Utilizacion de la simulacin informatizada

para la elaboracin de polticas educativas

POR G. C. Chang / Lucila Jallade

I. Por qu los modelos de simulacin informatizados para formular

polticas educativas?
Las metodologas asistidas por computadoras estn siendo crecientemente utiliza-
das por los planificadores y especialistas de ciencias humanas y sociales. Esto es con-
secuencia de dos tendencias convergentes. Por una parte, la disponibilidad de microor-
denadores y programas informticos cada vez ms potentes y poco costosos. Por otra
parte, los responsables e investigadores en el campo educativo se encuentran confron-
tados a fuertes demandas y presiones en el sentido de ajustar las polticas y los planes
a un contexto de crecientes dificultades financieras y de racionalizacin de las inversio-
nes pblicas.
En el pasado, la literatura y la prctica en este campo ha estado frecuentemente te-
ida por una visin tecnocrtica, que atribua a los estudios y a los tcnicos un lugar
muy importante en la elaboracin de las polticas con relacin a la realidad del contexto.
Actualmente, se evidencia que, ms que una formulacin tcnica, un documento de poltica
est destinado esencialmente a ser asumido por los decisores polticos antes de su
implementacin, con la participacin activa de numerosos actores interesados. Toma de
decisiones e implementacin son procesos complejos donde las dimensiones tcnica y
poltica tienen un lugar y un peso de proporciones variables segn el contexto de cada
pas. Si se procura que los modelos informatizados u otras herramientas metodolgicas
evolucionen y se conviertan en herramientas que den respuestas eficaces a los proble-
mas, las dos dimensiones deben ser tenidas en cuenta.

1.1. Sealamientos preliminares

Como introduccin, resulta conveniente aportar algunas precisiones relativas a cier-
tos trminos y conceptos que se utilizarn.
a. La simulacin informatizada
La idea bsica de la simulacin es hacer como si o responder a la pregunta qu
pasara si?. La utilizacin de la computadora aprovecha la capacidad inherente de sta
para realizar clculos complejos con una extraordinaria rapidez y para almacenar infor-

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macin con gran precisin. As, la simulacin por computadora permite al analista reali-
zar rpidamente y a un costo relativamente bajo experimentos sobre fenmenos reales
complejos, representados por modelos numricos, con el fin de examinar o evaluar lo
que podra aproximarse a estos fenmenos en el mundo real.
Generalmente, los modelos de simulacin informatizados pueden representar un sis-
tema dado gracias a ecuaciones matemticas y a cdigos informticos. Se utilizan para
el anlisis y la planificacin de polticas econmicas o sociales. Permiten prever las
consecuencias de ciertas medidas de poltica educativa y compararlas con polticas al-
ternativas para ayudar a la toma de decisiones.1
En el campo de la educacin, donde an son relativamente poco utilizados, estos
modelos permiten representar el funcionamiento del sistema educativo en cuanto a aquellos
elementos cuantificables: alumnos y estudiantes, recursos humanos, materiales y finan-
cieros.
Sin intentar predecir el futuro, ello permite apreciar los resultados de ciertas medidas
de poltica educativa y establecer comparaciones entre numerosas opciones polticas
referidas al desarrollo cuantitativo y cualitativo del sistema educativo. Para ello, pueden
procesar en lapsos muy cortos y de manera coherente (lgica) grandes volmenes de
datos y numerosas variables interrelacionadas.
Por ltimo, conviene hacer una distincin entre simulacin informatizada y simulacin
en el sentido utilizado en el juego de roles, tcnica frecuentemente usada en las activi-
dades de formacin. De igual modo, la palabra modelo no debe ser comprendida en el
sentido de un modelo a ser imitado ni de un modelo cientfico explicativo de un fenme-
no, aunque este ltimo concepto pueda tener puntos en comn.
b. Los procesos de elaboracin de polticas
y estrategias nacionales de educacin
Cmo son elaboradas, en la prctica, las polticas y estrategias nacionales para la
educacin en los pases en vas de desarrollo (PVD)? Resulta indispensable clarificar
esta cuestin, con el fin de poder precisar, de modo realista, las contribuciones que
pueden brindar los modelos de simulacin.
Varias obras han tratado recientemente este tema,2 las cuales el lector podr consul-
tar. En este trabajo se utilizarn principalmente los siguientes trminos y conceptos:
I) Poltica nacional de educacin . Establece los grandes objetivos y prioridades per-
seguidos por el gobierno de un pas a niveles sectoriales y sub-sectoriales o en un m-
bito o regin especfica as como las principales estrategias para alcanzarlos. Una es-
trategia significa aqu el camino por el cual se podrn lograr los objetivos propuestos.
II) Los procesos de preparacin de las polticas y las estrategias nacionales . Las
polticas y estrategias nacionales de educacin son elaboradas de acuerdo con un pro-
ceso que se desarrolla en varias etapas o fases.
En el momento de concebir una actividad de orden metodolgico como la modeliza-
cin, conviene guiarse por un concepto flexible que permita tener en cuenta las especi-
ficidades de las prcticas peculiares de cada pas. En la prctica, se trata de un proceso
variable y fluido donde algunas etapas pueden o no existir, o incluso superponerse.
Sin entrar en detalles, se pueden mencionar cinco fases principales que se corres-
ponden con la experiencia prctica:

1
Whicker y Sigelman, 1991; Wilcox, 1996.
2
El lector podr consultar referencias en Jallade et al, 1991.

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 Anlisis y Formacin de una poltica: Procesos, frecuentemente laboriosos, por los
cuales una poltica toma forma, mediante la discusin y la negociacin, por una
parte, y a la reflexin y el anlisis, por la otra. Es en esta etapa cuando son plantea-
das las grandes cuestiones vinculadas con los problemas y prioridades de la educa-
cin en el pas, as como las soluciones propuestas. Este proceso especfico es a
menudo ignorado, pasndose directamente a la Formulacin.
Formulacin y adopcin de una poltica: Las polticas son generalmente formuladas
en declaraciones o documentos que sistematizan los propsitos y justificaciones, que
pueden ser objeto de transmisin por parte de las autoridades superiores, y tambin
de discusin con otros actores o de informacin del pblico. La formulacin es co-
mnmente realizada en numerosas etapas y el documento final puede pasar por dife-
rentes versiones. Estas etapas desembocan habitualmente en la aprobacin formal
de un documento final de poltica por parte de las autoridades competentes (Consejo
de Ministros, Parlamento, etc.).
Preparacin de la puesta en marcha (planes, programas o proyectos):
Puesta en marcha e implementacin de las polticas y programas ajustes. La imple-
mentacin no es pasiva: los numerosos actores participan activamente en los dife-
rentes niveles administrativos del sistema educativo.
Evaluacin y nuevo ciclo.
c. Tareas tcnicas, de dilogo,
de toma de decisiones/direccin
En la prctica, este proceso se desarrolla en el marco de los ministerios pblicos que
tienen la autoridad del sector educativo en los PVD. Est lejos de ser de naturaleza
puramente tcnica como se tiende a creer. Distintos actores son implicados en las eta-
pas realizando tres tareas principales, a saber:
I) Las tareas de orden intelectual y tcnica (recabar informacin estadstica o de otro
tipo, realizar estudios y anlisis diversos). La simulacin informatizada de polticas for-
ma parte de estos trabajos.
II) Las tareas correspondientes al dilogo poltico entre los diversos actores (grupos
de intereses concernientes a padres, estudiantes, educadores, educadores privados, etc.)
y profesionales de la educacin involucrados en la poltica del sector. Al mismo tiempo
que se desarrollan las tareas de orden ms estrictamente tcnico, la confrontacin de
diversos puntos de vista es indispensable: la eleccin de los problemas, sus priorida-
des, las causas y las soluciones acordadas sern materia de debate entre los diversos
actores, debate que deber, a su vez, retroalimentar el trabajo tcnico.
III) De toma de decisiones/direccin destinadas a poner en marcha y conducir los
procesos en su conjunto, as como a tomar las decisiones necesarias en el nivel de res-
ponsables polticos, en particular, aqullas referentes a la adopcin final de una poltica
o un programa.
En qu momentos de este proceso la simulacin informtica podra aportar su con-
tribucin?
Los modelos de simulacin informatizados efectan parte de las actividades de or-
den tcnico, no obstante, con el fin de asegurar su aprovechamiento en la prctica, son
directamente involucrados en las otras dos actividades mencionadas anteriormente.
El Captulo II presentar especficamente la utilizacin de la simulacin informatizada
en el marco de la planificacin estratgica, considerndola como una actividad tcnica
que se integra al proceso total de elaboracin de polticas.

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 I.2. Por qu la simulacin informatizada en educacin?
Los sectores sociales recurren cada vez ms a mtodos y tcnicas de la planifica-
cin estratgica como los modelos de simulacin informatizados. En el sector educativo
la utilizacin de estos mtodos est menos extendida, aunque muchos factores contri-
buyen hoy a acelerar su desarrollo.3
Las cuestiones relativas a la educacin son particularmente complejas: los sistemas
educativos, que representan el conjunto de actividades educativas de un pas, com-
prenden o conjugan numerosas variables interrelacionadas tanto internas al sector
como vinculadas con otros sectores de la sociedad. Asimismo, los diversos actores
involucrados (familias, docentes, agencias gubernamentales, etc.) nacionales o ex-
tranjeros tienen demandas y expectativas mltiples y muchas veces contradictorias
respecto del sistema. Cada decisin tiene efectos determinados tanto en el interior
del sector como en los otros sectores, por una parte, y sobre la situacin de los di-
versos actores, por la otra. Para superar estas dificultades se necesitan herramien-
tas apropiadas.
La educacin es una prioridad en conflicto con otras prioridades, como la salud, la
seguridad alimentaria, etc., las cuales, al igual que la educacin, son a la vez dere-
chos humanos y elementos importantes del capital humano.
Las restricciones macro-econmicas crecientes en numerosos PVD han contribuido
a agravar las dificultades presupuestarias para el financiamiento pblico de la educa-
cin, conduciendo a menudo a medidas de ajuste y a graves conflictos en la asigna-
cin de recursos pblicos. Las herramientas informatizadas facilitan la consideracin
del contexto macro-econmico y el anlisis de decisiones para controlar la utilizacin
de los recursos de la educacin, teniendo en cuenta al mismo tiempo los objetivos de
calidad y equidad educativa.
El ritmo creciente de los cambios en el contexto socioeconmico ha planteado nue-
vas exigencias a los administradores y responsables, quienes deben enfrentar la in-
certidumbre y ajustar rpidamente las estrategias y polticas propuestas.
Estas fuerzas diversas han favorecido la bsqueda e investigacin de herramientas
ms apropiadas, que permitan aplicar un enfoque holstico y estratgico de las polticas
del sector y de sus interconexiones con el contexto socio-econmico ms amplio, as
como facilitar el anlisis y la anticipacin de alternativas diversas y cambiantes. Estas
son necesidades de la planificacin estratgica que las simulaciones informatizadas estn
en condiciones de satisfacer.

I.3. Cul es el rol de la informacin y las herramientas informticas?

La existencia de factores contextuales favorables, mencionados anteriormente, no
debe conducirnos a expectativas desmesuradas con relacin al lugar de las herramien-
tas informticas en la elaboracin de polticas de la educacin.
En primer trmino, y a pesar de algunos resultados positivos, es necesario advertir el
fracaso del concepto tradicional de la planificacin, fuertemente sustentado en una vi-
sin tcnica y centralizada de elaboracin de las polticas y planes de desarrollo, ya que
ha subestimado el papel de los responsables polticos y de otros actores. En numerosos
pases en desarrollo, la toma de decisiones se enfrenta hoy ms que nunca a crecientes
necesidades de participacin y dilogo por parte de los distintos actores, debido al for-
3
Esta seccin ha sido fuertemente inspirada por Cuenin, S.1998.

