Fragilite des etats et insecurite alimentaire au Sahel

BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT UNITE DES ETATS FRAGILES Fragilité des Etats , Insécurité alimentaire et Résilience au Sahel (CILSS). (Rapport de l’Etude sur la prise en compte des aspects fragilité liés aux conflits dans le programme de sécurité alimentaire au Sahel) OFSU Juin-Juillet 2013 M.Kiari LIMAN-TINGUIRI Consultant Principal IEDAS LISTE DES ACRONYMES AEM : Approche Economie des Ménages AGIR : Alliance Globale pour l’Initiative Résilience AGR : Activités Génératrices de Revenus BAD : Banque Africaine de Développement BM : Banque Mondiale BTI : Bertelsmann Transformation Index-State Weakness Index CEDEAO : Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest CIFP : Country Indicator for Foreign Policy CILSS : Comité Inter-états permanent de Lutte contre la Sécheresse au Sahel CPIA. : Country Policy and Institutional Assessment DFID : Department For International Development DDR : Démobilisation, Désarmement, Réinsertion ECOWAP :Economic Community of West Africa’s Agricultural Plan ECOWAS :Economic Community of West African States FAO : Food and Agricultural Organization FAD :Fond Africain de Développement FEF :Facilité pour les Etats Fragiles FEWS : Famine Early Warning System G7 : Groupe des sept pays les plus industrialisés IAG : Index of African Governance (Mo Ibrahim Index) IDP : Internally Displaced Persons MAS : Malnutrition Aigue Sévère OCDE : Organisation pour la Coopération et le Développement Economique OFSU : Office of Fragile State Unit OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement ONG : Organisation Non Gouvernementale PBSO : Peace Building Support Office PIB : Produit Intérieur Brut PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement PRSP : Poverty Reduction Strategy Paper P2RS Programme pour le Renforcement de la Résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle au Sahel RPCAS : Réseau de Prévention et de gestion des Crises Alimentaires au Sahel et en Afrique de l’Ouest RRC : Réduction des Risques de Catastrophe SAP : Système d’Alerte Précoce UA : Union Africaine UE : Union Européenne UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine UN : United Nations USAID : United States Agency for International Development TABLE DES MATIERES LISTE DES ACRONYMES………………………………………………………………………………………………..2. EXECUTIVE SUMMARY………………………………………………………………………………………………….5. RESUME EXECUTIF…………………………………………………………………………………………………… .10. INTRODUCTION…………………………………………………………………………………………………………..16. 1. LA FRAGILITIE DES ETATS SAHELIENS…………………………………………………………………….17. 1.1. PROFIL DE FRAGILITE DES ETATS MEMBRES DU CILLS………………………………………….18. 1.2. CONFLITS ARMES ET INSECURITE AU SAHEL………………………………………………………….20. 1.3. CONFLITS INTERCOMMUNAUTAIRES TRADITIONNELS DANS LE SECTEUR AGRICOLE…………………………………………………………………………………………………………………….21. 2. RESILIENCE A L’INSECURITE ALIMENTAIRE ET NUTRITIONNELLE ET CAPACITES DES ETATS………………………………………………………………………………………………………………………….23. 2.1. CAUSES STRUCTURELLES DE L’INSECURITE ALIMENTAIRE ET NUTRITIONNELLE AU SAHEL…………………………………………………………………………………………………………………………24. 2.2. CONFLITS ARMES ET INSECURITE ALIMENTAIRE………………………………………………….27. 2.3. FRAGILITE DES ETATS ET RESILIENCE………………………………………………………………….28. 2.4. LES S.A.P. ET LES REPONSES AUX CRISES ALIMENTAIRES ET NUTRITIONNELLES AU SAHEL…………………………………………………………………………………………………………………………29. 3. D’AUTRES INTERVENTIONS DES BAILLEURS DE FONDS DANS LE CADRE SAHELIEN…30. 3.1. FRAGILITE REGIONALE, SECURITE ET DEVELOPPEMENT AU SAHEL………………………30. 3.2. LES LECONS GENERIQUES DES INTERVENTIONS DES AUTRES BAILLEURS DE FONDS AU SAHEL…………………………………………………………………………………………………………………….35. 4. UN PRISME DE FRAGILITE POUR LE PROGRAMME DE RENFORCEMEMENT DE LA RESILIENCE A L’INSECURITE ALIMENTAIRE ET NUTRITIONNELLE AU SAHEL……………37. 4.1. LE CHOIX DES ZONES D’INTERVENTION………………………………………………………………..39. 4.2. UN EQUILIBRE ENTRE INVESTISSEMENTS DIRECTEMENT PRODUCTIFS ET RENFORCEMENT DES CAPACITES……………………………………………………………………………….39. 4.3. UNE GESTION DU PROGRAMME AUSSI PARTICIPATIVE QUE POSSIBLE…………………40. 4.4 UN RENFORCEMENT DE LA GOUVERNANCE DES SECTEURS IMPLIQUES DANS LA RESILIENCE………………………………………………………………………………………………………………..41. 4.5. L’EVALUATION DU CONTEXTE NATIONAL DE FRAGILITE ET APPLICATION DU PRISME………………………………………………………………………………………………………………………41. 5. LES OUTILS DE LA PROGRAMMATION SENSIBLE AUX CONFLITS……………………………..44. 6. DESCRIPTION D’ACTIONS SPECIFIQUES RECOMMANDEES POUR LE P2RS…………………45. 6.1. ACTIVITES SPECIFIQUES D’ETUDES SUPPLEMENTAIRES ET D’ASSISTANCE TECHNIQUE………………………………………………………………………………………………………………..45. 6.2. ACTIVITES FINANCEES PAR LA FEF POUR ETRE INTEGREES AU P2RS……………………46. 6.3. ACTIVITES SPECIFIQUES AU NIVEAU DU CILSS ET DE LA CEDEAO………………………….47. 7. CONCLUSIONS ET RECOMMENDATIONS GENERALES……………………………………………….47. REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES………………………………………………………………………………50. ANNEXE I. DONNEES DE BASE SUR LES PAYS DU CILSS………………………………………………..52. ANNEXE II. APPLICATION DU PRISME DE FRAGILITE AUX ETATS NON ELLIGIBLES AU FEF…………………………………………………………………………………………………………………………….53. ANNEXE III. GRILLE D’ANALYSE POUR LE SUIVI DE LA PROGRAMMATION SENSIBLE AUX CONFLITS…………………………………………………………………………………………………………………..54. ANNEXE IV. MATRICE DE BUSAN POUR L’EVALUATION DE LA FRAGILITE-PAYS OU ZONE…………………………………………………………………………………………………………………………..58. ANNEXE V. COUTS DU RENFORCEMENT DES CAPACITES ET DES ACTIVITES RECOMMANDEES POUR LA COMPOSANTE REGIONALE CILSS/CEDEAO DU P2RS………….61. CARTE DES INTERVENTIONS DES BAILLEURS DE FONDS DANS LA SECURITE ALIMENTAIRE AU MALI………………………………………………………………………………………………..62. LISTE DES PERSONNES RENCONTREES A BAMAKO AU MALI DU 9 AU 22 JUIN 2013……...63.  Executive Summary. 1. The P2RS is an initiative of the ADB, aiming at strengthening in collaboration with the CILSS, the resilience to food and nutrition insecurity in the Sahel. This program comes at a time when the fragility of Sahelian states is central to the concerns of the international community and development partners of the region. For the ADB, a state is fragile when its CPIA score is less than 3.20 or when there is a presence of United Nations forces in the country during the last three years. On this basis and using the harmonized ADB-World Bank CPIA, five of the thirteen CILSS member countries are considered by the ADB as fragile states for the fiscal year 2012-2013. These are: Chad (with a CPIA 2.80), Cote d'Ivoire (2.85), Guinea (3.08), Guinea Bissau (3.04) and Togo (2.94). Therefore these countries are the only Sahelian states currently eligible for funding by the Fragile States Facility (FSF). 2.If one extends the analysis to other measures of state fragility, we observe that the Bertelsmann-State Weakness Index Transformation Index (BTI), another index of state fragility, assess even more harshly Chad and Côte d'Ivoire, with respective scores of 3.32 and 3.31, on a scale of "stateness" from 1 to 10. However the BTI ranks Mali (6.09/10) as the second best in “stateness” in the region after Benin (6.44/10). 3. The Index of African Governance (IAG), which specializes in assessing the governance of African countries, averages the CILSS member states at 49.61 on a scale of 1 to 100, but with some low scores (44 / 100 for Togo, 43/100 for Guinea or even 40/100 for the Guinea-Bissau) or very low (Cote d'Ivoire and Chad with 33/100). 4.If one goes by the Country Indicator for Foreign Policy (CIFP) it comes first that all CILSS member states, with the notable exception of Senegal are among the 40 most fragile states in the world out of 197 classified . Four of these states (Chad, Cote d'Ivoire, Guinea and Mauritania) belong in 2011 to the CIFP’s category of fragile states. Four other countries belong to the CIFP’s group of the 20 most fragile states (Niger with a score of 6.4 in 2009 and 2011, Guinea with 6.4 in 2009, Cote d'Ivoire and Mali with 6.4 in 2010). Finally, only Benin seems to have stabilized, while several countries in the region are experiencing a volatile situation, fluctuating around the threshold of fragility so that they are classified as unstable countries by the CIFP. This is the case of Senegal, Mauritania, Mali and Guinea-Bissau. Thus, none of the member states of the CILSS is completely free of fragility, with the exception of Senegal. Even there the government did not resolve the small but active armed conflict in Casamance that is lasting since 1980. 5.The fragility of Sahelian states is also clearly reflected by the extent of corruption that prevails there. Transparency International indicators are unambiguous in this regard. All CILSS member states, with the exception of Cape Verde, which achieves a score of 60/100, are in the red, their performance in the fight against corruption is less than 50 on a standardized scale of 1 to 100. 6. Several Sahelian countries face situations of armed conflicts, some of which have become chronic conflict, but the most acute is undoubtedly the recent destabilization of Mali and, indirectly and to a lesser extent, northern Niger and eastern Mauritania because of the installation of jihadist guerrillas in the Sahara. 7.These conflicts, in addition to the impact of unrest in Northern Nigeria and those of the revolution in Libya, have an impact on the entire region. Causes combine multiplication of fundamentalist groups, the junction of these groups with international criminal organizations trafficking in drugs and human beings, the collapse of the Kadhafi regime in Libya, and the looting of its military arsenal by terrorist groups . There is of course also the persistent inability of Sahel-Saharan states to secure their borders and to control their desert provinces. 8. Sahelian countries are experiencing regular community conflicts, the most traditional are those between pastoralists in transhumance, often belonging to Pulo ethnic group (in Mali ,Niger and Chad) and sedentary farmers of different ethnicities. These conflicts, which can be violent and deadly, are most often triggered by disputes relating to compliance to pastoral and transhumance routes. Over the period 1990-2009, a study [12] identified 852 violent events of community conflicts in 12 of the 13 member states of the CILSS included in the analysis. The frequency of such events ranging from 234 in Cote d Ivoire and 176 in Niger to 11 in the Gambia. Community conflicts, without being as destabilizing as the armed rebellions, are real factors state fragility in the Sahel. 9. Overall, there are among the CILSS member countries not only fragile states, but elements of fragility related to conflict and fragility due to the weak capacity of the states in almost all countries. We can therefore speak of the Sahel as a fragile region with the caveat that the concept of fragile region is not as well defined nor measured by indices as that is the case for a fragile state. 10. In its declaration, the initiative AGIR defines resilience as "the ability of vulnerable households families and systems to cope with hazards and risks of shock, to resist and respond effectively to shock as well as to adapt and recover in a sustainable way”. With such a broad definition, Resilience in the Sahel needs programs that go well beyond what is required to deal with an immediate drought impact on grain production. 11. The root causes of chronic vulnerability of poor households malnutrition in the Sahel are well beyond the shock, even recurring, such as the Sahel drought. 12. The higher frequency of weather shocks, including drought since the 1970s, the cumulative adverse effects of certain survival strategies of farmers, the adverse effects of some responses to food crises and shortcomings of agricultural policies against certain trends have created a situation of chronic food insecurity in several areas of the Sahel countries. 13.These facts that constitute the structural causes of food and nutrition insecurity in the Sahel are well known. The most important are, in addition to drought, high population growth pressure on resources, the massive rural poverty, inadequacy of the agricultural sector public investment and legal insecurity which is not conducive to private investment. 14. FAO noted in 2006 that "The political unrest and armed conflict ... (are) ... the main obstacles to agricultural development and improvement “[16]. Armed conflicts, when they occur, are exacerbating the risk of food and nutrition insecurity by at least three different ways.  15. They cause displacement of people fleeing combat zones. Refugees in a neighboring state or simply displaced within their own country, they cease all production and become net food applicants. The recent crisis in Mali resulted in the exodus of 400,000 to 1.000000 people according to sources.  16. Conflicts lead to suspension of the presence of the state in the affected areas, reducing the coverage of social and health services, crucial to the fight against malnutrition, for example. Armed conflict destroys infrastructure, crowding out social spending in favor of security spending in budget allocations, which increases the risk of food insecurity in the affected areas but also in other areas of the country. 17. Finally armed conflict disrupt markets, disrupting inter-regional and cross-border flows of cereals, complicate roads. This is resulting in additional transport costs which often lead to price increases and hence to reducing the affordability of food products by the poorest households . The impact of the disruption of flows, including border closures and other policy responses during the crisis in Mali, have led to food price increases of 80 to 100% compared to 2011 in several markets, particularly in the northern part of the country. 18. In many parts of the Sahel, due to household poverty, the reduction of reliance on self production and the monetization of rural Sahelian economies, resilience to food insecurity depends as much on the market that it does on the productive sphere of agriculture. Resilience to nutritional insecurity is largely dependent, in case of crisis, on the rapidity of response and therefore the effectiveness of the alert is of essence. Hence the importance of integrating indicators of malnutrition but also food price information to the Early Warning Systems (EWS). 19. One of the most widely recognized lesson learned from the 2012 food crisis in the Sahel is undoubtedly that Early Warning Systems worked well, triggering an appropriate response by its scale as well as by its timing. Indeed, as OXFAM pointed it "thanks to strong systems in place, alerts were triggered rapidly upstream of the 2012 crisis in the Sahel, allowing to analyze several indicators of potential shocks according to the vulnerability of each population group . This has effectively helped predict scenarios of food security and identify appropriate interventions. " 20. Several interventions, initiatives and policy frameworks of major international bodies and donors of Sahel, without always explicitly targeting resilience to food and nutrition insecurity, or focusing only on the agricultural sector, are contributing to the emergence of an international consensus on the need for a regional approach of their engagement in the Sahel. The review of these interventions yield interesting lessons on at least three points:-First there is a clear and strong case for a regional approach to security in the whole Sahel that meets the obvious regionalization of threats. -Though there were a longstanding collective effort of the Sahelian countries to mitigate and adapt to climate change, including through the CILSS, development partners call for even more regional cooperation, involving closely the ECOWAS. -A common approach to food and nutrition security is built around the concept of resilience and the linking of humanitarian responses to food crisis emergencies with development programs especially in agricultural sector. One can thus speak of the emergence of a new paradigm of engagement of development partners in the Sahel. 21.Four generic lessons, learned from other development partners experience, seem relevant to P2RS and deserve, in our opinion, to be considered: i) The need for greater priority for nutrition and stronger leadership to steer up this component of the program. It should in fact be an integrated and multisectoral approach to impact on malnutrition, which requires a strong involvement of the sectors of Health, Food Security, Agriculture, Hygiene / Water / Sanitation, but also the poverty reduction strategy in general. ii) social safety nets, including cash transfers to the most vulnerable households should be considered more seriously. Indeed, there is for the poorest households, including in rural areas, a problem of affordability more than a one of food availability. Cash transfer systems seem to respond well to these problems, at least in small scale experience by NGOs. iii) A sharper targeting of beneficiaries within the communities, especially with regard to cash transfers and other social safety nets is needed. Indeed, "the evaluations conducted using the Household Economy Approach (HEA) across the Sahel indicate a striking and growing gap between the productive assets and the wealth of the poorest households, on the one hand, and wealthier households on the other. "In these circumstances," in the absence of well-documented analysis and a differentiated support to the livelihood, there is a significant risk that assistance programmes only benefit the wealthiest households and leave poorest households as vulnerable to food insecurity than they were before ". [10] iv) Finally, it is essential to strengthen the capacity of regional institutions (CILSS / ECOWAS) and national institutions by capacity building activities for state institutions at national and decentralized levels. It also requires better governance, promotion of appropriate policies and legislation and adequate resources and technical support. 22. When a country has an ongoing active armed conflict or is just out of it and is in legal or actual transition process, programming must fully take into account this very context. Programming a development project, regardless of the sector, in these situations should be conflict-sensitive, which means to i) understand the context in which it operates, ii) Understand the interactions between interventions and the context and iii) act accordingly so as to avoid any negative impact on the conflict and maximize any positive impact on the outcome. That is what the fragility lens is all about. The fragility lens is not intended to transform programs, whether humanitarian or development, into peace building or peace keeping programs, but more modestly to ensure that the program does not contribute to complicate the realization of the peace . This is the principle of DO NO HARM. It leads here to highlight four key aspects of the context. 23. In countries affected by active conflict such as armed rebellion (Mali, Chad) and those in post-conflict transition (Côte d'Ivoire), but also in countries that have experience of armed rebellion (Niger) or where the political situation is characterized by a very strong regional or ethnic polarization (Guinea), the choice of areas of implementation of development program such as P2RS is never perceived as politically neutral. The Political Economy of the impact of the program is essential, because if it is biased it can feed conflict. A significant unbalance in favor of a group can fuel conflict or give reasons to extend or to justify ex post. 24. In many areas of the Sahel, the vulnerability of households is the main reason for food and nutrition insecurity, not an insufficient production or a shortage of supply. In these situations, it is necessary to balance productive investments, with social spending (cash transfers, food for work, cash for work), targeting the most vulnerable households, to avoid exacerbating the divide between groups, that can create, maintain or accelerate community conflicts, especially when the most vulnerable are landless or farmers without livestock, settled in spite of themselves, their herds being decimated by successive droughts. Increased inequality because of the success of a program, especially when it comes to horizontal inequalities has a strong potential to cause conflict in the context of fragile states. 25. The use of local conflict resolution mechanisms to resolve all disputes arising in the implementation of the program, the participation of populations and local communities to reviews and consultations processes during the program cycle are crucial elements for conflict-sensitive programming in the context of fragility. The legitimacy of local committees, participating in the program is essential. It will effectively be ensured by a clear representation of the people involved and inclusive involvement of all segments of the local population: 26. The governance of the sectors in charge of P2RS (Agriculture, Health, Social Services and Service in charge of humanitarian emergencies, crisis) should be strengthened to make coordination as effective as possible and to increase conflict management and prevention skills. For this purpose, it is necessary to equip the local leaders with appropriate tools and instruments to prevent and resolve community conflicts when they occur. 