Controversia Constitucional 26 - 2008

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2008.
ACTOR: MUNICIPIO DE MACUSPANA,

ESTADO DE TABASCO.
MINISTRO PONENTE: GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL.

SECRETARIOS: JOSÉ MARÍA SOBERANES DÍEZ,
MAKAWI STAINES DÍAZ Y
MARAT PAREDES MONTIEL.
Visto bueno
Señor Ministro
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al trece de
octubre de dos mil ocho.
V I S T O S para resolver los autos de la controversia

constitucional 26/2008 promovida por el Municipio de Macuspana,
Estado de Tabasco; y
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Por oficio recibido el doce de febrero de dos mil

ocho, en la Administración de Correos del Municipio de Macuspana,
Tabasco, Elías Álvarez Zurita, quien se ostentó como Primer
Síndico de Hacienda del referido Municipio, promovió controversia
constitucional en contra de las autoridades y por los actos que a
continuación se señalan:
Autoridades demandadas:
a) Congreso del Estado de Tabasco.
b) Gobernador del Estado de Tabasco.
c) Secretario de Gobierno del Estado de Tabasco.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2008
d) Consejero Jurídico del Gobierno del Estado de Tabasco.
Normas generales cuya invalidez se demanda:

a) Decreto 053, de once de diciembre de dos mil siete,
publicado en el Suplemento 6815 R del Periódico Oficial del
Estado de Tabasco correspondiente al veintinueve de
diciembre de dos mil siete, por el cual se aprobó la Ley de
Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el
Ejercicio Fiscal de dos mil ocho, en específico, su artículo 10.
b) Decreto 0103, de trece de diciembre de dos mil cinco,

publicado en el Suplemento 6607 Q del Periódico Oficial del
Estado de Tabasco el treinta y uno de diciembre de dos mil
cinco, por el cual se aprobó la Ley de Deuda Pública del
Estado de Tabasco y sus Municipios, en específico, su
artículo 31.
SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes

del caso los siguientes:
1.- En el Suplemento 6607 Q del Periódico Oficial del Estado

de Tabasco, de treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, se
publicó el Decreto 0103 mediante el cual se aprobó la Ley de
Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, cuyo
artículo 31 –relata el actor– fue aplicado por primera vez en agravio
del Municipio de Macuspana mediante el artículo 10 de la Ley de
Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el Ejercicio
Fiscal de dos mil ocho, mismo que también se impugna.
2
2.- El treinta y uno de octubre de dos mil seis se presentó

iniciativa de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana,
Tabasco, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete, ante el Congreso
del Estado de Tabasco, acompañándola con copia certificada del
Acta de la Sesión de Cabildo de fecha treinta de octubre de dos mil
seis.
3.- Con motivo de lo anterior, el Congreso del Estado de

Tabasco expidió el Decreto 190, por el cual aprobó la Ley de
Fiscal de dos mil siete, publicado en el Suplemento 6707 Q del
Periódico Oficial del Estado de Tabasco el dieciséis de diciembre de
dos mil seis, sin que se aplicara el artículo 31 de la Ley de Deuda
Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios que ahora se
impugna.
4.- El treinta de octubre de dos mil siete se presentó iniciativa

de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para
el Ejercicio Fiscal de dos mil ocho, ante el Congreso del Estado de
Tabasco, acompañándola con copia certificada del Acta de la
Sesión de Cabildo de fecha veinticinco de octubre de dos mil siete.
5.- Con motivo de lo anterior, el Congreso del Estado de

Tabasco expidió el Decreto 053, por el cual aprobó la Ley de
Fiscal de dos mil ocho, publicada en el Suplemento 6815 R del
Periódico Oficial del Estado de Tabasco de fecha veintinueve de
diciembre de dos mil siete, en cuyo artículo 10 se aplica el artículo
31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus
3
Municipios, por lo que se impugnan dichas disposiciones generales

al contravenir a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en los preceptos de la Ley Suprema mencionados
anteriormente en el punto respectivo.
TERCERO. La parte actora estimó violados los artículos 39,

40, 41, 115, fracciones II y IV, 116, párrafo primero, 117, fracción
VIII, párrafo segundo, 128 y 133 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos e hizo valer los conceptos de invalidez
que a continuación se sintetizan:
a) Bajo el rubro de “Planteamiento General”, el

Municipio actor argumenta que, para estar en posibilidad de
analizar la validez del artículo 10 de la Ley de Ingresos del
Municipio de Macuspana para el ejercicio fiscal de dos mil
ocho, es importante analizar previamente el artículo 31 de la
Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus
Municipios, pues es este último precepto el que establece el
límite al endeudamiento que puede contraer un Municipio en
el Estado de Tabasco. El análisis de dicho artículo es posible
pues, al haberse ajustado la Ley de Ingresos a lo dispuesto
en la Ley de Deuda Pública, renació el derecho para
impugnar esta última por ser la primera vez que se aplica en
perjuicio del Municipio actor.
b) En el apartado denominado “Invalidez de la Ley de

Deuda Pública en su artículo 31” el Municipio actor refiere a
la fundamentación y motivación de los actos de autoridad
legislativa y a los conceptos de soberanía popular, soberanía
4
de los Estados, federalismo, y supremacía constitucional. A

continuación, hace una exposición sobre la evolución del
artículo 115 constitucional en materia de libre administración
hacendaria y facultad reglamentaria municipal, transcribiendo
el criterio sustentado por el Tribunal en Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en la controversia
constitucional 14/2001, fallada el siete de julio de dos mil
cinco.
c) A partir de lo anterior, el Municipio argumenta que si

bien con las reformas de diciembre de mil novecientos
noventa y nueve al artículo 115 constitucional, el órgano
revisor de la Constitución buscó fortalecer al Municipio, el
artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de
Tabasco y sus Municipios, lejos de fortalecerlo, lo debilita,
pues disminuye los conceptos y montos para contraer deuda.
En efecto, afirma que la Ley de Deuda Pública anterior

a la reforma combatida no fijaba un monto máximo de
endeudamiento, por lo que éste quedaba al criterio de la
Legislatura al aprobar anualmente las leyes de ingresos. Así,
para el ejercicio fiscal de dos mil siete, la legislatura local le
fijó al Municipio de Macuspana un monto máximo de
endeudamiento del 20% de la suma de las participaciones y
aportaciones federales, así como de los ingresos propios
autorizados por el Congreso del Estado.
Dicho límite era muy superior al 5% que prevé el

artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de
5
Tabasco y sus Municipios, por lo que es evidente que esta

disposición general vulnera la voluntad del constituyente
permanente de fortalecer al Municipio Libre en su capacidad
de administrar libremente la hacienda municipal, pues se
reduce la posibilidad de que el Municipio pueda contar por
anticipado con recursos frescos que percibirá a lo largo del
año fiscal, lo que contraviene lo establecido en los artículos
115, fracción IV, párrafos primero y penúltimo.
CUARTO. Por acuerdo de diecinueve de febrero de dos mil

