Sentencia C-461/11

VISITAS DE INSPECCION DEL MINISTERIO PBLICO A LOS

ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION-No se restringen a una visita mensual
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS CON FUERZA
MATERIAL DE LEYES DICTADAS EN VIRTUD DE ACTOS
LEGISLATIVOS-Competencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS
POTESTADES OTORGADAS AL EJECUTIVO EN UN ACTO
LEGISLATIVO-Competencia
de
la
Corte
Constitucional/REGIMEN
PROCEDIMENTAL DE LOS JUICIOS Y ACTUACIONES QUE DEBEN
SURTIRSE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Lnea jurisprudencial sobre
competencia
Como se resumi en la Sentencia C058 de 2010 la problemtica sobre la competencia
para conocer de los Decretos que expide el Gobierno con base en las facultades
transitorias que le otorga un Acto Legislativo, ha venido variando. Si bien es cierto en un
primer momento se present un conflicto de competencias entre el Consejo de Estado y la
Corte Constitucional -Sentencias C-358 y C-508 de 1994 - recientemente la Corte ha
venido estableciendo la competencia sobre este tipo de demandas, teniendo en cuenta dos
aspectos: (i) si el acto normativo tiene contenido material de ley, y (ii) si dentro de las
normas transitorias establecidas en la Constitucin de 1991 que otorgan competencias al
ejecutivo se establece que el rgano competente para conocer la norma es la Corte
Constitucional. Sin embargo, la competencia de la Corte para conocer de los Decretos que
se expiden por razn de un artculo transitorio de la Constitucin, comenz a variar en la
Sentencia C-534 de 2000 en donde la Corte estudi la constitucionalidad del Decreto 2067
de 1991 por el cual se dicta el rgimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional. En dicha sentencia se plante que: i) una
interpretacin sistemtica de la Constitucin conduce a la conclusin de que el decreto
bajo estudio tiene fuerza de ley, ya que fue expedido por el Presidente de la Repblica en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri directamente la Asamblea
Constituyente, en el artculo 23 transitorio; ii) todas las materias que son de naturaleza
legislativa y que excepcionalmente han sido asignadas por la Carta a un rgano diferente
del Congreso de la Repblica - como sucede con los decretos legislativos -, son objeto del
control de constitucionalidad a cargo de esta Corporacin; y dado que iii) cuando el
artculo 10 transitorio de la Constitucin reconoce a la Corte la facultad de decidir sobre
la constitucionalidad de los decretos que expida el gobierno en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas en los anteriores artculos, se debe entender que hace
referencia a todos los artculos transitorios. Esta misma tendencia se reiter en la
Sentencia C-1191 de 2008, en donde se resolvi la demanda contra el artculo 5 (parcial)
y los artculos 118, 119, 120, 121, 122, 123 y 124 del Decreto 1421 de 1993 por el cual se
dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Santaf de Bogot. En dicha ocasin
la Corte se declar inhibida para conocer de la demanda, ya que consider que como el
Consejo Superior de la Judicatura ya haba resuelto el conflicto positivo de competencia
decidiendo a favor del Consejo de Estado, se haba hecho trnsito a cosa juzgada en
materia de competencia con relacin al estudio de este Decreto. Sin embargo, se
estableci como obiter dicta que, lo resuelto de este provedo no es incompatible con la
posibilidad que, respecto de otras normas jurdicas, distintas a las contenidas en el
Decreto 1421 de 1993 y adoptadas a partir de los criterios material y formal desarrollados
en ese fallo, la Corte declare su competencia para ejercer el control constitucional
correspondiente. Por otra parte, en el caso de los decretos que se desarrollan a partir de
artculos transitorios que otorgan facultades al ejecutivo en Actos legislativos, la Corte se
consider competente en la Sentencia C-970 de 2004, que demandaba por sustitucin de la
Constitucin el artculo transitorio 4 del Acto Legislativo No 3 de 2002, acto legislativo
que dio lugar a la expedicin de la norma demandada. En dicha sentencia se estableci

Expediente D - 8349

que, Los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la Repblica en ejercicio
de las facultades extraordinarias en cuestin, estn sometidos al control de la Corte
Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso o extralimitacin por parte del
Ejecutivo. En esta materia es preciso advertir que, no obstante que se est ante una
especial habilitacin para que el Presidente de la Repblica expida normas con fuerza de
ley, que no est enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para
la Corte Constitucional prev el artculo 241 Superior, no es menos cierto que, tal como se
expres por esta corporacin en la Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado
de Derecho todos los poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitucin y
sera inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la Constitucin y
no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa
facultad expida el gobierno, estn sometidas a control de constitucionalidad, y dado que
las mismas tienen naturaleza legal, no solo porque as lo establece la norma habilitante,
sino porque ellas estn orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carcter
legal, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en diversas
oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por esta Corporacin Del
mismo modo en la Sentencia C- 971 de 2004, en donde se demandaba por sustitucin de la
Constitucin el pargrafo transitorio del artculo 3 del Acto Legislativo No 1 de 2003, que
estableca que el Congreso reglamentar las materias relacionadas con la financiacin de
los partidos y movimientos polticos en lo concerniente a las elecciones departamentales y
municipales y que si no lo hiciere en el trmino de tres meses el Gobierno Nacional dictar
un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes, la
Corte declar exequible el precepto y manifest que una interpretacin integral de la
Constitucin daba lugar a que para el control de constitucionalidad de dichos decretos el
gobierno debe remitirlos a la Corte Constitucional y que en caso de que ello no ocurra as,
sta habr de aprehender de oficio su conocimiento para hacer el respectivo control
automtico integral y definitivo, debido al contenido de ley estatutaria de stos. Igualmente
en la Sentencia C-972 de 2004, en donde se resolvi la constitucionalidad del artculo 6 del
Decreto 2207 de 2003 que estableca el porcentaje de votacin para tener derecho a la
financiacin de campaas, decidi la Corte inhibirse y estableci que por tener dicho
decreto contenido de Ley Estatutaria, por referirse a materias relacionadas con la
Organizacin y rgimen de los partidos y movimientos polticos el estatuto de la
oposicin y funciones electorales (art. 152, literal c.), el Gobierno deba enviar a la Corte
el Decreto para hacer el control automtico e integral. Dijo la Corte que, el control
debe ser oficioso, no rogado, lo que indica que el Gobierno deba haber enviado el decreto
a la Corte inmediatamente despus de su expedicin, para que se surtiera el examen de
constitucionalidad. Es decir, en estos casos, el hecho de que el control sea sobre un decreto
de contenido estatutario no entraa que se realice a travs del mecanismo de la accin
pblica de inconstitucionalidad, tal como se pretende en el presente proceso, sino que debe
ser un control automtico. Por otra parte, al igual que en los dems casos de control de
constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, este control debe ser integral y
definitivo. Integral, en la medida en que versar tanto sobre el fondo como sobre la forma
de todo el cuerpo normativo y tendr como parmetro de juicio todo el articulado de la
Constitucin, y definitivo, por cuanto la sentencia de la Corte har trnsito a cosa juzgada
constitucional, de manera que las normas que fueron declaradas exequibles no podrn ser
demandadas nuevamente.
PRINCIPIO
PRO
ACTIONE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicacin

EN

DEMANDA

DE

INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Doctrina
INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL-Criterios/INTERPRETACION
LITERAL O DECLARATIVA-Concepto/INTERPRETACION CORRECTIVAConcepto

Expediente D - 8349

NORMA LEGAL-Admisin de interpretaciones distintas/SENTENCIA DE

CONSTITUCIONALIDAD
INTERPRETATIVA
O
CONDICIONADAAlcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN FORMA INDIRECTAAlcance
INTERPRETACION
HISTORICA-Aplicacin/INTERPRETACION
SISTEMATICA-Aplicacin/INTERPRETACION
SISTEMATICA
INTRANORMATIVA-Contenido
INTERPRETACION
SEMANTICA-Aplicacin

TELEOLOGICA-Aplicacin/INTERPRETACION

VISITAS MENSUALES DE INSPECCION DEL MINISTERIO PBLICO A

LOS ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION-Deben ser comprendidas desde
una perspectiva amplia y garantista
Despus de realizar una interpretacin histrica, sistemtica, teleolgica y semntica
de la expresin visitas mensuales, que hace parte del artculo 7 del Decreto 2636
de 2004, de todo lo cual concluy que las visitas para la inspeccin y garantas de los
recursos, por parte de la Procuradura General, la Defensora del Pueblo y los
personeros municipales distritales no implica necesariamente una restriccin del
mbito de aplicacin, que desconozca el principio de separacin de poderes, la
autonoma institucional y el cabal ejercicio de las competencias del Ministerio
Pblico. Su propsito es velar por la efectividad de los derechos de las personas
privadas de la libertad, en la medida que la norma acusada establece de manera
especfica, los aspectos que tiene que constatar el Ministerio Pblico en sus visitas
mensuales, la obligatoriedad de los establecimientos de reclusin de contar con la
oficina destinada para el cumplimiento de dichos fines y la rendicin de informes
anuales por parte de la Defensora del Pueblo ante el Congreso y ante el Ministerio
del Interior y de Justicia. Para la Corte, el trmino visitas mensuales debe ser
comprendido desde una perspectiva amplia y garantista que se relaciona con las
funciones que cumple el Ministerio Pblico en la verificacin del respeto de los
derechos humanos y la atencin y el tratamiento de los internos en los sitios de
reclusin. En ese sentido, aunque la locucin visitas mensuales podra entenderse
como que las visitas de inspeccin y garantas que realiza el Ministerio Pblico
queda limitada a una sola visita al mes, una interpretacin amplia del precepto, se
refiere a un trmino mnimo de visitas a los sitios de reclusin por parte del
Ministerio Pblico. Esta interpretacin corresponde adems al texto literal que
empleo el trmino en plural, de manera que cuando se habla de visitas mensuales
debe entenderse como la facultad de realizar varias visitas dentro de un mes, sentido
acorde con las funciones que competen al Ministerio Pblico en la vigilancia y tutela
de los derechos de las personas privadas de la libertad, con fundamento en el respeto
a la dignidad humana (art. 1 C.P.), el derecho a la vida (art. 11 C.P.), a ser sujeto de
desaparicin forzada, torturas ni tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12
C.P.), al debido proceso (art. 29 C.P.) y al habeas corpus (art. 30 C.P.) y dems
derechos consagrados en pactos y convenios internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia (art. 93 C.P).
Referencia: expediente D-8349
Demanda de inconstitucionalidad en contra del
artculo 7 (parcial) del Decreto 2636 de 2004
Actores: Karin Irina Kuhfeldt Salazar

Expediente D - 8349

Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PREZ

Bogot, D.C, dos (2) de junio de dos mil once (2011)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Esta demanda tuvo un primer trmite ante la Seccin Primera del Consejo de Estado en
donde se resolvi el proceso de nulidad por inconstitucionalidad, estableciendo que dicho
rgano no era el competente y enviando el expediente ante esta Corporacin. Por esta razn
en una primera parte de esta providencia se har referencia al trmite de dicho proceso.
1. NORMA DEMANDADA
En ejercicio de la accin de nulidad por inconstitucionalidad, la ciudadana Karin Irina
Kuhfeldt Salazar solicit al H. Consejo de Estado que declarara la inconstitucionalidad del
artculo 7 (parcial) del Decreto 2636 de 2004 que establece que:
DECRETO 2636 DE 2004
(Agosto 19)
Diario Oficial No. 45.645, de 19 de agosto de 2004
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Por el cual se desarrolla el Acto Legislativo
Nmero 03 de 2002.
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial
las extraordinarias que le confieren el inciso 2o del artculo 4o
transitorio del Acto Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002, por el
cual se reforma la Constitucin Nacional,
DECRETA:
ARTCULO 7o. El artculo 169 de la Ley 65 de 1993 quedar as:
Artculo 169. Visitas de inspeccin y garantas. La Defensora del
Pueblo, la Procuradura General de la Nacin, y los Personeros
Municipales y Distritales, debern constatar mediante visitas
mensuales a los establecimientos de reclusin el estado general de los
mismos y de manera especial el respeto de los derechos humanos, la
atencin y el tratamiento a los internos, las situaciones jurdicas
especiales y el control de las fugas ocurridas, fenmenos de
desaparicin o de trato cruel, inhumano o degradante.
Los establecimientos de reclusin destinarn una
especialmente adecuada para el cumplimiento de estos fines.

oficina

Expediente D - 8349

La Defensora del Pueblo rendir cada ao una memoria sobre el

particular al Congreso de la Repblica; asimismo, informar sobre
las denuncias penales y disciplinarias y de sus resultados. Copia de
esta memoria el Defensor del Pueblo la enviar al Ministerio del
Interior y de Justicia (aparte subrayado demandado)
2. TRMITE DE LA ACCIN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
ANTE LA SECCIN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO
La Demanda
2.1. Como se ha expuesto anteriormente el presente proceso tuvo un primer trmite ante la
Seccin Primera del Consejo de Estado. En las siguientes lneas se resumir el proceso que
se surti ante la jurisdiccin contencioso administrativa.
2.2. Karin Irina Kuhfeldt Salazar obrando tanto en calidad de ciudadana colombiana como
en condicin de Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la
Defensora del Pueblo, present el 24 octubre de 2004, accin de nulidad por
inconstitucionalidad en contra del artculo 7 del Decreto 2636 de 2004 por el cual se
desarrolla el Acto Legislativo No 3 de 20021. Considera la demandante que la competencia
para conocer la inconstitucionalidad de la norma est en cabeza del H. Consejo de Estado
con base en el artculo 237.2 que establece que a dicho organismo le corresponde,
Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por
el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
2.3. Explica que en el pasado hubo divergencias en torno a la definicin del rgano judicial
encargado de realizar el control de constitucionalidad de los decretos expedidos por el
Presidente de la Repblica, en ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias
otorgadas directamente por el constituyente. Indica que se empez a presentar colisin
positiva de competencias a raz de las numerosas facultades legislativas conferidas al
Ejecutivo por los artculos transitorios de la Constitucin de 1991, en donde se discuti cul
era el rgano competente para conocer de estos decretos. Explica que luego de algunas
vicisitudes iniciales la jurisprudencia estableci que el competente era el Consejo de Estado
y cita la Sentencia C-508 de 1994, en donde la Corte se declar inhibida y estableci que
ella solo conoce de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en el artculo 150
numeral 10, y en los artculos 341, 213 y 215 de la Norma Superior2. Del mismo modo
considera que la Corte Constitucional estableci en la Sentencia C-972 de 2004 que los
decretos que desarrollen actos legislativos sern de competencia de dicha Corporacin
nica y exclusivamente si se refieren a temas propios de ley estatutaria. Considera que
como un Cdigo Penitenciario no es una ley estatutaria, la Corte constitucional no debe
conocer de la reformas de ste, sino que la entidad competente sera el Consejo de Estado.
2.4. Con relacin a los cargos de la demanda, explica que se trata fundamentalmente de tres
cargos. En primer lugar (i) violacin de las facultades institucionales del Ministerio
Pblico, en segundo trmino (ii) violacin de los derechos de los reclusos y por ltimo (iii)
violacin del derecho a la informacin de la comunidad.

El inciso segundo artculo transitorio 4 del Acto Legislativo No 3 de 19 de diciembre de 2002 estableca
que el Congreso de la Repblica dispondr hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes
correspondientes y que si no lo hiciere, se reviste al Presidente de la Repblica de facultades
extraordinarias por el trmino de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo
sistema. Para este fin podr expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes
incluidos en la ley estatutaria de la administracin de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Cdigo
Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgnico de la Fiscala.
2 Pgina 24 del Expediente.

