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The Art of Public Strategy. Mobilizing Power and Knowledge

for the Common Good
Geoff Mulgan. New York: Oxford University Press, 2009, 306 pp.

Las estrategias adoptadas por los gobiernos y administraciones pblicas en todo el

mundo pueden tener efectos dramticos y trascendentes en el bienestar de la sociedad y en
la vida de los ciudadanos. Por un lado, las mejores estrategias y polticas pueden transformar por completo a una nacin y encumbrarla hacia la prosperidad, incrementando los
niveles de felicidad de sus integrantes. Por el contrario, las estrategias fallidas pueden dar
lugar a desastres de gran visibilidad que vulneran y erosionan la confianza en las instituciones pblicas, la credibilidad de las autoridades y directivos pblicos, la sospechas sobre
la falta de eficacia e impacto en la implementacin de programas y polticas pblicas, y
finalmente, la legitimidad en las que se funda la accin poltica y la gestin de los asuntos
pblicos.
Esta obra trata de cmo las estrategias toman forma en la esfera pblica y de cmo se
pueden movilizar recursos, personas, tecnologas y el compromiso cvico para alcanzar
objetivos social y polticamente importantes. Considera las luces y sombras en el arte de
disear e implementar estrategias y analiza las principales herramientas disponibles por
los gobiernos para cumplir sus objetivos, metas y programas. El autor demuestra que los
gobiernos que dan ms peso relativo al largo plazo no slo son ms propensos a mejorar
la calidad de vida de sus ciudadanos (con mayor bienestar, ms sanos y ms seguros), sino
que tambin estn mejor protegidos de las eventuales desviaciones en la trayectoria definida por las presiones de corto plazo (como se ha comprobado con los insistentes efectos
de la reciente crisis econmico-financiera en la agenda de los gobiernos o por la frecuente mediatizacin de la agenda pblica por parte de la prensa y las encuestas de opinin).

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Escrito por Geoff Mulgan, quien actualmente es director de NESTA (National Endowment for Science, Technology and the Arts), organismo independiente orientado a promover la innovacin en el Reino Unido y anteriormente de la Young Foundation, centro
especializado en los temas de emprendimiento e innovacin social y polticas pblicas que
en el pasado ayud a dar a luz a organizaciones como la Open University, destila en sus
pginas la experiencia, conocimiento y reflexiones que ha logrado reunir en sus aos como
asesor del gobierno britnico, donde ha ocupado varios cargos de relevancia, incluyendo
el de primer director de la Unidad de Estrategia (Governments Strategy Unit) y responsable de la oficina de polticas del Primer Ministro (ambos entre los aos 1997 y 2004).
En palabras de su autor: es un libro acerca de cmo el gobierno piensa y acta (Mulgan, 2009: 1). Por ello, no dudamos en afirmar que se trata de un aporte sustantivo, indispensable y de lectura obligada para quienes dirigen instituciones gubernamentales, sobre
todo por su utilidad prctica frente al desafo de gestionar los asuntos pblicos en tiempos
de incertidumbre y complejidad; y tambin para quienes estn interesados en comprender
cmo las cosas realmente funcionan al interior del gobierno y en las (a veces impenetrables) arterias que sustentan el funcionamiento de las organizaciones pblicas. Constituye
una pieza clave para comprender el fenmeno de la gestin pblica (con todas sus paradojas y contradicciones) y para estudiar el comportamiento estratgico de los gobiernos ms
all de las tradicionales fronteras que se diluyen en escenarios que condicionan respuestas
innovadoras, y que requieren de un enfoque menos convencional y en el lmite de los parmetros clsicos definidos en la literatura sobre administracin y polticas pblicas. En un
estilo particular, la obra ofrece una gua orientadora para manejar y fluir en la comprensin del arte de la estrategia en el sector pblico, tarea que otros autores han abordado bajo
enfoques similares (Moore, 1998; Aguilar, 2006; Pollitt y Bouckaert, 2010). Si bien sus
planteamientos no son del todo originales, resulta ser una excelente combinacin de miradas que cruzan la reflexin terica y una slida base acadmica con la experiencia prctica en primera persona (dentro del ncleo estratgico de gobierno), lo que le da un valor
aadido adicional que conecta con un lector interesado en acceder a recomendaciones fundamentadas sobre cmo lidiar en el pantanoso terreno en el que se mezcla la poltica (pura
y dura) y la gestin pblica.
El libro se divide en tres partes. En la primera parte se exponen los antecedentes de
base para comprender la especificidad y particularidad del concepto de estrategia en el sector pblico, diferencindolo de las definiciones que normalmente se utilizan en el mundo
de los negocios1 (ligada a la llamada ventaja competitiva) y ms tradicionalmente, al mbito militar (captulo 2). En palabras del autor, la estrategia pblica es el uso sistemtico de

