Today is Sunday, June 26, 2016

  earch
S

Republic of the Philippines
SUPREME COURT
Manila

SECOND DIVISION

G.R. No. 90314               November 27, 1990

LOIDA Q. SHAUF and JACOB SHAUF, Petitioners, 
vs.
HON. COURT OF APPEALS, DON E. DETWILER and ANTHONY PERSI, Respondents.

REGALADO, J.:

In  this  petition  for  review  on  certiorari,  petitioners  would  have  us  reverse  and  set  aside  the  decision  rendered  by
respondent  Court  of  Appeals  on  August  22,  1989,  in  CA­G.R.  CV  No.  17932,  entitled  "Loida  Shauf  and  Jacob
Shauf,  Plaintiffs­Appellants,  versus  Don  Detwiler  and  Anthony  Persi,  Defendants­Appellants,"1  dismissing
petitioners’ complaint for damages filed before the Regional Trial Court, Branch LVI, Angeles City, in Civil Case No.
2783  thereof,  and  its  subsequent  resolution  denying  petitioners’  motion  for  the  reconsideration  of  its  aforesaid
decision.

As found by respondent court,2 Clark Air Base is one of the bases established and maintained by the United States
by  authority  of  the  agreement  between  the  Philippines  and  the  United  States  concerning  military  bases  which
entered into force on March 26, 1947.

The Third Combat Support Group, a unit of Clark Air Base, maintains a Central Civilian Personnel Office (CCPO)
charged  with  the  responsibility  for  civilian  personnel  management  and  administration.  It  is  through  its  civilian
personnel  officer  that  the  base  commander  is  responsible  for  direction  and  administration  of  civilian  personnel
program,  including  advising  management  and  operating  officials  on  civilian  personnel  matters.  Acting  for  the
commander, the civilian personnel officer is the administrative official in charge of the activities of the CCPO, and
the  commander  relies  on  him  to  carry  out  all  aspects  of  the  civilian  personnel  program.  The  CCPO  personnel
program encompasses placement and staffing, position management and classification.

The  Third  Combat  Support  Group  also  maintains  an  Education  Branch,  Personnel  Division,  which  provides  an
education  program  for  military  personnel,  U.S.  civilian  employees,  and  adult  dependents,  assigned  or  attached  to
Clark  Air  Base.  Its  head,  the  education  director,  is  responsible  directly  to  the  base  director  of  personnel  for
administering the education services program for Clark Air Base. In this capacity, and within broad agency policies,
is delegated to him the full responsibility and authority for the technical, administrative and management functions of
the program. As part of his duties, the education director provides complete academic and vocational guidance for
military dependents, including counseling, testing and test interpretation. During the time material to the complaint,
private  respondent  Don  Detwiler  was  civilian  personnel  officer,  while  private  respondent  Anthony  Persi  was
education director.3

Petitioner Loida Q. Shauf, a Filipino by origin and married to an American who is a member of the United States Air
Force, applied for the vacant position of Guidance Counselor, GS17109, in the Base Education Office at Clark Air
Base, for which she is eminently qualified. As found by the trial court, she received a Master of Arts degree from the
University  of  Sto.  Tomas,  Manila,  in  1971  and  has  completed  34  semester  hours  in  psychology­guidance  and  25
quarter  hours  in  human  behavioral  science;  she  has  also  completed  all  course  work  in  human  behavior  and
counseling  psychology  for  a  doctoral  degree;  she  is  a  civil  service  eligible;  and,  more  importantly,  she  had
functioned as a Guidance Counselor at the Clark Air Base at the GS 1710­9 level for approximately four years at the
time she applied for the same position in 1976.4

By  reason  of  her  non­selection  to  the  position,  petitioner  Loida  Q.  Shauf  filed  an  equal  employment  opportunity
complaint against private respondents, for alleged discrimination against the former by reason of her nationality and
sex. The controversy was investigated by one Rudolph Duncan, an appeals and grievance examiner assigned to the
Office of Civilian Personnel Operations, Appellate Division, San Antonio, Texas, U.S.A. and what follows are taken
from  his  findings  embodied  in  a  report  duly  submitted  by  him  to  the  Equal  Opportunity  Officer  on  February  22,
1977.5

On or about October 1976, the position of Guidance Counselor, GS 1710­9, became vacant in the Base Education
Office, Clark Air Base. A standard Form 52 was submitted to the Civilian Personnel Office to fill said position. The
Civilian  Personnel  Division  took  immediate  steps  to  fill  the  position  by  advertisement  in  the  Clark  Air  Base  Daily
Bulletin #205 dated October 21, 1976. As a result of the advertisement, one application was received by the Civilian
Personnel Office and two applications were retrieved from the applicants supply file in the Civilian Personnel Office.
These applications were that of Mrs. Jean Hollenshead, an employee of the DOD Schools at Clark Air Base, Mrs.
Lydia  B.  Gaillard,  an  unemployed  dependent,  and  Mrs.  Loida  Q.  Shauf.  All  three  applications  were  reviewed  and
their experiences were considered qualifying for the advertised position.

On November 11, 1976, the application of Loida Q. Shauf was referred to Mr. Anthony Persi, with the applications of
Mrs. Jean Hollenshead and Mrs. Lydia Gaillard, to be considered for the position of Guidance Counselor, GS 1710­
9,  Mr.  Persi,  after  review  of  the  applications,  stated  that  upon  screening  the  applications  he  concluded  that  two
applicants  had  what  he  considered  minimum  qualifications  for  the  position.  The  two  applicants  were  Mrs.
Hollenshead and Mrs. Gaillard. In the case of Loida Q. Shauf, Mr. Persi felt that her application was quite complete
except for a reply to an inquiry form attached to the application. This inquiry form stated that the National Personnel
Records Center, St. Louis, Missouri, was unable to find an official personnel folder for Loida Q. Shauf. Mr. Persi said
that  as  a  result  of  the  National  Personnel  Records  Center,  GSA,  not  being  able  to  find  any  records  on  Loida  Q.
Shauf,  this  raised  some  questions  in  his  mind  as  to  the  validity  of  her  work  experience.  As  a  result  of  his
reservations  on  Loida  Q.  Shauf’s  work  experience  and  his  conclusions  that  the  two  other  applications  listed
minimum qualifications, Mr. Persi decided to solicit additional names for consideration.