Expediente D - 8349

2.5. En cuanto al primer cargo explica que la funcin de control por parte del Ministerio
Pblico no puede estar sujeta a espacios vedados ni a condiciones que hagan nugatoria la
facultad de control. Seala que la funcin del Ministerio Pblico consiste en impedir las
violaciones de los derechos humanos en establecimientos carcelarios ya que la misma
Corte Constitucional ha calificado la situacin carcelaria como un estado de cosas
inconstitucionales3. Explica con relacin a este punto que Se violan entonces la
separacin de poderes, la autonoma institucional y el cabal ejercicio de las competencias
constitucionales por parte del Ministerio Pblico, si otra rama del poder dosifica en el
tiempo la posibilidad de visitas [a] las crceles, para que efectivamente ejerza sus
competencias4. Indica igualmente que la norma violara la autonoma e independencia del
Ministerio Pblico en su conjunto como rgano de control si el ejercicio de sus
competencias constitucionales se supedita a una visita mensual a las crceles5.
2.6. Por otra parte considera que este artculo violara las facultades constitucionales de la
Procuradura General de la Nacin en especial la proteccin de los derechos humanos
(artculo 277 numeral 2), la defensa de los intereses de la sociedad (art. 277 numeral 3
C.N.), la vigilancia de la conducta oficial (art. 277 numeral 6 C.N.), la intervencin ante las
autoridades administrativas cuando sea necesario proteger los derechos (art. 277 numeral 7
C.N) y exigir la informacin que considere necesaria (art. 277 numeral 9 C.N.). Explica que
tambin se violara el artculo 282 numeral 3 C.N., concordado con el artculo 30 dem.,
sobre la posibilidad del Defensor del Pueblo de invocar el derecho de habeas corpus e
interponer las acciones de tutela para la defensa de los derechos humanos. Dice que
tampoco pueden ser mensuales las posibilidades para que los personeros municipales
ejerzan sus funciones como Ministerio Pblico en lo local (art. 313 numeral 8 C.N).
Seala igualmente que el artculo demandado ira contra el artculo 30 de la C.N. sobre el
Habeas Corpus, ya que si ya se ha hecho la visita mensual se tendra que esperar 29 das, a
la siguiente visita mensual para accionar este mecanismo protector de la libertad6.
Finalmente sobre este cargo explica que la esencia de la inspeccin y vigilancia de los
derechos humanos es el permanente control in situ. Dice que una visita espordica y
anunciada podra prestarse para maquillar toda suerte de desmanes acaecidos durante los
restantes 29 das del mes. Considera que esto ira en contra del artculo 284 de la C.N. que
establece que Salvo la excepciones previstas en la Constitucin y la ley, el Procurador
General de la Nacin y el Defensor del Pueblo podrn requerir de las autoridades las
informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones sin que pueda oponrseles
reserva alguna7. Indica que no sobra recordar que a nivel legal no haba condiciones
temporales para el ejercicio de funciones en la Ley 65 de 1993- para prisiones en generalni en la Ley 201 de 1995 para la Procuradura-, ni en la Ley 24 de 1992 para la
Defensora del Pueblo-, ni en la Ley 136 de 1994 para las personeras- La norma aqu
demandada introduce una preocupante novedad en el pas8.

Corte Constitucional Sentencia T-153 de 1998, T-606 de 1998, T-256, T- 291 T-257, T-847 de 2000.
Cita que en la Sentencia C-178 de 1997 la Corte estableci que, En lo que respecta al Ministerio Pblico
como organismo de control del Estado, la total autonoma e independencia se manifiesta en el contenido del
artculo 275 de la nueva Carta Poltica al disponer El Procurador General de la Nacin es el Supremo director
del Ministerio Pblico, lo cual es concordante, como ya se anot, con lo dispuesto en los artculos 113, 117 y
118 del mismo ordenamiento. Pgina 17.
5 Pgina 18 de la demanda.
6 Dice la demandante, Baste pensar en el derecho de Habeas corpus que el propio constituyente estableci
con una periodicidad de treinta y seis horas (art. 30 C.N) para advertir la absoluta impertinencia de un
plazo mensual de visitas a las crceles por parte del Ministerio Pblico. Por ejemplo, si un detenido se le
prorroga injustificadamente su detencin, a partir del da siguiente al de la visita mensual del Ministerio
Pblico, los organismos de control del Estado debern esperar 29 das para accionar este mecanismo
protector de la libertad, con lo cual se hace nugatorio el plazo fijado por el constituyente (p. 19).
7 Indica que esta norma es una expresin concreta e institucional del derecho constitucional fundamental de
peticin contenida en el artculo 23 de la C.N.
8 Pgina 20.
4

Expediente D - 8349

2.7. En relacin con el segundo cargo dice que la norma demandada violara los derechos
de los reclusos que estn contenidos en los artculos 1, 11, 12, 29, 30 y 93 de la
Constitucin. Explica que una persona privada de la libertad por razones penales, padece la
restriccin de ciertos derechos, pero conserva otros como la dignidad humana (art. 1), el
derecho a la vida (art. 11 C.N.), a no ser sujeto de desaparicin forzada, torturas ni tratos
crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 C.N.), al debido proceso (art. 29 C.N.), al habeas
corpus (art. 30) y dems derechos consagrados en pactos y convenios internacionales sobre
derechos humanos aprobados por Colombia (art. 93)9. Indica que en concreto la norma
demandada disminuye el estndar de proteccin de los derechos de los reclusos, los cuales
quedan expsitos durante 29 das al mes y explica que desde la lectura de los derechos de
las personas privadas de la libertad se configura una restriccin inconstitucional de los
mecanismos de proteccin de los derechos de estas personas10.
2.8. El tercer cargo se refiere a que la norma demandada violara el derecho a la
informacin de la comunidad. Sobre este punto explica que la visita slo mensual a las
crceles por parte del Ministerio Pblico violara los artculos 20 y 74 de la C.N. en lo
relacionada con el derecho de la comunidad a estar informado. Dice que el artculo 20 de la
Constitucin establece el derecho de toda persona a ser informada en forma veraz e
imparcial, sin censura, y el artculo 74 idem., agrega que toda persona tiene acceso a los
documentos pblicos, salvo reserva legal. En este sentido indica que la norma acusada ira
en contra del derecho a la comunidad a estar informada en forma veraz e imparcial, ya que
el Ministerio Pblico no podra ser los ojos de la sociedad en todo tiempo, y que al
mismo tiempo se constituira una forma de censura temporal, ya que la informacin desde
las crceles se dara a cuenta gotas.
2.9. Finalmente hay que tener en cuenta que en el punto 6. de la demanda se pide la
suspensin provisional parcial del Decreto 2636 de 19 de agosto de 2004 sobre las visitas
mensuales, ya que para la demandante se configura una manifiesta violacin de una
norma superior, como se ha venido diciendo a lo largo de la demanda.
3. Trmite de la demanda ante el Consejo de Estado
3.1. La demanda fue admitida en una primera instancia por la Seccin Primera del Consejo
Estado en el despacho de la Consejera Olga Ins Navarrete Barrero11. En el auto admisorio
se deneg la solicitud de suspensin provisional contenida en el artculo 152 del C.C.A12,
ya que se estableci que dicho mecanismo de ndole precautorio, requiere que exista
Explica que en cuanto a estos derechos se podran ver vulnerados los artculos 9, 10 y 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que establecen diversos derechos de las personas privadas de
la libertad, los cuales podran verse comprometidos si los rganos de control del Estado slo pudiesen
acceder una vez por mes a las crceles. Tambin se destacan los derechos establecidos en los artculos 5, 7 y
8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San Jos de Costa Rica. Ambos
instrumentos internacionales adems lo que la Corte Constitucional ha denominado el bloque de
constitucionalidad (pp. 20 21)
10 P. 21
11 Auto de 9 de diciembre de dos mil cuatro (2004) Expediente 1100103240002004.
12 ARTICULO 152. PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION. <Subrogado por el artculo 31 del Decreto
Extraordinario 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado y los Tribunales
Administrativos podrn suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado
antes de que sea admitida.
2. Si la accin es de nulidad, basta que haya manifiesta infraccin de una de las disposiciones invocadas
como fundamento de la misma, por confrontacin directa o mediante documentos pblicos aducidos con la
solicitud.
3. Si la accin es distinta de la de nulidad, adems se deber demostrar, aunque sea sumariamente, el
perjuicio que la ejecucin del acto demandado causa o podra causar al actor.
9

Expediente D - 8349

manifiesta infraccin de una de las disposiciones invocadas. Se dice en el Auto que en

principio no hay violacin ostensible de la norma demandada por cuanto la expresin
mensuales dentro del artculo 7 del Decreto 2636 de 2004 no puede ser interpretada de
manera aislada del espritu de la norma y se debe establecer si dicha expresin es restrictiva
o por el contrario es de aplicacin extensiva. Sobre este punto indica que no se desprende
violacin ostensible de las normas citadas y que corresponde realizar un estudio de fondo
antes de ordenar la suspensin provisional.
3.2. Siguiendo con el trmite de la accin, el Ministerio del Interior y de Justicia a travs
del abogado Fernando Gmez Meja interpuso Recurso de Reposicin el da dos (2) de
mayo de 2005, con el fin de que se revocara la decisin y en su lugar se procediera a
rechazar la demanda. En dicho recurso se dice que el Consejo de Estado no es el
competente para tramitar el recurso, pues la disposicin normativa objeto de suspensin, no
es de competencia del Consejo de Estado como mximo tribunal de la contencioso
administrativo. Considera que el Decreto 2636 de 2006, no obedece al desarrollo de la
funcin administrativa del Jefe del Estado, sino a la funcin legislativa de ste teniendo en
cuenta el artculo 4 transitorio del Acto Legislativo No 03 de 2002. Explica que dicho
decreto se encuadra dentro de la clasificacin de los Decretos Leyes en razn de su
contenido material de ley. Finaliza diciendo que teniendo en cuenta que el Decreto 2636 de
2004, fue expedido por el Presidente de la Repblica en ejercicio de las facultades
extraordinarias constitucionales, es indudable el carcter legal del cual goza, por todo lo
cual, la competencia para conocer del mismo corresponde a la Corte Constitucional y no
al Consejo de Estado. En este sentido solicita a la Sala revocar el auto admisorio de la
demanda y, en su lugar, rechazar la demanda presentada en accin de nulidad contra el
Decreto 2636 de 2004.
3.3. Igualmente en comunicacin del 25 de mayo de 2005 el Ministerio del Interior y de
Justicia enva un oficio dando respuesta a la solicitud que la Seccin Primera del Consejo
de Estado le haba hecho, en donde se le peda el envo de los antecedentes administrativos
del Decreto 2636 de 2004, y en donde el Ministerio de Interior y de Justicia afirma que
inici la elaboracin de un texto que le permitiera ajustar las normas del Cdigo
Penitenciario y Carcelario al nuevo sistema penal, propuesta que adems del anlisis que se
realiz por parte de algunos asesores del Despacho, fue enviada a la Presidencia del
Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio de Proteccin Social, al Presidente de la
Sala de Casacin Penal de la Corte Suprema de Justicia, al Coordinador de los Jueces de
Ejecucin de Penas y Medidas de Bogot, D.C. y al Director del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, INPEC, para que enviaran sus comentarios, y observaciones
sobre la iniciativa13.
3.4. De la misma manera la Seccin Primera del Consejo de Estado, en Auto de 30 de junio
de 2005, decidi no reponer el Auto de 9 de diciembre de 2004 que admita la demanda.
Explica que el rgano competente para conocer de la demanda es el Consejo de Estado y
que en este caso se encuentra frente a un caso similar al que se produjo con ocasin del
estudio de constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993 Estatuto de Bogot , el cual fue
expedido en virtud de las facultades extraordinarias que le otorg al Presidente de la
Repblica el artculo 41 transitorio de la Carta Poltica14. Indica que en ese momento al

Explica que, Una vez circulado el texto de la propuesta, se llev a cabo una reunin de trabajo en la que
participaron algunos Asesores del Ministerio, representantes de los Jueces de Ejecucin de Penas y Medidas
de Seguridad y del INPEC, en la que se hizo un estudio del texto y se presentaron y escucharon sugerencias
al respecto. Como paso final, en reunin efectuada das antes de la expedicin de la norma y tomando en
cuenta las observaciones y planteamientos que se haban hecho sobre el tema, se procedi a elaborar su
texto, modificando algunos de los artculos aprobados en la Plenaria del Senado y adicionndole los
artculos que regulan la seguridad electrnica como pena sustitutiva de prisin y la judicatura en el interior
de los establecimientos de reclusin (Pgina 2 de la comunicacin, 56 del expediente).
14ARTICULO TRANSITORIO 41. Si durante los dos aos siguientes a la fecha de promulgacin de esta
Constitucin, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artculos 322, 323 y 324, sobre rgimen
13

Expediente D - 8349

proceder al estudio del constitucionalidad del citado Decreto se produjo un conflicto

positivo de competencias entre el Consejo de Estado, Seccin Primera y la Corte
Constitucional, el cual fue dirimido por el Consejo Superior de la Judicatura mediante
sentencia del 13 de octubre de 1994 que resolvi el conflicto asignando la competencia al
Consejo de Estado15. Explica que se trata de un caso semejante puesto que el Decreto 2636
de 2004 no encuadra en ninguno de los numerales del artculo 241 de la C.P que asigna
competencia a la Corte Constitucional en los estrictos y precisos trminos de ese artculo16.
3.5. Una vez rechazado el recurso de reposicin, el Ministerio de Interior y de Justicia en
escrito de 2 de agosto de 2005 procedi a dar contestacin de la demanda. En dicho
escrito indica que dicho decreto se expidi en ejercicio de las Facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la Repblica en el artculo transitorio 4 del Acto Legislativo No
3 de 2002, dado que el Congreso no expidi las normas respectivas en el plazo perentorio
establecido para hacerlo17. Seala nuevamente que no es la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo la competente para conocer de una demanda de inconstitucionalidad contra
el decreto acusado, pues la norma demandada tiene rango material de ley18. En segundo
trmino, y ya sobre el fondo del asunto, indica que la interpretacin de la demandante
respecto al artculo 7 del Decreto 2636 de 2004, es errnea, ya que tal argumentacin de la
demanda parte de la interpretacin equivocada de considerar que la norma acusada
establece una limitacin o restriccin a la facultad de control y de verificacin que ejercer
el Ministerio pblico en los establecimientos de reclusin, lo cual resulta completamente
desacertado, toda vez que la expresin visitas mensuales necesariamente tiene una
aplicacin extensiva y en todo caso aplicable sin perjuicio de las atribuciones del
Ministerio Pblico. Indica que esta interpretacin extensiva se desprende de las diferentes
discusiones y debates surtidos ante el Congreso en el trmite del proyecto del Acto
Legislativo sobre el papel del Ministerio Pblico dentro del nuevo sistema, al cual hacen
referencia las sentencias C-996 y C-1092 de 2003, en las cuales se seala claramente que
las discusiones sostenidas demuestran que el inters del Congreso era el de ampliar la
proteccin de las garantas en el proceso penal, permitiendo la intervencin de la
Procuradura General de la Nacin19.

especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, el Gobierno, por una sola vez expedir las normas
correspondientes.
15 La Sentencia estableci lo siguiente: De tal manera, leyendo detenidamente el artculo 241 de la Carta, se
observa que slo sus numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos legislativos y que
dichos numerales se contraen a conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad
de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en los artculos 150 numeral 10, 341, 212, 213 y 215
de la Norma Superior () Con base en los planteamientos expuestos, a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura no le cabe la menor dudar de que la competencia para conocer de las
demandas sealadas que cursan contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, por una supuesta
inconstitucionalidad, corresponde al Consejo de Estado en virtud de la competencia residual consagrada en
el artculo 237, numeral 2 de la Carta a favor de esta Corporacin (CFR. Consejo Superior de la
Judicatura, Sentencia del 13 de octubre de 1994, M.P. Dr. Rmulo Gonzlez Trujillo, Exp. 2902A).
16 Cita a su vez el Auto 204 de 2001 en donde la Corte expres que, De otra parte cabe indicar que de
conformidad con lo dispuesto por el artculo 237.2 de la C.P, corresponde al Consejo de Estado, conocer de
las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no haya sido asignada a la Corte Constitucional () Es claro entonces que el Consejo de
Estado, es competente para conocer de todos aquellos decretos cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional, conforme sta fue definida por el artculo 241 de la Carta Poltica en armona con lo
dispuesto en el artculo 237.2 ibdem. (p. 7, y 68 del Expediente). As mismo
17 Es decir hasta el 20 de junio de 2004.
18 P.4 de la contestacin de la demanda y 75 del expediente.
19 Indica que la norma acusada se encuentra acorde con lo sealado en el Acto Legislativo, pues las visitas
de inspeccin a los establecimientos de reclusin por parte del Ministerio Pblico constituyen una
ampliacin a la proteccin de las garantas dentro del nuevo sistema acusatorio y la verificacin mensual de
las mismas tan solo puede interpretarse como un mnimo de posibilidades de control, sin perjuicio de las
atribuciones propias de carcter permanente constitucionalmente atribuidas al Ministerio Pblico en estos
casos, pues no otro puede ser el sentido y alcance de la norma impugnada para ser considerada conforme a
la norma superior. (P.5 de la contestacin de la demanda y 76 del expediente).

