC, inalizando sus efectos cuando se destruye la presunción de inocencia, sino que alcanzan también al infractor, una vez declarada la infracción e impuesta la sanción. Además, se delimitan los elementos de la infracción cometida sobre los que desplegará efectos retroactivos la nueva regulación, al detallar que les serán de aplicación aquellas que les favorezcan en lo referido a la tipiicación de la infracción que hubieran cometido (o podido cometer), a la sanción que pudiera corresponderles y a sus plazos de prescripción. El artículo 26.2 LRJSP precisa inalmente que la eicacia retroactiva alcanzaría incluso a las «sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición». El inciso parece indicar que los efectos favorables no operarían sobre las sanciones ya cumplidas, pero que sí cabría exigir la aplicación retroactiva de una 83 Para una exposición de las carencias de los anteproyectos de ley en esa materia, que no fueron corregidas en los textos finalmente aprobados, vid. CANO CAMPOS, T., “La potestad sancionadora de la Administración: una regulación fragmentaria, incompleta y perniciosa”; y CASINO RUBIO, M., “La potestad sancionadora de la Administración y vuelta a la casilla de salida”, ambos en Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. 84 Vid. REBOLLO PUIG, M., “Potestad sancionadora y responsabilidad en la ley 40/2015”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 351-356; y GARCÍA LUENGO, F., “Instituciones sustantivas en la Ley 40/2015, de régimen jurídico de sector público”, cit., p. 15, donde se ocupa con detalle de la repercusión de esta previsión sobre el Estatuto básico del empleado público. 318 85 REBOLLO PUIG se ha mostrado muy crítico con esta exclusión, proponiendo una interpretación correctora que limitaría los efectos de esta disposición a las medidas no sancionadoras de la legislación de contratos del sector público y de la legislación patrimonial (“Potestad sancionadora y responsabilidad en la ley 40/2015”, cit., pp. 353-355). 86 El Tribunal Constitucional había rechazado esa posibilidad, por considerarla contraria a la «vertiente material del derecho a la legalidad sancionadora recogido en el artículo 25.1 CE» y al «principio de taxatividad en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa» (SSTC 100/2003, 210/2005, 98/2006, y 187/2006, entre otras). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado norma favorable al infractor en cualquier momento antes del cumplimiento efectivo de la sanción impuesta, aunque la resolución sancionadora hubiera devenido irme. Por supuesto, esto supone también que puede apreciarse la retroactividad de la norma sancionadora más favorable en fase judicial. Por no extendernos en exceso, haremos referencia por último a la regulación de la prescripción, donde se encuentran algunas novedades de interés. Al regular la prescripción de infracciones, el artículo 32 LRJSP introduce una referencia expresa a la fecha de inicio del cómputo en las infracciones permanentes y continuadas. Pero la novedad más relevante tiene que ver con las consecuencias de la paralización del procedimiento sancionador «durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable». En este caso la LRJSP establece que el plazo de prescripción se reinicia, es decir, que vuelve a comenzar, en lugar de reanudarse donde se había interrumpido, que era lo previsto en el artículo 132 LRJPAC. Se equipara de ese modo la legislación administrativa con la civil y con el Código penal (artículo 132.2), donde la interrupción del plazo de prescripción determina que el cómputo comience de nuevo desde cero, un cambio que diicultará la producción de la prescripción de la infracción en perjuicio del presunto responsable, que verá cómo la Administración que incumple su deber de tramitación diligente del procedimiento sancionador se encuentra con un plazo mayor para acordar la incoación de uno nuevo. ESTUDIOS En relación con el principio de responsabilidad personal, se han introducido algunas mejoras técnicas en la regulación de los supuestos de responsabilidad solidaria y subsidiaria87 (artículo 28.3 LRJSP) y en las «responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción» distintas de las sanciones (artículo 28.4 LRJSP), simpliicando el procedimiento para su declaración y ratiicando que la Administración puede recurrir a la vía de apremio para resarcirse de la deuda líquida que supone la indemnización no abonada. También han cambiado las reglas de cómputo del plazo de prescripción de las sanciones, puesto que se ha suprimido la referencia a la adquisición de irmeza de la resolución sancionadora. El plazo de prescripción de las sanciones comienza ahora a contarse «desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla» (artículo 30.3 LRJSP). Concluye el artículo 30 LRJSP con una nueva regla que ordena la prescripción en vía de recurso dando respuesta a la indefensión que tradicionalmente se daba en esta situación88. En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que inalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso. 7 La responsabilidad de las administraciones públicas Por los mismos motivos expuestos al tratar la potestad sancionadora, debe rechazarse la separación de la regulación de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas en dos leyes. La LRJSP recoge los principios y requisitos para que surja la responsabilidad, 87 Vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 90-94. 88 Vid. ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “La prescripción de las infracciones y las sanciones en vía de recurso administrativo. A propósito de la STC 37/2012, de 19 de marzo”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 154, 2012, pp. 263-287. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 319 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público mientras que las reglas del procedimiento para exigirla se encuentran dispersas a lo largo de la LPAC. También regula la LRJSP la responsabilidad de las autoridades y personal a su servicio. Como existe una continuidad en las líneas esenciales de la regulación89, únicamente destacaremos algunas novedades dignas de mención. La más relevante se encuentra en el artículo 32, que coincide parcialmente en su contenido con el artículo 139 LRJPAC, ya que en sus dos primeros apartados enumera los requisitos para que nazca la obligación de reparar toda lesión que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos90. En los restantes se regula la responsabilidad a la que debe hacer frente la Administración general del Estado por el funcionamiento de la Administración de justicia y por el funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional en la tramitación de los recursos de amparo y de las cuestiones de inconstitucionalidad, además de la responsabilidad por actos del poder legislativo91. Al tratamiento que hacía de esta cuestión el artículo 139 LRJPAC, que se ocupaba únicamente de la responsabilidad por actos legislativos de naturaleza no expropiatoria, suma el artículo 32 LRJSP dos supuestos que hasta ahora únicamente habían sido reconocidos por la jurisprudencia, como son aquellos en los que la responsabilidad tiene su origen en la declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley (artículo 32.4) o en la declaración de una norma como contraria al derecho de la Unión Europea (artículo 32.5). De ese modo quedan mejor perilados los contornos de la institución, aunque su plasmación legal ha sido muy restrictiva, al someterla a exigencias que no se deducen necesariamente de la jurisprudencia en que se inspira. El artículo 32.3 LRJSP supedita la responsabilidad por daños causados por la aplicación de una ley inconstitucional a dos requisitos: la existencia de una sentencia irme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que causó el daño, y que en el proceso se haya denunciado la inconstitucionalidad de la ley aplicada. Se restringen enormemente las posibilidades de obtener una reparación de los daños sufridos por la aplicación de la norma al obligar a quien haya sido lesionado a agotar primero la vía administrativa y después a interponer un recurso contencioso-administrativo, ya que sólo así puede obtenerse una sentencia irme desestimatoria. Y no sólo eso, sino que necesita haber «alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada», lo cual supone que el tribunal no habrá apreciado motivos para plantear una cuestión previa de inconstitucionalidad (o, en su caso, una cuestión prejudicial ante el TJUE, como se verá), ya que parece obligado que el demandante lo deba solicitar expresamente. La regulación de la responsabilidad por daños causados por la aplicación de leyes contrarias al derecho de la Unión Europea podría vulnerar además el principio de equivalencia, por exigir para su reconocimiento que «el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sen89 Para una exposición de la nueva regulación, vid. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 102-121; o REBOLLO PUIG, M., “Potestad sancionadora y responsabilidad en la ley 40/2015”, cit., pp. 478-495. 90 En este punto, la LRJSP prácticamente se limita a asumir la regulación de la LRJPAC, dejando pasar también en esta materia la ocasión de asumir las propuestas doctrinales para corregir las carencias de la legislación vigente y reducir la inseguridad jurídica y el protagonismo judicial en su aplicación. 91 320 Sobre esta cuestión, vid. GALÁN VIOQUE, R., La responsabilidad del Estado legislador, Barcelona, 2001; QUINTANA LÓPEZ, T., “La responsabilidad del Estado legislador”, Revista de Administración Pública, n. 135, 1994. Para una crítica certera de la regulación de esta cuestión contenida en el proyecto de LRJSP, vid. GALÁN VIOQUE, R., “A vueltas con la regulación de la responsabilidad del Estado legislador (Un nuevo intento introducido en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público de limitar el alcance de la responsabilidad del Estado legislador, esta vez en su vertiente del ilícito legislativo)”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado tencia irme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño» y que en el proceso «se hubiera alegado la infracción del derecho de la Unión Europea posteriormente declarada». Adicionalmente, el artículo 32.5 LRJSP exige que se den otros requisitos, algunos bastante escurridizos92: la norma «ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares» y el incumplimiento debe estar «suicientemente caracterizado»93. Un último requisito es que exista «una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares»94. La indemnización se regula en el artículo 34 LRJSP, que asume sin variaciones lo dispuesto en el artículo 141 LRJPAC, al que añade algunos contenidos. En el apartado segundo se incluye una regla sobre la indemnización en los supuestos de muerte y lesiones corporales que remite a «la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de seguros obligatorios y de la Seguridad Social». El legislador se ha decantado por uno de los criterios de valoración que la jurisprudencia utilizaba con carácter orientativo para ijar estas indemnizaciones, descartando la aplicación de las tablas indemnizatorias utilizadas en el ámbito de los seguros de circulación de vehículos. La remisión a los baremos de la normativa vigente en materia de seguros obligatorios y de la Seguridad Social debe conectarse con el artículo 150 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social y la Orden de 15 de abril de 1969, que lo aprueba96. Hay que recordar que el Tribunal Supremo recurría a la aplicación de estos baremos de forma no preceptiva, sino orientativa, corrigiendo el resultado cuando este no garantizase la restitutio ad integrum. Esta solución no tiene por qué cambiar, 92 Son exigencias enumeradas por la jurisprudencia del TJUE desde la Sentencia de 19 de noviembre de 1991 (asunto Francovich) y repetidas por muchas otras con posterioridad, por lo que en principio no habría inconveniente en incorporarlos al ordenamiento jurídico nacional, si no fuera porque exigir este requisito para apreciar la responsabilidad del Estado por violaciones del derecho de la Unión Europea y no hacerlo cuando se aprecia la derivada de leyes contrarias a la Constitución vulnera el principio de equivalencia. 93 La jurisprudencia española entiende que para valorar si el incumplimiento está suficientemente caracterizado hay que acudir al criterio de la inobservancia manifiesta y grave por parte de un Estado miembro de los límites impuestos a su facultad de apreciación (STS de 2 de octubre de 2012), valorándose por tanto circunstancias como la claridad y precisión de la norma vulnerada, el carácter intencional o involuntario del incumplimiento, o el carácter excusable del error de derecho, entre otros. Vid. COBREROS MENDAZONA, E., “La exigibilidad del requisito de la violación suficientemente caracterizada al aplicar en nuestro ordenamiento el principio de la responsabilidad patrimonial de los Estados por el incumplimiento del derecho de la Unión Europea”, Revista de Administración Pública, n. 196, 2015, pp. 11-59. 94 GALÁN VIOQUE entiende que el establecimiento de estos requisitos, que no se exigen en el caso de la responsabilidad por daños causados por leyes inconstitucionales, vulnera el principio de equivalencia (“A vueltas con la regulación de la responsabilidad del Estado legislador”, cit., pp. 5-7). 95 Vid. GALÁN VIOQUE, R., “A vueltas con la regulación de la responsabilidad del Estado legislador”, cit., p. 6. 96 Esta orden ha sufrido varias modificaciones y actualizaciones. La última se produjo por Orden ESS/66/2013, de 28 de enero, por la que se actualizan las cantidades a tanto alzado de las indemnizaciones por lesiones, mutilaciones y deformidades de carácter definitivo y no invalidantes. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) ESTUDIOS Además, el artículo 34 LRJSP limita la indemnización en ambos casos a los daños producidos «en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa». Es dudoso que por ley ordinaria pueda determinarse el alcance de los fallos jurisdiccionales95, pero sobre todo debe denunciarse la arbitrariedad que supone limitar la extensión de la indemnización haciéndola depender de una circunstancia tan aleatoria (y ajena al control del perjudicado) como el momento en que se dicte la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al derecho de la Unión Europea. 321 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público ya que el artículo 34 LRJSP indica que este baremo «se podrá tomar como referencia», lo que permitiría corregir los valores resultantes para garantizar la indemnidad del lesionado. En cuanto al momento que debe tenerse en cuenta para calcular la indemnización, el artículo 34.3 LRJSP mantiene la regla de que sea el «día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga in al procedimiento de responsabilidad», pero se introducen dos pequeñas variaciones. La primera afecta al índice de referencia que debe aplicarse para la actualización de la cantidad obtenida por el método anterior a la fecha en que inalice el procedimiento que reconozca esa responsabilidad. Se ha sustituido la alusión al índice de precios al consumo por el índice de garantía de la competitividad, también ijado por el Instituto Nacional de Estadística. La segunda tiene que ver con la mención a la legislación aplicable a los intereses por la demora en el pago de la indemnización ijada, que se ha ampliado. Junto a la LGP, que era la única citada en el artículo 141 LRJPAC, se incluye ahora una referencia a las normas presupuestarias de las comunidades autónomas. Otra novedad importante es la extensión del régimen de responsabilidad de las administraciones públicas también a los supuestos en que se sirven de personiicaciones de derecho privado (artículo 35 LRJSP), esto es, cuando se sirve de entes instrumentales de derecho privado para la gestión directa de servicios públicos97. 8 El funcionamiento electrónico del sector público Es justo reconocer el paso adelante que suponen la LPAC y la LRJSP en el complicado proceso de adaptación del funcionamiento de las administraciones públicas a la llamada sociedad de la información98. El reto es normalizar su funcionamiento a través de medios electrónicos para aumentar su eicacia y eiciencia, así como implantar sistemas interoperables para facilitar las relaciones interadministrativas99. Entre los cambios introducidos debe destacarse uno fundamental, como ha sido la integración de la regulación del funcionamiento electrónico del sector público en la regulación general sobre organización y procedimiento administrativo. Deja de ser una regulación especial para insertarse en la legislación administrativa general100, al tiempo que se le atribuye el carácter de bases del régimen jurídico de las administraciones públicas o de procedimiento administrativo común, imponiéndose en consecuencia a todas las administraciones públicas. 97 Nada se dispone sobre la competencia y el procedimiento para declarar esa responsabilidad, ni sobre la jurisdicción competente para conocer de esta cuestión. GARCÍA LUENGO sostiene que la doctrina del levantamiento del velo permitiría mantener la unidad de fuero y atribuir la competencia a la jurisdicción contencioso-administrativa (“Instituciones sustantivas en la Ley 40/2015, de régimen jurídico de sector público”, cit., p. 25). 98 LÓPEZ MENUDO afirma que el único punto fuerte de ambas leyes ha sido integrar el funcionamiento electrónico del sector público (“Significación de los conceptos de procedimiento común y de régimen jurídico. Razones y sinrazones de la reforma”, cit., p. 16). También ha destacado ese objetivo MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la Administración (electrónica): hacia una auténtica innovación administrativa”, Revista Democracia y Gobierno Local, n. 32, 2016, p. 7. 99 Por ello, el artículo 3.2 LRJSP obliga a las administraciones públicas a relacionarse «entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados». 100 MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la Administración electrónica: una panorámica general del impacto de la nueva Ley de procedimiento administrativo común en las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, p. 45. 322 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado También se ha criticado que la nueva regulación esté marcada sobre todo por las exigencias de eicacia administrativa y que no se haya prestado la misma atención a garantizar los derechos de los ciudadanos que se relacionan con la Administración por estos medios105. Además, si se considera el elevado grado de incumplimiento de la LAECSP, no es exagerado airmar que las previsiones de la LPAC y de la LRJSP son poco realistas. A pesar del tiempo transcurrido desde su entrada en vigor, buena parte de las previsiones de la LAECSP no estaban implantadas plenamente en muchas administraciones. Incluso en las administraciones donde esa implantación se hallaba más avanzada, existían enormes diferencias entre sus distintas dependencias. Por ello, no es aventurado airmar que la situación puede reproducirse tras la entrada en vigor de las nuevas leyes y que muchos miles de pequeñas administraciones tendrán diicultades para adaptarse a las nuevas exigencias de funcionamiento electrónico106. Quizá por ser consciente de todo ello, la LPAC ha retrasado hasta el 2 de octubre de 2018 la entrada en vigor de las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro ESTUDIOS Pero, una vez reconocido ese esfuerzo, no se puede dejar de señalar las dudas que suscita la nueva regulación101. La doctrina ha destacado las diicultades que provoca la separación de la regulación contenida en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAECSP), en dos textos legales que no siempre se articulan adecuadamente102. Como ejemplo, podría señalarse la regulación de la sede electrónica, que es el elemento fundamental para canalizar las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. La sede se regula de forma confusa en el artículo 38 LRJSP, sin que se diferencie nítidamente de conceptos como el de portal de internet (artículo 39) y el de punto de acceso general electrónico, que es mencionado en las LPAC y LRJSP como portal de entrada a los servicios electrónicos de una Administración, pero sin deinirse legalmente103. Esa falta de precisión planteará enormes dudas en la aplicación de la LPAC, que hace un uso extensísimo de estos conceptos104. 101 Vid. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administraciones y entidades públicas electrónicas: el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones interadministrativas electrónicas”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016, pp. 299-344; GAMERO CASADO, E., “Funcionamiento electrónico del sector público”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 83-113; o PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 121-136. 102 Son varios los autores que han abordado el estudio conjunto de ambas regulaciones para tratar de sistematizar los dos textos. Vid. MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la Administración electrónica: una panorámica general del impacto de la nueva Ley de procedimiento administrativo común en las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública”, cit., pp. 41-82; y GAMERO CASADO, E., “Funcionamiento electrónico del sector público”, cit., pp. 83-113. 103 MARTÍN DELGADO apunta algunos elementos para la distinción en “La reforma de la Administración electrónica: una panorámica general del impacto de la nueva Ley de procedimiento administrativo común en las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública”, cit., pp. 59-60. 104 GAMERO CASADO ha enunciado las antinomias que se producen por no haber articulado correctamente la regulación de estos instrumentos en la LRJSP y en la LPAC (“Funcionamiento electrónico del sector público”, cit., pp. 96-109). 105 Con la derogación de la LAECSP han desaparecido referencias expresas a principios inspiradores de la actuación electrónica de las administraciones públicas y se ha visto reducido el estatuto del ciudadano en sus relaciones con la Administración por medios electrónicos. Se han suprimido, por ejemplo, las referencias a la igualdad en el acceso electrónico a los servicios de las administraciones públicas y el correlativo principio de no discriminación entre los que acceden electrónicamente y presencialmente, así como el derecho a elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las administraciones públicas. Vid. MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la Administración electrónica: una panorámica general del impacto de la nueva Ley de procedimiento administrativo común en las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública”, cit., pp. 48-57. 106 No existen tampoco en las leyes mecanismos adecuados para mitigar ese riesgo. GAMERO CASADO se ha mostrado crítico con algunas de las pocas medidas previstas, que entiende que exceden la competencia estatal y limitan injustificadamente la potestad de autoorganización de las administraciones públicas. Como alternativa propone la declaración de una serie de servicios básicos de administración electrónica junto a medidas que constriñan a las administraciones públicas a una efectiva implantación de estos (“Encuadre de la nueva legislación en el acervo del derecho administrativo”, cit., pp. 125-127). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 323 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico (disposición inal séptima). Como es lógico, esa “bienintencionada” demora en la exigibilidad de esos instrumentos inevitablemente conllevará el retraso en la implantación de las restantes exigencias vinculadas al funcionamiento electrónico del sector público. Es evidente que la operatividad de la sede electrónica no será total en tanto no se haya implantado plenamente el registro electrónico, o que la nueva política de gestión documental (artículo 46 LRJSP) no podrá culminarse mientras no esté operativo el archivo único electrónico. Si nos centramos en la regulación contenida el capítulo V del título preliminar de la LRJSP, hay que señalar que no es muy ambiciosa; básicamente reproduce una parte de los contenidos de la LAECSP. También en el capítulo IV del título III, dedicado a las relaciones electrónicas entre las administraciones, se encuentran reglas tomadas de la LAECSP. A ese núcleo se han añadido algunos preceptos del Real decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, que desarrollaba parcialmente dicha ley107. El resultado ha sido la conversión en legislación básica y su consiguiente aplicación a las comunidades autónomas y a los entes locales de un conjunto de reglas minuciosas, más propias de una norma de carácter reglamentario, que hasta ahora únicamente eran de aplicación a la Administración general del Estado, lo que plantea dudas de constitucionalidad en varios extremos. Los instrumentos regulados en el capítulo V conservan los rasgos que tenían en la LAECSP. No se ha aprovechado la experiencia adquirida para innovar en esta materia, ni para corregir algunas de las carencias de la legislación derogada, limitándose el legislador a remozar ligeramente algunas de sus características. La regulación de la sede electrónica es un buen ejemplo, como puede apreciarse en el artículo 38 LRJSP, que se inspira en el artículo 10 LAECSP, al que añade pequeñas variaciones para acomodar la legislación española a las exigencias del Reglamento (UE) 910/2014, de 23 de julio de 2014, relativo a la identiicación electrónica y los servicios de conianza en las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se deroga la Directiva 1999/93/CE. Se han introducido cambios más sustanciosos en los sistemas de identiicación (artículo 9 LPAC), diferenciándolos claramente de los de irma electrónica (artículo 10 LPAC), para adaptar la legislación española a las exigencias del citado Reglamento (UE) 901/2014108. Mientras que los primeros permiten comprobar la identidad del irmante, el sistema de irma electrónica permite constatar, además, que su voluntad es la plasmada en el documento electrónico irmado. Mejorando en este aspecto la regulación contenida en la LAECSP, la misma lógica se releja en la LRJSP en relación con los sistemas de identiicación y irma de las administraciones públicas, puesto que el funcionamiento de una sede electrónica exige que se asegure la plena identiicación y diferenciación de estos instrumentos de prestación de servicios y de comunicación con los interesados. 107 El Real decreto 1671/2009 ha sido parcialmente derogado por la LPAC y por la LRJSP, aunque buena parte de su contenido sigue vigente. 108 Sobre los sistemas de identificación previstos en la LRJSP y en la LPAC, vid. ALAMILLO DOMINGO, I., “Perspectiva jurídica de los aspectos tecnológicos”, La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la administración electrónica, jornada celebrada en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el 4 de mayo de 2015, p. 12. [Disponible en: http://www.cepc.gob.es/docs/default-source/actividades2015/fichaalamillov1.pdf. Fecha de acceso: 20 de marzo de 2017]; CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administraciones y entidades públicas electrónicas: el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones interadministrativas electrónicas”, cit., pp. 313-315; o PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 127-133. 324 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado Estos medios únicamente sirven para la identiicación y garantía de una comunicación segura, pero no pueden utilizarse para irmar electrónicamente documentos, porque no permiten acreditar la voluntad de la Administración o del órgano que actúa. Los instrumentos que la Administración debe emplear cuando se dirige a terceros en el ejercicio de sus funciones son diferentes. En estos casos debe utilizar una irma electrónica, que no sólo identiica al interviniente, sino que permite acreditar la voluntad del sujeto actuante. Para esto último la LRJSP ha regulado con carácter básico dos cuestiones que conviene separar. Por una parte, se da un tratamiento más completo a la actuación administrativa automatizada, que se deine en el artículo 41 para establecer sus sistemas de irma en el artículo 42, puesto que en este caso no interviene de forma directa ningún empleado público, mientras que el artículo 43 se dedica a la irma electrónica del personal al servicio de las administraciones públicas110. Al regular los sistemas de irma para la actuación administrativa automatizada, el artículo 42 LRJSP deja que cada Administración pública elija entre dos alternativas. La primera es el «sello electrónico de Administración pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, basado en certiicado electrónico reconocido o cualiicado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de irma electrónica». Una segunda posibilidad sería utilizar el «código seguro de veriicación vinculado a la Administración pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, en los términos y condiciones establecidos, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente». Debe recordarse que el código seguro de veriicación no es propiamente una irma electrónica y consecuentemente no cumple los requisitos de garantía exigibles a un sistema de irma, puesto que ese código sólo permite veriicar la autenticidad e integridad de un documento por comparación con el documento electrónico original en la sede electrónica correspondiente, pero no permite acreditar técnicamente que es un documento legítimo y que no ha sido alterado si no ha sido irmado electrónicamente con un sistema adecuado111. ESTUDIOS Para entender mejor el cambio, hay que considerar la posición de la Administración pública cuando establece relaciones por medios electrónicos, pues, aunque siempre debe acreditar su identidad, va a hacerlo de distinta forma según actúe como receptora o emisora de contenidos. Cuando actúa únicamente como receptora de actuaciones de terceros (consultas o solicitudes en la sede electrónica), estos necesitan comprobar que el receptor (el titular de la sede electrónica) es el ente público al que se quieren dirigir (artículo 38.3 LRJSP). Para identiicarse en estos casos la Administración puede utilizar certiicados de dispositivo seguro en los términos previstos en el artículo 38.6 LRJSP o cualquiera de los sistemas de identiicación previstos en el artículo 40 LRJSP: sello electrónico109. Al margen de lo anterior, se entenderá identiicada la Administración pública respecto de la información que se publique como propia en su portal de internet (artículo 40.2 LRJSP). 109 Para la identificación de las administraciones públicas, el artículo 40 LRJSP ha previsto la utilización de «un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica». 110 Para reforzar el valor de todos estos instrumentos, la disposición final segunda de la LPAC ha modificado el artículo 3 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, añadiendo un nuevo apartado, el undécimo, en el que se dispone que «Todos los sistemas de identificación y firma electrónica previstos en la Ley de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas y en la Ley de régimen jurídico del sector público tendrán plenos efectos jurídicos». 111 Vid. ALAMILLO DOMINGO, I., “Perspectiva jurídica de los aspectos tecnológicos”, cit., p. 34; o FONTDEVILA ANTOLÍN, J., Ficha de trabajo presentada en La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la Administración electrónica, jornada celebrada en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el 4 de mayo de 2015, REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 325 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público Cuando la actuación administrativa la lleven a cabo personas físicas utilizando medios electrónicos, se autenticará mediante irma electrónica del titular del órgano o del empleado público (artículo 43.1 LRJSP). Se ha suprimido la referencia que se contenía en el artículo 19 LAECSP a la irma electrónica basada en el documento nacional de identidad, por lo que se apuesta por sistemas de irma basados en otros certiicados facilitados a la autoridad o empleado público por la propia Administración (certiicados electrónicos de empleado público en la terminología del Real decreto 1671/2009). Otro cambio importante es que a partir de la entrada en vigor de la LRJSP será obligatorio almacenar por medios electrónicos «todos los documentos utilizados en las actuaciones administrativas [···], salvo cuando no sea posible» (artículo 46.1 LRJSP). Esto en principio no debería plantear grandes diicultades porque los artículos 26 y 36 LPAC imponen la forma electrónica para trámites y documentos administrativos. Pero, aunque sea excepcional, seguirá habiendo actuaciones o trámites que se relejen en papel o en otros soportes no electrónicos. Todos ellos deben ser digitalizados para su archivo. Ya no será potestativo, como preveía el artículo 31.1 LAECSP. La única razón que en el futuro justiicaría que no se hiciera esa digitalización es que por su naturaleza no fuera posible112. Para entender el tratamiento legal del archivo electrónico de documentos (artículo 46 LRJSP), es necesario enmarcarlo en la obligación legal que tienen todas las administraciones de desarrollar una política de gestión de documentos, nacida del artículo 21.1.a) del Real decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de Administración electrónica, y en la que son claves los repositorios electrónicos. El archivo electrónico de documentos regulado en el artículo 46 LRJSP es una pieza más de esa composición. Dadas las singulares características de los documentos electrónicos, estos archivos tienen que cubrir el ciclo de vida completo de los documentos electrónicos y conigurarse de manera que «garanticen la integridad, autenticidad, conidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados» de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad (artículo 46.3 LRJSP). En particular, asegurarán la identiicación de los usuarios y el control de accesos, el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos. Hasta aquí como se regulaba en el artículo 31.3 LAECSP. Como novedad se añade que también deben asegurar «la recuperación y conservación a largo plazo de los documentos electrónicos producidos por las administraciones públicas que así lo requieran, de acuerdo con las especiicaciones sobre el ciclo de vida de los servicios y sistemas utilizados». Por tanto, el archivo electrónico es un dispositivo que ofrece almacenamiento seguro para los documentos y icheros relacionados con cada expediente, y permite gestionar el ciclo de vida de cada documento desde su creación y registro hasta su archivo deinitivo (preservación y custodia). Además de la funcionalidad de almacenamiento, facilita la recuperación y consulta de los documentos de cada procedimiento administrativo tanto por parte de los empleados de la Administración como de los interesados en el procedimiento113. p. 8. [Disponible en: http://www.cepc.gob.es/docs/default-source/actividades2015/ficha-de-propuestas---fondevila-ca.pdf. Fecha de acceso: 20 de marzo de 2017]. 112 Esta exigencia no admite excepciones cuando los documentos electrónicos «contengan actos administrativos que afecten a derechos o intereses de los particulares». Según el artículo 46.2 LRJSP, estos necesariamente «deberán conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo formato a partir del que se originó el documento o en otro cualquiera que asegure la identidad e integridad de la información necesaria para reproducirlo. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones». 113 Sobre las características y el desarrollo del archivo electrónico de documentos, vid. Centro Nacional de Referencia de Aplicación de las TIC basadas en fuentes abiertas (CENATIC), Software de fuentes abiertas en la Administración electrónica. Archivo electrónico de las adminis- 326 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado 9 Los convenios Esta primera reducción es expresiva de la complejidad de una igura que carece de una deinición asumida doctrinal y jurisprudencialmente, y que en muchas ocasiones es difícil de distinguir de otras aines, como los contratos de las administraciones públicas. La LRJSP no ha reducido esa diicultad, puesto que sobre tan espinosa cuestión se limita a decir que los convenios «no pueden tener por objeto prestaciones propias de los contratos»116 (párrafo tercero del artículo 47.1). Aunque parece apuntarse que el criterio para determinar la aplicación a un acuerdo de la legislación de contratos del sector público es su elemento objetivo117, en algunos supuestos esto no será suiciente, porque la imprecisa delimitación que hacen de su ámbito de aplicación tanto la LRJSP como las leyes de contratos del sector público permitiría atribuir –sin contrariarlas– la naturaleza de contrato y de convenio a ciertos ESTUDIOS El capítulo VI del título preliminar contiene una regulación sobre convenios administrativos que supera ampliamente la de la LRJPAC, no sólo en extensión, sino también en su ámbito de aplicación, puesto que alcanza a más sujetos e introduce mayores garantías y controles114. La exposición de motivos proclama que el objetivo era proporcionar un «régimen completo de los convenios», aunque el resultado es más modesto. Obviamente esa pretensión excedía las posibilidades del legislador básico; además, la propia LRJSP limita su alcance al negar su aplicación a un buen número de convenios. Aunque se parte de una deinición amplia de convenio, que incluye «los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las administraciones públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un in común» (artículo 47.1), a renglón seguido se niega la consideración de convenios a los protocolos generales de actuación o cualquier instrumento similar que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles (párrafo segundo del artículo 47.1). Tampoco se aplica esta regulación a los que no son convenios de colaboración, pues no perseguirían un in común115, ni a otros acuerdos que podrían encajar en la deinición inicialmente dada, como la terminación convencional, las encomiendas de gestión (artículo 48.9 LRJSP) o los convenios interautonómicos para la gestión y prestación de servicios de las mismas (artículo 47.2.a) LRJSP). traciones públicas, [Disponible en: http://www.cenatic.es/laecsp/page37/files/LAECSP_Archivo.pdf. Fecha de acceso: 20 de marzo de 2017]; CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administraciones y entidades públicas electrónicas: el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones interadministrativas electrónicas”, cit., pp. 318-323; o PIZARRO NEVADO, “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 133-136. 114 Sobre la regulación de los convenios contenida en la LRJSP, vid. BUSTILLO BOLADO, R., “Los convenios”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 1057-1087; GARCÍA LUENGO, J., “Instituciones sustantivas en la Ley 40/2015, de régimen jurídico de sector público”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 63, 2016, pp. 25-27; GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H., “Los convenios administrativos”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016, pp. 265-305; y “Principios de la actividad administrativa conveniada de las administraciones locales”, cit.; HERNANDO RYDINGS, M., “La colaboración interadministrativa local: novedades en el nuevo régimen jurídico de los convenios y de los consorcios”, cit., pp. 736-752; o PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, cit., pp. 137-152. 115 Es el caso de los convenios de composición (convenios arbitrales, transacciones), que se someten a su regulación específica. 116 Sobre las dificultades para definir el convenio administrativo y los criterios para distinguirlo de figuras afines a la vista de la nueva regulación, vid. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H., “Los convenios administrativos”, cit., pp. 269-283. 117 Vid. HERNANDO RYDINGS, M., “La colaboración interadministrativa local: novedades en el nuevo régimen jurídico de los convenios y de los consorcios”, cit., p. 743. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 327 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público negocios bilaterales especiales118. Para despejar esa incógnita, es inevitable recurrir por tanto a la causa, al «in común» que caracteriza al convenio. Contiene también la LRJSP una clasiicación de los convenios en atención a los sujetos que los suscriben (artículo 47.2), aunque no se acierta a entender completamente su utilidad, ya que sólo se establecen reglas especíicas para dos de los tipos y con el propósito de excluirlos de la aplicación de esta ley119. El resto de previsiones en cuestiones tan diversas como validez, eicacia, ejecución o extinción son comunes al resto de categorías. Así, por ejemplo, el artículo 49 LRJSP impone un contenido mínimo que debe constar en cualquiera de los tipos de convenios enumerados en el artículo 47.2, entre los que se incluye los elementos del convenio (subjetivos, objetivo y teleológico) y el régimen básico de su ejecución y modiicación. Las previsiones procedimentales son lógicamente muy escuetas, puesto que sólo se exige «una memoria justiicativa donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo previsto en esta ley» (artículo 50.1)120. También es débil la garantía establecida sobre publicidad de los convenios, puesto que las previsiones del artículo 48.8 LRJSP se aplican únicamente a aquellos en los que interviene la Administración general del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público. En estos supuestos, la inscripción en el Registro Electrónico Estatal de órganos e instrumentos de cooperación del sector público estatal y su publicación en el Boletín Oicial del Estado son una condición de eicacia del convenio121. No obstante, la publicidad de los convenios en que no intervenga ningún ente del sector público no queda completamente en manos del legislador autonómico o sectorial, puesto que existe un deber general de publicidad activa que deriva del artículo 8.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. A ello hay que añadir que el artículo 144 LRJSP obliga a la inscripción de todo convenio de cooperación entre administraciones en los registros electrónicos que deben crear para recoger los órganos de cooperación en los que cada una de ellas participe. Son medidas limitadas, cuya eicacia podría aumentarse simplemente añadiendo la publicación periódica de una relación de convenios irmados por cada Administración, con somera referencia a ciertos elementos de su contenido. También contribuirá a un mayor control el deber de comunicación y remisión al Tribunal de Cuentas u órgano externo de iscalización de la comunidad autónoma, según corresponda, de aquellos convenios que supongan la asunción de compromisos económicos que superen los 600.000 euros. No sólo es obligatoria la comunicación de su suscripción, sino que el deber se extiende además a las modiicaciones, prórrogas o variaciones de plazos, alteración de los importes de los compromisos económicos asumidos y a la extinción del convenio. 118 GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H., “Principios de la actividad administrativa conveniada de las Administraciones locales”, cit., pp. 506 y 507. 119 Incluso se ha criticado la inclusión en esa tipología de los convenios intraadministrativos, pues la relación de instrumentalidad excluye la posición de igualdad de los suscriptores, por lo que debería recurrirse a la encomienda de gestión, en sus formas previstas en el artículo 11 LRJSP o 4 TRLCSP. Vid. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H., “Los convenios administrativos”, cit., p. 290. 120 GOSÁLBEZ PEQUEÑO ha criticado esa parquedad y sugiere que la regulación procedimental se complete con otros trámites preceptivos en atención a las características de cada uno de los tipos de convenios enumerados en el artículo 47.2 LRJSP, tomando en consideración los sujetos firmantes y los distintos objetos (“Principios de la actividad administrativa conveniada de las administraciones locales”, cit., p. 542). 121 Previamente y con carácter facultativo, se podrán publicar en el boletín oficial de la comunidad autónoma o de la provincia que corresponda a la otra Administración firmante. 328 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Por último, se regula la extinción y liquidación de los convenios, cubriendo así una materia normalmente olvidada en la regulación precedente. Además de su terminación por el cumplimiento de su objeto, en el artículo 51.2 LRJSP se enumeran otras causas de resolución sin ánimo exhaustivo, puesto que se admite la extinción por cualquier otra causa establecida «en el convenio o en otras leyes». Una vez extinguido, procede la liquidación del convenio con objeto de determinar las obligaciones y compromisos de cada una de las partes (artículo 52.1 LRJSP). En este punto se aprecia nuevamente cómo la preocupación del legislador se enfoca en aspectos estrictamente inancieros, puesto que la regulación más detallada es la contenida en el apartado segundo, que resulta de aplicación únicamente a los convenios «de los que deriven compromisos inancieros», estableciendo los supuestos en que proceden compensaciones económicas entre las distintas partes. Al margen de la preocupación inanciera, en el artículo 52.3 LRJSP sólo está previsto que, cuando existan actuaciones en curso de ejecución a la inalización del convenio, las partes podrán acordar la continuación y inalización de las actuaciones en curso que consideren oportunas, así como el plazo necesario para ello, que será improrrogable. Sorprende una previsión tan simplista, que parece olvidar que uno de los contenidos mínimos que las partes deben acordar en cada convenio son las consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por cada una de las partes y, en su caso, los criterios para determinar la posible indemnización por el incumplimiento (artículo 49.e) LRJSP). Como es lógico, no todos los incumplimientos darán lugar a la extinción del convenio; pueden preverse mecanismos para intimar al cumplimiento, compensaciones para aquellos intervinientes que asuman las actuaciones omitidas para evitar perjuicios al in común, etc. Pero, cuando por su entidad las partes acuerden que un determinado incumplimiento supondrá la extinción de convenio, deben desplegarse todas las consecuencias pactadas, no sólo la eventual inalización de las actuaciones en curso, y exigirse las compensaciones que procedan, que no se limitarán a satisfacer los compromisos inancieros asumidos y no desembolsados. Y desde luego no puede sostenerse que la exigibilidad de todo ello precise del acuerdo de las partes, como podría sugerir la redacción del artículo 52.3 LRJSP. ESTUDIOS Rafael Pizarro Nevado 10 Las relaciones interadministrativas Por último, hay que valorar la sistematización de las relaciones entre administraciones contenida en el título III de la LRJSP, que tampoco se caracteriza por introducir novedades rompedoras122. Se toman los elementos existentes en nuestro ordenamiento jurídico para perfeccionarlos buscando un funcionamiento más eicaz y eiciente del conjunto de las administraciones públicas, para lo cual, en primer lugar, se formulan los principios que deben presidir las relaciones interadministrativas y, posteriormente, se detallan las técnicas concretas de relación entre los distintos sujetos públicos. Como novedad se incluye en esta regulación general a las administraciones locales123, cuyas relaciones con otras administraciones quedan 122 Sobre la regulación contenida en el título III, vid. NICOLÁS LUCAS, A., “Principios de actuación y funcionamiento del sector público”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 63, 2016, pp. 38-49; SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “Las relaciones interadministrativas”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, pp. 361-474; SANZ RUBIALES, I., “Marco general de las relaciones interadministrativas”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2849-2890. 123 Vid. SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “La incidencia en las administraciones locales de la nueva regulación de las relaciones interadministrativas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016, pp. 103-213. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 329 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público ahora sometidas en primer lugar a la LRJSP y sólo en su defecto se rigen por la legislación básica en materia de régimen local (artículo 140.2), y se dedica todo un capítulo a las «relaciones electrónicas entre las administraciones»124. También se quiere aumentar la transparencia en el funcionamiento de las administraciones, para lo cual se crean nuevos registros públicos, como es el Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación (artículo 145.3 LRJSP) para la inscripción de todos aquellos órganos de cooperación en los que participe la Administración general del Estado, y se intima al resto de administraciones públicas para que creen registros similares (artículo 144.3 LRJSP). Por resolver queda, entre otros, el tema de las relaciones con las instituciones de la Unión Europea125. La enumeración de principios del artículo 140 LRJSP está marcada por las SSTC 42/1983 y 18/1992, y parte de la existencia de un principio general de colaboración que se despliega en torno a los principios de cooperación, que es voluntaria, y coordinación, que es obligatoria. Junto a estos se añaden otros tan relevantes como el principio de lealtad institucional, el de adecuación al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución y en los estatutos de autonomía y en la normativa del régimen local, o el de eiciencia en la gestión de los recursos públicos, para conseguir un conjunto que enmarque adecuadamente las distintas técnicas de relación entre administraciones públicas. Mejora así la regulación anterior en este aspecto, que resultaba asistemática, entremezclándose las referencias a principios generales y simples reglas jurídicas en artículos de la LRJPAC, la LOFAGE, la Ley del Gobierno o la LBRL, entre otras muchas. Seguidamente, la LRJSP enumera una serie de deberes que el legislador deriva del principio de colaboración (artículo 141), tomados fundamentalmente de los artículos 4 LRJPAC y 55 LRBRL126, y las técnicas para hacer efectivos dichos deberes (artículo 142). Ni uno ni otro son novedosos, ni exhaustivos, ni es clara la diferenciación de sus contenidos, puesto que entre las técnicas se encuentran deberes enunciados en el artículo 141, como el «deber de asistencia y auxilio» al que se alude en el apartado c) del artículo 142. El capítulo III se dedica a las técnicas de cooperación, que se enuncian en el artículo 144 LRJSP, aunque no es un listado cerrado. En él se encuentran los mecanismos clásicos, que básicamente canalizan la cooperación a través de convenios interadministrativos y de la participación en órganos de cooperación. La novedad aquí reside en la obligación de cada Administración de mantener «actualizado un registro electrónico de los órganos de cooperación en los que participe y de convenios que haya suscrito» (artículo 144.3). Sólo se regulan con cierto detalle los instrumentos orgánicos, en particular lo relativo a las conferencias sectoriales, y se elevan a rango de ley las prescripciones estatutarias sobre la Conferencia de Presidentes127. Además, el artículo 154 LRJSP regula por primera vez a nivel estatal las comisiones territoriales de coordinación, que, a pesar de su denominación, son claramente 124 Vid. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administraciones y entidades públicas electrónicas: el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones interadministrativas electrónicas”, cit., pp. 325-344. 125 Sólo se alude a ellas en el artículo 155.3 LRJSP, referido a la interconexión de los sistemas de información de las administraciones públicas con las redes de las instituciones de la Unión Europea y de otros Estados miembros. 126 Sobre el contenido de estos deberes, vid. SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “Las relaciones interadministrativas”, cit., pp. 389-398. 127 El Reglamento interno de funcionamiento de la Conferencia de Presidentes fue aprobado en su cuarta reunión celebrada el día 14 de diciembre de 2009 y publicado mediante la Orden TER/3409/2009, de 18 de diciembre. Ha sido recientemente modificado en su sexta reunión, mantenida el 17 de enero de 2017, para dotar al comité preparatorio de impulso y seguimiento de nuevas funciones de evaluación y ejecución de los acuerdos adoptados. La modificación ha sido publicada mediante la Orden PRA/265/2017, de 23 de marzo. 330 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado órganos de cooperación, como se deduce de sus funciones y del hecho de que sus acuerdos sólo son «de obligado cumplimiento para las administraciones que los suscriban». En este título también se concede gran importancia a la normalización del uso de medios electrónicos en el intercambio de información entre administraciones públicas128 (capítulo IV), en la línea que establece el artículo 3.2 LRJSP, que impone a las administraciones el deber de relacionarse «entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas». El artículo 155 también les impone el deber de «facilitar el acceso de las restantes administraciones públicas a los datos relativos a los interesados que obren en su poder» cuando sean necesarios para la tramitación y resolución de los procedimientos y actuaciones de su competencia, y sólo los que resulten estrictamente necesarios para tal in. Para todo ello es necesario que los sistemas de información sean interoperables y que se garantice que el lujo de información se produzca con las máximas garantías de seguridad e integridad129. Con ese propósito se regulan el Esquema Nacional de Interoperabilidad y el Esquema Nacional de Seguridad130. El primero recoge los criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y normalización de la información y aplicaciones que gestionen las administraciones en el ejercicio de sus competencias. Todo ello debe ser considerado a la hora de diseñar e implementar las decisiones tecnológicas para garantizar la interoperabilidad entre sistemas y evitar la discriminación a los ciudadanos por razones tecnológicas. Por su parte, el Esquema Nacional de Seguridad pretende reforzar la conianza en la utilización de estos medios, y está formado por los principios básicos y los requisitos mínimos que garantizan la seguridad de la información tratada, por lo cual deben ser tenidos en cuenta por cada Administración al establecer su política de seguridad. En cualquier caso, la regulación contenida en la LRJSP es demasiado genérica y no ofrece garantías suicientes, dejando sin resolver cuestiones importantes como ESTUDIOS Son pocas las referencias a la coordinación en la LRJSP, que se deine farragosamente en el artículo 140.1.e) como un principio de las relaciones interadministrativas «en virtud del cual una Administración pública y, singularmente, la Administración general del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes administraciones públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico». No se regulan en la LRJSP técnicas especíicas de coordinación; sólo aparecen genéricas referencias a esa actuación diluidas entre las funciones de las conferencias sectoriales. 128 Junto a las reglas que ordenan las relaciones interadministrativas por medios electrónicos, en el capítulo IV encontramos otras que en realidad persiguen una mayor eficiencia en la utilización de sistemas y aplicaciones de propiedad de la Administración (artículo 157), obligando a las administraciones a poner a disposición de las que lo soliciten las aplicaciones desarrolladas por sus servicios o que hayan sido objeto de contratación y de cuyos derechos de propiedad intelectual sean titulares. Las administraciones públicas, con carácter previo a la adquisición, desarrollo o al mantenimiento a lo largo de todo el ciclo de vida de una aplicación, tanto si se realiza con medios propios como por la contratación de los servicios correspondientes, deben consultar en el directorio general de aplicaciones, dependiente de la Administración general del Estado, si existen soluciones disponibles para su reutilización, que puedan satisfacer total o parcialmente las necesidades, mejoras o actualizaciones que se pretenden cubrir. En el caso de existir una solución disponible para su reutilización total o parcial, las administraciones públicas estarán obligadas a su uso, salvo que la decisión de no reutilizarla se justifique en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. 129 Vid. MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R., “Relaciones interadministrativas por medios electrónicos: interoperabilidad”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, pp. 2891-2932; o SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “Las relaciones interadministrativas”, cit., pp. 471-473. 130 Ambos fueron desarrollados en el Real decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración electrónica, y el Real decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 331 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público quién es el responsable de establecer y sostener los medios necesarios para todo ello (la red de interconexión) y los requisitos técnicos de seguridad e interoperabilidad131. 11 Valoración final En su conjunto, la Ley 40/2015 supone una reforma modesta de la organización y el funcionamiento de las administraciones y entidades del sector público. Aunque incorpora novedades valiosas y resuelve algunos problemas que necesitaban atención urgente, lo hace asumiendo unas estructuras consolidadas –no por ello necesariamente inútiles ni desechables–, conservando el armazón que sustenta a cada uno los organismos tratados sin comprometer sus elementos estructurales. Desde luego queda lejos de ser la anunciada «reforma integral» de las administraciones públicas y de su ordenamiento jurídico, y cunde la sensación de que se ha dejado pasar una buena ocasión para abordar las materias tratadas con un enfoque renovador y acoger algunas de las valiosas propuestas doctrinales que durante años se han madurado para contribuir a la necesaria reforma continua del derecho administrativo. 12 Bibliografía ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, M., “Organización y funcionamiento del sector público institucional en la Ley 40/2015”, Revista General de Derecho Administrativo, n. 43, 2016. ALAMILLO DOMINGO, I., “Perspectiva jurídica de los aspectos tecnológicos”, La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la Administración electrónica, jornada celebrada en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el 4 de mayo de 2015. ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “La prescripción de las infracciones y las sanciones en vía de recurso administrativo. A propósito de la STC 37/2012, de 19 de marzo”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 154, 2012. ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “Los conines de las sanciones. En busca de la frontera entre derecho penal y derecho administrativo sancionador”, Revista de Administración Pública, n. 195, 2014. BARRERO RODRÍGUEZ, C., “Los consorcios administrativos ante un nuevo régimen jurídico”, Revista Andaluza de Administración Pública, n. 94, 2016. BOTO ÁLVAREZ, A., “La noción de sector público institucional: aplauso, crítica y desconcierto”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. BOTO ÁLVAREZ, A., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (I)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. BUSTILLO BOLADO, R., “Los convenios”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. 131 Sobre las dificultades para la implantación de estas previsiones, vid. GAMERO CASADO, E., “Funcionamiento electrónico del sector público”, cit., pp. 85-91. En particular, se ocupa de la deficiente regulación dada a la interoperabilidad y de las dificultades que puede plantear la omisión en la LRJSP de referencias al procedimiento de aprobación del Esquema Nacional de Interoperabilidad. 332 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado CANO CAMPOS, T., Las sanciones de tráico, 2.ª ed., Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor, 2011. CANO CAMPOS, T., “La potestad sancionadora de la Administración: una regulación fragmentaria, incompleta y perniciosa”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. CARBONELL PORRAS, E., “Regulación de los órganos colegiados”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. CASINO RUBIO, M., “La potestad sancionadora de la Administración y vuelta a la casilla de salida”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. CASTILLO BLANCO, F., “La incidencia de la nueva Ley de régimen jurídico del sector público en los instrumentos de cooperación del Estado autonómico: especial referencia a los consorcios públicos”, La Administración al día. Estudios y comentarios, edición del 9 de marzo de 2017. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Órganos colegiados electrónicos”, Gamero Casado, E. y Valero Torrijos, J. (coord.), La ley de Administración electrónica: comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, Aranzadi, Cizur-Menor, 2010. ESTUDIOS CERRILLO I MARTÍNEZ, A., Órganos colegiados electrónicos: el uso de las TIC en el funcionamiento de los órganos colegiados de la administración, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2006. CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administraciones y entidades públicas electrónicas: el funcionamiento electrónico del sector público y las relaciones interadministrativas electrónicas”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016. COBREROS MENDAZONA, E., “La exigibilidad del requisito de la violación suicientemente caracterizada al aplicar en nuestro ordenamiento el principio de la responsabilidad patrimonial de los Estados por el incumplimiento del derecho de la Unión Europea”, Revista de Administración Pública, n. 196, 2015. COSCULLUELA MONTANER, L., “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la competencia de organización de las comunidades autónomas”, Administración y justicia. Un análisis jurisprudencial. Liber Amicorum Tomás-Ramón Fernández, volumen I, Civitas, Madrid, 2012. COSSÍO CAPDEVILLA, A., “La iscalización de la encomienda de gestión como forma de autoorganización administrativa: poniendo límites a la huida del derecho administrativo en materia de contratación pública”, Auditoría pública: Revista de los Órganos Autónomos de Control Externo, n. 61, 2013. COSSÍO CAPDEVILLA, A., “La encomienda de gestión: áreas de riesgo y perspectivas de futuro tras la aprobación de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 333 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público contratación pública”, Asamblea: Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n. 32, 2015. COTINO HUESO, L., “Regulación de los derechos de los ciudadanos ante la Administración pública (y punto de acceso)”, La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la Administración electrónica, jornada celebrada en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el 4 de mayo de 2015. FONTDEVILA ANTOLÍN, J., Ficha de trabajo presentada en La reforma del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del sector público: Análisis de la propuesta de regulación de la Administración electrónica, jornada celebrada en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el 4 de mayo de 2015. GALÁN VIOQUE, R., “Modiicaciones introducidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (disposición inal tercera)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. GALÁN VIOQUE, R., “La Administración general del Estado”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. GALÁN VIOQUE, R., “A vueltas con la regulación de la responsabilidad del Estado legislador (Un nuevo intento introducido en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público de limitar el alcance de la responsabilidad del Estado legislador, esta vez en su vertiente del ilícito legislativo)”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. GAMERO CASADO, E. (dir.), Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. GAMERO CASADO, E., “Funcionamiento electrónico del sector público”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. GAMERO CASADO, E., “Encuadre de la nueva legislación en el acervo del derecho administrativo”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del Sector Público, tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. GAMERO CASADO, E., “La estructura de la legislación sobre procedimientos administrativo común y régimen jurídico básico del sector público y sus criterios de aplicación”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del Sector Público, tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. GARCÉS SANAGUSTÍN, M., “La autocontratación o contratación in house providing. Incidencia de la nueva regulación en las entidades instrumentales del sector público. Concepto de instrumentalidad y régimen tarifario”, Aplicación práctica de los contratos en el sector público, Escuela Riojana de Administración Pública, Logroño, 2009. GARCÍA LUENGO, J., “Instituciones sustantivas en la Ley 40/2015, de régimen jurídico de sector público”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 63, 2016. 334 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado GARCÍA RUBIO, F., “Los consorcios locales en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público. Relexiones necesarias”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional (II)”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. (dir.), El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. (dir.), La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H., “Los convenios administrativos”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. HERNANDO RYDINGS, M., “Las mancomunidades y los consorcios”, Almeida Cerreda, M. (dir.), La racionalización de la organización administrativa local: las experiencias española, italiana y portuguesa, Thomson Reuters, Madrid, 2015. HUERGO LORA, A., Las sanciones administrativas, Iustel, Madrid, 2007. IZQUIERDO CARRASCO, M., “Las competencias de los órganos administrativos y sus alteraciones”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. ESTUDIOS HERNANDO RYDINGS, M., “La colaboración interadministrativa local: novedades en el nuevo régimen jurídico de los convenios y de los consorcios”, Campos Acuña, C. (dir.), El nuevo procedimiento administrativo local tras la Ley 39/2015, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. LÓPEZ BENÍTEZ, M., “Reestructuración de la Administración estatal y de las administraciones autonómicas”, Las reformas administrativas de la crisis, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2017. LÓPEZ MENUDO, F. (dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. LÓPEZ MENUDO, F., “Signiicación de los conceptos de procedimiento común y de régimen jurídico. Razones y sinrazones de la reforma”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la administración (electrónica): hacia una auténtica innovación administrativa”, Revista Democracia y Gobierno Local, n. 32, 2016. MARTÍN DELGADO, I., “La reforma de la Administración electrónica: una panorámica general del impacto de la nueva Ley de procedimiento administrativo común en las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 335 Signiicación y claves de la Ley de régimen jurídico del sector público MARTÍN REBOLLO, L., “La potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial: los nuevos procedimientos comunes especializados”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R., “Relaciones interadministrativas por medios electrónicos: interoperabilidad”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. MELLADO RUIZ, L., “Organización y funcionamiento del sector público institucional”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016. MONTOYA MARTÍN, E., “El sector público institucional”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. MONTOYA MARTÍN, E., “Las sociedades estatales en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. NICOLÁS LUCAS, A., “Principios de actuación y funcionamiento del sector público”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 63, 2016, NIETO GARCÍA, A., Derecho administrativo sancionador, 5.ª ed., Tecnos, Madrid, 2012. PASCUAL GARCÍA, J., Las encomiendas de gestión a la luz de la Ley de contratos del sector público, Boletín Oicial del Estado, Madrid, 2010. PIZARRO NEVADO, R., “Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. PIZARRO NEVADO, R., “Principios y bases del régimen jurídico de la organización local”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016. QUINTANA LÓPEZ, T., “La responsabilidad del Estado legislador”, Revista de Administración Pública, n. 135, 1994. RAMIÓ MATAS, C., “Principios de actuación de las administraciones públicas: análisis desde la Ciencia Política y de la Administración”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del Sector Público, tomo I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. REBOLLO PUIG, M., “Propuesta de regulación general y básica de la inspección y de las infracciones y sanciones administrativas”, Estudios para la reforma de la Administración pública, INAP, Madrid, 2004. 336 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rafael Pizarro Nevado REBOLLO PUIG, M., “Potestad sancionadora y responsabilidad en la ley 40/2015”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016, RIVERO ORTEGA, R. “Novedades en la regulación de las entidades instrumentales de naturaleza pública”, Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Editorial Universidad de Sevilla, Sevilla, 2016. SALA ARQUER, “Sociedades mercantiles estatales y sector público”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 177, 2016. SÁNCHEZ MORÓN, M., “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las administraciones públicas”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 56, 2015. SÁNCHEZ MORÓN, M., “La regulación del sector público institucional en el proyecto de Ley de régimen jurídico del sector público”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “La incidencia en las administraciones locales de la nueva regulación de las relaciones interadministrativas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”, La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y las administraciones locales, CEMCI, Granada, 2016. SANZ RUBIALES, I., “Marco general de las relaciones interadministrativas”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, ESTUDIOS SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “Las relaciones interadministrativas”, El nuevo régimen jurídico del sector público, Wolters Kluwer, Madrid, 2016. TARDÍO PATO, J. A., “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y de procedimiento administrativo común?”, Documentación Administrativa. Nueva Época, n. 2, 2015. TOSCANO GIL, F., “Los consorcios administrativos”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. VALERO TORRIJOS, J., “Los órganos administrativos”, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017. VELASCO CABALLERO, F. (coord.), Régimen jurídico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales. La aplicación a las entidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, Instituto de Derecho Local, Madrid, 2016. VELASCO CABALLERO, F., “Régimen jurídico-organizativo de la Administración local tras la LRJSP”, Velasco Caballero, F. (coord.), Régimen jurídico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales. La aplicación a las entidades locales de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, Instituto de Derecho Local, Madrid, 2016. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 337 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 53 Limitacións e indemnizabilidade nas zonas de protección segundo a normativa estatal e autonómica de estradas Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras Limitations and compensation possibilities in protection zones according to the state and autonomous community roads regulation Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos y Licenciado en Derecho Universidad de A Coruña (Galicia, España) v.rodriguez.alban@udc.es Recibido: 01/04/2017 | Aceptado: 20/06/2017 ESTUDIOS VÍCTOR RODRÍGUEZ ALBÁN Resumo: A recente aprobación das normas estatal e autonómica de estradas, tras máis de dúas décadas sen alteracións relevantes, configura un réxime regulatorio diverxente que require dun estudo comparado co obxecto de redefinir a figura das limitacións sobre o dereito de propiedade que os titulares lindeiros deben soportar pola súa especial situación respecto do dominio público. Son restricións sen dereito a compensación ningunha e cuxos confíns co concepto expropiatorio, debilmente argumentados, parecen diluírse coas novas regulacións, albergando así novas posibilidades indemnizatorias. Palabras clave: estradas, titularidade, dominio público viario, adxacencia, limitacións á propiedade, función social, indemnización. Resumen: La reciente aprobación de las normas estatal y autonómica de carreteras, tras más de dos décadas, sin alteraciones relevantes configura un régimen regulatorio divergente que requiere de un estudio comparado con objeto de redefinir la figura de las limitaciones sobre el derecho de propiedad que los titulares colindantes han de soportar por su especial ubicación respecto del dominio público. Se trata de restricciones sin derecho a compensación alguna y cuyos confines con el concepto expropiatorio, débilmente argumentados, parecen diluirse con las nuevas regulaciones, albergando así nuevas posibilidades indemnizatorias. Palabras clave: carreteras, titularidad, dominio público viario, colindancia, limitaciones a la propiedad, función social, indemnización. Abstract: The recent adoption of the State and Autonomous Community roads regulation after more than two decades without outstanding changes designs a divergent regulatory regimen where a comparative analysis is needed in order to redefine the figure about restrictions on the right of ownership through bordering landowners must bear the consequences because their spatial location with respect public domain. These restrictions have no entitlement to 339 Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras compensation and their boundaries linked to expropriation institution, weakly supported, seem to be barred with new regulations, so compensation possibilities could be coming soon. Key words: roads, legal owner, public vial domain, bordering, limitations concerning private property, social utility, compensation. Sumario: 1 Aproximación a la colindancia desde el concepto de carretera. 1.1 El elemento físico y su dimensión funcional. 1.2 Su integración en el ordenamiento jurídico. 1.3 La interacción con el espacio urbanístico. 2 La zonificación del espacio adyacente a la vía. 2.1 El dominio público viario. 2.2 Las zonas de protección de la carretera. 3 Régimen jurídico de uso de las carreteras. 3.1 La autorización administrativa. 3.2 Restricción de usos en las zonas de servidumbre y afección. 3.3 Limitaciones al derecho de construcción. 4 El régimen expropiatorio. 4.1 La expropiación frente a las limitaciones de la propiedad. 4.2 La función social como teoría negatoria de la indemnización. 4.3 La habilitación de la indemnización expropiatoria en la colindancia según la normativa sectorial. 5 Conclusiones. 6 Bibliografía. 1 Aproximación a la colindancia desde el concepto de carretera 1.1 El elemento físico y su dimensión funcional A diferencia de la vía pública, conceptualmente más amplia, el viario público identiicado con las actuales carreteras comprende el espacio físico del territorio destinado a la libre circulación de las personas mediante el uso de automóviles, caracterizado por la especialización de su uso tanto desde el punto de vista de la peligrosidad inherente al tipo de tránsito para el cual está concebida como de los condicionantes impuestos a sus usuarios, concretada en la autorización o permiso –de circulación– correspondiente. Pero dicha especialización característica de la carretera no comprende sino la adecuación de la tecnología actual a la forma concebida de movilidad del ciudadano contemporáneo y en atención a sus necesidades creadas al efecto. Y así, sus limitaciones circulatorias ligadas a la velocidad de tránsito y al aseguramiento de la seguridad debida, no deben mermar la condición de libre acceso y circulación que se le presume. La función tradicional de acceso a las propiedades próximas o colindantes inherente a los caminos y vías públicas queda en entredicho con la actual concepción de las carreteras, que aun en su clasiicación de ordinarias en correspondencia con aquellas de menor intensidad de tráico, permiten el acceso directo o inmediato a las propiedades colindantes de forma excepcional para mayor garantía de la seguridad circulatoria. De esta forma, tanto la peligrosidad de la vía como la preocupación social creciente por la seguridad vial debida en correspondencia con el servicio público prestado acaban desplazando la esencia conceptual de la carretera como centro jurídico propio de convivencia, dando paso a unas vías especializadas y restrictivas en cuanto a los accesos y requisitos de uso, según el grado de peligrosidad o nivel de tráico adscrito. Sin duda, la libertad de circulación inicialmente pretendida ha tenido que ser redeinida ante conceptos novedosos como la seguridad vial o la contaminación ambiental, con una perspectiva de carretera como foco generador de presión y enturbiador del entorno próximo que dista mucho de la identiicación con el antaño elemento de progreso que incrementaba las perspectivas urbanísticas de los titulares colindantes y, en consecuencia, el valor del suelo circundante por el que transitaba. 340 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Víctor Rodríguez Albán 1.2 Su integración en el ordenamiento jurídico La relevancia jurídica de las carreteras se proyecta en la propia Constitución de 1978 como instrumento adecuado para lograr ciertos ines económicos y sociales en coherencia con los valores y principios que persigue, destacando el derecho de libertad de circulación complementado1 con la subordinación de la riqueza del país al interés general desde el punto de vista de la planiicación. Nuestra Constitución, en sus artículos 148 y 149, establece un reparto de competencias por el cual el Estado posee exclusividad sobre la materia relativa a «transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma» (artículo 149.1.21.º) y en cuanto «a obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma» (artículo 149.1.24.º). Por su parte, las CCAA pueden asumir tanto las «obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio» (artículo 148.1.4.º) como «los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma» (artículo 148.1.5.º). La coniguración legal del régimen jurídico relativo tanto a las carreteras como a las limitaciones ejercidas en las zonas de protección adyacentes se determina, para las vías de ámbito estatal, mediante la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras (en lo sucesivo LCr), mientras que para las vías de titularidad autonómica regirá la Ley 8/2013, de 28 de junio, de carreteras de Galicia, modiicada por Ley 6/2015, de 7 de agosto (en lo sucesivo LCrG), ambas desarrolladas por el Reglamento general de carreteras aprobado por el Real decreto 1812/1994, de 2 de septiembre (en lo sucesivo RGC), vigente2 en todo lo que no contravenga a las leyes mencionadas. ESTUDIOS Pero además debe considerarse simultáneamente el hecho relevante de que buena parte de los tramos de las actuales carreteras ocupan un espacio y atienden a una función que no es desligable de la ordenación del territorio, pudiendo a su vez afectar al ámbito urbanístico correspondiente. Deberá así tenerse en cuenta al efecto el artículo 148.1.3.º, por el que podrán asumir competencias las CCAA en materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda». Y en cuanto a la identiicación legal del objeto limitante, esto es, la carretera, se corresponderá con «aquellas vías de dominio y uso público proyectadas, construidas y señalizadas3 fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles». 1.3 La interacción con el espacio urbanístico La concreción de las zonas de protección de la carretera no puede desligarse de la realidad urbanística de su entorno más inmediato, estableciendo las normas de carreteras una progresión gradual en cuanto a la determinación de los espacios físicos limitantes teniendo en 1 No ha faltado quien defienda la prevalencia de otros artículos como los referidos a la adecuada utilización del ocio o el derecho de goce respecto al medio ambiente, relacionando en estos casos la conexión física evidente de los caminos y las carreteras a las que bilateralmente se accede, cfr. PONCE SOLÉ, J., “Algunas consideraciones jurídicas sobre los caminos de uso público y titularidad municipal”, Cuadernos de Derecho Local, n. 15, 2007, pp. 30-39. 2 Si bien cabe esperar que en los próximos meses cada norma esté desarrollada por su propio reglamento, cuestión sin precedentes en cuanto al ámbito autonómico se refiere. 3 La LCrG omite el término señalizadas con el objeto de poder efectivamente servir de base de regulación a las entidades locales de su ámbito territorial en coherencia con su artículo 1. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 341 Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras cuenta no sólo la categoría –o peligrosidad– de la vía, sino también la titularidad de esta y la mayor o menor afección por los instrumentos4 de planiicación urbanística existentes. De esta forma, se parte de una tipología de vías denominadas como urbanas, que por deinición legal no pertenecen al género de las carreteras y donde la intervención es delegada de forma plena a favor del planeamiento toda vez que no opera la normativa de carreteras. En una fase intermedia de afección urbanística donde la carretera persiste en cuanto a su funcionalidad y características del tráico, la normativa sectorial requiere de la introducción de conceptos como las travesías y los tramos urbanos, similares en cuanto a su signiicado pero divergentes respecto a las consecuencias sobre la colindancia según la titularidad de la vía en atención a las distintas perspectivas sobre el papel que deben desempeñar respecto a la vertebración y accesibilidad del territorio en conjunto con su escala de actuación. Por una parte, la LCrG liga dichos conceptos a las determinaciones que el planeamiento lleve a cabo, requiriéndose que el suelo anexo haya sido clasiicado como urbano para, con la mera identiicación del tramo de carretera como urbano, reemplazar las zonas de protección de la vía por la igura urbanística de la alineación; de esta forma la travesía se concibe como un estado previo a la consideración de vía urbana en constatación de una realidad ediicatoria consolidada. En contraposición, la LCr se desmarca de dichas consideraciones a in de garantizar una cierta autonomía en la concreción de las zonas limitantes en la colindancia y minimizar así la posible dependencia del planeamiento. Las travesías5 de nuevo atienden a la realidad física ediicatoria existente en el entorno próximo como fase posterior a la clasiicación del suelo como urbano para su consideración como tramo, requiriéndose para la determinación de las zonas de protección de la carretera un estudio, de delimitación de tramos urbanos, a realizar por el Ministerio de Fomento. De no tratarse de una travesía, se ijará mediante el mismo la línea de delimitación de la zona de servidumbre, debiendo en todo caso concretarse tanto los contornos del dominio público como la línea límite de ediicación, para lo cual el planeamiento servirá de referencia o motivo para la reducción legalmente prevista respecto a la distancia ordinaria; pero todo ello sin condicionante impositivo alguno. Y así, en función de cuál sea la igura que regule las zonas de restricción adyacentes y el área donde se pretenda la actuación, se establecerá la correspondencia con el titular concedente de la autorización y el emisor del informe vinculante respectivo. Fuera de aquellos tramos adyacentes a suelo clasiicado como urbano (o delimitado de núcleo rural con alineaciones marcadas), la normativa de carreteras goza de plenitud para la determinación legal física de las zonas de protección, lo que se corresponde con gran parte del territorio por el que transita desde el punto de vista cuantitativo en razón de los titulares colindantes afectados. 342 4 En todo caso, su concreción a través de la figura de los sistemas generales queda condicionada por las determinaciones efectuadas por las distintas administraciones públicas titulares de las infraestructuras tanto en la fase de elaboración como en modificaciones sucesivas, destacando la eficacia directa o fuerza vinculante de instrumentos de ordenación del territorio en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia como los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal, desarrollados por el Decreto 80/2000, de 23 de marzo. 5 El artículo 46 LCr define la travesía en atención a la consolidación de la edificación en dos terceras partes de la longitud en ambos márgenes y un entramado de calles conectadas con aquella en al menos una de sus márgenes. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Víctor Rodríguez Albán 2 La zonificación del espacio adyacente a la vía 2.1 El dominio público viario El dominio público (viario) engloba los bienes que se destinan al uso público, sin necesidad de mediación alguna, representando la utilidad pública en sí misma de manera inmediata, concentrando un interés para la sociedad que convierte a las carreteras en necesidades vitales, visión que ha sido cristalizada a través de la responsabilidad del Estado de garantizar la libertad individual en su manifestación de libertad de la circulación, siendo imprescindible para ello una adecuada y completa red viaria. El concepto legal de la expresión dominio público viario aparece ligado en las últimas legislaciones aprobadas al ámbito de la gestión. Tanto la norma estatal como la autonómica coinciden en la determinación de lo que debe incluir tal denominación6, correspondiéndose con: – las carreteras de titularidad de la Administración correspondiente, – los terrenos ocupados por los elementos funcionales de dichas carreteras y las construcciones e instalaciones existentes en ellos. A pesar de que la descripción efectuada se basa más en la norma autonómica que en la propia LCr, el fundamento de ambas es idéntico y las diferencias surgen por la distinta forma de determinación de la red de carreteras contemplada. ESTUDIOS – las zonas de dominio público adyacentes tanto a las carreteras antes mencionadas como a sus elementos funcionales. La delimitación o inluencia sobre derechos reales anexos o próximos requiere, aunque sólo sea por cuestiones de seguridad jurídica, del establecimiento de un espacio físico perfectamente claro y delimitado. Y dicha zoniicación toma como base, en coherencia con el in que fundamenta la protección o existencia del bien público, la precisa deinición del dominio público viario. Es técnica común en la normativa de carreteras dicha determinación mediante el establecimiento de dos subdivisiones: por una parte el espacio realmente modiicado con respecto al terreno original7 y por otra una franja paralela8 a la arista de intersección con dicho terreno primitivo, caracterizada por su artiiciosidad con respecto a la realidad viaria. Ambas subzonas no deben llevar a confusión puesto que tanto la una como la otra conforman en conjunto la zona de dominio público y por tanto serán ambas objeto de expropiación en la ejecución de nuevos tramos de carretera, tanto de nueva planta como de los acondicionamientos y mejoras de las actuales. Si bien la deinición de la vía ha gozado de homogeneidad en el plano comparado, cuestión muy distinta sucede con los denominados elementos funcionales9 de la carretera. A través 6 Si bien la LCr se refiere a este concepto en su preámbulo como elemento novedoso desde el punto de vista nominativo y que viene a englobar una realidad ya existente en la gestión, vuelve a desarrollar en su articulado el dominio público, sin añadir el término viario, lo que pudiera ser un error tipográfico toda vez que el preámbulo, de gran extensión, no deja lugar a dudas de forma reiterada. 7 Arista exterior de la explanación. 8 Denominada en la LCrG como dominio público adyacente. 9 Según la LCr, se define como «toda zona permanentemente afecta a la conservación de la misma o a la explotación del servicio público viario…». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 343 Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras de esta igura, la evolución normativa ha ido afectando de forma creciente a ciertos espacios colindantes con la vía, pero su mayor repercusión no reside en su inclusión en el dominio público, hecho indudable, sino en la distinta forma en que debe tomarse como origen para delimitar la otra subzona del domino público. Y es aquí donde la normativa estatal y la autonómica divergen10, puesto que no sólo ciertos elementos que son considerados como funcionales en una no lo son para la otra, sino que además se establecen criterios de deinición del dominio público singulares. Así, la LCr especiica que el espacio ocupado por los elementos funcionales, si bien siempre constituirá dominio público, no será tenido en cuenta para la delimitación de la zona de protección de dominio público11. Por su parte, la LCrG toma en consideración los elementos funcionales12 de forma expresa para determinar las zonas de protección en caso de existir aquellos, situándolos al mismo nivel que las carreteras convencionales. En cuanto a las distancias ijadas a partir de dicha arista, cabe mencionar la distinta forma de medición, pues si bien en la LCr se mantiene una distancia constante, la LCrG establece la misma como un límite máximo, con lo que se obtiene una mayor modulación según la incidencia territorial y su funcionamiento como eje vertebrador de actividad. 2.2 Las zonas de protección de la carretera Las zonas de protección de las carreteras (obviando el espacio de dominio público) comprenden los predios próximos al dominio público viario, de forma que la sola situación física de aquellos respecto de este conigura su régimen de propiedad de forma distinta respecto de otros titulares no colindantes. Ha sido el hecho de que parte de los objetivos de las zonas de protección de la carretera se satisfagan sin necesidad alguna de expropiación lo que ha centrado la discusión en torno a las iguras de la servidumbre o de la limitación de la propiedad, llegando a ser equiparadas bajo la errónea concepción de que ambas se alimentan de las mismas facultades que el derecho de propiedad primario todavía persistente; sin embargo, dicha permanencia de la servidumbre en el debate está relacionada con su propia evolución y su concepción en torno a la servidumbre administrativa basada en la relación de servicio, que ha perdido probablemente su utilidad13 por la autosuiciencia lograda a través de la igura de las limitaciones de la propiedad. Será pues la condición o limitación del ejercicio del derecho de propiedad 344 10 Mientras que para la LCr los elementos funcionales no forman parte de la carretera, la LCrG no lleva a cabo una exclusión expresa, debiendo interpretarse como una zona accesoria pero no escindible a fin de poder mantener invariable la definición de carretera a tenor de los artículos 3.2. y 37.2. 11 En interpretación conjunta de los artículos 28.4 y 29.1 de la LCr. 12 Uno de los efectos prácticos más notables lo constituyen los habituales caminos de servicio que transcurren paralelos a la vía principal como servicio a los predios colindantes; esta configuración en las vías autonómicas tiene consecuencias muy relevantes en cuanto a la delimitación del dominio público, puesto que son por definición legal elementos funcionales y su arista exterior de explanación será la que marque el inicio del cómputo. En cambio, en la norma estatal, nada obsta a que a partir de dicha arista dé comienzo de forma inmediata la zona de servidumbre. 13 En apoyo de la tesis de servidumbre a favor de la Administración como titular de terrenos de dominio público, vid. MARTÍNEZ-CARRASCO PIGNATELLI, C., Carreteras, su régimen jurídico, Montecorvo, Madrid, 1990, pp. 279-280, si bien con reservas dada la confusión que produce la existencia de una zona específica denominada de servidumbre y con reconocimiento de que sólo cabe hablar de limitación en relación con terrenos de propiedad privada. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Víctor Rodríguez Albán frente a un interés público la que ha de predominar por encima de la consideración del ofrecimiento de un servicio predial o de la reducción de facultades. No estamos por tanto ante un enfrentamiento propiamente entre derechos reales, puesto que «las limitaciones a la propiedad y las servidumbres no se excluyen ni se oponen; es más, conviven perfectamente, como conviven los derechos, el de servidumbre y el de propiedad»14. La delimitación física de la zona de servidumbre es determinada por la LCr como dos franjas a ambos lados de la vía cuyo borde exterior se sitúa a una distancia variable según la tipología de carretera. La LCrG establece de forma ligeramente distinta el método de deinición, puesto que, en vez de tomar como punto ijo de referencia la línea de explanación, considera el espacio de esta zona como de ancho ijo y en continuación con la zona de dominio público (véanse las iguras adjuntas como comparación entre normas respecto a las distintas zonas de protección). Los elementos funcionales son objeto de mención expresa en la LCrG y les será de aplicación la distancia menor de la mencionada. De forma similar será tratada la zona de afección, más allá de la zona de servidumbre. Se corresponde esta franja con la mayor atenuación ejercida sobre los titulares colindantes por la presencia del dominio público viario; ya sólo cabrá hablar de limitaciones a la propiedad, puesto que las expropiaciones no plenas en razón del servicio no operan en esta zona. Figura 1. Delimitación de zonas de protección según la norma estatal de carreteras ESTUDIOS Por último, la LCr determina una zona de protección a la ediicabilidad, deinida de forma indirecta de igual modo y por la misma línea en la LCrG, estableciendo un régimen de prohibición ligado a la construcción en general (no sólo ediicación). Fuente: elaboración propia 14 Cit., BOBES SÁNCHEZ, M.ª J., La teoría del dominio público y el derecho de carreteras, Iustel, Madrid, 2007, p. 203, párr. 2.º REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 345 Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras Figura 2. Delimitación de zonas de protección según la norma autonómica de carreteras Fuente: elaboración propia 3 Régimen jurídico de uso de las carreteras 3.1 La autorización administrativa Tanto la ejecución de obras o instalaciones como la realización de cualquier otra actividad dentro de las zonas de protección de la carretera se verán sometidas a la técnica de control administrativo conigurada por la autorización, en donde el ejercicio del derecho preexistente de uso que deriva del derecho de propiedad de los todavía titulares de los predios ubicados en dicho espacio requiere, a in de materializarse, del estudio, aceptación y, en su caso, del establecimiento de los condicionantes necesarios, además de subsistir la posibilidad de denegación de lo solicitado. Dicha autorización deberá estar motivada por la Administración titular de la vía, instrumentada generalmente por el órgano o departamento responsable de la gestión del servicio de explotación, oscilando comúnmente en torno a la garantía del mantenimiento de la seguridad vial. En el caso de los tramos con afección por el planeamiento urbanístico, dicha autorización podrá ser emitida por el ayuntamiento competente previo informe vinculante del titular del dominio público viario; en el caso de travesías de titularidad estatal, ello sucederá más allá de dicho dominio público, limitándose al exterior de la zona de servidumbre en caso de tan sólo corresponderse con tramos urbanos. En lo que respecta a lo regulado por la LCrG y con sólo identiicarse dichos tramos como urbanos, se derivará la competencia de la autorización en la zona exterior a los arcenes, lo que implica una mayor derivación competencial a favor de la Administración local en cuanto a espacio objeto de iscalización; bien es cierto que buena parte de dichas actuaciones se corresponderán con obras y actividades cuyo titular es el propio ayuntamiento. 346 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Víctor Rodríguez Albán Una de las consecuencias prácticas que emanan de la resolución del procedimiento de autorización es la concreción de la limitación ejercida sobre el titular colindante. Si bien la deinitiva aprobación del proyecto de actuación debe resultar suiciente para la motivación15 debida, aunque dicha restricción sobre el derecho de propiedad de los potenciales afectados nace con anterioridad a la solicitud de autorización, no cabe manifestación o mesura de la afección hasta la resolución irme de esta. 3.2 Restricción de usos en las zonas de servidumbre y afección En cuanto a las obligaciones que el propietario debe soportar, el RGC diferencia entre aquellas que la Administración se reserva sin necesidad de notiicación alguna y que se corresponden con una mayor emergencia, y aquellas acciones o ines que, siendo posible su previsión, han de requerir de notiicación previa. Tanto unas como otras constituyen restricciones al goce de los derechos de los propietarios colindantes que pueden ser caliicadas como ocupaciones temporales, dividiéndose la doctrina en cuanto a su consideración como expropiatoria o como servidumbres administrativas limitativas del derecho de propiedad16. ESTUDIOS Tanto la LCr como el RGC condicionan los usos en la zona de servidumbre a su compatibilidad con la seguridad viaria y la adecuada explotación de la vía, prohibiéndose la realización de obras e instalaciones y sometiendo todo uso, con excepción de los cultivos, a la autorización pertinente, si bien ya se avanza que su grado de restricción respecto a construcciones de toda índole y plantaciones será elevado toda vez que debe garantizarse no sólo la seguridad vial, sino la propia efectividad de la servidumbre. Se trata por tanto de una zona donde la condición de servicio limita en gran medida los usos posibles de los colindantes propietarios, que ven limitado su derecho de propiedad a la vez que deben asumir la carga propia de la servidumbre. En estas restricciones, de hecho la Administración actúa por deinición por la vía de hecho, en virtud de la autorización legal general que le otorga la ley para realizar sobre el inmueble lo que el interés público exige o lo que la Administración pueda considerar que tiene derecho a exigir. En las obligaciones de dejar hacer, la ley no especiica el momento en que la Administración debe actuar, ni siquiera el plazo de tiempo por el que pueda ocupar los terrenos. Por ese motivo, dichas restricciones no podrán efectuarse si no se dan las causas que lo justiican. En lo que respecta a la LCrG, se mantiene una línea restrictiva similar amparada, en el mejor de los casos, en la autorización de los usos, que aquí se deine con mayor extensión en cuanto a la casuística posible; cabe destacar en cuanto a la construcción de cierres su necesaria relación con el aprovechamiento agrícola17 o ganadero debidamente acreditado, lo que implicaría una mayor restricción en comparación con la LCr. 15 En la práctica este hecho debe ser matizado, con especial atención a la coordinación planta-alzado en conjunción con los volúmenes de los bienes ubicados en las zonas adyacentes. 16 Vid. MARTÍNEZ-CARRASCO PIGNATELLI, C., Carreteras, su régimen jurídico, cit., p. 276. 17 Contempla la LCrG como autorizables los cultivos agrícolas, lo cual contraviene al RGC; a pesar de su jerarquía superior, debiera imperar la lógica comparativa con la LCr, el especial ámbito rural de aplicación y la legislación autonómica precedente, si bien cabe la alternativa de especificar ciertos cultivos habituales, como el maíz, cuya altura puede resultar conflictiva con la visibilidad requerida. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 347 Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras Se caracteriza la zona de afección por presentar el menor grado de limitación sobre el derecho de propiedad de aquellos que, siendo titulares de incas próximas a la carretera, ya no necesariamente serán colindantes en modo estricto en razón de las distancias18 a las que ahora nos referimos. Especiica la LCr que en todo caso deben quedar sometidas a autorización las obras o instalaciones ijas o provisionales, el cambio de uso o destino de las existentes y la plantación o tala de árboles. Respecto de las construcciones existentes, podrán realizarse obras de reparación y mejora siempre que no impliquen un aumento de volumen y sin que el incremento de valor por dichas actuaciones –autorizadas– pueda ser tenido en cuenta en procesos expropiatorios futuros. De tratarse del área situada más allá de la línea límite de la ediicación, sólo podrá denegarse dicha autorización en consecuencia de programaciones de obras de ampliación o mejora por plazo futuro de diez años como máximo, o también basándose en criterios de seguridad vial o por motivos relacionados con la explotación de la carretera, si bien estos últimos resultarán más inhabituales. Sin lugar a dudas, resulta bastante conlictiva la restricción al incremento de volumen en las ediicaciones más allá de la línea límite de ediicación dentro de esta zona, cuestión que se conirma por vía del artículo 83 RGC y que debe entenderse por ello también de aplicación a las carreteras de titularidad autonómica (no recogiéndose en su artículo 45 LCrG). Dicha restricción en muchas ocasiones ni se corresponderá con previsiones ciertas de ampliación ni supondrá una merma cuantiicable en el servicio o explotación viaria, a lo que hay que sumar el hecho de que sean autorizables nuevas construcciones en esta especial franja de terreno en la que a su vez no se permite el incremento de volumen a las existentes. Con el foco en esta polémica y a raíz del incremento de la línea límite de ediicación hasta cien metros en aquellas variantes o carreteras de circunvalación que tengan por objeto evitar el paso por poblaciones, el Gobierno autonómico catalán presentó recurso de inconstitucionalidad (motivado en la hipotética incompetencia urbanística derivada de lo determinado en este caso por el RGC) considerando que se superaba así la zona de afección, con la injerencia que ello supondría, cuestión que de forma artiiciosa el TC tuvo que resolver19 a través de una polémica clasiicación de las carreteras objeto del conlicto, como si de autovías o vías rápidas se tratase. Parece que dicho debate no fue obviado por la actual LCr, que ija en cincuenta metros la línea límite de ediicación para estas variantes y anula así lo especiicado en el RGC. 3.3 Limitaciones al derecho de construcción Las facultades del titular colindante relativas a las posibilidades constructivas que realmente puede llevar a cabo abarcan buena parte de las posibilidades de goce de su derecho de 348 18 En ciertos casos, tratándose de autovías o autopistas, la distancia de cien metros puede generar confusión, a la vista de la STSJ de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 8 de octubre de 1999, que en sus FJ 2.º y 3.º aclara y reafirma lo contenido en la LCr de aplicación, de igual contenido que la actual al respecto. 19 Vid. STC 65/1998, de 22 de abril, F. J. 16.º REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Víctor Rodríguez Albán propiedad. Nos encontramos ante un concepto material extenso que debe ser acotado en atención tanto al elemento viario de afección como a la casuística más común, clasiicando para ello la actividad constructiva y diferenciando las obras de acceso, las relacionadas con elementos publicitarios y las ediicatorio-constructivas, donde además de las restricciones especíicas a las que se ven sometidas las posibilidades constructivas cabe destacar los elementos de cierre por su habitual conlictividad. Especial consideración merecen el uso relativo a las obras de acceso a la propia carretera, en todo caso autorizables, que ha gozado de una especial consideración desde la Ley 25/1988 de carreteras dada su incidencia en la seguridad vial, promoviendo un tratamiento cambiante de la normativa respecto a la admisibilidad de acceso tanto a las propiedades colindantes como respecto de vías de servicio o viales colectores de lujos de tráico. Y, así, han sido objeto de desarrollo normativo, tanto en el ámbito estatal20 como en el autonómico21, los instrumentos necesarios para llevar a cabo la restricción de accesos exigida. Sin duda, pervive actualmente todavía una falsa percepción por parte de los colindantes y a su vez usuarios de la carretera basada en el derecho de acceso a esta como elemento de valor debido en contraprestación a las limitaciones que a su vez deben sufrir por su relación de proximidad con la vía; esta visión de correspondencia o equilibrio de derechos coniguró en su día una teoría justiicatoria para denegar la indemnización debida por la limitación a la que se ve sometido el derecho de la propiedad colindante con las carreteras, pero carece de validez ante la determinación expresa actual de la legislación sectorial. ESTUDIOS El conlicto que surge entre el derecho de acceso genérico de toda propiedad privada como facultad inherente a su uso y disfrute y la supresión o denegación de acceso por parte de la Administración ha quedado meridianamente zanjado por vía jurisprudencial22 en conirmación de la potestad y discrecionalidad administrativa para dirimir sobre los derechos de acceso de los colindantes toda vez que la norma no deja lugar a dudas. No resulta inhabitual el hecho de que ciertas actuaciones de mejora en carreteras como ensanches, rectiicaciones de curvas o acondicionamientos genéricos por tramos, cuyo in perseguido no es otro sino el incremento de la velocidad de trayecto o la mejora de la seguridad vial, provoquen la supresión de los anteriores accesos directos a las propiedades colindantes23, ya se correspondan estas con viviendas habituales o establecimientos mercantiles, 20 Orden de 16 de diciembre de 1997 por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, las vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicios (modificada por la Orden FOM/1740/2006, de 24 de mayo, y la Orden FOM/392/2006, de 14 de febrero), de acuerdo con la cual también quedarían afectadas las nuevas carreteras (construidas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 25/1988 de carreteras) en cuanto a prohibición de accesos directos se refiere; sin embargo, la actual LCr no incluye las mismas, a diferencia de otros elementos como intersecciones, vías de giro o carriles de cambio de velocidad, por lo que no debieran ser contempladas en razón de lo genérica que resulta tal definición. 21 Orden circular 1/2014 por la que se regulan los accesos en la red autonómica de carreteras de Galicia. 22 De forma expresa y contundente se menciona así por ejemplo en la STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, de 17 de abril de 1998: «… lo que implica no ya la inexistencia de derecho alguno a que el acceso al establecimiento del demandante conservase la misma configuración, sino que supone que éste está obligado por la citada ley a tener acceso a su establecimiento a través de una vía de servicio». 23 Como es el caso tanto de la STS 6732/2003, de 30 de octubre, en la que se reclama el daño provocado en la finca respectiva por la privación del acceso directo a consecuencia de las obras realizadas en la carretera nacional, con la consideración de no indemnizable basándose en la doctrina reiterada en sentencias previas de 25 de marzo de 1999 y 17 de abril de 1998. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 349 Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras con el indudable perjuicio que ello ocasiona realmente24. Sin embargo, ello no modiica el ejercicio potestativo administrativo para proceder a la supresión o reordenación de accesos, debiéndose recordar lo expuesto en el artículo 36.11 de la actual LCr según el cual la obtención por los propietarios de un beneicio especial debido a la construcción de un acceso podrá ser repercutido a través de la contribución especial correspondiente. Pero, por otra parte, tampoco puede proceder la Administración a la supresión de los accesos existentes con motivo de nuevas obras en la vía sin facilitar alternativas a los colindantes afectados. De tal forma, es posible el acceso mediante vías de servicio a tenor del artículo 36 de la LCr con excepción del caso en que esté suicientemente justiicada la imposibilidad de otro tipo de acceso, donde será procedente, a falta de un estudio y posterior ejecución del necesario proyecto de reordenación, la indemnización correspondiente25. La línea límite de ediicación se ija desde la arista exterior de la calzada a una distancia que varía según la clasiicación de la carretera, comprendiendo una zona –de limitación a la ediicación– en la que se prohíbe toda obra de construcción, reconstrucción o ampliación y que en todo caso incluirá la zona de servidumbre, pudiendo verse reducida en función de las realidades urbanísticas del área de afección, como ya se ha comentado. Respecto a los usos posibles en esta zona, quedan relegados a la ejecución de obras de conservación y mantenimiento de las construcciones existentes, así como reparaciones por razones de ornato e higiene de los inmuebles previo sometimiento del proyecto a la Dirección General de Carreteras. Cualquier tipo de construcción de nueva planta, por encima o por debajo de la rasante, debe quedar relegada más allá de la línea límite de ediicación. Por otra parte, tanto la ediicación propiamente residencial como toda construcción asimilada a ella quedarán sometidas a las zonas de servidumbre por inmisión acústica establecidas por el Ministerio de Fomento mediante la correspondiente determinación de los mapas de ruido que se deinen en la ley 37/2003, de 17 de noviembre, del ruido, en virtud del artículo 33.1 LCr. Esta zoniicación no guarda relación alguna con las zonas de protección objeto de estudio y, en consecuencia, no se distingue ni se restringe a una distancia concreta. En ella se considera que los titulares propietarios deben soportar la contaminación sonora procedente de la infraestructura viaria próxima toda vez que las inmisiones acústicas podrán superar los objetivos de calidad acústica aplicables a las correspondientes áreas y donde se podrán establecer restricciones para determinados usos del suelo, actividades, instalaciones o ediicaciones, con la inalidad de cumplir los valores límite de inmisión. 