Subsequently  in  his  correspondence  dated  November  12,  1976,  Mr.  Persi  returned  the  three  applications  to  the
Civilian  Personnel  Office  without  a  selection  decision.  Mr.  Persi  also  requested  in  his  correspondence  that  the
Civilian Personnel Office initiate immediate inquiry to the Central Oversea Rotation and Recruiting Office (CORRO)
for  the  submission  of  a  list  of  highly  qualified  candidates.  He  further  stated  in  his  correspondence  that  the  three
applicants who had indicated an interest would be considered with the CORRO input for selection.

As  a  result  of  Mr.  Persi’s  request,  an  AF  Form  1188  "Oversea  Civilian  Personnel  Request"  was  submitted  to
CORRO on November 12, 1976. This request in fact asked for one Guidance Counselor, GS 1710­9. The form listed
the  fact  that  local  candidates  are  available.  However,  instead  of  getting  a  list  of  candidates  for  consideration,  Mr.
Persi was informed by CORRO, through the Civilian Personnel Office in their December 15, 1976 message that a
Mr. Edward B. Isakson from Loring AFB, Maine, was selected for the position. Mr. Persi stated, when informed of
CORRO’s selection, that he had heard of Mr. Isakson and, from what he had heard, Mr. Isakson was highly qualified
for  the  position;  therefore,  he  wished  to  have  the  selection  stand.  This  statement  was  denied  by  Mr.  Persi.  Mr.
Isakson was placed on the rolls at Clark Air Base on January 24, 1977.6

Said examiner, however, also stated in his findings that, by reason of petitioner Loida Q. Shauf’s credentials which
he  recited  therein,  she  is  and  was  at  the  time  of  the  vacancy,7  highly  qualified  for  the  position  of  Guidance
Counselor,  GS  1710­9.  In  connection  with  said  complaint,  a  Notice  of  Proposed  Disposition  of  Discrimination
Complaint,  dated  May  16,  1977,8  was  served  upon  petitioner  Loida  Q.  Shauf  stating  that  because  the  individual
selected did not meet the criteria of the qualification requirements, it was recommended "that an overhire GS 1710­9
Assistant Education Advisor position be established for a 180 day period. x x x. The position should be advertised
for local procurement on a best qualified basis with the stipulation that if a vacancy occurs in a permanent GS 1710­
9 position the selectee would automatically be selected to fill the vacancy. If a position is not vacated in the 180 day
period  the  temporary  overhire  would  be  released  but  would  be  selected  to  fill  a  future  vacancy  if  the  selectee  is
available."

During that time, private respondents already knew that a permanent GS 1710­9 position would shortly be vacant,
that is, the position of Mrs. Mary Abalateo whose appointment was to expire on August 6, 1977 and this was exactly
what  private  respondent  Detwiler  had  in  mind  when  he  denied  on  June  27,  1977  Mrs.  Abalateo’s  request  for
extension  of  March  31,  1977.  However,  private  respondents  deny  that  Col.  Charles  J.  Corey  represented  to
petitioner  Loida  Q.  Shauf  that  she  would  be  appointed  to  the  overhire  position  and  to  a  permanent  GS  1710­9
position as soon as it became vacant, which allegedly prompted the latter to accept the proposed disposition.

Contrary  to  her  expectations,  petitioner  Loida  Q.  Shauf  was  never  appointed  to  the  position  occupied  by  Mrs.
Abalateo whose appointment was extended indefinitely by private respondent Detwiler.9

Feeling  aggrieved  by  what  she  considered  a  shabby  treatment  accorded  her,  petitioner  Loida  Q.  Shauf  wrote  the
U.S. Civil Service Commission questioning the qualifications of Edward Isakson. Thereafter, said commission sent a
communication addressed to private respondent Detwiler,10 finding Edward Isakson not qualified to the position of
Guidance  Counselor,  GS  1710­9,  and  requesting  that  action  be  taken  to  remove  him  from  the  position  and  that
efforts  be  made  to  place  him  in  a  position  for  which  he  qualifies.  Petitioner  Loida  Q.  Shauf  avers  that  said
recommendation was ignored by private respondent Detwiler and that Isakson continued to occupy said position of
guidance counselor.

Petitioner  Loida  Q.  Shauf  likewise  wrote  the  Base  Commander  of  Clark  Air  Base  requesting  a  hearing  on  her
complaint for discrimination. Consequently, a hearing was held on March 29, 1978 before the U.S. Department of Air
Force in Clark Air Base.11

Before the Department of Air Force could render a decision, petitioner Loida Q. Shauf filed a complaint for damages,
dated April 27, 1978, against private respondents Don Detwiler and Anthony Persi before the Regional Trial Court,
Branch LVI at Angeles City, docketed as Civil Case No. 2783, for the alleged discriminatory acts of herein private
respondents in maliciously denying her application for the GS 1710­9 position.

Private respondents, as defendants in Civil Case No. 2783, filed a motion to dismiss on the ground that as officers
of the United States Armed Forces performing official functions in accordance with the powers vested in them under
the Philippine­American Military Bases Agreement, they are immune from suit. The motion to dismiss was denied by
the trial court. A motion for reconsideration was likewise denied.

Consequently,  private  respondents  filed  an  Answer  reiterating  the  issue  of  jurisdiction  and  alleging,  inter alia,  that
defendant Persi’s request to Central Oversea Rotation and Recruiting Office (CORRO) was not for appointment of a
person to the position of Guidance Counselor, GS 1710­9, but for referrals whom defendant Persi would consider
together  with  local  candidates  for  the  position;  that  the  extension  of  the  employment  of  Mrs.  Abalato  was  in
accordance with applicable regulation and was not related to plaintiff Loida Q. Shauf’s discrimination complaint; that
the decision was a joint decision of management and CCPO reached at a meeting on June 29, 1977 and based on
a letter of the deputy director of civilian personnel, Headquarters Pacific Air Forces, dated June 15, 1977; and that
the ruling was made known to and amplified by the director and the deputy director of civilian personnel in letters to
petitioner Loida Q. Shauf dated August 30, 1977 and September 19, 1977.