29. The study yields, in our opinion, at least four conclusions supported by strong evidence: - There is a regionalization of the approach, but also the engagement of technical and financial partners of development in Sahel, in regard to many development issues. - The Sahel, which technically has only five fragile states among the CILSS member countries, and only two active armed conflicts, is nevertheless an weakened region or even a fragile one. - Social transfers appear to be both necessary and effective to ensure food and nutrition security in many areas of the Sahel, it is therefore essential to integrate them into the P2RS. - The fragility lens, when applied to sahelian countries, leads immediately to consider a conflict-sensitive approach. This approach is in line with the OECD principles and the ADB’ strategy for engagement in fragile states. It can help reduce the fragility of states without affecting the continuation of the original project objectives. On this basis, it seems appropriate to make the following recommendations: - Three regional studies on i) the impact of conflict on food and nutrition security, ii) the viability of a regional regulator stock and iii) a study on the viability of social transfers as an activity for the resilience of vulnerable groups in fragile states. - Conflict analysis and conflict prevention activities and peace building must be included in the operations of P2RS, depending on the local context of fragility. -The regional institutional capacities need to be strengthened in the areas of conflict analysis and analysis of the political economy of resilience programs and projects. Résumé exécutif. 1.Le P2RS est une initiative de la BAD pour renforcer, en collaboration avec le CILSS, la résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle au Sahel. Ce programme intervient à un moment où la fragilité des états sahéliens est au centre des préoccupations de la communauté des partenaires au développement de la région. Pour la BAD , un état est fragile lorsque son score de CPIA est inférieur à 3.20 ou lorsqu’il y a dans le pays une présence de forces des Nations Unies pendant les trois dernières années. Sur cette base et en utilisant le CPIA harmonisé BAD-Banque Mondiale, cinq des treize pays membres du CILSS sont considérés par la BAD comme états fragiles pour l’année fiscale 2012-2013. II s’agit du Tchad ( avec un CPIA de 2.80), la Cote d’Ivoire (2.85), la Guinée (3.08), la Guinée Bissau (3.04) et le Togo (2.94). Ce sont donc les seuls états sahéliens qui sont actuellement éligibles au financement par la Facilité pour les Etats Fragiles (FEF). 2.En élargissant l’analyse à d’autres mesures de fragilité, on observe que le Bertelsmann Transformation Index-State Weakness Index (BTI), autre indice de référence de la fragilité des états, juge encore plus sévèrement le Tchad et la Côte d’Ivoire, avec des notes respectives de 3.32 et 3.31, sur une échelle croissante avec « l’effectivité de l’état » de 1 à 10, mais évalue le Mali (6.09/10) comme le deuxième état le plus « effectif » de la région, après le Benin (6.44/10). 3. L’Index of African Governance (IAG), qui est spécialisé dans l’évaluation de la gouvernance des pays africains, établit la moyenne des états du CILSS à 49.61, sur une échelle de 1 à 100, avec toutefois quelques notes faibles (44/100 pour le Togo, 43/100 pour la Guinée ou même 40/100 pour la Guinée- Bissau) voire très faibles ( Cote d’Ivoire et Tchad avec 33 /100). 4.Si l’on prend le CIFP, qui note le degré de fragilité de 1 à 9, on observe tout d’abord que tous les états membres du CILSS, à l’exception remarquable du Sénégal, font partie des 40 états les plus fragiles du monde sur 197 classés. Quatre de ces états ( Tchad, Cote d’Ivoire, Guinée et Mauritanie) appartiennent en 2011 à la catégorie des états très fragiles. Plusieurs autres pays du CILSS appartiennent au groupe des 20 états les plus fragiles (Niger 6.4 en 2011 et 2009, Guinée 6.4 en 2009, Cote d’Ivoire et Mali 6.4 en 2010). Enfin, seul le Benin semble s’être stabilisé, alors que plusieurs pays de la région connaissent une situation versatile, fluctuant autour du seuil de fragilité, et sont qualifiés de pays instables. C’est le cas du Sénégal, de la Mauritanie, du Mali et de la Guinée-Bissau. Ainsi, aucun des états membres du CILSS n’est complétement indemne de fragilité, si l’on excepte le Sénégal et encore, puisque le gouvernement n’y a toujours pas résolu le conflit armé en Casamance. 5.La fragilité des états sahéliens est reflétée de façon tout aussi nette par l’ampleur de la corruption qui y sévit. Les indicateurs de Transparency International sont sans ambiguïté sur ce plan. Tous les états membres du CILSS, à l’exception du Cap Vert qui réalise un score de 60/100, sont dans le rouge, leur performance en matière de lutte contre la corruption étant inférieure à 50 sur une échelle normalisée de 1 à 100. 6. Plusieurs pays sahéliens connaissent des situations de conflits armés actifs, certaines devenues chroniques , mais dont la plus aigue est incontestablement la déstabilisation récente du Mali et, par ricochet et dans une moindre mesure, celle du Nord du Niger et de l’est de la Mauritanie, du fait de l’installation de guérillas djihadistes dans le Sahara. 7.Ces conflits, qui s’ajoutent aux conséquences des troubles que connaît le Nord du Nigeria et à celles de la révolution en Lybie, ont des répercussions sur toute la région. Leurs causes combinent la multiplication de groupuscules fondamentalistes armés, la jonction de ceux ci avec des organisations criminelles internationales de trafic de drogue et d’êtres humains, l’effondrement du régime de Kadhafi en Lybie, et le pillage de son arsenal militaire par des groupes terroristes. II y a bien sur aussi l’incapacité persistante des états saharo-sahéliens à sécuriser leur frontières et à maîtriser leur provinces désertiques. 8. Les pays du Sahel connaissent de façon régulière, des conflits communautaires dont les plus traditionnels sont ceux qui opposent les éleveurs nomades en transhumance, souvent d’ethnie peul (au Niger, au Mali, au Tchad) aux agriculteurs sédentaires de différentes ethnies. Ces conflits, qui peuvent être violents et meurtriers, sont déclenchés le plus souvent par des litiges relatifs au respect des zones dites pastorales et des parcours de transhumance. Sur la période 1990-2009, l’étude de référence[12] a recensé 852 événements violents, hors conflits armés actifs dans 12 des 13 états membres du CILSS inclus dans l’analyse, la fréquence de tels événements variant de 234 en Cote d’Ivoire et 176 au Niger à 11 en Gambie. Les conflits communautaires, sans être aussi déstabilisants que les rebellions armées, constituent donc de réels facteurs de fragilité des états au Sahel. 9. Au total, il y a parmi les pays membres du CILSS non seulement des états fragiles, mais des éléments d’une fragilité liée aux conflits et d’une fragilité due à la faiblesse des capacités des états dans presque tous les pays. On peut donc parler du Sahel comme étant une région fragile à la condition d’ajouter que la notion de région fragile n’est ni aussi bien définie ni surtout mesurée par des indices comme l’est la situation d’un état fragile. 10. La déclaration de l’initiative AGIR définit la résilience comme «la capacité des ménages, des familles et des systèmes vulnérables à faire face à l’incertitude et au risque de choc, à résister au choc et à y répondre efficacement, ainsi qu’à récupérer et à s’adapter de manière durable». La résilience, ainsi définie, appelle au Sahel des programmes sans commune mesure avec ce qui est requis pour faire face aux conséquences immédiates d’un épisode de sécheresse sur la production céréalière. 11. Les causes profondes de la vulnérabilité chronique des ménages pauvres à la malnutrition au sahel se situent bien au delà des chocs, même récurrents, que sont les sécheresses du sahel. 12. La fréquence plus élevée des chocs climatiques, dont la sécheresse depuis les années 1970, les effets négatifs cumulatifs de certaines stratégies de survie des paysans, les effets pervers de quelques unes des réponses aux crises alimentaires successives et les insuffisances des politiques agricoles face à tendances régionales lourdes ont installé, depuis longtemps, une situation d’insécurité alimentaire chronique dans plusieurs zones des pays du sahel. 13.Ces tendances qui constituent les causes structurelles de l’insécurité alimentaire et nutritionnelle au Sahel sont bien connues. Les plus importantes sont, outre la sécheresse, la pression démographique forte sur les ressources, la pauvreté massive des populations rurales, des investissements publics insuffisants dans le secteur agricole et une insécurité juridique qui n’incite pas à l’investissement privé. 14. La FAO soulignait, en 2006, que « Les troubles politiques et les conflits armés, [sont les] principaux freins au développement agricole et à l’amélioration de la sécurité alimentaire » [16]. Les conflits armés, lorsqu’ils éclatent, exacerbent les risques d’insécurité alimentaire et nutritionnelle d’au moins trois façons différentes. 15. II provoquent des déplacements de population fuyant les zones de combat. Réfugiés dans un état voisin ou simplement déplacées à l’intérieur de leur pays, ces personnes cessent toute production et deviennent des demandeurs nets de produits alimentaires. La récente crise du Mali a provoqué l’exode de 400.000 à 1.000000 de personnes selon les sources. 16. Les conflits entraînent une suspension de la présence de l’état dans les zones affectées, réduisant la couverture des services sociaux et sanitaire, cruciale pour la lutte contre la malnutrition par exemple. Les conflits armés détruisent des infrastructures, évincent les dépenses sociales au profit des dépenses de sécurité dans les allocations budgétaires, ce qui augmente les risques d’insécurité alimentaire dans les régions affectées mais aussi dans d’autres zones du pays. 17. Enfin les conflits armés désorganisent les marchés, en interrompant les flux inter-régionaux ou transfrontaliers des céréales, compliquent les routes et entraînant des surcoûts de transport ce qui résulte souvent dans des hausses de prix réduisant l’accessibilité financière des ménages les plus pauvres aux produits alimentaires. L’impact de la désorganisation des flux , notamment des fermetures de frontière et autres réponses politiques lors de la crise malienne, ont induit des hausses de prix de 80 à 100% par rapport à 2011 dans plusieurs marchés, notamment dans le Nord du pays. 18. Dans plusieurs parties du Sahel, en raison de la pauvreté des ménages, de la réduction de l’autoconsommation et de la monétisation croissante des économies rurales sahéliennes, la résilience à l’insécurité alimentaire se joue désormais aussi et autant sur les marchés, qu’à l’intérieur de la sphère productive du secteur agricole. La résilience à l’insécurité nutritionnelle elle, est très largement tributaire, en cas de crise, de la rapidité de la réponse et donc de l’efficacité de l’alerte. D’où l’importance de l’intégration des indicateurs de malnutrition mais aussi l’information sur les prix aux Systèmes d’Alerte Précoce (SAP). 19. L’une des leçons les plus consensuelles de la dernière crise alimentaire au Sahel en 2012 est incontestablement que les SAP ont bien fonctionné, déclenchant une réponse adéquate, par son ampleur autant que par son « timing ». En effet, comme le souligne OXFAM « grâce aux solides systèmes en place, des alertes ont été rapidement déclenchées en amont de la crise de 2012 dans le Sahel, permettant d'analyser plusieurs indicateurs sur les chocs potentiels d'après la vulnérabilité de chaque population. Cela a permis de prédire efficacement différents scénarios de sécurité alimentaire et d'identifier les interventions appropriées. » 20. Plusieurs interventions, initiatives et cadres stratégiques de grands acteurs internationaux, également bailleurs de fonds importants du Sahel, sans cibler toujours explicitement la résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle, ou viser exclusivement le secteur agricole, concourent à l’émergence d’un consensus international sur la nécessité d’une approche régionale de leur engagement au Sahel. La revue de ces interventions livre des enseignements intéressants sur au moins trois points : -II y a un consensus clair en faveur d’une approche d’emblée régionale au Sahel, en matière de sécurité qui répond à la régionalisation évidente des menaces. -Même s’il y avait depuis longtemps un effort collectif des pays sahéliens pour mitiger et s’adapter au changement climatique, notamment à travers le CILSS, les partenaires au développement plaident pour davantage coopération régionale, impliquant la CEDEAO. -Une approche commune de sécurité alimentaire et nutritionnelle se construit autour de la résilience et du lien entre les réponses aux urgences humanitaires lors des crises alimentaires et les interventions de développement notamment dans le secteur agricole. On peut donc parler de l’émergence d’un nouveau paradigme de l’engagement des partenaires au développement du Sahel. 21.Quatre leçons génériques, nous paraissent pertinentes pour le P2RS et méritent, à notre avis d’être considérées : i) La nécessité d’une priorité plus grande pour la nutrition et d’un leadership plus fort pour piloter ce volet du programme. II faut en effet une approche intégrée et multisectorielle pour avoir un impact sur la malnutrition, ce qui requiert une forte implication des secteurs de la Santé, de la Sécurité alimentaire, de l’Agriculture, de l’Hygiène/l’Eau/Assainissement, mais également de la lutte contre la pauvreté de manière générale. ii) Les filets de sécurité sociale, et notamment les transferts d’argent aux ménages les plus vulnérables doivent être considérés de façon plus importante. En effet, il y a pour les ménages les plus pauvres y compris en milieu rural, un problème d’accessibilité financière plus que de disponibilité des produits alimentaires. Les systèmes de cash transfert semblent bien répondre à ces problèmes, en tout cas à l’échelle réduite, expérimentée par des ONG. iii)Un ciblage plus fin des bénéficiaires, à l’intérieur des communautés, en particulier s’agissant de cash transfert et autres filets de sécurité sociale. En effet, « Les évaluations issues de l’Approche Economie des Ménages (AEM) à travers le Sahel indiquent un écart frappant et croissant entre les biens productifs et la richesse des ménages les plus pauvres, d’une part, et des ménages plus aisés d’autre part. », dans ces conditions, « en l’absence d’analyse mieux documentée et de processus différencié pour supporter les moyens d’existence, il existe un risque important de voir les réponses uniquement bénéficier aux ménages les plus aisés et de laisser les ménages plus pauvres aussi exposés à l’insécurité alimentaire qu’ils ne l’étaient auparavant » [10] . iv) Enfin, il est essentiel de renforcer les capacités des institutions régionales (le CILSS/CEDEAO) et des institutions nationales par le développement des capacités des institutions étatiques aux niveaux national et décentralisé. Cela requiert aussi une meilleure gouvernance, la promotion de politiques et des législations appropriées et des ressources adéquates et un soutien technique. 22. Lorsqu’un pays connaît un conflit armé actif ou en est juste sorti et se trouve en transition légale ou réelle, la programmation de tout projet doit en tenir pleinement compte. La programmation d’un projet de développement, quelque soit le secteur concerné, devrait dans ces situations, être sensible aux conflits, ce qui signifie à i) Comprendre le contexte dans lequel il opère, ii)Comprendre les interactions entre les interventions et ce contexte et iii) Agir en conséquence de façon à éviter tout impact négatif sur le conflit et maximiser tout impact positif sur son issue . C’est tout l’objet du prisme de fragilité. Le prisme de fragilité ne vise pas à transformer les programmes, qu’ils soient humanitaires ou de développement, en programme de maintien ou de construction de la paix, mais plus modestement à veiller à ce que le programme ne contribue pas à en compliquer la réalisation. C’est le principe du DO NO HARM. II conduit ici à souligner quatre aspects cruciaux du contexte. 23. Dans des pays en situation de conflits armés de type rébellion (Mali, Tchad), dans ceux qui sont en transition post conflit (Côte d’Ivoire) mais aussi dans ceux qui ont une expérience de rébellion armées (Niger) ou dont la situation politique est caractérisée par une polarisation régionale ou ethnique très marquée (Guinée), le choix des zones d’intervention d’un programme de développement comme le P2RS, n’est jamais perçu comme politiquement neutre. L’économie politique de l’impact du programme est essentielle, car si elle est biaisée elle peut nourrir les conflits. Un déséquilibre important en faveur d’un groupe peut attiser le conflit ou donner des raisons de le prolonger quand ce n’est pas de le justifier à posteriori. 24. Dans certaines parties du Sahel, c’est la vulnérabilité des ménages, qui est la raison principale de l’insécurité alimentaire et nutritionnelle, non un problème de production. Dans ces situations, il y a lieu d’équilibrer les investissements productifs, par des dépenses sociales (cash transfert, Food for work, cash for work), ciblant les ménages les plus vulnérables, pour éviter, en aggravant le clivage entre les groupes, de créer, d’entretenir ou d’accélérer des conflits communautaires, surtout lorsque les plus vulnérables sont des paysans sans terres ou des éleveurs sans cheptel, sédentarisés malgré eux, leur troupeaux ayant été décimés par les sécheresses successives. Accroître les inégalités du fait du succès d’un programme, surtout lorsqu’il s’agit d’inégalités horizontales a un fort potentiel de déclenchement de conflits dans un contexte de fragilité des états . 25. Le recours aux mécanismes locaux de résolution de conflits pour régler tous les litiges que soulèvent la mise en œuvre du programme, la participation des populations et des communautés locales aux revues et consultations du cycle du programme sont des éléments d’une importance cruciale pour une programmation sensible aux conflits, dans un contexte de fragilité. La légitimité des comités locaux, qui participent au programme est essentielle. Elle ne sera effectivement assurée que par une représentativité évidente des personnes impliquées et par l’implication inclusive de toutes les catégories de la population locale. 26. La gouvernance des secteurs en charge du P2RS (Agriculture, Santé , Services Sociaux, et Service en charge des urgences humanitaires, en cas de crise) doit être renforcée pour rendre la coordination effective et accroître leur maîtrise de la gestion des conflits et leur capacité d’anticipation. A cet effet, il faut équiper les responsables locaux d’instruments efficaces pour prévenir les conflits communautaires et les résoudre lorsqu’ils éclatent. 29. Les développement précédents supportent nous semble-t-il, au moins quatre conclusions : II y a une régionalisation de l’approche mais aussi de l’engagement des partenaires techniques et financiers dans plusieurs problématiques essentielles du développement dans les pays sahéliens. Cela conforte la portée régionale du P2RS. Le Sahel, qui ne compte techniquement que cinq états fragiles parmi les pays membres du CILSS, et deux conflits actifs d’envergure, n’en est pas moins une région fragilisée par les conflits. La programmation du P2RS doit donc en tenir pleinement compte. La résilience des communautés et des ménages requiert des interventions qui vont bien au delà des réponses aux crises consécutives aux épisodes de sécheresse. Dans ce contexte les transferts sociaux apparaissent comme à la fois nécessaires et efficaces pour assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle dans plusieurs parties du sahel, il est donc essentiel de les intégrer au P2RS. Le prisme de fragilité conduit à recommander une approche sensible aux conflits. Cette approche, plus conforme aux principes de l’OCDE et à la stratégie de la BAD, peut contribuer à la réduction de la fragilité des états sans affecter la poursuite des objectifs initiaux du projet. Sur ces bases, il nous paraît pertinent de faire les recommandations suivantes : - Trois études régionales sur i)l’impact des conflits sur la sécurité alimentaire, ii)la viabilité d’un stock régulateur régional et iii)une étude sur la viabilité des transferts sociaux comme activité de résilience des groupes vulnérables dans les états fragiles. - Des activités d’analyse puis de prévention de conflits et de consolidation de la paix doivent être incluses dans les opérations du P2RS, en fonction du contexte de fragilité du pays. -Les capacités des institutionnelles régionales doivent être renforcées dans les domaines de l’analyse des conflits et d’analyse de l’économie politique des programmes et projets de résilience.  