Nota Técnica Rosario, Argentina

Gestión Urbana, Asociaciones Público-Privadas y Captación de Plusvalías:
El caso de la recuperación del frente costero del

río Paraná en la Ciudad de Rosario, Argentina
Ciudad de Rosario, Argentina, 1858
RECUPERACIÓN URBANA
DEL FRENTE COSTERO DE
ROSARIO
ARGENTINA
#GESTIÓN URBANA #APP #CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS
Abril de 2015
Catalogación en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Gestión urbana, asociaciones público-privadas y captación de
plusvalías: el caso de la recuperación del frente costero del río
Paraná en la Ciudad de Rosario, Argentina / Horacio Terraza,
Bárbara Pons, Martín Soulier, Andrés Juan.
p. cm. — (Monografía del BID ; 303)
Incluye referencias bibliográficas.
1. Urban watersheds—Argentina. 2. Water—Management—
Argentina. 3. City planning—Argentina. 4. Urban policy—
Argentina. I. Terraza, Horacio Cristian. II. Pons, Bárbara. III. Soulier
Faure, Martin Nicolas. IV. Juan, Andrés. V. Banco Interamericano
de Desarrollo. División de Agua y Saneamiento. VI. Serie.
Publication code: IDB-MG-303

JEL Codes: O18, O21, O23, Q15, Q24. Q25, Q31, Q51, R11, R14, R51, R52, R58
Keywords: urban watersheds, city planning, water, river, urban
policy, urban management, public private partnerships, value
capture, urban planning, environmental sustainability, fiscal
sustainability, urban sustainability, emerging cities
Copyright © (2015) Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
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Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no necesariamente

reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio
Ejecutivo ni de los países que representa.
Autores:
Horacio Terraza
Bárbara Pons Ginés
Martín Soulier
Andrés Juan
Revisión Técnica: Mirta Levin
Edición: María Carolina Sintura y Avelina Ruiz Vilar
Diseño: Ramón Zamora Martínez
Esta Nota Técnica forma parte de los productos de

conocimiento generados por la Iniciativa de Ciudades
Emergentes y Sostenibles, bajo la supervisión del Sr. Ellis Juan
(Coordinador General), el Sr. Horacio Terraza (Coordinador
Sectorial INE) y el Sr. Andrés Blanco (Coordinador Sectorial
IFD), y también de la división de Agua y Saneamiento liderada
por el Sr. Sergio Campos (Jefe de División INE/WSA).
Agradecimientos
La idea de realizar este trabajo surgió durante la celebración
del “Seminario Internacional sobre Asociaciones Público-
Privadas en la recuperación de Espacios Ribereños.
Experiencias de Rosario y Medellín”, celebrado en la
ciudad de Rosario (Argentina), en mayo de 2014. Queremos
expresar aquí nuestro agradecimiento a la Intendenta de
la Municipalidad, Mónica Fein, y a todo su equipo por la
organización del evento y la colaboración posterior para
hacer esta investigación posible. En particular, queremos
agradecer la colaboración de los técnicos municipales de la
Secretaría de Planeamiento que nos han brindado su apoyo,
Pablo Barese y Cecilia Martínez, y muy especialmente a
Mirta Levin, Directora General Metropolitana de la Unidad de
Planificación y Gestión Estratégica de Rosario, por habernos
abierto las puertas de su gran experiencia y conocimiento
sobre el tema y haber supervisado el borrador final.
Agradecemos también el apoyo de Sergio Barrios, Director
General de Relaciones Internacionales y su equipo en esta
Dirección en las gestiones e información que compartió con
nosotros en la elaboración de la Nota.
Horacio Terraza, Coordinador Sectorial de Infraestructura y

Medioambiente de la ICES y Bárbara Pons Giner, Profesora de
George Washington University.
GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS
1
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 11
1.1 La degradación de los cuerpos de agua y su entorno urbano 12

en las ciudades de América Latina: Un reto urgente
1.2 La regeneración urbanística de los entornos fluviales y costeros: 13

espacios de oportunidad para hacer las ciudades más sostenibles
1.3 Metodología y estructura del documento 19
2 DESCRIPCIÓN DEL PROCESO URBANÍSTICO

DE TRANSFORMACIÓN DE LA COSTA
21
2.1 Contexto y situación anterior a la intervención 21
2.2 Los planes de recuperación del Frente Costero 25
- La Planificación Estratégica: El PER 1998 y el PERM+10 (2008) 26
- La Planificación Urbana: El PUR 2007-2017 28
- El planeamiento de detalle 29
2.3 La gestión urbanística. Ejemplos de colaboración público-privada 34
- Las Concesiones Administrativas 35
- Los Convenios Urbanísticos 35
- El reto de la flexibilidad, la confianza y la transparencia 41

en la gestión urbanística
RECUPERACIÓN URBANA DEL FRENTE COSTERO DEL RÍO PARANÁ EN LA CIUDAD DE ROSARIO, ARGENTINA
3 ESTUDIO DE LOS IMPACTOS PRODUCIDOS POR

LOS PARQUES URBANOS COSTEROS
43
3.1 Estimación de los beneficios socioeconómicos 45
- El método de valuación contingente 45
- El método de precios hedónicos 49
3.2 Estimación del impacto fiscal 54
- Normativa tarifaria a nivel provincial y municipal 54
- Impacto fiscal de la recuperación del Frente Costero 56
3.3 Impacto en el nivel de empleo 60
- Mantenimiento de las áreas verdes 60
- Actividad económica del sector privado 60
- Actividades culturales y recreativas 63
3.4 Costo de inversión y mantenimiento de los parques costeros 64
- Costo de inversión 64
- Costo de mantenimiento 66
3.5 Análisis costo-beneficio de la inversión privada en la UG1 de 67

Puerto Norte y evaluación de la captación de las plusvalías
- La captación de las plusvalías en los Grandes Proyectos Urbanos 67
- Beneficios generados por la urbanización de la UG 1 70
4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 73
GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS
Resumen ejecutivo
En apenas seis décadas, América Latina y el Caribe duplicó su La recuperación urbana del frente costero de Rosario es un caso
población urbana pasando de tener un 40% de la población emblemático de planeación y gestión con visión de largo plazo
viviendo en ciudades en 1940 a un 80% en 2010. Puesto que la para incrementar el bienestar de la ciudad devolviéndole el
media mundial es del 50%, América Latina y el Caribe es la región paisaje natural y espacios ribereños perdidos. Esta experiencia
del mundo en desarrollo con mayor porcentaje de población también es representativa de los modelos de concertación
urbana. Este crecimiento acelerado y fundamentalmente y diálogo con el sector privado que permitieron construir
irregular ha dificultado enormemente la planificación adecuada infraestructura y servicios de vocación pública y al mismo tiempo
de las infraestructuras necesarias para acomodar el crecimiento abrir oportunidades de negocio para el capital local.
de manera sostenible, lo que ha provocado la contaminación de
las aguas y agravado los problemas de desbordamiento de los El Plan Estratégico Rosario Metropolitana de 2008 y el Plan
ríos. A consecuencia de todo ello, los cuerpos de agua urbanos se Urbano 2007-2017 son el paraguas de los planes maestros,
han convertido en los patios traseros o directamente en la cloaca especiales y de detalle que orientan la recuperación de la zona
de la ciudad. Esta situación, además de causar problemas de costera, definen las nuevas cualidades físicas del territorio,
salud pública o incrementar los riesgos de desastres naturales, así como su funcionalidad y relación con el resto de la ciudad.
implica una pérdida de la identidad de la ciudad y el desperdicio Estos distintos eslabones de planeación urbana se combinaron
de uno de sus mayores activos de recreo y calidad de vida: el con novedosos instrumentos de gestión - Concesiones
disfrute de espacios abiertos públicos junto al agua. Administrativas y Convenios Urbanísticos- mediante los cuales
la municipalidad además de conseguir los montos de inversión
El problema ambiental que supone la existencia de un curso y terrenos necesarios para las intervenciones convierte a las
de agua contaminado en una zona urbana acaba generando nuevas instalaciones y espacios recuperados en patrimonio
grandes costos sociales y económicos para un gran número de municipal para uso público.
ciudades emergentes en Latinoamérica. Estos problemas son
graves en el presente, pero serán cada vez más graves en el Son justamente los instrumentos de colaboración público-
contexto actual de cambio climático y de crecimiento sostenido privada, la pieza clave de todo el proceso de transformación de la
de la población urbana. costa de Rosario. A través de ellos, los inversionistas vislumbran el
alcance social urbanístico de los proyectos, se interesan y vuelven
A principios de la década de los noventa, Rosario inició el camino partícipes de los procesos de renovación y tienen un margen alto
de transformación de los 17 kilómetros de espacios costeros de de certidumbre y confianza sobre los beneficios económicos que
la ciudad y que quedaron en desuso a partir de la reubicación de obtendrán por la revalorización de las propiedades invertidas y la
las infraestructuras industriales y ferroviarias las cuales, como en oportunidad de negocios en el espacio público. Medir el impacto
otras ciudades de la región, habían ido perdiendo protagonismo de la recuperación de la calidad ambiental y tejido urbano de
en la economía local. Los procesos de planificación y gestión que una zona ribereña es un reto complejo, ya que implica aspectos
emprendió la municipalidad - a través de un equipo altamente cuantitativos y cualitativos difíciles de medir. El primer y más
profesionalizado gracias a la historia de planeación que data evidente impacto ha sido el incremento de espacios verdes. En los
desde 1890 cuando se desarrollaron los primeros planes urbanos primeros 12 km de costa que actualmente son de uso público se
de la ciudad- sentaron las bases técnicas y compromisos para construyen 135,6 hectáreas de áreas verdes, lo cual incrementa el
que actores privados y públicos fueran aliados y partícipes de espacio verde por habitante en 1,36 m2/ habitante o 14% respecto
esta intervención estratégica. al incremento producido en los últimos 20 años, situando a
Rosario entre las ciudades más verdes de Latinoamérica con 11.7
m2 verdes/habitante.
Los beneficios económicos y sociales que arroija la recuperación A continuación, se explica el proceso de planificación y gestión
del frente se evalúan en esta nota técnica a través de distintos urbanística así como los principios que los orientaron para hacer
tipos de análisis. A partir del método de los precios hedónicos, posible la transformación del frente costero. El tercer capítulo
el cual permite estimar el precio de la propiedad a partir del corresponde al estudio de los impactos producidos que incluye
valor de atributos como la distancia a la que se encuentra de las estimaciones socio-económicas, fiscales, de nivel de empleo
la ribera, se estiman incrementos importantes en el precio del , costo de inversión y mantenimiento y un análisis costo-beneficio
suelo que, en aquellas propiedades ubicadas a una distancia de de la inversión privada en una zona específica del frente. Por
hasta 10 cuadras de la costa, alcanzan un promedio de US$ 38 último, se elaboran unas conclusiones o lecciones útiles para
adicional por metro cuadrado o el equivalente al 21% del precio desarrollar proyectos similares en otras ciudades de la región
en dólares en . Esta valorización de lotes, permite estimar que los que se estén planteando la regeneración de sus cuerpos de agua
beneficios provocados por la revalorización del suelo producto de y la recuperación de la vida urbana saludable y sostenible junto
la renovación del frente costero sea del orden de los 260 millones a sus riberas.
de dólares, cantidad que supera en casi el 60% la inversión
pública y privada destinada a la ejecución de las obras. Las cinco conclusiones del estudio del caso del frente costero de
En términos fiscales, la valorización de las parcelas también Rosario son:
arroja recursos adicionales para las arcas del erario municipal
de cerca de los 2 millones de dólares anuales, prácticamente 1. Existen instrumentos urbanísticos de colaboración público-
duplicando el costo de mantenimiento estimado para las nuevas privada que hacen posible transformar espacios urbanos de
áreas verdes frente a la costa. También se estima que en la ciudad vocación pública con inversión del sector privado.
se han creado 350 puestos de trabajo permanentes relacionados
con el mantenimiento y desarrollo de actividades económicas y 2. La recuperación ambiental y urbana del frente costero y la
culturales creadas en la zona. creación de espacios verdes públicos a lo largo de la costa
generan, además de mejoras cualitativas sociales y ambientales,
La cuantificación de los beneficios socio-económicos que se beneficios económicos cuantificables que exceden los costos.
realiza a través de los distintos análisis de impacto, brindan
bases sólidas para promover la recuperación de los cuerpos de 3. La transformación de un espacio de oportunidad de la ciudad
agua y espacios verdes en las ciudades. Pero esa no es la única debe definirse en una planificación multisectorial, concertada,
motivación que tuvo la municipalidad para recuperar su frente; concurrente y de largo plazo a través de las diferentes gestiones
los rosarinos vislumbraron la función social que cumplen estos de gobierno
espacios, el valor ecológico y estético de su recuperación que ha
convertido en pieza clave del capital social y del desarrollo de la 4. Las plusvalías generadas por el proceso de transformación
ciudad de Rosario. deben distribuirse de la manera más equitativa posible entre los
agentes implicados.
Esta nota técnica inicia con una descripción de la degradación de
los cuerpos de agua y el entorno urbano en América Latina y el 5. La transparencia y la confianza son mecanismos indispensables
Caribe presenta las oportunidades que implica su regeneración. para la atracción de la inversión privada.
1 / INTRODUCCIÓN
1
INTRODUCCIÓN
Foto: Río Paraná a su paso por la Ciudad de Rosario, Argentina
10 GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS

Es difícil separar la intrínseca
relación entre el abastecimiento
1 / INTRODUCCIÓN
de agua y el crecimiento urbano.
Históricamente, las ciudades han nacido junto a una fuente de
agua y la gestión del recurso hídrico es la que ha impulsado
o detenido el crecimiento urbano. Por ejemplo, hace 4000
años en Medio Oriente, esta gestión del recurso permitió
que pequeños asentamientos de 50-100 habitantes se
transformaran en “mega-asentamientos” con más de 2000
habitantes. La gran mayoría de las ciudades latinoamericanas
también han nacido junto a una fuente de agua y su morfología
siempre ha estado relacionada con la evolución del caudal de
agua. Pero, desde la mitad del siglo pasado, el crecimiento
acelerado y poco planificado de las urbes latinoamericanas ha
hecho que la mayoría de estos cuerpos de agua, que fueron en
muchos casos el origen mismo de la localidad, se conviertan
en los patios traseros o directamente en la cloaca de la ciudad.
Esta situación, además de causar problemas de salud pública
o incrementar los riesgos de desastres naturales, supone una
pérdida de la identidad de la ciudad y el desperdicio de uno de
sus mayores activos de recreo y calidad de vida: el disfrute de
espacios abiertos públicos junto al agua.
Revertir la degradación de un río (o un arroyo, quebrada,

lago, frente marítimo, entre otros), recuperar la calidad de
su agua o hacer habitables sus márgenes parecen tareas
inabarcables después de décadas de abandono y mala
gestión. Sin embargo, América Latina y el Caribe se está
sumando a una tendencia internacional que desde hace más
de 30 años prioriza la recuperación ambiental del cuerpo de
agua y su entorno urbano costero o ribereño.
En la mayoría de los casos, los corredores fluviales o espacios

costeros que se desea regenerar están ubicados en zonas
centrales de las ciudades, con condiciones paisajísticas
privilegiadas. Cualquier actuación que suponga la creación
de una nueva centralidad urbana genera unas plusvalías
muy considerables, ya que la zona recuperada está bien
comunicada y se beneficia de las infraestructuras y servicios
que la ciudad ha construido previamente a su alrededor.
Esta circunstancia ofrece una oportunidad que debe ser
aprovechada al máximo por las autoridades municipales.
Para ello, deben dotarse de los instrumentos necesarios para
atraer la inversión privada, defendiendo simultáneamente el
interés general en el proceso al distribuir equitativamente los
beneficios generados entre todos los agentes implicados.
Dada la magnitud de recursos que requieren estas grandes

transformaciones, el costo de inversión es inalcanzable para
el municipio, por lo que resulta fundamental desarrollar
modelos de gestión y concertación con el sector privado
que le otorguen viabilidad financiera a estos proyectos.
Las asociaciones público-privadas son herramientas que
11
hacen posible que los gobiernos locales puedan construir 1.1
1 / INTRODUCCIÓN
y mantener instalaciones y servicios que son de vocación

pública y favorecen el desarrollo colectivo de la ciudad. De La degradación de los
igual modo, captar de forma eficaz la plusvalía generada en cuerpos de agua y su
la renovación de los corredores fluviales o costeros es la clave
para poder financiar la creación y mantenimiento de espacios entorno urbano en las
e infraestructuras públicas en esa zona, e incluso poder ciudades de América Latina
y el Caribe: Un reto urgente.
invertir en mejoras en otras zonas más desfavorecidas de la
ciudad, con lo que se logra dar un sentido de redistribución
social a la operación urbanística.
Según la División de Población de las Naciones Unidas,
Esta Nota Técnica tiene como objetivo ilustrar en detalle el América Latina y el Caribe es la región en vías de desarrollo
proceso de regeneración del Frente Costero de la ciudad de más urbanizada del mundo. En la actualidad, la región está
Rosario (Argentina), con énfasis en las modalidades de gestión más urbanizada que algunas partes del mundo desarrollado
urbanística y de captación de las plusvalías. Estos dos aspectos y se espera que el porcentaje de la población urbana continúe
son factores determinantes de la viabilidad económica de las aumentando, hasta alcanzar una cifra en torno al 86% en 2030.
operaciones, y son de gran trascendencia en el contexto actual de
escasez de recursos públicos en los gobiernos municipales. Las Por lo tanto, América Latina y el Caribe es la región del mundo
lecciones aprendidas en este caso de estudio pueden ser de gran en desarrollo con mayor porcentaje de población urbana.
utilidad para otras ciudades de la región que se estén planteando
la regeneración de sus cuerpos de agua y la recuperación de la
vida urbana saludable y sostenible junto a sus riberas.
India, 2005

