CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ..........................................................................................................................................2

CAPITULO I ...................................................................................................................................................3

HISTORIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ .................................................................3

DESCENTRALIZACION, DESCONCENTRALCION Y REGIONALIZACION .....................................5

CAPITULO II ..............................................................................................................................................7

CARACTERISTICAS DEL A DESCENTRALIZACION EN EL PERU ..............................................7

FACTORES QUE INFLUYEN EN LA DECISIÓN DE DESCENTRALIZAR ........................................7

CONCLUSIONES ...................................................................................................................................... 15

BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................................................ 17
 INTRODUCCIÓN
En el Perú, a través de toda su historia republicana, siempre han estado latentes diversos
temas de interés nacional, uno de ellos es sin lugar a dudas el del centralismo.

Este no es un problema de ahora, sino de hace mucho tiempo; para que podamos apreciar
con mayor claridad el tema recordemos como en los inicios de la era republicana, tanto
en el Congreso como en otros foros fuera del gobierno se debatía y discutía acerca del
centralismo y de sus consecuencias negativas en el desarrollo del país.

Existían grupos antagónicos que no podían concertar en la organización de un Estado

eficiente, nos referimos a los federalistas y a los centralistas. Los primeros eran partidarios
de una descentralización parecida al modelo norteamericano, donde existe una federación
de Estados, cada uno con autonomía en diversas áreas. Los segundos por supuesto
contrarios a la idea de los federalistas, estos no eran participes de la descentralización.

Uno de los más grandes pensadores que tuvo el Perú fue José Carlos Mariátegui, él no
pudo alejarse del tratamiento del problema, en su más conocida publicación: «7 Ensayos
de Interpretación de la Realidad Peruana» nos brinda un capítulo denominado
«Regionalismo y Centralismo» donde realiza un análisis histórico del problema, nos relata
la serie de debates que surgían entre grupos radicales (federalistas y centralistas) sobre
la descentralización, así como los continuos experimentos que ocurrían en las
constituciones para favorecer el descentralismo, se hablaba en ese entonces de la
creación de Juntas Departamentales, Consejos Departamentales, Municipios, etc.
Ninguno de ellos perduró por mucho tiempo.

Mariátegui observa con cuidado la opción descentralizadora de los federalistas, y asume

que el Perú no puede aplicar un modelo federal (1), porque si le diéramos autonomía a las
regiones los primeros en asumir el encargo de autoridad serian los gamonales (dueños de
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“DESCENTRALIZACION EN EL PERU”

grandes extensiones de tierras) en este caso tendrían carta libre

para realizar cualquier acción dentro de una región.

CAPITULO I
HISTORIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Podemos mencionar los siguientes hechos en este aspecto:

Programa aprista de 1931. El precedente más importante de la regionalización es el

programa aprista de 1931 y su candidato presidencial Víctor Raúl Haya de la Torre, que
entre sus postulados demandó la reivindicación de las provincias mediante la
descentralización.

Constitución de 1933. Establecía en su Art. 183º que el territorio de la República se divide

en departamentos, provincias y distritos. El art. 188º de dicha Constitución, con un criterio
de descentralización, creó los Consejos Departamentales que nunca funcionaron. En
1947, el presidente Bustamante y Rivero dispuso que el Instituto Geográfico Militar
preparara un proyecto de redemarcación territorial del país. Durante el gobierno militar de
1968 a 1980 imperó el centralismo como en todas las dictaduras, aunque se desconcentró
algunas decisiones del ejecutivo en las organizaciones de desarrollo departamentales
(ORDES) después CORDES.

Constitución de 1979. Estipulaba en su Artículo 259º que las regiones se constituyen sobre
la base de áreas contiguas integradas histórica, económica, administrativa y culturalmente
(«unidades geo – económicas»). En la parte final, prescribe que la descentralización se
efectúa de acuerdo con el plan nacional de regionalización que se aprueba por ley.
Durante el gobierno de Fernando Belaúnde, en 1984 se aprobó el Plan Nacional de
Regionalización, que fijó sus objetivos y metas en la descentralización administrativa.

Impulso a la regionalización durante el gobierno de Alan Garcia. El 16 marzo de 1987 se

promulga la Ley de Bases de la Regionalización 24650. El marco legal de entonces puso
como límite la existencia de 12 regiones, lo que generó un problema en la integración de
los departamentos y provincias contiguas en ellas. El 13 julio de 1989: Mediante la
Resolución Suprema 132-89-PCM se convoca a consulta popular en varias localidades
del país, para que la población se pronuncie sobre demarcación regional. El 19 julio de

3
1989: Se aprueba el reglamento de la Ley 25077, sobre la primera elección de los
representantes a asambleas regionales. El 12 noviembre del mismo año: Cinco de las
once regiones creadas por ley eligieron a sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali,
Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril de 1990: Se elige -coincidiendo con los
comicios generales- a las autoridades de las regiones Nororiental del Marañon; San
Martín-La Libertad; Gran Chavín; Andrés Avelino Cáceres; Los Libertadores-Wari; Inka.