ocho, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente
controversia constitucional, a la que le correspondió el número
26/2008 y, por razón de turno, designó al Ministro Genaro David
Góngora Pimentel como instructor del procedimiento.
Mediante proveído de veintinueve de febrero de dos mil ocho,

el Ministro instructor admitió la demanda y ordenó emplazar a los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al Secretario de Gobierno
y al Consejero Jurídico del Estado de Tabasco, para que formularan
su contestación, bajo el presupuesto de que las dos últimas
autoridades lo harían únicamente en cuanto al refrendo de los
decretos promulgatorios de las normas impugnadas. Asimismo,
ordenó dar vista al Procurador General de la República para que
manifestara lo que a su representación correspondiera.
QUINTO. El Secretario de Gobierno del Estado dio

contestación a la demanda mediante escrito recibido en este Alto
Tribunal el veintiocho de marzo de dos mil ocho. En éste señala que
6
es cierto que el entonces Secretario de Gobierno refrendó la

promulgación y publicación de la Ley de Deuda Pública del Estado
de Tabasco y sus Municipios, y argumenta que dicho acto se realizó
con apego a lo dispuesto por los artículos 52, primer párrafo, de la
Constitución Local; 26, fracción I y 27, fracciones VI y IX, de la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado y 9, fracción XVIII, del
Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno, vigentes en la
época.
SEXTO. El Gobernador del Estado de Tabasco dio

Tribunal el veintitrés de abril de dos mil ocho, señalando lo
siguiente:
a) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 115,

fracción IV, de la Constitución Federal, la hacienda municipal
se conforma por los rendimientos que le generen sus bienes
y por las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor, de manera que los ingresos que
obtenga el Municipio, sean tributarios o no, deben ser
aprobados por la Legislatura estatal.
De esta forma, los ingresos provenientes de empréstitos

se ubican dentro del rubro “otros ingresos” a que alude la
fracción IV del artículo 115 constitucional, por lo que deben
ser autorizados por la legislatura local, afirmación que se
robustece si se atiende a lo dispuesto por el artículo 117,
fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal,
que dispone que los Municipios no pueden contraer
7
obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a

inversiones públicas productivas, conforme a las bases que
establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y
hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los
respectivos presupuestos.
Así, al aprobar los artículos 31 de la Ley de Deuda

Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios y 10 de la
Ley de Ingresos del Municipio actor para dos mil ocho, el
Congreso del Estado sólo ejerció la atribución que le confiere
el artículo 117, fracción VIII, segundo párrafo, en relación con
el 115, fracción IV, primer párrafo, de la Constitución Federal.
b) Por otra parte, es falso que el Municipio actor cuente

con facultades para reglamentar el ejercicio de contratación
de obligaciones y deuda pública, pues según los preceptos
constitucionales ya comentados, corresponde a las
legislaturas locales la facultad de establecer las bases,
conceptos y montos para la contratación de deuda pública.
c) Además, el Congreso estatal no vulneró los principios

de autonomía de gestión municipal y libre hacienda, pues las
disposiciones impugnadas limitan el monto de
endeudamiento al 5% de los ingresos ordinarios del
Municipio, pero en ningún momento dichos preceptos indican
la manera en que se deberán ejercer los recursos
provenientes de dichos financiamientos. La libre
administración hacendaria implica que los municipios puedan
priorizar la aplicación de sus recursos, lo que de ninguna
8
manera entra en conflicto con el artículo 117, fracción VIII,

constitucional, el cual establece los requisitos de
procedibilidad para la contratación de deuda, conforme a las
bases establecidas por las legislaturas y por los conceptos y
hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en
los respectivos presupuestos.
d) Finalmente, si bien las bases del Municipio Libre se

encuentran establecidas en el artículo 115 constitucional,
dicho precepto no consagra un concepto de autonomía a
manera de no injerencia estatal, pues la autonomía municipal
no puede entenderse como absoluta, sino acotada por el
principio de legalidad, el cual exige que se siga el
procedimiento respectivo a fin de que los Municipios
obtengan financiamiento hasta de un 5% de sus ingresos
ordinarios.
SÉPTIMO. El Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del

Estado de Tabasco dio contestación a la demanda mediante escrito
recibido en este Alto Tribunal el veintitrés de abril de dos mil ocho
en idénticos términos que el Gobernador del Estado.
OCTAVO.- El Poder Legislativo del Estado de Tabasco dio

Tribunal el seis de mayo de dos mil ocho, señalando lo siguiente:
a) La demanda de controversia constitucional resulta

extemporánea por lo que respecta a la impugnación del artículo
9
Municipios, toda vez que la misma tiene el carácter de ley

autoaplicativa y, por tanto, la fecha para su impugnación sólo
puede computarse a partir del primer día hábil siguiente a la
fecha de su publicación, esto es, el dos de enero de dos mil seis,
y no desde su primer aplicación.
b) Los argumentos que esgrime el actor no son aptos para

ser sometidos a estudio, pues no se encaminan a demostrar la
existencia de un agravio, es decir, carecen de técnica jurídico
procesal, por lo que no puede realizarse el análisis del concepto
de invalidez hecho valer.
c) Si bien es cierto que los Municipios tienen reconocido a

nivel constitucional el derecho para administrar su hacienda, este
derecho se ejerce con sujeción a las leyes en materia municipal
que las legislaturas de los Estados expidan.
d) La autonomía municipal debe entenderse como la

prerrogativa del municipio para administrar su hacienda sin la
injerencia de otros poderes en las decisiones particulares, pero
con apego a las disposiciones que al efecto expidan las
Legislaturas Locales, por lo que dicha autonomía no puede
entenderse como una libertad absoluta.
e) En términos de lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley

Orgánica de los Municipios del Estado, el Congreso de la
entidad cuenta con la facultad para expedir la Ley Orgánica de
los Municipios y demás leyes sobre la organización,
administración y procedimientos municipales.
10
f) Además, las disposiciones impugnadas de ninguna

manera reducen la posibilidad de que el Municipio pueda contar
por anticipado con recursos que pueda percibir a lo largo del año
fiscal, puesto que, en caso de ser necesario, pueden contraer
una deuda mayor que afecte a más de un año de ejercicio fiscal,
tal como se desprende de lo dispuesto por el artículo 32 de la
Ley Orgánica referida.
g) La legislatura local actuó en acatamiento del principio de

legalidad, en virtud de que la emisión de la norma impugnada
cuenta con la debida fundamentación y motivación.
NOVENO. El Procurador General de la República en escrito

recibido el diez de junio de dos mil ocho, manifestó sustancialmente
que:
a) La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente

para substanciar y resolver la controversia constitucional a
estudio.
b) El Síndico del Ayuntamiento del Municipio actor está

legitimado para representar a ese órgano municipal en este
juicio.
c) Por cuanto hace a la impugnación del artículo 10 de la Ley

de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el
Ejercicio fiscal de 2008, la demanda a estudio se presentó
oportunamente.
11
d) Es fundada la causal de improcedencia hecha valer por el