En la actualidad, aproximadamente el 80%1 de la población situaciones de alto riesgo para la población asentada. A
latinoamericana vive en entornos urbanos, cuando la media todo ello, en ciertas ocasiones, se añade el problema de
1 / INTRODUCCIÓN
mundial es del 50%. Este crecimiento de la población urbana la inseguridad ciudadana y el consiguiente deterioro del
se ha producido en un lapso de tiempo relativamente breve tejido urbano colindante, lo que incide de forma negativa no
– apenas seis décadas2– y ello ha dificultado enormemente solo en las poblaciones asentadas sino también en el valor
la planificación adecuada de las infraestructuras necesarias inmobiliario de la zona y en la actividad comercial.
para acomodar el crecimiento de manera sostenible. El nivel
promedio de informalidad en las ciudades es de un 27% de En resumen, el problema ambiental que supone la existencia
la población, con unos porcentajes reducidos de recolección de un curso de agua contaminado en una zona urbana acaba
de residuos y saneamiento de las aguas. Ello ha provocado generando grandes costos sociales y económicos para la
una presión muy alta sobre los cuerpos de agua, que se han ciudad. Esta es la realidad de un gran número de ciudades
convertido en vertederos de aguas negras y residuos sólidos. emergentes en América Latina y el Caribe, que le han dado
la espalda al río. Estos problemas son graves en el presente,
En muchos casos, debido a la degradación de la calidad pero serán cada vez más graves en el contexto actual de
de las aguas superficiales y subterráneas y a la falta de cambio climático y de crecimiento sostenido de la población
infraestructuras de abastecimiento de agua, un porcentaje urbana. Por todo ello, es urgente que los líderes municipales,
elevado de las familias que habitan asentamientos informales con el apoyo de las administraciones centrales, se propongan
tienen que abastecerse de agua embotellada, lo que los afrontar el reto de recuperar los cuerpos de agua degradados
obliga a pagar hasta 50 veces más por el agua potable. La de su ciudad con un enfoque multifuncional y multisectorial,
liberación de aguas residuales sin tratamiento a los ríos y que resuelva la compleja problemática existente, y con un
quebradas es una de las principales causas de enfermedad, planteamiento viable económicamente.
desnutrición y deficiencia vitamínica, lo que contribuye a que
un elevado porcentaje de los niños menores de 3 años tenga
1.2
algún grado de desnutrición.3
La regeneración urbanística
A la situación anterior se debe añadir que el incremento en
la extensión de suelo urbanizado provoca un incremento en de los entornos fluviales
la impermeabilización del suelo, lo que reduce el nivel de y costeros: Espacios de
infiltración natural en los eventos de grandes lluvias. Al no
poder filtrar el agua directamente (por estar la tierra muy oportunidad para hacer las
compactada, o por estar pavimentada), por efecto de la ciudades más sostenibles.
gravedad, las calles de las ciudades se convierten en ríos
que arrastran residuos sólidos y agua contaminada hacia Puesto que el origen de las ciudades ha estado relacionado con
los cuerpos de agua. En muchos casos, lo anterior provoca la fuente de agua, resulta evidente que la regeneración de los
también el colapso de la capacidad depuradora de las plantas entornos urbanos debe empezar también por ahí. En particular,
existentes, lo que agrava el problema de salud pública pues cuando estos corredores fluviales atraviesan espacios
se reduce todavía más el porcentaje de agua tratada. céntricos de las ciudades, afrontar el reto de mejorar la calidad
urbana de estos espacios es una prioridad de primer orden.
Los terrenos de las riberas, más vulnerables y propensos Además, en la mayoría de ocasiones, el entorno degradado
a sufrir inundaciones, suelen quedar abandonados y se a lo largo del corredor o frente marítimo se ha convertido en
convierten en muchos casos en el único suelo disponible un espacio de oportunidad. Estos corredores configuran áreas
para los asentamientos informales. En los casos en los que pueden tener un efecto sinérgico y revertir la degradación
que los cuerpos de agua recorren partes centrales de las urbana, mejorando el comportamiento ambiental de la ciudad
ciudades este problema se agrava, ya que son terrenos bien y su resiliencia frente a desastres naturales y generando valor
comunicados y, por tanto, más atractivos para todo tipo inmobiliario en la propia zona y áreas colindantes.
de asentamientos o actividades informales, lo que genera
En promedio, cada dólar invertido en agua y saneamiento
1 ibid.
2 Según el World Urbanization Prospects, the 2011 Revision (Naciones Unidas, proporciona un retorno económico de ocho dólares4. De
2012), la región de América Latina y el Caribe pasó de tener una tasa de hecho, existe evidencia empírica de que la inversión en agua
urbanización del 41% en 1950 a una del 79% en 2010. Si esta tendencia continúa,
en 20 años la población latinoamericana vivirá en ciudades ascenderá al 90%.
3 En el caso del Distrito Central de Honduras, el porcentaje de niños con algún grado 4 United Nations Development Programme (UNDP). (2006). Human Development
de desnutrición llega hasta el 32%. Plan Capital 450 (en construcción) Report 2006, Beyond Scarcity: Power, poverty and the global water crisis.
RECUPERACIÓN URBANA DEL FRENTE COSTERO DEL RÍO PARANÁ EN LA CIUDAD DE ROSARIO, ARGENTINA 13
potable y saneamiento contribuye al crecimiento económico. instrumento de planificación para la ciudad es un reto de
1 / INTRODUCCIÓN
Por cada US$ 1 invertido la Organización Mundial de la Salud creciente interés, tanto en la literatura contemporánea sobre
(OMS) estima unos rendimientos de US$ 3 - US$ 34, según la urbanismo como en el ejercicio de la planificación urbana
región y la tecnología disponible5. Así, la intervención conjunta en la región, al que queremos contribuir con el análisis
en el manejo del agua, la prevención de riesgos y la creación de presentado en este trabajo.
espacios verdes públicos en los tramos urbanos de los ríos o
costas no es sólo una prioridad, es una inversión rentable y una El carácter lineal de estos espacios los convierte en una
oportunidad para regenerar la trama urbana de las ciudades. barrera física que contrarresta la expansión urbana irregular
La recuperación de las márgenes de los ríos, una vez la calidad y promueve la protección de los cursos de agua en ambos
del agua es aceptable y el comportamiento del río ante las sentidos: protege la calidad del agua mitigando los impactos
crecidas es seguro, supone la creación de corredores verdes en humanos y protege a las personas y a las propiedades de
zonas urbanas densas. Estos corredores constituyen espacios las crecidas extremas del agua. De manera más concreta, el
multifuncionales que mejoran notablemente la resistencia y parque lineal tiene un gran potencial para funcionar como
capacidad de recuperación de las ciudades y generan valor una infraestructura verde que ocasiona la recuperación de la
ambiental, económico y social. permeabilidad de los suelos en los márgenes de los cursos
de agua al introducir áreas verdes y permite una infiltración
Los parques lineales a lo largo de las márgenes de un río y flujo de agua más lentos durante las inundaciones. Ello
urbano son un mecanismo de recuperación de fuentes contribuye a la descontaminación de los cursos de agua y
hídricas, de mejora de la calidad del agua y de regeneración reconfigura la relación de la comunidad con los cauces que
de zonas ambientalmente degradadas en las ciudades, anteriormente estaban degradados y podían ser percibidos
pero sus beneficios para la trama urbana van mucho más incluso como focos de infección. Así mismo, el aspecto
allá de lo estrictamente ambiental. Los parques lineales estético y paisajístico de los parques lineales promueve el
son una herramienta de planeación urbana encaminada a desarrollo de actividades deportivas y de ocio y propicia
mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, lo que incide una nueva conexión con la naturaleza, lo que genera nuevos
de manera positiva en el tejido urbano que los rodea tanto comportamientos sociales y una revaloración del medio
en los aspectos funcionales (incentivando el uso alternativo ambiente como un bien ciudadano a preservar6. De igual
de medios de transporte y propiciando la cohesión y modo, estas zonas verdes generan importantes plusvalías en
conectividad al interior de la ciudad), como en los aspectos las propiedades inmobiliarias de su entorno.
sociales (proporcionando espacios para el encuentro y la
recreación y contribuyendo a la reducción de la violencia En América Latina y el Caribe se están gestado las
en el espacio público), económicos (incrementando el valor condiciones para emplear cada vez más los parques lineales
inmobiliario del entorno) y estéticos (generando espacios como una forma de hacer frente a las presiones sobre los
verdes de gran valor paisajístico junto al agua). recursos naturales derivadas de procesos desordenados de
expansión urbana. De hecho, existen ya múltiples ejemplos
La estrategia de diseñar espacios verdes a lo largo de de recuperación de cauces fluviales y generación de parques
los cursos de agua no es nueva. Se inició en los Estados lineales en la región en países como Argentina, Brasil, Chile,
Unidos de América a mediados del siglo XIX por Frederick Colombia, Ecuador o México. Atento a este proceso, el
Law Olmsted, “padre” de la disciplina de la arquitectura Banco Interamericano de Desarrollo ha elaborado una Nota
del paisaje, creador del Central Park de Nueva York y Técnica sobre el estudio de parques lineales en Brasil, con un
diseñador del primer sistema de parques urbanos a lo largo énfasis particular en la idea del parque lineal como uno de
de arroyos para la ciudad de Boston en 1878. Sin embargo, los instrumentos innovadores para la solución de problemas
solo hasta las últimas décadas se ha empezado a estudiar de drenaje urbano y reversión de impactos en las fuentes
el fenómeno de manera sistemática. Desde entonces, la lista hídricas de las ciudades7. Este estudio destaca que la mayor
de beneficios cuantitativos y cualitativos que se han descrito fortaleza de estos espacios a la hora de dar respuesta a los
como consecuencia de la planificación y construcción de retos de los centros urbanos es su carácter multifuncional.
parques lineales a lo largo de los corredores fluviales no ha
dejado de crecer. Cuantificar los múltiples beneficios de este
6 Mayorga Mora, Natalia (2013). Experiencias de parques lineales en Brasil:
5 World Health Organization (WHO). (2004). Evaluation of the Costs and Benefits espacios multifuncionales con potencial para brindar alternativas a problemas
of Water and Sanitation Improvements at the Global Level. de drenaje y aguas urbanas. BID, Nota Técnica # IDBTN-518, julio 2013.
7 Ibid.

1 / INTRODUCCIÓN
Frente Costero, Ciudad de Rosario, Argentina

1 / INTRODUCCIÓN
Área Central de la Ciudad de Rosario, 2010.
Las ciudades necesitan estrategias capaces de resolver En lo relativo a la seguridad ciudadana, que es una de las
múltiples retos simultáneamente y con una visión mayores preocupaciones en muchas ciudades de la región, el
multisectorial8. Por eso la herramienta del parque lineal en caso de Medellín es un buen ejemplo a seguir. El gobierno de
las márgenes de los ríos o costas es una respuesta altamente la ciudad combinó diversas estrategias que transformaron, en
eficiente frente a los retos ambientales, urbanos y sociales que poco más de 15 años (de 1991 a 2007), la ciudad más violenta
plantea el tejido urbano de muchas ciudades latinoamericanas. del mundo en una de las ciudades más seguras de Colombia
con un índice de homicidios por habitante por debajo incluso
Con la inversión en mejoras en la gestión del agua, en defensas del de Washington, DC9, cuyo índice de homicios era de los más
frente a inundaciones y en la creación de parques lineales a lo bajos de los últimos 20 años. Entre estas estrategias se destaca
largo de los cauces o frentes marítimos, se logran beneficios la denominada “conquista y dignificación de espacios públicos
cuantificables en la calidad del agua, la proporción de zona para la ciudadanía”. Dicha estrategia buscaba no sólo mejorar la
verde por habitante y el incremento del valor inmobiliario en calidad de vida de los ciudadanos sino también reducir el hampa
la zona urbana colindante. Pero también se pueden llegar a y la actividad ilegal mediante una masiva presencia ciudadana
producir otros muchos efectos beneficiosos cualitativos o cuya en hermosos espacios públicos10. Por tanto, la transformación
cuantificación es más compleja: mejora de la calidad del aire, de los espacios ribereños en zonas verdes de uso público, bien
reducción del efecto isla de calor, mitigación del efecto del mantenidas y con diversas actividades recreativas a lo largo del
cambio climático, mejora en la salud pública (por la calidad día, puede contribuir al descenso de la inseguridad ciudadana
del agua y por la oportunidad de hacer ejercicio al aire libre), en estos entornos, como sucedió en Medellín.
mejora de la movilidad no motorizada en la ciudad (creación de
caminos peatonales y ciclovías), reducción de la inseguridad
ciudadana, mejora de la cohesión social, mejora de la imagen 9 En 2007 la tasa de homicidios alcanza 26 por cada 100 mil habitantes, un de-
sempeño superior a la capital estadounidense –Washington DC tenía una tasa de
de la ciudad y de la percepción ciudadana, entre otras. 30,8 homicidios por cada 100 mil habitantes en 2007. Federal Bureau of Inves-
tigation, FBI (2007). “Crime in the United States, table 4”. Citado en Bruni Celli,
Josefina y Plaza Angeli, Manuela: Políticas determinantes del éxito en la lucha
contra la inseguridad ciudadana: el caso de Medellín. Publicado en la Serie de
estudio de casos de la Asociación Venezolana de Ejecutivos, Caracas, 2010.
8 JOHNSTON, Sadhu A., NICHOLAS, Steven S., and PARZEN, Julia (2013): The
10 Bruni Celli, Josefina y Plaza Angeli, Manuela: Políticas determinantes del éxito en la
Guide to Greening Cities, Island Press, Washington DC. Pg. 15.
lucha contra la inseguridad ciudadana: el caso de Medellín. Publicado en la Serie de
estudio de casos de la Asociación Venezolana de Ejecutivos, Caracas, 2010.

Este trabajo hace hincapié no solo en los beneficios Una de estas iniciativas es la Iniciativa de Ciudades Emergentes
ambientales y sociales de regenerar estos espacios urbanos, y Sostenibles (ICES), que se enfoca en ciudades con una
1 / INTRODUCCIÓN
sino también tratar la sostenibilidad económica de este tipo población entre los 100.000 y los 2 millones de habitantes.
de operaciones, analizando el modelo de financiación del La ICES plantea en su guía metodológica que, para enfrentar
caso de estudio en detalle. Existen múltiples ejemplos de los desafíos de la sostenibilidad, se requiere un esfuerzo
ciudades en los que una zona verde pública, ampliamente concertado dirigido a tener ciudades mejor planificadas y más
utilizada por toda la población y bien mantenida, genera valor compactas. Ciudades que sitúen al ser humano al centro de la
inmobiliario a su alrededor. Quizá el caso más ilustrativo de planificación y el desarrollo, que consuman menos espacio y lo
ello es el Central Park de Nueva York, que ha hecho posible aprovechen de manera mixta, que hagan un uso adecuado de la
a su alrededor la existencia del conglomerado de mayor infraestructura existente, dando prioridad a la infraestructura
valor inmobiliario del mundo11. Por lo tanto, es previsible “verde”, que dispongan de sistemas eficientes de transporte
que con la regeneración de los entornos urbanos colindantes público, que ofrezcan rutas alternativas para bicicletas y
con los parques lineales a lo largo de las márgenes de los peatones, que traten y reciclen sus efluentes y residuos
ríos o frentes marítimos en zonas urbanas consolidadas se sólidos, que sean eficientes en la utilización de energía en los
genere una plusvalía considerable. La posibilidad de plantear sectores productivo, comercial y residencial, que garanticen la
operaciones inmobiliarias en la proximidad de estos entornos seguridad de sus ciudadanos, y que tengan la capacidad fiscal/
regenerados podría suponer, con la colaboración del sector administrativa para brindar servicios públicos de calidad13.
privado, un ejemplo de gestión público-privada con la que
se recuperaría parte o la totalidad de las inversiones en La ICES se basa en un enfoque multisectorial que parte del
infraestructura pública. reconocimiento de las personas, la cultura y las instituciones de
cada país y de cada ciudad y su entorno, para definir un plan
En definitiva, el planteamiento de estos proyectos de acción que priorice las actuaciones que debe emprender la
multisectoriales es contribuir a la sostenibilidad del municipalidad en el corto, medio y largo plazo. En muchas de
tejido urbano, satisfaciendo las necesidades del presente las ciudades que participan en esta iniciativa se ha identificado
sin comprometer las necesidades de las generaciones un cuerpo de agua degradado como prioridad para intervenir,
futuras12. Existen múltiples maneras de definir y abordar la ya que las actuaciones en estos espacios reúnen los requisitos
sostenibilidad urbana, ya que es un concepto tan complejo enunciados anteriormente para la generación de espacios
como lo es la propia ciudad. Definir “las necesidades del urbanos sostenibles. Es decir, son proyectos que reutilizan
presente” de los habitantes de las áreas urbanas es una áreas dentro de la ciudad, y por tanto no consumen nuevos
tarea difícil y completamente dependiente del contexto. Sin espacios y fomentan la compacidad de la ciudad. Además, el
embargo, sí existe cierto consenso en abordar la cuestión proyecto en sí constituye la reparación de una infraestructura
de la sostenibilidad urbana desde una visión de desarrollo urbana “verde” –el propio río o Frente Costero– cuando mejora
integral basada en la calidad ambiental, la equidad social su comportamiento frente a inundaciones y aumenta la limpieza
y la eficiencia económica. Claramente, el crecimiento del agua a través de la vegetación de ribera. De hecho, la mejora
desordenado de las últimas décadas ha creado ámbitos del manejo del agua se basa precisamente en el tratamiento de
urbanos altamente insostenibles. Por ello, existen en la los efluentes y la limpieza de los residuos sólidos en los cauces.
actualidad múltiples iniciativas de diversas instituciones Así mismo, la existencia de parques lineales favorece la creación
y organismos multilaterales cuya finalidad es ayudar a los de rutas peatonales y ciclistas, contribuyendo así a la mejora del
municipios latinoamericanos a planificar sus ciudades de transporte ligero en la ciudad y a un consumo energético global
manera sostenible. más eficiente. Adicionalmente, la creación de espacios públicos
atractivos para la ciudadanía fomenta su uso continuado y
mejora la salud pública y la seguridad ciudadana. Y, por último,
11 Valuing Central Park’s Contributions to New York City’s Economy. May 2009. la intervención sobre un cuerpo de agua degradado implica
12 La definición más extensamente utilizada de sostenibilidad es la establecida
en 1987 por el conocido como “Informe Brundtland”: “27. Humanity has the ability la posibilidad de regenerar espacios urbanos en torno a los
to make development sustainable to ensure that it meets the needs of the present ríos y costas convirtiéndolos en espacios limpios, con parques
without compromising the ability of future generations to meet their own needs.”
Brundtland, G. H., et al., and World Commission on Environment and Development a lo largo de su trazado. Todo lo cual constituye una gran
(1987), Our Common Future, New York: Oxford University Press. oportunidad para establecer colaboraciones público-privadas
que hagan financieramente viables y sostenibles las actuaciones
para el gobierno municipal.
13 Banco Interamericano de Desarrollo (2012) Guía Metodológica. Iniciativa de

Ciudades Emergentes y Sostenibles. Primera edición. Pg. 1.
Costa, Ciudad de Rosario, 1939
Rehabilitación del Parque Nacional a la Bandera. PUR 2007-2017
18
1.3
Metodología y estructura
1 / INTRODUCCIÓN
del documento
Esta nota técnica se sirve de la metodología del estudio de El caso seleccionado está ubicado en la ciudad de Rosario,
caso para analizar políticas y modos de gestión y financiación Argentina, cuyo origen y desarrollo estuvo siempre
que han resultado exitosos en la regeneración de cuerpos de condicionado por el río Paraná, pero que creció durante
agua y sus entornos urbanos. Para ello, se seleccionó un caso décadas de espaldas al río en la zona centro.
de estudio particularmente interesante, tanto por el objeto a
recuperar (un frente ribereño y su entorno urbano), como en Se ha optado por analizar el proceso de transformación del
lo referente a los modelos de gestión y financiación. frente ribereño de Rosario fundamentalmente por dos motivos.
El primero, por haber sido un proceso modelo en cuanto a la
En primer lugar, se proporcionan unos datos de contexto de la gestación conjunta de la nueva ciudad, que involucró a toda la
ciudad y el ámbito de estudio y se describe la situación anterior ciudadanía para transformar una parte obsoleta de la localidad
a la intervención. A continuación, se explica el proceso de en una visión compartida de ciudad deseada por la mayoría. En
regeneración del Frente Costero o corredor fluvial y su entorno segundo lugar, porque la mayor parte del proceso se ha hecho
urbano. Luego, se ha realizado un análisis socioeconómico de mediante una labor de gestión urbanística que ha fomentado la
los impactos de la actuación. La evaluación se realizó en los 12 colaboración público-privada y que ha hecho financieramente
km de costa que actualmente están recuperados y abiertos al viable toda la operación.
público y se hizo una evaluación costo-beneficio en una de las
intervenciones (Puerto Norte) por ser un caso representativo Este caso de estudio es referencia indiscutible en la región de
de los beneficios de los convenios urbanísticos celebrados con una buena planificación estratégica a mediano y largo plazo,
el sector privado. El análisis de beneficios que la comunidad un buen manejo de los recursos públicos disponibles para
obtiene y el impacto en la recaudación fiscal se realizó a través mejorar sustancialmente la calidad del agua y generar espacio
de los métodos de valuación contigente y precios hedónicos público de calidad, y una gestión e implementación coordinada
usando información de la investigación realizada por la y eficaz. De todo ello surgen enseñanzas positivas, aplicables a
Universidad Nacional de Rosario en conjunto con la Consultora otras ciudades de la región.
AyDET S.A. Por último, se elaboran unas conclusiones o
lecciones útiles para desarrollar proyectos similares en otras Este trabajo es producto de una revisión general de literatura
ciudades de la región. y visitas de terreno en la ciudad de Rosario. Los datos fueron
recolectados entre mayo y octubre de 2014, para lo cual
En el planteamiento de la información se ha querido prestar se realizaron visitas de campo y entrevistas con agentes
especial atención a la parte de gestión urbanística de las implicados en los procesos de transformación.
operaciones, ya que, en el actual contexto de limitada
disposición de recursos por parte de las administraciones
locales, el primer reto al que se enfrenta toda ciudad que
se plantee acometer un proyecto similar es la viabilidad
económica de la operación.
1 / INTRODUCCIÓN
2
TRANSFORMACIÓN
DE LA COSTA
Foto: Frente Costero de la Ciudad de Rosario, Argentina