The parties submitted a Partial Stipulation of Facts in the court a quo providing, in part, as follows:

a) In October 1976, the position of guidance counselor, GS­1710­9, at Clark Air Base was vacant;

b)  Plaintiff  Loida  Q,  Shauf,  a  qualified  dependent  locally  available,  was  among  those  who  applied  for  said
vacant position of guidance counselor, GS­1710­9;

c)  Plaintiff  Loida  Q.  Shauf  at  the  time  she  filed  her  aforesaid  application  was  qualified  for  the  position  of
guidance counselor, GS­1710­9;

d) Civilian Personnel Office accomplished and forwarded to CORRO an AF Form 1188 covering the position
of guidance counselor, GS­1710­9, applied for by plaintiff Loida Q. Shauf;

e) U.S. Department of Defense Instructions (DODI) No. 1400.23 under Policy and Procedures provides that­

"Where qualified dependents of military or civilian personnel of the Department of Defense are locally available for
appointment to positions in foreign areas which are designated for U.S. citizen occupancy and for which recruitment
outside the current work force is appropriate, appointment to the position will be limited to such dependents unless
precluded by treaties or other agreements which provide for preferential treatment for local nationals."

And Air Force Regulation 40­301 dated 12 May 1976 in par. 2 c (1) thereof provides that­

"c. Selection or Referral of Eligible Applicants From the 50 States:

(1)CORRO  makes  selection,  except  as  provided  in  (3)  below,  for  oversea  positions  of  Grades  GS­11  and
below  (and  wage  grade  equivalents)  for  which  it  has  received  an  AF  Form  1188,  and  for  higher  grade
positions if requested by the oversea activity."12

Likewise, a Supplement to Partial Stipulation of Facts was filed by the parties on October 6, 1978, which reads:

1.  Under  date  of  30  September  1978,  plaintiff  Loida  Q.  Shauf  through  her  counsel,  Quasha  Asperilla  Ancheta
Valmonte Peña & Marcos, lodged an appeal before the Civil Service Commission, Appeals Review Board, from the
decision  of  the  Secretary  of  the  Air  Force  dated  1  September  1978  affirming  the  EEO  Complaints  Examiner’s
Findings and Recommended Decision in the Discrimination Complaint of Mrs. Loida Q. Shauf, No. SF 071380181
dated 3 July 1978, x x x;

2. The aforesaid appeal has not been decided up to now by the Civil Service Commission, Appeals Review Board;
and

3.  Plaintiff  Loida  Q.  Shauf  has  not  instituted  any  action  before  any  federal  district  court  of  the  United  States
impugning the validity of the decision of the Secretary of the Air Force dated 1 September 1978 affirming the EEO
Complaints  Examiner’s  Findings  and  Recommended  Decision  in  the  Discrimination  Complaint  of  Mrs.  Loida  Q.
Shauf, No. SF 071380181 dated 3 July 1978.13

Thereafter,  on  March  8,  1988,  the  trial  court  rendered  judgment  in  favor  of  herein  petitioner  Loida  Q.  Shauf,  the
dispositive portion of which reads:

WHEREFORE, judgment is hereby rendered ordering the defendants jointly and severally to pay the plaintiffs:

1)  The  amount  $39,662.49  as  actual  damages  or  its  equivalent  in  Philippine  pesos  in  October  1976  as
reported by the Central Bank of the Philippines or any authorized agency of the Government;

2) The amount of P100,000.00 as moral and exemplary damages;

3) Twenty (20%) percent of $39,662.49 or its equivalent in Philippine Pesos in October 1976 as reported by
the Central Bank of the Philippines or any authorized agency of the Government, as attorney’s gees, and;

4) Cost(s) of suit.

SO ORDERED.14

Both parties appealed from the aforecited decision to respondent Court of Appeals.

In their appeal, plaintiffs­appellants (herein petitioners) raised the following assignment of errors:

1. Lower court gravely erred in holding that the actual and exemplary damages and attorney’s fees may be
paid  in  Philippine  Pesos  based  on  the  exchange  rate  prevailing  during  October  1976  as  determined  by  the
Central Bank;

2. Lower court gravely erred in limiting the amount of moral and exemplary damages recoverable by plaintiff
to P100,000.0015

On the other hand, defendants­appellants (private respondents herein) argued that:

1.  The  trial  court  erred  in  not  dismissing  the  complaint  on  the  ground  that  defendants­appellants,  as
officers/officials of the United States Armed Forces, are immune from suit for acts done or statements made
 by them in the performance of their official governmental functions in accordance with the powers possessed
by them under the Philippine­American Military Bases Agreement of 1947, as amended;

2. The trial court erred in not dismissing the complaint for a) non­exhaustion of administrative remedies; and
b) lack of jurisdiction of the trial court over the subject matter of the case in view of the exclusive jurisdiction of
an appropriate U.S. District Court over an appeal from an agency decision on a complaint of discrimination
under the U.S. Federal Law on Equality of opportunity for civilian employees;

3. The trial court erred in holding that plaintiff­appellant Loida Q. Shauf was refused appointment as guidance
counselor  by  the  defendants­appellants  on  account  of  her  six  (female),  color  (brown),  and  national  origin
(Filipino by birth) and that the trial court erred in awarding damages to plaintiffs­appellants.16

As  stated  at  the  outset,  respondent  Court  of  Appeals  reversed  the  decision  of  the  trial  court,  dismissed  herein
petitioners’complaint  and  denied  their  motion  for  reconsideration.  Hence  this  petition,  on  the  basis  of  he  following
grounds:

The respondent Honorable Court of Appeals has decided a question of substance not in accord with law and/or with
applicable  decisions  of  this  Honorable  Court.  Respondent  court  committed  grave  error  in  dismissing  plaintiffs­
appellants’ complaint and­

(a) in holding that private respondents are immune from suit for discriminatory acts performed without or in
excess of, their authority as officers of the U.S. Armed Forces;

(b) for applying the doctrine of state immunity from suit when it is clear that the suit is not against the U.S.
Government or its Armed Forces; and

(c) for failing to recognize the fact that the instant action is a pure and simple case for damages based on the
discriminatory and malicious acts committed by private respondents in their individual capacity who by force
of circumstance and accident are officers of the U.S. Armed Forces, against petitioner Loida Shauf solely on
account of the latter’s sex (female), color (brown), and national origin (Filipino).17

Petitioners aver that private respondents are being sued in their private capacity for discriminatory acts performed
beyond  their  authority,  hence  the  instant  action  is  not  a  suit  against  the  United  States  Government  which  would
require its consent.

