Constitución y derecho internacional

CONCEPTOS FUNDAMENTALES para el DEBATE CONSTITUCIONAL Departamento de Derecho Público Facultad de Derecho Pontificia Universidad Católica de Chile CONCEPTOS FUNDAMENTALES PARA EL DEBATE CONSTITUCIONAL Departamento de Derecho Público Facultad de Derecho Pontificia Universidad Católica de Chile COORDINADORES SEBASTIÁN SOTO V. CONSTANZA HUBE P. SECRETARÍA TÉCNICA MAGDALENA ORTEGA P. EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE Vicerrectoría de Comunicaciones Av. Libertador Bernardo O’Higgins 390, Santiago, Chile editorialedicionesuc@uc.cl www.ediciones.uc.cl CONCEPTOS FUNDAMENTALES PARA EL DEBATE CONSTITUCIONAL Departamento de Derecho Público Facultad de Derecho Pontificia Universidad Católica de Chile COORDINADORES: Sebastián Soto V. Constanza Hube P. SECRETARÍA TÉCNICA: Magdalena Ortega P. © Derechos reservados Mayo 2021 ISBN digital 978-956-14-2810-2 DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN: Salvador Verdejo Vicencio versión productora gráfica SpA | 341 CONSTITUCIÓN Y DERECHO INTERNACIONAL SEBASTIÁN LÓPEZ E. En el derecho comparado, las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno comprenden dos problemas estrechamente vinculados entre sí: la incorporación del derecho internacional en el derecho nacional, por un lado, y la jerarquía del derecho internacional en el derecho interno, por otro. A pesar de que las soluciones que se ofrecen a este respecto son variadas, no siempre las constituciones se refieren al derecho internacional. Unas pocas mencionan a la costumbre internacional, menos son las que la declaran directamente aplicable en el ámbito interno, y un número más bien reducido de constituciones hace referencia a instrumentos jurídicos específicos, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, la Carta de la ONU de 1945, la Convención Europea de Derechos Humanos de 1950, los Pactos de Derechos Humanos de la ONU de 1966, o la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969. No son muchas tampoco las constituciones que incorporan instrumentos jurídicos específicos en el derecho interno respectivo, o que les reconocen a los tratados un rango supralegal en la jerarquía normativa nacional correspondiente. Desde este punto de vista, la situación del derecho internacional en Chile no es tan anómala. Tal como las que la antecedieron, nuestra actual Constitución Política de la República no cuenta con una regulación orgánica de la relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno, sino que con un conjunto de disposiciones dispersas que se refieren a diversos aspectos del derecho internacional de manera más bien accesoria, a propósito del ejercicio de la soberanía (art. 5 inc. 2), de las atribuciones especiales del Presidente de la República (art. 32 N° 15), de las atribuciones exclusivas del Congreso Nacional (art. 54 N° 1), y de las atribuciones que son propias del Tribunal Constitucional (art. 93 N°s CONCEPTOS FUNDAMENTALES PARA EL DEBATE CONSTITUCIONAL CONSTITUCIÓN Y DERECHO INTERNACIONAL | 342 1, 3 y 6). A falta de una regulación orgánica, han sido la jurisprudencia y la doctrina nacionales las que se han encargado de precisar y sistematizar las soluciones a este problema. En relación con la costumbre internacional, hay una larga tradición en Chile de reconocerla como parte integral del sistema jurídico doméstico. La Corte Suprema, por ejemplo, se ha inclinado con cierta constancia por la aplicación inmediata de la costumbre internacional en Chile, esto es, sin necesidad de acto interno de incorporación alguno. Si bien parte de la jurisprudencia y la doctrina nacionales considera que la costumbre internacional se incorpora en forma automática al ámbito interno, lo cierto es que por lo general se requiere de un acto declarativo doméstico de carácter judicial o administrativo, como una resolución de un tribunal de justicia, que haga a la correspondiente norma internacional consuetudinaria aplicable en el derecho chileno. Así, esta es adoptada por el derecho interno, y la norma consuetudinaria respectiva no pierde su carácter de internacional. Por esta razón, al aplicar la costumbre internacional en el derecho interno se debe tener en cuenta su contenido a la fecha en que es invocada, lo que incluye desarrollos recientes que hayan tenido lugar con posterioridad al acto judicial o administrativo que la adoptó en el ámbito interno. En caso de conflicto entre la costumbre internacional y el derecho chileno, no hay una jurisprudencia clara: algunas decisiones judiciales han dicho que prima el derecho chileno, y otras han señalado que prima la costumbre internacional. Dado que los tratados son expresiones de la voluntad política de los Estados, su celebración queda en manos del más dinámico de sus poderes: el Ejecutivo, que es el que lleva a cabo las negociaciones correspondientes y manifiesta el consentimiento estatal en obligarse internacionalmente. En Chile, conducir las relaciones exteriores es una atribución exclusiva del Presidente de la República. A