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talecimiento de la democracia y la multiplicacin de los centros de decisin vinculados
con la descentralizacin administrativa.
En segundo lugar, la apropiacin de los mtodos cuantitativos dista mucho de estar
afianzada en el mbito de las ciencias sociales. Los especialistas en planificacin, los
estadsticos o los economistas tienen en general una visin optimista del papel de las
herramientas metodolgicas como ayuda para la planificacin y la toma de decisiones.
En realidad, los modelos de simulacin informatizados demostraron su utilidad en el mbito
de la econometra y de las polticas econmicas, donde se convirtieron en una herra-
mienta esencial. Sin embargo, en el mbito de la educacin, su utilizacin est an poco
desarrollada y suscita reacciones adversas. En la fase actual de su desarrollo, es impor-
tante, pues, adoptar una visin realista en relacin con la contribucin de los modelos
de simulacin a la elaboracin de las polticas educativas, precisando su verdadero po-
tencial y lmites para el trabajo profesional.
I.3.1 Del optimismo tecnocrtico a la decisin informada
El enfoque tcnico y centralizado de elaboracin de polticas y planes de desarrollo
considera que los analistas y expertos, como planificadores o consejeros tcnicos, de-
ben y pueden realizar de manera objetiva los anlisis que permitan identificar los proble-
mas y las prioridades, as como las soluciones ms adecuadas que debern ser aproba-
das por los responsables (decisores). El lugar predominante asignado al analista es
desproporcionado, en la medida en que las tareas de anlisis son privilegiadas a costa
de las tareas de decisin y negociacin.
Este enfoque ha dado innegables resultados concretos en la educacin pero, a la luz
de la experiencia, la visin tcnica/centralizada slo se corresponde parcialmente con
el real funcionamiento de los procesos de elaboracin (y de implementacin) de polti-
cas. Esta debilidad afecta la eficacia de los grandes esfuerzos de asistencia tcnica
que se realizan y permanecen, a menudo, poco aprovechados en la toma de decisiones.4
Las crticas de esta visin han comenzado a cobrar fuerza estos ltimos aos, en favor
de una visin ms pertinente de los procesos de toma de decisiones.
Por ejemplo, en su mayora, los investigadores en educacin (psicopedagogos, so-
cilogos, etc.) se caracterizaron por una percepcin demasiado optimista del papel de
los estudios, cuyos resultados se supona que deban aportar una contribucin esencial
a la elaboracin de las polticas. En la prctica, los responsables utilizaban escasamen-
te los resultados de investigaciones educativas. Un investigador seal: sabemos cmo
hacer para que las escuelas sean ms eficientes, pero ese nosotros se refiere a quie-
nes deciden?.5
Desde este punto de vista, se reconoce cada vez ms que, para ser pertinente y efi-
caz, el trabajo de los especialistas en planificacin en los pases debe ser guiado en su
desarrollo por una visin global, ms equilibrada, de la toma de decisiones de poltica y,
en general, de los procesos de reforma educativa. Esta visin debe tener en cuenta la
dimensin tcnica, que es esencial, pero tambin la dimensin poltica: considerar el
papel de la poltica y de los protagonistas y actores directamente involucrados, y todo
ello en funcin de los contextos polticos y administrativos nacionales.
El objetivo y el desafo es poner en prctica una sntesis donde las dimensiones
tcnica y poltica encuentran su lugar. No est en el inters de los sistemas educativos

4
Cf. Haddad, 1995 ; ADEA, 1996 ; Reimers, 1997.
5
Cf. Reimers, 1997.

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de los pases quedar librados a los riesgos del enfrentamiento y de la segmentacin de los
distintos intereses y perspectivas. Un enfoque integrado conceder, pues, un lugar impor-
tante a las consideraciones tcnicas, a la informacin objetiva y a una visin global de
largo plazo. Tambin, tendr un espacio el dilogo poltico, lo que permitir sacar a la luz
los conocimientos y racionalidades particulares de los distintos profesionales y actores
interesados y aumentar las posibilidades de xito de los planes y programas educativos.
El trabajo tcnico y metodolgico en este campo debera as esforzarse en abandonar
el enfoque del consejero o tcnico tecncrata que ignora al decisor poltico, adoptando,
en cambio, el de consejero que ayuda al responsable a informarse. El objetivo es la con-
fluencia de actores hacia una visin global basada en el consenso.
La aplicacin de los modelos se inserta, entonces, directamente en las actividades
de carcter tcnico pero, para ser eficaz y realmente til, debe ser realizada al servi-
cio de otras actividades de direccin/decisin y de dilogo poltico como informante
a ese dilogo y evitando el aislamiento tecnocrtico.
I.3.2 Lmites y condicionalidades de la utilizacin de herramientas informatizadas
Es indudable que son inmensas las facilidades brindadas por los medios de clculo y
almacenamiento de informacin ms potentes. Sin embargo, adems de las exigencias
correspondientes al proceso de elaboracin de polticas arriba mencionadas, en el plano
estrictamente tcnico, existen algunas condiciones y lmites significativos en su utilizacin.
En la prctica, estos modelos a menudo suscitan mucho inters entre los planifica-
dores y estadsticos de la educacin, quienes se fascinan por las perspectivas creadas
por las nuevas tecnologas as como por la connotacin cientfica de la palabra mode-
lo. Pero, a la inversa, a veces generan cierto rechazo entre los pedagogos o los respon-
sables polticos debido a las dificultades inherentes de la utilizacin de las herramientas
informticas (frecuentemente sobrestimadas por desconocimiento) y a su desconfianza
respecto de enfoques predominantemente cuantitativos o incluso econmicos.
Ni esperanzas desproporcionadas ni prejuicios exagerados: una utilizacin reflexiva
y cuidadosa de las posibilidades ofrecidas por estas herramientas puede constituir una
real ayuda para la decisin y la planificacin. Es necesario servirse de estas herramien-
tas con conocimiento de causa en cuanto a sus potencialidades y a sus lmites.
Desde este punto de vista, el Captulo siguiente da una visin sinttica relativa a las
posibilidades que ofrecen los modelos de simulacin como herramienta de la planifica-
cin estratgica, as como las limitaciones y condicionalidades relativas a su utilizacin.

II. Simulacin computarizada

y planeamiento estratgico en Educacin
En el contexto ms amplio del proceso de las polticas educativas, un modelo de si-
mulacin es una herramienta tcnica que puede ser usada para el planeamiento estrat-
gico, contribuyendo con una base de informacin al dilogo poltico. En este captulo se
abordan algunos conceptos bsicos, tcnicas y prcticas actuales en planificacin es-
tratgica de la educacin y en el desarrollo de recursos humanos para el sector. Se explica
cmo un modelo de simulacin, como herramienta para la planificacin de escenarios,
puede contribuir al desarrollo de polticas coherentes y al diseo de planes crebles,
mejorando la transparencia en el planeamiento y la gestin del sector. Adems, se des-
criben algunos elementos claves involucrados en el diseo de un modelo de simulacin.
Finalmente, a la luz de la experiencia de Unesco en la materia, se presentan algunas

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observaciones relacionadas con la aplicacin prctica de los modelos, con particular
referencia al caso de Argentina.

II.I. Planificacin estratgica y administracin de la educacin

Planificar supone definir la direccin deseada para un sistema y, luego, las orienta-
ciones necesarias para que siga tal direccin. Hay variadas formas de planificar, que
incluyen en el proceso numerosos tipos de actividades. Es posible que en diferentes
lugares se utilicen distintos trminos para denominar la misma clase de actividades, o
que se apliquen otras definiciones para el mismo trmino, o que las etapas se manejen
en diferente orden.
II.1.1. Qu es el planeamiento y la gestin estratgica?
I) Plan . Es el producto del proceso de planificacin y puede ser definido como un
conjunto de decisiones sobre qu hacer, por qu y cmo hacerlo. El plan es un marco de
referencia viviente para la accin. Ello implica que:
Como marco de referencia para la accin, el plan debe ser el resultado de un proceso
de construccin de consensos entre todos aquellos que estn implicados y trabajan
en el campo educativo, as como con otros actores e interesados en invertir y contri-
buir a su implementacin;
Como marco indicativo y encuadre de trabajo, debe estar diseado de tal modo que
permita la realizacin de ajustes y nuevos desarrollos que surjan durante la imple-
mentacin;
Como herramienta de trabajo, debe incluir no slo marcos de poltica y de costos,
sino una jerarquizacin de objetivos, acciones clave, y diferentes actividades institu-
cionales para la implementacin, el monitoreo y la evaluacin.
II) Planificacin Estratgica. Este tipo de planificacin define que es el sistema ( su
estatus), hacia dnde est yendo (sus objetivos) y cmo o de qu modo se llegar hasta
all (estrategia ). La planificacin estratgica da sustento al pensamiento estratgico y
presta apoyo a una gestin estratgica. sta consiste en desarrollar estrategias compe-
titivas para implementar las polticas de Estado y en crear una estructura organizacional
que sea favorable y conducente a una asignacin de recursos que permita alcanzar con
xito esas estrategias.
El trmino estrategia fue inicialmente utilizado por militares. Se requera que los jefes del
ejrcito tuvieran una amplia visin de todos los factores, en funcin de objetivos de largo
plazo para la preservacin de la seguridad de sus pases. A inicios de los aos de 1960,
este trmino trascendi y comenz a ser usado fuera del contexto militar, en primer lugar,
en los negocios y luego, tambin, en el sector social. El educativo no fue una excepcin.
En cuanto a las implicancias del trmino estrategia, es posible tomar la decisin de
llevar adelante todas las actividades estimadas ineludibles, pero no alcanzar los fines u
objetivos ltimos. Esto significa que ms recursos no representan, necesariamente,
mejores resultados. Diferentes modos de utilizacin de los recursos pueden conducir a
mejores frutos. Otro aspecto a tener en cuenta es que planificar y ejecutar cualquier cosa
que deba hacerse se ha vuelto cada vez ms difcil. Se debe optar entre alternativas,
muchas veces conflictivas, mediante un proceso de toma de decisiones y consensos en
delicado equilibrio. Este proceso puede ser denominado planeamiento estratgico.
El planeamiento estratgico contribuye a una administracin y gestin estratgicas
del sistema educativo. El sistema educativo puede ser analizado al igual que cualquier

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otro sistema en trminos de insumos, procesos, productos y resultados e impactos. Los
insumos del sistema educativo incluyen recursos como los docentes, los edificios esco-
lares, el equipamiento, los libros, etc. Estos insumos se combinan y disponen de deter-
minada manera en el sistema a efectos de obtener resultados. Los productos educativos
son resultados tangibles generados por los procesos del sistema: por ejemplo, el nme-
ro de graduados o los logros de aprendizaje de los alumnos. Otro tipo de resultados son
los beneficios obtenidos por los estudiantes, sus familias y la sociedad en general.
De modo anlogo a la gestin estratgica, los sistemas educativos son analizados
en trminos de relevancia, eficiencia, eficacia, impacto y sustentabilidad. Por ejemplo,
podra preguntarse hasta qu punto los insumos y recursos puestos en juego son rele-
vantes para responder a las necesidades detectadas en el sector, en qu medida los
procesos (utilizacin de los recursos) son administrados eficientemente y cun eficaz-
mente son producidos los resultados esperados. Adems, los productos debern ser
evaluados en trminos de su impacto y sustentabilidad.
II.1.2. Planificacin a largo plazo vs. planeamiento operacional
vs. planeamiento estratgico
I) Planificacin en el largo plazo. En el pasado, los planificadores solan referirse a la
planificacin de largo plazo o alcance. Ms recientemente, utilizan el trmino plani-
ficacin estratgica. Si bien algunos aplican indistintamente ambos trminos, su signi-
ficado difiere. La Planificacin de largo plazo es considerada, generalmente, como el
desarrollo de un plan que, a su vez, est orientado por una poltica o conjunto de polti-
cas en un perodo de varios aos, con el supuesto de que la proyeccin (o extrapolacin)
de la situacin pasada y actual es suficiente para asegurar la implementacin de las
futuras actividades. En otras palabras, la planificacin a largo plazo asume que el con-
texto es estable, mientras que la planificacin estratgica supone que el sistema debe
ser reactivo al entorno, el cual es dinmico y cambiante. El trmino planeamiento estra-
tgico intenta captar la naturaleza estratgica del planeamiento (comprehensivo, hols-
tico, reflexivo o profundo)
II) Planeamiento operacional . Existen tambin diferencias entre el planeamiento es-
tratgico y el operacional: una visin estrecha, podra considerar que el planeamiento
estratgico es realizado por los altos niveles de conduccin, mientras que el operacional
involucra a niveles de gestin inferiores. Sin embargo, este captulo intenta brindar una
definicin ms amplia, que sostiene que la planificacin estratgica puede tambin ser
llevada a cabo por niveles bajos, como se muestra en la matriz que sigue.