Private  respondents,  on  the  other  hand,  claim  that  in  filing  the  case,  petitioners  sought  a  judicial  review  by  a
Philippine court of the official actuations of respondents as officials of a military unit of the U.S. Air Force stationed
at Clark Air Base. The acts complained of were done by respondents while administering the civil service laws of the
United  States.  The  acts  sued  upon  being  a  governmental  activity  of  respondents,  the  complaint  is  barred  by  the
immunity  of  the  United  States,  as  a  foreign  sovereign,  from  suit  without  its  consent  and  by  the  immunity  of  the
officials of the United States armed forces for acts committed in the performance of their official functions pursuant
to  the  grant  to  the  United  States  armed  forces  of  rights,  power  and  authority  within  the  bases  under  the  Military
Bases  Agreement.  It  is  further  contended  that  the  rule  allowing  suits  against  public  officers  and  employees  for
unauthorized  acts,  torts  and  criminal  acts  is  a  rule  of  domestic  law,  not  of  international  law.  It  applies  to  cases
involving  the  relations  between  private  suitors  and  their  government  or  state,  not  the  relations  between  one
government and another from which springs the doctrine of immunity of a foreign sovereign.

I. The rule that a state may not be sued without its consent, now expressed in Article XVI, Section 3, of the 1987
Constitution, is one of the generally accepted principles of international law that we have adopted as part of the law
of our land under Article II, Section 2. This latter provision merely reiterates a policy earlier embodied in the 1935
and  1973  Constitutions  and  also  intended  to  manifest  our  resolve  to  abide  by  the  rules  of  the  international
community.18

While  the  doctrine  appears  to  prohibit  only  suits  against  the  state  without  its  consent,  it  is  also  applicable  to
complaints  filed  against  officials  of  the  state  for  acts  allegedly  performed  by  them  in  the  discharge  of  their  duties.
The rule is that if the judgment against such officials will require the state itself to perform an affirmative act to satisfy
the same, such as the appropriation of the amount needed to pay the damages awarded against them, the suit must
be regarded as against the state itself although it has been formally impleaded.19 It must be noted, however, that
the rule is not also all­encompassing as to be applicable under all circumstances.

It is a different matter where the public official is made to account in his capacity as such for acts contrary to law and
injurious  to  the  rights  of  plaintiff.  As  we  clearly  set  forth  by  Justice  Zaldivar  in  Director  of  the  Bureau  of
Telecommunications,  et  al.  Vs.  Aligaen,  etc.,  et  al.:20  "Inasmuch  as  the  State  authorizes  only  legal  acts  by  its
officers,  unauthorized  acts  of  government  officials  or  officers  are  not  acts  of  the  State,  and  an  action  against  the
officials or officers by one whose rights have been invaded or violated by such acts, for the protection of his rights, is
not a suit against the State within the rule of immunity of the State from suit. In the same tenor, it has been said that
an  action  at  law  or  suit  in  equity  against  a  State  officer  or  the  director  of  a  State  department  on  the  ground  that,
while claiming to act for the State, he violates or invades the personal and property rights of the plaintiff, under an
unconstitutional  act  or  under  an  assumption  of  authority  which  he  does  not  have,  is  not  a  suit  against  the  State
within the constitutional provision that the State may not be sued without its consent."21 The rationale for this ruling
is that the doctrine of state immunity cannot be used as an instrument for perpetrating an injustice.22

In the case of Baer, etc. vs. Tizon, etc., et al.,23 it was ruled that:

There  should  be  no  misinterpretation  of  the  scope  of  the  decision  reached  by  this  Court.  Petitioner,  as  the
Commander of the United States Naval Base in Olongapo, does not possess diplomatic immunity. He may therefore
be  proceeded  against  in  his  personal  capacity,  or  when  the  action  taken  by  him  cannot  be  imputed  to  the
government which he represents.

Also, in animos, et al. Vs. Philippine Veterans Affairs Office, et al.,24 we held that:

"x  x  x  it  is  equally  well­settled  that  where  a  litigation  may  have  adverse  consequences  on  the  public  treasury,
whether in the disbursements of funds or loss of property, the public official proceeded against not being liable in his
personal capacity, then the doctrine of non­suability may appropriately be invoked. It has no application, however,
where the suit against such a functionary had to be instituted because of his failure to comply with the duty imposed
by statute appropriating public funds for the benefit of plaintiff or petitioner. x x x.

The aforecited authorities are clear on the matter. They state that the doctrine of immunity from suit will not apply
and may not be invoked where the public official is being sued in his private and personal capacity as an ordinary
citizen. The cloak of protection afforded the officers and agents of the government is removed the moment they are
sued  in  their  individual  capacity.  This  situation  usually  arises  where  the  public  official  acts  without  authority  or  in
excess  of  the  powers  vested  in  him.  It  is  a  well­settled  principle  of  law  that  a  public  official  may  be  liable  in  his
personal private capacity for whatever damage he may have caused by his act done with malice and in bad faith, or
beyond the scope of his authority or jurisdiction.25

The agents and officials of the United States armed forces stationed in Clark Air Base are no exception to this rule.
In the case of United States of America, et al. Vs. Guinto, etc., et al., ante,26 we declared:

It  bears  stressing  at  this  point  that  the  above  observation  do  not  confer  on  the  United  States  of  America  blanket
immunity for all acts done by it or its agents in the Philippines. Neither may the other petitioners claim that they are
also  insulated  from  suit  in  this  country  merely  because  they  have  acted  as  agents  of  the  United  States  in  the
discharge of their official functions.