La constitución de 1993: El Centralismo. A Fujimori no le interesó la regionalización. El

proceso fue desprestigiado ante la población. A ello se sumó el mal ejemplo y la falta de
madurez de los representantes regionales. Confundieron la concertación con la
componenda y las asambleas regionales se volvieron burocráticas y caóticas. La
población percibió solo lo negativo sin tener presente que la regionalización era un proceso
en marcha. En abril de 1992, Fujimori, entre otras medidas, anuncia la disolución de las
asambleas regionales. La Constitución de 1993 decía «La descentralización es un proceso
permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país» (Artículo 188º
derogado). Consideraba la división política del país en regiones, departamentos,
provincias y distritos, bajo un gobierno unitario de manera descentralizada y
desconcentrada. En la 8ª disposición final Inciso 1º estipulaba que tenían prioridad las
normas de descentralización y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades
elegidas a más tardar en 1995. Sin embargo, en la 13ª prescribía que mientras no se
constituyan las Regiones y hasta que se elija a sus presidentes de acuerdo con la
Constitución, el Poder Ejecutivo determina la jurisdicción de los CTAR, según el área de
cada uno de los departamentos. Los CTAR perduraron hasta el 31 de diciembre de 2002.

Reforma Constitucional: La LEY Nº 27680: Ley de Reforma Constitucional del Capítulo

XIV del Título IV, sobre descentralización, que en su Artículo Único, modifica el Capítulo
XIV del Título IV de la Constitución Política del Perú. Desarrolla el tema del gobierno
regional: define el concepto de región sobre la base de los elementos de nación, describe
el número de personas que integran el consejo regional y la estructura política general de
dicho gobierno. El período presidencial del gobierno regional es establecido en cuatro
años, se enumeran detalladamente los asuntos de su competencia, los bienes y rentas
del mismo e incorpora la facultad de presentar iniciativa legislativa en los asuntos que le
conciernen. Se rebaja a cuatro años el período de elección de alcaldes y regidores de los
gobiernos locales, y se incide sobre la participación de la sociedad civil tanto en el gobierno
regional como en el local. Después el Congreso ha expedido la Ley No 27783 Ley
Orgánica de Bases de la Descentralización y la Ley No 27867 Orgánica de Gobiernos
Regionales, posteriormanete modificada por la Ley No 27902, para regular la Participación
de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en los Gobiernos Regionales y Fortalecer
el Proceso de Descentralización y Regionalización.

Regionalización: un proceso en marcha.- el compromiso ahora: La descentralización, ha

generado entusiasmos y esperanzas pero también opiniones discrepantes y
desconfianzas. Muchas de las observaciones proceden de voces que obedecen a
intereses política y económicamente privilegiados. Lo cierto es que las provincias tienen
un reto para los próximos años. Con sus características, cada sociedad local o regional
enfrenta el desafío del cambio tecnológico y de la diversificación económica. Se espera
que la descentralización sirva para afrontar y superar la existencia de problemas sociales
y económicos aún no resueltos.
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“DESCENTRALIZACION EN EL PERU”

El objeto es trasladar decisiones, operaciones y recursos

financieros al interior del país, de asegurar, mejores niveles de
vida para la población y de desarrollo integral del país. Desarrollo integral, armónico,
sostenible y equitativo. El marco que nos presenta hoy la realidad nacional es favorable
en lo que se refiere a la estructura jurídico –legal ya que estamos en una etapa que se
caracteriza por el restablecimiento del principio de legalidad y el fortalecimiento de la
autoridad municipal, puesto que a ella compete establecer las normas de urbanismo y la
preservación y administración de las calles públicas conforme a la ley orgánica de
municipalidades, así como también por el impulso de la descentralización a través de la
creación de los Gobiernos Regionales. Sin embargo, la estructura económica basada en
un modelo neo – liberal plantea muchos retos y problemas. Serán entonces las sociedades
regionales dentro un estado unitario, la creación heroica de sus agentes sociales,
económicos y políticos. La descentralización es una oportunidad y un compromiso con el
cambio y la justicia social. Estamos en una etapa de regionalización que es la forma
democrática de gobierno descentralizada.

DESCENTRALIZACION, DESCONCENTRALCION Y
REGIONALIZACION
 DESCENTRALIZACIÓN

FAO considera la descentralización como el proceso de "transferencia de una parte

del poder y recursos del Estado Nacional a las instancias del nivel regional o local.
Por su parte, Uphoff[3] plantea el tema de la descentralización en 2
dimensiones: localización de la decisión y responsabilidad (accountability) del
decisor. Vale decir, dónde está localizado quien debe tomar la decisión y ante quien
responde. Cuando quien debe tomar la decisión está localizado a nivel regional o
local, pero sigue respondiendo por el resultado de sus decisiones ante el nivel
central, se habla de desconcentración o delegación de funciones. Mientras que
cuando las decisiones se toman a nivel regional o local y se responde ante estos
mismos niveles, entonces se habla de devolución, que es la forma más avanzada
de descentralización.

Con la descentralización se buscan varios objetivos a la vez:

Que el accionar público esté más cercano a los ciudadanos que requieren de este
apoyo público y así responda mejor a las necesidades de estos actores sociales;

Que mejore la eficiencia con que se diseñan e implementan los programas públicos,
ya que al estar estas funciones más cerca de las condiciones y actores locales, los
programas tendrán un diseño más ajustado a las reales condiciones de las
localidades y serán implementadas con mayor rapidez y a menor costo.