Congreso del Estado, en el sentido de que la impugnación al
artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y
sus Municipios es extemporánea, en virtud de que una norma
general no puede considerarse como un acto de aplicación de
otra norma general, toda vez que el supuesto legal contenido en
un precepto sólo se materializa hasta que la autoridad
competente para aplicarlo lo haga valer.
En este sentido, resulta importante subrayar que la norma

en comento fue publicada en el Periódico Oficial de la entidad el
treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, por lo que el plazo
para impugnarla corrió del dos de enero de dos mil seis al
catorce de febrero del mismo año, término que permite
fácilmente concluir que el escrito de demanda presentada en dos
mil ocho resulta extemporáneo.
e) Es infundada la causal de improcedencia hecha valer por

el propio Congreso, en el sentido de que se actualiza la causa
prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria
de la materia, en virtud de que del análisis del escrito inicial de
demanda no se advierte la existencia de agravio alguno que
afecte los intereses del municipio actor. Esto es así puesto que
para determinar si existe o no tal violación o afectación, es
necesario entrar al estudio de fondo.
f) La libre administración hacendaria debe entenderse como

un régimen que estableció el Poder Reformador de la
12
Constitución, a efecto de garantizar la libre disposición y

aplicación de recursos propios de los Municipios, sin que se vean
afectados por intereses o cuestiones ajenas que los obliguen a
ejercer dichos recursos en rubros no prioritarios o distintos de
sus necesidades reales.
g) De la interpretación armónica del artículo 115 de la

Constitución Federal, se desprende que los ingresos
provenientes de deudas contraídas por los Municipios forman
parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran
y afectan su esfera económica, pero no participan de la libre
administración.
h) Para que los Municipios puedan contratar deuda pública

mediante obligaciones o empréstitos deben, en términos de lo
dispuesto por el artículo 117, fracción VIII, segundo párrafo, de la
Constitución Federal, observar los límites impuestos por la propia
Constitución, así como las bases que para tal efecto expida la
Legislatura Local.
i) La facultad de los Congresos Estatales para fijar las bases

de la contratación de obligaciones y empréstito, implica un
mecanismo constitucional de control legislativo sobre quienes
ejercen los recursos públicos generados a partir de dicha deuda.
j) El concepto de deuda pública y su regulación están

plasmados en la Ley de Deuda Pública del Estado, de la que se
desprende; a) que las obligaciones o empréstitos sólo pueden
ser contratados cuando se tenga la aprobación del Congreso del
13
Estado y; b) que el Congreso Local tiene la facultad de autorizar

los montos máximos de endeudamiento anual.
k) La contratación de deuda pública municipal se rige bajo el

principio de reserva de ley, por lo que todo lo relacionado con la
materia debe ser plasmado en un acto formal y materialmente
legislativo.
l) De lo anterior se concluye, que las normas impugnadas se

apegan a las disposiciones constitucionales atinentes.
DÉCIMO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el

doce de junio de dos mil ocho tuvo verificativo la audiencia prevista
en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 constitucional, en la que de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación
de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas
documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos
y se puso el expediente en estado de resolución.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación es competente para resolver la presente
controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, 7, fracción I, del Reglamento
Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y Punto
14
Tercero, fracción I, del Acuerdo General 5/2001, reformado

mediante diverso Acuerdo General 3/2008 del Tribunal Pleno, en
virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de
Macuspana y el Estado de Tabasco a través de sus Poderes
Legislativo y Ejecutivo, con motivo de la expedición de una norma
general.
SEGUNDO. Debe examinarse si la demanda se presentó

oportunamente, por ser un presupuesto del ejercicio de la acción de
orden público, además de que en el caso concreto se reclama como
una causal de improcedencia por el Congreso del Estado de
Tabasco.
Al respecto debe señalarse que conforme al artículo 21,

fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos,1 el cómputo del plazo de treinta días para promover la
demanda de controversia constitucional debe hacerse a partir del
día siguiente a la fecha de publicación, o del día siguiente al en que
se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a
la controversia.
Ahora, en el caso se reclama la constitucionalidad del artículo

Municipios, a partir de su primer acto de aplicación consistente en el
1
“ARTICULO 21. El plazo para la interposición de la demanda será: (…)
II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día
siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el
primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y”
15
artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana,

Tabasco, para el Ejercicio Fiscal de dos mil ocho.
De esta forma, debe precisarse si una norma de carácter

general puede ser acto de aplicación de otra norma general para,
posteriormente, determinar si en el caso concreto la impugnación
de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana es oportuna.
Al respecto, este Tribunal en Pleno considera que una ley (o

un reglamento) que pormenorice o se emita con base en lo
dispuesto en una diversa ley, puede concretar en perjuicio del actor
lo previsto en esta última, lo que permitirá la impugnación de ésta a
través de la controversia constitucional.
En efecto, el acto de aplicación de una ley con motivo del cual

puede promoverse en su contra controversia constitucional no tiene
que consistir necesariamente en un acto dirigido en forma concreta
y específica a la actora, sino que también puede ser una diversa
disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía, en
virtud de la cual se actualicen situaciones que al vincular al actor al
cumplimiento de la ley impugnada puedan dar lugar a que se
considere afectado su interés.2
2
Al respecto es ilustrativa la jurisprudencia 2a./J. 70/2000 de la Segunda Sala:
“LEYES, AMPARO CONTRA. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE PERMITE
SU IMPUGNACIÓN PUEDE CONSISTIR EN UNA DIVERSA DISPOSICIÓN DE
OBSERVANCIA GENERAL. El acto de aplicación de una ley con motivo del cual
puede promoverse en su contra el juicio de amparo, no tiene que consistir
necesariamente en un acto dirigido en forma concreta y específica al peticionario de
garantías, sino que también puede ser una diversa disposición de observancia
general de igual o inferior jerarquía, dirigida a todos aquellos que se coloquen en la
hipótesis legal, y en virtud de la cual surjan o se actualicen situaciones que al
vincular al particular al cumplimiento de la ley impugnada puedan dar lugar a que se
considere afectado su interés jurídico, causándole perjuicios. En efecto, puede
16
De esta forma, el supuesto de promoción de la controversia

consistente en “el primer acto de aplicación de la norma” no debe
interpretarse en el sentido de que únicamente puede ser un acto
concreto e individualizado en oposición a la generalidad de la
norma combatida, sino en un sentido amplio, como una concreción
normativa que al actualizar el supuesto de la norma hace efectiva la
impugnación.
Conviene aclarar que en estos casos, el cómputo del plazo se

comienza a hacer a partir del día siguiente de la publicación de la
“norma general de aplicación”, pues la misma Ley Reglamentaria
considera que las normas generales deben impugnarse desde su
publicación sin exigir que entren en vigor. Por tanto, la norma
general de aplicación que actualiza un supuesto normativo, es acto
de aplicación desde el momento en que se publica.
Dicho lo anterior, debe analizarse si el artículo 10 de la Ley de