Figura 1. Diferentes nfasis del planeamiento operacional y el estratgico

Item Planeamiento Operacional Planeamiento estratgico

Foco Actividades de rutina Metas/Objetivos a alcanzar
Propsito Obtencin de mejores usos y Planificacin de los mejores
aprovechamiento de los recursos cursos de accin
disponibles
Claves Eficiencia, estabilidad Eficacia, impacto
Informacin Situacin presente Oportunidades futuras

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Organizacin Burocracia, estable Actores, flexible
Resolucin de Basada en experiencias pasadas Bsqueda de nuevos caminos y
problemas alternativas
Riesgos Bajos Altos

II.1.3. La planificacin estratgica y el ciclo de la gestin

Existe una variedad de terminologas usadas en panificacin estratgica y diversos
enfoques para realizarla. No puede decirse que hay una nica forma perfecta de con-
ducir la planificacin estratgica. Cada institucin tiene su propia particular interpreta-
cin relativa a los enfoques y actividades adecuados en la planificacin estratgica. De
todos modos, lo que es genrico a la planificacin estratgica son ciertas etapas tpicas
que involucran tipos de actividades llevadas a cabo en una determinada secuencia.
Cualquiera sea la forma de administracin, se considera que involucra cuatro etapas
bsicas: anlisis, planificacin, implementacin y evaluacin.
a)Etapas principales
De un modo ms sofisticado, podemos decir que la planificacin estratgica y la
gestin son un continuum de etapas, tales como el anlisis crtico del sistema, la formu-
lacin y valoracin de la poltica, la planificacin de la accin, la gestin y monitoreo, la
revisin y evaluacin. Las experiencias y lecciones aprendidas en estas etapas de im-
plementacin, monitoreo y evaluacin proveen la retroalimentacin feedback necesa-
ria para ajustar el programa actual o para el siguiente ciclo de formulacin de poltica y
planificacin de la accin. El Diagrama 1 muestra este patrn cclico de la planificacin
y gestin estratgicas.
I) Anlisis. Como se esquematiza en el diagrama, cualquier ciclo de ejecucin co-
mienza con el anlisis: la situacin actual de un sistema y los puntos crticos relativos a
su estado y funcionamiento son analizados en primer lugar. Los hallazgos y soluciones
propuestos son entonces explorados, discutidos y evaluados. Algunos autores suelen
identificar esta etapa especfica como formacin (gestacin) de la poltica.
II) Formulacin de poltica. Lo anterior permitira en esta etapa formular explcitamente
una poltica educativa, a fin de proveer orientaciones polticas.
III) Planificacin. Una vez que el sistema es analizado y se trazan las direcciones fu-
turas, se puede proceder con la planificacin de las acciones necesarias para corregir o
mejorar la situacin. Un plan puede ser de largo plazo (6 a 10 aos), de mediano plazo (3
a 5 aos) o de corto plazo (1 a 2 aos).
IV) Operacionalizacin . Consiste en tomar las medidas de reforma e institucionales
necesarias para preparar la implementacin de los planes y programas, antes de que
comience la ejecucin real. Esto incluira, por ejemplo, el diseo de proyectos y progra-
mas especficos y/o la movilizacin de recursos requeridos para la siguiente etapa que
involucra la implementacin de las acciones y actividades planificadas.
V) La planificacin y gestin/administracin se someten a distintas acciones que
brindan retroalimentacin, por ejemplo, monitoreo, revisin y evaluacin.

Diagrama 1. El ciclo del planeamiento estratgico y la gestin

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 Evaluacin

Monitoreo y revisin Retroalimentacin

Anlisis/Gestacin
El ciclo del Planeamiento (Formacin) de
Implementacin
estratgico y la gestin Polticas

Operacionalizacin Formulacinde Poltica

Planificacin

b) Etapas principales previas a la implementacin: upstream

Mientras que las prcticas varan dependiendo del pas, en el sector de educacin,
las principales actividades que preceden a la etapa de implementacin, esto es, el tra-
bajo de upstream,6 generalmente consisten en: (I) anlisis del sector, (II) formulacin de
poltica, (III) planeamiento de las acciones.
I) Anlisis del sector. Esta actividad consiste en llevar a cabo la recoleccin de datos
y el anlisis crtico de la situacin del sector educacin y su contexto. Los planificado-
res revisan cuidadosamente cmo funciona el sistema (dinmica interna) y examinan varios
factores del entorno del cual la educacin es una parte central, por ejemplo, situaciones
y desarrollo macro-econmico y socio-demogrfico.
Los planificadores estratgicos observan los aspectos antes mencionados desde la
perspectiva de las fortalezas, debilidades, oportunidades y desafos del sistema concer-
nientes al desarrollo educativo (a travs de una tcnica muy conocida como anlisis FODA:
Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas). Esto ayudar a identificar los pro-
blemas y puntos crticos, a determinar los desafos y a construir acciones remediales.
Algunos suelen denominar a esta fase de anlisis del sector educacin (ESA) como de
trabajo diagnstico. Tambin se emplean trminos como revisin del sector, anlisis del
sistema, etc.
Amplias consultas con los distintos actores y contribuyentes debern aportar a una
comprensin comn de los problemas y cuestiones, pero la falta de informacin confia-
ble y de anlisis relevante a menudo lleva a malentendidos y confusin entre los partici-
pantes (y entre quienes financian al sector). Se debera entonces instalar un mecanismo
para que provea datos relevantes e informacin para facilitar las discusiones y que la

6
Refiere a la fase de elaboracin de las polticas y programas nacionales; se denomina upstream porque
se realiza antes de la fase de implementacin del programa o downstream. Jallade et al., 2001, p. 3.

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gente pueda tocar la misma sinfona. La elaboracin de los datos de manera apropia-
da a los requerimientos de los distintos actores es a menudo ignorada, perjudicando el
dilogo poltico.
II) Formulacin de la poltica y la estrategia: El anlisis cuidadoso (y crtico) del siste-
ma educativo llevado a cabo durante el anlisis del sector lleva a un nuevo tipo de acti-
vidad. En primer lugar, se formulan las preguntas respecto de los problemas prioritarios
a ser abordados y sobre qu debe hacer el sector educativo para responder a esas cues-
tiones, desafos y oportunidades principales. En segundo lugar, esto permitir definir qu
resultados globales (metas y objetivos estratgicos) debera lograr el sistema y qu es-
trategias generales (principales medidas, mtodos, caminos, secuencias, aproximacio-
nes) debern implementarse para ejecutar las polticas diseadas y lograr los objetivos
planteados. Tercero, las polticas y estrategias propuestas pasan por un proceso de re-
visin y examen. Esta etapa de la planificacin estratgica se denomina formulacin de
poltica: aqu, en particular, se formulan de manera sistemtica los documentos que
contienen los lineamientos bsicos de la poltica, especificando opciones y estrategias.
La naturaleza de la etapa de formulacin de polticas puede variar ampliamente, adop-
tando desde modalidades autoritarias hasta democrticas. La formulacin de polticas
participativas requiere de la intervencin de varios actores y colaboradores en el diseo
de las polticas y estrategias. Consecuentemente, esto requiere la disponibilidad de
cantidades considerables de informacin. Mas an, debe efectuarse un adecuado an-
lisis de mltiples y distintas opciones/alternativas de poltica, a fin de permitir un dilo-
go poltico basado en la realidad (evidencias) y la construccin de consensos.
Las herramientas de planificacin estratgica, tales como Smart,7 permiten precisar
mejor las metas y resultados esperados y, as, ayudar a examinar alternativas y actuali-
zar o ajustar las polticas educativas y las estrategias a la luz de los nuevos desarrollos.
Asimismo, pueden facilitar la discusin efectiva entre los actores.
III) Planificacin de acciones. La planificacin de acciones es un proceso por el cual
se traducen los lineamientos de poltica (opciones y estrategias) en acciones ejecuta-
bles, medibles y responsables (EMA, executable, measurable and accountable). La pla-
nificacin de acciones incluye la especificacin de objetivos, resultados y estrategias,
as como de las responsabilidades y tiempos de implementacin (qu, para qu, cmo,
quin y cundo). El resultado de este proceso es un plan de accin.
El plan de accin es una suerte de plan de negocios 8 (algunas veces llamado plan
operacional, plan de implementacin o plan operativo o ejecutivo), el cual describe las
acciones, insumos y recursos requeridos durante los siguientes aos. Tambin contem-
pla metodologas e indicadores para monitorear y evaluar las actividades planeadas. En
general, presenta:
Los hallazgos y conclusiones del anlisis del sector, sintetizando el diagnstico es-
tructural, funcional y pedaggico del sistema educativo, as como las reas a ser me-
joradas y las opciones de poltica identificadas.

7
Los Objetivos y los resultados esperados pueden ser expresados de manera que sean especficos,
medibles, compatibles, realistas y oportunos, favoreciendo la ampliacin de las capacidades de quienes
estn trabajando para alcanzar dichos objetivos (Smart o Smarter son las iniciales en ingls: Goals to
be: specific, measurables, agreed upon, realistic, timely)
8
Adems del plan estratgico o con frecuencia como parte de l, se necesita preparar un plan de
mediano plazo. ste plan (en general comprende un perodo de 3 a 5 aos, segn las prcticas de
planificacin de los pases) permitir en la mitad del perodo actualizar y hacer los ajustes necesarios a
las polticas y estrategias establecidas para el largo plazo.

/ 26 /
 Las polticas y estrategias propuestas, presentando el encuadre o marco de la polti-
ca, incluyendo una declaracin de la misin, los objetivos/orientaciones de la polti-
ca, y de las estrategias para la reforma institucional y la implementacin efectiva de
la poltica educativa.
El programa de accin, generalmente a mediano plazo, describe las acciones y activi-
dades a ser llevadas a cabo, los recursos (humanos, tcnicos, fsicos, y financieros)
requeridos, las responsabilidades y el cronograma de implementacin. A menudo, los
ministerios desarrollan planes a corto plazo (1 a 2 aos) para cada sub-sector, depar-
tamento, etc., llamados algunas veces planes de trabajo.
Con el fin de realizar una planificacin basada en resultados, es ampliamente usado
el enfoque de Marco Lgico en la preparacin de proyectos, programas y planes de de-
sarrollo, contribuyendo as a una programacin, gestin y monitoreo del sector educa-
cin basados en resultados.
Usualmente, los planes estratgicos, operativos o de trabajo incluyen proyecciones
de los recursos requeridos. Estos pueden ser humanos, tcnicos, fsicos o financieros.
La informacin sobre recursos financieros incluye estimaciones de los costos para la
implementacin del plan, del presupuesto que probablemente se disponga en el futuro y
de la brecha de financiamiento (dficit) que se producir cada uno de los aos incluidos
en el perodo proyectado, dando particular atencin a los primeros aos.