1. Una mirada particular en el debate sobre el concepto de estrategia es la que propone el reconocido acadmico Henry Mintzberg y a la que Mulgan hace referencia en varias secciones de su obra. En palabras de Mintzberg, la elaboracin de la estrategia se refiere a cmo el sistema colectivo llamado organizacin establece, y
cambia cuando sea necesario, su orientacin bsica, y tambin se ocupa del complejo tema de la intencin
colectiva y el proceso de toma de decisiones: al final, las estrategias son dos cosas, planes para el futuro y
patrones del pasado (Mintzberg, 1991: 27-30).
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los recursos y poderes pblicos, a travs de los organismos y agencias del Estado, para
lograr objetivos pblicos (Mulgan, 2009: 19). Ello se complementa con la propuesta respecto de los horizontes en la toma de decisiones pblicas: la estrategia estara enfocada al
largo plazo a diferencia del espacio para la implementacin y adaptacin (mediano plazo)
y lo relativo a enfrentar crisis, eventos fortuitos y/o aspectos tcticos (corto plazo). Adems, se analiza en detalle el porqu las estrategias fallan, y los patrones comunes de error
que afectan a los gobiernos en este mbito. En el captulo 3 se analizan los contrastes entre
la oferta y la demanda de la accin pblica, el contexto histrico que da forma al gobierno moderno (interconectado, que enfrenta desafos globales, problemas y riesgos de carcter sistmico) y el legado de las reformas recientes (desde la evaluacin de las experiencias ligadas a la Nueva Gestin Pblica, la eficiencia y los mercados como eje, al
emergente enfoque de un gobierno sistmico orientado a los ciudadanos y con base en la
confianza y el bienestar). En el captulo 4 se establece un modelo de estrategia (grfico 1)
y los pasos que deben ser tomados por cualquiera que desee darle forma de manera eficaz,
desde una perspectiva anclada en la idea del desafo adaptativo que nos recuerda la mirada propuesta por Heifetz (1997) sobre el liderazgo estratgico en el sector pblico2, definido como un proceso (de movilizacin) social a travs del cual una comunidad afronta
una realidad incierta y/o problema complejo, y desarrolla nuevas capacidades para enfrentar con xito dichos retos adaptativos sobre la base de un cambio en los valores, aprendizaje social, flexibilidad y accin colectiva.
En la segunda parte, profundiza con ms detalle en las cuestiones ms importantes que
enfrentan los gobiernos contemporneos en relacin a la gestin de la complejidad inherente
a los asuntos pblicos y, en ese plano, al rol preponderante que supone el diseo, configuracin y puesta en marcha de la estrategia. Por un lado se refiere a cmo la estrategia debe llevarse a cabo dentro del gobierno, y cmo encaja con otras funciones (ms tradicionales) como
la gestin de polticas pblicas y la labor comunicacional (captulo 5). Complementariamente, investiga acerca de la naturaleza del conocimiento (experto y ms all) en que se basa la
estrategia y la accin de gobierno bajo la sugerente pregunta: Cmo pueden los gobiernos
saber lo suficiente como para gobernar? (captulo 6). Ambas reflexiones tienen su contrapunto en la idea de implementacin (pasar de las palabras a la accin e ir ms all de la capacidad de construir narrativas adecuadas o impecables estrategias en el papel), donde se
2. Ronald Heifetz, profesor de la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard, propone que en
lugar de definir el liderazgo como una posicin de autoridad en una estructura social, o como un conjunto de
caractersticas personales, resulta ms til considerarlo como una actividad o trabajo adaptativo susceptible de
ser emprendido desde todas las posiciones sociales y por cualquier persona en algn momento de su vida (Heifetz, 1997: 45-49). El trabajo adaptativo consiste en el aprendizaje requerido para afrontar el cambio, no solo
como una mera adaptacin gradual a las transformaciones del entorno sino como un desafo que cuestiona en
profundidad las percepciones, valores y expectativas de las personas sobre todo cuando se agotan las respuestas tcnicamente plausibles frente a un problema pblico complejo y se requiere de un giro en los valores,
creencias o conductas para superarlo. Todo ello contribuye a concebir una idea diferente de liderazgo (ms all
de la autoridad y el dominio tcnico) y un nuevo contrato social que promueva la capacidad de adaptacin de
nuestras sociedades. Este enfoque ha sido ampliamente reconocido, estudiado y aplicado en el mbito del trabajo poltico, de gobierno y en el espacio directivo de la gestin pblica en los ltimos aos.
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analiza la forma de convertir los planes en acciones, incluyendo las virtudes y los vicios que,
con frecuencia, se plasman en los objetivos de la accin pblica sustantiva, sobre todo en lo
relativo a lo que puede ser socialmente deseable y el conflicto que ello trae aparejado en sociedades cada vez ms exigentes, complejas e informadas (captulo 7). El captulo 8 aborda el
reto de tomar en serio las tareas de innovar y asumir riesgos (positivos) en el sector pblico, y el captulo 9 aborda el reto paralelo del manejo de riesgos negativos y el carcter que
supone la estrategia en la preparacin para lo inesperado y la resistencia frente a un futuro
incierto. El captulo 10 se centra en reflexionar sobre el llamado Joined-up Government
(Gobierno Conjunto u Holstico), concepto que Mulgan se atribuye haber acuado3, y que
alude a desarrollar formas de actuar a travs y ms all de las fronteras organizativas de las
instituciones pblicas mediante el fortalecimiento en los niveles de coordinacin, integralidad
y transversalidad, favoreciendo un estilo de trabajo conjunto y colaborativo.
GRFICO 1.
OPCIONES PARA LA CONSTRUCCIN DE UNA ESTRATEGIA EFECTIVA
1. Propsitos/Fines: Lo que
importa y es valorado,
necesidades, aspiraciones,
creencias