II. The court below, in finding that private respondents are guilty of discriminating against petitioner Loida Q. Shauf
on account of her sex, color and origin, categorically emphasized that:

There  is  ample  evidence  to  sustain  plaintiffs’  complaint  that  plaintiff  Loida  Q.  Shauf  was  refused  appointment  as
Guidance Counselor by the defendants on account of her sex, color and origin.

She is a female, brown in color and a Filipino by origin, although married to an American who is a member of the
United States Air Force. She is qualified for the vacant position of Guidance Counselor in the office of the education
director  at  Clark  Air  Base.  She  received  a  Master  of  Arts  Degree  from  the  University  of  Santo  Tomas,  Manila,  in
1971  and  has  completed  34  semester  hours  in  psychology­guidance  and  25  quarter  hours  in  human  behavioral
science.  She  has  also  completed  all  course  work  in  human  behavior  and  counseling  psychology  for  a  doctoral
degree. She is a civil service eligible. More important, she had functioned as a Guidance Counselor at the Clark Air
Base at the GS­1710­9 level for approximately four years at the time she applied for the same position in 1976.

In filling the vacant position of Guidance Counselor, defendant Persi did not even consider the application of plaintiff
Loida Q. Shauf, but referred the vacancy to CORRO which appointed Edward B. Isakson who was not eligible to the
position.

In defending his act, defendant Persi gave as his excuse that there was a question in his mind regarding validity of
plaintiff  Loida  Q.  Shauf’s  work  experience  because  of  lack  of  record.  But  his  assertion  is  belied  by  the  fact  that
plaintiff Loida Q. Shauf had previously been employed as Guidance Counselor at the Clark Air Base in 1971 and
this  would  have  come  out  if  defendant  Persi  had  taken  the  trouble  of  interviewing  her.  Nor  can  defendant  free
himself  from  any  blame  for  the  non­appointment  of  plaintiff  Loida  Q.  Shauf  by  claiming  that  it  was  CORRO  that
appointed Edward B. Isakson. This would not have happened if defendant Persi adhered to the regulation that limits
the appointment to the position of Guidance Counselor, GS­1710­9 to qualified dependents of military personnel of
the Department of Defense who are locally available like the plaintiff Loida Q. Shauf. He should not have referred
the matter to CORRO. Furthermore, defendant Persi should have protested the appointment of Edward B. Isakson
who was ineligible for the position. He, however, remained silent because he was satisfied with the appointment.

Likewise,  the  acts  of  the  defendant  Detwiler  in  rejecting  the  appointment  of  plaintiff  Loida  Q.  Shauf  were
undoubtedly discriminatory.

Plaintiff Loida Q. Shauf twice applied for the position of Guidance Counselor sometime in 1975 and in October 1978.
Although she was qualified for the postision, her appointment was rejected ny the defendant Detwiler. The two who
were  appointed,  a  certain  Petrucci  and  Edward  B.  Isakson,  were  ordered  removed  by  the  U.S.  Civil  Service
Commission. Instead of replacing Petrucci with the plaintiff Loida Q. Shauf, the defendant Detwiler had the position
vacated by Petrucci abolished. And in the case of Edward Isakson, the defendant Detwiler ignored the order of the
U.S. Civil Service Commission to have him removed according to the testimony of plaintiff Loida Q. Shauf.

In  connection  with  her  complaint  against  the  defendants,  plaintiff  Loida  Q.  Shauf  was  presented  a  Notice  of
Proposed  Disposition  of  her  Discrimination  Complaint  by  Col.  Charles  J.  Corey,  Vice  Commander,  Third  Combat
Support Group, Clark Air Base, which would entitle her to a temporary appointment as Guidance Counselor with the
implied assurance that she would be appointed in a permanent capacity in the event of a vacancy.

At the time of the issuance of said Notice, defendants knew that there would be a vacancy in a permanent position
as  Guidance  Counselor  occupied  by  Mrs.  Mary  Abalateo  and  it  was  understood  between  Col.  Corey  and  plaintiff
Loida Q. Shauf that this position would be reserved for her. Knowing this arrangement, defendant Detwiler rejected
the request for extension of services of Mrs. Mary Abalateo. However, after plaintiff Loida Q. Shauf consented to the
terms  of  the  Notice  of  Proposed  Disposition  of  her  Discrimination  Complaint,  defendant  Detwiler  extended  the
services of Mrs. Mary Abalateo indefinitely. This act barred plaintiff Loida Q. Shauf from applying for the position of
Mrs. Mary Abalateo.
To  rebut  the  evidence  of  the  plaintiffs,  defendant  cited  the  findings  and  conclusions  of  Mr.  Rudolph  Duncan,  who
was appointed to investigate plaintiff Loida Q. Shauf’s complaint for discrimination and Col. Charles J. Corey, Vice
Commander, Third Combat Support Group that defendants were not guilty of Discrimination.

It  is  pointed  out,  however,  that  Mr.  Rudolph  Duncan  found  plaintiff  loida  Q.  Shauf  to  be  highly  qualified  for  the
position of Guidance Counselor at the GS­1710­9 level and that management should have hired a local applicant.
While Col. Corey characterized the act of defendant Persi as sloppy and recommend that he be reprimanded. In any
event their findings and conclusions are not binding with this Court.

To blunt the accusation of discrimination against them, defendants maintained that the extension of the appointment
of Mrs. Mary Abalateo was a joint decision of management and Central Civilian Personnel Office, Clark Air Base.
Nonetheless,  having  earlier  rejected  by  himself  the  request  for  extension  of  the  services  of  Mrs.  Mary  Abalateo,
defendant  Detwiler  should  not  have  concurred  to  such  an  extension  as  the  reversal  of  his  stand  gave  added
substance to the charge of discrimination against him.