Fiscal de dos mil ocho es un acto de aplicación de la Ley de Deuda
Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios.
En este aspecto, debe señalarse que el artículo 31 de la Ley

de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios dispone:
suceder que un reglamento, acuerdo o circular, que pormenorice, desarrolle o se

emita con base en lo dispuesto en una ley, concrete en perjuicio del quejoso lo
previsto en esta última, lo que permitirá la impugnación de ésta a través del juicio de
garantías, aplicando, para su procedencia las mismas reglas del amparo contra
leyes.” Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XII,
agosto de 2000, p. 234.
17
“Artículo 31. Para el ejercicio oportuno del Presupuesto de

Egresos correspondiente y la adecuación de los flujos
financieros autorizados por el cabildo correspondiente, los
Ayuntamientos podrán contratar Financiamientos que no
excedan del 5% de sus ingresos ordinarios en el ejercicio
fiscal correspondiente, de conformidad con la Ley de
Ingresos de los Municipios del Estado de Tabasco
respectiva y que su vencimiento y pago se realicen en el
mismo ejercicio fiscal en el que sean contratados.“
De acuerdo con el artículo trascrito, los Ayuntamientos podrán

contratar financiamientos que no excedan del cinco por ciento de
sus ingresos ordinarios en el ejercicio fiscal correspondiente. Sin
embargo, condiciona la aplicación de esta medida a lo que
disponga la ley de Ingresos correspondiente. De acuerdo a lo
anterior, el precepto impugnado, condicionó el supuesto ahí previsto
a la expedición de la respectiva Ley de Ingresos municipal.
La obligación de cumplimentar con lo dispuesto por el artículo

31 de la ley referida, en el sentido de no exceder en la contratación
de financiamientos del cinco por ciento de los ingresos ordinarios de
ese Municipio en el ejercicio fiscal que corresponda, fue impuesta al
actor hasta el momento en el que se publicó la Ley de Ingresos
municipal del ejercicio fiscal de dos mil ocho, por lo que fue dicho
acto el que otorgó vigencia a la norma y colocó al Municipio en una
situación tal que lo coloca, efectivamente, en el supuesto del
precepto en mención.
18
En efecto, el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de

Macuspana, Tabasco, para el Ejercicio Fiscal de dos mil ocho
dispone:
“Artículo 10.- Para el ejercicio oportuno del presupuesto de

egresos del municipio y la adecuación de los flujos
financieros autorizados por el cabildo, el Ayuntamiento
podrá contratar financiamiento que no exceda del 5% de
sus ingresos ordinarios para el ejercicio fiscal 2008, de
conformidad con la Ley de Ingresos del Municipio, siempre
y cuando su vencimiento y pago se realicen en este mismo
ejercicio fiscal que se autoriza, atendiendo a lo que dispone
el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de
Tabasco y sus Municipios.”
De lo anterior se desprende que existen referencias cruzadas

entre uno y otro precepto. El artículo 31 de la Ley de Deuda del
Estado de Tabasco y sus Municipios señala que el endeudamiento
tendrá que hacerse de conformidad con la Ley de Ingresos del
Municipio del Estado de Tabasco, y el artículo 10 de la Ley de
Ingresos del Municipio de Macuspana señala que el endeudamiento
se hará atendiendo a lo que dispone el artículo 31 de la Ley de
Deuda Pública para el Estado de Tabasco y sus Municipios, es
decir, no puede haber una separación entre dos disposiciones que
están haciendo sus relaciones normativas para este tipo de efectos.
De esta forma es válido concluir que el artículo 10 de la Ley de

Fiscal de dos mil ocho, es un acto de aplicación del artículo 31 de la
19
Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios,

porque actualiza su contenido para el ejercicio fiscal de dos mil
ocho.
Sentado lo anterior, debe valorarse si la controversia

constitucional respecto al artículo 10 de la Ley de Ingresos del
Municipio de Macuspana, Tabasco, se promovió dentro del plazo de
treinta días a partir de su publicación pues consecuencia de la
oportunidad en la promoción de la controversia en contra de la
“norma general de aplicación” será la oportunidad de la “norma
general primaria”.
En el caso, la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana,

Tabasco, fue publicada el veintinueve de diciembre de dos mil siete
en el Periódico Oficial del Estado, por lo que el plazo para la
promoción de la demanda relativa corrió del miércoles dos de enero
al jueves catorce de febrero, ambos de dos mil ocho, una vez
descontados los días, treinta y treinta y uno de diciembre de dos mil
siete; primero, cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis
y veintisiete de enero de dos mil ocho; y dos, tres, cuatro, cinco,
nueve y diez de febrero de dos mil ocho, por ser inhábiles.
Toda vez que la demanda se presentó en las oficinas del

Servicio Postal Mexicano el doce de febrero de dos mil ocho, debe
concluirse que su presentación fue oportuna.
Lo anterior bajo el presupuesto de que el depósito de la

controversia constitucional se efectuó por correo, mediante pieza
certificada con acuse de recibo, en la Administración de Correos del
20
Municipio de Macuspana,3 lugar de residencia de la parte actora,

por lo que cumple con lo previsto en el artículo 8° de la Ley
Reglamentaria de la materia4 y su interpretación por este Alto
Tribunal5.
El cómputo antes hecho se corrobora con el siguiente

calendario:
3
Según consta de los sellos que aparecen asentados en ambas caras del sobre
que obra a foja 249 del expediente materia de esta ejecutoria
4
ARTÍCULO 8.- Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por
presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los
plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de
recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda. En estos casos
se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se
depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según
sea el caso, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de
residencia de las partes.
5
“CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REQUISITOS, OBJETO Y
FINALIDAD DE LAS PROMOCIONES PRESENTADAS POR CORREO MEDIANTE
PIEZA CERTIFICADA CON ACUSE DE RECIBO (INTERPRETACIÓN DEL
ARTÍCULO 8o. DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL
ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS). El artículo 8o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece
que cuando las partes radiquen fuera del lugar de la residencia de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, podrán presentar sus promociones en las oficinas de
correos del lugar de su residencia, mediante pieza certificada con acuse de recibo y
que para que éstas se tengan por presentadas en tiempo se requiere: a) que se
depositen en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo,
o vía telegráfica, desde la oficina de telégrafos; b) que el depósito se haga en las
oficinas de correos o de telégrafos ubicadas en el lugar de residencia de las partes;
y, c) que el depósito se realice dentro de los plazos legales. Ahora bien, del análisis
de precepto mencionado, se concluye que tiene por objeto cumplir con el principio de
seguridad jurídica de que debe estar revestido todo procedimiento judicial, de
manera que quede constancia fehaciente, tanto de la fecha en que se hizo el
depósito correspondiente como de aquella en que fue recibida por su destinatario; y
por finalidad que las partes tengan las mismas oportunidades y facilidades para la
defensa de sus intereses que aquellas cuyo domicilio se encuentra ubicado en el
mismo lugar en que tiene su sede este tribunal, para que no tengan que desplazarse
desde el lugar de su residencia hasta esta ciudad a presentar sus promociones,
evitando así que los plazos dentro de los cuales deban ejercer un derecho o cumplir
con una carga procesal puedan resultar disminuidos por razón de la distancia.”
Jurispruidencia P./J. 17/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
novena época, tomo XV, abril de 2002, p. 898.
21
DICIEMBRE 2007
Domingo Lunes Martes Miércoles Jueves Viernes Sábado
29
Publica
30 31
ENERO 2008
1 2 3 4 5
I II III
6 7 8 8 10 11 12
IV V VI VII VIII
13 14 15 16 17 18 19
IX X XI XII XIII
20 21 22 23 24 25 26
XIV XV XVI XV II XVIII
27 28 29 30 31
XIX XX XXI XXII
FEBRERO 2008
1 2
XXIII
3 4 5 6 7 8 9
XXIV XXV XXVI
10 11 12 13 14 15 16
XXVII XXVIII XXIX XXX
PRESENTA TÉRMINO
TERCERO. Enseguida se estudiará la legitimación de quien