La ciudad de Rosario fue
2 / DESCRIPCIÓN DEL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN

creada a orillas del río
Paraná y esta condición de
ciudad ribereña ha sido un
factor determinante
de su configuración urbana y de su actividad productiva a lo
largo de toda su historia. El puerto comercial fue la base de la
prosperidad económica y social de la ciudad, que se consolidó
con la formación del cordón industrial del Gran Rosario y la
creciente actividad comercial y financiera que caracterizó a la
ciudad durante la mayor parte del siglo XX. Sin embargo, los
cambios económicos y sociales a partir de los años 70 del siglo
pasado hicieron que el puerto entrara en decadencia, y con él
toda la ciudad.
Tras décadas de reflexión conjunta por parte de las

autoridades municipales y la ciudadanía en general, en
los primeros años del siglo XXI, la ciudad ya disfruta de la
gran transformación del viejo puerto comercial en un frente
ribereño verde y abierto al público, proceso que todavía sigue
en marcha. El Frente Costero de Rosario ha pasado de ser
un espacio privado, abandonado y degradado a convertirse
en un paseo abierto al río y a todos los ciudadanos, con una
calidad paisajística excepcional. En torno al Frente Costero
se han construido viviendas, centros culturales y de ocio,
restaurantes, plazas y parques para el disfrute de ciudadanos
y visitantes. Y todo ello ha sido posible con la dirección y
coordinación de las autoridades municipales y con inversión
mayoritariamente privada.
A continuación exploramos en detalle el proceso urbanístico

que ha hecho posible esta transformación, para luego analizar
sus impactos socioeconómicos y fiscales más relevantes.
2.1
Contexto y situación
anterior a la intervención
Rosario es la tercera ciudad más poblada de la Argentina y
la ciudad más grande y dinámica de la provincia de Santa
Fe. Con casi un millón de habitantes y 17.869 hectáreas de
superficie, es el centro de un área metropolitana de más
de 1,4 millones de habitantes y que abarca una extensión
superior a las 300.000 hectáreas14. El municipio tiene una
longitud de frente costero de 17 km sobre el río Paraná.
El puerto fluvial de Rosario creció rápidamente en la

primera mitad del siglo XX, generando en el frente ribereño
grandes infraestructuras industriales y ferroviarias, que
aislaron la parte central de la ciudad del contacto con el
14 Plan Territorio. Gobierno del Área Metropolitana de Rosario.
21
río. Las calles, que antiguamente llegaban hasta la ribera, La crisis económica y social que venía desde los años 70 del
se acababan en muros que protegían las vías del tren y siglo XX se hizo visible en el tejido social y urbano con su mayor
las zonas productivas. En las zonas colindantes con estos crudeza en los primeros años de la década de los 90. Rosario
muros se erigieron con el tiempo barrios populares donde llegó a tener una de las tasas de desocupación abierta más altas
habitaban mayoritariamente los trabajadores del puerto y del país, que junto con los migrantes de otras regiones que la
aquellos que les proporcionaban servicios. economía local no lograba absorber, fueron generando focos
de pobreza estructural en la ciudad. De igual modo, en el plano
Como en tantas otras ciudades portuarias de Europa y América, ambiental, la calidad del agua fue degradándose, debido al
durante las últimas décadas del siglo XX el sistema marítimo de incremento de la presión urbana sobre los cursos de agua, los
transporte de cargas se transformó y modernizó de tal manera acuíferos y las infraestructuras de saneamiento de la ciudad. En
que provocó la inmediata obsolescencia de las instalaciones el momento de la redacción del Plan Estratégico Rosario 1998
portuarias que se encuentran ubicadas en las proximidades (1996-1998), existían en la ribera norte conductos de desagües
del centro de la ciudad. Ello produjo la desafectación de las pluvio-cloacales que vertían directamente sobre el río sin
instalaciones portuarias y su consiguiente traslado al sur del ningún tipo de tratamiento. Por otro lado, la circulación intensa
municipio, lo que suponía la posibilidad de liberar las zonas en la zona de embarcaciones a motor, ya fueran comerciales o
productivas y las tierras que estaban destinadas a garantizar deportivas, también contribuían a la contaminación de las aguas.
el acceso directo al puerto, en particular, por medio del Sin embargo, no se realizaba de forma periódica un monitoreo
transporte ferroviario15. Pero el traslado de la actividad para medir los niveles de contaminación de las aguas16.
económica de las antiguas instalaciones portuarias a la zona
sur del municipio fue un proceso complejo y lento, durante el En paralelo al proceso de crisis de la actividad portuaria,
cual se resintió la actividad económica de la ciudad, su masa durante los años 60 y 70 empezó a crecer una conciencia en
social y su trama urbana. la ciudadanía que reclamaba el Frente Costero a lo largo del
río como un espacio para la ciudad, abierto y accesible.Desde
15 Plan Estratégico Rosario 1998, pg. 87.

entonces, la ciudad, a través de sus planes, ya le había asignado Pero, en el caso de Rosario, la resolución de la mayoría de los

al área un uso principalmente como espacio verde público. Los conflictos fue felizmente posible, lo que permitió poner en
sucesivos planes estratégicos y urbanos municipales fueron marcha la transformación del Frente Costero y de su relación
consolidando la aspiración colectiva de abrir la ciudad al río y con la ciudad y con el área metropolitana. Todo ello fue posible
generar un sistema regional de espacios verdes públicos. gracias a tres factores que se analizarán a continuación en más
detalle: primero, a la participación de amplios sectores de la
El proceso que se inició para transformar el frente costero ciudadanía en la definición de los planes de futuro; segundo,
fue similar al de muchas otras ciudades portuarias. Los al liderazgo del gobierno municipal en la planificación y la
vacíos urbanos que quedaron en los lugares liberados de las gestión urbanística; y, tercero, a la construcción de una base
actividades productivas fueron identificados como espacios de confianza y entendimiento entre la municipalidad y los
de oportunidad para la regeneración de la vida urbana inversores privados, lo que permitió movilizar grandes recursos
junto al río. La tradicional vinculación entre la ciudad y el económicos para regenerar un área estratégica de la ciudad.
río, sintetizada en la idea de “ciudad –puerto”, se modificó
sustancialmente y apareció un nuevo espacio con la capacidad Antes de entrar en el detalle del desarrollo urbanístico del
potencial de reconfigurar la vinculación entre la ciudad y su río: Frente Costero, cabe hacer un par de aclaraciones teóricas
el waterfront, es decir, el frente de la ciudad sobre el agua17. sobre la planificación de las ciudades. En primer lugar, la
distinción entre planificación y gestión urbanística y, en
El camino para hacer posible esta transformación no fue segundo lugar, la distinción entre planificación estratégica y
sencillo: implicó la concatenación de complejas decisiones de planificación urbana o urbanística.
gestión urbana y política durante varios lustros, numerosos
conflictos entre administraciones de distinto nivel y con En cuanto a la primera pareja de conceptos –la planificación
propietarios privados, que llegaron incluso a los tribunales. y la gestión urbanística– es importante hacer un apunte, ya
que es muy relevante para aclarar los deberes y derechos de
los agentes que intervienen en la transformación de la ciudad.
La planificación urbana es la definición del “qué” se va a
hacer. En este proceso se consideran fundamentalmente las

alineaciones, la división entre espacios públicos y privados,
los usos y las intensidades edificatorias. La planificación
debe ser de competencia pública, ya que son las autoridades
públicas las que tienen la visión general de la ciudad, y las
que deben velar por la continuidad y la coherencia de los
espacios públicos.
La gestión urbana es la definición del “cómo” se van a hacer

esas transformaciones previamente planificadas: con qué
calidades, en cuanto tiempo, con qué responsabilidades, con
qué financiamiento. Aquí se abre un mundo de modalidades
diversas para llevar a cabo la gestión, y a lo largo de la historia
se han creado instrumentos adecuados a las circunstancias
económicas y políticas de cada momento, para facilitar la
viabilidad de las operaciones.
PUERTO NORTE
El segundo par de conceptos –planificación estratégica

y planificación urbana– se corresponden con ámbitos de Figura II.1: Ámbito del estudio de caso de Rosario
distinta escala física y temporal. La planificación urbana
COSTA NORTE
tiene una definición disciplinar amplia, ya que se ha A. Parque de la Cabecera del Puente Rosario - Victoria.
desarrollado desde la segunda mitad del siglo XIX y durante B. Sistematización de paseos y balnearios públicos.
todo el siglo XX como la disciplina que pretende ordenar el C. Ordenamiento de clubes y actividades náuticas.
D. Reordenamiento y renovación del Parque Alem y
crecimiento de las ciudades. Estas ciudades, en principio, organización del Parque Náutico Ludueña.
estaban ubicadas en un único límite municipal, lo que hacía
COSTA CENTRAL
sencilla la toma de decisiones, ya que era únicamente la E. Reconversión y nuevo desarrollo urbano del Centro de
Municipalidad la responsable de ello. Por lo tanto, los planes Renovación Urbana.
F. Rehabilitación Barrio Refinería.
urbanos son competencia de los gobiernos locales. Aunque, G. Ordenamiento del sector de la Estación Rosario Norte y
a raíz del crecimiento democrático de las sociedades su el Parque Raúl Rodriguez.
H. Reestructuración del Parque Nacional a la Bandera.
redacción se ha abierto a la participación de la ciudadanía y I. Ordenamiento y refuncionalización de instalaciones de
de las instituciones interesadas en el desarrollo de la ciudad. servicios concesionadas.
Pero este proceso siempre ha permanecido bajo el liderazgo J. Reconversión urbana de zonas de desafectación
Portuaria - Parque a la Bandera Fase 2.
y coordinación del gobierno local.
COSTA SUR
K. Proyecto de integración Ciudad-Puerto.
No obstante, con el desbordamiento de muchas ciudades de sus L. Ejecución de Parque Italia y Parque La Tablada.
propios límites municipales y el advenimiento de las metrópolis, M. Reestructuración del sector de la Isla del Saladillo,
Parque del Mangrullo y del Frigorífico Swift.
estos instrumentos han quedado, en la mayoría de los casos,
obsoletos. Entonces desde la segunda mitad del siglo XX
empieza a emerger una nueva manera de enfocar el crecimiento
y desarrollo urbano: desde la perspectiva estratégica. La
planificación estratégica aplicada a las ciudades tiene un
recorrido mucho más breve que el de la planificación urbana, y
se podría decir que es una metodología joven que está todavía
conformando su cuerpo teórico. Por ello, existe una casuística
muy diversa, y la mayoría de las veces los planes estratégicos de
ciudades o áreas metropolitanas son muy diferentes entre sí en
cuanto a su ámbito, alcance y contenido.
Lo que sí es constante en la planificación estratégica

de ciudades o áreas metropolitanas es la vocación
de largo alcance tanto en el ámbito físico como en el
temporal. Junto a la vocación multidisciplinar de las Área Central, Ciudad de Rosario

propuestas estratégicas, ya que a este nivel no se puede Por todo ello, a principios de los años 90 del siglo XX, existía

desligar la lógica de crecimiento y desarrollo del área el convencimiento de que Rosario y su zona de influencia
metropolitana de las dinámicas sociales, económicas y estaban en un punto de inflexión histórica, que podía
culturales de la población que la habita. En contraste, los permitirle revertir años de frustración. Algunos elementos
planes urbanísticos suelen tener un horizonte temporal originales entraron a jugar positivamente: el nuevo espacio
estrictamente limitado: su ámbito se ciñe a los límites del Mercosur, la posición geográfica privilegiada de la ciudad
municipales y la temática se centra en la transformación y los proyectos de obras de infraestructura singulares y de
física de la trama urbana. magnitud que hacían eje en la región y le permitieron erigirse
en “puerta y puerto del Mercosur”. Y, más importante aún,
Generalmente, la planificación estratégica es un proceso la predisposición de los actores locales para el acuerdo y la
de concertación de actores locales en el cual se establecen definición de objetivos comunes19.
objetivos comunes a largo plazo, con el fin de transformar
la realidad actual, superar las debilidades y potenciar las Ante este escenario existía un consenso político y social
fortalezas de la metrópolis. Por tener un desarrollo en un para poner en marcha una serie de procesos encaminados
contexto de democracias ya consolidadas, la planificación a orientar los impulsos transformadores de la ciudad. Estos
estratégica se plantea generalmente como un proceso procesos se materializaron en el Plan Estratégico Rosario20
político, social y democrático que funda su calidad en la de 1998 (en adelante, PER), que inició una fructífera serie
participación y en el compromiso de la ciudadanía, las de renovados instrumentos planificadores para la ciudad,
instituciones implicadas en la transformación de la ciudad y incluyendo su propia actualización en 2008: el Plan
los distintos niveles de la administración. Estratégico Rosario Metropolitana (en adelante, PERM+10).
En este análisis del proceso de transformación del Frente La ciudad tiene una larga tradición de instrumentos de
Costero de Rosario trataremos primero los distintos tipos planificación. Existen Planes Urbanos generales de 1890, 1911,
de planes estratégicos y urbanísticos que la ciudad ha 1935, 1967, 1991, 2001… hasta llegar al PERM+10 de 2008 y el
desarrollado (apartado 2.2), para luego entrar en mayor Plan Urbano de 2007-2017 (en adelante, PUR), que son los que
detalle sobre la gestión urbanística de un área más concreta han guiado la recuperación del espacio público y la construcción
del Frente Costero: el Puerto Norte (apartado 2.3). de la ciudad anhelada por una amplia mayoría de la población.
Ambos planes tienen naturalezas y procedimientos de

2.2
elaboración y tramitación diversos, pero persiguen una
Los planes de recuperación visión común y son complementarios. El PERM+10 es un plan
del Frente Costero orientativo, de carácter multidisciplinar y elaborado mediante

un amplio pacto social. Está estructurado en torno a tres ejes:
el eje económico-productivo, el eje social-institucional y el
Diversos motivos convierten a estos espacios costeros eje físico-ambiental. El desarrollo de este tercer eje culminó
recuperados en centros de atracción para la ciudad y la en el PUR 2007-2017, que es un instrumento legal de gestión,
región donde se encuentran. Su interés y valor reside en
de jurisdicción local y se instrumenta a través de un conjunto
las especiales condiciones que presentan: su disposición
integral y renovado de normas21. El PERM tiene una visión
estratégica dentro de la planta urbana, sus amplias
dimensiones, su disponibilidad para albergar nuevos usos, multiescalar y aborda el posicionamiento de Rosario tanto
sus características paisajísticas. El paso de la “ciudad- a nivel internacional, como en su región y a nivel interno del
puerto” a la “ciudad con frente costero” (waterfront) se municipio, mientras que el PUR es fundamentalmente técnico
puede sintetizar en tres aspectos18: y hace referencia esencialmente a la transformación del medio
físico. Sin embargo, se debe puntualizar que, si bien por
1. El nuevo carácter de la accesibilidad a la costa, antes alcance jurisdiccional puede aplicarse única y exclusivamente
restringida en la totalidad de la extensión del área portuaria en el ámbito municipal, el PUR fija las políticas que sostiene el
y hoy de circulación pública en casi toda su extensión. municipio de Rosario en el ámbito metropolitano22.
2. Los nuevos usos, terciarios, residenciales, y recreativos.
3. La construcción de una nueva fachada sobre el agua que 19 Plan Estratégico Rosario 1998, pg. 10.
resume y simboliza los procesos de cambio que tienen lugar 20 Plan Estratégico Rosario 1998, pg. 10.
21 Las Normas Urbanísticas de la Ciudad de Rosario, reforma del antiguo Código
en el interior de la ciudad. Urbano.
22 Ver Capítulo 3 “Los contenidos para una inserción metropolitana” del Plan
Urbano Rosario 2007-2017.
Área Central y Anillo Perimetral, Ciudad de Rosario - Reformulación Normativa
La Planificación Estratégica:
El PER 1998 y el PERM+10 (2008)
Siguiendo los planteamientos más vanguardistas de El Plan Estratégico Rosario (PER) comenzó a tomar forma
planificación estratégica de ciudades, se inicia a mediados y comenzó por describir a la Rosario deseada como “una
de los 90 la elaboración del Plan Estratégico Rosario 1998 ciudad sustentada en el trabajo y en la creación, con
(PER). En paralelo se desarrollaron algunos planteamientos oportunidades de vida y progreso para todos sus habitantes,
de transformación física de la ciudad en los instrumentos de que recupera el río y se constituye en punto de integración y
planificación urbana (1991, 2001) y, más recientemente, en encuentro del MERCOSUR”23. Para el análisis y diagnóstico se
un plan que muestra una mayor preocupación por establecer crearon cuatro equipos de trabajo temático en torno a cuatro
los pormenores de la gestión urbanística: el Plan Urbano de ejes: económico, físico- ambiental, socio-institucional,
Rosario 2007-2017. de centralidad regional y proyección internacional. Sin
embargo, esta imagen colectiva de la ciudad y la formulación
A mediados de 1996, el municipio, junto con los principales del plan se articularon en torno a cinco visiones transversales
dirigentes sociales, políticos y representantes de organizaciones o “sueños”: “la ciudad del trabajo”, “la ciudad de las
de Rosario, había reconocido la necesidad de contar con un oportunidades”, “la ciudad de la integración”, “la ciudad del
plan que trascendiera en el tiempo más allá de una gestión y río” y “la ciudad de la creación”.
de construir una plataforma de consenso para establecer un
horizonte de desarrollo definido en términos de orientaciones
estratégicas y proyectos generadores de cambio.

Esta estructura muestra la gran relevancia que la apertura Tras 10 años de experiencia en la gestión estratégica, en el año