To  further  disprove  the  charge  that  the  defendants  discriminated  against  plaintiff  Loida  Q.  Shauf  for  her  non­
appointment  as  Guidance  Counselor  on  account  of  her  being  a  Filipino  and  a  female,  counsel  for  the  defendants
cited  the  following:  (1)  that  Mrs.  Mary  Abalateo  whose  appointment  was  extended  by  the  defendant  Detwiler  is
likewise a female and a Filipino by origin; (2) that there are Filipinos employed in the office of the defendant Persi;
and  (3)  that  there  were  two  other  women  who  applied  in  1976  with  the  plaintiff  Loida  Q.  Shauf  for  the  position  of
Guidance Counselor.

The contention of the defendants based on the allegations enumerated in Nos. 1 and 2 of the preceding paragraph
is  without  merit  as  there  is  no  evidence  to  show  that  Mrs.  Mary  Abalateo  and  the  Filipinos  in  the  office  of  the
defendant Persi were appointed by the defendants. Moreover, faced with a choice between plaintiff Loida Q. Shauf
or  Mrs.  Mary  Abalateo,  it  was  to  be  expected  that  defendant  Detwiler  chose  to  retain  Mrs.  Mary  Abalateo  as
Guidance  Counselor  in  retaliation  for  the  complaint  of  discrimination  filed  against  him  by  plaintiff  Loida  Q.  Shauf.
Finally, as to the contention based on the allegation in No. 3 of the preceding paragraph that there were two other
women  applicants  in  1976  with  plaintiff  Loida  Q.  Shauf,  the  record  reveals  that  they  had  minimum  qualifications
unlike plaintiff Loida Q. Shauf who was highly qualified.27

Elementary is the rule that the conclusions and findings of fact of the trial court are entitled to great weight on appeal
and should not be disturbed unless for strong and cogent reasons.28 Absent any substancial proof, therefore, that
the  trial  court’s  decision  was  grounded  entirely  on  speculations,  surmises  or  conjectures,  the  same  must  be
accorded  full  consideration  and  respect.  This  should  be  so  because  the  trial  court  is,  after  all,  in  a  much  better
position to observe and correctly appreciate the respective parties’ evidence as they were presented.29

In the case at bar, there is nothing in the record which suggests any arbitrary, irregular or abusive conduct or motive
on the part of the trial judge in ruling that private respondents committed acts of discrimination for which they should
be held personally liable. His conclusion on the matter is sufficiently borne out by the evidence on record. We are
thus constrained to uphold his findings of fact.

Respondent  Court  of  Appeals,  in  its  questioned  decision,  states  that  private  respondents  did,  in  fact,  discriminate
against petitioner Loida Q. Shauf. However, it deemed such acts insufficient to prevent an application of the doctrine
of  state  immunity,  contrary  to  the  findings  made  by  the  trial  court.  It  reasons  out  that  "the  parties  invoked  are  all
American  citizens  (although  plaintiff  is  a  Filipina  by  origin)  and  the  appointment  of  personnel  inside  the  base  is
clearly a sovereign act of the United States. This is an internal affair in which we cannot interfere without having to
touch some delicate constitutional issues."30 In other words, it believes that the alleged discriminatory acts are not
so grave in character as would justify the award of damages.

In view of the apparent discrepancy between the findings of fact of respondent Court of Appeals and the trial court,
we are tasked to review the evidence in order to arrive at the correct findings based on the record. A consideration
of the evidence presented supports our view that the court a quo was correct in holding herein private respondents
personally  liable  and  in  ordering  the  indemnification  of  petitioner  Loida  Q.  Shauf.  The  records  are  clear  that  even
prior to the filing of the complaint in this case, there were various reports and communications issued on the matter
which,  while  they  make  no  categorical  statement  of  the  private  respondents’  liability,  nevertheless  admit  of  facts
from which the intent of private respondents to discriminate against Loida Q. Shauf is easily discernible. Witness the
following pertinent excerpts from the documents extant in the folder of Plaintiff’s Exhibits:

1. Notice of Proposed Disposition of Discrimination Complaint, dated May 16, 1977 (Exhibit "G").

B.  Mr.  Anthony  Persi  was  totally  inept  in  the  recruitment  practices  employed  in  attempting  on  fill  the  GS  1710­9
Assistant Education applicable DOD regulations. In addition, he failed to conduct an interview of qualified personnel
in the local environment and when the qualifications of the complainant (sic) were questioned by Mr. Persi he did not
request  a  review  by  the  CCPO  nor  request  an  interview  with  the  complainant  (sic).  Mr.  Persi  failed  to  follow
Department of Defense Instructions Number 1400.23, under Policy and Procedures which states­"Where qualified
dependents  of  military  or  civilian  personnel  of  the  Department  of  Defense  are  locally  available  for  appointment  to
positions  in  foreign  areas  which  are  designated  for  US  citizen  occupancy  and  for  which  recruitment  outside  the
current work force is appropriate, appointment to the positions will be limited to such dependents unless precluded
by treaties or other agreements which provide for preferential treatment for local nationals." Attachment to Air Force
Supplement to FFM 213.2106 (b) (6) lists the positions of Guidance Counsellor, GS 1710­9, as positions to be filled
by  locally  available  dependents.  An  added  point  is  the  lack  of  qualifications  of  the  individual  selected  for  the  GS
1710­9 positions as outlined under X­118 Civil Service Handbook. x x x31

2.  Letter  of  the  Director  of  the  U.S.  Civil  Service  Commission,  San  Francisco  Region,  dated  October  27,  1977,
addressed  to  Mr.  Don  Detwiler,  concerning  Mr.  Edward  B.  Isakson  whose  file  was  reviewed  by  the  Commission
(Exhibit "K").
The  position  of  Guidance  Counsellor  is  one  for  which  the  Commission  has  established  a  mandatory  education
requirement  that  may  not  be  waived.  An  individual  may  not  be  assigned  to  such  a  position  without  meeting  the
minimum qualification requirements. The requirements, as given in Handbook X­118, are completion of all academic
requirements  for  a  bachelor’s  degree  from  an  accredited  college  or  university  and  successful  completion  of  a
teacher education program under an "approved program" or successful completion of required kinds of courses.