promueve la controversia constitucional.
El artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las

fracciones I y II del Artículo 105 constitucional6, establece que el
actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios
6
“ARTÍCULO 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado
deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de
las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se
presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta
con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.”
22
que en términos de las normas que lo rigen estén facultados para

representarlo.
Al respecto, debe tomarse en cuenta que el artículo 36,

fracción II, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de
Tabasco7 prevé que el síndico municipal tiene la representación
jurídica del Municipio en los litigios en que éste sea parte, y que en
caso de que existan dos síndicos, el primero de ellos tendrá
dicha representación.
En el presente asunto, suscribe la demanda Elías Álvarez

Zurita, en su carácter de Primer Síndico de Hacienda y
representante legal del Ayuntamiento del Municipio de Macuspana,
Estado de Tabasco, lo que acredita con la copia certificada de la
constancia de mayoría y validez de la elección de Presidente
Municipal y Regidores, expedida por Consejo Electoral Municipal de
Macuspana, el Acta de Sesión Solemne de Toma de Protesta del H.
Ayuntamiento Constitucional de dicho Municipio, celebrada el treinta
y uno de diciembre del año dos mil seis y el Acta número uno de la
Sesión Ordinaria Pública del H. Ayuntamiento, celebrada el primero
de enero de dos mil siete.
Estas documentales públicas cuentan con valor probatorio

pleno en términos de lo dispuesto por los artículos 129 y 202 del
7
“Artículo 36. El síndico del Ayuntamiento tendrá las siguientes facultades y
obligaciones: […]
II. La representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éstos fueren
parte y en la gestión de las negociaciones de la Hacienda Municipal; […]
En los ayuntamientos en que existan dos síndicos, el primero tendrá las
facultades señaladas en las fracciones II, VI primera parte, VII, IX, y XI de este
artículo; y el segundo las conferidas en las fracciones III, V, VI parte in fine, VIII, y X
del mismo.”
23
Código Federal de Procedimientos Civiles8, de aplicación supletoria

a la ley de la materia, según lo dispuesto en su artículo 1°.
En este sentido, el Municipio de Macuspana, Tabasco, cuenta

con la legitimación necesaria para promover la presente
controversia constitucional.
CUARTO. Los demandados, Congreso del Estado, Poder

Ejecutivo, Secretaría de Gobierno y Consejero Jurídico, todos del
Estado de Tabasco, tienen legitimación pasiva en el presente
asunto como se verá a continuación.
De conformidad con el artículo 10, fracción II, de la Ley

Reglamentaria de la materia,9 tienen el carácter de autoridades
8
“ARTICULO 129.- Son documentos públicos aquellos cuya formación está
encomendada por la ley, dentro de los límites de su competencia, a un funcionario
público revestido de la fe pública, y los expedidos por funcionarios públicos, en el
ejercicio de sus funciones.
La calidad de públicos se demuestra por la existencia regular, sobre los
documentos, de los sellos, firmas u otros signos exteriores que, en su caso,
prevengan las leyes.
ARTICULO 202.- Los documentos públicos hacen prueba plena de los hechos
legalmente afirmados por la autoridad de que aquéllos procedan; pero, si en ellos se
contienen declaraciones de verdad o manifestaciones de hechos de particulares, los
documentos sólo prueban plenamente que, ante la autoridad que los expidió, se
hicieron tales declaraciones o manifestaciones; pero no prueban la verdad de lo
declarado o manifestado.
Las declaraciones o manifestaciones de que se trata prueban plenamente contra
quienes las hicieron o asistieron al acto en que fueron hechas, y se manifestaron
conformes con ellas. Pierden su valor en el caso de que judicialmente se declare su
simulación.
También harán prueba plena las certificaciones judiciales o notariales de las
constancias de los libros parroquiales, relativos a las actas del estado civil de las
personas, siempre que se refieran a época anterior al establecimiento del Registro
Civil. Igual prueba harán cuando no existan los libros del registro, original y
duplicado, y cuando, existiendo, estén rotas o borradas las hojas en que se
encontraba el acta.
En caso de estar contradicho su contenido por otras pruebas, su valor queda a la
libre apreciación del tribunal.”
24
demandadas en la controversia constitucional aquellas que hayan

emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto objeto
de la controversia.
Como se ha mencionado, en el caso concreto el actor reclama

la declaración de invalidez del artículo 10 de la Ley de Ingresos del
Municipio de Macuspana para el ejercicio fiscal de dos mil ocho,
como primer acto de aplicación del artículo 31 de la Ley de Deuda
Pública del Estado del Estado de Tabasco y sus Municipios. Dichos
preceptos fueron emitidos por el Congreso del Estado y
sancionados por el Ejecutivo de la entidad, autoridades originarias a
las que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución
Federal.
El Poder Legislativo del Estado compareció a juicio por

conducto del Diputado José del Carmen Escayola Camacho, quien
se ostentó como Presidente de la Junta de Coordinación Política de
la Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de
Tabasco, carácter que acreditó con el acta de sesión plenaria
ordinaria correspondiente al primero de enero de dos mil siete,10 en
la que consta la instalación de la Junta de Coordinación y su
designación como presidente de la misma.
9
“ARTICULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias
constitucionales: […]
II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y
promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la
controversia;”
10
Fojas 409 a 437 del expediente.
25
De acuerdo con el artículo 56, fracción VIII, de la Ley Orgánica

del Poder Legislativo de dicha entidad,11 la representación del
Congreso del Estado se deposita en el Presidente de la Junta de
Coordinación Política, por lo que habiéndose acreditado que éste
tiene la representación del órgano legislativo demandando, es
evidente que el Poder Legislativo de Tabasco cuenta con la
legitimación procesal para comparecer a juicio, de conformidad con
el artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia,
toda vez que fue el órgano que expidió la norma que se reclama.
Por cuanto hace al Poder Ejecutivo Estatal, en términos de lo