al río tenía en este Plan, pues constituía uno de los cinco 2008 se dio por finalizada la etapa de gestión del PER. Se le
pilares fundamentales de su contenido. Cada uno de considera una de las experiencias más destacadas a nivel
estos cinco “sueños” o líneas estratégicas se desglosan en regional y continental, pues su balance tuvo resultados muy
objetivos particulares, programas y proyectos concretos. En satisfactorios: un 80% de los proyectos se encontraban en
el contenido del PER se plantean las siguientes cuestiones funcionamiento o con avances significativos mientras que el
para cada proyecto: quiénes son los responsables, cómo resto estaba en proceso de ejecución. Con todo el conocimiento
debe implementarse, dónde se materializará, cuánto acumulado, y tras un nuevo proceso de concertación con toda
dinero costará, cómo se financiará y cuánto tiempo tomará. la sociedad rosarina y con la de los municipios de su área de
La regeneración del Frente Costero se define en la Línea influencia, la planificación estratégica se reconfiguró en el
estratégica IV: “la ciudad del río”, que se desglosa en 3 Plan Estratégico Rosario Metropolitana24 (PERM+10). Este es
programas y 12 proyectos: el plan vigente en la actualidad y define las estrategias de la
metrópolis hasta 2018. El PERM+10 se elaboró continuando
PROGRAMA I “Abrir la ciudad al río”. con el proceso establecido 10 años antes y esta vez se hizo
PROYECTOS INVOLUCRADOS: de manera paralela y en forma coordinada con la elaboración
Parque Scalabrini Ortiz. del Plan Urbano, que supondría la definición concreta de
Puerto Norte y Parque Habitacional Scalabrini Ortiz. la transformación de la ciudad necesaria para plasmar los
Complejo Hotelero Unidad IV y Parque de las Colectividades. compromisos del Plan Estratégico.
Parque de España (extensión norte).
Parque a la Bandera. El horizonte que plantea el PERM para el área metropolitana
de Rosario es una “Metrópolis moderna, territorialmente
PROGRAMA II “Articular el área portuaria con la ciudad”. integrada y socialmente inclusiva, sustentada en la cultura,
PROYECTOS INVOLUCRADOS: la innovación y las economías de calidad; con protagonismo
Centro Universitario Rosario. y conectividad nacional y global”25. Para ello, el Plan
Recuperación y revitalización de la barranca sur. establece cinco ejes estratégicos y de nuevo uno de ellos (el
Parque Regional Sur (Doctor Carlos Sylvestre Begnis). cuarto) está centrado en la relación de la ciudad con el río.
En este eje denominado “Metrópolis del Río y la calidad de
PROGRAMA III “Disfrutar y cuidar el río”. vida”26, se definen los objetivos particulares para el horizonte
PROYECTOS INVOLUCRADOS: 2018, entre los que se destacan:
Parque Regional de la Cabecera del puente Rosario – Victoria.
Parque Regional Alto Delta. - Profundizar las políticas de apertura y continuidad del
Protección del ecosistema del río y sus riberas. frente ribereño con la reconversión de sectores portuarios
Ejecución de la Planta de tratamiento de líquidos cloacales. para uso público y colectivo.
En octubre de 1998 se presentó oficialmente el PER, - Contribuir a preservar los recursos naturales (agua, suelo,
conformado por 72 proyectos en cuya elaboración aire y diversidad biológica), y disminuir la contaminación
intervinieron más de 150 instituciones. Durante la etapa ambiental de Rosario y el Área Metropolitana.
de gestión estratégica que se inició a partir de entonces
las tareas se centraron en impulsar, monitorear y ajustar - Recuperar y sanear las áreas de los arroyos Ludueña y
proyectos de acuerdo a los cambios coyunturales y difundir Saladillo, para posibilitar el acceso público y la instalación
su contenido. Durante el proceso de trabajo se definió un de infraestructuras y servicios.
nuevo alcance territorial y comenzaron a tomar forma las
propuestas de carácter estratégico no sólo para Rosario En esta sucesión de planes la visión para la costa es la
sino también para su región metropolitana. Esto, puesto que misma: la preservación y consolidación de una franja
el Plan debió enfrentar los inconvenientes propios de una verde de uso público que concatena diferentes espacios
planificación que se extiende más allá de los límites político– recreativos, culturales y de ocio, no sólo del municipio sino
administrativos de una ciudad. de toda el área metropolitana, abiertos a toda la ciudadanía
y a los visitantes. Este hecho es de gran trascendencia,
particularmente tras el caso de un desarrollador privado
24 Rosario Metropolitana
25 PERM, pg. 75
26 PERM, pg. 279
que planteó una propuesta a la municipalidad para hacer un Estos, al igual que otros proyectos de detalle, se han ido
campo de golf privado en la zona de Puerto Norte27, uno de los aprobando de manera individualizada, hasta llegar a ejecutar en
enclaves más privilegiados y próximos al centro de la ciudad gran parte el Plan, aunque fraccionado en más de 140 unidades
del Frente Costero. Como ese planteamiento no cumplía de actuación negociadas y aprobadas individualmente. Esto se
con las directrices del Plan Estratégico, la Municipalidad hizo siguiendo siempre el plan estratégico original de manera
exigió replantear la propuesta. El proyecto que sustentó el que, a modo de gran rompecabezas, la implementación de cada
municipio surge de un concurso internacional de ideas, que una de las piezas ha encajado a la perfección en un gran espacio
tuvo por objeto definir cuál sería la mejor ordenación de los público continuo a lo largo de la ribera del Paraná. Sin duda,
terrenos de Puerto Norte cumpliendo con lo establecido en esta es una de las estrategias más creativas y efectivas puestas
la planificación estratégica, que representaba la voluntad y en práctica por la Secretaría de Planeamiento, que hace el caso
el deseo de la mayoría de los ciudadanos. El desarrollo del de Rosario merecedor de especial atención.
planeamiento definitivo de Puerto Norte se tratará con más
detalle en el siguiente apartado. De un total de 141 planes de pequeña escala se han aprobado
59 planes y el PUR plantea 82 planes más que quedan
Por lo tanto, la planificación estratégica desarrollada en pendientes de tramitar30. El documento oficial, accesible en
los 90 y en la primera década del siglo XXI dejó plasmada la web de la municipalidad, se plantea como “un instrumento
la vocación pública y el carácter de espacio abierto de inserto en un proceso dinámico y abierto”. En palabras del
toda la franja costera. El desarrollo físico y concreto de actual Secretario de Planeamiento Urbano de la municipalidad
estos espacios fue definido en toda una familia de planes de Rosario, Pablo Barese, el PUR pretende definir un proyecto
urbanos, el Plan General (PUR 2007-2017) y en el sucesivo de ciudad a futuro preparando el territorio para incorporar
planeamiento de detalle que dejó establecido el propio PUR. los cambios y modificaciones que se pretenden lograr,
evitando las consecuencias negativas de las decisiones
La Planificación Urbana: aisladas, reforzando la iniciativa de construcción pública y
El PUR 2007-201728 colectiva de la ciudad, incorporando la inversión privada a
una estrategia integral de desarrollo urbano y pensando la
El PUR 2007-2017 se elaboró de manera simultánea a la revisión ciudad por proyectos, muchos de ellos de alto impacto para
del Plan Estratégico de 1998, y está planteado como una la transformación urbana31.
plataforma normativa y de gestión urbana del Plan Estratégico
PERM+10. El PUR reemplazó al plan urbano vigente hasta El PUR supone la traslación de las ideas del Plan Estratégico
ese momento (el plan urbano del año 1967) y estableció una a la estructura física de la ciudad, y es la base legal necesaria
continuidad con las revisiones planteadas por el Ejecutivo para la implementación de las acciones estratégicas
municipal en los años 1991-2001, a las que se suma también la acordadas y consensuadas con toda la ciudadanía en la
última revisión presentada en el año 2007.29 planificación estratégica. La relación entre ambos planes es
de carácter dialéctico y dinámico, al ser ambos el producto de
El documento completo fue presentado en 2011. Curiosamente, una planificación concurrente, estrechamente coordinada.
el PUR no llegó nunca a aprobarse globalmente, ya que no se logró
el consenso en el cuerpo legislativo sobre todos los aspectos El documento consta de tres libros o partes: la primera
concretos del detalle de la planificación urbanística. Sin embargo, recoge los antecedentes y el encuadre del plan; la segunda
los proyectos definidos en el PUR se han ido implementando abarca todo su desarrollo; y la tercera expone los avances
uno tras de otro, siguiendo las pautas establecidas en él. La en la ejecución del plan. En el capítulo cuarto de la
aprobación del Reordenamiento Urbanístico para el Área segunda parte se detallan las operaciones estructurales,
Central, Primer, Segundo y Tercer Anillo Perimetral, del Plan así denominadas porque son actuaciones con capacidad
Especial de Pichincha y del Plan Especial de Puerto Norte, entre de redefinir la estructura de la ciudad. Las operaciones
muchos otros instrumentos normativos sancionados dieron estructurales se ordenan en torno a seis ejes32. Cada uno
pie al desarrollo de intervenciones urbanísticas de pequeño, de ellos constituye el punto de partida para una actuación
mediano y gran porte que ya constituyen datos insoslayables de urbanística de gran impacto y posee gran potencial sinérgico,
la realidad de la ciudad. ya que se presentan como una concatenación de grandes
27 CUENYA, Beatriz y PUPARELI, Sonia [2006]. “Grandes proyectos como herra- 30 Ver páginas 104 a 107 del tomo II del libro del PUR 2007-2017.
mientas de creación y captación de plusvalías urbanas. Proyecto Puerto Norte, 31 Extraído de la presentación de Pablo Barese en el Taller de Rosario. Mayo de 2014
Rosario”. Medio Ambiente y Urbanización. Buenos Aires, n. 65, pp. 86. 32 Las seis operaciones estructurales del PUR son: (1) las Centralidades Urbanas, (2) el
28 Plan Urbano, Gobierno del Área Metropolitana de Rosario. Frente Costero, (3) el Nuevo Eje Metropolitano Norte-Sur, (4) el Nuevo Eje Metropolitano
29 Ver capítulo 1”Los antecedentes”, Plan Urbano Rosario 2007-2017. Este-Oeste, (5) los Bordes de los Arroyos y (6) el Nuevo Frente Territorial.

proyectos ordenados y orientados en pos del logro de 1

objetivos comunes de transformación delineados para cada
eje. Tales ejes conforman un foco de atención a partir del cual
se podrá extender la renovación urbanística y expandirse 2
al resto del territorio. El PUR define que, para ordenar las

actuaciones en cada uno de estos ejes, se deberán elaborar 3
los correspondientes planes maestros sustentados en los 4

criterios que define el propio Plan. 5
6
El segundo de estos ejes es el Frente Costero - el ámbito de
estudio de este caso - que constituye, por tanto, una de las
seis operaciones estructurales de la ciudad de Rosario para el 7
periodo 2007-2017, y probablemente la de mayor trascendencia
en la trasformación de la estructura de la ciudad. En palabras
de Mirta Levin, en el momento de la publicación del PUR (2011),
“La liberación y apertura de la costa ha sido sin duda la
operación urbanística que adquirió mayor escala, dimensión
y visibilidad y que fue posible a partir del traslado de las
actividades productivas y portuarias al sur de la ciudad”33. De
hecho, la página web de la Municipalidad de Rosario tiene un
Figura II.2: El Frente Costero en el PUR 2007-2017
espacio exclusivamente dedicado a la explicación del proceso
urbanístico de transformación de la costa34. 1. El parque de la Cabecera
2. La renovación de balnearios y playas públicas
3. El parque náutico Ludueña
Igual que en el resto de las operaciones estructurales, el 4. Puerto Norte
5. El corredor cultural-gastronómico Costa central
segundo eje se desarrolló mediante un Plan Maestro. El 6. La rehabilitación del Parque Nacional a la Bandera
Plan Maestro de la Costa plantea los lineamientos generales 7. El parque huerta La Tablada
que deben seguir los instrumentos de desarrollo (Planes
Especiales, Planes de Detalle y Proyectos Urbanos). Dicho
plan organiza el Frente Costero a través de 7 ámbitos, que
deberán desarrollarse mediante proyectos estratégicos
multifuncionales, que combinan actuación pública y
actuación privada, con base en dos modalidades: Convenios
Urbanísticos y Régimen de Concesión con Obra Pública.
El planeamiento de detalle
La transformación urbana de los 17 km de costa del municipio

se ha llevado a cabo mediante la realización de múltiples planes
y proyectos, y es un proceso que está todavía en marcha.
Para poder alcanzar la profundidad deseada en el análisis, y
por mayor claridad en el documento, se ha seleccionado un
tramo de costa para describirlo en mayor detalle. Se trata del
ámbito del Puerto Norte, en el que se va a centrar el análisis
del planeamiento de desarrollo y de la gestión urbanística. Tal
y como se indica en la imagen, Puerto Norte es uno de los 7
ámbitos definidos por el PUR en el Frente Costero que debe ser
desarrollado mediante un Plan Especial.
33 PUR 2007-2017, pág. 5.

34 Plan Costa, Rosario.
Frente Costero, Ciudad de Rosario
El planeamiento de detalle del Frente Costero se ha realizado - Protección de áreas con alto valor patrimonial urbanístico
mediante una serie de planes concurrentes previstos y o arquitectónico.

definidos en el PUR 2007-2017. Estos planes son, ordenados
de mayor a menor ámbito: - Ordenamiento de áreas urbanas vacantes.
A) El Plan Maestro. Se define como “el instrumento técnico - Reordenamiento de áreas con asentamientos irregulares.
utilizado para programar e impulsar la transformación de
una importante extensión particular del territorio municipal - Rehabilitación urbana.
que incluye situaciones excepcionales, las cuales demandan
la definición de políticas de reconversión, renovación y/o - Renovación urbana de zonas consolidadas que demanden
protección”35. Por lo tanto, es un instrumento pensado para un nuevo ordenamiento.
zonas especiales por su complejidad.
C) El Plan de Detalle (PD). Es el instrumento técnico cuya
El PUR define 6 ámbitos estratégicos para las denominadas finalidad es precisar los indicadores urbanísticos de un
“operaciones estructurales”, todos ellos de gran complejidad y ámbito de gestión (manzana, parcela, conjunto de parcelas,
también de gran trascendencia para el futuro de la ciudad. Uno calles especiales o sectores calificados como áreas de
de estos ámbitos es el Frente Costero, que fue desarrollado por reserva). Los PD son el último eslabón de la planificación
el Plan Maestro de la Costa, incluido en el tercer tomo del PUR urbanística, en la cual la planificación incorpora ya parte de
2007-2017. El ámbito comprendido por un Plan Maestro puede la gestión. Son desarrollados por el Departamento Ejecutivo
incluir varios sectores, cuyas propuestas se definirán de manera Municipal, de acuerdo con el planeamiento concurrente
pormenorizada mediante Planes Especiales o Planes de Detalle. (PUR, Planes Maestros, Planes Especiales). Precisan los usos
previstos, la morfología de la edificación, la edificabilidad y
En el PUR no se entra a definir cuál debe ser el contenido de un las alturas permitidas, la disposición, forma y condiciones
Plan Maestro, probablemente debido a que es un instrumento del espacio público y las limitaciones y condicionantes para
pensado para casos muy especiales que pueden variar mucho intervenir en inmuebles de valor patrimonial, si los hubiere37.
de uno a otro y, por lo tanto, su contenido debe permitir cierta La gestión urbanística se acaba de concretar para cada una
flexibilidad según el caso. Se interpreta entonces que estos de las UG en un Convenio Urbanístico específico, figura que
planes pueden realizarse con bastante libertad para abordar se analiza en el siguiente apartado.
los lineamientos fundamentales que deben guiar el desarrollo
del ámbito, así como los criterios de coordinación entre los Retornando al caso práctico que nos ocupa, la reconversión
distintos sectores dentro del ámbito, si los hay. de Puerto Norte es un proyecto ya contemplado en el
Plan Regulador de 1968, que fue el que definió el traslado
B) El Plan Especial (PE). Se define como “el instrumento técnico del puerto al sur de la ciudad y el desmantelamiento de
utilizado para programar la transformación física y funcional que todas las instalaciones existentes en el área. Sin embargo,
se propone para un determinado sector de la ciudad, conjunto de diversos conflictos legales retrasaron durante casi 40 años la
parcelas o ámbito público (calles, avenidas, plazas), detallando liberación de los terrenos para los nuevos usos que los planes
las particularidades de la configuración propuesta para las estratégicos y urbanos planteaban.
áreas de dominio público y privado”36. Contiene precisiones
acerca de: la red de espacios públicos (configuración, carácter y En 1991 tuvo lugar un Seminario Internacional de Proyectos
tratamiento), localización y superficie de vivienda pública, y, en Urbanos organizado por la Facultad de Arquitectura,
su caso, la división del área en Unidades de Gestión objeto de Planeamiento y Diseño de la Universidad Nacional de Rosario,
desarrollo mediante Planes de Detalle. en colaboración con el Instituto Universitario di Architettura
di Venezia, cuya temática fue precisamente el Área de
La figura del Plan Especial se utiliza en las siguientes Puerto Norte. En este Seminario se instaló en la academia y
situaciones de planificación: en la sociedad rosarina el debate proyectual del área y se
plantearon una serie de propuestas que posteriormente han
- Reconversión de grandes áreas urbanas. llegado a hacerse realidad: densidades, alturas, valoración
del patrimonio edificado, diseño de espacios públicos y
- Protección de áreas con altos valores ambientales o desarrollo de la avenida costera.
paisajísticos.
37 PUR 2007-2017, pag. 100.

35 PUR 2007-2017, pag. 99.
36 Ibid. Pg. 99.

Pero no fue hasta el año 2003, tras cuatro décadas de lentas - Recuperar y poner en valor el sector.

gestiones político-administrativas, cuando la gestión se aceleró.
Y, en aproximadamente 4 años, el municipio planificó y puso en - Privilegiar las actividades públicas y semipúblicas sobre
marcha el proyecto Puerto Norte, que ha sido uno de los proyectos las privadas.
más emblemáticos de la ciudad. El ámbito del proyecto abarca
una superficie de casi 100 hectáreas (ha), en una zona privilegiada - Proyectar un circuito sobre la costa que integra los
del Frente Costero, de las cuales finalmente se han ganado para espacios públicos existentes.
espacios públicos 42 ha. Como se ha comentado anteriormente,
en el año 2000 hubo una propuesta de un propietario para - Incorporar al patrimonio urbano las construcciones
desarrollar un emprendimiento inmobiliario38 que no satisfacía los existentes.
requerimientos previstos en la planificación, y el equipo municipal
decidió, dada la trascendencia del ámbito, resolver la cuestión Con el resultado del Concurso internacional de ideas, cuya
convocando un concurso internacional de ideas en el año 2004. El propuesta ganadora fue la del arquitecto rosarino Juan Ignacio
Concurso planteó múltiples objetivos entre los que se destacan: Munice, la Secretaría de Planeamiento elaboró un Plan Especial
(PE), en el que se definió la ordenación del ámbito, y presentó
dos proyectos de ordenanzas que fueron aprobadas por el
38 Anteproyecto de urbanización elaborado por la empresa constructora Inver-
sores y Mandatos SA (representada por el Contador Aldo H. Lattuca y Asociados) Concejo Municipal en septiembre de 2005. En el PE el sector
para poner en marcha un emprendimiento en su predio; este predio había sido de Puerto Norte se dividió en ocho unidades de ejecución,
adquirido en el año 2000 al Operador portuario Genaro García y funcionaba en
él un silo para el almacenamiento de granos. La propuesta presentada por la fir- cada una de las cuales presenta una realidad diferente. Seis
ma incluía la construcción de un complejo de tres torres, un campo de práctica
de golf municipal, un puerto náutico y un hotel de cinco estrellas. Esta propuesta
unidades corresponden a propietarios privados, la séptima a
(incluida en un Convenio Urbanístico suscripto en el 2000; expediente N° 38.689- un propietario público – el ADIF–, y la octava a un área barrial
I-00) había quedado condicionada a la sanción de la ordenanza respectiva que
debía aprobar el anteproyecto, luego de ser tratada por el Concejo Municipal en ya consolidada. Esta división del sector tiene por finalidad la
junio de 2001. Ver CUENYA, Beatriz y PUPARELI, Sonia [2006]. “Grandes proyectos ejecución del proyecto en forma gradual, en la medida en que
como herramientas de creación y captación de plusvalías urbanas. Proyecto Puerto
Norte, Rosario”. En Medio Ambiente y Urbanización. Buenos Aires, n. 65, pp. 86. se vayan resolviendo los conflictos que pudieran existir.
Frente Costero, Ciudad de Rosario
Figura II.4: Plan Especial Puerto Norte
Figura II.5: Unidades de Gestión del Plan Especial Puerto Norte

Fase UG Nombre Titularidad Sup. m2 suelo Esp. Público m2 suelo Ordenanza
1 1 SCALABRINI ORTIZ IRSA/ FUNDAR/ ROSENTAL 50.500 5.164
2 1 Ex FACA AFA Servicios Portuarios, SA 84.000 43.000 8230/08
9.047/13
2 2.1 Forum Puerto Norte TGLT 21.030 9.880 8065/06
2 2.2 Ciudad Ribera INGECONSER 21.592 17.000 8237/08
2 3 ADIF Organismo Nacional de 362.500 253.750
Administración de Bienes
del Estado (ONABE) / ADIF
2 4 Sector 1-Manzana 376 Variostitulares 8297/08
2 4 Sector 4-Manzana 279 Sr. Guillermo Garcia 18.205 6.056 8359/08
2 5 Nordlink/embarcadero/ Inversiones y Mandatos, SA 16.834 3.576 7893/05
Dolfines Guarani
2 6 Terminal 3 Servicios Portuarios, SA 24.000 8.500 8320/08
2 7 Patio Cadenas ONABE / ADIF 165.000
2 E1-1 Barrio Refinería Varios titulares
Total 763.661 349.426
Tabla II.1: Unidades de Gestión de Puerto Norte
Cada una de las Unidades de Gestión se debe desarrollar con

un Plan de Detalle (PD), acompañado de su correspondiente
Convenio Urbanístico, que detallará los términos de la gestión.
Puerto Norte
Cada PD debe definir los indicadores específicos de construcción
y establecer un programa de obras y cargas públicas asignadas 6 Convenios Urbanísticos Público-Privados y
a los distintos desarrolladores, garantizando de este modo la 1 Público-Público (ADIF)
construcción de las obras públicas a realizarse en su totalidad Ubicación: Planta de Aguas, Rio Paraná, Oroño, Illia,
con financiamiento privado. Esta modalidad de gestión le Bordabehere, Avellaneda.
permite a la ciudad incorporar 10 nuevos parques y plazas, que
Superficie a urbanizar: Aproximadamente 100 has
se construyen únicamente con inversión privada, que alcanzan
una superficie aproximada de 420.000 m² y se distinguen de Superficie de suelo Equip. Comunitario ADIF: 2,54 has
la siguiente manera:
Superficie vivienda social: 0,63 has en Puerto Norte y
4,3 has fuera del ámbito de Puerto Norte
- El Parque de la Estación
- El Parque de las Vías Superficie Espacio Público: 42 has
- El Parque de la Arenera Inversión en espacio público: US$ 32.500.000 ($ 130.000.000)