350 24 Vid. STS 6191/2006, de 11 de octubre, donde se solicita indemnización por los perjuicios derivados de la pérdida de accesos a un establecimiento desde la carretera como consecuencia de una reordenación de accesos debido a una mejora de trazado, habiéndole sido expropiado parte del aparcamiento y sustituido el acceso anterior, no cabe indemnización por las pérdidas ocasionadas por la minusvalía producida en el local hostelero, dado que sólo procedería en el caso de habérsele privado totalmente de dichos accesos. 25 Es el caso de lo expresado en la STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, de 5 de abril de 2001, por la que el recurrente se ve privado del acceso directo a la carretera por la transformación de la misma en autovía, alegándose la facultad de la Administración para la reordenación de los accesos, «… pero dicha facultad no es omnímoda y arbitraria, sino que ha de estar sujeta a razones lógicas; por ello la supresión sin buscar una resolución alternativa y sin justificación alguna ha de ser resuelta mediante la condena a la Administración a restablecer el acceso en la forma que la seguridad de la circulación lo permita y a ser posible por el mismo punto en que antes existía. Sólo en los supuestos en que la construcción del acceso no fuese posible técnicamente o por razones de seguridad, lo que no se ha acreditado, la Administración no vendría obligada a establecerlo, pero sí, por el contrario, a indemnizar los perjuicios derivados del aislamiento de la finca en cuestión». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Víctor Rodríguez Albán Estamos por tanto ante una restricción indirecta de efectos similares a la zona de limitación a la ediicación, cuya introducción resulta novedosa en la LCr. En la propia LCrG no aparecen integrados dichos mapas de ruido, habiéndose aprobado con posterioridad el Decreto 106/2015, de 9 de julio, sobre contaminación acústica, por lo que habrá que estar a futuras modiicaciones legislativas para que sean introducidas tales premisas. En lo que respecta a los elementos de cierre, si bien no constituyen una especialidad dentro de la normativa sectorial y son considerados como una expresión más de entre las posibilidades constructivas, lo cierto es que constituyen un objeto habitual de interferencia con el servicio público viario en conlicto con el derecho recogido en el Código civil que todo propietario posee para cercar o cerrar sus heredades, por lo que bien merece una breve dedicación individualizada. En la zona de limitación a la ediicabilidad se prohíbe todo tipo de obras, sin embargo es posible el establecimiento de cierres diáfanos fuera de la zona de dominio público. De tratarse de un tramo urbano26 (o travesía en el caso de titularidad autonómica de la vía), la línea límite de ediicabilidad se determinará y concretará con la alineación, siendo tarea del planeamiento urbanístico tanto la ubicación como las características de la estructura de cerramiento. Respecto de los cierres preexistentes a las obras de modiicación o ampliación de las carreteras, es posible que tras la intervención y consiguiente ampliación de las diversas zonas de protección y traslación de la línea límite de ediicación (si existe un desplazamiento lateral de la calzada) estos puedan seguir en su posición original aun ocupando áreas donde su construcción no está permitida y siempre que no interieran en la explotación o seguridad viaria. ESTUDIOS En lo que se reiere a obra nueva, los cierres, como construcciones que son, quedarán sometidos a autorización previa de la Administración titular de la carretera siempre que se pretenda su ubicación en la zona de afección, debiéndose tener en consideración a su vez los condicionantes relativos a otros ámbitos sectoriales y en especial el ordenamiento urbanístico. En este caso, la limitación sobre las obras de cierre recae sobre posibles incrementos del mismo, así como su reconstrucción27 si se sitúa en la zona de limitación a la ediicabilidad, sólo pudiendo ejecutarse labores de mantenimiento y conservación; si se trata de la zona restante de afección, el muro podrá ser reparado o mejorado, pero sin incremento de volumen. De no poder mantenerse la ubicación primitiva del cierre por consideraciones de la Administración titular de la carretera, la LCrG alberga la posibilidad de que, en caso de que dicho cerramiento gozase de autorización previa a las obras que motivan su desplazamiento, puedan ser reubicadas en el extremo de la zona de dominio público (o extremo de la denominada adyacente) y por tanto en la zona de servidumbre, siempre bajo el estudio facultativo pertinente respecto al servicio público viario. 26 Debe destacarse que para la LCrG y en contraposición con la LCr, en los tramos urbanos, esto es, los que transitan por terrenos con dicha clasificación urbanística, no existen zonas de protección de la carretera, quedando reducida al dominio público y con fijación de la alineación según el planeamiento en coincidencia con la línea límite de edificación. 27 En relación con el término reconstrucción frente a la reparación, véase la STSXG 9667/2000, de 7 de diciembre, FJ 3.º y 4.º, donde en la zona de servidumbre se lleva a cabo una mejora e incremento de volumen en el muro ya existente y sin autorización previa, «… lo que revela una actuación que claramente excede de lo que pudiera considerarse como mera reparación, conservación o mejora…». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 351 Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras La publicidad puede englobarse dentro de las construcciones posibles existentes en las zonas de protección del dominio público viario, debiendo diferenciarse dos hechos distintos, como son el elemento soporte, que se identiicará, por lo general28, con la construcción o bien inmueble y la publicidad en sí misma como elemento intangible, prohibida por el artículo 37 LCr fuera de los tramos urbanos y siempre que sea visible desde la calzada29, a in de evitar captar la atención de los conductores y poner así en riesgo la seguridad vial. La diferenciación entre el soporte y la publicidad puede dar lugar a confusiones varias entre el lugar de ubicación del primero y la visibilidad del segundo. Así, es posible que una valla publicitaria situada más allá de la zona de afección y debidamente legalizada sea visible desde la calzada, y por tanto susceptible de incurrir en infracción de la norma; pero en estos casos también debiera atenderse a la visibilidad real del contenido, puesto que, si la distancia hace imposible la legibilidad del objeto publicitario, cabría preguntarse si realmente ello provoca una efectiva desviación de la atención por parte del conductor. También se puede producir la confusión entre el elemento soporte y la publicidad, toda vez que aquel constituye la misma, por lo que habrá que someter dicha obra a la mayor restricción producida entre la visibilidad y la autorización pertinente en función de la zona de protección (al margen del cumplimiento de otro tipo de legalizaciones sectoriales). Por último, cabe destacar los rótulos30 de los establecimientos mercantiles o industriales situados en los ediicios o terrenos ligados a la actividad correspondiente. Mientras que la LCr los permite de forma general en tramos no urbanos y con reservas potestativas relativas a la seguridad vial o a la explotación en las travesías, la LCrG sólo los permite si la ediicación que le da soporte se encuentra más allá de la línea límite de ediicación. 4 El régimen expropiatorio 4.1 La expropiación frente a las limitaciones de la propiedad La expropiación ha sido conigurada en nuestro ordenamiento jurídico como un sistema amplio de garantía del patrimonio del particular donde no sólo la traslación del dominio, sino también la imposición de servidumbres, las ocupaciones temporales o la sustracción de ciertas facultades de la propiedad tienen cabida en su concepción. Y así, además de la expropiación plena necesaria para la integración del dominio público viario, nada obsta a su aplicación en la colindancia, como se expone al inal de este capítulo. Dado que le corresponderá a la ley deinir31 el contenido del derecho de propiedad según el precepto constitucional, serán las leyes de carreteras las que determinen la afección sobre 352 28 Si bien el artículo 90 RGC también tiene en cuenta los rótulos o imágenes soportados en vehículos, que no tendrán la calificación de publicidad. 29 A diferencia de la anterior ley de carreteras, que abarcaba todo el dominio público. 30 Quedan en todo caso excluidos aquellos que contengan comunicación adicional tendente a promover la contratación de bienes o servicios. 31 Confirmado por jurisprudencia reciente según la STS 1453/2016, de 4 de abril: «… que esta sala ya tiene declarado que los perjuicios derivados de las limitaciones legales establecidas para los terrenos próximos a las carreteras no son susceptibles de indemnizaciones, pues ellos derivarían de la propia construcción de la carretera y no del instituto expropiatorio de cuyo ejercicio aquí se trata…». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Víctor Rodríguez Albán los colindantes del dominio público viario, debiendo interpretarse en directa correspondencia lo expropiable y lo indemnizable, pues no hay expropiación sin compensación. El hecho jurídico materializado en la privación o negación de alguna de las facultades de uso preexistentes a la intervención administrativa a favor del titular colindante es común tanto a la expropiación como a la igura de las limitaciones de la propiedad, constituyéndose la contraprestación como el elemento diferenciador32 a la postre. Frente a la generalidad y previsibilidad causal emanada de la determinación legal exigida a la expropiación, la limitación de la propiedad toma forma a través de la autorización, que, si bien restringe usos o derechos con independencia de su titularidad, deberá ser particularizada en cada caso en razón de su procedimiento. Sólo en aquellos casos en que la propia ley especiique prohibiciones de uso o actividad, podrá anticiparse el efecto de la limitación, pues la discrecionalidad de la autorización no puede contravenir la ley que la ampara. Así como la expropiación forzosa toma causa en la utilidad pública –no cuestionada aquí– contenida en el propio patrimonio del propietario, requiriéndose una contraprestación para el reequilibrio del principio de igualdad, la igura de la limitación de la propiedad ha requerido de argumentaciones33 más soisticadas que han concluido siempre en un mismo resultado, la negación de la correspondiente indemnización. Sustentada en el contenido circunstanciado del derecho de los titulares, la función social de la propiedad representa la preeminencia de los intereses generales sobre los particulares (la presencia del dominio público viario en este caso), legitimando la imposición de determinadas obligaciones al particular, prohibiciones de hacer o abstenciones que pudiesen poner en peligro el in social atribuido a la propiedad bajo el paraguas constitucional. ESTUDIOS 4.2 La función social como teoría negatoria de la indemnización La función social ha conectado con la utilidad pública de forma directa y plena en ámbitos sectoriales que se ven identiicados de forma directa con aspectos culturales y humanos que no requieren de mayores justiicaciones artiiciosas o incluso del socorrido empleo de la cláusula constitucional de sometimiento de la riqueza al interés general, que en última instancia podría absorber cualquier tipo de actividad. Y bajo esta premisa han sido objeto de desarrollo legal las aguas continentales, la zona marítimo-terrestre, los espacios naturales, el patrimonio histórico-cultural, el aprovechamiento urbanístico y, con mayor polémica, las reformas agrarias. Pero en lo relativo a las carreteras, ni constituyen un bien natural o histórico (sólo predicable de los caminos que gozan de esa condición) ni los terrenos por los que transitan tienen una 32 Si bien el carácter indemnizable como criterio distintivo entre las categorías de la limitación y la expropiación no goza de unanimidad entre la doctrina, autores de referencia como GARCÍA DE ENTERRÍA han llegado a establecer como nota característica propia de las limitaciones precisamente la no indemnizabilidad, vid. MARTÍNEZ-CARRASCO PIGNATELLI, C., Carreteras, su régimen jurídico, cit., p. 285. 33 Superadas ciertas tesis de entre las que ha destacado la consideración del colindante como beneficiario-usuario por su privilegiada posición respecto a la vía, la teoría de la generalidad ha persistido hasta principios de este siglo como un argumento artificioso y formal, amparado en lo numeroso de las afecciones y que pierde valor tras las conclusiones emanadas de la STC 227/1998, de 29 de noviembre. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 353 Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras especial capacidad de atracción de estas puesto que no hay incas más proclives que otras para albergar el espacio público viario34. En todo caso, se trata de una decisión discrecional administrativa, a través de la técnica del planeamiento o de la programación y sus estudios correlativos35, la que trae causa de la adopción de uno u otro trazado. Y esta debiera ser la razón deinitiva para rechazar el empleo de la función social, dado que la atribución de ese potencial de restricción intrínseca de la propiedad supone privar al legislador de cumplir su mandato respecto del derecho de propiedad, que no es otro que deinirlo positivamente. 4.3 La habilitación de la indemnización expropiatoria en la colindancia según la normativa sectorial Tradicionalmente las únicas expropiaciones contempladas más allá del espacio de dominio público de forma persistente en las sucesivas normas de carreteras y sin transmisión de la titularidad se relacionan con las ocupaciones temporales o expropiaciones no plenas, desarrolladas por el RGC en su artículo 81 y con base tanto en la normativa estatal como autonómica. Se corresponden estas con actuaciones indemnizables por el uso en razón del servicio en cuanto a su efectiva realización por parte de la Administración en la zona de servidumbre. Por otra parte, la prohibición de construir a la que se someten los afectados por la determinación de la zona de limitación de la ediicabilidad resulta indemnizable de no poder ejercer dicho derecho en otras ubicaciones en atención al ordenamiento urbanístico. La supletoriedad de otras normas en relación con el ámbito sectorial de afección ha provocado que dicha indemnización no siempre haya quedado recogida en las normas de carreteras36, e incluso en la actual LCrG, y a diferencia de la LCr, sigue sin mencionarse tal posibilidad mediante la negación de toda indemnización con carácter general por las restricciones sufridas a consecuencia de la deinición de la línea límite de ediicación, por lo que deberá seguir sustentándose dicha contraprestación por vía jurisprudencial37. En todo caso, resultará «… imprescindible la acreditación de que en la porción restante de la inca resulta imposible concentrar la ediicabilidad que tiene asignada en el planeamiento urbanístico…», cláusula de habitual empleo en distintas sentencias38 dictadas por el TS. 354 34 Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, cuando la carretera esté circundada por el espacio urbano, el sistema de compensación de cargas y la afección plena del territorio a escala local por el instrumento de planeamiento logran restaurar el principio de igualdad frente a las limitaciones a la propiedad. 35 Los estudios informativos (artículo 11 LCR) son los documentos técnicos, jurídicos y económicos que recogen y valoran las distintas alternativas al trazado planteado; y en dicha valoración serán tenidos en cuenta, entre otros, el impacto medioambiental o la ordenación del territorio, pero no como contenido básico único o predominante, pues los condicionantes técnicos o económicos se constituyen a la postre como los elementos decisores principales. 36 Ya la ley de autopistas de 1972 y la Ley de 1974 de carreteras (de forma anómala e injusta, dado que sólo toma en consideración las autovías y autopistas en detrimento del resto de carreteras) contemplaban dicha indemnización, siendo acomodada por el Reglamento de carreteras de 1977 a la Ley del suelo de 1976, si bien ello no tuvo continuidad con la ley de carreteras de 1988, que no sólo no trata dicha indemnización, sino que mediante su desarrollo reglamentario (RGC) en su artículo 87 la niega. 37 Pero la jurisprudencia ha seguido manteniendo su apoyo al texto legal del Reglamento de 1977 amparándose en la correcta interpretación de la Ley del suelo, vid. STS 2943/2001, de 7 de abril, STS 7609/2002, de 16 de noviembre, STS 1230/2003, de 24 de febrero. 38 Entre otras, STS 1230/2003, de 24 de febrero, o STS 7609/2002, de 16 de noviembre. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Víctor Rodríguez Albán Por lo que se reiere a la zoniicación de servidumbre acústica y sus efectos indirectos restrictivos respecto de la ediicación residencial, la LCr habilita la correspondiente indemnización por dichas limitaciones siempre que los afectados acrediten tanto el menoscabo de sus derechos como la imposibilidad de su ejercicio en otras ubicaciones. El impacto de dicha previsión compensatoria será en todo caso muy escaso, dado que, por una parte, los mapas de ruido son previsiones establecidas para vías de comunicación de grandes aglomeraciones de población y, por otra, la LCrG no recoge tal previsión indemnizatoria. Cabe destacar la distinta naturaleza de la indemnización que se está tratando en este punto relativa a la ediicabilidad expectante frente a las compensaciones por contaminación sonora como resultado de la construcción de infraestructuras sobre las propiedades colindantes, que en todo caso se identiican con indemnizaciones expropiatorias39 dada la obvia previsibilidad de los perjuicios sufridos con ocasión de la circulación de vehículos. Una compensación esta última que, a pesar de poder formar parte del justiprecio, también podrá ser evitada mediante las correspondientes justiicaciones relativas a las medidas medioambientales previstas en el proyecto40. La parquedad empleada por la LCr en continuidad con la técnica legislativa habitual en dicha normativa sectorial deberá ser completada con el reglamento respectivo para poder comprender el alcance de esta nueva cláusula que, si bien se ubica en el artículo 33 LCr relativo a la zona de limitación a la ediicabilidad, representa un avance muy destacable a favor de la indemnización por colindancia. ESTUDIOS Pero, sin lugar a dudas, la novedad legislativa se sitúa en la posibilidad de indemnización de la depreciación originada en las incas contiguas como consecuencia de las modiicaciones o creaciones de nuevas carreteras llevadas a cabo a partir de la entrada en vigor de la norma, por el menoscabo sufrido en el estatuto jurídico de la propiedad. Aún así, sus efectos serán escasos dado que esta nueva posibilidad no tiene efectos retroactivos y no deja de ser una medida que se implementa al mismo tiempo que se da prácticamente por terminada la ampliación de la red de carreteras por parte de la Administración general del Estado. También habrá que estar a la interpretación que se haga de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, todavía vigente, respecto de la depreciación ahora admitida en la LCr y no relejada en aquella, aunque no parece coherente que se produzca un tratamiento desigual dado que la única diferencia reside en el régimen de concesión. En contraposición y a in de evitar remisiones al RGC, de forma clara y tajante el artículo 42 LCrG establece que las limitaciones establecidas por la determinación de las distintas zonas de 39 Vid. STS 6013/2002, de 21 de septiembre, FJ 1.º: «… siéndole sobradamente conocida a aquel representante la doctrina jurisprudencial sobre la indemnizabilidad de los perjuicios causados por el impacto sonoro derivado de la ejecución de las vías públicas (sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 19 de julio de 1997 –recurso de casación 9285/92– y 25 de noviembre de 1997 –recurso de apelación 1455/92–, fundamento jurídico decimotercero)». 40 Vid. STSXG 5404/2008, de 16 de enero, FJ 4.º REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 355 Limitaciones e indemnizabilidad en las zonas de protección según la normativa estatal y autonómica de carreteras protección y los usos restringidos por estas no alteran la situación de propiedad preexistente ni la titularidad de los mismos, a la vez que no generan derecho de indemnización alguno. De esta forma, la norma autonómica se desmarca de la posición aperturista emprendida por la LCr a favor de la indemnización por colindancia, sin duda en el entendimiento de que, en materia de inversión de infraestructura viaria, ni han sido concluidas las obras de carreteras principales vertebradoras de la Comunidad Autónoma de Galicia, ni la fortaleza presupuestaria autonómica es comparable con la capacidad de endeudamiento de la Administración general del Estado. 5 Conclusiones Frente a las expectativas de revalorización de las incas contiguas a las carreteras, antaño mayoritariamente compartidas y fundadas en hipotéticos derechos preferentes de acceso y perspectivas urbanísticas sin base legal, en lógica y relexiva interpretación de las actuales normas sectoriales que regulan y restringen el derecho de propiedad de los titulares colindantes sólo puede identiicarse la presencia del dominio público viario como una carga o gravamen, sin duda causa de depreciación en todo estudio o tasación debidamente razonado. De forma continuada, las prescripciones legales no han ubicado dichas afecciones en el ámbito de la institución expropiatoria, negando así cualquier contraprestación posible a los propietarios de incas próximas a la vía por las restricciones sufridas. La argumentación basada en la función social coniguradora del derecho de propiedad, satisfactoriamente esgrimida en otros sectores, no goza de adecuado encaje en el ámbito viario toda vez que se desvanece el elemento natural y queda comprometido el principio de igualdad frente a una decisión que, en todo caso, resulta de una determinación administrativa discrecional. Pero, además, dichas limitaciones no han tenido una contestación social jurisdiccionalmente activa en comparación con otros campos también gobernados por la igura de las limitaciones a la propiedad. Sin duda en ello ha tenido inluencia la percepción, hoy caduca, de una contraprestación en especie por el aparente beneicio otorgado por la situación de colindancia, además del carácter silente que presentan dichas restricciones, sólo puestas de maniiesto toda vez que el titular pretende materializar alguna de sus facultades de goce emanadas del derecho de propiedad y que, aun así, requieren de conirmación o concreción a través del iltro de la autorización administrativa. En cuanto a la normativa sectorial, las recientes aprobaciones respectivas coniguran un panorama que ha emprendido una divergencia notable en cuanto a la regulación viaria, especialmente en el espacio urbanístico, donde la norma autonómica resulta más permeable a los instrumentos urbanísticos de gestión local. Pero será en el ámbito de las limitaciones en las zonas de protección donde se produzca una deriva más relevante en torno a la indemnización por depreciación en las incas colindantes como consecuencia del menoscabo en el estatuto jurídico de la propiedad, respecto de las obras o modiicaciones llevadas a cabo con posterioridad a la entrada en vigor de la norma estatal, aspecto novedoso de la LCr y que puede suponer un cambio de postura en cuanto a la indemnización por limitaciones a la propiedad. 356 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Víctor Rodríguez Albán La causa parece residir en la consideración por parte del Ministerio de Fomento de haberse llegado a completar de manera suiciente las infraestructuras que comprenden la Red General del Estado, toda vez que el sistema actual satisface sobradamente las necesidades futuras a medio plazo. Igual y contraria conclusión ha de llegarse en el caso de las CCAA, especialmente en la Comunidad Autónoma de Galicia. La crisis económica y la consecuente reducción de la inversión por parte de la Administración no han permitido dar término a diversos corredores internos necesarios para completar la Red Autonómica Primaria estratégica, por lo que no parece previsible que en un futuro próximo la LCrG, mediante las modiicaciones oportunas, albergue la posibilidad de indemnización por las restricciones infringidas en la colindancia. Si bien y en modo contrario, las determinaciones de la norma estatal también pueden poner en cuestión dichas divergencias e inluir en posibles modiicaciones en defensa del principio de igualdad en el plano de la justicia comparativa. 6 Bibliografía BOBES SÁNCHEZ, M.ª J., La teoría del dominio público y el derecho de carreteras, Iustel, Madrid, 2007. PONCE SOLÉ, J., “Algunas consideraciones jurídicas sobre los caminos de uso público y titularidad municipal”, Cuadernos de derecho local, n. 15, 2007. ESTUDIOS MARTÍNEZ-CARRASCO PIGNATELLI, C., Carreteras, su régimen jurídico, Montecorvo, Madrid, 1990. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 357 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 53 As leis 39 e 40 de 2015 e as universidades públicas: a súa exclusión da esfera da Administración pública e consecuencias derivadas Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas Laws 39 and 40 of 2015 and public universities: their exclusion from the field of public Administration and derived consequences Profesor asociado de Derecho Administrativo Universidad de Girona (Cataluña, España) albert.llado@udg.edu Recibido: 09/05/2017 | Aceptado: 20/06/2017 ESTUDIOS ALBERT LLADÓ MARTÍNEZ Resumo: O artigo estuda o alcance e as consecuencias dos cambios introducidos polas leis 39 e 40 de 2015, do procedemento administrativo das administracións públicas e do réxime xurídico do sector público, respectivamente, sobre o réxime xurídico das universidades, a partir da exclusión destas institucións da consideración de administracións públicas. En primeiro lugar, constátase que esta exclusión existe, derivada do ámbito subxectivo de aplicación ditado en ambas as dúas leis. Seguidamente, detállanse as implicacións que comporta esta exclusión, así como o seu alcance e efecto sobre diferentes ámbitos da actuación universitaria, ao estar boa parte das disposicións de ambas as dúas leis dirixidas especificamente ás administracións públicas e non ser, polo tanto, de aplicación supletoria ás universidades públicas por teren sido excluídas desta condición. As solucións que aquí se propoñen aos graves problemas que derivan do anterior pasan preferiblemente pola modificación destas leis para volver considerar as universidades como administracións públicas ou, polo menos, non excluílas de xeito explícito desta condición. Non facelo implica privar as universidades de boa parte das potestades e garantías que as novas leis lles reservan ás administracións públicas. Palabras clave: dereito administrativo, universidades, Administración pública, goberno universitario, xestión universitaria. Resumen: El artículo estudia el alcance y las consecuencias de los cambios introducidos por las leyes 39 y 40 de 2015, del procedimiento administrativo de las administraciones públicas y del régimen jurídico del sector público, respectivamente, sobre el régimen jurídico de las universidades, a partir de la exclusión de estas instituciones de la consideración de administraciones públicas. En primer lugar, se constata que esta exclusión existe, derivada del ámbito subjetivo de aplicación dictado en ambas leyes. Seguidamente, se detallan las implicaciones que comporta esta exclusión, así como su alcance y efecto sobre 359 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas diferentes ámbitos de la actuación universitaria, al estar buena parte de las disposiciones de ambas leyes dirigidas específicamente a las administraciones públicas y no ser, por tanto, de aplicación supletoria a las universidades públicas por haber sido excluidas de esta condición. Las soluciones que aquí se proponen a los graves problemas que se derivan de lo anterior pasan preferiblemente por la modificación de estas leyes para volver a considerar las universidades como administraciones públicas o, por lo menos, no excluirlas de manera explícita de esta condición. No hacerlo implica privar a las universidades de buena parte de las potestades y garantías que las nuevas leyes reservan a las administraciones públicas. Palabras clave: derecho administrativo, universidades, Administración pública, gobierno universitario, gestión universitaria. Abstract: This article examines the scope of the changes introduced by Laws 39/2015 and 40/2015, of the administrative procedure of public administrations and the legal system of the public sector respectively, and the consequences of these changes on the legal regime of public universities, mainly due to the exclusion of these institutions from being considered public administrations. The study first confirms that this exclusion exists, derived from the scope of application issued in both laws. Next, I study the implications of this exclusion, as well as its scope and effects on the different areas of university activity. The preferred solution to these serious problems would preferably include the modification of these laws returning to the universities the consideration of public administrations or, at least, not to exclude them explicitly. Failure to do so implies depriving universities of many of the powers and guarantees that the new laws reserve to public administrations. Key words: administrative law, universities, public Administration, higher education. Sumario: 1 Introducción. 2 Consideración jurídica de las universidades en la historia reciente. 3 Consideración jurídica de las universidades en las leyes 39 y 40 de 2015. 4 La exclusión de las universidades de la condición de administraciones públicas. 4.1 Administración pública versus administración. 4.2 Una exclusión no motivada y no solicitada. 4.3 Una exclusión contradictoria con el resto del ordenamiento jurídico universitario. 5 El daño causado se debe reparar, no empeorar: las leyes universitarias no han de crear un derecho administrativo paralelo. 6 Las consecuencias de la aplicación de las leyes 39 y 40 sobre diversos ámbitos universitarios y algunas aclaraciones para su ejercicio. 6.1 La estructura orgánica de las universidades: los órganos colegiados. 6.2 El registro administrativo. 6.3 Las garantías del silencio administrativo y de la revisión de oficio de los actos. 6.4 La contratación administrativa. 6.5 La potestad disciplinaria. 6.6 El patrimonio universitario y la responsabilidad patrimonial. 6.7 El personal docente, investigador y de administración de la universidad. 6.8 La potestad reglamentaria de las universidades. 7 Conclusiones. 8 Bibliografía. 1 Introducción La aprobación y entrada en vigor de las nuevas leyes que coniguran el régimen jurídico del sector público y el procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, respectivamente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (en adelante L40/2015) y Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (en adelante L39/2015), han supuesto un nuevo movimiento en la parrilla de nomenclaturas y categorizaciones de las instituciones que forman el entramado de los entes públicos. Principalmente, el hecho de retirar a las universidades la condición de Administración pública provoca una serie de consecuencias de máxima importancia que deben ser atendidas con urgencia para que estas instituciones puedan seguir desarrollando sus funciones con seguridad jurídica y bajo las garantías previstas por el derecho administrativo para las administraciones públicas. 360 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez 2 Consideración jurídica de las universidades en la historia reciente Ateniéndonos concretamente a la institución de la universidad, su clasiicación en la historia reciente bajo una forma concreta o dentro de una categoría especíica de entidad pública no ha sido formalmente bien resuelta por ningún marco jurídico, universitario o administrativo. Efectivamente, y sin pretender ser exhaustivo, un repaso a las diferentes formas en que las universidades públicas han sido deinidas a lo largo del último siglo da una idea de cómo ha sido de espesa y cambiante la deinición de su naturaleza jurídica1: – 1943: “corporación de maestros y escolares”, según la Ley sobre ordenación de la universidad española, que “tendrá plenitud de personalidad jurídica en todo lo que no esté limitado por la ley y siempre dentro del ejercicio de sus funciones universitarias”. – 1970: “tendrán personalidad jurídica y patrimonio propio” y “gozarán de autonomía” basándose en la cual “tendrán plena capacidad para realizar todo tipo de actos de gestión y disposición, sin más limitaciones que las establecidas por las leyes”, según la Ley general de educación, conocida como Ley Villar Palasí. Con esta ley se introduce en el marco normativo la igura de los estatutos de las universidades. ESTUDIOS – 1962: “organismo autónomo”, del tipo que desarrolla los servicios que le son encomendados vía subvenciones consignadas en los presupuestos del Estado y por las tasas, recargos y otros que tenga establecidos, según el Decreto 1348/1962, de 14 de junio, por el que se da cumplimiento a lo dispuesto en la disposición transitoria sexta de la Ley de régimen jurídico de entidades estatales autónomas, de 26 de diciembre de 1958, y se aprueba la clasiicación de dichas entidades. – 1970-1971: “organismo autónomo”, “corporación de derecho público” y/o “entidad de derecho público”, según los diferentes estatutos que aprueban las universidades a partir de la Ley Villar Palasí. – 1983: “están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de autonomía”, según la Ley de reforma universitaria (LRU) de ese año, ya dictada con la Constitución de 1978 en vigor. – 1985: “entidades de derecho público que tienen personalidad jurídica y patrimonio propios”, “entes públicos institucionales”, “corporación de derecho público” o “institución de derecho público”, según los estatutos aprobados por las universidades a partir de la LRU. – 2001: “están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de autonomía”, según la Ley orgánica de universidades (LOU), que reproduce la deinición empleada en la LRU de 1983. – 2001-: “entidad de derecho público que tiene personalidad jurídica y patrimonio propios”, “institución de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio”, entre otras deiniciones, en los estatutos aprobados a partir de la LOU de 2001 y posteriores. 1 De la recopilación que presenta con mayor detalle TARDÍO PATO, J. A., “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y de procedimiento administrativo común?”, Documentación Administrativa, n. 2, enero-diciembre, 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 361 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas Esta diversidad de caracterizaciones hace referencia únicamente a lo dispuesto en la normativa: durante todos estos años la jurisprudencia ha ido acuñando también formas diferentes de referirse a la institución universitaria. Así, el Tribunal Supremo (STS de 10 de mayo de 1988, ar. 4144) las ha caliicado de “administración independiente” y, en la STS de 1 de diciembre de 2003, de “entidades de derecho público” vinculadas a la Administración general del Estado o a la de la correspondiente comunidad autónoma. El Tribunal Constitucional en la STC 101/2003, de 2 de junio, hace una descripción en la que caliica la naturaleza de las universidades de “peculiar”, explicando que se las considera “administración institucional”, “organismo autónomo”, y que por su organización se parecerían más a las “corporaciones”. Por su parte, el Consejo de Estado caliicó las universidades, al dictaminar en su día sobre estatutos emitidos en desarrollo de la LRU, de “entes administrativos autónomos”, que no eran asimilables a los “organismos autónomos”. Y todo esto sin ni siquiera entrar a considerar todo lo que se ha escrito sobre el tema por parte de la doctrina, que reproduce y abunda en el uso de todas estas caliicaciones y clasiicaciones. 3 Consideración jurídica de las universidades en las leyes 39 y 40 de 2015 Vista la amplia panoplia de consideraciones que ha recibido la naturaleza jurídica de la universidad, vamos a ver qué dicen ahora las todavía recientes leyes básicas administrativas, que han aportado la última novedad a la lista y, sobre todo, si la nueva caliicación debe signiicar cambios importantes en la consideración y en el funcionamiento de las instituciones universitarias. Ambas leyes prevén un ámbito de aplicación subjetiva prácticamente idéntico y lo hacen en el mismo número de artículo, el segundo, dirigiéndose algunas precisiones especíicas a las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas, y un apartado para las corporaciones de derecho público, este último únicamente en la L39/2015. La primera concreción en cuanto a las universidades públicas es notable porque se las menciona en el apartado c) del punto 2, donde se dice que “se rigen por su normativa especíica y, supletoriamente, por las previsiones de esta ley”. Obviamente, esta es una airmación importante, a la que habrá que referirse cuando nos empecemos a hacer preguntas derivadas de otros apartados con los que se relaciona directamente. Y en este mismo artículo segundo de ambas leyes se encuentra también el aspecto que suscitará más preguntas y dudas. En él se expone, así lo anuncia su título, el ámbito subjetivo de aplicación de estas normativas. Concretamente, los apartados que coniguran los sujetos a los que es de aplicación dicen: “1. Esta ley se aplica al sector público, que comprende: a) La Administración general del Estado. b) Las administraciones de las comunidades autónomas. c) Las entidades que integran la Administración local. d) El sector público institucional. 362 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez 2. El sector público institucional está integrado por: a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las administraciones públicas. b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas (...). c) Las universidades públicas, que se rigen por su normativa especíica y, supletoriamente, por las previsiones de esta ley”. No obstante, y a pesar de ser una redacción ambigua y que necesita concreción posterior, este primer elemento conigurador del régimen jurídico universitario no motivaría por sí solo un análisis sobre el alcance de la aplicación de la normativa, menos aún cuando, como hemos visto, la institución universitaria está acostumbrada a navegar en estas aguas de ambigüedad en cuanto a su consideración y a encontrarse regulada desde más de un nivel, a través de la ley orgánica que desarrolla la institución, más las leyes administrativas vigentes en cada momento que ordenan su funcionamiento, las leyes autonómicas como en el caso de la LUC en Cataluña, las diversas normativas sectoriales y sus propios estatutos. Lo que crea un nivel alarmante de duda, y que genera preguntas más allá de lo que podríamos considerar habitual para la institución, es la exclusión que se produce de manera explícita en este artículo 2 de ambas leyes, una exclusión explícita de las universidades de la condición de Administración pública, disposición que es totalmente inaudita en la legislación postconstitucional. ESTUDIOS Así pues, estas leyes se aplican al sector público institucional; y las universidades forman parte del sector público institucional. Sin embargo, el apartado 2c establece que estas leyes sólo serán de aplicación supletoria a las universidades, que se rigen en primer lugar por su normativa especíica. Encontramos aquí, por tanto, el primer elemento que nos hará plantear dudas sobre el alcance de la aplicación de esta nueva normativa administrativa acerca de las universidades públicas. Efectivamente, en el apartado 3 del mismo artículo segundo se establece qué no son los que tienen la consideración de Administración pública: “3. Tienen la consideración de administraciones públicas la Administración general del Estado, las administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local, así como los organismos públicos y las entidades de derecho público que prevé la letra a) del apartado 2”. Las universidades, que se encuentran listadas en la letra c) del apartado 2, quedan así excluidas de este punto y no tienen, por tanto, la consideración de Administración pública. Esta sí es una previsión legal que genera dudas razonables y que bajo mi parecer es merecedora, al menos, de un repaso por las cuestiones que a primera vista parecen destinadas a suscitar controversias, y que podrían dar lugar a actuaciones o interpretaciones diversas y problemáticas. En primer lugar, a partir de lo que hemos visto que se dispone en el artículo 2 de ambas leyes L39/2015 y L40/2015, podemos resumir que las universidades: REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 363 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas a) se encuentran englobadas dentro del sector público institucional, al que le son de aplicación las leyes 39 y 40 de 2015. Pero sólo le serán de aplicación supletoria, ya que se rigen en primer lugar por su propia normativa. b) no tienen la consideración de administraciones públicas. Se acaba de perilar su renovada naturaleza con la actual Ley orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modiica la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (LOMLOU), que estipula que están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de autonomía y de coordinación entre todas ellas, según la redacción vigente de su artículo 2. 4 La exclusión de las universidades de la condición de administraciones públicas 4.1 Administración pública versus administración A partir de esta coniguración podemos empezar a hacernos preguntas. En primer lugar, sobre el alcance concreto de la supletoriedad de las leyes L39/2015 y L40/2015: a lo largo de estas dos leyes existen un buen número de apartados y preceptos que están explícitamente dirigidos a las administraciones públicas. Hemos visto que estos mismos textos legales les niegan esta condición a las universidades públicas; ¿signiica esto que tales apartados no serán de aplicación supletoria a las universidades? Es decir, ¿las leyes 39 y 40 de 2015 deberán ser aplicadas de forma supletoria a las universidades (como dice el artículo 2.2c) pero no les serán de aplicación aquellos apartados y artículos dirigidos explícitamente a las administraciones públicas (ya que el artículo 2.3 dice que las universidades no lo son)? Porque, efectivamente, estas dos leyes marcan una diferenciación entre los términos “administración” y “Administración pública”, dos conceptos que han sido empleados tradicionalmente como sinónimos en los textos que tratan el derecho administrativo, pero sobre los que las L39/2015 y L40/2015 marcan una línea divisoria, hablando siempre desde el punto de vista de las universidades, al establecer qué administraciones (término genérico) tienen la condición de administraciones públicas (término reforzado). Y, como hemos visto, las administraciones de las universidades no se encuentran en este último grupo. Esto representa un aspecto central del problema, y es «lo que a efectos prácticos priva de legitimación a las universidades en cuanto a la aplicación de las previsiones en torno a los actos administrativos, sus requisitos, eicacia y ejecutividad, así como el régimen de actuación de los interesados» y de las correspondientes a la ordenación del procedimiento administrativo común. En resumen, los aspectos básicos y comunes que rigen la actuación de las administraciones públicas y sus relaciones entre ellas y con los agentes externos. Para ahondar un poco más en el problema, se hace necesario empezar por la deinición de la categoría Administración pública que crean ambas leyes en el artículo 2.3. No es que se haga una deinición de su contenido o de sus características, pero lo importante es que se establece la categoría y que en el mismo artículo se escribe la lista cerrada de los entes que tendrán esta consideración de Administración pública. El resto de entidades que aparecen 364 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez en el mismo artículo 2 pero en otros apartados, por exclusión, no pertenecen a esta categoría. Por otra parte, todos los entes que aparecen en los artículos 2.1 y 2.2 se encuentran comprendidos en el sector público, universidades incluidas. El hecho de considerar las administraciones públicas como una categoría diferenciada, de la cual forman parte únicamente unas instituciones concretas, hace que debamos tener en cuenta a partir de ahora como conceptos diferentes los que en textos normativos anteriores (y en todo tipo de documentación) se utilizaban como sinónimos o, cuando menos, como formas ambivalentes de referirse a una misma tipología de entidades. Me reiero al uso de la palabra administración como sinónimo de Administración pública, una utilización dual que ya no podemos mantener cuando pretendamos referirnos a la administración de las universidades. Es evidente que las universidades tienen una administración, pero, a partir de la deinición que se nos ha dado, esta no se encuentra dentro de la categoría Administración pública. ESTUDIOS Curiosamente, el concepto sector público sólo aparece fuera del preámbulo de la L39/2015 en este artículo segundo, y posteriormente únicamente cuando se menciona la L40/2015. En esta última sí que aparecen numerosas disposiciones que se dirigen a los entes incluidos en el ámbito sector público. Siendo buena parte de esta ley de aplicación exclusiva a la Administración general del Estado, muchos de estos preceptos están dirigidos a ésta de forma singular, mientras que muchos otros hacen referencia sólo al sector público institucional del Estado, de las comunidades autónomas y los entes locales. En cuanto a las universidades como integrantes del concepto sector público, es destacable la previsión del artículo 81.1 de la L40/2015, en que se detallan los principios a que están sometidas estas entidades, casi todos de trasfondo económico: principio de legalidad, de eiciencia, de estabilidad presupuestaria, de sostenibilidad inanciera, de transparencia en la gestión y, en materia de personal, las limitaciones previstas en la legislación presupuestaria. No hay otras prerrogativas o disposiciones dirigidas a la universidad, más allá del –limitado– carácter supletorio general de ambas leyes expuesto en el artículo 2.2 c). Por lo tanto, cuando estudiamos esta legislación básica desde la óptica de la administración universitaria, debemos diferenciar cuando sus preceptos hacen referencia a las administraciones (en que la universidad se podrá considerar incluida, porque podemos entender que se reiere a administraciones del sector público), de aquellos en los que se hace mención concreta de las administraciones públicas, ya que en esta categoría no se cuenta la universidad. Allí donde las leyes 39 y 40 de 2015 dicen “administración”, podemos seguir considerando incluido el aparato administrativo de las universidades, tal como se hacía en las redacciones de las leyes básicas anteriores. Pero en aquellas disposiciones en que estas leyes mencionan de forma especíica a las “administraciones públicas” tenemos que entender, porque así nos lo dice el artículo 2.3, que únicamente se están reiriendo a las administraciones territoriales y a aquellas de la letra a) incluidas en esta categoría y, por tanto, se deberá excluir de la aplicación de estas partes del articulado a las universidades públicas. Esta diferenciación por exclusión representa obviamente problemas de calado considerable: en primer lugar por la enorme limitación que lo expresado en los párrafos anteriores supone en referencia a la aplicación supletoria de estas normas a las universidades, una limitación que acarrea consecuencias graves para la actuación de estas entidades, como veremos más adelante. En segundo lugar, existen otros textos legales igualmente vigentes a los que me REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 365 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas referiré más adelante, algunos de ellos también de carácter básico e incluso orgánico, que modulan y en algunos casos contradicen claramente esta naturaleza de no-Administración pública que las leyes 39 y 40 de 2015 otorgan a las universidades públicas. Las contradicciones son de hondo calado y no estoy seguro de que puedan resolverse con las simples “adaptaciones normativas” que ambas leyes prevén en sus disposiciones inales. Antes, sin embargo, algunas consideraciones sobre la necesidad de esta exclusión. 4.2 Una exclusión no motivada y no solicitada Debe hacerse notar que un cambio de profundidad tan marcado ha sido efectuado literalmente sin motivo, es decir, sin que el legislador haya motivado de ninguna forma, ni en el propio preámbulo de los textos analizados ni durante su elaboración, tanto en los anteproyectos de ley como en su tramitación parlamentaria2. Por otra parte, hasta hoy no me consta que el entorno de aquello que llamamos “comunidad universitaria” ni ninguno de sus órganos de representación hayan expresado su deseo de verse apartados de la condición de Administración pública. Ciertamente, se pide más autonomía y una mejor inanciación, pero la exclusión de las instituciones universitarias del conjunto de principios y normas que coniguran el derecho administrativo y que deben ser observadas por aquellos entes que sirven al interés general no responde a los eventuales llamamientos en favor de mayor autonomía o inanciación. Las entidades públicas que ejercen potestades y que prestan servicios públicos deben someterse a las garantías que el derecho administrativo conigura, muy especialmente a través de la normativa reguladora de la actuación de las administraciones públicas, del procedimiento administrativo y del resto de garantías que se prevén en su legislación básica. Y, como hemos visto, dejar de ser Administración pública para pasar a ser administración conlleva quedar excluida de buena parte de estas obligaciones y garantías. Y, además, esta exclusión no solicitada y no deseada tampoco era necesaria. Hay que puntualizar, de entrada, que ciertamente las universidades son entidades de gran complejidad y que sin duda necesitan normativizar determinadas especialidades en sus procedimientos. Por este motivo, y en virtud de su autonomía de gestión, las universidades tienen reconocida y ejercen la potestad reglamentaria, a través de la cual pueden adecuar a sus necesidades los principios básicos sobre los que se asienta la actividad de las administraciones públicas de forma común. Y esta adecuación reglamentaria en ningún caso justiica la exclusión del ejercicio de las potestades que la legislación reconoce a las administraciones públicas, ni justiica librarse de la observancia de las garantías y de la protección que la normativa otorga a los ciudadanos como contrapartida al ejercicio de aquellas potestades. En segundo lugar, tal como dice Rivero Ortega (2017), las universidades no han echado en falta en ningún momento la necesidad de dotarse de un procedimiento o de unos principios de actuación administrativa propios: “ni la Ley orgánica de universidades, ni los estatutos de nuestras universidades públicas, ni la legislación universitaria autonómica ni otras normas internas de cada institución regulan ni el régimen jurídico de sus actos ni los aspectos generales de su procedimiento administrativo. No lo hacen porque lo consideran innecesario, al entender y 2 366 Lo explica con detalle AMOEDO-SOUTO, C-A., “El impacto de las leyes 39 y 40/2015 en las universidades públicas: contenido, hipótesis y retos de futuro”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 182, enero-marzo, 2017, pp. 283-312. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez dar por supuesto que las universidades no se diferencian en la mayor parte de su naturaleza y régimen jurídico del resto de administraciones públicas”3. 4.3 Una exclusión contradictoria con el resto del ordenamiento jurídico universitario Más allá de las diferentes nomenclaturas y clasiicaciones, expuestas al principio de este texto, la jurisprudencia ha considerado siempre el régimen universitario como integrante del que se aplica a las administraciones públicas, dentro del respeto a su normativa universitaria especíica. Como ejemplo, la STC 192/2012, de 29 de octubre, en la que, reiriéndose al cargo de rector de universidad, se dice: “del cuadro normativo que conigura este cargo académico se iniere, en primer lugar, que las universidades públicas se integran –en los efectos que aquí importan y sin perjuicio de la especiicidad de su régimen jurídico– en el marco de las administraciones públicas”. “Las bases de régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios, que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas”. (CE, artículo 149.1.1 18.ª). ESTUDIOS Por otra parte, desde el punto de vista competencial, hay que remarcar que la actual Ley orgánica de universidades (disposición inal primera) se dicta al amparo de diversas competencias que la Constitución reserva al Estado en el artículo 149, como son las relativas al fomento y la coordinación de la investigación cientíica, o los condicionantes para obtener y expedir titulaciones académicas. Pero nos interesa ahora especialmente que se invoque también la competencia prevista en el apartado decimoctavo de este artículo, sobre el régimen de las administraciones públicas. En concreto: Resulta pues que en esta norma –Ley orgánica de universidades– el legislador estatal pudo establecer la regulación de las universidades a partir de la competencia constitucional que el Estado tiene atribuida sobre las administraciones públicas. Pero ahora, y compartiendo vigencia con la anterior desde hace meses, el legislador estatal también ha regulado el régimen jurídico y el procedimiento común de las administraciones públicas con las leyes 39 y 40 de 2015, donde ha hecho constar que las universidades no tienen tal consideración. Resulta evidente que no se pueden mantener las dos airmaciones al mismo tiempo: o las universidades se pueden regular (LOMLOU) basándose en la competencia constitucional mencionada porque son administraciones públicas, o bien se deberá recurrir a otro precepto que legitime la competencia estatal para esta regulación. Alternativamente, el legislador administrativo deberá atribuir consideración de Administración pública a las universidades. En todo caso, el artículo 2.2 c) de las leyes 39 y 40 de 2015 establece que las universidades se rigen en primer lugar por su normativa especíica, de forma que tendremos que aplicar en primer lugar, y preferentemente, la LOMLOU. Y, consecuentemente con lo que ésta prevé en 3 RIVERO ORTEGA, R., “La aplicación de las leyes 39 y 40/2015 a las universidades públicas: eliminando interrogantes”, Revista de Administración Pública, n. 201, septiembre-diciembre, 2016, pp. 279-302. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 367 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas la disposición inal primera, la tendremos que aplicar en todos los ámbitos que abarcan sus atribuciones competenciales: la derivada del mencionado apartado 149.1.18 CE, así como los puntos 15 y 30 del mismo artículo referentes al fomento y la coordinación general de la investigación cientíica y técnica y las normas básicas para el desarrollo del artículo 27.10 de la Constitución, que, como es sabido, dispone la autonomía de las universidades en los términos que la ley establezca. Así, en primer lugar, esta apelación de la LOMLOU a la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, referidas a la administración de las universidades, nos llevaría a aplicar en su totalidad las disposiciones de las leyes básicas administrativas actuales, las leyes L39/2015 y L40/2015. Sin embargo, nos encontramos con que estas leyes apartan las universidades de la categoría de Administración pública, mientras que la LOMLOU las empuja hacia ella. Por otra parte, considerar las universidades como Administración pública no es un tratamiento puntual o exclusivo de la LOMLOU: el Consejo de Estado, cuando emitió el dictamen correspondiente a la tramitación del anteproyecto de la Ley orgánica de universidades de 2001 (que ya incluía la disposición inal primera del título competencial tal y como está redactada en la actualidad), consideró acertada la elección de las competencias bajo las que se dictaba el anteproyecto4. Implícitamente, pues, refuerza esta asunción de las universidades como administraciones públicas. En la misma línea, la Ley de universidades de Cataluña de 2003 (LUC) también liga el régimen jurídico de las universidades a la legislación catalana sobre el procedimiento administrativo general, así como el régimen de sus funcionarios: “En defecto de norma expresa y en el marco de la legislación básica del Estado, es de aplicación supletoria a las universidades públicas de Cataluña la legislación de la Generalidad sobre el procedimiento administrativo, el régimen de los funcionarios de la Administración de la Generalidad, salvo el régimen estatutario aplicable a los funcionarios de los cuerpos docentes universitarios, el régimen patrimonial y inanciero y la contratación administrativa” (LUC, artículo 102.3). La ley catalana es aún más clara en el apartado siguiente del mismo artículo (102.4), en el que otorga de manera explícita a las universidades públicas “las prerrogativas establecidas por la normativa vigente para las administraciones públicas”, con excepción de aquellas propias y exclusivas de los entes territoriales. Más habitualmente, las referencias a la universidad como Administración pública han tenido un carácter elíptico o sobreentendido; rara vez se mencionaba esta condición de forma clara y en la mayoría de los textos se deja implícita su naturaleza jurídica. Un ejemplo de ello es la constante remisión que se hace en la propia LOMLOU a la jurisdicción contenciosoadministrativa cuando se regulan las formas de proceder contra los actos y disposiciones de los órganos de las universidades que agotan la vía administrativa5, una remisión que se traslada también a los estatutos de las universidades públicas. El hecho de dirigir a los 368 4 Dictamen del Consejo de Estado, n. 1.998/2001, de 19 de julio de 2001, Anteproyecto de la Ley orgánica de universidades, apartado IV: “Los títulos competenciales del Estado en los que pretende ampararse el anteproyecto vienen recogidos en su disposición final primera. Y, aunque se trata de títulos competenciales de alcance diverso (pues se incluyen competencias exclusivas y plenas del Estado junto con competencias para establecer «las bases» o «las normas básicas»), lo cierto es que se estima acertada su cita, en cuanto que tienen una conexión suficiente con lo que constituye el contenido material de la disposición”. 5 LOMLOU, artículo 6.4: “En las universidades públicas, las resoluciones del rector y los acuerdos del Consejo Social, del Consejo de Gobierno y del Claustro Universitario agotan la vía administrativa y serán impugnables directamente ante la jurisdicción contenciosa administrativa”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez recurrentes hacia esta jurisdicción, así como la propia concepción de haber “agotado la vía administrativa”, han sido ya comúnmente interpretados por la doctrina como algunas de las caracterizaciones de las universidades como administraciones públicas6. En cambio, con la aprobación de las leyes 39 y 40 de 2015, la regulación de buena parte del procedimiento administrativo común, de los actos administrativos, la potestad sancionadora o la responsabilidad patrimonial, entre otros, además de todo el sistema de garantías para las personas que se basa en la aplicación sin isuras del derecho administrativo, son aspectos de la máxima importancia que quedan desregulados en las universidades desde octubre de 2016, como ha quedado claro a partir de la redacción aprobada con las leyes L39/2015 y L40/2015. Todas estas garantías y obligaciones procedimentales han quedado ahora reservadas de forma exclusiva a las administraciones territoriales y a sus organismos vinculados o dependientes. 5 El daño causado se debe reparar, no empeorar: las leyes universitarias no han de crear un derecho administrativo paralelo ESTUDIOS Es relevante también hacer notar las numerosas contradicciones que la exclusión de las universidades de la consideración de Administración pública genera respecto a la normativa sectorial en vigor: normativa que regula apartados de la máxima importancia para la actuación de los entes públicos. Un primer ejemplo es la Ley de contratos del sector público (LCSP)7, que en su artículo 3.2 dispone: “dentro del sector público, y a los efectos de esta ley, tendrán la consideración de administraciones públicas los siguientes entes, organismos y entidades: (...) c) Las universidades públicas”. Y aun con mayor contundencia, en referencia al personal al servicio de las universidades, en el Estatuto básico del empleado público (EBEP)8, artículo 2.1: “este estatuto se aplica al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes administraciones públicas: (...) e) las universidades públicas”. A partir de estas exclusiones explícitas que hace la actual legislación básica administrativa de la condición de Administración pública de las universidades, y atendiendo a la previsión del artículo 2.2 c de ambas leyes en que se especiica que estas se rigen en primer lugar por su normativa, puede haber quien deienda que se ha abierto la puerta a que una nueva ley orgánica de universidades, o una reforma de la actual, incluya la regulación de los principios del derecho administrativo, expuesta en los párrafos previos y de la que han sido excluidas las universidades públicas en quedar despojadas de la condición de Administración pública. Esta opción, que puede parecer posible –incluso facilitada– por las normas básicas administrativas referidas, equivaldría a introducir unos principios y garantías de funcionamiento LOMLOU, artículo 67.3: “Las resoluciones del Consejo de Universidades y del rector a que se refieren los apartados anteriores agotan la vía administrativa y serán impugnables directamente ante la jurisdicción contenciosa administrativa”. 6 ZAMBONINO PULITO, M., “Las universidades públicas como administraciones públicas. Bases de su creación y régimen jurídico”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 167-204. 7 Real decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público, BOE n. 276, de 16/11/2011. 8 Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público, BOE n. 261, de 31/10/2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 369 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas y de actuación propios para las administraciones de las universidades, así como una teoría y regulación del acto administrativo y un procedimiento especíico para la administración universitaria. También se deberían regular los principios y el procedimiento sancionador, así como los de responsabilidad patrimonial, si es que se concluye que a las universidades les corresponden, aunque no sean una Administración pública. Creo sinceramente que no es necesario entrar a describir el volumen y la complejidad que esta tarea supondría, y cómo de contraria sería a los principios de eiciencia y de economía normativa, por no hablar de que supondría romper la uniformidad de la regulación de los entes públicos, ya que no hay que olvidar que, más allá de la nomenclatura o el subgrupo de órganos en que se las coloque, las universidades públicas son eso, entidades que forman parte del sector público y que se nutren principalmente de los presupuestos que les aportan las administraciones territoriales, estatal o autonómica, y de las tasas y precios públicos propios. Otra opción equivocada, en la misma línea, sería optar por reproducir la regulación básica del procedimiento administrativo y del régimen jurídico de las administraciones públicas, duplicándola dentro de la ley orgánica de universidades. La alternativa a estos despropósitos sería sencillamente volver a situar las universidades en el círculo de las administraciones públicas. O por lo menos eliminar su exclusión explícita de este ámbito que se sustancia en los artículos 2.3 de ambas leyes; la universidad ha navegado durante los últimos decenios, como he explicado al principio, sin una deinición clara de su naturaleza jurídica, pero con el acuerdo de facto de todas las partes –universidades, doctrina, jurisprudencia y legislación (con la excepción del legislador de 2015)–, de que le son de aplicación los principios y la legislación básica de las administraciones públicas. Continuar con este régimen sobreentendido no es ideal desde el punto de vista cientíico jurídico, pero en la práctica retornaría la calma a un sector, el universitario, que se encuentra en el período inicial de toma de conciencia de la magnitud del cambio introducido. He comentado previamente, y lo reitero aquí, que las universidades tienen necesidades especíicas y diferenciadas de otras administraciones, derivadas sobre todo de las condiciones únicas y especiales de relación que se establecen entre estas instituciones y sus usuarios. Tales necesidades, que abarcan aspectos concretos de desarrollo de la obligación de relación y del procedimiento electrónico, del ámbito disciplinario o de las vías de acceso por citar algunos, pueden y deben ser modulados por la propia institución, en uso de la potestad reglamentaria que las universidades tienen reconocida con el in de adecuar las previsiones de la normativa básica a su actividad9. Recordemos en este sentido que existe una reserva de ley para la inclusión de trámites adicionales o distintos de los previstos en la normativa básica de procedimiento administrativo, tal como estipula el artículo 1.2 de la Ley 39/2015. Por lo tanto, las universidades deberían limitarse a perilar aquellos trámites ya existentes, como dice el mismo artículo: “se podrán establecer especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del procedimiento concreto por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes que se deben solicitar”. 9 370 Son ejemplos de esta adecuación el “Reglamento para la actuación administrativa automatizada en la Universidad de Alicante”, el “Reglamento para la aplicación en la Universidad de Salamanca de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, sobre régimen jurídico del sector público”, de la Universidad de Salamanca, o las “Directrices de adaptación de las leyes 39/2015 y 40/2015 a la administración electrónica en la Universidad de Zaragoza”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez Con todo lo expuesto hasta aquí, considero que queda meridianamente claro que los principios de actuación y las normas básicas de las administraciones públicas deben ser aplicables y aplicados a las universidades. Pero al mismo tiempo también se ha hecho evidente que la redacción actual de las leyes L39/2015 y L40/2015 lo imposibilita, concretamente en aquellos apartados en que estas normas se reieren de forma concreta a las administraciones públicas. Por todo ello, pues, es urgente e inexcusable una revisión de las leyes 39 y 40 de 2015 en la que –sin entrar en otros defectos, que los hay y muchos– se corrija lo que no se puede caliicar de otra forma que de error y se devuelva a las universidades públicas la condición de Administración pública, como se explicita en el EBEP, o que al menos se la considere como tal, como se hace en la actual LCSP. Mientras esto no se atienda, la aplicación de estos textos administrativos básicos y de su concreción en el ámbito universitario continuará necesariamente siendo sujeto de interpretación, con la correspondiente litigiosidad aparejada y generando una inseguridad jurídica que será sin duda creciente. ESTUDIOS En todo caso, hay que convenir en que es inviable que unas instituciones como las universidades públicas operen sin un marco claro de funcionamiento de su administración. Por poner algunos ejemplos, es obvio que las universidades realizan actos administrativos, algunos de los cuales pueden ser nulos o anulables, unos actos que han de poder ser revisados; como también es cierto que los ciudadanos deben poder recurrir contra las resoluciones de sus órganos, o seguir reclamando las posibles responsabilidades patrimoniales; o que las universidades deben poder guiarse con el uso de un procedimiento administrativo común con el resto de las entidades públicas y que en el ejercicio de sus actividades deben garantizar los derechos de los ciudadanos. No es posible operar al margen del entramado jurídico de derechos, obligaciones y garantías conigurado por el derecho administrativo, simplemente porque la redacción poco afortunada de una ley abra la puerta a que sea así. A la espera de que se produzca una modiicación de estos textos legales lo antes posible con la reconsideración de las universidades como administraciones públicas, es necesario que su actividad se guíe atendiendo a unos principios y a unas normas de funcionamiento claras, normativizadas y que garanticen la seguridad jurídica, tanto para las propias instituciones como para sus trabajadores y para los ciudadanos en general. Una forma de garantizar estas condiciones, la más sensata en mi opinión, es continuar aplicando la legislación básica administrativa vigente, tal como en la práctica, hasta donde tengo conocimiento, se ha continuado haciendo desde la entrada en vigor de las leyes 39 y 40 de 2015. Ciertamente, como exponía más arriba, la redacción actual de estas leyes excluye las universidades de la lista de entes considerados Administración pública, pero a pesar de ello, y mientras no se dé una reforma en la dirección mencionada que corrija el problema, habrá que fundamentar igualmente las actuaciones administrativas universitarias bajo estas leyes, ya que de otra manera estas instituciones se encontrarían en una situación de desregulación, carentes de una normativa tanto de régimen jurídico como de procedimiento que les fuera aplicable en su totalidad. Para ello, a la espera de una mejor solución, insisto, las universidades pueden encontrar legitimación en la interacción con el resto de administraciones y organismos que, como veremos en los apartados siguientes, reconocen en su práctica a las universidades como administraciones públicas, como también lo hace, de forma implícita, la numerosa jurisprudencia dictada y ya citada alrededor de la acción universitaria desde la REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 371 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas entrada en vigor del ordenamiento establecido por la Constitución de 1978, que en ningún momento ha puesto en cuestión que las universidades sean administraciones públicas. 6 Las consecuencias de la aplicación de las leyes 39 y 40 sobre diversos ámbitos universitarios y algunas aclaraciones para su ejercicio 6.1 La estructura orgánica de las universidades: los órganos colegiados Los órganos administrativos se encuentran deinidos en el artículo 5.1 de la L40/2015. En la deinición estricta podrían entenderse incluidos los órganos de las universidades, ya que su literal dice que tienen la consideración de órganos administrativos “las unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o la actuación de las que tengan carácter preceptivo”. Sin embargo, el capítulo que engloba el articulado dedicado a estas unidades lleva por título nada menos que “los órganos de las administraciones públicas”. El legislador continúa, por tanto, teniendo como referente las entidades incluidas en esta consideración, es decir, tal como he ido repitiendo, las Administraciones territoriales y los organismos y entidades vinculados o dependientes. Y lo remarca de forma muy explícita cuando, en el artículo 3 expone que la creación de “cualquier órgano administrativo” exige que se determine “su forma de integración en la Administración pública de que se trate”. Una vez más, la redacción establece una coniguración que se dibuja exclusivamente para una tipología de Administraciones de la cual las universidades públicas han sido excluidas. Es obvio sin embargo que la administración de las universidades está compuesta por órganos, y que las competencias y atribuciones universitarias son ejercidas a través de esta distribución orgánica. Por tanto, en primer lugar es la propia observación de la realidad la que nos obliga a constatar que la administración universitaria se organiza orgánicamente, exactamente igual que cualquier Administración pública. Y no sólo se compone de órganos administrativos meramente operacionales o técnicos, sino que las competencias universitarias son ejercidas en primer lugar por sus órganos de gobierno, en formatos tanto unipersonales como colegiados. Este aspecto nos lleva a continuar por el tratamiento que hace la L40/2015 de los órganos colegiados, concretamente en la subsección primera de la sección tercera, capítulo II de su título preliminar. Ya de entrada, el nombre de la sección hace referencia a los órganos colegiados “de las diferentes administraciones públicas”. En el texto (artículos 15 a 18), especiica continuamente que se está reiriendo a los órganos colegiados de las administraciones públicas. Así, el artículo 15.2 estipula que “deben quedar integrados en la Administración pública que corresponda” y, en su caso, el acuerdo de creación y las normas de funcionamiento deberán publicarse en el boletín o diario oicial “de la Administración pública en la que se integran” (artículo 15.3). En el mismo sentido, el secretario del órgano puede ser una persona “al servicio de la Administración pública correspondiente” (artículo 16.1). Como es sabido, en el ámbito universitario los órganos colegiados tienen encomendadas funciones de carácter político, en el sentido de la toma de decisiones sobre las competen372 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez La L40/2015 establece el marco jurídico apropiado para las necesidades descritas, que no es otro que el que reserva para las administraciones públicas. Aunque se incluyen algunas disposiciones más que discutibles, como el hecho de considerar el correo electrónico como medio válido para celebrar sesiones a distancia, las disposiciones que integra coniguran un sistema de funcionamiento común que incluye desde los requisitos para las convocatorias, el orden del día o la documentación necesaria, hasta la elaboración del acta de la sesión, pasando por las exigencias que deben observarse para la correcta constitución del órgano y para sus votaciones y toma de decisiones. Siendo las universidades entes públicos y que, como he explicado y es sobradamente conocido, ordenan y deciden su actuación a través de órganos colegiados de gobierno, es necesario que los preceptos que coniguran la actuación de estos órganos en la L40/2015 les sean de aplicación. No hacerlo dejaría la actuación de estos órganos, y consecuentemente la de las universidades, fuera del sistema de reglas de formación de la voluntad previsto para el resto de instituciones públicas, de forma que cada universidad –incluso cada órgano– podría establecer su propio sistema de formación de los órganos colegiados y su propia forma de toma de decisiones. Por supuesto, esta situación llevaría a una absoluta inseguridad jurídica, que repercutiría en las propias universidades, las cuales verían deslegitimada su actuación. ESTUDIOS cias que para el cumplimiento de las funciones universitarias tienen asignadas, y sobre su ejecución. En este sentido, el de su función de toma de decisiones, no son diferentes de los órganos colegiados de otra Administración pública. Así, para acordar y llevar a cabo las decisiones del órgano, es necesario un sistema de funcionamiento y de formación de su voluntad que garantice que esta voluntad es el resultado de la expresión de la de sus integrantes, de acuerdo con unas reglas claras de actuación. 6.2 El registro administrativo Aunque probablemente no sea de forma intencionada, las disposiciones relativas al registro administrativo, en particular el artículo 16 de la L39/2015, no hacen mención de la categoría “Administración pública”, sino que dirigen prácticamente todas sus previsiones a las “administraciones” de forma genérica, o bien a los “organismos”. Esta ausencia de restricciones respecto a los sujetos de aplicación nos permitiría entender incluidas las administraciones universitarias en estas disposiciones que enmarcan el funcionamiento de los registros. Sin embargo, no hay que perder de vista que los artículos que coniguran no sólo el registro, sino las normas generales de actuación de las administraciones, se encuentran incluidos en el título II, que se denomina “de la actividad de las administraciones públicas”. Esta utilización durante el articulado de ambas leyes de los dos términos como sinónimos, cuando en el artículo 2 ya han dejado claro que “administraciones” y “Administraciones públicas” son dos conjuntos que no incluyen los mismos elementos en su interior, no nos deja más remedio que plantearnos aquí también la duda acerca de la aplicación de estas previsiones sobre las universidades públicas. De todos modos, y en coherencia con lo que expongo en estos apartados, creo que las previsiones relativas a los registros electrónicos han de aplicarse a las universidades, exactamente igual que el resto de disposiciones que regulan la actividad de las administraciones públicas. Sobre todo, para mantener la necesaria coherencia en el funcionamiento de las administraciones de los entes públicos, que debe dar REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 373 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas la imprescindible seguridad jurídica a todos los agentes implicados: ciudadanos, personas jurídicas y a los propios integrantes de las administraciones. Existe un segundo punto de discusión en relación con la actividad registral que parte de la interpretación extensiva que en algunos ámbitos de administraciones, no sólo universitarias, se ha hecho del régimen transitorio establecido por la disposición inal séptima de la L39/2015, que prevé que las previsiones relativas a los registros electrónicos, entre otros, producen efectos al cabo de dos años de la entrada en vigor de la ley, es decir, a primeros de octubre de 2018. La interpretación inadecuada a que me reiero consiste en entender a partir de esta previsión que cualquier acción administrativa en la que intervenga o tenga que intervenir el registro electrónico queda afectada por la moratoria de la disposición adicional séptima y no es, por tanto, exigible a la administración hasta la fecha referida. Esta interpretación nace, probablemente y en la mayoría de los casos, de la necesidad de ganar tiempo en muchas administraciones, aún poco preparadas para actuar electrónicamente, para garantizar una estructura bien preparada cuando efectivamente se consideren obligadas a aplicar la totalidad de las previsiones de actuación administrativa electrónica. También puede tratarse del no despreciable relejo de resistencia al cambio que sufren tradicionalmente los grandes aparatos administrativos. Sea cual sea el motivo, esta interpretación es a mi juicio errónea, ya que el régimen transitorio que plantea la disposición adicional séptima afecta únicamente a la puesta en funcionamiento del “registro electrónico general”, que debe ser único para cada administración, en el sentido previsto en el artículo 16 de la L39/2015. Estos dos años añadidos que se dan para uniicar los registros no afectan en cambio a la actividad electrónica de la administración, que se debe continuar cursando de forma electrónica cuando proceda. Así lo corrobora la disposición transitoria cuarta de la misma ley, del régimen transitorio de los archivos, registros y punto de acceso general, que aclara que “mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico...”, las administraciones públicas deben mantener “los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a las materias mencionadas, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las administraciones”. Por lo tanto, la disposición habla claramente de canales, medios o sistemas, es decir, las herramientas que la administración utiliza para registrar y enviar la documentación. En ningún caso se dice que exista una moratoria que permita abstenerse de tramitar ningún documento o fase del procedimiento en formato electrónico. Al contrario, repitiendo la última frase de esta disposición transitoria, durante estos dos años han de mantener canales “que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las administraciones”. El funcionamiento electrónico de las administraciones es, por tanto, totalmente exigible desde el 2 de octubre de 2016; de otro modo no se podría garantizar este derecho a relacionarse de forma electrónica. Otra cosa es el registro general de cada Administración, que debe funcionar como un portal que facilite el acceso a los registros electrónicos de organismos vinculados o dependientes de aquella Administración, tal como prevé el artículo 16, cuyo establecimiento es una tarea de organización interna y la obligatoriedad de la cual será efectiva a los dos años de la entrada en vigor de la ley, junto con la creación del registro electrónico de apoderamientos, el registro de empleados públicos habilitados, el punto de acceso general electrónico de la Administración y el archivo único electrónico. 374 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez 6.3 Las garantías del silencio administrativo y de la revisión de oficio de los actos En este apartado veremos dos situaciones que son muy diferentes en su naturaleza, pero que desde el punto de vista del análisis de este capítulo tienen el nexo común de representar garantías jurídicas de máxima importancia para los administrados ante posibles actuaciones abusivas o impropias de las administraciones. Vaya por delante que considero que estas garantías deben poder ser ejercidas y exigidas ante las universidades públicas, exactamente igual que con cualquier otra administración pública. Ciertamente, la regulación del silencio administrativo no ha mejorado con la entrada en vigor de las leyes que aquí analizo (en este caso tampoco ha empeorado, ya que prácticamente se ha mantenido la regulación anterior), y también es cierto que, si las administraciones públicas ejercieran sus funciones con eiciencia, esta igura no debería ser necesaria, ya que la obligación de resolver en cualquier circunstancia debería hacer imposible que se produjeran casos de no-respuesta administrativa. Sin embargo, la realidad hace necesarias estas previsiones, y la actuación de las administraciones universitarias no queda al margen de esta realidad. Las regulaciones previstas en la nueva legislación básica administrativa referentes a la obligación de resolver, los plazos para hacerlo, la suspensión o ampliación de estos plazos y los posibles resultados de la falta de resolución expresa deben ser aplicados a las universidades, coherentemente con su actuación como entes públicos. ESTUDIOS En el caso del silencio administrativo, su propia existencia constituye una defensa para los administrados, que impide que la Administración descuide la obligación que tiene de resolver de manera expresa todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación (artículo 21.1 L39/2015). La igura del silencio posibilita que, ante un eventual incumplimiento de este mandato, el procedimiento no quede interrumpido y en una especie de limbo, sino que el simple cumplimiento del plazo sin resolver comporte por sí mismo consecuencias jurídicas, a partir de las cuales el administrado podrá continuar con sus pretensiones. En cuanto a la regulación diseñada para la revisión de los actos de las administraciones en vía administrativa, nos encontramos, una vez más, con un articulado (106 a 110 L39/2015) que se dirige de forma exclusiva a las “Administraciones públicas” y que, también una vez más, su lectura literal dejaría fuera de su ámbito subjetivo de aplicación (artículo 2.3) a las universidades públicas. No habría que insistir en la necesidad y la importancia de que las administraciones entendidas en sentido amplio dispongan de unos mecanismos de revisión de oicio, es decir, con carácter previo al sistema de recursos administrativos y el control judicial. Estos mecanismos, que son los previstos en los artículos mencionados, tienen como inalidad que las decisiones administrativas se aseguren ajustadas a derecho, tanto sea por razones de legalidad a través de la revisión de oicio de los actos nulos y la declaración de lesividad de los actos anulables como por motivos de oportunidad con la revocación de actos10. Incluso la mera rectiicación de errores materiales del artículo 109.2 actúa como garantía de que impedirá la posible repetición de procedimientos enteros que podría causar perjuicios tanto a las administraciones como a los administrados. 10 TRAYTER JIMÉNEZ, J. M., Derecho administrativo, parte general, 3.ª ed., Atelier, Barcelona, 2017, pp. 340-341. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 375 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas No pueden quedar las universidades al margen de estas vías de control: de otro modo se caería en la imposibilidad de extinguir ningún acto administrativo, aunque fuera contrario al ordenamiento jurídico, ni tampoco se podrían replantear en ningún caso las decisiones administrativas desfavorables para los ciudadanos. Incluso se podría llegar a la situación grotesca de quedar bloqueada la actuación de la institución por un simple error numérico en su norma presupuestaria, que no podría ser reparada fácilmente sin la aplicación de estas disposiciones de revisión, en este caso la de rectiicación de errores materiales. Sería, pues, impensable que la revisión de oicio no fuera de aplicación a las universidades, al igual que esta aplicación debe ser llevada a cabo observando todas las garantías establecidas en la legislación. En este sentido, cabe destacar que la revocación de actos prevista en el artículo 109.1 sólo es de aplicación para aquellos actos desfavorables o de gravamen, y en ningún caso para actos favorables o declarativos de derechos para los administrados. Si la Administración modiica un acto favorable y dicta en sustitución uno de gravamen, estaríamos ante un acto nulo de pleno derecho11. En cuanto a la revisión de actos nulos, sea por iniciativa de la propia Administración o a instancia de persona interesada (acción de nulidad), es necesario remarcar que también para las universidades es imprescindible seguir el procedimiento previsto en el artículo 106, con fundamentación de la revisión en uno de los motivos de nulidad de pleno derecho que se prevén en el artículo 47.1 de la propia L39/2015 y solicitando el dictamen, que es preceptivo y vinculante, del Consejo de Estado u órgano equivalente autonómico para los actos de las universidades. Para que el acto sea efectivamente declarado nulo y eliminado, es imprescindible, además, que el dictamen emitido sea favorable en este sentido. 6.4 La contratación administrativa En cuanto a las universidades como sujetos en relación con su capacidad de contratación pública, este tema ha sido ya estudiado por Tardío Pato12 bajo la nueva consideración de las leyes básicas administrativas actuales. Las universidades se encuentran incluidas entre los considerados poderes adjudicadores para la Directiva europea 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE. Las universidades estarían comprendidas en cuanto a la directiva europea entre los entes deinidos como organismos de derecho público (artículo 2.1 4). Estos organismos deben cumplir tres requisitos, que se dan en el caso de las universidades: a) que se hayan creado especíicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, b) que estén dotados de personalidad jurídica propia y c) que estén inanciados mayoritariamente por el Estado, las autoridades regionales o locales u otros organismos de derecho público o que su gestión esté sujeta a la supervisión de estas autoridades u organismos (...). Así, y atendiendo a que el artículo 1.2 deine la contratación pública como la adquisición mediante un contrato de este tipo por uno o más de uno de 376 11 Ibid., pp. 421-429. 12 TARDÍO PATO, J. A., “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y de procedimiento administrativo común?”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez los entes deinidos como poder adjudicador, queda bastante claro que en las universidades les es de aplicación esta directiva. Desde el punto de vista de la legislación estatal, ya he mencionado previamente como ejemplo la actual Ley de contratos del sector público (LCSP). Concretamente, el artículo 2 deine como contratos del sector público sometidos a esta norma aquellos contratos que celebren los entes mencionados en el artículo 3. Y este artículo es claro en la concreción del ámbito subjetivo de aplicación e incluye una lista detallada de entidades, entre las cuales las universidades públicas se integran en el apartado c). En el ámbito catalán, la LUC también redirecciona hacia la LCSP; concretamente, en el artículo 160 dispone que “la contratación de las universidades públicas queda sujeta a la normativa reguladora de los contratos de las administraciones públicas”, sin perjuicio de la regulación especíica establecida en el artículo 83 de la LOMLOU para los trabajos de carácter cientíico, técnico o artístico y para el desarrollo de enseñanzas de especialización o actividades especíicas de formación. ESTUDIOS Por tanto, las universidades forman parte del sector público con respecto a la contratación pública, pero esta LCSP va aún más allá, y engloba en el apartado siguiente (artículo 3.2 c) a las universidades públicas entre los entes que, a efectos de esta ley, tienen la consideración de Administración pública. Esta inclusión tiene consecuencias en el régimen, que puede ser administrativo o privado, que regirá los contratos del sector público. Las universidades quedarán englobadas en las tipologías especiicadas en el artículo 19 que lista los contratos que tienen carácter administrativo debido al hecho de ser formalizados por administraciones públicas. Por tanto, las universidades se encuentran sometidas al régimen de los contratos administrativos, y el orden jurisdiccional competente para resolver los litigios será el contencioso-administrativo, tal como dice el artículo 21 de la misma Ley de contratos. En cuanto al ejercicio de la contratación, existen numerosos ejemplos jurisprudenciales que validan la contratación por las universidades como poderes adjudicadores y, más concretamente, como administraciones públicas, aunque hasta ahora dictadas bajo la ley básica administrativa previa, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJAPAC). Ver, por ejemplo, las STS de 28 de septiembre de 2005, RJ 2005\8721; STSJ Comunidad Valenciana 150/2001, de 3 de febrero, RJCA 2001\1000; STSJ Castilla y León 2864/2005, de 24 de diciembre, JUR 2006\79531 y STSJ Galicia 773/2000, de 3 de mayo, JUR 2000\221403. Igualmente, dan fe de la normalidad de la actividad contractual de las universidades como administraciones públicas los dictámenes que han sido emitidos en este ámbito por la Comisión Jurídica Asesora (CJA) de la Generalitat de Cataluña, organismo que ejerce en esta comunidad autónoma las funciones asesoras del Consejo de Estado. En ningún caso se cuestiona en sus dictámenes esta capacidad de las universidades, y al mismo tiempo dejan constancia de la participación de estas instituciones como poder adjudicador en las diversas modalidades contractuales administrativas. En este sentido, la norma reguladora de la CJA (Ley catalana 5/2005, de 2 de mayo, de la Comisión Jurídica Asesora) estipula entre sus funciones la de emitir dictamen preceptivamente sobre la “resolución y nulidad de concesiones y de otros contratos administrativos, en los casos que establece la normativa de contratación administrativa” (artículo 8 e). Son ejemplos de estos dictámenes preceptivos sobre contratación en que participan universidades públicas como contratantes el Dictamen 180/2012, “Interpretación del contrato suscrito entre la Universidad de Lleida y la empresa REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 377 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas «T.», por la prestación del servicio de telefonía ija corporativa en las sedes y dependencias de la universidad”, y el Dictamen 123/2003, de 29 de abril, “Resolución del contrato de servicios para el mantenimiento de jardinería de la Universidad Autónoma de Barcelona suscrito entre esta universidad y la empresa «A., SA»”. 6.5 La potestad disciplinaria El ámbito disciplinario es probablemente el que se encontraba ya más desatendido en las universidades, especialmente en cuanto al colectivo de los estudiantes. Y es que hay que hacer una primera distinción en referencia al régimen disciplinario y sancionador universitario: por un lado el que afecta a los estudiantes, que ha sido tradicionalmente atribuido a las universidades como a continuación detallaré. Por otra parte, el ámbito disciplinario y sancionador del profesorado y el personal de administración universitario, que se rigen, debido a su relación funcionarial o laboral con la institución, por el Estatuto básico del empleado público, que prevé el régimen disciplinario para estos empleados con la correspondiente tipiicación de las faltas, las sanciones correspondientes y su procedimiento de aplicación, con remisión supletoria a la legislación laboral para los trabajadores con relación contractual por lo que no esté previsto en el EBEP. En cuanto a estos dos últimos colectivos, la potestad sancionadora de la universidad queda bastante clara, ya que en primer lugar las universidades públicas se encuentran incluidas en el ámbito de aplicación del EBEP a partir de lo dispuesto en su artículo 2, que prevé que “este estatuto se aplica al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes administraciones públicas: (...) e) las universidades públicas”. Más allá de que el Estatuto considere administraciones públicas a las universidades, interesa ahora en cuanto a la potestad sancionadora lo que el EBEP prevé en su título VII dedicado al régimen disciplinario; concretamente, el artículo 93.1 dice: “los funcionarios públicos y el personal laboral quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en el presente título y en las normas que las leyes de función pública dicten en desarrollo de este estatuto”. Y a continuación, en el 93.4: “El régimen disciplinario del personal laboral se regirá, en lo no previsto en el presente título, por la legislación laboral”. Así, tanto el profesorado y el personal de administración funcionarios como los contratados laborales de ambos colectivos quedan incluidos en el ámbito de aplicación descrito. Cabe recordar que el personal de administración y servicios funcionario y laboral, así como el profesorado contratado laboral, están vinculados a la universidad en la que prestan sus servicios. Los profesores funcionarios lo son a nivel estatal, como explicaré en el apartado sobre los recursos humanos, lo que hace que les sean de aplicación supletoria, esta vez sin limitaciones, las leyes L39/2015 y L40/2015 como funcionarios de una Administración territorial a la hora de seguir un procedimiento sancionador. En todos los casos, los colectivos de trabajadores universitarios quedan incluidos en primer lugar dentro del ámbito subjetivo de aplicación del régimen disciplinario previsto en el EBEP. En cambio, la potestad disciplinaria sobre los estudiantes universitarios ha presentado problemas graves de concreción desde la aprobación de la Constitución de 1978, unos problemas que aún no han sido resueltos y a los que las leyes administrativas L39/2015 y L40/2015 tampoco hacen ninguna aportación positiva. 378 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez Empezamos por ver la que debería haber sido la vía de regulación de esta potestad, una vía que ha sido prevista, pero que no ha sido ejecutada. La LRU ya hacía una previsión en este sentido y en el artículo 27.3, que decía que “las universidades, a propuesta del Consejo de Universidades, establecerán las normas que regulen las responsabilidades de los estudiantes relativas al cumplimiento de sus obligaciones académicas”. No era, por supuesto, una redacción clara al respecto de la potestad disciplinaria o sancionadora, y presentaba problemas en relación con el cumplimiento del principio de legalidad que impone el artículo 25.1 de la Constitución, por su remisión en blanco hacia las universidades de la potestad sancionadora. Un estudio en profundidad de la situación de desregulación del régimen disciplinario en la época de la LRU lo hizo PEMÁN GAVÍN13. Pero no fue así: el Real decreto 1791/2010, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del estudiante universitario, no entra a regular la materia sancionadora. En vez de eso vuelve a abrir una nueva puerta para hacerlo, aparentemente decisiva al menos en lo previsto en el texto incluido en la disposición adicional segunda de este real decreto, titulada “regulación de los procedimientos administrativos sancionadores en el ámbito universitario”. Su literal dispone que “el Gobierno presentará a las Cortes Generales, en el plazo de un año, a partir de la entrada en vigor del presente real decreto, un proyecto de ley reguladora de la potestad disciplinaria, en donde se contendrá la tipiicación de infracciones, sanciones y medidas complementarias del régimen sancionador para los estudiantes universitarios de acuerdo con el principio de proporcionalidad. De igual modo, en dicho proyecto de ley se procederá a la adaptación de los principios del procedimiento administrativo sancionador a las especiicidades del ámbito universitario, de manera que garantice los derechos de defensa del estudiante y la eicacia del desarrollo del procedimiento”. Desafortunadamente, hasta la fecha este proyecto de ley no se ha presentado, la ley no ha sido aprobada y por tanto el régimen disciplinario de los estudiantes universitarios continúa huérfano de regulación. ESTUDIOS Posteriormente, la LOU de 2001 (y la LOMLOU que en 2007 mantuvo la misma redacción), estableció nuevamente la misma remisión de esta potestad sin deinir el marco necesario y de una forma aún más vaga, concretamente en el artículo 46.2 sobre derechos y deberes de los estudiantes: “los estatutos y las normas de organización y funcionamiento desarrollarán los derechos y los deberes de los estudiantes, así como los mecanismos para su garantía”. Esta poca concisión, que seguía la línea de la ley orgánica anterior, dejaba esta vez una puerta abierta para su desarrollo. El artículo 46.5 de la LOMLOU dispone que “El Gobierno aprobará un estatuto del estudiante universitario” en el que, al tener que tratar supuestamente de forma más exhaustiva de las temáticas que afectan a los estudiantes, se podría abordar su régimen disciplinario. ¿Dónde nos deja esta carencia de una regulación clara de la normativa disciplinaria? Pues aproximadamente en el mismo lugar donde nos dejó la aprobación de la LRU. Tenemos por un lado el principio constitucional de legalidad aplicado a la potestad sancionadora (artículo 25.1), que exige que una norma con rango de ley dé cobertura a esta capacidad de las administraciones, una exigencia que ha sido ratiicada de abastecimiento por la jurisprudencia constitucional14. En cambio, como he expuesto previamente, la LOMLOU no va más allá de 13 PEMÁN GAVÍN, J., “El régimen disciplinario de los estudiantes universitarios: sobre la vigencia y aplicabilidad del Reglamento de disciplina académica (Decreto de 8 de septiembre de 1954)”, Revista de Administración Pública, n. 135, septiembre-diciembre, 1994, pp. 435-471. 14 Un estudio detallado sobre la delimitación jurisprudencial de la potestad sancionadora de la Administración y el régimen jurídico aplicable a los estudiantes universitarios es el de GÓMEZ GARCÍA, M. J., “La potestad sancionadora de las universidades”, Comentario a la Ley orgánica REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 379 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas hacer una remisión genérica, encomendando esta regulación en los estatutos y reglamentos ulteriores de las universidades, sin dictar lo que le sería exigible como norma de rango legal: la tipiicación de las faltas y la atribución de las correspondientes sanciones, dejando para los estatutos universitarios o los reglamentos dictados por estas la concreción y gradación de lo previsto en la ley15. Ante la carencia de una disposición de rango legal que incorpore las previsiones necesarias, las universidades se han visto obligadas a recurrir a una norma previa a la Constitución: el Decreto de 8 de septiembre de 1954 por el que se aprueba el Reglamento de disciplina académica de los centros oiciales de enseñanza superior y de enseñanza técnica dependientes del Ministerio de Educación Nacional. Este decreto, al menos, incorpora una tipiicación de las conductas ilícitas (“faltas de los escolares”), una escala para su gradación en graves, menos graves y leves, y las sanciones que se pueden imponer en función de cada caso (“las correcciones aplicables”), así como un procedimiento para su instrucción. Evidentemente, al tratarse de una norma preconstitucional, la utilización de este decreto debe hacerse en todos los casos teniendo en cuenta las previsiones de la Constitución de 1978. Su aplicación en las universidades, aunque sea prácticamente sólo para poder aducir una cobertura legal a la hora de ejercer la potestad disciplinaria o como soporte legal para dictar los reglamentos que la regulen dentro de una universidad, debe ser muy cuidadosa en adaptarla a la realidad actual. De hecho, buena parte de lo previsto (tribunales de honor, actos deshonrosos, falta de probidad o de decoro, por citar algunos ejemplos) no tiene sentido ni cabida en el marco constitucional presente. A partir de este decreto de 1954 y de la remisión en blanco que hace la LOMLOU en el artículo 46.2 hacia los estatutos de las universidades, estas han actuado de formas diversas en cuanto a la regulación del régimen disciplinario de sus estudiantes. Algunas simplemente han recogido en sus estatutos un listado de deberes de los estudiantes, mientras que otras (Universitat Pompeu Fabra (UPF), Universitat Rovira i Virgili (URV) en el caso de Cataluña16) han dado el paso de dictar un reglamento del régimen disciplinario para sus alumnos. En estos casos han fundamentado la norma en el mencionado decreto de 1954 y en la doctrina constitucional también mencionada que modula el principio de legalidad permitiendo considerar este decreto como fuente para la concreción de esta potestad y, al mismo tiempo, en la inexistencia de una ley reguladora de la potestad disciplinaria que se tenía que haber promovido a partir de la mencionada previsión incluida en el Estatuto del estudiante universitario de 2010. Los reglamentos de la UPF y URV diseñan un procedimiento propio e incorporan las garantías constitucionalmente exigibles, que son en esencia la traslación práctica de los principios de la potestad sancionadora de las administraciones públicas y la aplicación del procedimiento de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 603-635. 380 15 SSTC 83/1994, de 24 de julio; 109/1994, de 11 de abril; 253/1994, de 19 de septiembre; 145/1995, de 3 de octubre; 52/2003, de 17 de marzo; 26/2005, de 14 de febrero; 297/2005, de 21 de noviembre, y 229/2007, de 5 de noviembre, citadas en GÓMEZ GARCÍA, M. J., “La potestad sancionadora de las universidades”, cit. 16 Régimen disciplinario de los estudiantes de la Universitat Pompeu Fabra (Acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de julio del 2012): https://seuelectronica.upf.edu/normativa/upf/comunitat/estudiants/regim-disciplina.html Reglamento del régimen disciplinario de los estudiantes de la Universitat Rovira i Virgili (aprobado por el Consejo de Gobierno de la URV el 18 de diciembre de 2013): http://wwwa.urv.cat/la_urv/3_organs_govern/secretaria_general/legislacio/2_propia/comunitat/estudiants/html/regl_regim_ disciplinari_est.htm REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez administrativo común, con las particularidades del ámbito sancionador. En estos casos, por tanto, la cobertura o la base sobre la que instruirán los expedientes sancionadores y el procedimiento a seguir se basará en el propio reglamento universitario, que se fundamenta a su vez en el Decreto de 1954 y en la validación de esta solución para la jurisprudencia constitucional citada. Sin embargo, las universidades que optan por no dictar un reglamento propio deberán ejercer la potestad sancionadora en primer lugar bajo la misma cobertura legal preconstitucional, y basándose necesariamente para su desarrollo en las nuevas leyes básicas administrativas. A pesar de la reiterada exclusión universitaria de la esfera de las administraciones públicas, éstas no dejan de necesitar un marco normativo con el que desarrollar los procedimientos sancionadores, un marco que contemple los principios de actuación y que ofrezca al mismo tiempo las garantías necesarias para los administrados. Se deberán aplicar las previsiones de las leyes L39/2015 y L40/2015 para evitar este vacío normativo y, no menos importante, por los mismos motivos expuestos en anteriores apartados, es decir, la competencia estatal para dictar las bases del régimen de las administraciones públicas a partir de la cual se dicta la Ley orgánica de universidades y la coniguración tradicional como tales que se les ha dado desde la jurisprudencia y la doctrina especializada. ESTUDIOS Las universidades que no han elaborado un reglamento propio han tenido que aplicar hasta ahora, de forma complementaria al decreto de 1954, el procedimiento sancionador que hasta octubre de 2016 se preveía en la Ley 30/1992 y, en desarrollo del régimen disciplinario, en el Real decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Como es sabido, la actual L39/2015, que regula ahora el procedimiento administrativo común y las especialidades del procedimiento sancionador, ha derogado tanto la Ley 30/1992 como el mencionado real decreto que desarrollaba el procedimiento sancionador. Obviamente, con la entrada en vigor de la nueva legislación administrativa, aparecen en este ámbito los mismos problemas expuestos en los anteriores apartados, derivados de la no consideración de las universidades como administraciones públicas. Especialmente en la L40/2015, que se ocupa de regular los principios de la potestad sancionadora (artículos 25 a 31), y que ya de entrada en el artículo 25.1 habla de “la potestad sancionadora de las administraciones públicas”, y que únicamente menciona una legislación especíica para los entes locales, la Ley de bases del régimen local, en relación con el procedimiento a seguir en esas administraciones. Estaría, en este ámbito aún más, fuera de lugar pretender dictar un procedimiento o unos principios especíicos para la potestad sancionadora de las universidades públicas. La disposición inal primera, que dispone el título competencial de la LOMLOU, incluye la previsión del artículo 149.1.30 de la Constitución, que reserva al Estado la regulación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 (recordemos que el 27.10 dispone la autonomía universitaria). Por otra parte, y en la misma línea, la disposición del primer apartado del artículo 149 CE obliga a regular las condiciones básicas para garantizar “la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”. Esta previsión imposibilita claramente la creación de un procedimiento sancionador diferente del común de las administraciones públicas, y dirigido a un colectivo de forma exclusiva. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 381 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas 6.6 El patrimonio universitario y la responsabilidad patrimonial Veremos primeramente en este apartado aquello referente al patrimonio de las universidades públicas, la coniguración de su titularidad y el hecho, que se desprende de forma suicientemente clara de las previsiones incorporadas en la legislación vigente, de que las prerrogativas para la protección de los bienes de las administraciones públicas le son de aplicación17. En cuanto a la atribución a las universidades de sus propios bienes, la LOMLOU en el artículo 2.2 dice: “en los términos de la presente ley, la autonomía de las universidades comprende: (...) h) la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes”. Resalto a continuación los apartados de la misma norma que nos serán posteriormente de interés en cuanto a la tipología con la que se caliican los bienes de las universidades públicas. Concretamente, en el artículo 80 sobre el patrimonio de la universidad: “constituye el patrimonio de cada universidad el conjunto de sus bienes, derechos y obligaciones”; “las universidades asumen la titularidad de los bienes de dominio público afectos al cumplimiento de sus funciones...”; “la administración y disposición de los bienes de dominio público, así como de los patrimoniales, se ajustará a las normas generales que rijan esta materia”. Se añaden además como patrimonio de la universidad los derechos de propiedad industrial e intelectual de los que sea titular, regulados estos por la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la ciencia, la tecnología y la innovación (LCTI). A continuación tenemos que referirnos a la regulación de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas (LPAP), que en su artículo 4 describe qué tipos de bienes son patrimonio de estas: “por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las administraciones públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales”. La lectura combinada del artículo 80 de la LOMLOU y el artículo 4 de la LPAP da como resultado la condición, desde el punto de vista patrimonial, de Administración pública de las universidades: efectivamente, las universidades disponen de autonomía sobre sus bienes (artículo 2.2 LOMLOU); estos consisten, entre otros, en bienes tanto de dominio público como patrimoniales (artículo 80 LOMLOU; 156-157 LUC), y inalmente los bienes de las administraciones públicas son o bien de dominio público o patrimoniales (artículo 4 LPAP) y no se prevén otras tipologías de entes que puedan poseer bienes de estas tipologías sometidos a protección. Todo ello nos lleva a una situación paralela o asumible a la que se da en el ámbito de la contratación pública o en el de los recursos humanos de las universidades, casos en los que a pesar de que las leyes básicas administrativas niegan la condición de Administración pública en la universidad, la correspondiente ley sectorial se la restituye en cuanto a sus efectos. En segundo lugar, vamos a ver los efectos de las L39/2015 y L40/2015 con respecto a la responsabilidad patrimonial de la Administración en su aplicación a las universidades públicas. Nos encontramos una vez más con problemas notables introducidos por esta nueva legislación en este ámbito, así como derivados de la no consideración de las universidades como administraciones públicas. A raíz de esta exclusión, las universidades quedarían fuera 17 382 Un estudio del régimen jurídico del patrimonio universitario previo a las leyes 39 y 40 de 2015 lo hace TORRES LÓPEZ, M. A., “El patrimonio universitario”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 833-870. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez de las entidades que deben responder por su responsabilidad, según se desprende de la redacción del articulado de ambas leyes. Concretamente, la L39/2015 hace las primeras menciones expresas a las administraciones públicas como sujetos de la responsabilidad patrimonial en el artículo 65.1 “cuando las administraciones públicas decidan iniciar de oicio un expediente de responsabilidad patrimonial...” y también en el artículo 96.4 hablando de la tramitación simpliicada del procedimiento, donde hace referencia a los de “responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas”. Más deinitiva es la redacción del artículo 92, sobre la competencia para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, donde se establecen los órganos competentes para las administraciones territoriales y para sus entidades de derecho público, de forma paralela a como se designa en la misma ley cuáles son las administraciones públicas (artículo 2.3), y por tanto excluyendo una vez más las universidades de esta condición. En este caso, la exclusión de la condición de Administración pública es deinitiva para las universidades: si nos atenemos únicamente a la redacción de estas leyes básicas administrativas, la universidad no se encontraría incluida entre las instituciones que tienen que responder por los supuestos de responsabilidad patrimonial. Existen, sin embargo, precedentes en esta materia en los que las universidades públicas han respondido de su responsabilidad. Los ejemplos a los que me referiré aquí son de dictámenes de la Comisión Jurídica Asesora (CJA) de la Generalitat de Cataluña. Con dictámenes como los que aquí menciono, además de dejar constancia de la participación de universidades públicas en litigios acerca de su responsabilidad patrimonial, se puede extraer de la propia existencia de los dictámenes testimonio de la condición de Administración pública de las universidades, condición que motiva la actuación de este órgano, o en su caso del Consejo de Estado u órgano equivalente en otras comunidades autónomas. Efectivamente, en su norma reguladora, la ya citada Ley 5/2005, de 2 de mayo, de la Comisión Jurídica Asesora, el artículo 8 establece la lista de los dictámenes que la CJA emitirá preceptivamente, y en ella se encuentran incluidos en el apartado 3, letra a), aquellos referentes a reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, por encima de una determinada cuantía. Y en aplicación de este precepto, la CJA ha dictaminado cuando la reclamación de responsabilidad patrimonial se hacía sobre universidades, considerándolas de esta forma administraciones públicas. ESTUDIOS Esta exclusión se mantiene y se reairma en la L40/2015, que regula los principios de esta responsabilidad en el capítulo dedicado a “la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas”, y remachándolo en el articulado cuando la deine (artículo 32.1) estableciendo que “los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las administraciones públicas”. En el primer ejemplo, el Dictamen 172/2016, de 30 de junio, se trataba de una reclamación de indemnización instada por la Sra. A por los daños y perjuicios derivados de un procedimiento de selección para cubrir una plaza de profesor de la Universidad Rovira i Virgili. La CJA efectivamente ubicaba la controversia en la materia que nos ocupa (apartado V.2): “para determinar si de las actuaciones expuestas se puede desprender la responsabilidad de la URV, hay que recordar que la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración se regula en la Ley 26/2010, en la LRJPAC y en el RPRP”. Y más adelante toma como referencia la legislación básica administrativa vigente en ese momento: “el artículo 142.4 de la LRJPAC establece que la anulación en vía administrativa o por REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 383 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización. Para que ésta sea reconocida, es necesario que la actuación administrativa anulada reúna los requisitos que el ordenamiento jurídico vigente exige para que se pueda declarar constitutiva de responsabilidad patrimonial”. Y, más allá del sentido del dictamen, no pone en duda la procedencia de instar una reclamación de responsabilidad patrimonial contra una universidad pública: “la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina emanada de esta Comisión Jurídica Asesora, del Consejo de Estado y de los diversos organismos consultivos de las administraciones autonómicas coinciden en que, para que tenga lugar la responsabilidad patrimonial de la Administración, es necesario que exista un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, que el particular perjudicado no tenga la obligación de soportar y que haya una relación de causalidad entre el funcionamiento de un servicio público y el hecho constitutivo del daño”. Un segundo ejemplo, en el mismo sentido, es el del Dictamen 124/2011, sobre la reclamación de indemnización instada por «R. D. E., SL» (en la actualidad «A.») por los daños y perjuicios derivados de unas obras realizadas por la Universidad Pompeu Fabra. En él se hace constar que “la legitimación pasiva corresponde a la Universidad Pompeu Fabra (UPF) como causante de estos daños. La Universidad Pompeu Fabra «es una institución de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propios» (artículo 202 de los estatutos, aprobados por el Decreto 209/2003, de 9 de septiembre) y su actuación «se rige por las normas de régimen jurídico aplicables en la Administración pública de Cataluña» (artículo 202.2 de los estatutos)”. Y un último ejemplo de dictamen de la CJA en que aparece igualmente de forma clara una universidad como sujeto de responsabilidad patrimonial, en este caso el Dictamen 88/2006, sobre la reclamación de indemnización instada por la Sra. I. de C. F. por los daños y perjuicios derivados de una resolución de remoción de puesto de trabajo dictada por el rector de la Universidad de Lleida, y que posteriormente fue anulada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. En el cuerpo del dictamen, sobre la legitimación se dice: “hay que examinar, en primer lugar, si hay concurrencia de legitimación activa y pasiva. La primera no plantea ninguna cuestión. La acción ha sido interpuesta por un profesional que actúa con poderes, debidamente otorgados por la persona perjudicada; y la segunda tampoco sugiere ninguna cuestión, ya que el acto productor del daño proviene de la Universidad de Lleida”. Con estos antecedentes, además de los que encontramos en el mismo sentido en la jurisprudencia (por ejemplo en las SSTS 4132/2010, de 19 de julio; 1270/2007, de 6 de marzo, o 5509/2010, de 22 de octubre), está suicientemente claro que, más allá de la inexplicable exclusión de la condición de Administración pública de las universidades en las L39/2015 y L40/2015, estas instituciones han sido sometidas con normalidad a los supuestos que se derivan de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas. No habiendo experimentado ningún cambio en su naturaleza, que sigue regulada de la misma forma en la LOMLOU, no debe existir ningún motivo fundamentado para que las universidades no sigan siendo responsables de las lesiones que puedan causar como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios, sin duda públicos, que ofrecen. 384 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez 6.7 El personal docente, investigador y de administración de la universidad En primer lugar, hay que aclarar que el EBEP es de aplicación a todos los trabajadores al servicio de la universidad, sea cual sea su vinculación y el colectivo al que pertenezcan. Sí que se derivarán consecuencias sobre la aplicación de otras normas, en cambio, con respecto a los funcionarios en función del origen de su condición. Los trabajadores del PAS están vinculados y adscritos en todos los casos a la universidad en la que prestan sus servicios, tanto si tienen contrato laboral como si son funcionarios; en este último caso, el personal de administración es funcionario de aquella universidad en concreto. La misma vinculación es efectiva para el profesorado bajo contrato laboral, que también se encuentra contratado por una universidad y su vinculación universitaria empieza y termina en aquella institución concreta. El PDI funcionario, en cambio, posee una consideración diferente, lo que tiene una notable importancia de cara a la aplicación de la actual normativa básica administrativa: su condición de empleado funcionario no está ligada a una universidad concreta, aunque esté obviamente vinculado y prestando servicios como tal, una vez superado el preceptivo concurso. Pero la condición funcionarial del personal docente e investigador tiene su raíz en el Ministerio estatal con competencias en materia de universidades y trasciende su asignación concreta a un centro. En la actualidad, el acceso a los cuerpos de profesorado funcionario docente se logra exclusivamente vía acreditación nacional; esta acreditación la valora y la otorga la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA)19, que tiene la condición de organismo autónomo adscrito al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. El director de la ANECA nombra los miembros de las comisiones de acreditación, seleccionados a su vez por el Consejo de Universidades, órgano que preside el titular de dicho ministerio (LOU, artículo 29). Al ser, por tanto, funcionarios del Estado y no de las universidades, el profesorado funcionario sí tendrá, a la luz de la nueva legislación básica administrativa, la consideración de personal de una Administración pública como es la Administración general 18 BAYLOS, A., “El personal docente e investigador contratado en régimen laboral”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 461-500. CASTILLO BLANCO, F. A., “El Estatuto básico del empleado público y el régimen del personal al servicio de las universidades públicas”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 311-368. ORTEGA, L., “Régimen del personal docente e investigador (exclusión de los procedimientos de selección y del profesorado contratado, artículos 47, 56, 61 y 67 a 713)”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 369-412. 19 Creada por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa. Regulada por el Estatuto del organismo autónomo ANECA: http://www.aneca.es/content/download/13282/164477/file/RD%201112_2015_ de%2011%20de%20diciembre_%20Estatuto%20ANECA%20OA.pdf REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) ESTUDIOS En materia de recursos humanos, las universidades públicas disponen de personal tanto en régimen funcionarial como bajo modalidades diversas de contratación laboral. Esta constatación nos muestra una primera clasiicación del personal universitario, en función de la tipología de su relación con la institución. Una segunda división, desde el punto de vista de las funciones desarrolladas, es la que se da entre el personal dedicado a la docencia y la investigación (PDI) y el personal de administración y servicios (PAS). El régimen jurídico de uno y otro colectivo, como personal al servicio de las universidades públicas, tanto a los funcionarios como a los contratados laborales, fue uno de los temas estudiados por diversos autores en la recopilación de comentarios sobre la última LOMLOU que coordinó Julio González18. La coniguración de este régimen jurídico no experimenta grandes cambios con las nuevas leyes básicas administrativas, respecto de la que dejaba aquella última reforma aprobada en 2007 de la Ley orgánica de universidades. 385 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas del Estado según el artículo 2.3 de las L39/2015 y L40/2015, y se le deberán aplicar estas normas (supletoriamente, como veremos) en lo referente a su condición de funcionarios. En cuanto al EBEP y a la normativa de desarrollo, es de aplicación a todos los colectivos mencionados, PDI o PAS, funcionarios o laborales, y de forma parcial para estos últimos, tal como se prevé en su artículo 7: “el personal laboral al servicio de las administraciones públicas se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este estatuto que así lo dispongan”20. Por otra parte, se prevé también (artículo 2.2) que: “en la aplicación de este estatuto al personal investigador se podrán dictar normas singulares para adecuarlo a sus peculiaridades”. En relación con el ámbito institucional, el artículo 2.1 dispone: “este estatuto se aplica al personal funcionario y, en lo que proceda, al personal laboral al servicio de las siguientes administraciones públicas”. En la letra e) de este artículo se mencionan concretamente “las universidades públicas”, que incluye todo el PAS y el profesorado contratado, mientras que la letra a) hace referencia a “La Administración general del Estado” a la cual pertenecen los cuerpos de profesorado funcionario. Esta aplicación genérica del EBEP debería ser en todo caso supletoria de todo aquello que no se encuentre regulado en la LOMLOU con respecto a esta materia. Esta supletoriedad es objeto de discusión doctrinal, y tampoco ha sido totalmente aclarada por la jurisprudencia21. Existe consenso, en cambio, en que el estatuto es de aplicación al personal universitario para todo aquello en que la legislación universitaria no establezca disposiciones especíicas. Y, en materia laboral, la LOMLOU dispone en cuanto al profesorado (artículo 56.2): “el profesorado funcionario se regirá por las bases establecidas en esta ley y en su desarrollo, por las disposiciones que, en virtud de sus competencias, dicten las comunidades autónomas, por la legislación general de funcionarios que les sea de aplicación y por los estatutos”. El orden de aplicación sería, a partir de estas disposiciones, en primer lugar la LOMLOU y su normativa de desarrollo autonómica; en segundo lugar, el EBEP y, inalmente, los estatutos de las universidades. En cuanto al PDI laboral, el artículo 48.2 de la LOMLOU establece que “(...) el régimen de las indicadas modalidades de contratación laboral será el que se establece en esta ley y en sus normas de desarrollo; supletoriamente, será de aplicación lo dispuesto en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores, aprobado por Real decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo, y en sus normas de desarrollo” (en la actualidad el Real decreto legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores). Finalmente, en cuanto al personal de administración y servicios funcionario, el artículo 73.3 de la LOMLOU indica: “el personal funcionario de administración y servicios se regirá por la presente ley y sus disposiciones de desarrollo, por la legislación general de funcionarios, por las disposiciones de desarrollo de esta que elaboren las comunidades autónomas, y por los estatutos de su universidad”. Y el mismo artículo, “el personal laboral de administración y 386 20 Supletoriamente, por tanto, les será de aplicación el Real decreto legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores, así como su normativa de desarrollo. 21 CASTILLO BLANCO, F. A., “El Estatuto básico del empleado público y el régimen del personal al servicio de las universidades públicas”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez servicios, además de las previsiones de esta ley y sus normas de desarrollo y de los estatutos de su universidad, se regirá por la legislación laboral, y los convenios colectivos aplicables”. Se sigue en todos los casos, por tanto, el mismo sistema de fuentes: la LOMLOU en primera instancia, con el desarrollo que se legisle si es el caso en las comunidades autónomas. En segundo lugar, el EBEP y inalmente, para el PDI y PAS laboral, la legislación laboral vigente. Los estatutos universitarios también son de aplicación en último lugar, por su función desarrolladora de las disposiciones incluidas en la LOMLOU en materia laboral. En relación con las leyes básicas administrativas, L39/2015 y L40/2015, serán de aplicación en materia sancionadora, en lo que hace referencia a sus principios (L40/2015, artículos 25 a 31), así como al procedimiento (L39/2015, artículos 53 a 96), de manera directa para el profesorado perteneciente a los cuerpos docentes funcionarios dada su condición de funcionarios estatales, tal como he explicado en los párrafos anteriores y en el apartado dedicado a la potestad sancionadora. El profesorado contratado y el PAS funcionario y contratado laboral son personal perteneciente a cada universidad y por lo tanto la legislación básica de estas normas administrativas les es de aplicación de forma supletoria. La capacidad de las universidades públicas para aprobar normativa interna ha sido reconocida durante buena parte del siglo pasado22, y de forma inequívoca y continuada en la legislación orgánica aprobada con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución de 1978. En la actualidad, la LOMLOU especiica en el artículo segundo, dedicado a la autonomía universitaria, que esta comprende entre otros “la elaboración de sus estatutos y, en el caso de las universidades privadas, de sus propias normas de organización y funcionamiento, así como de las demás normas de régimen interno”. ESTUDIOS 6.8 La potestad reglamentaria de las universidades El alcance de estas normas de régimen interno, así como el de sus estatutos, ha sido ampliamente estudiado doctrinalmente y, ya desde las SSTC 55/1989, de 23 de febrero, y 130/1991, de 6 de junio, se enmarca de forma general y previa a consideraciones singulares para cada caso en la posesión por parte de la universidad de “plena capacidad de decisión en aquellos aspectos que no son objeto de regulación especíica en la ley”. Este ámbito de actuación cubre tanto los aspectos de autoorganización que le corresponden a raíz de la capacidad que se le reconoce a la universidad de estructurar autónomamente dentro de los límites que marca la legislación como los aspectos de autonormación, es decir, la capacidad de crear y aprobar normativa en el ejercicio y desarrollo de sus funciones, el pináculo de las cuales es el propio estatuto aprobado por cada universidad23. Los límites de estas dos vertientes de la potestad reglamentaria de las universidades se encuentran en la legislación estatal y en la autonómica, que coniguran las estructuras que deben ser básicas para todos los centros, aunque existe un segundo anillo limitador conigurado por las instituciones de coordinación del sistema: el Consejo de Coordinación Universitaria, la Conferencia General de Política Universitaria y el Consejo de Universidades, a nivel estatal, y el órgano de coordinación que pueda haberse constituido a nivel autonómico. Estos organismos coordinadores y de 22 PÉREZ-PRENDES, J. M., “Aspectos históricos de la ordenación universitaria”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 23-103. 23 ZAMBONINO PULITO, M., “Las universidades públicas como administraciones públicas. Bases de su creación y régimen jurídico”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 387 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas cooperación ejercen de facto como agentes homogeneizadores al encargarse de establecer sistemas y formas homologadas de relación, acciones conjuntas e integración de datos que obligan a las instituciones a, al menos, acompasar determinados aspectos de su autonomía de forma conjunta con el resto de universidades. Más que el estudio de fondo de esta potestad universitaria, interesa ahora hacer hincapié en el procedimiento de elaboración y aprobación de estos tipos de normativas universitarias. Tanto la forma como el fondo de los reglamentos universitarios, así como sus motivaciones y pretensiones, han sido objeto de críticas muy duras desde las propias instituciones, unas críticas genéricas (aunque siempre parten de ejemplos conocidos) y que toman como base, por un lado, la falta o más bien la inobservancia de un procedimiento de elaboración respetuoso con los principios y garantías básicas de participación, de transparencia o de buen gobierno. Y, por otro lado, desde el punto de vista de su contenido, del abuso de los conceptos jurídicos indeterminados y de una excesiva discrecionalidad24. Creo que es fácilmente observable que un buen camino para evitar abusos en el contenido de fondo de los reglamentos universitarios sería el de seguir un procedimiento de elaboración y aprobación que garantizara la información y posibilitara la participación de los interesados, en nuestro caso la comunidad universitaria a la que están destinadas estas normas. Y tenemos precisamente en la L39/2015 la totalidad de su título VI, dedicado a regular “la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones”. Los artículos contenidos en este título enmarcan el alcance de los reglamentos y otras disposiciones administrativas, especiican los principios de una buena regulación, diseñando formas de evaluación normativa y prevén igualmente los circuitos de publicidad de las normas y la planiicación que las instituciones con esta capacidad deberán hacer pública respecto de sus iniciativas reglamentarias para el año siguiente. Es una lástima que un articulado que se revela tan adecuado para solucionar los problemas expuestos de las normas reglamentarias elaboradas por las universidades no sea de aplicación a estas instituciones. El artículo 128 de la L39/2015 establece el ámbito subjetivo de la potestad reglamentaria y dice que su ejercicio “corresponde al Gobierno de la nación, a los órganos de gobierno de las comunidades autónomas, de conformidad con lo establecido en sus estatutos respectivos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, en los estatutos de autonomía y en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local”. Una vez más, por lo tanto, las universidades quedarían fuera de la aplicación de estos artículos, al menos a partir de la lectura estricta de su redacción. Porque, a mi criterio, las universidades deberían considerarse poco menos que obligadas a adoptar la totalidad de las previsiones de este título a la hora de desarrollar su actividad normativa interna. En primer lugar, he estado defendiendo (reconozco que precariamente ante la redacción tan desafortunada de estas dos leyes desde el punto de vista universitario) que las universidades públicas no pueden ser excluidas de los apartados que las leyes L39/2015 24 388 SOSA WAGNER, F., “La autonomía universitaria (un mito que confiere poder)”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009, pp. 115-116, dice sobre los reglamentos universitarios: “Mundo barroco el de los reglamentos universitarios, no hay universidad española que no tenga aprobados centenares de ellos, muchos en permanente reforma, por los equipos rectorales que vienen, por los que se van” (...) “ha sido tradicional que buena parte de ellos no se haya publicado en boletín oficial alguno, habiendo quedado, como se decía en el Antiguo Régimen, in scrinio pectore, una práctica perversa” (...) “Pero la existencia de tanta norma jurídica no siempre implica la existencia de adecuadas garantías en la convivencia universitaria, ni que la objetividad del derecho resplandezca por doquier” (...) “es determinante el abuso que en tales reglamentos se hace de conceptos jurídicos indeterminados y de potestades discrecionales”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez y L40/2015 atribuyen de forma exclusiva y excluyente a las administraciones territoriales y sus órganos vinculados o dependientes. Dejarlas fuera implicaría en todos los casos un vacío normativo que las universidades como entes públicos no se pueden permitir, y en el caso de la potestad reglamentaria supondría además perder una excelente oportunidad de cubrir una carencia notoria, tanto procedimental como de fondo. Y es que ordenar mínimamente la potestad reglamentaria como lo hace la L39/2015 representa un activo jurídico que las universidades no pueden dejar perder, unos preceptos que establecen unas garantías y que las universidades deberían aplicar ya a la hora de dictar sus normativas internas, tanto por motivos obvios de orden, para solucionar o paliar problemas como los expuestos más arriba, como, incluso, por higiene democrática, ya que el resto de administraciones con capacidades reglamentarias sí se encuentran sometidas explícitamente a la aplicación de estas previsiones. Desde mi punto de vista, precisamente si a una institución poseedora de potestad reglamentaria le hacía falta una ordenación a partir de un texto legal, que le marcara los mínimos de transparencia y participación y le estableciera unos principios de obligado cumplimiento, ésta es la universidad pública. Conclusiones – La entrada en vigor de las leyes 39 y 40 de 2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y del régimen jurídico del sector público, ha supuesto la exclusión explícita de las universidades públicas de la consideración de administraciones públicas, en virtud del artículo 2.3 de ambas leyes. – Esta exclusión, añadida a que buena parte de los artículos de estas leyes están explícitamente dirigidos a las administraciones públicas, conlleva que la aplicación supletoria de estas normas a las universidades públicas, prevista en el artículo 2.2.c, se vea gravemente limitada. Por un lado, quedan excluidas del ámbito de aplicación de diversas potestades públicas, mientras por otra sus usuarios se verían privados de la protección de las garantías previstas por el ordenamiento administrativo y que las administraciones públicas están obligadas a respetar. ESTUDIOS 7 – La no consideración como administraciones públicas y el hecho de que estas normas básicas administrativas sean de aplicación supletoria no debe suponer una invitación al legislador a dictar unas bases de actuación administrativa diferenciada para las universidades. En primer lugar, por una simple cuestión de seguridad jurídica, de forma que el administrado sepa que en toda institución pública regirán las mismas reglas de funcionamiento básico, y en segundo lugar porque, si se optara por calcar el mismo ordenamiento administrativo, pero trasladándolo a la ley –estatal o autonómica– de universidades, nos encontraríamos sencillamente ante una duplicación innecesaria, además de una muy pobre técnica legislativa. Más importante en este apartado, todos los entes públicos y las relaciones que los ciudadanos establezcan con ellos han de regirse por unos mismos principios y por unas bases comunes en su procedimiento, en la elaboración de sus actos y en las garantías para las personas. No sería aceptable apartarse de las garantías constitucionales de igualdad en el trato a los administrados, establecidas en el artículo 14, en relación con la aplicación de este principio sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas que se prevé en el artículo 149.1.18, que además garantiza a los administrados un tratamiento común ante ellas. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 389 Las leyes 39 y 40 de 2015 y las universidades públicas: su exclusión de la esfera de la Administración pública y consecuencias derivadas – Las universidades deben estar dotadas necesariamente de las potestades públicas que se reconocen a las administraciones públicas, de la misma forma que deben estar sometidas a las garantías que el derecho administrativo prevé para estas instituciones. Su actividad de servicio público, el hecho de estar fundamentalmente inanciadas por los presupuestos públicos y la propia idiosincrasia de trabajo dirigido a la sociedad coniguran, sin duda, una institución pública, que debe estar dotada y obligada por el mismo ordenamiento que el resto de administraciones públicas. La exclusión de este entorno que se ha consumado con la entrada en vigor de las leyes básicas de 2015 es un error que debe ser corregido cuanto antes, y la forma mejor y más sencilla de hacerlo es modiicando la redacción que niega la condición de Administración pública en las universidades. Mientras esto no suceda y los textos continúen vigentes en la forma actual, la actuación administrativa universitaria deberá regirse en mi opinión por los mismos principios y procedimientos que se prevén para las administraciones públicas. Para ello, deberán basarse, en función de la actividad, en la diversa normativa sectorial, que las sigue considerando administraciones públicas, como es el caso de la Ley de contratos o del Estatuto básico del empleado público, o bien en la aplicación de los principios de seguridad jurídica y de igualdad de condiciones de los ciudadanos ante los entes públicos, como se ha apuntado previamente. 8 Bibliografía AMOEDO-SOUTO, C-A., “El impacto de las leyes 39 y 40/2015 en las universidades públicas: contenido, hipótesis y retos de futuro”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 182, enero-marzo, 2017. BAYLOS, A., “El personal docente e investigador contratado en régimen laboral”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. CASTILLO BLANCO, F. A., “El Estatuto básico del empleado público y el régimen del personal al servicio de las universidades públicas”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. GÓMEZ GARCÍA, M. J., “La potestad sancionadora de las universidades”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. ORTEGA, L., “Régimen del personal docente e investigador (exclusión de los procedimientos de selección y del profesorado contratado, artículos 47, 56, 61 y 67 a 713)”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. PEMÁN GAVÍN, J., “El régimen disciplinario de los estudiantes universitarios: sobre la vigencia y aplicabilidad del Reglamento de disciplina académica (Decreto de 8 de septiembre de 1954)”, Revista de Administración Pública, n. 135, septiembre-diciembre, 1994. PÉREZ-PRENDES, J. M., “Aspectos históricos de la ordenación universitaria”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. RIVERO ORTEGA, R., “La aplicación de las leyes 39 y 40/2015 a las universidades públicas: eliminando interrogantes”, Revista de Administración Pública, n. 201, septiembrediciembre, 2016. 390 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Albert Lladó Martínez SOSA WAGNER, F., “La autonomía universitaria (un mito que coniere poder)”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. TARDÍO PATO, J. A., “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y de procedimiento administrativo común?”, Documentación Administrativa, n. 2, enero-diciembre, 2015. TORRES LÓPEZ, M. A., “El patrimonio universitario”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. TRAYTER JIMÉNEZ, J. M., Derecho administrativo, parte general, 3.ª ed., Atelier, Barcelona, 2017. ESTUDIOS ZAMBONINO PULITO, M., “Las universidades públicas como administraciones públicas. Bases de su creación y régimen jurídico”, Comentario a la Ley orgánica de universidades, Aranzadi, Madrid, 2009. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 391 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 A motivación dos actos de selección e perda da condición de empregado público La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público The motivation of the acts of selection and loss of the condition of public employee 53 ROCÍO NAVARRO GONZÁLEZ Recibido: 20/04/2017 | Aceptado: 20/06/2017 Resumo: A Lei 39/2015, do procedemento administrativo común das administracións públicas, non modifica substancialmente a exixencia da motivación dos actos que resolven procedementos selectivos e de concorrencia competitiva, a cal debe darse conforme o disposto nas normas que regulan as convocatorias, acreditándose, á súa vez, os fundamentos da resolución que se adopte, xa sexa cunha motivación individual para cada interesado, xa sexa cunha remisión ao expediente. Ante o aumento crecente de procedementos selectivos que carecen da suficiente publicidade e transparencia, a obriga de xustificar as decisións administrativas adoptadas durante tales procesos revalorízase, adquirindo verdadeira importancia a motivación como manifestación da transparencia administrativa e como garantía inescusable que debe darse en todo procedemento administrativo. No ámbito da función pública, a motivación é unha peza clave que manifesta particularidades propias, en especial nos supostos de adquisición e perda da condición de empregado público. Palabras clave: empregado público, selección, adquisición e perda, motivación. ESTUDIOS Profesora doctora de Derecho Administrativo Universidad Pablo de Olavide – Sevilla (Andalucía, España) rnavgon@upo.es Resumen: La Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, no modifica sustancialmente la exigencia de la motivación de los actos que resuelven procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la cual ha de darse conforme a lo dispuesto en las normas que regulan las convocatorias, acreditándose, a su vez, los fundamentos de la resolución que se adopte, ya sea con una motivación individual para cada interesado, ya sea con una remisión al expediente. Ante el aumento creciente de procedimientos selectivos que carecen de la suficiente publicidad y transparencia, la obligación de justificar las decisiones administrativas adoptadas durante tales procesos se revaloriza, adquiriendo verdadera importancia la motivación como manifestación de la transparencia administrativa y como garantía inexcusable que debe darse en todo procedimiento administrativo. En el ámbito de la función pública, la motivación es una pieza clave que manifiesta particularidades propias, en especial en los supuestos de adquisición y pérdida de la condición de empleado público. Palabras clave: empleado público, selección, adquisición y pérdida, motivación. 393 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público Abstract: Spanish 39/2015 Act, on Administrative Procedure of the Public Administrations, do not substantially modifies the requirement of giving reasons of the administrative decisions concerning selective procedures and competitive concurrency, which has, first, to be in accordance with the rules governing the public announcement of selection, and second, to express the grounds of the decision, either with a single motivation for each interested party, either with a referral to the record. The increasing of selective administrative procedures that lack enough public notice enforce the duty of giving reasons, as a way to improve public transparency, and to enforce constitutional rights. Concerning public employment, to give reasons of the administrative decision is a key piece, that shows some specialities in the cases of access and cessation of civil servants. Key words: public employee, selection, access and loss, motivation. Sumario: 1 Introducción. 2 Breve apunte acerca de la expresión “procedimientos selectivos”. 3 La participación de órganos auxiliares en el cumplimiento de la motivación. 4 El papel de la motivación en los diferentes sistemas de acceso y provisión de puestos de trabajo a la función pública. 4.1 La motivación de la resolución del concurso: su referencia inexcusable al cumplimiento de las normas reglamentarias y de las bases de la convocatoria. 4.2 El tránsito de la inexigibilidad a la obligatoriedad de la motivación en los nombramientos de libre designación. 4.3 La motivación como límite de la cláusula de necesidad que justifica la aplicación de un sistema extraordinario de provisión. 5 El empleo de fórmulas con signos numéricos. 5.1 La mera puntuación en un procedimiento selectivo constituye la motivación del acto final de calificación y evaluación. 5.2 La simple puntuación asignada como motivación requiere de una explicación detallada. 6 La preferencia de la motivación por remisión a la propuesta de resolución. 7 La presencia innegociable de la motivación en los supuestos de pérdida de condición de empleado público: reflejo jurisprudencial. 8 Bibliografía. 1 Introducción La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público (EBEP), marca un momento signiicativo en la ordenación del sistema de empleo público de nuestras administraciones públicas, dando cumplimiento al mandato constitucional previsto en el artículo 103.3 desde una perspectiva general y paliando el conjunto normativo que se ofrecía hasta entonces, un tanto inconexo y disperso. Con más de ocho años de vigencia del estatuto, el Gobierno aprueba el Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público (TREBEP), exento de repercusión sustantiva alguna, culminando su publicación, como apunta PALOMAR OLMEDA, con “uno de los problemas pendientes en la Administración pública española para conseguir un nuevo marco moderno y actual del funcionamiento de la misma”1. El nuevo TREBEP constituye, en materia de ordenación de la función pública, el vértice de un grupo normativo más amplio y complejo que corresponde deinir al conjunto de todas las administraciones con el desarrollo del mismo, y cuyo objetivo y inalidad ya no es establecer el estatuto de los funcionarios públicos previsto en el artículo 103. 3 de la Constitución, sino “determinar la legislación básica del régimen jurídico de los funcionarios públicos”2. Una de las novedades que trae consigo la Ley 7/2007 es la elección del legislador de la expresión “empleado público” para referirse al personal que está al servicio de las administraciones públicas, expresión que no hace referencia a una clase o categoría de personal concreta, sino que, como maniiesta FUENTETAJA PASTOR, es un “concepto formal de conveniencia” que engloba en abstracto a quienes, como dicta el artículo 8.1 del TREBEP, “desempeñan funciones retribuidas en las administraciones públicas al servicio de los intereses generales”3. 394 1 PALOMAR OLMEDA, A., Derecho de la función pública. Régimen jurídico de los funcionarios públicos, 11.ª ed., Dykinson, Madrid, 2016. 2 FUENTETAJA PASTOR, J. A., “El Estatuto Básico del Empleado Público”, Revista de Administración Pública, n. 174, 2007, p. 459. 3 FUENTETAJA PASTOR, J. A., Pasado, presente y futuro de la Función pública, Civitas, Madrid, 2013, p. 293. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González El concepto general, de una manera u otra, ha de estar representado por dos ideas: el servicio a una Administración pública y que se realice en el marco de una relación de trabajo que podrá ser de derecho público o de derecho privado, permanente o temporal según las diferentes clases de funcionarios”4. Por otra parte, se ha de resaltar que, previa a la aprobación del EBEP, se constituye una comisión para el estudio y preparación de dicho texto, que plasma el resultado de su trabajo en un informe en el que, entre otras conclusiones, resalta la existencia de procedimientos selectivos que carecen de suiciente publicidad, transparencia, maniiestas discriminaciones, clientelismo político y favoritismo5. Por ello, no es de extrañar que, ante las propuestas de la comisión, se contemplasen inalmente en el TREBEP una serie de principios de carácter funcional, sistematizados en el artículo 55, que han de regir la actuación de todas las administraciones públicas en la selección de su personal, funcionarial y laboral, centrados especialmente en las garantías de los sistemas selectivos y en la composición y actuación de los órganos de selección. De entre tales principios, entendidos como instrumentos necesarios para poder garantizar el acceso al empleo público en condiciones de igualdad y respeto a los principios de mérito y capacidad, destaca el principio de transparencia, que, a su vez, es proclamado con carácter general como principio de actuación de la Administración pública, tal como señala el artículo 3.1.c) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP). Una de las obligaciones que derivan de dicho principio es la de efectuar la motivación adecuada de los actos administrativos, constituyendo tal exigencia una verdadera estrategia de la transparencia administrativa6. ESTUDIOS La opción legislativa por esta fórmula consolida la coexistencia de personal funcionario y personal laboral al servicio de las administraciones públicas, entendiendo que el TREBEP es, por un lado, legislación básica del régimen jurídico de los funcionarios públicos y, por otro, legislación de la relación laboral especial de empleo público. En consonancia con lo expuesto, la falta de transparencia constatada por la Comisión para el estudio y preparación del EBEP nos reconduce de una manera u otra a recordar la inexcusable obligación de justiicar las decisiones administrativas adoptadas durante el proceso selectivo y a reconsiderar la importancia de la motivación como manifestación de la transparencia administrativa. Desde estas líneas introductorias abogamos por el papel transcendental que debe adquirir la motivación como pieza clave en el ámbito de la función pública, en especial en la selección y pérdida de la condición de empleado público. 2 Breve apunte acerca de la expresión “procedimientos selectivos” Pese a que la motivación no es presentada como requisito general de todo acto administrativo, podemos airmar sin reserva alguna que prácticamente todos los actos administrativos deben ser motivados. El tratamiento legal de la misma limita su exigencia a determinados 4 PALOMAR OLMEDA, A., Derecho de la función pública. Régimen jurídico de los funcionarios públicos, cit., p. 155. 5 Informe de la Comisión para el Estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, INAP, Madrid, 2005, pp. 83 y ss. 6 SÁNCHEZ MORÓN, M., “La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración. La transparencia en el ordenamiento jurídico español”, Díaz Méndez, A., y Cuéllar Martín, E. (coords.), Administración inteligente, Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, 2007. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 395 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público supuestos que se vieron ampliados, en un primer momento, en 1992, con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC), y recientemente con la promulgación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (LPAC). El listado de supuestos que de forma expresa recoge el legislador en relación con la exigibilidad de la motivación se clausura con la referencia a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva que curiosamente no estaban previstos ni en la Ley de procedimiento administrativo de 1958 (LPA) ni en el proyecto de la LRJPAC, y en los que la resolución inal de los mismos requiere la comparación en un único procedimiento de una eventual pluralidad de solicitudes, propuestas o actuaciones a cargo de los interesados, de acuerdo con los criterios ijados en una norma correspondiente en los que se incluyen tanto los procedimientos de oposición y de concurso para seleccionar al personal que ha de servir a la Administración como los de selección y adjudicación de contratos y concesiones administrativas. Su previsión legal queda relejada por primera vez en el párrafo segundo del artículo 54 de la LRJPAC y actualmente el artículo 35 de la LPAC mantiene el mismo tenor literal de la ley que la antecede, exigiéndose la motivación de los actos que resuelvan este tipo de procedimientos conforme a lo dispuesto en las normas que regulan las convocatorias, debiendo quedar acreditados los fundamentos de la resolución que se adopte. El legislador de 1992, al referirse a la motivación de los procedimientos para seleccionar el personal, puede que, debido a las prisas, pues como hemos comentado anteriormente no estaba previsto tal supuesto en el proyecto de ley, hace uso de una escueta y breve expresión para referirse a ellos: “procedimientos selectivos”, alusión que pudiera haberse enmendado con la publicación de la vigente Ley 39/2015 sin observarse éxito alguno. Doctrinalmente, no se ha polemizado acerca de la existencia de los diferentes instrumentos que se puedan utilizar para un correcto desarrollo del proceso de selección y que permitan, a su vez, asegurar el respeto a los principios constitucionales y garantizar los derechos de los ciudadanos; sí en cambio ha sido objeto de crítica cómo se han relejado legalmente los distintos procedimientos de selección, observándose un claro error de técnica legislativa, pues, entre otras apreciaciones, el artículo 61 TREBEP hace uso de forma indistinta y sin criterio alguno de las expresiones “procesos selectivos” y “procedimientos selectivos”, que pueden dar lugar a confusión y que la propia doctrina ha equiparado entendiéndolos como términos sinónimos7. En lo que atañe a los procedimientos que pueden darse durante los procesos selectivos, el estatuto no ofrece novedades signiicativas con respecto a la legislación anterior; hoy por hoy siguen siendo la oposición, el concurso y el concurso-oposición cuando la ley lo autorice expresamente e, independientemente del sistema elegido, se exige la motivación del acto que ponga in a tal procedimiento de selección. Ahora bien, nos surge la cuestión de precisar a qué tipo de procedimientos se está reiriendo el legislador con la expresión “procedimientos selectivos”: ¿A los procedimientos selectivos para el acceso o para la provisión de puestos de trabajo?, ¿o a ambos? Pues debemos diferenciar que una cosa es el acceso a la función pública y otra la provisión de puestos de trabajo en la Administración pública, y tanto en uno como en otro se puede proceder a procedimientos 7 396 FONDEVILA ANTOLÍN, J., La selección y pérdida de la condición de empleado público, Atelier, Barcelona, 2008, pp. 151 y 152. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González de selección como el concurso con su correspondiente motivación. Pese a que en ocasiones el análisis de los sistemas de acceso y provisión de puestos de trabajo se atiende de manera conjunta, debemos tener presente, para evitar confusiones, que estamos ante dos iguras, cada una con su sustantividad que la caracteriza. 3 La participación de órganos auxiliares en el cumplimiento de la motivación Tal colaboración conjunta se releja en los procedimientos de selección de personal, caracterizándose por ser procedimientos de concurrencia competitiva en los que participan, de un lado, unos órganos encargados de seleccionar, los tribunales caliicadores de concursos y oposiciones, que gozan de discrecionalidad técnica, y, de otro, los órganos que resuelven y ponen in al procedimiento selectivo. La función de tales tribunales caliicadores ha quedado suicientemente asentada por la jurisprudencia, que precisa que “deben ofrecer al órgano administrativo que ha de decidir esa selección aquellos conocimientos que no posee este pero sí resultan necesarios para realizar la tarea de evaluación profesional que constituye el elemento central de tales procesos selectivos”8. ESTUDIOS El legislador enmudece acerca del órgano que debe realizar materialmente la motivación, dejando huérfano de regulación todo aquello relativo al aspecto subjetivo de la motivación. En una primera aproximación, parece que es el mismo órgano que tiene atribuida la competencia para resolver, si se encuentra inmerso en alguno de los supuestos previstos en la ley, el que debe asumir el cumplimiento del aludido deber, solapándose así, en un mismo órgano, la labor material de justiicar y la labor formal de realizar la motivación con la de resolver. Sin embargo, se observa que a veces el mismo órgano que resuelve y se encarga de plasmar las argumentaciones o razones en la decisión inal no es el redactor oicial de tales justiicaciones, sino que recurre para tal encomienda a la colaboración de otro u otros órganos administrativos, de manera que el órgano responsable de adoptar la decisión administrativa inal y deinitiva se ve necesitado del quehacer de uno o varios órganos que habrán de intervenir en la justiicación material de la misma, incorporando sus decisiones e informes a la motivación realizada. En estos supuestos relativos a la función pública el órgano administrativo que resuelve decide en base a la labor evaluadora realizada por el tribunal caliicador y cumplimenta la motivación recogiendo tal información y acreditando los fundamentos de la resolución adoptada, no consistiendo tal acreditación únicamente en incorporar los dictámenes del tribunal caliicador, sino también en fundamentar la resolución administrativa que pone in al procedimiento de selección. Por ello constatamos que en este tipo particular de procedimientos, los procedimientos selectivos, la tarea de cumplimentar la motivación está repartida entre los órganos caliicadores y los órganos que deciden, siendo la tarea del tribunal caliicador emitir un dictamen y la tarea del órgano que resuelve recogerlo en la resolución administrativa. Esta doble perspectiva subjetiva será signiicativa para delimitar el contenido de la motivación en los procedimientos selectivos de la función pública. 8 Vid., entre otras, STS 14 julio 2000, Rec. 258/1997, FJ 4. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 397 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público En otro orden de consideraciones, resulta oportuno comentar que la composición colegiada obligatoria de los órganos de selección que incorpora de forma novedosa el EBEP en su artículo 60 no es causa de exoneración del deber de motivar de las decisiones adoptadas, pues resulta llamativo como el Tribunal Supremo llegó a manifestar que, ante el ejercicio de discrecionalidad que corresponde a un órgano colegiado para emitir una propuesta de nombramiento, no es obligatoria una motivación expresa y pormenorizada de cada uno de sus componentes9. Dicho pronunciamiento fue objeto de críticas doctrinales en las que, por un lado, cuestionan por qué no rige la norma especial y preferente que exige la motivación de los actos administrativos colegiales que ponen in a los procedimientos selectivos, independientemente de que tengan naturaleza discrecional o reglada10 y, por otro, argumentan que “igual que los miembros del órgano colegiado deliberan para ponerse de acuerdo sobre la propuesta, lo mismo pueden hacer para acordar sobre cómo razonarla o motivarla”11. Otras opiniones doctrinales de gran rigor cientíico deienden clara y tajantemente la exigencia de la motivación de los actos dictados por órganos colegiados, como la expuesta por CARBONELL PORRAS, que iguala la motivación de los órganos unipersonales a la motivación de los órganos colegiados, resaltando que no es diferente la una de la otra “ni en la forma ni en el fondo”12, y la que sustenta COSCULLUELA MONTANER, precisando que el deber de la motivación alcanza a los órganos colegiados sin que quepa entenderlo cumplido con la simple expresión del resultado de votación realizada para alcanzar la mayoría requerida13. 4 El papel de la motivación en los diferentes sistemas de acceso y provisión de puestos de trabajo a la función pública Diferentes principios y diferentes procedimientos van a determinar la dispar vinculación que tienen los aspirantes con la Administración pública en un procedimiento selectivo –cualquier ciudadano– y en un procedimiento de provisión –sólo funcionarios públicos–, sin impedir en ningún caso que la demanda de la motivación sea ignorada. Por una parte, mientras con el acceso se facilita el ingreso en la Administración tras superar pruebas de selección atendiendo al mérito y capacidad, con la provisión de puestos, en cambio, se facilita a la Administración la cobertura de sus necesidades laborales con los efectivos de personal existentes que tengan la cualiicación adecuada para el desempeño de dichos puestos o funciones. Por otra parte, en el acceso a la función pública el sistema selectivo opera mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición, mientras que en la provisión de puestos de trabajo la norma prevé el concurso como sistema normal de provisión, junto a otras formas atípicas como pueden ser la comisión de servicios y la redistribución de efectivos. 398 9 STS 30 noviembre 1999, Rec. 449/1997, FJ 6. 10 BACIGALUPPO SAGGESE, M., “En torno a la motivación de los actos discrecionales emanados de órganos colegiados: ¿debe el Consejo General del Poder Judicial motivar los nombramientos judiciales de carácter discrecional?”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 107, 2000, pp. 407-420. 11 IGARTÚA SALAVERRÍA, J., Discrecionalidad y motivación. Algunos aspectos teóricos-generales, AAP, Sevilla, 2003. 12 CARBONELL PORRAS, E., Los órganos colegiados: organización, funcionamiento, procedimiento y régimen jurídico de sus actos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999. CARBONELL PORRAS, E., “Regulación de los órganos colegiados”, López Menudo, F. (dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Universidad de Sevilla, 2016. 13 COSCULLUELA MONTANER, L., Manual de Derecho Administrativo. Parte General, 27.ª ed., Thomson, Cizur Menor, 2016. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González 4.1 La motivación de la resolución del concurso: su referencia inexcusable al cumplimiento de las normas reglamentarias y de las bases de la convocatoria El fundamento legal de la motivación que se exige a la resolución que pone in al concurso se encuentra, aparte de en el ya mencionado artículo 35.2 de la LPAC, en el Real decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la Administración general del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración general del Estado (RGIPPT) tanto en el artículo 22.2, que reiere los sistemas de acceso, como en el artículo 47.2 del mismo, relativo a los sistemas de provisión de puestos de trabajo que de manera expresa recogen la referencia al cumplimiento de las normas reglamentarias y de las bases de la convocatoria. En todo caso, deben quedar acreditadas en el procedimiento como fundamentos de la resolución adoptada la observancia del procedimiento debido y la valoración inal de los méritos de los candidatos. La motivación en estos procedimientos especíicos puede producirse de múltiples formas, no siendo preciso siempre una motivación concreta y detallada de las razones que amparan la adopción de una determinada puntuación, siempre que la inalidad cognoscitiva y defensiva que arrastra la motivación no queden mermadas. En un supuesto de provisión de puesto de trabajo mediante concurso, el Tribunal Supremo es riguroso en el cumplimiento de la motivación, anulando un acto por no contener en el expediente los elementos necesarios que justiican la puntuación otorgada y ordenando “retrotraer las actuaciones a la fase de concurso para que el tribunal caliicador, motivadamente, asigne a los méritos relacionados con su ejercicio profesional previo los puntos que procedan conforme al baremo del anexo II de la orden de convocatoria y, luego, resuelva en consecuencia”15. ESTUDIOS El concurso como sistema de ingreso en la función pública de carrera debe estar sólidamente justiicado, al igual que el concurso como procedimiento normal de provisión de puesto de trabajo, al tenerse en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria y que aparecerán debidamente baremados. El concurso constituye un procedimiento de selección fundamentado en la evaluación de los méritos exigidos en la convocatoria y en los alegados por los concursantes para la determinación de su aptitud y orden de prelación en los mismos que es utilizado tanto en los sistemas de acceso como de provisión con carácter ordinario debido a la existencia de una vacante dotada presupuestariamente14. Desde la perspectiva de los tribunales caliicadores, la validez de su actuación habrá de ser medida según lo establecido en las normas que regulen las convocatorias, de forma que, si estas exigen formalizar los dictámenes o caliicaciones mediante la expresión de la puntuación que exteriorice su juicio técnico, tal puntuación es bastante para que pueda ser considerada formalmente correcta la actuación de evaluación técnica y no podrá reprochársele, desde un punto de vista formal, que no vaya acompañada de una explicación o motivación complementaria16. 14 LORENZO DE MEMBIELA, J. B., El acceso y provisión de puestos de trabajo en la Administración pública: conforme a la Ley 7/2007, Estatuto Básico del Empleado Público, Aranzadi, Cizur Menor, 2009. 15 STS 30 noviembre 2015, Rec. 2422/2014 FJ 7. 16 STS 27 junio 2012, Rec. 5778/2011, FJ 6; STS 6 mayo 2009, Rec. 2677/2007, FJ 6; STS 14 julio 2000, Rec. 258/1997, FJ 4. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 399 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público Por otra parte, desde la perspectiva del órgano administrativo que resuelve, la decisión administrativa que pone in al procedimiento selectivo para así cumplimentar la motivación debe, por un lado, recoger la realizada por el tribunal caliicador y, por otro lado, a lo que está obligado, según el párrafo 2 del artículo 35 de la LPAC, es a acreditar los fundamentos de la resolución adoptada. Y por lo que se reiere a esa acreditación de fundamentos que expresamente establece, no está referida a los dictámenes de tribunal caliicador, sino a la resolución administrativa que ponga in al procedimiento de selección. Por ello, en supuestos en los que se prevea la realización de determinadas pruebas y la valoración del currículum de los aspirantes expresados en una puntuación señalada para cada uno de ellos, dicha puntuación, expresada en el acta correspondiente, constituye la motivación del acto inal de caliicación y evaluación, que es recogida por la Administración convocante en la resolución que pone in al procedimiento y que debe también fundamentar17. En virtud de todo ello, podemos constatar que el órgano de selección cumple en principio con expresar la puntuación que exteriorice su caliicación si las normas reguladoras de la actuación no exigen nada más y si a lo largo del procedimiento administrativo el interesado no ha reclamado especial motivación con relación a algún particular especíico de su evaluación. También es conveniente apreciar que si las normas reguladoras de la actuación de los órganos caliicadores omitiesen la necesidad de que deben motivar sus evaluaciones, ello no excluye la posibilidad de su exigencia, pero tal omisión lleva aparejada la consecuencia de que ahora es el interesado quien tendrá la carga de reclamarla. Y si, a pesar de reclamárselo expresamente el interesado, el tribunal no atiende a su petición, que, recordemos, consiste en un principio en expresar la puntuación que exteriorice la caliicación, entonces le será reprochable formalmente el vicio de falta de motivación. De otro lado, la resolución del órgano administrativo, además de recoger la motivación del tribunal caliicador, debe fundamentarla. Los fundamentos de la resolución no sólo se circunscriben a los fundamentos formales –competencia para adoptarla y observancia del procedimiento–, sino también los fundamentos materiales, es decir, los criterios en que se fundó la decisión selectiva acordada. 4.2 El tránsito de la inexigibilidad a la obligatoriedad de la motivación en los nombramientos de libre designación La libre designación con convocatoria pública, tal como la denomina el artículo 80 del TREBEP, se aplica para cubrir los puestos de especial responsabilidad y conianza a cuyo efecto las leyes de desarrollo del estatuto establecerán los criterios oportunos, y consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto. La doctrina entiende que las características intrínsecas de esta técnica hacen de ella la negación práctica del principio de mérito y capacidad, manifestando la dudosa constitucionalidad de la libre designación desde la perspectiva de los principios de igualdad, mérito y capacidad, y los principios de objetividad e imparcialidad18. La singularidad de estos nombramientos se basa en la existencia de un motivo de conianza que la autoridad facultada para la designación ha de tener en la persona designada y que sólo 400 17 STS 14 julio 2009, Rec. 5054/2006, FJ 5; STS 26 febrero 2008, Rec. 3629/2006, FJ 4. 18 STC 207/1988, de 8 de noviembre; STC 235/2000, de 5 de octubre. FUENTETAJA PASTOR, J. A., Pasado, presente y futuro de la Función Pública, cit., pp. 350-354. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González puede apreciar esa misma autoridad que veriica el nombramiento”19. La ley sólo prevé que el órgano competente para el nombramiento podrá recabar la intervención de especialistas que permitan apreciar la idoneidad de los candidatos, mientras que el RD 364/1995 establece que “las resoluciones de nombramiento se motivarán con referencia al cumplimiento por parte del candidato elegido de los requisitos y especiicaciones exigidos en la convocatoria, y la competencia para proceder al mismo. En todo caso, debe quedar acreditada, como fundamento de la resolución adoptada, la observancia del procedimiento debido”. En lo relativo a concretar los puestos de trabajo que podrán ser provistos mediante esta técnica, la jurisprudencia ha señalado que “no basta la mera inclusión en la relación de puestos de trabajo para que un puesto haya de ser cubierto por libre designación, sino que es preciso demostrar y no solo motivar formalmente que, en efecto, dicho puesto no puede ser cubierto por los procedimientos ordinarios de provisión, dada su especial responsabilidad.”20 La doctrina jurisprudencial consolidada hace más de una década rompe con la doctrina tradicional sustentada en la autorrestricción en el control de la motivación de las decisiones sobre libre designación y libre cese en determinados puestos públicos; y así, de airmar de forma incondicionada la ausencia de una obligación de motivación suiciente, se pasa a exigir una motivación extensa determinando los propios tribunales el contenido especíico que ha de incluir para considerarse lícita. ESTUDIOS Atendiendo al examen de la motivación del sistema de libre designación como fórmula de provisión de los puestos de trabajo, de entrada, partimos de que, pese a que la motivación se ha entendido como instrumento de control de los actos discrecionales para evitar vicios que atenten a la legalidad del acto como la arbitrariedad, hay sectores en los que el control se atenúa produciéndose en algunos casos una total autorrestricción; tal es el caso de los nombramientos de libre designación. La jurisprudencia mayoritaria tradicional venía apostando por una absoluta innecesariedad e inexigibilidad de motivación en los nombramientos discrecionales para cargos jurisdiccionales, como iscales y magistrados del Tribunal Supremo, y funcionariales de libre designación. Tales supuestos se entendían como una categoría singular de actos discrecionales, en los que la resolución administrativa, al invocar las normas que la facultan para la libre designación, llevaba implícita la motivación de que la persona designada tiene la conianza de la autoridad a quien la ley le otorga la potestad para la libre provisión del cargo21. Esta invocación de los preceptos que atribuían la potestad discrecional bastaba para entender cumplida la exigencia de justiicar las decisiones, no existiendo, por tanto, una obligación formal de motivación. El Tribunal Supremo señaló en un primer momento, en supuestos de nombramientos aludidos, como el de presidente de una audiencia provincial, que “esa discrecionalidad técnica, equivalente a libre designación, ofrece peculiaridades y singularidades en orden a su motivación que merecen un tratamiento particularizado”, justiicando la innecesariedad de que el Consejo General del Poder Judicial motive las propuestas de nombramiento para la provisión de aquellos destinos de la carrera judicial cuya cobertura es de naturaleza discrecional, basándose en dos argumentos: uno, considerar que tales nombramientos se fundan 19 STS 17 diciembre 2002, Rec. 1418/2000. 20 STS 18 marzo 2008, STS 21 enero 2008. 21 SAN 21 febrero 2002, Rec. 102/2001, FJ 3; STS 11 enero 1997, Rec. 424/1995, FJ 6; STS 18 mayo 1991, RJ 1991/4120, FJ 4. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 401 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público en motivos intrínsicamente insusceptibles de un control jurisdiccional, es decir, motivos de conianza –de lo que se iniere que el Tribunal Supremo caliica los cargos judiciales de designación discrecional como cargos de conianza– y, dos, el carácter colegiado del órgano del que ha emanado el acto discrecional cuya motivación se pretende22. Ambos tipos de nombramientos, los relativos a altos cargos del poder judicial y los de libre designación, siguieron esta misma línea interpretativa hasta la aparición de la controvertida Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 2006, que los escindió en lo referente a la exigencia de motivación23. Por un lado, la sentencia puntualiza, en relación con los primeros, que no los considera puestos de libre designación y reivindicando un control de tales decisiones que “no pueden ser fruto de un voluntarismo inmotivado”, y, por otro lado, respeta la peculiaridad de los nombramientos de puestos designados por libre designación. Esta sentencia, conocida como del caso Gómez Bermúdez, relativa al nombramiento del presidente de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, cambia el eje de los nombramientos de altos cargos del poder judicial de la conianza al mérito y a la capacidad, cobrando especial protagonismo la motivación que le corresponde fundamentalmente a la Comisión de Caliicación, que es la que eleva al pleno un informe con la propuesta de nombramiento, aunque admite también la motivación que resulta del expediente y del acta de la sesión de debate previa a la votación del pleno. Aparte de proclamar la obligación de motivación, la sala establece el sentido y el alcance de la motivación, señalando que “lo relevante es, en primer lugar, que la comisión informó circunstanciadamente de los méritos que concurren en los candidatos y de las razones que apoyan su propuesta; en segundo lugar, que el pleno pueda manejar y valorar todos los elementos necesarios para formar su criterio con plenitud de conocimiento y, en tercer lugar, que la decisión adoptada se apoyó en razones asequibles desde la perspectiva del mérito y capacidad”. En sentencias posteriores se añaden más requisitos avanzando en la exigencia de una adecuada motivación, como la fechada el 27 de noviembre de 2007, en la cual el Tribunal Supremo deja apuntado que “la motivación debe expresar los méritos considerados prioritarios, debe poner de maniiesto cuáles son las fuentes de conocimiento que se han manejado para identiicar los méritos y, inalmente, debe mostrar que se ha realizado una comparación o contraste de las diferentes trayectorias de los candidatos, identiicando cuáles son las características que reúnen las personas nombradas y que justiican su elección”24. 402 22 STS 30 noviembre 1999, Rec. 449/1997. Esta sentencia ha sido objeto de un análisis crítico por BACIGALUPO SAGESSE, M., “En torno a la motivación de los actos discrecionales emanados de órganos colegiados: ¿debe el Consejo General del Poder Judicial motivar los nombramientos judiciales de carácter discrecional?”, cit., p. 415, al cual, aunque no duda del carácter discrecional de la provisión de determinados destinos de la carrera judicial, no le resulta convincente ninguno de los argumentos esgrimidos por el Tribunal Supremo que sostienen la innecesariedad de la motivación. Para este autor los cargos judiciales no son de confianza, no radicando la discrecionalidad en poder elegir entre fundar el nombramiento en una valoración de los méritos de los aspirantes o fundarlo sólo en motivos de confianza, sino tan sólo en el carácter no reglado de aquella valoración de la que no cabe prescindir. El contenido de la motivación exigible en los nombramientos de carácter discrecional, en opinión del autor, debe recoger qué méritos tomó en consideración el órgano selectivo y cómo los valoró en relación con cada uno de los aspirantes. 23 STS 29 mayo 2006, Rec. 309/2004. Es interesante destacar, como apunta DESDENTADO DAROCA, que “en el voto particular a la sentencia, aunque se discrepa de la calificación del sistema de selección y se sigue considerando que este es el de la libre designación, existe una coincidencia básica y de extraordinaria importancia con el parecer mayoritario, porque el voto particular se separa también de la doctrina anterior y afirma que la confianza no debe entenderse como una confianza personal o ideológica, sino como una confianza en la idoneidad, mérito y capacidad del candidato para el desarrollo del puesto de trabajo”. Vid. DESDENTADO DAROCA, E., “Los problemas del control de la discrecionalidad en los nombramientos de altos cargos judiciales por el Consejo General del Poder Judicial. Un análisis crítico”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 139, 2008, p. 560. 24 STS 27 noviembre 2007, Rec. 407/2006. Vid. DESDENTADO DAROCA, E., “Los problemas del control de la discrecionalidad en los nombramientos de altos cargos judiciales por el Consejo General del Poder Judicial. Un análisis crítico”, cit., pp. 565-567, que ofrece una valoración crítica acerca de los votos particulares de dicha sentencia. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González Posteriormente a todos estos fallos jurisprudenciales aludidos, la exención de la obligatoriedad de la motivación ha sido de nuevo tambaleada y derrocada por recientes pronunciamientos que enarbolan la obligatoriedad de esta, incluyendo a los nombramientos de libre designación, con el cumplimiento de relejar ya no sólo lo previsto en el precepto reglamentario correspondiente –artículo 56.2 RGIPPT–, que recordamos se reiere al cumplimiento por el candidato elegido de los requisitos y las especiicaciones exigidas en la convocatoria y la competencia para proceder al nombramiento, sino también al hecho de que la motivación debe incluir “los concretos criterios de interés general elegidos como prioritarios para decidir el nombramiento y cuáles son las cualidades o condiciones personales y profesionales que han sido consideradas en el funcionario nombrado para apreciar que aquellos criterios concurren en él en mayor medida que en el resto de los solicitantes”25. El carácter excepcional del sistema de libre designación exige no sólo una motivación suiciente que justiique la elección del mismo en atención a la naturaleza de las funciones atribuidas al puesto de trabajo27, sino que también requiere de una motivación reforzada, que, por un lado, exprese las razones que justiiquen su elección frente al mecanismo normal del concurso de méritos y, de otro, la motivación de la idoneidad del seleccionado, en especial en relación con el personal al servicio de las corporaciones locales en asuntos relativos a puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional28. El informe de idoneidad que se emita ha de satisfacer, por tanto, el canon de motivación que impone la más moderna doctrina jurisprudencial sobre el deber de motivación en los nombramientos funcionariales por el procedimiento de libre designación, “identiicando claramente la clase de méritos considerados prioritarios para el nombramiento y las concretas circunstancias consideradas en la persona nombrada”29. ESTUDIOS Pese a que ya había vaticinado el Tribunal Supremo que este es un tema “complejo y problemático”, “sobre el cual la jurisprudencia se halla en tránsito, entendido este término con el signiicado de que es probable que todavía no haya arribado a una conclusión irme y consolidada”26, somos conscientes de que esta nueva jurisprudencia deja latente que la libertad legalmente reconocida para estos nombramientos discrecionales no es absoluta, sino que tiene unos límites mínimos relejados constitucionalmente en los artículos 9.3, 23.2 y 103.3, que se traducen, a su vez, en una serie de exigencias de carácter sustancial y formal, siendo la motivación un claro exponente de estas últimas. Finalmente, observamos que, si el nombramiento por libre designación constituye el ejercicio de una potestad discrecional, basada en la existencia de un motivo de conianza, también el cese se caracteriza por esa discrecionalidad fundamentada en la falta de conianza, sin que sea en un principio necesaria motivación alguna, como ha manifestado la jurisprudencia, entendiendo que la simple expresión del ejercicio de la facultad discrecional era el verdadero fundamento, bastando simplemente con indicar la competencia que la autoridad tiene para Vid. también sobre esta sentencia IGARTÚA SALAVERRÍA, J., “Otra vez sobre nombramientos de altos cargos judiciales: la Sala 3º del Tribunal Supremo retoma el rumbo”, Revista Vasca de Administración pública, n. 80, 2008, pp. 211-232. 25 STS 30 septiembre 2009, Rec. 28/2006, FJ 5; STS 19 octubre 2009; STS 3 diciembre 2012, Rec. 339/2012. FJ 6. 26 STS 3 marzo 2005, Rec. 260/2004, FJ 4. 27 STS 30 mayo 2013, Rec. 2398/2012, FJ 3. 28 STSJ (Val.) n. 599/2014, 30 septiembre, FJ 3. 29 STSJ (País Vasco) n. 530/2014, 30 octubre, FJ 4. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 403 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público adoptarla, tal como se prevé en el artículo 58.1 del RD 364/1995 y diferenciando así, de una manera u otra, entre la motivación necesaria para el nombramiento y la que resulta exigible para el cese, siendo más rigurosa con la primera dado que se produce una libre concurrencia de aspirantes a un mismo puesto/s que hace necesaria la puesta de maniiesto de las razones por las que uno de ellos debe ser elegido con preferencia a los demás, y siempre sin desconocer la esencia de esta excepcional forma de selección presidida por la nota de la conianza para ocupar puestos relevantes que exigen especial cualiicación y conllevan responsabilidad30. No obstante, algún que otro pronunciamiento se observa decantándose por la idea de que el tenor literal del precepto reglamentario aludido no impide, en absoluto, “la existencia de motivación acerca de otros aspectos del acto impugnado ajenos a la competencia para dictarlo, ya sean reglados o discrecionales”31, y es curioso ver cómo en recientes declaraciones jurisprudenciales de ámbito autonómico se declara que “la decisión de destituir al interesado, aunque entraña el simple ejercicio de la potestad esencialmente discrecional de la Administración, debe conllevar siquiera mínimamente una motivación, como resulta exigible a todo acto administrativo. El cese en un puesto de trabajo de libre designación requiere una motivación especíica, precisa y de signiicado racional que puede ser sucinta pero al menos suicientemente informativa para el interesado sobre la causa del cese”32. Por un lado, se deiende que la decisión de cese debe motivarse adecuadamente indicando cuáles son los criterios objetivos de interés público que avalan el cese y “no puede consistir en una decisión arbitraria o basada en meros motivos de preferencia subjetiva”33, entendiendo que “la facultad discrecional que se ejercita no ha de discutirse, la Administración incurriría en arbitrariedad cuando sin motivación alguna decide destituir de aquella plaza al inicialmente nombrado de forma discrecional”34, y por otro, a su vez, se insiste en que, justiicado el nombramiento por libre designación en la conianza, “es evidente que la resolución de cese por pérdida de la conianza ha de exponer los hechos y fundamentos de dicho cambio de criterio en la medida en que se priva al funcionario del desempeño de un puesto de trabajo que ocupaba con carácter deinitivo, por el sistema de libre designación”35. En deinitiva, la nueva tendencia en los supuestos de cese de nombramientos de libre designación desemboca en un interés por acompañar la decisión del cese con su respectiva motivación, pues el hecho que la plaza ocupada lo sea por libre designación no signiica que el funcionario que la cubre pueda ser destituido por pérdida de conianza si no existen razones o causas suicientes que justiiquen esa decisión, razones que han de ser explicadas en el momento de la destitución. 404 30 SAN, 9 mayo 2006, Rec. 575/2004, FJ 3; STSJ (Murcia) n. 278/2002, 10 mayo, FJ 2; STS 3 abril 1992, Rec. 6690/1990, FJ 3. 31 JCA 15 junio 2001, Rec. 66/2000, FJ 4. 32 STSJ CAT n. 119/2014, de 11 febrero, FJ 5 y 6. 33 STSJ (Cat.) n. 1301/2013, de 11 diciembre. 34 STSJ (Cat.) n. 1062/2013, de 18 octubre. 35 STSJ (Cat.) n. 1194/2013, de 14 noviembre. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González 4.3 La motivación como límite de la cláusula de necesidad que justifica la aplicación de un sistema extraordinario de provisión La simple necesidad del servicio es una causa que da lugar a que la Administración proceda al traslado de sus funcionarios o a la redistribución de efectivos y de la que se exige que sea explicitada de algún modo, sirviendo tal explicación de motivación a su actuación y permitiendo a su vez el control de dicha potestad con la inalidad de no incurrir en desviación de poder ni en arbitrariedad. La redistribución es un medio de optimización de recursos que precisa de un procedimiento al efecto y una resolución concreta y debidamente motivada que dé cuenta de las razones de optimización que justiican el cambio de destino. No se admiten como válidas aquellas motivaciones basadas en la mera referencia al procedimiento de redistribución de efectivos37, y mientras en algunos supuestos se permiten como fundamentación suiciente para acordar la redistribución de efectivos las referencias reglamentarias y los datos de identiicación de los respectivos puestos de trabajo, en otros, en cambio, es insuiciente la invocación de fórmulas estereotipadas sin mención expresa de los hechos determinantes de la decisión38. ESTUDIOS La Administración puede adoptar medidas extraordinarias para garantizar un funcionamiento normal y eicaz de los servicios si surgen en el seno de la organización administrativa o del servicio unas especiales circunstancias o problemas cuya resolución resulta imposible cubrir con los sistemas ordinarios36. La aplicación de los sistemas extraordinarios de provisión viene determinada por circunstancias que de forma eventual surgen una vez elaboradas las relaciones de puestos de trabajo y que tienen como inalidad dar una satisfacción eicaz a las necesidades del servicio, de lo que se deduce que la cláusula de necesidad justiica la actuación administrativa cobrando especial protagonismo la motivación al ser preciso constatar y contrastar la existencia de una situación de necesidad. El papel de la motivación no queda relegado a un segundo plano y, dependiendo de la categoría en que estemos, adquirirá mayor o menor fuerza. Por otra parte, la necesidad urgente de cubrir una vacante constituye el fundamento de la aplicación de algún supuesto de comisión de servicio, entendiendo la urgencia no como un concepto autónomo, sino como una “categoría especíica de la necesidad”39. Exento el ordenamiento de parámetros claros, la Administración debe apreciar las circunstancias, correspondiendo a los tribunales su control a posteriori y, para que este control sea efectivo, se le exige a la Administración exteriorizar tales causas mediante la motivación. La comisión de servicios queda restringida a los supuestos de urgente e inaplazable necesidad que deberá ser motivada. Las comisiones de servicio aparecen coniguradas como “una adscripción temporal cuyo fundamento y inalidad radica en la necesidad urgente de cubrir un determinado puesto de trabajo, en función de las circunstancias objetivas que concurren en el mismo, correspondiendo a la Administración la ponderación de las circunstancias de la conveniencia del 36 LORENZO DE MEMBIELA, J. B., El acceso y provisión de puestos de trabajo en la Administración pública: conforme a la Ley 7/2007, Estatuto Básico del Empleado Público, cit., pp. 720 y ss.; FERREIRA FERNÁNDEZ, A. X., La provisión de puestos de trabajo en la Administración General del Estado, INAP, Madrid, 2002. 37 STSJ (And.) n. 2494/2011, 24 octubre, FJ 2; STSJ (And.) n. 29/2007, 12 enero, FJ 2. 38 STSJ (Cat.) n. 298/1998, de 1 abril, FJ 4; STSJ (Canarias) n. 399/2000, de 6 abril, FJ 4. 39 ÁLVAREZ GARCÍA, V., El concepto de necesidad en Derecho Público, Civitas, Madrid, 1996, p. 576. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 405 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público nombramiento de los funcionarios en las comisiones de servicio y, por lo tanto, conllevan que la necesidad de motivación del acuerdo por el que se dispone el cese del funcionario se reduzca al mínimo”40. La exigencia de una motivación suiciente que comprenda no sólo la existencia de circunstancias extraordinarias que determinan la inaplazable necesidad de cubrir una plaza vacante, sino también la imposibilidad de que dicha cobertura pueda producirse por medio de uno de los sistemas ordinarios, son requerimientos que no pasan desapercibidos por nuestros tribunales41, al insistir en la necesidad de motivar y explicitar de forma adecuada la concurrencia de las circunstancias de naturaleza extraordinaria que determinan la urgente necesidad de acudir a la comisión de servicios42. Se exige sin reserva alguna hacer públicos los listados de los puestos de trabajo que estén cubiertos en régimen de comisión de servicios o se prevea que vayan a estarlo, al no ser una forma de provisión de puestos de trabajo, sino una forma de provisión de vacantes de carácter temporal y excepcional, obligando por tanto a que “la Administración motive de forma escrupulosa las razones de extraordinaria urgencia y necesidad”43. De otro lado, la alteración del contenido del puesto de trabajo puede ser el fundamento de aplicación de otra forma de provisión, siempre y cuando dicha alteración tenga tal entidad que afecte al normal funcionamiento del servicio. Tal es el caso de la remoción del puesto de trabajo proveído mediante concurso si se dan las circunstancias previstas tanto en la ley como en el reglamento, que deben quedar justiicadas y exteriorizadas44; de ahí el papel signiicativo de la motivación en el expediente contradictorio que se origina, pues se exige tanto a la propuesta de remoción formulada por el titular del centro directivo como a la resolución deinitiva que comportará si procede el cese del funcionario, dando lugar su ausencia en múltiples ocasiones, como ha señalado la jurisprudencia, a anular las decisiones administrativas adoptando la remoción45. Si la causa consiste en la falta de capacidad del funcionario para el desempeño del puesto manifestada por “rendimiento insuiciente que no comporte inhibición y que impida realizar con eicacia las funciones atribuidas al puesto”, se entiende que la motivación ha de señalar las razones y los hechos por los que se considera que el funcionario maniiesta un rendimiento insuiciente determinante de su falta de capacidad sobrevenida, pues no basta la apreciación subjetiva del superior si no concurren los hechos o circunstancias determinantes del supuesto legal. Se da la posibilidad de que un funcionario sea removido de un puesto de trabajo por falta de capacidad manifestada por el propio titular iniciando él mismo el procedimiento de remoción, admitiéndose que el órgano administrativo haga suyas las razones que sustenten la posible remoción mediante la necesaria propuesta motivada46. 40 STSJ (Mad.) n. 10226/2010, 19 octubre, FJ 3. 41 STSJ (Asturias) n. 165/2000, 25 febrero. 42 STSJ (Islas Canarias) n. 13/2016, FJ 1; STSJ (Navarra) 29 junio 2000, Rec. 1202/1997, FJ 3; STSJ (Cat.) n. 1004/1999, 11 noviembre, FJ 1. 43 STSJ (País Vasco) n. 203/2012, 22 octubre, FJ 7. 44 SAN 29 mayo 2013, Rec. 22/2013, FJ 11. 45 SAN 27 junio 2013, Rec. 11/2013, FJ 1. 46 Acuerdo Comisión Superior de Personal, 26 abril 1990. 406 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González 5 El empleo de fórmulas con signos numéricos La complejidad de la materia objeto del acto administrativo va a determinar la extensión de la motivación, que variará en función de las circunstancias del caso, dejando patente la versatilidad de la misma. Tal realidad no ha de comportar, en modo alguno, la exención de motivación, o la devaluación de tal exigencia, sino que, por el contrario, ha de estimular la búsqueda de fórmulas concretas de exteriorización de las razones de la decisión, que sean especíicas en relación con el destinatario del acto administrativo. La relexión sobre ellas conirma que las fórmulas convencionales o estereotipadas se admiten como motivación, en determinadas ocasiones, con cierta cautela en supuestos relativos a materia de extranjería y de tráico, circulación de vehículos y seguridad vial, en los que se hace uso de impresos normalizados y generalizados para justiicar determinadas decisiones administrativas, siempre que puedan conocerse las razones y criterios esenciales que sirven de soporte a la decisión administrativa adoptada, mientras que la opción por fórmulas con signos alfa-numéricos gozan de una aceptación más aianzada, en especial en procedimientos de concurrencia competitiva. En virtud de lo expuesto, si bien la admisión y aceptación de signos numéricos como fórmula empleada que sirva de motivación no plantea dilema alguno por parte de los operadores jurídicos, la cuestión que nos atañe se cierne en el hecho de si, en el ámbito de procedimientos selectivos de la función pública, la mera asignación de puntos sin fundamentación alguna es considerada como motivación válida y suiciente o si se requiere, por tanto, una explicación detallada de la puntuación asignada para entender cumplida dicha exigencia legal. 5.1 ESTUDIOS De forma particular, la motivación con signos numéricos es un supuesto bastante singular que goza de una admisión más generalizada y consolidada, en procedimientos selectivos. La actuación de los órganos caliicadores en tales procedimientos se limita en muchos supuestos a expresar la puntuación que exterioriza su juicio técnico, admitiéndose como correcta y suiciente cuando las normas de regulación de la actuación del tribunal caliicador, constituidas por las bases de las convocatorias, no exijan más que dicha puntuación. La mera puntuación en un procedimiento selectivo constituye la motivación del acto final de calificación y evaluación En un principio, la caliicación numérica ha servido como forma de medir o valorar el resultado de las pruebas en los procesos selectivos, tal como se deduce de la doctrina legal establecida a raíz de la sentencia de 5 de julio de 1996, referente a la labor evaluadora de los órganos especializados de la actividad investigadora cuando airma, en relación con la motivación, que “las decisiones de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora están suicientemente motivadas, aunque no maniiesten explícitamente las razones por las que valoran negativamente un período o períodos de investigación, cuando hacen suyas las puntuaciones asignadas por los comités asesores al valorar globalmente el conjunto de las aportaciones en cada uno de los criterios objeto de evaluación”47. Declaraciones jurisprudenciales posteriores adoptaron la doctrina transcrita en relación con la valoración de la actividad investigadora en las que se excusa a la Comisión Nacional 47 STS 5 julio 1996, Rec. 5236/1994, FJ 6. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 407 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público Evaluadora de la Actividad Investigadora de exponer su juicio valorativo aunque este escape efectivamente al control de los tribunales, salvo casos excepcionales, por el hecho de haber aceptado el informe de un órgano constituido para su asesoramiento, integrado por miembros de la comunidad cientíica, cuya actuación se ha ajustado a las prescripciones legales dispuestas al efecto, que autorizan para traducir las valoraciones globales del conjunto de las aportaciones en una puntuación matemática referida a unos criterios de evaluación preijados en dicha normativa48. Igualmente, la caliicación numérica es admitida como motivación válida en un asunto relativo a unas oposiciones a auditores para el Tribunal de Cuentas, en el que se resalta que, “cuando las normas reguladoras de la actuación de los órganos caliicadores no exijan más que dicha puntuación, el órgano caliicador cumplirá con limitarse a exteriorizarla, y no podrá rechazarle, desde un punto de vista formal, el que no la haya acompañado de una explicación o motivación complementaria”49. En sucesivos pronunciamientos, el Tribunal Supremo deja constancia de la admisión de la simple puntuación como motivación válida referente a una temática variada como el acceso a plazas de médicos especialistas50 y convocatoria de proceso selectivo para grupos de acción local para la iniciativa comunitaria de desarrollo local Leader51, entre otras. 5.2 La simple puntuación asignada como motivación requiere de una explicación detallada En determinadas ocasiones, la jurisprudencia ha mantenido que la exigencia de motivación no puede ser suplida por la simple ijación de puntuaciones, insistiendo en que la mera expresión numérica es insuiciente para conocer si los criterios de valoración han sido correctamente apreciados. A través de sus pronunciamientos ha ido relejando la evolución que ha experimentado la cuestión de la discrecionalidad técnica en lo que concierne a la necesidad de motivar el juicio técnico, apostando por un contenido mínimo de la motivación que incluya los criterios de valoración cualitativa y por qué la aplicación de tales criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás, no bastando por tanto con la simple asignación numérica52. La doctrina legal anteriormente apuntada, que permite la motivación por puntuación cuando el órgano evaluador hace suyas las puntuaciones asignadas por el órgano técnico, ha sido objeto de análisis y de diferentes interpretaciones jurisprudenciales que la han precisado y delimitado, puntualizando que dicha doctrina se circunscribe a los requisitos de la motivación que ha de tener la resolución del órgano que evalúa o caliica; no así a los que son exigibles a las propuestas del órgano técnico53. La propuesta de este órgano ha de reunir 408 48 STSJ (Mad.), n. 10144/2009, 22 octubre, FJ 4; STSJ (Cant.) n. 679/2006, 17 noviembre, FJ 5; STSJ (Murcia) n. 616/2005, 14 julio, FJ 3; STSJ (Mad.) n. 827/2004, 24 mayo, FJ 6; STSJ (Mad.) n. 773/2004, 20 mayo, FJ 6; STSJ (Mad.) n. 1237/2002, 22 octubre, FJ 4; STSJ (Mad.) n. 636/2002, 28 mayo, FJ 6; STSJ (And.) 4 octubre, Rec. 439/2000, FJ 4; STSJ (And.) n. 2408/1998, FJ 2. 49 STS 14 julio 2000, Rec. 258/1997, FJ 6. 50 STS 16 septiembre 2009, Rec. 4484/2006, FJ 1; STS 21 julio 2009, Rec. 2351/2006, FJ 1 y 6; STS 9 junio 2008, Rec. 5499/2007, FJ 4; STS 22 enero 2008, Rec. 3615/2004, FJ 2; STS 15 enero 2008, Rec. 696/2005, FJ 4; STS 4 abril 2007, Rec. 9513/2004, FJ 4. 51 STS 6 mayo 2009, Rec. 2677/2007, FJ 7. 52 STS 16 marzo 2015, Rec. 735/2014, FJ 6; STS 24 septiembre 2014, Rec. 1375/2013, FJ 7; STS 26 junio 2014, Rec. 2399/2013, FJ 5; STS 4 junio 2014, Rec. 376/2013, FJ 5; STS 12 marzo 2014, Rec. 23/2013, FJ 4; STS 18 diciembre 2013, Rec. 3760/2012, FJ 6. 53 STSJ (La Rioja) n. 270/2013, 21 noviembre FJ 3; STSJ (Castilla y León) n. 700/2012, 10 abril, FJ 3; STSJ (Castilla y León) n. 1868/2009, 29 julio, FJ 2; STSJ (Galicia) n. 312/2006, 29 marzo, FJ 3. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González una motivación suiciente que permita al demandante conocer las razones que llevan a la Administración a desestimar la petición de valoración positiva de la actividad realizada por el mismo. La valoración que se hace de un concursante, mediante la asignación de una puntuación concreta, no equivale a la motivación: eso es la decisión misma y no la motivación. Esta postura confunde claramente lo que es la motivación y lo que es la decisión del órgano administrativo. La motivación es un elemento fundamental para que el interesado pueda ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva, pues sólo conociendo los motivos podrá combatirlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Por otra parte, la práctica administrativa de incorporar en las resoluciones denegatorias de los reconocimientos de sexenios de investigación a los profesores universitarios los informes emitidos por el comité asesor, consistentes en una puntuación numérica sin incluir las razones de la evaluación correspondiente que impiden al afectado conocer los motivos por los que se deniega el reconocimiento del correspondiente sexenio, no sólo han provocado controversias jurisprudenciales sino que también plantea ciertos interrogantes doctrinales por el hecho de no otorgar relevancia a la ausencia de la motivación de las resoluciones de la Comisión Nacional de Evaluación, y, por tanto, no permiten conocer las razones que justiican la puntuación, ni defenderse frente al fundamento de la resolución ni lograr el control judicial y la anulación de tal resolución, lo que pone en jaque lo previsto en artículos tan signiicativos como el 9.3, 24 y 106.1 de nuestra Constitución. Tales interrogantes son respondidos con una interpretación razonable y ponderada que permite estar conforme con los preceptos aludidos por la autora DESDENTADO DAROCA al manifestar que para entender la doctrina del Tribunal Supremo hay que distinguir entre motivación externa, que ha de aparecer en la resolución que se notiica al particular, y motivación interna, la cual puede producirse en la resolución, en los informes a los que se remite la resolución, en otros documentos del expediente o en un momento posterior. Considera que el verdadero escollo en materia de sexenios de investigación se encuentra en la imposibilidad de conocer la justiicación de la resolución y no propiamente la ausencia o insuiciencia de la motivación externa que acompaña al acto y que la norma permite que sea sucinta55. ESTUDIOS La motivación por remisión que hace el órgano sustantivo que evalúa y caliica al informe del comité asesor se entiende como motivación válida siempre y cuando el informe del citado comité incorpore las razones por las que emite una determinada caliicación54. El hecho de airmar que la exigencia de motivación se satisface meramente dando a conocer la puntuación otorgada por el comité asesor signiica dar un paso atrás en la construcción del derecho administrativo como un sistema de reglas y principios a los que se tiene que someter la Administración en la gestión de los intereses públicos. En todos estos supuestos en los que la motivación carece de los criterios y razones mencionados se ha declarado que “no es posible discernir si el juicio técnico plasmado en la puntuación o caliicación aplicada se ha movido dentro de los márgenes de apreciación que resultan tolerables en muchas ramas del saber especializado o, por el contrario, ha respondido a criterios que pudieran resultar no asumibles por ilógicos o carentes de total justiicación técnica, como tampoco puede constatarse si ese mismo juicio fue o no igualitario. 54 STS 3 julio 2015, Rec. 294/2013, FJ 9. 55 DESDENTADO DAROCA, E., “Los problemas del control de la discrecionalidad en los nombramientos de altos cargos judiciales por el Consejo General del Poder Judicial. Un análisis crítico”, cit., pp. 101-103. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 409 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público Y, por ello, no se ofrecen al interesado los elementos que le resultan imprescindibles para que pueda articular debidamente, con plenitud de su derecho de defensa, la impugnación jurisdiccional que quiera plantear frente a la caliicación o puntuación que le haya resultado lesiva para sus intereses”56. La motivación se presenta como un elemento decisivo en el control jurisdiccional de la discrecionalidad sin que quepa confundir, como ha quedado relejado jurisprudencialmente, “la discrecionalidad de que pueda gozar la Administración en la ijación de la baremación de los distintos criterios que constituyen las normas del concurso frente a la ausencia de discrecionalidad en la asignación de la puntuación con arreglo a los distintos criterios establecidos”57; de ahí que se declare que para que dicha discrecionalidad sea controlada jurisdiccionalmente y respete la interdicción de la arbitrariedad, se exija la oportuna motivación, siendo “insuiciente la mera asignación de puntuaciones sin fundamentación alguna”58. La explicación de todo ello trae causa de la evolución jurisprudencial que de forma paralela se ha dado en relación con la discrecionalidad técnica y con la necesidad de motivar el juicio técnico; de ahí que se constate que, en los supuestos en que el órgano evaluador haga suyas las puntuaciones del comité asesor, tales puntuaciones servirán como motivación siempre y cuando se hayan incorporado al informe de dicho Comité las razones de las determinadas y especíicas caliicaciones, optando de forma ineludible por una exposición razonada de los criterios justiicativos, en especial cuando el interesado reclame la motivación de la caliicación y cuando el informe técnico únicamente contenga una cifra numérica sin añadir una explicación relevante. La preferencia de la motivación por puntuación de manera clara y detallada en la que quede constancia de los criterios empleados y las razones aportadas frente a una mera indicación de la misma se va implantando de forma generalizada en los procedimientos selectivos de la función pública y la consolidación de una línea jurisprudencial que reclama de los órganos una motivación que no se limite a la expresión de una puntuación o caliicación sino que ofrezca las razones que han conducido a ella cuando sea objeto de reclamación, es cada vez más notoria59. De ahí que se inadmita como válida la motivación por puntuación practicada al entenderse que hay ausencia total de la misma si se demuestra que las caliicaciones se emitieron sin explicar tanto los criterios cualitativos que fueron establecidos o seguidos para valorar el acierto o desacierto de lo expuesto en ejercicio como la manera de cuantiicar los niveles de acierto o desacierto y por qué el ejercicio del recurrente merecía el nivel concreto que exteriorizó la puntuación concreta aplicada. No se cumple, por tanto, con la obligación de motivación si el interesado no obtiene una respuesta adecuada, suiciente del motivo de la puntuación que lo llevó a la exclusión del proceso al no alcanzar la mínima exigida, no bastando para considerar motivada la caliicación con comunicar la cifra o puntuación en la que haya sido exteriorizada, pues es necesario que la justiicación o explicación que es inherente a la necesaria motivación incluya dos elementos inexcusables: “los criterios singulares de valoración cualitativa que se han seguido para emitir el juicio técnico y las razones concretas 410 56 STS 4 junio 2014, Rec. 376/2013, FJ 5; STS 18 diciembre 2013, Rec. 3760/2012, FJ 6. 57 STS 16 diciembre 2004, Rec. 5766/2000, FJ 6. 58 STS 24 septiembre 2014, Rec.1375/2013, FJ 7; STS 16 diciembre 2004, Rec. 5766/2000, FJ 6. 59 STS 24 marzo 2015, Rec. 1174/2014, FJ 3; STS 31 julio 2014, Rec. 2001/2013, FJ 7; STS 29 enero 2014, Rec. 3201/2012, FJ 4; STS 15 octubre 2012, Rec. 4326/2011, FJ 5; STS 27 abril 2012, Rec. 5865/2010; STS 10 abril 2012, Rec. 183/2011, FJ 4; STS 2 diciembre 2008, Rec. 376/2006, FJ 3. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González por las que la aplicación de esos criterios valorativos conducen, en el ejercicio realizado por cada aspirante, a la puntuación concreta y caliicación aplicada”60. Por otro lado, en otras declaraciones relativas a pruebas de personal sanitario para provisión de plazas no se considera como falta de motivación la asignación de puntuaciones siempre y cuando se cumplan los tres elementos que según jurisprudencia reiterada constituyen el contenido de la motivación, y que en el tema concreto hace referencia a “conocer el objeto de la caliicación o valoración, que no fue sino el contenido del examen realizado por la recurrente; se sabe también cuál fue el criterio cualitativo seguido para decidir la caliicación (el modelo de respuestas previamente aprobado por el tribunal caliicador); y se explica que la razón de la puntuación inalmente otorgada fue ese mayor o menor ajuste del examen con el modelo de respuestas de que se viene hablando”63. A modo de recapitulación y a raíz de las más recientes manifestaciones jurisprudenciales que estiman insuicientes aquellas motivaciones que se limitan a asignar puntuaciones sin fundamentación alguna, exponemos en torno a la necesidad de motivar las caliicaciones y las valoraciones de los méritos dos conclusiones. Primero, que cualquier aspirante afectado por las puntuaciones otorgadas tiene derecho a que le sea comunicada la motivación de las caliicaciones y méritos que hayan sido aplicados por el tribunal competente, y esa comunicación es obligada para la Administración tanto cuando le haya sido solicitada por dicho aspirante como cuando este haya planteado su impugnación contra tales puntuaciones. Segundo, que no siempre bastará para entender motivada la valoración de méritos y caliicaciones con comunicar la cifra o puntuación en la que haya sido exteriorizada, siendo necesario recoger los criterios de valoración o partir de la propuesta de valoración que asumirá la comisión de evaluación y que ha de contener la justiicación. ESTUDIOS De forma particular en supuestos de impugnación de una determinada caliicación, se insiste en que el núcleo técnico de la discrecionalidad técnica no está en todos sus aspectos cerrado al control jurisdiccional, avalando la motivación del acto y su razonabilidad, al exigir al órgano de caliicación que exponga las razones que lo llevan a rechazar las argumentaciones de queja de los concursantes, como se observa en un proceso selectivo para ingreso en el cuerpo de maestros en el que “la mera negación apodíctica del interés cientíico o didáctico de las publicaciones aportadas” no es aceptable como motivación, pues se limita a ser “la expresión de un mero juicio de valor de carácter estrictamente subjetivo, y no la expresión de un juicio razonado de índole objetiva, que es lo exigible en tales casos como motivación”61. En otros asuntos más especíicos referentes al ingreso en la función pública docente, también resulta lagrante la ausencia de motivación ante la negativa del tribunal caliicador a explicitar los razonamientos de la nota numérica concreta62. En virtud de todo lo expuesto podemos constatar que en el ámbito de la función pública se continúa estimando insuicientes las motivaciones que se limitan a asignar puntuaciones sin fundamentación alguna, como se observa en recientes manifestaciones jurisprudenciales64. 60 STS 12 marzo 2014, Rec. 23/2013, FJ 4. 61 STS 10 diciembre 2014, Rec. 3754/2013, FJ 11. 62 STS 16 marzo 2015, Rec. 735/2014, FJ 8. 63 STS 23 diciembre 2014, Rec. 3462/2013, FJ 8; STS 16 diciembre 2014, Rec. 3157/2013, FJ 7. 64 STS 11 febrero 2016, Rec. 3834/2014, FJ, 4; STS 30 noviembre 2015, Rec. 2422/2014, FJ 6. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 411 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público 6 La preferencia de la motivación por remisión a la propuesta de resolución La referencia expresa y particular a los informes o dictámenes, conocida como motivación por remisión o in alliunde y contemplada en el párrafo 6.º del artículo 88 de la LPAC, no obstaculiza que el requisito de la motivación se entienda también cumplido cuando la aceptación sea de cualquier otro acto de trámite que estuviese debidamente motivado, como puede ser la propuesta de resolución. La motivación in alliunde, por tanto, no sólo consiste única y exclusivamente en la posibilidad de remisión a informes o dictámenes como dice literalmente la ley, sino que también abarca aquellos supuestos en los cuales el órgano administrativo sustantivo encargado de resolver se remite a la propuesta de resolución emitida por otro órgano. Esta realidad se releja en situaciones en las cuales junto a la resolución deinitiva se emite una propuesta de resolución por órganos técnicos que auxilian al órgano decisor, el cual debe asumirla o rechazarla, tal como se observa en los procedimientos selectivos en el ámbito de la función pública. En tales procedimientos, al efectuarse una actividad evaluadora o de caliicación, los informes emitidos por órganos especíicos adquieren especial importancia como contenido de la propuesta de resolución, que será asumida posteriormente por el órgano sustantivo competente haciendo suya, entre otras, las puntuaciones asignadas y que servirá de motivación, siempre y cuando dicho informe esté suicientemente razonado y justiicado, permitiendo al afectado conocer las razones que han llevado a la Administración a adoptar la decisión inal65. En un supuesto relativo a la extinción de la relación funcionarial, en concreto de solicitud de prórroga de la edad de jubilación, se admite como válida la motivación con atención al informe-propuesta. La petición del interesado es denegada en base de no existir particularidades organizativas y asistenciales que justiiquen su permanencia en el servicio activo según lo previsto en el informe, manifestando el tribunal competente que se exige “una motivación especíica de los órganos directivos responsables de la gestión clínico-asistencial y de personal de la institución en que presta servicios el solicitante, que deberá incorporarse a un informe-propuesta”. Y aclara que no exige dos informes a emitir por los centros directivos indicados, como solicitaba el interesado, sino que es suiciente “aquella motivación a volcar en un solo informe-propuesta, que sea elaborado desde los datos de que disponen y manejan los órganos directivos responsables de la gestión clínico-asistencial y de personal de la institución...”66. 7 La presencia innegociable de la motivación en los supuestos de pérdida de la condición de funcionario: reflejo jurisprudencial El TREBEP enumera como causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera la renuncia, la pérdida de nacionalidad, la jubilación total del funcionario, la sanción disciplinaria de separación de servicio que tuviera carácter irme y la pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público que tuviera carácter irme. De todas 412 65 STS 16 marzo 2015, Rec. 735/2014; STS 18 diciembre 2013, Rec. 3760/2012; STSJ (Val.) n. 275/2013, 24 abril. 66 STS 17 marzo 2016, Rec. 838/2015, FJ 1 y 3. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González ellas, la jubilación como causa de terminación de la relación de funcionario público que tiene su justiicación en el cumplimiento de una determinada edad mantiene una conexión directa con la motivación, como se releja en una de sus modalidades, la jubilación forzosa. Tal situación se declarará de oicio al cumplir el funcionario los sesenta y cinco años de edad, salvo para los funcionarios que tengan normas especíicas de regulación; en tales casos, la simple remisión al precepto legal serviría como motivación adecuada, pues la inalidad de la motivación no es sino permitir combatir jurídicamente el acto administrativo, y “es evidente que, si se cita la disposición legal que determina la edad de jubilación, el acto está motivado, permitiendo la defensa y tutela judicial del afectado”67. La obligación de la Administración de motivar en todo caso, tanto si es favorable como si no, la decisión sobre la prolongación de permanencia en servicio activo solicitada por el funcionario en función de unas necesidades de la organización, implica que las necesidades que se citen como fundamento de la decisión que se adopte sean ajustadas a la realidad, quedando probada su existencia71. Los criterios para la concesión o no de la prórroga, dentro de la amplia discrecionalidad del legislador para ijarlos, han de ser objetivos y aplicables a todos los funcionarios afectados, sin que pueda utilizarse para denegar la prorroga un criterio subjetivo, máxime si implica materialmente una sanción, lo que acercaría la actuación de la Administración a la desviación de poder72, no admitiéndose tampoco la remisión de manera genérica al Plan de Ordenación de Recursos73. ESTUDIOS No obstante, el artículo 67.3 del TREBEP señala que, en los términos de las leyes de la función pública que se dicten en desarrollo del Estatuto, los funcionarios podrán solicitar la prolongación de la permanencia en el servicio activo como máximo hasta que cumplan setenta años de edad, sobre lo que la Administración resolverá de forma motivada. La jurisprudencia se ha pronunciado sobre ello precisando que la prolongación en el servicio activo es “una expectativa condicionada a que las necesidades afectantes a las administraciones hagan posible su ejercicio, recayendo sobre la misma la carga de justiicarlas”68. Pese a que en declaraciones anteriores era considerado como “un derecho subjetivo condicionado”69, hoy se airma que “no nos encontramos así ante el establecimiento inequívoco de un derecho, sino ante la necesidad de que la Administración justiique la autorización o denegación de la solicitud de prórroga”70. Por otro lado, en los supuestos de extinción de la relación funcionarial por condena penal, igualmente la motivación es exigida, también de forma rigurosa para evitar de esta manera decisiones arbitrales74. 