dispuesto por el artículo 42 de la Constitución Política del Estado su
representación recae en el Gobernador del Estado.12 La
contestación de la demanda es firmada por Andrés Rafael Granier
Melo, en su carácter de Gobernador de la entidad, personalidad que
acreditó con copia certificada de la constancia de mayoría y validez
de la elección de Gobernador del Estado.13 Por tanto, debe
reconocérsele legitimación pasiva en la presente controversia.
Ha sido criterio de este Alto Tribunal que los secretarios de

despacho tienen legitimación procesal pasiva en las controversias
constitucionales cuando hayan refrendado el decreto impugnado,
11
“ARTICULO 56.- Corresponden al Presidente de la Junta de Coordinación
Política las atribuciones siguientes: […]
VIII. Tener la representación legal del Congreso, quedando facultado para
otorgar, sustituir o revocar poderes y mandatos, incluso aquellos que requieran
cláusula especial; y”
12
“ARTÍCULO 42.- Se deposita el Poder Ejecutivo en un ciudadano que se
denominará Gobernador del Estado Libre y Soberano de Tabasco.”
13
Foja 337 del expediente.
26
por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo,

en el que gozan de plena autonomía.14
En el caso, el Decreto 053, de once de diciembre de dos mil

siete, por el cual se aprobó el artículo 10 de la Ley de Ingresos del
Municipio de Macuspana, Tabasco, para el Ejercicio Fiscal de dos
mil ocho, fue refrendado por el Consejero Jurídico del Poder
Ejecutivo del Estado de Tabasco.
Contesta la demanda en términos del artículo 22 de la Ley

Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco,15 Miguel
Alberto Romero Pérez, en su carácter de titular de Consejería
Jurídica del Poder Ejecutivo local, personalidad que acreditó con la
copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el
Gobernador Constitucional de dicha entidad16. De esta forma, debe
reconocérsele legitimación pasiva respecto del refrendo al artículo
10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco,
para el Ejercicio Fiscal de dos mil ocho.
Por su parte, el Decreto 0103, de trece de diciembre de dos

mil cinco, por el cual se aprobó el artículo 31 de la Ley de Deuda
Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios fue refrendado por
14
A nivel local es aplicable la jurisprudencia P./J. 104/2004, de rubro:
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SECRETARIO GENERAL DE
GOBIERNO DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA
PARA COMPARECER EN AQUÉLLA, TANTO RESPECTO DEL REFRENDO,
COMO DE LA PUBLICACIÓN DE LOS DECRETOS DEL GOBERNADOR.”,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XX, octubre de
2004, p. 1817.
15
“ARTÍCULO 22.- El Titular del Poder Ejecutivo designará al Consejero Jurídico,
quien para el despacho de los asuntos de su competencia se apoyará de los
servidores públicos que se determinen en correspondencia a lo señalado en el
Artículo que antecede.”
16
27
el Secretario de Gobierno del Estado de Tabasco.
Contesta la demanda Humberto Domingo Mayans Canabal,

quien se ostentó como Secretario de aquélla, carácter que justificó
con la copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el
Gobernador Constitucional de dicha entidad,17 en términos de lo
dispuesto por el artículo 3° del Reglamento Interior de la Secretaría
de Gobierno.18 Así pues, debe reconocérsele legitimación pasiva
respecto del refrendo al artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del
Estado de Tabasco y sus Municipios
QUINTO. A continuación se analizarán las causales de

improcedencia aducidas por las partes o las que se adviertan de
oficio diversas a las analizadas.
El Congreso de Tabasco manifiesta que el Municipio actor no

formuló verdaderos conceptos de invalidez que acrediten la
inconstitucionalidad de las normas que se reclaman pues el escrito
de demanda carece de agravios, y que la descripción que el actor
realiza de los preceptos legales aplicables y su evolución no es apta
para ser tomada en consideración en este medio de control
constitucional.
En relación con lo anterior, este Alto Tribunal ha sostenido

reiteradamente no es necesario que se aduzcan conceptos de
17
18
“ARTÍCULO 3.- La secretaría es una Dependencia de la Administración
Pública Centralizada, al frente de la cual estará el Secretario, quien tiene a su cargo
el despacho de todos los asuntos que le encomienda la Ley y otras leyes, así como
los reglamentos, acuerdos y ordenes que expida el Gobernador.”
28
invalidez en forma de silogismo, sino que es suficiente con que en

el escrito de demanda se contenga la expresión clara de la causa
de pedir para demostrar la inconstitucionalidad del acto o norma
impugnados.19
Conforme a lo anterior, resulta importante remarcar que si bien

es cierto que gran parte de los argumentos del actor se encaminan
a demostrar la evolución histórica de las facultades municipales, es
claro que la demanda se endereza a combatir dos normas legales
que se consideran inconstitucionales al afectar la garantía de libre
administración de la hacienda municipal que protege al actor.
Por estas razones, debe concluirse que no se actualiza la

causal de improcedencia.
SEXTO. No existiendo otra causa de improcedencia pendiente

de analizar, resulta procedente analizar el concepto de invalidez
aducido por el actor.
En dicho concepto, el Municipio actor afirma que el artículo 31
19
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA
CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR
CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR. Si bien es cierto que los
conceptos de invalidez deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico
relativo al fondo del asunto, también lo es que la Suprema Corte de Justicia de la
Nación puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, para
demostrar la inconstitucionalidad contenga la expresión clara de la causa de pedir.
Por tanto, en el concepto de invalidez deberá expresarse, cuando menos, el agravio
que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que lo originaron,
para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales
conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del
silogismo.”Jurisprudencia P./J. 135/2005, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, t. XXII, octubre de 2005, p. 2062.
29
de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus

Municipios atenta contra su potestad de administrar libremente su
hacienda, al establecer un monto máximo de endeudamiento del
cinco por ciento. Considera que era correcto el proceder de la Ley
de Deuda anterior, pues no establecía un monto máximo de
endeudamiento, sino que quedaba a criterio de la legislatura al
aprobar la Ley de Ingresos anualmente, lo que permitía tener
mayores montos de endeudamiento.
Conviene resaltar que aunque el actor en la demanda haga

referencia a la fundamentación y motivación de los actos de
autoridad legislativa y a los conceptos de soberanía popular,
soberanía de los Estados, federalismo, y supremacía constitucional,
lo cierto es que esta alusión no se hace para generar conceptos de
violación autónomos referidos a la contravención de dichos
principios, sino que esos argumentos se hacen para sustentar la
presunta violación a la libre administración hacendaria municipal.
Así pues, debe determinarse si el establecimiento de un tope

máximo en la contratación de financiamiento por parte de los
municipios es contraria al principio de libre administración
hacendaria. Para ello, es necesario, en primer lugar, establecer si
los empréstitos están sujetos a dicho principio para que, en caso de
que lo estén, se determine si se vulnera o no.
Pues bien, la hacienda de los Municipios, como parte de su

patrimonio, implica la idea de recursos económicos, es decir, el
numerario con el que cuenta para proveer su propia existencia y
para atender sus funciones, y está integrada por sus ingresos,
30
activos y pasivos.
Ahora, no toda la hacienda municipal está sujeta al principio