- La Plaza Estación Embarcadero y Plaza del Mutualismo
Inversión en calles y avenidas (2.500 m lineales):
- La Plaza de Ciudad Ribera US$ 13.000.000 ($ 52.000.000)
- Las ramblas localizadas sobre la barranca
Inversión en vivienda social fuera del ámbito:
- Las ramblas localizadas sobre las principales Avenidas
US$ 6.500.000 ($ 26.000.000)
A pesar de tratarse en su mayor parte de terrenos privados, Inversión privada TOTAL: US$ 52.000.000 ($ 208.000.000)
se recuperaron para el uso público 42 de las 100 ha que
Inversión privada TOTAL por m2: US$ 52 / m2 ($ 208 / m2)
integran el área. También se garantiza la libre circulación y uso
de los espacios públicos ubicados en el borde de la barranca *Todas las unidades monetarias entre paréntesis son $ de 2009.
generando un recorrido continuo de 1.900 metros lineales,
conformado por paseos y pequeñas plazas que vinculan 2.3
Puerto Norte con Parque Sunchales. Grandes parques,

generosas ramblas, importantes paseos, nuevas calles (2500
La gestión urbanística.
metros lineales) y avenidas son los méritos principales de este Ejemplos de colaboración
proyecto. A todo esto se debe añadir la superficie de 0,63 ha
que aportan los privados para vivienda social en Puerto Norte y público-privada.
4,3 has fuera del ámbito, lo que supone una inversión adicional
fuera del ámbito de Puerto Norte de 26 millones de pesos Desde sus inicios, dada la envergadura y singularidad de
argentinos (2009). En total, el aporte de la inversión privada la operación, este proyecto se planteó con un modelo de
supone 208 millones de pesos argentinos, lo que equivalía en articulación público-privada, en el que el municipio es
esa fecha a dos presupuestos y medio anuales completos de la responsable de la planificación, elabora los proyectos de
Secretaría de Obras Públicas del municipio39. espacios públicos y gestiona el desarrollo de las diferentes
intervenciones, mientras que el sector privado efectúa la
La Municipalidad de Rosario, apostando por la transparencia inversión y ejecuta las obras públicas y privadas. Entonces, el
en la gestión urbanística, tiene habilitado un espacio en su modelo propuesto es de inversión privada con planificación
página web donde expone la información actualizada del pública41. Esta planificación pública define la viabilidad
desarrollo de cada una de estas Unidades de Gestión40. estructural del sector, los espacios públicos y privados, la
superficie edificable en cada predio, los edificios a preservar,
39 El presupuesto Anual de la Secretaría de Obras Públicas del año 2009 fue de las alturas de las construcciones y la política de preservación
US$ 20.482.320 ($ 81.929.271). Fuente: LEVIN 2012 del patrimonio previamente construido. La inversión privada
40 Municipalidad de Rosario
participa en el proyecto ya que, dada la singularidad de los
predios y su excelente ubicación en la ciudad –bien conectada
con el centro urbano y con vistas privilegiadas sobre el río
Bar Silos Davis Paraná– el resultado de la transformación de los terrenos
en nuevas parcelas urbanizadas con calles, zonas verdes y
Tipo de concesión: de obra pública equipamientos de calidad, incrementan significativamente el
Concesionario: Pro Linse SRL valor de las parcelas resultantes.
Año de la inversión: 2004
Inversión: US$ 266.666 ($ 800.000 de 2004) De entre los instrumentos de gestión previstos para la
Plazo: 10 años + 5 de prórroga concertación público-privada en el PUR 2007-2017, los
Inicio de la concesión: mayo de 2004 más utilizados para la transformación del Frente Costero
Vencimiento: 04/04/2019 han sido el Régimen de Concesión con Obra Pública y los
Canon: US$ 1.380 ($ 11.581,40 canon mensual, enero 2014)
Convenios Urbanísticos. Tras explicar en los dos siguientes
Normativa: Decreto de llamado a licitación Nº 0793/03 -
sub apartados en qué consisten estos mecanismos de
D. de adjudicación Nº 0474/04 – D. de prórroga Nº 1631/2012
colaboración público-privada, junto con un ejemplo para
Nombre comercial: Bar Davis
cada uno de ellos, se plantea en un tercer sub apartado que
expone cómo se ha gestionado la captura de las plusvalías.
Figura II.6: Silos Davis 41 PERM+10, pg. 308

Las Concesiones Administrativas la concesión es un edificio de Bar-Restaurante junto al Río, con

unas vistas privilegiadas sobre él. La superficie cubierta del salón
En la legislación de la Municipalidad de Rosario existen dos es de 300 m2 aproximadamente, tiene una superficie similar de
tipos de concesiones administrativas en el espacio público: las terrazas destinadas a mesas descubiertas y cuenta con servicio
de explotación y las de obra pública. El primer tipo, la Concesión de baños públicos44. Esta concesión es la primera que inicia la
de Explotación en Espacio Público, consiste en la asignación cadena de bares rehabilitados en su totalidad sobre la costa. En
de un espacio, generalmente en dependencias municipales total se intervino en nueve lugares más.
con concurrencia de público, para la prestación de servicios
gastronómicos (bar y cafetería), u otros tales como kiosco, La inversión estimada por parte del promotor privado fue
teléfono público, venta de tarjetas, fotocopias, entre otros. de $ 800.000 de 2004, lo que equivaldría a US$ 266.666
El proceso de selección se realiza a través de una licitación de la misma fecha. La concesión se adjudicó en el año 2004
pública y el concesionario toma a su cargo la adecuación de las por un periodo de 10 años, con una posible extensión de 5
instalaciones existentes y la provisión del equipamiento básico años más. Esta prórroga se concedió en el año 2012, de
para el desarrollo de la actividad propuesta. manera que la concesión finaliza en 2019. Además de esta
inversión, el concesionario debe pagar un canon mensual a
La segunda modalidad, el Régimen de Concesión con Obra la Municipalidad, que tras la prórroga concedida en 2012,
Pública, es un instrumento que permite la ejecución de obras asciende a un total de $ 11.582,40, unos US$ 1.380 mensuales.
públicas en el espacio público con financiamiento del sector
privado42. En este sistema las obras son ejecutadas por el Los Convenios Urbanísticos
concesionario, que a cambio obtiene la explotación comercial
del predio durante el período de concesión. Una vez concluido Los Convenios Urbanísticos están definidos en la Ordenanza
el tiempo de concesión, las instalaciones pasan a formar parte de Urbanización y Subdivisión del Suelo n.° 6492/97, que
del patrimonio municipal para su uso público, transfiriéndose es la legislación que actualmente regula los procesos de
por tanto el total usufructo al municipio. La municipalidad de urbanización en el municipio y establece las exigencias
Rosario ha utilizado estos instrumentos frecuentemente para y obligaciones de los urbanizadores para llevar adelante
poner en marcha varios servicios culturales, gastronómicos los emprendimientos. Este tipo de acuerdos entre
y de otros tipos. Este último modelo de concesión ha sido la municipalidad y un desarrollador privado (u otra
utilizado con éxito en la creación de recintos gastronómicos y administración pública diferente de la municipal) se pueden
de recreo en el Frente Costero. llevar a cabo en parcelas de más de 5.000 m2 y que están
calificadas por el PUR como Áreas de Reserva para ser
En el caso que nos ocupa expondremos una concesión con obra desarrolladas mediante un Plan Especial o un Plan de Detalle.
pública en un sector de parque situado cerca a Puerto Norte, como Esta figura puede utilizarse tanto sobre predios de titularidad
ejemplo de colaboración público-privada para construir espacios de otra administración pública diferente de la municipal
de uso y disfrute público con inversión privada. Se trata del Bar como sobre predios de titularidad privada. En el primer caso
Silos Davis43, ubicado en la base del Silo Davis donde funciona el se trataría de Convenios Público-Públicos y en el segundo de
Museo de Arte Contemporáneo de Rosario (MACRO). El objeto de Convenios Público-Privados.
42 PUR pg. 103 44 Información disponible en la web de la Municipalidad, aquí (Octubre 2014)
43 Complejo Davis
Mediante esta modalidad de actuación, ambas partes
Unidad de Gestión llegan a un acuerdo que permite modificar los indicadores

urbanísticos generales para la zona, al aceptar la aplicación
1 Ex FACA AFA de un régimen especial, a partir del cual se superan las
exigencias establecidas en forma genérica por la norma
en función de los beneficios que reporta la habilitación del
Superficie total: 79.823 m2
plan integral. De este modo, los Convenios transforman la
Superficie espacios públicos: 36.766,75 m2 figura tradicional del «plan parcial» en un «plan-programa»,
incorporando a los indicadores de planificación los aspectos
Superficie de techo edificable: 117.000 m2 concretos de la ejecución y gestión de la transformación del
Inversión privada en espacios públicos: espacio público y las infraestructuras y de la programación
US$ 12.200.000 ($ 49.000.000) en el tiempo de cada una de las obras.
14.100 m2 Plazas sobre la Barranca Tal y como se ha comentado anteriormente, de las 8 Unidades
de Gestión en las que se divide el Plan Especial de la segunda
5.000 m2 Ramblas sobre Av. Carballo
fase de Puerto Norte, 6 Planes de Detalle van acompañados
10.500 m2 Paseo Central de Convenios Urbanísticos Público-Privados, y uno es un
Convenio Público-Público con el ADIF, que engloba las dos
Inversión privada en obras públicas/infraestructura: UGs de suelo público (la UG3 y la UG7).
US$ 5.360.000 ($ 21.450.000)
900 ml de calles púb. + 760 Av de la Costa A continuación se expone en detalle el contenido de uno
de estos Convenios Urbanísticos público-privados, el
Inversión en tierras: correspondiente a la Unidad de Gestión 1, denominado
US$ 1.425.000 ($ 5.700.000) para Vivienda Social “Ex FACA AFA”. Se trata de un predio de aproximadamente
TOTAL INVERSIÓN PRIVADA: 80.000 m2, ubicado entre las Avenidas Luis Cándido Carballo,
US$ 19.037.500 ($ 76.150.000) Echeverría, French y el Río, que fue propiedad de la Federación
de Agricultores Cooperativas Argentinas S.A. (FACA) y
INVERSIÓN PRIVADA POR m2:
de Agricultores Federados Argentinos (AFA), y que pasó
US$ 238,5 / m2 ($ 954 / m2)
posteriormente a manos de la firma Servicios Portuarios S.A.,
para ser finalmente vendido a la promotora inmobiliaria TGLT.

El Plan de Detalle que define la nueva ordenación de los El Plan de Detalle originalmente planteado fue modificado al
terrenos y su ordenanza correspondiente (Nº 8.320/2008) se dictarse una nueva ordenanza (Nº9047/2013). Esta modificación
aprobó en el año 2008, y ha sido modificado mediante dos surge a partir de un cambio de proyectistas efectuado por la
ordenanzas más: la Nº 9.047/2013 que cambia los trazados firma FORUM. El Estudio de Norman Foster y Asociados junto a
oficiales de las calles y la definición de las parcelas privadas, un estudio local (de los arquitectos Faure, Malamud y Riveira),
y la 9.089/2013 que puntualiza los diferentes aspectos de la plantea una propuesta que, si bien modifica la disposición
protección del silo en el año 2013. de los edificios, no altera la edificabilidad ni los principios
sustentados por la propuesta municipal.
En la ordenanza se establece que, de la superficie original, se
destinarán 21.318 m2 a trazados viales y 36.766,75 m2 a espacios El diseño final se estructura en seis manzanas, constituyendo
públicos (en ramblas y plazas) construidos por el sector privado. cada una de ellas una unidad de ejecución de proyecto. La
El volumen de edificación privada permitido por la ordenanza nueva propuesta se basa en un análisis detallado de las
asciende a un total de 117.000 m2 de techo edificable (112.000 m2 condiciones climáticas específicas del lugar, con el objetivo de
de obra nueva y 5.000 m2 en la rehabilitación del silo existente). maximizar la iluminación natural, la ventilación cruzada de los
Figura II.7: Unidad de Gestión 1, Puerto Norte Primera propuesta de ordenación

espacios habitables, y potenciar la penetración de las brisas
frescas provenientes del río al interior del sitio en verano. En

la primera página de la Ordenanza 9.047/2013 se aclara que
“… las modificaciones propuestas no implican cambios en
los indicadores edilicios, edificabilidad, alturas máximas,
grado de preservación, balance de los espacios públicos y
privados, usos, obligaciones de parte del urbanizador y demás
determinaciones necesarias para impulsar esta urbanización.”
En el artículo 8 de la ordenanza 8.320 (que la ordenanza

9.047/2013 ha mantenido), se establecen las siguientes
Figura II.8: Unidad de Gestión 1, Puerto Norte
Propuesta definitiva de ordenación, según la ordenanza 9047/2013
obligaciones para el Urbanizador:
1. Donación de trazados públicos: se debe donar al dominio

público municipal las superficies resultantes del trazado de
las nuevas calles previstas, ya descritas anteriormente.
2. Donación de tierras para espacios verdes y equipamiento

Comunitario: el urbanizador se compromete a donar el
15% de la superficie de la parcela, una vez descontados los
trazados públicos y espacios destinados a servidumbres
administrativas. Esta superficie puede ser donada en el predio
en cuestión o, de acuerdo con el municipio, se puede donar
tierra o construcción de valor equivalente al de la tierra en la
UG1 (esta valoración se establece de acuerdo al procedimiento
de tasación y tasación de referencia de la municipalidad).
3. Ejecución de las obras de todos los trazados públicos

y de la infraestructura urbana necesaria (pavimentos,
saneamiento pluvial y cloacal, provisión de energía eléctrica
y gas, alumbrado público, veredas, telefonía, parquización y
forestación), todo ello de acuerdo con las indicaciones de los
técnicos municipales.
Estos requerimientos al urbanizador han supuesto una inversión

por su parte de US$ 12,2 millones en espacios públicos, US$ 5,36
millones en infraestructuras y calles, y una inversión adicional
de US$ 1,42 millones en tierras fuera del predio para vivienda
social. En total, la inversión privada asciende a US$ 19 millones
(76,15 millones de pesos argentinos de 2009).
En resumen, mediante el Plan de Detalle y el Convenio

Urbanístico que ha permitido modificar las condiciones
urbanísticas generales de la ciudad para adaptarlas al caso
particular de la UG1, la ciudad ha obtenido un espacio de
79.823 m2 totalmente urbanizado, de los cuales un 46%
(36.766 m2) son espacios de uso y disfrute público. Todo ello
sin ninguna inversión proveniente del presupuesto municipal.
A cambio, el desarrollador privado ha obtenido 117.000 m2
de techo edificable en un entorno privilegiado junto al rio
Paraná, bien comunicado con el centro urbano y con espacios
verdes y equipamientos públicos de calidad.

Figura II.9: Unidad de Gestión 1, Puerto Norte Propuesta definitiva de ordenación de Foster&Partners en colaboración con Faure, Malamud y Riveira. TGLT y Foster&Partners
RECUPERACIÓN URBANA DEL FRENTE COSTERO DE ROSARIO, ARGENTINA 39
Figura II.10: Unidad de Gestión 1, Puerto Norte Propuesta definitiva de ordenación de Foster&Partners en colaboración con Faure, Malamud y Riveira. TGLT y Foster&Partners
El reto de la flexibilidad, la confianza y la

transparencia en la gestión urbanística
Sin duda, una de las claves del éxito de la transformación rígidos, sino que este dinamismo debe impregnar la esencia
de la costa de Rosario ha sido la flexibilidad de algunos misma de las normas urbanísticas. Para garantizar un
instrumentos de gestión urbanística para poder responder proceso de permanente revisión crítica y actualización de
a las peculiaridades de los proyectos estratégicos. Por la normativa y la planificación urbanísticas, es necesario
su singularidad, estos proyectos requerían una atención disponer de un equipo urbanístico técnico solvente y estable
particularizada, y la legislación así lo reconoce. Este tipo de en la municipalidad, como ha sucedido en el caso de Rosario.
soluciones “ad hoc” en materia de gestión urbanística son, en Este equipo, además de seguir muy de cerca las dinámicas
principio, claramente positivas, pero pueden resultar un arma urbanas reales, debe estar también al día en los avances
de doble filo si no se desarrollan en un contexto de suficiente académicos en materia urbanística, así como compartir con
confianza y transparencia entre el gobierno municipal, los otras municipalidades su conocimiento sobre los retos y
desarrolladores privados y la ciudadanía en general. soluciones a cuestiones similares.
La transparencia en la gestión municipal se basa en dos pilares Una vez establecida la transparencia, la confianza entre
fundamentales: la seguridad jurídica y la garantía del acceso a ambas partes debe basarse en el diálogo y el entendimiento
la información de todos los ciudadanos. La seguridad jurídica de los intereses legítimos de cada una de ellas. La
se fundamenta en el manejo de unas reglas claras de juego Municipalidad de Rosario ha establecido un diálogo fructífero
conocidas por todas las partes implicadas en la transformación con los desarrolladores privados interesados en trabajar en
de la ciudad. En el caso que nos ocupa, la Municipalidad de la ciudad. Un desarrollador privado45 invitado a participar en
Rosario ha creado un entorno de seguridad jurídica a través unas jornadas de reflexión y debate sobre la transformación
de la elaboración de unas normas urbanísticas consensuadas del Frente Costero resumía así las bases para una colaboración
y mediante un equipo estable de técnicos urbanistas solventes público-privada satisfactoria:
que las han aplicado con coherencia.
- Generación de valor compartido:
Se debe hacer hincapié en que una normativa urbanística Para que interacción público-privada sea exitosa, hay que
que proporcione seguridad jurídica no tiene que ser creer en que genera valor a todas las partes.
necesariamente rígida en la definición de la realidad física
de la ciudad. En el caso de Rosario se crearon instrumentos - Entendimiento de los diferentes roles:
urbanísticos para favorecer la colaboración público-privada La administración debe entender que, detrás de un privado,
que permitían una cierta flexibilidad. Pero, tal y como se hay un negocio de mucho riesgo que hay que materializar.
ha advertido anteriormente, se debe tener en cuenta que
los instrumentos urbanísticos “flexibles” (como son los - Flexibilidad:
convenios urbanísticos o las concesiones, que son en principio No encorsetar al proyecto en una normativa que no se pueda
positivos porque permiten dar soluciones particulares adaptar a lo que el privado requiere.
a las singularidades de cada caso), deben tramitarse en
total transparencia, de lo contrario podrían convertirse en - Coordinación y agilidad en la administración:
instrumentos de corrupción urbanística. Los municipios, La coordinación de los diferentes departamentos o niveles de
como es el caso de Rosario, deben cultivar los procedimientos la administración no debe quedar en manos del privado.
de publicidad y transparencia que hoy permiten las nuevas
tecnologías, para que la información esté al alcance de todos Los desarrolladores, por su parte, han de asumir que,
los ciudadanos. En todo caso, cuando estos instrumentos además de buscar su legítimo beneficio, deben cumplir sus
se aplican a ámbitos que ya están ampliamente estudiados compromisos frente a la municipalidad en términos de forma
y debatidos en el Plan Urbanístico, existen ya suficientes y tiempo, y reconocer que cuanto mejores sean los espacios
garantías de que el resultado se ajustará a las necesidades y públicos urbanos, mejor valoración tendrán las viviendas que
a la voluntad de la mayoría de los ciudadanos. en ellos se construyan. Esta colaboración puede proporcionar
al inversor privado, además de beneficios económicos, la
Tan importante, o más, que el documento de la normativa en satisfacción de estar contribuyendo a crear una ciudad con
sí, es el proceso mediante el cual estas normas se crean, se mayor calidad de vida.
aplican y se revisan. La velocidad a la que se transforman las
ciudades en la actualidad no permite anclarse en documentos 45 Federico Weil: Taller de Rosario. Mayo de 2014
1 / INTRODUCCIÓN
3
IMPACTO DE LOS
PARQUES COSTEROS
Foto: Frente Costero, Ciudad de Rosario, Argentina