Expediente D - 8349

10

3.6. As mismo en los alegatos de conclusin el Ministerio del Interior y de Justicia

nuevamente explica que el decreto demandado se encuadra dentro de la clasificacin de
Decretos- leyes y por ende la entidad competente para conocer de la inconstitucionalidad de
dicho acto es la Corte Constitucional. Del mismo modo reitera que sobre el fondo del
asunto la demandante parte de la interpretacin equivocada al considerar que la norma
acusada establece una limitacin o restriccin a la facultad de control y de verificacin que
ejerce el Ministerio Pblico en los establecimientos de reclusin. Considera que ste
entendimiento de la norma surge de una interpretacin histrica que se desprende de los
distintos debates y discusiones que se dieron en el Congreso en torno del nuevo sistema
penal acusatorio y a los cuales hacen referencia las Sentencias C-966 y C-1092 de 2003,
en las cuales se seala claramente que las discusiones sostenidas demuestran que el
inters del Congreso era el de ampliar la proteccin de las garantas en el proceso penal,
permitiendo la intervencin de la Procuradura General de la Nacin.
3.7. Concluye diciendo que la norma acusada se encuentra acorde con lo sealado en el
Acto Legislativo, pues las visitas de inspeccin a los establecimientos de reclusin por
parte del Ministerio Pblico constituyen una ampliacin a la proteccin de las garantas
dentro del nuevo sistema penal acusatorio y la verificacin mensual de las mismas tan solo
puede interpretarse como un mnimo de posibilidades de control, sin perjuicio de las
atribuciones propias de carcter permanente constitucionalmente atribuidas al Ministerio
Pblico en estos casos, pues no otro puede ser el sentido y alcance de la norma impugnada
para ser considerada conforme a la norma superior20.
3.8. Por otra parte, el 22 de marzo de 2006, la Procuradura General de la Nacin por
intermedio del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, Roberto Augusto
Serrato Valds, solicit que se declarara exequible la norma. Considera que el problema
jurdico consiste en determinar si la palabra mensuales, contenida en el artculo 7 del
Decreto 2636 de 2004 tiene una aplicacin restrictiva. Sobre este punto estima la
Procuradura Delegada, que la demandante est realizando una interpretacin errada de la
norma acusada, y considera que las visitas mensuales de que habla el Decreto acusado, de
ninguna manera puede entenderse como una forma de restringir las funciones otorgadas por
el artculo 277 a la Procuradura General de la Nacin y 282 de la Defensora del Pueblo.
Igualmente indica que el Consejo de Estado no es el rgano competente para conocer de la
demanda de inconstitucionalidad contra el decreto impugnado. Explica que dicha norma
tiene rango o naturaleza legal, que segn lo dispuesto en el numeral 5 del artculo 241,
numeral 5 de la Carta, entra en las funciones naturales de la Corte Constitucional, y que el
artculo 237 ibdem expone que el Consejo de Estado slo podr conocer de las acciones de
nulidad por inconstitucionalidad contra decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuando
no sea competencia de la Corte Constitucional.
3.9. Tambin seala que la norma acusada, en especial la palabra mensuales, no es una
restriccin a la funcin del Ministerio Pblico establecido en la Constitucin, pues es de
naturaleza extensiva que busca generar unos mnimos a la funcin de control y verificacin
que debe hacer esta entidad, sin causar con ello perjuicios irremediables. Dice que para la
Procuradura la intencin del ejecutivo, a diferencia de lo que piensa la demandante, era la
de ampliar la proteccin de los derechos de lo[s] internos, estableciendo las visitas
mensuales, como una obligacin mnima que tiene la Defensora del Pueblo, la
Procuradura General de la Nacin y los Personeros Municipales y Distritales de realizar
visitas de inspeccin a las penitenciaras por lo menos una vez al mes. Explica que esto no
quiere decir que nicamente puedan realizar una visita de inspeccin mensual, pues la
Constitucin Poltica, como se dijo anteriormente, los faculta para ejercer sus funciones sin
ningn condicionamiento, cuando sea necesario y con miras a proteger los derechos
humanos y asegurar su efectividad con el auxilio del Defensor del Pueblo. Indica que la
palabra mensuales tiene una aplicacin indicativa y no restrictiva y por tanto se puede
determinar que la norma acusada no atenta contra las facultades constitucionales de la
20

P. 7, 90 del expediente.

Expediente D - 8349

11

Procuradura General de la Nacin, ni contra los derechos de los reclusos, ni contra los
derechos de la sociedad.
3.10. Por ende concluye que, no lo asiste razn a la actora cuando sostiene que la norma
vulnera derechos de los reclusos y de la sociedad, por cuanto los Agentes del Ministerio
Pblico pueden realizar visitas de inspeccin a los centros de reclusin cuando lo
consideren necesario para garantizar derechos como el de la vida, la integridad fsica, el
debido proceso, la igualdad, la libertad y todos los dems derechos fundamentales de las
personas que garantiza la Constitucin Poltica a todos los habitantes del territorio
incluidos los reclusos; as como para cumplir con sus funciones constitucionales. En este
sentido explica que Para determinar y entender el alcance de la denominacin acusada es
necesario realizar una interpretacin sistemtica, como la que hizo sta Agencia del
Ministerio Pblico, y no una interpretacin exegtica, como la realizada por la
demandada.
3.11. Por ltimo, en el proceso ante el Consejo de Estado se emiti Sentencia por parte de
la Seccin Primera del Consejo de Estado el da 4 de octubre de 2010, declarndose que
este organismo era incompetente para conocer de dicho proceso y remitiendo el expediente
en razn de la competencia a la Corte Constitucional. En dicha Sentencia se dijo que, Al
revisar la demanda se advierte que el acto acusado fue expedido con fundamento en las
facultades extraordinarias que le confieren al Presidente de la Repblica, el inciso 2 del
artculo 4 transitorio del Acto Legislativo 03 de 19 de diciembre de 2002, y que por tal
razn y siguiendo la jurisprudencia de la Sentencia C-058 de 2010 la competencia para
conocer de los decretos expedidos por el Presidente con apoyo en las facultades que le
confiere un artculo transitorio de la Constitucin, le corresponde a la Corte Constitucional.
En el numeral 2.1.5 de dicha Sentencia se sintetiza el recorrido jurisprudencial que se ha
dado sobre el control de este tipo de decretos, resaltando que si bien es cierto en una
primera instancia la Corte se declar incompetente para conocer de la constitucionalidad de
dichos decretos, por ejemplo con la Sentencia C- 358 de 1994 que conoci del Decreto
2123 de 1992, en aos recientes la Corte ha reconocido su competencia por el carcter
material de ley que tienen dichos decretos. Esta ltima postura se evidencia Sentencia C534 de 2000 que estudi el Decreto 2067 de 1991 y en la Sentencia C-1191 de 2008 que
conoci de la constitucionalidad del Decreto 1421 de 199321.
La cita de la Sentencia C-058 de 2010 es la siguiente, (i) Decreto 2123 de 1992. En la sentencia C-358 de
1994 la Corte se pronunci sobre la accin pblica intentada contra la parte final del numeral 7 del artculo
2 del Decreto 2123 de 1992 por el cual se reestructura la Empresa Nacional de Telecomunicaciones,
decreto dictado por el Presidente en desarrollo de las facultades a l otorgadas por el artculo transitorio 20
de la CP. En aquella ocasin la Corte Constitucional concluy que no tena competencia para conocer de la
constitucionalidad de dicho decreto, dado que no fueron confiados expresamente a la Corte, como si
aconteci con los previstos en los artculos transitorios 5, 6, 8, 23 y 39, y teniendo en cuenta que los decretos
que expida el Presidente en desarrollo del indicado deber no necesariamente son actos dotados con fuerza
material legislativa. (ii) Decreto 2067 de 1991. Por otra parte, en la sentencia C-534 de 2000, la Corte
estudi la constitucionalidad del Decreto 2067 de 1991, por el cual se dicta el rgimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional., dictado por el Gobierno Nacional en
ejercicio de la competencia prevista en el artculo 23 transitorio de la Constitucin Poltica de Colombia, que
revisti al Presidente de la Republica de precisas facultades extraordinarias para que dentro de los dos
meses siguientes a la promulgacin de la Constitucin, regulara esa materia. Para determinar la
competencia de esta Corporacin respecto del Decreto 2067 de 1991, la Corte plante que: i) una
interpretacin sistemtica de la Constitucin conduce a la conclusin de que el decreto bajo estudio tiene
fuerza de ley, ya que fue expedido por el Presidente de la Repblica en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiri directamente la Asamblea Constituyente, en el artculo 23 transitorio; ii)
todas las materias que son de naturaleza legislativa y que excepcionalmente han sido asignadas por la Carta
a un rgano diferente del Congreso de la Repblica - como sucede con los decretos legislativos -, son objeto
del control de constitucionalidad a cargo de esta Corporacin; y dado que iii) cuando el artculo 10
transitorio de la Constitucin reconoce a la Corte la facultad de decidir sobre la constitucionalidad de los
decretos que expida el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en los anteriores
artculos, se debe entender que hace referencia a todos los artculos transitorios.(iii) Decreto 1421 de 1993;
es tal la importancia del criterio material, que en la sentencia C-1191 de 2008, en la cual se demand el
artculo 5 (parcial) y los artculos 118, 119, 120, 121, 122 y 123 y 124 del Decreto 1421 de 1993 por el
cual se dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Santaf de Bogot norma que fue dictada por el
21

Expediente D - 8349

12

II. TRMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Mediante Auto de 23 de noviembre de 2010 este despacho decidi ADMITIR la demanda
de la referencia y correr traslado al Procurador General de la Nacin para que en el trmino
de treinta (30) das, rindiera concepto en los trminos de los artculos 242-2 y 278-5 de la
Constitucin Poltica. Igualmente decidi comunicar de la iniciacin del presente proceso al
Presidente de la Repblica y a los Presidentes del Senado y de la Cmara de
Representantes, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC) y a la Fiscala General de la Nacin para que emitieran concepto.
Finalmente decidi invitar para que emitieran concepto sobre la constitucionalidad del
precepto demandado a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de
derecho de la Universidad Libre, Nacional y Santo Toms de Bogot, Amazona de
Florencia y Nario de Pasto.
1. INTERVENCIONES
1.1 Universidad Santo Toms
1.1.1 El Doctor Carlos Rodrguez Meja, coordinador del Grupo de Acciones de Inters
Pblico del Consultorio Jurdico de la Universidad Santo Toms de Bogot y la Doctora
Ginna Gonzlez Corts profesora de dicha facultad, presentaron el da once (11) de enero
de dos mil once (2011) escrito de intervencin solicitando la EXEQUIBILIDAD de la
norma demandada, haciendo expresa la interpretacin de que no se trata de una
limitacin a las facultades del Ministerio Pblico, sino de la imposicin de un deber
mnimo de utilizacin de la herramienta de las visitas de inspeccin y garantas, para
realizar sus funciones constitucionales respecto de las personas internadas en
establecimientos de reclusin22.
1.1.2 Despus de exponer los antecedentes de las visitas que tienen que realizar la
Defensora del Pueblo, la Procuradura, Fiscales y Personeros a los centros de reclusin
antes de la reforma del artculo 7 del Decreto 2636 de 2004 23, explica que la
interpretacin dada por la actora es eminentemente literal. Indica que la citada norma no
puede interpretarse ni aplicarse como una restriccin a la facultad del Ministerio Pblico
(Procuradura y Defensora del Pueblo) de proteger los derechos humanos y asegurar su

Gobierno Nacional, al amparo de las facultades que le fueron conferidas por el artculo 41 transitorio de la
Constitucin, la Corte hizo uso del criterio material para afirmar que s tena competencia para pronunciarse
sobre el mencionado decreto, teniendo en cuenta que la norma fue (i) expedida por el Gobierno Nacional en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorga los artculos transitorios de la Carta Poltica; y
dado que (ii) regulan tpicos que constituyen reserva material de ley. Sin embargo, con anterioridad a dicho
estudio, el Consejo Superior de la Judicatura haba resuelto un conflicto de competencia para establecer en
cabeza de que autoridad, Corte Constitucional o Consejo de Estado, recaa el anlisis de constitucionalidad
del Decreto 1421 de 1993, decidiendo con base en un criterio formal, nicamente, que el competente era el
Consejo de Estado, decisin que hizo trnsito a cosa juzgada, motivo por el cual esta Corporacin se inhibi
para pronunciarse acerca del tema. Sin embargo, la Corte concluy que lo resuelto de este provedo no es
incompatible con la posibilidad que, respecto de otras normas jurdicas, distintas a las contenidas en el
Decreto 1421 de 1993 y adoptadas a partir de los criterios material y formal desarrollados en este fallo, la
Corte declare su competencia para ejercer el control constitucional correspondiente.
22 P. 8 del escrito y 134 del Expediente.
23 Indica que el artculo 169 de la Ley 65 de 1993 contena lo siguiente: ARTCULO 169. VISITAS DE
INSPECCIN. La Defensora del Pueblo, las Procuradura General de la Nacin, Fiscales y Personeros
Municipales organizarn en forma conjunta o individual visitas a los centros de reclusin. En todo caso, se
observarn las normas que garanticen la integridad de estos visitantes y las normas de seguridad del
establecimiento. Estas visitas tienen por objeto constatar el estado general de los centros de reclusin y de
manera especial, verificar el tratamiento dado a los internos, situaciones jurdicas especiales, control de las
fugas ocurridas o fenmenos de desaparicin o de trato cruel, inhumano o degradante. Los centros de
reclusin destinarn una oficina especialmente adecuada para el cumplimiento de estos fines. La Defensora
del Pueblo rendir cada ao una memoria sobre el particular a la Cmara de Representantes; as mismo
informar sobre las denuncias penales y disciplinarias y de sus resultados, copia de esta memoria, el
Defensor del Pueblo la enviar al Ministro de Justicia y del Derecho.