Profundización de la Democracia: las formas más directas de democracia son

posibles en localidades más pequeñas. A medida que estas crecen, se hace
necesario el recurrir a la representación. Pero la forma representativa debe
mantenerse responsable ante sus mandantes. Para ello, es necesario que las

5
 formas representativas sean reforzadas "por otras formas democráticas más
directas y participativas.

Por ello, en atención a la relación entre descentralización y democracia o, más

bien, entre descentralización y profundización de la democracia, se aplica para la
descentralización también dos principios claves del ordenamiento democrático:

- la separación de poderes; y
- la subsidiariedad

Según FAO, todo ente público tiene los siguientes poderes o funciones:

- el de concebir y proponer;
- el de decidir;
- el de financiar;
- el de gestionar la implementación; y
- el de seguir y evaluar el proceso.

El proceso de descentralización implica el buscar crecientemente la separación de

estas funciones, aplicando también en esto el principio de subsidiariedad, en el
sentido que deberá asignarse cada función al nivel más bajo en que se pueda
ejercer sin pérdida de efectividad. Así por ejemplo, nada hay que impida que el
proceso de extensión agrícola se realice a nivel local. Sin embargo, sería de una
gran pérdida de recursos escasos el realizar la investigación agrícola con un ámbito
solamente local. La separación de poderes, es una medida que reduce los riesgos
de autoritarismo o autocracia, mientras que la subsidiariedad garantiza el utilizar al
máximo las capacidades existentes en los distintos niveles del país.

 DESCONCENTRACIÓN

La Desconcentración constituye una forma jurídico-administrativa en cual la

administración centralizada con organismos o dependencias propias, cumple con
prestar servicios o desarrollar acciones en distintas zonas de un determinado
territorio (distrito, provincia, región, departamento o país). Persigue así un doble
objeto: Por una parte, permite acercar la prestación de servicios en el lugar o
domicilio del usuario, con economía para éste, y a la vez pretende descongestionar
al poder de tipo central.

De este modo, los órganos desconcentrados forman parte de la centralización

administrativa cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional o
local, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central.

Al consultar la doctrina observamos que, para el jurista español, De la Vallina

Velarde, la desconcentración es “aquel principio jurídico de organización
administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una
determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la
jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma

 REGIONALIZACIÓN
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“DESCENTRALIZACION EN EL PERU”

Desde tiempo atrás, los estados que imperaron en el Perú

buscaron la descentralización y para ello dividieron el territorio
en regiones, con miras a organizar mejor el espacio territorial; y que esto a su vez permita
un desarrollo integral. En razón a ello se han planteado en la actualidad varios modelosde
regionalización, basado en criterios geográficos, económicos, políticos, históricos y
geopolíticos. Lo que se debe tener en cuenta es que el modelo que se asuma debe ser
producto de un enfoque multidisciplinario y que cada región goce de autonomía en beneficio
de su propio desarrollo. Se define como región a las unidades territoriales geoeconómicas,
con diversidad de recursos naturales, sociales e institucionales, integradas, histórica,
económica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan distintos niveles de
desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se
constituyen y organizan gobiernos regionales (Ley de Bases de la Descentralización n°
27783).

CAPITULO II

CARACTERISTICAS DEL A DESCENTRALIZACION EN EL PERU

 Hay un traslado de competencias desde la administración central del estado a

nuevas personas morales o jurídicas
 El estado dota de personalidad jurídica al órgano descentralizado.
 Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la administración
central.
 El estado solo ejerce tutela sobre estos.
 Se basa en un principio de autarquía (organización política y económica de un
Estado fundada en el autoabastecimiento).

FACTORES QUE INFLUYEN EN LA DECISIÓN DE DESCENTRALIZAR

OBJETIVO
El objetivo de este capítulo es examinar algunas de las cuestiones teóricas y prácticas
relacionadas con la decisión de descentralizar. Las múltiples razones de orden económico
por las cuales los gobiernos se interesan en la prestación de servicios agrícolas será el
primer asunto a explorar. Luego, se analizarán las características primordiales de dicha
'prestación'. Le seguirá la consideración de tres de los principios fundamentales que
determinan la forma y la extensión del proceso de descentralización: la subsidiaridad, la
especialización y los desbordes jurisdiccionales. Las cuestiones prácticas examinadas en
este capítulo se relacionan principalmente con los factores organizativos que afectan los
resultados de la reforma institucional.
ARGUMENTOS PRINCIPALES