De los 17 km de frente costero que
tiene el municipio de Rosario, hasta
3 / ESTUDIO DE LOS IMPACTOS DE LOS PARQUES COSTEROS

la fecha se han acondicionado como
espacios públicos los correspondientes
12 km norte, mientras los 5 km al sur
permanecen en fase de transformación.
Por ello, para el análisis de los impactos de la recuperación de

las zonas verdes junto al río, se han seleccionado estos 12 km
que ya son de uso y disfrute público. Se debe puntualizar que,
si bien en el apartado previo se ha analizado la planificación
y gestión urbanística de Puerto Norte, en este estudio de los
impactos producidos por los parques urbanos costeros se ha
considerado esta franja mucho más amplia, de casi 12 km de
extensión y 135,6 hectáreas de zona verde que, según el PUR
constituye los sectores a, b, c y d de la Costa Norte (CN1) y
los sectores e, f, g y h de la Costa Central (CC2).
Estas áreas comprenden espacios públicos con distintos usos,

pero básicamente se trata de áreas verdes e instalaciones
para el desarrollo de actividades de recreación y culturales.
Debido a la cantidad, tamaño y localización privilegiada junto
al río, el conjunto de estos espacios públicos constituye un
sistema de áreas verdes conectadas en torno al Paseo de la
Costa que estructura un entorno de gran calidad ambiental,
cultural, recreativa y paisajística de la ciudad. A continuación
se enumeran las áreas a analizar y se muestra su ubicación,
de norte a sur, a lo largo de unos doce kilómetros de costa:
Sector Longitud costa m Superficie Ha

Costa alta 1.100 9,6
Av. Circunvalación - Baj. Escauriza
Balnearios Públicos 1.350 6,3
Baj. Escauriza - Av. Puccio
Clubes Náuticos 1.650 8,8
Av. Puccio - Desemb. Ludueña
Parque Alem 1.500 28,3
D. Ludueña - Calle J. J. Paso
Puerto Norte 2.200 19,4
Calle J.J.Paso - Bv. Oroño
Parques Área Central 1.900 20,2
Bv. Oroño - Baj. Sargento Cabral
Monumento a la Bandera 2.300 44,0
Baj. Sargento Cabral - Av. Pellegrini
Total 12.000 135,6
Tabla III.01: Longitud de costa y superficie por sector
El primer y más evidente impacto de la transformación del frente

ribereño de Rosario en una secuencia de espacios verdes abiertos
al público ha sido el incremento de espacio verde por habitante en
la ciudad. Según datos de la propia Municipalidad46, mediante la
implementación del PUR, se ha pasado de 2,3 m2 de espacio verde
por habitante en 1990 a 11,7 m2/habitante en 2013, cumpliendo así
con los requisitos de la Organización Mundial de la Salud.
46 Pablo Barese: Taller de Rosario, Mayo de 2014

43
Costa Alta
Balnearios Públicos
Clubes Náuticos
11,7
1990 2013
Parque Alem
2,3 m / habitante
2
m2 / habitante
Puerto Norte
Figura III.03: Incremento de superficie de zona verde por habitante
Parques Area Central * Valores para la Ciudad de Rosario, Argentina 1990 - 2013
** Mínimo recomendado por la OMS: entre 10 a 15 m2 / habitante
Monumento a la Bandera
Este incremento de zonas verdes ha sucedido en todo el ámbito del

municipio, no solo en el Frente Costero. Teniendo en cuenta que el
Figura III.01: Localización de los sectores analizados Google Earth AyDET
espacio verde costero que se analiza en este estudio corresponde
a 135,6 hectáreas, y que la población de Rosario está en torno al
millón de habitantes, podemos afirmar que la regeneración de
los 12 primeros km de costa ha supuesto un incremento de 1,36
m2 por habitante. Es, por tanto, una contribución significativa de
alrededor de un 14% de incremento de zona verde por habitante
producido en los últimos 20 años. Con estas cifras, Rosario se
sitúa entre las ciudades más verdes de Latinoamérica, muy por
encima de ciudades como Buenos Aires (6,4 m2 verdes/habitante)
o México DF (5,3 m2 verdes/habitante)47.
Medir el impacto de la recuperación de la calidad ambiental y

del tejido urbano de una zona ribereña es un reto complejo, ya
que implica considerar aspectos cuantitativos y cualitativos,
estos últimos muy difíciles de medir. En este apartado y en los
tres siguientes, este estudio presenta una estimación de los
impactos producidos por las intervenciones llevadas a cabo por
la Municipalidad para recuperar el Frente Costero de la ciudad,
sobre el Río Paraná. Los impactos analizados fueron los siguientes:
1 - Los beneficios que la comunidad obtiene de los parques y

Figura III.02: Localización de los sectores analizados en el PUR 2007-2017 áreas públicas construidas en el área costera.
CN1 COSTA NORTE
a. Parque de la Cabecera
b. Mejoras en paseos y balnearios
2 - El incremento de la recaudación fiscal por la valorización
c. Ordenamiento de clubes y actividades náuticas de las propiedades debido a las obras.
d. Renovación del Parque Alem
CC2 COSTA CENTRAL 3 - El costo de construcción y mantenimiento de todas las

e. Reconversión Puerto Norte intervenciones.
f. Rehabilitación Barrio Refinería
g. Rehabilitación Parque Norte y Parque Rodríguez
h. Reestructuración del Parque Nacional a la Bandera 4 - La generación de empleo debido a las actividades
i. Reconversión Puerto Central
j. Ordenamiento y refuncionalización instalaciones concesionadas
económicas localizadas en las nuevas áreas.
CS3 COSTA SUR

k. Proyecto de integración Ciudad-Puerto.
5 - Para uno de los ámbitos de gestión de Puerto Norte
l. Ejecución de Parque Italia y Parque La Tablada. (UG1), análisis costo-beneficio de la inversión y captación de
m. Reestructuración del sector de la Isla del Saladillo, plusvalías por parte de la Municipalidad.
Parque del Mangrullo y del Frigorífico Swift.
7,5 km continuos de recorrido costero ininterrumpidos 47 ibid.

3.1 El método de valuación contingente
Estimación de

Para medir los beneficios generados por bienes ambientales,
los beneficios como es el caso de los espacios verdes recreativos, se
socioeconómicos desarrolló, a mediados de los años 80, el método denominado
valuación contingente48. Este método procura, en el marco
del enfoque neoclásico de maximización de la utilidad del
El beneficio socioeconómico que obtiene la población de las
consumidor, estimar el beneficio que determinados bienes
áreas costeras intervenidas puede estimarse mediante dos
ambientales reportan a las familias beneficiarias.
métodos: el método de valuación contingente o el método de
precios hedónicos. A continuación se reseñan los resultados
El método de valuación contingente combina elementos
arrojados por la aplicación de ambos métodos al caso del
de estadística, econometría y teoría del bienestar. Los
Frente Costero de Rosario.
principales elementos que intervienen en su aplicación son:
1 - La aplicación de una encuesta entre la población del

área de influencia, en la que a cada familia entrevistada se
le consulta sobre su disposición a pagar (DAP) por la obra
proyectada. A cada grupo familiar se le pregunta por un
precio determinado de modo que la respuesta pueda ser
únicamente sí o no.
2 - La elaboración de una base de datos en la que se dispone

de variables independientes, entre ellas los valores que se le
asignan al proyecto, y una variable dependiente de naturaleza
dicotómica (sí o no).
3 - Se efectúa una regresión entre las variables y se obtiene una

ecuación que permite relacionar la probabilidad de obtener una
respuesta positiva y el precio que deben abonar las familias.
4 - De la mencionada ecuación49 puede despejarse el precio

que arroja una probabilidad de aceptación igual al 50%.
5 - Este precio es asumido como la máxima disposición a

pagar y se utiliza para estimar los beneficios del proyecto.
Siguiendo este método, para estimar el beneficio que la

población deriva de áreas verdes y equipamientos analizados
se llevaron a cabo las siguientes tareas:
a) Se delimitó el área de influencia de dichas zonas.
b) Se estimó la disposición a pagar de las familias del área

de influencia.
c) Se proyectó el beneficio total con base en la tasa de

crecimiento demográfico de la ciudad.
48 Mitchel, R.C. y R.T. Carson (1989). Using surveys to value Public Goods. The
contingent valuation method, Resources for the Future, Washington D.C.
49 La función que relaciona la probabilidad (P) con el precio (p) es una curva
(sigmoide) conocida como logística, del tipo L = ln [P/(1-P)], siendo P = 1/(1+e-z) y
Z = b-a*p. Dicha función se caracteriza porque, al variar L de - infinito a + infinito,
P varia de 0 a 1.
Delimitación del área de influencia
Se asume que los espacios públicos ejercen dos impactos Con respecto al medio de transporte utilizado, la distribución
básicos, de naturaleza distinta: por tipo es la siguiente:
- En el plano urbano y como contextual de lo edilicio, en Medio Proporción de los entrevistados

cuanto a su valor ambiental y paisajístico. Automóvil particular 47%
Transporte público 17%
- Como bienes de uso, en cuanto posibilitadores del desarrollo
Caminando 15%
de actividades de recreación y esparcimiento.
Tabla III.03: Medio de transporte utilizado para acceder al parque
Esta distinción conduce a la necesidad de plantear dos áreas Evaluación Económica Financiera del Programa Buenos Aires y el Río.
de influencia:
Si bien ambos datos sugieren que el área de influencia podría
1 - Con base en la proximidad espacial, donde los impactos resultar mayor, con el objeto de no sobrestimar los beneficios
del primer tipo resultan más evidentes (influencia indirecta) y se decidió mantener el límite en una distancia de 20 cuadras.
Una vez definida el área de influencia directa, para estimar
2 - Con base en las posibilidades de uso, donde lo que prima es la cantidad de familias localizadas en ella, se trabajó con la
la calidad de la oferta y el costo de acceso (influencia directa). densidad media según el Distrito involucrado, que se detalla
en la siguiente tabla:
Según otros estudios similares, tales como el de “Evaluación
Económica Financiera del Programa Buenos Aires y el Distrito Habitantes Viviendas Km2 Manzanas Viv/Manz
Río”50, el criterio adoptado para la delimitación del área
Centro 228.634 86.574 20,66 1.221 71
de influencia directa fue fijar una distancia máxima de 20
Norte 121.198 43.384 20,23 1.521 29
cuadras, distancia que normalmente puede recorrerse a pie
en menos de 30 minutos. Tabla III.04: Densidad media por manzana por distrito (2010)
Dirección General de Estadística de la Municipalidad de Rosario
Al tratarse de parques urbanos es posible que el criterio
adoptado sea excesivamente conservador, sobre todo para A partir de la densidad de viviendas por manzana se estimó el
los días de fin de semana. En el estudio citado se llevó a cabo total de familias que residen en el área de influencia directa,
una encuesta a 1.200 familias que concurrieron a tres grandes tal como lo muestra el siguiente cuadro:
parques y paseos de la ciudad de Buenos Aires: Palermo (600
casos), Costanera Sur (400 casos) y Costanera Norte (200 Sector # Manzanas Densidad # Viviendas
casos). La distribución de las familias de acuerdo al tiempo Viv/Manz
de viaje requerido para acceder a los parques se ajustó a la Costa Alta 122 29 3.538
siguiente estructura: Balnearios Públicos 260 29 7.540
Clubes Náuticos 211 29 6.119
Tiempo minutos Proporción de los entrevistados
Parque Alem 170 29 4.930
menos de 30 12%
Puerto Norte 364 29 10.556
entre 30 y 50 41%
Parques del Área Central 220 71 15.620
más de 50 48%
Monumento a la Bandera 268 71 19.028
TOTAL 1.615 67.331
Tabla III.02: Duración del viaje para acceder al parque
Evaluación Económica Financiera del Programa Buenos Aires y el Río.
Tabla III.05: Estimación de la cantidad de viviendas según área de
influencia (2010)
50 Programa Buenos Aires y el Río. Evaluación Económica y Financiera. AyDET
para el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 1998. Documento
preparado para la gestión del Préstamo BID 1107 OC/AR.

Esta cantidad estimada de familias representa un tercio del

total de las familias rosarinas y es menos de una cuarta parte
de la cantidad de familias considerada como área de influencia
en el proyecto Buenos Aires y el Río (290.000). Una forma
de comprobar la racionalidad de esta cifra es contrastarla
con la capacidad de oferta de los parques del área ribereña.
Tal capacidad puede estimarse al considerar el coeficiente
estándar de m2 por persona para parques urbanos que
generalmente se acepta y que es de 2,5, del que resulta una
capacidad de oferta total de 544.000 personas (136 Ha*10.000
m2/Ha/2,5 m2/hab), equivalente a 160.000 familias.
Disposición a pagar de las familias (DAP) Estimación y proyección de los beneficios
Los antecedentes revelados por algunos estudios de disposición Para estimar y proyectar el crecimiento del área de influencia
a pagar por proyectos de parques urbanos llevados a cabo en se analizó la evolución demográfica de la ciudad de Rosario,
la región, que puedan ser usados como referencia, muestran según los datos de los últimos cuatro Censos Nacionales de
valores de DAP de US$ 1,2 por familia por mes (Parque Población. Esta información permitió constatar que en la
Metropolitano Albarregas en Mérida, Venezuela), US$ 3,4 por década del 70 la ciudad registró, en términos de cantidad
familia por mes (Parque Ronda del Sinú en Montería, Colombia) de habitantes, un crecimiento medio anual cercano a 1,55%,
y US$ 6,6 por familia por mes (Programa Buenos Aires y el Río). al pasar de 750.000 a 875.000 habitantes. Esto significa
que en 10 años incorporó 125.000 nuevos habitantes, que
A partir de estos antecedentes se decidió utilizar una DAP corresponde a 17% de la población con que contaba a
equivalente al promedio de estos tres valores, es decir, US$ principios de los 70. Como referencia, en el mismo período,
3,7 por familia por mes. Este valor de DAP sólo refleja la el país en su conjunto, creció a una tasa del 1,82% anual.
utilidad, en términos monetarios, que perciben las familias
por el uso de los espacios verdes, no así por la buena En la década del 80 la ciudad de Rosario desaceleró su
situación ambiental del río Paraná, ni por la posibilidad de crecimiento demográfico, y registró una tasa media anual de
realizar allí actividades culturales y recreativas, ni por las 0,33%, lo cual implicó una población total hacia principios de
mejoras en el transporte vehicular. En este sentido, el uso los 90 de 908.000 habitantes. En el decenio 1991-2001 la Ciudad
de un valor de DAP de US$ 3,7 seguramente subestima el de Rosario no creció y mantuvo una población de 907.000
beneficio económico que derivan las familias de las obras del habitantes, a diferencia de la media nacional que creció a una
Frente Costero en la Ciudad de Rosario. tasa del 1,01%. Finalmente, en la última década y según los
datos de la Dirección de Estadística del Municipio, Rosario volvió
a crecer con una dinámica demográfica del 1,5% anual, con un
ritmo de incorporación de 15.000 nuevos habitantes por año.

El siguiente cuadro resume la evolución demográfica El método de precios hedónicos

registrada por la Ciudad en los últimos 40 años:
Otro enfoque al que se puede recurrir para estimar el
Año Habitantes Incremento Tasa media anual beneficio económico derivado de la recuperación del Frente
habit./año intercensal
Costero del Río Paraná es el método de precios hedónicos.
1970 750.455
Este esquema supone que el precio de cada propiedad se
1980 875.623 12.517 1,55%
identifica implícitamente con una serie de atributos, como
1991 907.718 2.918 0,33%
su localización, las condiciones de infraestructura urbana, la
2001 906.004 -171 -0,02%
calidad urbana ambiental, etcétera. Estos atributos sólo se
2010 1.036.286 14.476 1,50%
ofrecen “atados”, es decir, sólo están disponibles como parte
Tabla III.06: Crecimiento de la población de Rosario integral de la propiedad misma. Físicamente, no es posible
1970-2001, INDEC; 2010, Dirección General de Estadística de la Municipalidad adquirir cada atributo por separado y crear con ello una
propiedad de ciertas características.
Al asumir que en los próximos años Rosario mantendrá la
dinámica del último periodo intercensal, se optó por utilizar Sin embargo, el proceso de oferta y demanda competitiva por
una tasa de crecimiento del 1,5% anual para proyectar el las propiedades permite revelar, a través de sus diferencias
crecimiento de la población y los beneficios derivados de las de precio, el valor implícito que tienen los distintos atributos.
áreas verdes. Actualizando el número de familias por sector Así, comparar el precio de mercado de dos inmuebles
con esta tasa de crecimiento y la DAP mensual por familia idénticos entre sí, con excepción de algún atributo específico,
extraída del Programa de Financiamiento a Municipio y revela implícitamente el valor de mercado de dicho atributo.
actualizada a precios de abril de 2014, se estimó el siguiente De esta manera es posible deducir una función que relacione
monto de beneficio anual: el precio de cada propiedad con los atributos que posee.
Cantidad de familias Disposición a pagar US$ Esta función, que es común a todas las propiedades en un
Sector
2010 2014 familia/mes Total anual mercado específico, se la conoce con el nombre de ecuación
Costa Alta 3.538 3.755 3,7 166.727 hedónica o de precios implícitos. Tanto la forma funcional que
Balnearios Públicos 7.540 8.003 3,7 355.319 adopta como las variables que intervienen en su definición,
Clubes Nauticos 6.119 6.494 3,7 288.355 son resultado de un trabajo econométrico.
Parque Alem 4.930 5.233 3,7 232.324
Puerto Norte 10.556 11.204 3,7 497.447
Parques Área Central 15.620 16.578 3,7 736.085
Parque Nac. Bandera 19.028 20.196 3,7 896.686
Total 67.331 73.477 3.172.943
Tabla III.07: Estimación del beneficio derivado de los espacios

verdes del Frente Costero. Ciudad de Rosario, en US$.
Según la estimación que se refleja en el cuadro anterior, desde

el punto de vista de su valor de uso, los parques y paseos
públicos ribereños de la ciudad de Rosario representan una
utilidad cercana a los tres millones de dólares por año para las
familias que residen en su área de influencia. Naturalmente
este valor sólo capta la utilidad que las familias derivan de
su uso, dejando afuera otra serie de beneficios significativos,
entre los que se pueden mencionar:
a) Los que estos aportan a la venta de servicios turísticos.

b) La utilidad que le generan a las familias fuera del área
de influencia, más allá del límite establecido (20 cuadras),
ya que muchos de los equipamientos como la “Isla de los
Inventos”, el Museo de Arte Contemporáneo, el Complejo del
Tango o los muelles de pesca, son de escala metropolitana.
c) Los vinculados a las mejoras del transporte.
Boulevard Oroño, Ciudad de Rosario, Argentina
La ecuación hedónica
Con el objeto de investigar qué variables inciden en el precio de

los lotes urbanos, en el 2006 se hizo una investigación51 sobre
el mercado del suelo en la ciudad de Rosario. La ecuación
hedónica obtenida en dicho estudio se presenta a continuación:
P / m2 = 10 (1,482-0,201 * lg.d.rib+0,129 * lg.d.vil-0,01943 *

lg.d.avd+0,253 * du.zona+0,128 * du.col.z+0,206 * lg.c.zona+0,09353 *
lg.edif+0,1 * du.vered + 0,173 * du.agua + 0,114 * du.cloac + 0,24 * pav.
cc.m +0,03906 * infra.zo + 0,08789 * du.alum + 0,113 * du.centr)
Donde, el precio de un terreno en la ciudad de Rosario está

explicado por las siguientes variables:
Variable Explicación
lg.d.rib Logaritmo en base 10 de la distancia a la ribera, en cuadras.
lg.d.vil Logaritmo en base 10 de la distancia al asentamiento ilegal más cercano, en cuadras.
lg.d.avd Logaritmo en base 10 de la distancia a la avenida más cercana, en metros.
du.zona Variable dummy que asume el valor 1 si el lote está ubicado sobre Boulevard Oroño de 0 a 1699
(o en las laterales), en Av. Córdoba de 0 a 2500 o en Barrio Pichincha, y 0 si es de otro modo.
du.col.z Variable dummy que asume el valor 1 si pasan más de 4 líneas de colectivo o trolebús a menos de 2 cuadras
de distancia del lote, y 0 si es de otro modo.
lg.c.zona Logaritmo en base 10 del número de atributos positivos de la zona, en un radio de 2 cuadras a la redonda,
considerando los siguiente atributos: calidad edilicia buena, buena arboleda, inexistencia de talleres, fábricas
y fábricas abandonadas, inexistencia de vías de ferrocarril, no inundabilidad y existencia de espacio verde.
lg.edif Logaritmo en base 10 del índice de edificabilidad máximo corregido.
du.vered Variable dummy que asume el valor 1 si la cuadra tiene veredas en buen estado, y 0 si es de otro modo.
du.agua Variable dummy que asume el valor 1 si tiene servicio de agua por red, y 0 si es de otro modo.
du.cloac Variable dummy que asume el valor 1 si tiene cloaca, y 0 si es de otro modo.
pav.cc.m Variable dummy que asume el valor 1 si la cuadra está pavimentada y tiene cordón cuneta, y 0 si es de otro modo.
Infra.zo Reúne cuatro atributos de la zona, en un radio de 2 cuadras a la redonda: pavimento, cordón cuneta, veredas y
alumbrado, pudiendo asumir valores entre 0 y 4 (asume el valor 4 si hay pavimento y hay cordón cuneta, las veredas
son buenas y el alumbrado es bueno, 3 si una de estas condiciones no se cumple, 2 si 2 de estas condiciones no se
cumplen, 1 si 3 de estas condiciones no se cumplen y 0 si no se cumple ninguna de esas condiciones).
du.alum Variable dummy que asume el valor 1 si el alumbrado de la cuadra es bueno, y 0 si es de otro modo.
du.centr Variable dummy que asume el valor 1 si el lote está ubicado en el microcentro, y 0 si es de otro modo.
Tabla III.08: Variables que explican el precio de los lotes en la ciudad de Rosario
51 La investigación fue llevada a cabo por la Universidad Nacional de Rosario en

conjunto con la Consultora AyDET S.A.