de libre administración, sino únicamente los conceptos establecidos
en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. 20
Efectivamente, este Tribunal ha sostenido que el mencionado
precepto constitucional no tiende a establecer la forma en que
puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a
precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que
quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria.21
Así, únicamente las especies del género hacienda municipal a

las que se refiere la fracción IV del artículo 115 de la Constitución
Federal están sujetas al régimen de libre administración por parte
de los municipios.
20
“Art. 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a
las bases siguientes: (…)
IV.- Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de
los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones
y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a).- Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan
los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de
valor de los inmuebles.
Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones.
b).- Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los
Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen
por las Legislaturas de los Estados.
c).- Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
(…)
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa
por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
21
Cf. Controversia constitucional 4/98, resuelta el diez de febrero de dos mil por
unanimidad de nueve votos.
31
De esta forma, están sujetos al régimen de libre administración

por parte de los municipios: los rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor, y en todo caso, las contribuciones que
establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, las
participaciones federales y, los ingresos derivados de la prestación
de servicios públicos a su cargo.
Ahora, el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal

establece que se rigen por la libre administración municipal los
“ingresos que las legislaturas establezcan a su favor”. Aunque
pudiera considerarse que la contratación de financiamiento es un
ingreso que establecen la legislaturas a favor de los municipios, en
tanto debe ser aprobado por aquéllas, no es posible sostener que
se encuentran sujetas a este régimen, pues estos ingresos tienen
una regulación constitucional específica.
En efecto, el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución

Federal establece el principio de reserva de ley respecto de las
bases de los empréstitos, asimismo prevé qué los conceptos y
montos de la contratación de financiamiento por los municipios
deberán ser determinados por el presupuesto que se apruebe
anualmente.22
22
“Art. 117.- Los Estados no pueden, en ningún caso: (…)
VIII.- Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos
de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban
pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino
cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan
organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que
establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos
32
Como se advierte, este régimen constitucional de los

empréstitos no es compatible con el principio de libre administración
pues la limitación en los conceptos y montos implica que no pueden
manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos obtenidos por
este medio, condiciones en las que se traduce este principio
constitucional.23
Es cierto que el propio artículo 117, fracción VIII, de la

Constitución Política establece que los conceptos y los montos de
los empréstitos deben ser fijadas por los presupuestos, y que
conforme al artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, los
presupuestos municipales son aprobados por los ayuntamientos. 24
Sin embargo, el término “presupuesto” no puede ser interpretado de
forma textual, como un conjunto de erogaciones a cargo del
municipio, sino en un sentido más amplio, como una previsión de
ingresos y gastos.
Si bien es cierto que la Constitución distingue entre

presupuesto de egresos y ley de ingresos,25 sin embargo, ello no
puede interpretarse en el sentido que el presupuesto al que se
refiere el artículo 117 constitucional sea el presupuesto de egresos,
que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos
informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. (…)”
23
Cf. Controversia constitucional 14/2004 resuelta el dieciséis de noviembre de
dos mil cuatro por unanimidad de once votos.
24
Artículo 115.- […]
IV. […]
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los
Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de
egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles.
25
Por ejemplo, en los artículos 74, fracción IV; 115, fracción IV; y 122, base
primera, fracción V, inciso b).
33
ya que sería un contrasentido, pues la obtención de empréstitos no

constituye un gasto del que se ocupa el presupuesto de egresos,
sino ingresos, de los que se debe ocupar una ley de ingresos.
Así, los empréstitos son ingresos municipales y, en

consecuencia, deben ser regidas por las leyes de ingresos.
Ciertamente los empréstitos tienen una repercusión en el
presupuesto de egresos municipal por la correlación que debe
existir entre ingresos y egresos, lo que lleva a que los
presupuestos se ocupen del destino del gasto de deuda. No
obstante, la programación de sus montos y de sus conceptos está
directamente vinculada a la obtención de ingresos por parte de los
municipios y, por tanto, deben ser regulados en el instrumento
normador de los ingresos.
Además, debe tomarse en cuenta que la reforma

constitucional por la que se estableció este régimen a los
empréstitos es de mil novecientos ochenta y uno.26 En esta época,
anterior a la reforma constitucional en materia municipal de mil
novecientos ochenta y tres27, no existía una distinción constitucional
entre ley de ingresos y presupuesto de egresos, y era costumbre
que algunas legislaturas locales crearan ambas normas.
26
La reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de abril
de mil novecientos ochenta y uno.
27
La reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero
de mil novecientos ochenta y tres. En esa reforma, el último párrafo de la fracción IV
del artículo 115 constitucional quedó de la siguiente forma; “Las Legislaturas de los
Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus
cuentas públicas. Los presupuestos de egreso serán aprobados por los
ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.”
34
A esto debe agregarse que a nivel estatal, el presupuesto de

egresos y la ley de ingresos son expedidos por la Legislatura del
Estado, formando una unidad generalmente conocida como “parque
económico”, cuestión que trascendía a los municipios antes de la
reforma de mil novecientos ochenta y tres.
En ese contexto indiferenciador, en el que se tomaba al

presupuesto como una previsión de ingresos y gastos, fue
incorporada la fracción VII del artículo 117 constitucional. De esta
forma, no es posible sostener que dicho artículo, al señalar que los
municipios puede contratar empréstitos por los conceptos y hasta
por los montos que fijen anualmente los presupuestos, se refiere a
la función municipal de aprobación del presupuesto de egresos y
que, por tanto, es regida por el principio de libre administración
hacendaria ya que al no existir una disposición al no existir una
norma sobre cuál es el ente creador del presupuesto de egresos, no
podría interpretarse que al referirse al presupuesto municipal se
esta haciendo una remisión implícita al órgano creador del
presupuesto.
En este sentido, siendo la contratación de financiamiento un

ingreso municipal, debe regirse por la ley de ingresos que expida el
Congreso local y no por el presupuesto que aprueba el
ayuntamiento por no ser una erogación realizada para el
cumplimiento de sus actividades.
De esta forma, los ingresos que puede obtener un municipio

puede ser tanto tributarios: impuestos, contribuciones especiales y
derechos; como no tributarios: productos, aprovechamientos,
35
participaciones y empréstitos.
Así, la participación de las legislaturas locales en la regulación

de los empréstitos municipales ocurre de dos formas. Por una parte,
en el establecimiento de las bases generales de contratación de
financiamiento que deben establecerse en una ley, conforme a la
primera parte del segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 117
constitucional. Por otra parte, en el establecimiento anual de los
montos y conceptos de los empréstitos en la ley de ingresos
municipal, conforme la parte final del párrafo referido.
En el caso concreto, esta doble participación tuvo lugar con la

expedición de las dos normas generales aquí impugnadas. En la
Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios se
establecieron las bases generales de contratación de
financiamiento, y en la Ley de Ingresos del Municipio de
Macuspana, Tabasco, para el Ejercicio Fiscal de dos mil ocho, se
establecieron los montos del financiamiento.
Como esta doble participación de la legislatura en el régimen