Expediente D - 8349

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efectividad, que se dispone como funcin en el numeral 2 del artculo 277 de la

Constitucin, sino como la imposicin de un deber mnimo para el cumplimiento de las
funciones constitucionales y legales del Ministerio Pblico en materia de los derechos
fundamentales de la poblacin carcelaria. Seala que el legislador ha querido asegurarse
que cuando menos, una vez al mes, se realicen Visitas de inspeccin y garantas para
constatar () el estado general de los mismos y la manera especial el respeto de los
derechos humanos, la atencin y tratamiento a los internos, las situaciones jurdicas
especiales y el control de las fugas ocurridas, fenmenos de desaparicin o trato cruel,
inhumano o degradante.
1.1.3. Seala que esta interpretacin se corresponde con una interpretacin pro homine, en
donde se da primaca al entendimiento de la norma que sea ms favorable a la proteccin de
los derechos de las personas24 . Finaliza diciendo que el lapso mensual de las visitas,
ordena una mnima actuacin preventiva, ya que las personas privadas de la libertad en
los diferentes establecimientos penitenciarios se encuentran en situacin de vulnerabilidad,
que como ha sealado la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de la Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, demanda la atencin prioritaria de los reclusos por parte del
Estado colombiano25.
1.2. Ministerio del Interior y de Justicia
1.2.1. La Doctora Ana Cristina Castelblanco Burgos, en representacin del Ministerio del
Interior y de Justicia, solicita a la Corte Constitucional proferir una decisin
INHIBITORIA porque indica que la demanda no cumple con los requisitos establecidos en
el artculo 2 Decreto 2067 de 1991, especialmente con el requisito de claridad. Explica
que no son ciertas las razones de inconstitucionalidad expuestas por la actora contra el
vocablo demandado, porque ellas recaen sobre una norma que la actora ha deducido
subjetivamente del contenido del artculo 7 del Decreto 2636 de 2004, inexistente en los
trminos planteados por ella en su demanda, con lo cual no se cumple uno de los
requisitos de la demanda.
1.2.2. Finalmente dice que de la lectura del artculo 7, se observa que, distinto de una
limitacin a las competencias propias del Ministerio Pblico, lo que se establece en el
mismo es un deber ms para los organismos que lo conforman, adicional y especial
respecto de los dems deberes, obligaciones, responsabilidades, competencias, etc.,
consagrados en la Constitucin, la ley y las normas reglamentarias y complementarias
que conforma su rgimen jurdico () Es decir, ms que una limitante a las competencias
Constitucionales y Legales del Ministerio Pblico, lo que la norma demandada constituye
es un desarrollo y complemento especfico de tales competencias, sin derogar, subrogar o
modificar tales atribuciones26.
2. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN
24

Cita la Sentencia C-551 de 2003.

En este informe se dice lo siguiente: La Misin considera que la gravedad y urgencia de la situacin
antedicha y el impacto negativo de la misma en materia de seguridad humana de la poblacin general
demanda la atencin prioritaria por parte del Estado colombiano a fin de darle solucin y cumplir as con
sus obligaciones en materia de tratados y convenios de derechos humanos y regionales y universales () Sin
embargo, la Misin not con sera preocupacin la frecuente falta de atencin y cumplimiento a las
recomendaciones de la Defensora del Pueblo por parte de las instituciones y autoridades responsables para
atender de manera expedita y efectiva los problemas identificados por aqulla. La crisis de derechos
humanos del sistema penitenciario y carcelario de Colombia y su impacto en la seguridad humana de la
poblacin exige de manera inexcusable y sin dilaciones, el cumplimiento por parte del Estado de Colombia
de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos como aquellas comprendidas en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, la Convencin Americana de Derechos Humanos Pacto
de San Jos, la Convencin de Naciones Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes y la Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura. Tambin
impele a que se emprendan iniciativas concretas y mesurables para garantizar una adecuada atencin del
sector
26 P. 3.
25

Expediente D - 8349

14

2.1. En su concepto N 5078 de 12 de enero de 2011 el Jefe del Ministerio Pblico,

Alejandro Ordnez Maldonado, le solicit a la Corte Constitucional INHIBIRSE para
emitir pronunciamiento de fondo, ya que la demanda impetrada contra la expresin
mensuales contenida en el artculo 7 del Decreto Ley del 2636 de 2004, se reduce a
deducciones e interpretaciones que no se avizoran en la disposicin atacada.
2.2. Indica que de manera reiterada ha sostenido la Corte27, que para establecer con fuerza
de verdad jurdica la inexequibilidad de una norma, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente sobre un texto deducido por el actor, pues se
debe verificar la existencia cierta de una oposicin objetiva y verificable entre el
contenido de la norma acusada y el texto de la Constitucin Poltica, ya que no resulta
admisible que el juez constitucional deba resolver sobre su inexequibilidad, partiendo de
proposiciones inexistentes, no establecidas por el precepto legal ni coincidentes con la
intencin legislativa. Sin embargo, indica que de la lectura de la norma acusada, se puede
establecer que el legislador no restringe, en el sentido de imponer un lmite mximo, las
visitas del Ministerio Pblico a las crceles del pas, a una por mes. Dice que la norma
acusada no habla de visita mensual, sino de visitas mensuales, lo que permite
considerar, sin mayores esfuerzos, que puede haber varias visitas en el transcurso del mes.
Manifiesta que el Decreto-ley demandado es un indicativo mnimo para el cumplimiento
de las funciones que la Constitucin y las leyes le asignan al Ministerio Pblico, respecto
de la verificacin de la garanta de los derechos humanos en los centros de reclusin, por
medio de al menos una visita al mes.
2.3. Por otro lado indica que la expresin visitas mensuales est conformado por dos
palabras en plural. Seala que una lectura inicial revela que todos los meses el Ministerio
Pblico debe visitar los centros de reclusin pero que, Ni del texto de la expresin, ni del
contexto de la norma, se sigue que sta limite el nmero de visitas a una por mes. Por el
contrario, la palabra visitas se refiere a un nmero plural durante cada mes, nmero que
corresponde al Ministerio Pblico determinar dentro de su mbito de competencia, segn
sea necesario, siempre que al menos haga presencia en dichos centros una vez al mes.
2.4. Igualmente indica que la interpretacin que se hace de la norma en la demanda,
adems de no tener asidero gramatical, pues debe recordarse que los trminos en
comento estn en plural, no es admisible desde el punto de vista constitucional, pues la
Carta y la ley asignan al Ministerio Pblico competencia para realizar las visitas que
considere necesarias a los centros de reclusin, para verificar el estado general de stos, el
respeto a los derechos humanos, la atencin y el tratamiento de los internos, las
situaciones jurdicas especiales, el control de fugas ocurridas, los fenmenos de
desaparicin, trato cruel, inhumano o degradante.
2.5. Por otra parte dice que si se mira el contexto de la expresin acusada, se advierte que
los mltiples fenmenos que corresponde al Ministerio Pblico verificar, corresponden a
variables no peridicas, que pueden ocurrir de manera intempestiva en cualquier momento
y que, por tanto, ameritan una visita. Seala que, es probable que en un mismo mes, en los
primeros cinco das se haga una visita para verificar el estado del centro de reclusin, en
los cinco das siguientes se deba hacer una visita para verificar el control de una fuga, en
los cinco siguientes una visita ms para verificar un trato cruel, y en los quince das
restantes otra visita para verificar el respeto a los derechos humanos. Indica que es
probable que todas las visitas anteriores, o al menos dos o tres de ellas, sean hechas por la
Procuradura General de la Nacin, o por la Defensora del Pueblo, o por los Personeros, o
por comisiones integradas por los tres. Seala que por esta razn la ley prev que los
establecimientos carcelarios destinarn una oficina especialmente adecuada para el
cumplimiento de estos fines. Dice que si se tratara de una visita espordica, que ocurre
slo una vez al mes, no sera posible verificar de manera rigurosa y seria todos los
27

Entre otras, en las Sentencias C-371 de 1994, C-504 de 1995 y C-509 de 1996

Expediente D - 8349

15

fenmenos que deben verificarse, ni tendra sentido que se destine una oficina para esos
fines, que slo funcionara uno de los treinta das del mes.
2.6. Finalmente seala que es evidente que el Decreto-Ley demandado busca una
permanente presencia del Ministerio Pblico en las crceles del pas, para verificar una
serie de cuestiones de relevancia constitucional, tarea que no siempre puede cumplirse
con una sola visita mensual. Considera que el Decreto-Ley en cuestin propugna por
una mayor intervencin del Ministerio Pblico, al sealarle que debe acudir a los
establecimientos carcelarios por lo menos una vez al mes, sin que ello implique
restricciones a las funciones constitucionales y legales del mismo, entre las que se cuentan
garantizar los derechos de los reclusos, como lo exige una lectura de la norma desde la
perspectiva constitucional.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
En virtud de lo dispuesto por el artculo 241, numeral 4, de la Constitucin, la Corte
Constitucional es competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra
las Leyes de la Repblica.
1. Problema jurdico a resolver y esquema de resolucin
1.1. El problema jurdico a resolver consiste en establecer si la expresin visitas
mensuales contenida en el artculo 7 del Decreto Ley 2636 de 2004, que modifica el
artculo 169 de la Ley 65 de 1993, vulnera los artculos 1, 11, 12, 20, 23, 29, 30, 74, 93,
113, 117, 275, 277, numerales 2, 3, 6, 7, 9, 282, numeral 3, 9, 284 y 313, numeral
8, de la Carta, ya que con dicha norma se ira en contra de los principios de separacin de
poderes, la autonoma institucional y el cabal ejercicio de las competencias del Ministerio
Pblico, los derechos fundamentales de los reclusos y el derecho a dar y recibir
informacin, pues se limitara la posibilidad de visitar las crceles para que se ejerza la
vigilancia del cumplimiento de los derechos de las personas privadas de la libertad.
1.2. Para resolver dicho problema la Corte analizar previamente por una parte si es
competente para conocer del DecretoLey 2636 de 2004 y por otro lado si la demanda
interpuesta en una primera instancia ante el Consejo de Estado cumple con los requisitos
necesarios para su procedencia. Una vez aclarado este punto la Corte resolver
especficamente si el trmino visitas mensuales contenido en el Decreto Ley 2636 de
2004 es inconstitucional o no respecto a los cargos presentados.
2. Competencia de la Corte Constitucional para conocer de los Decretos con fuerza de
ley expedidos por el ejecutivo en virtud de un Acto Legislativo y cumplimiento de los
requisitos de la demanda
2.1. Competencia de la Corte Constitucional para conocer de los Decretos con fuerza de
ley expedidos en virtud de las potestades otorgadas al ejecutivo en un Acto Legislativo
2.1.1. Como qued dicho en los antecedentes de esta providencia, en una primera instancia
se estableci que el rgano competente para tramitar la accin en contra del apartado del
artculo 7 del Decreto 2636 de 2004, era el Consejo de Estado. Esta interpretacin se dio
por parte de la demandante con base en el artculo 237.2 que establece que le corresponde
al Consejo de Estado Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional. Igualmente se estableci que en la Sentencia C-508 de 1994 la Corte se
declar inhibida para conocer de los decretos que desarrollen actos legislativos, ya que se
explic que sta solo conoce de los decretos que dicte el Gobierno Nacional con
fundamento en el artculo 150 numeral 10, y en los artculos 341, 213 y 215 de la
Constitucin. Por otra parte se cit la Sentencia C-972 de 2004, en donde se dijo que los
decretos que desarrollen actos legislativos sern de competencia de dicha Corporacin
nica y exclusivamente si se refieren a temas propios de la ley estatutaria.

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2.1.2. Igualmente se debe resaltar que desde la admisin de la demanda de accin de

nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado, el Ministerio del Interior y de
Justicia advirti que por el contenido material de ley del Decreto-Ley 2636 de 2004, el
Consejo de Estado no era el competente para conocer de la accin, sino que la competencia
corresponda a la Corte Constitucional, ya que el Decreto-Ley 2636 de 2004, no obedeca al
desarrollo de la funcin administrativa del Jefe de Estado, sino a la funcin legislativa de
ste, teniendo en cuenta el artculo 4 transitorio del Acto Legislativo No 03 de 2002. No
obstante lo anterior la Seccin Primera del Consejo de Estado decidi en una primera
oportunidad no reponer el Auto admisorio de la demanda por falta de competencia e indic
que se encontraba frente a un caso similar al que se produjo con ocasin del estudio de
constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993 Estatuto de Bogot , el cual fue expedido
en virtud de las facultades extraordinarias que le otorg el Presidente de la Repblica en el
artculo 41 transitorio de la Carta Poltica28.
2.1.3. Sin embargo, mediante la Sentencia del 4 de octubre de 2010, la Seccin Primera del
Consejo de Estado, se declar incompetente para conocer de la demanda y remiti el
expediente a esta Corporacin. Se explic en dicha sentencia que teniendo en cuenta la
lnea jurisprudencial que se sintetiza en la Sentencia C-058 de 2010, la competencia para
conocer de los decretos expedidos por el Presidente de la Repblica con apoyo en las
facultades que le confiere un Acto Legislativo, est en cabeza de la Corte Constitucional, ya
que dichos decretos tienen un contenido material de ley29.
En los siguientes numerales se analizar si la Corte Constitucional es la entidad competente
para conocer de la inconstitucionalidad del artculo 7 (parcial) del Decreto 2636 de 2004.
2.1.4. Como se resumi en la Sentencia C058 de 2010 la problemtica sobre la
competencia para conocer de los Decretos que expide el Gobierno con base en las
facultades transitorias que le otorga un Acto Legislativo, ha venido variando. Si bien es
cierto en un primer momento se present un conflicto de competencias entre el Consejo de
Estado y la Corte Constitucional -Sentencias C-35830 y C-50831 de 1994 - recientemente
28

El conflicto positivo de competencias fue dirimido por el Consejo Superior de la Judicatura mediante
Sentencia del 13 de octubre de 1994, que resolvi el conflicto otorgando la competencia al Consejo de Estado.
29 Ver el punto 2.11. de esta providencia.
30 M.P. Jos Gregorio Hernndez. En este caso se demandaba la parte final del numeral 7 del artculo 2 del
Decreto 2123 de 1992, del Estatuto de Bogot por el cual se reestructura la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones (Telecom). En dicha ocasin se estableci que, puesto que, en el campo de la
normatividad temporal, los decretos expedidos por el Presidente de la Repblica con invocacin del artculo
transitorio 20 de la Carta -uno de los cuales es el aqu demandado- no fueron confiados expresamente a la
decisin de esta Corte sobre su constitucionalidad, como s aconteci con los previstos en los artculos
transitorios 5, 6, 8, 23 y 39 -los cuales quedaron cobijados de modo que no deja lugar a dudas por el artculo
transitorio 10 y por el 6, literal a), segn anlisis que ha hecho esta Corte, Sala Plena, en Sentencia N C105 del 11 de marzo de 1993-, y dado que, por otra parte, los decretos que expida el Presidente en desarrollo
del indicado deber no necesariamente son actos dotados de fuerza material legislativa, no se encuentra
motivo para que la Corporacin entre a fallar de fondo sobre la demanda incoada. Por esta razn la Corte
finalmente se declar inhibida para fallar.
31 En este caso se demandaba la inconstitucionalidad de los artculos 13, numeral 16 del Decreto 3133 de
1968 y 12, numeral 18 del Decreto 1421 de 1993, "por el cual se dicta el Estatuto Orgnico de Santa F de
Bogot". En este caso y como qued relatado se present un conflicto positivo de competencias que fue
resuelto a favor del Consejo de Estado por parte del Consejo Superior de la Judicatura en la Sentencia del 13
de octubre de 1994. En la Sentencia C-508 de 1994 se dijo que, la competencia para conocer de las
demandas presentadas contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, corresponde al H. Consejo de
Estado, a donde se remitirn". Sobre el particular el Consejo Superior de la Judicatura manifest que, "... la
Constitucin es un compendio de normas superiores que deben respetarse individual y conjuntamente
consideradas, pero limitando la funcin de control a las puntualizaciones que la misma norma estableci; sin
duda con el propsito de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en constituyente permanente. De
tal manera, leyendo detenidamente el artculo 241 de la Carta, se observa que slo sus numerales 5 y 7 se
refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder
a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el Gobierno dicte con
fundamento en los artculos 150 numeral 10; 341; 212; 213; y 215 de la Norma Superior; expresiones que sin