Los valores medios de las variables se muestran en la

siguiente tabla:
Variable Valor mínimo Valor máximo Promedio Desvío estándar

Dist. Ribera (cuadras) 1 138 34,78 26,99
Dist. Asentamiento Irregular (cuadras) 1 40 10,88 7,6
Dist. Avenida (metros) 0 3.000 231,59 327,26
Dummy Zona 0 1 0,03 0,17
Dummy ColectivosZona 0 1 0,42 0,49
CaracterísticasZona 1 8 5,66 1,45
Ind. Edificabilidad CU corregido 0,1 6,5 2,67 1,8
Dummy Veredas 0 1 0,5 0,5
Dummy Agua 0 1 0,96 0,2
Dummy Cloaca 0 1 0,75 0,43
Pavim. y C. Cuneta cuadra 0 1 0,66 0,47
Infraestructura Zona 0 4 2,73 1,31
Dummy Alumbrado 0 1 0,7 0,46
Dummy Centro 0 1 0,14 0,35
Tabla III.09: Valor medio de las variables
Valorización de las parcelas por la recuperación del Frente

Costero del Río Paraná
Aplicando los coeficientes de la ecuación hedónica a los valores Estos valores guardan relación con los estimados en los
medios que alcanzaron las variables, se puede establecer antecedentes relevados. Dichos estudios52 muestran que la
la incidencia de la distancia a la costa en el precio del suelo presencia de un cuerpo de agua con buena calidad ambiental
urbano. Los resultados se muestran en el siguiente cuadro: incrementa el valor de las propiedades localizadas a menos de
10 cuadras de la costa un 13,8% en promedio (18,1% a menos de
Cuadras de Precio Valorización 5 cuadras y 9,5% entre 5 y 10 cuadras), mientras que la presencia
la costa US$/m2 US$/m2 % de espacios verdes incrementa el valor de las propiedades
ubicadas a menos de 5 cuadras un 11,0%, lo que para un rango
10 186 4 2,2
de 10 cuadras equivale a un incremento promedio de 5,5%.
9 190 8 4,4
Estos valores, si bien son indicativos, no son sumables, debido a
8 194 12 6,6 que no es posible controlar los efectos cruzados de estos bienes
7 200 17 9,9 ambientales en el precio de los inmuebles.
6 206 24 13,2
5 214 31 17,6 En tal sentido los antecedentes que presentan ecuaciones
que incluyen ambas variables son solo dos, el de la ciudad
4 223 41 22,5
de Buenos Aires, que estima un efecto conjunto para las dos
3 237 54 30,2
variables, sobre el precio de los departamentos del 32,3%, y
2 257 75 41,2 el del Río Matanza Riachuelo, que estima una valorización de
1 295 113 62,1 las casas del 19,5%.
Promedio: 38 21,0
Tabla III.10: Valorización según distancia a la costa 52 1) Factibilidad económica de un proyecto de mejora ambiental en la cuenca del
río Matanza Riachuelo a través de la técnica de precios hedónicos; 2) Estudio de pre-
cios hedónicos sobre las variables que explican el precio de los departamentos en la
Como se puede apreciar, la valorización promedio por la cercanía a Ciudad de Buenos Aires, 3) Metodología de Evaluación Económica de Proyectos de
Megaparques Urbanos, Ministerio de Desarrollo Social de Chile, 4) Proyectos Ejecuti-
la costa representa, para las propiedades ubicadas a una distancia vos para varias cuencas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y estudios comple-
de hasta 10 cuadras de la misma, US$ 38 por metro cuadrado de mentarios del Riachuelo.
terreno, o el equivalente al 21% de su precio en dólares.
Delimitación del área de influencia
La cantidad de parcelas cuyo valor de mercado es afectado

por su cercanía al área costera se estimó suponiendo que
las manzanas cuentan en promedio con 32 parcelas y que
las parcelas tienen una superficie media de 259,8 m2 (8,66
metros de ancho por 30 metros de profundidad). Además,
siguiendo los resultados del estudio de precios hedónicos,
se consideró que sólo se encuentran afectadas por este
atributo ambiental aquellas parcelas ubicadas a 10 cuadras
o menos de la costa. De esta forma, se estimó que son 27.904
las parcelas incluidas en el área de influencia del proyecto.
Su distribución por sector y distancia al río se presenta en el
siguiente cuadro:
Distancia cuadras
Distritos Sector
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Costa Alta 224 224 224 256 288 288 224 352 384 288
Balnearios Públicos 288 256 416 416 448 352 384 480 480 480
Distrito Norte
Clubes Náuticos 320 352 352 352 352 224 384 416 416 416
Parque Alem 288 448 640 288 288 288 256 416 320 224
Puerto Norte 448 384 384 480 480 448 608 672 736 704
Distrito Centro Parques del Área Central 352 320 384 416 384 384 384 384 384 320
Parque Nacional a la Bandera 544 448 544 544 576 512 544 416 480 448
Totales 2.464 2.432 2.944 2.752 2.816 2.496 2.784 3.136 3.200 2.880
Tabla III.11: Estimación de la cantidad de lotes en el área de influencia según distancia al río y sector.

Valorización de los beneficios económicos

Una vez definida el área de influencia, para estimar los Surge de este análisis, que el acondicionamiento del Frente
beneficios provocados por la renovación del Frente Costero Costero del Río Paraná ha generado un beneficio económico
se le aplicó a la cantidad estimada de propiedades, la para la sociedad que puede ser estimado en el orden de
valorización por metro cuadrado según la distancia del río. los 300 millones de dólares. Este monto resulta mayor que
Los resultados aparecen volcados en el siguiente cuadro: el beneficio estimado mediante el método de valoración
contingente. Esto se debe a que no sólo capta los beneficios
Distancia Valorización Cantidad de Superficie est. Valorización derivados del uso de los espacios verdes, sino también
de la costa US$/m2 propiedades del terreno m2 US$ aquellos contextuales, que surgen de la presencia de un
1 113 2.464 278.432 72.336.634 cuerpo de agua no contaminado, de un corredor junto al río
2 75 2.432 182.400 47.387.520 que ofrece la posibilidad de realizar allí diversos tipos de
3 54 2.944 158.976 41.301.965 actividades, culturales y recreativas, configurando un recurso
4 41 2.752 112.832 29.313.754 turístico de alcance regional, y una mejora estructural en la
5 31 2.816 87.296 22.679.501 red circulatoria de la ciudad y de la conectividad del sector
6 24 2.496 59.904 15.563.059
norte con los restantes sectores.
7 17 2.784 47.328 12.295.814
8 12 3.136 37.632 9.776.794
9 8 3.200 25.600 6.650.880
10 4 2.880 11.520 2.992.896
Total 260.298.816
Tabla III.12: Cantidad de parcelas afectadas, valorización por metro

cuadrado y valorización de los lotes en el área de influencia, según
distancia a la costa
3.2
Estimación del impacto fiscal Normativa tarifaria a nivel provincial y municipal

Las propiedades radicadas en la ciudad de Rosario tributan
Con el objeto de estimar la valorización que registraron los por concepto de Impuesto Inmobiliario (de jurisdicción
bienes inmuebles a consecuencia del Programa se retomó provincial) y por concepto de Tasa General del Inmueble
el modelo econométrico, desarrollado a partir del método (de jurisdicción municipal). A continuación se reseñan las
de precios hedónicos, presentado en la sección anterior. La normativas de ambos tributos.
incidencia que tiene la distancia a la costa sobre el precio de
mercado del suelo urbano se obtiene, como ya se mencionó, Impuesto inmobiliario a nivel Provincial
multiplicando los coeficientes de la ecuación hedónica por los
valores medios que alcanzaron las variables. Los resultados La Ley Provincial 13.286/2012 fija las cuotas y alícuotas
se muestran en el siguiente cuadro: correspondientes a los impuestos, tasas y contribuciones
establecidos por el Código Fiscal de la Provincia de Santa
Cuadras de Precio Valorización
Fe. En el Capítulo I, Artículo 2 b) de la Ley, se establecen
la costa US$/m2 US$/m2 %
las alícuotas aplicables al impuesto inmobiliario para
10 186 4 2,2
los inmuebles urbanos y suburbanos. A continuación se
9 190 8 4,4
detallan las alícuotas correspondientes a cada rango de
8 194 12 6,6
valor fiscal en pesos.
7 200 17 9,9
6 206 24 13,2
Rango Desde $ Hasta $ Básico Alícuota % Sobreexcedente
5 214 31 17,6
1 0,00 17.250 0,088
4 223 41 22,5
2 17.250 28.463 18,98 0,218 17.250
3 237 54 30,2
3 28.463 49.962 49,56 0,298 28.463
2 257 75 41,2
4 49.962 77.487 118,38 0,406 49.962
1 295 113 62,1
5 77.487 127.853 273,25 0,554 77.487
Promedio: 38 21,0
6 127.853 210.955 621,78 0,755 127.853
Tabla III.13: Valorización según distancia a la costa 7 210.955 348.077 1.757,71 1,030 210.955
8 348.077 999.999.999 3.964,29 1,405 348.077
El número de parcelas cuyo valor fiscal es afectado por su

cercanía al área costera se estimó suponiendo que existe Tabla III.15: Alícuota del impuesto inmobiliario provincial
un promedio de 32 parcelas por manzana y que el área de Ley Provincial 13.286
influencia de la obra de acondicionamiento del Frente Costero
del Río Paraná se extiende hasta 10 cuadras de la costa. La alícuota media anual resulta igual a 0,59%.
Con estos supuestos se estima que son 28.256 las parcelas
en el área de influencia del proyecto, cuya distribución por
distancia al río se presenta en el siguiente cuadro:
Cuadras de Cantidad de
la costa propiedades
1 2.464
2 2.432
3 2.944
4 2.752
5 2.816
6 2.496
7 2.784
8 3.136
9 3.200
10 2.880 Río Paraná y Ciudad de Rosario, Argentina
Tabla III.14: Cantidad de parcelas según distancia al río

Tasa General de Inmuebles a nivel municipal
La Tasa General de Inmuebles (TGI) es la prestación que

anualmente deben pagar los propietarios de inmuebles al
municipio por los servicios vinculados a la asistencia pública, el
mantenimiento del alumbrado, el barrido, riego y recolección de
residuos, el arreglo de calles, la conservación de plazas, paseos,
red vial municipal, desagües y alcantarillas, la realización y
conservación de obras públicas necesarias para el desarrollo
de las funciones municipales y los servicios complementarios
y conexos que se presten a la propiedad inmobiliaria. La base
imponible de este impuesto está determinada por el valor
catastral en vigencia, conformado por la suma del valor catastral
del terreno y el valor catastral de las mejoras, aunque para su
actualización se sigan metodologías independientes. Para fines
tributarios, las parcelas se caracterizan como finca o baldío,
según que posean mejoras o no.
La Ordenanza 9167/13 establece las alícuotas mensuales

aplicables a los inmuebles caracterizados como fincas en función
Figura III.04: Distritos que definen la tasa general de inmuebles
de su valor fiscal y del distrito o región en la que se localizan. A
continuación se muestran los seis distritos en los que se divide
la ciudad de Rosario para efectos del pago de la TGI.
1 0 34.000 0,0943 0
2 34.000 59.500 32 0,1000 34.000
Para este estudio resultan relevantes las alícuotas de los
3 59.500 104.125 57,57 0,1061 59.500
Distritos Centro, donde se encuentran los sectores Monumento
4 104.125 182.218 104,93 0,1126 104.125
a la Bandera Sur y Norte, y Parque de Las Colectividades; y el
5 182.218 318.881 192,87 0,1194 182.218
Distrito Norte, en el que se ubican el resto de las áreas bajo
6 318.881 558.041 356,09 0,1242 318.881
estudio. En la Figura III.04 se presentan las alícuotas de la TGI
7 558.041 976.571 653,11 0,1292 558.041
según rango de valor fiscal de las fincas y Distrito en cuestión.
8 976.571 1.193,84 0,1343 976.571
Tabla III.16: Alícuota de la TGI del Distrito Norte

Ordenanza 9167/13
Alícuota media mensual para el Distrito Norte = 0,115%

1 0 34.000 0,0876 0
2 34.000 59.500 29,8 0,093 34.000,00
3 59.500 104.125 53,52 0,0988 59.500,00
4 104.125 182.218 97,6 0,1049 104.125,00
5 182.218 318.881 179,5 0,1112 182.218,00
6 318.881 558.041 331,48 0,1158 318.881,00
7 558.041 976.571 608,43 0,1205 558.041,00
8 976.571 1.112,84 0,1254 976.571,00
Tabla III.17: Alícuota de la TGI del Distrito Centro

Ordenanza 9167/13
Palacio de los Leones, Ciudad de Rosario, Argentina
Alícuota media mensual del Distrito Centro = 0,107%
Impacto fiscal de la recuperación del Frente Costero
Para estimar el impacto fiscal provincial y municipal de

la revalorización de las parcelas a consecuencia de la
recuperación del Frente Costero del Río Paraná de la Ciudad
de Rosario, primero se estimó el valor fiscal medio de los
terrenos según distancia al río. Para esto se tomó, por un lado,
la mediana del rango de valores fiscales que fijan las alícuotas
provinciales y municipales como promedio del valor fiscal de
las parcelas, esto es $77.487 y $182.218, respectivamente. Por
otro lado, se recurrió al estudio de precios hedónicos para
establecer la diferencia media en el precio de las parcelas
según la distancia a la costa del río. Estos valores de mercado
y el valor fiscal medio permitieron estimar el valor fiscal medio
de las parcelas según distancia a la costa del río.
A los valores fiscales estimados se les aplicó la alícuota

correspondiente según tipo de impuesto y distrito, lo que
permitió estimar el monto anual, el costo por parcela y el
costo total que recauda el gobierno provincial y el gobierno
municipal de Rosario por concepto de los lotes ubicados en
el área de influencia en la situación actual.
Frente Costero de la Ciudad de Rosario, Argentina

Parcelas afectadas por tipo de impuesto Valor fiscal medio del Valor fiscal medio del
Distancia
Municipal- Municipal- terreno provincial terreno municipal
de la costa Provincial
distrito Norte distrito Centro $ $
1 2.464 1.568 896 122.896 289.002

2 2.432 1.664 768 107.065 251.774
3 2.944 2.016 928 98.733 232.181
4 2.752 1.792 960 92.901 218.466
5 2.816 1.856 960 89.152 209.649
6 2.496 1.600 896 85.819 201.811
7 2.784 1.856 928 83.319 195.933
8 3.136 2.336 800 80.820 190.055
9 3.200 2.336 864 79.153 186.137
10 2.880 2.112 768 77.487 182.218
Tabla III.18: Cantidad de parcelas afectadas por el impuesto y valor fiscal medio según distancia a la costa
Valor fiscal Valor fiscal Impuesto medio anual por parcela Impuesto medio anual total
Distancia medio del medio del
de la costa terreno terreno Municipal- Municipal- Municipal- Municipal-
Provincial Provincial
Provincial Municipal dist. Norte dist. Centro dist. Norte dist. Centro
1 122.896 289.002 730 4.004 3.730 1.799.609 6.278.544 3.342.461

2 107.065 251.774 636 3.488 3.250 1.547.434 5.804.667 2.495.920
3 98.733 232.181 587 3.217 2.997 1.727.435 6.485.295 2.781.203
4 92.901 218.466 552 3.027 2.820 1.519.388 5.424.176 2.707.151
5 89.152 209.649 530 2.905 2.706 1.491.976 5.391.165 2.597.894
6 85.819 201.811 510 2.796 2.605 1.272.997 4.473.816 2.334.058
7 83.319 195.933 495 2.715 2.529 1.378.525 5.038.472 2.347.007
8 80.820 190.055 480 2.633 2.453 1.506.237 6.151.279 1.962.583
9 79.153 186.137 470 2.579 2.403 1.505.286 6.024.449 2.075.887
10 77.487 182.218 460 2.525 2.352 1.326.236 5.332.093 1.806.386
Recaudación total por impuesto y distrito: 15.075.123 56.403.957 24.450.550
Tabla III.19: Recaudación fiscal estimada, media y total, por tipo de impuesto y distrito. Con proyecto, en pesos argentinos.