67 STS 1 abril 2016, Rec. 3638/2014, FJ 6; STS 14 julio 2016, Rec. 3629/2014, FJ 5. 68 STS 1 abril 2016, Rec. 3638/2014, FJ 6; STS 8 febrero 2016, Rec. 3880/2014, FJ 3. 69 STS 3 diciembre 2012, Rec. 976/2012; STS 20 diciembre 2011, Rec. 6087/2010. 70 STS 16 febrero 2016, Rec. 286/2015, FJ 2 y FJ 4. 71 STS 18 julio 2016, Rec. 681/2015, FJ 4. 72 STS 4 noviembre 2015, Rec. 3014/2014, FJ 3. 73 STS 28 noviembre 2016, Rec. 2082/2015. 74 STS 14 septiembre 2015, Rec. 914/2014, FJ 4. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 413 La motivación de los actos de selección y pérdida de la condición de empleado público 8 Bibliografía ÁLVAREZ GARCÍA, V., El concepto de necesidad en derecho público, Civitas, Madrid, 1996. BACIGALUPPO SAGGESE, M., “En torno a la motivación de los actos discrecionales emanados de órganos colegiados: ¿debe el Consejo General del Poder Judicial motivar los nombramientos judiciales de carácter discrecional?”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 107, 2000. CARBONELL PORRAS, E., Los órganos colegiados: organización, funcionamiento, procedimiento y régimen jurídico de sus actos. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999. CARBONELL PORRAS, E., “Regulación de los órganos colegiados”, López Menudo, F. (dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Universidad de Sevilla, 2016. COSCULLUELA MONTANER, L., Manual de derecho administrativo. Parte general, 27.ª ed., Thomson, Cizur Menor, 2016. DESDENTADO DAROCA, E., “Los problemas del control de la discrecionalidad en los nombramientos de altos cargos judiciales por el Consejo General del Poder Judicial. Un análisis crítico”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 139, 2008. IGARTÚA SALAVERRIA, J., Discrecionalidad y motivación. Algunos aspectos teóricos-generales, IAAP, Sevilla, 2003. IGARTÚA SALAVERRIA, J., “Otra vez sobre nombramientos de altos cargos judiciales: la Sala 3.º del Tribunal Supremo retoma el rumbo”, Revista Vasca de Administración pública, n. 80, 2008. FERREIRA FERNÁNDEZ, A. X., La provisión de puestos de trabajo en la Administración General del Estado, INAP, Madrid, 2002. FONDEVILA ANTOLÍN, J., La selección y pérdida de la condición de empleado público, Atelier, Barcelona, 2008. FUENTETAJA PASTOR, J. A., “El Estatuto Básico del Empleado Público”, Revista de Administración Pública, n. 174, 2007. FUENTETAJA PASTOR, J. A., Pasado, presente y futuro de la Función pública, Civitas, Madrid, 2013. INAP, Informe de la Comisión para el Estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, 2005. LORENZO DE MEMBIELA, J. B., El acceso y provisión de puestos de trabajo en la Administración pública: conforme a la Ley 7/2007, Estatuto Básico del Empleado Público, Aranzadi, Cizur Menor, 2009. 414 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rocío Navarro González PALOMAR OLMEDA, A., Derecho de la Función Pública: régimen jurídico de los funcionarios públicos, 11.ª ed., Dykinson, Madrid, 2016. PARADA, R., y FUENTETAJA, J., Derecho de la Función Pública, 4.ª ed., Open, Sevilla, 2016. ESTUDIOS SÁNCHEZ MORÓN, M., “La transparencia como principal criterio de credibilidad de la Administración. La transparencia en el ordenamiento jurídico español”, Díaz Méndez, A., y Cuéllar Martín, E. (coords.), Administración inteligente, Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, 2007. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 415 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 A constitucionalidade da reforma do sistema de execución de sentenzas do Tribunal Constitucional español La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español* The constitutionality of the reform of the system of execution of sentences of the Spanish Constitutional Court 53 M.ª BEGOÑA LÓPEZ PORTAS Recibido: 30/05/2017 | Aceptado: 20/06/2017 Resumo: A Lei orgánica 15/2015, do 16 de outubro, configura un novo sistema de execución das resolucións ditadas polo Tribunal Constitucional español no que cobra un gran protagonismo o Goberno. Unha nova regulación que experimentou numerosas críticas xurídico-doutrinais en termos de oportunidade política, tramitación parlamentaria, extralimitación de competencias, politización ou de medida xurídica innecesaria. Neste artigo estúdanse eses cambios á luz da interpretación que realiza o propio tribunal nas súas sentenzas 185/2016 e 215/2016. Palabras clave: sistema de execución das sentenzas do Tribunal Constitucional, LO 2/1979, LO 15/2015, STC 185/2016, STC 215/2016 e STC 259/2015. ESTUDIOS Profesora contratada doctora de Derecho Constitucional Universidad de Santiago de Compostela (Galicia, España) begonha.lopez.portas@usc.es Resumen: La Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, configura un nuevo sistema de ejecución de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional español en el que cobra un gran protagonismo el Gobierno. Una nueva regulación que ha experimentado numerosas críticas jurídico-doctrinales en términos de oportunidad política, tramitación parlamentaria, extralimitación de competencias, politización o de medida jurídica innecesaria. En este artículo se estudian esos cambios a la luz de la interpretación que realiza el propio tribunal en sus sentencias 185/2016 y 215/2016. Palabras clave: sistema de ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional, LO 2/1979, LO 15/2015, STC 185/2016, STC 215/2016 y STC 259/2015. Abstract: The Bill 15/2015 designs a new system of execution of Constitutional Spanish Court’s sentences in which the Government becomes an important protagonist. A new regulation that has suffered a lot of juridical and doctrinal critiques in terms of political opportunity, of parliamentary process, of abuse of competences, of politicization or also of unnecessary juridical measure. In this article we analyze the interpretation of these questions realized by Judgement of Spanish Constitutional Court n. 185/2016 and n. 215/2016. * Este trabajo está actualizado a 30 de mayo de 2017 y se realiza al amparo del Proyecto de investigación DER2015-71176-R “Nuevos instrumentos jurídicos en la lucha contra la corrupción pública: propuestas desde el derecho penal y derecho constitucional”. 417 La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español Key words: system of Judgement Execution of Spanish Constitutional Court, Bill 2/1979, Bill 15/2015, Judgement of Spanish Constitutional Court n. 185/2016, Judgement of Spanish Constitutional Court n. 215/2016 and Judgement of Spanish Constitutional Court n. 259/2015. Sumario: 1 Introducción: el Tribunal Constitucional y la necesaria redefinición del sistema de ejecución forzosa de sus sentencias como presupuesto normativo. 2 Modificaciones introducidas por la Ley orgánica 15/2015 y la posible desnaturalización del modelo diseñado por la Constitución. 3 Elementos clave de la reforma normativa a la luz de las SSTC 259/2015, 185/2016 y 215/2016. 4 Conclusiones. 5 Bibliografía. 1 Introducción: el Tribunal Constitucional y la necesaria redefinición del sistema de ejecución forzosa de sus sentencias como presupuesto normativo La cuestión relativa al cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional se plantea, en los últimos años, como un tema de actualidad caracterizado por su escaso tratamiento jurídico constitucional1. Como subraya VILLAVERDE MENÉNDEZ, la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional no se consideraba un problema para la dogmática de la justicia constitucional o para el derecho procesal constitucional, al ser la mayor parte de las sentencias declarativas, por lo que, simplemente, estas se cumplían2. Sin embargo, el incumplimiento de las resoluciones constitucionales presenta la necesidad de su ejecución forzosa como una actividad jurisdiccional incluida dentro de la jurisdicción constitucional3. La formulación de la inejecución de las sentencias como una verdadera expropiación del contenido del fallo se entiende como la privación singular del ejercicio de la protestad jurisdiccional que se traslada también al ámbito de la justicia constitucional, un problema al que pretende hacer frente la última de las modiicaciones experimentadas por la Ley orgánica del Tribunal Constitucional español. Como resulta lógico, antes de proceder al análisis de un tema tan actual como el de los nuevos instrumentos de ejecución constitucionales implementados para garantizar la ejecución efectiva de las resoluciones del Tribunal Constitucional español, cabe destacar una serie de cuestiones que afectan tanto al fondo como a la forma de la nueva regulación adoptada. En primer lugar, nos suscita interés determinar si la formulación de una Ley de tal calado constitucional ha atendido a criterios de necesidad y oportunidad dado el peligro que puede plantear desde el punto de vista jurídico4. Es decir, debemos precisar si el anterior régimen jurídico previsto atendía a la esencia de este órgano; sólo así es posible comprender la tras- 418 1 Hasta ahora la inejecución de las sentencias constitucionales era contemplada por la doctrina de una manera marginal. Como ha apuntado algún autor, las razones por las que esto pudo ser así son varias, bien porque se partía de la consideración de que nos encontramos ante un supuesto de laboratorio o bien por si, en estos casos, simplemente se plantea que la indemnización podría ser un modo de substituir el no cumplimiento de este tipo de resoluciones (Vid. FONT i LLOVET, T., La ejecución de las sentencias contencioso-administrativas. Aspectos constitucionales, Cuadernos Civitas, Civitas, Madrid, 1985, pp. 24, 154 y 155). 2 Vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, Teoría y Realidad Constitucional, n. 38, 2016, pp. 642-643. 3 La potestad de coerción no se agota en el empleo de la fuerza, sino que esta potestad está presente en toda resolución jurisdiccional, incluso en las sentencias meramente declarativas por su propia vinculatoriedad. Ahora bien, a la luz de la Constitución debe hacerse una precisión, una distinción entre cumplimiento de sentencias – el cumplimiento es fijado por el Tribunal Constitucional al disponer en la sentencia o resolución quién ha de ejecutarla – y la ejecución de las sentencias – una ejecución que, como veremos, puede verse auxiliada por otros órganos –. (Vid. SALAS, J., y PALOMINO, V., “La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional (Especial referencia a las relativas a la Administración)”, Documentación Administrativa, n. 209 (enero-abril), 1987, pp. 89-92). 4 Sobre el peligro del oportunismo político en la posición del Tribunal Constitucional español y el problema de su insostenibilidad jurídica a propósito de la Sentencia 31/2010 sobre el Estatuto catalán, puede consultarse BLANCO VALDÉS, R. L., “¿Quién teme al Tribunal Cons- REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) M.ª Begoña López Portas Para el desarrollo de estas funciones, el Tribunal Constitucional español, aunque no integra el poder judicial, sí está dotado de potestades jurisdiccionales8. Como tribunal, el guardián de la Constitución está llamado a realizar una labor jurisdiccional, aunque es distinta de la labor ordinaria de los jueces, dadas las facultades que tiene atribuidas9. El artículo 117.3 de la Constitución española deine el contenido del poder jurisdiccional al atribuir la facultad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado con exclusividad a jueces y tribunales de los distintos órdenes jurisdiccionales, una facultad que incluye la disposición de los medios coactivos necesarios previstos en el artículo 549.1.c) de la Ley orgánica del poder judicial10. Esta potestad se entiende reconocida al Tribunal Constitucional en virtud de las funciones encomendadas ESTUDIOS cendencia de la reforma operada mediante la Ley orgánica 15/2015. Para entender por qué existe y cómo actúa el Tribunal Constitucional, debe distinguirse esta institución del resto de los órganos democráticos del Estado. Como destaca PÉREZ ROYO, nos encontramos ante un órgano artiicial creado con el in de completar la división clásica de poderes en aquellos Estados donde no se ha respetado a la Constitución. La necesidad de imponer la voluntad del constituyente tiene como principal consecuencia el establecimiento de un órgano cuya función es la de evitar que la actuación de los demás poderes se materialice al margen de la Constitución, lo que lo conigura como un órgano negativo o defensivo, ya que deiende al Estado democrático de su desnaturalización5. Es, por lo tanto, el instrumento del que disponen Estados como el español para evitar la erosión del marco de convivencia establecido en el texto constitucional. Como señala el profesor BLANCO VALDÉS, se trata de un órgano decisivo en la defensa de la Constitución, en el terreno de control de la constitucionalidad6. Incluso podemos avanzar que, como veremos en el último apartado de este trabajo, en modelos de jurisdicción constitucional concentrada como este, el Tribunal Constitucional, más que llevar a cabo el control de constitucionalidad, lo que hace es tener el monopolio del rechazo, expulsar del ordenamiento la norma inconstitucional7. titucional?”, Letras libres, n. 109, 2010, pp. 42-47 (http://www.letraslibres.com/mexico-espana/quien-teme-al-tribunal-constitucional, consultada el 24 de mayo). 5 El profesor ROYO sostiene que esto se debe al hecho de que el Tribunal Constitucional no tenga un encaje lógico dentro del Estado Constitucional, sino que surge como una anomalía democrática histórica presente y con proyección de futuro, una anomalía que se produce en el proceso de transición democrática de Austria, Italia, Portugal y España, de manera que el Tribunal Constitucional europeo es el resultado tanto de una excepcional resistencia del Antiguo Régimen a su parlamentarización en el siglo XIX como de la excepcional resistencia del Estado liberal a su democratización en el siglo XX, motivo por el que, en sus orígenes, la justicia constitucional no es síntoma de la buena salud de un sistema constitucional (vid. PÉREZ ROYO, J., Curso de Derecho Constitucional, 13.ª ed., Marcial Pons, Madrid, 2014, pp. 725-728). 6 Vid. BLANCO VALDÉS, R. L., “La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España (apuntes para un balance)”, Teoría y realidad constitucional, n. 4, 1999, p. 242. 7 Vid. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, J. J., La justicia constitucional europea ante el siglo XXI, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 2007, p. 35. 8 Recordemos que el Tribunal Constitucional español no sólo se configura como un órgano de control de constitucionalidad de las leyes o el supremo protector de los derechos fundamentales y libertades, sino que, al mismo tiempo, es un órgano político encargado de dirimir jurisdiccionalmente los conflictos de poderes suscitados entre el Estado central y los entes descentralizados que lo componen. Por este motivo, como señala el profesor BLANCO VALDÉS, el constituyente y el legislador orgánico establecieron un modelo de justicia constitucional que responde a tres objetivos esenciales: asegurar la legitimidad de sus decisiones jurisdiccionales para favorecer una aceptación pacífica por sus destinatarios; establecer limitaciones a su intervención asegurando su naturaleza extraordinaria; y garantizar la rapidez de su respuesta cuando, excepcionalmente, se requerirá su actuación, elementos que condicionaron su diseño orgánico como funcional (Vid. BLANCO VALDÉS, R. L., La Constitución de 1978, 2.ª ed., Alianza Editorial, Madrid, 2011, pp. 332-333). 9 Vid. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, J. J., La inconstitucionalidad por omisión. Teoría general. Derecho comparado. El caso español, Colección monografías, Civitas, Madrid, 1998, p. 54. 10 El artículo 549.1.c) de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, determina que, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, los jueces y tribunales pueden ser asistidos por la policía judicial, que entre sus funciones tiene encomendada de manera específica la correspondiente a la realización material de las actuaciones que exijan el ejercicio de coerción y fuesen ordenadas por la autoridad judicial o fiscal. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 419 La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español en el artículo 161 de la Constitución española y protegida por el procedimiento de reforma constitucional del artículo 167. De este modo, el constituyente español y posteriormente el legislador orgánico coniguran un modelo de justicia constitucional que atiende a tres objetivos principales: el primero, asegurar en lo posible la legitimidad de sus decisiones jurisdiccionales para favorecer su aceptación por pacíica por sus destinatarios; el segundo, establecer limitaciones a su intervención asegurando el carácter extraordinario de esta; y, el tercero, garantizar la rapidez en su respuesta cuando sea solicitada su actuación11. En este sentido, resulta indudable que al máximo intérprete de la Constitución se le reconoce la capacidad para hacer cumplir y, en caso necesario, ejecutar sus sentencias. Con este in se establecen distintos instrumentos jurídicos no sólo en la Ley orgánica del Tribunal Constitucional12, sino también en el Código penal13. La Ley orgánica 15/2015 pretende ir un paso más allá. Para resolver cualquier duda sobre la naturaleza jurisdiccional de este órgano, en el apartado 2 de su artículo único –apartado que modiica el artículo 87 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional– de modo expreso determina no sólo que todos los poderes públicos están obligados al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva, sino que, a esos efectos, las resoluciones y sentencias de este tribunal se consideran títulos ejecutivos, y para su cumplimiento los juzgados y tribunales deberán prestar con carácter preferente y urgente un auxilio jurisdiccional a este, un auxilio jurisdiccional que no tiene límites ni materiales ni territoriales14. Por lo tanto, se observa que la reforma introducida en este ámbito refuerza la capacidad de ejecutar las sentencias de este tribunal pero, como subraya el profesor ALMEIDA CERREDA, no puede considerarse una necesidad imperativa para el buen funcionamiento del sistema institucional español, sino que pretende reforzar la capacidad de ejecutar sus resoluciones ante una determinada actitud de desdén a las mismas15. El incumplimiento de las medidas por la Generalitat de Catalunya en un contexto político concreto lleva al legislador a prever en el preámbulo de la norma que el Tribunal Constitucional pueda encomendar al Gobierno, incluso en funciones, la ejecución substitutoria. Ante la positivización de una serie de principios que ya se aplicaban en la práctica en un momento cronológico concreto, como es el in de la X legislatura en la precampaña de unas difíciles elecciones, es fácil de comprender que las principales críticas referidas al fondo de esta reforma cuestionen su necesidad objetiva y contaminen el debate electoral a costa del prestigio imparcial del Tribunal Constitucional español. Una norma ad hoc que se aprueba en un difícil momento político y que implica, como veremos, atribuir al Gobierno unas funciones que no estaban previstas especíicamente en el texto constitucional. En segundo término, cabe cuestionar la necesidad de una norma singular de tal calibre en un momento político tan delicado y si el procedimiento de su aprobación ha contribuido a 420 11 Vid. BLANCO VALDÉS, R. L., “La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España (apuntes para un balance)”, cit., p. 247. 12 Vid. los artículos 80 y siguientes de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, en los que se fijan las disposiciones comunes sobre el procedimiento. 13 Vid. en el ámbito de inejecución de las resoluciones judiciales por funcionarios o autoridades públicas los artículos 410.1 y 508.1 de la Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, que regulan, respectivamente, el delito de desobediencia y el delito de usurpación de funciones públicas. 14 Vid. SALAS, J., y PALOMINO, V., “La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional (especial referencia a las relativas a la Administración)”, cit., p. 116. 15 Vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, Istituzioni del Federalismo: Revista di studi giuridici, n. 1, 2016, pp. 165-166. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) M.ª Begoña López Portas 2 Modificaciones introducidas por la Ley orgánica 15/2015 y la posible desnaturalización del modelo diseñado por la Constitución La importancia que adquiere la Ley orgánica 15/2015 en el ordenamiento jurídico español es trascendental, ya que, en sede constitucional, introduce nuevos instrumentos de ejecución que atribuyen expresamente el carácter de título ejecutivo a las resoluciones de este tribunal. Así, el preámbulo de la Ley orgánica 15/2015, de 16 de octubre, determina que este es el motivo que impulsa la importante reforma introducida. ESTUDIOS acrecentar las críticas relativas a su oportunidad política16. Nos encontramos ante una ley tramitada por el procedimiento de urgencia y con lectura única. Debemos señalar que este modo de tramitación normativa de la reforma plantea ciertas dudas en torno a su idoneidad. Tanto la modalidad de iniciativa parlamentaria empleada –el inicio del procedimiento mediante una proposición de ley orgánica que evitó recabar los informes del Consejo de Estado, del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo Fiscal– como el procedimiento extraordinario de tramitación –la lectura única, prevista para las propuestas de normas que por su naturaleza o la simplicidad de su formulación no requieran de forma imperativa lograr un amplio consenso17– no se ajustan al fair play parlamentario18. El inicio de una reforma de una de las instituciones básicas del Estado mediante este procedimiento adolece de un grave problema: la falta del consenso político necesario. Un acuerdo de mínimos que resulta esencial en un momento político crítico como es el que contextualiza su aprobación y entrada en vigor y que determina no sólo su crítica técnico-jurídica, sino también la impugnación de la Ley orgánica 15/2015 por los gobiernos vasco y catalán ante el Tribunal Constitucional. Mediante las resoluciones emitidas en las sentencias 185/2016 y 215/2016, el máximo intérprete de la Constitución se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una nueva articulación del ejercicio de su potestad jurisdiccional que trasciende a la prevista en la Carta Magna, como veremos a continuación. Para ello, el legislador orgánico, mediante un único precepto, modiica los artículos 80, 87, 92 y 95 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, una modiicación que entra en vigor de forma inmediata el día de su publicación en el BOE conforme a su disposición inal única19, 16 El proceso independentista catalán plantea una situación política excepcional que deriva en un debilitamiento del Estado de derecho al cobrar fuerza la desconfianza en la firmeza y resolución del Tribunal Constitucional para hacer ejecutar lo juzgado. Recordemos que el momento en el que se tramita y aprueba esta importante reforma normativa se caracteriza por la falta de un consenso político básico todavía pendiente de cómo se configurará la mayoría parlamentaria de la próxima legislatura. Consciente de ello, sorprende que la Ley orgánica 15/2015 prevea la posibilidad de encomendar la ejecución substitutoria al Gobierno en funciones en un momento previo al del debate político que se suscitaría meses más tarde sobre las competencias de este Gobierno. No podemos obviar la escasa previsión normativa del artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en el que sus facultades se limitan, con carácter general, al despacho ordinario de los asuntos públicos y sólo permite en casos de urgencia y de interés general debidamente acreditados la adopción de otra medida no prohibida por los apartados 4 y 5 de este artículo. 17 Vid. el artículo 150.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados y el artículo 129.1 del Reglamento del Senado. 18 Por este motivo, ALMEIDA CERREDA puntualiza que deberían considerarse excluidas de la posibilidad de ser cursadas por esta vía las iniciativas legislativas que afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a su estructura territorial o a la regulación esencial de los derechos, deberes y libertades fundamentales del ciudadano, de tal manera que la reforma operada mediante la Ley orgánica 15/2015 debería haber sido mediante el sistema ordinario, lo que permitiría reforzar el prestigio institucional y el respaldo social del supremo intérprete de la Constitución (Vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, cit., pp. 169-172). 19 Vid. el Boletín Oficial del Estado n. 249, de 17 de octubre de 2015. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 421 La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español un dato que, una vez más, pone de maniiesto la urgencia en la aplicación de las medidas adoptadas ante el avance del proceso independentista catalán. En primer lugar, el legislador orgánico, en el artículo 80, introduce una previsión especíica referida a la aplicación con carácter supletorio en el ámbito de la ejecución de sus sentencias de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa –LRJC–, una medida que ha sido valorada positivamente por la doctrina al despejar la penumbra sobre la indeinición de la normativa aplicable al partir de la premisa de que la mayor parte de los condenados por inejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional son las administraciones o instituciones públicas20. De este modo, se desplaza la aplicación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil –LEC–, y de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial –LPOJ–, que, aunque podría haber supuesto una ejecución más ágil de las resoluciones, derivaría en una mutación de nuestro ordenamiento jurídico, ya que la aplicación de las reglas comunes del procedimiento civil implicaría una alteración de la posición de las entidades públicas ante los órganos jurisdiccionales21. Mientras que el proceso ejecutivo contencioso-administrativo, tanto por la similitud de su objeto –normas y actos del poder público sometidos al control judicial– como por los sujetos –poderes públicos y terceros afectados por sus disposiciones–, parece ser la sede procesal más adecuada para instrumentalizar este tipo de incidentes ejecutorios, siempre y cuando no se altere la competencia del orden jurisdiccional ordinario al que le corresponda ejecutar efectivamente la decisión del Tribunal Constitucional22. Ahora bien, la aplicación supletoria de esta jurisdicción puede tener ciertos límites, puesto que parece extraño que el legislador orgánico admita mediante esta reforma la imposibilidad de ejecución de sentencias o la inejecución de estas por motivos de interés público, como prevé el proceso contencioso administrativo23. Al contrario, la reforma no concluye aquí, sino que introduce una serie de elementos que tienen como in la ejecución forzosa de la resolución. Estos nuevos instrumentos, por su importancia, deben ser analizados de forma especíica, como veremos a continuación. En segundo lugar, la ley orgánica modiica el artículo 87 de la LOTC, en el que se incluyen dos nuevos apartados que están relacionados con algunos cambios introducidos en el artículo 92. Así, por un lado, se introduce la potestad de notiicación personal de las resoluciones del 422 20 De forma inmediata, la doctrina identifica la existencia de una semejanza en el ámbito de la ejecución forzosa de las sentencias entre la jurisdicción constitucional y la jurisdicción contencioso-administrativa. Este ha sido el presupuesto con el que ha partido su análisis a la hora de abordar el tema en los pocos estudios existentes sobre el mismo. Así, SALAS y PALOMINO subrayan ya en la década de los años 80 que, a pesar del contenido propio y característico innegable de la jurisdicción constitucional, una aproximación al tema debe hacerse con una actitud semejante a la doctrina que ha abordado el tema en el orden contencioso-administrativo desde el punto de vista del incidente de ejecución, de las distintas sentencias resolutorias de recursos, de la expropiación de derechos reconocidos por una sentencia constitucional, el auxilio jurisdiccional en la ejecución de sentencias y la potestad ejecutiva del Tribunal Constitucional (Vid. SALAS, J., y PALOMINO, V., “La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional (especial referencia a las relativas a la Administración)”, cit., pp. 89118). 21 En este sentido, el profesor ALMEIDA añade que el artículo 105.2 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa puede aportar cierto juego a los supuestos de inejecución de la sentencia por imposibilidad material o legal, ya que permite al juez o al tribunal adoptar medidas necesarias que aseguren una mayor efectividad de la ejecutoria en los términos previstos en esta disposición legal (vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, cit., pp. 175-176). 22 Vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., pp. 645-646. 23 Sobre la configuración legal y perspectiva constitucional de la imposibilidad de ejecución de sentencias en el proceso contencioso-administrativo, en concreto sobre la existencia de una medida entendible para el Tribunal Constitucional, puede consultarse GÓMEZ-FERRER RINCÓN, R., La imposibilidad de ejecución de sentencias en el contencioso-administrativo, Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2008, pp. 257304. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) M.ª Begoña López Portas Tribunal Constitucional y, por otro, se obliga a todos los poderes públicos a su cumplimiento, al mismo tiempo que les reconoce la condición de títulos ejecutivos. Cabe destacar que este segundo apartado también se complementa con el tercer apartado del único artículo de la LO 15/2015. El legislador regula en ambos la obligación de auxilio al Tribunal Constitucional para la consecución de la aplicación efectiva de sus actos jurisdiccionales. Así, el alto tribunal podrá solicitar auxilio para la ejecución de sus resoluciones no sólo a juzgados y tribunales –que deberán prestarlo con carácter preferente y urgente26–, sino que, en virtud de la nueva redacción del artículo 92.2 de la LOTC, se extiende esa obligación de auxilio en los mismos términos a cualquier Administración o poder público, de manera que, en este segundo apartado del artículo 92 de la LOTC, se recoge de modo expreso la norma procesal establecida en el artículo 103.3 de la LJCA27. La novedad destacable radica en que para la ejecución de las resoluciones del TC se va más allá de las previsiones establecidas en los artículos 4 y 38 de la LOTC, en las que se determina la autodelimitación competencial del Tribunal Constitucional y la vinculatoriedad de sus sentencias para los poderes públicos, en el caso de los procesos de inconstitucionalidad. ESTUDIOS La potestad de notiicación personal de las resoluciones del Tribunal Constitucional debe entenderse en relación con lo previsto en la nueva redacción del artículo 80 y del artículo 92.4 LOTC, en la medida en que dicha notiicación24 es la norma general que permite al Tribunal Constitucional español identiicar sus resoluciones al responsable de su cumplimiento aunque estas se publiquen en el BOE y, al mismo tiempo, es el paso previo –conforme al artículo 92.4– para exigir al responsable del incumplimiento un informe de por qué la resolución no ha sido ejecutada efectivamente. Por lo tanto, el deber de notiicación no es una potestad procesal superlua, sino que, notiicadas las partes, se agrava su situación ante el incumplimiento de una resolución que les ha sido comunicada de forma personal25. El reconocimiento de las sentencias y resoluciones del Tribunal Constitucional como títulos ejecutivos es también un elemento de extrema importancia a la hora de garantizar su cumplimiento, en atención al artículo 517 de la LEC. Al considerar el artículo 87.2 in ine de la LOTC que nos encontramos ante un título ejecutivo, se posibilita de manera inmediata la acción ejecutiva forzosa sin el inicio de un nuevo procedimiento. El legislador orgánico señala 24 Recordemos que el nuevo artículo 80 de la LOTC se remite en el apartado relativo a las comunicaciones y actos de auxilio judicial a la LOPJ y a la LEC. En este sentido, debemos subrayar que los apartados 4.º, 5.º y 6.º del artículo 149 de la LEC prevé que los requerimientos, mandatos y oficios son actos procesales de comunicación. Para un estudio más profundo sobre la remisión previa a esta normativa, debe consultarse HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 80”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional y Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2001, pp. 1281-1282. 25 El profesor VILLAVERDE MENÉNDEZ entiende que, dado que las resoluciones del Tribunal Constitucional se publican en el BOE y son notificadas a las partes en el proceso, esa potestad procesal es superflua. En esa misma línea el profesor ALMEIDA CERREDA comprende esta facultad como un poder inherente a la función de hacer ejecutar lo juzgado, por lo que no era necesaria su consagración expresa salvo que se pretenda incentivar su empleo o incrementar la seguridad jurídica (vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, cit., p. 174). Sin embargo, entendemos que, en caso de incumplimiento de la resolución judicial, al ser un trámite previo al previsto en el artículo 92.4 de la LOTC, no puede calificarse como una potestad superflua, ya que, como admite VILLAVERDE MENÉNDEZ, sirve de agravamiento de la responsabilidad por la falta de cumplimiento de la resolución (vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., p. 646). 26 Vid. artículo 87.2 de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, en el que se recoge una previsión lógica: el desarrollo de la actividad material de ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional requiere una colaboración (vid. HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 87”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional y Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2001, p. 1377). 27 Recordemos que el artículo 103.3 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa establece: “Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo para la debida y completa ejecución de lo resuelto”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 423 La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español que ese reconocimiento se produce “a estos efectos” para referirse al auxilio jurisdiccional de juzgados y tribunales, lo que plantea la duda de que ese reconocimiento esté condicionado al supuesto de que el Tribunal Constitucional acuda a ellos para hacer efectivas sus resoluciones por todos los poderes públicos. Sin embargo, lo cierto es que, con anterioridad a la reforma normativa comentada, las sentencias del Tribunal Constitucional ya tenían reconocido este carácter por todos los operadores jurídicos en función de su contenido y características. Ahora bien, el reconocimiento expreso de la condición de título ejecutivo permite que el auto dictado tras el procedimiento previsto conforme al artículo 92.4 de la LOTC haga efectiva, si fuese necesario, la medida de ejecución forzosa acordada, sea esta una multa coercitiva, la suspensión de funciones de un empleado público o autoridad, o la ejecución substitutoria de la resolución28. En tercer lugar, la Ley orgánica 15/2015 amplía la función tuitiva del alto tribunal español y lo conigura como dueño de la ejecución de sus resoluciones y sentencias al poder reaccionar ante la desobediencia de sus decisiones. Mediante el artículo 1.3 de esta norma, se modiica de forma íntegra el artículo 92 de la LOTC. Los cinco apartados que conforman este artículo presentan como nexo común que en ellos se establecen una serie de reglas esenciales en el procedimiento de actuación de las resoluciones del Tribunal Constitucional en los que adquieren un gran protagonismo el alto tribunal español y el Gobierno de la nación29. La reforma procedimental operada en este apartado es trascendental, ya que apodera al máximo intérprete de la Constitución para que actúe de oicio en el supuesto de que sus sentencias y resoluciones no se ejecuten. Como punto de partida, el artículo 92.1 de la LOTC determina las bases de la habilitación del Tribunal Constitucional para iniciar el incidente de ejecución. Así, se establece explícitamente que el Tribunal Constitucional es el encargado de velar por el cumplimiento de sus resoluciones, acordar las medidas de ejecución necesarias y puede resolver el incidente de ejecución promovido por las partes, conforme al apartado 3 de este mismo artículo30, una función jurisdiccional que, como hemos avanzado, se entiende ya implícita en el contenido de los artículos 161 y 167 de la Constitución española en los términos ijados en su artículo 117.3 pero que plantea problemas en los casos de insinceridad de la desobediencia disimulada31. 424 28 Vid. los apartados a), b) y c) del artículo 92.4 de la LOTC. 29 Un protagonismo que no está exento de cierta crítica. Con carácter previo a la reforma operada, HUELÍN subraya que al Tribunal Constitucional no le corresponde el desarrollo de la actividad material necesaria para la efectividad de lo resuelto. Las decisiones del alto tribunal deben, en su caso, contener, los pronunciamientos necesarios para que la protección práctica se dispense, pero ello no implica que sus pronunciamientos determinen siempre qué autoridad debe llevarlos a cabo; por regla general no ocurre así (HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 92”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional y Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2001, p. 1377). 30 VILLAVERDE MENÉNDEZ cuestiona la claridad técnica del precepto señalado. Para el autor, la literalidad del artículo 92.3 de la LOTC no permite deducir fácilmente que la LOTC habilite al Tribunal Constitucional para iniciar de oficio el incidente de ejecución de sus propias resoluciones, lo que excluye la aplicación del artículo 103.5 de la LJCA. Para llegar a esta conclusión, debe interpretarse de forma relacionada la habilitación contemplada en el artículo 92.1 y en el artículo 92.3 de la LOTC (vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., p. 648). 31 Estos supuestos de incumplimiento de las sentencias son los más peligrosos al tratarse de actuaciones llevadas a cabo por el legislador o por la Administración que objetivamente se oponen a los pronunciamientos de una sentencia y que tienen como fin eludir su cumplimiento, motivo por el que deben evitarse. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 167/1987, determina en este sentido que el derecho a la ejecución de las sentencias debe satisfacerse también con la reacción judicial frente a ulteriores actuaciones o comportamientos enervantes del contenido material de sus decisiones. Sobre el problema de las convalidaciones legislativas en la ejecución de las sentencias y su constitucionalidad, puede consultarse GALÁN GALÁN, A., “Los poderes del juez en la ejecución de las sentencias: reacción frente a los actos de la Administración o del legislador que tengan como fin eludir su cumplimiento”, Sánchez Lamelas, A. (coord.), La ejecución de sentencias contencioso-administrativas. IV Curso sobre la jurisdicción contencioso-administrativa, Thomson Aranzadi, Cizur Menor, 2006, pp. 163-174. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) M.ª Begoña López Portas La novedad que introduce el artículo 92.1 de la LOTC no se limita a la mera explicitud de una función jurisdiccional propia, “hacer ejecutar lo juzgado”, sino que se le impone “velar” por la ejecución efectiva de sus resoluciones, por lo que se especiica, además, que este tribunal puede disponer en la sentencia o actos posteriores quién ha de ejecutar la resolución, qué medidas de ejecución han de imponerse como necesarias y, al mismo tiempo, se determina que será el encargado de resolver cualquier incidente de ejecución32. Es decir, el artículo 92.1 apodera al Tribunal Constitucional para poder actuar de oicio en relación con la ejecución efectiva de sus resoluciones e incluso permite que declare, previa audiencia del Ministerio Fiscal y del órgano que las dictase, la nulidad de cualquiera de las resoluciones dictadas que contravengan a las acordadas en el ejercicio de su jurisdicción33. En esa misma línea, como ya avanzamos, el Tribunal Constitucional puede adoptar una serie de instrumentos de ejecución para asegurar la eicacia de sus resoluciones. El nuevo artículo 92.4 de la LOTC establece unas medidas aplicables cuando el tribunal advirtiese el incumplimiento total o parcial de alguna de sus resoluciones tras el previo requerimiento de un informe al responsable de su ejecución, sea este una institución, una autoridad, un empleado público o un particular. Recibido este informe o transcurrido el plazo para su remisión, el Tribunal Constitucional español puede acordar la imposición de multas coercitivas, suspender en sus funciones de autoridades o empleos públicos, ordenar la ejecución substitutoria de la resolución y/o deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal correspondiente. ESTUDIOS Ahora bien, aunque el Tribunal Constitucional es el encargado de vigilar el cumplimiento de sus sentencias, en esa labor estará asistido34. Los siguientes apartados del artículo 92 regulan este deber de auxilio y cooperación. No olvidemos que a juzgados y tribunales, así como a los demás órganos y poderes del Estado –conforme a los artículos 87.2 y 92.2 de la LOTC–, se les impone un deber de auxilio que debe prestar con carácter preferente y urgente a la hora de garantizar el cumplimiento de las sentencias y resoluciones del alto tribunal español. Respecto a la primera de las medidas señaladas, la imposición de multas coercitivas, debemos indicar que la nueva redacción de este artículo operada por la Ley orgánica 15/2015 supone no sólo trasladar el contenido del anterior artículo 95.4 de la LOTC al artículo 92.4, sino que refuerza su eicacia como mecanismo de ejecución a la extensión de su ámbito objetivo de aplicación –ya que a partir de ahora va a poder emplearse para combatir cualquier incumplimiento de resolución dictada– y al ampliar considerablemente la cuantía de las multas que ahora se comprende entre los límites de tres mil a treinta mil euros –unos márgenes muy superiores a las ijados con anterioridad en la LOTC, cuyo importe se limitaba a un mínimo 32 En este apartado, el Consell de Garanties Estatutàries limita el ámbito efectivo de este artículo 92.1. Así, en su Dictamen 19/2015, de 26 de noviembre, sobre la reforma de la Ley orgánica, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de derecho, interpreta el tipo de medidas de ejecución adoptables al entender que el Tribunal Constitucional sólo puede aplicar las medidas expresamente previstas en la LOTC, de manera que no puede extenderse a cualquier medida de ejecución recogida en la LJC. 33 Estas expresiones y habilitaciones no constituyen en sí una novedad, sino que ya habían sido introducidas en el artículo 4 de la LOTC mediante la reforma operada por la Ley orgánica 6/2007, de 24 de mayo. Lo sorprendente es que este artículo 4, en vigor, hace referencia a actos y resoluciones, mientras que el artículo 92.1 limita el ámbito de actuación del incidente de ejecución a las resoluciones contrarias dictadas, una omisión inexplicable que ha de resolverse por aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 4 de la LOTC (vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., p. 648). 34 Ha de tenerse en cuenta la diversidad de efectos que pueden tener las sentencias del Tribunal Constitucional en función del tipo de proceso de que se trate (vid. HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 92”, cit., p. 1376). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 425 La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español de seiscientos y un máximo de tres mil euros o las previstas en el artículo 112 de la LJCA, que determina una horquilla de ciento cincuenta a mil quinientos euros. La segunda de las medidas de ejecución forzosa establecida es la suspensión en sus funciones de autoridades o empleos públicos. Nos encontramos ante un instrumento previsto de forma especíica para un supuesto que se viene produciendo en los últimos años y en el que cobran especial protagonismo los representantes de algunas instituciones autonómicas cuando éstos impiden el cumplimiento de sus acuerdos, entorpeciendo la ejecución substantivada las decisiones del Tribunal Constitucional o realicen actuaciones que impidan el cumplimiento de sus acuerdos al no atender a su obligación de hacer o realizar una actividad concreta. La posible colisión de esta medida con el derecho fundamental al ejercicio de funciones y cargos públicos, agudizada en caso de cargos electos, sólo se puede entender como temporal, por la propia naturaleza de la medida y, en todo caso, fundada en un interés constitucional prevalente, como es el respeto de unas reglas básicas del orden constitucional. Para reforzar la legitimidad constitucional en la adopción de la medida en cada caso concreto, ALMEIDA CERREDA subraya la conveniencia de que el Tribunal Constitucional actúe conforme a las siguientes pautas: el recurso a esta medida ha de producirse tras acudir a un incidente de ejecución de nulidad de la decisión adoptada por la autoridad o funcionario que se va a suspender; su empleo será sólo tras el fracaso de otros medios de compulsión; su articulación requiere que sea mediante un procedimiento en el que se le diese trámite al afectado, ha de constatarse su responsabilidad y su rebeldía en el cumplimiento de la resolución; y, en todo caso, el Tribunal Constitucional debe ijar la duración de esta35. Ordenar la ejecución substitutoria de la resolución es la tercera de las medidas enunciadas en el artículo 92.4 de la LOTC. Debemos poner en conexión este artículo, en concreto el 92.4.c), con el artículo 92.5 de la LOTC, ya que se observa que en ambos casos se sitúa en una posición privilegiada el Gobierno de la nación tanto a la hora de adoptar las medidas de ejecución como las medidas cautelares por parte del Tribunal Constitucional. Así, podemos destacar que sólo el Gobierno de la nación puede ser requerido para colaborar con el alto tribunal español en la aplicación de la ejecución substitutoria –conforme al artículo 92.4.c)– y sólo el Gobierno de la nación puede instar el procedimiento urgente de adopción de medidas cautelares –de acuerdo con el artículo 94.5 de la LOTC–. Por un lado, esto puede plantear un problema cuando es el Gobierno el que no cumple con lo resuelto por el Tribunal Constitucional, en cuyo caso el Tribunal Constitucional adoptará las medidas pertinentes conforme al artículo 92.1 de la LOTC. Por otro lado, el ejercicio de la jurisdicción constitucional en estos términos parece establecer un control de la actividad institucional autonómica que va más allá de la prevista en los artículos 153 y 155 de la Constitución española, una cuestión de importante trascendencia constitucional que ha pretendido deinir el Tribunal Constitucional que requiere un estudio especíico, como veremos más adelante en el apartado 3 de este trabajo. Finalmente, la última de las medidas de ejecución enunciadas en el artículo 92.4 es la de deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal correspondiente. Es decir, en el artículo 92.4.d) encontramos un instrumento procesal que debe ponerse en conexión con el artículo 92.5 y que, al mismo tiempo, complementa al artículo 155 de la Constitución, en atención al principio de lealtad constitucional y que trasciende 35 426 Vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, cit., pp. 188-189. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) M.ª Begoña López Portas Como avanzábamos, el legislador orgánico introduce un novedoso apartado 5 dentro del artículo 92 mediante el que también se refuerza la tutela otorgable por el Tribunal Constitucional en la ejecución, permitiendo la adopción de medidas cautelarísimas cuando concurran unas circunstancias de especial trascendencia constitucional, un concepto jurídico indeterminado que deberá ser precisado ad casum. Tras una primera lectura de este artículo, observamos que la adopción de estas medidas plantea dos tipos de problemas: por un lado, el desequilibrio de las partes, al limitar la audiencia de estas a la hora de acordar su adopción y, por otro lado, la necesaria delimitación de los supuestos que habilitan al Tribunal Constitucional a adoptar este tipo de medidas como garantía de la efectividad de providencias provisionales previamente ijadas. En concreto, el nuevo artículo 92.5 LOTC precisa que, en caso de inejecución de la resolución del alto tribunal que acuerde la suspensión de las disposiciones, actos y actuaciones impugnadas de singular relevancia constitucional, este puede acordar de oicio o a instancia sólo del Gobierno las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento eicaz de sus sentencias, unas medidas cautelares que se adoptarán sin oír a las partes, lo que genera el problema de una desigualdad, de un desequilibrio de las partes en el procedimiento de imposición de esas medidas. Para restablecer ese equilibrio, debemos tener en cuenta que, por un lado, en la misma resolución, el tribunal dará audiencia al Ministerio Fiscal y a las partes por un plazo común de tres días y, por otro lado, cabe interpretar que cualquiera de las partes puede denunciar ante el Tribunal Constitucional el incumplimiento de una medida cautelarísima para que este valore la oportunidad de una actuación de oicio37. En todo caso, transcurrido ese plazo, el Tribunal Constitucional dictará una resolución en la que se acuerde el levantamiento, la conirmación o la modiicación de las medidas cautelares adoptadas. ESTUDIOS ya al ámbito constitucional al introducir la posible exigencia de responsabilidades penales derivadas de los testimonios prestados por los particulares. Es decir, la función de esta medida es la de apremio personal indirecto, al permitir al tribunal acudir a la jurisdicción penal para sancionar su incumplimiento, frente a la imposición de las multas coercitivas que son determinadas directamente por el órgano jurisdiccional ejecutor. En todo caso, conviene aclarar que la relación entre el órgano ejecutor y el órgano jurisdiccional penal no es una relación de auxilio, sino que el procedimiento penal es un procedimiento distinto iniciado por el incumplimiento de una obligación legal. Por este motivo, su denuncia busca la punición de una conducta típica conforme a los delitos de falso testimonio o de estafa procesal regulados respectivamente en los artículos 458 y 250.1.7 del Código penal español36. Ahora bien, aunque el procedimiento se articula conforme a los trámites ordinarios establecidos en el artículo 308 de la Ley de enjuiciamiento criminal, no podemos obviar la particularidad de estos supuestos; el órgano jurisdiccional que traslada la comunicación es el Tribunal Constitucional. Para concluir este análisis del contenido de la Ley orgánica 15/2015, debemos señalar que el legislador incluye un cuarto apartado mediante el que introduce una reestructuración en el artículo 95. Se trata de una concreción relacionada con las medidas de ejecución del 36 Cabe tener en consideración lo determinado en el ámbito de la ejecución forzosa en la jurisdicción contencioso-administrativa. Al respecto, PÉREZ DEL BLANCO subraya la necesidad de reinterpretar la relación existente entre el órgano ejecutor y el órgano penal a la hora de deducir el oportuno testimonio. El autor entiende que esa relación aunque, en principio, parece de auxilio jurisdiccional ya que el órgano ejecutor facilita la comunicación de los hechos al órgano jurisdiccional penal, sin embargo no puede entenderse así ya que nos encontramos ante dos procedimientos distintos (Vid. PÉREZ DEL BLANCO, G., La ejecución forzosa de sentencias en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Doctrina y formularios, Del Blanco Editores, León, 2003, p. 278). 37 Vid. ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, cit., pp. 178-179. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 427 La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español artículo 92.4.a) de la LOTC; en concreto, con el importe de las multas coercitivas. Así, la nueva redacción del artículo 95.4 determina una reserva de ley ordinaria para la ijación de las cuantías de las multas coercitivas, un cambio llamativo en la técnica legislativa empleada hasta el momento. Mediante la Ley orgánica 15/2015, se amplían las cuantías de las multas coercitivas ijadas por la reforma de la LOTC de 2007 –cantidades que también habían sido ijadas a través de una ley orgánica– y, en cambio, mediante la nueva redacción del artículo 92.4.c) LOTC, sus posteriores actualizaciones serán reguladas por ley ordinaria. Esta habilitación legislativa facilita la aprobación de dichas modiicaciones, lo que genera la posibilidad de dotar a este tipo de penalidades de una verdadera capacidad de compulsión y de actualización más sencilla, por lo que se convierte en un mecanismo realmente eicaz. Parece que con esta medida se ha logrado alcanzar el equilibrio deseado entre las posibilidades expansivas de la ley orgánica, aunque supongan un detrimento del carácter democrático del Estado al favorecer a las mayorías parlamentarias reforzadas, y la doctrina constitucional de las materias conexas38, que congelan el rango de la materia al impedir su modiicación por ley ordinaria pero que ofrecen una mayor garantía normativa39. Podemos encontrarnos ante una mejora en la técnica legislativa. Como vemos, la reserva de ley orgánica de la materia no agota su contenido, sino que constituye el núcleo fundamental de la norma y simplemente se llama a la ley ordinaria a integrar un extremo, en este caso la cuantía de las multas, que anteriormente había sido abordado en la ley orgánica como una materia conexa, un reenvío normativo que, en todo caso, cumple los requisitos de no ser en blanco o en condiciones laxas que defraudasen la reserva de ley orgánica sobre la materia. En deinitiva, observamos que la última reforma introducida en la Ley orgánica del Tribunal Constitucional es objeto de numerosas críticas jurídicas y doctrinales. La articulación de un mecanismo de ejecución forzosa de las sentencias es una cuestión de especial trascendencia para la jurisdicción constitucional, dado que su diseño funcional se caracteriza por una intervención extraordinaria40. Se trata de una importante modiicación normativa que no puede ignorar el contexto político jurídico actual que requiere por parte del legislador orgánico una regulación a la altura de las circunstancias que la demandan y que requieren poner in a la práctica política del desafío surgida entre las instituciones de gobierno catalanas y española41. En este sentido, para completar nuestro estudio, resulta de extrema importancia considerar 38 En la Sentencia 137/1986 el Tribunal Constitucional ha admitido la inclusión de materias conexas como legítima, cuando concurren razones de conexión temática, de sistematización y buena política legislativa. En tal caso, dado que el efecto expansivo de la ley orgánica supone una petrificación en el rango de la materia contrario a lo establecido en la Constitución, el alto tribunal español exige en sus sentencias 5/1981 y 127/1994 que el legislador concrete los preceptos que tienen la naturaleza ordinaria y los preceptos de naturaleza orgánica con el fin de evitar los abusos legislativos. En defecto, esa determinación la realizará el Tribunal Constitucional. 39 Al respecto, debe indicarse que las SSTC 5/1981, 160/1997, 127/1994, 173/1998, 129/1999 y 292/2000, entre otras, reiteran la necesidad de interpretar la reserva de ley orgánica en sentido restrictivo y excepcional, por lo que sólo podría extenderse a otras materias de forma muy limitada para preservar la petrificación del ordenamiento jurídico y la regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas. Por este motivo, si la ley orgánica se excede de su ámbito competencial, el Tribunal Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de la norma y, de este modo, definir el auténtico carácter de las materias conexas (vid. GONZÁLEZ RIVAS, J., La interpretación de la Constitución por el Tribunal Constitucional. Comentario sistemático de la Constitución, Thomson Reuters, Cizur Menor, 2011, pp. 473-477). 40 Con el fin de garantizar el carácter normativo de la Constitución, BLANCO VALDÉS subraya que tanto el constituyente español como el legislador orgánico han diseñado un sistema de justicia constitucional articulado sobre los principios de intervención extraordinaria y rapidez en la actuación. De este modo, para restringir la intervención del Tribunal Constitucional español y evitar el peligro del activismo judicial, la regulación española establece que el Tribunal no puede actuar de oficio y, al mismo tiempo, restringe la legitimación activa y dispone que la actuación del Tribunal Constitucional es subsidiaria, por su naturaleza excepcional (vid. BLANCO VALDÉS, R. L., “La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España (apuntes para un balance)”, cit., pp. 248-249). 41 428 Una práctica política desafiante que se vio intensificada tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010; sobre los problemas jurídicos y políticos que se plantean al respecto debe consultarse BLANCO VALDÉS, R. L., “¿Quién teme al Tribunal Constitucional?”, cit., pp. 42-47. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) M.ª Begoña López Portas la interpretación realizada por el alto tribunal español sobre el nuevo tratamiento jurídico que recibe la inejecución de sus resoluciones. 3 Elementos clave de la reforma normativa a la luz de las SSTC 259/2015, 185/2016 y 215/2016 Por un lado, debemos indicar que el Tribunal Constitucional ha podido aplicar el nuevo incidente de ejecución diseñado en la comentada Ley orgánica mediante el auto del Pleno 141/2016, de 19 de julio, promovido por el Gobierno de la nación, que da cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Constitucional 259/2015, de 2 de diciembre. En la Sentencia 259/2015 este tribunal declara inconstitucional y nula la Resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, y su anexo sobre el inicio del proceso político catalán tras los comicios electorales del 27 de septiembre de ese mismo año. El Tribunal Constitucional entiende que la resolución catalana impugnada es la expresión de una maniiesta voluntad de no sujeción ni a la Constitución ni al ordenamiento jurídico fundado y constituido en ella. En particular, declara inconstitucional la norma por ser expresión del rechazo a la vinculatoriedad de la Carta Magna al infringir los artículos 1.1, 1.2, 2, 9.1 y 168 de esta, de tal manera que, a partir de entonces, cualquier actuación de los poderes públicos catalanes que insistan en la vía de hecho abierta por la Resolución parlamentaria 1/XI de 2015 para la creación de la República de Cataluña es inconstitucional y nula. Por este motivo, la aprobación por el Parlamento catalán de la Resolución 5/XI, de 20 de enero de 2016, por la que se crea una Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, se entiende como un acto de desobediencia42 a la Sentencia constitucional 259/2015. Para hacer valer su inconstitucionalidad, el Gobierno de la nación acude al incidente de ejecución de esta sentencia regulado en el comentado artículo 92 de la LOTC. El Tribunal Constitucional reconoce una comunicación de ines entre ambas resoluciones parlamentarias, el intento de dar la apariencia de validez al denominado proceso constituyente catalán. Aun cuando se trata de un simple acto de trámite parlamentario carente de contenido jurídico, el alto tribunal justiica la estimación del incidente de ejecución, si bien precisa que el alcance de su resolución debe limitarse al caso hipotético de que la comisión dirija sus trabajos para satisfacer cualquier pretensión política más allá del análisis de posibles alternativas de reformar la Constitución. Ahora bien, debe subrayarse que el incidente de ejecución no se pronuncia sobre la constitucionalidad del acto de creación de esa comisión de estudios o sobre su conformidad con la jurisprudencia constitucional, sino que se limita a examinar si se trata de un acto de desobediencia –un incumplimiento de la Sentencia 259/2015– y concluye que el único modo legítimo democráticamente para crear la República de Cataluña es mediante una reforma previa de la Constitución española. Sin embargo, se nos plantea una importante duda sobre la eicacia del incidente de ejecución al observar que es posible el incumplimiento del auto de ejecución dictado, y la vía emprendida 42 ESTUDIOS Con el in de resolver los problemas jurídicos cuestionados en torno a la reforma normativa operada, se activan de forma inmediata distintos instrumentos político-jurídicos tanto en desarrollo como para la inaplicación de la Ley orgánica 15/2015. La importancia de estas medidas radica en que introducen nuevos matices a lo descrito en los apartados anteriores y, por este motivo, requieren un análisis especíico. Con carácter previo a la STC 259/2015, las SSTC 31/2010 y 42/2014 asientan la doctrina del Tribunal Constitucional sobre hipotéticos procesos constituyentes autonómicos al margen de la reforma constitucional. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 429 La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español para asegurar su obligado cumplimiento es inicio de un nuevo procedimiento de ejecución. A propósito de esta cuestión, en concreto, en relación con el Auto 141/2016, VILLAVERDE MENÉNDEZ señala que ni las partes ni el propio TC plantean la idoneidad de la vía procesal empleada para hacer valer la inconstitucionalidad de la resolución parlamentaria catalana –la vía de impugnación de las resoluciones de las comunidades autónomas por el Gobierno de la nación por motivos no competenciales conforme al título V de la LOTC o al incidente de ejecución regulado en el artículo 92 de la LOTC–43, una cuestión que entendemos que resulta clave para establecer los criterios que permitan discernir la vía procesal a seguir en el futuro y que, como observamos, se plantea con el Auto 170/2016, de 6 de octubre, que estima el incidente de ejecución de la Sentencia 259/2015, de 2 de diciembre, y del Auto de ejecución 141/2016, de 19 de julio44. Por otro lado, indicaremos que se han articulado una serie de medidas jurídicas con el in de evitar la aplicación de esta reforma. Así, desde el punto de vista normativo, destacaremos que en abril de 2016 el Grupo Parlamentario Catalán presenta una proposición de ley de derogación de esta norma, pero esta proposición caduca al concluir la Legislatura XI. Debemos precisar que, en sede constitucional, la Ley orgánica 15/2015 ha sido objeto de dos recursos de inconstitucionalidad promovidos respectivamente por el Gobierno vasco y el Gobierno catalán en los que se impugnan varios apartados de la LOTC reformada –en concreto, el artículo 92.4 letras a), b) y c) y el artículo 92.5–. La doctrina constitucional sentada en ambas sentencias constituye un elemento trascendental que incorporaremos a nuestro estudio. Así, en primer lugar, detendremos nuestro análisis en la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/2016, de 3 de noviembre, que desestima el recurso de inconstitucionalidad 229-2016 interpuesto por el Gobierno vasco contra los nuevos apartados b) y c) del artículo 92.4 de la LOTC. En esta resolución el Tribunal no sólo considera constitucionalmente legítima la inalidad de dichas medidas –que es la de garantizar la defensa de su posición institucional y la efectividad de sus resoluciones protegiendo su ámbito jurisdiccional–, sino que también determina que las medidas impugnadas no alteran por sí mismas las funciones ni la posición institucional del alto tribunal, una posición institucional que se caracteriza por el ejercicio exclusivo de la función jurisdiccional encomendada por la Constitución española y que comprende tanto la resolución de procesos constitucionales como su ejecución. Por esta razón, antes de profundizar en los motivos del recurso de naturaleza sustantiva, el tribunal aborda dos cuestiones relevantes sobre su potestad jurisdiccional con el in de valorar si la reforma operada por la LO 15/2015 respeta el modelo de jurisdicción constitucional diseñado por la Constitución española. Como destacamos al comienzo de este trabajo, se trata de dos cuestiones de extrema importancia por ser presupuesto del desarrollo normativo operado. 43 Vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., pp. 642-643. 44 A pesar de lo dictaminado por el Tribunal Constitucional, unas semanas más tarde el Gobierno español inicia un nuevo incidente de ejecución con el fin de suspender otro acto manifiesto de inejecución –la Resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña de 27 de julio de 2016, que ratifica el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente que había sido suspendida–. De este modo, el Auto del Tribunal Constitucional 170/2016 que resuelve ese incidente de ejecución supone la ejecución forzosa no sólo de la Sentencia 259/2015, sino también del Auto del TC 141/2016 que pretendía dar cumplimiento a esta sentencia al declarar inconstitucional y nula la Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña de 20 de enero de 2016. 430 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) M.ª Begoña López Portas Asimismo, el tribunal español interpreta que la omisión de un mecanismo de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional en la Constitución española no implica su desapoderamiento como órgano jurisdiccional. El Tribunal Constitucional pudo haberse identiicado sin más como un órgano constitucional que ejerce, entre otras funciones, la jurisdiccional. Lejos de ello, en la Sentencia 185/2016 el alto tribunal entiende que la potestad de obligar al cumplimiento de sus resoluciones se encuentra implícita en su naturaleza de órgano jurisdiccional único en su orden y que le permite garantizar la supremacía de la Constitución. Además, el Tribunal Constitucional subraya que el legislador orgánico está habilitado para regular la ejecución de sus resoluciones, así como para ijar las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento y efectividad. El TC español aclara que el modelo de jurisdicción diseñado constitucionalmente no es un modelo “cerrado, petriicado o congelado en el tiempo”, sino que en virtud del artículo 165 de la Constitución española se le coniere al legislador una amplia capacidad para regular su funcionamiento, sin que ello suponga una desnaturalización del modelo constitucional ni se altere la posición y las funciones de este órgano. ESTUDIOS En primer lugar, se hace referencia al carácter jurídico y no político de la función jurisdiccional del guardián de la Constitución y a la interpretación que puede tener la falta de una previsión constitucional de la potestad de hacer cumplir o ejecutar sus sentencias. Es decir, el alto tribunal realiza una valoración sobre su actividad de control de constitucionalidad, un control que caracteriza como abstracto y desvinculado de cualquier consideración concreta sobre la aplicación de la norma impugnada. Esta consideración permite que el Tribunal Constitucional determine no valorar el acierto político de la norma. Por este motivo, no se aborda la cuestión relativa a la viabilidad de las medidas ni la correspondiente a su aplicación constitucional desde un punto de vista de la estrategia política o el propósito del legislador, sino que pospone esa valoración a un futuro análisis ad casum, en el que de forma particularizada se vele por la ejecución de resoluciones recaídas en un proceso constitucional concreto. Esta omisión de pronunciamiento, dado el carácter de resolución deinitiva de la Sentencia 185/2015, impide un nuevo control de constitucionalidad, como pone de relieve el magistrado XIOL RÍOS en su voto particular45. Sin embargo, autores como BANACLOCHE PALAO mantienen una posición contraria, determinan que es posible imaginar el supuesto de que una norma declarada inconstitucional vulnere derechos en su aplicación, lo que permitiría analizar de nuevo el precepto desde una perspectiva distinta46. Pero lo cierto es que la Sentencia 185/2016 deja la puerta abierta a la interposición de ulteriores recursos constitucionales sin aprovechar la ocasión brindada para delimitar los supuestos en los que resulta pertinente la aplicación de la norma, un elemento omitido que puede ser cuestionado en términos de seguridad jurídica y de eicacia. De este modo, el Tribunal Constitucional sostiene que los elementos recogidos en la Ley orgánica 15/2015 son necesarios y tienen una inalidad legítima. En concreto, la Sentencia 185/2016 considera no sólo que las medidas previstas en el artículo 92.4 de la LOTC son instrumentos puestos a su disposición por el legislador para garantizar el efectivo cumpli45 El magistrado Juan Antonio XIOL RÍOS considera en su voto particular que el carácter abstracto del análisis efectuado por esta sentencia no debió evitar la valoración y el examen de la aplicación correcta de las medidas adoptadas dentro del actual contexto sociopolítico –el proceso constituyente de Cataluña–, máxime cuando su apariencia de decisión definitiva cierra las puertas a nuevos controles de constitucionalidad. 46 Vid. BANACLOCHE PALAO, J., “TC: la ejecución de sus sentencias”, Diario del Derecho, edición de 23/11/2016 (http://www.iustel.com/ diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1159760, consultada el 3 de mayo de 2017). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 431 La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español miento de sus resoluciones, sino que nos recuerda que todos los poderes públicos, incluidas las cámaras legislativas, están obligados a su cumplimiento. Al mismo tiempo, la sentencia entiende que estas medidas tienen una inalidad constitucionalmente legítima porque garantizan la defensa de la posición institucional de este órgano, así como la efectividad de sus resoluciones. Es decir, protegen el ámbito jurisdiccional constitucional de intromisiones de otros poderes públicos que pudiesen menoscabarlo. Por lo tanto, estos instrumentos permiten que el Tribunal Constitucional preserve la supremacía de la Constitución, la sumisión de todos los poderes públicos a ella y, en último término, determinan el papel del alto tribunal como máximo garante de esta en el ejercicio de su función jurisdiccional. Cabe resaltar de forma singularizada que, en primer lugar, la Sentencia 185/2016 rechaza que la medida prevista en el artículo 92.4.b) de la LOTC –la suspensión de funciones de la autoridad pública que incumpla una de sus resoluciones– vulnere el principio de legalidad o proporcionalidad debida, dado que entiende que nos encontramos ante una restricción de derechos que sólo tiene como in garantizar el cumplimiento de sus decisiones, de manera que esta medida está conectada directamente con la ejecución efectiva de las sentencias, por lo que se establecen dos requisitos: “sólo podrá aplicarse cuando esté en la esfera de actuación de la autoridad o empleado público concernidos en el cumplimiento de la resolución” y “se acredite su voluntad deliberada y persistente de no atender a este”. Al mismo tiempo, se ija también un límite temporal en su aplicación, el preciso para asegurar la observancia de la resolución. Este límite conlleva que sólo pueda aplicarse cuando la suspensión resulte imprescindible para asegurar la ejecución de las decisiones del Tribunal Constitucional y que, una vez alcanzada la inalidad pretendida, la medida sea levantada tan pronto cese la voluntad incumplidora. Así, el alto tribunal interpreta que, aunque se trate de una medida gravosa, no nos encontramos ante una medida punitiva –no pretende inligir un castigo ante la desatención obligada de todos los poderes públicos y ciudadanos de cumplir las sentencias del Tribunal Constitucional47–, sino que está dirigida a la ejecución de sus resoluciones. El hecho de que se trate de una medida instrumental y provisional que pretende que la ejecución tenga lugar en sus propios términos, para BANACLOCHE PALAO no puede implicar una vulneración del principio de legalidad ni resultar desproporcionada si está sujeta a unos límites que atienden al menor prejuicio del interesado48. Sin embargo, como hemos visto en el apartado anterior de este trabajo, no se debe ignorar que, en determinadas ocasiones, puede plantearse un problema en su aplicación, el choque con el derecho fundamental al ejercicio de funciones y cargos públicos recogido en el artículo 23 de la Constitución española, especialmente cuando se trate de cargos electos. En estos casos, la adopción de la medida no puede obviar la necesidad de una tutela prioritaria del derecho, por lo que la lesión a este debe no ser sólo limitada temporalmente. Así lo expresan los magistrados ASUABATARRITA, VALDÉS DAL-RÉ y XIOL RÍOS, que discrepan con el fallo en este punto. En sus votos particulares, entienden que la medida de suspensión de empleos y cargos públicos debió declararse inconstitucional por su naturaleza sancionadora, ya que impone el castigo a un representante legitimado por su elección en las urnas y conlleva que éste pierda su capacidad de cumplir la resolución. Incluso los magistrados señalados puntualizan que el 432 47 El TC subraya que para exigir responsabilidades penales ya están previstas legalmente otras medidas, como es la deducción de testimonio a la que ya nos hemos referido en el anterior apartado de este estudio. De esta manera, se confirma que, en estos casos, la relación entre los órganos jurisdiccionales no es de auxilio, sino que se trata de dos procedimientos distintos. 48 Vid. BANACLOCHE PALAO, J., “TC: la ejecución de sus sentencias”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) M.ª Begoña López Portas En segundo lugar, debe destacarse que la STC 185/2016 determina que la medida de ejecución substitutoria prevista en el artículo 92.4.c) de la LOTC no implica una alteración del sistema de controles del Estado sobre las comunidades autónomas. El Tribunal Constitucional entiende que no se produce un solapamiento o la modiicación de las medidas ya previstas, sino que se trata de un instrumento distinto del establecido en el artículo 155 de la Constitución española. El Tribunal Constitucional diferencia una medida u otra en virtud de los principios que legitiman su empleo, en función de su titular y del papel, directo o potencialmente indirecto, que representa el Gobierno en su aplicación. Así, el artículo 155 de la Carta Magna se caracteriza por legitimar al Estado a adoptar no sólo las medidas necesarias ante el incumplimiento por una comunidad autónoma de las obligaciones impuestas por la Constitución u otras leyes o frente a una actuación que atente frente al interés general de España, sino que es el propio Gobierno el que decide la medida aplicable previo requerimiento del presidente de la comunidad autónoma y con la aprobación por mayoría absoluta del Senado. En cambio, la ejecución substitutoria recogida en el artículo 92.4 LOTC se deine por ser un mecanismo puesto a disposición del Tribunal Constitucional español, de manera que el propio tribunal determina si lo aplica e, incluso, si lo considerase necesario, puede requerir la colaboración del Gobierno, si bien esa colaboración gubernamental debe ajustarse a los términos deinidos por el alto tribunal. Es decir, la Sentencia 185/2016 interpreta que, conforme al artículo 92.4.c) de la LOTC, el Gobierno ni puede actuar discrecionalmente ni puede decidir el tipo de medida aplicable, una interpretación que no es compartida por alguno de sus magistrados. Así, VALDÉS DAL-RÉ opina que debería declararse la inconstitucionalidad de esta medida de ejecución substitutoria, ya que no sólo se solapa con el poder de coerción estatal del artículo 155 de la Constitución, que dota de estos poderes al Gobierno y al Senado, sino que además añade un requisito adicional no previsto en el artículo de la Carta Magna, la intervención del Tribunal Constitucional. De modo que, como subraya el magistrado XIOL RÍOS, puede entenderse que se ha producido una alteración sustancial de la voluntad del constituyente, puesto que el artículo 155 de la Constitución española deja deliberadamente al Tribunal Constitucional en un segundo plano y de él sólo se desprende la competencia del Gobierno con la aprobación del Senado, una posición que altera la reforma de la LOTC al atribuir al Gobierno la potestad de decidir cómo habrá de realizarse la ejecución substitutoria y cómo será esa intervención. Además, debemos añadir a lo expuesto que la medida adoptada no nos ofrece una respuesta deinitiva. Se nos plantea una nueva duda sobre su efectividad en caso de que el incumplimiento en la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional sea atribuible al Gobierno de la nación; en concreto, parece complicarse en los supuestos de incumplimientos por omisión que correspondan al Estado español. ESTUDIOS límite temporal ijado para su aplicación –“cesan cuando cese la voluntad incumplidora”– supone el reconocimiento de que la intención es doblegar la voluntad incumplidora, lo que pone de relieve que su in no es el de la ejecución, sino el hecho de que la medida tiene una naturaleza punitiva y desproporcionada. Finalmente, y como ya hemos avanzado, la Sentencia del Tribunal Constitucional 215/2016, de 15 diciembre, que desestima el recurso de inconstitucionalidad 7466-2015 interpuesto por la Generalitat de Cataluña, va a completar la doctrina asentada por el alto tribunal español respecto a la reforma de la LOTC operada el año anterior, una resolución en la que se reitera la constitucionalidad de las medidas adoptadas en la LOTC para velar por el cumplimiento de sus resoluciones. Por este motivo, en relación con esas alegaciones coincidentes, el tribunal se remite a los argumentos indicados en la Sentencia 185/2016 y se centra en el análisis de REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 433 La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español otras de las medidas previstas en la Ley orgánica 15/2015; en concreto, las recogidas en el artículo 92.4.a) y el artículo 92.5 LOTC. Así, sobre el artículo 92.4.a), que prevé la imposición de multas coercitivas a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del tribunal, la sentencia determina que la reforma operada se limita a incrementar la cuantía de unas multas que aparecen recogidas ya como medida coercitiva desde la redacción originaria de la LOTC. Recordemos que las principales dudas constitucionales que se plantean sobre esta medida se centraban en su carácter sancionador, contrario a los principios de seguridad jurídica y legalidad en materia sancionadora, y su desproporción. Al entender que su inalidad es sólo la disuasoria de determinados comportamientos, el alto tribunal niega el carácter sancionador de la medida alegado por los demandantes, que sostenían, en virtud de ello, la vulneración de los artículos 9.3 y 25.1 de la Constitución española. Para el Tribunal Constitucional la inalidad de estas medidas no es represiva, retributiva o imponer una sanción, sino garantizar el cumplimiento efectivo de sus resoluciones, de manera que la función de estas multas coercitivas obedece simplemente a una inalidad amparada por los artículos 9.1 de la Constitución y 87.1 de la LOTC: estimular el respecto a la obligación de todos los ciudadanos y poderes públicos de cumplir sus resoluciones. Además, en este apartado, la Sentencia 215/2016 sólo precisa respecto a la cuantía ijada en la reforma que esta es decidida de manera particularizada por el tribunal cuando imponga la multa, respetando en todo caso el principio de proporcionalidad, y desestima la alegación de su carácter desproporcionado respecto a la capacidad económica de los sujetos multados porque la demanda de inconstitucionalidad no especiica el precepto constitucional vulnerado. Es decir, aunque se determina la constitucionalidad de la medida punitiva material, no se precisan los contornos que delimitan su proporcionalidad, por lo que no se deine qué criterios serán considerados para la determinación del importe. En relación con la segunda de las medidas señaladas, la recogida en el artículo 92.5 LOTC –que faculta al tribunal para adoptar de oicio o a instancia del Gobierno, sin oír a las partes y cuando concurran circunstancias de “especial trascendencia constitucional”, las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones que acuerdan la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnados–, el alto tribunal niega que produzca una ampliación del ámbito y los efectos de sus facultades suspensivas ni que fortalezca la prerrogativa concedida al Gobierno por el artículo 161.2 de la Constitución. La sentencia señala que el artículo 92.5 se limita a habilitar al Gobierno para instar la actuación del tribunal cuando considere que se incumple una resolución de suspensión. En todo caso, es el alto tribunal el que de forma exclusiva aprecia si concurren las circunstancias de especial trascendencia constitucional que motiven su aplicación, así como qué medidas han de aplicarse. Cabe señalar que en ningún momento la sentencia precisa cuáles son las circunstancias que requieren su aplicación, así como las medidas que se entienden necesarias para ello, aunque se determina que ese grado de imprecisión no puede considerarse como arbitrario. En último término, la Sentencia 215/2016 justiica que se le coniera al Gobierno la posibilidad de instar la adopción de medidas en caso de incumplimiento, amparándose en lo dispuesto en el artículo 161.2 de la Constitución española. El Tribunal Constitucional interpreta que, si este artículo constitucional le coniere una prerrogativa al Gobierno con carácter exclusivo para iniciar el proceso constitucional de impugnación de las disposiciones y acuerdos adop434 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) M.ª Begoña López Portas tados por los órganos de las comunidades autónomas –una impugnación que produce una suspensión automática–, esta habilitación es extensible también en el supuesto de que se insten la adopción de medidas ante el incumplimiento de sus resoluciones, de manera que omite, una vez más, la posibilidad de que el incumplimiento pueda producirse por parte del Gobierno. Simplemente se atribuye al Gobierno de manera directa la posibilidad de suspensión que de forma indirecta aparecía recogida en el artículo 161.2 de la Constitución y que no se reconoce al resto de legitimados del artículo 16249. ESTUDIOS En deinitiva, el máximo intérprete de la Constitución determina en las sentencias 185/2016 y 215/2016 que las nuevas medidas previstas en la LOTC para velar por el cumplimiento de sus resoluciones no desnaturalizan la jurisdicción constitucional –no alteran por sí mismas ni sus funciones ni su posición constitucional, no son arbitrarias, ni modiican el sistema de controles de las comunidades autónomas por el Estado, ni vulneran los principios de separación de poderes ni el principio de legalidad penal por el carácter punitivo y no meramente coercitivo–. Al contrario, las resoluciones analizadas determinan que los artículos 92.4.a), 92.4.b), 92.4.c) y 92.5 de la LOTC incluyen unas medidas constitucionales y legítimas para la defensa de la posición constitucional del alto tribunal español que se añaden a las ya existentes sin que se produzca un fortalecimiento de la prerrogativa del Gobierno conferida por el artículo 161.2 de la Constitución, que tiene el mismo carácter y alcance. Pero, como hemos visto, estas sentencias no llegan a pronunciarse sobre algunas cuestiones polémicas que hemos abordado a lo largo de este trabajo y que condicionan la eicacia de las mismas y en último término el sistema de ejecución forzosa constitucional diseñado. En todo caso, su aplicación práctica determinará su verdadera eicacia. 4 Conclusiones La Ley orgánica 15/2015 despierta de su letargo el concepto durmiente de la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional50. Mediante la reforma de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional español, se introducen nuevos instrumentos de auxilio jurisdiccional como garantía del Estado de derecho que tienen como in acometer la ejecución de sus resoluciones bien directamente o a través de cualquier poder público, una reforma constitucional encubierta que parte del presupuesto de una debilidad jurídica de este órgano para ejecutar sus sentencias en un contexto político delicado marcado por la falta del consenso político. Las dudas planteadas sobre su oportunidad e idoneidad procedimental cuestionan la necesidad de la reforma operada y perjudican la imagen de neutralidad del Tribunal Constitucional ante una situación política excepcional: el proceso independentista catalán. Un coste político y jurídico muy elevado para este órgano y más aún si analizamos el contenido de la norma. La introducción de un nuevo mecanismo de coerción en las relaciones entre el Gobierno y las comunidades autónomas más allá de lo previsto especíicamente en la Constitución española y en el Código penal bajo el riesgo de politización, al convertir al Tribunal Constitucional en un mero ejecutor de las disposiciones del Gobierno, hace surgir las dudas sobre la necesidad de esta modiicación legislativa. 49 Vid. GARRIDO FALLA, F., “Artículo 161.2”, Garrido Falla, F. (coord.), Comentarios a la Constitución, 3.ª ed. ampliada, Civitas, Madrid, 2001, pp. 2679-2681. 50 Vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, cit., p. 644. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 435 La constitucionalidad de la reforma del sistema de ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional español La reforma de la LOTC operada por la Ley orgánica 15/2015 en el ámbito de la ejecución forzosa de las sentencias del Tribunal Constitucional se caracteriza por presentar ciertas limitaciones relativas a su objeto “solo recursos de inconstitucionalidad”, a los sujetos responsables “solo incumplimiento de las comunidades autónomas” y al ámbito de su aplicación, al observarse que el incumplimiento reiterado de una sentencia ha derivado en el planteamiento de sucesivos incidentes de ejecución en pos de una efectiva realización de lo dictaminado que no llega, unos extremos que plantean serias dudas sobre la efectividad de estas medidas como mecanismos que permiten al alto tribunal español velar por el cumplimiento de sus sentencias y que redundan en cuestionar la verdadera naturaleza de la reforma operada. Por todo ello, podemos señalar que el Tribunal Constitucional ha perdido una oportunidad única en las dos sentencias comentadas tanto para clariicar que nos encontramos ante un órgano constitucional que ejerce, entre otras, la función jurisdiccional como para resolver cuál ha de ser la forma más efectiva en que ha de llevarse a cabo con carácter general la ejecución forzosa de sus resoluciones. Quizás adoptar un nuevo tipo de instrumentos de ejecución forzosa, lejos de solucionar el problema político que supone la aplicación de los mecanismos constitucionales previstos, puede complicar el cumplimiento de sus resoluciones, como se observa en estos últimos meses. De este modo, como subraya BLANCO VALDÉS, la práctica política del desafío entre las instituciones de la Generalitat y del Gobierno de España nos aboca a un reguero de destrozos que corren el riesgo de desprestigiar al Tribunal Constitucional español51, un coste demasiado alto para el orden constitucional y que el Estado de derecho no admite. 5 Bibliografía ALMEIDA CERREDA, M., “El “nuevo” sistema de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional español”, Istituzioni del Federalismo: Revista di studi giuridici, n. 1, 2016. BANACLOCHE PALAO, J., “TC: la ejecución de sus sentencias”, Diario del Derecho, edición de 23/11/2016 (http://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1159760, consultada el 3 de mayo de 2017). BLANCO VALDÉS, R. L., “La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España (apuntes para un balance)”, Teoría y realidad constitucional, n. 4, 1999. BLANCO VALDÉS, R.L., “¿Quién teme al Tribunal Constitucional?”, Letras libres, n. 109, 2010 (http://www.letraslibres.com/mexico-espana/quien-teme-al-tribunal-constitucional, consultada el 24 de mayo). BLANCO VALDÉS, R. L., La Constitución de 1978, 2.ª ed., Alianza editorial, Madrid, 2011. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, J. J., La inconstitucionalidad por omisión. Teoría General. Derecho comparado. El caso español, colección monografías, Civitas, Madrid, 1998. 51 436 El origen de este problema se localiza en la retorcida interpretación realizada por el Tribunal Constitucional sobre la reforma del Estatuto catalán en la Sentencia 31/2010. Al respecto, el profesor BLANCO VALDÉS avanzó que esta sentencia asentaba la convicción de que la Constitución es un “chicle” jurídico que admite ser estirado en materia territorial ad infinitum a partir de la práctica política del desafío entre las instituciones de gobierno catalanas y española (vid. BLANCO VALDÉS, R. L., “¿Quién teme al Tribunal Constitucional?”, cit., pp. 42-47. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) M.ª Begoña López Portas FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, J. J., La justicia constitucional europea ante el siglo XXI, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 2007. FONT i LLOVET, T., La ejecución de las sentencias contencioso-administrativas. Aspectos constitucionales, Cuadernos Civitas, Civitas, Madrid, 1985. GALÁN GALÁN, A., “Los poderes del juez en la ejecución de las sentencias: reacción frente a los actos de la Administración o del legislador que tengan como in eludir su cumplimiento”, Sánchez Lamelas, A. (coord.), La ejecución de sentencias contenciosoadministrativas. IV Curso sobre la jurisdicción contencioso-administrativa, Thomson Aranzadi, Cizur Menor, 2006. GARRIDO FALLA, F., “Artículo 161.2”, Garrido Falla, F. (coord.), Comentarios a la Constitución, 3.ª ed. ampliada, Civitas, Madrid, 2001. GÓMEZ-FERRER RINCÓN, R., La imposibilidad de ejecución de sentencias en el contenciosoadministrativo, Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2008. HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 80”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional y Boletín Oicial del Estado, Madrid, 2001. HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 87”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional y Boletín Oicial del Estado, Madrid, 2001. ESTUDIOS GONZÁLEZ RIVAS, J., La interpretación de la Constitución por el Tribunal Constitucional. Comentario sistemático de la Constitución, Thomson Reuters, Cizur Menor, 2011. HUELÍN Y MARTÍNEZ DE VELASCO, J., “Comentario al artículo 92”, Requejo Pagés, J. L. (coord.), Comentarios a la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional y Boletín Oicial del Estado, Madrid, 2001. PÉREZ DEL BLANCO, G., La ejecución forzosa de sentencias en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Doctrina y formularios, Del Blanco Editores, León, 2003. PÉREZ ROYO, J., Curso de derecho constitucional, 13.ª ed., Marcial Pons, Madrid, 2014. SALAS, J., y PALOMINO, V., “La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional (especial referencia a las relativas a la Administración)”, Documentación Administrativa, n. 209 (enero-abril), 1987. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I., “Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma”, Teoría y Realidad Constitucional, n. 38, 2016. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 437 ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga 53 de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis Notas 2 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 JORGE LÓPEZ-VEIGA BREA Doctorando del programa de Doctorado en Derecho Administrativo Iberoamericano Universidad de A Coruña (Galicia, España) Investigador del Observatorio de Políticas Públicas en Materia de Discapacidad, Atención a la Diversidad e Igualdad de Oportunidades Secretario académico de la Red Iberoamericana de Contratación Pública jorge.lopez-veiga @udcc.es NOTAS 53 A contratación pública de servizos ás persoas tras a aprobación das directivas europeas de cuarta xeración. Un novo horizonte nas políticas sociais autonómicas La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas Public procurement of services to the person after the passing of fourth-generation public procurement. A new forecast on regional social politics Recibido: 25/04/2017 | Aceptado: 20/06/2017 Resumo: A contratación pública social na UE pasa por un proceso de evolución. Tanto a xurisprudencia do TXUE como o soft-law foron determinantes para este desenvolvemento, que se recoñeceu nas vixentes directivas de contratación pública de 2014. Estas directivas revelaron que estes servizos ás persoas –ou sociais– teñen características específicas que fan que a aplicación dos procedementos habituais para a adxudicación de contratos públicos de servizos resulte inadecuada. Introdúcense dúas novas posibilidades para a prestación destes servizos: un tratamento contractual diferenciado e fórmulas non contractuais. En España, da análise dos aínda escasos avances normativos autonómicos, destacan a incorporación do “concerto social” e do novo tratamento con entidades sen ánimo de lucro. Palabras clave: contratación pública social, directivas de contratación pública, concerto social, servizos ás persoas, entidades sen ánimo de lucro, terceiro sector. Resumen: La contratación pública social en la UE pasa por un proceso de evolución. Tanto la jurisprudencia del TJUE como el soft-law han sido determinantes para este desarrollo, que se ha reconocido en las vigentes directivas de contratación pública de 2014. Estas directivas han revelado que estos servicios a las personas –o sociales– tienen características específicas que hacen que la aplicación de los procedimientos habituales para la adjudicación de contratos públicos de servicios resulte inadecuada. Se introducen dos nuevas posibilidades para la prestación de estos 441 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas servicios: un tratamiento contractual diferenciado y fórmulas no contractuales. En España, del análisis de los aún escasos avances normativos autonómicos, destacan la incorporación del “concierto social” y del nuevo tratamiento con entidades sin ánimo de lucro. Palabras clave: contratación pública social, directivas de contratación pública, concierto social, servicios a las personas, entidades sin ánimo de lucro, tercer sector. Abstract: European social public procurement goes through a process of evolution. The jurisprudence of the CJEU and soft law have been decisive for this development, recognized in the directives of public procurement of 2014. These directives have shown that these services to the people – or social – have specific characteristics that make the application of the procedures of public procurement service are inadequate. Two new possibilities are introduced for the provision of these services: a differential contractual treatment and non-contractual formulas. In Spain, from the analysis of the still scarce regional regulatory advances, stand out the incorporation of the social agreement (“concerto social”) and the new treatment with non-profit organizations. Key words: social public procurement, directives of public procurement, social agreement, services to persons, nonprofit organizations, third sector. Sumario: 1 Consideraciones previas sobre la contratación pública social. 2 El tratamiento europeo de los aspectos sociales en la contratación pública. 2.1 El pasado. 2.2 El presente: transposición y el efecto directo. 3 Novedades en la prestación de servicios sociales tras las directivas de contratación de cuarta generación. Referencia especial al régimen del “concierto social”. 3.1 Consideraciones introductorias. 3.2 El escenario actual en el Estado español: las comunidades autónomas que han dado el paso al frente. 3.3 La colaboración con entidades sin ánimo de lucro. 3.4 La prestación de servicios a las personas en la Comunidad Autónoma de Galicia. 4 Conclusiones. 5 Bibliografía. 1 Consideraciones previas sobre la contratación pública social Es necesario partir del recuerdo de que la dignidad humana debe ser el centro y la raíz del Estado, y esta debe ser el epicentro de toda Constitución1. El contenido básico de tal dignidad son los derechos sociales fundamentales, que de ninguna manera pueden ser vulnerados, y son los que otorgan el sentido real a un Estado social, basado en el interés del colectivo. MEILÁN GIL ya señalaba que la “buena administración”2 radica en hacer efectivos los intereses colectivos o generales, en los que se incluyen los derechos fundamentales de la persona, que le vienen predeterminados a la Administración, por iniciativa del Gobierno y el aval del Parlamento3. En este sentido, cuando en las constituciones de los Estados se preceptúa que los tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los ines que la justiican4, no se prohíbe únicamente el desvío de poder, la arbitrariedad, sino que al mismo tiempo se impone el sometimiento a los ines que justiican la intervención de la actuación administrativa: la realización del interés general5. 442 1 Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea dedica su primer capítulo a la dignidad. La carta formalmente es proclamada en Niza en diciembre de 2000 por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, en diciembre de 2009, se convirtió en jurídicamente vinculante en la UE –teniendo la misma validez jurídica que los tratados de la UE–; se ha incorporado así a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y, por todo ello, la carta genera derechos y obligaciones, pudiendo ser invocada ante los tribunales. En la Constitución española de 1978 es el artículo 10 el que trata la dignidad de la persona. 2 También en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea está reconocido el “derecho a una buena Administración” (artículo 41). 3 MEILÁN GIL, J. L., “El paradigma de la buena administración”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidade da Coruña, n. 17, 2013, pp. 234-237. 4 Vid. artículos 103.1 y 106.1 de la Constitución española de 1978 y artículos 266.1 e 269.1 de la Constitución portuguesa de 1976. 5 RIVERO YSERN, E., y RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J., El compromiso social del derecho administrativo, 1.ª ed., Editorial Bubok, Madrid, 2016, pp. 9-22. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea Centrándonos ya en el campo especíico de la contratación administrativa, tenemos que destacar la reciente concepción de que la contratación pública no constituye exclusivamente un medio para la obtención de prestaciones, obras o servicios en las condiciones económicamente de más provecho para la Administración, sino que es, sobre todo, una herramienta jurídica al servicio de los poderes públicos para el cumplimiento de sus ines y valores fundamentales, tales como la redistribución de la riqueza, la igualdad y la justicia. Esto contradice una parte de la doctrina clásica administrativista, para la cual la contratación pública debe servir a criterios puramente económicos. Esta concepción se traduciría en una reducción del Estado al papel de suministrador de servicios, a una neutralidad en la que se deje de contemplar la contratación pública como un instrumento más de política económica. Alcanzado este punto introductorio, conviene diferenciar la compra pública social de la ética; acerca de la compra pública social, MEDINA ARNÁIZ hace hincapié en la incorporación a los contratos públicos de objetivos de política socio-laboral frente a aquellos otros supuestos en los cuales los elementos a valorar tienen más que ver con el cumplimiento de estándares éticos establecidos en las convenciones internacionales sobre condiciones laborales dignas, salarios mínimos, derechos de los trabajadores o lucha contra el trabajo infantil, y que son exclusivos del concepto de compra ética. Hay que tener en cuenta también el concepto de compra pública sostenible, con el que se hace referencia a la integración de aspectos sociales, éticos y ambientales en los procesos y fases de la contratación pública6. NOTAS La Administración, cuando contrata con empresas la realización de obras o servicios de naturaleza pública, dispone de una posición jurídica especial que le permite disponer de una serie de poderes que sólo se justiican en la medida en que previamente estén argumentados en razones de interés común. Por lo tanto, a través de la contratación del sector público es posible, y deseable, que los ahora llamados poderes adjudicadores garanticen que esa forma de prestar los servicios de interés general o de construir obras públicas se realice desde los postulados del servicio objetivo al interés de la ciudadanía. De esta manera, la Administración puede diseñar en la realidad de las condiciones de contratación compromisos éticos o sociales que son de algún modo el relejo de la cláusula del Estado social y democrático de derecho. Los sistemas de contratación pública suponen un instrumento adecuado para incidir, de manera positiva, en el desarrollo de las políticas sociales, a través de la introducción en los procedimientos de contratación de cláusulas de contenido social que fomenten que las empresas adopten medidas a favor de una colectividad en riesgo de exclusión, la denominada “responsabilidad social corporativa” (RSC). De este modo, las cláusulas sociales son aquellas estipulaciones que obligan a las empresas adjudicatarias de un contrato público a dar cumplimiento, junto con el objeto propio del contrato, a determinados objetivos de política social que se estiman de interés general. Con la incorporación de cláusulas sociales en la contratación pública, se buscan dos objetivos: por una parte, la promoción y consolidación de un tejido empresarial sostenible con un fuerte compromiso social y, por otra, la promoción de la inserción laboral de aquellas personas que más diicultades tienen para acceder a un empleo. La incorporación de las cláusulas sociales forma parte de un sistema de contratación pública sostenible, que comprende política social, balance social y redistribución equilibrada de la riqueza, profundizando en las raíces de 6 MORENO MOLINA, J. A., y DOMÍNGUEZ ALONSO, A.P., “Contratos públicos y políticas de apoyo a las personas con discapacidad”, Pernas García, J. J. (dir.), Contratación pública estratégica, 1.ª ed., Editorial Aranzadi, Cizur Menor, 2013, pp. 187-189. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 443 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas un Estado de bienestar que promueve la igualdad de oportunidades, pensando en el buen futuro de las siguientes generaciones. El compromiso social de las empresas y el desarrollo de la propia actividad empresarial en el campo de la sostenibilidad pueden ser plenamente realizables y alcanzables desde parámetros racionales y objetivos que mantengan la inclusión de las cláusulas sociales en los pliegos para la contratación pública, de modo que estas cláusulas respondan objetivamente al cumplimiento de los ines sociales y de interés público a los que deben quedar sometidos los poderes públicos en su recurso a la contratación externa de obras, servicios y suministros7. 2 El tratamiento europeo de los aspectos sociales en la contratación pública 2.1 El pasado El reconocimiento de políticas sociales en el derecho positivo europeo tiene su origen en varios cuerpos normativos de carácter general, como son: la Convención Europea de Derechos Humanos8, la Carta Social Europea9 y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea10. Sin embargo, estas normas no hacen un tratamiento especíico acerca de la contratación pública social. La cristalización de las cláusulas sociales se construyó, por una parte, a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), y, por otra, a partir del soft-law. Así, antes de recogerse la posibilidad de adicionar cláusulas sociales en la normativa de contratación pública del derecho comunitario, el TJUE tuvo que abordar este asunto en la sentencia de 20 de septiembre de 1988 (Asunto 31/87), caso Gebroeders Beentjes BV contra el Estado de los Países Bajos, donde el tribunal se pronuncia a favor de la legalidad de su 444 7 CONSEJERÍA DE HACIENDA Y ADMÓN. PÚBLICA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA. Guía para la inclusión de cláusulas sociales y medioambientales en la contratación de la Junta de Andalucía, octubre 2016, pp. 4-5. Consultado el 5 de marzo de 2017, en el siguiente enlace web: http://www.juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/resources/files/2016/10/10/1476176823144guiaOK.pdf 8 El Consejo de Europa (organización internacional que tiene como objetivo principal la defensa y protección de la democracia, el Estado de derecho y los derechos humanos, particularmente los civiles y políticos. Se trata de la institución de este tipo más antigua de Europa, nace en Londres en 1949, y engloba la totalidad de los Estados europeos con la única excepción de Bielorrusia) crea la convención, denominada también como Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, en Roma el 4 de noviembre de 1950, entrando en vigor el 3 de septiembre de 1953. En España, se ratifica y entra en vigor el 4 de octubre de 1979. El sistema de protección creado con el convenio evolucionó con el paso del tiempo a través de la aprobación de diversos protocolos que lo complementan (para que cada protocolo entre en vigor, es necesario que sea ratificado por un número mínimo de países). Con el fin de permitir un control del respeto efectivo de los derechos humanos, el convenio instituyó el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (o Corte Europea de Derechos Humanos). La Unión Europea incorporó el mandato de la adhesión al convenio, en el apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea en su versión consolidada después de las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, y que entró en vigor de forma general y para España el 1 de diciembre de 2009. 9 Elaborada en Turín, el 18 de octubre de 1961, con entrada en vigor el 26 de febrero de 1965 y en España el 5 de junio de 1980. El texto de 1961 tuvo una revisión y ampliación de contenido. Fruto de ello fue la publicación de la Carta social europea revisada, en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996, que entró en vigor el 1 de julio de 1999 y sería firmada por España el 23 de octubre de 2000; sin embargo aún no fue ratificada. 