II.2. Simulacin de polticas y planificacin de escenarios

En el contexto de la planificacin estratgica, los modelos de simulacin de polticas
son ampliamente usados para la elaboracin de polticas educacionales y para la prepa-
racin de programas y planes de desarrollo, como una herramienta para la planificacin
de escenarios y la proyeccin de los recursos.
La informacin confiable del sistema, as como la simulacin objetiva y las herramientas
de proyeccin tambin facilitan los debates y consultas polticas, particularmente, cuan-
do estn referidas a las restricciones financieras y sus consecuencias en el desarrollo
educativo.
En la etapa de planificacin, expresa en trminos operativos las orientaciones nacio-
nales que fueron definidas en la etapa de la formulacin de la poltica del sector educa-
tivo. El plan debe especificar de manera estratgica, articulada, coherente y holstica las
acciones, actividades e insumos a ser implementados durante el perodo planeado. Debe
incluir adems los recursos requeridos para lograr la poltica educativa, incluyendo es-
timaciones financieras de gastos corrientes y de capital.
Los planificadores usan una variedad de herramientas o instrumentos para la defini-
cin de las futuras acciones y para la proyeccin de los recursos. Asimismo, existen
diferentes tcnicas de costeo y presupuestacin en la planificacin del desarrollo edu-
cativo. La ms comn es la tcnica de modelos de simulacin.
II.2.1. Simulacin y planificacin de escenarios
I) Modelos de simulacin . Los modelos de simulacin son por excelencia una he-
rramienta para la planificacin de escenarios. La planificacin de escenarios en educa-
cin es un instrumento no-predictivo para examinar y evaluar una variedad de futuros
posibles (o escenarios) de desarrollo del sistema educativo o para abordar temas priori-
tarios especficos. Se emplea para testar la viabilidad una estrategia de desarrollo edu-
cativo dada y para identificar y evaluar alternativas que puedan ayudar a enfrentar con-

/ 27 /
textos dinmicos y cambiantes.9 El mtodo de simulacin es ampliamente usado como
herramienta para la planificacin estratgica y la gestin, permitiendo la discusin y re-
flexin abierta y participativa. Los escenarios se disean a travs de un largo proceso de
prueba y error que toma en consideracin varias opciones de poltica y sus factibilidades
tcnicas tanto como sus restricciones financieras. El proceso se nutre del debate polti-
co y social constructivo en vistas a un futuro comn.
Las simulaciones de polticas se basan en una visin amplia y completa del sector
educativo, contribuyendo as al desarrollo educativo integral (holstico) que involucra el
desarrollo coherente de sus distintos sub-sectores. Tambin permite una mejor compren-
sin de las implicancias de las polticas y estrategias, ya que facilita la identificacin de
insumos pedaggicos e institucionales, as como de los recursos financieros que ellos
implican.
II) Aplicaciones de la simulacin de polticas. Se describen a continuacin tres tipos
principales de aplicaciones de la simulacin de polticas: en la formulacin de la poltica
educativa, en la planificacin a mediano plazo y en la elaboracin del presupuesto.
El ejercicio de simulacin puede servir primero a la formulacin de polticas educati-
vas, que es por naturaleza compleja: un modelo de simulacin puede contribuir con
informacin til a un dilogo poltico basado en certezas (evidencias) y a la construc-
cin de consensos. Se usa como herramienta prospectiva para testar la factibili-
dad de las opciones de reforma o desarrollo para el sector. En una etapa temprana de
la planificacin permite anticipar, discutir y evaluar las implicancias pedaggicas, f-
sicas y financieras de las metas propuestas y de las opciones de poltica en el largo
plazo, contribuyendo as a disear polticas viables y coherentes. Este tipo de aplica-
cin, exploratoria y prospectiva en naturaleza, corresponde a la primera etapa de la
planificacin estratgica.
Una vez que se han adoptado las opciones de poltica, un modelo de simulacin pue-
de usarse como herramienta de proyeccin para la formulacin detallada de polticas
y para la planificacin . El modelo de simulacin provee informacin de los insumos
requeridos y recursos incluyendo los educativos. Tambin permite identificar ciertas
acciones necesarias tales como el momento en que se deben tomar algunas decisio-
nes (por ejemplo, la introduccin de una nueva currcula) o las implicancias de las
acciones en cuanto a requerimientos de capacitacin docente, etc. As es posible la
determinacin de las implicancias pedaggicas, fsicas y financieras de los objetivos
educativos. Como una herramienta sistmica, ayuda a considerar la dinmica del sis-
tema educativo y la identificacin de las interrelaciones de gran nmero de parme-
tros que influyen en el funcionamiento y la mejora de los servicios educativos.
La etapa de planificacin provee una gua sobre los indicadores necesarios para el
monitoreo y evaluacin de las acciones planificadas. Este tipo de aplicacin corres-
ponde a la tercera etapa de la planificacin estratgica.
En esta etapa, la simulacin tambin puede hacer posible la proyeccin de gastos
corrientes e inversiones para el sector educacin de acuerdo con las orientaciones
de poltica educativa. El gobierno, como resultado, puede tener informacin anticipa-

9
En contraste con la proyeccin tradicional o las rgidas tcnicas de planeamiento, la planificacin de
escenarios puede ayudar presentando diseos alternativos en vez de simples extrapolaciones de ten-
dencias fijas del pasado al presente. Ser necesario examinar crticamente las incertidumbres, por
ejemplo, de aquellas cuestiones o aspectos cuyos resultados o evolucin son inciertos, pero a la vez
vitales para el desarrollo de la educacin durante los prximos diez o quince aos

/ 28 /
 da para elaborar presupuestos conformes al presupuesto anual requerido para imple-
mentar su plan de reforma y desarrollo. Puede prever la brecha presupuestaria en
relacin con la capacidad financiera del Estado en un perodo dado, e identificar las
reas para las cuales se deberan buscar recursos adicionales de otras fuentes y/o
socios (nacionales, pblicos o privados y/o externos).
II.2.2. Proyeccin de los recursos
En un plan es esencial identificar acciones de desarrollo y recursos requeridos (hu-
manos, tcnicos, fsicos y financieros). Una simulacin puede, as, constituir una herra-
mienta muy til para el diseo de un plan de desarrollo del sector o de un plan de accin.
En particular, provee la informacin sobre las acciones educativas necesarias, insumos
e indicadores de evaluacin.
En los modelos de simulacin las necesidades de insumos y recursos educativos se
estiman como una funcin de los objetivos cuantitativos y cualitativos propuestos. La
simulacin hace posible determinar la naturaleza y escala de estos insumos, ao tras
ao, para el perodo considerado. Brinda informacin indicativa acerca de la matrcula
escolar y acerca de los medios humanos, fsicos y financieros a ser movilizados para
realizar las acciones previstas. Se presentan abajo algunas categoras de recursos edu-
cativos que pueden cuantificarse gracias a una simulacin de computadora.
Personal . La simulacin hace posible estimar el nmero de personal docente y no
docente requerido (equipo de direccin y supervisin, personal administrativo y de ser-
vicios, trabajadores tcnicos y de mantenimiento, etc.) y prever las necesidades de
contratacin (por ao, por regin, y por nivel educativo) mientras se toma en cuenta
la tasa de retiro del staff . Tambin, permite evaluar las necesidades de capacitacin
de este personal, tanto en el nivel de formacin previa al servicio, como la capacita-
cin durante el mismo. La estimacin de los nuevos docentes que sern requeridos
en un ao dado indicar a las autoridades educativas la necesidad de tomar las me-
didas apropiadas con varios aos de anticipacin.
Infraestructura educativa. Sobre la base del nmero de estudiantes y los parmetros
de gestin pedaggica, la simulacin tiene el potencial para evaluar el nmero de edi-
ficios a ser construidos (y sus costos) en un horizonte de tiempo dado. Tambin, in-
dica los fondos necesarios para la adquisicin del equipamiento bsico y para los
gastos de mantenimiento de todo tipo. El nmero requerido de aulas y otros espacios
tanto como las necesidades de nuevos edificios, es provisto por el modelo para cada
ao de la proyeccin, por regin y para los niveles de enseanza.
Materiales de enseanza y aprendizaje .Un modelo de simulacin puede estimar las
necesidades futuras de libros de texto y otro material de apoyo a la enseanza, e
indicar los requerimientos de produccin y distribucin de estos materiales, de acuer-
do con la poltica nacional en este campo. Tambin puede ayudar a prever las necesi-
dades de adquisicin y/o renovacin de dichos materiales, de modo de ajustarse a la
reforma curricular y evaluar los costos resultantes.

II.3. Diseando un modelo de simulacin de polticas

II.3.1. Tipos de modelos de simulacin
Distintos tipos de modelos de simulacin informatizados se han desarrollado, en la
prctica, en funcin de objetivos y contextos. En todos los casos, presentan una deter-
minada representacin del sistema educativo en sus aspectos cuantificables, con algu-

/ 29 /
nas diferencias de detalle: los alumnos y estudiantes; su flujo a travs de las estructu-
ras de enseanza (niveles de enseanza, trayectos de estudio); los medios pedaggi-
cos utilizados (profesores, materiales, infraestructuras, horas de curso) con algunas
precisiones relativas a su cantidad y, segn el caso, su calidad as como los recursos
financieros correspondientes.
Actualmente, se utilizan varios tipos de modelos: la Figura 3 resume los tipos ms
frecuentes.
I) En funcin de los objetivos que justifican su concepcin y utilizacin, es posible
distinguir dos grandes tipos de modelos: los genricos o listos para usar y los espe-
cficos a un pas o a medida.10 Son concebidos y se los utiliza en funcin de objetivos
y contextos diferentes:
Los modelos genricos son concebidos reuniendo los elementos comunes por ma-
yora de los sistemas educativos, sin representar de manera precisa el sistema de
un pas dado, sino un sistema virtual medio o mnimo. Estos modelos tienen por
objeto simular las variables de polticas consideradas tpicas o esenciales y estn
diseados para ser aplicables en varios pases.
Los modelos genricos estn listos para usar y, por eso, una vez diseados, pre-
sentan la ventaja de operarse muy rpidamente. Mediante adaptaciones menores, estos
tipos de modelos ofrecen rpidamente una indicacin aproximada de las consecuencias
pedaggicas, fsicas y financieras de las principales orientaciones de poltica propues-
tas. Pueden ser tiles en determinados casos para trabajos preliminares de formulacin
de polticas y para el dilogo de poltica.11 Se utilizan principalmente por expertos en
anlisis preliminares o especficos, en particular, por especialistas que trabajan a nivel
internacional o con fines de formacin.
Los modelos especficos se conciben para reflejar la estructura del sistema educati-
vo de un pas teniendo en cuenta las especificidades de su sistema as como las
cuestiones singulares de poltica educativa que se plantean sus responsables y los
distintos actores interesados. Este tipo de modelos se adapta, pues, a un nico pas.
Su utilizacin en otros pases exige modificaciones importantes en su concepcin.
Este enfoque se utiliza, generalmente, para definir de manera detallada las opciones
de desarrollo educativo en la etapa final de la formulacin de una poltica o en la pre-
paracin de un plan a mediano plazo.
II) En funcin del foco de anlisis del sistema educativo que se adopta, en la prcti-
ca, se aplican dos grandes tipos de modelos:
Los modelos demogrficos: el acceso de la poblacin, de los nuevos ingresantes, as
como su progresin en el sistema educativo van a determinar la capacidad de recep-
cin y los diversos recursos a movilizar, teniendo en cuenta caractersticas dadas de
funcionamiento del sistema. El anlisis es realizado, principalmente, en funcin de
un objetivo de escolarizacin o de satisfaccin de la demanda social, aunque inte-
grando tambin las implicancias de carcter financiero. Estos modelos son los ms
utilizados porque mantienen una lgica simple y relativamente afn o prxima al mto-
do de razonamiento de los administradores y responsables polticos.
10
Puede consultarse Rakotomalala (1998) para una revisin en funcin de este tipo de distincin de los
modelos de simulacin desarrollados por Unesco entre 1990 y 1998.
11
Segn el pas, la etapa de formulacin puede llevarse a cabo en varias fases: inicialmente la poltica
educativa se define de modo preliminar en el nivel de decisin, en consulta con los principales respon-
sables, estableciendo las orientaciones generales de desarrollo educativo, a partir de las cuales se
trabajar sistemticamente hasta llegar a la formulacin que finalmente ser adoptada.