7
Las razones primordiales por las cuales los gobiernos participan en la prestación de
servicios se relacionan con las fallas del mercado, los bienes altamente valorados y la
redistribución del ingreso.
La prestación de los servicios puede ser desagregada en cuatro componentes -
financiamiento, producción, regulación y consumo- y no es necesario que sean prestados
por el mismo sector, organización o ámbito gubernamental.
Existen tres principios fundamentales para seleccionar la modalidad de descentralización
apropiada: subsidiaridad, desborde jurisdiccional y especialización.
Puesto que la descentralización requiere modificaciones en los organismos y en las
relaciones entre los mismos, se hace indispensable comprender la cultura organizativa, la
configuración del poder, las motivaciones y los papeles de los políticos y funcionarios
públicos en el gobierno.
2.4.1 La teoría del poder
Cómo funcionan las organizaciones
La eficacia de las reformas descentralizadoras nunca es automática. La forma como las
organizaciones reaccionan a las reformas es siempre un asunto esencial. La manera en
que las organizaciones en general y en particular organizaciones complejas como los
gobiernos, establecen sus objetivos específicos, definen las funciones y tareas de sus
diferentes unidades, e interpretan y ejecutan sus tareas no está relacionada de forma
simple y directa con los objetivos y las metas que se les han asignado[33].
Esta sección examina algunos de los factores principales que determinan la conducta de
las organizaciones, en particular las relaciones de poder entre diferentes grupos internos
y cercanos a las mismas, que pueden influir en los resultados de los programas de
descentralización. Estos factores suelen ser específicos a los países y a organizaciones,
regiones y localidades diferentes de un mismo país. Influyen en la formulación de la
política y, más aún, en el grado en que las decisiones de política se implementan en la
práctica.
La teoría del poder
La teoría del poder interno y cercano a las organizaciones ofrece una interpretación
general sobre el papel que juegan las fuerzas internas y externas para determinar la
manera como las organizaciones definen sus metas, deciden su estructura, desarrollan
sus dinámicas administrativas y responden en la práctica a la influencia de la interacción
de dichas fuerzas. Esta teoría reconoce alianzas internas y externas de las personas con
'influencia'.
Alianzas internas
En el interior de una organización, las personas con influencia incluyen al director general
(chief executive officer), los gerentes de primera línea, los gerentes especializados, los
planificadores/coordinadores/evaluadores y el personal de apoyo. Otro importante factor
interno es la ideología corporativa o cultura de la organización (ver Sección 2.4.3). Las
personas con influencia en las diferentes categorías pueden ponerse de acuerdo para
formar una alianza interna. Una alianza interna puede dirigir la organización a través de:
Autoridad (i.e. por control burocrático y un sistema de recompensas, que generan un
consenso formal pero pasivo).
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Ideología (sentido de misión o adoctrinación, que resulta en un

consenso informal pero activo).
Política (juegos de poder) que resulta en alianzas temporales internas y fuertes vínculos
con personas externas influyentes.
A continuación, la teoría distingue diferentes tipos de alianzas internas: burocrática,
personalista, ideológica, profesional y politizada, dependiendo de la manera en que se
organizan sus relaciones internas y del estilo de dirección.
Alianzas externas
Las personas con influencia cercana, o externa, a la organización suelen incluir:
Los accionistas (en el caso de las corporaciones).
Otros financiadores, como los bancos que pueden haber invertido grandes sumas en la
organización.
Otros individuos o grupos de individuos que tienen participación en la conducta de la
organización, como los partidos políticos, los sindicatos, otras OSC formales e informales,
individuos poderosos con intereses económicos o ideológicos, etc.
Estas personas también pueden unirse para formar alianzas externas con el objeto de
influir en la conducta de la organización, un rasgo que es común tanto a las empresas
privadas importantes como a los gobiernos. Las alianzas externas pueden ser:
Dominadas por individuos o grupos con objetivos muy específicos.
Divididas entre grupos o individuos con ambiciones conflictivas acerca de la organización.
Pasivas, en cuyo caso la alianza consiste de muchos grupos o individuos, cada uno de los
cuales sin influencia determinante sobre la conducta de la alianza.
Configuraciones de poder
El poder es la capacidad de influir la conducta, el producto y, eventualmente, el resultado
de las organizaciones. La descentralización redistribuye parcelas de poder dentro de una
sociedad. Una combinación de los rasgos de las alianzas internas y externas determina
la configuración de poder de la organización. La interacción de alianzas se ilustra en la
Figura 2.1 y los tipos diferentes de configuraciones de poder se resumen en el Cuadro 2.1.
Figura 2.1 La configuración del poder en las organizaciones
El primer caso, que representa una configuración de poder formada por una alianza
dominada externamente y una coalición interna rígidamente burocrática, resulta el más
cercano al supuesto de un único actor y de un único fin de la teoría elemental de la
empresa de la economía neoclásica y de las fases iniciales de la teoría de la
administración por objetivos. Sólo en este caso la organización se convierte en el
instrumento del grupo/individuo dominante en la alianza externa. La mayoría de los
análisis económicos de organismos gubernamentales y muchas recetas de reforma
presentadas por asesores internacionales implícitamente asumen que ésta es la
configuración que prevalece, a veces a pesar de las evidencias en contrario.
Cuadro 2.1 Factores que afectan la configuración de poder en una organización