On  review  of  his  record,  we  find  that  Mr.  Isakson  has  a  bachelor’s  degree  but  he  does  not  show  completion  of  a
teacher education program. To qualify for Guidance Counselor on the basis of coursework and semester hour credit,
he would need to have 24 semester hours in Education and 12 semester hours in a combination of Psychology and
Guidance subjects directly related to education. We do not find that he meets these requirements.

x x x

We can appreciate the fact that Mr. Isakson may be working toward meeting the Guidance Counselor requirements.
Nonetheless,  he  does  not  appear  to  meet  them  at  this  time.  We  must,  therefore,  request  that  action  be  taken  to
remove him from the position and that efforts be made to place him in a position for which he qualifies.32

3. Letter of the Staff Judge Advocate of the Department of the Airforce addressed to Mr. Detwiler, dated January 25,
1977 (Exhibit "L").

1. The attached memo from Captain John Vento of this office is forwarded for your review and any action you
deem appropriate. I concur with his conclusion that there is no evidence of sex or ethnic bias in this matter. I
also concur, however, that there were certain irregularities in the handling of this selection.

x x x

3. Considering the above, it is most unfortunate that the filing of this latest Guidance Counselor vacancy was
not  handled  wholly  in  accordance  with  prescribed  policies  and  regulations.  This  is  not  to  suggest  that  Mrs.
Shauf should necessarily have been hired. But, she and other qualified candidates should have been given
the consideration to which they were entitled. (At no time now or in the past have Mrs. Shauf’s qualifications
ever been questioned.) Had that happened and management chose to select some qualified candidate other
than Mrs. Shauf, there would be no basis for her complaint.

4. It is my understanding that Mrs. Shauf has filed a formal EEO complaint. While I am convinced that there
was  no  discrimination  in  this  case,  my  experience  with  EEO  complaints  teaches  me  that,  if  Civil  Service
Commission finds that nonselection resulted from any kind of management malpractice, it is prone to brand it
as  a  "discriminatory  practice."  This  usually  results  in  a  remedial  order  which  can  often  be  distasteful  to
management. x x x.33

The initial burden is on the plaintiff to establish a prima facie case or discrimination. Once the discriminatory act is
proven,  the  burden  shifts  to  the  defendant  to  articulate  some  legitimate,  undiscriminatory  reason  for  the  plaintiff’s
rejection.34 Any such justification is wanting in the case at bar, despite the prima facie case for petitioner Loida Q.
Shauf. Private respondents’ defense is based purely on outright denials which are insufficient to discharge the onus
probandi imposed upon them. They equally rely on the assertion that they are immune from suit by reason of their
official  functions.  As  correctly  pointed  out  by  petitioners  in  their  Memorandum,  the  mere  invocation  by  private
respondents of the official character of their duties cannot shield them from liability especially when the same were
clearly done beyond the scope of their authority, again citing the Guinto, case, supra:

The  other  petitioners  in  the  case  before  us  all  aver  they  have  acted  in  the  discharge  of  their  official  functions  as
officers or agents of the United States. However, this is a matter of evidence. The charges against them may not be
summarily  dismissed  on  their  mere  assertion  that  their  acts  are  imputable  to  the  United  States  of  America,  which
has not given its consent to be sued. In fact, the defendants are sought to be held answerable for personal torts in
which the United States itself is not involved. If found liable, they and they alone must satisfy the judgment.

III. Article XIII, Section 3, of the 1987 Constitution provides that the State shall afford full protection to labor, local
and overseas, organized and unorganized, and promote full employment and equality of employment opportunities
for  all.  This  is  a  carry­over  from  Article  II,  Section  9,  of  the  1973  Constitution  ensuring  equal  work  opportunities
regardless of sex, race, or creed.

Under  the  Constitution  of  the  United  States,  the  assurance  of  equality  in  employment  and  work  opportunities
regardless  of  sex,  race,  or  creed  is  also  given  by  the  equal  protection  clause  of  the  Bill  of  Rights.  The  14th
Amendment, in declaring that no state shall deprive a person of his life, liberty, or property without due process of
law or deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws, undoubtedly intended not only that
there should be no arbitrary spoliation of property, but that equal protection and security should be given to all under
like circumstances in the enjoyment of their personal and civil rights, and that all persons should be equally entitled
to pursue their happiness ands acquire and enjoy property. It extends its protection to all persons without regard to
race, color, or class. It means equality of opportunity to all in like circumstances.35

The  words  "life,  liberty,  and  property"  as  used  in  constitutions  are  representative  terms  and  are  intended  to  cover
every  right  to  which  a  member  of  the  body  politic  in  entitled  under  the  law.  These  terms  include  the  right  of  self­
defense, freedom of speech, religious and political freedom, exemption from arbitrary arrests, the right to freely buy
and sell as others may, the right to labor, to contract, to terminate contracts, to acquire property, and the right to all
our liberties, personal, civil and political­in short, all that makes life worth living.36

There is no doubt that private respondents Persi and Detwiler, in committing the acts complained of have, in effect,
violated  the  basic  constitutional  right  of  petitioner  Loida  Q.  Shauf  to  earn  a  living  which  is  very  much  an  integral
aspect of the right to life. For this, they should be held accountable.
While  we  recognize  petitioner  Loida  Q.  Shauf’s  entitlement  to  an  award  of  moral  damages,  we  however  find  no
justification  for  the  award  of  actual  or  compensatory  damages,  based  on  her  supposedly  unearned  income  from
March, 1975 up to April, 1978 in the total amount of $39,662.49, as erroneously granted by the trial court.