fin de conferirle mayor legitimidad a los compromisos así asumidos, las constituciones políticas de numerosos Estados otorgan a sus poderes legislativos la oportunidad de pronunciarse a este respecto. Esto es justamente lo que ocurre en Chile, ya que de acuerdo con la CPR, la regla general es que los tratados requieren de aprobación parlamentaria, previamente a su ratificación. De modo excepcional, los acuerdos de ejecución y los acuerdos en forma simplificada no precisan ser aprobados por el Congreso Nacional. Los tratados se incorporan al CONCEPTOS FUNDAMENTALES PARA EL DEBATE CONSTITUCIONAL CONSTITUCIÓN Y DERECHO INTERNACIONAL | 343 derecho interno chileno de la misma manera en que entran en vigencia las leyes nacionales; vale decir, una vez promulgados y publicados en el Diario Oficial. Sin perjuicio de esto, el Tribunal Constitucional ha reconocido que los tratados y las leyes tienen en Chile una naturaleza jurídica distinta, lo cual es relevante para determinar la fecha de entrada en vigencia del tratado, las normas de interpretación que le son aplicables, y su jerarquía en el ámbito interno, entre otros asuntos. Respecto de esto último, se debe distinguir entre tratado y ley, de un lado, y tratado y Constitución, de otro. La postura mayoritaria es que en virtud del art. 54 N° 1 inc. 5 de la Constitución los tratados prevalecen sobre las leyes, tanto sobre las dictadas con anterioridad a su promulgación y publicación, como sobre las dictadas con posterioridad. Por el contrario, conforme a su art. 93 N° 1, la Constitución prima sobre los tratados, los cuales por cierto están sometidos a un control de constitucionalidad tanto preventivo como represivo, a través de la acción de inaplicabilidad, al menos según parte de la doctrina. Para el Tribunal Constitucional, la jerarquía de los tratados de derechos humanos no sería distinta: supralegales, pero infraconstitucionales. Esta postura no ha sido apoyada por parte de la jurisprudencia de los tribunales ordinarios y de la doctrina, que se ha inclinado por reconocerles a estos tratados un rango jerárquico equivalente a la CPR. La regulación del derecho internacional en la actual Constitución es insuficiente para los desafíos que ofrece el mundo globalizado de hoy. Chile está obligado internacionalmente por un sinnúmero de normas consuetudinarias y convencionales, y su incumplimiento no puede justificarse en el derecho interno. Esto exige que el Estado actúe siempre como un todo, sin hacer distinciones artificiales entre lo internacional y lo nacional. Es el momento, por tanto, de incluir y, en la medida de lo posible, sistematizar el desarrollo jurisprudencial y doctrinal relativo a la incorporación y jerarquía, tanto de la costumbre internacional como de los tratados. Dado que el problema se presenta principalmente en la relación entre estos y el derecho chileno, sería conveniente mantener el rango supralegal e infraconstitucional de los tratados, de manera que se apliquen los principios de lex posterior y de lex specialis en caso de conflicto normativo, así como el de lex superior cuando este se relacione con la Constitución. Distinta debiera ser la situación de los tratados de derechos humanos, y de los tratados que le otorgan jurisdicción a un CONCEPTOS FUNDAMENTALES PARA EL DEBATE CONSTITUCIONAL CONSTITUCIÓN Y DERECHO INTERNACIONAL | 344 tribunal internacional, aunque no sean de derechos humanos. En ambos casos, el derecho chileno debiera reconocerles un rango equivalente al de la Constitución, de manera que se apliquen los principios de lex posterior y de lex specialis, pero no el de lex superior. En este esquema, el control de constitucionalidad preventivo seguiría jugando un papel central, pues le permitiría al Estado chileno cumplir con el deber de adecuación del derecho interno con sus obligaciones internacionales, antes de que el tratado respectivo entre en vigencia. Desde esta perspectiva, pareciera razonable extender el carácter obligatorio del control preventivo a todo tratado que celebre Chile, cualquiera sea la materia sobre la que verse este. El control represivo, en cambio, es claramente inconveniente para los intereses nacionales, por cuanto la declaración de inaplicabilidad de un tratado podría eventualmente constituir un incumplimiento del derecho internacional, que expone al Estado a un reclamo de responsabilidad internacional. Finalmente, en lo que dice relación con la integración de nuestro sistema jurídico nacional con el sistema interamericano de derechos humanos, sería oportuno incluir una cláusula de interpretación conforme, como la que contemplan las constituciones de otros países. En su esencia, esta dispone que las normas constitucionales deben ser interpretadas de manera armónica con los tratados de derechos humanos de que es parte el Estado en cuestión. Con una cláusula de interpretación conforme no se haría otra cosa que reafirmar la jerarquía constitucional de los tratados de derechos humanos en Chile. CONCEPTOS FUNDAMENTALES PARA EL DEBATE CONSTITUCIONAL