9
Alianza Externa Alianza Interna Configuración del Poder

Dominada Burocrática Instrumental

Pasiva Burocrática Sistema cerrado

Pasiva Personalizada Autocrática

Pasiva Ideológica Orientada hacia un objetivo

Pasiva Profesional Meritocrática

Dividida Politizada La arena política

El panorama presentado en el Cuadro 2.1 no se refiere a una situación estática. De hecho,

las condiciones en las alianzas externas e internas cambian con el tiempo. El cambio de
una alianza externa dominada a una pasiva, en caso de una alianza interna burocrática,
genera un sistema cerrado que tiende a no tener una meta, excepto la propia
supervivencia de la organización. Una alianza externa dividida puede generar una alianza
interna politizada, y puede producir una arena política interna que arriesga conducir a la
organización al punto de ser incapaz de trabajar por el crecimiento e incluso por la propia
supervivencia.
Se pueden asociar diversas configuraciones de poder con formas diferentes de gobierno,
como en el Cuadro 2.2. En la práctica, las situaciones reales presentarán combinaciones
de los rasgos anteriores y diferentes dinámicas de interacción entre las fuerzas externas
e internas.
Cuadro 2.2 Configuraciones de poder asociadas a diferentes formas de gobierno

Configuración de Forma de Gobierno

Poder

Instrumental Colonial; la gran mayoría de los gobiernos democráticos.

Sistema cerrado Comunismo; la mayoría de los grandes organismos

gubernamentales, en cualquier la forma de gobierno.

Autocrática Dictaduras; líderes dictatoriales de partidos, en sistemas

democráticos.

Orientada hacia un Revoluciones culturales.

objetivo

Arena política Revoluciones; anarquía; gobiernos pluralistas (la mayoría de los

organismos gubernamentales contemporáneas tienen rasgos de esta
configuración).

Políticos y burócratas
El papel de los políticos
Los gobiernos son organizaciones dirigidas por personas con poder político. Debido a su
propia naturaleza, la supervivencia y la principal estrategia de los políticos profesionales
es mantener y, si es posible, aumentar su poder político. El poder político requiere el
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apoyo sólido de individuos y grupos diversos de la sociedad. Se

puede obtener el apoyo de múltiples maneras: desde el uso de
la violencia y el monopolio de la propaganda en un extremo, hasta la construcción del
consenso mediante el libre debate público en todos los ámbitos de gobierno. Sin apoyo
sólido en la arena política, la estabilidad y el poder de las personas que ejercen el
gobierno estarían en peligro. Los partidarios de determinadas personas con poder
constituyen un electorado, ante el que las personas con poder rinden cuenta o son
responsables de sus acciones. Los conceptos de electorado (constituency)
y responsabilidad (accountability) están estrechamente unidos. La responsabilidad es el
proceso a través del cual los representantes de un electorado deben rendir cuentas ante
sus representados por las acciones que supuestamente ejercen en su nombre.
Las sociedades son complejas y diversificadas. Dentro de las sociedades, las personas
difieren por sus intereses económicos, religión, cultura, características étnicas, afiliación
y muchos otros rasgos. Algunos de estos rasgos pueden identificar a grupos
relativamente homogéneos. Sin embargo, otras fuentes de diferenciación pueden
también coexistir en el interior de esos grupos. Algunos grupos están bien organizados,
en especial pero no exclusivamente, los grupos con intereses económicos comunes,
algunos grupos religiosos y algunos grupos étnicos. La solidez de la organización no
depende necesariamente de si la organización es formal o informal. Los líderes de estos
grupos tienen a menudo gran influencia sobre sus miembros y pueden determinar su
fidelidad política. Ellos, por consiguiente, poseen poder político, independientemente de
si son políticos profesionales o no.
Para organizar su circunscripción electoral, los líderes políticos buscan el apoyo de una
variedad de individuos y grupos de personas, a menudo con connotaciones diferentes
dentro de la sociedad. Estos líderes son políticamente responsables ante su electorado,
en el sentido de que deben satisfacer sus expectativas para mantener su apoyo. Esto es
generalmente cierto, independientemente de la forma de gobierno.
Gobierno democrático
Las diversas modalidades de gobierno proporcionan mecanismos diferentes para regular
las relaciones entre los políticos en el poder, sus electorados y los otros grupos de
personas que no se sienten representados por quienes actualmente ejercen el gobierno.
El electorado (constituency) de un gobierno dictatorial puede ser el ejército, la policía y
los líderes del partido que controlan las organizaciones de masa excluyendo a otros
ciudadanos. Una modalidad democrática de gobierno se caracteriza por:
el hecho de que pueda ser dirigido mediante la alternancia de representantes de
diversos electorados;
la eficacia de los mecanismos de control y equilibrio que establecen los límites al
ejercicio del poder político; y
la forma en que las leyes se hacen respetar.
La relación entre las personas en el poder y su electorado tiende generalmente a ser
más tenue a medida que se eleva el ámbito de gobierno en el que se ejerce el poder. En
el ámbito nacional, el consenso se logra acerca de cuestiones de principios, política
general y lineamientos de estrategia. Frecuentemente, con la finalidad de ampliar el
electorado, el debate político público es conducido en formas lo suficientemente
ambiguas como para acomodar las diversas interpretaciones de grupos con diferentes