Evidence that the plaintiff could have bettered her position had it not been for the defendants’ wrongful act cannot
serve  as  basis  for  an  award  of  damages,  because  it  is  highly  speculative.37  Petitioner  Loida  Q.  Shauf’s  claim  is
merely  premised  on  the  possibility  that  had  she  been  employed,  she  would  have  earned  said  amount.  But,  the
undeniable fact remains that she was never so employed. Petitioner never acquired any vested right to the salaries
pertaining to the position of GS 1710­9 to which she was never appointed. Damages which are merely possible are
speculative.38  In  determining  actual  damages,  the  court  cannot  rely  on  speculation,  conjecture  or  guesswork.
Without  the  actual  proof  of  loss,  the  award  of  actual  damages  is  erroneous.39  Consequently,  the  award  of  actual
damages made by the trial court should be deleted. Attorney’s fees, however, may be granted and we believe that
an award thereof in the sum of P20,000.00 is reasonable under the circumstances. 1âwphi1

IV. Finally, private respondents postulate that petitioner Loida Q. Shauf failed to avail herself of her remedy under
the United States federal legislation on equality of opportunity for civilian employees, which is allegedly exclusive of
any other remedy under American law, let alone remedies before a foreign court and under a foreign law such as
the Civil Code of the Philippines.

In  a  letter  of  the  Department  of  the  Air  Force  in  Washington,  D.C.,  dated  September  1,  1978  and  addressed  to
petitioner Loida Q. Shauf,40 the appeal rights of the latter from the Air Force decision were enumerated as follows:

­You  may  appeal  to  the  Civil  Service  Commission  within  15  calendar  days  of  receipt  of  the  decision.  Your
appeal should be addressed to the Civil Service Commission, Appeals Review Board, 1990 E Street, N.Q.,
Washington,  D.C.  20415.  The  appeal  and  any  representation  in  support  thereof  must  be  submitted  in
duplicate.

­In lieu of an appeal to the Commission you may file a civil action in an appropriate U.S. District Court within
30 days of receipt of the decision.

­If you elect to appeal to the Commission’s Appeals Review Board, you may file a civil action in a U.S. District
Court within 30 days of receipt of the Commission’s final decision.

­A civil action may also be filed anytime after 180 days of the date of initial appeal to the Commission, if a
final decision has not been rendered.

As  earlier  noted,  in  a  Supplement  to  Partial  Stipulation  of  Facts  filed  by  the  parties  on  October  6,  1978,  it  was
manifested to the trial court that an appeal was lodged by counsel for petitioners on September 30, 1978 before the
Civil  Service  Commission.  Appeals  Review  Board  from  the  decision  of  the  Secretary  of  the  Air  Force  in  the
discrimination case filed by petitioner Loida Q. Shauf, No. SF 071380181. Said appeal has not been decided up to
now.

Furthermore,  it  is  basic  that  remedial  statutes  are  to  be  construed  liberally.  The  term  "may,"  as  used  in  adjective
rules, is only permissive and not mandatory, and we see no reason why the so­called rules on the above procedural
options  communicated  to  said  petitioner  should  depart  from  this  fundamental  .  petitioner  Loida  Q.  Shauf  is  not
limited to these remedies, but is entitled as a matter of plain and simple justice to choose that remedy, not otherwise
proscribed,  which  will  best  advance  and  protect  her  interests.  There  is,  thus,  nothing  to  enjoin  her  from  seeking
redress  in  Philippine  courts  which  should  not  be  ousted  of  jurisdiction  on  the  dubious  and  inconclusive
representations of private respondents on that score.

WHEREFORE, the  challenged decision and resolution of respondent Court  of Appeals  in  CA­G.R.  CV  No.  17932

SO ORDERED.

Melencio­Herrera (Chairman), Paras, Padilla and Sarmiento, jj., concur.
Decision and resolution annulled and set aside.

Footnotes

1  Associate  Justice  Jose  A.R.  Melo,  ponente,  with  Justices  Alfredo  L.  Benipayo  and  Abelardo  M.  Dayrit,
concurring; Annex A, Petition; Rollo, 26.

2 Rollo, 32­33.

3 Partial Stipulation of Facts, 2­4; Original Record, 134­136.

4 Rollo, 107.

5 Report of Investigation, Equal Opportunity Complaint of Mrs. Loida Q. Shauf, E­77­154; Exhibit M, Plaintiff’s
Exhibits, 22­29.
6 Exhibit M; Plaintiffs’ Exhibits, 26­27.
 7 Ibid., 28.

8 Exhibit G; ibid., 12.

9 Exhibit J; ibid., 17.

10 Exhibit K; ibid., 18.

11 Exhibit N; ibid., 30.

12 Original Record, 133­134.

13 Ibid., 186­187.

14 Rollo, 112.

15 Brief for the Plaintiffs, 6; Rollo, 58.

16 Rollo, 12­13, 35.

17 Ibid., 13­14.

18 United States of America, et al. Vs. Guinto, etc., et al., G.R. No. 76607, February 26, 1990.

19 Id.

20 33 SCRA 368 (1970).

21 Ministerio, et al. v. Court of First Instance of Cebu, etc., et al., 40 SCRA 464 (1971).

22 Sanders, et al. vs. Veridiano, etc., et al., 162 SCRA 88 (1988).

23 57 SCRA 1 (1974).

24 174 SCRA 214 (1989).

25 Dumlao vs. Court of Appeals, et al., 114 SCRA 247 (1982).

26 Footnote 18.

27 Rollo, 107­111.

28 Vda. De Alberto, etc., et al. vs. Court of Appeals, et al., 173 SCRA 436 (1989).

29 Matabuena vs. Court of Appeals, et al., 173 SCRA 170 (1989).

30 Rollo, 37.

31 Plaintiff’s Exhibits, 12.

32 Ibid., 18­19.

33 Ibid., 20­21.

34 McDonnell Douglas Corp. vs. Precy Green, 36 L Ed 2d 668.

35 16 Am. Jur. 2d 577, 846, 849.

36 Op. Cit., 683.

37 Osmeña & Associates vs. Court of Appeals, et al., 120 SCRA 395 (1983).

38 25 C.J.S. 667.

39 Guilatco vs. City of Dagupan, et al., 171 SCRA 382 (1989).

40 Exhibit 2; Defendants’ Exhibits, 314­315.

The Lawphil Project ­ Arellano Law Foundation