/ 30 /
 Los modelos presupuestarios: el anlisis parte de un presupuesto inicial dado, el cual
es considerado como una restriccin. La cantidad de alumnos que podr matricular-
se es determinada en funcin de distintos costos unitarios de alumnos y estudiantes
y tomando en cuenta la organizacin y el funcionamiento del sistema.12 En los mode-
los presupuestarios, el planificador est ocupado esencialmente en precisar el lmite
mximo aceptable en relacin con la proporcin del presupuesto de educacin res-
pecto del presupuesto general del Estado. Sobre esta base, el ordenador har los
clculos retrocediendo con el fin de ajustar los objetivos de matriculacin.

Figura 3. Tipos de modelos de simulacin del sistema educativo

frecuentemente encontrados en los pases en desarrollo

PERSPECTIVA O CONTEXTO DE APLICACIN M ODELOS

Objetivos de la concepcin y de la utilizacin Genricos
Anlisis tcnicos prospectivos o preliminares
Actividades de formacin. Expertos externos o internacionales Especficos del
Dilogo poltico profundo. Definicin de capacidades nacionales pas

Planes y planes de accin detallados

Foco de anlisis del sistema Demogrficos
Acceso, demanda social, capacidad de cobertura Presupuestarios/
Posibilidades, restricciones financieras Demogrficos
Cobertura / Contexto institucional Nacionales
Centralizacin administrativa Regionalizados
Descentralizacin administrativa Descentralizados
Polticas sectoriales Sectoriales
Polticas o programas sub-sectoriales Subsectoriales

Adems de la representacin de los sistemas educativos, estos distintos modelos

se vinculan con el contexto socioeconmico del pas en cuestin, segn modalidades
diferentes. En particular, lo hacen a travs de las previsiones relativas a la poblacin
total y a la poblacin escolarizable, y de aqullas referidas al PBI y a los presupuestos
pblicos.13
12
El principal ejemplo de este tipo de modelo es Edfisimo que data de la dcada de 1980 (Zymelman,
1985) y que ha sido frecuentemente utilizado en esa poca por los cuadros de operaciones del Banco
Mundial.
13
Los enfoques centrados en la eficacia externa de la educacin y la satisfaccin de las necesidades de
recursos humanos, que no se incluyen en la Figura 4, tuvieron pocas aplicaciones prcticas en el cam-
po de los modelos de simulacin. A raz de las numerosas frustraciones ocurridas con respecto a la
planificacin de la educacin a largo plazo basada en los enfoques de demanda de mano de obra, estos
siguieron desarrollndose en los pases industrializados esencialmente para las previsiones de empleo,
pero sin establecer vnculos directos con las necesidades de formacin, a excepcin de algunos estu-
dios especficos (Bertrand, 1992). En los pases en desarrollo, si bien se realizaron algunos esfuerzos
de previsin de las necesidades de formacin en relacin con los requerimientos de mano de obra, a
principios de los aos de 1980, no se han obtenido resultados (efectos) de los enfoques explorados. Sin

/ 31 /
 III) En funcin del contexto institucional para el que se concibieron, los modelos de
simulacin muestran tambin diferencias en cuanto a su cobertura:
Los modelos de cobertura nacional son actualmente los ms frecuentes, dado que,
en general, fueron concebidos para pases de administracin centralizada que son
los ms numerosos entre los PVD. Con el desarrollo acelerado de las capacidades
informticas, este tipo de modelos es cada vez ms regionalizado, segn las grandes
unidades administrativas de los pases, con el fin de considerar las diferencias por
regin.
Los modelos sectoriales refieren al conjunto del sistema educativo con todos sus
niveles de enseanza, mientras que los modelos sub-sectoriales tienen un alcance
parcial como, por ejemplo, la enseanza primaria. Los modelos sectoriales estn siendo
aplicados cada vez ms frecuentemente con relacin a los sub-sectoriales, debido al
desarrollo de los enfoques de gestin de la educacin, y la ayuda externa a los pa-
ses en desarrollo basada en dichas polticas sectoriales.14 La cooperacin interna-
cional contribuy mucho a esta tendencia, al igual que el aumento de la capacidad de
los microordenadores. Se constata adems que algunos niveles y sectores de ense-
anza, como la enseanza primaria o secundaria, a menudo se modelan con mayor
nivel de detalle que otros, como la enseanza tcnica, el nivel superior o la educa-
cin no formal, que tienen estructuras muy diversificadas y datos a menudo parciales
o incompletos.15
II.3.2. Tres pasos para la simulacin
Existen tres pasos principales que conducen a la simulacin del desarrollo educativo:
I) Organizacin de los datos de base que se ingresarn en el modelo;
II) definicin de las hiptesis que sern utilizadas para las proyecciones; y
III) produccin de resultados como cruce entre las hiptesis y los datos de base.
Puede notarse claramente (Figura 4) que estos tres pasos de la simulacin se co-
rresponden con algunas de las etapas o momentos de la planificacin estratgica. Los
datos de base son, principalmente, generados a partir del trabajo de anlisis sectorial,
aunque tambin, de ser necesario, pueden ser actualizados o completados en etapas
posteriores. En cuanto a las hiptesis, la mayora es identificada cuando se trabaja en la
formulacin de la poltica. No obstante, las hiptesis comienzan a ser generadas ya
durante la etapa de anlisis sectorial, hasta ser gradualmente definidas de manera com-
pleta en las etapas finales de formulacin de la poltica. Los resultados son producidos
con un grado variable de detalle y precisin desde el momento de elaboracin de los
primeros lineamientos de poltica hasta la etapa de planificacin.
En el desarrollo de un modelo de simulacin, cada uno de los pasos descriptos en el
Cuadro anterior puede ser presentado en hojas de trabajo de una aplicacin informtica
de planilla de clculo (ej. Ms Excel), de modo de introducir datos y supuestos de poltica
(Pasos 1 y 2) y examinar, luego, los resultados que se obtengan (Paso 3). Esto facilita la

embargo, debe mencionarse el modelo Edmafimo (Zymelman, 1992) concebido para permitir evaluar
la divergencia entre oferta y demanda de calificaciones, de manera global por grandes niveles de califi-
cacin. No obstante, se ha aplicado muy poco en la prctica.
14
Jallade et al, 2000.
15
Por ltimo, sera posible aun establecer otras distinciones entre los diversos tipos de modelos utiliza-
dos, tanto relativas a los aspectos propiamente tcnicos de concepcin, como aqullas que refieren a
la utilizacin de mdulos, el lugar de los costos unitarios, la consideracin de los factores aleatorios, la
simplificacin de las variables, la utilizacin de series estadsticas para el clculo de los parmetros, etc.

/ 32 /
 Figura 4. Vnculos entre simulacin de polticas y planificacin estratgica

Paso Simulacin de poltica Planeamiento Estratgico

1 Datos iniciales (Datos de base) Anlisis Sectorial (Diagnstico)

2 Hiptesis (Supuestos de Poltica) Anlisis sectorial (exploratorio).

Definicin y formulacin de Polticas

3 Resultados (Proyecciones) Definicin / Formulacin de Poltica

Planeamiento (Planes de accin
de mediano plazo)

validacin y el monitoreo de datos e informacin interrelacionada en cada etapa de la

simulacin.
En otras palabras, el sistema educativo es considerado como un sistema que com-
prende insumos, procesos y productos (Figura 5) y, acorde con ello, su funcionamiento
ser representado en una aplicacin de planilla de clculo.

Figura 5. Diagrama de un sistema

Factores contextuales (polticas y prospectivas macroeconmicas y sociales)

Perspectiva de los Administradores

Insumos Procesos Productos (resultados)

Alumnos Organizacin de los Matrcula
Personal docente recursos e insumos de Recursos
Recursos disponibles acuerdo con opciones de Graduados Etc.
Materiales poltica y Como resultado de las
Etc. orientaciones pedaggicas proyecciones

Perspectiva de los planificadores

Factores contextuales (polticas y prospectivas macroeconmicas y sociales)

a. Datos de base
El primer paso de la simulacin es la entrada de datos. Consiste en establecer y or-
ganizar los datos del sector educativo as como aquellos del contexto macroeconmico.
Estos datos pueden ser escolares, pedaggicos, macroeconmicos o presupuestarios.
Tambin, se requieren datos sobre la poblacin en edad escolar, su acceso y participa-
cin en la educacin, y referidos al personal docente y no docente, a las orientaciones
pedaggicas, al equipamiento e infraestructura escolar, al desarrollo econmico, al gas-
to educativo nacional, etc.
La mayor parte de los datos de base corresponden al ao inicial de la simulacin o a
los aos ms recientes. El grado de precisin y confiabilidad de una simulacin depen-
der fundamentalmente de la calidad de estos datos de base.

/ 33 /
 Si algunos de los datos indispensables para la construccin de la simulacin no exis-
ten o no son completamente confiables, ser necesario realizar investigaciones adicio-
nales. A tal efecto, los planificadores establecen una lista de chequeo de los datos
necesarios y determinan cules son los faltantes.
Datos demogrficos. Los datos demogrficos, en particular la poblacin en edad es-
colar, deben estar disponibles. En muchos pases, esta informacin si bien est dis-
ponible, frecuentemente es incompleta o est relativamente desactualizada. En ge-
neral, se presenta como agregados nacionales por grupos de edad, por lo cual no
est suficientemente detallada como para responder a las necesidades de los plani-
ficadores educativos.16
Datos macroeconmicos y presupuestarios . En el campo de la educacin, el encua-
dre macroeconmico consiste en el anlisis de la evolucin estimada de los indica-
dores de las variables macroeconmicas que probablemente tienen un impacto en
el desarrollo educativo. Los indicadores indispensables ms usados son: el Pro-
ducto Bruto Interno (o Producto Bruto Nacional segn los pases), la participacin
del Gasto Educativo (en gastos corrientes y de inversin) como proporcin del Pro-
ducto Bruto Interno y en el presupuesto nacional (para los aos recientes y proyec-
tada o estimada para aos futuros), las tasas anuales de crecimiento promedio
esperadas para el PBI y para el presupuesto nacional, as como la mxima partici-
pacin del gasto educativo en relacin con el presupuesto que el pas estar en
condiciones de afrontar.
Datos sobre el flujo de alumnos. La simulacin supone la existencia de una adminis-
tracin educativa y de un sistema de informacin (EMIS). El sistema de informacin
provee los datos que sern la base sobre la cual se calculan las proyecciones. Otros
tipos de informacin necesarios para la construccin de la simulacin, en particular
datos cualitativos, pueden ser provistos por estudios temticos o de sub-sectores, o
a travs de anlisis completos del sector educativo. Los datos esenciales son aque-
llos que describen el flujo de alumnos en el ao base (tasas promedio observadas en
aos recientes), por ejemplo: tasa de ingreso a primer grado de la educacin prima-
ria, tasas de promocin, repeticin y abandono, de transicin entre un ciclo y otro y
de graduacin de los diferentes ciclos o niveles educativos.
Opciones pedaggicas. El planeamiento educativo tiene lugar en el marco definido
por la poltica educativa de un pas, el cual incluye opciones pedaggicas y diferen-
tes pautas de organizacin y gestin de los servicios educativos. Entre las primeras,
se considera, por ejemplo, la regulacin de los flujos de alumnos (promocin autom-
tica, seleccin por competencia, etc.), los calendarios escolares y los estndares de
utilizacin del personal docente, la organizacin de las clases o secciones de alum-
nos, la currcula, etc.
b. Supuestos de Poltica
Una vez que, como resultado del anlisis sectorial (diagnstico), se han construido
los datos de base, el paso siguiente es reunir todos los objetivos de poltica, metas y
opciones relevantes en el desarrollo educativo, de modo de traducirlos a hiptesis y/o
parmetros. Ello concierne a opciones y decisiones polticas, pedaggicas, organizacio-

En el caso en que los datos disponibles estn agregados por grupos de edad quinquenales, es posible
16

usar distintos instrumentos para desagregarlos, entre los cuales el ms usado es el de multiplicadores
de Sprague.