0.Introduction Le programme de renforcement de la résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle au Sahel (P2RS) est une initiative de la BAD qui répond à une recommandation du Réseau de Prévention et de gestion des crises alimentaires au Sahel et en Afrique de l’ouest (RPCAS) piloté par le CILSS. Cette recommandation, adoptée en Avril 2012, appelle les états membres du CILSS et les partenaires au développement du Sahel à mettre en œuvre « des plans d’urgence dans ces pays et d’investir dans les interventions à moyen et long terme pour faire face à la vulnérabilité et à la famine chronique qui affectent les communautés et de renforcer ainsi leur résilience » Multinational-CILSS- Mission d’identification d’un programme de renforcement de la résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle au Sahel. Page 1. . Basé sur le concept de résilience, le P2RS vise très spécifiquement trois objectifs complémentaires : « i) renforcer les capacités de résilience des communautés rurales à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle à travers leur mobilisation et le soutien aux institutions nationales d’appui à la recherche, à la production et à l’économie des filières post-récolte ; aux institutions rurales de financement et de micro-finance, ainsi qu’aux organisations sous régionales de développement concernées ; ii)accroître la production agro-sylvo-pastorale et halieutique sur une base durable ; améliorer la productivité de ces sous-secteurs et promouvoir l’économie des filières post-récolte ;et iii)développer les infrastructures dans les domaines hydro-agricole, forestier, pastoral, halieutique et nutritionnel » Op cit. . Le P2RS intervient à un moment où le sahel est devenu un enjeu majeur pour la sécurité internationale, en raison de l’installation au Sahara de guérillas djihadistes qui défient l’autorité des états et menacent de façon plus ou moins grave la sécurité dans plusieurs états. C’est pourquoi les grands acteurs internationaux, qui sont aussi des bailleurs de fond importants pour les pays sahéliens, ont tous redéfini leur stratégie dans la région pour prendre en compte la fragilité, plus évidente que jamais auparavant, des états sahéliens. Pour la BAD , un état est fragile lorsque son score de CPIA CPIA Country Policy and Institutional Assessment. C’est l’indicateur utilisé par les Institutions Financières Internationales, puisque la Banque Mondiale (BM) utilise la même approche. Chaque institution calcule son propre indice, qu’ils harmonisent ensuite, ce qui donne, le Harmonized CPIA BAD-BM que la BAD utilise pour ses membres régionaux. est inférieur à 3.20 ou lorsqu’il y a dans le pays une présence de forces des Nations Unies pendant les trois dernières années. Sur cette base, appliquée rigoureusement, la majorité des états membres du CILSS identifiés tous pour bénéficier du P2RS ne sont pas techniquement des états fragiles. Pourtant un examen, même rapide, du « contexte national » Selon les termes mêmes des principes d’engagement dans les états fragiles, édictés par l’OCDE en 2007. . www.oecd.org/fsprinciples. [17] qui prévaut dans tous ces états fait apparaître des situations de conflit, d’absence ou d’insuffisance de l’autorité de l’état, de faiblesse des capacités et de la présence territoriale des services publics qui les font ressembler, à s’y méprendre, aux états fragiles du continent. La situation de crise en cours au Mali, consécutive à l’invasion du pays par les groupes armés djihadistes, illustre, si besoin est, les limites du CPIA pour saisir tous les aspects de la fragilité d’un état et plus encore pour anticiper l’imminence d’une crise majeure. Les conflits armés, lorsqu’ils éclatent, contribuent bien évidemment à rendre encore plus aigues les crises alimentaires. La faiblesse des services de l’état dans les zones souffrant d’insécurité alimentaire et nutritionnelle constituent l’une des contraintes qui pèsent sur l’efficacité des programmes de résilience, même dans les régions non affectées par les conflits armés. C’est pourquoi, appliquer un « prisme de fragilité » à un programme de résilience au sahel contribuera sans doute à son efficacité et à la durabilité de ses résultats. C’est l’objet de cette note, dont la suite est organisée en sept sections. La première recense les éléments caractéristiques de la fragilité de l’état dans les différents pays concernés, la seconde décrit les liens entre ce contexte (la fragilité des états) et le potentiel de résilience des populations soumises aux chocs d’insécurité alimentaire et la troisième section passe en revue les interventions d’autres bailleurs de fonds et la quatrième propose un « prisme de fragilité » qui peut être appliqué à la préparation et à l’évaluation du programme afin de tenir compte, du mieux possible de ce contexte conflictuel. Les deux sections suivantes comportent, conformément aux termes de référence, des recommandations et des propositions d’activités ou d’études à considérer pour renforcer la prise en compte de la dimension fragilité liée aux conflits dans la mise en œuvre du programme. Une dernière section conclut le rapport par des recommandations précises. 1. La Fragilité des Etats Sahéliens Le CPIA, critère quantitatif donc précis, utilisé également par la Banque Mondiale, est surtout une mesure de performance, à partir de jugement d’experts, utile sur le plan opérationnel, mais n’est pas conçu pour fournir une description complète de la fragilité d’un pays. La définition de la fragilité, la plus large, est celle de l’OCDE, qui qualifie un état de fragile « lorsque les structures de l’état manquent de la volonté et/ou de la capacité d’assurer les fonctions de base nécessaires à la réduction de la pauvreté, au développement et à la sauvegarde de la sécurité et des droits humains de sa population » [16]. Les donateurs bilatéraux ont adopté chacun leur définition de travail : DFID par exemple définissait en 2005 les états fragiles comme ceux où «le Gouvernement ne peut pas ou ne veut pas assurer les fonctions essentielles à la majorité de la population y compris les pauvres » [7], l’USAID utilisant alors le terme d’états fragiles de façon plus large mais nuançant, dans sa stratégie, en distinguant les états fragiles mais seulement vulnérables de ceux qui sont déjà entrés en crise [27]. Mais c’est l’approche élaborée à Carleton University , pour les besoins de leur indice, le Country Indicator for Foreign Policy (CIFP) Le CIFP a été initialement élaboré pour informer les stratégies de l’Agence Canadienne de Développement International (ACDI) par la Norman Patterson School of International Affairs de l’Université Carleton à Ottawa, mais s’est vite imposé comme une référence dans les études sur la fragilité des états., qui semble synthétiser le mieux les différentes contributions. Elle définit la fragilité des états « par la distance qui sépare les institutions et les fonctions qu’elles exercent effectivement dans un état de ce qui se passerait dans l’état souverain idéal». II n’y a donc pas des états totalement fragiles et d’autres qui ne le seraient pas du tout, mais juste des états dont certains sont plus ou moins fragiles que d’autres et surtout des états dont le niveau de fragilité évolue dans le temps. Cette approche rejoint l’idée de continuum, retenue dans la stratégie de la BAD en faveur des états fragiles. La construction du CIFP consiste alors à regrouper les caractéristiques de la fragilité selon trois catégories : Légitimité (loyauté des citoyens à l’égard des institutions), Autorité (monopole de l’usage de la force et force de la loi) et Capacité (satisfaction des besoins essentiels) qui ensemble saisissent assez exhaustivement les responsabilités d’un état moderne. Toutefois, cette définition elle non plus ne fait pas l’unanimité et a essuyé des critiques, venant du monde académique, au motif qu’elle ne discrimine pas assez, entre sous-développement ordinaire et fragilité [19] à proprement parler. Les états sahéliens eux, cumulent les ingrédients habituels de la fragilité, dont la récente recrudescence de la guérilla qui n’a jamais totalement disparue dans le Nord de la zone, en plus d’être confrontés à des chocs climatiques récurrents, comme les sécheresses de plus en plus fréquentes depuis les années 1960. II en résulte pour leurs populations une vulnérabilité particulière à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle. La résilience de ces populations passe donc aussi par une prise en compte de ces éléments de fragilité. Nous rappelons ci-dessous ceux des ingrédients de la fragilité qui affectent, de façon plus ou moins directe, le rôle que devront jouer les états dans les programmes de résilience. 1.1. Profil de Fragilité des Etats membres du CILSS. Sur la base du CPIA harmonisé BAD-Banque Mondiale, cinq des treize pays membres du CILSS sont considérés comme états fragiles pour l’année fiscale 2012-2013. II s’agit du Tchad (avec un CPIA de 2.80), de la Côte d’Ivoire (2.85), de la Guinée (3.08), de la Guinée Bissau (3.04) et du Togo (2.94). Ce sont donc les seuls états sahéliens qui sont actuellement éligibles au financement par la Facilité pour les Etats Fragiles (FEF). En élargissant l’analyse à d’autres mesures de la fragilité, on observe que le Bertelsmann Transformation Index-State Weakness Index (BTI), autre indice de référence de la fragilité des états, juge encore plus sévèrement le Tchad et la Côte d’Ivoire, avec des notes respectives de 3.32 et 3.31, sur une échelle croissante avec « l’effectivité de l’état » de 1 à 10, mais évalue le Mali (6.09/10) comme le deuxième état le plus « effectif » Le BTI n’évalue pas les états faiblement peuplés, d’où le manque de données pour le Cap Vert, la Gambie et la Guinée-Bissau et nous traduisons par « effectivité de l’état » le terme anglais « stateness ». de la région, après le Benin (6.44/10) , ces deux pays étant les seuls à réaliser un score supérieur à 7/10 pour la variable « transformation politique » qui reflète la qualité des institutions démocratiques, suivis par le Niger à 6.65/10. L’Index of African Governance (IAG) MO Ibrahim Index of African Governance conçu par J.F. Kennedy School of Government ; Harvard University, Boston, MA, USA., qui est spécialisé dans l’évaluation de la gouvernance des pays africains, établit la moyenne des états du CILSS à 49.61, sur une échelle de 1 à 100, avec toutefois quelques notes faibles (44/100 pour le Togo, 43/100 pour la Guinée ou même 40/100 pour la Guinée- Bissau) voire très faibles ( Côte d’Ivoire et Tchad avec 33 /100). Le rapport 2012 de l’IAG classe l’ensemble de l’Afrique de l’ouest comme la région qui cumule la plus faible gouvernance et le plus faible développement humain, mais également comme celle qui, comparée aux autres parties du continent, a fait des progrès dans tous les aspects mesurés par l’indice. Le rapport souligne cependant l’extrême faiblesse des capacités des états ouest africains à pourvoir aux besoins essentiels de leur population. Ces nuances dans l’appréciation de la situation selon l’indice utilisé reflètent bien sûr les différences méthodologiques, mais soulignent aussi la complexité de mesurer la fragilité des états et les limites du réductionnisme inévitable des indices. Si l’on se place maintenant dans la perspective du CIFP, qui conceptualise l’état comme devant être doté, pour fonctionner normalement, de trois attributs fondamentaux, que sont l’autorité, la légitimité et les capacités afin de pouvoir assurer la sécurité, la justice et des emplois à ses citoyens Une façon d’exprimer, dans une optique de développement économique et social, ce qui est décrit par le CIFP dans une perspective de science politique. Voir sur ce point, le Rapport sur le développement dans le monde 2011 de la Banque Mondiale. Conflits, Sécurité et développement. Washington D.C. 2011. , alors les états sahéliens apparaissent tous ou presque, beaucoup plus fragiles que ne le disent les indices précédents. En effet, comme l’a révélé la crise malienne, certains de ces états sont en réalité fragiles d’abord et surtout parce que leur territoire comporte des « vastes espaces sous administrés, qui ont juste assez de liens avec le monde (routes, téléphones, etc.) pour permettre aux terroristes, aux seigneurs de la drogue etc. d’opérer, mais n’ont pas suffisamment de présence étatique pour purger le pays de ces menaces » [6]. Les chiffres du classement du CIFP sont assez édifiants à cet égard. On observe tout d’abord que tous les états membres du CILSS, à l’exception remarquable du Sénégal, font partie des 40 états les plus fragiles du monde sur 197 classés. Quatre de ces états ( Tchad, Côte d’Ivoire, Guinée et Mauritanie) appartiennent en 2011 à la catégorie des états très fragiles, ceux qui affichent une note de plus de 6.5 sur une échelle de 1 à 9 mesurant la fragilité de façon croissante. On notera ensuite que plusieurs autres pays du CILSS ont affiché, au moins une fois, un score supérieur à 6 sur les trois dernières années, se qualifiant de ce fait dans le groupe des 20 états les plus fragiles (Niger 6.4 en 2011 et 2009, Guinée 6.4 en 2009, Côte d’Ivoire et Mali 6.4 en 2010). La décomposition des scores fait apparaître une nette insuffisance de l’autorité de l’état au Tchad, en Côte d’Ivoire, en Mauritanie et en Guinée, un déficit important de légitimité en Côte d’Ivoire et au Tchad, mais surtout des faiblesses importantes de capacités de l’état au Niger, au Tchad, au Mali, au Burkina Faso, en Guinée-Bissau et en Mauritanie. Enfin, l’analyse longitudinale indique que si aucun pays de la région n’est pris dans un piège de fragilité qui compromettrait durablement sa stabilisation, seul le Benin semble s’être stabilisé, alors que plusieurs pays de la région connaissent une situation versatile, fluctuant autour du seuil de fragilité, que le rapport qualifie de pays instables. C’est le cas du Sénégal, de la Mauritanie, du Mali et de la Guinée-Bissau. Ainsi, aucun des états membres du CILSS n’est complétement indemne de fragilité, si l’on excepte le Sénégal et encore, puisque le gouvernement n’y a toujours pas résolu le conflit armé en Casamance. Cette rébellion, qui dure depuis 1980, ne met certes pas en péril l’état sénégalais ni même ses institutions démocratiques, qui sont de loin les plus matures de la région. Cependant, la persistance du conflit non seulement représente un défi constant à l’autorité de l’état mais peut constituer une contrainte importante pour un programme de développement agricole dans cette partie sud du pays « Cette crise …(indépendantiste)… a bouleversé la vie socio-économique de la région avec des milliers de déplacés, des infrastructures sociales détruites faisant de nombreuses victimes et entravant fortement toute tentative de développement ». WANE A. in Contribution de Projet d’Appui au Développement Rural en Casamance, PADERCA, Projet financé par un prêt FAD de la BAD. Communication à l’atelier de formulation du programme régional de résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle au Sahel(P2RS). Ouagadougou, Burkina Faso, 03-07 Juin 2013. Page 4. . La fragilité des états sahéliens est reflétée de façon tout aussi nette par l’ampleur de la corruption qui y sévit. Les indicateurs de Transparency International sont sans ambiguïté sur ce plan. Tous les états membres du CILSS, à l’exception du Cap Vert qui réalise un score de 60/100, sont dans le rouge, leur performance en matière de lutte contre la corruption étant inférieure à 50 sur une échelle normalisée de 1 à 100. Les scores des états du CILSS varient ensuite de 38/100, pour le Burkina Faso, le second pays le mieux classé, à 19/100 pour le Tchad, perçu comme le plus complaisant vis à vis de la corruption. Suivent, dans l’ordre, le Benin, le Sénégal, la Gambie, le Mali, le Niger, la Mauritanie et la Togo, avec des notes médiocres qui se situent entre 38 et 30/100. La Côte d’Ivoire, la Guinée Bissau et la Guinée sont dans une situation alarmante, puisqu’ils affichent des scores inférieurs à 30/100, traduisant le fait que l’état ne fait rien ou en tout cas ne réussit rien contre le fléau de la corruption. Ainsi, les pays membres du CILSS présentent tous de nombreux éléments d’un contexte national de fragilité, y compris ceux qui ne sont ni affectés par un conflit armé ni qualifiés état fragile par leur CPIA. II y a donc là une première raison pour considérer une approche régionale de la fragilité du Sahel, en particulier dans le cadre d’un programme comme le P2RS. Mais il y a peut-être un peu plus. En effet, lorsque l’on examine les indicateurs de performance du portefeuille de la BAD, la situation des pays sahéliens membres du CILSS, sans être brillante, reste dans la norme des états africains subsahariens pauvres. En effet les scores de l’évaluation de la performance des portefeuilles des pays de la BAD (EPP 2012) . http://www.afdb.org/fr/documents/project-operations/country-performance-assessment-cpa/country-policy-and-institutional-assessment-cpia/ du 6/03.2013. pour les états membres du CILSS varient de 2.89, pour la Guinée-Bissau à 4.49 pour le Cap Vert, état invariablement le plus performant. Avec une note moyenne de 3.78 contre 3.54 pour l’ensemble des pays du FAD la qualité des portefeuilles dans les états du CILSS reflète donc plutôt une bonne maîtrise du contexte opérationnel, et donc des risques liés à l’engagement dans ce contexte pourtant fragile. Financer des opérations sur les piliers 1 et 3 de la FEF dans l’ensemble du sahel semble donc, a priori viable sur le plan opérationnel, même sans adaptation spéciale des règles et procédures opérationnelles, comme celle relatives à la passation des marchés, puisque la performance du portefeuille dans la région, tient la comparaison avec les états du FAD, malgré les cinq états fragiles. 1.2. Conflits armés et insécurité au Sahel. Plusieurs pays sahéliens connaissent des situations de conflits armés actifs, certaines devenues chroniques, mais dont la plus aigue est incontestablement la déstabilisation récente du Mali et, par ricochet et dans une moindre mesure, celle du Nord du Niger et de l’est de la Mauritanie, du fait de l’installation de guérillas djihadistes dans le Sahara. Ces conflits, qui s’ajoutent aux conséquences des troubles que connaît le Nord du Nigeria et à celles de la révolution en Lybie, ont des répercussions sur toute la région. Les causes anciennes des premières rebellions armées dans la région sont connues, qui remontent aux indépendances de ces états et au refus de certains groupes ethniques, notamment Touareg Ces groupes n’ont jamais été totalement « pacifiés » pendant la période coloniale. II n’ont évidemment pas adhéré au principe de l’intangibilité des frontières héritées de la colonisation adopté par les états africains indépendants lors de la création de l’Organisation de l’Unité Africaine en 1961, ni en pratique jamais respecté les frontières sahariennes que les états n’ont pas les moyens de contrôler. , d’être administrés par les états tels qu’ils sont issus de la décolonisation. Les séquelles des rebellions Touareg des années 1990 au Niger et au Mali et celles de différents groupes ethniques au Tchad sont encore présents dans les esprits, justifiant peut être la perception par certains interlocuteurs dans les pays sahéliens, que cette récurrence de rebellions obéit en fait à un processus de « Rébellion –Réinsertion-Défection » Expression forgée pour décrire, de façon sarcastique mais saisissante, en inversant le sigle DDR, la formation, la gestion et la dissolution des alliances entre groupes politico-militaires pour gouverner le Tchad, dont l’instabilité politique est sans doute la plus ( chronique du Sahel in « le Sahel et la contagion libyenne ». Politique étrangère. 4 : 2012 ; IFRI, Paris. , au Tchad, mais aussi au Mali et au Niger. Les programmes DDR (Démobilisation-Désarmement-Réinsertion), mis en œuvre avec l’appui financier de la communauté internationale, à la fin de chaque épisode de rébellion, ne seraient donc au mieux que des gratifications n’ayant qu’une efficacité transitoire et au pire une incitation à la récidive. Les raisons de la résurgence récente des conflits armés sur la bande sud du Sahara, sont elles aussi assez bien identifiées. Elles combinent la multiplication de groupements fondamentalistes, la jonction de ceux-ci avec des organisations criminelles internationales de trafic de drogue et d’êtres humains, l’effondrement du régime de Kadhafi en Lybie, devenue selon l’expression de M. Pellerin , un « marché d’armes à ciel ouvert » Politique étrangère, 4 : 2012, IFRI. Paris. et le pillage de cet arsenal militaire par des groupes terroristes. II y a bien sûr aussi l’incapacité persistante des états saharo-sahéliens à sécuriser leurs frontières et à maîtriser leurs provinces désertiques. Mais il y a surtout l’émergence d’une nouvelle forme de menace qui pose un défi inédit à la sécurité internationale et dont toutes les conséquences, y compris pour les stratégies de développement, n’ont pas encore été tirées, car « l’avènement de conflits labyrinthiques mettant en scène des groupes armés non étatiques qui se déploient de manière transnationale représente une transformation de l’ordre international qui n’a pas été suffisamment synthétisée par les décideurs politiques » [20]. Le conflit dans l’est du Tchad, sur sa frontière avec le Soudan, sans être définitivement terminé, comme l’attestent les événements récents, semble néanmoins sous contrôle, notamment en raison d’une forte présence des forces de maintien de la paix des Nations Unies. II n’en reste pas moins que les zones touchées par le conflit demeureront difficiles pour la mise en œuvre de programme comme P2RS en raison de l’insécurité dite résiduelle qui persiste. II faut ajouter les conséquences sur toute la région ouest africaine du conflit ivoirien, depuis le déclenchement de la toute première rébellion armée à la guerre civile post-électorale, pour avoir une mesure plus complète des conflits dans la région. Les états du CILSS sont donc bel et bien en situation de conflits armés et de post conflits et la résilience de leurs populations à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle s’en ressent bien évidemment. Mais il n’y a pas que les conflits armés qui se déroulent à l’intérieur de l’espace CILSS, qui affectent les populations. Les crises libyennes et nigérianes (Boko Haram), qui se déroulent aux frontières de la zone ont eu et ont encore des effets directs et directement dévastateurs sur la sécurité alimentaire dans certaines parties des pays du CILSS [9] . 1.3. Les conflits intercommunautaires traditionnels dans le secteur agricole. Les pays du Sahel, notamment ceux de l’intérieur, - Tchad, Mali, Niger et Burkina Faso-, mais aussi la Côte d’Ivoire et même le Benin, connaissent de façon régulière, des conflits communautaires dont les plus traditionnels sont ceux qui opposent les éleveurs nomades en transhumance, souvent d’ethnie peul (au Niger, au Mali et au Tchad Voir l’étude sur la transhumance au Tchad, financé par la BAD/OFSU en 2012. « Au Tchad, les conflits liés à l’accès aux ressources naturelles ont pris des proportions inquiétantes ces vingt dernières années. L’essor démographique et l’ampleur des défrichements au regard des fortes pressions pastorales ont occasionné une concurrence sans précédent entre sédentaires et transhumants autour des ressources naturelles devenues rares. Bien que l’existence de conflit pour le contrôle des ressources a toujours existé par le passé, le pays vit actuellement une période où les conflits sanglants et meurtriers se multiplient, prenant parfois une allure intercommunautaire.