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la Corte ha venido estableciendo la competencia sobre este tipo de demandas, teniendo en

cuenta dos aspectos: (i) si el acto normativo tiene contenido material de ley, y (ii) si dentro
de las normas transitorias establecidas en la Constitucin de 1991 que otorgan
competencias al ejecutivo se establece que el rgano competente para conocer la norma es
la Corte Constitucional32.
2.1.5. Sin embargo, la competencia de la Corte para conocer de los Decretos que se expiden
por razn de un artculo transitorio de la Constitucin, comenz a variar en la Sentencia C534 de 2000 en donde la Corte estudi la constitucionalidad del Decreto 2067 de 1991 por
el cual se dicta el rgimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional. En dicha sentencia se plante que:
i) una interpretacin sistemtica de la Constitucin conduce a la
conclusin de que el decreto bajo estudio tiene fuerza de ley, ya que
fue expedido por el Presidente de la Repblica en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confiri directamente la Asamblea
Constituyente, en el artculo 23 transitorio; ii) todas las materias que
son de naturaleza legislativa y que excepcionalmente han sido
asignadas por la Carta a un rgano diferente del Congreso de la
Repblica - como sucede con los decretos legislativos -, son objeto del
control de constitucionalidad a cargo de esta Corporacin; y dado
que iii) cuando el artculo 10 transitorio de la Constitucin reconoce
a la Corte la facultad de decidir sobre la constitucionalidad de los
decretos que expida el gobierno en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas en los anteriores artculos, se debe
entender que hace referencia a todos los artculos
transitorios(negrilla fuera del texto).
2.1.6. Esta misma tendencia se reiter en la Sentencia C-1191 de 2008, en donde se
resolvi la demanda contra el artculo 5 (parcial) y los artculos 118, 119, 120, 121, 122,
123 y 124 del Decreto 1421 de 1993 por el cual se dicta el rgimen especial para el
Distrito Capital de Santaf de Bogot. En dicha ocasin la Corte se declar inhibida para
conocer de la demanda, ya que consider que como el Consejo Superior de la Judicatura ya
haba resuelto el conflicto positivo de competencia decidiendo a favor del Consejo de
Estado, se haba hecho trnsito a cosa juzgada en materia de competencia con relacin al
estudio de este Decreto. Sin embargo, se estableci como obiter dicta que, lo resuelto
de este provedo no es incompatible con la posibilidad que, respecto de otras normas
jurdicas, distintas a las contenidas en el Decreto 1421 de 1993 y adoptadas a partir de los
criterios material y formal desarrollados en ese fallo, la Corte declare su competencia
para ejercer el control constitucional correspondiente.

lugar a dudas conceden un control restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas
normas no se agota la posibilidad del Gobierno de expedir decretos-ley (...) Por lo dems, el artculo 10
transitorio de la Constitucin Nacional dispuso que 'los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las
facultades otorgadas en los artculos anteriores tendr fuerza de ley y su control de constitucionalidad
corresponder a la Corte Constitucional'; pero como la norma acusada, Decreto 1421 de 1993, fue dictado
por el Presidente de la Repblica en uso de las atribuciones que le confiri el artculo 41 transitorio de la
Carta, resulta obvio que el tratamiento de control constitucional establecido en el artculo 10 mencionado no
la cobija en vista de que es una norma muy posterior la que autoriza al Presidente de la Repblica para
expedirla".
32 Hay que subrayar que los decretos tienen un origen diverso. En primer lugar existen los decretos que han
sido producidos con base en los artculos transitorios que se establecieron en la misma Constitucin de 1991
una vez expedida, y en segundo trmino aquellos que han sido promulgados con base en los artculos
transitorios de las reformas constitucionales que se han producido luego de aprobada la Constitucin de 1991
a travs del Acto Legislativo. En el primer caso se tiene en cuenta el contenido material de ley. En el segundo,
como qued establecido en la Sentencia C-358 de 1994, si dentro de las normas transitorias se establece
directamente que el rgano que debe conocer de las demandas de inconstitucionalidad es la Corte
Constitucional, en ella residir la competencia.

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2.1.7. Por otra parte, en el caso de los decretos que se desarrollan a partir de artculos
transitorios que otorgan facultades al ejecutivo en Actos legislativos, la Corte se consider
competente en la Sentencia C-970 de 2004, que demandaba por sustitucin de la
Constitucin el artculo transitorio 4 del Acto Legislativo No 3 de 200233, acto legislativo
que dio lugar a la expedicin de la norma demandada. En dicha sentencia se estableci que,
Los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la
Repblica en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestin,
estn sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite
impedir cualquier abuso o extralimitacin por parte del Ejecutivo.
En esta materia es preciso advertir que, no obstante que se est ante
una especial habilitacin para que el Presidente de la Repblica
expida normas con fuerza de ley, que no est enunciada entre las
atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte
Constitucional prev el artculo 241 Superior, no es menos cierto que,
tal como se expres por esta corporacin en la Sentencia C-131 de
1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los poderes
constituidos derivan sus competencias de la Constitucin y sera
inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar
la Constitucin y no obstante carecer de control, debe concluirse que
las normas que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, estn
sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las mismas
tienen naturaleza legal, no solo porque as lo establece la norma
habilitante, sino porque ellas estn orientadas a expedir o modificar
cuerpos normativos de carcter legal, su conocimiento corresponde a
la Corte Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a
situaciones
similares
ha
sido
expresado
por
esta
Corporacin(negrilla fuera del texto).
2.1.8. Del mismo modo en la Sentencia C- 971 de 2004, en donde se demandaba por
sustitucin de la Constitucin el pargrafo transitorio del artculo 3 del Acto Legislativo No
1 de 2003, que estableca que el Congreso reglamentar las materias relacionadas con la
financiacin de los partidos y movimientos polticos en lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales y que si no lo hiciere en el trmino de tres meses el
Gobierno Nacional dictar un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones
correspondientes34, la Corte declar exequible el precepto y manifest que una
interpretacin integral de la Constitucin daba lugar a que para el control de
constitucionalidad de dichos decretos el gobierno debe remitirlos a la Corte Constitucional
y que en caso de que ello no ocurra as, sta habr de aprehender de oficio su conocimiento
para hacer el respectivo control automtico integral y definitivo, debido al contenido de ley
estatutaria de stos35.
El Acto Legislativo dice lo siguiente, El Congreso de la Repblica dispondr hasta el 20 de junio de 2004
para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la
Repblica de facultades extraordinarias, por el trmino de dos meses para que profiera las normas legales
necesarias al nuevo sistema. Para este fin podr expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos
correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administracin de justicia, la ley estatutaria de habeas
corpus, los Cdigo Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgnico de la Fiscala.
34 Se demandaba por sustitucin de la Constitucin, ya que se consideraba que el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente para dictar leyes de contenido estatutario vulneraba el principio de separacin de
poderes.
35 La Corte estableci en dicha Sentencia lo siguiente: La decisin del poder de reforma de acudir a esta
alternativa de habilitacin legislativa en relacin con materias de ordinario sometidas a reserva de ley
estatutaria, que incluyen en su tramitacin el previo control de constitucionalidad, plantea un problema de
asimetra en dichos cuerpos normativos, puesto que coexistiran en ellos, normas sobre las que ha operado
un control integral de constitucionalidad, con otras que carecen del l y que sera por consiguiente
susceptibles de ser demandadas por cualquier ciudadano. Como quiera que ello desnaturalizara tales
normas en cuanto que careceran de un elemento central de su carcter de estatutarias, al paso que se
desvertebraran los estatutos a los cuales ellas se integran en este caso la ley estatutaria sobre partidos y
movimientos polticos donde se regula la financiacin de la poltica- observa la Corte que, no obstante que
33

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2.1.9. Igualmente en la Sentencia C-972 de 2004, en donde se resolvi la constitucionalidad

del artculo 6 del Decreto 2207 de 2003 que estableca el porcentaje de votacin para tener
derecho a la financiacin de campaas, decidi la Corte inhibirse y estableci que por tener
dicho decreto contenido de Ley Estatutaria, por referirse a materias relacionadas con la
Organizacin y rgimen de los partidos y movimientos polticos el estatuto de la oposicin
y funciones electorales (art. 152, literal c.), el Gobierno deba enviar a la Corte el Decreto
para hacer el control automtico e integral. Dijo la Corte que,
el control debe ser oficioso, no rogado, lo que indica que el
Gobierno deba haber enviado el decreto a la Corte inmediatamente
despus de su expedicin, para que se surtiera el examen de
constitucionalidad. Es decir, en estos casos, el hecho de que el
control sea sobre un decreto de contenido estatutario no entraa que
se realice a travs del mecanismo de la accin pblica de
inconstitucionalidad, tal como se pretende en el presente proceso,
sino que debe ser un control automtico. Por otra parte, al igual que
en los dems casos de control de constitucionalidad de los proyectos
de ley estatutaria, este control debe ser integral y definitivo. Integral,
en la medida en que versar tanto sobre el fondo como sobre la forma
de todo el cuerpo normativo y tendr como parmetro de juicio todo
el articulado de la Constitucin, y definitivo, por cuanto la sentencia
de la Corte har trnsito a cosa juzgada constitucional, de manera
que las normas que fueron declaradas exequibles no podrn ser
demandadas nuevamente (negrilla fuera del texto).
2.1.10. Teniendo en cuenta esta lnea jurisprudencial le corresponde a la Corte verificar si
la demanda parcial al artculo 7 del Decreto 2636 de 2004, que es dictado por parte del
Gobierno a partir de las facultades extraordinarias que le confiere el inciso 2 del artculo
4 transitorio del Acto Legislativo de 2002, es competencia de esta Corporacin. Para dar
respuesta a este interrogante la Corte verificar en primer lugar (i) si el decreto demandado
es de aquellos dictados por el Gobierno con base en las potestades extraordinarias y
transitorias que se otorgan en un Acto Legislativo, y en segundo trmino (ii) si el decreto
demandado tiene un contenido material de ley.
2.1.11. Sobre el primer punto se verifica que el Decreto 2636 de 2004 se dicta con base en
las facultades extraordinarias que le confieren el inciso del artculo 4 transitorio del Acto
Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002, por el cual se reforma la Constitucin
Nacional, que estableca que el Congreso de la Repblica dispondr hasta el 20 de junio de
2004 para expedir las leyes correspondientes a la adecuacin al sistema penal acusatorio y
que si no lo hiciere se revestir al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias
por el trmino de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo
sistema. En este mismo artculo se estableci que en caso de que el Congreso no profiriera
las reformas necesarias en el trmino establecido quedaba facultado el Gobierno, para
expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley
estatutaria de administracin de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Cdigo
Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgnico de la Fiscala. Por
esta razn se puede concluir que la norma demandada cumple con el primer presupuesto
que se refiere a que el acto haya sido desarrollado con base en un Acto Legislativo que
otorga facultades transitorias al Presidente de la Repblica para dictar leyes.

no hay previsin expresa sobre el particular, una interpretacin integral de la Constitucin impone que en
tales casos, en cuanto que en ejercicio de las facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias, los
respectivos decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el control de su
constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra as, la Corte habr de aprehender de oficio su
conocimiento. Solo de esa manera puede preservarse la naturaleza de las leyes estatuarias como cuerpos
normativos que han sido objeto de un control integral y definitivo de constitucionalidad.

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2.1.12. El segundo punto que debe revisar la Corte para establecer si es competente para
conocer de la demandada, consiste en establecer si el Decreto promulgado tiene contenido
material de ley. Sobre este aspecto hay que decir en primer lugar que la norma demanda
modifica el artculo 169 de la Ley 65 de 1993 que establece el Cdigo Penitenciario y
Carcelario. Aunque la potestad para modificar cdigos segn el artculo 150.1036 tiene
reserva de ley y no puede ser delegada en el ejecutivo, en este caso se trata de una
competencia otorgada por el poder de reforma a travs de un Acto Legislativo que adems
fue declarado constitucional por la Corte mediante Sentencia C-970 de 2004. En dicha
sentencia se dijo que,
De manera general, puede decirse que las facultades extraordinarias
conferidas por el Acto Legislativo 03 de 2002 al Presidente de la
Repblica para adoptar unos Cdigos y expedir unos estatutos legales
con el fin de asegurar la adopcin efectiva del sistema penal
acusatorio, no comportan una sustitucin del conjunto de elementos
definitorios que identifican la Constitucin colombiana de 1991. As,
no se sustituye el modelo de rgimen poltico, ni la forma de
organizacin poltica, ni el conjunto de los valores y principios
polticos en que se funda la Constitucin de 1991.
2.1.13. No obstante lo anterior y como se afirm anteriormente, hay que resaltar que en esta
misma jurisprudencia se estableci que, Los decretos con fuerza de ley que profiera el
Presidente de la Repblica en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestin, estn
sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso
o extralimitacin por parte del Ejecutivo (negrilla fuera del texto). Como se aprecia, esta
previsin que establece la Corte se da no solamente para los decretos que tienen contenido
de Ley Estatutaria, como afirma la demandante citando la Sentencia C-972 de 2004, sino
tambin para los Decretos que tienen reserva material de ley, como ocurre en el caso
presente.
2.1.14. Con relacin al concepto material de ley la Constitucin establece en el artculo
150.10 que por su contenido los Cdigos y sus reformas deben ser expedidos por el
Congreso, al indicar que no se puede conferir facultades extraordinarias al Presidente para
... expedir cdigos, leyes estatutarias, orgnicas, ni las previstas en el numeral 20 del
presente artculo37, ni para decretar impuestos38. El concepto de Cdigo se empez a
definir en la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-252 de 1994 en donde se dijo
que es, un conjunto de normas que regulan de manera completa, metdica, sistemtica y
coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho39. Igualmente en
Este artculo establece que, ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones: 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Repblica de
precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pblica lo aconseje. Tales facultades debern ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su
aprobacin requerir la mayora absoluta de los miembros de una y otra Cmara. El Congreso podr, en
todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de
facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrn conferir para expedir cdigos, leyes estatutarias,
orgnicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artculo, ni para decretar impuestos.
37 Artculo 150.20. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: 20. Crear los servicios administrativo y tcnicos de las cmaras.
38 Negrilla fuera del texto.
39 Igualmente en la Sentencia C-129 de 1995 se dijo que en un Cdigo se trata de agrupar en un slo texto
normas jurdicas referentes a un determinado tema. Del mismo modo en la Sentencia C- 577 de 2006 se
estableci que, La elaboracin de cdigos busca evitar la dispersin normativa propia de un Estado de
Derecho con hipertrofia normativa. El segundo requisito, al exigir que el cdigo se refiera a una rama
especfica del derecho, procura que el objeto de la ley sea el de proporcionar reglas de interpretacin
propias de un rea o subarea del Derecho que tenga elementos o contenidos que deban ser diferenciados de
otras; as como, proporcionar normas que precisen, con propsitos de interpretacin teleolgica, fines,
valores, normas de propsito o cometidos (tal y como sucede con los bienes jurdicos en el ordenamiento
penal, entre otros). Adems de lo anterior (que es el ncleo o tema principal la estructura y esencia del
36