5. Aprendizaje:
Retroalimentacin poltica
y pblica, datos de desempeo
y evaluacin

Valor
Pblico
2. Entorno: Contextos para la
accin, oportunidades y
amenazas futuras, capacidades,
causas y sistemas

4. Acciones: Estrategias,
polticas, implementacin,
sistemas, recursos, culturas,
estructuras
3. Direcciones: Dnde ir?
Prioridades estratgicas,
objetivos y secuencias

Fuente: traducido y adaptado de Mulgan (2009: 76).

El captulo 11 examina la creciente importancia de la conducta, la apertura mental y el cambio cultural como objetivos de la estrategia (al interior de las organizaciones pblicas) y el captulo 12 en la importancia de la confianza pblica como un objetivo evidente de esta misma:
La confianza es tanto un efecto de la buena estrategia y, en muchos casos, una condicin
3. El gobierno conjunto es un trmino creado por el gobierno de Blair en el Reino Unido, en un intento por
introducir una mayor eficiencia en la formulacin de polticas y su aplicacin en el sector pblico. En particular, este trmino se refiere a la comunicacin y cooperacin entre diferentes organismos y ministerios, a travs de las tecnologas de informacin y comunicacin. Incorpora una visin holstica (sin fronteras), ms
all de los lmites institucionales a los objetivos estratgicos del gobierno y busca establecer la base tica,
moral y legal de la poltica, bajo una lgica de accin transversal. De all la necesidad por unir e integrar
procesos y sistemas dentro y entre distintos niveles de gobierno y administraciones pblicas.
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necesaria para ella (Mulgan, 2009: 218). El captulo 13 trata sobre la medicin de valor social
y pblico y a la manera de juzgar el xito de la estrategia, cuestionando los supuestos clsicos del anlisis meramente cuantitativo o basado en la abundancia de ndices y mtricas:
tener mejores indicadores, no es en s mismo que se estn logrando mejores resultados
(Mulgan, 2009: 228). El captulo 14 ofrece un interesante debate sobre el liderazgo como
cuestin fundamental para el xito de la estrategia, considerando la importancia de entender
las prioridades, el sintetizar distintos tipos de conocimiento y persuadir e inspirar a otros: los
lderes estn a la cabeza de otros pero tambin sirven a otros (Mulgan, 2009: 242-243).
Como contraste, muchas de estas ideas nos recuerdan el enfoque de creacin y/o produccin de valor pblico a travs del tringulo estratgico propuesto por Moore (1998:
115) para caracterizar los pilares de la estrategia pblica: a) la declaracin de la misin o
propsito general de la organizacin (construido en base a valores pblicos importantes)
y al que distingue como gestin estratgica; b) la identificacin de las fuentes de
apoyo y legitimidad social que se utilizarn para satisfacer el compromiso asumido y para
asegurar la buena marcha de las iniciativas que se emprendan (gestin poltica); y c) la
definicin de cmo la tarea se organizar y gestionar para conseguir los objetivos declarados a la que denomina gestin operativa (Moore, 1998: 115-116). En esta perspectiva que no dudamos en afirmar como complementaria al enfoque propuesto por Mulgan,
Moore concluye que para desarrollar un estrategia pblica se deben alinear de manera
coherente dichos elementos satisfaciendo tres pruebas: a) debe ser valiosa en trminos sustantivos (en sus contenidos), en el sentido de que la organizacin produce cosas y genera
valor para los supervisores, los ciudadanos y los beneficiarios a un bajo coste en trminos
de dinero y autoridad; b) debe ser legtima y polticamente sostenible, ello supone la tarea
de ser capaz de atraer continuamente tanto autoridad como recursos del entorno poltico
autorizador (mandato) y del gobierno al que se debe rendir cuentas; y c) debe ser operativa y administrativamente viable, es decir, que las actividades autorizadas e identificadas
como valiosas puedan realizarse a travs de la organizacin existente con la ayuda de otras
que pueden ser inducidas a contribuir al objetivo planteado (Moore, 1998:116).
Para cerrar la obra, en la tercera parte y final (captulo 15), el autor presenta una serie
de prescripciones para los lderes y directivos pblicos (Mulgan, 2009: 258-259):