/ 34 /
nales e, inclusive, macroeconmicas, las cuales componen los parmetros que inciden
en el funcionamiento y desarrollo de la educacin.
I) Hiptesis de poltica educativa. Los objetivos cuantitativos usados ms frecuente-
mente son las tasas de escolarizacin, las de acceso y flujo, las relaciones entre perso-
nal de supervisin u otro personal (por ejemplo, alumnos por docente), las tasas de uti-
lizacin de edificios escolares y la participacin del presupuesto educativo en el presu-
puesto nacional. Estos parmetros, que pueden ser denominados Hiptesis de Poltica
Educativa, estarn fcilmente accesibles en la medida en que exista un activo proceso
de formulacin de polticas. De lo contrario, se los encontrar dispersos en discursos de
poltica, textos legislativos, documentos varios y planes de desarrollo social y econmi-
co. Asimismo, podrn ser obtenidos y examinados a partir de discusiones especficas
con autoridades y otros actores. Los planificadores a menudo elaboran una lista de los
supuestos de poltica necesarios para la simulacin, para luego contrastarla con la infor-
macin disponible, de modo de determinar los faltantes que debern ser completados.
II) Variables de decisin y de resultados. Los objetivos y metas sern clasificados
como variables de decisin (independientes). Las variables de resultado como depen-
dientes. Las variables que constituyen los supuestos de poltica en la simulacin son
variables de decisin o independientes. Aqullas que constituyen los resultados genera-
dos por el modelo de simulacin son consideradas como variables dependientes.
La Figura 6 presenta un conjunto de variables de decisin usado en un modelo de
simulacin (columna 1) junto con las variables dependientes (columna 2).

Figura 6. Ejemplos de parmetros usados en un modelo de simulacin:

Educacin Primaria
VARIABLES INDEPENDIENTES (DECISIN) VARIABLES DEPENDIENTES (RESULTADOS)
Categora Alumnos
1 Tasa de Ingreso a Primer Grado 1 Nuevos ingresantes a Primer Grado
2 Tasas de flujo 2 Nmero de alumnos
3 Alumnos por seccin 3 Tasa bruta de escolarizacin
4 Proporcin de secciones mltiples 4 Nmero de secciones/aulas
(multigrado) 5 Nmero de secciones mltiples
5 Proporcin de secciones con doble jornada (multigrado) y de secciones con doble jornada

Categora Personal docente y no-docente

6 Rotacin 6 Docentes necesarios y nuevos requerimientos
7 Tasa de retiro 7 Otro personal y nuevos requerimientos
8 Tasa de Supervisin 8 Necesidades de capacitacin y reclutamiento
9 Proporcin de personal no docente 9 Personal que se retira anualmente
Categora Costos y financiamiento
10 Valor inicial del ndice (salarios) 10 Gasto en salarios
11 Escala salarial y otros emolumentos 11 Gastos corrientes
12 Asignacin presupuestaria 12 Inversiones
13 Indicadores macroeconmicos 13 Evolucin del gasto en educacin

/ 35 /
 c. Proyeccin de resultados
Las proyecciones son los resultados de la simulacin de hiptesis de poltica en ar-
ticulacin con los datos de base. Para ello, los planificadores preparan las frmulas re-
queridas para los distintos indicadores de la simulacin y controlan su coherencia inter-
na, utilizando una aplicacin informtica de planilla de clculo. La preparacin de las
frmulas (y la aplicacin para la proyeccin de los indicadores) requiere no slo el cono-
cimiento de la estructura y funcionamiento del sistema educativo sino tambin el domi-
nio de las relaciones entre las hiptesis, por un lado, y el impacto que suponen en la
evolucin de los datos de base o proyectados, por el otro.
En general, los resultados de la simulacin contienen dos categoras de informacin
relacionadas entre s: la primera, refiere a alumnos y docentes, infraestructura y equipa-
miento, material didctico. La segunda categora de informacin remite a las consecuen-
cias de la anterior en el presupuesto y los recursos financieros.
I) Proyeccin de matrcula. En principio, las proyecciones estn diseadas para la
matrcula. La simulacin describe, inicialmente, tanto el acceso como la participacin en
la educacin. En tal sentido, hay dos mtodos posibles para desarrollar el proceso de
simulacin: uno, basado en indicadores de acceso como la tasa de ingreso al primer ao
de estudio de un nivel educativo dado (en general se trata del primer grado de educacin
primaria); y otro, basado en la tasa de escolarizacin total. Los dos mtodos (o enfo-
ques) tienen sus ventajas y desventajas.
El primer enfoque basado en la tasa de ingreso aparente (TIA) es usado creciente-
mente dado que se aproxima mejor a la realidad al ir en lnea con el proceso educativo.
Aqu, la TIA se convierte en una variable de decisin, mientras que la tasa bruta de es-
colarizacin (TBE) constituye un resultado.
En el segundo enfoque basado en la TBE la participacin en la educacin es con-
siderada variable de decisin. La TIA sera, por tanto, una variable dependiente de la
tasa deseada de escolarizacin, as como de otros indicadores de flujo, como los ndi-
ces de promocin y repeticin.
Cualquiera sea el mtodo utilizado basado en la tasa de ingreso aparente o en la
tasa bruta de escolarizacin de la educacin primaria ser necesario medir la progre-
sin de los alumnos de un grado a otro, mediante la aplicacin de las tasas de promo-
cin, repeticin y abandono, as como las tasas de transicin o pasaje entre un ciclo y
otro. Esto permitir estimar el nmero de alumnos por escuela y grado o ao de estudio.
El ejercicio proveer proyecciones de la matrcula por ao, durante el perodo de la simu-
lacin (5, 10 o 15 aos), y todo esto desagregado segn sector de gestin pblico o
privado, por sexo, por mbito rural o urbano, etc.
II) Proyectando los recursos necesarios . El propsito ltimo de la simulacin es la
cuantificacin de los recursos requeridos que suponen las decisiones de poltica educa-
tiva. Los resultados de la simulacin son, pues, las proyecciones en trminos de canti-
dades de recursos humanos, fsicos y financieros. Estos facilitarn el dilogo poltico y
la toma de decisiones al poner de relieve las implicaciones tcnicas y presupuestarias
de dichas decisiones.
La informacin sobre matrcula posibilitar la estimacin de los recursos requeridos.
Es decir, sobre la base del nmero de estudiantes por ao, y gracias a la combinacin de
parmetros vinculados con determinadas relaciones de personal y organizacin pedag-
gica, ser posible calcular el nmero de alumnos, aulas y textos, as como otros medios
necesarios para el funcionamiento de la educacin. Los resultados de la simulacin pueden

/ 36 /
proveer tanto el total de requerimientos de personal y edilicios (aulas), como los nuevos
docentes a incorporar anualmente y las aulas que ser necesario construir.
Las decisiones respecto de la combinacin de insumos o recursos conducirn a las
proyecciones de recursos.
Las proyecciones anuales de docentes, aulas u otros medios pedaggicos son obte-
nidas sobre la planilla de clculo y constituyen los objetivos anuales (indicadores cuan-
tificados) que el sistema educativo espera alcanzar al comprometerse con una poltica
determinada.
Las metas cuantitativas para el desarrollo educativo futuro dependen no slo de ob-
jetivos de poltica voluntaristas , sino tambin de las proyecciones respecto del presu-
puesto y de la macroeconoma del pas. Si las estimaciones financieras relativas con el
sector educativo se muestran demasiado altas en relacin con las posibilidades econ-
micas y financieras del pas, los planificadores debern reiniciar un nuevo proceso de
simulacin. A travs de la consulta con autoridades educativas relevantes y otros acto-
res del sistema, modificarn los parmetros usados y buscarn opciones alternativas
para el desarrollo educativo. La metodologa para el diseo de escenarios es explicada
ms adelante.
II.3.3. Construccin de escenarios
Los modelos de simulacin permiten construir escenarios prospectivos que pueden
servir de base para el dilogo poltico y la toma de decisiones, facilitando, de este modo,
la concepcin y formulacin de la poltica educativa. El proceso o ejercicio de simulacin
necesariamente comienza, tomando como punto de partida las principales orientaciones
de poltica educativa. Sobre estas bases podrn ser construidos distintos escenarios de
desarrollo educativo.
a. El proceso general
El diseo de un escenario comprende, a grosso modo, dos etapas. En la primera, se
analizan los documentos que orientan la poltica educativa, con el fin de identificar el
conjunto de objetivos y opciones estratgicos. Luego, estos deben ser cuantificados y
formulados en trminos de variables de decisin (tambin llamadas parmetros o hipte-
sis de simulacin).
Los resultados de la simulacin, que surgen de la aplicacin de los parmetros, reve-
lan, en general, una gran brecha entre los costos totales que implican los objetivos de
poltica educativa propuestos y las capacidades de financiamiento del pas en el perodo
comprendido. Podra haber otro tipo de capacidades nacionales a ser consideradas, ta-
les como las administrativas, tcnicas, etc. Este primer anlisis de factibilidad debera
llevar a un nuevo ejercicio de simulacin, de modo de refinar los objetivos de poltica y
las variables de decisin.
Entonces, la segunda etapa consiste en ir modificando algunas de las variables de
decisin con el fin de reducir las brechas entre capacidades y requerimientos observa-
dos en el escenario inicialmente planteado.
De este modo, sobre una misma lnea de base, gradualmente son construidos varios
escenarios alternativos. En general, la seleccin final de objetivos puede requerir con-
sultas entre las principales autoridades y actores del sistema educativo. Por eso, dicha
lnea de base como los escenarios alternativos propuestos deberan ser presentados y
discutidos en estas rondas de consulta con el propsito de mantener un escenario de
referencia para la programacin de acciones.