1
1
intereses u otras características. A menudo, como resultado, el electorado o clientela
política nacional se asemeja a un conglomerado de diferentes intereses, culturas, grupos
étnicos, etc. unidos por algún común denominador, cuyas implicaciones no siempre son
claras. Paralelamente, sin embargo, se suelen negociar acuerdos muy concretos entre
líderes influyentes de grupos importantes y los políticos que desean obtener su apoyo
para afianzar su control sobre el gobierno. Tales acuerdos muy raramente son del
dominio público y van bastante más allá de la distribución de los principales cargos
ministeriales entre los partidos políticos de un gobierno de coalición.
En ámbitos inferiores de gobierno, la variedad de intereses de diferentes grupos
'homogéneos' pueden dar lugar o no a electorados o clientelas políticas organizadas. En
un gobierno democrático local, el debate político es generalmente más concreto y está
más enfocado hacia los temas y problemas locales. No obstante, las agrupaciones
políticas también suelen estar influidas por factores diversos a los intereses locales. La
política nacional suele jugar un papel muy significativo e incluso a veces más importante
que los intereses locales. Los grupos de presión locales pueden tener lazos más fuertes
en el ámbito local que en el nacional. Aún cuando las sociedades locales son
relativamente homogéneas, por ejemplo desde el punto de vista del ingreso y la
distribución de la riqueza, los conflictos de intereses, como los relacionados con los
asuntos de género, no conducen fácilmente a electorados o clientelas políticas
claramente identificables.
Formulación de políticas
El diseño de políticas es un proceso que involucra decisiones tomadas por personas que
pueden o no compartir plenamente las directrices que emanan del debate político en el
gabinete de ministros. Los miembros de un gabinete ministerial suelen responder a
electorados o clientelas políticas diferentes, con diversos intereses. Incluso en el propio
gabinete los gobiernos no son organizaciones monolíticas, pues son el resultado de un
equilibrio de diferentes fuerzas, algunas de las cuales pueden abogar por el cambio y
otros por el status quo. La ideología y las opiniones personales pueden ser factores
claves para explicar tales diferencias, pero las relaciones de cada miembro del gabinete
con su propia clientela política también son importantes. La descentralización cambia el
poder dentro y entre los diferentes ministerios y organismos de gobierno. Algunos
políticos pueden ganar y otros perder en el proceso. Los que pierden intentarán
minimizar sus pérdidas y se opondrán a la descentralización, de múltiples y sutiles
maneras.
El papel de los burócratas
Los políticos son responsables ante sus partidarios por los resultados de las actividades
que se desarrollan en el ámbito de gobierno del que están a cargo. Sin embargo, la
responsabilidad operacional de administrar las organizaciones públicas reposa en las
burocracias. Los burócratas operan bajo las instrucciones y la vigilancia de los políticos,
y son responsables ante ellos. Los burócratas tienen una carrera relativamente estable,
garantizada por la ley y pueden mantener su puesto durante mucho tiempo, mientras
que los políticos pueden cambiar a menudo de despacho. En la práctica, los burócratas
tienen mucho poder, frecuentemente mayor que el de los políticos, para influir en la
conducta de los organismos públicos. Ellos también tienen poder para actuar de manera
que se mantenga y hasta incremente el poder que deriva de su puesto. Los burócratas,
como también los políticos, deben tomar en cuenta su propio electorado (constituency),
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“DESCENTRALIZACION EN EL PERU”

el cual incluye a los políticos en el gobierno, grupos o

individuos del personal del organismo y personas externas con
influencia.
Metas y objetivos ambiguos o en conflicto
Las organizaciones públicas normalmente enfrentan metas conflictivas y un gran número
de tareas. Debido a la complejidad de asuntos involucrados, gran parte del proceso de
diseño de las políticas de descentralización y de sus correspondientes instrumentos
legislativos, relacionados con cambios de responsabilidades dentro y entre los distintos
ámbitos gubernamentales, es impreciso. Una vaga o ambigua definición de las metas y
las tareas abre las puertas a múltiples interpretaciones de los directores y del personal,
de modo que los resultados finales de la política de descentralización pueden variar
según la interpretación. Los grupos de presión externos buscan influir sobre los
encargados de la toma de decisiones para que interpreten las metas y tareas de forma
que se ejecuten las actividades que para ellos suponen una ventaja. Por ejemplo,
algunos comerciantes adinerados buscarán influir en los gobiernos locales para que
construyan las obras de vialidad y los mercados que ellos necesitan. De igual modo, los
agricultores influyentes presionarán para que se construya un sistema de riego en sus
tierras, independientemente de sus ventajas comparativas reales. Otras personas
influyentes querrán mejorar el suministro de agua potable en su zona residencial urbana
o en su pueblo nativo, con estándares más altos que los que se aplican en otros lugares,
etc.
2.4.3 Cultura de la organización
La conducta de las organizaciones y los resultados de sus actividades dependen en gran
medida de la manera en que se realizan las tareas. Sin embargo, las directivas de
política no necesariamente influyen de manera eficaz en su implementación. Por
ejemplo, aún cuando se subraye la participación de los agricultores como un objetivo
primordial de las políticas gubernamentales de extensión agrícola, las tareas asignadas
al servicio de extensión pueden llevarse a cabo de diversas maneras. Por ejemplo, se
pueden establecer relaciones diferentes entre funcionarios y agricultores, se puede
prestar mayor o menor atención a los problemas de los agricultores pobres o de las
mujeres, se pueden establecer nexos más o menos sólidos con las actividades de
investigación o con las OSC. La manera como las organizaciones llevan a cabo sus
tareas está determinada por la cultura de la organización (Recuadro 2.2),
independientemente de las directivas de política.
Recuadro 2.2 La cultura de las organizaciones