Les conflits autour de l’accès à la terre et aux ressources en eau participent d’une dynamique sociale globale qui se décline de manière différente en fonction des groupes et des terroirs concernés. La faible efficacité des mécanismes institutionnels de prévention et de gestion des conflits fonciers perpétue les conflits. » ) aux agriculteurs sédentaires de différentes ethnies. Ces conflits, qui peuvent être violents et meurtriers, sont déclenchés le plus souvent par des litiges relatifs au respect des zones dites pastorales et des parcours de transhumance Voir par exemple la description très monographique de ces conflits au Tchad par Hindou Oumarou Ibrahim. www.gitpa.org/.../GITPA . La mobilité étant au cœur du système pastoral sahélien, la persistance de ces conflits signale aussi l’échec des systèmes de gouvernance sectorielle ou, comme l’écrivent certaines ONG [10], la négligence dont a souffert le pastoralisme dans les politiques de développement agricole au Sahel. Les choses ont évolué, l’élevage a beaucoup changé, le nombre d’animaux élevés par les fermiers sédentaires ayant même dépassé, par endroits, celui des pasteurs nomades, ces dernières années. Les états ont adopté des législations spécifiques (Code rural au Niger 1990, charte pastorale au Mali, code de l’élevage au Burkina Faso……..) pour organiser une cohabitation plus pacifique entre les deux groupes. L’efficacité de ces solutions restent cependant limitée, précisément en raison du déficit d’autorité de l’état, qui ne peut pas assurer son monopole de recours légitime à la force et de la faiblesse des capacités, en particulier de la présence territoriale de l’administration judiciaire, pour faire prévaloir la loi moderne. Mais il y a aussi des conflits entre éleveurs, notamment pour la maîtrise des points d’eau en saison sèche, qui persistent pour les mêmes raisons. II y a enfin des conflits entre agriculteurs, et toutes les iniquités horizontales qui subsistent encore dans l’accès à la terre d’où les fréquents litiges concernant la propriété foncière L’accès réduit, restreint ou limité des femmes à la propriété foncière, qui est une des réalités de la région, sans être directement une source de conflits en raison du statut de la femme généralement inférieur à celui de l’homme dans les sociétés sahéliennes, participe clairement de l’incertitude juridique –et donc de la faiblesse de l’état de droit -qui caractérise ces pays. En effet, à l’exception de quelques coutumes locales non écrites, rien n’exclut en droit les femmes de l’accès à la terre. Ni le droit positif des états, ni la loi religieuse, qu’elle soit coranique ou biblique, n’interdit aux femmes d’acquérir ou d’hériter des terres. II est vrai que selon la loi musulmane, -la sharia- , en matière de succession, la femme n’a droit qu’à une demi part de ce qui revient aux héritiers mâles mais cette fraction s’applique à tous les biens qui entrent dans la succession y compris la terre., les conflits de génération sur la gestion de la terre, les confrontations entre autochtones et allogènes installés depuis plusieurs générations, et d’autres formes d’hostilités inter et intracommunautaires II y a bien sur d’autres conflits communautaires inter-ethniques, plus sporadiques, comme celui qui oppose en ce moment, en Guinée forestière, les Guersé (forestiers chrétiens) aux Konanké (sahéliens et musulmans, installés en forêt depuis l’époque coloniale) ou les tensions latentes entre les Kabié du Nord du Togo aux ethnies côtières, du fait notamment du découpage électoral favorable aux premiers qui ont géré le pays sans discontinuer depuis les années 1960, pour ne citer que des conflits dans les états fragiles du CILSS. Ces conflits ont moins d’impact sur le secteur agricole que les premiers.. Le dualisme juridique, du fait de la coexistence de la législation de l’état et des règles traditionnelles du droit de la terre, la faible présence territoriale des services de la justice de l’état pour assurer l’application rigoureuse et uniforme du droit positif et les recours plus spontanés de populations faiblement éduquées aux règles et autorités traditionnelles pour trancher les litiges, s’ajoutant à l’imprécision et quelquefois à l’incohérence de ces règles de droit coutumier, nourrissent également ces conflits. Ce sont aussi une source importante d’insécurité juridique, et partant un frein puissant à l’investissement privé. Si la littérature est moins concluante sur la relation entre la pluviosité, utilisée comme proxy pour le changement climatique et les conflits armés, il semble qu’une relation robuste existe entre les épisodes extrêmes de pluviosité – sécheresses et inondations- et les événements violents incluant ces conflits communautaires. Sur la période 1990-2009, l’étude de référence [12] a recensé 852 événements violents, hors conflits armés actifs dans 12 des 13 états membres du CILSS inclus dans l’analyse, la fréquence de tels événements variant de 234 en Côte d’Ivoire et 176 au Niger à 11 en Gambie. Les conflits communautaires, sans être aussi déstabilisants que les rebellions armées, constituent par leur fréquence et la répartition géographique de leur incidence de réels facteurs de fragilité des états au Sahel. Et il semble bien que « ces conflits posent donc plus la question de l’organisation politique et économique des sociétés sahéliennes … .(et celle)…de l’adaptation des administrations et systèmes politiques à la spécificité et aux contraintes du pastoralisme » [13] . En somme, il y a parmi les pays membres du CILSS non seulement des états fragiles, mais des éléments d’une fragilité liée aux conflits et d’une fragilité due à la faiblesse des capacités des états dans presque tous les pays. On peut donc parler du Sahel comme étant une région fragile à la condition d’ajouter que la notion de région fragile n’est ni aussi bien définie ni surtout mesurée par des indices comme l’est la situation d’un état fragile. 2.Résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle et Capacités des Etats La déclaration de l’initiative AGIR définit la résilience comme «  La capacité des ménages, des familles et des systèmes vulnérables à faire face à l’incertitude et au risque de choc, à résister au choc et à y répondre efficacement, ainsi qu’à récupérer et à s’adapter de manière durable ». La résilience, ainsi définie, appelle au Sahel des programmes qui vont bien au-delà de ce qui est requis pour faire face aux conséquences immédiates d’un épisode de sécheresse sur la production céréalière. Le Groupe de Travail sur le Sahel soulignait, en 2007, dans un rapport au titre éloquent, « Beyond any drought » [25] que les causes profondes de la vulnérabilité chronique des ménages pauvres à la malnutrition au Niger, au Burkina Faso et au Mali, trois pays sahéliens enclavés, se situent bien au-delà des chocs, même récurrents, que sont les sécheresses du sahel. II est clair dès lors que la résilience ne résultera pas des seules réponses aux crises alimentaires lorsqu’elles se produisent ou d’un programme « technique » L’illusion, un peu technocratique, d’une possible séparation stricte entre une approche exclusivement « technique » et une approche « politique » conduit quelquefois, lors des débats stratégiques à éviter soigneusement les questions de gouvernance que soulèvent les programmes de sécurité alimentaire et nutritionnelle. C’est oublier un peu que, les travaux de A. SEN, qui constituent le fondement théorique et éthique le plus important du paradigme du développement humain. Il y montre, notamment dans « Poverty and famines. An essay on entitlement and deprivation. Oxford University Press. 1982. 257 pages  » que les grandes famines de l’histoire sont nées autant et davantage d’un déficit de démocratie et de libertés –donc de gouvernance- que d’une insuffisance de la production alimentaire. C’est pourquoi, SEN place le « freedom from hunger » au premier rang des libertés qui permettent aux hommes de vivre une vie digne, celles qu’ils ont de bonnes raisons de vouloir vivre. Le développement ne devient humain que si et seulement si les hommes disposent de ces libertés qui leur permettent de choisir leur vie, la sécurité alimentaire en étant l’une et non des moindres. d’intensification de la production en espérant éviter ainsi la survenance des crises. Le paradoxe de Sikasso Sikasso est une région du Mali, qui est réputée pour être fréquemment excédentaire du point de vue de la production agricole et fréquemment affectée par une forte incidence de la malnutrition aigue chez les enfants. au Mali illustre la complexité des relations entre la production et la malnutrition dans les groupes vulnérables. La résilience sera le résultat d’interventions multisectorielles, faisant le pont entre les réponses humanitaires nécessaires et les stratégies de développement ou ne sera pas. II convient par conséquent d’examiner aussi les autres causes profondes de l’insécurité alimentaire et nutritionnelle, avant de préciser comment les conflits armés, signe évident de la fragilité des états, aggravent les menaces d’insécurité alimentaire. On verra ensuite qu’un programme de sécurité alimentaire et nutritionnelle peut contribuer à la construction de la paix et par suite à réduire aussi la fragilité de l’état. 2.1. Causes structurelles de l’insécurité alimentaire et nutritionnelle au Sahel. Au niveau microéconomique, c’est à dire à l’échelle du ménage, c’est d’abord la pauvreté qui rend les familles sahéliennes vulnérables à l’insécurité alimentaire et/ou nutritionnelle Voir sur ce point la nuance entre vulnérabilité et pauvreté qu’introduit “Beyond any drought” [25]. En effet « la vulnérabilité se définit comme l’incapacité de certaines communautés ou ménages de faire face à des stress et des imprévus auxquels ils sont exposés », alors que la pauvreté ne requiert rien d’imprévu. Au sahel, vu la récurrence des chocs climatiques, beaucoup de pauvres, mais ni tous ni seulement eux, sont devenus très vulnérables.. La fréquence plus élevée des chocs climatiques, dont la sécheresse, depuis les années 1970, les effets négatifs cumulatifs de certaines stratégies de survie des paysans (comme les démembrements qui conduisent, dans des zones surpeuplés à des tailles d’exploitation au dessous du seuil de viabilité économique) , les effets pervers de certaines réponses aux crises alimentaires successives (l’effet d’éviction des distributions de vivres achetés sur les marchés extérieurs qui ruinent des producteurs locaux) et les insuffisances des politiques agricoles face à certaines tendances lourdes (comme la maîtrise déficiente des eaux de ruissellement, malgré la baisse tendancielle de la pluviosité) ont installé, depuis longtemps, une situation d’insécurité alimentaire chronique dans plusieurs zones des pays du sahel. Ce sont ces tendances qui constituent les causes structurelles de l’insécurité alimentaire et nutritionnelle au Sahel. II est important de les avoir présents à l’esprit, comme éléments essentiels du « contexte national » même si aucun programme ne peut, à lui seul, apporter toutes les réponses aux problèmes que posent ces évolutions. i)Changement climatique et désertification. Le sahel a connu, durant les cinquante années passées, une nette tendance à la baisse de la pluviosité annuelle moyenne, une avancée du désert et un déplacement vers le Sud des isohyètes, en particulier de l’isohyète 300 mm considéré naguère au Niger comme la limite nord des cultures et donc le début de la zone pastorale. La fréquence de plus en plus rapprochée des épisodes de sécheresse est telle « qu’il n’y a aucun doute que (la sécheresse) fera partie de la vie au Sahel pour de longues années à venir » [25] op. cit. page 36. Nous traduisons de l’anglais vers le français. . On peut débattre des causes de ces changements climatiques, mais il est difficile d’en nier la réalité au Sahel. II faut donc en tirer toutes les conséquences, dont l’une des plus pertinentes pour notre propos, est l’impact sur le pastoralisme et l’aggravation possible des conflits entre les agriculteurs et les éleveurs. ii) Pression démographique et pauvreté des ménages ruraux. Les pays membres du CILSS ont une population de 129 millions d’habitants, très inégalement répartie entre les différents pays, la densité variant de 3 habitants au Km2 pour les pays semi désertiques à 48 dans certains pays côtiers. L’arithmétique est trompeuse, en raison des vastes territoires désertiques inhabités, parce qu’inhabitables, des pays enclavés ( Mauritanie, Niger, Mali et Tchad) Certains considèrent, à la suite des travaux d’Ester Boserup, qu’une pression démographique forte est une condition favorable à l’intensification de l’agriculture, car la densité de la population, en créant un marché plus grand, justifierait un taux de rentabilité des investissements agricoles. C’est peut-être vrai en général, sauf que ce que l’on observe au Sahel, comme conséquence directe de l’accroissement de la population, c’est plutôt des démembrements de champs consécutifs aux héritages au point de le rendre non viables économiquement ou l’apparition de paysans sans terres (cf. Echapper au cycle de la faim, les chemins de la résilience au Sahel). Ce qui se passe, c’est que des populations pauvres comme celles du sahel n’ont pas les revenus nécessaires pour exprimer une demande solvable, et donc un marché pour les produits agricoles. . Le PNUD estime par exemple que « dans les six pays de la ceinture sahélienne – Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger, Tchad et Sénégal, vivait en 2011 une population de 77 millions en croissance constante d’environ 3%. En 2030 elle atteindra 130,3 millions. Cette population est jeune et le groupe d’âge compris entre 15 et 20 ans en constitue 60% ; à ce rythme elle doublera tous les vingt cinq ans. En outre, elle est féminine, rurale et sans emploi ; le chômage qui la caractérise est massif et pan-endémique ; elle constitue une bombe sociale non plus à retardement mais désormais en permanence. La population vivant dans les zones affectées par les risques liées à la sécheresse atteint 24 millions tandis que celle directement à risque s’élève à 12 millions.” [22] La dynamique démographique régionale est marquée par des mouvements migratoires bien connus, saisonniers ou durables, des pays enclavés vers les pays côtiers. Ces migrations, qui font partie des stratégies de survie des familles, qui reçoivent en retour des transferts de fond considérables sont importantes au plan microéconomique, pour l’économie des ménages les plus pauvres et leur capacité de résilience, mais aussi à l’échelle macroéconomique pour l’ensemble du pays d’origine des migrants par la masse des fonds en jeu. II est bien établi que les crises ivoirienne puis libyenne ont été, du fait de la réduction drastique des transferts des migrants qu’elles ont engendrée, parmi les accélérateurs les plus forts de la crise alimentaire de 2012 [15] . Mais la démographie sahélienne se caractérise aussi par quelques autres phénomènes, particulièrement significatifs pour la résilience. II y a d’abord que cette population croit à un rythme non seulement supérieur à celui de la production agricole, mais aussi qui contraint, par sa rapidité, les perspectives de réduction de la pauvreté dans les différents pays. En effet, les stratégies de réduction de la pauvreté des Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP), supposent une hausse du PIB par tête et donc une croissance du PIB réel suffisamment élevée pour compenser le croît démographique et entraîner une augmentation du revenu per capita. Cette condition n’est pas aisée à remplir de façon suffisamment soutenue car certains des pays du CILSS ont des taux de croissance démographique parmi les plus élevés du monde, comme le Niger (3.9%), le Mali (3%) ou même le Tchad (3%) . Or les taux de pauvreté sont aussi très élevés au Sahel, qui s’échelonnent de 21% au Cap Vert à près de 62% au Tchad, avec plus du tiers de la population en dessous du seuil de pauvreté au Sénégal, en Gambie et au Togo, plus de 43% en Guinée et au Niger, près de 45% au Burkina Faso et plus de 50% au Mali. Et cette pauvreté est massivement rurale, même si elle s’urbanise en même temps que la population, posant d’autres défis de sécurité nutritionnelle. II y a ensuite que la population des pays sahéliens est très jeune, ce qui la rend très disponible pour les aventures du type rébellion armée, en particulier lorsque la croissance n’est pas créatrice d’emplois. II faut ajouter enfin que, l’économie rurale du Sahel s’étant largement monétisée, la sécurité alimentaire des pauvres est devenue très dépendante du marché, pour prendre toute la mesure de l’impact des conflits, dont l’effet immédiat est de perturber les marchés, sur la résilience des groupes les plus vulnérables. iii) Investissements inadéquats et insécurité juridique. Les investissements dans le secteur agricole des pays sahéliens, pas plus que dans le reste de l’Afrique, ne semblent pas avoir répondu quantitativement à l’importance du secteur agricole dans les PRSP et la programmation en faveur des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Les réductions des budgets nationaux imposées par les programme d’ajustement structurel des années 1980-2000 auraient davantage affecté l’agriculture que les autres secteurs [16]. La part de l’agriculture dans le budget de l’État, qui était de 5 pour cent environ en 1990/91, serait tombée à 3,5 pour cent en 2001/02 – et resterait encore à un niveau bien inférieur à l’objectif de 10% fixé par les chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine (UA) dans la Déclaration de Maputo en juillet 2003. Ces coupes budgétaires ont fortement ébranlé l’investissement public dans le domaine agricole et la capacité des institutions publiques à fournir au secteur les biens publics nécessaires Op. cit. Notre propos ici n’est évidemment pas de trancher, le débat sur la nature des investissements les plus pertinents pour la résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle (Petits producteurs vs grande exploitation, cultures de rente vs production vivrière, ou encore exploitation familiale traditionnelle vs fermes et ranch modernes). . Au Sahel, si la libéralisation des filières agricoles pendant les années d’ajustement structurel (1980-2000) a entraîné un désengagement de l’état, créant davantage d’espace pour les investisseurs privés, il ne semble pas que ceux-ci aient occupé, de façon suffisante et adéquate, la place laissée par le retrait des entreprises publiques [18]. II est vrai que le climat des affaires, en particulier dans les états sahéliens fragiles, y compris lorsqu’il n’y a pas de conflit armé actif, n’est pas toujours suffisamment attractif pour des investisseurs privés étrangers hors secteur minier, a fortiori dans le secteur rural, là où, en dehors de quelques cultures de rente, l’insécurité juridique semble prévenir le développement de l’investissement privé national. Et même lorsqu’il y a investissement privé, il se fait plutôt dans les cultures de rente, dont l’impact sur la sécurité alimentaire est considérée comme ambiguë par certaines ONG. Quant à l’aide au développement, outre qu’elle répond souvent au moins autant aux priorités des donateurs, surtout lorsque ceux-ci sont bilatéraux, son allocation en faveur de la sécurité alimentaire est marquée par le financement des opérations d’urgence consécutives aux crises successives au Sahel et n’aurait pas pu, de ce fait, suppléer à l’insuffisance des dépenses publiques sur ressources nationales. Tous les pays du CILSS ont cependant des Programmes Nationaux d’Investissements Agricole (PNIA) et tous sont conscients de l’importance de l’agriculture dans la croissance macroéconomique de leur pays. En effet, l’agriculture, qui affiche au plan africain une croissance plus forte que celle de l’ensemble de l’économie, est au Sahel, dans les bonnes années, le principal moteur de la croissance de l’économie. Toutefois, certains des choix stratégiques reflètent davantage la volonté de faire de l’agriculture un secteur d’exportation, principal source de devises (avec les mines) pour les économies, ce qui a privilégié les cultures de rente y compris au détriment des productions vivrières. En résumé, si le changement climatique est les premier des facteurs structurels de l’insécurité alimentaire et nutritionnelles au Sahel, d’autres dynamiques (démographiques, d’occupation du territoire, migratoires, de pauvreté et creusement des inégalités, et de monétisation des économies) sont à l’œuvre, à l’intérieur du secteur agricole mais aussi dans les sociétés sahéliennes qui y contribuent en raison même de la fragilité des états, qui n’ont pas les capacités de réaction adéquate. 2.2. Conflits armés et insécurité alimentaire. En 2006, la FAO soulignait, dans un rapport sur l’Agriculture en Afrique que « Les troubles politiques et les conflits armés, principaux freins au développement agricole et à l’amélioration de la sécurité alimentaire, ont empêché les agriculteurs de produire, entraîné des déplacements de populations, détruit les infrastructures et miné les campagnes. » [16] Les conflits armés, lorsqu’ils éclatent, exacerbent les risques d’insécurité alimentaire et nutritionnelle d’au moins trois façons différentes. [5] -II provoquent des déplacements de population fuyant les zones où se produisent les hostilités. Réfugiés dans un état voisin ou simplement déplacées à l’intérieur de leur pays, ces personnes cessent toute production et deviennent des demandeurs nets de produits alimentaires, dépendant le plus souvent de l’aide humanitaire et/ou de la solidarité de proches. La récente crise du Mali a provoqué l’exode de 400.000 à 1.000000 de personnes selon les sources. - Les conflits entraînent une suspension de la présence de l’état dans les zones affectées, réduisant la couverture des services sociaux et sanitaires, cruciale pour la lutte contre la malnutrition par exemple. Les conflits armés détruisent des infrastructures ce qui compromet les perspectives de reprise, évincent les dépenses sociales au profit des dépenses de sécurité dans les allocations budgétaires, ce qui augmente les risques d’insécurité alimentaire dans les régions affectées mais aussi dans d’autres zones du pays. - Les conflits armés désorganisent les marchés, en interrompant les flux inter-régionaux ou transfrontaliers des céréales, compliquent les routes et entraînent des surcoûts de transport ce qui résulte souvent dans des hausses de prix réduisant l’accessibilité financière des ménages les plus pauvres aux produits alimentaires. L’impact de la désorganisation des flux , notamment des fermetures de frontière et autres réponses politiques lors de la crise malienne, ont induit des hausses de prix de 80 à 100% par rapport à 2011 dans plusieurs marchés, notamment dans le Nord du pays. Les guerres civiles, qui ne se produisent plus au 21ème siècle que dans des pays sous-développés, souffrant déjà d’insécurité alimentaire ne semblent pourtant pas être induites par celle-ci. Force est de constater en revanche que les recherches [11] convergent pour conclure de façon robuste, que les conflits armés entraînent et aggravent l’insécurité alimentaire. La littérature consultée conduit à une lecture non commutative de la relation entre changement climatique (A), Conflits (B) et insécurité alimentaire (C). Tout semble se passer comme si l’on a simultanément (A) implique (B) qui implique (C), puis (A) implique (C), mais non (C) implique (B). II apparaît ensuite, que de nombreux programmes visant la sécurité alimentaire et nutritionnelle, lorsqu’ils mis en œuvre de façon adéquate, peuvent contribuer efficacement au renforcement de la paix et à l’atténuation des conflits. 