/ 37 /
 El escenario que finalmente se adopte en funcin de una poltica de desarrollo edu-
cativo ser el resultado de un largo proceso de prueba y error , el cual habr considera-
do los objetivos cuantificados y las opciones pedaggicas, as como las restricciones
financieras.
En el proceso de construccin de escenarios, el modelo de simulacin es usado, en
primer lugar, como herramienta de proyeccin, en sentido literal de la palabra; luego, como
instrumento de prospeccin y, finalmente, de estimacin y previsin.
b. Pasos principales
Si bien no existe un nico mtodo para la construccin de escenarios, los ms co-
mnmente utilizados se caracterizan por seguir los siguientes tres pasos principales:
I) Establecimiento de un escenario de base (proyeccin). El primer escenario, o esce-
nario de base, consistir en la proyeccin de las tendencias pasadas. Se trata de deter-
minar las consecuencias de la poltica educativa actual si se mantiene sin cambios du-
rante el perodo que se est planificando. En realidad, muy raramente habr satisfaccin
total con el escenario de base, y por lo tanto, no se requerirn cambios en la poltica
vigente. Este escenario permite evaluar las consecuencias de una poltica de laissez-
faire (no cambiar nada) e identificar y especificar los cambos deseables que podrn ser
propuestos en un nuevo escenario de desarrollo para el sector.
II) Construccin de escenarios alternativos (Prospeccin). El segundo paso consiste
en desarrollar dos o tres escenarios alternativos17 basados en objetivos y parmetros
que resultan de la aplicacin de polticas alternativas en relacin con las tendencias del
pasado. Estos escenarios permiten que responsables de los niveles polticos y tcnicos
evalen y sopesen las posibles consecuencias que pueden derivarse de la adopcin de
nuevas opciones para el desarrollo del sector. Usualmente, estos escenarios son desa-
rrollados en el marco de un contexto macroeconmico y presupuestario determinado.
Esta etapa permite la prospeccin de opciones alternativas y la verificacin de la
sustentabilidad socioeconmica y financiera de los objetivos de poltica educativa con-
siderados, en particular, a travs del estudio de los efectos de las distintas combinacio-
nes de parmetros en la evolucin del sector. Es en esta etapa cuando se verifica la
viabilidad, o el grado de realismo, de las polticas y estrategias consideradas. Los obje-
tivos e hiptesis son evaluados en vistas a sus consecuencias financieras, presupues-
tarias u otro tipo.
Los resultados de los diferentes escenarios informan respecto de las deliberaciones
entre las autoridades educativas y del dilogo poltico en general, con el fin de alcanzar
un consenso sobre los objetivos de la poltica educativa. Una vez que las diferentes
opciones son evaluadas cuidadosamente, uno de los escenarios adquiere progresiva-
mente cierta estabilidad, constituyendo el denominado escenario de referencia.
III) La definicin del escenario de referencia (previsin). La tercera fase es la adop-
cin de uno de los escenarios previamente considerados, o bien de uno que los combi-
ne, reuniendo objetivos y parmetros provenientes de las diferentes hiptesis examina-
das en la fase anterior. Se constituye as el escenario de referencia para el plan educa-
17
No deben confundirse escenarios con variantes. El escenario es un conjunto de opciones y decisiones
que han sido suficientemente pensadas como para constituir una poltica coherente de desarrollo edu-
cativo, mientras que una variante es una versin levemente diferente de un mismo escenario. Las va-
riantes surgen de pruebas de sensibilidad que se realizan sobre un escenario con el fin de evaluar las
implicancias de uno o ms variables secundarias. Las pruebas de sensibilidad contribuyen al ajuste y
finalizacin del escenario.

/ 38 /
tivo, el cual permitir prever las acciones y los recursos financieros y de otro tipo que
sern requeridos. Este escenario, luego de ser validado por los niveles polticos y tcni-
cos, deber ser refinado y ajustado con informacin ms detallada, de acuerdo con los
requerimientos de la programacin.
El plan de accin del pas como la planificacin final de los recursos e insumos que
se proyectan es formulado sobre la base de este escenario producido por el modelo de
simulacin.

II.4. Aplicacin prctica de los modelos de simulacin: las decisiones

Como lo mostrar el presente proyecto, el contexto econmico e institucional de la
Argentina se muestra muy indicado para aplicar herramientas de planificacin estratgi-
ca y, en particular, la simulacin informatizada. Sin embargo, como ocurre con cualquier
herramienta, la contribucin efectiva de un proyecto de modelizacin a la mejora de las
polticas educativas en un determinado pas y contexto, depende esencialmente de la
forma, adecuada o no, en que esta herramienta es concebida y utilizada. En suma, se
trata: i) de tener en cuenta sus posibilidades y sus lmites, as como las condiciones
necesarias para utilizarlo y ii) orientar su concepcin y su utilizacin de manera pertinen-
te al contexto.
II.4.1. Hacia usuarios informados: aprovechar las potencialidades,
administrar los lmites y las condicionalidades
En apartados anteriores se presentaron las posibilidades que ofrecen los modelos de
simulacin informatizados en el marco de la planificacin estratgica. En sntesis, estos
modelos permiten:
Realizar numerosos clculos sobre series muy extensas de datos y establecer rela-
ciones entre mltiples variables.
Precisar los objetivos y las estrategias en el marco de la planificacin estratgica, a
travs de una visin sistmica y dinmica del sistema educativo, y probar las conse-
cuencias de distintas opciones de poltica en trminos cuantitativos y de recursos,
as como de algunas acciones o medidas, adecundolas, al mismo tiempo, a datos e
hiptesis variadas y cambiantes.
Alimentar con informacin un proceso de elaboracin de las polticas educativas y de
planificacin estratgica como el presentado ms arriba.
a) Un modelo para expertos o para ayudar a la decisin?
Esta es la primera cuestin que se le plantea al diseador de un proyecto de modeli-
zacin. En efecto, la aplicacin de los modelos se inserta directamente en las activida-
des de carcter tcnico del proceso de elaboracin de las polticas pero, como se men-
cion en el Captulo 1, para ser eficaz y provechosa, debe estar al servicio de las otras
actividades de dilogo y decisin poltica evitando el aislamiento tecnocrtico. Un usua-
rio informado de estos modelos deber tener en cuenta, pues, que un proyecto de mode-
lizacin puede intervenir a tres niveles:
El trabajo tcnico del planificador y del experto. Para ellos, los modelos sern una
suerte de ayuda al pensamiento o asistente estadstico que permite simular y
analizar opciones de poltica, de planificacin o de programacin.
La informacin de los decisores/responsables: Los resultados de los modelos pro-
porcionarn a los responsables informacin para alimentar su proceso de toma de

/ 39 /
 decisiones de manera oportuna, lo que es una condicin para que los planificadores
desempeen un papel efectivo.
El dilogo poltico durante el transcurso del proceso de elaboracin de las polticas
educativas permitir precisar las distintas opciones de poltica educativas y poner de
relieve sus respectivas consecuencias. Los modelos pueden nutrir y facilitar el dilo-
go entre los distintos actores y contribuir a la objetividad y a la transparencia del debate
(despolitizar).
Los resultados obtenidos sern diferentes segn el nivel considerado. En el plano
estrictamente tcnico, el trabajo del experto se traducir, por ejemplo, en un informe tcnico
o en una serie de cuadros cuantitativos presentados como acompaamiento de un docu-
mento de poltica educativa.
Los resultados del trabajo del planificador que utiliza las herramientas informatizadas
en los dos niveles restantes son de naturaleza diferente y ms difciles de precisar, ya
que se reflejarn incluso en el contenido de las decisiones, de las polticas y programas
adoptados, as como en el consenso que les da sustentabilidad. Qu peso le otorgan a
los argumentos tcnicos de carcter financiero o pedaggico, las perspectivas sectoria-
les globales y de largo plazo con relacin a los intereses particulares y a los de corto
plazo? Qu lugar le dan a los aportes de los distintos actores y a la bsqueda de con-
sensos?
La utilizacin de estas herramientas por parte de planificadores o expertos, que omi-
ten la dimensin poltica, puede tener un valor intrnseco desde el punto de vista profe-
sional, pero su contribucin concreta a la elaboracin de polticas y a la mejora de la
situacin educativa corre el riesgo de resultar relativamente limitada.
b) Qu nos dicen precisamente los resultados de los modelos de simulacin?
El planificador informado deber tener en cuenta tambin algunos lmites propios de
estas herramientas, en el plano estrictamente tcnico:
Los datos pueden ser poco satisfactorios en cantidad, calidad y confiabilidad.18 El
problema es descrito bien por la expresin rabish in-rabish out , es decir: entra basura-
sale basura .
Persisten numerosas incertidumbres inherentes a las hiptesis utilizadas y a las
previsiones que resultan, en particular, en el mbito educativo.
Los resultados aportan algunas respuestas pero no todas.
Se concluye fcilmente que estos modelos no sustituyen ni al analista ni a los res-
ponsables que toman decisiones: los asisten.
c) Cules son las condiciones necesarias?
Algunas condiciones son necesarias para que las herramientas de simulacin se
desarrollen de una manera duradera y concretamente til al progreso de la educacin en
un pas. En tal sentido, es necesario:
I) un enfoque pertinente y responsable con relacin al contexto que vaya ms all del
ejercicio interesante por parte del pequeo crculo de especialistas iniciados;

18
El grado de refinamiento y fiabilidad de una simulacin depender en buena parte de la calidad de los
datos de base. Si datos indispensables no estn disponibles o son poco confiables es necesario reali-
zar investigaciones suplementarias. Con este fin, los planificadores expiden una lista de control que
sirve para comprobar la disponibilidad de los dados y determinar los vacos que, en lo posible, deben ser
completados. Vase Chang, G.C. y Radi, S., 2001 y Carrizo, L.; Sauvageot C. y Bella, N., 2003.

/ 40 /
 II) recursos humanos adecuados . Este punto es crucial para poder aplicar los mode-
los informatizados: cmo implicar diseadores y usuarios informados?
III) equipamiento (ordenadores) y datos estadsticos disponibles . Un mnimo disponi-
ble es una condicin indispensable, que afortunadamente se encuentra razonablemente
cubierta en un nmero creciente de pases;
IV) un contexto administrativo y poltico favorable.
II.4.2. Los primeros pasos : las alternativas
A la luz de las condiciones anteriormente mencionadas, y con el fin de formular un
proyecto de desarrollo de una simulacin informatizada, conviene responder a algunas
cuestiones iniciales, a saber:
a. Por qu y para qu hacer un modelo de simulacin?
b. Cmo hacerlo: con quines, con qu metodologa, con qu herramienta?
Si se privilegia un enfoque pertinente y til para el pas, en vez de un enfoque exclu-
sivamente tcnico o de peritaje, conviene elaborar una modelizacin justificando su uti-
lidad con relacin al contexto del pas.
I) El contexto global. En el caso del presente proyecto, las caractersticas especfi-
cas del contexto argentino se presentarn en la segunda parte de esta obra. Conviene
poner de relieve aqu la convergencia de dos elementos. Por una parte, una crisis econ-
mica sin precedentes y de graves restricciones de financiamiento pblico vinculadas a
dificultades de gobernabilidad que tienen repercusiones sobre el sistema educativo. Por
otra parte, el atraso importante de la planificacin de la educacin durante la ltima d-
cada mientras que se consolidaba el funcionamiento descentralizado del sistema fede-
ral y se lanzaba la reforma del sistema de enseanza en todos los niveles. El resultado
es una gran diversidad de situaciones entre las provincias que es difcil armonizar y el
agravamiento de las desigualdades. Mejorar los instrumentos y las capacidades de pla-
nificacin, utilizando herramientas de simulacin informatizadas concretamente tiles para
la toma de decisin responde, pues, a una clara necesidad.
II) Sistema federal y descentralizacin. Dado que la Argentina es un pas de organiza-
cin federal, compuesto de 24 entidades subnacionales (entre las cuales se distinguen
23 provincias y el Gobierno de la Capital Federal), conviene preguntarse desde qu pers-
pectiva abordar el trabajo de desarrollo de herramientas de simulacin: nacional, pro-
vincial o ambas?
En tanto los modelos de simulacin son apoyo a la decisin, la concepcin del mode-
lo debe tener en cuenta, desde un principio, el nivel donde se toman las decisiones.
Los modelos de nivel nacional. Las decisiones que le competen al Estado central son
diferentes de las que se toman a nivel provincial. Por ejemplo, los acuerdos firmados
por la Nacin con las distintas provincias en el plano educativo como el Pacto Fede-
ral (Vase Parte II, Captulo III) tienen, en particular, repercusiones sobre la disminu-
cin de las desigualdades interprovinciales y sobre la aplicacin de algunas priorida-
des nacionales. Los modelos de simulacin podran ciertamente ser tiles para asistir
al planificador o al responsable a nivel federal. Sin embargo, la experiencia de este
tipo de modelos es muy limitada en PVD y la tarea representa dificultades tcnicas
considerables. En una segunda etapa de trabajo de modelizacin debera preverse.
Los modelos de nivel provincial. El proceso de descentralizacin en el campo educa-
tivo ha otorgado atribuciones significativas en materia de poltica educativa a las pro-
vincias argentinas, sobre todo a las ms ricas, en el marco de las leyes nacionales y
de acuerdos entre provincias y la Nacin. Esto se ha traducido en una diversidad de