"Cada organización tiene una cultura, es decir una forma de pensamiento persistente y
relativamente coherente sobre las tareas centrales y las relaciones humanas dentro de
la organización".
Una organización puede tener varias culturas, posiblemente en conflicto entre ellas. En
las organizaciones gremiales la cultura organizativa es más evidente. Dos ejemplos
ilustran esta afirmación. El Ministerio de Obras Públicas (MOP) se compone de
ingenieros que quieren construir caminos y puentes. Estos ingenieros perciben la
construcción de caminos y puentes como la tarea central de la organización. Los
ingenieros tienden a compartir ciertos valores profesionales y a considerar otras
funciones de la organización como subalternas o de menor prioridad. En estos casos, la
'ingeniería' es la cultura dominante en el MOP. Otro ejemplo: la Dirección de Extensión

1
3
del Ministerio de Agricultura ha adoptado la técnica de investigación participativa rápida
como su enfoque de trabajo. El personal de campo cree firmemente que la tarea central
de la organización es comprender los sistemas de cultivo y las estrategias de
supervivencia de los agricultores a fin de responder a sus necesidades y considera las
demás funciones menos importantes. Esto establece una cultura dominante
homogénea, que combina tanto rasgos de profesionalismo como de ideología.
Las culturas de algunas organizaciones pueden tener efectos negativos. Por ejemplo,
cuando los funcionarios del gobierno interpretan la tarea central de su despacho como
la defensa de las prerrogativas gubernamentales, aplican las leyes y los reglamentos
rígidamente sin tener en cuenta las circunstancias reales, por lo que consideran que su
función es servir al estado más que al público. Esta cultura puede tener consecuencias
catastróficas para las iniciativas privadas e incluso para la administración de la justicia.
La cultura de un organismo es, en gran parte, el producto de la predisposición de sus
miembros, la tecnología que emplean, la presión de los grupos de interés y los
imperativos circunstanciales inmediatos con los que sus miembros deben lidiar. Cuando
estos factores determinan que cada grupo (o unidad) tenga interpretaciones diferentes
de la tarea central de la agencia, la organización cuenta con múltiples culturas (Wilson,
1988). Las culturas múltiples se hacen evidentes, por ejemplo, al comparar las actitudes
del departamento de personal y del departamento de operaciones de la mayoría de las
organizaciones. Otro ejemplo puede ser el enfoque diferente de los extensionistas de
campo interesados en difundir tecnologías pre-fabricadas 'listas-para-usar' y la de otros
trabajadores interesados en el diagnóstico participativo continuo de los problemas de
los agricultores.

Organizaciones rurales especializadas

Los directores juegan un papel fundamental en el establecimiento de la cultura de una
organización. Esta función es particularmente importante en la mayoría de los institutos
especializados en aspectos del desarrollo rural (Wilson, 1988), por ejemplo, el cuerpo de
ingenieros, el servicio forestal y los servicios de extensión. En estos institutos, la
actividad del personal no puede observarse directamente, ya que opera en el campo por
su cuenta; pero sus resultados (o efectos) si pueden medirse. Por ello, deben ser
dirigidas creando un claro sentido de sus propósitos, estimulando a los operadores de
línea a encontrar sus propios sistemas de realizar las tareas y permitiendo que las
normas profesionales y las expectativas de los colegas desempeñen su papel. Los
gerentes de las agencias descentralizadas pueden establecer culturas organizativas
diferentes, algunas conducentes y otras no a los objetivos de la descentralización; con el
resultado de que las políticas serán ejecutadas de manera diversa y haciendo que los
resultados difieran de las expectativas.
El sistema de incentivos
El éxito de la reforma institucional también depende del establecimiento de un sistema
de incentivos (Recuadro 2.3) que ayude a superar algunos de los problemas entre 'el
principal y el agente' que aquejan a las grandes burocracias, a fin de mejorar la
eficiencia de la producción, asignación y consumo de bienes y servicios, en función de
las preferencias de los demandantes. Uno de los elementos que determinan la eficiencia
de las empresas privadas es que los incentivos generados por el sistema de mercado,
en forma de ganancias o de la posibilidad de quiebra de sus dueños, o en forma de
sobresueldos o riesgo de despido para los empleados, imponen criterios que a veces
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“DESCENTRALIZACION EN EL PERU”

están ausentes en organismos del sector público. Sin embargo,

otros tipos de premios y castigos son igualmente importantes
para el funcionamiento del sistema económico y político de un país. Los 'procedimientos
burocráticos'[34] desempeñan un papel especial en el sistema de incentivos: estos
pueden sofocar la iniciativa privada y desalentar a las empresas. Se trata de un tema de
interés para los encargados de diseñar las políticas de descentralización.
Cuando el suministro no está enteramente determinado por el mercado, es factible
esperar que la descentralización de la administración pública mejore el sistema de
incentivos que enfrentan los proveedores de bienes y servicios. Mientras más cercana
esté la administración del servicio a sus clientes, mayores serán las probabilidades de
que las decisiones sobre cuáles servicios prestar, cuánto, dónde y a quién correspondan
más estrechamente a las demandas de los usuarios. Como resultado de una mayor
responsabilidad hacia los clientes, se espera que la calidad del servicio mejore y que la
eficiencia del que lo presta aumente.
Recuadro 2.3 El sistema de incentivos