2.3. Fragilité des Etats et résilience. Dans plusieurs parties du Sahel, en raison de la pauvreté des ménages, de la réduction de l’autoconsommation et de la monétisation des économies rurales, la résilience à l’insécurité alimentaire se joue désormais aussi et autant sur les marchés, qu’à l’intérieur de la sphère productive du secteur agricole. La résilience à l’insécurité nutritionnelle elle, est très largement tributaire, en cas de crise, de la rapidité de la réponse et donc de l’efficacité de l’alerte. Le CILSS en a pris acte, qui a intégré les indicateurs de malnutrition mais aussi l’information sur les prix au cœur des SAP. Mais les alertes annoncent et aident à prévenir les crises, c’est à dire des pics, alors que la malnutrition infantile semble devenue chronique au Sahel, où « en 2010, (…les centres de récupération nutritionnelle…) ont permis de traiter 313 000 enfants rien qu’au Niger, et chaque année, une moyenne de 300 000 enfants sont affectés par la MAS, au Burkina, au Mali, au Niger et au Tchad. Ce qu’il faut à présent, c’est un renforcement du leadership stratégique et de la détermination politique pour faire de la nutrition une priorité nationale, prise en charge par un comité interministériel dans chaque pays du Sahel. Les AEM et les Études sur le coût d’une alimentation équilibrée montrent une forte corrélation entre la pauvreté et la malnutrition infantile. Si une campagne pour mettre fin à la crise de la malnutrition infantile s’avérait être un succès, l’insécurité alimentaire chronique serait probablement en grande partie résolue »[10] . Dans ces conditions, la résilience dépend également de la présence et du bon fonctionnement des services publics de santé ou des ONG et de l’efficacité des filets de sécurité sociale mis en œuvre. Et l’on sait par ailleurs que certaines des séquelles de la malnutrition infantile sont définitives même lorsque l’enfant malnutri survit ; il est donc impératif de traiter la malnutrition aussi précocement que possible. C’est l’une des caractéristiques des états fragiles que de disposer de faibles capacités, ce qui s’exprime par une faible couverture de services socio-sanitaires. On sait aussi que les conflits armés, dès qu’ils éclatent, entraînent une interruption du fonctionnement des services publics dans les zones de conflit et, par éviction des dépenses sociales pour faire face à celles induites par la sécurité, la perturbation des services sociaux se diffuse au reste du pays. Mais les conflits perturbent également les marchés, entraînant des hausses de prix, qui doivent incorporer une prime de risque, des coûts de transport plus élevés, les conséquences de mesure de sécurité, comme la fermeture de frontières, des mesures de protection comme l’interdiction des exportations de pays voisins, sans compter la spéculation des opérateurs économiques. 2.4. Les Systèmes d’alerte et les réponses aux crises alimentaires et nutritionnelles au Sahel. L’une des leçons les plus consensuelles de la dernière crise alimentaire au Sahel en 2012 est incontestablement que les Systèmes d’Alerte Précoce ont bien fonctionné, déclenchant une réponse adéquate, par son ampleur autant que par son timing. En effet, comme le souligne OXFAM « Étant donné l'ampleur régionale de l'insécurité alimentaire, une initiative menée par le CILSS a renforcé les liens entre les systèmes nationaux d'alerte précoce et le cadre régional pour la sécurité alimentaire et l'alerte précoce. Grâce aux solides systèmes en place, des alertes ont été rapidement déclenchées en amont de la crise de 2012 dans le Sahel, permettant d'analyser plusieurs indicateurs sur les chocs potentiels d'après la vulnérabilité de chaque population. Cela a permis de prédire efficacement différents scénarios de sécurité alimentaire et d'identifier les interventions appropriées. » [19] Cette efficacité reconnue aux SAP des différents pays sahéliens est donc clairement attribuable, comme résultat, au leadership technique du CILSS dans la conception, l’élaboration, l’amélioration et l’opérationnalisation de ces systèmes, mais aussi à son rôle de coordination des efforts nationaux et de facilitation du dialogue entre les états sahéliens et leurs PTF. Ce momentum de l’organisme régional sahélien dans la maîtrise de l’information pertinente pour la sécurité alimentaire est sans aucun doute ce qui crédibilise le plus le secrétariat du CILSS comme partenaire de choix pour le programme régional sahélien de résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle de la BAD. L’Alliance Globale pour l’Initiative Résilience, lancée en 2012 par l’Union Européenne, et qui capitalise et renforce les stratégies régionales existantes, comme celle de la CEDEAO et de l’UEMOA s’appuie largement sur le travail et l’expérience accumulée par le CILSS et le Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest La BAD a une histoire de collaboration avec le CILSS et le Club du Sahel/OCDE qui remonte aux années 1990. La réalisation de l’étude prospective « West African Long Term Prospective Study », pilotée par la cellule Cinergie BAD-OCDE, à Abidjan étant en fait le prolongement d’une réflexion initiée au CILSS, par le Secrétaire exécutif de l’époque, devenu directeur de la cellule Cinergie. http://www.oecd.org/fr/csao/publications/38513077.pdf . . Enfin, sur le plan technique, « le cadre harmonisé » élaboré par les services du CILSS pour orienter le développement de la gestion de l’information sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle est, à ce jour, l’outil le plus complet disponible dans la région. Toutefois, la prise en compte de la fragilité des états, notamment de celle liées aux conflits et la mise en œuvre d’une programmation sensible aux conflits, telle qu’elle découlerait d’un prisme de fragilité, de même que l’intégration des dimensions régionales de la fragilité des états, nécessitera sans doute un renforcement des capacités des partenaires régionaux CILSS/CEDEAO dans les domaines de l’analyse des conflits et de l’économie politique des programmes de résilience et de sécurité alimentaire. Des propositions et des recommandations seront faites à cet effet dans la section 6 de cette note. 3. D’autres interventions de bailleurs de fonds dans le cadre sahélien. Les programmes et interventions de nombreux partenaires au développement du sahel ont été passés en revue et le potentiel de partenariat qu’ils offrent au P2RS a été examiné dans le rapport d’identification du P2RS. D’autres interventions, initiatives et cadres stratégiques de grands acteurs internationaux, également bailleurs de fonds importants du Sahel, sans cibler toujours explicitement la résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle, ou viser exclusivement le secteur agricole, concourent à l’émergence d’un consensus international sur la nécessité d’une approche régionale de leur engagement au Sahel notamment par le biais de la sécurité et de la stabilité politique. On les rappellera ici, avant de proposer quelques leçons génériques tirées de l’expérience programmatique d’autres partenaires au développement opérant sur le terrain. 3.1. Fragilité régionale, sécurité et développement au sahel. Plusieurs grands partenaires au développement du Sahel ont énoncé les éléments du cadre stratégique de leurs interventions futures au Sahel en articulant sécurité et développement, ce qui met la fragilité des états sahéliens au centre de leur préoccupation. C’est le cas de l’Union Européenne et des Nations Unies. D’autres, comme le PNUD et la FAO Le PNUD et FAO faisant partie du Système des Nations Unies, leurs stratégies organisationnelles respectives, qui guide leurs activités programmatiques et opérationnelles, s’inscrivent dans le cadre de la stratégie des Nations Unies. II s’agit davantage de déclinaisons techniques et spécialisées, dans l’Agriculture et l’alimentation pour la FAO, dans la gouvernance pour le PNUD, de la SINUS que des stratégies différentes ou concurrentes., ont redéfini leurs stratégies dans les états du Sahel autour de la notion de résilience. L’Union Européenne [26]. L’union Européenne a défini, dans une note publiée en septembre 2011, puis dans une étude datée de mai 2012, les lignes de force de sa stratégie au Sahel, Stratégie de l’Union Européenne au Sahel (SAUS) qui se construit autour de quatre propositions : i) La sécurité et le développement au Sahel sont indissociables, et il est indispensable d'aider les pays de la région à assurer leur sécurité pour permettre la croissance de leurs économies et une réduction de la pauvreté; ii)La sécurité et le développement au Sahel passent nécessairement par une coopération régionale plus étroite. Cette coopération est actuellement plus faible qu'elle ne devrait l'être et l'UE à un rôle potentiel à jouer en la soutenant; iii) Tous les États de la région bénéficieront d'un important renforcement de leurs capacités dans le domaine des actions essentielles des pouvoirs publics, notamment la mise en place d'une coopération en matière de sécurité et de développement; iv)l'UE a donc un rôle important à jouer tant en encourageant le développement économique des populations du Sahel, qu'en les aidant à créer un environnement plus sûr rendant ce développement possible et au sein duquel les intérêts des citoyens européens sont également préservés. Un diagnostic de la situation est proposé ensuite qui reprend en quatre points ( Gouvernance développement et règlements des conflits, problèmes de coordination au niveau politique régional, sécurité et Etat de droit et enfin Prévention et lutte contre l’extrémisme ) à la tonalité politique près, tous les déficits de capacité, de légitimité et d’autorité de l’état, donc toutes les composantes de la fragilité dans les quatre pays du « cœur du sahel » (Mali, Mauritanie, Niger et Burkina Faso). La réponse stratégique qui s’attaque point par point aux quatre problèmes identifiés, souligne l’importance d’une approche régionale et le rôle de la CEDEAO comme institution partenaire L’Union Européenne a une coopération très importante avec la CEDEAO couvrant des domaines variés, comme la sécurité et le maintien de la Paix (76 millions d’Euros pour la Mission Internationale de Soutien au Mali MISMA, en Avril 2013). Le 9ème FED finance à hauteur de 258 millions d’Euros, 22 projets de la CEDEAO, dans les secteurs prioritaires de la facilitation des transports et de l’intégration régionale, mais aussi de la gouvernance, du développement humain et de la prévention des conflits.. On notera enfin que dans le cadre de la problématique de la résilience au sahel, l’Union Européenne a assuré, au départ la responsabilité de l’Alliance Globale pour l’Initiative sur la Résilience (AGIR) et a élaboré un cadre de référence pour tous les partenaires (gouvernement, institutions régionales, société civile, secteur privé et communauté internationale) pour faire avancer l’approche de la résilience dans la région. AGIR est désormais “pilotée” par le CILSS et l’UEMOA. Le Conseil de sécurité des Nations Unies [27]. En Juin 2013, le Secrétaire Général des Nations Unies a présenté au conseil de Sécurité la Stratégie Intégrée du Système des Nations Unies au Sahel (SISNUS). Ce cadre stratégique, définit outre la définition du rôle politique de l’envoyé spécial du Secrétaire Général pour le Sahel, les grands axes d’intervention du système des Nations Unies en matière de développement et d’assistance humanitaire d’urgence au Sahel. La SISNUS a identifié des actions et des objectifs spécifiques visant trois buts stratégiques : a) Renforcement d’une gouvernance effective et inclusive à travers toute la région. b) Renforcement des capacités des mécanismes nationaux et régionaux de sécurité c) Intégration des interventions humanitaires et les programmes de développement pour construire la résilience. La SISNUS souligne aussi le rôle de la CEDEAO comme partenaire stratégique régional et définit la rationalité du cadre régional en soulignant que « Les multiples défis nationaux de sécurité, de gouvernance, de droits humains et de développement ont des ramifications régionales. La participation politique inéquitable et l’accès aux services sociaux ont aussi des dimensions régionales étant donné les liens transfrontaliers entre les groupes marginalisés. Les terroristes et les groupes criminels agissent aux niveaux régional, national et international. Les défis auxquels le sahel fait face ne respectant pas les frontières, les solutions ne pourront pas le faire. Maintenir le focus sur la coopération régionale, le renforcement des capacités nationales et le partage des informations sera particulièrement important. Assurer un flux d’informations adéquates, la coordination et la complémentarité s’est avéré un défi majeur pour les initiatives prises au niveau régional à ce jour. De nombreuses initiatives régionales valables ont souffert de coordination inadéquate et ont échoué à prendre en compte la large dimension régionale du problème, partiellement du fait du manque de confiance, du manque d’instruments régionaux ou du manque d’informations. » [27] Le PNUD Ces éléments sont tirées de documents de travail en cours de finalisation auxquels nous avons eu accès grâce à l’amabilité du bureau du PNUD au Mali. Quoique non encore formellement validée par la direction du PNUD, c’est sur le plan technique un document achevé. A l’intérieur du SISNUS, le PNUD mène une réflexion en vue de la formulation de sa contribution à ce cadre. A cet effet, le document du PNUD fait d’abord une analyse de la situation au Sahel, puis propose une justification de l’approche de la résilience et donne enfin les piliers des interventions de l’agence. i) Analyse de la situation. Les pays les plus concernés sont tout d’abord définis comme ceux qui forment “le noyau sahélien”, à savoir, la Mauritanie, le Sénégal, le Mali, le Burkina Faso, le Niger et le Tchad. Le PNUD souligne ensuite que dans cette sous région se manifestent plusieurs crises majeures dont les trois suivantes sont les plus déterminantes: (i) l’insécurité alimentaire et nutritionnelle, (ii) la faiblesse institutionnelle et de gouvernance, (iii) l’insécurité physique des personnes et des biens. L’Agence relève enfin qu’ “en 2012, une crise alimentaire et nutritionnelle sévère s’est manifestée suite à la sécheresse de 2011 qui a affecté près de 18 millions de personnes et, dans cette situation, un million d’enfants furent mis à risque nutritionnel. Les bonnes récoltes de 2012 n’ont pas réussi à inverser la tendance et des millions de sahéliens demeurent appauvris suite à l’année de sécheresse.” II en est ainsi, parce que “ les capacités de gouvernance se sont détériorées par rapport à l’accomplissement de missions de base telle la fourniture de services sociaux de base, le contrôle de la corruption, la distribution équitable des ressources, le respect de la loi, le « containment » de la progression des groupes de terroristes et d’organisations criminelles et maffieuses.” Le PNUD souligne ensuite que “les pays du Sahel ne disposent pas d’assez de capacités stratégiques et opérationnelles en matière de sécurité et pour faire respecter les lois, assurer le contrôle du territoire, la sécurité des personnes et des biens, répondre avec efficacité aux différentes menaces, tout en respectant les droits humains”. Les grands défis de ces pays sont alors résumés comme étant. − la faiblesse des gouvernances et des institutions des pays, − l’insécurité humaine et alimentaire et l’augmentation des vulnérabilités, − les faibles créations de valeurs ajoutées dans les économies supposées en développement, − les lenteurs de la coopération sous régionale en termes de mutualisation de fonctions, de secteurs, et de services de base régionale, − l’insécurité physique des personnes et des biens et les mouvements de population qui s’en suivent (personnes déplacées, personnes réfugiées, enfants à risque), − l’insuffisance de la communication sur la crise du Sahel qui tend à en faire une crise silencieuse. ii) Le choix de la résilience Pour le PNUD ,« une approche basée sur la résilience offre un large éventail de possibilités basiques et une théorie du changement qui permettent de réaliser le développement humain durable…. Les hommes et les infrastructures, les communautés et les institutions doivent être équipés de manière à pouvoir faire face efficacement aux chocs externes… La première priorité pour le renforcement de la résilience doit être la prévention soutenue par des efforts précis visant à réduire les vulnérabilités sociales » [22]. iii) Les piliers stratégiques Les interventions du PNUD seront déclinées selon les cinq axes suivants : Pilier stratégique 1.Contribution à la promotion de politiques publiques pour la transformation et la diversification économique et l’accélération de la réduction de la pauvreté. Pilier stratégique 2. Renforcer le processus de gouvernance démocratique par l’appui à des fonctions clés de la gouvernance pour fournir les services sociaux de base, y compris la justice et la protection et assurer une distribution équitable des ressources naturelles et promouvoir une participation inclusive et réduire les discriminations aux niveaux national et local Pilier stratégique 3. Renforcer les capacités pour le développement durable par une gestion améliorée des ressources naturelles, l’adaptation au changement climatique et l’énergie propre et renouvelable Pilier stratégique 4. Renforcer les capacités des institutions et systèmes communautaires pour gérer les risques et se remettre des chocs de façon durable Pilier stratégique 5. Renforcer les capacités institutionnelles et humaines pour la prévention des conflits et la sécurité. La FAO [8] L’organisation des Nations Unies pour l’Agriculture et l’Alimentation a bien évidemment contribué à la réflexion stratégique sur la résilience au Sahel, en partant de la réponse à la crise alimentaire de 2012. Le but de la démarche de la FAO est définie d’emblée comme visant à « protéger efficacement les moyens d’existence menacés des populations et améliorer leur sécurité alimentaire et nutritionnelle …( )… il est primordial de réduire les impacts négatifs de la crise sur la production alimentaire et sur les circuits de commercialisation et d’établir les conditions favorisant la réhabilitation et la restauration de l’autonomie. » Par ailleurs la FAO insiste qu’ « il est essentiel de préserver la disponibilité, l’accès et la consommation de denrées de qualité, tout en renforçant la résilience des communautés, des individus et en particulier des femmes qui jouent un rôle fondamental à tous les niveaux des systèmes alimentaires. » L ́objectif global du programme de la FAO est alors défini comme visant à « améliorer la sécurité alimentaire et nutritionnelle des populations vulnérables du Sahel », avec l’objectif spécifique de « protéger et de renforcer la résilience des agriculteurs, éleveurs, agro- pasteurs, agro-sylvo-pasteurs et autres groupes vulnérables face à la crise de 2012 ». Les cinq résultats attendus du cadre stratégique de programme de la FAO pour opérationnaliser cette vision se déclinent comme suit : Résultat 1 - Protéger et renforcer les moyens d’existence des populations vulnérables. Résultat 2 - Gouverner les risques et les crises en renforçant les capacités institutionnelles nationales et régionales de coordination et de gestion des crises et de réduction des risques d’insécurité alimentaire et nutritionnelle. Résultat 3 - Observer pour préserver en intégrant davantage l’évaluation des besoins, le suivi et les systèmes d’alerte précoces (SAP) aux niveaux local, national et régional de façon concertée. Résultat 4 - Se préparer à la réponse en renforçant les plans de contingence et les capacités de préparation aux crises/catastrophes aux niveaux régional, national et local. Résultat 5 - Informer et communiquer pour savoir en appuyant la gestion des connaissances et la dissémination des bonnes pratiques de réduction des risques et de renforcement de la résilience appuyées à tous les niveaux. Trois thèmes transversaux sont alors mobilisés pour appuyer la réalisation des cinq résultats stratégiques: le rôle central du développement des capacités; les partenariats et alliances stratégiques; l’importance cruciale de l’égalité du genre. Le Bureau des Nations Unies pour la Construction de la Paix. UN-PBSO http://www.unpbso.org. UN PSBO a des opérations de prévention des conflits et de consolidation de la paix dans cinq pays du CILSS, - Tchad, Niger, Guinée-Bissau, Guinée et Cote d’Ivoire -, tous des états financés à la BAD par le FEF à l’exception du Niger. II s’agit de programmes nationaux, mais qui s’inscrivent clairement dans la SISNUS avec des projets de prévention des conflits et de renforcement de la paix, dont certains ont un réel potentiel de contribution à la réduction des fragilités, notamment en mitigeant les risques de conflits contribuant de ce fait à la résilience. Ainsi, le programme de PBSO au Niger [23] vise explicitement à assurer que les jeunes des zones fragiles du nord du pays, susceptibles d’être tentés par la rébellion, qui sont par conséquent des « jeunes à risques contribuent à la consolidation de la paix à travers leur participation à des initiatives socio-économiques ». Le projet voudrait ensuite que «les structures communautaires disposent des capacités et des outils pour promouvoir la paix et prévenir les conflits » et enfin que « les structures institutionnelles disposent de capacités techniques et institutionnelles renforcées et d’outils pour promouvoir la culture de la paix ». En Côte d’Ivoire, le programme de PBSO vise le double objectif de : i) Renforcer les capacités des institutions sécuritaires et de l’administration préfectorale fortement endommagées et affaiblies en raison de la crise post-électorale, pour soutenir la reprise effective de leur fonctionnement et de ii) Contribuer à renforcer les processus de réconciliation et de cohésion sociale à la fois au niveau national et local, à favoriser la réinsertion durable des Personnes Déplacées à l’Intérieur (PDI) et des rapatriés et à soutenir les communautés d'accueil pour renforcer le processus de paix . Il met en œuvre des activités pour que : 1) Les institutions de sécurité et l’administration préfectorale soient dotées de moyens de base et de capacités ; 2)Les capacités de réconciliation nationale et de cohésion sociale visant à promouvoir la culture de l'inclusion et la résolution pacifique des conflits soient renforcées ; et 3) Les groupes vulnérables affectés par le conflit soient réinsérés dans leurs communautés et profitent de la concrétisation rapide des dividendes de la paix de manière à susciter la confiance dans le processus de réconciliation nationale et de jeter les fondements d'une paix durable. Au Tchad, les opérations de PBSO, visent deux objectifs prioritaires à savoir : a) Promouvoir une coexistence et une résolution pacifique des conflits et b) Revitaliser l’économie et assurer immédiatement des dividendes de la paix. Pour cela, les résultats suivants sont recherchés a) Des processus de réconciliation nationale qui favorisent une culture d’inclusion et une résolution pacifique des conflits sont renforcés et les atteintes les plus urgentes aux droits humains héritées du conflit sont traitées et b) Les communautés affectées par le conflit sont protégées et les membres vulnérables sont réintégrés dans les communautés et les dividendes de la paix génèrent une confiance générale dans le processus de paix » UN-PBSO op.cit.. En Guinée et en Guinée-Bissau, les programmes de PBSO visent non pas directement des conflits mais des situations de violences contre les femmes en Guinée suite au coup d’état et à l’instabilité politique qui a suivi et d’appui au processus électoral démocratique en Guinée-Bissau, pour prévenir un conflit. 