Expediente D - 8349

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dicha Sentencia se estableci que la modificacin o adicin de los cdigos tambin tiene
reserva material de ley y se dijo que, cuando los contenidos que informan el
correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son
de tal envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma
tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades
extraordinarias.
2.1.15. En el caso concreto el artculo demandado hace parte de una modificacin del
Cdigo Penitenciario y Carcelario que aunque es elaborado por parte del Gobierno
Nacional, con base en las facultades establecidas en el inciso 2 del artculo 4 transitorio
del Acto Legislativo 03 de 2002, conserva el contenido material de ley. Este contenido
material de ley se deriva de la importancia que tiene la regulacin penitenciaria y carcelaria
en lo que atae a los derechos de las personas privadas de la libertad que tienen en parte
restringidos algunos de sus derechos fundamentales, pero que conservan otros derechos que
son irrenunciables an en una situacin de privacin de la libertad 40. Del mismo modo hay
que tener en cuenta que la Corte ha reiterado que las personas privadas de la libertad son
sujetos de especial vulnerabilidad por la relacin de sujecin entre el recluso y el Estado y
que por ende merecen especial tutela y proteccin41.
2.1.16. Teniendo en cuenta lo anterior, concluye la Corte que es competente para conocer
de la demanda del artculo 7 (parcial) del Decreto 2636 de 2004, observando que se
cumple con los dos presupuestos previstos por la jurisprudencia para conocer de dichos
actos. En primer lugar, porque la norma es dictada con base en un Acto Legislativo de
carcter transitorio que le da potestades al ejecutivo para dictar normas, y, en segundo
lugar, porque el artculo demandado tiene contenido material de ley, ya que se trata de una
reforma o modificacin del Cdigo Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) que por su
categora e importancia tiene constitucionalmente reserva material de ley. En este caso
aplica lo dispuesto en la Sentencia C-970 de 2004 que estableci que los decretos con
fuerza de ley que profiera el Presidente de la Repblica en ejercicio de las facultades
extraordinarias que se establecen a partir del artculo transitorio 4 del Acto Legislativo No
3 de 2002 estn sometidos al control de la Corte Constitucional, ya que de este modo se
puede impedir cualquier abuso o extralimitacin por parte del Ejecutivo en materias tan
sensibles como los derechos de las personas privadas de la libertad.
2.2. Cumplimiento de los requisitos de la demanda
2.2.1. El Ministerio del Interior y de Justicia indic que la Corte se tiene que inhibir en este
caso porque la demanda no cumple con los requisitos establecidos en el artculo 2 del
cdigo), se exige tambin que un cdigo contenga pretensiones de exhaustividad, esto es, la mayor
cantidad posible de normas sobre esa rea del derecho. Por ltimo en la Sentencia C-655 de 2007 se
diferenci el concepto de Cdigo con el de Estatuto. En dicha ocasin se estableci que, un cdigo es
una sistematizacin de normas, pero que no todo orden sistemtico es un Cdigo. En efecto, teniendo en
cuenta que frente a un especfico texto normativo pueden existir dudas sobre si se trata de un cdigo o no, se
han elaborado frmulas que contribuyen a diferenciar los cdigos de los estatutos, as como a separar los
cdigos de las llamadas recopilaciones o compilaciones. Mientras que el cdigo como se ha indicado, tiene
la pretensin de sistematizar de manera integral, plena y coherente, en un nuevo cuerpo normativo, una rama
especfica del derecho, la compilacin implica agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurdicas
sobre un tema especfico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en
estricto sentido ejercicio de actividad legislativa.
40 Se ha dicho por parte de la Corte que la privacin de la libertad implica la suspensin absoluta de
algunos derechos como la libertad personal o la libre locomocin, que se encuentran limitados a partir de la
captura. Sin embargo, otro grupo de derechos, como el derecho a la intimidad personal y familiar y los de
reunin y asociacin, pese a que pueden llegar a ser fuertemente limitados, nunca podrn ser completamente
suspendidos (Sentencia T- 479 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao).
41 Sobre el punto del estado de sujecin especial de los reclusos frente al Estado ver, entre otras, las
sentencias T-596 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barn); C-318 de 1995 (M.P. Alejandro Martnez Caballero);
T-705 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz); T-706 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muos); T-714 de
1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz), y T-966 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz), T-881 de 2002
(M.P. Eduardo Montealegre Lynnet) y T-126 de 2009 (M.P. Humberto Sierra Porto).

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Decreto 2067 de 1991, en lo concerniente a la claridad, ya que la demanda se refiere a una

interpretacin subjetiva que la actora hace de la norma. Del mismo modo el Procurador
General de la Nacin indic que la Corte se tiene que inhibir de proferir sentencia ya que la
demanda impetrada contra la expresin mensuales contenida en el artculo 7 del Decreto
2636 de 2004, se reduce a deducciones e interpretaciones que no se avizoran en la
disposicin atacada42.
2.2.2. En cuanto al presupuesto de la claridad ha dicho la Corte Constitucional en reiterada
jurisprudencia que se trata de que la demanda cumpla con un hilo conductor en la
argumentacin que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa 43. As mismo se ha dicho respecto a este requisito que
dado el carcter pblico de la accin de inconstitucionalidad, no resulta exigible la
adopcin de una tcnica especfica, como s sucede en otros procedimientos judiciales, y
que ello no significa que el demandante se encuentre relevado de presentar las razones que
sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles. Por otra
parte la Corte Constitucional ha establecido el presupuesto de la certeza que hace
referencia a que los cargos se dirijan contra una proposicin normativa efectivamente
contenida en la disposicin acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,
implcita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Es decir, que el
cargo de inconstitucionalidad debe cuestionar un contenido legal verificable a partir de la
interpretacin del texto acusado.
2.2.3. En el caso concreto, si bien es cierto la demanda parte de una interpretacin que
realiza la demandante de la norma en cuestin, no se puede inferir que la demanda no sea
clara ni que no cumpla con el presupuesto de la certeza, como expone el Ministerio del
Interior y de Justicia y el Procurador General de la Nacin. En cuanto al presupuesto de
claridad la demandante expone de manera ordenada los cargos de inconstitucionalidad
guardando un hilo conductor en su argumentacin que la hacen inteligible. En este caso los
cargos propuestos son plenamente comprensibles y se refieren a establecer si el trmino
visitas mensuales, tiene una interpretacin restringida, es decir que se refiere a que el
Ministerio Pblico o la Defensora del Pueblo y las Personeras pueden hacer visitas a las
crceles una vez por mes, o si por el contrario la disposicin puede interpretarse como si el
trmino fuera el mnimo temporal para realizar dichas visitas. Igualmente se cumple con el
requisito de la certeza ya que la demanda se impetra contra una proposicin normativa
efectivamente contenida en la disposicin acusada que hace que el cargo de
inconstitucionalidad sea certero y que la Corte tenga la potestad de conocer la demanda.
2.2.4. Por otra parte, se subraya adems que en este caso la Corte tiene en cuenta para dar
curso a la demanda el principio pro actione que implica que el rigor en el juicio que aplica
la Corte al examinar la demanda, no puede convertirse en un mtodo de apreciacin tan
estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de
fondo44. En conclusin considera la Corte que la demanda presentada por la actora en una
primera instancia ante la Seccin Primera del Consejo de Estado, cumple con los requisitos
necesarios para ser estudiada por la Corte.
3. Interpretacin del trmino visitas mensuales contenido en el artculo 7 del
Decreto Ley 2636 de 2004

42

Ver punto 2.1

Sentencias C-143 de 1993, C-428 de 1996 y C- 1052 de 2001.
44 Entre otras las Sentencias C-1052 de 2001 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa, Sentencia C-480 de 2003
MP Jaime Crdoba Trivio, C- 451 de 2005. M.P Humberto Antonio Sierra Porto. C- 810 de 2007, M.P.
Rodrigo Escobar Gil. C-811 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. C-908 de 2007, M.P. Humberto
Antonio Sierra, C-814 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt, C-008 de 2010. M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo,
y C- 537 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Prez
43

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23

3.1. Como qued establecido en el numeral anterior, la disposicin demandada puede dar
lugar al menos a dos normas o interpretaciones distintas del precepto jurdico45, por un
lado la que se basa en una comprensin literal o declarativa de la disposicin46, y por
otra parte, una interpretacin correctora que, en palabras de Guastini, es aquella
interpretacin que no atribuye a un texto normativo el significado literal ms inmediato o
prima facie, sino un significado distinto que puede ser ms estricto o ms amplio, y que
puede dar lugar a una interpretacin restrictiva (1), o una interpretacin extensiva (2) del
precepto47.
3.2. La llamada interpretacin correctora, se deriva de la ambigedad o indeterminacin de
las proposiciones jurdicas que conduce a que se tenga que realizar una interpretacin
autntica por parte del juez constitucional, para establecer cmo debe ser entendido el
precepto. Kelsen establecera en su Teora Pura, que muchas veces en las gradas inferiores
a la Constitucin se presenta una indeterminacin no intencionada (unbeabsichtigte) de la
estructura de la norma que ha de ser ejecutada. En este caso el operador jurdico se puede
ver abocado a una pluralidad de acepciones para su aplicacin, ya que pueden existir en el
ordenamiento jurdico preceptos que no tienen un sentido unvoco y se presenta la
problemtica de que el ejecutor de la norma se encuentra ante muchas significaciones del
precepto48.
3.3. Siguiendo este misma idea Kelsen establecera que por interpretacin se entiende la
verificacin (Festsellung) del sentido de la norma al ejecutarse, y aunque esta verificacin
no se corresponde con una actividad meramente intelectual o cientfica, la Jurisprudencia o
la ciencia del derecho ha establecido diversos mecanismos para restringir la labor
discrecional del juez mediante el establecimiento de mtodos, como el del argumento a
contrario49 y el de la analoga50 o la clasificacin cuatripartita de Savigny en donde se
45

Ricardo Guastini distingue entre la idea de disposicin y de norma. La primera se trata del enunciado
normativo propiamente dicho y la norma se trata de la interpretacin del contenido de la disposicin. Dice
Guastini que, Finalmente, el vocablo norma es usado de forma extendida en el lenguaje doctrinal,
judicial y legislativo- para hacer referencia a dos objetos radicalmente distintos. 1) Unas veces se denomina
norma a un enunciado legislativo, ms en general, a un enunciado perteneciente a un documento
normativo, a una fuente del derecho. 2) Otras, se denomina norma al contenido del significado de un
enunciado legislativo, tal como resulta de su interpretacin () Podemos llamar disposicin a todo
enunciado perteneciente a una fuente del derecho. b) Podemos llamar norma (no a la misma disposicin
sino) a su contenido significativo, que es una variable dependiente de la interpretacin (GUASTINI,
Ricardo, Distinguiendo: estudios de teora y metateora del derecho, Barcelona, Gedisa, 1999, pp. 100 y 101).
46 Guastini explica que las interpretacin literal o declarativa es aquella que no atribuye a las disposiciones
normativas nada ms que su propio significado () A grandes rasgos, por interpretacin literal o
declarativa puede entenderse como aquella interpretacin que atribuye a una disposicin su significado
literal, es decir ms inmediato el significado prima facie, como suele decirse que es sugerido por el uso
comn de las palabras y de las conexiones sintcticas (Ibd., pp. 211 y 212).
47 Dice Guastini que, Un significado distinto del literal slo puede ser ms estricto o ms amplio que aqul.
Por ello, existen dos, y slo dos, tipos de interpretacin correctora, que requieren un anlisis independiente:
(1) la interpretacin restrictiva, y (2) la interpretacin extensiva (Ibd., p. 217).
48 KELSEN, Hans, La Teora Pura del derecho: introduccin a la problemtica cientfica del derecho, Buenos
Aires, Losada, (1 edicin, 2da reimpresin) trad. Jorge Tejerina, p. 129.
49Explica Guastini lo siguiente: El argumento a contrario; Para justificar una interpretacin literal se
utiliza con frecuencia el argumento a contrario: ubi lex vouluit dixit, ubi tacuit noluit. Este argumento, sin
embargo, se presenta en dos variantes muy diversas, la segunda de las cuales no pertenece para nada a la
interpretacin literal (sino que consiste en la produccin de normas implcitas). Supongamos que debemos
interpretar una disposicin constitucional que otorga el derecho al voto a los ciudadanos: Si C (ciudadano),
entonces V (derecho al voto) a) Y bien en su primera variante, el argumento a contrario - la constitucin
slo habla de ciudadanos, no menciona ni siquiera extranjeros permite concluir que la constitucin se
limita a otorgar el derecho en cuestin a los ciudadanos. Sin decir nada a propsito de los extranjeros
inmigrantes: en otros trminos, la constitucin contiene una laguna respecto al derecho al voto de los
extranjeros. Se sigue que el legislador, es libre para otorgar o negar el derecho al voto a los extranjeros. b)
En una segunda variante, el argumento a contrario expressio unius es exclusio alterius permite concluir
que la constitucin, otorgando el derecho al voto a los ciudadanos, ha negado positivamente (aunque
tcitamente) dicho derecho a los extranjeros (Si C, entonces V significa Si y slo si C, entonces V, lo
que implica lgicamente Si no-C, entonces no V). Por lo tanto, una ley que pretendiera atribuir el

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habla de (i) interpretacin histrica, (ii) interpretacin gramatical, (iii) interpretacin lgica
e (iv) interpretacin sistemtica51.
3.4. Por otra parte hay que subrayar que los mtodos de interpretacin tambin se han
venido complementando recientemente con el arribo de una teora particular para la
interpretacin de la Constitucin, especialmente por el contenido principialista o de textura
abierta de muchas de las normas constitucionales, concretamente en el tema de los derechos
fundamentales y en normas abiertas como los Prembulos52. Igualmente al comparar los
contenidos de la Constitucin con los contenidos legales, se ha presentado un tipo de
interpretacin que tiene como finalidad adecuar la norma legal ambigua o indeterminada al
contenido de la Constitucin a travs de la idea de una interpretacin conforme a la
Constitucin, que no anulara la noma objeto de control sino que la condicionara en su
interpretacin. La interpretacin conforme a la Constitucin puede llegar a producir las
llamadas sentencias interpretativas, que establecen el entendimiento constitucionalmente
adecuado de las normas legales ante eventuales demandas de inconstitucionalidad 53. En
este ltimo caso ha dicho la Corte, por ejemplo en la Sentencia C-569 de 200454 que,
A veces los textos legales admiten interpretaciones distintas, y
algunas de ellas pueden ser contrarias a la Constitucin. Una
primera va por medio de la cual esta Corte se ve obligada a
controlar en forma indirecta- la constitucionalidad de ciertas
interpretaciones es entonces cuando uno de esos textos es demandado
derecho al voto a los extranjeros sera inconstitucional (GUASTINI, Ricardo, Teora e Ideologa de la
interpretacin constitucional, Madrid, Trotta, 2008, pp. 68 a 69).
50 Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola de la lengua, la analoga es el mtodo por el que una
norma jurdica se extiende, por identidad de razn, a casos no comprendidos en ella. Existen dos tipos de
analogas la analoga legis que consiste en que el intrprete acude a una norma jurdica concreta de la que
extrae los principios aplicables al supuesto de hecho y la analoga iuris en donde el intrprete acude a varias
normas jurdicas para de su conjunto extraer los principios aplicables al supuesto de aplicacin. Sobre la
utilizacin de la analoga iuris ver las Sentencias T-176 de 2007 y la T-158 de 2010 en el caso de
allanamiento a la mora en medicina prepagada. Garca Maynez establece que existe el razonamiento por
analoga que, se basa en la idea de que en todos aquellos casos en que existe una misma razn jurdica, la
disposicin debe ser la misma (Ubi eadem ratio, idem ius). Para que la aplicacin del razonamiento
analgico sea correcta, no basta la simple semejanza de dos situaciones de hecho, una prevista y otra no
prevista por la ley; requirase asimismo que la razn en que la regla legal se inspira, exista igualmente en
relacin con el caso imprevisto () La aplicacin se realiza bien porque existe igualdad o paridad de
motivos (argumento a pari), bien porque hay una mayor razn (argumento a minori ad majus), bien porque
lo que ocurre es precisamente lo contrario (argumento a majori ad minus) () Descubierta la ratio juris, la
aplicacin extensiva es posible, a menos de que la disposicin legal consagre una excepcin (exception est
estrictissimae interpretationis) (GARCA MAYNEZ, Eduardo, Introduccin al derecho, Mxico, Porra,
1990. pp. 335 a 336). En la Sentencia C-037 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que,
tratndose de una excepcin al principio de aplicabilidad y obligatoriedad de normas jurdicas, la misma
debe ser de interpretacin restringida. En efecto, la aplicacin analgica debe desecharse cuando la
disposicin que se pretende extender contiene una excepcin a la norma general, pues en este caso es la
norma general y no la excepcin lo que debe ser aplicado.
51 SAVIGNY, Friederich Karl, Sistema de derecho romano actual, Comares, 2005. Dice Karl Larenz que,
Savigny hizo notar que estos elementos no deberan se aislados, sino que tendran que cooperar entre s
(LARENZ, Karl, Metodologa de la Ciencia del Derecho, Barcelona, Ariel, 1994. p. 316).
52 Sobre el particular ver los textos de Ronald Dworkin, Los derechos en serio, Barcelona, Ariel, 2002, y el
Imperio de la Justicia, Barcelona, Gedisa, 1986. Sobre la idea de los derechos fundamentales como principios,
el texto clsico de Robert Alexy, Teora de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 2001. Igualmente el libro de Carlos Bernal Pulido titulado El principio de proporcionalidad
y los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 2003. Para una explicacin
general ver el libro de Ricardo Guastini antes citado, Teora e Ideologa de la interpretacin constitucional.
53 Sobre las implicaciones de las Sentencias interpretativas o condicionados dijo la Corte en la Sentencia C569 de 2004 que, Una sentencia condicionada o interpretativa implica un cierto control sobre las
interpretaciones de los operadores judiciales puesto que expulsa del ordenamiento ciertos entendimientos de
la disposicin acusada. Sin embargo, ese control es indirecto y eventual pues opera en abstracto, ya que no
se refiere a las interpretaciones especficas realizadas por determinados jueces o tribunales sino a
entendimientos posibles e hipotticos del texto acusado.
54 M.P (E) Rodrigo Uprimny Yepes.