Es el conjunto de premios y castigos (financieros, sociales, políticos o administrativos)

que gobiernan la demanda, la producción y la distribución de bienes y servicios.
Premios: precios, ganancias, poder, status, promoción, triunfo en las elecciones.
Castigos: costos, quiebra, vergüenza, degradación, marginación, transferencia a
puestos sin perspectivas de carrera profesional, pérdida de las elecciones.

CONCLUSIONES
La descentralización es el proceso mediante el cual se trata promover y llevar a cabo las
transferencias de competencias económicas, fiscales, administrativas y sociales por parte
del gobierno central a los gobiernos regionales y locales, pretendiendo con ello
materializar un conjunto de reglas unificadoras que produzcan la capacidad institucional
del sistema de relaciones intergubernamentales. Dicho en otras palabras, la
descentralización es una dinámica social y política de gran complejidad, en la cual
confluyen diversos factores económicos, fiscales, políticos, institucionales y culturales.

Al ser compleja, la descentralización implica varias dimensiones, etapas, o niveles que

deben ser atendidas y relacionada de manera coherente con la realidad de la población
peruana, en base a ello tenemos: una dimensión social, que Implica el fortalecimiento de
diversas formas de asociación ciudadana para que la población pueda ejercer plenamente
sus derechos democráticos; una dimensión ambiental, la misma que Implica
tomar conciencia de los diversos recursos naturales y actividades productivas de la región,
para que sus gobiernos regionales y locales hagan un uso adecuado de estos,
fomentando, así, el desarrollo sostenible del país, y por último tenemos una dimensión
educativa, en donde la regiones deben elaborar y gestionar políticas educativas que
contribuyan con la formación de su población para hacerla más productiva y comprometida
con su realidad.

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La descentralización por sí sola no es sinónimo de desarrollo, sino, más bien tiene que
complementarse con una serie de medidas económicas, sociales, culturales, etc. Que le
tienen que anteceder para que en conjunto se logre un desarrollo mancomunado y
duradero; es por ello que para descentralizar nuestro país se tendría que seguir pasos
concretos que nos sirvan a largo plazo para la eficiente administración del Estado, dichos
pasos a seguir se pueden materializar, en los siguientes enunciados:

Como primordial medida o paso, es tener un país totalmente comunicado, cosa que el
Perú carece y como segundo paso vendría a ser el desarrollo de las ciudades que puedan
convertirse en núcleos verdaderos de cohesión de regiones económicamente aisladas.

La descentralización desde el punto de vista político se centra, en el inherente derecho

democrático a la autonomía tanto de los gobiernos regionales como de las
municipalidades y el costo fiscal del gobierno central para asegurarlo. En base a esta
perspectiva se debe de tener en cuenta que las regiones y municipalidades quieren mayor
autonomía institucional, aunque con mayores niveles de dependencia fiscal en donde
debe de primar la transparencia por parte del gobierno central. En esta línea
de pensamiento la descentralización ejerce su efecto, al dotar tanto a las regiones como a
los municipios de autonomía para manejar y controlar los intereses que le fueron confiados
o que se generan dentro de su jurisdicción.

Con respecto a la descentralización, se señala que tiene una gran trascendencia para el
futuro del país, organizar o constituir la forma de cómo de desarrollar adecuadamente
demarcaciones territoriales, para ello se deberá tener un modelo propio de ocupación
del suelo, es decir, un modelo que sirva de guía para la administración política y la
distribución geográfica de nuestra población, de tal forma que genere espacios integrados
que potencien el uso racional de los recursos naturales y contribuyan al desarrollo
económico sostenible. Procurando evitar caer en gobiernos departamentales, con las
mismas limitaciones que siempre hemos observado (precariedad en presupuesto,
autonomía, estructura de poderes, votación electoral, entre otros), tal como ha tenido el
país en las diversas épocas de su existencia, demarcaciones que no siempre han
correspondido a las reales exigencias de su geografía y desarrollo social. Es por ello que
es indispensable un modelo base para dicho proceso.

El 30 de octubre del 2005, en el referéndum llevado a cabo durante el gobierno del ex

presidente Toledo, la población peruana dijo "no" a la propuesta de regionalización
propuesta por el Gobierno toledista, pero se debe tener en cuenta que dicho "no", no
quiere decir que la población peruana esté en contra de la descentralización, sino que en
realidad es un rechazo a una propuesta que es meramente administrativa y con tendencia
burocrática. Ya que los peruanos queremos descentralizar el país porque es una
necesidad urgente para lograr realmente un desarrollo que incluya a todos los peruanos y
que permitirá potenciar los recursos que poseemos en beneficio de los peruanos. En
donde se trabaje conjuntamente de manera coordinada e interrelacionada pero con
autonomía e independencia.
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“DESCENTRALIZACION EN EL PERU”

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