/ 41 /
 estructuras de los sistemas educativos y ha ocasionado que se encuentren en eta-
pas diferentes de aplicacin de la reforma (algunas provincias, incluso, han decidido
no aplicarla), o bien porque cada una aport soluciones propias e innovadoras en
cuanto a estructuras o estrategias. Estas diferencias podran traducirse en diferen-
cias de concepcin de los modelos respectivos. La utilizacin de modelos de simula-
cin de nivel provincial parecen, pues, una primera etapa indispensable para ayudar
a la decisin en este nivel.
III) Los objetivos. La alternativa de utilizar un modelo de simulacin a nivel provincial
representa un desafo, dada la envergadura de la tarea en un pas con numerosas provin-
cias. Aunque stas funcionan en el marco de leyes y acuerdos nacionales, el trabajo se
multiplica, con relacin a lo que habitualmente se exige para la elaboracin de un modelo
de nivel central, debido al gran nmero y a la dispersin de los centros de decisin, equi-
pos de planificadores o estadsticos implicados, fuentes de informacin, etc., as como
por la diversidad de problemticas y prioridades.
El objetivo prioritario para hacer progresar la construccin de una modelizacin en la
Argentina consiste, pues, en desarrollar competencias nacionales para concebir y utili-
zar los modelos de simulacin en las provincias.
b) Qu proceso-metodologa aplicar para formular un modelo?
I) Quines? En la elaboracin de un modelo estn involucrados desde el inicio y
directamente los profesionales de la planificacin que lo realizan. Adems, todo mo-
delo de simulacin que no queda confinado a un pequeo crculo tecncrata, directa-
mente o no, incluye a varias categoras de usuarios. Cada categora tendr interrogan-
tes a los cuales el modelo deber poder responder.19
As, tres tipos principales de personal son involucrados directa o indirectamente:
Un equipo tcnico de diseadores asociado con distintos especialistas (consultas).20
Los diseadores. La concepcin de un modelo de simulacin exige calificaciones y
especialidades multi-disciplinarias. Raramente es la obra de un nico especialista o
profesional. Habitualmente, encontramos que es el trabajo de un equipo de dos per-
sonas, un informtico y un planificador, que funcionan en tandem: el primero est en-
cargado de la programacin, el segundo de la concepcin. Gradualmente, se observa
el crecimiento de planificadores modelistas que pueden realizar la tarea por s mis-
mos, siempre en consulta con especialistas y un informtico. Ello permite hacer un
trabajo de programacin pertinente y reducir los costos frecuentemente altos de los
consultores informticos as como los tiempos de adaptacin de los informticos a
las exigencias inherentes de los modelos en educacin.
Este puede insertarse parcial o completamente en la institucin usuaria, en particu-
lar, un Ministerio de Educacin (ME) si el mismo tiene el personal necesario, lo que es
poco frecuente. En caso contrario, puede funcionar en otra institucin, especialmente si
se trata de un proyecto de investigacin-desarrollo con un equipo central.
19
Cuenin, S., (2001).
20
Los diseadores. La concepcin de un modelo de simulacin exige calificaciones y especialidades
multi-disciplinarias. Raramente es la obra de un nico especialista o profesional. Habitualmente, encon-
tramos que es el trabajo de un equipo de dos personas, un informtico y un planificador, que funcionan
en tandem: el primero est encargado de la programacin, el segundo de la concepcin. Gradualmente,
se observa el crecimiento de planificadores modelistas que pueden realizar la tarea por s mismos,
siempre en consulta con especialistas y un informtico. Ello permite hacer un trabajo de programacin
pertinente y reducir los costos frecuentemente altos de los consultores informticos as como los tiem-
pos de adaptacin de los informticos a las exigencias inherentes de los modelos en educacin.

/ 42 /
 Los usuarios potenciales directos. Se trata de los miembros de la institucin usuaria
incluidos los tcnicos de la planificacin y la estadstica y el personal de direccin
interesado por los resultados del modelo en tanto responsables de las decisiones.
Otros actores de la administracin pblica. Se refiere a otros responsables y cuadros
de las administraciones pblicas no del sector educativo tambin interesados, en
particular, el Ministerio de Hacienda, como rbitro en materia financiera, y, en algu-
nos pases, los representantes de los organismos internacionales.
Otros actores. Otros protagonistas como los representantes de los profesores, pa-
dres, estudiantes y dems son contratados a distintos grados en las discusiones re-
lativas a la poltica educativa.
II) Qu proceso-metodologa? Un modelo de simulacin no es creado ex nihilo para
satisfacer las necesidades de los tcnicos;21 en cambio, forma parte de un proceso ms
amplio de formulacin de polticas y planificacin estratgica. En ese proceso, el equipo
diseador deber interactuar con el resto de los actores en las distintas fases de trabajo
de modelizacin y para diversos objetivos: consultar sus visiones en relacin con la con-
cepcin de la herramienta, requerir informacin, presentar y discutir los resultados, etc.
En la concepcin, la consulta de los distintos usuarios tendr por objeto construir
una herramienta adaptada al contexto, que responda a sus interrogantes y que pueda
ser comprendida por ellos en el momento de su utilizacin. Los primeros consultados
sern obviamente los tcnicos y responsables del ME que son interlocutores indispen-
sables y futuros usuarios directos de la herramienta. Segn los objetivos y las posibili-
dades, se dar ms o menos amplitud a las consultas de los otros actores cuya coope-
racin puede ser determinante.
De estas consultas se obtendrn orientaciones esenciales relativas a la estructura
del modelo, sus variables de decisin y de resultados. En particular, se podrn definir los
problemas prioritarios o los niveles de enseanza a los cuales deber orientarse priorita-
riamente el esfuerzo, por ejemplo, el anlisis ms detallado de algunas variables (como
aqullas acerca de las diferencias entre sexos o regiones rurales y urbanas, o el EGB 3)
o de ciertos escenarios (por ejemplo, la proporcin del presupuesto asignada a los dis-
tintos niveles). Tambin, se podrn definir algunas polticas especficas que son objeto
de preocupacin (como la formacin de los profesores, sus costes y la viabilidad de dis-
tintas frmulas o las estrategias compensatorias en cuanto a equidad). La respuesta a
este tipo de preocupaciones puede entraar diferencias significativas en la concepcin
de un modelo (variables en cuestin, grado de detalle, frmulas, etc.) si se quieren obte-
ner respuestas satisfactorias.
III) Qu tipo de modelo?
Entre los distintos tipos de modelos presentados en este Captulo (vase II.3.1), la
eleccin del modelo a utilizar depender del contexto institucional y de los objetivos as
como de los medios o recursos disponibles.
Los modelos genricos tienen la ventaja de estar listos para usar; sin embargo,
este tipo de modelos muestra rpidamente sus lmites cuando se trata de facilitar un
dilogo profundo de poltica educativa y de utilizarlo como apoyo a la toma de decisiones
al nivel de un pas. Sin embargo, pueden resultar tiles para facilitar los inicios de un
ejercicio de modelizacin o para formar personal inexperto.
Los modelos especficos a un pas (o a una regin) son elaborados a medida y re-
quieren pues, para cada caso, un tiempo ms o menos largo de concepcin, y debe ser

21
Cuenin S., (2001).

/ 43 /
realizado en estrecha colaboracin entre los responsables y tcnicos del pas. El factor
tiempo puede representar un problema si los plazos o los medios disponibles son una
restriccin importante. No obstante, este plazo se justifica ampliamente ya que las acti-
vidades de dilogo de poltica educativa requieren una herramienta ms directamente
adecuada a la definicin de la poltica del pas. Las polticas o planes elaborados sobre
la base de un modelo de simulacin especfico, conteniendo opciones y clasificaciones
de datos especficos al pas, en general sern percibidos como ms realistas y ms cre-
bles. Sern ms fcilmente comprendidos y, en consecuencia, ms propicios a su utili-
zacin por parte de los decisores/responsables y en el dilogo.
Adems, este tipo de modelo es conveniente para los proyectos a medio o largo pla-
zo que se orientan al desarrollo de las competencias nacionales en materia de gestin,
planificacin o desarrollo del sistema de informacin.
En algunos casos, podra ser deseable encontrar soluciones intermedias que admi-
tan ms rpidamente la creacin de modelos especficos, sobre la base de mdulos
genricos extrados de una base de datos muy diversificada.
Los modelos presupuestarios proporcionan resultados que pueden, en situaciones
de dificultad financiera, sugerir medidas radicales difcilmente aceptables en la prctica.
La lgica de este tipo de modelo parece, pues, ser menos aceptada en la prctica que la
de los modelos demogrficos que acercan ms a la lgica de los administradores y res-
ponsables, de modo que estos ltimos son los ms difundidos y utilizados en los Minis-
terios encargados de la educacin.
En cuanto a la cobertura de los modelos, en conjunto, los modelos de cobertura na-
cional y sectoroal son los ms frecuentes.
Por lo tanto, los modelos nacionales son cada vez ms regionalizados, de acuerdo
con las grandes unidades administrativas de los pases, con el fin de tener en cuenta las
diferencias y especificidades de cada regin y los esfuerzos de descentralizacin. Esto
exige un trabajo suplementario muy detallado respecto de algunas variables al interior de
cada regin. En tanto herramientas de nivel nacional, cuanto ms detallado es el mode-
lo, mayores son los problemas de construccin de la herramienta, los de coherencia se
vuelven importantes y ms pesada es su utilizacin.22
En los pases de organizacin federal, la utilizacin de modelos descentralizados exige
un trabajo de concepcin y de aplicacin ms diversificado y complejo, que an est
poco extendido en los PVD. Esta es una labor que deber desarrollarse en el futuro, a la
cual el presente proyecto de la Argentina debera contribuir de manera significativa (Va-
se II.4.2. a).
Los modelos sectoriales relativos al conjunto de los niveles del sistema educativo,
se han vuelto cada vez ms frecuentes en relacin con los modelos sub-sectoriales de
cobertura parcial, particularmente a causa del desarrollo de los enfoques de la adminis-
tracin (gerenciamiento) de la educacin y de la ayuda externa basada en las polticas
sectoriales nacionales.
Asimismo, si se reconocen las ventajas de un enfoque holstico de cobertura secto-
rial, al momento de concebir un modelo descentralizado al nivel de una provincia o de un
Estado de un pas federal, es importante verificar qu niveles de educacin forman parte
efectivamente de las atribuciones o competencias de la autoridad descentralizada en
cuestin en relacin con la toma de decisiones. As pues, la enseanza superior debe
excluirse del modelo cuando no forma parte de las atribuciones de ese nivel.

22
Cuenin, S., (2001).

/ 44 /
 El presente proyecto permitir ilustrar cmo se han solucionado los problemas de ela-
boracin de un modelo de simulacin de polticas educativas aplicado al caso de la Ar-
gentina.

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