10 Fue firmado en Roma el 25 de marzo de 1957 como Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, y desde entonces sobrevivió con diversas reformas y distintas denominaciones: hasta 1992 TCEE, de 1992 hasta 2009 como Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), y desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa a la actualidad como Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea Además de la jurisprudencia, como se ha apuntado, tuvo relevancia el soft-law (previamente a la llegada de las directivas de contratación pública). De este derecho no vinculante tenemos que destacar el Dictamen sobre contratación pública, aprobado el 21 de mayo de 1997 por el Comité Económico y Social de la Unión Europea, donde se exponía la idea de que debería reforzarse el concepto de oferta económicamente más ventajosa, dado que el criterio del precio no era el único determinante y que “teniendo en cuenta las prioridades comunitarias, especialmente en materia social, las autoridades públicas adjudicatarias podrán integrar estas preocupaciones en los contratos que realicen”. Este proceso culminó con la Comunicación interpretativa de la Comisión sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar aspectos sociales en dichos contratos, de 15 de octubre de 2001. Igualmente, destaca la guía de la Comisión Europea, elaborada en octubre de 2010, titulada Adquisiciones sociales: Una guía para considerar aspectos sociales en las contrataciones públicas. Este documento, además de explicar y destacar los aspectos sociales para que no se tengan sólo en cuenta los aspectos economicistas, acuñó el concepto “compra pública socialmente responsable” (CPSR), que después sería empleado en las directivas. Tal concepto comprende aquellas operaciones de contratación que tienen en cuenta uno o más de los aspectos sociales que se citan a continuación: políticas laborales (oportunidades de empleo, trabajo digno, cumplimiento de los derechos laborales y sociales); inclusión social; derechos de las personas con discapacidad física o mental; accesibilidad universal, crecimiento sostenible, e igualdad de oportunidades. Resumiendo, la CPSR tiene en cuenta la calidad en el empleo, la perspectiva de género, la contratación de personas con discapacidad o la contratación de inserción y centros especiales de empleo12. NOTAS inclusión, en este caso entre los criterios de adjudicación y con dos requisitos indispensables: la publicidad previa y que no se contravengan los principios del derecho comunitario11. Después de este primer paso en el reconocimiento de una contratación social y a pesar de las objeciones de la Comisión, que no se mostró en ese momento muy favorable a esta opción, el TJUE, en ulteriores sentencias, vino consolidando dicha línea jurisprudencial, particularmente en la STJUE de 26 de septiembre de 2000, caso Comisión de las Comunidades Europeas contra la República Francesa (Asunto C-225/98), conocido como el asunto de la Región Nord-Pas-de-Calais. Todas estas consideraciones sociales fueron reconocidas en la derogada Directiva 2004/18/ CE13 y reiteradas en las directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE14, respetando, 11 La respuesta que dio el TJUE a la cuestión formulada por el tribunal holandés fue: la condición de emplear para la ejecución de la obra trabajadores en situación de paro de larga duración e inscritos en la oficina regional de empleo es compatible con el derecho comunitario si no atenta contra las libertades comunitarias básicas discriminando a los empresarios de otros Estados, determinación que corresponde realizar, en cada caso concreto, a los tribunales internos. A partir de esta sentencia va a ser acuñado el término de las “condiciones sociales no discriminatorias”. El TJUE dice que no hay inconveniente en que a través de esta clase de cláusulas sean perseguidos objetivos sociales distintos del examinado en la sentencia Beentjes, como la lucha contra el desempleo juvenil, la formación profesional o, incluso, la eliminación de la discriminación laboral por motivos de raza o de género. Vid. AYMERICH CANO, C. I., “Condicións sociais e contratación pública”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidade da Coruña, n. 4, 2000, pp. 53-66. 12 CONSEJERÍA DE HACIENDA Y ADMÓN. PÚBLICA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, Guía para la inclusión de cláusulas sociales y medioambientales en la contratación de la Junta de Andalucía, octubre de 2016, pp. 6-9. http://www.juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/ resources/files/2016/10/10/1476176823144guiaOK.pdf (5 de marzo de 2017). 13 Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios. Publicada en el DOUE n. 134, de 30 de abril de 2004. 14 Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión. Publicada en el DOUE n. 94, de 28 de marzo de 2014. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 445 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas en cualquier caso, la libertad de acceso a las licitaciones, la no discriminación e igualdad de tratamiento a las personas licitadoras y sin perjuicio de la competencia, transparencia y publicidad que regirán todo proceso de contratación. Las directivas 2014/23/UE y 2014/24/UE se inspiran en la Estrategia Europa 2020: para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Esta estrategia de la Comisión, de 3 de marzo de 2010, conigura la contratación pública como un instrumento que permite incidir en el mercado con el objetivo de implementar políticas para mejorar las condiciones generales que beneicien la innovación en las empresas; fomentar la contratación pública con criterios ambientales; mejorar el entorno empresarial, especialmente para las pequeñas y medianas empresas innovadoras, e incentivar la contratación socialmente responsable15. Adicionalmente, la Directiva 2014/24/UE eleva a la categoría de “principio de la contratación” el cumplimiento de las normas obligatorias en materia ambiental, social o laboral en el artículo 18.2, según el cual: “Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para garantizar que, en la ejecución de contratos públicos, los operadores económicos cumplan las obligaciones aplicables en materia ambiental, social o laboral establecidas en el derecho de la Unión, en el derecho nacional, en los convenios colectivos o en las disposiciones de derecho internacional ambiental, social y laboral enumeradas en el anexo X”. La inclusión y el fomento de estos aspectos en las contrataciones públicas quedarán sujetos, en cualquier caso, al cumplimiento de los principios fundamentales de la Unión Europea y de las directivas de contratación, constituidos, fundamentalmente: – Por las libertades fundamentales del mercado interior. – Y por los principios consagrados en la Directiva 2014/24/UE, recogidos en el artículo 18, a cuyo número 2 ya hicimos referencia, por lo que procede citar en este punto su número 1, cuyo tenor literal es: “Los poderes adjudicadores tratarán a los operadores económicos en pie de igualdad y sin discriminaciones, y actuarán de manera transparente y proporcionada. La contratación no será concebida con la intención de ser excluida del ámbito de aplicación de la presente directiva ni de restringir artiicialmente la competencia. Se considera que la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE. Publicada en el DOUE n. 94, de 28 de marzo de 2014. Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores de agua, energía, transportes y servicios postales, y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE. Publicada en el DOUE n. 94, de 28 de marzo de 2014. Estas son las denominadas directivas de cuarta generación. 15 446 Así, los considerados 2 y 3 de la Directiva 2014/24/UE determinan: “(2) La contratación pública desempeña un papel esencial en la Estrategia Europa 2020, establecida en la Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2010 titulada «Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador» («Estrategia Europa 2020»), como uno de los instrumentos basados en el mercado que se deben utilizar para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, garantizando simultáneamente una utilización más eficiente de los fondos públicos. Con ese fin, deben ser revisadas y modernizadas las normas vigentes sobre contratación pública adoptadas en conformidad con la Directiva 2004/17/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, y la Directiva 2004/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, con la finalidad de mejorar la eficiencia del gasto público, favoreciendo particularmente la participación de las pequeñas y medianas empresas (pymes) en la contratación pública, y de permitir que los contratantes utilicen mejor la contratación pública para el apoyo de objetivos sociales comunes. Igualmente, es necesario esclarecer determinadas nociones y conceptos básicos para garantizar la seguridad jurídica e incorporar determinados aspectos de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la contratación pública. (3) En la aplicación de la presente directiva se debe tener en cuenta la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad física o mental, en particular con relación a la elección de los medios de comunicación, especificaciones técnicas, criterios de adjudicación y condiciones de ejecución del contrato (aprobado por la Decisión 2010/48/CE del Consejo, el 26 de noviembre de 2009, de la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad física o mental)”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea competencia está artiicialmente restringida cuando la contratación se concibiese con la intención de favorecer o perjudicar indebidamente determinados operadores económicos”. Precisamente por razón de estas reglas y principios comunitarios, así como por la propia naturaleza de ciertos contratos, muchos aspectos sociales sólo podrán ser incluidos en etapas puntuales del procedimiento de contratación. Junto con estos objetivos, también se busca una mejora en lo relativo a la transparencia, a la simpliicación y a la eiciencia en los procedimientos de licitación, así como medidas dirigidas a dar claridad a los conceptos y deiniciones, incorporando a su articulado gran parte de la doctrina que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea fue estableciendo a lo largo de los últimos años para crear un espacio común en materia de contratación pública16. Todo este conjunto de objetivos, que tienen un gran interés desde la perspectiva económica y de la justicia social, requieren su transposición al derecho interno a través de los instrumentos oportunos. Sin embargo, el plazo ijado para llevarla a cabo terminó el 18 de abril de 2016 sin que se hubiera producido la transposición de estas directivas por la mayor parte de los Estados de la UE. Pocos países adaptaron su normativa interna para incorporar el nuevo derecho de la UE en contratación pública. Así, con los datos facilitados por la propia Unión, sólo hicieron correctamente la transposición el Reino Unido, Dinamarca, Portugal y Francia. En lo que concierne a España, aún no se produjo esta transposición de forma general a la legislación estatal, estando, en la actualidad, en el proceso de tramitación parlamentaria de aprobación del proyecto de ley de una nueva Ley de contratos del sector público17. NOTAS 2.2 El presente: transposición y el efecto directo En este momento es preciso hacer referencia a la institución del efecto directo18, el cual implica que, si una directiva no fuera transpuesta en el plazo previsto para ello, o fuera transpuesta incorrectamente, tal efecto permite a un particular invocar directamente sus preceptos frente a los poderes públicos de un Estado miembro, con la primacía sobre cualquier norma interna, garantizándose así la aplicabilidad y la eicacia del derecho europeo en los países de la UE (Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas –el actual, y denominado 16 VICEPRESIDENCIA E CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIÓNS PÚBLICAS E XUSTIZA (XUNTA DE GALICIA), Guía para unha contratación pública socialmente responsable no sector público autonómico galego, 2016, pp. 3-7. http://cpapx.xunta.gal/c/document_library/ get_file?file_path=/portal-cpapx/AsesoriaXuridica/GuiasdeContratacion/guia_contratacion_socialmente_responsable_gal.pdf (25 de febrero de 2017). 17 Esto se debió, en parte, a la situación político-legislativa, ya que desde finales del año 2015 hasta finales del 2016 estuvo el Estado español con un Gobierno en funciones. Es preciso recordar que el Consejo de Ministros del 17 de abril de 2015 aprobó los informes del ministro de Hacienda y Administraciones Públicas sobre los anteproyectos de modificación de la legislación de contratos públicos en España. Se trata de los anteproyectos de Ley de contratos del sector público y de contratos en los sectores del agua, energía, transportes y los servicios postales. Actualmente (marzo de 2017) nos encontramos con un proyecto de Ley de contratos del sector público, por el que se transponen al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, presentado por el Gobierno el 25 de noviembre de 2016, en un proceso de tramitación urgente. El plazo de enmiendas al articulado del proyecto de ley tuvo que ser ampliado en numerosas ocasiones (finalizado el 2 de marzo de 2017), llegándose a superar las mil enmiendas. 18 El efecto directo preserva la nota de primacía propia del ordenamiento jurídico de la Unión Europea (establecida por primera vez en la STJUE de 15 de julio de 1964, Costa-Enel, asunto C-6/64), y garantiza con el efecto útil del derecho de la Unión Europea, es decir, su funcionalidad, que no se vea desvirtuado por una eventual inejecución de las directivas por un Estado miembro, quedando además reforzada la esfera jurídica de los particulares beneficiarios del contenido de la directiva. Se trata de un criterio ampliamente consolidado en la jurisprudencia del TJUE, tanto con carácter general (ver la STJUE de 5 de abril de 1979, Ratti, asunto C-148/78, y la STJUE de 19 de enero de 1982, Becker asunto C-8/81), como en expresa referencia a las sucesivas directivas de contratación pública (ver la STJUE de 24 de septiembre de 1998, Walter Tögel, asunto C-76/97, y la STJUE de 2 de junio de 2005, Koppensteiner, asunto C-15/04). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 447 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas desde 2009, Tribunal de Justicia de la Unión Europea– de 5 de febrero de 1963, asunto Van Gend en Loos). De acuerdo con la doctrina del TJUE, en todos aquellos casos en que las disposiciones de una directiva resulten, desde el punto de vista de su contenido, claras, incondicionales y suicientemente precisas, los particulares están legitimados para invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra el Estado, bien cuando este no adapte el derecho nacional a la directiva dentro de los plazos señalados, bien cuando haga una transposición incorrecta de esta. Una disposición del derecho de la Unión es incondicional cuando establece una obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto de las instituciones de la Unión o de los Estados miembros, y esta característica concurre en la mayoría de los preceptos de las nuevas directivas europeas de contratación pública19. En lo referente al Estado español, además del efecto directo de las nuevas directivas, es preciso tener en cuenta la necesidad de realizar una interpretación conforme con las exigencias del derecho de la Unión Europea, del Real decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de contratos del sector público (en adelante, TRLCSP), así como del Real decreto 1098/2001, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de contratos de las administraciones públicas y su importante reforma operada por el RD 773/2015; del RD 817/2009, por el que se desarrolla parcialmente la LCSP, y del RD 814/2015, que aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. Si una interpretación no es posible conforme a tal diversidad normativa, el órgano jurisdiccional nacional debe aplicar íntegramente el derecho comunitario y proteger los derechos que este coniere a los particulares, absteniéndose de aplicar, en su caso, cualquier disposición nacional en la medida en que tal aplicación conduzca, en las circunstancias del litigio, a un resultado contrario al derecho de la Unión20. 3 Novedades en la prestación de servicios sociales tras las directivas de contratación de cuarta generación. Referencia especial al régimen del “concierto social” 3.1 Consideraciones introductorias Con anterioridad a la irrupción de las nuevas directivas de contratación de cuarta generación, la prestación de los servicios sociales se articulaba mediante fórmulas contractuales (siendo 448 19 Con la finalidad de esclarecer la situación del Gobierno en funciones en España, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Dirección General del Patrimonio, dictó la Resolución de 16 de marzo de 2016 por la que se publica la Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, sobre el efecto directo de las nuevas directivas comunitarias en el terreno de la contratación pública (BOE n. 66 de 17 de marzo de 2016). También con la misma finalidad esclarecedora y de una forma mucho más exhaustiva, los tribunales administrativos de contratación pública, en reunión conjunta celebrada en Madrid el 1 de marzo de 2016, aprobaron el documento de estudio titulado Los efectos jurídicos de las directivas de contratación pública ante el vencimiento del plazo de transposición sin una nueva ley de contratos del sector público. 20 MORENO MOLINA, J. A., “Llegó por fin el 18 de abril de 2016. Y ahora, ¿qué derecho de la contratación pública aplicamos?”, en http:// www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.241/relcategoria.208/relmenu.3/chk.e51a081ab9aedb01e26c5798ebc766cf (2 de marzo de 2017). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea la igura predominante el concierto), convenios y convenios singulares de vinculación de hospitales privados. El concierto es un subtipo de contratación de la gestión de los servicios públicos que se encuentra regulado en el artículo 277 del TRLCSP. A modo de recordatorio, esta modalidad general supone que se contrata la gestión con una “persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate”. El concierto presupone que una empresa realice con anterioridad al contrato actividades privadas análogas al servicio público de que se trate. En cualquier caso, el concierto va a suplir la “incapacidad” actual de la Administración para la prestación de un servicio, por lo que, por deinición, se caracteriza por la nota de interinidad o transitoriedad. La evaluación del impacto y la eicacia de la legislación sobre contratación pública de la UE han revelado que los “servicios a las personas”, los relacionados con la salud y la educación, tienen características especíicas que hacen que la aplicación de los procedimientos habituales para la adjudicación de contratos públicos de servicios resulte inadecuada en esos casos. Estos servicios tienen, por naturaleza, una dimensión transfronteriza muy limitada y se prestan normalmente en un contexto especíico que varía mucho de un Estado miembro a otro, debido a la existencia de distintas circunstancias administrativas, organizativas y culturales. Ergo, corresponde a cada Estado miembro, al otorgarles amplias facultades discrecionales para ello, elegir la forma de organización y prestación de dichos servicios. La asimilación del régimen de los conciertos al propio de una determinada modalidad de contrato público en la práctica ha diicultado que en la organización de la prestación de servicios no económicos pero de interés general –como los sociales– pudieran participar en mayor medida las entidades del tercer sector sin ánimo de lucro21. Teniendo todo esto en consideración, las nuevas directivas de contratación pública van a introducir dos novedades relevantes en relación con los servicios sociales: NOTAS Los ejemplos más destacados se encuentran en la esfera educativa y sanitaria. Cuando la Administración concierta con un colegio la prestación del servicio educativo, o con un hospital la prestación de servicios sanitarios, opta por un modelo de gestión que introduce la competencia del sector privado en servicios tradicionalmente públicos. Será el usuario, el destinatario del servicio, el que podrá decidir entre los colegios y hospitales públicos o por contra los privados concertados, siendo este un instrumento de evaluación objetivo a emplear por la Administración para dilucidar qué modalidad de prestación del servicio es la que resulta más ventajosa. – La primera, un tratamiento contractual especíico y diferenciado (de los demás servicios) caracterizado por: a) se aplica únicamente a aquellos servicios individualizados en los anexos IV, XIV y XVII de las directivas europeas 23, 24 y 25 de 2014; b) se establecen umbrales especíicos para estos contratos sociales, los cuales, por regla general, son muy superiores a los ijados para los contratos de servicios no prioritarios u “ordinarios”22; c) la implantación de un régimen muy lexible y simpliicado, casi reglas mínimas para la licitación de estos 21 Vid. GIMENO FELIÚ, J. M., “La contratación pública en los contratos sanitarios y sociales”, en http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.194/relcategoria.208/relmenu.3/chk.fda916418919b4edadc19f1025462bf6 (20 de enero de 2017). 22 El artículo 4 letra “d” de la Directiva 24/2014 establece: “esta directiva se aplicará a las contrataciones cuyo valor estimado, IVA excluido, sea igual o superior a (…) 750.000 €, en los contratos públicos de servicios para servicios sociales y otros servicios específicos enumerados en el anexo XIV”. En relación con los contratos de concesiones, al contrario, los umbrales se encuentran igualados. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 449 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas contratos sociales23. Existe entonces una indicación directa a los legisladores de los Estados miembros para establecer una regulación especíica que garantice los valores propios de estos “servicios a las personas” (calidad, continuidad, accesibilidad, asequibilidad, disponibilidad y exhaustividad), pudiendo además disponer que la elección del proveedor de servicios se realice sobre la base de la “oferta económicamente más ventajosa, teniendo en cuenta criterios de calidad y sostenibilidad” (76.2 de la Directiva 24/2014). El legislador europeo no predetermina estos aspectos, sino que otorga libertad para que cada Estado miembro diseñe el marco jurídico que considere más apropiado. – La segunda novedad, la declaración formal de que tales servicios pueden prestarse igualmente mediante fórmulas no contractuales: “los Estados miembros siguen teniendo libertad para prestar por sí mismos esos servicios u organizar los servicios sociales de manera que no sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo, mediante la simple inanciación de estos servicios o el otorgamiento de licencias o autorizaciones a todos los operadores económicos que cumplan unas condiciones establecidas de antemano, sin imponer límites o cuotas y siempre que se garantice una publicidad suiciente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación”24. Es decir, la propia Directiva 2014/24/UE, en el marco de las previsiones del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, airma expresamente que la aplicación de la normativa contractual pública no es la única posibilidad de la que gozan las autoridades competentes para la gestión de los servicios a las personas. En consecuencia, no parece oportuno que se restrinjan las posibilidades de organización de dichos servicios con terceros, admitiéndose únicamente las que derivan de la legislación de contratos del sector público25. 3.2 El escenario actual en el Estado español: las comunidades autónomas que han dado el paso al frente La posibilidad de gestionar servicios a las personas al margen de la vía contractual ha sido el elemento determinante para impulsar el proceso de reforma de la legislación autonómica. El cambio es signiicativo y afecta de lleno a la igura tradicional de colaboración privada con el sistema público de servicios sociales: el concierto. De forma sintética, los puntos más relevantes de la reforma son: a) se ha acuñado una nueva denominación y ahora se habla mayoritariamente de “concierto social”; b) se declara expresa y formalmente que el concierto social está excluido del ámbito de las normas de contratación del sector público; y c) la ausencia de beneicio en la gestión privada irrumpe como elemento clave de la remodelación de los sistemas sociales autonómicos. Dicha remodelación ha exigido la reforma de las correspondientes leyes autonómicas de servicios sociales (el artículo 148.1.20.º de la Constitución española establece que las comunidades autónomas podrán asumir competencias exclusivas en materia de asistencia social)26. 450 23 Vid. artículo 76.1 Directiva 24/2014 “(…) Los Estados miembros serán libres de determinar las normas de procedimiento aplicables, siempre que tales normas permitan a los poderes adjudicadores tener en cuenta la especificidad de los servicios en cuestión”. 24 Véanse los considerandos 54 de la Directiva 23/2014, 114 de la Directiva 24/2014 y 120 de la Directiva 25/2014. 25 LAZO VITORIA, X., “La figura del «concierto social» tras las directivas europeas de contratación pública”, en http://www.obcp.es/index. php/mod.opiniones/mem.detalle/id.255/relcategoria.208/relmenu.3/chk.3a0dbd2183e053976d3b5e7acf2d0a37 (20 de enero de 2017). 26 Ibíd. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea Algunas CC.AA., ante la falta de transposición de la Directiva 2014/24/UE al ordenamiento jurídico español, decidieron aprobar una legislación que regulase ese nuevo régimen del “concierto social” ante la posibilidad de que, con el marco jurídico vigente, no adaptado a las disposiciones de la citada directiva, pudiera seguir interpretándose que el régimen jurídico de la acción concertada debe equipararse al propio de alguna de las modalidades previstas en la legislación de contratos públicos, resultando perentorio clariicar que el concierto presenta una naturaleza distinta de los contratos públicos, así como determinar los principios a los que deberá ajustarse su celebración. A continuación se relata el proceso temporal del antedicho desarrollo normativo autonómico: Este germen del nuevo concierto regulador de los servicios sociales, ya con el argumentario y reconocimiento posterior de las directivas y de la jurisprudencia del TJUE, se verá refrendado con la Ley 6/2016, de 12 de mayo, del tercer sector social de Euskadi (véase su artículo 15). NOTAS La primera comunidad autónoma en dar un reconocimiento especial al régimen de acción concertada fue el País Vasco, con su Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios sociales del País Vasco. Se puede considerar que el País Vasco fue un adelantado a la hora de incorporar un régimen de concierto diferenciado. En su artículo 61.1 “se establece un régimen de concierto diferenciado de la modalidad contractual de concierto regulada en la normativa de contratación de las administraciones públicas”. De la misma manera, se establecerán en su artículo 60.1 las siguientes fórmulas para la prestación de los servicios sociales: “gestión directa, régimen de concierto previsto en la presente ley, gestión indirecta en el marco de la normativa de contratación de las administraciones públicas, y convenios con entidades sin ánimo de lucro”. La segunda comunidad fue Baleares, con la Ley 10/2013, de 23 de diciembre, de modiicación de la Ley 4/2009, de servicios sociales de las Islas Baleares. Es la primera vez que se hace referencia a la nomenclatura “concierto social” (aunque no de manera rotunda, sólo lo hace el artículo 89 ter en el momento de tratar el objeto de este tipo de concierto), pero sí se establece que el régimen de concierto previsto en esa ley se establece como diferenciado de la modalidad contractual de concierto que regula la normativa de contratación del sector público (artículo 89 bis 3)27. De la misma manera, se va a introducir una novedosa distinción en la prestación de los servicios sociales, a través de las siguientes fórmulas: “gestión directa, régimen de concierto previsto en esta ley, gestión indirecta en el marco de la normativa de contratación de las administraciones públicas y convenios con entidades sin ánimo de lucro” (artículo 89.1). Es conveniente destacar el Decreto 18/2015, de 10 de abril, por el que se establecen las normas básicas de los conciertos sociales, que supondrá el desarrollo de los principios establecidos en la Ley 4/2009 y, concretamente, en los artículos especíicos sobre este régimen de concertación diferenciado de lo que estipula el TRLCSP (del artículo 89 bis al 89 septies). Por todo este exhaustivo desarrollo, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se convirtió en el referente a seguir en este paulatino proceso de reforma de los servicios sociales autonómicos. 27 Diferenciación posteriormente corroborada por la disposición adicional segunda del Decreto 18/2015, de 10 de abril, por el que se establecen las normas básicas de los conciertos sociales, cuyo título ya deja claras las intenciones: diferenciación respecto al concierto previsto en el Texto refundido de la Ley de contratos del sector público. “El régimen de concierto regulado en este decreto se establece como diferenciado de la modalidad contractual de concierto que regula el Texto refundido de la Ley de contratos del sector público (…), y, por tanto, está excluido del ámbito de aplicación de este texto refundido”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 451 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas Apenas dos años después, Asturias aprobó su Ley 9/2015, de 20 de marzo, de modiicación de la Ley del Principado de Asturias 1/2003, de servicios sociales. Se establece, tras esta modiicación, el concierto social como modalidad diferenciada, a modo de una modulación o especialidad con respecto a la modalidad contractual del concierto general recogida en el TRLCSP –toda vez que la aplicación general de la vigente normativa de contratos del sector público no establece ninguna especiicidad vinculada a la singularidad de los servicios sociales–, garantizando, a su vez, el cumplimiento de los principios informadores de la normativa estatal y europea en materia de concertación entre la iniciativa pública y la privada. Ahora bien, hay que destacar la redacción de las formas de prestación de los servicios sociales que aparecen en su artículo 44.1: “El Principado de Asturias, en el ámbito de sus competencias, puede organizar la prestación de los servicios sociales del Catálogo de Prestaciones o de su planiicación autonómica a través de las siguientes fórmulas: gestión directa, gestión indirecta en el marco general de la normativa de contratación del sector público incluido el régimen de concierto social previsto en esta ley, y convenios con entidades de iniciativa social”. Se conigura el concierto social como una fórmula contractual aunque su régimen jurídico se asemeje al aprobado por el resto de comunidades autónomas para el concierto social, de fórmula no contractual. En medio de esta paulatina reforma legislativa autonómica, el Estado español aprobó la Ley 43/2015, de 9 de octubre, del tercer sector de acción social. Esta nueva ley estatal, que deberá respetar la competencia exclusiva de las comunidades autónomas que tengan asumida la misma en la materia de asistencia social en sus estatutos, insta al Gobierno, a través de los ministerios que tengan competencias sobre la materia, a promover actuaciones de fomento, apoyo y difusión del tercer sector de acción social. Por su parte, tanto la Administración general del Estado como las comunidades autónomas y las entidades locales han de colaborar en la promoción de los principios del tercer sector de acción social. Destaca en este punto la letra f de su artículo 7; en este precepto se pretende dar un impulso, otorgando especial atención al uso de los conciertos y convenios, a los mecanismos de colaboración entre la Administración general del Estado y las entidades del tercer sector de acción social, para el desarrollo de programas de inclusión social de personas o grupos vulnerables en riesgo de exclusión social y de atención a las personas con discapacidad o en situación de dependencia28. La Ley 16/2015, de 9 de noviembre, que modiica la Ley 3/2003, del sistema de servicios sociales de la Región de Murcia, va a suponer otro nuevo paso adelante autonómico en adaptar su legislación al tratamiento de los servicios sociales. Se introduce un artículo 7 bis (que posteriormente tuvo una nueva modiicación con la Ley 5/2016, de 2 de mayo, que modiica la Ley 3/2003, del sistema de servicios sociales de la Región de Murcia29) en el que se organiza la prestación de los servicios sociales a través de las siguientes fórmulas: “a) Gestión 452 28 Como aspecto positivo de la nueva ley estatal, se ha de destacar el intento de clarificación que lleva a cabo del ratio competencial a través del cual se distribuyen con nitidez las competencias entre la Administración general del Estado y las comunidades autónomas y el hecho de que se refuerce la consideración de que el papel de las entidades que integran el tercer sector de acción social no puede, en ningún caso, diluir la responsabilidad de la Administración general del Estado. CALVO VÉRGEZ, J., “La nueva Ley 43/2015, de 9 de octubre, del tercer sector de acción social: un nuevo marco de actuación para las entidades del tercer sector”, Revista Aranzadi Doctrinal, n. 11, 2015, parte Tribuna. 29 Se modifica nuevamente el artículo 7 bis, en el sentido de eliminar la exclusividad y establecer la preferencia de las entidades declaradas de interés asistencial en el establecimiento de los conciertos sociales. Ya que la posibilidad de celebrar conciertos debería estar abierta a todas las entidades prestadoras de servicios sociales, y no quedar limitada a aquellas entidades que obtengan, por desarrollar actuaciones de especial interés y trascendencia para los servicios sociales de la Región de Murcia, la declaración de entidades de interés asistencial. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea directa. b) Gestión indirecta en el marco general de la normativa de contratación del sector público. c) Mediante conciertos sociales con entidades privadas con o sin ánimo de lucro, teniendo preferencia las declaradas de interés asistencial según lo establecido en el artículo 7.d.) Y mediante convenios con entidades de iniciativa social, entendiendo como tales las fundaciones, asociaciones, cooperativas, organizaciones de voluntariado y demás entidades e instituciones sin ánimo de lucro que realizan actividades de servicios sociales, siempre que sobre dichas entidades no ostente el dominio efectivo una entidad mercantil que opere con ánimo de lucro”. También se dejará claro que el régimen de concierto es diferenciado de la modalidad contractual del concierto regulado en la normativa de contratación del sector público (artículo 25 bis 3). En este contexto, destaca el modelo sui generis de Cataluña, ya que a través de su Decreto ley 3/2016, de 31 de mayo, de medidas urgentes en materia de contratación pública de Cataluña (convalidado en julio de 2016), ha introducido entre las iguras no contractuales de gestión de servicios sociales el concierto social sin modiicar su Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales. De este modo, en la disposición adicional tercera del citado decreto expone la siguiente formulación: “(…) los servicios sociales regulados en la Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales, se podrán gestionar mediante fórmulas no contractuales, tal como se deine a continuación: 1. Concierto social: la prestación de servicios sociales de la red de servicios sociales de atención pública a través de terceros titulares de los servicios y establecimientos en los que se presten servicios con inanciación, acceso y control públicos. En el establecimiento de los conciertos sociales para la provisión de servicios sociales se tienen que atender los principios de atención personalizada e integral, arraigo de la persona al entorno de atención social, elección de la persona y continuidad en la atención y la calidad. Por eso, se podrán establecer como requisitos, cláusulas, medidas de preferencia o medidas de discriminación positiva, criterios sociales, de calidad, de experiencia y trayectoria acreditada, y otros que se determinen reglamentariamente. 2. Gestión delegada: la prestación de servicios sociales de la red de servicios sociales de atención pública en establecimientos de titularidad de la Administración pública, a través de terceros, en los términos y en las condiciones que le encomiende la Administración pública titular del establecimiento o servicio”. NOTAS Se llega así al 18 de abril de 2016, fecha límite para la transposición de las directivas, con un panorama en el que el Estado español no ha realizado una transposición plena de las directivas de cuarta generación y, respecto al tratamiento de la gestión de los servicios sociales, sólo un número insigniicante de CC.AA. han adaptado sus leyes a este nuevo régimen otorgado por el legislador europeo. Se instaura la institución del efecto directo –ya tratado anteriormente– con el que las citadas directivas ya producen efecto en los ordenamientos de los Estados miembros de la UE. La Comunidad Autónoma de Aragón modiicará la Ley 5/2009, de 30 de junio, de servicios sociales de Aragón, en un primer momento, y con una naturaleza de urgencia, a través del Decreto ley 1/2016, de 17 de mayo, de acción concertada para la prestación a las personas de servicios de carácter social y sanitario. Posteriormente también, por medio de la Ley 11/2016, de 15 de diciembre, de acción concertada para prestación de servicios de carácter social y sanitario de Aragón (y que derogará al Decreto ley 1/2016). En el apartado 1 del artículo 21 de la Ley de servicios sociales modiicada quedan redactadas las nuevas formas de proveer a las personas de los servicios sociales: “a) Mediante gestión REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 453 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas directa o medios propios, que será la forma de provisión preferente. b) Mediante gestión indirecta con arreglo a alguna de las fórmulas establecidas en la normativa sobre contratos del sector público. c) Mediante acuerdos de acción concertada con entidades públicas o con entidades privadas de iniciativa social”, formas que serán las mismas que las relejadas en el artículo 2 de la Ley 11/2016 de acción concertada, con la salvedad de que ya no se le otorga el carácter de preferente a la gestión directa. Las formas de prestación de los servicios a las personas de carácter social o sanitario que se establecen mediante esta ley se basan en una concepción equilibrada de gestión directa, indirecta y acción concertada, que garantiza la aplicación de la normativa de contratación del sector público, con la economía que genera, siempre que los operadores económicos actúen en el mercado con ánimo de lucro y, consecuentemente, incorporando a los precios beneicio industrial. La acción concertada se circunscribe, por ello, en el marco de la reciente jurisprudencia del TJUE, a entidades sin ánimo de lucro, limitándose su retribución al reintegro de costes y siempre en el marco del principio de eiciencia presupuestaria. De este modo, la posible prestación de servicios en régimen de gestión directa, objetivando los costes, en gestión indirecta, recurriendo al mercado para la determinación de los precios, y en régimen de acción concertada mediante módulos, permitirá un adecuado control de los costes de las diferentes prestaciones que, además, conforme a esta ley, deberán ser transparentes y publicarse periódicamente. Este sistema de régimen de acción concertada es, en todo caso, complementario y no excluyente del régimen establecido en la normativa sobre contratación30. Galicia y Andalucía, se han convertido en las últimas CC.AA. en adaptar su normativa a las consideraciones de las directivas de 2014. De la primera haremos mención más adelante y, respecto a la segunda, el desarrollo legislativo se produce con la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de servicios sociales de Andalucía. En la citada ley, el concierto social se establece como una modalidad diferenciada del concierto regulado en la normativa de contratación del sector público, siendo necesario establecer condiciones especiales, cumpliendo con los principios informadores de la normativa europea en materia de concertación (artículo 101.3). En su artículo 100.1 se establecen las fórmulas para organizar la prestación de los servicios sociales andaluces: “gestión directa, régimen de concierto social previsto en esta ley y gestión indirecta en el marco de la normativa de contratación del sector público, garantizando, en todo caso, los principios de igualdad y no discriminación, publicidad y transparencia”. De la nueva ley se desprende una preferencia clara hacia la igura del concierto social, ya que, salvo un numerus clausus de prestaciones contempladas para la gestión directa (artículo 44), en los demás casos se deberá aplicar este régimen de concierto especíico, a no ser que motivadamente no sea posible tal aplicación, por lo que habría que recurrir a la gestión indirecta (con clausulado social) y a convenios con entidades de iniciativa social con experiencia acreditada (“por razones de urgencia, la singularidad de la actividad o prestación de que se trate, o su carácter innovador y experimental”) artículos 108 y 110, respectivamente. 3.3 La colaboración con entidades sin ánimo de lucro En lo concerniente a la nueva modalidad de gestión de los servicios sociales mediante convenios con entidades sin ánimo de lucro, denominadas también entidades de iniciativa social, 30 454 Preámbulo de la Ley 11/2016, de 15 de diciembre, de acción concertada para prestación de servicios de carácter social y sanitario de Aragón. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea las citadas CC.AA. han reconocido la forma de gestión con convenios o acuerdos con este tipo de entidades. Las Islas Baleares (en su artículo 89 quinquies apartado 4 de la Ley 10/2013), Cataluña (en su disposición adicional tercera, apartado 9 del Decreto ley 3/2016) y Asturias (artículo 44 bis, apartado 1 de la Ley 9/2015) establecen que, para el establecimiento de conciertos, las administraciones públicas darán prioridad, cuando existan análogas condiciones de eicacia, calidad y rentabilidad social, a las entidades sin ánimo de lucro. Respecto a Andalucía, conviene destacar que las administraciones públicas competentes darán prioridad no sólo en los conciertos, sino también en los contratos de gestión directa y en los de gestión indirecta (cuando existan análogas condiciones de eicacia, calidad y rentabilidad social) a las entidades de la iniciativa social, a las entidades de economía social, a las cooperativas y a las pequeñas y medianas empresas (artículo 100.4 de la Ley 9/2016 de servicios sociales de Andalucía). El caso de la Comunidad Autónoma de Aragón presenta la peculiaridad de que su legislación faculta a celebrar conciertos sociales exclusivamente con entidades sin ánimo de lucro. NOTAS Interesa citar también que Asturias (artículo 44 octies) y el País Vasco (artículos 69 y 70 de la Ley 12/2008 de servicios sociales) prevén la celebración de convenios con entidades de iniciativa social con experiencia acreditada en aquellos supuestos en que, por razones de urgencia, la singularidad de la actividad o prestación de que se trate, o su carácter innovador y experimental, aconsejen la no aplicación motivada del régimen de concierto social. También en ambas CC.AA. se podrán establecer con las entidades de iniciativa social acuerdos de colaboración que recojan los conciertos, convenios o cualesquiera otras formas de colaboración que se suscriban respectivamente con cada una de ellas31. Por último, hay que comentar que en Murcia existe una regulación algo diferente, debido a que, como ya se señaló anteriormente (artículo 7 bis de la Ley 3/2003), para el establecimiento del régimen de concierto social tienen preferencia las declaradas entidades de interés asistencial, que pueden ser entidades privadas con o sin ánimo de lucro (a diferencia de lo establecido en las demás CC.AA.). Ahora bien, el artículo 25.3 señala que las administraciones públicas podrán establecer conciertos, convenios u otras fórmulas de cooperación para la prestación de servicios sociales, en las que darán prioridad, cuando existan análogas condiciones de eicacia, calidad y costes, a los servicios y centros dedicados a la prestación de servicios sociales de los que sean titulares entidades de iniciativa privada sin in de lucro y atiendan preferentemente a personas de condición socioeconómica desfavorable. Las entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro, además de encontrar su apoyo en las nuevas directivas de contratación pública (resultando paradójico el reconocimiento de una vía no contractual en una norma propia de contratación –aunque sea en la parte de los considerandos–), gozan ya de jurisprudencia del TJUE al respecto que va a refrendar esta modalidad de gestión. Hay que hacer referencia a la STJUE (sala quinta) del 28 de enero de 2016, CASTA y otros, asunto C-50/14, que abre nuevas perspectivas a la colaboración 31 El País Vasco fue también un pionero en la colaboración y en el reconocimiento de las entidades sin ánimo de lucro, dedicando un capítulo titulado “Apoyo público a la iniciativa social sin ánimo de lucro” (artículos 73 a 75 de la Ley 12/2008 de servicios sociales), además de aprobar el Decreto 424/2013, de 7 de octubre, de declaración de interés social de las entidades sin ánimo de lucro de servicios sociales. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 455 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas de entidades sin ánimo de lucro en el ámbito de prestaciones a personas en los sectores sanitarios y sociales32. Sobre la cuestión elevada al TJUE en lo referente a si es posible oponer el derecho de la Unión en el ámbito de los contratos públicos a una normativa nacional que permite la adjudicación directa del servicio de transporte sanitario a asociaciones de voluntariado, el tribunal advierte que la regla genérica es la de que un contrato no puede quedar excluido del concepto de contrato público sólo por el hecho de que la retribución prevista se limite al reembolso de los gastos soportados por la prestación del servicio o de que sea celebrado con una entidad sin ánimo de lucro. Esto implica que los principios de la contratación pública, a destacar el de la transparencia y publicidad, deben ser esenciales en favor de respetar la libre competencia de las demás empresas de otros Estados miembros. No obstante, según el análisis de cada supuesto, existen un conjunto de aspectos, como son el marco jurídico nacional, la naturaleza de las prestaciones consideradas, la eiciencia económica y el interés general, entre otros, que se tendrán en consideración. Con todo esto, se concluye que los artículos 49 y 56 TFUE no impiden que una normativa nacional habilite a las autoridades locales para atribuir la prestación de servicios de transporte sanitario mediante adjudicación directa, sin forma alguna de publicidad, a asociaciones de voluntariado; ello signiica que esta clase de adjudicación es compatible con el derecho de la Unión siempre que se cumpla lo siguiente: primero, que el marco legal y convencional en el que se desenvuelve la actividad de esos organismos contribuya realmente a una inalidad social y no persigan objetivos distintos de los de solidaridad y de eicacia presupuestaria que lo sustentan; segundo, que no consigan ningún beneicio directo o indirecto de sus prestaciones, ni proporcionen ningún beneicio a sus miembros; en lo que respecta al reembolso de los costes variables, ijos y permanentes necesarios para prestarlas, debe procurarse que el participante pueda obtener únicamente la devolución de los gastos efectivamente soportados como consecuencia de la prestación de la actividad, dentro de los límites establecidos previamente por las propias asociaciones; y tercero, si bien es admisible el recurso a trabajadores, puesto que, en su defecto, se privaría a esas asociaciones de la posibilidad efectiva de actuar en numerosos ámbitos en los que puede ponerse en práctica normalmente el principio de solidaridad, la actividad de esas asociaciones debe respetar estrictamente las exigencias que les impone la normativa nacional33. Admitida así esta posibilidad, el TJUE añade que, cuando concurren todas las condiciones que a la luz del derecho de la Unión permiten a un Estado miembro prever el recurso a asociaciones de voluntariado, se puede atribuir a éstas la prestación de servicios de transporte sanitario mediante adjudicación directa, sin forma alguna de publicidad sin que resulte necesario realizar una comparación previa de las ofertas de varios operadores homogéneos (en su caso, también comunitarios) que puedan obtener la adjudicación directa, con la objeción de que deben ser respetados dos límites: el primero, que tal opción se justiique en el principio de eiciencia, es decir, que ese medio de actuación contribuya efectivamente al objetivo de eiciencia presupuestaria; en segundo lugar, que esas actividades comerciales 456 32 Esta sentencia resuelve la petición de decisión prejudicial –tiene por objeto la interpretación de los artículos 49 y 56 TFUE– sobre la adjudicación, sin licitación, del servicio de transporte de las personas en tratamiento de diálisis a diferentes centros sanitarios, a varias asociaciones de voluntariado organizadas sobre la base de prestaciones de trabajo no retribuido y a cambio de un reembolso efectivo de los gastos. 33 El TJUE establece una importante cautela de ámbito general y recuerda que el principio general del derecho de la UE de prohibición del abuso de derecho no habilita para una aplicación de esa normativa que ampare prácticas abusivas de las asociaciones de voluntariado o de sus miembros. Así pues, la actividad de las asociaciones de voluntariado sólo puede ser ejercida por trabajadores dentro de los límites necesarios para su funcionamiento normal. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea sean marginales en relación con el conjunto de las actividades de tales asociaciones y que apoyen la prosecución de la actividad de voluntariado de estas. En conclusión, el derecho europeo de la contratación pública habilita para que, en un contrato de prestaciones personales de carácter sanitario o social, se pueda adjudicar a entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro (tercer sector) que colaboran con los ines públicos, dado el marcado carácter estratégico de esa colaboración. Esta posibilidad, con los límites ya descritos por el TJUE, exige una norma legal (como se vio, dentro del ámbito competencial español de las CC.AA.) que prevea y regule esta posibilidad. Sin ese marco legal expreso se deberán aplicar las reglas ordinarias de la contratación pública, lo que puede conducir a ciertos efectos no deseables34. El Estatuto de autonomía de Galicia, a través de su artículo 27.23, asumió la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Galicia en asistencia social. Teniendo en cuenta esta premisa, el Parlamento de Galicia manifestó su voluntad de establecer una regulación legal propia en materia de servicios sociales, mediante la aprobación de la Ley 3/1987, de 27 de mayo, de servicios sociales, y posteriormente mediante la Ley 4/1993, de 14 de abril, de servicios sociales. Estas leyes, especialmente la última, posibilitaron el nacimiento y posterior desarrollo de un sistema de servicios sociales con identidad propia, en el que se identiicaban niveles y contenidos y en el que se implicaba a las administraciones públicas y entidades privadas, teniendo por objeto estructurar y regular como servicio público los servicios sociales de Galicia para la construcción del sistema gallego de bienestar. NOTAS 3.4 La prestación de servicios a las personas en la Comunidad Autónoma de Galicia La vigente ley de servicios sociales de Galicia es la Ley 13/2008, de 3 de diciembre. Esta ley tuvo una importante modiicación en el ámbito de la contratación pública en julio de 2016, pero antes de abordar esta modiicación hay que hacer mención a otra ley que también incorporó medidas en esta temática. Esta fue la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico, que bebe directamente del proyecto de la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública y fue tramitada de manera paralela a esta, la cual impuso a los poderes adjudicadores de todo el sector público autonómico la obligación de realizar, en la medida de lo posible, contrataciones públicas socialmente responsables. En este sentido, el artículo 25 establece que, con el objeto de promover una contratación pública ecológica y socialmente responsable, los poderes adjudicadores de la Administración deberán tener en cuenta criterios sociales y de sostenibilidad medioambiental al diseñar las especiicaciones técnicas y administrativas del contrato. Además, estos poderes ponderarán la inclusión de criterios sociales y medioambientales como criterios de adjudicación y como condiciones especiales de ejecución del contrato, debiendo tener tales criterios relación directa con el objeto del contrato35. 34 GIMENO FELIÚ, J. M., “Un paso firme en la construcción de una contratación pública socialmente responsable mediante colaboración con entidades sin ánimo de lucro en prestaciones sociales y sanitarias”, en http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/ id.232/relcategoria.208/relmenu.3/chk.faf01cea691c17e6c632c328db10de0f (20 de enero de 2017). 35 Este precepto debe completarse con los artículos 26 y 27 de la ley. El artículo 26 establece la reserva de contratos a centros especiales de empleo y empresas de inserción sociolaboral, y el artículo 27, por su parte, relata la participación de las asociaciones y fundaciones en los contratos del sector público. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 457 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas En 2016 la Xunta de Galicia publicó la Guía para una contratación pública socialmente responsable en el sector público autonómico gallego. La guía se centra en los aspectos esenciales que se deberán tener en cuenta para diseñar contratos del sector público autonómico y facilita a los adjudicadores llevar a cabo una contratación pública socialmente responsable, mediante una contratación que incorpora criterios sociales como la igualdad de género, la inclusión social y los derechos de las personas con discapacidad, entre otros. Tras esa acertada incorporación de una “contratación pública socialmente responsable”, llegó la Ley 8/2016, de 8 de julio, por la que se modiica la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia. Se considera necesaria una modiicación de la ley de servicios sociales de Galicia con el objeto de potenciar el papel de las entidades de iniciativa social en la prestación de servicios y dotarlas de un nuevo mecanismo que permita impulsar las relaciones entre estas y las administraciones públicas, a la vez que dote de una mayor seguridad jurídica las actividades económicas de este sector. Por lo tanto, teniendo en cuenta la regulación comunitaria y a la vista de la legislación de otras comunidades autónomas, en la medida en que corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia la coniguración del sistema propio de servicios sociales, se acomete la modiicación parcial de la Ley de servicios sociales con la introducción del concierto social como modalidad diferenciada con respecto a la modalidad contractual del concierto general recogida en el TRLCSP, garantizando también el cumplimiento de los principios informadores de la normativa estatal y europea en materia de concertación entre la iniciativa pública y privada, así como la igura de los acuerdos marco para la gestión de servicios sociales con las entidades, con la inalidad de atender la libre elección de la persona destinataria del servicio de que se trate. En el artículo 29 se regulan las formas de prestación de los servicios sociales en Galicia y se dispone que los servicios sociales los prestarán las administraciones públicas gallegas directamente o, de manera indirecta, a través de las diversas modalidades de contratación de la gestión de servicios públicos establecidas en la normativa reguladora de los contratos del sector público, nombrada mediante la modalidad de concierto36. Dicho artículo 29 tuvo dos modiicaciones, una primera con la disposición inal 3.1 de la Ley 6/2016, de 4 de mayo, de la economía social de Galicia, en la que se añaden al apartado 2 los tres últimos párrafos, quedando vigente desde el 7 de junio de 201637; la segunda 458 36 Exposición de motivos de la Ley 8/2016, de 8 de julio, por la que se modifica la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia. 37 “Artículo 29.2. Las personas físicas y jurídicas privadas, de iniciativa social o de carácter mercantil, podrán actuar como entidades prestadoras de servicios sociales y, en consecuencia, crear centros de servicios sociales, así como gestionar programas y prestaciones de esta naturaleza, de conformidad con lo establecido en el presente título. Por razones de salud pública directamente vinculadas con la garantía de la adecuada atención y protección de los usuarios de los servicios sociales, siempre que incluyan prestaciones ligadas a la salud de acuerdo con las respectivas normativas sectoriales que los regulan, la prestación de los servicios para personas mayores, con discapacidad y/o con dependencia, de los servicios para la infancia y la adolescencia, y de los servicios de acogida o inclusión está sujeta, con carácter previo al inicio de la actividad, a la correspondiente autorización dictada por el órgano con atribuciones en materia de autorización e inspección de la consejería de la Xunta de Galicia con competencia en materia de servicios sociales, en los términos previstos en la presente ley y en su normativa de desarrollo. La prestación de los servicios que supongan el ejercicio privado de funciones públicas relativas al acogimiento residencial de menores o a la aplicación de medidas judiciales a menores, así como la prestación de servicios de educación infantil sujetos a autorización de conformidad con las leyes en materia educativa que los regulan, está sujeta con carácter previo al inicio de la actividad a la correspondiente autorización dictada por el órgano con atribuciones en materia de autorización e inspección de la consejería de la Xunta de Galicia con competencia en materia de servicios sociales, en los términos previstos en la presente ley y en su normativa de desarrollo. La prestación de los restantes servicios sociales está sujeta, con carácter previo al inicio de la actividad y en los términos previstos en la presente ley y en su normativa de desarrollo, a la presentación de la correspondiente declaración responsable o comunicación previa, de REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea modiicación del artículo 29 vino de la mano de la Ley 8/2016, de 8 de julio, por la que se modiica la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia, y que afectará al apartado 1, entrando en vigor esta modiicación el 1 de agosto de 2016. En esta nueva redacción –que modiica la letra c) y añade la letra d)– literalmente se expone que los servicios sociales serán prestados por las administraciones públicas gallegas a través de las siguientes fórmulas: “a) la gestión directa, b) la gestión indirecta en el marco de la normativa reguladora de los contratos del sector público, c) mediante el régimen de concierto social previsto en esta ley, y d) mediante convenios con entidades sin ánimo de lucro”. La citada Ley 8/2016 incorporó a la ley gallega de servicios sociales en los artículos 33 bis, ter, quater, quinquies, sexies, septies y octies la nueva modalidad de concierto social, que se establecerá como modalidad diferenciada de la del concierto general regulado en la normativa de contratación del sector público, dadas las especiales circunstancias que concurren en el ámbito de los servicios sociales. El objeto del concierto social es, por un lado, la reserva y la ocupación de plazas para uso exclusivo de las personas usuarias de servicios sociales o los colectivos vulnerables, cuyo acceso sea autorizado por las administraciones públicas, y, por otro, la gestión integral de prestaciones técnicas, tecnológicas, de servicios, programas o centros. NOTAS El concierto social se deine como el instrumento por medio del cual se produce la prestación de servicios sociales de responsabilidad pública a través de entidades cuyo inanciamiento, acceso y control sean públicos, siendo las entidades que ofrecen servicios sociales previstos en las carteras de servicios vigentes las que podrán acogerse a este régimen de conciertos especíico. En el establecimiento de los conciertos para la provisión de servicios sociales, se atenderán los principios de atención personalizada e integral, arraigo de la persona en el entorno de atención social, elección de la persona y continuidad en la atención en su ciclo vital y la calidad. Por ello, se podrán establecer como criterios para la formalización de los conciertos determinadas medidas de preferencia o medidas de discriminación positiva, criterios sociales, de calidad, y de experiencia y trayectoria acreditada. Especíicamente, en la atención a la infancia se tendrá en consideración en la selección del personal la formación especíica y la experiencia en atención a menores, en particular derechos de la infancia, maltrato infantil, atención a personas menores de edad, víctimas de violencia de género y abuso sexual. Además de la obligación al titular de la entidad que concierta a proveer las prestaciones y los servicios en las condiciones estipuladas en la legislación aplicable y en el pliego técnico del concierto social, el concierto social tiene como efectos: que no se les puede cobrar a las personas usuarias por las prestaciones propias del sistema de servicios sociales de responsabilidad pública ninguna cantidad al margen del precio público establecido. Las prestaciones no gratuitas no podrán tener carácter lucrativo. El cobro a las personas usuarias de cualquier cantidad por servicios complementarios a mayores de los precios públicos estipulados tendrá que ser autorizado por la Administración competente. acuerdo con lo previsto en la normativa sectorial de aplicación, sin perjuicio de las facultades de control, comprobación e inspección que corresponden al órgano con atribuciones en materia de autorización e inspección de la consejería de la Xunta de Galicia con competencia en materia de servicios sociales. Dichas facultades de control, comprobación e inspección podrán ejercitarse en cualquier momento”. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 459 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas Los requisitos que se establecen para acceder al régimen del concierto social en Galicia son: a) Para poder subscribir conciertos, las entidades tendrán que contar con la oportuna autorización administrativa de sus centros y con la tramitación de la oportuna autorización, declaración responsable o comunicación previa de sus servicios. b) Deben estar inscritas en el Registro Único de Entidades Prestadoras de Servicios Sociales. c) Las entidades tendrán que acreditar, en todo caso, la disposición de medios y recursos suicientes para garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas para cada servicio, así como el cumplimiento de la normativa que con carácter general o especíico les sea aplicable. d) Las entidades con las cuales se suscriban conciertos de ocupación o de reserva de plazas tendrán que acreditar la titularidad del centro o su disponibilidad por cualquier título jurídico válido por un período no inferior al de vigencia del concierto. Los órganos de contratación del sector público autonómico podrán y procurarán concluir acuerdos marco con las entidades prestadoras de servicios sociales al objeto de ijar las condiciones a las cuales habrá de ajustarse la prestación de determinados servicios sociales durante un periodo de tiempo concreto. En particular, el sector público autonómico promoverá la formalización de los acuerdos marco, con la inalidad de atender, de forma prioritaria, y en la medida en que sea posible, a la libre elección de la persona destinataria del servicio de que se trate38. Por último, se abordará el tratamiento a los acuerdos con entidades de iniciativa social. A los efectos de la ley gallega de servicios sociales, las entidades de iniciativa social son aquellas organizaciones o instituciones no gubernamentales que gestionan centros o desarrollan actuaciones y programas de servicios sociales sin ánimo de lucro (artículo 30). Ya en el artículo 2, apartado 3, se anuncia la obligación a los poderes públicos de fomentar, en el ámbito de los servicios sociales, el desarrollo de actuaciones solidarias por entidades de iniciativa social siempre que se ajusten a los requisitos de autorización, calidad y complementariedad (a mayor abundamiento de esta tendencia, véanse sus artículos 31 y 33 titulados “Fomento de la iniciativa social” y “Fomento de previsiones de índole social en la contratación pública”, respectivamente). Al igual que la mayoría de las CC.AA. que introdujeron la adaptación legislativa en favor de estas entidades sin ánimo de lucro, la ley gallega expone que “Para el establecimiento de conciertos, las administraciones públicas darán prioridad a las entidades sin ánimo de lucro cuando existan análogas condiciones de efectividad, calidad y rentabilidad social, siempre 38 460 Se dejan a un posterior desarrollo reglamentario los siguientes aspectos del concierto social del sector público gallego: La determinación de principios o medidas de preferencia, siempre que se garantice la libre concurrencia y se respeten los principios de igualdad de trato, de no discriminación y de transparencia. Los aspectos y criterios a los que se tienen que someter los conciertos sociales, los cuales preverán siempre los principios establecidos en el punto anterior. Estos aspectos se referirán al cumplimiento de los requisitos previstos en esta ley, a la tramitación de la solicitud, a la vigencia o duración máxima del concierto y a las causas de extinción, a las obligaciones de las entidades que presten el servicio concertado y las administraciones públicas que hayan otorgado el concierto social, a la sumisión del concierto al derecho administrativo, al número de plazas concertadas y a otras condiciones. Las condiciones que permitan establecer precios de referencia para las prestaciones no gratuitas (ya que estas no pueden tener carácter lucrativo). Establecer otros requisitos específicos de acceso al régimen de concierto social. Las condiciones para la renovación de los conciertos. El documento administrativo con la forma y el contenido que implique la formalización de los conciertos. Las condiciones de subscrición del concierto único que se permite para cuando la reserva y la ocupación de plazas en varios centros o para a gestión integral de una pluralidad de prestaciones o servicios cuando todos ellos dependan de una misma entidad titular. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea que, en todo caso, se garantice la libre concurrencia y se respeten los principios de igualdad de trato, de no discriminación y de transparencia” (artículo 33 quinquies 5). El artículo 33, apartado 3, expone que podrá establecerse una preferencia en la adjudicación de los contratos relativos a prestaciones de carácter social o asistencial para las proposiciones presentadas por entidades sin ánimo de lucro, con personalidad jurídica, siempre que su inalidad o actividad tenga una relación directa con el objeto del contrato en los términos previstos en la normativa de contratación pública. Al inal de su exposición se añade al precepto (a través de una modiicación hecha a la Ley 13/2008, vigente desde el 1 de agosto de 2016) “o así igure deinido en el concierto social previsto en la presente ley”, por lo que se establecerá la posibilidad de prioridad a las entidades sin ánimo de lucro en dos vertientes: la contractual y la no contractual (concierto social). Como se puede comprobar, el proceso para instaurar en la contratación pública unas políticas sociales ha sido lento. De hecho, aún está inacabado si se considera que tales políticas deben ser un iel relejo del compromiso social del derecho administrativo. La inclusión de consideraciones sociales en los contratos públicos permite que la compra pública, más allá de satisfacer las necesidades del órgano de contratación, pueda ser utilizada para orientar y consolidar actuaciones ventajosas para el interés general. Sin embargo, esta inclusión de objetivos sociales dependerá, por una parte, de los requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para su admisión y, por otra, de la intención política en incorporar esta perspectiva transversal a las compras públicas. NOTAS 4 Conclusiones En relación con lo establecido en el ordenamiento jurídico, las directivas de contratación pública de 2014 posibilitan expresamente la integración de aspectos sociales en las distintas fases del procedimiento de adjudicación, desde la exigencia de respeto a los principios de igualdad de trato, no discriminación, proporcionalidad y transparencia. No obstante, estas vigentes directivas han revelado que los “servicios a las personas” tienen características especíicas que hacen que la aplicación de los procedimientos habituales para la adjudicación de contratos públicos de servicios resulte inadecuada en esos casos, correspondiendo a cada Estado miembro, al otorgarles facultades discrecionales para ello, elegir la forma de organización y prestación de dichos servicios sociales. Se introducen dos novedades destacables para este tipo de servicios: un tratamiento contractual diferenciado del propio de los demás servicios y la posibilidad de prestarse mediante fórmulas no contractuales. Con este nuevo panorama, las CC.AA. –que son las dotadas de competencia en este ámbito en el Estado español–, en función de la intencionalidad política, irán adaptando sus leyes de servicios sociales a esta nueva realidad. Del estudio realizado respecto a los progresivos avances normativos autonómicos hasta el momento actual, solamente las comunidades del País Vasco, Baleares, Asturias, Murcia, Cataluña, Aragón, Galicia y Andalucía han introducido una nueva fórmula para la prestación de los servicios sociales, el denominado “concierto social”, y su nueva relación con las entidades de iniciativa social (refrendada por la STJUE de 28 de enero de 2016, CASTA y otros). Paulatinamente, las restantes CC.AA. van a tomar la determinación de adaptar su normativa al respecto, por ejemplo la Comunidad Valenciana y La Rioja. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 461 La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación de las directivas europeas de cuarta generación. Un nuevo horizonte en las políticas sociales autonómicas Este cambio de modelo de gestión de los servicios sociales de responsabilidad pública (inanciación, acceso y control son públicos), a través de entidades de iniciativa privada que cumplan con una serie de condiciones, tiene el objetivo de: garantizar la calidad de la atención a las personas (sobre todo dirigido a colectivos en exclusión social o más necesitados), mejorar las condiciones laborales de los trabajadores de las entidades del tercer sector y dotar de más seguridad inanciera a dichas entidades, sustituyendo su modelo de inanciación basado en la subvención, debiéndose acabar, asimismo, con la discrecionalidad en la concesión de ayudas públicas. 5 Bibliografía AYMERICH CANO, C. I., “Condicións sociais e contratación pública”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidade da Coruña, n. 4, 2000. CALVO VÉRGEZ, J., “La nueva Ley 43/2015, de 9 de octubre, del tercer sector de acción social: un nuevo marco de actuación para las entidades del tercer sector”, Revista Aranzadi Doctrinal, n. 11, 2015, parte Tribuna. CONSEJERÍA DE HACIENDA Y ADMÓN. PÚBLICA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, Guía para la inclusión de cláusulas sociales y medioambientales en la contratación de la Junta de Andalucía, 2016, http://www.juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/resources/ile s/2016/10/10/1476176823144guiaOK.pdf GIMENO FELIÚ, J. M., “La contratación pública en los contratos sanitarios y sociales”, 2015, http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.194/relcategoria.208/ relmenu.3/chk.fda916418919b4edadc19f1025462bf6 GIMENO FELIÚ, J. M., “Un paso irme en la construcción de una contratación pública socialmente responsable mediante colaboración con entidades sin ánimo de lucro en prestaciones sociales y sanitarias”, 2016, http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem. detalle/id.232/relcategoria.208/relmenu.3/chk.faf01cea691c17e6c632c328db10de0f LAZO VITORIA, X., “La igura del ‘concierto social’ tras las directivas europeas de contratación pública”, 2016, http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.255/ relcategoria.208/relmenu.3/chk.3a0dbd2183e053976d3b5e7acf2d0a37 MEILÁN GIL, J. L., “El paradigma de la buena administración”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidade da Coruña, n. 17, 2013. MORENO MOLINA, J. A., “Llegó por in el 18 de abril de 2016. Y ahora, ¿qué derecho de la contratación pública aplicamos?”, 2016, http://www.obcp.es/index.php/mod. opiniones/mem.detalle/id.241/relcategoria.208/relmenu.3/chk.e51a081ab9aedb01e26c5798ebc766cf MORENO MOLINA, J. A., y DOMÍNGUEZ ALONSO, A. P., “Contratos públicos y políticas de apoyo a las personas con discapacidad”, Pernas García, J. J. (dir.), Contratación pública estratégica, Editorial Aranzadi, Cizur Menor, 2013. 462 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Jorge López-Veiga Brea RIVERO YSERN, E., y RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J., El compromiso social del derecho administrativo, Editorial Bubok, Madrid, 2016. NOTAS VICEPRESIDENCIA E CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIÓNS PÚBLICAS E XUSTIZA (XUNTA DE GALICIA), Guía para unha contratación pública socialmente responsable no sector público autonómico galego, 2016, http://cpapx.xunta.gal/c/document_library/ get_ile?ile_path=/portal-cpapx/AsesoriaXuridica/GuiasdeContratacion/guia_contratacion_socialmente_responsable_gal.pdf REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 463 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Evolución da lexislación ambiental no ámbito da planificación forestal portuguesa Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planificación forestal portuguesa Evolution of environmental legislation in the field of Portuguese forestry planning 53 JUAN RAPOSO ARCEO MARÍA JOSÉ DA SILVA FARIA Profesora en el Instituto Superior da Maia- ISMAI Coordinadora y creadora del CET de Contabilidad y Emprendedurismo Organizacional en el ISMAI (Portugal) mfaria@docentes.ismai.pt NOTAS Profesor titular de Derecho Civil Universidad de A Coruña (Galicia, España) rapoar@udc.es Recibido: 29/06/2016 | Aceptado: 20/06/2017 Resumo: A diversidade forestal de Portugal viuse ameazada ao longo das últimas décadas como consecuencia da intervención humana en accidentes ambientais. A degradación acelerada débese a incendios, inundacións e a outras catástrofes que son o resultado de, entre outras cousas, modificacións climáticas, normativas e políticas pouco interesadas na conservación da mancha verde que caracteriza Portugal. Por este motivo, constitúen obxectivos deste artigo a descrición das principais especies presentes en territorio nacional, así como a evolución normativa na planificación forestal portuguesa. A metodoloxía empregada baseouse nunha análise investigadora e descritiva centrada nunha disertación bibliográfica das principais normas legais nacionais. O período analizado vai de 1900 a 2015. Os principais resultados sinalan a necesidade de medidas máis punitivas para os infractores da lei, dunha lexislación máis firme coa falta de responsabilidade social dos portugueses cara ao seu patrimonio forestal, e dunha mellor e máis intensa vixilancia dos bosques portugueses. Palabras clave: bosques, lexislación, incendios, Portugal. Resumen: La diversidad forestal de Portugal se ha visto amenazada a lo largo de las últimas décadas como consecuencia de la intervención humana en accidentes ambientales. La degradación acelerada se debe a incendios, inundaciones y a otras catástrofes que son el resultado de, entre otras cosas, modificaciones climáticas, normativas y políticas poco interesadas en la conservación de la mancha verde que caracteriza a Portugal. Por este motivo, constituyen objetivos de este artículo la descripción de las principales especies presentes en territorio nacional, así como la evolución normativa en la planificación forestal portuguesa. La metodología empleada se ha 465 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa basado en un análisis investigador y descriptivo centrado en una disertación bibliográfica de las principales normas legales nacionales. El periodo analizado va de 1900 a 2015. Los principales resultados señalan la necesidad de medidas más punitivas para los infractores de la ley, de una legislación más firme con la falta de responsabilidad social de los portugueses hacia su patrimonio forestal, y de una mejor y más intensa vigilancia de las matas y bosques portugueses. Palabras clave: bosques, legislación, incendios, Portugal. Abstract: The forest diversity of Portugal has been threatened over the past decades, the result of human interventions in environmental accidents. The accelerated degradation due to fires, floods and other disasters resulting, among other things, climate change, little interest regulations and policies on conservation of green spot featuring Portugal. Thus constitute objectives of this article the description of the main species present in the country and the regulatory developments in the Portuguese forest planning. The methodology followed an exploratory and descriptive analysis centered on a literature review of the major national legal standards. The period under review took place between 1900 and 2015. The main results point to more punitive measures for violators of the law, a more consistent legislation with the lack of social responsibility of the Portuguese for their forest resources and more and better monitoring of forests and Portuguese forests. Key words: forest legislation, fires, Portugal. Sumario: 1 Introducción. 2 Marco teórico. 2.1 Esfuerzos legales del Estado Nacional. 2.2 Apoyos financieros a través de programas y fondos. 3 Conclusiones. 4 Bibliografía. 1 Introducción Los bosques nacionales siempre han contribuido a incremxentar las cuentas de la economía nacional. Hoy en todo el mundo su desarrollo y prosperidad es garantía del bienestar de los ciudadanos y de la calidad del medioambiente1. Los bosques portugueses ocupan un territorio de aproximadamente 3,5 millones de hectáreas, lo que equivale a cerca de un tercio del área geográica nacional (fuente: IFN5). La mayor parte de ellos son de propiedad privada (84,2 %) y de esta propiedad se sabe que la mayoría está ocupada por pequeños propietarios con parcelas menores de una hectárea. Hay que destacar además que el número más importante de propietarios y terrenos forestales se sitúa en la zona norte y centro de Portugal. A pesar de que la organización forestal está basada en los minifundios, estos, por su dimensión añadida, alimentan al sector forestal en diversos segmentos de la industria nacional, siendo de los más rentables a nivel de renta nacional y estando por encima de la media europea. Los productos extraídos de los bosques nacionales tienen como destino preferente la exportación, y su diversidad abarca desde el papel y el cartón, la pasta de papel, el corcho, la madera, los productos de resina y mobiliario, a la producción de frutos secos, entre otros. La cuantía económica de los productos extraídos de los bosques presenta valores muy importantes, algunos incluso difíciles de medir, tanto por la naturalidad y singularidad de esos activos como por la fuente de riqueza que desarrollan en las zonas en que se ubican. Algunas de esas regiones son de difícil acceso y económicamente desfavorecidas. Los bosques se convierten en una alternativa para mantener o aumentar la competitividad y fomentar la creación de empleo en esas zonas geográicas con más carencias. Entre los años 1900 y 2000 los bosques nacionales se desarrollaron considerablemente gracias al uso de productos leñosos (madera, corcho y resina) y no leñosos (frutos, setas, plantas aromáticas, pastizales, caza y recreo). Al mismo tiempo, coincidió con un periodo de mayor 1 466 WANG, S., y B. FU, “Trade-offs between forest ecosystem services”, Forest Policy and Economics, vol. 26, 2013, pp. 145-146. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria protección del suelo y de los recursos hídricos, de secuestro de carbono, y de protección del paisaje y de la biodiversidad, que desde entonces han potenciado la caza y el turismo. Con el paso de los años el Estado, conocedor del valor verde de que se dispone, puso en práctica un conjunto de estrategias que se centraban en dos objetivos: 1) reducir el número de incendios a corto plazo y 2) mejorar la competitividad del sector a medio y largo plazo en aspectos muy especíicos, como muestra la tabla número 1. Estrategia Forma de actuación Consecuencia Especialización del territorio. Imposición legal con directivas, decretos u otra forma jurídica. Determinación de los propietarios legales y de las correctas mediciones de los espacios rústicos. Reducción del riesgo de incendios forestales. Aprovechamiento de la biomasa forestal para la producción de energía. Imposición legal con directivas, decretos u otra forma jurídica. Reducción gradual de las áreas quemadas hasta inales de la década de los 90. En la última década se asiste a un crecimiento exponencial del área quemada, consecuencia, entre otros factores, de intereses y lobbies. La industria comienza a utilizar nuevas formas de energía más baratas y eicientes. Reducción de riesgos asociados a las plagas y enfermedades. Uso de pesticidas y otros métodos de lucha contra las plagas y enfermedades. Mejora y mayor aprovechamiento del uso de matas y bosques. Reducción de riesgos asociados a la falta de información sobre el sector. Publicidad en los medios de comunicación para captar la atención de todos. Mejora gradual de la información proporcionada a los propietarios. Reducción de riesgos y apoyo a la competitividad a través de coinanciaciones públicas. Solicitud de apoyos y fondos nacionales o europeos. Uso de fondos para el incremento del área forestal y reaprovechamiento de áreas para diversas prácticas asociadas al deporte y al ocio. Investigación forestal. Refuerzo del control, vigilancia y iscalización. Mayor seguridad y control sobre espacios forestales. Aumento de los instrumentos orgánicos, legales y de planiicación. Legislación y actuación estratégica discreta por parte del Estado. Falta de visión de los propietarios a la hora de utilizar instrumentos legales y planiicar la actividad forestal en su beneicio debido al poco interés mostrado en este tema por el Estado. NOTAS Tabla n.º 1. Estrategias del Estado portugués en los siglos XX y XXI Fuente: Elaboración propia Gracias a estas y otras estrategias estatales, más o menos perceptibles, ha sido posible realizar en los bosques nacionales una reforestación de especies adaptadas a nuestro clima, como el pino rodeno, el eucalipto, el alcornoque y la encina2. Estas especies forestales ocupan la siguiente parcela de nuestro territorio: 2 COSTA, J. C. C., “Fafe e a alternativa florestal. A Floresta, um instrumento de revitalização dos espaços rurais marginais”, Dissertação de Mestrado em Geografia - Dinâmicas Espaciais e Ordenamento do Território, Faculdad de Letras de la Universidad de Oporto, 2000. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 467 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa Tabla n.º 2. Distribución de las especies por el territorio nacional Área de ocupación nacional Especie Localización territorial Pino rodeno 27,3 % Norte y centro del país. Eucalipto 16,2 % A lo largo de todo el litoral y cuenca del río Tajo. Alcornoque 9,9 % Ribatejo, al sur del río Tajo, Alentejo y litoral del Algarve. Encina 7,5 % Alentejo y Algarve. Retama 4,3 % Interior norte y centro. Acacia 0,6 % Litoral norte. Madroño 0,5 % Se encuentra por todo el país, pero la mayor concentración aparece en las sierras Caldeirão y Monchique. Roble negral 0,4 % Guarda, Pinhel, Sabugal y Trancoso. Roble de hoja caduca 0,1 % Centro y sur. Otras especies 33 % -------- Fuente: Adaptado de Nogueira, 19903, y Barbosa, 20094 La variedad forestal de Portugal es el resultado de sus diferentes características orográicas, edáicas y climáticas, subyacentes a su localización y trazado longitudinal, que de forma intrínseca caracterizan y le dan valor estéticamente al territorio nacional5. Sin embargo, no se debe sólo a estos motivos la diversidad forestal de Portugal. Es necesario observar que las estrategias del Estado para la reforestación del paisaje tienen en cuenta el buen funcionamiento de las especies escogidas y bien adaptadas al terreno. Estas estrategias se resumen en un conjunto de políticas que a lo largo del tiempo han ido permitiendo una multiplicación de los instrumentos de planiicación y inanciación del sector. La tabla número 3 señala la evolución de las políticas y los programas de reforestación de las matas nacionales. Tabla n.º 3. Evolución de la normativa de la reforestación en Portugal 1565 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Ley de los árboles. Consecuencia Se plantan árboles para madera. 1822 468 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Constitución de 1822. Consecuencia Deber de los ayuntamientos de plantar árboles en los baldíos y terrenos del municipio. 3 NOGUEIRA, C. D. S., A floresta portuguesa, DGF Información, año 1, n.º 2, 1990, pp. 18-28. 4 BARBOSA, C. M. S. R., “A biodiversidade na floresta: políticas vs. visão dos proprietários”, Dissertação de Mestrado em Ecologia, Biodiversidade e Gestão de Ecossistemas, Universidad de Aveiro Departamento de Biología, 2009. 5 COSTA, J. C. C., “Fafe e a alternativa florestal. A Floresta, um instrumento de revitalização dos espaços rurais marginais”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria 1824 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Creación de la Dirección General de Administración de las Matas del Reino. Consecuencia Los trabajos de reforestación de las dunas costeras (propiedad de derecho público) comenzaron con el objetivo de ijar y proteger las tierras colindantes contra los vientos marítimos. 1864 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Enseñanza superior agrícola y forestal. Consecuencia Inicio de la investigación de la mata y de los bosques para una mejor utilización geográica de las especies. 1867 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Decreto de 21 de septiembre de 1867. Consecuencia Realización de un Informe sobre la Reforestación General del País. 1888 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Creación de las dos primeras Administraciones Forestales localizadas en el interior del país: de Manteigas y de Gerês. Consecuencia Inicio del proceso de reforestación de las sierras, que va a sufrir un importante incremento con el Plan de Repoblación Forestal de 1938. Normativa/Planes/Estudios y estrategias Decreto n.º 8, de 5 de diciembre. Consecuencia Corrupción en el régimen sancionador del Reglamento de los Servicios Hidráulicos. NOTAS 1892 1896 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Creación de la comisión para la elaboración de un proyecto de reforestación de las dunas móviles. Consecuencia Inicio de los trabajos de ijación y reforestación de las dunas del litoral y de reforestación de las sierras del interior y por el aumento sensible del área forestal, en un marco de deforestación de frondosas al norte del Tajo, de progresión del pino bravo y de regeneración del alcornoque y de recuperación de los montados. 1901 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Decreto de 24 de diciembre de 1901 - DG n.º 296, de 31 de diciembre. Consecuencia En común esta legislación tenía como objetivo la reforestación en las inmediaciones de las matas nacionales, en las cuencas hidrográicas de ríos sedimentados, en las dunas móviles y en los baldíos montañosos. 1903 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Decreto de 24 de diciembre de 1903 - DG nº 294, de 30 de diciembre. Consecuencia En común esta legislación tenía como objetivo la reforestación en las inmediaciones de las matas nacionales, en las cuencas hidrográicas de ríos sedimentados, en las dunas móviles y en los baldíos montañosos. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 469 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa 1905 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Decreto de 11 de julio de 1905 - DG nº 161, de 21 de junio. Consecuencia En común esta legislación tenía como objetivo la reforestación en las inmediaciones de las matas nacionales, en las cuencas hidrográicas de ríos sedimentados, en las dunas móviles y en los baldíos montañosos. 1910 Normativa/Planes/Estudios y estrategias a. Plan General de Reforestación de Montañas. b. Carta Agrícola y Forestal. Consecuencia a. Nunca se puso en práctica. b. Determinación de las áreas correspondientes a la división de cultivos del territorio, alcanzándose un umbral de precisión que el propio siglo XX tuvo diicultades para superar. 1927 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Estrategias del Estado Nacional. Consecuencia Aprovechar el área forestal para la agricultura en detrimento de los bosques puros. 1929-1952 Inexistencia de un verdadero sistema de planiicación forestal en Portugal. 1935 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Ley de reconstitución económica (Ley n.º 1:914, de 24 de mayo). Consecuencia Aplicación de un Plan de Repoblación Forestal. 1938 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Plan de Repoblación Forestal. Consecuencia Creación del Fondo de Fomento Forestal para la reforestación de terrenos privados. Publicación de la legislación sobre Árboles de Interés Público. 1939-1968 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Plan de Repoblación Forestal. Consecuencia Obliga a rentabilizar los terrenos baldíos de las sierras. Preveía para un periodo de 30 años la reforestación de 420.000 hectáreas, la mejora de 60.000 hectáreas de pastizales, la creación de reservas naturales y parques nacionales en cerca de 33.500 hectáreas, el establecimiento de 125 viveros, la construcción de 940 casas de guardias y 140 puestos de vigilancia, además de la instalación de una completa red de infraestructuras viarias y de telecomunicaciones. Se asiste a una disputa del liderazgo de los baldíos entre agricultores y forestales, ganando algún terreno los últimos con el creciente triunfo de los industrialistas a partir de mediados de los años 30. 1944-1945 Normativa/Planes/Estudios y estrategias 470 Estrategia del Estado Nacional para el desarrollo industrial (Ley de fomento de la reorganización industrial). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria 1944-1945 Consecuencia Fuga del empleo en el ámbito rural hacia otros sectores de actividad económica. Creación del Fondo de Fomento Forestal y Acuícola. De las acciones de corrección torrencial, iniciadas en 1901 con la creación de los Servicios de Hidráulica Forestal, son reseñables las realizadas en las cuencas hidrográicas de los ríos Lis, Mondego y Tajo y en el archipiélago de Madeira, a través de obras de ingeniería hidráulica (2.087 embalses) y del revestimiento forestal de vaguadas y cuencas de recepción. 1947 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Plan de Repoblación Forestal. Consecuencia Permitió el crecimiento de la industria de la madera serrada y de los aglomerados, de la resina, de la celulosa y del corcho. 1949 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Plan de Fomento Agrario. Consecuencia Propuso la ordenación racional e integrada del conjunto de los espacios rurales basada en la evaluación del potencial agrario de las diversas regiones del país. 1959-1964 II Plan de Fomento Agrario. Consecuencia Giro del Estado hacia el fomento de la reforestación en los terrenos privados, más fértiles y en creciente abandono, en donde la inversión garantizaría mejores condiciones de reproductividad y la reforestación implicaría menores conlictos sociales. NOTAS Normativa/Planes/Estudios y estrategias 1965-1967 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Refuerzo del II Plan de Fomento Agrario. Consecuencia Giro del Estado hacia el fomento de la reforestación en los terrenos privados, más fértiles y en creciente abandono, en donde la inversión garantizaría mejores condiciones de reproductividad y la reforestación implicaría menores conlictos sociales. 1970 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Creación a nivel nacional de una red de áreas protegidas. Decreto ley n.º 488/70. Consecuencia Prevé un sistema de defensa de los bosques contra incendios. 1973 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Decreto ley n.º 367/73, de 20 de julio. Consecuencia Recondujo la FFFA a su función de organismo básico de orientación de inanciación para la reforestación. 1980 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Decreto ley n.º 327/80. Consecuencia Establece la necesidad de resolver el problema de los incendios. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 471 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa 1981 Normativa/Planes/Estudios y estrategias a. Decreto ley n.º 291/81, de 14 de octubre. b. Decreto normativo 55/81. Consecuencia a. Inició un nuevo plan de reforestación que se concluyó en 1987. b. Deinir claramente las competencias de las diferentes entidades dedicadas a la organización, planiicación y control de los bosques. 1982 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Decreto ley n.º 293/82, de 27 de julio. Consecuencia Aprobó la Ley orgánica del Ministerio de Agricultura, Comercio y Pesca (MACP) y crea la Dirección General de los Bosques (DGB), extinguiendo la Dirección General de Fomento Forestal (DGFF). 1986 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Reglamento (CEE) n.º 3828/85, aprobado por el Consejo de las Comunidades Europeas el 20 de diciembre de 1985. Orden n.º 258/87, de 1 de abril (revocada por la Orden n.º 570/88, de 20 de agosto, igualmente revocada por la Orden n.º 340-A/91 de 15 de abril). Consecuencia Transponer a la normativa nacional las imposiciones europeas. Creación de los Servicios Forestales en el ámbito de la Dirección General de Agricultura. Esta institución marca igualmente un giro estratégico de la Administración pública forestal, dirigida hasta entonces hacia las matas del litoral y hacia el fomento forestal en el interior montañoso del país. 1989 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Convención que crea la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza. Consecuencia Aprobada en Portugal para la adhesión solo en 1989. 1991 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Ley de bases de protección civil. Consecuencia Prevenir riesgos de accidentes o catástrofes. 1992 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Reglamento (CEE) n.º 2080/92 incorporado a la normativa nacional a través del Decreto ley n.º 31/94, de 5 de febrero, regulado por la Orden n.º 199/94, de 6 de abril. Consecuencia Establece las Medidas Forestales en Agricultura en el ámbito de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC). El objetivo es incentivar la integración de los bosques en las explotaciones agrícolas, o sea, la sustitución, como alternativa, de la agricultura por la silvicultura, en tierras agrícolas hasta ese momento convertidas en marginales en el sector privado. La normativa establecía once planes zonales, con los cuales se pretendía contribuir a la ordenación forestal. Conforme al plan zonal, se deinía una jerarquía de prioridades entre las diversas especies. 1995-1999 Normativa/Planes/Estudios y estrategias 472 - Ley de bases del desarrollo agrario - LBDA (septiembre de 1995). Ley de bases de la política forestal - LBPF (agosto de 1996). Plan de Desarrollo Sostenible de los Bosques Portugueses – PDSBP (abril de 1999). Planes Regionales de Ordenación Forestal – PROF (julio de 1999). Planes de Gestión Forestal - PGF (julio de 1999). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria 1995-1999 Consecuencia Cinco decretos, articulados entre sí, deinen claramente una estrategia de actuación a nivel nacional, regional y local, expresamente y según un orden cronológico progresivo. 1996 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Ley de bases de política forestal. Consecuencia Proteger los bosques y todo lo que en ellos esté incluido, especialmente contra los incendios. 2003 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Fusión de diferentes entidades. Consecuencia Creación del sistema nacional de bomberos y protección civil. 2004 Normativa/Planes/Estudios y estrategias DL n.º 156/2004, Sistema de protección de los bosques contra incendios. Consecuencia Intervención substitutiva del Estado hacia los propietarios privados. Normativa/Planes/Estudios y estrategias DL n.º 127/2005, de 5 agosto. Consecuencia Creación de las Zonas de Intervención Forestal (ZIF). Estas son áreas territoriales contiguas y delimitadas constituidas mayoritariamente por espacios forestales, sometidas a un plan de gestión forestal y a un plan de protección de los bosques y gestionadas por una única entidad. NOTAS 2005 2006 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Resolución del Consejo de Ministros n.º 114/2006 - Estrategia Nacional para los Bosques. Consecuencia El reconocimiento por el Gobierno de que los bosques representan una prioridad nacional y de que el sector forestal es estratégico para el desarrollo del país conduce a la necesidad de que exista, en consecuencia, una Estrategia Nacional para los Bosques. 2008 Normativa/Planes/Estudios y estrategias a. DL n.º 142/2008, de 24 de julio. b. DL n.º 147/2008, de 29 de julio. Consecuencia a. Régimen jurídico de conservación de la naturaleza y de la biodiversidad. b. Régimen Jurídico de Responsabilidad por Daños Ambientales. 2009 Normativa/Planes/Estudios y estrategias a. Decreto ley n.º 17/2009, de 14 de enero. b. DL n.º 254/2009, de 24 de septiembre. Consecuencia a. Creación de la Red Regional de Defensa de los Bosques Contra Incendios a nivel del Consejo Nacional de Reforestación. b. Creación de un Código Forestal. 2011 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Ley n.º 56/2011, de 15 de noviembre. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 473 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa 2011 Consecuencia 28.ª Modiicación del Código Penal - Actividades Peligrosas para el Ambiente. 2012 Normativa/Planes/Estudios y estrategias a. DL n.º 56/2012, de 12 de marzo. b. DL n.º 135/2012, de 29 de junio. Consecuencia a. Ley orgánica de la Agencia Portuguesa del Ambiente, I. P. b. Ley orgánica del Instituto de Conservación de la Naturaleza y los Bosques, I.P. 2013 Normativa/Planes/Estudios y estrategias a. DL n.º 96/2013, de 19 de julio. b. Deliberación n.º 1597/2013, de 27 de diciembre de 2012. c. Deliberación n.º 1599/2013, de 29 de enero de 2013. Consecuencia a Régimen jurídico aplicable a las acciones de forestación y reforestación. b. Es responsable de la gestión directa de cerca de 523.000 hectáreas de terrenos sometidos a régimen forestal, lo que representa cerca del 9 % del total del área ocupada con bosques, matos y pastizales y el 22 % del total de las áreas en que el ICNF, IP, tiene competencias y responsabilidad a nivel de actos de gestión (cerca de 2.395 mil hectáreas que representan el 27 % del territorio del Portugal continental). c. Es responsable de la gestión directa de cerca de 523.000 hectáreas de terrenos sometidos a régimen forestal, lo que representa cerca del 9 % del total del área ocupada con bosques, matos y pastizales y el 22 % del total de las áreas en que el ICNF, IP, tiene competencias y responsabilidad a nivel de actos de gestión (cerca de 2.395 mil hectáreas que representan el 27 % del territorio del Portugal continental). 2014 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Decreto ley n.º 83/2014, de 23 de mayo de 2014. Consecuencia Procede a la cuarta modiicación del Decreto ley n.º 124/2006, de 28 de junio, que establece las medidas y acciones que hay que desarrollar en el ámbito del Sistema Nacional de Defensa de los Bosques Contra Incendios, modiicando materias relativas al fuego técnico, a la instrucción del procedimiento de infracciones y a la distribución del producto de las sanciones. 2015 Normativa/Planes/Estudios y estrategias Orden n.º 352/2015, de 13 de octubre, de 2015. Consecuencia Establece los términos y los criterios aplicables a la evaluación de los incumplimientos de compromisos u otras obligaciones, a efectos de la aplicación de las reducciones y exclusiones que establece el régimen de aplicación de los apoyos a la conservación del suelo, al uso eiciente del agua, los cultivos permanentes tradicionales, al pastoreo extensivo, al mosaico agroforestal y apoyo agroambiental a la apicultura a través del Programa de Desarrollo Rural del Continente, abreviadamente denominado PDR 2020. Fuente: Adaptado de Bento-Gonçalves, Vieira y Lourenço (2011)6; Costa (2000)7; Barbosa (2009)8 y Ramalho (2013)9 6 474 BENTO-GONÇALVES, A., VIEIRA, A. y LOURENÇO, L., “A cartografia de suporte da arborização dos baldios no Noroeste de Portugal Continental na 1ª metade do Século XX”, Trabajo presentado en el IV Simpósio Luso-Brasileiro de Cartografia Histórica (IVSLBCH). Territórios: documentos, imagens e representações, In Atas do IV Simpósio Luso-Brasileiro de Cartografia Histórica (IVSLBCH), Territorios: documentos, imágenes y representaciones, Oporto, 2011. 7 COSTA, J. C. C., “Fafe e a alternativa florestal. A Floresta, um instrumento de revitalização dos espaços rurais marginais”, cit. 8 BARBOSA, C. M. S. R., “A biodiversidade na floresta: políticas vs. visão dos proprietários”, cit. 9 RAMALHO, C. F. E. de S., Planeamento territorial no alto Alentejo a defesa da floresta contra incêndios sob o ponto de vista territorial, Dissertação de Mestrado em Engenharia Florestal, presentado en la Universidad de Trás-os-Montes e Alto Douro, 2013. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Con toda esta legislación creada a lo largo del tiempo, Portugal atravesó periodos de avances y de retrocesos. Para Devy-Vareta y Alves10, la mayor consecuencia de las modiicaciones legislativas se debió a la presión humana y a la utilización del fuego para los desmontes, fenómeno que condujo a la erosión del suelo y a la sedimentación de los ríos. En tiempos del reinado de D. Dinis surgen las cartas regias para proteger los bosques contra la tala. Es en este periodo cuando se produce la plantación del Pinhal de Leiria y la delimitación de cotos11. Con la ampliación forestal en curso, según Devy-Vareta y Alves12, surgió la preocupación por mantener la existencia de robles en sitios como la sierra de Gerês o de Peneda, en Mirandela y Campeã. En Marão, o cerca de Fundão, de Portalegre y de Monchique aumentó la presencia de macizos de castaños. En Viseu se intensiicó la presencia de robles y castaños. A lo largo del litoral se cultivaban hermosos pinares con el objetivo de impedir el avance de la arena de las dunas. En la Región de Entre-Douro-e-Minho crecieron el viñedo trepador, los robles, los alcornoques y los castaños. En el alto Alentejo se ampliaron los brezales, los jarales y los matorrales13. Según el Inventario de los Bosques Nacionales (IBN) 3.ª revisión, además de los arbolados, destaca el aumento de la existencia de matorrales que varían en consonancia con las especies de árboles presentes, sobre todo del tojo, el brezo, la retama, el codeso, la jara, el jaguarzo, la zarza, el romero, el tomillo y la carqueja. De estas especies el tojo y el brezo son las especies más abundantes, estando el primero más asociado a poblaciones de frondosas y el segundo a las de resinosas. Especies como el jaguarzo están muy relacionadas con especies de árboles dominantes como el alcornoque, la encina y el pino manso14. Marco teórico NOTAS 2 La tipología forestal del Portugal continental cuidadosamente caracterizada por GodinhoFerreira, Azevedo y Rego15 muestra 24 tipos diferentes de bosques y su respectiva distribución geográica. Teniendo como base la descripción de las especies forestales existentes en territorio nacional, se aprecian diferencias signiicativas entre el norte, el centro y el sur del país. Esta diversidad consigue, en determinados casos, condicionar o catapultar la economía regional, ya sea gracias al uso medicinal, para la industria de muebles, para la decoración o simplemente como combustible. La tabla n. 4 resume el origen de 24 especies de arbolados y matorrales presentes en Portugal, y también explica su utilización y rentabilidad a nivel de la economía nacional. 10 DEVY-VARETA, N. y ALVES, A. A. M., “Os avanços e os recuos da floresta em Portugal - da Idade Média ao Liberalismo”, Floresta e Sociedade. Uma história em comum. Árvores e Florestas de Portugal vol VII, Edição Público/FLAD, 2007, pp. 55-75. 11 COSTA, J. C. C., “Fafe e a alternativa florestal. A Floresta, um instrumento de revitalização dos espaços rurais marginais”, cit. 12 DEVY-VARETA, N. y ALVES, A. A. M., “Os avanços e os recuos da floresta em Portugal - da Idade Média ao Liberalismo”, cit. 13 BARBOSA, C. M. S. R., “A biodiversidade na floresta: políticas vs. visão dos proprietários”, cit. 14 BARBOSA, C. M. S. R., “A biodiversidade na floresta: políticas vs. visão dos proprietários”, cit. 15 GODINHO-FERREIRA P., AZEVEDO, A. y REGO, F., “Carta da Tipologia Florestal de Portugal Continental”, Silva Lusitana, n. 13, 2005, pp. 1-34. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 475 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa Tabla n.º 4. Regiones de procedencia por especie Abies alba Miller/ Abeto blanco Origen Europa Central. Distribución de la especie en Portugal Puede encontrarse en las sierras de Gerês y de Estrela, de Nogueira y de Montezinho. Pueden también encontrarse pequeñas manchas en Abadim - Cabeceiras de Basto. Caracterización de la especie Especie monoica con importante vocación forestal. Conífera de hoja perenne de sombra, presenta crecimiento lento los primeros 5/6 años, desarrollándose después con mayor rapidez. Longevidad: entre los 400-500 años. Altitud: entre 700 y 1.800 m, pudiendo con frecuencia llegar a los 2.000 m. Clima: resistente a las bajas temperaturas invernales, pero sensible a las heladas de primavera. Suelos: profundos, frescos y permeables. Es indiferente a la roca madre. Turno de explotación: entre los 100 y los 150 años. Copa: piramidal, bastante regular en los ejemplares jóvenes y más aplanada en la cima en los ejemplares adultos. Tronco: generalmente fuerte y recto pudiendo alcanzar los 50 m de altura. Ramas principales: dispuestas casi horizontalmente. En los ejemplares que crecen aislados, el tronco presenta ramas desde la base. Corteza: lisa, grisácea oscura, agrietándose con la edad, a veces con bolsas resinosas (particularmente en los ejemplares jóvenes). Hojas: aciculares, bastante estrechas, dispuestas en dos series a ambos lados de la ramita, redondeadas en el extremo, flexibles, con dos líneas blancas de estomas en la cara inferior, y de color verde más oscuro en la cara superior. Al caer dejan en la rama una “cicatriz circular”. Fruto: piña. Edad de fructificación: a los 45 años. Floración: se produce en abril/mayo. Época de maduración: normalmente en setiembre/octubre del año siguiente a la floración. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Su resina tiene aplicaciones medicinales. Abies pinsapo Boiss/ Abeto español Origen Suroeste de España (Ronda). Distribución de la especie en Portugal Puede encontrarse en las sierras de Gerês, de Estrela y de Montezinho. Caracterización de la especie Es una conífera monoica de crecimiento lento, hoja perenne, de sombra. Longevidad: superior a 300 años. Altitud: varía entre los 1.000 y 1.800 m. Clima: tolera bien la sequía, pero es muy sensible a la helada. Suelos: aparece en diversos tipos de suelo, incluyendo (igual que en la región de origen) los suelos calcáreos, pedregosos y poco profundos, siempre que presenten niveles de humedad satisfactorios. Copa: normalmente cónica o piramidal. Tronco: generalmente recto y columnar, pudiendo alcanzar entre 20 y 30 m de altura. Ramas principales: dispuestas en verticilos, casi horizontales, que van disminuyendo de longitud a medida que se alcanza el ápice. Corteza: inicialmente gris y lisa, volviéndose después agrietada y más oscura. Hojas: aciculares, dispuestas radialmente alrededor del brote, rígidas, cortas, puntiagudas y gruesas. La parte superior no tiene surcos y la inferior presenta dos líneas blancas de estomas. Son de color verde grisáceo o verde oscuro, y tienen la misma coloración en ambas caras. Floración: se da en abril/mayo. Época de maduración: se produce normalmente en septiembre/octubre. Edad de fructificación: alrededor de los 30-40 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Hace tiempo se usó en la construcción y para traviesas de ferrocarril. Tiene una importante función protectora y recuperadora desde los puntos de vista hidrológico, edáico y ecológico, además de un importante valor paisajístico. Acer pseudoplatanus L/ Arce, plátano-bastardo o sicómoro 476 Origen Centro y sur de Europa y Asia Menor. Distribución de la especie en Portugal Especie autóctona en Portugal, aparece en el nordeste litoral y montañoso, así como en las montañas del norte y centro, cuya exposición permite un grado razonable de humedad. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Acer pseudoplatanus L/ Arce, plátano-bastardo o sicómoro Caracterización de la especie Es una especie monoica, autóctona que aparece sobre todo en las zonas montañosas húmedas del norte y centro asociada a otras especies de hoja caduca. Es una especie de sombra o de media sombra. Longevidad: entre los 200-300 años. Altitud: por arriba de los 700 m, pudiendo llegar a los 1.500 m. Clima: resistente al frío y a las heladas tardías, exige por otro lado buenos niveles de precipitaciones. Por tener el sistema radicular abundantemente ramiicado y relativamente profundo, se vuelve muy resistente a los temporales. Suelos: preiere suelos húmedos, ricos en nutrientes, siendo sensible al encharcamiento y compacidad. Turno de explotación: entre los 50-80 años. Copa: amplia. Tronco: fuerte y recto en población forestal, pudiendo alcanzar los 30-35 m de altura. Ramas principales: ramiicadas irregularmente. Corteza: inicialmente de color pardo-grisáceo y liso, formándose posteriormente una corteza gris parda con manchas rojas de donde se desprenden más tarde escamas. Hojas opuestas, palmeadas, divididas en 5 lóbulos ovalados, acuminados, con recortes cuneiformes intermedios, borde irregularmente aserrado, cara superior verde oscura e inferior verde grisácea pilosa. Floración: se da en abril/mayo. Época de maduración: octubre/noviembre del propio año. Edad de fructiicación: entre los 20-30 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie La madera, de gran calidad, es desde blanca a amarillo dorada brillante, fácil de trabajar, homogénea, muy apreciada por los ebanistas, torneros y carpinteros y resistente a los cambios de humedad. Como combustible, su carbón es semejante al de la haya. La sabia contiene cerca de un 5 % de azúcar. Es una planta muy apreciada también como ornamental y frecuentemente plantada en parques, paseos y calles. Origen Europa. Distribución de la especie en Portugal Especie silvestre en Portugal. Puede encontrarse de norte a sur del país, en las orillas de los cursos de agua y en los bosques húmedos. Caracterización de la especie Especie de hoja caduca, de media luz y crecimiento rápido. Longevidad: entre los 100-150 años. Altitud: hasta 1.200 m. Clima: soporta bien las bajas temperaturas invernales, igual que las altas temperaturas estivales siempre que el suelo presente niveles satisfactorios de humedad. Suelos: frescos, húmedos, bien drenados, ricos en nutrientes y humus y pobres en cal. Turno de explotación: entre 50-70 años. Copa: al principio piramidal y más tarde redondeada o irregular, con ramas principales abiertas y ramitas jóvenes pegajosas. Tronco: a veces presenta fustes con morfología deiciente, pudiendo alcanzar los 20-30 m de altura. Hojas: dispuestas alternadamente, redondeadas, elípticas o ovaladas, al principio viscosas, vértice cóncavo, base en cuña, bordes dentados en los 2/3 superiores, cara superior verde oscuro brillante y cara inferior pilosa sólo en la inserción de los nervios. Corteza: al principio casi lisa, gris oscura, formando más tarde una corteza oscura y agrietada. Floración: se da de febrero a abril. Época de maduración: se produce en octubre/noviembre. Edad de fructiicación: entre los 20-25 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Es de dureza media, homogénea y ligera. Se agrieta y tuerce poco y presenta elevada durabilidad en usos interiores. La leña tiene un alto poder caloríico, pero arde muy rápidamente; el carbón es mediocre y con la mitad de la potencia caloríica del de la haya. Con la madera pueden fabricarse numerosos objetos de pequeña dimensión, encontrando amplias aplicaciones en tornería. Igual que otras especies del género Alnus, es una especie con mucho interés en la silvicultura desde el punto de vista de la mejora de la fertilidad del suelo, dada su capacidad para ijar el nitrógeno atmosférico a través de la simbiosis con actinomicetos, al nivel de las raíces, y de la producción de una hojarasca de buena calidad. NOTAS Alnus glutinosa (L.) Gaertn/ Aliso, aliso común, Aliso vulgar Betula pubescens Ehrh/ Bétula o abedul Origen Norte de Europa y áreas montañosas del sur de Europa y norte de Asia. Distribución de la especie en Portugal Surge en las sierras del norte y centro de Portugal, en las orillas de las líneas de agua y en las laderas húmedas. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 477 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa Betula pubescens Ehrh/ Bétula o abedul Caracterización de la especie Especie monoica, pionera, rústica, de hoja caduca y exigente en luz. Longevidad: entre los 100-150 años. Altitud: desde los 700 m pudiendo a menudo llegar a los 1.600 m. Clima: muy resistente al frío, poco sensible a las heladas y preiere climas húmedos. Posee una elevada resistencia isiológica a los vientos, superando los niveles de resistencia mecánica, pero no tolera la exposición a vientos marinos. Suelos: preiere los ácidos, frescos o húmedos, tolerando los supericiales arcillosos, compactos o poco ventilados. Turno de explotabilidad: entre los 40-50 años. Copa: redondeada, más o menos irregular. Tronco: poco regular, pudiendo alcanzar los 20-25 m de altura. Ramas: principales erguidas o abiertas y ramitas poco lexibles, erguidas en “escobas”; las ramas más jóvenes son delgadas y muy pilosas. Corteza: brillante, blanco-mate, con lentículas oscuras y transversales. Se exfolia en bandas transversales y papiráceas (inas y secas). Hojas: dispuestas alternadamente, ligeramente ásperas y con pecíolo piloso, lámina ovaladasubtriangular o romboidal, enteras o doblemente aserradas, con base simétrica en cuña y punta aguda. Presenta una cara inferior pilosa, luego glabra hasta los ángulos nérveos. Floración: de abril a mayo. Época de maduración: en verano, normalmente de julio a agosto. Edad de fructiicación: a los 20-30 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Es utilizada para mobiliario (paneles y chapas), carpintería de interiores (decoración y revestimientos), chapeado, molduras, contrachapados, torneados y artículos para diseño. Es una especie muy apta para ser utilizada en cultivos conjuntos de silvopastoreo en zonas de altitud. Las hojas y los brotes son utilizados con ines medicinales. Castanea sativa Mill/ Castaño Origen Sur y centro de Europa y Asia Menor. Distribución de la especie en Portugal Los poblaciones actuales se encuentran en Trás-os-Montes (en los distritos de Vila Real y Bragança) y en la Beira Interior (distrito de A Guarda), por encima de los 500 m de altitud subsistiendo también en algunas áreas en el Fundão, Portalegre, Monchique y Alcobaça. Caracterización de la especie Especie monoica de hoja caduca, de media luz. Longevidad: entre los 500-700 años. Altitud: varía entre el nivel del mar (sobre todo en el noroeste húmedo) y los 800 m en el caso de los castañedos, pero los castañares en plantaciones podadas vegetan bien desde los 500 m a los 1.200-1.400 m. Clima: crece en zonas con precipitación anual entre los 800-1.600 mm y no soporta la sequía estival cuando es demasiado prolongada. Es sensible a las heladas tempranas (octubre/noviembre). Suelos: se adapta a diversos tipos de suelo preiriendo los silicios y los de origen calcáreo ya descalciicados, siempre frescos y con alguna profundidad. Turno de explotabilidad: entre los 40-50 años de edad en régimen de alto fuste; en las explotaciones donde se realiza la poda las explotaciones pueden variar entre los 30-50 años, de acuerdo con los diámetros deseados. Copa: amplia, con ramas inferiores compactas y de gran envergadura, y ramas superiores ligeramente torcidas. Tronco: generalmente fuerte y recto, pudiendo alcanzar los 20-30 m de altura. Corteza: al principio lisa de color verdeaceituna y más tarde pardo-grisácea, con profundas isuras longitudinales, a menudo oblicuas. Hojas: lanceoladas, ásperas, con dientes regulares muy agudos y arqueados. Cara superior brillante y cara inferior con nervaduras muy salientes. Floración: mayo/ julio. Edad de fructiicación: a partir de los 20 años. Época de maduración: octubre/ noviembre. Propagación: vegetativa o por semilla. Utilización de la especie Resistente a la intemperie, se utiliza en estructuras y carpinterías exteriores, carrocerías de lujo, construcción naval, contrachapados y chapas, mobiliario, tonelería de envejecimiento, tonelería de transporte, laminados, mangos de herramientas y cestería. Debido a la cantidad de taninos que posee, su corteza es utilizada para curtir pieles y cueros. Los frutos son muy buscados para usos culinarios. Cedrus atlantica (Endl.) Carr/ Cedro del atlas 478 Origen Montañas del Atlas. Distribución de la especie en Portugal Se encuentra en las sierras de Nogueira, Montezinho, Marão, Padrela, Buçaco, Estrela y Gerês. Aparece en otras zonas, en algunas poblaciones realizadas recientemente e incluso en parques y jardines. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Cedrus atlantica (Endl.) Carr/ Cedro del atlas Caracterización de la especie Especie monoica de hoja perenne y de luz, de crecimiento relativamente rápido, que encuentra las mejores condiciones en zonas montañosas y mesetas con buenos niveles de humedad. Longevidad: superior a 1.000 años. Altura: por encima de los 600-700 m. Clima: resiste bien las bajas temperaturas del invierno y las temperaturas elevadas del verano; sin embargo, soporta mal la sequedad estival prolongada; es sensible a las heladas tardías. Suelos: crece en todo tipo de suelos, incluyendo los calcáreos, preiriendo los suelos permeables y profundos. Turno de explotabilidad: entre los 60-70 años. Copa: en árboles jóvenes se presenta cónica o piramidal, pudiendo convertirse en los ejemplares más viejos en trapezoidal o irregular. Tronco: rectilíneo, puede alcanzar entre los 20 y 40 m de altura. Ramas: relativamente inas formando pisos (estratos). En cuanto a las ramitas, pueden ser cortas, gruesas, cubiertas de cicatrices anaranjadas con agujas en rosetas o ramitas largas que llevan agujas aisladas. Corteza: gris oscura y lisa al principio. Con la edad se agrieta en placas grandes y por in se vuelve profundamente isurado. Hojas: agujas inas de 1-3 cm, lineales, aciculares, de color verde oscuro o glaucas, agudas, a veces subdísticas por torsión, sésiles, dispuestas en forma de pinceles. Floración: se produce dese inales de septiembre a noviembre. Época de maduración: en el otoño del segundo año. Edad de fructiicación: 35-40 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Durabilidad muy elevada, resistiendo a hongos e insectos incluso en situaciones de riesgo. Utilizada en carpintería ina (cajas, cofres y urnas), construcción (estructuras, marcos), chapa de calidad (resultado del desenrolle de troncos limpios). Utilizada como ornamental en parques y jardines. Origen Tasmania. Distribución de la especie en Portugal Aparece de norte a sur de Portugal, desde las zonas litorales hasta el interior donde las condiciones edáicas o la altitud atenúan la aridez del medio. La sequedad y las bajas temperaturas, sin embargo, constituyen factores que condicionan de forma importante su supervivencia. Caracterización de la especie Especie monoica de medio o gran porte, plástica, de rápido crecimiento y hoja perenne. Longevidad: puede superar los 200 años. Altitud: desde el nivel del mar hasta los 400-500 m. Clima: especie típica de climas templados; poco resistente a las heladas fuertes y continuas, a la sequedad y a las bajas temperaturas invernales. Suelos: vegeta bien en suelos arenosos, esquistosos y otros, siempre que sean húmedos y bien drenados. Término de explotabilidad: alrededor de los 25-30 años en poblaciones explotadas en alto fuste, y entre los 10-15 años en los asentamientos donde se realiza la poda. Copa: abierta y piramidal irregular. Tronco: muy grueso, presentando a menudo una torsión en espiral, pudiendo alcanzar los 40-60 m de altura. Corteza: lisa, se desprende en grandes tiras longitudinales, retorcidas, que se mantienen durante algún tiempo suspendidas en el árbol. De joven presenta un tono plateado y más tarde gris. Hojas: las jóvenes son opuestas, ovaladas, redondeadas en la base, gruesas y coriáceas, sésiles y con un color verde azulado; las adultas son alternas, estrechamente lanceoladas (en forma de hoz), falciformes y coriáceas, claramente pecioladas y presentan una tonalidad verde-oscura y brillante. Floración y fructiicación: prácticamente durante todo el año. Propagación: vegetativa o por semilla. Utilización de la especie Su principal uso es para pasta de papel -sobre todo cuando la especie es explotada en régimen de poda- siendo también utilizada en carpinterías exteriores, carrocería de carga, formas para calzado, estructuras macizas y tutores. Puede utilizarse también como combustible doméstico o industrial, en particular en la producción de energía a partir de biomasa obtenida en cultivos de corta rotación. Las hojas de eucalipto poseen propiedades balsámicas y antisépticas debido a la substancia aceitosa que producen, siendo muy utilizadas bajo la forma de infusión para tratamientos de la bronquitis y como expectorante de las vías respiratorias. De las hojas es extraído también el aceite o esencia de eucalipto, empleado en particular en la industria farmacéutica, alimentaria y cosmética. Las lores son muy apreciadas para la producción de miel. Utilizada también (igual que otras especies de eucaliptos) en la construcción de sistemas de rompevientos. NOTAS Eucalyptus globulus Labill/ Eucalipto Fagus sylvatica L/ Haya Origen Regiones frías y templadas frías de Europa. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 479 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa Fagus sylvatica L/ Haya Distribución de la especie en Portugal En Portugal existen poblaciones os en las sierras de Gerês y de Estrela; crece también en las montañas del norte y centro del país formando pequeños bosquetes o incluso como ejemplares dispersos. Caracterización de la especie Especie monoica, autóctona en Portugal en las zonas de altitud del norte y centro, de hoja caduca, de sombra en las primeras edades. Longevidad: 300-400 años. Altitud: 800-1.900 m; sin embargo, en el noroeste de Portugal se encuentra a partir de los 600 m. Clima: ss muy sensible a las heladas primaverales, así como a veranos secos si el suelo no tiene buenos niveles de humedad. Vegeta mejor en zonas con precipitaciones superiores a 800 mm. Suelos: preiere los frescos, profundos y permeables, tolera los supericiales pero no sobrevive en los compactos, encharcados o arenosos. Turno de explotación: 100-120 años. Copa: amplia y redondeada. Tronco: rectilíneo y cilíndrico, pudiendo alcanzar los 30-40 m de altura. Ramas: principales en gran número, ascendentes o horizontales; ramitas glabras de color marrón rojizo bazo. Corteza: lisa, gris-plateada, manteniéndose sin agrietar hasta edad avanzada. Hojas: ovaladas o elípticas, con los nervios laterales bien marcados y casi paralelos, de bordes ondulados, ciliados y tomentosos cuando son jóvenes, a veces denticulados de color verde oscuro, haciéndose glabrescentes en la madurez, excepto en las axilas de las nervaduras secundarias de la cara inferior. Floración: en abril/mayo. Época de maduración: a inales de verano principios de otoño (agosto/septiembre). Edad de fructiicación: a partir de los 40 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Utilizada para la obtención de revestimientos, parqués, decoración, mobiliario, contrachapados, torneados, carrocería de lujo y juguetes. Empleada como ornamental en parques y avenidas debido al destacable efecto decorativo de sus hojas y fruto. Fraxinus angustifolia Vahl/ Fresno Origen Centro y sur de Europa y noroeste de África. Distribución de la especie en Portugal Especie claramente mediterránea silvestre en Portugal, apareciendo en todo el territorio continental. Sin embargo, son raras las poblaciones de esta especie, apareciendo sobre todo de forma aislada, como árboles de alineación o a lo largo de los cursos de agua. Caracterización de la especie Especie monoica de hoja caduca y de luz. Longevidad: 100-150 años. Altitud: 0 a unos 1.000 m. Clima: Siendo resistente al frío es muy sensible a las heladas tardías. Suelos: profundos, frescos, bien drenados, ricos en nutrientes y poco ácidos. Turno de explotación: 60-80 años. Copa: alta e irregular. Tronco: a veces irregular, pudiendo alcanzar los 20-25 m de altura. Ramas: poco numerosas y ascendentes; Ramitas cortas, pendientes y glabras. Corteza: presenta un reticulado de isuras profundas y estrechas, gris oscura, volviéndose verrugosa en los ejemplares más viejos. Hojas: compuestas, imparipinuladas, con folíolos lanceolados u ovalados, acuminados, aserrados, acuminados en la base, sésiles, con excepción del último, inamente aserrados en los márgenes, presentando el número de dientes igual al número de nervaduras laterales, con una tonalidad verde brillante en la cara superior y glabros o pubescentes en la base del nervio central de la cara inferior. Floración: en primavera. Época de maduración: inales de verano - principios de otoño. Edad de fructiicación: alrededor de los 30-40 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Utilizada en mobiliario macizo, contrachapados y chapas, carrocería de lujo, persianas y estores, mangos de herramientas, pavimentos, techos y puertas. Sus hojas son muy utilizadas tanto para alimentación de animales como para fabricación de productos medicinales, ya que posee propiedades diuréticas y antirreumáticas. Es una especie empleada también como ornamental y en la construcción de molduras. Larix decidua Miller/ Alerce europeo 480 Origen Europa Central, especialmente Alpes y Cárpatos. Distribución de la especie en Portugal Hace tiempo introducida en las sierras de Gerês, Marão, Montezinho, Nogueira, Cabreira y Estrela. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Larix decidua Miller/ Alerce europeo Caracterización de la especie Conífera monoica, muy robusta, de crecimiento rápido cuando joven, que presenta la particularidad de ser caducifolia y de luz. Longevidad: puede aproximarse a los 1.000 años. Altitud: normalmente varía entre los 1.000 y los 2.000 m, sin embargo, en condiciones más favorables del noroeste de Portugal puede aparecer en altitudes inferiores. Clima: especie nativa en las zonas montañosas frías de Europa Central, es muy resistente a las bajas temperaturas, a la nieve, al viento y a la helada. Suelos: soporta todo tipo de suelos siempre que sean frescos, profundos y bien drenados. Turno de explotación: entre los 50-80 años. Copa: cónica, estrecha o incluso irregular. Tronco: derecho, delgado, alcanzando los 35 m de altura. Ramas: dispersas, irregularmente verticiladas, horizontales (con excepción de las ramas inferiores que normalmente son descendientes), cortas y ennegrecidas las que sostienen las agujas agrupadas, largas las que poseen agujas aisladas. Corteza: delgada, al principio grisácea, luego se agrieta y se vuelve rojiza y escamosa, pudiendo alcanzar gran espesor en la base del árbol. Hojas: anuales, dispuestas en roseta sobre ramas cortas insertadas en otras más anchas o con agujas alternadas y aisladas. Son suaves, redondeadas o ligeramente agudas, con la cara superior verde claro y la cara inferior con dos bandas de estomas verdosos. Hoja: colgante, aireada y ligera. Floración: en primavera. Época de maduración: en otoño. Edad de fructiicación: a partir de los 20-30 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Madera característica de construcción, encofrados, palés y embalajes, mobiliario macizo modulado, postes y puntales. Usada también como ornamental debido a la tonalidad que sus hojas adquieren, especialmente en otoño. Es una especie muy apta para utilizarse en cultivos conjuntos de silvopastoreo en zonas de montaña. La hojarasca contribuye a mejorar las características físico-químicas del suelo. Origen Norte de Europa y norte de Asia y regiones montañosas de Europa Central. Distribución de la especie en Portugal Existen pequeños núcleos en Vieira de Minho, Cabeceiras de Basto, Manteigas y Montalegre. Caracterización de la especie Conífera, monoica de hoja perenne, de luz, de gran porte; es una de las más importantes especies productoras de madera de la Europa templada fría. Longevidad: superior a 450 años. Altitud: la más favorable ronda los 800-1.000 m, pudiendo sin embargo vegetar satisfactoriamente en altitudes superiores. Clima: es resistente a las bajas temperaturas invernales y a las nevadas, pero sensible a los vientos. Turno de explotación: 50-65 años. Suelos: crece bien en casi todo tipo de suelos exceptuando los calcáreos y áridos, preiriendo los drenados, frescos, arenosos y ligeramente húmedos. Copa: cónica y estrecha. Tronco: fuerte y rectilíneo, adelgazando junto a la cima, pudiendo alcanzar los 50-60 m de altura. Ramas: cortas, dispuestas en verticilos regulares, ascendentes, horizontales o ligeramente caídas; las más jóvenes presentan un color marrón-rojizo, generalmente glabras o con pelos dispersos. Corteza: lisa, rojiza, que se vuelve marrón rojiza con la edad; Presenta pequeñas escamas que se desprenden. Hojas: de sección cuadrangular, rígidas, agudas, verdes oscuras con líneas grisáceas, se separan de la ramita mostrando la cara inferior; A su vez, las de la cara superior se inclinan hacia adelante cubriendo la ramita. Floración: inales de primavera, principios de verano. Época de maduración: en otoño del mismo año. La dehiscencia de los estambres tiene lugar después del tiempo de fecundación de los conos femeninos, para evitar la autofecundación. Edad de fructiicación: entre los 35-50 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Utilizada en la construcción (marcos, puertas, decoración), mobiliario macizo modulado, mobiliario de interiores, laminados y lamas, cajas, cofres, instrumentos musicales. NOTAS Picea abies (L.) Karsten/ Pícea europea Pinus halepensis Miller/ Pino de Alepo Origen Región del Mediterráneo. Distribución de la especie en Portugal Se distribuye en las zonas calcáreas, sobre todo en las sierras jurásicas de la Arrábida, Montejunto, Candeeiros y Aires, y también en el distrito de Lisboa, Santarém y sobre todo en el Algarve, en zonas cuyos suelos son de la misma naturaleza. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 481 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa Pinus halepensis Miller/ Pino de Alepo Caracterización de la especie Conífera monoica típicamente mediterránea, muy rústica, de hoja perenne, de luz. Longevidad: 100-150 años. Altitud: varía desde el nivel del mar hasta los 1.600 m. Clima: particularmente sensible a las bajas temperaturas. Suelos: tolera mal los suelos arenosos y las capas freáticas supericiales, consiguiendo vegetar en los esqueléticos, pedregosos y calcáreos, y preiriendo los derivados de margas arcillosas. Turno de explotación: entre 50 y 70 años. Copa: irregularmente distribuida, presentando la cima redondeada y comprimida. Tronco: delgado y tortuoso, pudiendo alcanzar los 20 m de altura. Ramas: a menudo tortuosas, glabras, delgadas, extendidas, inicialmente verdosas y más tarde grisáceas. Corteza: poco gruesa, gris plateada, lisa en los árboles más jóvenes y marrón rojiza en los ejemplares más viejos, isuradas y escamosas. Hojas: aciculares, delgadas, curvas, con cara ventral arqueada, bordes denticulados y vértice agudo corto y duro, verde claro, en grupos de 2 a 3, con una duración de aproximadamente 2 años, formando a veces “pinceles” en las puntas de las ramas. Floración: durante la temporada (normalmente de marzo a mayo). Época de maduración: en otoño del segundo año. Edad de fructiicación: a partir de los 15-20 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Madera poco interesante desde el punto de vista de producción de leña, pudiendo sin embargo ser utilizada en embalajes, traviesas, andamiajes, celulosa, aglomerados y construcción. Especie buena productora de resina de calidad, pudiendo producir entre 1-4 kg/árbol/ año. Por su parte la corteza, rica en taninos, puede ser retirada cada 5 años para ser utilizada en la industria de los colorantes y de curtido. Puede también ser usada en la recuperación de suelos degradados. Pinus nigra subsp laricio Arnold/ Pino larício Origen Córcega, Calabria y Sicilia. Distribución de la especie en Portugal Fue hace tiempo introducida en las sierras de Gerês, Marão, Montezinho, Nogueira, Cabreira, Estrela, Padrela, Barroso y Sierra de Lousã. Caracterización de la especie Especie monoica de montaña muy robusta y de gran plasticidad. Es una conífera de hoja perenne, de media luz. Longevidad: 300-500 años. Altitud: varía entre los 400 y los 1.600 m. Clima: resiste bien los vientos y las heladas primaverales, por lo que se utiliza frecuentemente en la reforestación de las zonas más altas y ventosas de nuestras sierras. Suelos: en general no es muy exigente, soportando los calcáreos pero preiriendo los de reacción ácida o subácida. Turno de explotabilidad: alrededor de los 50-60 años. Copa: piramidal en ejemplares jóvenes, presentándose aplanada en los maduros. Tronco: cilíndrico y recto pudiendo alcanzar los 30-40 m de altura. Ramas: verticiladas, densamente agrupadas, largas, disponiéndose en el tronco hasta casi la base. Ramitas glabras, marrón amarillentas y estriadas. Corteza: marrón-grisácea o marrón ennegrecida, muy rugosa, que se desprense en placas cuando es viejo. Hojas: aciculares, en parejas, densamente implantadas sobre las ramitas y persistiendo cerca de 4 años, duras, rígidas, rectas o curvas, con márgenes denticulados y vértices gruesos. Floración: durante la primavera. Época de maduración: en otoño del segundo año. Edad de fructiicación: alrededor de los 2030 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Utilizada en la construcción para estructuras y carpintería de interiores y exteriores, encofrados, traviesas, palés, embalajes, aglomerados y mobiliario macizo y modulado. Pinus pinaster Aiton/ Pino rodeno 482 Origen Región del Mediterráneo Occidental, costa atlántica de la Península Ibérica y del Golfo de Vizcaya. Distribución de la especie en Portugal Norte y centro del país. Aparece también en áreas del centro y sur interior concretamente Penamacor, Idanha-a-Nova, Sierra de S. Mamede y Santo Aleixo de Restauração (Moura). Caracterización de la especie Especie conífera monoica autóctona, rústica, pionera, de crecimiento relativamente rápido de hoja perenne y de luz. Longevidad: 150-300 años. Altitud: más favorable hasta 400 m, sufriendo graves limitaciones a partir de los 900 m. Clima: soporta mal los fríos intensos, resiste bien la nieve en polvo pero mal la nieve húmeda [9]; preiere REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Pinus pinaster Aiton/ Pino rodeno las zonas donde se sienta la inluencia atlántica, vegetando mal en las zonas de mayor continentalidad. Suelos: presenta gran susceptibilidad a la compactación del suelo, tolera los suelos poco profundos y preiere los permeables de textura ligera. Turno de explotabilidad: 40-50 años (en los bosques del estado puede extenderse hasta los 80 años). Copa: piramidal en los ejemplares más jóvenes, anchas, redondeadas o aplanadas en los adultos. Tronco: cilíndrico, erguido (a veces torcido debido a malas prácticas silvícolas), alcanzando los 25-30 m de altura. Ramas: en los ejemplares más jóvenes se presentan muy espaciadas en amplios verticilos; en los ejemplares mayores las ramas inferiores caen después de muertas. Ramitas glabras, rojo oscuro o verde claro cuando son jóvenes, quedando castaño rosado por encima y verde oliva clara por debajo. Corteza: gruesa, marrón oscura por fuera y rojiza por dentro, profundamente hendida. Hojas: aciculares, robustas, rígidas, en parejas, verdes y grisáceas. Floración: en primavera. Época de maduración: en otoño del segundo año. Edad de fructiicación: a partir de los 15 a 20 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Alta calidad para elementos estructurales macizos, aptitud para carpintería exterior, buen comportamiento en parqués, pavimentos, postes, traviesas, andamios, tutores, apuntalamiento minero, carrocería de carga y pasta de papel. Debido a su rusticidad es usada en la recuperación de suelos degradados y en la consolidación de dunas. Es también la especie más usada para la extracción de resina, de cuya transformación industrial resultan diversos productos destinados especialmente al sector alimentario y farmacéutico. Las piñas, dada la facilidad con que arden, son óptimas briquetas en las chimeneas domésticas. La corteza está siendo usada para la producción de sustratos y también en jardinería como ornamento y revestimiento del suelo para luchar contra las malas hierbas. Origen Región del Mediterráneo. Distribución de la especie en Portugal Aparece de norte a sur, encontrándose mayoritariamente al sur de Tajo en el distrito de Setúbal. Caracterización de la especie Conífera monoica, autóctona, de hoja perenne y de luz. Longevidad: 150-300 años. Altitud: varía desde el nivel del mar hasta los 1.000 m. Clima: es sensible a la nieve pero soporta los vientos marítimos, períodos de sequía y temperaturas elevadas. Suelos: es sensible a los compactos y con texturas pesadas, preiriendo los profundos, frescos de textura franco-arenosa. A pesar de ello presenta una elevada rusticidad en condiciones edáicas desfavorables. Turno de explotabilidad: cuando el objetivo es la producción de leña/fruto, entre los 80-100 años. Copa: semiesférica en forma de sombrilla, que resulta de la dominancia de los crecimientos laterales sobre el apical. Tronco: cilíndrico a veces morfológicamente irregular, alcanzando a menudo los 25-30 m de altura. Ramas: fuertes, ramitas glabras, verde-grisáceas, quedando castañas más tarde. Corteza: marrón rojiza, gruesa, con profundas isuras longitudinales, desprendiéndose en placas grandes y dejando al descubierto manchas rojas anaranjadas. Hojas: acidulares, en parejas, persistiendo por 2-3 años, ligeramente torcidas, agudas, con canales resiníferos marginales. Floración: durante la primavera. Época de maduración: en otoño del segundo año. Edad de fructiicación: abundante después de los 15-20 años, alcanzando las mayores producciones a los 40-50 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Utilizada en mobiliario, construcción naval, parqués, traviesas, construcción (estructuras y carpinterías) palés y carrocería. La producción de su fruto asume una especial importancia, siendo en este momento su principal uso. También utilizada en la producción de resina, en la protección y recuperación de suelos degradados y en valor añadido al paisaje. NOTAS Pinus pinea L/ Pino manso Pinus radiata D. Don/ Pino radiata o pino insigne Origen California, EUA. Distribución de la especie en Portugal Especie exótica en Portugal, que tiene como área de distribución más favorable la franja litoral al norte de Figueira da Foz. Sin embargo, más al sur puede crecer también satisfactoriamente en las Sierras de Sintra, Monchique y Montejunto, así como a lo largo de la franja costera occidental con mejores condiciones de humedad. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 483 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa Pinus radiata D. Don/ Pino radiata o pino insigne Caracterización de la especie Conífera monoica de rápido crecimiento, de hoja perenne y de luz. Longevidad: 100150 años. Altitud: la más favorable hasta los 400 m. Clima: es sensible a las heladas; resiste bien las altas temperaturas y los vientos marinos fuertes. Suelos: presenta una cierta indiferencia en cuanto a la naturaleza del suelo, preiriendo suelos hondos, frescos y bien drenados. Turno de explotación: 25-35 años. Copa: cónica cuando es joven, pero densa y muy abovedada cuando es adulta. Tronco: generalmente irregular, pudiendo alcanzar los 40 m de altura. Ramas: principales pesadas, anchas, divergentes y a veces tocando el suelo. Ramitas nuevas glabras gris claro o verde-blanquecino. Corteza: muy rugosa y presentando isuras longitudinales, marrón oscura. Hojas: aciculares, grandes, en haces de tres en cada inserción, de color verde vivo brillante, densamente dispuestas, bordes denticulados, vértice agudo y canal resinífero central. Floración: en primavera. Época de maduración: otoño del segundo año. Edad de fructiicación: a partir de los 7-8 años, volviéndose abundante entre los 15 y 20 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Utilizada en carpinterías de interior, contrachapados de interior, palés, aglomerados, embalajes serrados y desenrollados, mobiliario. Usada también como especie ornamental y en la construcción de cortinas de abrigo en zonas sujetas a fuertes vientos marítimos. Pinus sylvestris L./ Pino silvestre Origen Regiones frías de Europa y Asia, incluyendo las zonas de mayor altitud del sur de Europa. Distribución de la especie en Portugal Esta especie es considerada silvestre en las Sierras de Gerês y de Estrela, apareciendo además en las cotas más altas de las Sierras de Peneda, Larouco, Cabreira, Padrela, Marão, Montesinho, Nogueira y Montemuro. Caracterización de la especie Conífera monoica muy rústica, de hoja perenne y de luz. Longevidad: 300-500 años. Altitud: varía desde los 500 a los 2.000 m. Clima: soporta bien el frío, incluso muy intenso y alguna sequedad pero es sensible a la nieve húmeda y a los golpes de viento. Suelos: crece bien en todo tipo de suelos, incluso en los delgados y pobres, no soporta suelos con turba y muy compactos, preiriendo los ligeros y ácidos. Turno de explotación: entre los 60 y los 80 años. Copa: piramidal en los ejemplares más jóvenes, redondeada y ancha en los más viejos. Tronco: recto y cilíndrico, pudiendo manifestar desramación natural cuando se instala en macizos densos y se presenta limpio hasta gran altura; puede llegar a 20-40 m de altura. Ramas: en los árboles jóvenes, en general, regularmente verticiladas, glabras y verde amarillentas; en las más viejas la ramiicación se produce en la parte superior, y son castaño-grisáceas. Corteza: isurada en placas longitudinales irregulares, marrón rojizas o marrón-grisáceas en la base del tronco, hacia arriba exfoliando en escamas inas, rojo-claras a anaranjadas. Hojas: acidulares, muy pequeñas, en parejas, retorcidas, rígidas, verde-azuladas. Floración: en primavera. Época de maduración: en otoño del año siguiente. Edad de fructiicación: da semilla fértil a partir de los 20-30 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Utilizada en el mobiliario rústico y modulado, traviesas, postes, embalajes, palés, en la construcción civil en estructuras y carpinterías de interiores y exteriores. Usada también en la recuperación y protección del suelo. Prunus avium L./ Cerezo bravo 484 Origen Europa y Asia. Distribución de la especie en Portugal Especie autóctona, predominando en el norte y en las montañas del centro. Aparece fundamentalmente en poblaciones mixtas, pudiendo, también ser cultivada como árbol frutal, sobre todo en la bordes de terrenos agrícolas. Caracterización de la especie Especie monoica bastante plástica, de hoja caduca, de media luz cuando es joven y posteriormente de luz. Longevidad: inferior a 100 años. Altitud: varía desde el nivel del mar hasta los 1.000 m. Clima: es resistente a las bajas temperaturas invernales y a las heladas pero sensible al viento. Suelos: no tolera el encharcamiento supericial, preiriendo los suelos profundos, frescos y bien ventilados, pudiendo también aparecer en suelos medianamente ácidos y más secos, no muy pobres. Turno de explotabilidad: entre los 50-60 años. Copa: ancha. Tronco: rectilíneo y bien desarrollado si crece en REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Prunus avium L./ Cerezo bravo plantaciones, otras veces presentando frecuentemente defectos en la morfología del fuste; puede alcanzar los 20-30 m de altura. Ramas: ascendentes o casi horizontales; ramitas jóvenes, glabras, rojizas en la parte superior. Corteza: lisa, gris-rojiza, brillante, con ilas horizontales de lentículas, desprendiéndose en tiras, o volviéndose posteriormente isurado. Hojas: simples, ovaladas a oblongo-ovaladas, acuminadas, bordes crenados-serrados con dientes profundos y redondeados. Glabras y mates en la cara superior, con una pubescencia persistente en los nervios de la cara inferior. Pecíolo con dos glándulas conspicuas rojizas junto al limbo. Floración: ocurre en primavera, a partir de abril/mayo. Época de maduración: ocurre a principios de verano. Edad de fructiicación: a partir de 8-10 años. Propagación: vegetativa o por semilla. Utilización de la especie Utilizada en mobiliario macizo y de estilo, torneados, escultura, cajas, marquetería, instrumentos musicales, bastones, mangos de cubertería y marquetería preciosa. Los frutos son usados tanto para consumir directamente como en la industria alimentaria, especialmente en la fabricación de compotas y de aguardiente. Son también un óptimo alimento para la fauna silvestre. Origen Región Oeste de América del Norte. Distribución de la especie en Portugal Introducida a mediados del siglo XIX, aparece principalmente en el norte (Sierras de Bornes, Padrela, Marão y Gerês) y centro del país en la sierra de Estrela, en particular en Penhas Douradas y Manteigas. Caracterización de la especie Especie conífera monoica, rústica, de hoja perenne, de media luz. Longevidad: superior a 1.000 años. Altitud: a partir de los 700 m, pudiendo llegar a los 1.600 m. Clima: es extremadamente sensible al viento y a las heladas tardías. Suelos: preiere los ligeros, silíceos, frescos y profundos, incluso los pedregosos, evitando los húmedos, los excesivamente compactos y los calcáreos. Turno de explotación: 50-75 años. Copa: cónica o piramidal al principio, volviéndose después redondeada o aplanada. Tronco: generalmente recto y columnar, pudiendo alcanzar alturas muy superiores a los 50 metros. Ramas: irregularmente verticiladas, de color amarillo o glauco, con cicatrices foliares elípticas ligeramente salientes y pubescentes. Corteza: cuando es joven aparece lisa, grisácea, con bolsas de resina; después se vuelve oscura, marrón rojiza, agrietada por profundas isuras, muy gruesa y rugosa. Hojas: aciculares, lineales, redondeadas o puntiagudas, muy maleables, de 2-3,5 cm, de color verde oscuro en la cara superior y con dos bandas blancas de estomas y dos canales resiníferos en la cara inferior. Floración: se da en primavera, a partir de marzo/abril. Época de maduración: ocurre en verano, normalmente en agosto/septiembre. Edad de fructiicación: se inicia a los 10 años, pero sólo a las 20-30 las semillas son de buena calidad. Sólo a partir de esta edad la producción de semilla es abundante, pero en intervalos de 2 a 3 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie La madera de anillo estrecho es utilizada en el mobiliario de interiores y embalajes y cajas. Es también utilizada en laminados, lamelados, embalajes, palés y aglomerados. NOTAS Pseudotsuga menziesii Franco/ Pseudotsuga Quercus ilex L./ Encina Origen Europa Mediterránea Occidental. Distribución de la especie en Portugal Especie autóctona en Portugal; adquiere mayor importancia en las zonas continentales, de inluencia ibérica y mediterránea. Se encuentra desde Trás-os-Montes al Algarve, con mayor presencia en las regiones al sur del Tajo. Caracterización de la especie Especie monoica de hoja perenne y de media luz. Longevidad: 500-700 años. Altura: hasta los 1.500 m. Clima: muy resistente a las altas temperaturas, a la sequedad, al viento y al frío. Suelos: se desarrolla bien en todo tipo de suelos. En los suelos pobres y esqueléticos, sin embargo, la instalación artiicial de poblaciones a través de plantaciones ha mostrado con mucha frecuencia elevadas tasas de fracaso. El gran desarrollo inicial de la raíz principal puede, por lo tanto, en estas situaciones, hacer más aconsejable el recurso a la siembra (siempre que otros factores desfavorables, como la presencia de roedores, sean controlados) que a la plantación. Turno de explotabilidad: entre los 110 y los 150 años, teniendo como principal objetivo la producción de leña/ fruto en régimen de alto fuste. Copa: amplia y redondeada. Tronco: recto o ligeramente REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 485 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa Quercus ilex L./ Encina torcido, generalmente con 15-20 m de altura, pudiendo alcanzar los 25 m. Ramas: las principales son erguidas, con frecuencia se originan en la parte inferior del tronco; las ramitas son estrechas, castaño-grisáceas y tomentosas. Corteza: no suberosa (lisa), grisácea, después estallada y agrietada, marrón ennegrecida. Hojas: simples, ásperas y coriáceas, persistiendo de 2 a 3 años, de forma muy variable, desde lanceoladas a elípticas, las jóvenes serradas o serradas a dentado-espinosas, las adultas de enteras a dentadas o aserradas, verde oscuras en la cara superior, blanquecinas y tomentosas en la cara inferior. Floración: en primavera (abril / mayo). Época de maduración: en otoño (octubre / noviembre). Edad de fructiicación: se inicia a los 12-15 años, volviéndose abundante a partir de los 50 hasta los 150 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Utilizada en mobiliario, revestimiento de pisos, carrocería rural, mangos de herramientas y de cuberterías. También muy buscada para las chimeneas domésticas. Su presencia, especialmente a través de la acción beneiciosa de la hojarasca, contribuye al aumento de la fertilidad y a la mejora de las características físico-químicas del suelo. Es también una especie con un importante valor desde el punto de vista ecológico y ambiental en el contexto de la Península Ibérica, sobre todo debido a los beneicios que genera en términos de biodiversidad y de lucha contra la desertiicación. La producción de sus frutos asume especial importancia en nuestro país, particularmente en la alimentación del cerdo ibérico en pastoreo (montañesa). Quercus robur L./ Roble común Origen Europa y Asia Occidental. Distribución de la especie en Portugal Especie autóctona en Portugal, se encuentra principalmente en las zonas del norte y centro del país, con mayor inluencia atlántica, desde el Minho hasta Leiria, apareciendo también ejemplares dispersos en las zonas en donde exista alguna inluencia atlántica (Beiras y Trás-os-Montes). Caracterización de la especie Especie monoica, de crecimiento lento, hoja caduca, de media luz. Longevidad: 5001.000 años. Altitud: desde el nivel del mar hasta los 1.000 m. Clima: es bastante resistente al viento y muy sensible a las heladas tardías. Suelos: necesita suelos profundos y frescos, buenos niveles de humedad. Turno de explotabilidad: entre 90-120 años, conducida en alto fuste. Copa: amplia, redondeada y más o menos regular. Tronco: rectilíneo en población, pudiendo alcanzar 40-50 m de altura. Ramas principales: con origen en la región inferior-media del tronco, sólidas y torcidas; ramitas inicialmente verdes marronáceas, pubescentes, y más tarde grisáceas y glabras. Corteza: grisácea y lisa, haciéndose gruesa, parda y escamoso-agrietada. Hojas: alternas, simples, de elípticas a ovadas, glabras, base en forma de corazón y auriculada, verde oscura en la cara superior y verde clara en la cara inferior. Floración: en primavera (abril/mayo). Época de maduración: en otoño. Edad de fructiicación: a los 50-60 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Utilizada en estructuras para carpintería de limpios interiores y exteriores, muebles macizos, contrachapados, chapas, paneles y chapas decorativas, construcción naval, carrocería de transporte, revestimiento de pisos, talla y escultura, tonelería de envejecimiento/ennoblecimiento. Madera muy buscada para calefacción doméstica e industrial. Debido a la cantidad de taninos que posee, su corteza es utilizada para curtir pieles y cueros. El fruto es utilizado en la alimentación de animales. Quercus rubra L./ Roble americano 486 Origen América del Norte. Distribución de la especie en Portugal Esta especie se encuentra principalmente en el Entre Douro y Minho, Trás-os-Montes, Beiras y Douro Litoral. Caracterización de la especie Especie monoica de crecimiento rápido, plástica, hoja caduca, inicialmente poco exigente en luz, volviéndose posteriormente muy exigente. Longevidad: unos 300 años. Altitud: desde el nivel del mar hasta los 1.300 m. Clima: resistente al frío, a las heladas tardías y al calor [9]. Suelos: se desarrolla en cualquier tipo de suelo excepto en los sujetos a encharcamiento [9]. Turno de explotabilidad: entre 60 y 80 años, recurriendo a un régimen de silvicultura “dinámica”; en un régimen de silvicultura “clásica”, ese turno corresponderá a los 70-80 años. Copa: inicialmente cuneiforme, haciéndose más REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria Quercus rubra L./ Roble americano tarde amplia y redondeada. Tronco: rectilíneo en población, alcanza los 25-30 m de altura. Ramas principales: rectas, dispuestas radialmente. Ramiicación poco densa. Corteza: lisa durante mucho tiempo, presentando con la edad una corteza con surcos longitudinales no muy profundos. Hojas: alternas, simples, grandes, muy recortadas, con lóbulos muy agudos no sinuosos, punta ina y maleable, glabras, verde mate en la cara superior y con pubescencia en las axilas de la cara inferior; Base en cuña y enrojecida. Pecíolo amarillento. Floración: en primavera (mayo). Época de maduración: en otoño del segundo año. Edad de fructiicación: puede alcanzar el máximo de producción a partir de los 50 años; sin embargo, inicia una fructiicación regular a partir de los 25 años. Las mejores producciones de fruto se producen en intervalos de 2-5 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Se utiliza en estructuras y carpintería de interiores y exteriores debido a su robustez y inura, mobiliario estructural y rústico, revestimiento de pisos, carrocería de transporte, construcción naval y traviesas de ferrocarril. Los frutos son muy apreciados para los animales. Posee también un gran valor ornamental debido principalmente a la tonalidad que las hojas adquieren en otoño. Origen Región del Mediterráneo Occidental y costa atlántica de la Península Ibérica. Distribución de la especie en Portugal Especie autóctona presente en todo el territorio portugués, excepto en las regiones montañosas o planálticas más frías del norte y centro, en las regiones salinas junto al litoral y en las regiones fronterizas del centro y sur, por ser zonas de acentuada aridez y continentalidad. Las mayores manchas continuas de montado de alcornoques se encuentran distribuidas por el Ribatejo, Alentejo Litoral y Central y el Algarve. Caracterización de la especie Especie monoica de hoja perenne, de media luz. Longevidad: 300-500 años (muy inferior cuando se explora para descorche). Altitud: por debajo de los 400 m, aunque pueda llegar hasta los 600-700 m de altitud, siempre que no se alcancen temperaturas críticas. Clima: es muy sensible a las heladas y presenta buena resistencia a la sequedad estival [8]. Suelos: poco exigente en cuanto al suelo, no soportando los suelos excesivamente compactos, empapados y los que presentan calcáreo activo. Sin embargo, como ocurre con la encina, también la práctica de asentamientos de alcornoque, a través de plantaciones ha mostrado altos índices de fracaso, particularmente en áreas donde la fertilidad del suelo y la sequedad (frecuentemente asociadas a suelos delgados) empiecen a volverse limitantes. Así, y debido al hecho de que en esta especie se compruebe también un gran desarrollo inicial de la raíz principal, puede llegar a ser igualmente más favorable, en muchas situaciones, el recurso a la siembra. Turno de explotabilidad: entre 110 y 130 años, teniendo como principal objetivo la producción de corcho/leña. Copa: amplia e irregular. Tronco: bastante grueso con tendencia a ramiicar a baja altura, sin embargo el árbol puede alcanzar los 15-20 m de altura. Ramas: bajas, sólidas y torcidas, ramitas concentradas en el extremo de las ramas, tomentosas y verde-grisáceas. Corteza: suberosa, gruesa y profundamente agrietada, gris oscura, volviéndose lisa y amarillenta o rojiza en los troncos y ramas descorchadas. Hojas: coriáceas, de lanceoladas a elípticas, verdes oscuras y glabrescentes en la cara superior, blanquecinas y tomentosas en la cara inferior. Pecíolo tomentoso. Floración: en primavera (abril a junio). Época de Maduración: anual, en tres etapas: a principios de septiembre caen las primeras bellotas, tempranas, siendo las mayores; en octubre/noviembre es la producción más intensa, de las secundarias o medianas; a inales de enero, maduran las tardías. Edad de Fructiicación: a los 15 a 20 años. Propagación: por semilla. Utilización de la especie Se utiliza en construcciones rurales, ebanistería y equipamientos agrarios rudimentarios. Usada también como combustible. La utilización principal es la producción de corcho. Materia-prima con características especíicas de excelencia, gran versatilidad, usada para diversos ines industriales tales como los tradicionales: fabricación de tapones, artículos de pesca y apicultura, aislantes térmicos y sonoros y componentes del calzado. Los últimos años está siendo utilizada en la industria de la moda del vestuario y accesorios. Los frutos, dado que su maduración es gradual, se hacen muy importantes en la alimentación de los animales, especialmente del cerdo negro en régimen de montanera. En términos ecológicos y ambientales – en particular en lo que respeta a la biodiversidad y a la lucha contra la desertización - es una especie considerada altamente valiosa en el contexto europeo. NOTAS Quercus suber L./ Alcornoque Fuente: Regiones de procedencia Portugal (2012) http://www.icnf.pt/portal/lorestas/gf/ps/resource/doc/reg-prov/reg-prov12 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 487 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa Ante una diversidad forestal única, el Estado busca minimizar y controlar los impactos del hombre. De esta manera fueron impulsados planes de actuación para la conservación de hábitats clasiicados, la conservación de especies de la lora y de la fauna protegidas, la conservación de recursos genéticos, el apoyo a la caza y la conservación de las especies cinegéticas, el apoyo al silvopastoreo y a la apicultura, el apoyo a la pesca en aguas interiores y el encuadramiento y valoración del paisaje (Ministerio de Educación, 2006). A pesar de la signiicativa importancia de cada uno de estos planes, la mayor preocupación está centrada en las medidas para reducir el área que ha ardido y la lucha contra los incendios16 17. En 1965, existían en Portugal cerca de 2.969.000 hectáreas boscosas, correspondientes al 33 % del territorio continental. Los incendios producidos eran pocos y fácilmente combatidos por las poblaciones locales. En la década de los 50 y 60, ardían de media cerca de 5.000 hectáreas por año (Ministerio de Educación, 2006). En la última década los incendios se han incrementado no sólo en Portugal, sino también en otros países pertenecientes al “Club del Fuego” (España, Francia, Italia y Grecia), que destacan por tener el número más alto de casos todos los años. Desde mediados de los años 90 se producen anualmente, de media, más de 25.000 incendios. Sólo en 2005 se registraron más de 36.000 incendios (Ministerio de Educación, 2006). Según Pinto18, la extensión del área quemada en Portugal es de cerca de 300.000 hectáreas. Las Zonas de Intervención Forestal (ZIF) ardieron más que el resto del país en 2007, 2010 y 201219. Hoy la zona quemada supera las 900.000 hectáreas. Esta situación cuestiona la sostenibilidad forestal20. Las empresas asociadas de la Asociación de la Industria Papelera/(CELPA) llevan a cabo acciones de silvicultura para prevenir incendios, que consisten en el control de la vegetación, la limpieza de caminos y cortafuegos, y el mantenimiento y la construcción de la red viaria y la red de áreas cortafuegos. En 2012, estas acciones se centraron en un área de casi 22 mil hectáreas, es decir, el 12 % del área forestal de las empresas asociadas, y representaron un gasto de 2,3 millones de euros21. Todos parecen estar de acuerdo en que se debe apostar cada vez más por la prevención eicaz de los incendios forestales y por la gestión sostenible de los bosques, pero cuando realizamos un comparación de la cobertura hecha por los medios en la última época de incendios, el espacio (en la prensa) y el tiempo (en las televisiones y radios) destinado a la lucha fue muy superior al destinado a la prevención22. El Informe Living Forests de la WWF nos dice que actualmente el mundo tiene bosques suicientes y no tiene necesidad de más conversión de bosques naturales. Sin embargo, ese 16 488 MOREIRA, N.; BORGES, A.; MACHADO, A., “Métodos de aproveitamento energético de biomassa florestal”, Comunicações do Seminário Novas tecnologias na floresta, Ordem dos Engenheiros, Matosinhos, 2010. 17 VALLEJO, V.; ARONSON, J. y BAUTISTA, S., Land Restoration to Combat Desertification, CEAM, Valência, 2010. 18 PINTO, T. et al., “Recolha de Biomassa Florestal: Avaliação dos Custos e Tempos de Trabalho”, Silva Lusitana, vol. 21, n. especial, 2013, pp. 163-176. 19 AZEVEDO, J. C., Florestas, ambiente e Sustentabilidade. Uma Abordagem Centrada nos Serviços de Ecossistema das Florestas do Distrito de Bragança. Ciclo de conferencias: A Floresta. Instituto de Estudos Académicos para Seniores. Academia das Ciências de Lisboa, Lisboa, 15 de noviembre de 2011, 2012. AZEVEDO, J. C.; PEREIRA, A. H. y PINTO, M. A., “Forest Landscape Ecology and Global Change: an Introduction”, Azevedo, J. C., Pereira, A. H. y Pinto, M. A. (eds.), Forest landscapes and global change: challenges for research and management, Springer, 2014, pp. 1-28. 20 COSTA, R.; BRAGANÇA, H. y MACHADO, H., Os últimos 75 anos de investigação para o melhoramento do castanheiro em Portugal, Agrorrural - Contributos Científicos, 2011, pp. 915-926. 21 GOES, F., 2014. Disponible en: http://www.icnf.pt/portal/florestas/prag-doe/resource/doc/gonip-plat/seminar14/impact-gorg-euc 22 AZEVEDO, J. C., PEREIRA, A. H. y PINTO, M. A., “Forest Landscape Ecology and Global Change: an Introduction”, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria ya no será el caso después de 2030, cuando la población mundial rebase los 9 mil millones de individuos23. El desarrollo sostenible de los bosques no puede verse comprometido por los avances de la sociedad y del hombre24. Para mantener un legado verde a las generaciones venideras, es necesario preservar desde ya nuestro bien más natural, los bosques, tanto en la ordenación como en la gestión forestal (Ministerio de Educación, 2006), en Portugal y en el mundo. 2.1 Esfuerzos legales del Estado Nacional Por la importancia que representan tanto en la vida humana como en la economía nacional, los bosques son fundamentales para el 12 % del producto interior bruto (PIB) de la industria, para el 12 % del empleo en la industria, para el 10 % de las exportaciones y el 5,3 % del valor añadido bruto (VAB). Viendo estos números, se aprecia que no es un sector que se deba infravalorar o perjudicar. Se trata de una cuota de mercado con un volumen de negocios anual de 8.000 millones de euros y un VAB de 2.000 millones de euros. En la silvicultura, la producción anual es de 1.000 millones de euros y el VAB es de 650 millones de euros. Actualmente existen tres grupos nacionales en el ranking global de las 100 mayores empresas mundiales de las industrias forestales, del papel y del embalaje27. En este contexto, la CELPA representa el conjunto de productores portugueses de pasta para papel y de papel. En 2012, las empresas asociadas de la CELPA produjeron 2,5 millones de toneladas de pasta de ibra virgen para papel (100 % total nacional) y 2,1 millones de toneladas de papel de varios usos (el equivalente al 85 % del total nacional), haciendo de Portugal el tercer mayor productor europeo de pastas químicas y el mayor productor europeo de papel ino no revestido28. NOTAS El progreso de la sociedad humana se hizo a base de la explotación de los bosques25. La deforestación y reforestación han marcado una acción modeladora y, muchas veces, destructora del propio hombre, dado que constituyen la mayor reserva estratégica de hábitats, de biodiversidad y de patrimonio genético del planeta26. Estos valores inancieros parecen extraordinariamente importantes en la economía nacional; sin embargo, el Estado portugués parece que no muestra una gran preocupación en cuanto a los bosques. No ha creado políticas estructurales o permitido incentivos iscales u otros a las empresas en el decurso de su actividad para que no agredan al medioambiente. Además de las normas de gestión ambiental (ISO 14000) y de responsabilidad social (ISO 26000), el Estado portugués parece querer pasar su papel ético y responsable a la competencia de las empresas, situándolas como agentes actuantes en la preservación de la fauna y de la lora nacional. 23 SARMENTO, E. M. y DORES, V., “Políticas Públicas de Apoio à Fileira Florestal em Portugal”, Silva Lusitana, vol. 22, n. 1, 2014, pp. 117-134. 24 SARMENTO, E. M. y DORES, V., “Políticas Públicas de Apoio à Fileira Florestal em Portugal”, cit. 25 MINISTERIO DE EDUCACIÓN, Guião de Educação Ambiental: conhecer e preservar as florestas, 2006. Disponível em: http://www.icnf.pt/ portal/agir/resource/doc/sab-ma/florest/guia-florestas. 26 MINISTERIO DE EDUCACIÓN, Guião de Educação Ambiental: conhecer e preservar as florestas, cit. 27 SARMENTO, E. M. y DORES, V., “Políticas Públicas de Apoio à Fileira Florestal em Portugal”, cit. 28 GOES, F., 2014. Disponible en: http://www.icnf.pt/portal/florestas/prag-doe/resource/doc/gonip-plat/seminar14/impact-gorg-euc REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 489 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa Este papel de sustitución del Estado no es posible ejecutarlo siguiendo la actual ley fundamental del país. Puede leerse en el artículo 9.º de la Constitución de la República Portuguesa que son tareas fundamentales del Estado, entre otras, las siguientes: d. “Promover el bienestar y la calidad de vida del pueblo y la igualdad real entre los portugueses, así como la materialización de los derechos económicos, sociales y culturales mediante la transformación y modernización de las estructuras económicas y sociales; e. Proteger y valorizar el patrimonio cultural del pueblo portugués, defender la naturaleza y el medio ambiente, preservar los recursos naturales y el ambiente, y asegurar una correcta ordenación del territorio”. El propio Estado se impuso a sí mismo un papel puramente iscalizador y legislativo. Sin embargo, tanto en uno como en otro está mostrando debilidades, no sólo con respecto a los bosques nacionales, sino también con respecto al planeta y a los últimos acuerdos ambientales ratiicados, como por ejemplo la Cumbre de París celebrada en diciembre de 2015. La sociedad percibe el efecto de su actividad ambiental, pero en determinadas circunstancias nada hace para impedirlo o reducirlo. El papel del Estado es crucial para mantener esa obligatoriedad. A través de la ley el Estado ha realizado un esfuerzo para legislar sobre estas materias. Comenzó por establecer normas, aunque por imposición comunitaria, para impedir la contaminación de las aguas y del aire, la manipulación de productos químicos y peligrosos, para combatir el ruido y el vertido inapropriado de residuos peligrosos. El impacto económico de estas medidas retrasó la aparición de directivas de protección de la fauna y de la lora. Pero desde 1995 existe la sanción legal para los agresores del medio ambiente. Con la revisión del Código penal (Decreto ley n.º 48/95, de 15 de marzo), el ambiente pasa a ser directamente tutelado desde el punto de vista jurídico-penal. Aparecen los llamados “delitos ecológicos”: delitos de “daños contra la naturaleza” (artículo 278) y delito de “contaminación” (artículos 279 y 280). En Portugal no son muchos los casos en que se llega a juicio en el ámbito de un delito ecológico o contra la naturaleza. El ejemplo más reciente ocurrió a inales de 2014 con un brote de la bacteria legionela en la zona de Alverca, municipio de Vila Franca de Xira. Como consecuencia de este brote de infección, murieron más de una decena de personas, siendo hospitalizadas más de 200. El origen de esta infección puede estar relacionado con las torres de refrigeración de la empresa Adubos de Portugal, que sufrió una inspección por delito ambiental y que puede inalizar con un juicio de delito ambiental, por tratarse de un problema de salud pública, pero que hasta el momento se encuentra en suspenso en los tribunales. La justicia parece lenta, el Código penal poco eicaz y la actuación del Estado precaria respecto a las necesidades. En el ámbito del derecho administrativo, el Estado portugués parece exonerar su responsabilidad y derivarla hacia los particulares, aunque los ayuntamientos continúen absorbiendo una parcela de la gestión y administración legal de los espacios forestales, condicionados por las leyes promulgadas por el Estado. 2.2 Apoyos financieros a través de programas y fondos Con la entrada de Portugal en la actual Unión Europea, los fondos desde entonces recibidos han sido canalizados hacia varios frentes en la actuación estratégica del Estado portugués. Entre los diversos usos inancieros se encuentra el sector forestal. 490 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria El dinero recibido se utilizó; queda saber en dónde, por quién y en qué cantidades, pues queda todavía mucho por hacer teniendo en cuenta las importantes cuantías ya recibidas. Entre el periodo de 1986 y 2011 Portugal recibió 80,9 mil millones de euros sólo en fondos estructurales y de cohesión. Hasta inales del año pasado, cuando inaliza el QREN (Marco de Referencia Estratégica Nacional, el programa de apoyo en vigor), el montante recibido rondó los 97 mil millones de euros. Las prioridades no siempre fueron respetadas y los intereses nacionales menos aún. Gran parte de los fondos fue invertida en las carreteras a costa de la destrucción de la pesca, de la disminución de las cuotas de leche, de la reducción de las explotaciones agrícolas, de la falta de aprovechamiento de nuestro mar y de la pesca y, de una ineiciente distribución por las explotaciones agrícolas tanto para jóvenes como para agricultores veteranos. Paralelamente con alguna falta de inanciación en estas áreas, los beneiciarios de los fondos se encuentran con una realidad tanto o más compleja que superar: el volumen de burocracia establecida que casi implicaba conocimientos de nivel superior. La gran cantidad de formularios, su extensión y complejidad, así como los plazos deinidos se convirtieron más en obstáculos que en soluciones para sus beneiciarios y, por lo tanto, para el país. La estrategia para el desarrollo rural entre 2014 y 2020 se basa en tres objetivos que van desde la agricultura al ámbito forestal: 1. Desarrollar la producción agrícola y forestal sostenible en todo el territorio nacional; NOTAS Concretamente, a nivel forestal nos preparamos para un nuevo Programa de Desarrollo Rural (PDR) para el periodo 2014/2020, el cual contempla la atribución de fondos de la Política Agrícola Común (PAC) y de futuros presupuestos del Estado a acciones de inversión en los bosques. 2. Aumentar la concentración de la producción y de la oferta; 3. Creación y distribución de valor equitativamente a lo largo de la cadena de valor del sector agroalimentario. Para cumplir estos objetivos son necesarias tres estrategias de actuación (tabla n. 5): Tabla n.º 5. Estrategias de actuación Objetivos principales Competitividad Priorizar las opciones productivas de la iniciativa privada con vistas a la creación de valor añadido. Organización estructural Promover el aumento de la dimensión y cobertura de las organizaciones de productores y estructuras de concertación a lo largo de la cadena alimentaria. Sostenibilidad Promover buenas prácticas y la utilización sostenible de los recursos y la valorización de los territorios rurales. Objetivo transversal Simpliicación Buscar reducir medidas y simpliicar procesos. Fuente: Adaptado del Programa de Desarrollo Rural 2014-2020, documento de orientación29. 29 MINISTERIO DE AGRICULTURA, DEL MAR, DEL MEDIO AMBIENTE Y DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, 2002, pp. 29-30. Disponible en: http://www.portugal.gov.pt/pt/os-ministerios/ministerio-do-ambiente-ordenamento-do-territorio-e-energia/conheca-a-equipa/ REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 491 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa Para alcanzar estos objetivos se priorizan las siguientes líneas de actuación (instrumentos) (tabla n. 6): Tabla n.º 6. Líneas de actuación para alcanzar las estrategias de actuación Competitividad - Fomentar la inversión en las explotaciones agrícolas y empresas agroindustriales, a través del aumento de la diversidad y competitividad de los productos, de la reducción de costes de producción, del incremento del valor añadido y del estímulo al regadío; - Fomentar la producción agrícola, incremento de valor y de calidad; - Jóvenes agricultores, a través del apoyo al establecimiento y a la inversión; - Gestión de riesgo, promoviendo los sistemas de seguros agrícolas y los fondos mutualistas, y su universalidad; - Apoyo a la inversión y gestión en los bosques priorizando sistemas de certiicado. Organización estructural - Promover la autorregulación, a través del apoyo a las organizaciones interprofesionales Sostenibilidad - En las zonas desfavorecidas, a través del apoyo al mantenimiento de la actividad agrícola; - Prácticas ambientales, a través del apoyo a prácticas agrícolas o forestales que contribuyan a mejorar el medio ambiente y la conservación de los recursos (agua, suelo) de forma estructurada con una producción agrícola sostenible y competitiva; - En las zonas rurales, a través del apoyo a la inversión, con especial incidencia en la relación con el sector primario, que puede incluir opciones como la diversiicación de actividades en la explotación, la comercialización de productos agrícolas y el turismo rural; - Protección y certiicación de los bosques; - Promover el regadío en su dimensión de adaptación a las modiicaciones climáticas y en la lucha contra la desertización. Simpliicación - Refuerzo de la eicacia a través de criterios y prioridades claras (distinción clara entre prioridades y posibilidades). - Refuerzo de la eiciencia a través de un menor número de medidas, claras, comprensibles y globales y de la desburocratización (procedimientos de solicitud, contratación, pago y control simpliicados, comprensibles y con calendarios claros). Fuente: Adaptado del Programa de Desarrollo Rural 2014-2020, documento de orientación30 La aprobación del Decreto ley n.º 96/2013 es una medida de apoyo a la modernización agrícola y forestal que tiene por objetivo promover una gestión adecuada de los espacios y el desarrollo rural. Incentiva el asociacionismo de los productores forestales con el in de garantizar esfuerzos sobre un bien común: los bosques. Permite una participación y una conexión más activas en la actividad silvícola de los propietarios en el sentido de la biodiversidad y sostenibilidad de los bosques portugueses. El Estado con esta ley relega a un segundo plano la burocracia y la apuesta por la gestión de las poblaciones forestales ya constituidas, aunque sea en este campo donde más rápidamente se consiguen resultados, a corto y medio plazo, con la garantía de eiciencia respecto a las exportaciones de base forestal (http://www. agroportal.pt/agronoticias/2014/01/02c.htm#.U4yd102UOzc). En cuanto a la prevención y sanción del mayor castigo de los últimos años, los incendios y los incendiarios, el Estado aumentó el presupuesto destinado a la lucha contra incendios31, ministro/jorge-moreira-da-silva.aspx 492 30 MINISTERIO DE AGRICULTURA, DEL MAR, DEL MEDIO AMBIENTE Y DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, cit. 31 ASOCIACIÓN DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN FORESTAL, 2014. Disponible en: http://www.cmjornal.xl.pt/cm_a el_minuto/detalle/ associacao-de-promocao-a-inversión-forestal-duda-de-inversión.html REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria ya que el área que ardió en matas nacionales fue de 447 hectáreas y en perímetros forestales de 24.492 hectáreas en 201332. NOTAS Figura n.º 1. Matas nacionales y perímetros forestales, destacando los que tienen mayor frecuencia de incendios y más área quemada Fuente: Instituto de Conservación de la Naturaleza y de los Bosques, 2013 Fonte: Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, 2013 Con el Decreto ley n.º 83/2014, de 23 de mayo de 2014, se establecieron medidas y acciones a desarrollar en el ámbito del Sistema Nacional de Defensa de los Bosques Contra Incendios, modiicando materias relativas al fuego técnico, a la instrucción del procedimiento de infracción y a la distribución del producto de las sanciones. Con la última Ordenanza n.º 352/2015, de 13 de octubre de 2015, se establecieron los términos y los criterios aplicables a la evaluación de los incumplimientos de compromisos u otras obligaciones en cuanto a la conservación del suelo, al uso eiciente del agua, a los cultivos permanentes tradicionales, al pastoreo extensivo, al mosaico agroforestal y apoyo 32 INSTITUTO DE CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA Y DE LOS BOSQUES, 2013. Disponible en: http://www.tsf.pt/PaginaInicial/tag. aspx?tag=Instituto%20de%20Conserva%Y7%Y3lo%20de la%20Naturaleza%20y%20Florestas REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 493 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa agroambiental a la apicultura a través del Programa de Desarrollo Rural del Continente, abreviadamente denominado PDR 2020. Además de los apoyos del Estado provenientes de fondos estructurales, también las instituciones de crédito nacionales promueven inanciación para el acceso al apoyo forestal, tales como el Banco Português de Investimento (BPI), Crédito Agrícola (CA), Caixa Geral de Depósitos, Finibanco, Millenium, Montepio y Santander-Totta33. Junto con la banca, con inanciación directa, el ramo de los seguros garantiza otra forma de inanciación, la indirecta. La coniguración de inanciación se da con la cobertura de daños provocados por el fracaso accidental o por destrucción de repoblación en áreas forestales objeto de inanciación pública. Debido a su extrema importancia como instrumento económico impulsor de sistemas de gestión forestal equilibrados, es necesaria la creación de un seguro forestal capaz de abarcar no sólo poblaciones beneiciadas por inanciaciones gubernamentales, sino también todas las restantes con o sin gestión hasta entonces implementada34. 3 Conclusiones La diversidad y antigüedad de la masa forestal portuguesa han permitido que la misma a lo largo del tiempo haya pasado por modiicaciones sucesivas y variadas. La multitud de especies existentes, respecto de otras que ya no existen, demuestra la evolución temporal que esta tuvo a lo largo de los siglos. El hombre es la variable que más ha interferido en esa renovación. Su comportamiento en sociedad ha dejado marcas en los bosques que aún hoy se pueden notar. La evolución de la sociedad ha provocado que el hombre haya necesitado explotar los bosques, y estos, debido a la acción humana, han ido sufriendo una degradación constante, desde el impacto ambiental, a las quemas, a la erosión de los suelos y a otras tantas acciones que han ido repercutiendo a lo largo de los años asociadas a las actividades económicas. Como resultado, el Estado ha realizado un conjunto de intervenciones legislativas y promotoras para fortalecer y devolver a los bosques lo que se les arrebató. Los ciudadanos están más alerta pero también se encuentran, económicamente, más debilitados para ayudar en el mantenimiento de unos bosques limpios, seguros y con valor para el país. Le corresponde al Estado distribuir más y mejor los fondos de apoyo y crear más leyes y más favorables. Es preciso impulsar una mayor supervisión, en algunos casos camulada, para permitir una investigación más rigurosa y perseverante con el objetivo de disminuir drásticamente el número y la extensión de los incendios en la mata y bosques portugueses. 4 Bibliografía AFN, 5º Inventário Florestal Nacional. Presentación de ponencia inal, septiembre de 2010. ASSOCIAÇÃO DE PROMOÇÃO AO INVESTIMENTO FLORESTAL, 2014. Disponible em: http:// www.cmjornal.xl.pt/cm_ao_minuto/detalhe/associacao-de-promocao-a-investimentolorestal-duvida-de-investimento.html 494 33 FLORESTAR, 2007. Disponible en: http://naturlink.sapo.pt/Eventos/Visitas-e-Actividades/content/Florestar-Portugal-2014?bl=1 34 FLORESTAR, cit. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria AZEVEDO, J. C., “Florestas, ambiente e sustentabilidade. Uma abordagem centrada nos serviços de ecossistema das lorestas do Distrito de Bragança”. Ciclo de conferencias: “A loresta”. Instituto de Estudos Académicos para Seniores. Academia de las Ciencias de Lisboa, 15 de noviembre de 2011 y 2012. AZEVEDO, J. C.; PEREIRA, A. H.; y PINTO, M. A., “Forest Landscape Ecology and Global Change: an Introduction”, Azevedo, J. C.; Pereira, A. H.; y Pinto, M. A. (eds.), Forest landscapes and global change: challenges for research and management, Springer, 2014. BARBOSA, C. M. S. R., “A biodiversidade na loresta: políticas vs. visão dos proprietários”, Dissertação de Mestrado em Ecologia, Biodiversidade e Gestão de Ecossistemas. Universidad de Aveiro, Departamento de Biología, 2009. BARROS, H., Economia agrária, col. A Terra e o Homem, n.º 27, Librería Sá da Costa, Lisboa, 1954. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA PORTUGUESA. Disponible en: http://www.parlamento. pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx NOTAS BENTO-GONÇALVES, A.; VIEIRA, A.; y LOURENÇO, L., “A cartograia de suporte da arborização dos baldios no Noroeste de Portugal Continental na 1ª metade do Século XX”, Trabajo presentado en el IV Simpósio Luso-Brasileiro de Cartograia Histórica (IVSLBCH). Territórios: documentos, imagens e representações, In Atas do IV Simpósio Luso-Brasileiro de Cartograia Histórica (IVSLBCH), Territorios: documentos, imágenes y representaciones, Oporto, 2011. COSTA, J. C. C., “Fafe e a alternativa lorestal. A Floresta, um instrumento de revitalização dos espaços rurais marginais”, Dissertação de Mestrado em Geograia - Dinâmicas Espaciais e Ordenamento do Território. Facultad de Letras de la Universidad de Oporto, 2000. COSTA, R.; BRAGANÇA, H.; y MACHADO, H., Os últimos 75 anos de investigação para o melhoramento do castanheiro em Portugal, Agrorrural - Contributos Cientíicos, 2011. DECRETO LEY n.º 124/2006, de 28 de junio. DECRETO LEY n.º 83/2014, de 23 de mayo. DECRETO LEY n.º 96/2013, de 19 de julio. DECRETO LEY n.º 48/1995, de 15 de marzo. DEVY-VARETA, N. y ALVES, A. A. M., “Os avanços e os recuos da loresta em Portugal - da Idade Média ao Liberalismo”, Floresta e Sociedade. Uma história em comum. Árvores e lorestas de Portugal, vol VII, Edição Público/FLAD, 2007. DEVY-VARETA, N., A loresta no espaço e no tempo em Portugal. A arborização da Serra da Cabreira, tesis doctoral, Facultad de Letras, Oporto, 1993. DGF, Inventário Florestal Nacional. Portugal Continental, 3ª Revisión, Dirección General de los Bosques, Ministerio de Agricultura, Desarrollo Rural y Pesca, Lisboa, 2001. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 495 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa DGRF, Inventário Florestal Nacional (2005-2006), Resultados preliminares, julio de 2006. DGRF-DIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS FORESTALES, Estrategia Nacional para los bosques, Imprenta Nacional Casa de la Moneda, Lisboa, 2007. DIRECCIÓN GENERAL DE LOS BOSQUES, Bosques de Portugal, Lisboa, 2000. DIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS FORESTALES, Bosques de Portugal, Lisboa, edición y publicación DGRF, 2000. DIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS FORESTALES, Estrategia Nacional para los Bosques, 2006. DIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS FORESTALES, Base de datos de siniestros, 2007. DIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS FORESTALES, Estadísticas de siniestros y de áreas ardidas (1980-2006), 2007. EFI, 2007. Disponible en: http://www.ei.i/ine/resources/portugal.html ESTEVÃO, J. A., “A lorestação dos baldios”, Análise Social, Vol. XIX, Lisboa, 1983. FLORESTAR, 2007. Disponible en: http://naturlink.sapo.pt/Eventos/Visitas-e-Actividades/ content/Florestar-Portugal-2014?bl=1 GABINETE DE PLANEAMIENTO Y POLÍTICA AGROALIMENTARIA, Agricultura portuguesa. Principales indicadores, Lisboa, 2000. GEADAS, M. D. B. y BAPTISTA, M. P. (coords.), “Alentejo”, Panorama Florestal, ISA, DRAAL, Lisboa, 1999. GEADAS, M. D. B. y BAPTISTA, M. P. (coords.), “Algarve”, Panorama Florestal, ISA, DRAALG, Lisboa, 1999. GEADAS, M. D. B. y BAPTISTA, M. P. (coords.), “Beira Interior”, Panorama Florestal, ISA, DRABI, Lisboa, 1999. GEADAS, M. D. B. y BAPTISTA, M. P. (coords.), “Beira Litoral”, Panorama Florestal, ISA, DRABL, Lisboa, 1999. GEADAS, M. D. B. y BAPTISTA, M. P. (coords.), “Entre Douro e Minho”, Panorama Florestal, ISA, DREDM, Lisboa, 1999. GEADAS, M. D. B. y BAPTISTA, M. P. (coords.), “Ribatejo e Oeste”, Panorama Florestal, ISA, DRARO, Lisboa, 1999. GEADAS, M. D. B. y BAPTISTA, M. P. (coords.), “Trás-os-Montes”, Panorama Florestal, ISA, DRATM, Lisboa, 1999. GODINHO-FERREIRA P.; AZEVEDO, A. y REGO, F., “Carta da Tipologia Florestal de Portugal Continental”, Silva Lusitana, n.º 13, 2005. 496 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria GOES, F., 2014. Disponible en: http://www.icnf.pt/portal/lorestas/prag-doe/resource/doc/ gonip-plat/seminar14/impact-gorg-euc GOMES, A. M. A., Fomento da arborização dos terrenos particulares. Planeamento para o Sul do Tejo, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1969. http://www.agroportal.pt/agronoticias/2014/01/02c.htm#.U4yd102UOzc http://www.icnf.pt/portal/lorestas/ifn/ifn5 INSTITUTO DE CONSERVACIÓN DE LA NATUREZA Y LOS BOSQUES, 2013. Disponible en: http:// www.tsf.pt/PaginaInicial/tag.aspx?tag=Instituto %20de %20Conserva %E7 %E3o %20 da %20Natureza %20e %20Florestas LIMA BASTO, E. A., A propriedade rústica, Actas del Instituto Superior de Agronomía, Lisboa, 1942. MACHADO, A. L. S.; OLIVEIRA, E. C.; RIBEIRO, E. M. y MOTA, J. A., “O valor de um processo de recuperação lorestal: aplicado na região Amazónica”, Encontro da Rede de Estudos Ambientais em Países de Língua Portuguesa, 2011. Disponible en: http://soac.unb.br/ index.php/ERLBEA/XIVERLBEA/paper/view/1175 MADUREIRA, L.; MAGALHÃES, P.; SILVA, P. G.; MARINHO, C. y OLIVEIRA, R. “Economia dos Serviços de Ecossistema: Um guia para conhecer e valorizar serviços de agroecossistemas em áreas protegidas de Montanha”, Quercus - Associação Nacional de Conservação da Natureza, 2013. NOTAS LOPES, A. F. F., “The Economic Value of Portuguese Pine and Eucalyptus Forests”, A Work Project, presented as part of the requirements for the Award of a Masters Degree, Economics from the NOVA, School of Business and Economic, 2013. MAMAOT y ICNF, MINISTERIO DE AGRICULTURA, MAR, MEDIOAMBIENTE Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO e INSTITUTO DE LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA Y LOS BOSQUES, “6º Inventário Florestal Nacional - Áreas dos usos do solo e espécies lorestais de Portugal continental com 2010 como ano de referência - resultados preliminares Fevereiro 2013”, 2013a. Disponible en: http://www.icnf.pt/portal/lorestas/ifn/resource/ icheiros/ifn/ifn6-res-prelimv1-1 MAMAOT y ICNF, MINISTERIO DE AGRICULTURA, MAR, MEDIOAMBIENTE Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO e INSTITUTO DE LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA Y LOS BOSQUES, “Ponto de Situação nacional das ZIF - caracterização e grandes números - Abril 2013”, 2013b. Disponible en: http://www.icnf.pt/portal/lorestas/gf/zif/resource/doc/ zif/seia-13/pont-sit MENDES, A. S. C., “Financial instruments of forest policy in Portugal in the 80s and 90s”, EFI Forest Policy Research Forum: Cross-Sectoral Policy Impacts on Forests, 4-6 April, Sanvonlinna, 2002. MINISTERIO DE AGRICULTURA, MAR, MEDIO AMBIENTE y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, 2002. Disponible en: http://www.portugal.gov.pt/pt/os-ministerios/ministerio-do-amREGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 497 Evolución de la legislación ambiental en el ámbito de la planiicación forestal portuguesa biente-ordenamento-do-territorio-e-energia/conheca-a-equipa/ministro/jorge-moreirada-silva.aspx MINISTERIO DE EDUCACIÓN, Guião de Educação Ambiental: conhecer e preservar as lorestas, 2006. Disponible en: http://www.icnf.pt/portal/agir/resource/doc/sab-ma/lorest/ guia-lorestas. MOREIRA N.; BORGES A.; MACHADO A.; “Métodos de aproveitamento energético de biomassa lorestal”, Comunicações do Seminário Novas tecnologias na loresta, Ordem dos Engenheiros, Matosinhos, 2010. MOREIRA, F.; CATRY, F.; SILVA, S.; REGO, F.; Ecologia do Fogo e Gestão de Áreas Ardidas, ISA Press, Lisboa, 2010. NOGUEIRA, C. D. S., A Floresta Portuguesa, DGF Informação, Año 1, n.º 2, 1990. PEREIRA, H. M.; DOMINGOS, T.; PEDROSO, C. M.; PROENÇA, V.; RODRIGUES, P.; FERREIRA, M.; TEIXEIRA, R.; MOTA, R. y NOGAL, A., “Uma avaliação dos serviços dos ecossistemas em Portugal”, Ecossistemas e Bem-Estar Humano – Resultados da Avaliação para Portugal do Millennium Ecosystem Assessment, capítulo 20, 2009. http://ecossistemas.org/ PINTO, T. et al., “Recolha de biomassa lorestal: avaliação dos custos e tempos de trabalho”, Silva Lusitana, vol. 21, n.º especial, 2013. ORDENANZA n.º 352/2015, de 13 de octubre. QUINTANILHA, V.; SILVA, E. J.; y SILVA, J. M., Princípios básicos de luta contra incêndios na loresta particular portuguesa, Dirección General de Servicios Forestales y Acuícolas, Oporto, 1965. RADICH, M. C. y BAPTISTA, F. O., “Floresta e sociedade: Um percurso (1875-2005)”, Silva Lusitana, n.º 13, 2005. RADICH, M. C. y ALVES, A. A. M., Dois séculos de loresta em Portugal, CELPA, Lisboa, 2000. RAMALHO, C. F. E. de S., Planeamento territorial no alto Alentejo a defesa da loresta contra incêndios sob o ponto de vista territorial, Tesis en Ingeniería Forestal, presentada en la Universidad de Trás-os-Montes y Alto Douro, 2013. REGIONES DE PROCEDENCIA PORTUGAL (2012) PROYECTO – DEFOR INTERREG III B SUDOE DEFOR SO2/1.3/F64, “The contribution of research for the development and Competitiveness of Southwest European forest sector”. Disponible en: http://www.icnf.pt/ portal/lorestas/gf/ps/resource/doc/reg-prov/reg-prov12 PONENCIA DE LA ADAPTACIÓN DE LOS BOSQUES A LAS ALTERACIONES CLIMÁTICAS (2013) Disponible en: http://www.icnf.pt/portal/lorestas/ppf/resource/docs/alt-clima/ rel-lorest-enaac SANDE SILVA, J., “A loresta nos usos e na cultura dos povos e da sociedade”, Floresta e Sociedade: uma história em comum, Árvores e Florestas de Portugal, n. 7, Lisboa, 2007. 498 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Juan Raposo Arceo | María José da Silva Faria SARMENTO, E. M. y DORES, V., “Políticas Públicas de Apoio à Fileira Florestal em Portugal”, Silva Lusitana, vol. 22, n. 1, 2014. TERREAUX, J. P., “Résultats et pistes de recherche concernant la gestion de la forêt paysanne: aspects théoriques”, Économie et Sociologie Rurales, serie D: n.º 94-17D, Toulouse, 1994. VALLEJO, V.; ARONSON, J.; y BAUTISTA, S., Land Restoration to Combat Desertiication, CEAM, Valência, 2010. VIEIRA, J. N., “A nossa cultura e história lorestais”, Florestas de Portugal, DGF, Lisboa, 2000. NOTAS WANG, S. y B. FU, “Trade-offs between forest ecosystem services”, Forest Policy and Economics, vol. 26, 2013. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 499 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Tendencias recentes en materia de conciliación da vida laboral, familiar e persoal na Administración pública en España e en Galicia Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia Recent trends in work-life balance in the public Administration of Spain and Galicia 53 ROSA M.ª RODRÍGUEZ MARTÍN-RETORTILLO Recibido: 15/11/2016 | Aceptado: 20/06/2017 NOTAS Profesora doctora Universidad de Los Andes (Santiago de Chile) rosa.rodriguez@udc.es Resumo: Unha das materias que se formulan máis frecuentemente no tráfico xurídico do noso país é a conciliación da vida laboral, persoal e familiar. As normas que se aprobaron nos últimos anos sobre a cuestión contribuíron a achandar o terreo no relativo á igualdade e á corresponsabilidade dos traballadores, tratando de que eses obxectivos transcendesen o meramente programático e se plasmasen en auténticos dereitos cuxo exercicio se puidese reivindicar. Os ditos avances no plano normativo víronse reforzados pola xurisprudencia, cuxo papel foi determinante, pois achegou luz sobre cuestións cuxa solución non estaba clara, ás veces debido á indeterminación da norma, á súa dispersión, ou á peculiaridade do caso en cuestión, pois nesta materia a xurisprudencia é abundante pero cómpre analizar cada caso concreto. Palabras clave: permiso, excedencia, igualdade, corresponsabilidade, flexibilidade. Resumen: Una de las materias que se plantean más frecuentemente en el tráfico jurídico de nuestro país es la conciliación de la vida laboral, personal y familiar. Las normas que se han aprobado en los últimos años sobre la cuestión han contribuido a allanar el terreno en lo relativo a la igualdad y la corresponsabilidad de los trabajadores, tratando de que esos objetivos trascendieran lo meramente programático y se plasmaran en auténticos derechos cuyo ejercicio se pudiera reivindicar. Dichos avances en el plano normativo se han visto reforzados por la jurisprudencia, cuyo papel ha sido determinante, pues ha aportado luz sobre cuestiones cuya solución no estaba clara, a veces debido a la indeterminación de la norma, a su dispersión, o a la peculiaridad del caso en cuestión, pues en esta materia la jurisprudencia es abundante pero hay que estar al caso concreto. Palabras clave: permiso, excedencia, igualdad, corresponsabilidad, flexibilidad. Abstract: One of the most frequent topics raised in the legal transactions of our country is about work-life balance. The rules that have been adopted in recent years on this issue have helped to pave the way for workers’ equality and co-responsibility. They have tried that those objectives go beyond a purely programmatic content and translate into real rights whose exercise could be claimed. These normative developments have been reinforced by jurisprudence, whose role has been decisive. However, this has shed light on questions whose solution was not clear, sometimes 501 Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia due to the indeterminacy of the rule, its dispersion, or the peculiarity of the case in question, because in this topic, the jurisprudence is abundant but it is necessary to analyze the specific case. Key words: license, leave, equality, co-responsibility, flexibility. Sumario: 1 Introducción. 2 Régimen jurídico. 3 Naturaleza y alcance. 3.1 Alcance en el ámbito estatal. 3.2 Alcance en el ámbito autonómico: el caso de Galicia. 4 Tendencias recientes en la casuística. 5 Conclusiones. 6 Bibliografía. 1 Introducción La incorporación de la mujer al mercado laboral planteó una disyuntiva que socialmente no se había dado hasta entonces debido al papel que tradicionalmente venía desempeñando: cómo compaginar trabajo y vida familiar ahora que los dos miembros de la familia trabajan. Esta nueva realidad generó la necesidad de legislar la cuestión, de modo que se garantizase la plena igualdad de hombres y mujeres, así como un reparto equilibrado de las tareas. Ello sólo sería posible mediante políticas tendentes a facilitar que ambas facetas de la vida puedan encajar y se puedan compatibilizar sin sacriicar la trayectoria profesional del trabajador/a. Por ello, también se trata de una materia estrechamente vinculada a la igualdad. Fruto de estos cambios en la sociedad, se sucedieron una serie de reformas normativas que integraron la perspectiva conciliadora en nuestro ordenamiento jurídico, y donde el papel de la jurisprudencia ha sido decisivo, al aclarar dudas interpretativas que se planteaban en la aplicación de dicha normativa. 2 Régimen jurídico Como se avanzaba en la introducción, los derechos de conciliación están profundamente vinculados al derecho fundamental a la igualdad. El artículo 14 de nuestra Constitución señala que los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. Por su parte, el artículo 39.1 indica que los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia, lo que pone de maniiesto que las políticas vinculadas a la familia deben ser una prioridad en nuestra sociedad. Ambos preceptos se conjugan muy bien en este terreno, dado que sin igualdad no hay conciliación. Antes de entrar propiamente en materia del sector público, conviene resaltar los antecedentes normativos que nos han llevado al lugar en que estamos hoy en día. Así, la norma pionera en materia de conciliación fue la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras. Fue la primera que se reirió especíicamente a este tema, y ya en su exposición de motivos señala que la necesidad de conciliación del trabajo y la familia ha sido ya planteada a nivel internacional y comunitario como una condición vinculada de forma inequívoca a la nueva realidad social. Destaca que ello plantea una compleja y difícil problemática que debe abordarse, no sólo con importantes reformas legislativas, como la presente, sino con la necesidad de promover adicionalmente servicios de atención a las personas, en un marco más amplio de política de familia. Otra de las normas que implicó un impulso muy importante en este terreno fue la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOI), que dispone que las administraciones públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias y en aplicación del principio de igualdad entre mujeres y hombres, deberán [entre otras 502 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo cosas] (…) facilitar la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, sin menoscabo de la promoción profesional1. Estos avances desplegaron sus efectos en todos los ámbitos laborales, públicos y privados, e incluso en este último se contempló en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (LRJS), un procedimiento para el ejercicio de los derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, reconocidos legal o convencionalmente2, que interesa a nuestros efectos porque puede ser invocado por un trabajador que sea personal laboral en un caso de lexibilidad horaria, como se verá más adelante en un ejemplo de una sentencia del año 2015. Asimismo, se prevé respecto de los permisos de los funcionarios públicos (artículo 48 EBEP) que estos se les reconocerán, entre otros motivos, por tiempo indispensable (…) por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y laboral4. Al margen de esa declaración genérica, en el precepto se detallan los permisos concretos que se reconocen a los funcionarios públicos –también extensibles al personal laboral por así indicarlo el artículo 51 EBEP–, todos ellos relacionados con circunstancias de la vida familiar o privada. NOTAS Pues bien, ya en el concreto marco de las administraciones públicas y fruto de las directrices marcadas por la legislación recién mencionada, el derecho a conciliar la vida laboral, familiar y personal aparece reconocido, en primer lugar, en el artículo 14 del Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto básico del empleado público (en adelante, EBEP), bajo la rúbrica “Derechos individuales”. Concretamente, señala que los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio (…) a la adopción de medidas que favorezcan la conciliación de la vida personal, familiar y laboral3. No obstante, es el artículo 49 EBEP el que se reiere especíicamente a los permisos por motivos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, y señala que en todo caso se concederán dichos permisos con las correspondientes condiciones mínimas, y también aplicable al personal laboral ex artículo 51 EBEP. Particularmente referido a los funcionarios de carrera, el artículo 89 EBEP regula la cuestión de las excedencias, frontalmente vinculadas en algunas de sus modalidades al tema que nos ocupa. En el caso del personal laboral, habrá que estar a lo dispuesto en la legislación laboral, esto es, el artículo 46 ET y el artículo 54 del III Convenio colectivo único del personal laboral de la Administración general del Estado. Dichos preceptos abordan frontalmente la cuestión de la conciliación, aunque no son los únicos que se pueden invocar para hacer valer estos derechos. Así, para compatibilizar el trabajo con motivos de salud, por ejemplo, el artículo 20.1, letra h) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, señala que la Administración 1 Artículo 51, letra b). 2 Artículo 139. Sobre el tema, véase LOUSADA AROCHENA, F., “Vacaciones, materia electoral, clasificación profesional, impugnación de decisiones de flexibilidad interna y derechos de conciliación en la Ley reguladora de la jurisdicción social”, Revista Técnico Laboral, Vol. 34, n. 132, 2012, pp. 228-250. 3 Letra j). 4 Letra j). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 503 Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia general del Estado podrá adscribir a los funcionarios a puestos de trabajo en distinta unidad o localidad, previa solicitud basada en motivos de salud o rehabilitación del funcionario, su cónyuge o los hijos a su cargo, con informe previo del servicio médico oicial legalmente establecido y condicionado a que existan puestos vacantes con asignación presupuestaria cuyo nivel de complemento de destino y especíico no sea superior al del puesto de origen, y se reúnan los requisitos para su desempeño; dicha adscripción tendrá carácter deinitivo cuando el funcionario ocupara con tal carácter su puesto de origen. En cuanto a la normativa autonómica gallega, la norma de referencia es el Decreto legislativo 2/2015, de 12 de febrero, por el que se aprueba la Ley de igualdad de Galicia, que contiene una detallada regulación de las medidas de conciliación en nuestra comunidad autónoma. Esta norma, que derogó a la hasta entonces vigente Ley 2/2007, de 28 de marzo, del trabajo en igualdad de las mujeres de Galicia, está desarrollada en el Decreto 182/2008, de 31 de julio, por el que se establece la promoción autonómica de las medidas municipales de conciliación y se determinan los requisitos para su validación y funcionamiento. También la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia, dedica una parte de su contenido (artículos 121-125)5 al aspecto de la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, como se verá más adelante. Sin embargo, no son las únicas, dado que a lo largo de los últimos años han sido más las normas que se han promulgado con el objetivo de conciliar. Así, destaca la Orden de 20 de diciembre de 2013, conjunta de la Vicepresidencia y Consellería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia y de la Consellería de Hacienda, por la que se regulan la acreditación, la jornada y el horario de trabajo, la lexibilidad horaria y el teletrabajo de los empleados públicos en el ámbito de la Administración general y del sector público de la Comunidad Autónoma de Galicia. Y, más recientemente, la Resolución de 24 de febrero de 2016, de la Dirección General de la Función Pública, por la que se dictan instrucciones sobre el régimen de vacaciones, permisos y licencias. 3 Naturaleza y alcance Un sector de la doctrina señala que los derechos de conciliación se acercan a los derechos fundamentales, pues se están reconociendo de forma generalizada y buscan igualdad real a través de la corresponsabilidad6. Asimismo, se dice que parece que la LOI los quiere integrar dentro del contenido esencial del principio de no discriminación por razón de sexo, y en esa línea se sitúa alguna reciente jurisprudencia constitucional (como por ejemplo la Sentencia del Tribunal Constitucional 3/2007, de 15 de enero)7. Las preguntas que surgen a continuación son: ¿cuáles son esos derechos de conciliación?, ¿dónde se enumeran? Pues bien, la ley no los cuantiica, por lo que hay que extraerlos en relación con los permisos y las medidas lexibilizadoras que se contemplan en la normativa aplicable a estos efectos al sector público. 5 504 Ubicados en el título VI, «Derechos y deberes individuales de los empleados públicos»; capítulo IV, «Jornada de trabajo, permisos, licencias y vacaciones»; sección 3 «Permisos del personal funcionario por motivos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral». 6 Al respecto, LOUSADA AROCHENA, F., “El tiempo en las leyes con perspectiva de género”, Revista de Derecho Social, n. 49, 2010, pp. 83-96. 7 Ibidem. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo 3.1 Alcance en el ámbito estatal Como se anticipó, el artículo 14 EBEP proclama que los empleados públicos tienen derecho a que adopten medidas que favorezcan la conciliación. Como vemos, se dirige a todo el personal de la Administración que se encuentra en la categoría “empleado público”, esto es, de acuerdo con el artículo 8 EBEP, a los funcionarios de carrera, a los funcionarios interinos, al personal laboral (ya sea ijo, por tiempo indeinido, o temporal) y al personal eventual. Los derechos de conciliación más comunes, contenidos en el EBEP, se pueden clasiicar en dos bloques: permisos y excedencias. En cuanto a los permisos, encontramos dos tipos, los que no están regulados como derechos de conciliación en sentido estricto, pero cuya inalidad es compatibilizar vida personal y familiar, con vida laboral, y los que se recogen en la norma expresamente bajo esa rúbrica. Los primeros aparecen en el artículo 48 EBEP, y se pueden agrupar como sigue. En segundo lugar, los relacionados con la maternidad: para la realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto por las funcionarias embarazadas y, en los casos de adopción o acogimiento, o guarda con ines de adopción, para la asistencia a las preceptivas sesiones de información y preparación y para la realización de los preceptivos informes psicológicos y sociales previos a la declaración de idoneidad11; por lactancia de un hijo menor de doce meses12; por nacimiento de hijos prematuros o que por cualquier otra causa deban permanecer hospitalizados a continuación del parto13. NOTAS En primer lugar, los relacionados con la vida, la salud y el cuidado de familiares: fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del primer grado de consanguinidad o ainidad8; por atender el cuidado de un familiar de primer grado9; o por razones de guarda legal, cuando el funcionario tenga el cuidado directo de algún menor de doce años, de persona mayor que requiera especial dedicación, o de una persona con discapacidad que no desempeñe actividad retribuida10. En tercer lugar, por motivos relacionados con actividades formativas (exámenes inales y demás pruebas deinitivas de aptitud)14, sindicales15, o de carácter público cuyo cumplimiento sea inexcusable16. 8 Tres días hábiles cuando se produce en la misma localidad; cinco cuando es en otra distinta. 9 Reducción de hasta el cincuenta por ciento de la jornada laboral, con carácter retribuido, por razones de enfermedad muy grave y por el plazo máximo de un mes. 10 Reducción de su jornada. 11 Por el tiempo indispensable. 12 Tendrá derecho a una hora de ausencia del trabajo que podrá dividir en dos fracciones; este derecho podrá sustituirse por una reducción de la jornada normal en media hora al inicio y al final de la jornada, o en una hora al inicio o al final de la jornada, con la misma finalidad. 13 Derecho a ausentarse del trabajo durante un máximo de dos horas diarias percibiendo las retribuciones íntegras. 14 Durante los días de su celebración. 15 En los términos en que se establezca. 16 Por el tiempo indispensable. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 505 Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia Por último, por otros motivos vinculados a la vida personal del trabajador: traslado de domicilio sin cambio de residencia17; por asuntos particulares18; y por matrimonio19. Por su parte, como se indicaba, la otra clase de permisos son los que la norma rubrica expresamente como permisos por razones de conciliación, que se contemplan en el artículo 49 EBEP, destacando los siguientes20: 1) por parto21; 2) por adopción, por guarda con ines de adopción, o acogimiento, tanto temporal como permanente22; 3) por paternidad por el nacimiento, guarda con ines de adopción, acogimiento o adopción de un hijo23; y 4) por cuidado de hijo menor afectado por cáncer u otra enfermedad grave24. En cuanto al personal laboral en particular, además de ser aplicable a este colectivo lo dispuesto en el EBEP por entrar en su ámbito de aplicación, conviene tener en cuenta lo dispuesto en el III Convenio colectivo único para el personal laboral de la Administración general del Estado25, actualmente vigente. Su artículo 38.5, relativo al calendario laboral, indica que excepcionalmente, previa autorización del responsable de la unidad, se podrá conceder, con carácter personal y temporal, la modiicación del horario ijo en un máximo de dos horas por motivos directamente relacionados con la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, y en los casos de familias monoparentales. Se trata de un convenio que también en otras materias, como la de formación, revela el deseo de fomentar las medidas que tiendan a favorecer la conciliación (artículo 48). Su artículo 47 se reiere a los permisos ya expuestos, con alguna matización26. En este caso, ¿cuál es la fuente que resulta de aplicación, el EBEP o el convenio colectivo? En el EBEP no hay un criterio o una prelación de fuentes bien delimitada, dado que en algunas ocasiones le resulta aplicable el EBEP27, otras el ET28, los convenios colectivos29, otras veces resultan aplicables varias fuentes (EBEP directo y ET 506 17 1 día. 18 6 días al año. 19 15 días. 20 El precepto también se refiere a los permisos por razón de violencia de género, o para las víctimas de terrorismo y sus familiares directos. 21 16 semanas ininterrumpidas. Este permiso se ampliará en dos semanas más en el supuesto de discapacidad del hijo y por cada hijo a partir del segundo en los supuestos de parto múltiple. El permiso se distribuirá a opción de la funcionaria siempre que seis semanas sean inmediatamente posteriores al parto. En caso de fallecimiento de la madre, el otro progenitor podrá hacer uso de la totalidad o, en su caso, de la parte que reste de permiso. 22 16 semanas ininterrumpidas. Este permiso se ampliará en dos semanas más en el supuesto de discapacidad del menor adoptado o acogido y por cada hijo, a partir del segundo, en los supuestos de adopción o acogimiento múltiple. 23 4 semanas, a disfrutar por el padre o el otro progenitor a partir de la fecha del nacimiento, de la decisión administrativa de guarda con fines de adopción o acogimiento, o de la resolución judicial por la que se constituya la adopción. 24 El funcionario tendrá derecho, siempre que ambos progenitores, adoptantes, guardadores con fines de adopción o acogedores de carácter permanente trabajen, a una reducción de la jornada de trabajo de al menos la mitad de la duración de aquella, percibiendo las retribuciones íntegras con cargo a los presupuestos del órgano o entidad donde venga prestando sus servicios, para el cuidado, durante la hospitalización y tratamiento continuado, del hijo menor de edad afectado por cáncer (tumores malignos, melanomas o carcinomas) o por cualquier otra enfermedad grave que implique un ingreso hospitalario de larga duración y requiera la necesidad de su cuidado directo, continuo y permanente acreditado por el informe del servicio público de salud u órgano administrativo sanitario de la comunidad autónoma o, en su caso, de la entidad sanitaria concertada correspondiente y, como máximo, hasta que el menor cumpla los 18 años. 25 Publicado en el Boletín Oficial del Estado de 12 de noviembre de 2009. 26 Nacimiento de hijo, acogimiento o adopción: 10 días, a disfrutar por el padre desde la fecha del nacimiento, la decisión administrativa o judicial de acogimiento o de la resolución judicial de adopción [artículo 47, letra b) del Convenio Colectivo]. 27 Procedimientos selectivos. 28 Clasificación profesional (con matices). 29 Situaciones del personal laboral. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo supletorio30; o EBEP supletorio31), etc. En el caso de los permisos (artículo 51 EBEP), se trata de un supuesto concurrente, esto es, no está claro qué norma es prioritaria. En este caso, dado que el conlicto se plantea entre EBEP y norma convencional, entiendo que se debería optar por la más favorable al trabajador. Por último, hay un tercer bloque de derechos que favorecen la conciliación. Me reiero al supuesto de suspensión de la relación laboral por encontrarse el trabajador en excedencia voluntaria, lo que implica, como se sabe, la ausencia de remuneración. En el caso de los funcionarios de carrera, y a los efectos que aquí interesan, destaca la excedencia voluntaria por agrupación familiar, y la excedencia voluntaria por cuidado de familiares, reguladas en el artículo 89 EBEP. La excedencia voluntaria por cuidado de familiares tiene una duración no superior a tres años. Su inalidad es, o bien atender al cuidado de cada hijo33, o bien para atender al cuidado de un familiar que se encuentre a su cargo, hasta el segundo grado inclusive de consanguinidad o ainidad que por razones de edad, accidente, enfermedad o discapacidad no pueda valerse por sí mismo y no desempeñe actividad retribuida34. NOTAS La primera se reconoce a los funcionarios que, sin el requisito de haber prestado servicios efectivos en cualquiera de las administraciones públicas durante el periodo establecido, su cónyuge resida en otra localidad por haber obtenido y estar desempeñando un puesto de trabajo de carácter deinitivo como funcionario de carrera o como laboral ijo en cualquiera de las administraciones públicas, organismos públicos y entidades de derecho público dependientes o vinculados a ellas, en los órganos constitucionales o del poder judicial y órganos similares de las comunidades autónomas, así como en la Unión Europea o en organizaciones internacionales32. En lo relativo al personal laboral, las excedencias voluntarias que aquí interesan son dos: por cuidado de hijos, o por cuidado de otros familiares, las cuales no exigen una antigüedad mínima en la empresa (en este caso en la Administración) para poder solicitarlas. El artículo 46.3 del Real decreto legislativo 2/2015, de 23 octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores (ET), señala que la excedencia por cuidado de hijos35 tendrá una duración no superior a tres años, mientras que la excedencia por cuidado de un familiar hasta el segundo grado de consanguinidad o ainidad, que por razones de edad, accidente, enfermedad o discapacidad no pueda valerse por sí mismo, y no desempeñe actividad retribuida, no será superior a dos años (salvo que se establezca una duración mayor por la negociación colectiva). Estas excedencias implican una reserva del mismo puesto durante el primer año (hasta 15-18 meses en el caso de familias numerosas) y, transcurrido ese plazo, la reserva de un puesto del mismo grupo o de categoría equivalente en el segundo y tercero. 30 Como lo que respecta al régimen disciplinario. 31 Movilidad del personal laboral. 32 Artículo 89.3. 33 Tanto cuando lo sea por naturaleza como por adopción, o de cada menor sujeto a guarda con fines de adopción o acogimiento permanente, a contar desde la fecha de nacimiento o, en su caso, de la resolución judicial o administrativa. Artículo 89.4, párrafo primero. 34 Artículo 89.4, párrafo segundo. 35 Tanto cuando lo sea por naturaleza como por adopción, o en los supuestos de guarda con fines de adopción o acogimiento permanente, a contar desde la fecha de nacimiento o, en su caso, de la resolución judicial o administrativa. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 507 Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia 3.2 Alcance en el ámbito autonómico: el caso de Galicia Uno de los ejes del VI Plan Galego para a Igualdade entre Mulleres e Homes, Estratexia 2013201536 se detiene en las medidas tendentes a favorecer la conciliación. Concretamente, el eje 4, rubricado «Conciliación corresponsable e calidade de vida», proclama como objetivo estratégico «reforzar una asunción equilibrada entre mujeres y hombres de los tiempos dedicados a las tareas domésticas y familiares y de los tiempos dedicados al trabajo remunerado y a la formación, así como al ocio y a la vida social, de forma que se reduzca la brecha de género y se avance en un modelo de organización social que facilite una buena calidad de vida para todas las personas y una mayor productividad y satisfacción respecto al trabajo». La Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia, delimita en su artículo 4 el ámbito de aplicación de esta norma, señalando los colectivos encuadrados en él. Concretamente, establece que la presente ley se aplica al personal funcionario y, en lo que proceda, al personal laboral al servicio de las siguientes administraciones públicas: a) Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia; b) entidades locales gallegas; c) entidades públicas instrumentales del sector público autonómico de Galicia; d) entidades públicas instrumentales vinculadas o dependientes de las entidades locales gallegas; y e) las universidades públicas gallegas. La ley también se aplica al personal docente dependiente de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y al personal estatutario del Servicio Gallego de Salud, excepto en determinadas materias37. Pues bien, esta norma regula en los artículos 121-125 los permisos del personal funcionario por motivos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, siendo el último el que reconoce, a modo de cláusula de cierre, las garantías vinculadas al ejercicio de estos derechos. Pues bien, el primero de los preceptos se reiere al permiso por parto, el cual tiene una duración mayor que la establecida en el EBEP, en concreto de 18 semanas ininterrumpidas. Además, dicha duración se ampliará en los casos y por los períodos siguientes38: a) discapacidad del hijo, dos semanas más; b) partos múltiples, dos semanas más por cada hijo a partir del segundo; y c) partos prematuros y aquellos en los que, por cualquier otra causa, el neonato deba permanecer hospitalizado a continuación del parto, tantos días como el neonato se encuentre hospitalizado, hasta un máximo de trece semanas adicionales. Otro permiso es el de adopción o acogimiento, regulado en el artículo 122. La duración es la misma que se prevé para el permiso por parto (18 semanas ininterrumpidas), con una duración más amplia en caso de: a) discapacidad del menor adoptado o acogido, dos semanas más; y b) adopción o acogimiento múltiple, dos semanas más por cada menor adoptado o acogido a partir del segundo39. En el artículo 123 se prevén algunas especialidades para el caso de adopción o acogimiento internacional, para los que se prevé que, si fuera necesario el desplazamiento previo al país de origen del menor, el funcionario tendrá derecho a un permiso de hasta tres meses de duración, fraccionables a elección de la persona titular del derecho, y durante los cuales se percibirán exclusivamente las retribuciones básicas. La previsión contemplada en el artículo 124 sobre el uso por el otro progenitor amplía los derechos 508 36 Localizable en http://igualdade.xunta.gal/es/content/planes-y-actuaciones. 37 Así lo indica el artículo 6.1, que exceptúa las cuestiones relativas a la carrera profesional y a la promoción interna; retribuciones complementarias; y movilidad voluntaria entre administraciones públicas. 38 Artículo 121.2. 39 Apartado segundo. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo del otro progenitor en estos supuestos, al que se reconoce como funcionario un permiso retribuido de 29 días naturales de duración. El Decreto legislativo 2/2015, de 12 de febrero, por el que se aprueba la Ley de igualdad de Galicia, regula en su título VII (artículos 85-104) el «apoyo a la conciliación y a la corresponsabilidad». La norma establece garantías en el ejercicio de los derechos de conciliación, realizando al efecto campañas de concienciación tendentes a la valoración positiva del personal a su servicio que ejerza estos derechos. Una de ellas es la que contempla el caso del matrimonio de mujeres, en que, siendo una de ellas la madre biológica, se garantizará a la que no lo fuese, si fuera personal funcionario, eventual, interino, estatutario o laboral de la Administración pública gallega, que, a elección de aquella, pueda disfrutar la parte de la licencia por maternidad que se podría transferir al padre47. NOTAS En concreto, los derechos que reconoce la ley gallega son los siguientes: un complemento de las prestaciones por riesgo durante el embarazo o por maternidad40; el permiso retribuido para asistir y para acompañar a tratamientos de fecundación asistida y para acompañar a exámenes prenatales y a técnicas de preparación al parto41; permiso de lactancia42; la puesta a disposición de salas de lactancia43, destinadas a las trabajadoras embarazadas y para que las madres lactantes tengan la posibilidad de descansar tumbadas en lugar apropiado, así como de lactar a su hijo o hija con tranquilidad (en caso de lactancia artiicial también podrán ser utilizadas por los padres); el derecho de las mujeres gestantes a elegir el período de vacaciones y preferencias derivadas de la existencia de responsabilidades familiares44; la lexibilización de jornada por motivos familiares; la preferencia en cursos formativos autonómicos45; y el permiso del otro progenitor por nacimiento, acogimiento o adopción de un hijo46. Respecto de esta ley, considero muy interesante detenerse en la promoción autonómica de las medidas municipales de conciliación que se impulsan. Se regulan en los artículos 95 a 104. Concretamente, se trata de dos iniciativas: los bancos municipales de tiempo y los planes de programación del tiempo de la ciudad. Los bancos municipales de tiempo (artículos 96-99) facilitarán a las personas empadronadas en el correspondiente municipio la conciliación de su vida personal, familiar y laboral mediante la realización de labores domésticas concretas, en especial aquellas que exijan desplazamientos, como la realización de la compra diaria o de gestiones de índole administrativa, y de labores de cuidado o mera compañía de menores de edad y de personas dependientes. Para ello, el ayuntamiento gestionará una base de datos de personas demandantes de las referidas labores, donde se relejarán los datos personales y las necesidades de tiempo. Las 40 Artículo 87. 41 Artículo 88. 42 Artículo 89. 43 Artículo 90. 44 Artículo 91. 45 Artículo 93. 46 Artículo 94. 47 Artículo 86.2. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 509 Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia personas que tengan disponibilidad se inscribirán voluntariamente en las redes comunitarias de apoyo a la conciliación, y en las bases de datos igurarán los datos del voluntario, su cualiicación y/o experiencia, y disponibilidad. De esta forma, se pondrá en contacto a los voluntarios y a los demandantes de esas labores48. Asimismo, sin perjuicio de las competencias de los servicios sociales, los ayuntamientos excepcionalmente podrán prestar servicios a través de personal propio o contratado al efecto cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias de hecho: a) distanciamiento a centros de población o ausencia de personas voluntarias que imposibiliten acudir a las redes comunitarias de apoyo a la conciliación cuando se trate de la prestación de cuidados a una persona dependiente cuyos ingresos sean inferiores al doble de la cuantía del indicador público de renta de efectos múltiples; b) descanso de dos días al mes a favor de las personas que, por razones diversas, hayan asumido el cuidado de personas dependientes. En tal caso, se garantizará el derecho de la persona cuidadora a elegir libremente a la persona o personas sustitutas de su conianza entre la plantilla municipal que resulte de la planiicación de la cobertura para la prestación de dichos servicios49. La otra iniciativa que se contempla son los planes de programación del tiempo de la ciudad (artículos 100-104), que pretenden una coordinación de los horarios de la ciudad con las exigencias personales, familiares y laborales de la ciudadanía, obligando a una permanente revisión y adaptación de tales horarios50. Por último, una forma de trabajo que se da cada vez más en nuestros tiempos, fruto de la incorporación de las nuevas tecnologías, es el teletrabajo. Se trata de una herramienta que permite compatibilizar la vida personal, familiar y laboral, dado que el lugar de prestación de los servicios se determina por elección del trabajador (lógicamente, cuando por la naturaleza de los servicios ello sea posible). Pese a su implantación en muchas empresas, y a considerarse para el sector privado desde hace años (el antes llamado trabajo a domicilio, hoy trabajo a distancia, artículo 13 ET), el EBEP todavía no prevé expresamente esta igura. Tampoco lo hace el III Convenio colectivo único del personal laboral de la Administración general del Estado. Como antecedente, destaca la Orden Apu/1981/2006, de 21 de junio, por la que se promueve la implantación de programas piloto de teletrabajo en los departamentos ministeriales, pero no se concretó en ninguna regulación en particular. Anteriormente, ya a nivel comunitario, es signiicativo el impulso que se trató de dar a esta igura a través del Acuerdo Marco Europeo sobre Teletrabajo de 2002. No obstante, esta modalidad de prestación de servicios no está exenta de regulación en el marco de las administraciones públicas, pues en el ámbito autonómico son varias las normas que lo recogen. En el caso de Galicia, que aquí se analiza, la mencionada Ley 2/2015, de 29 de abril, de empleo público de Galicia, señala que, cuando la naturaleza del puesto que se desempeñe lo permita, y siempre que se garantice la correcta prestación de los servicios, los 48 510 Esto se ha llevado a la práctica en algunos ayuntamientos, como el de Vigo. https://sede.vigo.org/expedientes/tramites/tramite.jsp?id_ tramite=610&lang=es. 49 Artículo 98. 50 Artículo 100, que indica que se consideran horarios de la ciudad los horarios de apertura y cierre de oficinas públicas, comercios y servicios públicos o privados con atención al público, incluyendo actividades culturales, bibliotecas, espectáculos y transportes. Al respecto, véase LOUSADA AROCHENA, F., “Las políticas públicas sobre tiempos de la ciudad”, Aequalitas: Revista jurídica de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, n. 23, 2008, pp. 16-21. También, estudio diagnóstico de la Fundación Mujeres para el Plan de Programación del Tiempo de la Ciudad de Lugo (2008). REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo empleados públicos podrán realizar todas las funciones de su puesto o algunas de ellas fuera de las dependencias de la Administración pública en la que estén destinados, mediante el empleo de las nuevas tecnologías, en los supuestos y con los requisitos que se determinen reglamentariamente51. De acuerdo con lo que señala la norma, esta modalidad tendrá carácter voluntario, pero podrán realizarla los empleados públicos que cumplan con los siguientes requisitos53: a) estar en situación de servicio activo; b) contar con una antigüedad igual o superior a los dos años de servicio en el puesto de trabajo para el que se solicita el teletrabajo o, en su caso, acreditar la experiencia por prestación de servicios en puestos con funciones y tareas análogas a las del puesto para el que se solicita este derecho; c) desempeñar un puesto de trabajo que, por su naturaleza y características técnico-funcionales, sea susceptible de ser desarrollado bajo esta modalidad54; d) el personal empleado público deberá disponer, en la fecha en que comience el régimen de teletrabajo, de un equipo informático básico con acceso a internet y de un lector de tarjeta, así como de teléfono móvil; y e) tener los conocimientos suicientes, informáticos y telemáticos, teóricos o prácticos, que requiera el ejercicio de las funciones objeto del teletrabajo. NOTAS Igualmente trata esta cuestión la citada Orden de 20 de diciembre de 2013, conjunta de la Vicepresidencia y Consellería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia, y de la Consellería de Hacienda, por la que se regulan la acreditación, la jornada y el horario de trabajo, la lexibilidad horaria y el teletrabajo de los empleados públicos en el ámbito de la Administración general y del sector público de la Comunidad Autónoma de Galicia. Sus artículos 13 a 15 detallan la forma de prestar servicios vía teletrabajo, aplicable a los empleados públicos. Se deine como aquella modalidad de prestación de servicios en que el personal empleado público desarrolle las tareas asignadas a su puesto de trabajo fuera de las dependencias de la Administración autonómica, mediante el empleo de las nuevas tecnologías, con la inalidad de alcanzar una mayor eiciencia en la gestión pública, contribuyendo a la conciliación de la vida familiar y laboral52. 4 Tendencias recientes en la casuística La casuística sobre los derechos que aquí se estudian es numerosa y muy frecuente. En la práctica se han planteado cuestiones polémicas que han desembocado en decisiones judiciales pioneras, que han supuesto un avance en los derechos de conciliación, tratando de facilitar su ejercicio también por el hombre. En cuanto a los permisos, un asunto muy habitual en la práctica es el del uso del permiso de maternidad por parte del hombre. Como se sabe, este permiso, de dieciséis semanas de duración, puede ser cedido al padre tras las primeras seis semanas de descanso obligatorio 51 Artículo 107. 52 Artículo 13, párrafo primero. 53 Artículo 14. 54 A estos efectos, podrán considerarse puestos de trabajo susceptibles de ser desarrollados en esta modalidad el estudio y análisis de proyectos, la elaboración de informes, asesoría, redacción y tratamiento de documentos, inspección, gestión de sistemas de información o análisis y diseño de sistemas de información u otros análogos que no requieran la prestación de servicios presenciales. A tal efecto, se entiende por servicios presenciales aquellos en que la prestación efectiva sólo queda plenamente garantizada con la presencia física del empleado o de la empleada. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 511 Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia para la madre. Pues bien, las condiciones de su disfrute por el padre no eran tan sencillas hasta que la jurisprudencia allanó el terreno a los hombres. Concretamente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en su Sentencia de 16 de julio de 201555, enjuició un caso de un funcionario griego que quería disfrutar del permiso de maternidad de su mujer, que no trabajaba. Dicho permiso le fue denegado ya que, según la normativa, sólo podía disfrutarlo en caso de que su mujer trabajara. El tribunal entendió que la normativa que priva a un funcionario del derecho a un permiso parental si su esposa no ejerce una actividad laboral o profesional es contraria al derecho de la Unión Europea (concretamente, a la Directiva 96/34/CE del Consejo, de 3 de junio de 1996, relativa al Acuerdo marco sobre el permiso parental, y a la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación). Dicha interpretación es aplicable a trabajadores tanto del sector público como privado. Algo parecido sucedió con el permiso de lactancia. En el asunto Roca Álvarez, el TJUE56 declaró contraria al derecho de la Unión Europea la denegación de un permiso de lactancia a un trabajador porque su mujer era autónoma, y no trabajadora por cuenta ajena. Si bien se trataba de un caso de un trabajador por cuenta ajena del sector privado, el razonamiento es extrapolable a los trabajadores públicos. En España, este derecho podía ser ejercido indistintamente por uno u otro progenitor, pero siempre que ambos trabajaran. Tras esta sentencia, dicha interpretación cambió, la cual, por supuesto, se hace extensiva a los empleados públicos. Adoptado el nuevo criterio, la primera resolución al respecto fue la Sentencia del Juzgado de lo Social n. 19 de Barcelona, de 21 de enero de 201357. En ella se señala que se «debe adoptar una línea interpretativa acorde con la actual coniguración del permiso, como una medida de conciliación de la vida familiar y laboral, de la que no podría excluirse al trabajador o trabajadora en función de la situación laboral del otro progenitor»58. En este sentido, insiste en que «ni está justiicada la concesión prioritaria a la madre –a valorar en función de las circunstancias concurrentes cuando ambos progenitores trabajen, de existir discrepancia–, ni la negativa del derecho cuando esta no trabaje, puesto que perpetuaría una división de roles entre los progenitores que no puede considerarse acorde con el principio de igualdad de trato y no discriminación»59. Como indica la propia resolución, entender lo contrario sería contraproducente para la madre que, estando sin empleo, quiere ceder el disfrute del derecho a su marido para, también, tener tiempo para buscar empleo. El razonamiento de la sentencia puede predicarse respecto del funcionario público que quiere acceder a este permiso y su mujer es autónoma o no trabaja. Respecto de la lexibilidad horaria, destaca una Sentencia del Juzgado de lo Social n. 13 de Madrid, de 22 de octubre de 201560, relativa a un trabajador, personal laboral del IMSERSO, que tenía a su cuidado a un hijo menor de un año, y solicitó lexibilidad horaria para la entrada en el turno de mañana. El trabajador prestaba sus servicios en un régimen de trabajo a turnos, de 8.00 a 15.00 en el turno de mañana, y de 15.00 a 22.00 cuando le correspondía 55 Asunto C 222/14. 56 Asunto C 104/09, de 30 de septiembre de 2010. 57 Sentencia n. 50/2013. 58 Fundamento jurídico sexto, párrafo primero. 59 Ibidem, párrafo segundo. 60 Sentencia n. 374/2015. 512 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo acudir por la tarde, y la petición de lexibilidad horaria para la entrada en el turno de mañana le fue denegada por la empresa al alegar ésta incompatibilidad con sus necesidades dado que en esa franja horaria se servían los desayunos. La sentencia reconoce que el trabajador tenía derecho a «lexibilizar hasta un máximo de una hora de entrada en el turno de mañana a los efectos de poder llevar a su hijo al centro escolar»61, en el entendimiento de que «no pueden prevalecer (…) las diicultades organizativas alegadas por la empresa en el juicio sobre la protección jurídica de la familia que deben garantizar los poderes públicos, según el artículo 39.1 CE, con la correspondiente “protección integral de los hijos, iguales estos ante la ley con independencia de su iliación”»62. Otro supuesto muy interesante es el relativo a los traslados en el marco de las administraciones públicas. En este sentido, merece especial atención una sentencia muy reciente, no exenta de debate, que tuvo como eje este precepto y, de fondo, una cuestión de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, respaldada por la Ley 30/1984, citada al comienzo de este trabajo. Me reiero a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 20 de julio de 201663, relativa al caso de una funcionaria que prestaba sus servicios en la localidad madrileña de Coslada, destino en el que estaba a gusto hasta que un día fue abordada por un hombre en el metro. Esa situación le provocó «una grave crisis de ansiedad, lo que le inició un grave trastorno depresivo que concluyó con un trastorno de angustia con agorafobia»64. Como consecuencia de ello, y tras un período de incapacidad temporal, la trabajadora solicitó la jubilación por incapacidad permanente, que se le deniega, dado que se indica que la trabajadora es apta para el desempeño de su puesto de trabajo. Sin embargo, el psiquiatra acredita que volver al lugar de trabajo le provoca «incomodidad, sufrimiento y desestabilización incapacitante tanto en el plano personal como sociolaboral»65, por lo que «se aconseja la reincorporación laboral en el destino de familia [Ourense], para que pueda ser arropada, atendida, apoyada y estimulada por familiares»66. En deinitiva, «se descubre la necesidad que tiene de estar rodeada de los suyos para que le transmitan la seguridad que ella no tiene»67. La trabajadora, al solicitar que se le reconozca 61 Fundamento de derecho quinto, párrafo decimoprimero. 62 Ibidem, párrafo decimosegundo. 63 Recurso contencioso-administrativo n. 281/2015. NOTAS En relación con las excedencias voluntarias aquí analizadas, cabe preguntarse si sería posible que un empleado público, concretamente un funcionario, que estuviera en excedencia por cuidado de familiares, por ejemplo un hijo, ejerciera durante la excedencia una actividad privada por unas horas al día o a la semana que permitieran atender a la inalidad principal de la excedencia, como es el cuidado de un hijo. Si bien esta situación es admisible (siempre que haya buena fe y con unos límites) en el sector privado, y aquí se habla del sector público, creo que esto sería posible siempre que se dieran unas circunstancias muy concretas, como que la actividad no sea incompatible con su puesto, y que le permita atender a su hijo como se ha indicado. Pero, ante todo, debe tenerse en cuenta que el funcionario en excedencia no está en servicio activo, por lo que la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas, no se le aplica. 64 Fundamento de derecho primero, párrafo primero. 65 Fundamento de derecho quinto, párrafo séptimo. 66 Ibidem. 67 Fundamento de derecho quinto, párrafo sexto. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 513 Tendencias recientes en materia de conciliación de la vida laboral, familiar y personal en la Administración pública en España y en Galicia el traslado a Ourense dadas sus circunstancias de salud, alega motivos de conciliación de la vida familiar y laboral. Pues bien, el tribunal da la razón a la trabajadora basándose en que «la causa de la enfermedad no es tanto el trabajo desempeñado, sino el lugar geográico donde se desempeña, siendo necesaria, para evitar la croniicación de la misma, la reincorporación laboral en el destino de familia, esto es, Ourense»68. Resuelve en este sentido porque destaca que «tal posibilidad de cambio se encuentra acogida (…) en el artículo 20.1 h) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, y 66 bis del Real decreto 364/1995, de 10 de marzo»69. Esto es así porque, si bien «del contenido del artículo 20.1 h) de la Ley 30/1984 se desprende la necesidad de que existan puestos vacantes, ello no es óbice para que se estime la pretensión teniendo ya en cuenta que en el suplico de la demanda ya se solicita que se conceda el traslado por motivos de salud a un puesto en la ciudad de Ourense, o bien, en caso de no ser posible, por no poder determinar la existencia de vacantes, supeditado a la existencia de una vacante apropiada al nivel de la recurrente»70. En dicha resolución se alude a un caso análogo, una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 18 de marzo de 201571, sobre una trabajadora que necesitaba la cercanía de su familia porque su patología se agravaba al residir sola a más de 1.000 km de distancia de ellos72. 5 Conclusiones Si bien la conciliación de la vida personal, familiar y laboral ha experimentado muchos avances normativos en los últimos años, la jurisprudencia ha contribuido notablemente a clariicar ciertas dudas interpretativas que se han ido planteando en la práctica. Lo cierto es que, pese a los avances, los derechos de conciliación vida-trabajo aún se conciben como algo disperso, dado que para concretarlos debemos acudir a diversas normas, y en ellas tratar de agrupar los que encajen en ese concepto. En el marco de las administraciones públicas la dispersión es aún mayor. Dada la complejidad del aparato organizativo del sector público, hay duplicidades normativas en función del ámbito en el que nos movamos (Administración general del Estado, Administración autonómica, etc.), e incluso dentro de la misma Administración (piénsese en la Administración general del Estado), la fuente aplicable no está exenta de dudas, dado que contamos con un sistema dual de personal de servicios, laboral y funcionario, con regímenes jurídicos diferentes, aunque concurrentes en algunos aspectos. Cuestiones como la del traslado por razón de salud, vinculada a motivos de conciliación, es signiicativa en nuestra realidad jurídica, por las consecuencias que implica, dado que pone de maniiesto que la salud en ocasiones está estrechamente vinculada al entorno familiar, y que eso también es conciliar, porque es deber del empresario adaptar el puesto de trabajo 514 68 Fundamento de derecho sexto, párrafo primero. 69 Ibidem. 70 Fundamento de derecho sexto, párrafo tercero. 71 Sentencia n. 159/2015. 72 Fundamento de derecho sexto, párrafo segundo. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Rosa M.ª Rodríguez Martín-Retortillo cuando se acredite un factor de riesgo, y este puede ser de tipo ambiental, que repercute negativamente en la salud del trabajador, como sucedía en el caso que se analizó. Por su parte, de la mano de la jurisprudencia de la Unión Europea, los hombres también se han visto favorecidos por las medidas de conciliación. A la vista están las resoluciones indicadas sobre hombres que querían disfrutar del permiso de maternidad o del de lactancia, y cuyo impedimento inicial era que su mujer no respondía al concepto de “trabajadora” indicado por la ley. Fueron resueltas a su favor por el tribunal, lo que sin duda viene a corroborar que, indirectamente, la jurisprudencia de la Unión Europea está marcando la pauta de las legislaciones nacionales en muchos de estos temas, y si es así, para avanzar en derechos, bienvenido sea. 6 Bibliografía LOUSADA AROCHENA, F., “Las políticas públicas sobre tiempos de la ciudad”, Aequalitas: Revista jurídica de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, n. 23, 2008. LOUSADA AROCHENA, F., “El tiempo en las leyes con perspectiva de género”, Revista de Derecho Social, n. 49, 2010. NOTAS LOUSADA AROCHENA, F., “Vacaciones, materia electoral, clasiicación profesional, impugnación de decisiones de lexibilidad interna y derechos de conciliación en la Ley reguladora de la jurisdicción social”, Revista Técnico Laboral, vol. 34, n. 132, 2012. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 515 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Xurisprudencia contenciosoadministrativa Jurisprudencia contenciosoadministrativa Contentious-administrative jurisprudence 53 FRANCISCO DE COMINGES CÁCERES NOTAS Magistrado (Galicia, España) fcominges@poderjudicial.es Sumario: 1 Administración local. 1.1 Decreto 99/2012, de 16 de marzo, sobre servicios sociales comunitarios y su financiación. 1.2 Derecho de los concejales a obtener copia de expedientes administrativos. Principios de buena fe y racionalidad. Inadmisión de peticiones genéricas o abusivas. 1.3 Carácter restringido y excepcional de la “comisión de servicios” para proveer los puestos de trabajo de la Administración local. 1.4 Régimen de incompatibilidades de los funcionarios de la Administración local. 1.5 Entidad local menor. Carece de competencia para suprimir puesto de trabajo reservado a habilitado nacional. 1.6 Impugnación por un concejal del acuerdo de adjudicación del contrato de servicio de ayuda en el hogar. Cómputo del plazo para recurrir. Órgano competente para adjudicar el contrato. 2 Educación y universidades. 2.1 Determinación del periodo de vigencia de los libros de texto y demás materiales curriculares. 2.2 Plan de financiación del sistema universitario de Galicia. 2.3 Valoración de tramos de investigación (sexenios). 2.4 Puntuación de tesis doctoral con “sobresaliente cum laude”. Requiere votación unánime y secreta en día diferente al de la defensa de la tesis. 3 Expropiación forzosa. 3.1 Expropiación por tasación conjunta. Las discrepancias sobre valoraciones deben plantearse siempre ante el jurado de expropiación con carácter previo a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. 4 Medio ambiente y urbanismo. 4.1 Plan general de ordenación municipal. Nulidad por falta de justificación jurídica de suficiencia de recursos hídricos para el incremento de población. 4.2 Aprobación definitiva del plan general de ordenación municipal condicionada a determinadas rectificaciones que corregirá directamente el ayuntamiento sin nuevo acuerdo aprobatorio de la Xunta de Galicia. 4.3 Plan especial de protección y reforma interior. Protección integral de un edificio con obligación de conservar el cine de la planta baja. Derecho indemnizatorio de los propietarios. 4.4 Impugnación de plan general por una asociación. Límites a la acción pública urbanística. Necesaria correspondencia de los fines estatutarios de la asociación con sus argumentos impugnatorios. 4.5 Infracciones en zona de servidumbre de protección de costas. Plazo máximo de 15 años desde la fecha de terminación de la obra ilegal para poder incoar el expediente de demolición. 4.6 Plan especial y plan de usos del puerto. Omisión de evaluación ambiental estratégica. No se subsana con la posterior evaluación de impacto ambiental de las obras previstas en el plan. 5 Personal. 5.1 Oposiciones al cuerpo superior de la Administración de la Xunta de Galicia (A1). Obligación del tribunal calificador de motivar pormenorizadamente su puntuación en caso de ser cuestionada. 517 Jurisprudencia contencioso-administrativa 5.2 Restricciones a la provisión de puestos por el sistema de “libre designación”. Las direcciones de las áreas de gestión clínica del SERGAS deben proveerse por concurso. 6 Pesca y mar. 6.1 Convocatoria y bases para el otorgamiento de ayudas a la paralización definitiva de los buques pesqueros. 6.2 Sanción a organización de productores de mejillón de Galicia por vulneración de las reglas de libre competencia. 6.3 Estudio Estratégico Ambiental del litoral español para la instalación de parques eólicos marinos. Competencias de la Administración del Estado sobre aguas interiores del litoral gallego. 7 Responsabilidad patrimonial. 7.1 Por pérdida de aprovechamxiento urbanístico del propietario de un solar como consecuencia del hallazgo de restos arqueológicos. 7.2 Por accidentes de circulación originados en la irrupción de animales salvajes en las carreteras. 7.3 Responsabilidad patrimonial del legislador. Desistimiento de la Xunta de Galicia en procedimientos de autorización de parques eólicos. 8 Tributos. 8.1 Tasa municipal por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos. 8.2 Validez de las notificaciones electrónicas. 8.3 Imputación temporal de la renta procedente de la expropiación forzosa tramitada por el procedimiento de urgencia. 1 Administración local 1.1 Decreto 99/2012, de 16 de marzo, sobre servicios sociales comunitarios y su financiación La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (TS) de 22 de diciembre de 2016 (ponente: Teso Gamella, casación 629/2015) desestimó en fase casacional el recurso interpuesto por la Deputación Provincial de Lugo contra el Decreto 99/2012, de 16 de marzo, del Consello de Goberno de la Xunta de Galicia, sobre servicios sociales comunitarios y su inanciación, con las siguientes consideraciones: «(...) se denuncia en un apartado la lesión de los artículos 9, 53 y 137 de la CE, 25, 36, 55 y 56 de la Ley de bases de régimen, y la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, y en otro apartado alega la vulneración del artículo 105 de la CE. La vulneración de la expresada Ley 27/2013, que es el principal soporte argumental del motivo, no puede ser acogida. De un lado, porque no puede imputarse al Decreto autonómico n. 99/2012 impugnado en la instancia la lesión de una ley futura, que no estaba en vigor al tiempo de dictarse la norma reglamentaria autonómica impugnada en la instancia. Mal puede vulnerar la norma reglamentaria una norma legal futura que, por su propia naturaleza, resulta incierta su vigencia y su contenido. Y, de otro, porque en casación no puede alegarse la lesión de la totalidad de una ley. (...). Respecto de las demás infracciones constitucionales y legales de la Ley de bases de régimen local, el alegato de casación más parece una legítima queja sobre las competencias de las diputaciones provinciales al proporcionar asistencia económica técnica y jurídica a los ayuntamientos o agrupaciones de ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, en la implantación y gestión de los servicios sociales comunitarios municipales, y otras del artículo 31 del decreto impugnado en el recurso contencioso administrativo, que un alegato sobre las infracciones normativas precisas e identiicadas, sobre las que construir una causa de nulidad. (...) Tampoco procedía el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, pues, insistimos, la citada Ley 27/2013 no resultaba de aplicación al caso, no podía constituir su ratio decidendi y por tanto la validez del decreto impugnado en la instancia no dependía de la constitucionalidad de dicha norma legal. No está de más recordar al respecto que la cuestión 518 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres de inconstitucionalidad debe plantearse, ex artículo 163 de la CE, cuando la sala albergue dudas de la constitucionalidad de una norma con rango de ley “aplicable al caso”, y “de cuya validez dependa el fallo”, que, como hemos señalado, no es el caso, al tratarse de una norma legal posterior a la norma reglamentaria impugnada en la instancia. SÉPTIMO.- Por lo demás, el derecho de audiencia que se invoca al socaire de la lesión del artículo 105 de la CE tampoco puede ser estimado, pues dicha lesión se funda en la aplicación de una norma legal autonómica, como es la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de Administración general y sector público de Galicia, y sabido es que el recurso de casación únicamente puede fundarse, ex artículo 86.4 de la LJCA, sobre la vulneración de normas estatales y de derecho comunitario europeo. Pero es más, la cita de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, al aludir genéricamente al artículo 24, no resulta relevante, pues dicha norma no regula el procedimiento seguido para la elaboración del Decreto gallego 99/2012, ni contiene alusión alguna a las diputaciones, y, en in, tampoco se razona sobre su aplicación concreta al caso». La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (TSJG), en su Sentencia de 20 de abril de 2017 (ponente: Méndez Barrera, Rec. 4080/2017), revocó la de instancia apelada y desestimó la exigencia de un concejal a su corporación municipal de obtención de copia íntegra de un número considerable de expedientes, al entenderla abusiva y desproporcionada. Incidió el TSJG en que: NOTAS 1.2 Derecho de los concejales a obtener copia de expedientes administrativos. Principios de buena fe y racionalidad. Inadmisión de peticiones genéricas o abusivas «(…) el criterio de que el derecho a la información que tiene un concejal se satisface poniendo a su disposición, para que pueda examinarlos, los documentos que interese, pero no se extiende a la entrega de copias de esos documentos fuera de los casos en que así lo establece el ROF, es el que expresan las sentencias del Tribunal Supremo que se citan en el recurso de apelación, y otras posteriores, como las de 16 de marzo de 2001 y 1 de agosto y 11 de octubre de 2002. Su doctrina no está contradicha por lo declarado en las de 29 de marzo de 2006 y 28 de enero de 2008. Esta última se reiere a que se está ante la petición de copias relativas a un asunto a tratar en los órganos colegiados del ayuntamiento, como son los de presupuestos, por lo que no resuelve un caso análogo al presente. La de 29 de marzo de 2006 no abandona la doctrina anterior, sino que realiza matizaciones. En su cuarto fundamento de derecho dice: “Abundando algo más en esa jurisprudencia cuya síntesis se ha realizado, y en un afán de clariicar y delimitar al máximo el criterio en que se sustenta, son convenientes estas puntualizaciones que siguen: a) El núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de concejal se satisface con el derecho a la información y no comprende un derecho a obtener copias de la documentación existente en la corporación local. b) Ese derecho a obtener copias deriva de la normativa de régimen local antes mencionada y no es incondicionado, pero su indebida denegación, cuando es procedente, sí incide en el derecho fundamental de participación política (porque pese a que se trata de un derecho no derivado de la Constitución, sino de la normativa infraconstitucional, lo cierto es que se reconoce como instrumento para ejercer el cargo de concejal). c) Las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son diferentes según el REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 519 Jurisprudencia contencioso-administrativa título normativo que sea invocado: cuando se ejercite al amparo de los apartados a) y b) del artículo 15 del ROFRJ/CL, habrá de precisarse el asunto en relación con el cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) de ese mismo precepto reglamentario, deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental que establecen los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992. d) Cumpliéndose con esas condiciones, no podrá exigirse al interesado que justiique adicionalmente la utilidad o conveniencia de las copias solicitadas para el desempeño de la función de control político que corresponde al cargo de concejal. e) Recae sobre el ayuntamiento destinatario de la solicitud de copia la carga de justiicar y motivar su denegación. También conviene añadir que el excesivo volumen de la documentación cuya copia sea solicitada y la perturbación que su expedición o entrega pueda causar en el funcionamiento de la corporación local, en razón de los medios de que esta disponga, será un factor de legítima ponderación en la resolución que haya de dictarse. Pues no puede olvidarse que asegurar la normalidad de aquel funcionamiento es un imperativo del principio de eicacia que para la actuación de la Administración pública proclama el artículo 103 CE”. En el caso que se examina no se dan las circunstancias a las que se reieren los apartados a) y b) del artículo 15 del ROF. Por lo tanto, y de acuerdo con lo declarado por la sentencia parcialmente transcrita, el solicitante debería cumplir con la exigencia de individualización documental establecida en los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992. Consta en los autos que el día 14 de septiembre de 2016 se pusieron a disposición del actor en las dependencias municipales los documentos de los que había solicitado copia, que examinó desde las 9.15 hasta las 12.40 horas, e insistió en su petición de que le entregase copia de todos ellos, a lo que le contestó el secretario-interventor que no estaba autorizado para hacer esa entrega. Ante tales hechos, hay que concluir que el derecho fundamental del actor fue satisfecho, si bien con posterioridad al inicio del procedimiento especial y a la presentación de la demanda, pues una vez examinados los documentos puestos a su disposición no resulta justiicado que se siga interesando la entrega de copia de todos ellos y no de unos concretos, por lo que no resulta procedente una condena como la que contiene la sentencia de primera instancia, que por ello debe ser revocada». 1.3 Carácter restringido y excepcional de la “comisión de servicios” para proveer los puestos de trabajo de la Administración local En su interesante Sentencia de 20 de junio de 2017 (ponente: Seoane Pesqueira, Rec. 32/2017), el TSJG realiza un exhaustivo análisis de la igura de la “comisión de servicios” habitualmente utilizada por las administraciones locales para proveer puestos de trabajo con carácter provisional, mediante nombramiento directo y discrecional. La sentencia conirma la anulación de la provisión por comisión de servicios de ocho puestos del Concello de Ourense, con las siguientes consideraciones: «(...) el presupuesto de hecho habilitante para acudir a esta forma de provisión es la existencia de una situación de necesidad, que la norma caliica como urgente e inaplazable, la cual permite excepcionar la forma normal de provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios, que es el concurso de méritos (...). La comisión de servicios es una herramienta en manos de la Administración para atender necesidades inaplazables (sentencia de esta sala y sección de 16 de diciembre de 2015, recurso 445/2014), por lo que se robustece la carga 520 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres de la Administración para detallar las razones por las que se opta por tal provisión. Y es que la regla general es la de la inclusión del puesto ocupado temporalmente en comisión de servicios en la convocatoria inmediatamente siguiente (...), porque es una situación excepcional y, como tal, de consideración restrictiva, porque la eicacia impone que los puestos de trabajo, por estabilidad, eiciencia y seguridad jurídica, han de ser servidos por funcionarios con destino deinitivo y no temporal (...). No estamos ante una facultad discrecional de la Administración local... sino ante un concepto jurídico indeterminado, en el que existe una única solución posible (...). La necesidad urgente e inaplazable de cubrir una plaza mediante una comisión de servicios no se acredita con la mera airmación de la Administración de que existe tal necesidad y de que esta es urgente e inaplazable (...). El examen del expediente revela que desde hace años los puestos de trabajo vacantes del concello son cubiertos mediante comisiones de servicios y adscripciones provisionales, apoyadas en razones de necesidad y urgencia, por cuya vía se huye de la regla general de la provisión deinitiva mediante el sistema de concurso como procedimiento normal (...), con lo que ello conlleva de riesgo de arbitrariedad, además de vulneración de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, que ha de regir en esta materia (...). En deinitiva, en ninguno de los casos se razona el motivo por el que no se ha convocado el concurso (...). No está debidamente justiicado, pues, el recurso a la cobertura provisional y urgente (...). Junto a todo lo anterior, resulta sintomático que en todos sus informes el interventor municipal haga constar que no se explica que no se hayan promovido los pertinentes concursos para cubrir de modo deinitivo los puestos vacantes en la plantilla de personal del Concello de Ourense». NOTAS 1.4 Régimen de incompatibilidades de los funcionarios de la Administración local En su Sentencia de 18 de mayo de 2017 (ponente: Seoane Pesqueira, Rec. 7/2017), el TSJG conirmó la nulidad de pleno derecho de la estimación presunta por silencio positivo de la petición de un funcionario municipal de compatibilizar su trabajo en el ayuntamiento con el libre ejercicio de la abogacía, con la siguiente argumentación: «(…) La interpretación conjunta de los apartados 1 y 4 del artículo 16 de la Ley 53/1984 , que deiende el apelante, choca abiertamente con la interpretación literal de tales preceptos, por mucho que trate de acudir a sus redacciones precedentes y al informe del comité de expertos constituida en su día, cuya propuesta inalmente no fue acogida. La redacción del artículo 16.1 de la Ley 53/1984, tras la modiicación operada por el apartado 1 por la disposición inal 3.2 de la Ley 7/2007, vigente cuando el actor dedujo su solicitud, decía: “No podrá autorizarse o reconocerse compatibilidad al personal funcionario, al personal eventual y al personal laboral cuando las retribuciones complementarias que tengan derecho a percibir del apartado b) del artículo 24 del presente estatuto incluyan el factor de incompatibilidad al retribuido por arancel y al personal directivo, incluido el sujeto a la relación laboral de carácter especial de alta dirección”. Por su parte, el artículo 16.4 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas, en su redacción vigente antes y después de la Ley 7/2007, establece: “Asimismo, por excepción y sin perjuicio de las limitaciones establecidas en los artículos 1.3, 11, 12 y 13 de la presente ley , podrá reconocerse compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos especíicos, o concepto equiparable, cuya cuantía no supere el 30 por 100 de su retribución REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 521 Jurisprudencia contencioso-administrativa básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad”. Al margen de la intención de la comisión de expertos, lo cierto es que, después de la Ley 7/2007, se mantuvo la redacción del artículo 16.4, mientras que en el apartado 1 sólo se hizo alusión al factor de incompatibilidad respecto al personal funcionario, al personal eventual y al personal laboral retribuido por arancel y al personal directivo, incluido el sujeto a la relación laboral de carácter especial de alta dirección. Para la compatibilidad del ejercicio de actividades privadas, el apartado 4 del artículo 16, introducido por la Ley 31/1991, atiende a la percepción de “complementos especíicos”, o concepto equiparable, sin hacer referencia en concreto a alguno de los factores que intervienen en la estructura de las retribuciones complementarias conforme al artículo 24 b) de la Ley 7/2007, a diferencia del apartado 1 del artículo 16, tras su modiicación por la citada Ley 7/2007. Ahora, los apartados 1 y 4 del artículo 16 de la Ley 53/1984 tienen su propio ámbito de aplicación de cara a exigir la inclusión del factor de incompatibilidad dentro del complemento especíico, de modo que para denegar la compatibilidad sólo se exige tal inclusión si se trata del personal funcionario, personal eventual y personal laboral retribuido por arancel, y el personal directivo, incluido el sujeto a la relación laboral de carácter especial de alta dirección. Para el resto de los empleados públicos, el reconocimiento de la compatibilidad con actividades privadas exige que el personal desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos especíicos, o concepto equiparable, cuya cuantía no supere el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad, aunque no conste expresamente si dentro de aquellas retribuciones complementarias se halla el factor de incompatibilidad. No cabe duda de que el recurrente no se encuentra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 16 de la Ley 53/1984, ya que no es personal funcionario, personal eventual ni personal laboral retribuido por arancel, así como tampoco es personal directivo, ni está ligado por una relación laboral de carácter especial de alta dirección. Por el contrario, entra de lleno en el ámbito de aplicación del apartado 4 de dicho artículo 16, pues se trata de personal que desempeña puesto de trabajo que comporta la percepción de complemento especíico, o concepto equiparable, de modo que para otorgarle la compatibilidad es imprescindible que la cuantía de sus retribuciones complementarias no supere el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. (…) Abona la interpretación que se propugna el hecho de que la disposición adicional 8.ª del Decreto legislativo autonómico 1/2008, de 13 de abril, establece que: “De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1992, se le podrá reconocer, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complemento especíico o concepto equiparable siempre que su cuantía no supere el 30 % de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. En el supuesto de que la cuantía de tal complemento supere el 30 % referido, podrá concederse la compatibilidad siempre que la persona interesada renuncie a la percepción del complemento especíico”. En el mismo sentido, en el acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de diciembre de 2011 se aprobó el procedimiento para la reducción del complemento 522 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres especíico de los funcionarios de la Administración General del Estado pertenecientes a los subgrupos C1, C2 y E, extendiendo a los funcionarios de los subgrupos A1 y A2 la disposición adicional 5.ª del Real decreto ley 20/2012. En consecuencia, para obtener la compatibilidad con el ejercicio de una actividad privada, el funcionario debe solicitar la reducción del complemento especíico al límite del 30 % de las retribuciones básicas, excluida la antigüedad. “1. En tanto no se introduzca el complemento retributivo de puesto de trabajo previsto por la presente ley, todas las referencias a este último se entenderán hechas al complemento especíico existente a la entrada en vigor de la misma, destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial diicultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento especíico a cada puesto de trabajo. El personal interino nombrado para la ejecución de programas de carácter temporal o por exceso o acumulación de tareas percibirá el complemento especíico correspondiente a un puesto de trabajo de nivel base del correspondiente subgrupo o grupo de clasiicación profesional. 2. En tanto no se produzca la sustitución del complemento especíico mencionado en el apartado anterior por el complemento de puesto de trabajo previsto por la presente ley, podrá reconocerse, conforme a lo dispuesto en la normativa sobre incompatibilidades que resulte de aplicación, compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complemento especíico o concepto equiparable, siempre que su cuantía no supere el treinta por ciento de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. En el supuesto de que la cuantía de tal complemento supere el treinta por ciento referido, podrá concederse la compatibilidad siempre y cuando la persona interesada renuncie a la percepción del complemento especíico o concepto equivalente”. NOTAS Y en la normativa gallega despeja ahora cualquier duda la disposición transitoria 8.ª de la Ley 2/2015, de 29 de abril, de empleo público de Galicia, que exige, como requisito imprescindible para obtener la compatibilidad con el ejercicio de actividades privadas, la renuncia al complemento especíico, al establecer: El examen de la jurisprudencia del Tribunal Supremo es ilustrativo asimismo en el sentido de que en los casos ordinarios (los del apartado 4 del artículo 16 de la Ley 53/1984) no se atiende al factor de incompatibilidad, sino a la cuantía del complemento especíico en su conjunto, de modo que para que pueda otorgarse la compatibilidad resulta imprescindible que aquella cuantía no supere el 30 % de la retribución básica, excluido lo percibido en concepto de antigüedad. (…) Desde el momento en que las retribuciones básicas anuales del recurrente ascienden a 9.884,84 euros, y el complemento especíico anual a 12.031,74 euros, el 30 % de dichas retribuciones básicas se concreta en 2.965,52 euros (folio 91 del expediente administrativo: informe de la interventora), de modo que, aunque no constan los conceptos que retribuye aquel complemento especíico, se supera aquel 30 % y, por ello, no puede prosperar la pretensión articulada por el apelante». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 523 Jurisprudencia contencioso-administrativa 1.5 Entidad local menor. Carece de competencia para suprimir puesto de trabajo reservado a habilitado nacional La Sentencia del TSJG de 4 de mayo de 2017 (ponente: Rivera Frade, Rec. 10/2017) conirma la anulación de un acuerdo de la junta vecinal de la Entidad Local Menor de Bembrive que dispuso la supresión del puesto de secretario-interventor tras la jubilación de su anterior titular. La sentencia, tras analizar en detalle lo dispuesto en la normativa aplicable, alcanza la siguiente conclusión: «(...) El contenido de la normativa expuesta en el anterior fundamento de derecho pone de maniiesto el protagonismo que se debe reconocer a las comunidades autónomas cuando se trata de regular el régimen jurídico de las entidades locales de ámbito inferior al municipio, y ese protagonismo se traduce en la competencia de la Administración autonómica para acordar la supresión de puestos de trabajo como el litigioso. No se trata de negar la potestad de autoorganización de estas administraciones públicas, pero sí de determinar su extensión, la cual no alcanza a la supresión de los puestos de trabajo reservados al personal funcionario con habilitación de carácter estatal. Si bien las entidades locales menores tienen competencia para aprobar la RPT (...), no la tienen en cambio para la supresión de puestos reservados al personal funcionario con habilitación de carácter estatal. El artículo 6 del Decreto 49/2009, que cita la apelante en su recurso, limita la potestad de autoorganización cuando se trata del desempeño de funciones reservadas al personal funcionario con habilitación de carácter estatal, al establecer que el desempeño de estas funciones en una entidad de ámbito territorial inferior al municipio que goce de personalidad jurídica propia se efectuará en los términos que establezca el decreto de constitución de la misma aprobado por el Consello de la Xunta de Galicia y demás normativa en materia de régimen local aplicable . Ninguna crítica merece la sentencia de instancia, pues aplica e interpreta correctamente la normativa de aplicación, que ampara las airmaciones discutidas por la apelante, a saber, que las entidades locales menores ostentan una potestad de autoorganización limitada, y que la competencia respecto de la creación y supresión de puesto de secretario-interventor reside en la comunidad autónoma. Lo que el artículo 92 bis 4 de la LBRL establece (el Gobierno, mediante real decreto, regulará las especialidades de la creación, clasiicación y supresión de puestos reservados a funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional, así como las que puedan corresponder a su régimen disciplinario y de situaciones administrativas) es la competencia del Gobierno estatal para regular las especialidades. Pero no excluye ni descarta que sean las comunidades autónomas las que tengan competencia para la supresión de estos puestos, cuando ya se la atribuía otra ley básica, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, cuya disposición adicional segunda establecía en su apartado tercero que: “La creación, clasiicación y supresión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal corresponde a cada comunidad autónoma, de acuerdo con los criterios básicos que se establezcan por ley”. No puede aceptarse la tesis que deiende la apelante en su recurso cuando dice que la “supresión” que cita el apartado 6 del artículo 10 sólo puede entenderse como “supresión de la clasiicación existente”, pues utilizando el mismo criterio hermenéutico “contexto en el que está inserto dicho apartado”, y acudiendo pues a las normas interpretativas del artículo 3 del 524 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres Código civil, podemos comprobar que el artículo 10 del Decreto 49/2009, que pertenece a la sección primera “Creación, supresión, clasiicación y exención de puestos”, es el único que se reiere a todas estas modalidades, siendo el primer apartado el que sostiene que la creación conlleva la clasiicación, con lo cual los conceptos “clasiicación de puestos” y “supresión de puestos” no obedecen a ideas tan diferentes, como sostiene la apelante. Conforme al apartado primero del artículo 10 del Decreto 49/2009, los procedimientos de creación de puestos de trabajo reservados a funcionarios/as con habilitación de carácter estatal conllevan su clasiicación, siendo el apartado sexto el que expresamente se reiere a la “supresión de puestos”, estableciendo que seguirá el procedimiento regulado en el citado artículo. Y es el apartado cuarto el que atribuye a la consellería competente en materia de régimen local la competencia para resolver la clasiicación de estos puestos y, por tanto, su supresión». En la Sentencia del TSJG de 21 de septiembre de 2016 (ponente: Santiago Iglesias, Rec. 4049/2015), se clariica en primer lugar el plazo del que dispone un concejal de la oposición para impugnar los acuerdos de la junta de gobierno local de un ayuntamiento de adjudicación de un contrato público. Concluye que dicho término se iniciará con la notiicación formal del acuerdo al concejal recurrente, y no antes. Aclara también el criterio conforme al cual se debe calcular la cuantía del contrato a in de determinar el órgano competente para la adjudicación, con exclusión del importe del precio correspondiente a la prórroga eventual de dicho contrato. 2 Educación y universidades 2.1 Determinación del periodo de vigencia de los libros de texto y demás materiales curriculares NOTAS 1.6 Impugnación por un concejal del acuerdo de adjudicación del contrato de servicio de ayuda en el hogar. Cómputo del plazo para recurrir. Órgano competente para adjudicar el contrato La Sentencia del TS de 20 de abril de 2017 (secc. 4.ª, ponente: Excma. Sra. Picó Lorenzo, Rec. 1876/2015) conirmó la desestimación del recurso interpuesto por la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza contra la Orden de 29 de mayo de 2013 de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria, que determinó el periodo de vigencia de los libros de texto y demás materiales curriculares (DOG 30/05/2013), con la siguiente motivación: «(...) Para examinar el primer motivo, hemos de partir de que existe una notoria diferencia en lo que atañe a los libros de texto entre la derogada Ley orgánica de calidad de la educación, LOCE 10/2002, de 23 de diciembre, y la Ley posterior orgánica de educación, LOE, 2/2006, de 3 de mayo, modiicada por la Ley orgánica para la mejora de la calidad educativa, 8/2013, de 9 de diciembre. Mientras la LOCE establecía con carácter general, apartado cuarto de la disposición adicional tercera, que los libros de texto no podrán ser sustituidos por otros durante un período mínimo de cuatro años, la LOE, disposición adicional cuarta, tanto en su redacción original como en la actualmente vigente, guarda silencio al respecto. Y de la disposición inal quinta de la LOMCE se colige que la disposición adicional cuarta ostenta el REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 525 Jurisprudencia contencioso-administrativa carácter de básico sin que hubiera entrado dicha norma en la regulación de la vigencia de los libros de texto. No hay duda, pues, de que, al no reputarlo básico el legislador estatal, puede regular tal aspecto la comunidad autónoma, como aquí hizo la Xunta de Galicia y pone de maniiesto que están realizando otras comunidades autónomas. Por tal razón, el criterio interpretativo de la sala de instancia resulta ajustado a derecho. Al carecer la ley orgánica vigente en materia educativa de regulación expresa sobre la materia, no existe óbice alguno a la pervivencia del Decreto 89/1993, de 19 de abril, en que se ampara la orden impugnada. Es certera la airmación de la sala de instancia acerca de la subsistencia de las normas reglamentarias que no contradigan la nueva ley. Como bien dice la parte recurrida, una cosa es que en el actual marco educativo no exista autorización administrativa de los libros (contenido) y otra bien distinta que pueda ijarse una duración mínima de vigencia de los libros de texto en aras a permitir el uso por distintos miembros de la familia y transmitir al alumnado la cultura general del uso racional y sostenible de los recursos (preámbulo de la orden impugnada). Tal regulación no está vedada por la ley orgánica en materia educativa actualmente vigente, por lo que no se produce infracción alguna del principio de jerarquía normativa. (...). Al considerar que no hay restricción de la competencia, no se hace precisa una regulación por norma legal, siendo suiciente el reglamento. Y no resulta comparable en lo que atañe al plazo con el derogado artículo 21 de la Ley 7/2010 (compraventa de derechos exclusivos de las competiciones futbolísticas españolas regulares) por mor del RD Ley 5/2015, de 30 de abril, de medidas urgentes en relación con la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de fútbol profesional». 2.2 Plan de financiación del sistema universitario de Galicia La Sentencia del TSJG de 12 de abril de 2017 (ponente: Díaz Casales, Rec. 359/2014) estimó en parte el recurso interpuesto por la Universidad de A Coruña contra la desestimación presunta del requerimiento formulado a la Xunta de Galicia de cumplimiento del Plan de Financiación del Sistema Universitario de Galicia (2010-2015) con la transferencia a dicha universidad de determinada cantidad. La sentencia realiza un pormenorizado estudio del sistema de inanciación de las universidades públicas gallegas, ahondando en el parámetro relativo a los “costes estructurales”, con las siguientes consideraciones: «(...) Las discrepancias fundamentales en la aplicación del plan se limitan a (...) determinar los posibles efectos ampliicadores que en la aplicación de los nuevos criterios de reparto variable, que habrían de aplicarse progresivamente, tiene operar sobre los porcentajes ya aplicados los años anteriores que ya contemplaban un porcentaje en función de los mismos criterios variables. (...) Del contenido del acuerdo suscrito resulta que el criterio de reparto histórico se mantendría en el año 2011 y para los restantes se preveía una aplicación progresiva de nuevos criterios que, aprobados en la reunión de diciembre de 2011, habían de suponer un 5 % adicional cada año hasta alcanzar el 20 % en 2015, con arreglo a la siguiente tabla: (...). Una vez detectado que la Xunta de Galicia a la hora de determinar las cantidades que 526 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) correspondían a cada universidad aplicaba el mismo porcentaje que le había atribuido el año anterior (...), hemos de concluir que se excedieron los porcentajes a los que los mismos resultaban aplicables, con arreglo a la siguiente tabla elaborada por el perito y que optamos por copiar al ser una cuestión puramente contable: Histórico %Variable %Variable Real // 2012 95% 5% 5% // 2013 90% 10% 14,5% // 2014 85% 15% 27,33% // 2015 80% 20% 41,86%. De este modo quedó acreditado que se produjo un efecto de ampliicación, como le llama el perito, a la aplicación de los criterios variables que exceden de lo previsto en el plan, por lo que este aspecto del recurso sí merece ser estimado. Pero además hay otro aspecto adicional de esta operativa seguida por la consellería que tampoco se le escapa al perito y que incide sobre esta cuestión, cual es que tanto el plan como la adenda al mismo con idéntica redacción ordenan deducir de la partida los gastos derivados de los sexenios y los complementos (...). Por lo que entiende que aquellas universidades que obtuvieran por este concepto mayor inanciación también obtendrían una mayor participación en la inanciación ija por este concepto, por lo que está claro que estas cantidades deben ser excluidas del criterio de reparto. Por lo que este aspecto del recurso sí ha de ser estimado al resultar acreditado que la actuación de la Administración contravino los términos del acuerdo de inanciación. Pero esta estimación no puede comportar la estimación del recurso, cuando las cantidades solicitadas en la demanda vienen determinadas en función de un porcentaje ijo cuya determinación no compartimos y en todo caso exigen unos nuevos cálculos, mediante la detracción a la partida de la parte correspondiente al abono de sexenios y complementos, después de aplicar los porcentajes para determinar la cantidad de la misma que habría de repartirse con arreglo a los “criterios históricos” que habrán de determinarse en función de las variables utilizadas en 2011 y el 5 %, 10 %, 15 % y 20 % a distribuir en función de los criterios variables en los años 2012, 2013, 2014 y 2015 respectivamente, lo que sin duda debe dar lugar a la regularización de las cantidades percibidas por las 3 universidades gallegas». NOTAS Francisco de Cominges Cáceres 2.3 Valoración de tramos de investigación (sexenios) El TSJG, en su Sentencia de 22 de diciembre de 2016 (ponente: Seoane Pesqueira, Rec. 67/2016) analizó el sistema de valoración de tramos de investigación (sexenios) de los profesores universitarios realizada por la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI). Concluyó, en primer lugar, que: «(...) no cabe acoger la petición principal contenida en el suplico de la demanda, en el que se interesa que los dos o uno de los tramos de investigación (sexenios) solicitados y sometidos a evaluación sean valorados y reconocidos positivamente, porque ello entrañaría revisar la calidad y aptitud de los trabajos o aportaciones del recurrente, y, por consiguiente, abrir la posibilidad de corregir o alterar la apreciación realizada por la Comisión Nacional Evaluadora en lo relativo a su estimación técnico-cientíica, extralimitando el control jurídico que a este tribunal corresponde. Si, con arreglo a dicha moderna jurisprudencia, el control de los órganos jurisdiccionales es de carácter jurídico respecto del acomodo de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, y no técnico cientíico, no es posible la sustitución de la valoración técnica veriicada por el órgano administrativo. Además, tal reemplazo evaluativo no es iscalización, sino que va más allá, incidiendo en la prohibición contenida en el artículo 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en cuanto proscribe que los órganos jurisdiccionales determinen el contenido discrecional de los actos anulados». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 527 Jurisprudencia contencioso-administrativa En segundo lugar, que: «(...) En congruencia con tal exigencia de motivación, esta sala y sección ha incidido en la necesidad de que la Administración ofrezca la debida respuesta a los argumentos esgrimidos en el recurso de alzada interpuesto contra la decisión inicial de la CNEAI, adecuándose estos argumentos a los criterios especíicos de la correspondiente resolución de la CNEAI, pues la propia jurisprudencia ha exigido esa respuesta explícita para cumplir adecuadamente el requisito de la motivación (artículo 54 de la Ley 30/1992), a in de que quien postula el reconocimiento del sexenio pueda conocer las razones por las que se puntúan negativamente determinadas aportaciones, e incluso, habría que añadir ahora, es necesario justiicar la puntuación respecto a las aportaciones valoradas positivamente, por la incidencia que puede tener en la media inal, tal como ha razonado la STS de 3/7/2015. Es decir, el hecho de que sea bastante que el comité asesor correspondiente exprese su juicio técnico en términos numéricos de cero a diez, siendo preciso un mínimo de seis puntos para obtener una evaluación positiva, tal como impone el artículo 8.2 de la Orden de 2 de diciembre de 1994, no excusa de exponer los motivos por los que se otorga una determinada puntuación inferior a 6 puntos (o incluso superior) si se plantea un recurso de alzada frente al acuerdo inicial de la CNEAI, que se apoya en el informe del comité asesor, en cuyo recurso se esgriman argumentos concretos por los que una determinada aportación pudiera ser evaluada positivamente, sobre todo si esos argumentos están basados en los criterios especíicos que se han hecho públicos a través de la resolución de la propia CNEAI. Entenderlo de otro modo sería tanto como reconocer una zona inmune de poder, y propiciar que la discrecionalidad, por muy técnica que sea, pueda incidir en la arbitrariedad derivada de la falta de explicación de lo realizado, lo cual se compadece mal con las exigencias de un Estado de derecho y con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución. (...) Nada impide que aquellos criterios especíicos sean interpretados por el comité asesor y por la CNEAI de una manera distinta de la expuesta por el actor en su solicitud, pero es preciso que se exteriorice ese diferente modo de entendimiento para que, a la vez que se aporta aquella contestación a los argumentos del recurrente, pueda llevarse a cabo la iscalización judicial a que obliga el recurso contencioso-administrativo planteado». Y, en tercer y último lugar, que: «Tal como se advierte en el preámbulo de dicha resolución de 26 de noviembre de 2014 de la CNEAI, en ella se recogen unos criterios que constituyen extremos reglados a los que cada comité asesor ha de acomodarse, de modo que si se detecta un apartamiento de esos parámetros la fundamentación no puede darse por válida». 2.4 Puntuación de tesis doctoral con “sobresaliente cum laude”. Requiere votación unánime y secreta en día diferente al de la defensa de la tesis La Sentencia del TSJG de 22 de diciembre de 2016 (ponente: López González, Rec. 308/2016) conirmó en apelación la anulación de la puntuación de “sobresaliente” (sin laude) otorgada por la Universidad de A Coruña a una tesis doctoral, ordenando la retroacción de actuaciones, por no haberse producido la votación de la mención honoríica por los miembros del tribunal de manera secreta y en día distinto del de la defensa de la tesis. Incide así el TSJG en que: «(...) El Real decreto 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan los estudios oiciales de doctorado, según la redacción introducida por el Real decreto 534/2013, de 12 de julio, establece en su artículo 14.7, en materia de defensa, evaluación y caliicación de la tesis 528 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres En el caso enjuiciado, es evidente que se incumplió la normativa antedicha. Sea por iltración indebida de uno o más miembros del tribunal, sea por otras causas, lo cierto es que se comunicó públicamente al demandante la concesión de la mención de cum laude con anterioridad a haberse efectuado el escrutinio de los votos emitidos para su otorgamiento. Tal circunstancia claramente implica una vulneración de las garantías y formalidades que deben regir el procedimiento caliicador que nos ocupa y suscita dudas acerca de la pureza del proceso hasta el punto de invalidar la declaración de voluntad manifestada por el tribunal evaluador. No olvidemos que uno de sus integrantes expresó haber incurrido en equivocación al emitir su voto negativo cuando su voluntad era votar positivamente. Dicho aserto escasa credibilidad reviste para esta sala, toda vez que resulta difícil de creer que pueda tener lugar en la realidad semejante error de bulto, llevándonos a pensar, por el contrario, que la subsanación que dicho vocal pretendía respondía más a presiones o intereses ajenos a la excelencia que debe reunir el mundo docente universitario. Si sólo concurriera esta circunstancia, es obvio que la demanda en modo alguno podría prosperar. Pero lo que sucede en el presente caso es bien distinto; se han incumplido todas las formalidades garantistas que la norma prevé; no se realizó el escrutinio de los votos en sesión diferente a la de defensa de la tesis; se participó al doctorando la caliicación de sobresaliente cum laude con anterioridad al referido escrutinio y concurren importantes dudas en orden al secreto en la emisión posterior de dichos votos que, escrutados, no alcanzaron la positiva unanimidad requerida». 3 Expropiación forzosa 3.1 Expropiación por tasación conjunta. Las discrepancias sobre valoraciones deben plantearse siempre ante el jurado de expropiación con carácter previo a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa NOTAS doctoral, que “el tribunal emitirá un informe y la caliicación global concedida a la tesis de acuerdo con la siguiente escala: No apto, aprobado, notable y sobresaliente. El tribunal podrá otorgar la mención de cum laude si la caliicación global es de sobresaliente y se emite en tal sentido el voto secreto positivo por unanimidad. La universidad habilitará los mecanismos precisos para la materialización de la concesión inal de dicha mención garantizando que el escrutinio de los votos para dicha concesión se realice en sesión diferente de la correspondiente a la de defensa de la tesis doctoral”. Tres son, por tanto, en este supuesto, las exigencias normativamente previstas: una, que el escrutinio se efectúe en sesión distinta de la que corresponde a la defensa de la tesis; otra, que el voto sea secreto como garantía de su anonimato y, por último, que ese voto secreto positivo se alcance por unanimidad. (...). La Sentencia del TSJG (Secc. 3.ª) de 22 de febrero de 2017 (ponente: Cibeira Yebra-Pimentel, Rec. 7025/2016) sintetiza los requisitos y la naturaleza del procedimiento expropiatorio por tasación conjunta. Insiste en que las discrepancias del expropiado sobre la valoración de los bienes deben encauzarse por la vía establecida para la remisión del expediente al jurado de expropiación. Si se aquieta en esa fase no puedo luego cuestionar las valoraciones al impugnar directamente la resolución de aprobación deinitiva del proyecto ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Incide así el tribunal en que: REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 529 Jurisprudencia contencioso-administrativa «no cabe la desviada alternativa de oponerse directamente a los criterios de valoración incorporados a la resolución aprobatoria del expediente, en cuanto que estos no pueden ser objeto de este recurso directo, sin pasar primero de manera necesaria por el iltro valorativo previo del jurado de expropiación para agotar la vía administrativa deinitoria de la misma. (...) las valoraciones han de impugnarse exclusivamente mediante los pasos de procedimiento previstos por el artículo 143 de la LOUGA, que vincula a todas las partes interesadas y las obliga a oponerse al inal en ese corto espacio de veinte días mediante el empleo de todos y cada uno de los argumentos en que fundamenten la petición de un justiprecio superior –incluidos los relativos a cualquier divergencia con los criterios valorativos expuestos en el documento inicial al que se reiere el artículo 143.1 ya dicho– so pena de presumirse legalmente y de manera irrevocable que aceptan la valoración que igura en el acto aprobatorio del expediente, en cuyo caso ya no es necesario el envío del expediente al jurado, al que sólo se llega en caso de desacuerdo con la valoración cuestionado el justiprecio y que el organismo adecuado para pronunciarse, con el conocimiento tan preciso y técnico de un organismo público tasador como él, decida sobre todas las cuestiones de la categoría del suelo, el valor de repercusión, la ediicabilidad, etc., que fue a lo que debió acudir la actora después de haber mostrado su desacuerdo con el justiprecio que se le ofrecía». 4. Medio ambiente y urbanismo 4.1 Plan general de ordenación municipal. Nulidad por falta de justificación jurídica de suficiencia de recursos hídricos para el incremento de población El TS, en sus sentencias de 17 de febrero de 2017, 12 de diciembre de 2016 y 15 de julio de 2015 (casación 1125/2016, 3137/2015 y 3492/2013), declaró la nulidad, respectivamente, de los planes generales de ordenación municipal de Verín, Monterrei y Rábade, porque durante su tramitación no se justiicó, jurídicamente, la disponibilidad efectiva de recursos hídricos suicientes para atender a los incrementos de población e industrias proyectados en dichos planes. El alto tribunal consideró lo siguiente en la sentencia anulatoria del Plan General de Verín: «(…) En el supuesto de autos, la sentencia hace referencia a un informe desfavorable de la Confederación Hidrográica, de fecha 11 de marzo de 2011, pero, con posterioridad, la misma confederación, en fecha de 29 de septiembre de 2011, maniiesta que “no tiene inconveniente en la aprobación del presente instrumento de planeamiento en lo que respecta a la disponibilidad de recursos hídricos”, al que se añade otro posterior informe, de 11 de abril de 2012, en el que, tras hacer referencia al inicial de 11 de marzo de 2011, se señala que en el mismo se dio respuesta a las alegaciones presentadas “estimándose las mismas en lo relativo a la disponibilidad de recursos hídricos”, concluyendo que se informa favorablemente. Pues bien, el recurso debe ser acogido por vulnerar la sentencia de instancia el citado artículo 25.4 del TRLA, en relación con el 15.3 del TRLS08, y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que lo ha interpretado (…). El artículo 25.4 de la Ley de aguas establece que “el informe de la Confederación Hidrográica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suicientes para satisfacer demandas”, lo cual plantea si sólo ha de estarse a la suiciencia de recursos 530 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres De lo anterior se iniere, con relación al supuesto de autos analizado, la ausencia de disponibilidad de agua por medio de las correspondientes concesiones, que, como bien se expresa en la sentencia impugnada, se encuentran en tramitación. Esto es, en el supuesto de autos fue emitido el preceptivo y vinculante informe por la Confederación Hidrográica competente, pero de su contenido –en ello no acierta la sala de instancia– no se deduce la existencia y disponibilidad de recursos hídricos en la forma en la que la jurisprudencia los ha venido exigiendo de conformidad con la interpretación que se realiza del artículo 25.4 del TRLA. Es posible la existencia de agua para el municipio, e, incluso, su disponibilidad material, pero, desde la perspectiva urbanística que nos ocupa –y en un obligado marco de legalidad– no se ha acreditado, ni en el informe, ni con cualquier otro medio de prueba, la disponibilidad jurídica de la misma, ya que en el momento de la aprobación del planeamiento no existía plena suiciencia y disponibilidad de recursos hídricos para el abastecimiento de agua al municipio». NOTAS hídricos o, por el contrario, también se engloba en el concepto la disponibilidad sobre los mismos. La cuestión es de gran relevancia práctica, puesto que muchas de las controversias se presentan en momentos donde se están tramitando expedientes de concesión de aguas en ámbitos donde en principio hay recursos hídricos suicientes, pero de los que se carece del correspondiente título concesional. En una primera aproximación, la acotación temporal de los conceptos suiciencia y disponibilidad se reieren al momento de aprobación del acto o plan, de tal manera que tales conceptos no pueden ser integrados por recursos hídricos no existentes en dicho momento, aunque estén proyectados o previstos para un futuro más o menos próximo. En este punto, también es muy frecuente la alegación de actuaciones proyectadas para satisfacer necesidades hídricas en un futuro, mas tales actuaciones a futuro no integran el concepto de suiciencia al que se reiere el artículo 25,4 de la Ley de aguas, dado que este requisito ha de darse en el momento en que se aprueba el plan (…). 4.2 Aprobación definitiva del plan general de ordenación municipal condicionada a determinadas rectificaciones que corregirá directamente el ayuntamiento sin nuevo acuerdo aprobatorio de la Xunta de Galicia El TSJG, en sus sentencias de 20 de abril de 2017 (ponente: Recio González, Rec. 4686/2013) y 28 de julio de 2016 (ponente: Arrojo Martínez, Rec. 4579/2013), analiza las respectivas resoluciones de la Xunta de Galicia de aprobación deinitiva de los planes generales de A Estrada y A Coruña condicionada al cumplimiento a posteriori por dichos ayuntamientos de determinados requisitos sin necesidad de nueva aprobación por la Administración autonómica. Acepta tal posibilidad, con las siguientes consideraciones: «(...) La interpretación conjunta de los apartados a) y b) del artículo 85.7 de la Ley 9/2002 –redacción introducida por la Ley 2/2010, de 25 de marzo– parece revelar el reconocimiento normativo de un cierto grado de condicionamiento en relación con la aprobación deinitiva, si se tiene en cuenta que el último inciso de dicho apartado b) no tendría pleno sentido si se relaciona exclusivamente con el resto de tal apartado b) y no con el apartado a), en el que se contempla el otorgamiento de la aprobación deinitiva. Ahora bien, aunque se considere que el artículo 85.7 de la Ley 9/2002 –redacción introducida por la Ley 2/2010, de 25 de marzo– no recoge expresamente la opción de la aprobación deinitiva condicionada, cabe entender que la introducción en la impugnada Orden de 25 de febrero de 2013, de un REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 531 Jurisprudencia contencioso-administrativa entendido condicionamiento, no determina inequívocamente la anulación de tal orden si se constata que la introducción de modiicaciones contenidas en el apartado II de la propia orden supone en realidad la plasmación documental de lo ya decidido en la aprobación deinitiva y no una indebida innovación municipal con rechazable preterición de la obligada intervención y decisión de la Administración autonómica. (...) Las comentadas correcciones o subsanaciones presentan debida correspondencia con el criterio plasmado en la orden de aprobación deinitiva y en conexión con ello con la pertinente consideración de la respectiva normativa de aplicación, sin que por la parte actora haya sido desvirtuada tal correspondencia entre texto refundido y lo exigido en dicha orden, de lo que, por un lado, resulta que en realidad las determinaciones procedentes venían ya suicientemente periladas en la propia orden de aprobación y, por otro, que la no desvirtuada correspondencia excluye el temor de que se haya producido una indebida omisión en el ejercicio competencial normativamente atribuido a la Administración autonómica, de lo que, por tanto, deriva la inexistencia de base para la estimación del presente recurso contencioso-administrativo, conclusiones las mencionadas que también se alcanzan en cuanto a los demás extremos incluidos en el apartado II de la orden, no objeto de especial o singularizada mención en la demanda, y respecto de los cuales tampoco se desvirtúa su debida correspondencia con el criterio de la orden recurrida». 4.3 Plan especial de protección y reforma interior. Protección integral de un edificio con obligación de conservar el cine de la planta baja. Derecho indemnizatorio de los propietarios La Sentencia del TSJG de 16 de febrero de 2017 (ponente: Recio González, Rec. 4081/2015) estimó en parte el recurso interpuesto contra la catalogación de un ediicio en el Cantón Grande de A Coruña con nivel de protección II (singular valor arquitectónico integral) establecida en la revisión del Plan Especial de Protección y Reforma Interior de la Ciudad Vieja y Pescadería de A Coruña aprobado en enero de 2015, con obligación de conservación del cine preexistente en la planta baja y prohibición de ediicación bajo rasante. El tribunal conirmó la validez de la protección del ediicio, al considerar que: «(...) lo que se pretende es evitar la desaparición de este elemento en atención a su interés arquitectónico, histórico y antropológico, que en relación con el Cine Avenida se traduce en que los valores espaciales y funcionales del volumen posterior y con frente a la rúa da Estrela exigen una serie de medidas correctoras y protectoras, y se parte de la viabilidad de los usos o incluso la adaptación a otros nuevos, y de permitir su conservación y evitar su desaparición. Además, la valoración procede de su singularidad porque prácticamente todos los salones de cine han desaparecido de la ciudad, por lo que su conservación es más excepcional. Se entiende además que es un elemento esencial para la comprensión del valor del ediicio, aunque carezca de elementos ornamentales de interés, y por ello se entendió que las condiciones de protección en la icha del texto inalmente remitido no garantizaban las medidas necesarias para la conservación de los valores culturales. Es un cine con elementos singulares, el ediicio más antiguo de la manzana, responde a una de las últimas obras de un autor reconocido, contiene los elementos reconocibles de su momento histórico y presenta una tipología excepcional, prácticamente única en Galicia, en que se fusionan el uso residencial y el de sala de cine, de forma que la singularidad deriva de que es poco común, es un cine de los primeros de su período, uno de los pocos que queda, y que representa una tipología poco repe532 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres tida. Estas razones arquitectónicas, históricas y etnológicas, tal y como aclara el autor del informe –subdirector general de Patrimonio Cultural–, son valores a que se reiere la Ley de patrimonio cultural de Galicia y, más allá de los artísticos, son valores espaciales funcionales y tipológicos que le dan singularidad». Pero, por otra parte, les reconoció a los propietarios el derecho a percibir una indemnización por la restricción singular de aprovechamiento urbanístico que conlleva la protección del ediicio: Justiica su petición la parte demandante en el hecho de ser el único ediicio en las áreas urbanas renovadas con nivel de protección integral sin que se le permitan las plantas bajo rasante, de forma que es el único ediicio imposibilitado de realizar obras de rehabilitación, reestructuración y ampliación, ni sótanos, por lo que se le restringe el aprovechamiento urbanístico sin prever una compensación. NOTAS «(...) Con respecto a la pretensión subsidiaria de la demanda, sobre las limitaciones singulares impuestas y su compensación; el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (vigente hasta el 31 de octubre de 2015), dispone en su artículo 35, al regular los supuestos indemnizatorios, que “dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos: b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y ediicaciones, o lleven consigo una restricción de la ediicabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa”. (...) en el nivel de protección II, el PEPRI, para áreas urbanas renovadas, no prevé el uso bajo rasante, y la indemnización que solicita la parte demandante es por no poder construir sótanos, y ello ha de considerarse como una restricción del aprovechamiento urbanístico que las determinaciones del PEPRI suponen para el ediicio de Cantón Grande, 7, con respecto al resto de los ediicios de la zona de áreas urbanas renovadas, que ha de ser indemnizado conforme a las bases que se exponen en el suplico de la demanda: 1.ª Se delimitarán y cuantiicarán en detalle las supericies construibles y sus posibles usos en función de las obras que resulten permitidas según el nivel de protección integral y según el nivel de protección estructural, especiicándose la diferencia de supericies. 2.ª El importe indemnizatorio de las restricciones de aprovechamiento se calculará aplicando valores de mercado a la supericie construible que no puede llevarse a cabo debido a la protección integral, a cuyo resultado se añadirá el valor de la repercusión que sobre el valor de la que efectivamente pueda materializarse suponga la privación de lo que sería factible en caso de que la protección fuese estructural, especialmente la repercusión por la privación de garaje aparcamiento en la propia inca, así como por la coniguración del local del antiguo cine. Y procede la condena solidaria a la Xunta de Galicia y al Ayuntamiento de A Coruña a indemnizar a la demandante en la cantidad que se determine en ejecución de sentencia». REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 533 Jurisprudencia contencioso-administrativa 4.4 Impugnación de plan general por una asociación. Límites a la acción pública urbanística. Necesaria correspondencia de los fines estatutarios de la asociación con sus argumentos impugnatorios La Sentencia de 2 de marzo de 2017 del TSJG (ponente: Arrojo Martínez, Rec. 4263/2012) desestimó varios de los argumentos impugnatorios principales del recurso interpuesto por una asociación cultural contra la resolución de mayo de 2011 de aprobación deinitiva del Plan General de Ordenación Municipal de Lugo, por falta de legitimación activa ad causam, toda vez que: «(...) Desde la perspectiva de la legitimación que procede reconocer a la parte actora, es preciso signiicar que esta se trata de una asociación denominada “Asociación cultural na defensa do parque Rosalía de Castro e o seu entorno” y en cuyos estatutos se establecen como ines de la misma los siguientes: “a.- Defender o Parque Rosalía de Castro e o seu entorno das agresións urbanísticas e de todo tipo. b.- Defensa da panorámica que dende o parque se divisa. c.- Defensa do entorno paisaxístico. d.- Defensa dos acuíferos das Costas do Parque, etc. e.- Defensa da posible existencia de restos arqueolóxicos”. Sin mayor dilación, cabe apuntar que resultan excluidas del ámbito de legitimación de la parte actora las pretensiones aparentemente dirigidas a la defensa de intereses particulares de terceros que sólo a estos últimos corresponde hacer valer, como ocurre con las impugnaciones referidas a la Ronda das Fontiñas y al polígono de actuación 1.3, distrito 1, Avda. da Coruña, en las que la parte actora interesa lo que considera como mejora de clasiicación del suelo en beneicio de los respectivos particulares, solicitud inadmisible al ser formulada por quien no está legitimado. Por otro lado, la legitimación de la parte actora incluye obviamente los aspectos que atañen a su objetivo y inalidad plasmados en sus estatutos, y, por lo tanto, las cuestiones que afectan a su correspondiente ámbito de interés conforme a tales estatutos, abarcando también la impugnación global del PXOM por motivos competenciales o procedimentales que pudieran determinar una anulación total del PXOM, ya que a través de esta última obtendría la recurrente el resultado pretendido de anulación de las previsiones del PXOM que atañen a los especíicos intereses de aquella, pero lo que ya no es reconocible es la legitimación de la parte actora para la impugnación de aspectos concretos del PXOM que no afectan a tales especíicos intereses, siendo el objetivo y la inalidad establecidos en los estatutos los que determinan el sentido y el signiicado de la existencia de la asociación, no siendo aceptable que mediante la simple referencia al término “principales” se mantenga una indeinición en un aspecto esencial en la constitución de una asociación, como es el relativo a los ines que precisamente justiican su existencia, de manera que no cabe entender incluido en el ámbito de la legitimación de la especíica asociación recurrente el planteamiento de cuestiones relativas a determinados ámbitos físicos del término municipal de Lugo respecto de los que no se acredita su vinculación con los singularizados ines de la asociación recogidos en el artículo 5º.1 de sus estatutos, por lo que no puede entrarse en el examen de fondo de los extremos concretos planteados por la demandante en cuanto a terrenos excluidos del PERI VI Ronda del Carmen, al Seminario UA CS-3 y a incas en la zona de San Lázaro. También es rechazable la legitimación de la actora para una pretendida impugnación global del PXOM por motivos sustantivos que incidan en ámbitos concretos o aspectos respecto de los cuales no se indica su conexión con los referidos ines de la asociación demandante ni la afectación que para dichos ines pudiera derivarse de tales aspectos sustantivos. Ahora bien, entendiendo que la actora está legitimada en cuanto a diversos aspectos concretos planteados y delimitada 534 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres así tal legitimación en relación con el examen de cuestiones sustantivas invocadas, es de apuntar lo que a continuación se desarrolla en los siguientes fundamentos de derecho (...)». 4.5 Infracciones en zona de servidumbre de protección de costas. Plazo máximo de 15 años desde la fecha de terminación de la obra ilegal para poder incoar el expediente de demolición «(…) la Ley 2/2013 también modiicó el artículo 95 de la Ley de costas y estableció un plazo de 15 años para la prescripción de la obligación, impuesta en resolución administrativa, de restituir y reponer las cosas a su estado anterior e indemnizar los daños irreparables y perjuicios causados, y sería ilógico que pese a existir una resolución se produjese la prescripción y no se produjese, en cambio, en el caso de no existir procedimiento administrativo. (…) Equiparar prescripción de la infracción y prescripción de la obligación de reposición de la legalidad tropezaría con el obstáculo de la diferencia de plazos de prescripción según la gravedad de la infracción, diferencia que es irrelevante para la reposición de la legalidad; y además los plazos para ejercitar la facultad de reposición de la legalidad suelen ser más amplios, al no ser una actuación sancionadora, que los establecidos para la facultad de sancionar, y así lo muestran otras normativas en materia de protección del dominio público, como la Ley de aguas. Y la modiicación simultánea por la Ley 2/2013 de los artículos 92 y 95 de la Ley de costas en lo que se reiere a la reposición de la legalidad pone de maniiesto el propósito del legislador de establecer para el ejercicio de esa facultad por la Administración un plazo de prescripción de 15 años, no transcurrido en el presente caso». NOTAS El TSJG (S.ª de lo Cont.-Ad., Secc. 2.ª), en su Sentencia de 1 de diciembre de 2016 (Rec. 4458/2016, ponente: Ilmo. Sr. Méndez Barrera, pendiente de casación ante el Tribunal Supremo, Rec. 953/2017), desestimó el recurso interpuesto contra la orden de demolición de una ediicación residencial construida tiempo atrás en zona de servidumbre de protección de costas en el término municipal de Boiro. Interpreta lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, sobre el plazo de caducidad de la potestad administrativa para ordenar la demolición de las obras ilegales en dicha zona de servidumbre tras la reforma operada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, con la siguiente conclusión: 4.6 Plan especial y plan de usos del puerto. Omisión de evaluación ambiental estratégica. No se subsana con la posterior evaluación de impacto ambiental de las obras previstas en el plan El TS, en su Sentencia de 18 de octubre de 2016 (ponente: Espín Templado, casación 227/2014) conirmó la de la Audiencia Nacional (S.ª de lo Cont.-Ad.) anulatoria de la Orden FOM/1597/2010, de 4 de junio, aprobatoria de una modiicación del Plan de utilización de los espacios portuarios del puerto de Marín y ría de Pontevedra para legalizar la ampliación sustancial de dicho puerto realizada mediante rellenos sobre el mar, al haberse omitido la preceptiva evaluación ambiental estratégica. Incide el tribunal en lo siguiente: «(...) la sentencia recurrida, tras un examen del procedimiento seguido para determinar si la modiicación del plan de usos de espacios portuarios tenía efectos signiicativos sobre el medio ambiente, considera que no se cumplió la tramitación estipulada en el citado artículo REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 535 Jurisprudencia contencioso-administrativa 17 de la Ley 9/2006. Pero además, y sobre todo, examina directamente el contenido de la modiicación del plan objeto de la litis y, con criterio que esta sala de casación comparte, llega a la conclusión de que la modiicación efectivamente tiene tales efectos signiicativos sobre el medio ambiente (fundamento de derecho octavo). Por lo demás, dicha conclusión ya había sido declarada por esta sala en la citada Sentencia de 30 de octubre de 2009 (RC 3371/2005), en la que, como se ha indicado ya, tras casar la sentencia de instancia, se anuló el Plan especial del puerto de Marín por amparar –más allá de su propio alcance legal– algunas actuaciones contempladas en el plan de utilización de espacios aquí controvertido –en especial la construcción de un muelle con relleno de zona marina– sin evaluación de impacto ambiental. De todo lo anterior se deriva la desestimación del primer motivo, puesto que constatamos que, tal como airma la sala de instancia, resultaba necesario someter la modiicación del plan de usos de los espacios portuarios a evaluación ambiental, lo que no se hizo tras una deiciente tramitación del procedimiento de decisión. (...). En el segundo motivo el abogado del Estado sostiene que todas las actuaciones recogidas o examinadas en el plan objeto de este procedimiento han sido objeto de evaluación ambiental, por lo que la falta de evaluación del plan resultaría irrelevante. Dicha tesis resulta inaceptable, pues supondría admitir la no preceptividad de la obligación de evaluación ambiental de planes y programas, en realidad de la Ley 9/2006. Como es evidente, la obligación de someter a evaluación ambiental tales planes y programas tiene precisamente el objetivo de hacer una previsión ambiental sistemática a más largo plazo, evitando el riesgo de que una evaluación especíica de actuaciones concretas en un determinado ámbito territorial no permita ver el efecto acumulativo de las mismas y su incidencia ambiental conjunta. La evaluación ambiental de planes y programas, contemplada en diversos instrumentos internacionales mencionados en la exposición de motivos de la Ley 9/2006, y la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, justiican la aprobación de la citada Ley 9/2006 (trasposición de la citada directiva), cuya eicacia quedaría invalidada en gran medida si se admitiese que la falta de realización de una evaluación legalmente preceptiva de un plan o programa quedase subsanada por la evaluación posterior de las concretas actuaciones contempladas en dicho plan o programa. En conclusión y como es evidente, la evaluación ambiental posterior de las actuaciones contempladas en la modiicación del plan de usos de espacios portuarios no afecta a que la aprobación del mismo incumpliendo las previsiones legales resulte contraria a derecho, con las consecuencias y efectos que procedan en derecho en cada supuesto». 5 Personal 5.1 Oposiciones al cuerpo superior de la Administración de la Xunta de Galicia (A1). Obligación del tribunal calificador de motivar pormenorizadamente su puntuación en caso de ser cuestionada El TSJG, en su Sentencia de 26 de septiembre de 2016 (ponente: Chaves García, Rec. 656/2011), supervisó y anuló en parte el proceso selectivo para ingreso en el cuerpo superior de la Administración de la Xunta de Galicia, subgrupo A1, turno libre, convocado por Orden 536 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres de 18 de julio de 2008. Incidió en la obligación del tribunal caliicador de motivar detalladamente sus puntuaciones si uno de los candidatos presentados las cuestiona. Y concluyó que: «(...) A) Las bases de la convocatoria vinculan a los tribunales caliicadores, según notoria jurisprudencia y en armonía con el artículo 36 del entonces vigente Decreto legislativo 1/2008, de 13 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la función pública de Galicia (...), así como del artículo 33, en cuanto dispone que las bases de las pruebas selectivas vinculan al órgano convocante y al tribunal. C) De ahí que, si la demanda pone en cuestión que la ijación del número de aprobados en cifra idéntica al de plazas se ha debido a una maniobra intencional, correspondía al tribunal caliicador ir mas allá del simple, vacío y ciego dígito de puntuación y ofrecer el acta detallada en cuanto a los criterios seguidos para que el corte de aprobados coincidiese con el de plazas convocadas. Y, en su defecto, dar respuesta explícita, razonable y razonada a la reclamación de la aspirante. D) El resultado es sangrante. Tenemos, de un lado, una reclamante que se esfuerza en demostrar con alegatos y omisiones clamorosas del expediente una especie de conjura del tribunal caliicador con burla de las bases de la convocatoria para desplazar al segundo ejercicio la funcionalidad selectiva, real y decisiva, mediante el cómodo artiicio de declarar tantos aprobados en el último ejercicio como plazas convocadas. Y, de otro lado, una Administración que no ha acreditado en el expediente administrativo ni con informe complementario o prueba adicional alguna las razones para que fuesen quince los aprobados del segundo ejercicio en cifra coincidente con los convocados. NOTAS B) El tribunal caliicador está legalmente llamado desde su imparcialidad y especialización a valorar la segunda prueba, en su doble dimensión teórica y práctica, pero esta potestad está sujeta a una carga o condición inexcusable: la motivación de las caliicaciones otorgadas. Y, si bien es lícita su publicación o mención en formato numérico, en caso de mediar reclamación de los aspirantes, el derecho de estos a una respuesta motivada se reactiva e intensiica y desplaza al tribunal caliicador la doble carga: la de exponer las fuentes o criterios de la caliicación que ha sido objeto de reclamación y la de vincularlos con explicaciones al ejercicio del reclamante para explicar el criterio de puntuación asignado. En esas condiciones, la sospecha vertida por la demandante se eleva en esta sede procesal a convicción probada, por el principio de facilidad probatoria en manos de la Administración y por el patente panorama indiciario de maquinación evidenciado por la demandante. De ahí que el tribunal caliicador, bien por inercia, economía procedimental, ignorancia o error, optó por declarar tantos aprobados en el segundo ejercicio como plazas convocadas, y con ello hurtó tanto la posibilidad de los restantes aspirantes de aprobar el segundo ejercicio como su consiguiente derecho a que los inalmente aprobados resultasen de la valoración conjunta de ambas pruebas. Además, se ijó un límite de aprobados que no estaba permitido, pues como ha airmado la jurisprudencia si nada prevén las bases de la convocatoria no cabe que la comisión o tribunal ije números máximos de aprobados en cada ejercicio ni mucho menos de distribuir números máximos de aspirantes en función de cada uno de los tramos de notas establecidos por la guía a seguir (STS de 12 de diciembre de 2013, Rec. 6827/2010). O, más preciso y ajustado al caso que nos ocupa, tampoco es posible que, si el último ejercicio práctico de la oposición lo REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 537 Jurisprudencia contencioso-administrativa aprueban más aspirantes que plazas, el tribunal caliicador atribuya mayor puntuación a éste, o carácter eliminatorio, si las bases no le atribuyeron valoración preferente: “Ello sentado, si tal posibilidad surge de modo inmediato de las bases, y si los dos ejercicios deben contar para superar el procedimiento selectivo, la única solución deducible de la aplicación de los principios de igualdad (artículo 23.2 CE) y mérito y capacidad (artículo 103.3 CE) debe ser la de sumar las puntuaciones de los dos ejercicios, con arreglo a las cuales se impone la íntegra estimación de la pretensión del recurrente”. (STS de 20 de noviembre de 2014, Rec. 50/2012). (...) El segundo motivo impugnatorio consiste en la vulneración de los criterios de caliicación de la convocatoria, pues a la vista de los ejercicios (prueba teórica y práctica) se deduce que el tribunal caliicador se remite lacónicamente a la convocatoria y al temario, que los exámenes aparecen sin corregir, y tampoco constan soluciones homogéneas y objetivas, pues los criterios genéricos preestablecidos no fueron aplicados, como tampoco las puntuaciones de cada vocal, y además existían criterios genéricos susceptibles de aplicación arbitraria (lo que impide conocer el modo de aplicación de 3 de los 20 puntos posibles). Nuevamente nos encontramos con que la valoración asignada a la segunda prueba es fruto más del voluntarismo que de la razón cientíica, pues el acta de lo actuado se limita a la atribución de la puntuación numérica; además el tribunal caliicador predetermina unos criterios generales (ijados el 25/1/2010) pero no los vincula con las caliicaciones ni los explicita en relación con cada ejercicio (el de la demandante y los traídos de forma comparada); además, el hecho determinante de la ausencia de prueba de marca, indicación o explicación en los ejercicios valorados resulta elocuente indicio de que no fueron objeto de detenida valoración. En suma, nuevamente no existe explicación por el tribunal caliicador de la valoración otorgada al segundo ejercicio. O sea, escenario similar al apreciado por el Supremo: “esa ausencia de motivación concurre en el actual caso, porque las actuaciones demuestran que las caliicaciones del aquí polémico tercer ejercicio se emitieron sin explicar todo lo siguiente: (I) los criterios cualitativos que fueron establecidos o seguidos para valorar el acierto o desacierto de lo expuesto en tal ejercicio por el aquí recurrente; (II) la manera de cuantiicar los niveles de acierto o desacierto; y (III) por qué el ejercicio del recurrente merecía el concreto nivel que exteriorizó la concreta puntuación aplicada”. (STS de 12 de marzo de 2014, Rec. 23/2013). Es más, tampoco recibió respuesta cabal la reclamación de la demandante en vía administrativa, lo que trae serias consecuencias procesales: “es doctrina reiterada de esta sala que exige la motivación de las caliicaciones, especialmente si, como ocurre en el presente caso, el recurrente ya puso de maniiesto la falta de motivación durante la tramitación del expediente administrativo, al impugnar la caliicación provisional, lo que exigía del tribunal no sólo una mera declaración de la insuiciencia de interés cientíico, sino la motivación detallada y concreta de las circunstancias que lo llevaron a dicha conclusión. Su falta hace que deba estimarse que al no justiicarse ni motivarse el alejamiento o contradicción con lo resuelto por la misma Administración en el proceso selectivo anterior, ha de prevalecer la valoración otorgada en éste, con las consecuencias de anular y casar la sentencia recurrida y sustituirla por otra en el sentido postulado por la recurrente”. (STS de 29 de mayo de 2015, Rec. 643/2014). Por lo expuesto, hemos de estimar este motivo impugnatorio, que conduce, como el anterior y bajo otra perspectiva impugnatoria, a declarar la invalidez de la resolución impugnada». 538 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres 5.2 Restricciones a la provisión de puestos por el sistema de “libre designación”. Las direcciones de las áreas de gestión clínica del SERGAS deben proveerse por concurso «(...) la jurisprudencia de esta sala considera que es preciso justiicar expresamente los motivos por los que se opta por el sistema excepcional de libre designación frente al ordinario del concurso. En efecto, considera que no se ha acreditado la exigencia de esa especial responsabilidad, más allá de las funciones directivas que le atribuye la normativa reglamentaria, que justiiquen acudir al nombramiento excepcional de la libre designación, y esta valoración de la prueba, lejos de ser arbitraria e ilógica, único supuesto en que según la jurisprudencia permitiría su revisión en sede de casación, aparece como razonable y compatible con los principios de mérito y capacidad que, salvo las excepciones legalmente previstas, rigen también en la provisión de destinos entre quienes tienen capacidad acreditada para cubrir los correspondientes puestos, sin que el hecho de buscar una complicidad en las líneas rectoras de la Administración correspondiente sea motivo suiciente, pues el principio de jerarquía es suiciente garantía de tal correspondencia (...). Se insiste en que el sistema de libre designación se ha de utilizar, a título de excepción, en aquellos supuestos en que se justiique debidamente en consideración de la naturaleza de los puestos de trabajo de cuya provisión trate su necesidad». NOTAS La Sentencia del TS de 22 de diciembre de 2016 (ponente: Picó Lorenzo, casación 1107/2015) conirmó la anulación del artículo 10 del Decreto 36/2014, de 20 de marzo, por el que se regulan las áreas de gestión clínica del Servicio Gallego de Salud, en cuanto establece la libre designación como forma de provisión de la dirección de dichas áreas. Incide el alto tribunal en que: 6 Pesca y mar 6.1 Convocatoria y bases para el otorgamiento de ayudas a la paralización definitiva de los buques pesqueros El TS, en su Sentencia de 23 de mayo de 2017 (Secc. 3.ª, ponente: Excmo. Sr. Arozamena Laso, casación 3424/2014), conirmó la desestimación del recurso interpuesto por la Administración general del Estado contra la Orden de 30 de junio de 2010, de la Consellería del Mar de la Xunta de Galicia, por la que se establecieron las bases reguladoras para la concesión, en régimen de concurrencia competitiva, de las ayudas a la paralización deinitiva de los buques pesqueros, coinanciadas con el Fondo Europeo de Pesca, y se convocaron para el ejercicio 2010, con el siguiente razonamiento: «(...) En síntesis, considera [el abogado del Estado] que la orden recurrida incide en la transmisibilidad, restringiéndola, de los derechos pesqueros. La sentencia basa su fallo en el transcrito fundamento de derecho quinto, sorteando la restricción a la transmisibilidad de los derechos de pesca, porque la restricción se asume con carácter voluntario, y no es por consiguiente obligatoria. Sin embargo, a juicio de la Abogacía del Estado, la sentencia se equivoca, pues no es un problema el que sea o no obligatoria la restricción a la transmisión REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 539 Jurisprudencia contencioso-administrativa de los derechos de pesca, ya que lo que se discute es la falta de competencia de la Junta para inmiscuirse en asuntos que son propios de la competencia estatal. Pues bien, en lo que respecta a la invasión de las competencias del Estado, debemos tener en cuenta que, en primer lugar, es la Comunidad Autónoma de Galicia la que concede las ayudas, ostentando por ello la capacidad de establecer las condiciones que considere oportunas para su percepción. La actividad subvencional tiene en el presente caso una clara vocación de fomento de condiciones beneiciosas para el interés general de la Comunidad, por lo que nada obsta a que establezca unos requisitos tendentes a alcanzar dicho interés. De otro lado, la petición de las ayudas, así como el cumplimento de los requisitos para el acceso a las mismas, ostenta un carácter puramente voluntario, y tanto es así que la misma orden impugnada prevé la falta de cumplimiento por el interesado, que únicamente determinará la devolución de las ayudas. Asimismo, la petición de las ayudas no implica que, en el supuesto de transmisión de los derechos de pesca, el propietario del buque no deba cumplir los preceptos indicados, es decir, no se inaplican los preceptos cuya infracción se denuncia. El interesado ostenta plena libertad para transmitir sus derechos, y es claro que, en caso de que lo haga, habrá de someterse a la regulación sectorial. En deinitiva, como dijimos en la sentencia citada de 29 de octubre de 2015, la orden no impide a la Administración del Estado el ejercicio de sus competencias, cuyo ejercicio no puede privar a la Administración vasca –aquí gallega– del ejercicio de la suya, y se cita la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, de 6 de febrero, según la cual “todo margen para desarrollar en el sector subvencionado una política propia, orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares, dentro de la orientación de programación y coordinación que el Estado disponga para el sector”, luego la obligación especíica controvertida se enmarca dentro de este margen, y no compromete ni menoscaba la competencia exclusiva del Estado en materia de pesca marítima; la inalidad de estimular a los armadores de buques desguazados para que mantengan sus posibilidades de pesca en el puerto base enlaza con la competencia que se ejerce en la orden que se impugna, e, insistimos, no compromete el ejercicio de tal competencia exclusiva del Estado. Con la previsión impugnada, la Administración gallega “quiere que la paralización deinitiva de buques no suponga la pérdida de actividad pesquera en los puertos de esa Comunidad, luego será a los armadores a los que afecta y constriñe esa obligación especíica que se impugna, pues condiciona las ayudas y limita la transmisión de sus posibilidades de pesca como objeto de negocio”, como se apunta en aquella sentencia respecto a la orden del País Vasco». 6.2 Sanción a organización de productores de mejillón de Galicia por vulneración de las reglas de libre competencia La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Secc. 5.