3.2. Les leçons génériques des interventions des autres bailleurs de fond au Sahel. De nombreux autres bailleurs de fonds interviennent dans le domaine de la sécurité alimentaire au Sahel. La cartographie des interventions (cf. ANNEXE VI pour le cas du Mali) révèle souvent un enchevêtrement complexe de projets, avec juxtaposition et chevauchement d’acteurs humanitaires, d’agences de développement, de partenaires bilatéraux et multilatéraux. Seule une étude fine des pratiques programmatiques peut dégager des enseignements réellement utiles. Le Groupe de Travail pour le Sahel, a fait procéder à une telle étude, analysant les interventions de bailleurs de fonds poursuivant les mêmes objectifs de résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle, dans plusieurs zones réparties dans différents pays du CILSS. Quatre leçons génériques, nous paraissent pertinentes pour le P2RS et méritent, à notre avis d’être considérées. i) La nécessité d’une priorité plus grande pour la nutrition et d’un leadership plus fort pour piloter ce volet du programme. « Les gouvernements du Sahel doivent placer la malnutrition infantile à l’ordre du jour de leurs agendas, concevoir des stratégies nationales plus efficaces, charger de hauts responsables politiques de la supervision de la mise en œuvre de ces stratégies et s’assurer qu’il y ait un effort collectif fourni par les ministères responsables. » [10]. II faut en effet une approche intégrée et multisectorielle pour avoir un impact sur la malnutrition, ce qui requiert une forte implication des secteurs de la Santé, de la Sécurité alimentaire, de l’Agriculture, de l’Hygiène/l’Eau/Assainissement, mais également de la lutte contre la pauvreté de manière générale. S’iI est important que les indicateurs de malnutrition fassent partie des SAP, et il faut donner crédit au CILSS pour cela, il s’agit là d’une condition nécessaire mais pas suffisante pour assurer la résilience. ii) Les filets de sécurité sociale, et notamment les transferts d’argent aux ménages les plus vulnérables doivent être considérés de façon plus importante. En effet, il y a une plus grande dépendance vis à vis du marché pour l’alimentation des ménages les plus pauvres y compris en milieu rural, mais également un problème d’accessibilité financière –donc de pouvoir d’achat- plus que de disponibilité des produits alimentaires. Les systèmes de cash transfert semblent bien répondre à ces problèmes, en tout cas à l’échelle réduite, expérimentée par des ONG. De plus l’outil est consistant avec les dispositions de l’ECOWAP sur les filets de sécurité sociale. II restera bien sûr à en valider la faisabilité dans les zones d’intervention du P2RS des états fragiles c’est à dire avec des capacités administratives sommaires, notamment au niveau décentralisé. iii)Un ciblage plus fin des bénéficiaires, à l’intérieur des communautés, en particulier s’agissant de cash transfert et autres filets de sécurité sociale, mais également de l’ensemble des opérations du P2RS. En effet, « Les évaluations issues de l’Approche de l’économie des ménages (AEM) à travers le Sahel indiquent un écart frappant et croissant entre les biens productifs et la richesse des ménages les plus pauvres, d’une part, et des ménages plus aisés d’autre part. », dans ces conditions, « en l’absence d’analyse mieux documentée et de processus différencié pour supporter les moyens d’existence, il existe un risque important de voir les réponses uniquement bénéficier aux ménages les plus aisés et de laisser les ménages plus pauvres aussi exposés à l’insécurité alimentaire qu’ils ne l’étaient auparavant » [10] . II est par conséquent essentiel d’éviter les erreurs de ciblage ou la facilité d’une couverture universelle et s’assurer que le programme couvre tous ceux qui en besoin et ne couvrent que ceux-là En Théorie, pour obtenir un ciblage efficace, il faut minimiser la somme des erreurs de type , qui conduisent à couvrir ceux qui ne sont pas ciblés et les erreurs de type qui aboutissent à exclure des personnes ciblées. . iv) Enfin, il est essentiel de renforcer les capacités des institutions régionales (le CILSS et la CEDEAO) et des institutions nationales par le développement des capacités des institutions étatiques aux niveaux national et décentralisé. Cela requiert aussi une meilleure gouvernance, la promotion de politiques et des législations appropriées et des ressources adéquates et un soutien technique. En récapitulant cette revue des interventions des autres bailleurs de fonds on peut retenir des enseignements intéressants sur au moins trois points : -II y a un consensus clair en faveur d’une approche d’emblée régionale au Sahel, en matière de sécurité qui répond à la régionalisation évidente des menaces. -Même s’il y avait depuis longtemps un effort de mutualisation des moyens des pays sahéliens pour mitiger et s’adapter au changement climatique, notamment à travers le CILSS, les partenaires au développement plaident pour davantage de coopération régionale, impliquant la CEDEAO. -Une approche commune de sécurité alimentaire et nutritionnelle se construit autour de la résilience et du lien entre les réponses humanitaires aux urgences des crises alimentaires et les interventions de développement notamment dans le secteur agricole. On peut donc parler de l’émergence d’un nouveau paradigme de l’engagement des partenaires au développement du Sahel, mais celui-ci ne pourra réussir que si dans les états du sahel « le Gouvernement peut et veut assurer les fonctions essentielles à la majorité de la population y compris les pauvres » Pour inverser la définition de la fragilité des états proposée par DFID. Op. cit., c’est à dire si les états retrouvent la légitimité, l’autorité et les capacités requises. Ce nouveau paradigme est cohérent avec les principes du Dialogue International pour la consolidation de la paix et le renforcement de l'État dans le cadre du  New Deal pour l’engagement dans les États fragiles. La BAD est partie prenante et signataire du New Deal qui s’appuie sur la Déclaration de Dili, sur les Communiqués du g7+ et sur la Feuille de route de Monrovia. En outre la Banque est un membre actif de INCAF (International Network on Conflict And Fragility). Elle s’inscrit donc déjà dans ce paradigme. Le P2RS pourrait ainsi contribuer à la formulation d’une stratégie sahélienne de la BAD qui informerait ses engagements au Sahel dans les états déjà fragiles mais aussi dans leur voisins fragilisés par les conflits de nature ou à conséquence régionale, pour contribuer à réduire ainsi la fragilité globale du sahel. 4. Un prisme de fragilité pour le Programme de résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle au Sahel (P2RS) C’est le « High Level Forum 4 » tenu à la fin de 2011 à Busan, en Corée du Sud qui aura véritablement mis la problématique de la fragilité des états au cœur de l’Agenda de l’efficacité de l’aide au développement. Le Programme d’action d’Accra (2008), s’était appuyé sur la déclaration de Paris (2005) pour souligner l’importance de l’adaptation des principes sur l’efficacité de l’aide aux situations précaires. L’OCDE avait alors déjà élaboré les dix principes d’engagement dans les états fragiles qui consistent, essentiellement à prendre le Contexte national comme point de départ ; à renforcer l’état comme objectif fondamental en reconnaissant les liens entre objectifs politiques, sécuritaires et développement ; à s’aligner sur les priorités nationales en fonction du contexte, à coordonner les acteurs internationaux et à éviter de créer des poches d’exclusion. Construisant sur ces principes et fort du constat que 70% des états fragiles ont été affectés par un conflit depuis 1989 et que 30% de l’APD est déboursé dans des contextes de fragilité le « New Deal » adopté à Busan par les pays du G7 et 19 états fragiles retient 5 objectifs prioritaires pour la consolidation de la paix et le renforcement des capacités de l’état, dans les états en conflits ou sortant de situation de conflit. Légitimité Politique - Encourager des accords politiques inclusifs et la résolution des conflits -, Sécurité - Établir et renforcer la sécurité des personnes -, Justice - Remédier aux injustices et accroître l’accès des personnes à la justice -Fondements Économiques - Créer des emplois et améliorer les moyens de subsistance -Revenus et Services - Gérer les revenus et renforcer les capacités de prestation de services responsables et équitables. Quant à la stratégie de la BAD [1] dans les états fragiles, elle se référait dès 2008 aux principes d’engagement de l’OCDE. L’évaluation de l’assistance de la Banque à ces états [2] et plus récemment encore le rapport du Task force sur les états fragiles [3] ont confirmé l’engagement de la Banque pour l’application d’une programmation sensible aux conflits à ses interventions dans les états et les situations fragiles. Il est donc essentiel que les projets de la Banque, en particulier ceux finançables par la FEF, soient informés par les principes d’engagement dans les contextes et situations fragiles. C’est l’objet du prisme de fragilité que de contribuer à la meilleure prise en compte possible de cette perspective. Ainsi, lorsqu’un pays connaît un conflit armé actif ou en est juste sorti et se trouve en transition légale ou réelle, la programmation C’est à dessein que nous utilisons l’expression « programmation de projet » plutôt que « préparation », qui est une étape bien précise du cycle des projets de la BAD. En réalité, une application rigoureuse du prisme de fragilité devrait commencer dès la phase d’identification du projet et se poursuivre pendant la préparation et éventuellement pendant l’évaluation du projet. Quoique nécessaire et sans doute encore utile, développer le prisme de fragilité à appliquer à un programme comme le P2RS, en parallèle à la préparation du programme déjà identifié, n’est sans doute pas la façon la plus optimale de mener l’exercice . Voir sur ce point le rapport de la formation organisée pour la Banque par la fondation suisse pour la paix, Tunis 7-8 Mars 2013. «  These three general steps of reflection (understanding the context, understanding the interactions between the intervention and the fragile context and options and adaptation of interventions) need to be integrated in CSP’s and all phases of project cycle management, from Project identification, planning through appraisal to evaluation and phasing out » page 9. de tout projet doit en tenir pleinement compte, en vertu du premier des dix principes de l’OCDE, et se faire par conséquent à partir de ce contexte national L’application du prisme de fragilité devrait idéalement commencer par une évaluation de la fragilité dès la phase d’identification du programme. L’évaluation de la fragilité étant la première des trois étapes qui conduisent à un prisme de fragilité. Voir le rapport d’atelier cité ci-dessus. . La programmation d’un projet de développement, quelque soit le secteur concerné , devrait dans ces situations, être sensible aux conflits sans nécessairement travailler sur le conflit lui même, ce qui renvoie « à la capacité d’une organisation à : i) Comprendre le contexte dans lequel il opère, ii)Comprendre les interactions entre les interventions et ce contexte et iii) Agir en conséquence de façon à éviter tout impact négatif sur le conflit et maximiser tout impact positif sur son issue » [29] . C’est tout l’objet du prisme de fragilité qui ne vise pas à transformer les programmes, qu’ils soient humanitaires ou de développement, en programme de maintien ou de construction de la paix, mais plus modestement à veiller à ce que le programme ne contribue pas à en compliquer la réalisation [14] , mais au contraire à favoriser la consolidation de la paix. C’est le principe du DO NO HARM, dans le langage des praticiens de la paix. Le prisme de fragilité ne se substituera donc pas à la préparation technique du P2RS ni ne lui ajoutera une liste d’activités supplémentaires à mettre en œuvre systématiquement. II s’agit d’un démarche transversale qui vise, à prendre en compte le contexte et à l’intérieur de celui ci, les conflits. Le prisme de fragilité mettra donc l’accent surtout sur « comment faire les choses ? » plus rarement sur « quelles sont les choses à faire ? ». Enfin, il n’y a pas un prisme de fragilité unique applicable à toutes les situations, ni une liste d’activités génériques à mener dans tous les cas « The fragility lens is a tailored made approach….It’s not a « one size fits all » concept ». Report « Capacity building on the application of the fragility lens : Working effectively in the Water sector in fragile states » FSU. Tunis .March 2013. , le prisme dépendant si fortement du contexte qu’il se construit au cas par cas en fonction de celui-ci. L’exercice est ici d’autant plus compliqué qu’à la fragilité liée aux conflits s’ajoute dans plusieurs états, une fragilité liée aux capacités et à la présence territoriale de l’état, dont on a vu qu’elle explique au moins en partie, les conflits eux-mêmes. De plus et de surcroît, il s’agit d’un programme qui se veut d’emblée régional et non une simple juxtaposition de programmes nationaux Voir sur ce point les travaux de l’atelier de formulation .Ouagadougou, 3_7 Juin 2013. , ce qui en constitue une des forces, compte tenu de ses objectifs et du capital d’expérience du partenaire régional qu’est le CILSS . Or, comme on l’a déjà souligné, s’il existe à l’évidence des situations de fragilité communes à plusieurs états ou limitées à quelques zones à l’intérieur d’un état, la définition actuelle et la mesure de la fragilité et plus encore la prise en compte de ses situations dans la programmation ou le financement des projets, au niveau inter-état, peut se heurter à des questions relevant de la souveraineté des états II n’y a pas de CPIA, multinational, inter-état ou régional et les dons du FEF vont en principe aux états membres fragiles individuels. . Les éléments du prisme de fragilité proposés ci dessous doivent, pour toutes ces raisons, être utilisés à la lumière de l’ensemble des « considérants », de ce préambule long mais nécessaire. 4.1.Le choix des zones d’intervention et ciblage des bénéficiaires. Dans des pays en situation de conflits armés de type rébellion (Mali, Tchad), dans ceux qui sont en transition post conflit (Côte d’Ivoire) mais aussi dans ceux qui ont une expérience de rébellion armées (Niger) ou dont la situation politique est caractérisée par une polarisation régionale ou ethnique très marquée (Guinée), le choix des zones d’intervention d’un programme de développement comme le P2RS, n’est jamais perçu comme politiquement neutre, ni appréciée uniquement sur la base de sa seule contribution au développement macroéconomique du pays. La localisation des infrastructures construites, l’incidence des dépenses du programme, par exemple sous forme d’emplois crées et de revenus distribués, les bénéficiaires des activités agricoles du programme, en un mot l’économie politique de l’impact du programme est essentielle, car si elle est biaisée elle peut nourrir les conflits. Un déséquilibre important en faveur d’un groupe peut attiser le conflit ou donner des raisons de le prolonger quand ce n’est pas de le justifier a posteriori. La complémentarité géographique par le partage du pays entre zones d’intervention de différents bailleurs de fonds opérant dans un secteur de développement qui est l’un des instruments de coordination préférés des gouvernements, est rarement suffisant pour assurer que tous les programmes respectent le « DO NO HARM », essentiel dans la programmation sensible aux conflits. Dans le cas du P2RS, éviter toutes les zones ayant souffert de conflits n’est clairement pas une option, sous peine d’envoyer des signaux partisans. Le prisme de fragilité aurait voulu ici qu’une étude de l’économie politique du P2RS, aussi fine que possible notamment en termes d’incidence sur les différents groupes sociaux, fût réalisée pour informer les choix définitifs des zones, dans les pays cités ci-dessus, à côté des autres critères, tels que les indicateurs de malnutrition. Le programme étant envisagé sur un horizon long, l’exercice peut être programmé pour être fait, comme une activité de la première phase et pourrait donc informer les phases ultérieures du programme. 4.2. Un équilibre entre Investissements directement productifs et renforcement des capacités. Dans certaines parties du Sahel, c’est la vulnérabilité des ménages, qui est la raison principale de l’insécurité alimentaire et nutritionnelle, non un problème de production. Ces régions, qui peuvent disposer d’un potentiel de production agricole dont l’exploitation est nécessaire du point de vue de la disponibilité alimentaire nationale, pourront très rationnellement être sélectionnées pour bénéficier d’investissements productifs dans le cadre du P2RS, y compris en utilisant un indicateur comme le taux de malnutrition. Ce serait logiquement le cas de Sikasso au Mali par exemple. Le prisme de fragilité conduira, dans ces situations, à équilibrer les investissements productifs, par des dépenses sociales (cash transfert, Food for work, cash for work), ciblant les ménages les plus vulnérables, pour éviter, en aggravant le clivage entre les groupes, de créer, d’entretenir ou d’accélérer des conflits communautaires, surtout lorsque les plus vulnérables sont des paysans sans terres ou des éleveurs sans cheptel, sédentarisés malgré eux, leur troupeaux ayant été décimés par les sécheresses successives. Accroître les inégalités du fait du succès d’un programme, surtout lorsqu’il s’agit d’inégalités horizontales a un fort potentiel de déclenchement de conflits dans un contexte de fragilité des états [5]. Par ailleurs, le P2RS se donnant un horizon de vingt ans, il devrait, là où il est mis en œuvre disposer de plans de contingence et/ou de suffisamment de souplesse opérationnelle pour contribuer à répondre à des urgences, liés à des conflits locaux ou non. A cet effet, « il est crucial de mettre un terme à la séparation et à l’absence de coordination entre les structures chargées des politiques agricoles et pastorales et celles en charge des interventions d’urgence. Même si leurs moyens et temporalités diffèrent, ces différents acteurs travaillent pour le même objectif » [11] . La coordination, nécessite des capacités qui font souvent défaut, notamment au niveau décentralisé. II faut donc renforcer les capacités des personnels des services techniques déconcentrés aux niveaux local et sous régional, y compris par la formation et la réhabilitation d’équipements et de logistiques détruits ou dégradés par les conflits, mais également par des dotations en équipement, là où même en l’absence de tout conflit, les capacités sont insuffisantes pour assurer une coordination efficace. 4.3 Une gestion du programme aussi « participative » que possible. Le recours aux mécanismes locaux de résolution de conflits pour régler tous les litiges que soulèvent la mise en œuvre du programme, la participation des populations et des communautés locales aux revues et consultations du cycle du programme sont des éléments d’une importance cruciale pour une programmation sensible aux conflits, dans un contexte de fragilité. La légitimité des comités locaux, qui participent au programme est essentielle. Elle ne sera effectivement assurée que par une représentativité évidente des personnes impliquées et par l’implication inclusive de toutes les catégories de la population locale : Agriculteurs et Eleveurs, Hommes et Femmes, Nomades et Sédentaires, Propriétaires terriens et Ouvriers agricoles, Jeunes et Adultes, Autochtones et Allogènes, Lettrés et Analphabètes, Groupes et sous groupes ethnolinguistiques, et bien sûr des chefs traditionnels, des notables, des autorités religieuses de toutes les confessions. Là où la décentralisation a permis des élections locales, les élus locaux issus des urnes sont évidemment des interlocuteurs de choix dans tout processus de consultation, mais ils ne doivent pas être les seuls ni évincer au motif de leur représentativité démocratique, des minorités ou l’une des parties à un conflit même résolu. Les services techniques déconcentrés mais aussi les représentants locaux du pouvoir central (préfets, sous préfets, commandants de cercle etc.) ont un rôle important pour assurer l’impartialité du programme. Dans les zones à forte prévalence de conflits communautaires, une simple ventilation des dépenses, dans un secteur ou sur une période, entre celles qui bénéficient aux pasteurs et celles qui profitent aux agriculteurs, par exemple, peut faire apparaître des biais de nature à accroître les tensions et donc les risques de conflit et des fragilités qu’elles entraînent. Une gestion participative et un dialogue avec des comités perçus comme légitimes peut désamorcer de telles tensions et donc mitiger les risques, en rendant disponible et en expliquant l’information complète et avérée. 4.4 Un renforcement de la gouvernance des secteurs impliqués dans la résilience. La gouvernance des secteurs en charge du P2RS (Agriculture, Santé , Services Sociaux, et Service en charge des urgences humanitaires, en cas de crise) doit être renforcée pour rendre la coordination effective et accroître leur maîtrise de la gestion des conflits et leur capacité d’anticipation. A cet effet, il faut équiper les responsables locaux d’instruments efficaces pour prévenir les conflits communautaires et les résoudre lorsqu’ils éclatent. Quatre types d’interventions peuvent concourir au prisme de fragilité à cette fin. -Procéder à une analyse situationnelle consensuelle sur les risques et les facteurs de conflits pouvant être liés au programme –questions foncières, conflits entre agriculteurs et éleveurs, litiges locaux de délimitation de juridiction administrative- avec les acteurs locaux, les services techniques décentralisés et déconcentrés, les autres PTF intervenant au niveau local sur des projets. -Documenter les instruments juridiques et les mécanismes locaux de résolution de conflits au niveau des zones d’intervention et former les principaux responsables aux techniques de médiation, de conciliation et de résolution pacifique des conflits communautaires qui pourraient surgir pendant la mise en œuvre du P2RS. -Appliquer systématiquement le principe de subsidiarité dans les arbitrages et le traitement des problèmes opérationnels et pas seulement des facteurs de conflit. Ainsi, lorsque des filets de sécurité sociale sont retenus, les critères de ciblage devraient être définies et la sélection des bénéficiaires opérée au niveau le plus local possible, ce qui n’exclut bien évidemment pas la définition de principes et d’orientations au niveau national. -Dans un programme à long terme comme le P2RS, il est essentiel d’intégrer la contingence. La Réduction des Risques de Catastrophes (RRC) peut être considérée comme une approche viable qui, plus est, peut faire l’objet d’une application communautaire, ce qui permet aux femmes par exemple d’y prendre une part active. Enfin la RRC permet de faire le pont entre les interventions d’urgence lorsqu’elles s’imposent et les programmes de développement, pont particulièrement nécessaire pour la résilience en matière nutritionnelle. 