Usar el poder para llevar a cabo los cambios que la sociedad necesita y no slo
presidirla.
Centrarse en un par de cosas que realmente importan y donde se tiene el poder para
hacer la diferencia y resistir las distracciones.
Preparar y planificar no simplemente reaccionar.
Usar lo que ya se sabe que funciona y lo que no.
No tener miedo de innovar particularmente en las polticas en curso que no funcionan.
No tratar de hacer todo a la vez (y recordar que la mayora de los gobiernos sobreestiman lo que pueden lograr a corto plazo, pero subestiman lo que pueden lograr
a largo plazo).
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Organizar el tiempo y al personal con un equilibrio aproximado entre el corto,

mediano y largo plazo en lugar de estar atrapados en el presente o en la coyuntura.
Favorecer estrategias que sean simples y den espacio a los ejecutores para colaborar y adaptarse, en lugar de las que son elaboradas e inflexibles.
Incentivar la construccin de retos en las formas de trabajar y resistirse a la complacencia (y como en otras reas de la vida, buscar a los ms feroces crticos para
acentuar y afinar las ideas); y
Nunca dejar de aprender ya que el mundo est lleno de sorpresas que se pueden utilizar para tomar decisiones ms acertadas y sabias.

Todo ello se complementa con la conclusin de entender que la estrategia en la esfera

del gobierno y su aparato administrativo es un bien pblico y ello supone, ante todo,
saber distinguir entre lo urgente y lo importante. En sntesis, las principales caractersticas
del enfoque con el que Mulgan aborda el arte de la estrategia pblica se pueden desglosar en lo siguiente:

Muestra cmo el xito o fracaso de las estrategias impacta en la vida cotidiana de

los ciudadanos.
Examina la estrategia desde una perspectiva nica sobre las organizaciones pblicas y el gobierno, en lugar del tradicional uso del enfoque derivado (o trasladado
con frecuencia) del mundo de los negocios.
Hace referencia a casos y ejemplos en una amplia gama de contextos que facilita la
comprensin del vnculo entre el marco conceptual que propone, el nivel operacional y las consecuencias (deseadas o no) del diseo, puesta en marcha e impacto de
estrategias en la esfera pblica; y
Proporciona un marco claro para el pensamiento estratgico en las organizaciones
de gobierno y del sector pblico.

Referencias
Aguilar Villanueva, Luis F. 2006. Gobernanza y gestin pblica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Heifetz, Ronald A. 1997. Liderazgo sin respuestas fciles: propuestas para un nuevo dilogo social en tiempos difciles. Barcelona: Paids.
Mintzberg, Henry. 1991. Mintzberg y la direccin. Madrid: Daz de Santos.
Moore, Mark H. 1998. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Barcelona: Paids.
Pollitt, Christopher y Bouckaert, Geert. 2010. La reforma de la gestin pblica: Un anlisis comparado. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica.
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