ª), en su Sentencia de 26 de junio de 2017 (ponente: Riego Valledor), conirmó la sanción de casi un millón de euros impuesta por la Comisión Nacional de la Competencia a la Organización de Productores de Mejillón de Galicia por haber ijado las condiciones comerciales y el reparto del mercado para la venta del mejillón gallego, junto con otras 14 asociaciones, federaciones, cooperativas, agrupaciones y sociedades de productores de mejillón. El alto tribunal rechaza los argumentos de la recurrente sobre vulneración de los principios de culpabilidad y conianza 540 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres legítima, así como prescripción de la infracción y caducidad del expediente. Respecto de la normativa que rige la libre competencia, airma lo siguiente: «(...) El tercer motivo del recurso de casación alega que la sentencia impugnada ha infringido los artículos 5 y 15 del Reglamento 104/2000, en relación con el Reglamento 2318/2009, porque Pladimega se constituyó oicialmente en octubre de 2008 como una organización de productores, al igual que la entidad recurrente, y supone una infracción de los citados reglamentos considerar que la existencia de Pladimega haya supuesto una práctica restrictiva de la competencia, ya que una organización de productores que deienda la adecuación de la oferta a la demanda, en calidad y cantidad, y que además mejore la renta de los productores mediante la estabilización de los precios del mercado es el objetivo legalmente amparado de su constitución, debiendo examinarse las conductas enjuiciadas a la luz de la normativa aplicable a este tipo de organizaciones, habiendo incurrido la sentencia impugnada en un claro error, al aplicar indebidamente a la organización recurrente el artículo 14 del Reglamento 104/2000, cuando dicho precepto es aplicable a las organizaciones interprofesionales. Sin perjuicio de que los ines previstos en los Estatutos de la Plataforma para la Distribución del Mejillón de Galicia (Pladimega) fueran los de defender la adecuación de la oferta a la demanda, en cantidad y calidad, y la mejoría de la renta de los productores mediante la estabilización de los precios del mercado, otra cosa son las conductas enjuiciadas en este proceso, que se alejaron notablemente de los ines estatutarios, pues, como ha declarado la resolución sancionadora y ha sido recogido en la sentencia impugnada con la condición de hechos probados, en el seno de Pladimega las principales organizaciones y asociaciones de productores de mejillón, que aglutinaban en torno al 80 % de las bateas gallegas, ijaron precios de venta y acordaron el reparto de la producción, con intercambio de información detallada acerca de su producción y medidas de presión, como paralizaciones de suministro de mejillón a la industria, sin que la recurrente haya justiicado la necesidad de dichas conductas para alcanzar los objetivos que autoriza el Reglamento 104/2009. NOTAS El motivo debe desestimarse, pues se basa en la consideración de que las conductas restrictivas que se han declarado probadas tienen amparo en el Reglamento 104/2009 del Consejo, de 17 de diciembre de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura, lo que no podemos compartir. Debe señalarse al respecto que el Reglamento 104/2000 no declara al sector de los productos de la pesca y la acuicultura al margen o exento de la aplicación de las reglas sobre competencia de los artículos 101 y 102 del TFUE, y en este sentido el considerando 6 del reglamento indica que la aplicación de las normas comunes de comercialización que se prevén en el reglamento “debería tener por efecto eliminar del mercado los productos de calidad insuiciente y facilitar las relaciones comerciales basadas en una competencia leal”. La sentencia impugnada efectúa una cita del artículo 14 del reglamento, en relación no únicamente con las organizaciones de productores, como alega la parte recurrente, sino de manera más general con “las organizaciones de este sector”, que deben entenderse en el sentido mencionado de que no pueden considerarse ajenas dichas organizaciones a las normas sobre competencia de los artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 541 Jurisprudencia contencioso-administrativa Así resulta con claridad del Reglamento (UE) 1379/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura, que derogó de forma expresa el Reglamento (CE) 104/2000, que en su considerando 24 recuerda que los acuerdos, decisiones y prácticas en la producción o comercialización de los productos de la pesca y la acuicultura están sujetos a las normas sobre competencia del artículo 101 del TFUE, en la medida en que su aplicación no impida el funcionamiento de la organización común de mercados ni comprometa el logro de los objetivos establecidos en el artículo 39 del Consejo, y en su capítulo V establece normas sobre competencia, que tienen como punto común en el artículo 40 la aplicación de las normas sobre competencia de los artículos 101 y 102 del TFUE a la producción y comercialización de los productos de la pesca y la acuicultura, con las excepciones que se establecen en el artículo 41, aplicables a las organizaciones de productores, que son similares a las deinidas en el artículo 14 del Reglamento (CE) 14/2000, que exigen que se trate de acuerdos necesarios para alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 39 del TFUE, no impliquen la obligación de cobrar precios idénticos, no entrañen una compartimentación de mercados, no excluyan la competencia y no eliminen la competencia respecto de una parte sustancial de los productos en cuestión, habiendo señalado la sentencia impugnada que la actividad desarrollada por la recurrente consistió precisamente en algunas de estas actividades prohibidas por el artículos 101, que, como hemos indicado, no pueden considerarse exceptuadas ni por el Reglamento (CE) 104/2000 del Consejo, ni por el Reglamento (UE) 1379/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo». 6.3 Estudio estratégico ambiental del litoral español para la instalación de parques eólicos marinos. Competencias de la Administración del Estado sobre aguas interiores del litoral gallego El TS, en su Sentencia de 26 de julio de 2016 (ponente: Fernández Valverde, casación 1623/2015), revocó la de instancia y desestimó el recurso interpuesto por la Xunta de Galicia contra la Resolución conjunta de la Secretaría General de Energía y de la Secretaría General del Mar, de 16 de abril de 2009, por la que se aprobó el estudio estratégico ambiental del litoral español para la instalación de parques eólicos marinos (BOE 08/05/2009). La sentencia recurrida había estimado en parte el recurso, anulando el estudio estratégico “exclusivamente en todo lo especiicado en el mismo que concierna, aun con carácter orientativo, a las aguas interiores del litoral gallego”. Sin embargo, el Tribunal Supremo concluyó que no invadía las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma de Galicia, con las siguientes consideraciones: «(...) la Xunta de Galicia desde una perspectiva competencial impugnó el Real decreto 1028/2007 a través del Conlicto Positivo de Competencias 9061/2007, que fue desestimado por la STC 3/2014, de 16 de enero, siguiendo la doctrina ya establecida en la anterior STC 8/2003, de 17 de enero, y las que le siguen (SSTC 87/2013, de 11 de abril, y 99/2013, de 23 de abril). (...) Debemos analizar a continuación el estrictamente territorial anunciado, en cuanto lo aceptado por la sentencia de instancia es la ausencia de competencias del Estado en el ámbito de las aguas interiores de Galicia. Ello nos obliga a perilar los dos conceptos en cuestión: el mar territorial y las aguas interiores. El artículo 132.2 de la Constitución (CE) dispone que 542 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) “son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. Esto es, en el precepto constitucional no se mencionan las aguas interiores. En primer lugar, en el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (LC) –en el que se han introducido algunas modiicaciones por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modiicación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (LPLMLC), que no afectan al caso–, de conformidad con el precepto constitucional de precedente cita, se consideran “bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal” a (1) la ribera del mar y de las rías (que incluyen (a) la zona marítimo-terrestre y (b) las playas), (2) “el mar territorial y las aguas interiores con su lecho y subsuelo, deinidos y regulados por su legislación especíica”, así como (3) “los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, deinidos y regulados por su legislación especíica”. Esto es, es en el precepto legal en el que se contiene la referencia expresa a las aguas interiores. Desde la perspectiva, pues, de la normativa constitucional y legal en vigor –y dejando al margen ahora la normativa internacional, a la que luego haremos referencia–, hemos de comenzar analizando el citado artículo 3.º LC teniendo en cuenta que el legislador ordinario ha procedido, con evidente detalle, a perilar y concretar los dos primeros bienes de dominio público que se mencionan en el precepto constitucional del que trae causa (132.2 CE), esto es, “la zona marítimo-terrestre, (y) las playas”. Así, la vigente LC deine (1) en su apartado 1.a) la “zona marítimo-terrestre”, y en (2) su apartado 1.b) “las playas o zonas de depósito de materiales sueltos”, debiendo añadir nosotros que el conjunto de ambas (esto es, la zona marítimo-terrestre y la playa) constituyen la denominada “ribera del mar” (artículo 3.1 LC). No merece la pena la reproducción de tales conceptos –zona marítimo-terrestre y playa– por ser suicientemente conocidos, estar perfectamente delimitados en la vigente LC y no ser dichos espacios discutidos en el presente litigio. Sin embargo, por otra parte, el legislador, y a diferencia de lo anterior, en los apartados 2 y 3 del mismo artículo, no deine a los otros dos integrantes del dominio público marítimo-terrestre; así (3), en el apartado 2 del citado artículo 3.º LC, y en relación con el “mar territorial (...) con su lecho y subsuelo” (tercero de los bienes de dominio público marítimo-terrestre), se remite, para su deinición y regulación, a “su legislación especíica”. Y algo similar lleva a cabo el mismo precepto (4), en su apartado 3, en relación con “los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. NOTAS Francisco de Cominges Cáceres En consecuencia, desde una perspectiva sistemática del precepto, hemos de señalar que tanto el constituyente (132.2 CE) como el legislador (3 LC) se han querido referir, en todo momento, a cuatro bienes de dominio público marítimo-terrestre: La (1) zona marítimoterrestre, la (2) playa, el (3) mar territorial y los (4) recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, procediendo a deinir los dos primeros bienes de dominio público en la misma LC (por cuanto se trata de conceptos que se incluyen en el ámbito sectorial objeto de la misma ley), y, remitiéndose a su legislación especíica para deinir los dos últimos, ya que los conceptos de mar territorial y de recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental son conceptos que exceden del propio ámbito de la legislación estatal sobre costas. Por otra parte, igualmente nos interesa destacar que el legislador ordinario ha situado, como integrantes del dominio público marítimo-terrestre, junto al “mar territorial”, y, pese a su ausencia en el precepto constitucional, “las aguas interiores”, remitiéndose –al igual que para el “mar territorial”– a su “legislación especíica” para su deinición y regulación. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 543 Jurisprudencia contencioso-administrativa En consecuencia, no contamos en la vigente LC con una deinición del “mar territorial” ni de “aguas interiores”, ni con un concepto de recursos naturales, ni, en in, con los conceptos de zona económica y la plataforma continental, donde, en principio, y en el ámbito del medio marino, los recursos naturales se encontrarían». 7 Responsabilidad patrimonial 7.1 Por pérdida de aprovechamiento urbanístico del propietario de un solar como consecuencia del hallazgo de restos arqueológicos En la STS de 28 de octubre de 2016 (ponente: Huerta Garicano, casación 2592/2015), se condenó a la Xunta de Galicia a abonar una indemnización al propietario de un solar por los perjuicios padecidos como consecuencia del descubrimiento de restos arqueológicos en su solar tras el otorgamiento de la licencia de ediicación, perjuicios entre los que se incluye la pérdida de aprovechamiento urbanístico, gastos de proyectos, promoción inmobiliaria, etc. Considera el tribunal en esta sentencia que: «(…) el contenido del derecho de propiedad, como derecho de coniguración legal (delimitado, ex artículo 33 CE, por su “función social”), viene determinado por la ley. Tratándose, como aquí acaece, de la propiedad del suelo, y, en concreto, del derecho a ediicar, este se materializa con la licencia urbanística, patrimonializándose en ese momento, con las consecuencias indemnizatorias que ello comporta. Antes del otorgamiento de licencia existe una mera expectativa, un simple derecho a solicitarla, pero cualquier cambio normativo o de otra naturaleza que impida su otorgamiento, y, por consiguiente, la materialización del aprovechamiento que hasta ese momento pueda ostentar el suelo, no da derecho a ningún tipo de indemnización. La licencia, sin embargo, incorpora al patrimonio de su titular el derecho a ediicarlo en los términos en ella autorizados, dentro del plazo de caducidad con el que, en su caso, se otorga. En este caso, la recurrente tenía las pertinentes licencias cuando se descubrieron los primeros vestigios arqueológicos con ocasión del movimiento de tierras en el solar contiguo, también de su propiedad; por ello la imposibilidad de ejecutar los proyectos, sin otra solución alternativa (…), comporta la privación de un derecho (el derecho a ediicar los dos ediicios autorizados por las licencias) que, aunque esté amparada en las normas de protección del patrimonio en beneicio del interés general, la ablación de ese derecho –precisamente porque redunda en beneicio de la colectividad– no puede ser soportado exclusivamente por su titular, constituyendo una lesión antijurídica y, como tal, indemnizable porque el propietario del suelo no tiene el deber jurídico de soportar el daño que a él en concreto le produce esa protección en interés y beneicio de la colectividad. En este sentido nos hemos pronunciado; a título de ejemplo cabe recordar, además de las sentencias citadas como soporte de este recurso de casación, la Sentencia de 15 de diciembre de 2010 (casación 1336/09). (…) Hay un dato esencial a tomar en consideración para la determinación de las indemnizaciones, y es que en ningún momento se iniciaron las obras de construcción y el reembolso de los gastos del proyecto de excavación que fue requerida para determinar la posible existencia de restos arqueológicos han sido objeto de otra reclamación. La recurrente reclama, en primer término, el valor del suelo tasado con arreglo al artículo 24 del TRLS 2008, por 544 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres La indemnización sólo puede compensar la pérdida de aprovechamiento que se ha producido como consecuencia de la obligación de mantener in situ los hallazgos arqueológicos, circunstancia esencial que no consta y que ha de quedar deferida al trámite de ejecución de sentencia para que un arquitecto designado judicialmente proceda a su determinación, adoptándose una fórmula similar a la empleada en la precitada sentencia de 15 de diciembre de 2010 donde el montante del daño indemnizable –privación del aprovechamiento urbanístico patrimonializado– será el que resulte de restar al precio de adquisición de ambos solares el valor que dicho suelo hubiera tenido en el momento de la adquisición de contar con las limitaciones impuestas por la resolución de 28 de junio de 2010, cantidad que habrá de incrementarse con el interés legal desde la fecha en que se presentó la reclamación de responsabilidad patrimonial. La segunda partida indemnizatoria que se postula viene referida al lucro cesante o beneicio previsto con la promoción y que cifra en 360.007 € para el solar denominado “FARO II” y de 935.382,37 € para el “FARO III”. Lo que pretende que se indemnice es una mera expectativa, un “sueño de ganancia” respecto de unos proyectos urbanísticos que no llegaron a iniciarse, algo que, desde luego, no puede acogerse. Cuestión distinta es el reembolso de los gastos de los dos proyectos, de las licencias y de publicidad de las promociones –sin que, al no haberse iniciado ningún tipo de obras, conste otro tipo de gastos en ese sentido–, únicos que, al devenir inútiles ante la imposibilidad de ejecutar los proyectos como consecuencia de la obligación de mantener in situ los hallazgos, son indemnizables y cuyo importe deberá ser determinado en el trámite de ejecución de sentencia conforme a lo que, en este sentido, haya quedado documentado en autos». 7.2 NOTAS el método residual estático, con los parámetros urbanísticos aplicados a los proyectos para los que se otorgaron las licencias y que, precisamente, como consecuencia de la necesidad de mantener in situ los hallazgos arqueológicos, impuesta por la resolución de 27 de junio de 2010, no sólo no pueden ejecutarse, sino que, según los informes técnicos de parte –no contradichos de contrario–, hace inviable cualquier otra alternativa de similares características. Pretensión que, desde luego, ha de rechazarse de plano, pues cuando se impuso tal limitación no se había efectuado ninguna ediicación, sin que, por tanto, tuviera consolidado derecho alguno a lo “virtualmente” ediicado, único supuesto en el que cabría una indemnización en tal sentido. Además, el hecho de que no puedan construirse los ediicios proyectados u otros similares no quiere decir que el solar carezca de todo tipo de aprovechamiento urbanístico, manteniéndose la propiedad del suelo. Por accidentes de circulación originados en la irrupción de animales salvajes en las carreteras En el año 2016 se produjeron 3.500 accidentes en las carreteras gallegas por colisiones de vehículos con jabalíes. El TSJG, en su interesante Sentencia de 18 de noviembre de 2015 (ponente: Cibeira Yebra-Pimentel, Rec. 7833/2011) estableció los parámetros básicos para determinar si estos siniestros generan o no responsabilidad patrimonial en la Administración titular de la carretera, en los siguientes términos: «(...) Como consecuencia do réxime legal e xurisprudencial aplicable, podemos distinguir tres situacións diferenciadas, sobre as que se proxectará a necesidade de proba das partes. Son as seguintes: REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 545 Jurisprudencia contencioso-administrativa Naqueles casos en que non existe TECOR, couto de caza, reserva natural ou algunha igura de relevancia cinexética semellante, non se dan os presupostos habilitantes da esixencia de responsabilidade patrimonial, ao non estar comprendido dentro do deber xeral de dilixencia da Administración pública en garantía do aseguramento do correcto funcionamento do servizo a colocación de sinais de perigo, pois ningunha norma habilita especiicamente o deber de advertencia, tal como se desprende a sensu contrario do RD 13/1992 e da Orde de 28/12/1999. Naqueles casos en que exista durante o tramo en que acaeceu o sinistro algunha igura de protección ou promoción cinexética que sexa atravesada pola estrada, o deber de dilixencia na conservación e mantemento da vía en condicións de asegurar un bo funcionamento do servizo comprende legalmente o de sinalizar a presenza de animais soltos, como prevén o RD 13/1992, a Orde do 28/12/1999 e a STSXG 1309/2010, sen que tal deber acade o da sinalización inmediata do lugar do sinistro, senón a advertencia nalgún punto previo da entrada en zona de perigo. Finalmente, cando o lugar en que acaeceu o sinistro forma parte dunha paraxe de protección ou promoción cinexética e, dentro desta área, o tramo do accidente é lugar de paso frecuente de animais, o deber da Administración debe extremarse ata o punto de que o seu deber de sinalización comprende as inmediacións do paso concreto de animais (STSXG n. 837/2011). Enténdese que un paso é frecuente cando tal circunstancia se acredita mediante calquera medio de proba válido en dereito e, en todo caso –tendo en conta a inalidade da norma de protección–, cando nas inmediacións do lugar do sinistro se produciu máis dun accidente nos últimos seis anos, abstraendo os criterios xurisprudenciais expostos. Por outra parte, o concepto de inmediacións do lugar do sinistro non pode restrinxirse ao concreto punto quilométrico contado por quilómetro e hectómetro, pois a zona de paso de animais tampouco se atopa delimitada con tal exactitude, agás que se demostre o contrario, entendendo a devandita xurisprudencia que de ningún modo unha sinalización cursada a 3.750 m é axeitada para advertir do perigo do punto de paso frecuente. Por esta razón, o concepto de inmediacións ao lugar de paso debe ser obxecto de interpretación restritiva, sen que caiba entender comprendida a sinalización xenérica ao inicio de vía, senón necesariamente inferior a 3,7 kms ao lugar de reiteración de sinistros ou paso de animais. Partindo das anteriores consecuencias, que funcionan como premisas xurídicas da aplicación da norma, corresponde ás partes a proba dos distintos elementos fácticos necesarios para despregar o efecto xurídico pretendido en cadansúa posición procesual, conforme as regras do artigo 217 LAC. (...) O problema xurídico de autos é determinar se a Administración obrou axeitadamente despregando unha actividade suiciente que rompa o nexo de causalidade entre o dano causado á parte demandante e o funcionamento normal ou anormal do servizo público, mediante un mantemento axeitado da vía ou se, pola contra, esta ausencia puido colocar o recorrente na situación de sufrir o accidente. En este caso, resulta probado que, cuando a las 0.50 horas del día 17 de mayo de 2008, la actora D.ª conducía el vehículo de su padre –también actor–, (...), circulando por la Autovía AG,54 en sentido ascendente y en dirección a Cabreirós, término municipal de As Pontes, y al llegar al punto kilométrico 32,100 un jabalí irrumpió en la calzada procedente del lado derecho y chocó contra el mencionado vehículo, a consecuencia de lo cual este último 546 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres tuvo daños caliicados como siniestro total, y la conductora sufrió lesiones cuyo alcance se determinará más adelante cuando se proceda a la cuantiicación de los daños y perjuicios indemnizables. Los espacios contiguos a la autovía formaban parte del TECOR Societario de Medio Eume y, a pesar de ello, en ningún espacio de la autovía, ni próximo ni lejano al lugar del accidente, existía señalización alguna que avise del peligro de animales sueltos. 7.3 Responsabilidad patrimonial del legislador. Desistimiento de la Xunta de Galicia en procedimientos de autorización de parques eólicos En la STSJG de 21 de marzo de 2017 (Secc. 1.ª, ponente: Seoane Pesqueira, Rec. 321/2015), se condenó a la Xunta de Galicia al pago a la demandante de una indemnización de 840.000 euros (muy inferior a los 15,5 millones de euros reclamados) por los perjuicios derivados de la resolución de la Consellería de Industria de 30 de diciembre de 2009 que, al amparo de la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, reguladora del aprovechamiento eólico en Galicia, dispuso la inalización, por desistimiento, de los procedimientos de autorización de instalación de parques eólicos tramitados al amparo de una Orden de 6 de marzo de 2008 y del Decreto autonómico 242/2007, de 13 de diciembre, regulador del aprovechamiento de la energía eólica. Justiicó el Tribunal su condena en estos argumentos: NOTAS Tal situación, por lo ya explicado en los fundamentos anteriores, es perfectamente subsumible en aquellos supuestos de responsabilidad patrimonial del titular de la vía pública por no haber observado los estándares exigibles de seguridad en cuanto a la señalización y aviso del correspondiente peligro para los usuarios de la vía en su paso por esa zona, en la medida en que se trataba de un tramo en el que existía una igura de protección cinegética, con el riesgo genérico que ello conlleva, necesitada de ser objeto de advertencia, ya que el deber de diligencia en su conservación y mantenimiento para la prevención de un buen servicio comprendía legalmente el de señalizar la presencia de posibles animales sueltos, no especialmente en la zona inmediata al lugar del siniestro, sino, por lo menos, en algún punto anterior a la zona de peligro, lo que no se había observado en este supuesto por parte de los responsables de la titularidad de la autovía. Eso justiica que se genere la correspondiente responsabilidad indemnizatoria, a título de responsabilidad patrimonial, por parte del organismo autonómico demandado, a quién, por tanto, procede declarar que asuma el pago de los daños y perjuicios causados en la medida y en los términos que pasan a exponerse». «(...) Del tenor del artículo 139.3 de la Ley 30/1992 y de los argumentos anteriormente expuestos se desprende que, cuando se trata de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, como ahora sucede, no está prevista la reparación integral, sino que la indemnización será en los términos que especiiquen los actos legislativos, de modo que sólo son indemnizables los conceptos que se contienen en el apartado 4 de la disposición transitoria 1.ª de la Ley 8/2009, sin que pueda hablarse de que la actora tiene un derecho adquirido a desarrollar los proyectos en las zonas proyectadas, ni tampoco de que ese derecho estuviese dentro de su esfera patrimonial, tal como exige la jurisprudencia. Al tratar de la impugnación contra la resolución de desistimiento de 30/12/2009 ya había tenido ocasión el Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de marzo de 2016 (RC 4059/2013), de descartar que se pudiera hablar de un derecho adquirido una vez que una empresa hubiera sido preseleccionada en la primera fase (...). En base a la anterior argumentación ha de quedar excluida la reclamación de 10.842.256,71 euros en concepto de pérdida patrimonial sufrida, pues: 1.º REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 547 Jurisprudencia contencioso-administrativa dicha cifra no es debida a aquellos gastos imprescindibles para la instrumentación de la solicitud, y 2.º no se puede hablar de que, por el hecho de haber sido preseleccionada en la primera fase, la actora haya adquirido derecho alguno, que era la base en que se fundamentaba la pretensión de indemnización de aquel concepto de pérdida patrimonial. Tampoco pueden ser incluidos en dicho concepto de gastos imprescindibles en la instrumentación de la solicitud los 173.030,38 euros por el coste inanciero de los avales. Dichos avales fueron otorgados el 31 de marzo de 2009, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 59 bis del Real decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de Ventauria en el procedimiento de acceso y conexión a la red de transporte de cada uno de los cuatro PEs. (...) Dado el cambio de modelo eólico y que en los artículos 40 y siguientes de la Ley 8/2009 se regula todo lo relativo a la constitución de las ianzas que habían de presentarse para el nuevo procedimiento a convocar, que no se conecta con el anterior que se tuvo por desistido, en ningún caso tenía justiicación el mantenimiento de los avales constituidos por razón del procedimiento anterior, por lo que la actora debió solicitar su cancelación, de modo que, aparte de la deiciente justiicación de los costes inancieros y comisiones de dichos avales, estos gastos no han de ser incluidos entre los que considera indemnizables el apartado 4 de la disposición transitoria 1.ª de la Ley 8/2009. (...) En consecuencia, por este concepto ha de abonarse la suma de 48.060 euros, que en aquel informe se considera adecuado. Además, han de ser incluidos como indemnizables los gastos de la primera fase, es decir, los 178.016 euros, imprescindibles para instrumentar la solicitud de admisión a trámite de los anteproyectos, de acuerdo con el artículo 9 del Decreto 242/2007 (...). La controversia principal se ha centrado en los gastos de la segunda fase, en cuyo concepto se reclaman 4.214.700 euros, por los derivados de la preparación de la documentación necesaria para la presentación de las autorizaciones administrativas de los cuatro PEs. Para la gestión integral de la tramitación de los cuatro PEs con una potencia total de 160,2 megavatios, con fecha 11 de febrero de 2009 Ventauria y Eolicia irmaron un contrato de prestación de servicios (...). Como documento n. 5 de los aportados a la demanda se acompaña factura de 13 de octubre de 2009, emitida por Eolicia, por importe de 4.214.700, sin IVA, en los que se exponen los trabajos necesarios para la presentación de la solicitud de autorización administrativa de PEs. En este punto conviene signiicar que Ventauria y Eolicia son empresas vinculadas, (...) Ventauria fue constituida por Eolicia en 2005 (el capital social fue desembolsado íntegramente por Eolicia, único socio fundador), tienen el mismo domicilio social y comparten cargos directivos (...). Es cierto que la recurrente no oculta el dato de esa vinculación entre ambas entidades, pero el mismo permite poner en cuestión la suma que, en concepto de gastos de la fase segunda, tratan de reclamarse como indemnización por responsabilidad patrimonial derivada del artículo 139.3 de la Ley 30/1992 (hoy, artículo 32.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público). En efecto, una cosa es el contrato de prestación de servicios celebrado entre Ventauria y Eolicia, y otra diferente los gastos debidamente justiicados que hayan resultado imprescindibles en la instrumentación de la solicitud, que son los que pueden ser objeto de indemnización, en base al apartado 4 de la disposición transitoria 1.ª de la Ley 8/2009, pues basta que aquellas entidades se hallen vinculadas para que sea conveniente extremar la rigurosidad en la exigencia de que los gastos justiicados sean imprescindibles para aquella inalidad de instrumentar la solicitud (...) ha de acreditarse que dichos gastos se adecuan a los precios de mercado. Las dudas que genera el informe pericial de la actora, en lo relativo a la cuantii548 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) cación de los trabajos de esta segunda fase, se incrementan si se tiene presente que el contrato de prestación de servicios no se acompaña de una factura o documento fehaciente que acredite que el pago se llegó a realizar a favor de Eolicia. (...) Por ello, en todo caso, para ijar la indemnización correspondiente a los gastos de esta segunda fase resulta indudable que ha de atenderse al valor normal de mercado, para ijar el cual es patente la discrepancia entre los peritos de ambas partes. Tras proceder a la lectura reposada de los informes de una y otra parte y escuchar con atención en el acto de la vista los dictámenes emitidos por uno y otro perito, la intensidad de sus argumentos y la crítica del informe del contrario, se aprecia mayor fuerza de convicción en el de la parte demandada, ya que don ----- se ha mostrado más irme en todo momento en la defensa de su tesis de que el contrato celebrado entre Ventauria y Eolicia es de una cuantía desproporcionadamente elevada, en función de la media de las ingenierías consultadas por el Inega, a lo que se une la poca experiencia de Eolicia en el sector eólico, siendo signiicativo que la acreditación de su capacidad técnica para acudir al proceso de selección de anteproyectos no lo hiciese Ventauria a través de Eolicia, sino de otras entidades; (...) Por consiguiente, según el informe pericial de la demandada, los costes de ingeniería de las fases primera y segunda, más adecuados al valor de mercado, se estiman en 204.952,02 euros para el PE San Sebastián, 202.997,16 euros para el PE Coto da Lebre, 201.047,71 para el PE Porteliña y 185.664,34 para el PE Outeiro, pero, dado que el grado de avance del expediente de Ventauria sería del 60 %, la valoración conjunta por los cuatro proyectos es de 476.797,04 euros. Sin embargo, esa aminoración por el grado de avance del expediente en un 60 % resulta improcedente, porque, tal como hizo constar el señor ------, perito que ha emitido el informe a instancia de la actora, el pago se reiere al cumplimiento de las solicitudes de autorización administrativa, lo cual está cumplido al 100 %, es decir, los trabajos necesarios para instrumentar la solicitud de las autorizaciones administrativas de los cuatro PEs se habían ejecutado en su totalidad. De ello se desprende que como gastos de la primera (es decir, incluidos los 178.016 euros ya anteriormente consignados) y segunda fase han de abonarse 794.661,23 euros, a los que han de añadirse los 48.060 euros por costes inancieros y comisiones de los avales, lo que hace un total de 842.721,23 euros, que es la cantidad total que, en concepto de indemnización por responsabilidad patrimonial, ha de abonar la Administración demandada». 8 NOTAS Francisco de Cominges Cáceres Tributos 8.1 Tasa municipal por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos En la Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (ponente: Martínez de Velasco, casación 947/2016, contiene votos particulares), el TS conirmó la desestimación del recurso promovido por Red Eléctrica de España frente a la ordenanza iscal del Concello de Arteixo reguladora de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, con los siguientes fundamentos: «(...) la cuota tributaria de la tasa está contenida en el anexo de tarifas correspondiente al estudio técnico-económico que forma parte de esta ordenanza en el que con la metodología REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 549 Jurisprudencia contencioso-administrativa empleada ha obtenido y recogido la cuota tributaria en cada caso. El anexo, en el grupo I («Electricidad»), establece la tarifa (cuota tributaria) para catorce tipos de instalaciones, que cifra en el 5 % del valor del aprovechamiento (base imponible). Ese valor de aprovechamiento está constituido, según se obtiene del anexo y del informe técnico-económico, por el producto de multiplicar el valor del inmueble (V), el coeiciente de relación con el mercado (RM) y la ocupación en metro cuadrado que corresponde a cada metro lineal (C). Por su parte, el valor del inmueble (V) es el resultado de sumar el valor catastral del suelo rústico con construcciones (A) y el valor de las instalaciones (B). De este modo, la fórmula que deine el valor del aprovechamiento (base imponible) es la siguiente: Base imponible = (A + B) x RM x C (...) El artículo 24.1.a) TRLHL dispone que, con carácter general, el importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se ijará tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. Y añade que, a tal in, las ordenanzas iscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza especíica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan deinir el valor de mercado de la utilidad derivada. Por su parte, el artículo 25, como ya se ha indicado, precisa que tal valor se determinará a la vista de informes técnico-económicos, que se incorporarán al expediente que desemboca en la adopción del correspondiente acuerdo. (...) la recurrente no achaca al informe técnico-económico ser impreciso o carecer de motivación. Tampoco atribuye a los criterios que discute la condición de arbitrarios o no objetivos, no transparentes o discriminatorios. Tan sólo los reputa inadecuados, puesto que, en su opinión, no responden a la voluntad del legislador de que el importe de la tasa sea equivalente al valor de mercado de la utilidad obtenida por el sujeto pasivo por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, como si los bienes que lo integran no fueran extra commercium, y ello por atribuir a las instalaciones de transporte y distribución de electricidad la condición de construcciones. Pues bien, ante tal planteamiento se han de sentar las siguientes conclusiones: 1) Al cuantiicar la tasa no se trata de alcanzar el valor de mercado del suelo por el que discurren las instalaciones que determinan el aprovechamiento especial o el uso privativo del dominio público local, sino el de la utilidad que esos aprovechamientos o usos reportan. Por ello, son admisibles todos los métodos que, cualquiera que sea el camino seguido, desemboquen en un valor que represente la utilidad en el mercado obtenida por el sujeto pasivo. Al controlar esa elección, los tribunales de justicia no podemos sustituir la opción municipal por nuestro subjetivo criterio. Tan sólo nos compete comprobar que la elección conduce al resultado querido por la ley y lo hace aplicando, motivada y razonadamente, criterios objetivos, proporcionados y no discriminatorios, determinados con transparencia y publicidad. 2) Siendo así: 2.1) No cabe caliicar de inadecuado acudir para determinar el aprecio que corresponde a esa utilidad al valor catastral del suelo, que tiene siempre como límite el del mercado [artículo 23.2 del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, aprobado por Real decreto 550 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres legislativo 1/2004, de 5 de marzo (BOE de 8 de marzo) [«TRLCI» en adelante], valor catastral que en el caso de la ordenanza discutida es el rústico con construcciones [el valor catastral es la suma del valor del suelo más el de las construcciones (artículo 22 TRLCI)], por ser de esa naturaleza el suelo por el que discurren las instalaciones cuyo establecimiento es la causa del uso del dominio con exclusión de los demás que provoca la exacción de la tasa. Téngase en cuenta que, a efectos catastrales, se reputan construcciones las instalaciones industriales, considerándose, entre otras, los diques, tanques, cargaderos, etc. [artículo 7.4.b) TRLCI], lista abierta que permite caliicar de tales a las líneas aéreas de alta tensión a que se reiere la ordenanza discutida en el anexo I. 3) La aplicación del coeiciente RM previsto en la normativa catastral encuentra plena justiicación en la medida en que se trata de cumplir el mandato legal de que el valor catastral no supere al de mercado. Como quiera que la base imponible se determina por el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial o el uso privativo del dominio público local, parece de todo punto ajustada a las exigencias legales la aplicación de un coeiciente que tiene por designio evitar que el valor catastral de los bienes considerados supere al del mercado. No compartimos la perplejidad de la recurrente ante la eventualidad de que el valor de la utilidad pueda ser superior al catastral del suelo por el que discurren las líneas, porque, como ya hemos indicado, no se trata de gravar un suelo rústico de uso agropecuario, sino la utilidad que le reporta al sujeto pasivo la utilización privativa o el aprovechamiento especial del mismo, con exclusión de los demás, para una actividad netamente industrial consistente en transportar y distribuir energía eléctrica. NOTAS 2.2.) La toma en consideración de tales infraestructuras para calcular la base imponible de la tasa resulta adecuada a la inalidad perseguida por el legislador: si se trata de valorar la utilidad que proporciona al sujeto pasivo el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público local por la instalación de los mencionados elementos relativos a la distribución de electricidad, parece de todo punto razonable tomarlas en consideración. Desde luego está fuera de lugar la pretensión de la recurrente de que se consideren exclusivamente valores o parámetros propios del suelo rústico o de su aprovechamiento agropecuario, obviando que el hecho imponible de la tasa viene determinado por el aprovechamiento por su parte del dominio público local para su actividad de transporte y distribución de energía eléctrica. En un juicio estrictamente técnico, se podrá discutir si otros parámetros distintos de los elegidos hubieran sido más adecuados para determinar el valor de esa utilidad, pero en un juicio estrictamente jurídico, como el que nos incumbe, se debe concluir que el Ayuntamiento de Arteixo ha aplicado para determinar la base imponible y las tarifas de la tasa que regula la ordenanza impugnada unos parámetros objetivos, proporcionados y no discriminatorios que respetan las exigencias del artículo 24.1.a) TRLHL, ejerciendo así su potestad conforme a los criterios que dimanan de la jurisprudencia». 8.2 Validez de las notificaciones electrónicas La Sentencia del TSJG (Secc. 4.ª) de 26 de octubre de 2016 (ponente: Gómez y Díaz-Castroverde, Rec. 15039/2016) resume la normativa y el último criterio jurisprudencial sobre los requisitos de validez de las notiicaciones electrónicas de la Administración tributaria. Concluye desestimando el recurso interpuesto por una entidad mercantil a la que la Agencia REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 551 Jurisprudencia contencioso-administrativa Tributaria le había inadmitido, por extemporáneo, un recurso de reposición presentado frente a una liquidación de IVA, con estas consideraciones: «(...) acreditado que la demandante no solicitó la exclusión del sistema de notiicación electrónica obligatoria, la cuestión queda reducida a la decisión sobre la imposibilidad material de recibir notiicaciones a través del mismo. El artículo 28.3 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, dispone que “cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición, transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notiicación ha sido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 de régimen jurídico y del procedimiento administrativo común y normas concordantes, salvo que de oicio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso”. Entiende la demandante que tal es el caso que concurre, toda vez que el Juzgado de Primera Instancia número 2 de Caldas de Reis, con fecha 13/2/14, dictó sentencia de desahucio del local de la empresa, lo que, al margen de tener que despedir a los empleados, motivó la imposibilidad de acceso a notiicaciones electrónicas. Añadidamente a ello se cursaron bajas ante la AEAT con fecha 30/6/14 en retenciones de IRPF e impuesto sobre el valor añadido. A ello se suman los problemas de salud de su representante legal, dimanantes de atropello sufrido en el año 2012. Aunque en otras ocasiones hemos examinado la cuestión de la imposibilidad material, bien por problemas personales, bien por defectuoso funcionamiento de los terminales que permiten acceso a la notiicación, en el caso que ahora nos ocupa parece razonable efectuar tal examen desde la óptica en la baja en el impuesto sobre el valor añadido que se cursa con efectos de 30/6/14; cuatro meses después del desahucio del local de negocio, baja esta que pone de maniiesto el cese en la actividad y, aunque por supuesto no deja sin efecto las obligaciones iscales no prescritas y sus obligaciones formales, permite reparar en que la notiicación se ha depositado con posterioridad a dicha baja, concretamente el 5 de agosto, lo que, aparentemente, puede conducir a entender que la notiicación se realiza por medio inadecuado. Sin embargo, es de insistir en lo antes expuesto en relación con lo dispuesto en el artículo 4.3 del Real decreto 1363/2010, de 29 de octubre, y necesidad de que la exclusión del sistema sea solicitada expresamente. Y, en tal cuestión, también parece razonable concluir que, si la empresa disponía de medios materiales y personales para cursar la baja de referencia, también disponía de ellos para solicitar dicha exclusión, y obtenerla de ser procedente, lo que conduce directamente a la desestimación del recurso en este particular. Plantea la demanda dos cuestiones conectadas, cuales son la posibilidad de presentar documentación en sede de recurso y el principio de capacidad económica, aspectos que tampoco pueden conducir al éxito del recurso, pues una y otra precisarían de que pudieran analizarse justamente desde la óptica del recurso interpuesto, debiendo recordar que en el presente caso se declaró inadmisible por extemporáneo y, en consecuencia, no ha lugar al examen de dichos motivos». 552 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Francisco de Cominges Cáceres 8.3 Imputación temporal de la renta procedente de la expropiación forzosa tramitada por el procedimiento de urgencia NOTAS El TS (Secc. 2.ª), en su Sentencia de 26 de mayo de 2017 (ponente: Martínez Micó, casación 1137/2016), concluyó que existen dos momentos temporales, diferentes y sucesivos, en los que deben imputarse las rentas derivadas de las expropiaciones forzosas urgentes, a efectos de determinación del dies a quo del plazo de prescripción de la deuda tributaria. Uno primero, en el momento de expedición del acta de ocupación de la inca expropiada, con el correspondiente abono del depósito previo. Y otro posterior, en el de ijación deinitiva del justiprecio por el jurado de expropiación o por sentencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 553 ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga 53 de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis Recensiones 3 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Responsabilidade patrimonial do Estado por incumprimento do Dereito da Unión Europea Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea Patrimonial liability of the State for breach of European Union Law 53 COBREROS MENDAZONA, E. La responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del derecho de la Unión Europea es un principio de creación jurisprudencial que ha ido evolucionando a lo largo del tiempo a través de las resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, acabando de perilar su régimen jurídico, y que, encontrándose de plena actualidad, interactúa de modo muy intenso con los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, dando lugar a una interesante dialéctica jurídica entre ordenamientos, tal como se muestra en este magníico estudio del profesor Cobreros Mendazona. RECENSIONES Iustel, Madrid, 2015, 239 pp. La obra recensionada, en la que su autor abunda en el estudio de la responsabilidad patrimonial por vulneración del derecho de la Unión Europea, de la que es buen conocedor, como atestiguan sus numerosas publicaciones sobre diferentes aspectos de la materia, viene a abordar de una manera sistemática y completa el referido principio comunitario, distribuyendo el trabajo en dos partes bien diferenciadas: la primera destinada a la descripción del régimen jurídico construido por el Tribunal de Luxemburgo, y la segunda a dar una respuesta crítica a la aplicación que efectúan los tribunales españoles del mentado principio. Así, esta monografía se encuentra de plena actualidad y se convierte en una importante ayuda para veriicar la corrección de la regulación de la responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del derecho de la Unión Europea en las leyes españolas 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, reguladoras del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y del régimen jurídico del sector público, respectivamente. 557 Recensión La primera parte consta de cinco capítulos, dedicados a explicar el signiicado del principio de responsabilidad patrimonial y su encuadramiento tanto en el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros como su coniguración comunitaria, cómo se ha ido construyendo este principio de la Unión Europea y los requisitos necesarios para que el incumplimiento del derecho de la Unión Europea por parte de los diferentes poderes y órganos de un Estado miembro dé lugar a una indemnización a favor del particular al que dicho incumplimiento le ha ocasionado un daño. En el primero de los capítulos, a modo de introducción, el autor describe el principio de la responsabilidad patrimonial de los Estados miembros en cuanto principio fundamental de la Unión Europea en que patentiza la interacción entre el derecho de la Unión y los ordenamientos estatales de los Estados miembros, como cláusula de cierre de un sistema, el comunitario, que se constituye en garante de derechos para los ciudadanos. El segundo capítulo aborda la construcción jurisprudencial del principio de responsabilidad patrimonial a través del análisis de tres de las sentencias más signiicativas del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la materia: la conocida como Sentencia Francovich, de 1991, donde se consagra por vez primera el principio de responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del derecho de la UE; la Sentencia Brasserie, de 1993, donde se introduce el requisito que más diicultades prácticas observa, el de la «violación suicientemente caracterizada» de la norma comunitaria; y la Sentencia Köbler, de 2003, a través de la cual el Tribunal de Luxemburgo clariica el ámbito de aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial, reconociéndolo sin tapujos respecto de los actos emanados del poder judicial cuando ocasionan un daño a un particular. En este capítulo se perilan elementos esenciales de la coniguración jurisprudencial del principio de la responsabilidad patrimonial por incumplimiento del derecho de la Unión, tales como que la acción de responsabilidad patrimonial es independiente y no requiere de la declaración previa de incumplimiento, así como que los tres requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia, a saber, el incumplimiento de una norma que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación sea suicientemente caracterizada y que entre el incumplimiento y el daño al particular exista una relación de causalidad directa, siendo suicientes y necesarios para que nazca el derecho del particular a la indemnización, no obstan a que a dicho perjudicado se le reconozca el derecho a la indemnización en virtud de requisitos menos restrictivos establecidos por el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro infractor, si este caliicativo de menos restrictivos merecen. El tercer capítulo de esta primera parte se dedica al análisis del requisito más complejo del instituto resarcitorio examinado, el de la «violación suicientemente caracterizada», que, como señala Cobreros, es un requisito que adolece de una importante indeterminación, por cuanto el Tribunal de Luxemburgo tan sólo ha precisado que se trata de una violación maniiesta y grave, pero sin arrojar unos parámetros ciertos y que se puedan extender a la generalidad de los supuestos, aunque facilita algunos elementos que, de concurrir, podrían delatar la presencia de una violación suicientemente caracterizada, pero que necesariamente habrá que observar el caso concreto, por más que si hay alguna excepción, como es el supuesto del incumplimiento del plazo de transposición de las directivas, en cuyo caso se entenderá cumplido este requisito por el mero transcurso del tiempo señalado sin haber adaptado la norma comunitaria en el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro en cuestión. Se aborda también en este capítulo el caso paradigmático del incumplimiento 558 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Ariadna Gómez del Pulgar Ferrero El capítulo cuarto deja ver la complejidad del entramado en que se articula el principio de responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del derecho de la Unión Europea, cuyo régimen jurídico no se agota con el advenimiento de los tres reiterados requisitos sustantivos, y que ya, de por sí, evidencian un camino no exento de diicultades para la obtención de la pretendida indemnización del daño. En este capítulo, el autor muestra la necesidad de conjugar otros elementos fundamentales para la recta aplicación del derecho de la Unión en relación con el instituto de la responsabilidad patrimonial examinada, tales como el principio de autonomía procedimental de que gozan los Estados miembros, a cuyos ordenamientos jurídicos remite la ordenación de las autoridades y procedimiento a seguir para la efectiva obtención de la indemnización por el daño causado, para lo que habrá de tener en cuenta y aplicar, de acuerdo con la interpretación del Tribunal de Justicia, los principios de equivalencia y efectividad, esto es, que no se traten de modo menos favorable los supuestos de responsabilidad patrimonial por incumplimiento del derecho de la Unión que los casos de responsabilidad patrimonial exclusivamente internos y que los requerimientos de dicho procedimiento no hagan excesivamente difícil o imposible acceder a la indemnización. Asimismo, se abordan cuestiones relativas a la cuantiicación y caliicación del daño o a la relación de causa a efecto que habrá que observar entre el incumplimiento imputable al Estado, cualquiera que sea el órgano, poder constitucional o Administración territorial a la que se le atribuya, y el daño efectivamente ocasionado al particular. Cierra este capítulo una más que interesante visión sobre la responsabilidad por incumplimiento del derecho de la Unión Europea en materia de política exterior y de seguridad común, que deja entrever la propia coniguración de la Unión Europea, en cuanto proyecto político supranacional en constante construcción, para ratiicar en el último de los capítulos de la primera parte del trabajo la consolidación del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del derecho de la Unión Europea. RECENSIONES de la obligación por parte de los tribunales nacionales que resuelvan en última instancia de plantear la cuestión prejudicial, en el que interviene otro de los elementos de aplicación del derecho de la Unión dados por el Tribunal de Luxemburgo, cual es el relativo a su doctrina sobre el acto claro o aclarado, como excepciones a la obligación de formular la cuestión prejudicial. Otras interesantes disyuntivas formula Cobreros en relación con el requisito de la violación suicientemente caracterizada en atención a la lesión de derechos fundamentales, a los supuestos de inexistencia de responsabilidad por acto ilícito en la Unión Europea o a la referencia al régimen de responsabilidad extracontractual de las instituciones de la Unión para con sus funcionarios. La segunda parte del libro, que consta de seis capítulos, está dedicada a abordar la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial conigurado por el Tribunal de Luxemburgo en el ordenamiento jurídico español. En el sexto capítulo, el autor hace referencia a la forma en la que el Estado Español ha introducido en su ordenamiento el principio de responsabilidad patrimonial. Cobreros alude a una aparente aceptación del principio de responsabilidad patrimonial por incumplimiento del derecho de la Unión, por cuanto es un principio común al ordenamiento jurídico interno español. No obstante, en la práctica, los tribunales muestran diicultades de aplicación del principio en su coniguración por parte del Tribunal de Justicia de la UE, en particular sobre la aplicación al caso concreto de los principios de equivalencia y efectividad, y el polémico requisito de la violación suicientemente caracterizada, basado en un concepto de culpa REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 559 Recensión maniiesta y grave, a diferencia de la coniguración objetiva que en el ordenamiento interno tiene, en general, la responsabilidad patrimonial, lo que plantea la importante cuestión de si las autoridades españolas competentes tienen la obligación de excepcionar este requisito en los casos análogos en que el ordenamiento jurídico interno no exija tal concepto de culpa. El capítulo séptimo se dedica al análisis de algunas de las sentencias más signiicativas de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, en que han ido mostrando, sobre el caso concreto, el modo de recepción del principio en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, partiendo del supuesto interno que toman como equivalente de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por ley declarada inconstitucional, donde se pone de maniiesto tanto la diicultad de la ausencia, en el momento de dictarse aquellas resoluciones, de regulación normativa de la responsabilidad patrimonial por inconstitucionalidad de la ley, como la querencia por el requisito de la violación suicientemente caracterizada, cuando en los supuestos internos no existe requisito análogo, en cuanto a la coniguración general de la responsabilidad patrimonial. A continuación, en el capítulo siguiente, el autor se reiere a la falta de planteamiento de la cuestión prejudicial por parte de los tribunales nacionales, padeciéndose de la pérdida de esta oportunidad procesal que habría supuesto, de hacerse uso de ella, garantizar a los perjudicados una recta aplicación de la acción que ejercitan de acuerdo con la interpretación del Tribunal competente, si se quiere, el predeterminado por la ley, esto es, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, formulando incluso la posibilidad de que esta ausencia se constituya no sólo en incumplimiento del derecho de la Unión, sino en incumplimiento del derecho a la tutela judicial efectiva, que ha sido valorado por el Tribunal Constitucional en sentido desfavorable al recurrente en amparo. En el capítulo noveno se efectúa el análisis de la relevante Sentencia del Tribunal de Luxemburgo Transportes Urbanos, que ha supuesto un giro copernicano en el modo de resolver los supuestos de responsabilidad patrimonial por incumplimiento del derecho de la Unión Europea, puesto que el Tribunal Supremo venía exigiendo que en estos casos se agotasen las vías previas a la reclamación de responsabilidad patrimonial, mientras tal requisito no era exigido por el alto tribunal cuando la responsabilidad patrimonial se ejercitaba basándose en el perjuicio ocasionado por una ley declarada inconstitucional. En esta ocasión, el Tribunal Supremo elevó al Tribunal de Luxemburgo la preceptiva cuestión prejudicial, resolviéndola éste en el sentido de que exigir tal requisito para los supuestos de incumplimiento del derecho de la Unión y no hacerlo en los casos de normas declaradas inconstitucionales atenta contra el principio de equivalencia. Al considerar incumplido dicho principio, el Tribunal de Justicia no entró ya a valorar la infracción del principio de efectividad, lo que habría tenido gran signiicación de cara a la reforma del procedimiento administrativo y régimen jurídico de las administraciones públicas operado por las leyes 39 y 40/2015, que equiparan estos dos supuestos, exigiendo ahora en ambos casos agotar las vías previas, una opción de dudosa constitucionalidad y contravención del derecho de la Unión Europea, que ya se advierte en el estudio realizado en el capítulo décimo conectándolo con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y sometiendo el régimen interno de responsabilidad por incumplimiento judicial al examen bajo parámetro del principio de efectividad. Finalmente, en el último capítulo, se hace una relexión sobre la exigibilidad en nuestro ordenamiento jurídico de uno de los requisitos básicos del principio de responsabilidad patrimonial, 560 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Ariadna Gómez del Pulgar Ferrero como es el de la violación suicientemente caracterizada, el cual, a su vez, enlaza con el principio de equivalencia, atendiendo a la determinación del Tribunal de Luxemburgo según la cual, siendo los tres requisitos sustantivos por él conigurados suicientes y necesarios para hacer nacer la responsabilidad del Estado, no obstante, a la consecuencia indemnizatoria se puede llegar en virtud de requisitos menos restrictivos establecidos por los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Sin embargo, y por lo que se reiere al ordenamiento jurídico interno español, una correcta valoración de esta situación dependerá del análisis separado para cada uno de los tres clásicos poderes, según la infracción del derecho de la UE proceda del legislador, de la Administración pública o de la Administración de justicia, como atestigua el examen del profesor Cobreros Mendazona. En deinitiva, nos encontramos ante un estudio exhaustivo del principio de responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del derecho de la Unión Europea, que abarca desde el comienzo de su coniguración jurisprudencial, con examen de su evolución, hasta su efectiva recepción en el ordenamiento jurídico español, arrojando importantes claves para un adecuado entendimiento de este principio de aplicación del derecho de la Unión Europea que permitirá no sólo afrontar en la práctica el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, sino también analizar con conocimiento de causa la corrección de la reforma legislativa operada en el ámbito del régimen jurídico y del procedimiento administrativo común por las leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre. Máster en Derecho RECENSIONES Ariadna Gómez del Pulgar Ferrero REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 561 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 A actualización da Administración electrónica La actualización de la Administración electrónica The update of the electronic Administration 53 ALMEIDA CERREDA, M., Y MÍGUEZ MACHO, L. (DIRS.) La obra La actualización de la Administración electrónica, Andavira Editora, 2016, tiene por objeto el análisis de las diversas reformas legislativas operadas recientemente por las leyes 39 y 40/2015 de 1 de octubre en el nuevo reto de adaptación de las administraciones públicas a las nuevas tecnologías y medios tecnológicos. RECENSIONES Andavira, Santiago de Compostela, 2016, 248 pp. Una primera introducción, rubricada por los profesores don Marcos Almeida Cerreda y don Luis Míguez Macho, contextualiza y repasa los antecedentes normativos de este tránsito de la tradicional Administración analógica hacia la digital. No obstante, como nos reseñan los distintos autores a lo largo de la obra, lo cierto es que la nueva regulación no viene exenta de importantes diicultades, cuyo análisis se aborda pormenorizadamente en los distintos capítulos, con el in de congeniar la implantación de la nueva Administración electrónica con el régimen tradicional de garantías legales y procedimentales para los administrados. Y así, el primer capítulo realiza una introducción general analizando el impacto que la nueva regulación ha supuesto para los derechos de los ciudadanos y el funcionamiento de las administraciones públicas. Su autor, don Isaac Martín Delgado, relexiona sobre cómo, tras la coniguración inicial de un derecho de los ciudadanos a relacionarse con las administraciones públicas por medios electrónicos, se pasó en contrapartida a una conversión ex lege del derecho en verdadera obligación para el administrado, hasta conigurarse en la nueva regulación un verdadero deber de tramitación exclusivamente electrónica de los expedientes 563 Recensión administrativos. A continuación, nos adentra en los principales elementos que coniguran la nueva Administración electrónica: sede electrónica, punto de acceso general electrónico, requisitos de identiicación y autenticación por medios electrónicos, y los conceptos de registro y notiicación electrónica, documentos, copias y archivos electrónicos. En un segundo capítulo, escrito por el profesor don Rubén Martínez Gutiérrez, se analizan dos de los aspectos fundamentales de la reforma: la sede y el registro electrónico. El autor profundiza en primer lugar en la obligación impuesta a las administraciones públicas de habilitar una sede y un registro electrónico, y analiza el interesante aspecto de la posible nulidad de las cláusulas de exención de responsabilidad que muchas de las administraciones públicas han establecido recientemente en sus sedes electrónicas y portales web. El capítulo tercero, rubricado por don Ignacio Alamillo Domingo, nos acerca hacia otros dos conceptos esenciales en la instauración de la nueva Administración electrónica: la identiicación y la autenticación por medios electrónicos. Tras una introducción en la que trata de los conceptos del DNI electrónico y su evolución actual hacia nuevas modalidades desarrolladas por distintos prestadores, nos adentra en las principales problemáticas y carencias de que adolece la reforma, abordando inalmente los supuestos de responsabilidad patrimonial derivada del mal funcionamiento de los servicios públicos electrónicos, particularmente por contenidos en sede y fallido funcionamiento de los registros. El capítulo cuarto, elaborado por don Julián Valero Torrijos, se centra en los aspectos más relevantes de la nueva regulación en lo tocante a la tramitación del procedimiento administrativo por medios electrónicos. El autor destaca que, pese a los beneicios que la nueva normativa pudiera reportar a la tradicional tramitación del procedimiento, como pudieran ser una mayor celeridad en las actuaciones o la presentación de alegaciones por los interesados, con la consiguiente reducción de los plazos, lo cierto es que tampoco viene exenta de importantes inconvenientes, siendo uno de los más destacables el relativo al intento de simpliicación de la carga documental de la nueva Ley 39/2015. Y, así, resalta cómo aun partiendo del ya tan conocido derecho de los ciudadanos a no presentar documentos exigidos por las normas aplicables al procedimiento reconocido por el artículo 35.f de la Ley 30/92, de procedimiento administrativo común, la nueva norma adolece de importantes defectos, puesto que contradictoriamente con este principio establece a su vez un plazo de presentación de 10 días para el interesado cuando se trate de documentos elaborados por órgano distinto del que tramita el procedimiento, así como la exigencia en todo caso a los interesados de presentar los documentos originales cuando así lo estableciere la normativa reguladora aplicable. Analiza el autor cómo esta práctica tan frecuente parece abocar a la nueva regulación a que la excepción pueda convertirse en regla general, llevando a los interesados a presentar directamente y en todo caso los documentos, a in de no sufrir retrasos innecesarios. Una segunda parte del capítulo aparece dedicada a la inluencia del uso de los medios electrónicos en las distintas fases del procedimiento y la práctica de los medios de prueba. El autor profundiza en las distintas ventajas e inconvenientes del uso de los medios telemáticos en la práctica instructora, la prueba documental y el trámite de información pública, destacando de la nueva regulación la admisibilidad del interrogatorio realizado a través de medios electrónicos, siempre que se practique en iguales condiciones que si fuere presencial a in de evitar la reducción de las posibilidades que los medios probatorios ofrecen natural564 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Diana García Rodríguez Tampoco la prueba documental viene exenta de importantes críticas, centradas principalmente en la consistencia de los documentos informatizados y su especial vulnerabilidad desde el punto de vista de su integridad y autenticidad. Dada la signiicativa transcendencia que presenta la prueba documental en el procedimiento administrativo, destaca el autor cómo la problemática del soporte digital se ha resuelto con cierta seguridad en la nueva normativa a través de mecanismos como la irma electrónica que garantizan tanto la imputación de la autoría como la integridad de los documentos. En igual sentido, también se han reforzado legalmente los actos administrativos a través de la presunción sobre la validez de los actos dictados por los órganos administrativos en el ejercicio de sus competencias, que serán observados por el resto de órganos, aun cuando no dependan de éstos jerárquicamente. Por último, y en cuanto al uso de medios electrónicos en el trámite de información pública, la principal novedad consiste en reconocer expresamente un derecho directo de acceso del ciudadano al expediente a través de la correspondiente sede electrónica, so pena de la invalidez de la actuación administrativa. RECENSIONES mente, en especial en cuanto a las garantías de inmediación y contradicción, de suerte que se aiance en todo caso la inmediación directa del instructor para percibir detalles destacables como respuestas de testigos, interesados o peritos de vital trascendencia en la valoración probatoria, todo ello unido a la necesaria identiicación directa y fehaciente de éstos por parte del instructor. Consiguientemente, concluye que, conforme con la nueva normativa, tan sólo cabría acudir en este caso a los sistemas de videoconferencia, debiendo rechazarse, por contra, aquellos otros medios de comunicación que únicamente permitan la transmisión de voz. E igual conclusión se extrae en lo que respecta al reconocimiento directo del objeto o actividad sobre la que verse la prueba por parte del órgano instructor, de suerte que no cabría la utilización de medios telemáticos cuando la distancia constituya un impedimento al instructor para veriicar de modo fehaciente cualidades o características del bien a reconocer que tan sólo pudieran ser percibidas por medio de una inspección directa o inmediata. Un tercer bloque del capítulo aparece dedicado a la fase de terminación del procedimiento en sus distintas modalidades: resolución, desistimiento, renuncia o declaración de caducidad o imposibilidad material de continuación del procedimiento por causas sobrevenidas y las singularidades operadas por la reforma. Finalmente, trata sobre la necesidad de conservación de los documentos electrónicos en la nueva normativa, que parte de la creación de un archivo electrónico único como gran novedad a destacar. El capítulo quinto, redactado por el profesor don Luis Míguez Macho, se centra en el aspecto que considero más relevante y sensible dentro del régimen de garantías del administrado, cual es el de la práctica de la notiicación electrónica en los procedimientos administrativos. Comienza el capítulo reiriéndose a los antecedentes normativos de la notiicación por medios electrónicos en el procedimiento administrativo y consiguiente desarrollo del derecho y obligación de relacionarse con las administraciones públicas utilizando medios telemáticos. Destaca el autor que la principal diferencia con la anterior regulación estriba en que ahora la propia ley impone directamente a determinados sujetos la obligación de relacionarse con las administraciones públicas a través de los medios electrónicos: personas jurídicas y entes REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 565 Recensión sin personalidad jurídica para la realización de cualquier trámite del procedimiento administrativo, así como, en determinados supuestos, las personas físicas. Un segundo bloque del capítulo aborda los supuestos de notiicación electrónica partiendo de un análisis conjunto de los artículos 41 y 14 de la Ley 39/2015 y su compleja interpretación, concluyendo que tan sólo en los supuestos de previsión reglamentaria expresa resultará obligatoria la notiicación por medios electrónicos. Un apartado tercero nos acerca ya hacia los distintos supuestos de notiicación electrónica por el interesado, partiendo de la potestad que la ley le coniere para decidir sobre la práctica de notiicación personal de modo telemático o convencional en papel, y los apartados cuarto y quinto se reieren respectivamente a la notiicación electrónica como complemento de la notiicación en papel y a las excepciones existentes a la práctica de la notiicación por medios electrónicos. También aborda el autor un análisis de los distintos medios electrónicos de notiicación: tras una introducción general, en la que trata de la evolución legislativa que estos han sufrido en nuestro ordenamiento, nos adentra en las principales modalidades de la nueva regulación: notiicación por comparecencia en la sede electrónica, dirección electrónica habilitada única y otros medios electrónicos de notiicación. En un cuarto bloque del capítulo, el autor trata la práctica de la notiicación por medios electrónicos y la importante novedad que ha supuesto la regulación de un aviso de notiicación electrónica. Finalmente, dedica un quinto y último apartado a realizar una profunda visión crítica de la notiicación por medios electrónicos y las garantías del administrado en la nueva regulación, del que destaca especialmente los supuestos de imposición forzosa de notiicación electrónica, apuntando la importante falta de garantías que dicha modalidad supone respecto de la tradicional notiicación en papel, razón por la que en todo caso requerirá de una interpretación restrictiva, y muy especialmente cuando dicha imposición se lleve a cabo mediante previsión reglamentaria, supuesto en el que aconseja extremar el control de motivación de la norma. También se reiere a la importante problemática que la nueva regulación ha supuesto para las distintas administraciones del Estado, destacando que aun cuando la ley se reiera a una dirección electrónica habilitada única, su implantación no descansaría sobre la Administración general del Estado, sino sobre las demás administraciones, de suerte que en realidad no existiría una única dirección electrónica habilitada, como pudiera pensarse, sino que la ley obliga a cada Administración a crear la suya o a dotarse de una sede electrónica que permita las notiicaciones por comparecencia electrónica, razón por la que los pequeños municipios podrán verse afectados de forma especialmente gravosa habida cuenta de su imposibilidad de ofrecer los medios electrónicos de notiicación que la ley prevé, todo ello a la espera de que las diputaciones provinciales o entidades equivalentes se decidan a ejercer la competencia y obligación que les impone el artículo 36, apartado 1, letra g), de la Ley 7/85, de 2 de abril, de bases de régimen local, esto es, la obligatoria prestación de los servicios de administración electrónica en los municipios de población inferior a 20.000 habitantes. Con ello, podemos concluir cómo la nueva Ley del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, lejos de haber resuelto los problemas que plantea esta nueva mo566 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Diana García Rodríguez dalidad de notiicación en nuestro ordenamiento jurídico, incluso habría agravado el régimen de garantías del administrado, hecho que habrá de ser reforzado desde la experiencia práctica, so pena de no llegar a cumplirse el tan ansiado propósito de nuestro legislador de implantar un uso exclusivo de los medios electrónicos en las relaciones ciudadano-Administración. RECENSIONES Diana García Rodríguez Abogada en López Porto Abogados REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 567 REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Manual AELPA do parlamentario Manual AELPA del parlamentario AELPA manual of the parliamentarian 53 SARMIENDO MÉNDEZ, J. A. (COORD.) La reciente publicación por la editorial Wolters Kluwer del Manual AELPA del parlamentario supone una excelente ocasión para relexionar acerca de la nueva situación que rodea las instituciones parlamentarias en el siglo XXI. RECENSIONES Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2016, 363 pp. En efecto, esta obra colectiva en la que han participado un total de 34 autores, todos ellos letrados de las Cortes Generales o de los parlamentos autonómicos españoles y profesores universitarios, sirve para poner al día los conocimientos que la doctrina constitucional española tiene en relación con los problemas que rodean el funcionamiento de los legislativos y las vías de potenciación de sus funciones en el sistema político contemporáneo. De este modo, los letrados de la Asamblea de Madrid Esteban Greciet, Ana del Pino Carazo y Javier Sánchez comienzan el texto del manual analizando la sesión constitutiva del Parlamento, el Estatuto de los diputados y las prerrogativas parlamentarias. Cabe destacar, en relación con estos temas del capítulo primero, que nos encontramos ante aspectos importantemente debatidos en el debate político actual, como son los derechos retributivos de los representantes públicos y cuál es el alcance de la inviolabilidad, la inmunidad y el aforamiento de los parlamentarios. Las soluciones que apuntan los autores se presentan como afortunadas, pues están en la línea de consolidar los derechos fundamentales de los cargos representativos conforme al artículo 23 de la Constitución, a la vez que acercan a la ciudadanía a sus representantes públicos. 569 Recensión Ángel Luis Sanz Pérez, letrado mayor del Parlamento de Cantabria, se detiene en explicar el proceso de adquisición de la condición de parlamentario y, de forma paralela, las causas de pérdida de la citada condición. Trata también de una forma detallada cuáles son los motivos de suspensión de la condición de parlamentario y el modo en que esta situación afecta al funcionamiento de las cámaras parlamentarias. En el capítulo correspondiente a los grupos parlamentarios, el profesor Sarmiento Méndez trata la rica problemática que se suscita en relación con los requisitos para constituir grupo parlamentario y de la complicada convivencia que en ocasiones tienen los diputados en el seno de los grupos, lo cual da lugar a eventuales modiicaciones a lo largo de la legislatura. Se toma conocimiento también en este capítulo del papel totalmente protagonista que han adquirido los grupos parlamentarios como personación de los partidos políticos en los legislativos contemporáneos. Los órganos de dirección de los parlamentos son analizados por las letradas de la Asamblea de Murcia, que analizan la elección, las competencias y las funciones del presidente de las cámaras y el papel más complejo de la mesa como órgano colegiado de gobierno, desglosando sus funciones parlamentarias y aquellas otras de carácter administrativo económico presupuestario y patrimonial. Paralelamente, Blanca Belmonte Peláez da cuenta del reparto de funciones que los ordenamientos parlamentarios hacen en relación con la junta de portavoces, su origen histórico y su posición como fuente normativa y órgano de gobierno de las cámaras. La letrada asturiana analiza detenidamente la composición de la junta de portavoces, su funcionamiento, la programación de los trabajos y la actividad de la cámara, y los debates parlamentarios. El comentario y análisis del parlamento como institución descentralizada a través de las comisiones recae en la responsabilidad de Luis González del Campo y Jesús María Corona Ferrero, que se encargan de analizar los distintos orígenes de las comisiones parlamentarias y su clasiicación atendiendo a los criterios temporal y funcional, para concluir con un desglose de los criterios de constitución y composición de las comisiones y la determinación del número de sus miembros y designación de estos, dando una especial relevancia a la presidencia y a la mesa como órganos de gobierno de las comisiones parlamentarias. El letrado del Parlamento de Cataluña Francesc Pau i Vall analiza las comisiones de investigación parlamentarias, deteniéndose en el aspecto más polémico, consistente en la obligatoriedad de los convocados a comparecer y declarar en el seno de este tipo de comisiones. Laura Seseña Santos, letrada de las Cortes de Castilla y León, explica pormenorizadamente el papel del pleno y de la diputación permanente tanto en su enfoque histórico como en el régimen jurídico actual y sus problemas de ordenación a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la doctrina parlamentaria más reciente. Las letradas de la Asamblea de Madrid Esther de Alba Bastarrechea, Blanca Cid Villagrasa y Tatiana Recorder Vallina proceden a analizar los medios personales y materiales al servicio del Parlamento, dando cuenta de conceptos clave para la comprensión de los legislativos contemporáneos, como los que hacen referencia a la autonomía normativa, organizativa y de policía y administrativa que están consagrados en nuestro ordenamiento jurídico. A partir de estos conceptos previos, se analiza detalladamente el alcance de los medios personales al 570 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) María Aneiros González servicio del Parlamento y de los medios materiales desglosados en los aspectos inancieros, presupuestarios, de contratación y demaniales. La letrada de las Cortes de Aragón Carmen Rubio de Val se ocupa en el capítulo X de analizar las disposiciones generales de funcionamiento, las sesiones, el orden del día y los debates. Estos aspectos de gran relevancia en la vida cotidiana de las cámaras son analizados desde una perspectiva incisiva y haciendo hincapié en los problemas que plantean las ordenaciones que han de llevar a cabo las juntas de portavoces en relación con los debates parlamentarios y el papel de las presidencias en relación con el mantenimiento del orden y la evitación del obstruccionismo parlamentario. El letrado de la Asamblea de Extremadura Francisco Javier Ciriero Soleto estudia detalladamente la función tradicionalmente esencial de los parlamentos consistente en la aprobación de las leyes. Siguiendo el esquema clásico, analiza la iniciativa legislativa en sus diversas modalidades y posteriormente la fase nuclear del procedimiento, consistente en la presentación de las enmiendas y los debates plenarios y de comisión. Este capítulo se completa con los trabajos de los letrados del Parlamento de Andalucía Plácido Fernández-Viagas Bartolomé, Carmen Noguerol Rodríguez y Vicente Perea Florencio, quienes dan cuenta de los procedimientos especiales referidos a la competencia legislativa plena de las comisiones parlamentarias, el control parlamentario de las disposiciones del Gobierno con fuerza de ley y la tramitación del proyecto de ley en lectura única. RECENSIONES Esther Serrano Ruiz, letrada del Parlamento de La Rioja, se ocupa de analizar el tema de la disciplina parlamentaria y más concretamente las sanciones por incumplimiento de los deberes de los diputados, las llamadas a la cuestión y al orden dentro del recinto parlamentario. Su comentario va más allá de una descripción del ordenamiento parlamentario español en la materia, puesto que analiza críticamente los deberes de los parlamentarios y las consecuencias de su incumplimiento. Por su lado, el antiguo letrado mayor del Parlamento de Andalucía José Antonio Víboras Jiménez trata una materia muy propia de su especialidad como profesor de derecho inanciero, cual es el proyecto de Ley de presupuestos. Respecto de esta cuestión, se detiene en analizar la jurisprudencia constitucional en relación con las limitaciones en el contenido de la Ley de presupuestos y las especiicidades del procedimiento de aprobación del presupuesto. Finalmente y en relación con la materia legislativa, Ángel Marrero García-Rojo trata de las especialidades de las proposiciones de ley, y el actual letrado mayor secretario general del Parlamento de Andalucía, Javier Pardo Falcón, de la retirada de los proyectos y proposiciones de ley. La letrada del Parlamento vasco Montserrat Auzmendi del Solar explica en el capítulo XIX la materia correspondiente al otorgamiento de autorizaciones y otros actos del Parlamento, así como el otorgamiento y la retirada de la conianza. Otro letrado de la cámara vasca, Josu Osés Abando, da cuenta de las interpelaciones parlamentarias, tanto respecto a sus requisitos procedimentales como al tratamiento de las mociones que derivan de ellas. La actividad rogatoria de las cámaras se ve completada por el estudio de Juan Carlos Areizaga Hernández y Andoni Iturbe Mach, que realizan un análisis pormenorizado de las preguntas parlamentarias. Por otro lado, Alberto Figueroa Laraudogoitia, antiguo letrado mayor del Parlamento vasco, trata las proposiciones no de ley tanto en su tramitación como en el importante trámite de caliicación y admisión por parte de la mesa de las cámaras. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 571 Recensión El catedrático de derecho administrativo Martín María Razquin Lizarraga lleva a cabo en el capítulo XXIII del libro un análisis exhaustivo de las comunicaciones del Gobierno, profundizando en el examen de los programas y planes remitidos por el Ejecutivo y las informaciones gubernamentales. Pone colofón al libro el trabajo relativo a las propuestas de nombramiento y designación de personas y los asuntos en trámite a la terminación del mandato del Parlamento que hicieron los letrados del Parlamento vasco Areizaga Hernández e Iturbe Mach. María Aneiros González Letrada del Parlamento de Galicia 572 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP) | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 Las “casaciones administrativas”. Experiencias alemana y francesa Le “Cassazioni amministrative”. Le esperienze tedesca e francese The “Administrative Cassation”. German and French experiences 53 MASUCCI, A. La profunda y radical reforma del recurso de casación contencioso-administrativo llevada a cabo por la Ley orgánica 7/2015, de 21 de julio, que acaba de entrar en vigor en el momento de ser redactadas estas líneas y que tantas dudas e inquietudes suscita, hace conveniente dirigir la mirada al panorama comparado para saber en qué estado de evolución se hallan en este terreno los ordenamientos jurídicos que históricamente más han inluido en el nuestro. Por eso no puede resultar más oportuna la aparición en Italia, en la prestigiosa editorial Giuffrè, de esta obra del profesor Alfonso Masucci, ordinario de derecho administrativo en la Universidad L’Orientale de Nápoles, titulada de forma muy signiicativa Las “casaciones administrativas”, pues, en efecto, no hay un único modelo de recurso de casación contencioso-administrativo. RECENSIONES Giuffrè Editore, Milano, 2016, 144 pp. En ella, el profesor Masucci realiza una amplia y circunstanciada exposición de las “casaciones administrativas” alemana y francesa, y hay que resaltar ya desde un primer momento que el autor no se limita a la desnuda paráfrasis de las normas legales que regulan estos instrumentos procesales (y que podemos encontrar reproducidas en versión original y en traducción italiana en un apéndice a la obra), sino que, acudiendo a la mejor doctrina de los dos países, nos ofrece también la visión práctica de cómo los correspondientes tribunales de casación contencioso-administrativos (el Bundesverwaltungsgericht alemán y el Conseil d’Etat francés) interpretan y aplican en la realidad esos preceptos. Esa visión práctica se combina con un profundo conocimiento del origen histórico y el sentido institucional último del re573 Recensión curso de casación, que se utiliza a lo largo de toda la obra como punto de referencia para la valoración de las concreciones de este instrumento procesal en los ordenamientos analizados. Aunque la publicación del libro haya coincidido en el tiempo con nuestra reforma del recurso de casación contencioso-administrativo (a la cual se hace referencia en la introducción, en concreto en la nota 31, pp. 7 y ss.), es evidente que no es esto lo que ha movido al profesor Masucci a emprender su investigación de derecho procesal administrativo comparado. El motivo declarado del trabajo son las limitaciones que este instrumento procesal presenta en la actualidad en el ordenamiento jurídico italiano y la valoración del autor de que sería necesario introducirlo en él en toda su extensión, por las razones que ahora se dirán. Resumiendo en pocas palabras la situación, en Italia el Consiglio di Stato actúa como tribunal de apelación con respecto a los tribunales administrativos regionales y, en ese papel, se supone que debería garantizar la aplicación uniforme del derecho administrativo por estos. Sin embargo, la realidad es que las orientaciones jurisprudenciales de sus distintas secciones son con frecuencia divergentes (no sólo entre sí, sino incluso dentro de una misma sección), y el único remedio que hay frente a esto es la posibilidad de que el presidente del Consejo de Estado o la propia sección que conoce de una causa remita la decisión de ésta a la Adunanza Plenaria, es decir, al Pleno del Consejo de Estado. Ahora bien, este expediente no es un recurso que puedan presentar directamente y por sí mismas las partes del proceso, con lo que carece de la inalidad garantista típica de los recursos. Es verdad que en Italia hay también un recurso de casación propiamente dicho contra decisiones del Consejo de Estado ante la Corte di Cassazione, supremo órgano de la jurisdicción ordinaria, pero sólo se puede interponer por motivos relativos al reparto de la jurisdicción entre esta última y la jurisdicción administrativa, tal como prevé el último párrafo del artículo 111 de la Constitución de la República Italiana. No cabe duda de que esta cuestión históricamente ha planteado enormes diicultades en el ordenamiento jurídico italiano, pero restringir el recurso de casación administrativo a ella impide que este pueda cubrir todas las funciones que de ordinario desenvuelve un recurso de casación a la hora de corregir los errores in procedendo y los errores in iudicando, y que cumpla una inalidad tanto nomoiláctica como de uniformización de la jurisprudencia, en tutela de los principios de legalidad y de igualdad ante la ley de los ciudadanos. De ahí que el profesor Masucci haya querido exponer los ejemplos alemán y francés, haciendo uso del derecho comparado en su auténtica y prístina funcionalidad, con objeto de abrir en su país el debate sobre la necesidad de dotarse de un verdadero recurso de casación contencioso-administrativo, liberado de sus actuales limitaciones. Los dos grandes capítulos en los que se divide la obra, cada uno dedicado al correspondiente instrumento procesal alemán y francés, empiezan con un breve esbozo histórico sobre los orígenes y la evolución del sistema de control jurisdiccional de la Administración en ambos ordenamientos jurídicos y la manera en que se ha ido insertando en ellos el recurso de casación, conocido como recurso de revisión en Alemania y con la denominación tradicional en Francia. Ya en este punto se observa claramente que hay un desarrollo paralelo, aunque no totalmente sincronizado en el tiempo, de los diversos ordenamientos jurídicos (en Alemania el actual recurso de revisión se creó en 1960, en Francia el recurso de casación contenciosoadministrativo apareció en 1987, cuando se relegó el Consejo de Estado a la función principal de tribunal de casación, mientras que en España esta evolución se completó en 1992, cuando 574 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Luis Míguez Macho se hizo efectivo un cambio similar en el papel de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo), desarrollo del que, como se ha dicho, de momento sigue excluida Italia. Después de esta parte introductoria de cada capítulo, el profesor Masucci disecciona los diversos aspectos del recurso (objeto, motivos, presupuestos procesales, interposición, admisión, tramitación, formas de terminación del procedimiento, con especial atención a los posibles contenidos del eventual fallo estimatorio, remedios que proceden contra este). Es aquí donde se comprueba que no hay un único modelo de recurso de casación contenciosoadministrativo, sino que este se adapta a las peculiaridades de los distintos ordenamientos jurídicos. Por el contrario, en el recurso de casación administrativo francés prevalece la inalidad nomoiláctica, en tutela del principio de legalidad, como corresponde al carácter centralizado de la organización territorial del país vecino. No obstante, hay un aspecto en que el recurso francés es más similar al nuestro que el alemán: la decisión sobre la admisibilidad del mismo corresponde al Consejo de Estado, que dispone de facultades ampliamente discrecionales para valorar si conoce o no del asunto, no a través del concepto de “interés casacional”, elevado a criterio de admisibilidad prácticamente único en la última reforma de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa española, sino de la posibilidad de inadmitir el recurso si encuentra que no se invoca ningún “motivo serio” para fundamentarlo. RECENSIONES Así, en Alemania su inalidad es esencialmente la de garantizar la uniformidad de la jurisprudencia administrativa, tutelando el principio de igualdad ante la ley de los ciudadanos, en un sistema federal profundamente descentralizado donde los Länder disponen de sus propias organizaciones jurisdiccionales. Ello provoca que, como ocurre en nuestro país, adquiera una gran importancia la determinación de cuál sea el “derecho revisable”, es decir, el derecho que puede ser invocado ante el tribunal administrativo federal para fundamentar el recurso de revisión, y que no es sólo el derecho federal propiamente dicho, sino que incluye también otros supuestos equiparados a él a estos efectos. En cambio, a diferencia de lo que sucede en el ordenamiento jurídico español, la admisión del recurso se dilucida ante el tribunal de instancia y no ante el tribunal administrativo federal, aunque bajo el control de este. Hay otros aspectos en los que todos estos instrumentos procesales son muy parecidos. Cabe destacar, en particular, la posibilidad de que, bajo determinadas circunstancias, el tribunal de casación no se limite, en caso de estimar el recurso, a casar y anular la sentencia impugnada, y a continuación reenvíe la causa al tribunal de instancia para que dicte una nueva sentencia, sino que resuelva por sí mismo el fondo del asunto. Ésta es una tendencia común a los distintos ordenamientos jurídicos propiciada por el moderno entendimiento de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, que no se compadece bien con las dilaciones y complicaciones que puede conllevar que, estando la causa suicientemente deinida en cuanto al fondo, el tribunal de casación no sustituya la sentencia que ha casado y anulado. De todas formas, a la hora de insertar en este panorama comparado la reciente reforma española del recurso de casación contencioso-administrativo, hay un factor que no emerge a simple vista, pero que no se puede dejar de tomar en consideración si se quiere llevar a cabo una adecuada valoración de las motivaciones y al alcance real de la misma. Ese factor no es otro que el singular sistema de distribución de competencias entre los distintos órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo establecido por la vigente Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, el cual, unido al régimen que esta prevé para REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 575 Recensión el recurso de apelación, hace que todos ellos, sin excepción, puedan actuar como órganos de única instancia. De este modo, nuestro proceso contencioso-administrativo presenta la particularidad de que un altísimo porcentaje de causas no son susceptibles de apelación y, por consiguiente, en muchas ocasiones la única vía que existe para conseguir una nueva revisión judicial del asunto es la del recurso de casación. Esto inevitablemente condena a la casación contencioso-administrativa española a convertirse en un sucedáneo de una apelación y tergiversa notablemente su funcionalidad, haciendo pasar a primer plano de toda reforma la necesidad de dotar a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de armas procesales que le permitan defenderse de una avalancha de recursos con los cuales lo que pretenden los recurrentes no es más que acceder a una segunda instancia. Así las cosas, el complemento necesario de la última reforma de la casación contenciosoadministrativa, que ha elevado fuertemente el número de sentencias que pueden ser objeto del recurso, a cambio de incrementar la discrecionalidad de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo para decidir de qué causas conoce, debería ser la transformación, tal como preveía la vigente Ley orgánica del poder judicial en su redacción original, de los juzgados y los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo en órganos con competencia general de primera instancia, para relegar a las salas de lo contenciosoadministrativo de los tribunales superiores de justicia y de la Audiencia Nacional a la función de órganos exclusiva o casi exclusivamente de apelación, con la correlativa eliminación o, al menos, fuerte restricción de las limitaciones que actualmente padece el acceso a esta. Con estos cambios, la nueva coniguración del recurso de casación quedaría encajada de una forma mucho más armónica en el conjunto del sistema procesal contencioso-administrativo. En deinitiva, este libro del profesor Masucci, como todos los buenos estudios de derecho comparado, nos ayuda a alzar la mirada más allá de la letra pequeña de nuestro propio derecho, para conocer cómo se resuelven en otros ordenamientos jurídicos problemas similares a los que nos preocupan. Asimismo, la existencia de una cultura jurídica europea común, de la que el autor es profundo conocedor y en la que se insertan instituciones como el recurso de casación, aporta como valor añadido la clariicación, en una perspectiva histórico-dogmática, del sentido último de aquellas, que tan importante resulta a la hora de acertar a darles una adecuada coniguración en el derecho positivo. Luis Míguez Macho Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Santiago de Compostela (Galicia, España) 576 REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga 53 de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis PROCESO DE SELECCIÓN E AVALIACIÓN DOS ORIXINAIS ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració NORMAS DE PUBLICACIÓN a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción PúblicaPROCESO Revista Galela de Administración PúblicaDE Revista Galela de Administració DE SELECCIÓN Y EVALUACIÓN LOS ORIGINALES a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga NORMAS DEdePUBLICACIÓN de Administración Pública Revista Galela Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga SELECTION AND EVALUATION PROCESS OF ORIGINALS de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis PUBLICATION REQUIREMENTS ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis ción Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galela de Administració a Galela de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Ga de Administración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de nistración Pública Revista Galela de Administración Pública Revista Galega de Adminis Revista Galega de Administración Pública PROCESO DE SELECCIÓN E AVALIACIÓN DOS ORIXINAIS A selección dos textos responderá a criterios de orixinalidade, novidade, relevancia e rigor. Os orixinais que non se ateñan estritamente ás normas de publicación que se indican a continuación serán devoltos aos autores para a súa corrección antes do seu envío aos avaliadores. Unha vez que a Secretaría comprobe o cumprimento das normas de publicación, os autores recibirán aviso do recibo dos orixinais remitidos coa indicación da duración aproximada do proceso de avaliación. Os textos serán sometidos á revisión de dous expertos alleos ao equipo editorial (doutores ou outras persoas de recoñecido prestixio) seguindo o sistema para o anonimato de dobre cego. O resultado da avaliación poderá ser positiva, positiva con modiicacións ou negativa. En caso de que os avaliadores propoñan modiicacións de forma motivada na redacción do orixinal, será responsabilidade do equipo editorial –unha vez informado o autor– o seguimento do proceso de reelaboración do traballo. No suposto de non ser aceptado para a súa edición, o orixinal será devolto ao seu autor xunto cos ditames emitidos polos avaliadores. Antes da súa publicación, os autores recibirán por correo electrónico a versión deinitiva do artigo para facer as correccións oportunas das probas de imprenta no prazo de quince días. 1. As propostas de colaboración coa Revista (non máis de 30 páxinas) para os editados Galega de Administración Pública remitiranse como “Notas”. como arquivo adxunto en formato editable a unha mensaxe de correo electrónico ao seguinte enderezo electrónico: regap@xunta. gal 2. Os traballos deberán ser remitidos antes do 15 de maio e do 15 de novembro, para os dous números ordinarios. As datas de remisión e aceptación igurarán nun lugar visible da revista. 3. Os traballos enviados deberán cumprir as seguintes condicións: a) Ser inéditos e non estar incluídos en procesos de avaliación doutras publicacións. b) Estar redactados en galego, español, portugués, francés, italiano, inglés e alemán. 4. Os traballos que se propoñen para a súa publicación como artigos deberán incluír, por esta orde: a) Un título descritivo do contido. Xunto co nome, apelidos, profesión ou cargo do autor/a/es/as, o nome da institución de adscrición, o país da institución e o enderezo electrónico do autor/a/es/as. b) Un resumo (dun máximo de 120 palabras) no idioma en que se presenta o texto principal e a súa tradución ao inglés, de non ser esta a lingua utilizada na súa redac- PROCESO DE SELECCIÓN E AVALIACIÓN DOS ORIXINAIS NORMAS DE PUBLICACIÓN NORMAS DE PUBLICACIÓN ción. c) Unha relación dun mínimo de cinco palabras clave, e un máximo de dez, que iden- c) Conter un número de entre 30.000 e tiiquen as materias sobre as que versa o 40.000 caracteres (40 páxinas como máxi- texto principal, e a súa versión ao idioma mo) para os traballos redactados como inglés, de non ser esta a lingua empregada “Estudos”; e dun máximo de 15.000 na súa redacción. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 579 d) Sumario seguindo a estrutura da CDU. (Exemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …). c) A bibliografía deberá conter con exactitude toda a información dos traballos consultados e citados (autoría, título completo, editor, cidade e ano de publicación; de se tratar dunha serie, serán indicados o título e o número do volume ou a parte correspondente). d) Os documentos, fontes ou bases de datos publicados na Internet deberán indicar o URL respectivo, sinalando a data de consulta. Por exemplo: http://egap.xunta.es/publicacions/publicacionsPorCategoria/12 (26 de setembro de 2013) 6. Dereitos de autoría. Unha vez que o Consello Editorial acepte publicar calquera material (artigo ou recensión) recibido, os dereitos exclusivos e ilimitados para reproducir e distribuír os traballos en calquera forma de reprodución, idioma e país serán transferidos á Escola Galega de Administración Pública (EGAP). e) O corpo principal do texto. f) A bibliografía. 5. Os traballos deberán ser coidadosamente revisados pola(s) persoa(s) responsable(s) da súa autoría no tocante ao estilo, e respectarán ademais os seguintes requisitos: a) Todos os traballos deberán ser presentados a un espazo e medio, con formato de fonte Times New Roman, tamaño 12. b) As notas igurarán a pé de páxina, gardarán unha numeración única e correlativa para todo o traballo, e axustaranse ao seguinte modelo: 580 - LIBRO: AUTOR, Título da publicación, núm. Edición, lugar da publicación, editor, ano, páxina. - AUTOR, “Título do artigo”. Título da fonte (revista ou outra colectiva), número, ano, páxinas. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) Revista Galega de Administración Pública PROCESO DE SELECCIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS ORIGINALES La selección de los textos responderá a criterios de originalidad, novedad, relevancia y rigor. Los originales que no se atengan estrictamente a las normas de publicación que se indican a continuación serán devueltos a los autores para su corrección antes de su envío a los evaluadores. Una vez que la Secretaría compruebe el cumplimiento de las normas de publicación, los autores recibirán aviso del recibo de los originales remitidos con la indicación de la duración aproximada del proceso de evaluación. Los textos serán sometidos a la revisión de dos expertos ajenos al equipo editorial (doctores u otras personas de reconocido prestigio) siguiendo el sistema para el anonimato de doble ciego. El resultado de la evaluación podrá ser positiva, positiva con modiicaciones o negativa. En caso de que los evaluadores propongan modiicaciones de forma motivada en la redacción del original, será responsabilidad del equipo editorial –una vez informado el autor– el seguimiento del proceso de reelaboración del trabajo. En el supuesto de no ser aceptado para su edición, el original será devuelto a su autor junto con los dictámenes emitidos por los evaluadores. Antes de su publicación, los autores recibirán por correo electrónico la versión deinitiva del artículo para hacer las correcciones oportunas de las pruebas de imprenta en el plazo de quince días. 1. Las propuestas de colaboración con la Revista (no más de 30 páginas) para los editados Galega de Administración Pública se remitirán como “Notas”. como archivo adjunto en formato editable a un mensaje de correo electrónico a la siguiente dirección electrónica: regap@xunta.gal 2. Los trabajos deberán ser remitidos antes del 15 de mayo y del 15 de noviembre, para los dos números ordinarios. Las fechas de remisión y aceptación igurarán en un lugar visible de la revista. 3. Los trabajos enviados deberán cumplir las si- 4. Los trabajos que se proponen para su publicación como artículos deberán incluir, por este orden: a) Un título descriptivo del contenido. Junto con el nombre, apellidos, profesión o cargo del autor/a/es/as, el nombre de la institución de adscripción, el país de la institución y la dirección electrónica del autor/a/ es/as. guientes condiciones: b) Un resumen (de un máximo de 120 palaa) Ser inéditos y no estar incluidos en procesos de evaluación de otras publicaciones. b) Estar redactados en gallego, español, portugués, francés, italiano, inglés y alemán. bras) en el idioma en que se presenta el texto principal y su traducción al inglés, si no es ésta la lengua utilizada en su redac- PROCESO DE SELECCIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS ORIGINALES NORMAS DE PUBLICACIÓN NORMAS DE PUBLICACIÓN ción. c) Contener un número de entre 30.000 y c) Una relación de un mínimo de cinco pala- 40.000 caracteres (40 páginas como máxi- bras clave, y un máximo de diez, que iden- mo) para los trabajos redactados como tiiquen las materias sobre las que versa “Estudios”; y de un máximo de 15.000 el texto principal, y su versión al idioma REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 583 inglés, si no es ésta la lengua usada en su redacción. - d) Sumario siguiendo la estructura de la CDU. (Ejemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …). c) La bibliografía deberá contener con exactitud toda la información de los trabajos consultados y citados (autoría, título completo, editor, ciudad y año de publicación; si se trata de una serie, serán indicados el título y el número del volumen o la parte correspondiente). e) El cuerpo principal del texto. f) La bibliografía. 5. Los trabajos deberán ser cuidadosamente revisados por la(s) persona(s) responsable(s) de su autoría en lo tocante al estilo, y respetarán además los siguientes requisitos: d) Los documentos, fuentes o bases de datos publicados en Internet deberán indicar el URL respectivo, indicando la fecha de consulta. Por ejemplo: http://egap.xunta.es/publicacions/publicacionsPorCategoria/12 (26 de septiembre de 2013) 6. Derechos de autoría. Una vez que el Consejo Editorial acepte publicar cualquier material (artículo o recensión) recibido, los derechos exclusivos e ilimitados para reproducir y distribuir los trabajos en cualquier forma de reproducción, idioma y país serán transferidos a la Escola Galega de Administración Pública (EGAP). a) Todos los trabajos deberán ser presentados a un espacio y medio, con formato de fuente Times New Roman, tamaño 12. b) Las notas igurarán a pie de página, guardarán una numeración única y correlativa para todo el trabajo, y se ajustarán al siguiente modelo: - 584 LIBRO: AUTOR, Título de la publicación, núm. Edición, lugar de la publicación, editor, año, página. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) AUTOR, “Título del artículo”. Título de la fuente (revista u otra colectiva), número, año, páginas. Revista Galega de Administración Pública SELECTION AND EVALUATION PROCESS OF ORIGINALS The selection of texts that will be included in the Galician Magazine of Public Administration is based on the following criteria; originality, novelty, relevance and accuracy. Original texts that do not meet requirements listed below will be returned to the authors to be corrected before being submitted for evaluation. Once originals have been received and checked that comply with publication requirements, the Secretary will conirm that the original texts have been received and give an estimated date to be accepted. Texts will be reviewed by two (Phd or equivalent) experts from out of the editorial board. Evaluation process will be anonymous to ensure the independence in the selection. The texts will be evaluated as accepted, accepted with modiications or rejected. In the case the text is accepted with modiications, the publishing team will be in charge of following up the resubmission of the text (author will be informed). In the case of the text being rejected, the original will be returned to the author together with the evaluation assessment. Before the text is published the author will receive by email a inal copy to make any changes on the inal edition if needed in the next ifteen days. 1. Proposals of collaboration with the Galician Magazine of Public Administration will be sent as an attached ile to the following electronic address: regap@xunta.gal 2. The works proposed as articles will include in the following order: a) A title describing contents together with name, surnames, profession, position, The original texts will be received before 15th name and country of the institution, and of May and of May and before 15th of No- email address of the author(s). vember for the two annual issues. Dates of reception and acceptance will appear in a visible place of the magazine. 3. 4. b) A summary (maximum of 120 words) in the language in which the main text is submitted and translation to English lan- The texts should meet the following require- guage if this wasn’t the language of choi- ments: ce. a) Be original and not being included in any other evaluation process. c) A minimum of ive key words, and a maximum of ten, stressing the contents of the b) Be written in Galician, Spanish, English, main text. They will be translated to the German, Portuguese, Italian or French. English language if this wasn’t the langua- c) Constraining a number between 30.000 and 40.000 characters (40 pages at the most) for the works written out as “Studies”; and of a maximum of 15.000 (in the more than 30 pages) for the ones edited as “Notes”. SELECTION AND EVALUATION PROCESS OF ORIGINALS PUBLICATION REQUIREMENTS PUBLICATION REQUIREMENTS ge of choice. d) Index would follow a CDU structure. (Example: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …). e) Text’s main body. f) Bibliography. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 587 5. The works should be checked carefully by the author(s) in regards with style. In addition, the originals should comply with the following requirements: c) Bibliography must include all information sources consulted and mentioned in the work (authorship, completed title, editor, city and year of publication; should the source belong to a serie, the number of the volume will be also included). a) All the works will have to be presented to a space and to a half, with format of source Times New Roman, size 12. d) Documents, online sources and/or databases will contain its URL and date of last. For example: http://egap.xunta.es/publicacions/publicacionsPorCategoria/12 (26th September 2013) b) Notes will appear as footnotes and keeping a correlative numeration in all the work. Notes should be adjusted to the next model: 588 - BOOK: AUTHOR, Title of the publication, number. Publish, place of publication, editor, year, page. - AUTHOR, “Title of the article”. Title of the source (magazine or review), number, year, pages. REGAP | ISSN: 1132-8371 | Núm. 53 (enero-junio 2017) 6. Author’s copyright. Once the Editorial Team decides to publish any text (article or review), the exclusive and unlimited rights to reproduce and distribute these pieces works in any form of reproduction, language and country will be transferred to the Galician School of Public Administration (EGAP).