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por un ciudadano, puesto que no puede el juez constitucional

expulsarlo del ordenamiento, por cuanto el artculo acusado admite
ciertas interpretaciones constitucionales, pero tampoco puede la
Corte declararlo exequible en forma pura y simple, por cuanto estara
legitimando ciertos entendimientos del mismo contrarios a la Carta.
En esos eventos, la nica alternativa es recurrir a una sentencia
interpretativa o condicionada, y declarar exequible el texto legal,
pero expulsando del ordenamiento el entendimiento de ese texto que
resulta contrario a la Carta
3.5. En el caso concreto la demandante considera que la expresin contenida en el artculo
7 del Decreto 2636 de 2004 sobre visitas de inspeccin y garantas del Ministerio
Pblico, en donde se establece que la Procuradura General, el Defensor del Pueblo y los
Personeros Municipales y Distritales deben constatar el estado general de los
establecimientos de reclusin para verificar el respeto de los derechos humanos, la atencin
y el tratamiento a los internos, las situaciones jurdicas especiales y el control de las fugas
ocurridas, y los fenmenos de desaparicin o de trato cruel, inhumano o degradante vulnera
la Constitucin, ya que se limita temporalmente dicha posibilidad del Ministerio Pblico a
una visita por mes. Explica la demandante que dicha limitacin temporal va en contra de las
facultades institucionales del Ministerio Pblico (i), de los derechos de las personas
privadas de la libertad (ii) y del derecho a la informacin de la comunidad (iii), derechos
que estn contenidos en los artculos l, 11, 12, 20, 23, 29, 30, 74, 93, 113, 117, 275, 277,
numerales 2, 3, 6, 7, 9, 282, numeral 3, 9, 284 y 313, numeral 8, de la Constitucin.
3.6. Como se analiz en los antecedentes de esta providencia, varias instancias en el trmite
del proceso ante la jurisdiccin contenciosa y los intervinientes en el trmite de la accin de
constitucionalidad, advirtieron que la posible vulneracin de los artculos constitucionales
reseados por parte de la actora, se sustentan en una interpretacin restringida del
precepto demandado. Explican que si por el contrario se efecta una interpretacin
amplia o extensiva de la disposicin que tenga en cuenta una interpretacin histrica,
sistemtica, teleolgica y literal amplia, no puede ser entendida como inconstitucional.
3.7. Desde la interpretacin histrica, en donde se tienen en cuenta el anlisis del proceso
de creacin de la norma para conocer la opinin general de quienes la crearon y reconstruir
de esta manera la intencin de estos55, se debe valorar el oficio 0545 del 13 de abril de
2005 enviado por el Ministerio del Interior y de Justicia56 en donde se daba respuesta a la
solicitud de la Seccin Primera del Consejo de Estado sobre los antecedentes
administrativos del Decreto 2636 de 200457. En dicho oficio se explic que dentro del
trmite del Decreto se estableci en primer trmino una Comisin Redactora constitucional
que trat de cumplir con lo preceptuado en el artculo 4 transitorio y modificar las normas
del Cdigo Penitenciario y Carcelario para que se adecuara al nuevo sistema penal
acusatorio antes del 20 de junio de 2004.
3.8. En el informe se indica que se presentaron varios proyectos ante el Senado para
modificar la Ley 65 de 1993, entre ellos el No 3 de 2003 Senado, que se public en la
Gaceta del Congreso No 347 del 23 de Julio de 2003. En dicha Gaceta se propona el
proyecto de Ley Estatutaria 03 de 2003 por la cual se expide el Cdigo Penitenciario y
Carcelario, que contena un total de 106 artculos58. En la Exposicin de motivos de dicha
propuesta de Cdigo se estableca que,

55

USERA CANOSA, Ral, Interpretacin Constitucional y frmula poltica, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1988, p. 101.
56 El Oficio fue enviado el 25 de mayo de 2005.
57 Pp. 55 a 57 del expediente.
58 Propuesta presentada por el Fiscal General de la Nacin de entonces, Luis Camilo Osorio.

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La expedicin de un nuevo cdigo penitenciario en este contexto de

un sistema acusatorio se estructura sobre la base de generar eficacia
y transparencia en la reaccin punitiva del estado. Pero supone
tambin que dicha capacidad de reaccin sea real y no meramente
formal, porque si se pierde la capacidad de disuasin y de prevencin
tanto general como especial, el incentivo de las personas acusadas
para declararse culpables desaparecera. Por lo anterior existe una
relacin ntima entre un buen sistema penitenciario y carcelario con
el sistema acusatorio que se est formulando al interior de nuestro
sistema jurdico () La presente iniciativa tiene como su eje central
el ser humano y su conducta, sus necesidades, potencialidades para
ser un integrante til y productivo en la sociedad, reglando tanto sus
derechos como persona privada de la libertad como la administracin
y el manejo de los centros de reclusin a efectos de obtener mayor
eficiencia y organizacin del Sistema Nacional de Reclusin () 1.
Como aspecto importante, la propuesta busca hacer realidad los
postulados y orientacin filosfica establecidos en la Carta Poltica y
las normas internacionales sobre derechos humanos de los internos,
ampliando para ello el plexo de garantas para las personas
sometidas a privacin de la libertad, lo cual se refleja en el desarrollo
de los principios rectores, en la consagracin expresa de los derechos
de imputados, acusados y condenados as como aquellas
disposiciones que regulan la especial situacin jurdica en la que
stos se encuentran.59.
3.9. Por otra parte, en el tema especfico de las Visitas de inspeccin y garantas 60 se
dice en el artculo 31 de este proyecto que, La Defensora del Pueblo, la Procuradura
General de la Nacin y los personeros municipales debern constatar el estado general de
los centros de reclusin y de manera especial el respeto de los derechos humanos, el
tratamiento dado a los internos, las situaciones jurdicas especiales y el control de la fugas
ocurridas. Para ese efecto realizarn visitas mensuales a los centros de reclusin61. Este
artculo vendra a modificar lo establecido en el artculo 169 de la Ley 65 de 1993 Cdigo
Penitenciario y Carcelario que estableca que,
La Defensora del Pueblo, las Procuradura General de la Nacin,
Fiscales y Personeros Municipales organizarn en forma conjunta o
individual visitas a los centros de reclusin. En todo caso, se
observarn las normas que garanticen la integridad de estos
visitantes y las normas de seguridad del establecimiento. Estas visitas
tienen por objeto constatar el estado general de los centros de
reclusin y de manera especial, verificar el tratamiento dado a los
internos, situaciones jurdicas especiales, control de las fugas
ocurridas o fenmenos de desaparicin o de trato cruel, inhumano o
degradante.
Los centros de reclusin destinarn una oficina especialmente
adecuada para el cumplimiento de estos fines.
La Defensora del Pueblo rendir cada ao una memoria sobre el
particular a la Cmara de Representantes; as mismo informar sobre
las denuncias penales y disciplinarias y de sus resultados, copia de
esta memoria, el Defensor del Pueblo la enviar al Ministro del
Justicia y del Derecho (negrilla fuera del texto).
59

Ibd.
Contenido en el Captulo III del Ttulo II sobre Funcionarios competentes para el cumplimiento y la
vigilancia.
61 Negrillas fuera del texto.
60

Expediente D - 8349

27

3.10. Como se puede apreciar, en esta propuesta integral de reforma del Cdigo
Penitenciario y Carcelario, se pasaba de un sistema de inspeccin y garantas que no
contemplaba ningn trmino en las visitas por parte del Ministerio Pblico, de la
Defensora del Pueblo, de los Personeros Municipales y Distritales y de la Fiscala, a un
sistema en donde se empieza a regular temporalmente las visitas para que se realicen
visitas mensuales, y en donde se elimina como entidad que salvaguarda los derechos
humanos de los reclusos a la Fiscala, ya que sta pasa a ser la entidad acusatoria dentro del
nuevo sistema.
3.11. Por otra parte segn el informe enviado por el Ministerio del Interior y de Justicia
sobre los antecedentes administrativos del DecretoLey 2636 de 2004, se especfica que el
proyecto integral de reforma del Cdigo no fue aprobado y se propuso por parte de la
Fiscala un proyecto de modificacin de la Ley 65 de 1993 que contena un total de 10
artculos62. El informe explica que, La iniciativa fue aprobada en los primeros dos
debates en la Comisin Primera y en la Plenaria del Senado de la Repblica, sin alcanzar
a surtir los restantes dos debates en la Cmara de Representantes, antes del 20 de junio
como se estipulaba en el Acto Legislativo 03 de 2002.
3.12. Segn indica en el informe, una vez agotado el plazo para que las reformas del
Cdigo Penitenciario y Carcelario se efectuara dentro del trmino especificado en el
artculo 4 transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002, el Ministerio de Interior y de
Justicia inici la elaboracin de un texto que Permitiera ajustar las normas del Cdigo
Penitenciario y Carcelario al nuevo sistema penal () propuesta que fue enviada al
Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio de Proteccin Social, al
Presidente de la Sala de Casacin Penal de la Corte Suprema de Justicia, la Coordinador
de los jueces de Ejecucin de Penas y Medidas de Bogot, D.C., y al Director del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, para que enviaran sus comentarios y
observaciones sobre la iniciativa63. En dicho decreto qued la redaccin del artculo que
se haba propuesto inicialmente en el proyecto de reforma integral de cdigo sobre la
obligatoriedad de realizar visitas mensuales de inspeccin y garantas por parte de las
autoridades que conforman el Ministerio Pblico para vigilar y tutelar los derechos
humanos de las personas privadas de la libertad.
3.13. En conclusin sobre la interpretacin histrica, encuentra la Corte que los
antecedentes de la modificacin de las visitas para la inspeccin y garantas de los derechos
de los reclusos por parte de la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo
y los personeros municipales y distritales, se dieron con la propuesta de reforma integral del
Cdigo Penitenciario y Carcelario que estipulaba en el artculo 31 las visitas mensuales.
Esta propuesta fue mantenida en el Decreto-Ley 2636 de 2004 expedido por el Gobierno
Nacional, decreto que fue consultado a varias entidades pero en donde no se pidi concepto
a aquellas que conforman el Ministerio Pblico. Por otro lado se debe tener en cuenta, que
dentro de la Exposicin de Motivos de la propuesta radicada en el Senado para una reforma
integral de Cdigo Penitenciario y Carcelario, se hacia nfasis en que dicha modificacin
va a propender a adecuar el sistema penitenciario al nuevo sistema penal acusatorio pero
subrayando que dicha adecuacin tiene como fundamento el cumplimiento de las normas
constitucionales y las normas internacionales sobre derechos humanos de las personas
62

Pgina 56 del expediente.

Como se expuso en el numeral 2.3 de los Antecedentes de esta providencia, Una vez circulado el texto de
la propuesta, se llev a cabo una reunin de trabajo en la que participaron algunos Asesores del Ministerio,
representantes de los Jueces de Ejecucin de Penas y Medidas de Seguridad y del INPEC, en la que se hizo
un estudio del texto y se presentaron y escucharon sugerencias al respecto. Como paso final, en reunin
efectuada das antes de la expedicin de la norma y tomando en cuenta las observaciones y planteamientos
que se haban hecho sobre el tema, se procedi a elaborar su texto, modificando algunos de los artculos
aprobados en la Plenaria del Senado y adicionndole los artculos que regulan la seguridad electrnica
como pena sustitutiva de prisin y la judicatura en el interior de los establecimientos de reclusin (Pgina 2
de la comunicacin, 56 del expediente).
63

Expediente D - 8349

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privadas de la libertad. Se observa entonces que conforme a lo dicho en precedencia, en el

fundamento jurdico 3.10, es plausible interpretar que la norma acusada restringi el mbito
de aplicacin que establece.
3.14. Por otra parte, acudiendo a la interpretacin sistemtica que se define como aquel
entendimiento de una norma que se deriva de la comparacin del precepto con la norma o
normas en las que se integra64, se pueden establecer tres interpretaciones. En primer lugar
una interpretacin intranormativa del trmino visitas mensuales dentro del mismo
artculo 7 que reforma el artculo 169 de la Ley 65 de 1993; en segundo lugar una
interpretacin sistemtica que relacione el trmino visitas mensuales con las otras normas
contenidas en el Decreto-Ley 2636 de 2004, y una tercera posibilidad que consiste en
interpretar el trmino visitas mensuales con todas las normas que conforman el Cdigo
Penitenciario y Carcelario Ley 65 de 1993-.
3.15. Desde la primera posibilidad de interpretacin sistemtica intranormativa, se puede
observar que el trmino visitas mensuales se encuentra contenido en el artculo 7 del
Decreto-Ley 2636 que se titula Visitas de inspeccin y garantas, donde se establecen tres
incisos o pargrafos. En el primer inciso se establece que la Defensora del Pueblo, la
Procuradura General de la Nacin, y los Personeros Municipales y Distritales, debern
constatar mediante visitas mensuales a los establecimientos de reclusin el estado general
de los mismos y de manera especial el respeto de los derechos humanos, la atencin y el
tratamiento a los internos, las situaciones jurdicas especiales y el control de las fugas
ocurridas, fenmenos de desaparicin o de trato cruel, inhumano o degradante65. El
segundo inciso establece que Los establecimientos de reclusin destinarn una oficina
especialmente adecuada para el cumplimiento de estos fines y finalmente que, La
Defensora del Pueblo rendir cada ao una memoria sobre el particular al Congreso de
la Repblica; asimismo, informar sobre las denuncias penales y disciplinarias y de sus
resultados. Copia de esta memoria el Defensor del Pueblo la enviar al Ministerio del
Interior y de Justicia.
3.16. En este tipo de interpretacin intranormativa se constata que el artculo 169 del
Cdigo Penitenciario y Carcelario trata de ser garantista con los derechos de las personas
privadas de la libertad, ya que se establece especficamente en el pargrafo primero los
aspectos que tiene que constatar el Ministerio Pblico en sus visitas mensuales, la
obligatoriedad de los establecimientos de reclusin de contar con una oficina destinada para
el cumplimiento de dichos fines y la rendicin de informes anuales por parte de la
Defensora del Pueblo ante el Congreso y ante el Ministerio del Interior y de Justicia.
3.17. En segundo lugar, con relacin a la interpretacin sistemtica del precepto
demandado y los aspectos que se regulan en el Decreto- Ley 2636 de 2004, se constata lo
siguiente: El Decreto-Ley 2636 de 2004 contiene un total de 12 artculos que se refieren a
la legalizacin de la captura y la detencin (artculo 1 que reforma el artculo 8 de la Ley
65 de 1993), la finalidad de la detencin preventiva (artculo 2 que reforma el artculo 11
de la Ley 65 de 1993), el contenido de las funciones del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (artculo 3 que reforma el artculo 14 de la Ley 65 de 1993), las funciones del
Juez de Ejecucin de Penas y Medidas de Seguridad (artculo 4 que reforma el artculo 51
de la Ley 65 de 1993), la Reclusin en casos excepcionales (artculo 5 que reforma el
artculo 29 de la Ley 65 de 1993), las funciones de la polica judicial (artculo 6 que
reforma el artculo 41 de la Ley 65 de 1993), la ejecucin de la prisin domiciliaria judicial
(artculo 8 que establece un artculo nuevo el 29A), la seguridad electrnica como pena
sustitutiva de la prisin judicial (artculo 9 que establece un artculo nuevo el 29 B), el
arresto de fin de semana como sustitutivo de la multa (artculo 10 que establece un artculo
nuevo el 29C), y un artculo nuevo, el 158A que establece la posibilidad de que los
64

Sobre este tipo de interpretacin ver por ejemplo las Sentencias SU-047 de 1999, C-227 de 2002, C-730 de
2005, C-145 de 2010
65 En negrillas (fuera del texto) el apartado demandado.