constitucional de los empréstitos municipales resulta incompatible
con el principio de libre administración hacendaria, pues la
limitación en conceptos y montos implica que no se puedan
manejar, aplicar y priorizar libremente el destino de los recursos
obtenidos por este medio, debe entenderse que los empréstitos no
están sujetos al principio de libre administración hacendaria
municipal.
Así, toda vez que los empréstitos no están sujetos al régimen
36
de libre administración municipal, no puede configurarse la violación

a este principio que aduce el Municipio actor en la presente
De igual forma, carece de razón el Municipio actor en cuanto

considera que el establecimiento de un monto máximo de
endeudamiento debe hacerlo la legislatura al aprobar la Ley de
Ingresos anualmente y no en una Ley de Deuda pues, como se
apuntó, el establecimiento de las bases generales de contratación
de financiamiento es distinto a la determinación de los montos y
conceptos de los empréstitos.
De esta forma, debe reconocerse la validez del artículo 31 de

la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios,
así como del artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de
Macuspana, Tabasco, para el Ejercicio Fiscal de dos mil ocho, en
tanto este último es una aplicación del primero para el ejercicio
fiscal de dos mil ocho.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.- Es procedente pero infundada la presente

SEGUNDO.- Se reconoce la validez del artículo 10 de la Ley

de Ingresos del Municipio de Macuspana para el ejercicio fiscal de
dos mil ocho y del 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de
Tabasco y sus Municipios.
37
TERCERO.- Publíquese esta sentencia en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese a las partes y, en su oportunidad, archívese el

expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación; puesto a votación el proyecto, se aprobaron
los Resolutivos Primero y Segundo, en cuanto al reconocimiento de
validez del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de
Tabasco y sus Municipios, por mayoría de siete votos de los
señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos,
Góngora Pimentel, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza
y Presidente Ortiz Mayagoitia, excepto por lo que se refiere a la
porción normativa que dice: “…que no exceda del 5% de sus
ingresos ordinarios en el ejercicio fiscal correspondiente…,”
respecto de cuya validez los señores Ministros Aguirre Anguiano y
Sánchez Cordero de García Villegas votaron en contra, y
reservaron su derecho para formular voto de minoría; los señores
Ministros Franco González Salas y Valls Hernández votaron en
contra y porque se estime improcedente, por presentación
extemporánea de la demanda, la controversia constitucional
respecto de dicho precepto y, en consecuencia, se decrete el
sobreseimiento respectivo, y reservaron su derecho para formular
sendos votos particulares; Segundo, en cuanto al reconocimiento
de validez del artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de
Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, y
Tercero, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros
38
Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco Gonzáles

Salas, Góngora Pimentel, Valls Hernández, Sánchez Cordero de
García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia; y los
señores Ministros Cossío Díaz y Luna Ramos reservaron su
derecho para formular sendos votos concurrentes.
No asistieron los señores Ministros José de Jesús Gudiño

Pelayo y Mariano Azuela Güitrón, por estar disfrutando de
vacaciones por haber integrado las Comisiones de Receso del
Segundo Período de Sesiones de dos mil siete y del Primer Período
de Sesiones del año en curso, respectivamente.- Doy fe.
Firman los señores Ministros Presidente y Ponente, con el

Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.
MINISTRO PRESIDENTE:
GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA.
MINISTRO PONENTE
GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL.
39
EL SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:
LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ.
Esta hoja corresponde a la Controversia constitucional 26/2008, promovida

por el Municipio de Macuspana, Estado de Tabasco, fallada el trece de octubre de
dos mil ocho, en el sentido siguiente: PRIMERO.- Es procedente pero infundada la
presente controversia constitucional. SEGUNDO.- Se reconoce la validez del artículo
10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana para el ejercicio fiscal de dos
mil ocho y del 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus
Municipios. TERCERO. Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Conste.
JSD/Advv/ths.
40

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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2008.

ACTOR: MUNICIPIO DE MACUSPANA,

MINISTRO PONENTE: GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la

V I S T O S para resolver los autos de la controversia

PRIMERO. Por oficio recibido el doce de febrero de dos mil

d) Consejero Jurídico del Gobierno del Estado de Tabasco.

Normas generales cuya invalidez se demanda:

b) Decreto 0103, de trece de diciembre de dos mil cinco,

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes

1.- En el Suplemento 6607 Q del Periódico Oficial del Estado

2.- El treinta y uno de octubre de dos mil seis se presentó

3.- Con motivo de lo anterior, el Congreso del Estado de

4.- El treinta de octubre de dos mil siete se presentó iniciativa

5.- Con motivo de lo anterior, el Congreso del Estado de

Municipios, por lo que se impugnan dichas disposiciones generales

TERCERO. La parte actora estimó violados los artículos 39,

a) Bajo el rubro de “Planteamiento General”, el

b) En el apartado denominado “Invalidez de la Ley de

de los Estados, federalismo, y supremacía constitucional. A

c) A partir de lo anterior, el Municipio argumenta que si

En efecto, afirma que la Ley de Deuda Pública anterior

Dicho límite era muy superior al 5% que prevé el

Tabasco y sus Municipios, por lo que es evidente que esta

CUARTO. Por acuerdo de diecinueve de febrero de dos mil

Mediante proveído de veintinueve de febrero de dos mil ocho,

QUINTO. El Secretario de Gobierno del Estado dio

es cierto que el entonces Secretario de Gobierno refrendó la

SEXTO. El Gobernador del Estado de Tabasco dio

a) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 115,

De esta forma, los ingresos provenientes de empréstitos

obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a

Así, al aprobar los artículos 31 de la Ley de Deuda

b) Por otra parte, es falso que el Municipio actor cuente

c) Además, el Congreso estatal no vulneró los principios

manera entra en conflicto con el artículo 117, fracción VIII,

d) Finalmente, si bien las bases del Municipio Libre se

SÉPTIMO. El Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del

OCTAVO.- El Poder Legislativo del Estado de Tabasco dio

a) La demanda de controversia constitucional resulta

Municipios, toda vez que la misma tiene el carácter de ley

b) Los argumentos que esgrime el actor no son aptos para

c) Si bien es cierto que los Municipios tienen reconocido a

d) La autonomía municipal debe entenderse como la

e) En términos de lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley

f) Además, las disposiciones impugnadas de ninguna

g) La legislatura local actuó en acatamiento del principio de

NOVENO. El Procurador General de la República en escrito

a) La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente

b) El Síndico del Ayuntamiento del Municipio actor está

c) Por cuanto hace a la impugnación del artículo 10 de la Ley

d) Es fundada la causal de improcedencia hecha valer por el

En este sentido, resulta importante subrayar que la norma

e) Es infundada la causal de improcedencia hecha valer por

f) La libre administración hacendaria debe entenderse como

Constitución, a efecto de garantizar la libre disposición y

g) De la interpretación armónica del artículo 115 de la

h) Para que los Municipios puedan contratar deuda pública