4.5. L’évaluation du contexte national de fragilité et l’application du prisme de fragilité. L’élaboration, dans les pays en conflit et en post conflit, pour chacune des grandes zones d’intervention du P2RS, d’une matrice de Busan, pour déterminer de façon participative, une évaluation du stade dans lequel se trouve la région est la première étape de l’application du prisme de fragilité. L’exercice, qui peut être mené lors d’un atelier de lancement du programme ou de validation du plan des opérations, devra être évidemment ouvert, de sorte que le profil régional de fragilité qui en sort est consensuel et réaliste (cf. Annexe IV). Une étude d’évaluation plus complète de la fragilité, (notamment avec une analyse plus détaillée du ou des conflits), peut être initiée par exemple lorsque la matrice fait apparaître des problèmes de justice, liée à la confiscation de terres ou à des contestations de transaction foncières effectuées pendant les conflits. Le Tableau ci- dessous fournit les repères essentiels de l’application du prisme de fragilité aux états fragiles du Sahel, ceux susceptibles de bénéficier du financement de la FEF. Nous proposons dans ce tableau, sur la base d’une estimation « sur pièce » (donc sans être allé sur le terrain) les catégories d’activités qui nous semblent les plus appropriées pour chacun des pays ainsi qu’une estimation des coûts, en extrapolant les budgets de UN-PSBO dans ces pays sur des opérations similaires. II s’agit donc de montants indicatifs, recommandés pour fournir un « benchmark » des interventions envisageables et qui pourraient être financées sur les piliers 1 et 3 de la FEF. Une phase de préparation « sur place » dans chacun des pays et une évaluation plus précise des coûts seront bien évidemment nécessaires, avant la mise en œuvre des activités identifiées ci-dessous. Un tableau similaire est proposé en annexe pour les états non fragiles mais affectés par les conflits régionaux. Tableau I. Application du Prisme de Fragilité dans les états éligibles à la FEF ETAT FRAGILES CLASSIFICATION DE LA SITUATION ELEMENTS ESSENTIELS DU PRISME DE FRAGILITE PROGRAMMATION SENSIBLE AUX CONFLITS: TYPE D’ACTIVITES PROPOSEES COUTS Hypothèses du calcul. -Couverture nationale des activités Coûts annuels identiques à ceux de UNPBSO Durée première phase du P2RS cinq ans ESTIMATIFS (en $ US) COTE D’IVOIRE Post Conflit/Transition Choix de zones économie politique du P2RS Analyse détaillée des Conflits communautaires Gestion participative du P2RS Matrice de Busan Renforcement des Capacités locales Consolidation de la Paix 11.500.000 GUINEE Détérioration de la situation Analyse des Conflits communautaires Inclusivité et Légitimité Renforcement de la gouvernance sectorielle Renforcement des capacités locales Prévention des conflits 2.642.500 GUINEE-BISSAU Détérioration de la situation Evaluation de la fragilité Gestion participative inclusivité et légitimité Renforcement des capacités des autorités locales et des services techniques 3.455.000 TCHAD Conflit actif/Post conflict Choix de zones Économie politique du P2RS Matrice de Busan et Analyse des conflits communautaires Renforcement Capacités des services techniques Renforcement de la Paix 3.315.000 TOGO Pour le Togo où il n’y a pas d’opération de UN PBSO, nous avons pris les coûts de la Guinée-Bissau que nous avons ajustés par le ratio des CPIA harmonisé. Détérioration de la situation Economie politique du P2RS Gestion participative Analyse des conflits Gouvernance sectorielle Prévention des conflits Renforcement des capacités des autorités 3.052.000 5. Les outils de la programmation sensible aux conflits. La sensibilité de la programmation d’un projet aux conflits et la prévention des conflits passe par la mise en œuvre du principe « Do no Harm » ou d’une « analyse approfondie du conflit ». Dans les deux cas, l’exercice consiste à rechercher localement, avec l’aide d’un facilitateur expérimenté et connaissant bien le contexte du projet, des réponses à une série de questions dont la mise en œuvre servira à ajuster les activités du projet ou à initier des activités de prévention de conflits. Les questions les plus pertinentes dans les analyses de conflit consultées sont proposées ci-dessous, à titre d’instrument de mise en œuvre et de suivi de la programmation sensible aux conflits (Annexe 2). Les deux méthodes sont résumées ici de façon succincte : «Do no harm» : Cinq questions de base. 1. Evaluer le contexte dans lequel on travaille. Quels sont les facteurs de conflits (diviseurs et liens) pertinents dans la zone où on intervient ? 2. Evaluation des liens entre le contexte et le projet. Quels effets le projet va avoir sur les facteurs diviseurs et les liens ? Et comment les diviseurs et les liens peuvent affecter le projet ? 3. Evaluation de comment le projet va renforcer les liens. Est-ce que le projet renforce les connexions et de ce fait crée de nouvelles alliances pour la paix et de l’espace pour le dialogue – si oui, comment ? 4. Evaluation de comment le projet renforce les diviseurs et de ce fait entraîne une intensification des tensions (potentielle) entre les groupes ? Si Oui Comment ? 5. Si le projet renforce les diviseurs, comment peut-il être adapté ou reprogrammé pour éviter cela ? Analyse approfondie des conflits. Une analyse des conflits permet de tirer les leçons qui serviront à orienter les actions en tant qu’analyse des causes et de la dynamique d’un conflit et de tracer les grandes lignes de la résolution pacifique du conflit afin de surmonter celui-ci. Il n’existe pas un seul mode d’analyse des conflits. Il est possible de choisir parmi plusieurs méthodes et instruments afin de les utiliser à bon escient en les adaptant aux objectifs du projet, au contexte, à la phase du cycle de projet et au travail à réaliser. Examiner avec les parties au conflit (leurs motivations, besoins et intérêts), les causes du conflit et le rôle du projet dans le contexte du conflit, est essentiel. L’analyse des conflits peut s’effectuer à trois niveaux, micro, méso et macro, et être plus au moins détaillée. Une analyse de conflit de niveau micro est la plupart du temps suffisante pour les activités locales du projet. 6. Description d’actions spécifiques recommandées pour le P2RS 6.1. Activités spécifiques d’études supplémentaires et d’assistance technique. II nous semble que le pilier III la FEF pourrait financer tout ou partie des trois études suivantes, dans le cadre du renforcement des capacités de la composante régionale du P2RS. Ces études si elles sont retenues seront donc pilotées par le partenaire régional. -Une grande étude sur les marches vivriers régionaux centrée sur l’identification et la mesure de l’impact des conflits armés, des conflits communautaires, des épisodes d’instabilité politique et des mesures de sécurité qu’elles entraînent sur le fonctionnement des marchés nationaux et régionaux de produits céréaliers des différents pays du Sahel. Une telle étude permettra d’évaluer, de documenter, de synthétiser et d’actualiser les connaissances sur les flux de circulation des céréales dans l’espace régional, les prix et leur sensibilité aux crises sécuritaires et aux conflits communautaires, les défaillances du marché à assurer la disponibilité , le poids des coûts de transport et notamment les coûts de transactions dus aux « barrières sécuritaires », l’effectivité des dispositions de libre circulation du processus d’intégration régionale et l’identification des infrastructures économiques d’intérêt régional pour les marchés céréaliers et la sécurité alimentaire et nutritionnelle. Elle pourrait fournir une base d’information et de compréhension commune à tous les intervenants dans la résilience au Sahel sur le rôle et le poids des marchés céréaliers dans la résilience. Elle permettrait d’actualiser les connaissances sur les dynamiques d’échange inter-états et pourrait même permettre de disposer des paramètres nécessaires à la simulation de l’impact des mouvements des prix mondiaux, des politiques de grands pays producteurs et donc d’anticiper l’impact régional des évolutions sur les marchés mondiaux etc. Un tel exercice pourrait intéresser également la CEDEAO et l’UEMOA. -Une Etude sur l’efficacité des transferts sociaux sur la malnutrition des enfants, pour évaluer, dans le contexte des états fragiles, la replicabilité d’expériences limitées en cours dans la région. Elle peut prendre la forme d’une grande enquête, doublée d’une méta-analyse pour tirer toutes les leçons en terme de coûts d’opérations, d’efficacité des instruments et techniques de ciblage, de viabilité financière, les conditions d’efficacité et les capacités requises en matière de gouvernance locale etc. -Une Etude sur la viabilité d’un système régional de stock régulateur pour les états fragiles pour assurer la résilience, sous le leadership du CILSS. L’objectif est de disposer d’un instrument régional et de mécanismes appropriés de mise en œuvre, pour aider les états fragiles à faire face à la volatilité des prix internationaux. L’étude fournira une évaluation des instruments d’ intervention mobilisés par les pouvoirs publics des pays membres du CILSS lors des dernières crises alimentaires ainsi que les effets –directs et indirects, recherchés ou pervers, à court et à long terme- des interventions des bailleurs de fonds. L’étude visera essentiellement à dégager les conditions d’une régulation viable dans le cadre de l’intégration régionale et qui sur le plan économique n’affecte pas l’efficacité du marché dans l’allocation des ressources au développement du secteur agricole. Les termes de référence de ces études, de même que le processus de leur réalisation seront bien évidemment discutées avec le CILSS et la CEDEAO, dans le cadre de la composante régionale, comme des éléments d’une réflexion stratégique sur la fragilité du Sahel. Des consultations peuvent être organisées sur la base d’un « concept note », définissant la démarche et précisant les modalités de participation/contribution des états, tout en conservant le caractère régional de l’exercice. 6.2 Activités qui seront financées par la FEF ou d'autres fonds et pourront être intégrées dans la conception du P2RS et/ou de ses composantes nationales. Les activités les plus pertinentes ici sont bien évidemment celles qui contribuent directement ou indirectement à la prévention et la résolution des conflits. Le choix définitif de telles activités dépend très intimement du contexte local et devrait donc être opéré à ce niveau, en fonction d’un diagnostic aussi précis que possible des facteurs de conflits et des dynamiques en jeu localement. II est toutefois possible de proposer un menu, tiré des expériences d’autres PTF, notamment de la pratique de UN PSBO dans la région. Trois types d’activité peuvent être considérées à cet effet. 6.2.1. Activités de renforcement des capacités pour l’analyse de conflits. Inventaire des outils locaux traditionnels de résolution de conflits (médiation, arbitrage, conciliation…) Manuel de base de résolution pacifique des conflits à mettre à la disposition des acteurs locaux. Plans et modules pour la formation des autorités administratives décentralisées pour la gestion des conflits fonciers. Plans de renforcement des capacités des institutions locales de résolution des conflits. Organisation et facilitation d’ateliers régionaux et nationaux sur le new deal de Busan. Manuel de Formation à la prise en compte des questions de genre dans la résolution pacifique des conflits. 6.2.2. Activités de prévention des conflits ou de leur résurgence. Mise en œuvre d’Activités Génératrices de Revenus (AGR) ciblant les jeunes à risque de joindre les rebellions (IDP, jeunes rapatriés de Lybie, de Côte d’Ivoire etc.…). Prise en charge des activités agricoles et agropastorales des programmes DDR dans les pays post conflit. Analyse participative des facteurs de vulnérabilité des jeunes. Organisation de forum de dialogues intercommunautaires (Agriculteurs-éleveurs) sur les questions foncières et les parcours de transhumance dans les zones à risque. Renforcement des capacités des organisations nationales de promotion de la paix pour l’analyse spécifique des conflits fonciers et des conflits paysans-éleveurs. Popularisation et formation à l’utilisation des codes ruraux et pastoraux. Appui aux Comités Communaux de pilotage dans leurs rôles de coordination des actions en faveur des IDP retournés et des jeunes en général. Conduire des études qualitatives pour déterminer l’attitude et le comportement des populations ciblées en faveur d’une culture de non-violence en intégrant la question de genre et la position des femmes en tant que promotrices de la paix. 6.2.3. Activités de consolidation de la paix dans les situations post conflits. Renforcement des capacités des autorités et des services techniques décentralisés, notamment par la réhabilitation de locaux, la dotation en véhicules etc. Réintégration des IDP de retour par activités agricoles comme Activité Génératrices de Revenus (Formation technique, dotation en Kit de démarrage etc.). Créations de coopératives de producteurs avec un pourcentage minimum de femmes coopératrices. Appui à des projets communautaires au sein des communautés accueillant une forte proportion de migrants retournés et de jeunes en général. Organisation de foras intergénérationnels entre les jeunes, les leaders traditionnels et religieux au niveau de chaque département/communes/province dans la zone d’intervention du projet . Contribution aux dialogues et activités socioculturelles de consolidation de la paix organisées par d’autres bailleurs de fond (UN-PSBO) pour assurer la participation des acteurs ruraux. Renforcement des capacités des radios rurales communautaires ou création de tels radio pour accompagner les efforts de prévention et de gestion des conflits au niveau communautaire. Organisation d’opérations de Plaidoyer/sensibilisation sur les thématiques Prévention des conflits et droits humains/jeunes, dans les communautés rurales à risque. Organisation d’ateliers de renforcement des capacités des élus locaux sur les droits et responsabilité des jeunes et des femmes. 6.3. Activités spécifiques également élaborées pour améliorer au niveau du CILSS et/ou de la CEDEAO la prise en compte des fragilités liées aux conflits. L’unité en charge du  pilotage du P2RS et de la mise en œuvre de la composante régionale devrait être dotée, pour assurer une prise en compte la fragilité liées aux conflits, d’expertise dans au moins deux domaines. 1. Un expert en matière d’analyse des conflits, avec une expérience dans les conflits ruraux et des aptitudes à la formation des autres acteurs. Ces activités consisteront à : - Superviser la conception et l’élaboration de modules de formation en analyse des conflits qui pourront être proposées dans les zones post conflit et/ou dans celles ou la fréquence ou les dangers de conflits communautaires le justifient (voir Tchad, Nord Niger par exemple). - Fournir l’assurance de qualité de l’exécution des activités de renforcement des capacités, de prévention de conflits et de consolidation de la paix. - Faciliter l’échange d’expérience en matière de résolution pacifique des conflits. - Coordonner et faciliter la collaboration avec d’autres acteurs de la programmation sensible aux conflits. 2. Un expert, en matière d’économie politique de la résilience. Ces activités consisteront notamment à. -Appuyer les programme-pays dans l’analyse ex-ante et les évaluations ex-post de l’incidence des dépenses du P2RS selon les régions, les groupes sociaux etc.…. - Orienter et appuyer les programme-pays dans le design, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des filets de sécurité sociale, notamment des transferts directs d’argent. - Superviser techniquement les études régionales et contribuer au dialogue programmatique avec les autres PTF intervenant dans la résilience - Initier les enquêtes et recherches nécessaires pour informer l’évaluation et la mise en œuvre de la composante régionale du P2RS. 7. Conclusions et Recommandations générales. Les développements précédents livrent quatre enseignements qui supportent assez solidement , nous semble-t-il, les recommandations suivantes pour la suite de la préparation du P2RS : i) Le Sahel, qui ne compte techniquement que cinq états fragiles parmi les treize pays membres du CILSS, et un seul conflit actif d’envergure, n’en est pas moins une région fragilisée voire toute entière fragile. II en est ainsi parce que les conflits et rébellions armés lorsqu’ils éclatent, non seulement ne respectent pas toujours les frontières des états et affectent aussi les pays voisins du théâtre des hostilités, mais aussi perturbent les marchés céréaliers, compliquent les mouvements migratoires et réduisent les revenus de transfert qui en dépendent. II en résulte un impact direct et significatif sur l’accessibilité aux produits alimentaires des plus vulnérables et donc sur leur sécurité alimentaire et nutritionnelle. La fragilisation du sahel est par conséquent une donnée essentielle pour l’objectif central du P2RS. ii)II y a, en même temps, une régionalisation de l’approche mais aussi de l’engagement de la communauté internationale et des partenaires techniques et financiers du développement dans les pays sahéliens. A la question traditionnellement sahélienne de la lutte contre les sécheresses et de la protection de l’environnement, mandat du CILSS, sont venus s’ajouter les problèmes de sécurité internationale, de stabilité des institutions politiques, de gouvernance démocratique et d’intégration économique, relevant plus directement de la CEDEAO. La résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle est une question charnière, puisque si l’une des causes profondes du problème est bien la sécheresse, aucune solution n’est durablement viable qui ne ferait que répondre aux crises alimentaires consécutives aux épisodes de sécheresse. Le P2RS, conçu pour être un programme de portée régionale s’inscrit très clairement dans cette dynamique de liens entre urgences humanitaires et développement agricole et de coopération régionale accrue, ce qui requiert sécurité et stabilité politique. iii) Dans la situation qui prévaut actuellement au Sahel un relecture du P2RS avec un prisme de fragilité conduit immédiatement à considérer une programmation sensible aux conflits. Cette approche non seulement assure une prise en compte des contextes nationaux plus conforme aux principes de l’OCDE, et à la stratégie de la BAD dans les états fragiles, mais contribuera aussi à la réduction de la fragilité des états et donc aussi à la durabilité des résultats du P2RS. Dans cette perspective, le P2RS est clairement une opportunité pour OFSU de combiner une approche régionale de la fragilité des états du sahel et la programmation sensible aux conflits. La résilience s’y prête bien étant donné le caractère régional de certaines des causes de l’insécurité alimentaire et nutritionnelle et la possibilité de mobiliser un partenaire régional expérimenté dans la résilience (le CILSS) et un autre de plus en plus engagé dans la prévention et la gestion des conflits dans la région (la CEDEAO). iv) En termes de stratégie d’intervention, les transferts sociaux apparaissent comme à la fois nécessaires et, semble-t-il, efficaces pour assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle dans plusieurs parties du sahel pour deux raisons distinctes mais complémentaires : l’apparition d’une inégalité verticale, notamment en milieu rural entre les catégories sociales plus nanties et les groupes vulnérables d’une part, la plus grande dépendance par rapport aux marchés et non plus à l’autoconsommation de ces groupes d’autre part. En d’autres termes l’accessibilité et non plus seulement la disponibilité des produits alimentaires est au cœur de la résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle au Sahel. Sur ces bases, il nous paraît pertinent de faire les recommandations suivantes : 1.Le renforcement des capacités du CILSS et de la CEDEAO dans les domaines de la programmation sensible aux conflits et de l’économie politique de la résilience par une assistance technique qui peut être financée par le pilier 3 de la FEF pour un montant approximatif de 1.130.000 US$ pour une période initiale de deux ans. 2. Le déploiement de missions de préparation et d’évaluation détaillée des activités identifiées dans ce rapport dans les états bénéficiaires du P2RS éligibles à la FEF, une fois les zones d’intervention du programme définitivement arrêtées. Ces missions devront en outre étudier les possibilités de coopération avec la CEDEAO, UN PBSO et des ONG locales ou internationales pour la mise en œuvre des activités. 3. Le financement par un don de la FEF, à la composante régionale du P2RS, des activités identifiées dans les états non éligibles à le FEF. Ces activités peuvent être mises en œuvre sous la supervision des experts recrutés pour renforcer les capacités du CILSS et de la CEDEAO.  References bibliographies. [1] AfDB: Strategy for Enhanced Engagement in Fragile States: African Development Bank ADB/BD/WP/2008/37, March 2008. [2] AFDB : ADF/BD/WP/2012/29, Avril 2012. [3] AfDB: Towards Resilient States : Revisiting the Bank’s framework for engaging with fragile and conflict-affected countries, Report on the Bank-wide Task force on fragile states, OFSU, 2013. [4] AfDB : Report « Capacity building on the application of the fragility lens : Working effectively in the Water sector in fragile states » FSU. Tunis .arch 2013. 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Pour les conflits communautaires, sont recensés ici des “événements violents”, y compris urbains, donc une définition plus large que les conflits agriculteurs-éleveurs, sur la période 1990-2009. voir Hendrix C. & Salehyan I. Benin 3.90 4.19 6.44 7.70 58 36 57 Burkina Faso 4.28 4.19 5.05 5.70 55 38 56 Cap Vert 4.39 4.49 nd ND 78 60 Tchad 3.28 2.80 3.39 3.32 3.13 33 7.2 19 50 Côte d’Ivoire 3.16 2.85 3.35 3,31 2.98 33 6.6 29 234 Gambie 3.42 3.33 ND ND 52 34 11 Guinée-Bissau 2.95 3.04 2.89 ND ND 40 6.5 2010 25 49 Guinée 3.63 3.08 3.67 4.56 5.63 43 6.6 24 62 Mali 4.00 4.11 6.09 7.15 55 6.4 CIFP 2010 34 48 Mauritanie 3.77 3.81 4.41 4.50 48 6.5 31 79 Niger 3.86 3.95 5.45 6.15 50 6.4 33 176 Sénégal 4.24 4.34 5.73 6.50 56 36 80 Togo 3.38 2.94 3.45 4.57 5.00 44 30 72 CILSS moy. 3.08 3.78 na FAD 3.49 3.54 na ANNEXE II. APPLICATION DU PRISME DE FRAGILITE AUX ETATS NON ELLIGIBLES AU FEF ETAT ELEMENTS ESSENTIEL DU PRISME DE FRAGILITE PROGRAMMATION SENSIBLE AUX CONFLITS TYPE D’ACTIVITES COUTS ESTIMATIFS ( en $ US) MALI Choix de zones et Economie politique du P2RS Gestion participative (inclusivité légitimité) Gouvernance sectorielle Intégration Urgence/Développement Renforcement des capacités des services techniques et des autorités locales Transferts sociaux et emplois ruraux pour jeunes Analyse des conflits et Matrice de Busan Consolidation de la Paix et Prévention des conflits 18.748.000 Coûts du projet PNUD/UNPBSO “Justice, Paix et développement dans la région de Tahoua au Niger” multiplié par 2 pour tenir compte des superficies des zones affectées. MAURITANIE Capacités des administrations locales Processus participatif Gouvernance sectorielle Prévention des conflits Analyse des conflits et Matrice de Busan Consolidation de la Paix Transferts sociaux 9.374.000 Coûts du projet au Niger NIGER Choix des zones, économie politique du P2RS Investissements/capacités Gestion participative (inclusivité et légitimité) Intégration Urgences/Développement Prévention des conflits Emplois ruraux pour jeunes Transferts sociaux Renforcement des capacités des autorités locales 9.374.000 SENEGAL économie politique du P2RS Renforcement des capacités ND ANNEXE III. GRILLE D’ANALYSE POUR LE SUIVI DE LA PROGRAMMATION SENSIBLE AUX CONFLITS Composante mise en œuvre dans la zone/région. Les objectifs du projet tiennent-ils compte d’éventuels conflits? (Y/N) Une relation entre le but du projet (résilience à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle) et l’éventuelle prévention des conflits peut-elle être établie ? (Y/N) Choix du type d’analyse. Do no Harm/Analyse de Conflits/ Matrice de Busan (rébellion et post conflit) S’agit-il d’une analyse Do no harm, ou d’une analyse de conflits (plus approfondie)? (1/2) Le type et l’étendue de l’analyse sont-ils adaptés aux résultats visés par le projet dans la zone? (Y/N) Le projet dispose-t-il d’un personnel qualifié sur place pour l’analyse des conflits? (Y/N : si Oui combien ?) Une formation pour les acteurs (comité de gestion, personnel des services techniques, autorités administratives locales) est-elle prévue/réalisée?(Y/N Quand ?) Les autorités traditionnelles ont elle une formation à l’analyse et à la gestion des conflits ? (Y/N) L’incidence des conflits communautaires justifie-il une analyse de ceux –ci ? (Y/N) Le conflit dans contexte local du projet : Les principales lignes de conflits et les potentiels de violence majeurs sont-ils pris en considération dans l’analyse du contexte du projet? (Y/N : Si Y, indiquer comment. Sinon quand ?) Est ce qu’il y a une matrice de Busan ?(Y/N. si Y vérifier, si N quand ?) Les principaux acteurs du conflit sont-ils connus (Y/N si Y Monographie disponible ? Si N Quand ?) et le projet en tient-il compte (Y/N)? Les facteurs (de conflit) qui lient ou qui divisent les acteurs sont-ils connus (Y/N si Y document de référence, si N quand ?) et comment se reflètent-ils dans le projet (Activités planifiés)?