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egresados de las facultades de derecho, legalmente reconocidas, ejerzan la judicatura al

interior de los establecimientos de reclusin.
3.18. Como se puede apreciar, no existe una unidad temtica entre el artculo 7 del Decreto
y las dems normas del Decreto 2636 de 2004. Si bien es cierto todas ellas tienen como
finalidad adecuar el Cdigo Penitenciario y Carcelario a las necesidades del sistema penal
acusatorio, la nica disposicin que se refiere a la vigilancia, inspeccin y garantas de los
reclusos por parte de las entidades que componen el Ministerio Pblico, es el artculo 7
parcialmente demandado.
3.19. Por ltimo, en cuanto a la relacin que existe entre el artculo 7 y las normas que
conforman la Ley 65 de 1993, se puede decir lo siguiente: como se haba explicado con
anterioridad el artculo demandado reforma el artculo 169 del Cdigo Penitenciario y
Carcelario que regulaba las visitas de inspeccin. Este artculo qued contenido en el
Titulo XVI del Cdigo titulado Disposiciones varias en donde se encuentran un total de
doce normas66 con temtica diversa como por ejemplo la posibilidad de establecer
contratos de concesin para el mantenimiento de las crceles (art. 163), la conformacin del
Consejo Nacional de Poltica Penitenciaria y Carcelaria (art. 167), los estados de
emergencia penitenciaria y carcelaria (art. 168), la Comisin de Vigilancia y Seguimiento
del Rgimen Penitenciario (art. 170) y los rubros que componen los ingresos del Instituto
(art. 171), entre otras disposiciones.
3.20. Con relacin a la interpretacin del aparte demandado con el resto del Cdigo, solo se
podra utilizar como fundamento de una interpretacin amplia y no restrictiva del precepto
demandado los artculos del Ttulo I sobre Principios y fundamentos del Cdigo67, en
especial el artculo 5 que establece como principio el Respeto de la dignidad humana en
donde se dice que, En los establecimientos de reclusin prevalecer el respeto a la
dignidad humana, a las garantas constitucionales y a los derechos humanos
universalmente reconocidos. Se prohbe toda forma de violencia squica, fsica o moral y
el artculo 9 que establece como funciones y finalidad de la pena y las medidas de
seguridad tener una funcin protectora y preventiva, pero su fin fundamental es la
resocializacin. Las medidas de seguridad persiguen fines de curacin, tutela y
rehabilitacin.
3.21. En conclusin sobre la interpretacin sistemtica se puede decir que en las tres
interpretaciones analizadas, el trmino visitas mensuales, puede ser entendido como una
medida que se corresponde con la tutela de los derechos de los reclusos por parte del
Ministerio Pblico en su funcin de inspeccin y vigilancia, que garantizara los derechos
fundamentales y el respeto de la dignidad humana de estas personas en los establecimientos
de reclusin, sin que se deduzca a ciencia cierta la manera como dicho trmino debe ser
entendido.
3.22. Esta misma comprensin del trmino se puede hacer si se realiza una interpretacin
teleolgica del apartado demandado, en donde se tiene en cuenta la finalidad de la norma.
Como se ha venido estudiando el artculo 7 del Decreto-Ley 2636 de 2004, que reforma el
artculo 169 de la Ley 65 de 1993, tiene como finalidad regular las facultades del Ministerio
Pblico en la vigilancia e inspeccin de los establecimientos carcelarios y en la tutela y
defensa de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad. Estas facultades
constitucionales y legales se han fortalecido con la jurisprudencia de la Corte

66

Del artculo 163 al 174.

Igualmente hay que tener en cuenta el artculo 13 de dicha regulacin que establece que, Los principios
consagrados en este ttulo constituyen el marco hermenutico para la interpretacin y aplicacin del
Cdigo. Dentro de los principios se encuentran entre otros el de legalidad (art. 2), igualdad (art. 3), penas
proscritas y prohibiciones (art. 4), legalizacin de la captura y detencin (art. 8), funciones y finalidad de la
pena y medidas de seguridad (art. 9), finalidad del tratamiento penitenciario (art. 10), finalidad de la detencin
preventiva (art. 11), y sistema progresivo (art. 12).
67

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Constitucional, que ha venido estableciendo que las personas privadas de la libertad son
sujetos de especial vulnerabilidad por la relacin de especial sujecin en la que se
encuentran, y que respecto a los establecimientos carcelarios se presenta un estado de cosas
inconstitucional, situacin que se tuvo en cuenta en una primera instancia en la Sentencia
T-153 de 199868 para resaltar las condiciones de hacinamiento que se vive en las crceles
del pas y que se ha mantenido en la resolucin de casos relacionados con la salud y las
condiciones mnimas de higiene y salubridad que se deben guardar en los sitios de
reclusin69. Teniendo en cuenta lo anterior se puede concluir que teleolgicamente el
trmino visitas mensuales debe ser comprendido desde una perspectiva amplia y
garantista que se relaciona con las funciones que cumple el Ministerio Pblico en la
verificacin del respeto de los derechos humanos y la atencin y el tratamiento de los
internos en los sitios de reclusin.
3.23. Una vez realizada la interpretacin histrica, sistemtica y teleolgica del apartado
demandado, la Corte se concentrar en analizar el aspecto eminentemente semntico o
literal para establecer si se puede establecer un entendimiento del precepto que pueda ser
considerado como inconstitucional.
3.24. Como se dijo en los antecedentes de esta providencia, se pueden dar al menos dos
interpretaciones del trmino visitas mensuales: (i) la interpretacin propuesta por la
demandante de que dicha locucin se refiere a que las visitas de inspeccin y garantas que
realiza el Ministerio Pblico queda limitada a una sola visita al mes, y (ii) la interpretacin
ms amplia del precepto, que considera que el trmino visitas mensuales, se refiere a un
trmino mnimo de visitas que debe realizar el Ministerio Pblico a los sitios de reclusin.
La segunda interpretacin literal del precepto, para algunos intervinientes, resulta ser la
adecuada debido a su redaccin en plural, es decir que cuando se habla de visitas
mensuales debe ser entendido como varias visitas dentro de un mismo mes70.
3.25. Teniendo en cuenta estas dos posibles interpretaciones del precepto estima la Corte
que la primera interpretacin de la demandante sobre que las visitas a las crceles queda
limitada a una sola visita al mes no puede ser acertada, ya que limitara las funciones del
Ministerio Pblico en la vigilancia y tutela de los derechos de las personas privadas de la
libertad en sus derechos a la dignidad humana (art. 1), el derecho a la vida (art. 11 C.P.), a
no ser sujeto de desaparicin forzada, torturas ni tratos crueles, inhumanos o degradantes
(art. 12 C.P.), al debido proceso (art. 29 C.P.) y al habeas corpus (art. 30) y dems derechos
consagrados en pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos aprobados por
Colombia (art. 93). Adems se vulnerara los derechos de los reclusos en la vigilancia e
inspeccin constante que debe realizar el Ministerio Pblico, y que como qued explicado

68

En esta sentencia se estableci el estado de cosas inconstitucionales en los establecimientos carcelarios por
las condiciones de hacinamiento y se dijo que, Las crceles colombianas se caracterizan por el
hacinamiento, las graves deficiencias en materia de servicios pblicos y asistenciales, el imperio de la
violencia, la extorsin y la corrupcin, y la carencia de oportunidades y medios para la resocializacin de los
reclusos. Esta situacin se ajusta plenamente a la definicin del estado de cosas inconstitucional. Y de all se
deduce una flagrante violacin de un abanico de derechos fundamentales de los internos en los centros
penitenciarios colombianos, tales como la dignidad, la vida e integridad personal, los derechos a la familia,
a la salud, al trabajo y a la presuncin de inocencia, etc. Durante muchos aos, la sociedad y el Estado se
han cruzado de brazos frente a esta situacin, observando con indiferencia la tragedia diaria de las crceles,
a pesar de que ella representaba da a da la transgresin de la Constitucin y de las leyes. Las
circunstancias en las que transcurre la vida en las crceles exigen una pronta solucin. En realidad, el
problema carcelario representa no slo un delicado asunto de orden pblico, como se percibe actualmente,
sino una situacin de extrema gravedad social que no puede dejarse desatendida. Pero el remedio de los
males que azotan al sistema penitenciario no est nicamente en las manos del INPEC o del Ministerio de
Justicia. Por eso, la Corte tiene que pasar a requerir a distintas ramas y rganos del Poder Pblico para
que tomen las medidas adecuadas en direccin a la solucin de este problema.
69 Por ejemplo en las Sentencias T-606 de 1998 y T-256 de 2000.
70 Esta segunda interpretacin es dada por el Ministerio del Interior y de Justicia, la Procuradura Delegada
ante el Consejo de Estado, en el trmite de la demanda ante el Consejo de Estado, y las intervenciones de la
Universidad Santo Toms, Ministerio de Interior y de Justicia y el concepto del Procurador General de la
Nacin en el trmite ante la Corte Constitucional.

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suficientemente, dichas personas son sujetos de especial vulnerabilidad por la relacin de

especial sujecin en la que se encuentran y la situacin de las crceles ha sido declarado
como de estado de cosas inconstitucionales por la situacin de hacinamiento, salud,
salubridad e higiene.
3.26. Por lo dems teniendo en cuenta la redaccin en plural de la norma visitas
mensuales - se corresponde con las facultades constitucionales del Ministerio Pblico en
su labor de proteger y tutelar los derechos humanos de las personas privadas de su libertad
y presentar las acciones constitucionales pertinentes a favor de estos sujetos vulnerables
contenidos en los artculos 277, a favor de estos sujetos vulnerables contenidos en los
artculos 277, numerales 2, 3, 6 y 9 de la C.P71. Tambin se ira en contra del derecho de
recibir y dar informacin por parte del Ministerio Pblico, facultades contenidas en los
artculos 20, 74 y 284 de la C.P, especialmente en los informes anuales que debe rendir la
Defensora del Pueblo cada ao ante el Congreso y ante el Ministerio del Interior y de
Justicia72.
3.27. En conclusin, despus de realizar una interpretacin histrica, sistemtica,
teleolgica y semntica de la expresin visitas mensuales, que hace parte del artculo 7
del Decreto 2636 de 2004, de todo lo cual concluy que las visitas para la inspeccin y
garantas de los recursos, por parte de la Procuradura General, la Defensora del Pueblo y
los personeros municipales distritales no implica necesariamente una restriccin del mbito
de aplicacin, que desconozca el principio de separacin de poderes, la autonoma
institucional y el cabal ejercicio de las competencias del Ministerio Pblico. Su propsito es
velar por la efectividad de los derechos de las personas privadas de la libertad, en la medida
que la norma acusada establece de manera especfica, los aspectos que tiene que constatar
el Ministerio Pblico en sus visitas mensuales, la obligatoriedad de los establecimientos de
reclusin de contar con la oficina destinada para el cumplimiento de dichos fines y la
rendicin de informes anuales por parte de la Defensora del Pueblo ante el Congreso y ante
el Ministerio del Interior y de Justicia.
3.28. Para la Corte, el trmino visitas mensuales debe ser comprendido desde una
perspectiva amplia y garantista que se relaciona con las funciones que cumple el Ministerio
Pblico en la verificacin del respeto de los derechos humanos y la atencin y el
tratamiento de los internos en los sitios de reclusin. En ese sentido, aunque la locucin
visitas mensuales podra entenderse como que las visitas de inspeccin y garantas que
realiza el Ministerio Pblico queda limitada a una sola visita al mes, una interpretacin
amplia del precepto, se refiere a un trmino mnimo de visitas a los sitios de reclusin por
parte del Ministerio Pblico. Esta interpretacin corresponde adems al texto literal que
empleo el trmino en plural, de manera que cuando se habla de visitas mensuales debe
entenderse como la facultad de realizar varias visitas dentro de un mes, sentido acorde con
las funciones que competen al Ministerio Pblico en la vigilancia y tutela de los derechos
de las personas privadas de la libertad, con fundamento en el respeto a la dignidad humana
(art. 1 C.P.), el derecho a la vida (art. 11 C.P.), a ser sujeto de desaparicin forzada,
torturas ni tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 C.P.), al debido proceso (art. 29
71

Especialmente en su funcin de proteccin de los derechos humanos (artculo 277 numeral 2), la defensa de
los intereses de la sociedad (art. 277 numeral 3 C.N.), la vigilancia de la conducta oficial (art. 277 numeral 6
C.N.), la intervencin ante las autoridades administrativas cuando sea necesario proteger los derechos (art.
277 numeral 7 C.N) y exigir la informacin que considere necesaria (art. 277 numeral 9 C.N.), el artculo
282 numeral 3 C.N., concordado con el artculo 30 dem., sobre la posibilidad del Defensor del Pueblo de
invocar el derecho de habeas corpus e interponer las acciones de tutela para la defensa de los derechos
humanos. Igualmente vulnerara el art. 313 numeral 8 C.N que establece la potestad de que los personeros
municipales y distritales ejerzan sus funciones como Ministerio Pblico en lo local.
72 Se violaran segn la demandante los artculos 20 y 74 de la C.N. en lo relacionada con el derecho de la
comunidad a estar informado y la posibilidad de acceder a los documentos pblicos. Igualmente se vulnerara
el artculo 284 de la C.N. que establece que Salvo la excepciones previstas en la Constitucin y la ley, el
Procurador General de la Nacin y el Defensor del Pueblo podrn requerir de las autoridades las
informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones sin que pueda oponrseles reserva alguna.

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C.P.) y al habeas corpus (art. 30 C.P.) y dems derechos consagrados en pactos y

convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (art. 93 C.P).
3.29. Entendida de esta forma, la expresin normativa demandada del artculo 7 del
Decreto 2636 de 2004, resulta compatible con la Constitucin y por ello, la Corte encuentra
que la norma debe ser declarada EXEQUIBLE, por los cargos examinados.

IV. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE:

Primero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos analizados, de la expresin

visitas mensuales que se consagra en el artculo 7 del Decreto 2636 de 19 de agosto de
2004, que reforma el artculo 169 de la Ley 65 de 1993.
Notifquese, comunquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archvese el expediente.

JUAN CARLOS HENAO PEREZ

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada
Ausente con excusa

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado
Ausente en comisin

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado
Ausente en comisin

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General