 L’analyse est-elle suffisante ou doit-elle être approfondie? (Y/N) Effets du projet sur le conflit Les effets du transfert de ressources et des messages implicites du projet sont- ils pris en considération? (Y/N si Y comment ? si N quand ?) Quels sont les bénéficiaires directs du projet (contractuels, tacherons, entrepreneurs) liste ? (liste exhaustive) La surveillance des composantes à risque du projet pour le conflit est-elle garantie? (Y/N si Y comment si N quand ?) L’analyse est-elle suffisante ou doit-elle être approfondie? (Y/N si N quelles actions correctrices) Quelles options locales d’adaptation offre projet ? Des options de contingence projet ont-elles été élaborées suite à l’analyse? ( Y/N si Y combien si N pourquoi ?) Quelles modifications peuvent être faites au niveau local ?(Documenter) Les ressources nécessaires aux modifications du projet sont-elles vraiment disponibles? (Y/N si Y combien ? si N comment les mobiliser ?) Existe- t-il une culture de conflit ouverte? (Y/N expliquer) Alliances pour la paix (zone post conflit) Le projet favorise-t-il et utilise-t-il des expériences communes positives des parties en conflit de manière ciblée pour la réalisation du projet?
( Y/N si Y donner des exemples si N quand ?) Le projet encourage-t-il l’engagement et la responsabilité des acteurs de la société civile au niveau local? (Y/N si Y donner des exemples si N plan pour le faire) Quelles collaboration et interconnexion peuvent être mobilisées? (Potentiel de collaboration ?) Dimension des bénéficiaires Groupe cible D’après quels critères le groupe cible est-il sélectionné? (Vérification documents du projet) La transparence dans l’application de ces critères est-elle assurée? (Y/N si N comment le faire ?) Quelle est la position du groupe cible, des hommes et femmes au sein du groupe cible et pourquoi prennent-ils (ou pas) part au conflit? (narratif explicatif) Qui profite du projet et qui en est exclu? (incidence des dépenses) Les bénéficiaires font-ils preuve d’intérêt et d’engagement pour leurs propres initiatives? (Y/N si Y donner des exemples si N qu’est ce qui est prévu à cet effet) Les bénéficiaires sont-ils prêts pour la gestion des conflits? (Y/N si Y documenter si N formation prévue ?) Quels sont les besoins, intérêts et positions des parties au conflit? ( Dresser un tableau tiré de l’analyse des conflits) Quelles sont les capacités et ressources des bénéficiaires? (Enquête budget/consommation, Revenus, patrimoine etc.…, source) Sont-ils disposés à affronter la gestion des conflits?
(si Y comment vérifier si N qu’est ce qui est prévu à cet effet ?) Les personnes affectées sont-elles une seconde fois victimes en raison du projet? (Y/N Si Y donner des exemples) Comment les personnes affectées par des actes de violence (familiale et sexuelle) sont-elles protégées?( Type de prise en charge, organisme etc.…) Dimension des partenaires locaux Conflit d’objectif Approche Existe-t-il des conflits d’objectifs entre les objectifs du projet, l’objectif de la gestion des conflits et la stratégie du ou des partenaires locaux? ( Y/N si N fournir l’analyse de consistance des objectifs disponible si Y initier un exercice de rapprochement) Les partenaires locaux utilisent-ils une approche divergente? (Y/N) Pour chaque partenaire local, il est important de documenter les points suivants Qui représente l’organisation? ( liste des responsables) Qui se trouve derrière cette organisation? ( Commanditaires cachés ?) Quelle est sa réputation? (Bonne, inconnue, mauvaise) Quelles sont ses structures internes? (organes de gestion, organes de contrôle) Quelle est la forme juridique de l’institution? (préciser) Qui sont les responsables de l’organisation?
(Organigramme) Existe-t-il un rapport explicite pour la reconnaissance précoce de problèmes et de conflits? (Y/N) Des analyses récentes de conflits sont-elles disponibles? ‘Y/N) Des informations détaillées sur d’éventuels conflits potentiels sont-elles disponibles? (Y/N) Comment les principes du «Do no harm» sont-ils mis concrètement en œuvre au sein de l’organisation? (Donner les références) Identité des collaborateurs(trices)? (liste du personnel) Pratique de recrutement? ( Publicité, concours ouvert, cooptation, recommandation) Gestion des conflits au niveau des équipes et de l’organisation? (Umbudsperson, arbitrage etc.…) Quels organes et mécanismes de contrôle internes et externes ont-ils été prévus? (liste et compétences) La propriété, l’utilisation et la responsabilité à propos des moyens fournis dans le cadre du projet font-ils l’objet d’une réglementation transparente? (Manuel d’opérations, système de contrôle interne, rapports d’audits) Quelles sont les connaissances techniques et la formation acquises?
(Profil du staff) Quelles sont les ressources personnelles et l’infrastructure disponibles? (inventaire d’équipement) Quel est le degré hiérarchique et la rapidité du processus de décision? ( type d’organigramme) Quel est le type de collaboration avec les autorités locales / nationales? (enregistrement officiel, courriers etc.…) Quelle est la relation avec les autres institutions/ acteurs?( Activités de coordination, accords de partenariat) Dimension du pouvoir (pouvoir physique, économique, politique, administratif) Légitimation Qui est légitimé par le projet? (Agriculteurs, éleveurs, quel village ou zone etc. ?) Qui sort renforcé du projet et avec quelles conséquences? (Analyse rapide de l’incidence des dépenses du projet) Quelles sont les forces consolidées, celles générant des conflits ou celles favorisant la paix ?( les acteurs potentiels de conflit) Structure de pouvoir 
Le conflit modifit-il la structure de pouvoir (possession des terres, ressources, pouvoir décisionnel, etc.)? (analyse ex-ante des résultats attendus du projet, voir document de projet) Le projet détériore-t-il ou améliore-t-il l’accès au pouvoir?( Y/N Y documenter les mécanismes de participation et d’inclusion. N réexaminer les mêmes mécanismes) Marché Le projet influe-t-il sur les conditions locales en ce qui concerne le marché, les salaires, et les prix? ( Y/N procéder à une comparaison des coûts et salaires avec les autres projets et/ou employeurs) Quels sont les mécanismes permettant d’amortir de grandes variations de prix? ( Pratique d’achats, compétition ouverte) Le groupe cible a-t-il accès à des prestations financières?(Y/N) Genre Dans quelle mesure le projet influence-t-il les rapports de pouvoir entre les femmes et les hommes (opportunités ou entraves)? ( Décrire en particulier la participation des femmes aux comités de gestion) A quel point le projet renforce-t-il ou affaiblit-il le rôle des femmes? ( fournir des exemples) Dimension des valeurs et modèle de pensée Le terme «conflit» est-il clairement défini? (Y/N indiquer la définition de référence) La conception locale de «conflit» est-elle identique à la conception/perception « moderne » de conflit?
(Y/N préciser les écarts d’appréciation s’il y en a) L’idée du traitement pacifique (négocié, intermédiation etc.…) de conflits est-elle familière? (Y/N si Y citer les mécanismes traditionnels de médiation et d’arbitrage. Si N voir des mécanismes dans des communautés similaires) Quelles sont les formes de gestion des conflits ancrées localement et mises en œuvre? (Citer toutes les méthodes utilisées, médiation, conciliation, arbitrage, palabre, justice religieuse, ….-) Le concept de propriété individuelle est-il respecté? (Y/N Il s’agit de vérifier que la propriété privée individuelle respecte les trois attributs du droit de propriété –usus, fructus, abusus- si N indiquer l’attribut qui manque ;- Les traditions Traditions en matière de gestion des conflits, médiation et réconciliation? Symboles et valeurs utilisés en commun par les parties prenantes? (Donner des exemples mobilisables dans le cadre du projet) Différence des points de vue locaux Quel est le point de vue des groupes locaux sur le conflit? (Opposition ethnique traditionnelle, compétition pour une ressource, compétition de légitimité, droit du premier occupant etc.…clarifier à quoi les communautés rattachent le conflit) Quelle est leur justification des conflits? (Obligation de se défendre ? Pour protéger ses biens ? Statu quo ante injuste ? Décision antérieure inéquitable ? violation de la loi coutumière ?) Les différences sont-elles connues et déjà prises en compte dans le projet?(Y/N si Y préciser les références. Si N quand et comment sera-t-il fait).  ANNEXE IV. MATRICE DE BUSAN POUR L’EVENTAIL DE FRAGILITE PAYS OU ZONE PSGs Dimensions Sous-dimensions Phase 1: Crise Phase 2: Reconstruction & réforme Phase 3: Transition Phase 4: Transformation Phase 5: Résilience Indicateurs au niveau du pays Sources de données locales disponibles Suppositions PSG PSG: Peace and Security Goal. Nous maintenons l’abréviation anglaise plus utilisée dans la litterature. 1 Politique légitime Accord politique Processus de paix et dialogue politique                 Accord sur la division du pouvoir/lutte pour le pouvoir             Présence territoriale de l’État (relations centre-périphérie)             Processus politiques et institutions Contribution à la participation politique             Représentation inclusive dans les institutions d’État             Systèmes de contrôle et de contre-pouvoir sur l’exécutif             Relations sociales Relations parmi les groupes             Processus pour la réconciliation et la résolution de conflits Qualité et diversité des organisations de la société civile             AUTRE AUTRE                 PSG 2 Sécurité Conditions de sécurité Intensité des conflits et de la violence politique                 Intensité de la violence criminelle/aux personnes             Incidence de la déstabilisation transfrontalière             Capacité des institutions du secteur de la sécurité Taille et proportionnalité du secteur de la sécurité             Ressources et compétences adéquates des institutions du secteur de la sécurité             Surveillance et reddition de compte civile sur les institutions du domaine de la sécurité             Relation entre la sécurité et la justice             Performance des institutions du secteur de la sécurité Confiance des citoyens dans les institutions du secteur de la sécurité             Impunité des institutions du secteur de la sécurité             Réactivité des institutions du secteur de la sécurité                 AUTRE AUTRE                 PSG 3 Justice Conditions de justice Accès juste et égal à la justice                 Impunité de l’élite             Gérer les atrocités graves et les violations systématiques des droits             Capacité des institutions judiciaires Ressources et compétences adéquates des institutions judiciaires             Législation nationale             Justice transitionnelle             Performance des institutions judiciaires Codification, alignement et application des normes             Confiance des citoyens dans le système judiciaire             Avoir recours à des mesures non violentes pour exprimer les griefs                 AUTRE AUTRE                 PSG 4 Bases économiques Conditions économiques Infrastructure                 Inégalités économiques             Criminalisation de l’économie             Vulnérabilité aux chocs économiques             Emplois, niveau de vie et développement du secteur privé Quantité et qualité de l’emploi             Productivité agricole             Environnement favorable pour le développement du secteur privé             Exploitation des ressources naturelles Mécanismes pour la résolution de différends fonciers             Cadre réglementaire pour la gestion des ressources naturelles             Capacité de négociation, de vérification et d’exécution des contrats                 AUTRE AUTRE                 PSG 5 Revenu et services Production de recettes Sources de revenus             Conditions pour la collecte de l’impôt et des droits de douane             Politique fiscale             Capacité de l’administration fiscale et douanière             Performance de l’administration fiscale             Administration publique Gestion financière publique et passation de marchés             Capacité administrative de base             Reddition de comptes, transparence et intégrité dans la fonction publique             Fourniture de services Cadre réglementaire (rôle de l’État dans la fourniture de services)             Ressources, compétences et installations adéquates pour la fourniture de services             Accès et bonne distribution des services             AUTRE AUTRE                 ANNEXE V :COUTS DU RENFORCEMENT DES CAPACITES ET DES ACTIVITES RECOMMANDEES POUR LA COMPOSANTE REGIONALE CILSS/CEDEAO DU P2RS CATEGORIE ACTIVITES INTRANTS/POSTES DE COUTS COUTS ESTIMATIFS Renforcement des Capacités du Partenaire Régional CILSS/CEDEAO Recrutement d’un Expert en Analyse des Conflits Recrutement d’un Expert en Economie politique Niveau PL3/PL2, 10 ans d’expérience. Salaire, bénéfices et budget de voyage pour 2ans fonctionnement. 150X2=300000 $ 150X2=300000 $ 50X2=100000$ Production/Actualisation de Connaissances Etude de l’impact des conflits sur les marchés des produits vivriers au Sahel Etude/Evaluation des transferts sociaux pour la résilience Etude sur la viabilité et l’efficacité d’un stock régulateur régional 3 consultants X 4 mois(micro économiste agroéconomiste, socio-économiste) 2 consultants X  2mois. (Spécialiste de protection sociale, Spécialiste de politiques publiques). 2 consultants X 2mois (agroéconomiste spécialisé dans les marchés) 4.Ateliers de validation 12X10=120000$ 4X10=40000$ 4X10=40000$ 30+30=60000$ Appui à la mise en œuvre du prisme de fragilité Atelier Régional de formation en Analyse des conflits Elaboration de guide et manuel de référence 1. Consultant ou Cabinet spécialisé 2. Facilitateurs/au niveau des pays 3. Impression/diffusion ( 1+2)=50000$ (3)=20000 TOTAL 1130000$  ANNEXE VI. CARTE DES INTERVENTIONS DES BAILLEURS DE FONDS DANS LA SECURITE ALIMENTAIRE AU MALI. Source. OCHA Bureau de Bamako. Juin 2013.  LISTE DES PERSONNES RENCONTREES A BAMAKO (MALI) du 9 au 22 Juin 2013 BAD Mission Résidente à Bamako -Mme Helène N’garnim-Ganga Repésentante Résidente - Mr Samba Kamara, Chargé des opérations - Mr Abdoulaye Djiro, Agronome - Mr Hamaciré Dicko, Macroéconomiste Senior Ministère de l’Agriculture -Dr Mamadou M’Baré Coulibaly, Sécrétaire Général -Mr Moussa Camara, Conseiller Technique, -Mr Seydou DIAKITE, Sécretaire Permanent du Comité CILSS -Mme Niambélé Aminata Diarra, Projet DNA/PNUD/FEM -Mr Moussa Bandiaougou Fofana, Point Focal PNISA, Min. Agriculture -Mr Boubacar Fofana, CT/APCAM -Mr Garantigui Traoré, DNGR -Mr Bowa Nioumanta, DPNIA Ministère des Finances - Mr Sidiki Traoré, Economiste, Conseiller chargé du Budget Haut Conseil des Collectivités Territoriales -Honorable Mamadou DIAKITE, Premier Vice-Président Société Civile -Réunion à l’APECAM -Mme Sangaré Mariam DIARRA Institut du SAHEL/ CILSS -Pr. Antoine N. Somé, Directeur Général -Mr Sylvain Ouedraogo, Spécialiste Intrants -Mr Maiga Mahamadou Comptable -Mr Amari Soumahoro, Finances -Mr Baba Traore, Population et Développement -Mr Jean Ouedraogo, Environnement et Marchés -Mr Aliou Maiga, Agriculture.Marchés -Mr Kefin Dabo, Nutrition, Population et Développement Système des Nations Unies -FAO -Jan Pierre RENSON, Coordinateur principal des opérations, Representant a.i. -OCHA - Mr Fernando ARROYO, Chef de bureau -Mr Sékou Traoré, Gestionaire d’information -Dr Pierre D. Kadet, Coordonateur GSHA -PAM -Mme Sally Haydock, Représentante au Mali -Mr Frédéric Verjus, Head of programme, Burkina Faso (rencontré à Ouaga) -PNUD -Mr Becaye Diarra, Economiste principal Banque Mondiale Cheik Ahmed Diop, Economiste PREM-AFTP4 -Mr Nicaise Ehoue, chargé de l’Agriculture Union Européenne -Mr David Mogollon Huerta, Chef de section développement rural, décentralisation et Société civile -Mr K. Abdoulaye, Développement rural Bilateraux -USAID -Mr Gary Juste, Mission Director -Ms Mary Norris, Ph D, Team Leader, Accelerated Economic Grozth Team -Ms Halima Ouattara-Ayamou, Markets and Trade Program Manager, Accelerated Economic Grozth Team -Mr Abdrahamane Dicko, Senior Program Manager, Program Office -Mr Amadou L. Camara, Resilience Program Coordinator, Programme Office -Ambassade de Belgique -Mr Luc Risch, Conseiller d’Ambassade, Chargé de la cooperation au Developpement - Ms Marie Goretier, chagée du secteur agricole -Ambassade des Pays Bas - Ms To Tjoelker, Chef de Cooperation -Ms Caro Pleysier, Premier Secretaire Développement Economique Agricole - Cooperation Française - Mr Mohamed Lamine DIAKITE, chargé de projet Agriculture -Ambassade du Denmark - Mr Birte Trop, Chargé du developpement rural -Ambassade du Canada -Mr Jan Jankovic, ACDI -Mr El hadj Cheik Sadibo Keita, ACDI -Cooperation espagnole -Mr Jesus Diaz, Sécurité alimentaire ONG -OXFAM -Mrs Doucouré Mariétou Diaby, Associate Country Director - APECAM, Organisation Paysanne -Mr Mamadou Koulibaly, Président de séance 64