A continuación se presenta un resumen de la recaudación

fiscal de la provincia y el municipio en las situaciones con y sin
proyecto y se observa que, en conjunto, el acondicionamiento
del Frente Costero del Río Paraná en la ciudad de Rosario
tuvo un impacto fiscal estimado de $14.144.971 anuales,
equivalentes a US$ 2.013.404.
Municipal- Municipal-
Situación Provincial Total
distrito Norte distrito Centro
Con Proyecto 15.075.123 56.403.957 24.450.550 95.929.630
Sin Proyecto 12.849.756 48.311.997 20.622.906 81.784.658
Diferencia 2.225.367 8.091.960 3.827.644 14.144.971
Tabla III.21: Recaudación fiscal estimada total por tipo de impuesto

y distrito, con y sin proyecto y diferencia entre ambos (en pesos)
Se supone que si el acondicionamiento del Frente Costero del Del incremento de recaudación proveniente de la revaloración de
Río Paraná no se hubiera realizado, las parcelas localizadas los inmuebles, 1.696.644 dólares serán percibidos por el municipio.
en el área de influencia pagarían, en promedio, el mismo Si se compara este importe incremental con los ingresos del
monto que aquellas ubicadas a 10 cuadras de distancia municipio correspondientes a la tasa general de inmuebles del año
del río. Esto implicaría que la cercanía al río y sus espacios 2014 (US$ 93 millones), estos representan un 2%.
recreativos no tendría ningún efecto, ni positivo ni negativo,
en el valor de las parcelas. En esta situación, la recaudación
anual media, por parcela y total, según impuesto y distrito
sería la siguiente:
Impuesto medio anual por parcela Impuesto medio anual total

Distancia
de la costa Municipal- Municipal- distrito Municipal- Municipal- distrito
Provincial Provincial
distrito Norte Centro distrito Norte Centro
1 460 2.525 2.352 1.134.669 3.958.675 2.107.450
2 460 2.525 2.352 1.119.933 4.201.043 1.806.386
3 460 2.525 2.352 1.355.708 5.089.725 2.182.716
4 460 2.525 2.352 1.267.292 4.524.200 2.257.982
5 460 2.525 2.352 1.296.764 4.685.779 2.257.982
6 460 2.525 2.352 1.149.405 4.039.465 2.107.450
7 460 2.525 2.352 1.282.028 4.685.779 2.182.716
8 460 2.525 2.352 1.444.124 5.897.618 1.881.652
9 460 2.525 2.352 1.473.596 5.897.618 2.032.184
10 460 2.525 2.352 1.326.236 5.332.093 1.806.386
Recaudación total por impuesto y distrito: 12.849.756 48.311.997 20.622.906
Tabla III.20: Recaudación fiscal estimada, media y total, por tipo de impuesto y distrito. Sin proyecto, en pesos argentinos.
3.3
Impacto en el nivel de empleo

El acondicionamiento del Frente Costero del Rio Paraná en Adicionalmente, el municipio asigna partidas al
la ciudad de Rosario impactó en la generación de empleo a Mantenimiento Urbano Descentralizado, que en el caso del
través de tres canales: Distrito Norte incluye una asignación para el Mantenimiento
de Espacios Verdes. De esta asignación, el 58%, esto es
a. El mantenimiento de los nuevos espacios verdes. $ 3.245.505, se destina a gasto en personal. Si se supone
que el costo laboral de estos trabajadores es, en promedio,
b. El incentivo a la actividad económica en el área de equivalente al de los trabajadores incluidos en el programa
influencia del proyecto. “Cuidado del arbolado público y espacios verdes”, debería
haber 34 personas encargadas del mantenimiento de las 197
c. El incentivo a la actividad turística y a las actividades ha de espacio verde en el distrito. Con 71 ha, el Frente Costero
culturales recreativas en la zona. del Río Paraná representa el 36% de dicha área verde.
A continuación se muestra una estimación de dicho impacto53. Nuevamente, suponiendo una distribución homogénea del
personal, es posible estimar que son 13 los trabajadores
a. Mantenimiento de las áreas verdes asignados a la tarea de mantenimiento de los espacios
verdes de este distrito, que forman parte del Frente Costero
Existen en la ciudad de Rosario 1.126,5 ha de espacios verdes del Río Paraná. De esta forma, se estima que la creación y
que abarcan el 6,3% de la ciudad y se distribuyen en 24 acondicionamiento del Frente Costero del Río Paraná implicó
parques, 124 plazas, 51 plazoletas, 24 paseos y otros 228 la creación de 43 nuevos puestos de trabajo destinados a su
espacios verdes. El Frente Costero del Río Paraná objeto de administración y mantenimiento.
este estudio abarca 135,6 ha, que corresponde al 12% de la
superficie total de espacios verdes en la ciudad. b. Actividad económica del sector privado
El presupuesto del municipio de Rosario correspondiente al Las asociaciones público-privadas dirigidas a promover la
año 2014 destina al programa “Cuidado del arbolado público oferta de activos y servicios de infraestructura permiten al
y espacios verdes” $71 millones, de entre los cuales el 66% Estado evitar o diferir el gasto en infraestructura sin renunciar
corresponde a gastos en personal. Además, según la plantilla a sus beneficios. Además, el desarrollo de proyectos mediante
de personal de la Dirección General de Parques y Paseos54, a esta modalidad permite a las administraciones públicas
cargo de este programa, son 500 las personas que trabajan transferir los riesgos inherentes a los proyectos al sector
en esta dirección, lo que implica un costo laboral anual privado, mejorar la planificación de la inversión y disminuir
promedio de $ 94.075. la presión presupuestaria requerida para el desarrollo de
proyectos de gran alcance.
Para este estudio se ha supuesto que la mitad de los trabajadores
se dedica al cuidado del arbolado público y la otra mitad al El éxito de esta estrategia está asociado a dos factores: un
mantenimiento de los espacios verdes, y que estos últimos buen y sólido sistema regulatorio y una rigurosa evaluación
se distribuyen de manera homogénea entre la superficie de técnica económica. Por el contrario, reglamentaciones poco
espacios verdes. Puesto que el Frente Costero del Río Paraná claras, excesivo centralismo y complejidad burocrática
representa el 12% de la superficie de espacios verdes en la conspiran contra el objetivo principal y desincentivan a los
ciudad, se estima que, directa e indirectamente, se destinan, inversionistas. La experiencia indica que las asociaciones
en forma permanente, 30 personas a su mantenimiento. público-privadas también pueden implicar riesgos para el
fisco y para la economía cuando los beneficios se concentran
53 Existen diversos estudios de origen europeo que dan cuenta del impacto positivo en el inversionista y los riesgos (costos) son trasladados al
que la creación o mejora de espacios públicos –parques, canales, costas, etcétera- Estado, es decir, a los contribuyentes.
tiene en la actividad económica local y, en consecuencia, en la creación de empleo.
Sin embargo, no existe un criterio o factor común entre los antecedentes relevados que
permita establecer el grado de contribución al empleo de los proyectos.
54 Municipalidad de Rosario.

En el Frente Costero del Río Paraná en Rosario, en el
período 2010-2013, las inversiones del sector privado
a través de los convenios urbanísticos, fideicomisos y
concesiones administrativas han permitido la financiación
extrapresupuestaria de importantes obras para la ciudad.
Esto significó la recuperación y puesta en valor de un
espacio público para la vida social, cultural y deportiva y
la generación de puestos de trabajo en la etapa de obra y
durante la explotación.
A lo largo de estos años, se acondicionaron o construyeron 13

establecimientos gastronómicos, recreativos y/o deportivos
a lo largo del Frente Costero del Río Paraná en Rosario. Los
establecimientos concesionados por el municipio como parte
de este proyecto se presentan a continuación:
Numeración Nombre del establecimiento

1 Bar Natural Mystic
2 Bar Parque de las Colectividades
3 Bar VIP
4 Bar Av. de la Libertad y Necochea
5 Bar Davis
6 Bar Patagonia Station
7 Bar Anfiteatro
8 Bar Vieja Estación
9 Bar Focaccia
10 Bar Quitapenas
11 Bar Quillagua
12 Complejo Cultural del Tango
13 Complejo Puerto España
Tabla III.22: Establecimientos acondicionados o construidos como

parte del proyecto de recuperación del Frente Costero del Río
Paraná. Rosario 2010-2013.
A partir de la información provista por el Censo Nacional

Económico 2003/04 para la Provincia de Santa Fe, se estimó el
número promedio de puestos de trabajo ocupados –asalariados
y no asalariados- en los locales que ofrecen “servicio de
expendio de comidas y bebidas” (ClaNAE 2004/05). Este dato
permite suponer que los establecimientos acondicionados o
construidos a partir del proyecto Frente Costero crearon, en
promedio, 3,9 puestos de trabajo cada uno, lo que supone la
creación de 51 puestos de trabajo.

c. Actividades culturales y recreativas
Para poder establecer la cantidad de empleos involucrados en
cada una de las actividades culturales recreativas llevadas a
cabo en estos establecimientos se trabajó con el Presupuesto
Municipal del año 2014 en lo que corresponde a la Secretaría
de Cultura y Educación. Para las Actividades desarrolladas
en los establecimientos 2, 4, 6, 8, 10, 11 y 13, se consiguió el
presupuesto desagregado. Para estimar la cantidad de empleos
de cada una de las actividades se utilizó el monto asignado
en el rubro personal y se lo dividió por un costo laboral anual
promedio de $ 94.075 (el mismo utilizado para áreas verdes). se
estima que las actividades culturales recreativas localizadas
en el Frente Costero del Río Paraná involucran 236 empleos.
Numeración Nombre del establecimiento

1 Anfiteatro Municipal Humberto De Nito
2 Observatorio Astronómico Municipal
Profesor V. Capolongo*
3 Museo Experimental de Ciencias*
4 Planetario Municipal*
5 Galpones del Área central
6 Centro de Expresiones Contemporáneas (CEC)
7 Centro Cultural Parque de España**
8 Isla de los Inventos
9 Centro Municipal Distrito Centro “Antonio
Berni”
10 Casa del Tango
11 Museo de Arte Contemporáneo (MACRO)
12 Ex Estación Rosario Norte-Secretaría de
Cultura Municipal
13 Centro Cultural Parque Alem
Tabla III.23: Establecimientos que albergan actividades culturales

recreativas localizados en el Frente Costero del río Paraná. Rosario
*Los tres forman parte del Complejo Astronómico Municipal
**La operación del Centro es cofinanciada por la Municipalidad de Rosario
Programa 16 16 16 16 19 16
Actividad específica 24 12 7 28 8 15
Concepto Centro de Expresiones Museo de Arte Casa del Centro Cultural Isla de los Observatorio y
Contemporáneas Contemporáneo Tango Parque Alem 13 Inventos planetario
(CEC) 6 (MACRO) 11 10 8 2y4
Personal 2.936.704 7.142.500 1.456.415 5.103.973 5.521.634
Bienes de consumo 101.040 68.607 18.550 235.987 67.872
Servicios no personales 953.550 1.201.107 225.000 60.000 1.892.638 606.465
Transferencias 0 43.200 20.309
Total 3.991.294 8.455.414 225.000 1.534.965 7.259.598 6.216.280
Personal 31 76 0 15 54 59
Tabla III.24: Personal empleado en los establecimientos culturales. Presupuesto de Recursos y Gastos, Ejercicio 2014, Municipalidad de Rosario.
3.4
Costo de inversión y
mantenimiento de los
parques costeros
Costo de inversión
Para estimar el costo de inversión de los parques y paseos costeros
se recopiló información de distintas fuentes. El resultado de esta
recopilación se muestra en el cuadro de la página siguiente, donde
se describen los proyectos realizados, su alcance y la inversión que
requirieron. Allí se observa que los proyectos han sido muy variados
y, en consecuencia, también los costos de inversión que requirieron.
De los que aparecen en el cuadro, el proyecto que más se ajusta

a la mejora de espacios verdes mediante la reforestación,
parquización e incorporación de equipamiento –como senderos,
luminarias, etcétera–, es el de remodelación del Parque Alem,
con un costo por metro cuadrado de US$ 5,5 Si adicionalmente
se considera la construcción de ciclovías e infraestructura para
brindar servicios de gastronomía, el proyecto más representativo
es el correspondiente al Parque de las Colectividades, cuyo La inversión correspondiente a las intervenciones viales en
costo de inversión por metro alcanza los US$ 9,5. El proyecto Puerto Norte se obtuvo de una presentación realizada por la
que mejor describe la intervención integral con la construcción, Secretaría de Planeamiento de la Municipalidad de Rosario, en el
iluminación, forestación y equipamiento de parques públicos es III Evento Regional de Convenios Urbanísticos, de Junio de 2010
el correspondiente al Parque Náutico Ludueña, cuyo costo de ($50.864.600 convertidos a US$ 12.998.876, considerando el
inversión por metro cuadrado asciende a US$ 57,5. tipo de cambio vigente a esa fecha, de 3,913 $/US$).
Como ejemplo de proyectos de intervención más estructurales Como se puede observar, el monto de inversión estimado asciende
aparecen los proyectos de renovación urbana de Scalabrini Ortiz, a 153 millones de dólares, aproximadamente US$ 113 por metro
fase uno, y fase dos (Puerto Norte), con un costo de inversión cuadrado. Este monto, dado el margen de error de la estimación,
por metro cuadrado estimado en US$ 417 Para poder estimar el solo puede tomarse como una indicación de la magnitud de
monto de inversión requerido por las intervenciones llevadas a la inversión efectivamente realizada. Para poder obtener un
cabo para recuperar el frente costero de la ciudad, se asimiló cálculo más aproximado sería necesario analizar las Ejecuciones
cada sector analizado al proyecto que más se le asemejaba. Presupuestarias del Municipio del periodo 1990-2013.
[a] Se tomó el valor estimado para Puerto Norte. [d] Surge de: Parque Naútico Ludeña: 13.000 m2 * u$s 57,5 / m2 +
[b] Se tomó el valor estimado para Parque Náutico Ludueña. + Parque Alem: 270.00 m2 * US$ 5,5 / m2
[c] Se tomó el valor estimado para Parque de las Colectividades. [e] Surge de: Parque Sunchales: 50.728 m2 * US$ 9,5 / m2 +
+ Puerto Norte: 143.272 m2 * US$ 416,7 / m2
Sector Inversión US$ Superficie Ha Inversión US$/m2

Costa Alta 36.010.041 8,6 416,7 [a]
Balnearios Públicos 3.635.717 6,3 57,5 [b]
Clubes Náuticos 841.702 8,8 9,5 [c]
Parque Alem 2.247.079 28,3 7,9 [d]
Puerto Norte 60.325.211 19,4 310,2 [e]
Parques del Área Central 11.592.850 20,2 57,5 [b]
Parque Nacional a la Bandera 25.282.261 44,0 57,5 [b]
Intervenciones viales en Puerto Norte 12.998.876
Total 152.933.740 135,6 112,8
Tabla III.25: Estimación de la inversión por sector

Área Distrito Inversión $ Fecha Descripción del proyecto Cambio $/US$ US$/m2

Parque Náutico Ludueña Norte 3.199.652 2010 La superficie total de los parques públicos a 3,985 57,5
[1] construir, iluminar, forestar y equipar superan
los 13.000 m2.
Parque de las Colectividades Centro 1.226.300 2010 Remodelación del predio de 3,985 9,5
[2] 30.000 m2 que incluyó su forestación,
equipamiento y la construcción de ciclovías y
bicicleteros y construcción del Bar Restaurarte.
Remodelación del Parque Alem Norte 1.900.000 2010 Remodelación del predio con forestación, 3,985 5,5
[3] parquización, equipamiento e iluminación
(80.000 m2).
Puerto Norte Norte 106.855.873 2014 Proyecto de refuncionalización urbana que 7,0254 416,7
[4] abarcó 100 ha: 42 ha de uso público y 58 ha de
uso privado. Inversión correspondiente a 36.500
m2 de espacios abiertos.
Tabla III.26: Descripción de los proyectos de remodelación
[1] Formulación, evaluación y monitoreo de proyectos de inversión privada en espacios públicos en Rosario. Universidad Nacional de Rosario,2013
[2] www.rosario.gob.ar/sitio/arquitectura/concesiones/barcolectividades
[3] www.rosario.gob.ar/sitio/arquitectura/obras_públicas/parques_paseos
[4] Presupuesto de Recursos y Gastos, Ejercicio 2014, Municipalidad de Rosario. Se adjunta la tabla siguiente con el del cáculo efectuado:
% del total Tipo de cambio

Nombre Grupo Total Total Superficie
Sector $ año 2014 previsto para $/ US$ US$/m2
comercial empresario $ US$ m2
el año 2014 (12/2013)
UG2-1 Forum TGLT 1.441.706 15% 9.611.373 7,0254 1.368.089 9.500 144,0
UG2-2 Ciudad Ribera Ingeconser 13.569.000 40% 33.922.500 7,0254 4.828.551 17.000 284,0
UG6 Maui Serv.Portuarios 18.996.600 30% 63.322.000 7,0254 9.013.295 10.000 901,3
y F.Prieto
Total 34.572.681 106.855.873 15.209.934 36.500 416,7
Tabla III.27: Puerto Norte - Montos de inversión en espacios públicos financiados por privados, Presupuesto de 2014
Costo de mantenimiento
El costo de mantenimiento de los parques y áreas recreativas

costeras se estimó a partir de los datos que se reflejan en el
presupuesto del municipio de Rosario correspondiente al año
2014. Por un lado, el municipio destina $71,2 millones anuales
al programa “Cuidado del arbolado público y espacios verdes”.
Para fines de este trabajo, se parte del supuesto que la mitad
de estos recursos se aplican al mantenimiento de los espacios
verdes y la otra mitad al mantenimiento del arbolado lineal. De
los $35,6 millones (71,2/2) destinados a áreas verdes, el monto
correspondiente al mantenimiento del Frente Costero del Río
Paraná se supuso proporcional a la participación del área que
este representa con relación al total de las áreas verdes con
que cuenta la Ciudad, 12% (135,6/1.126,5), representando
esto un monto de $ 4,3 millones. Por otro lado, el municipio
destina un total de $ 5,5 millones anuales a la partida
Mantenimiento de Espacios Verdes del Distrito Norte, como
parte del Programa Mantenimiento Urbano Norte. Este distrito
posee 197 ha de espacio verde, de las cuales el 36% (71 ha)
corresponde al Frente Costero del Río Paraná. En este caso, el
50% corresponde al cuidado del arbolado. Específicamente, a
las áreas verdes del Sector Norte se destinan 1 millón de pesos
anuales (5,5 / 2 * 0,36).
El Distrito Centro, por su parte, no posee una partida asignada

para el mantenimiento de espacios verdes, por lo que se
asume que su mantenimiento se encuentra exclusivamente
a cargo de la unidad central del municipio. De esta forma,
se puede estimar que el municipio destinará $ 5,3 millones
anuales al mantenimiento del Frente Costero del Río Paraná
en el año 2014, lo que, conforme al tipo de cambio vigente a la
fecha de confección del presupuesto ($ 7,02/US$), representa
un equivalente de US$ 752.803 anuales.
Puente Rosario - Victoria, Argentina
Presupuesto Superficie de espacio verde ha % correspondiente Costo

Partida presupuestaria
considerado [1] $ Total Frente Costero al Frente Costero mantenimiento $
Mantenimiento centralizado
35.587.978 1.127 136 12% 4.283.300
(total de la Ciudad)
Mantenimiento descentralizado
2.789.753 197 71 36% 1.005.444
Distrito Norte [2]
Suma total 5.288.744
Tabla III.28: Presupuesto asignado al mantenimiento del Frente Costero del rio Paraná. Ciudad de Rosario (2014 a $ corrientes)
[1]Este valor solo representa el 50% ya que se considera que el resto se destina al arbolado.
[2]El Distrito Centro no se encuentra incluido porque carece de una partida específica para el mantenimiento de espacios verdes.
FUENTE: Presupuesto de Recursos y Gastos, Ejercicio 2014, Municipalidad de Rosario.

3.5 riqueza generada por una inversión en infraestructura urbana
Análisis costo - beneficio de

será mayor cuanto mejor esté localizado el predio respecto
al resto de la ciudad. De igual modo, existe consenso en
la inversión privada en la UG1 que es la administración pública –fundamentalmente la
de Puerto Norte y Evaluación administración municipal– la que, mediante la aplicación

de las normas urbanas, otorga el derecho de edificación a
de la captación de plusvalías los privados y, por lo tanto, es quien le aporta el valor a las
parcelas ya urbanizadas.
El desarrollo del Frente Costero de Rosario es un proceso
todavía en marcha, que ha sido posible gracias a la división Estas normas urbanas, que se intentan aplicar de forma
del ámbito del Plan Maestro de la Costa en diferentes Planes homogénea en áreas aparentemente homogéneas de la ciudad,
Especiales y/o de Detalle que se ocupan de las diversas con frecuencia generan riqueza desigual entre los diferentes
unidades de gestión que se han ido tramitando de manera propietarios ya que no todos los sitios de la ciudad tienen igual
independiente55. Conscientes de la complejidad de este tipo valor desde el punto de vista urbanístico. Por ello, se hace
de operaciones urbanísticas y advirtiendo que las cifras que necesaria la presencia de la municipalidad para regular estos
a continuación se manejan deben tomarse con la debida procesos y redistribuir la riqueza derivada de la actividad
precaución, hemos considerado oportuno analizar los costos urbanística de la manera más equitativa posible. Este hecho,
y los beneficios de una de estas unidades de gestión con mayor hoy universalmente aceptado, no tiene una solución sencilla y
detalle, con la intención de hacer evidentes los números que supone un reto para la disciplina urbanística.
subyacen y que han hecho posible la transformación urbana.
La intervención en Puerto Norte tiene una complejidad
En primer lugar, se hace una reflexión teórica sobre lo que adicional desde el punto de vista de la captación de las
supone la captación de la plusvalía en una operación de este plusvalías, ya que constituye lo que la literatura reciente llama
tipo, para a continuación realizar un análisis, grosso modo, un Gran Proyecto Urbano (GPU)57. Los GPU son operaciones de
de los costos y los beneficios para el desarrollador privado de renovación urbana de iniciativa pública, gracias a los cuales
la UG1 y evaluar la captación por parte de la municipalidad de algunos espacios relegados de la ciudad se transforman en
la plusvalía generada por la urbanización. nuevas centralidades. En general, la regeneración de los
corredores fluviales o frentes ribereños cumple con estas
La captación de las plusvalías en los Grandes características por un doble motivo: en primer lugar, por
Proyectos Urbanos tratarse de áreas centrales y bien conectadas de la ciudad y,
en segundo lugar, porque la proximidad del agua del cauce
Para beneficio de la comunidad, el concepto de recuperación fluvial y la potencial creación de zonas verdes junto al cauce
de plusvalías implica movilizar una parte o la totalidad les brinda una condición paisajística excepcional dentro del
del incremento del valor del suelo (plusvalías o ingresos entorno urbano.
inmerecidos) que ha sido generado por acciones ajenas
al propietario, tales como inversiones públicas en La producción de estos espacios requiere una fuerte iniciativa
infraestructura o cambios administrativos en las normas y pública dirigida a facilitar el desarrollo del proyecto y tienen
regulaciones sobre el uso del suelo56. el potencial de atraer las inversiones privadas necesarias
para financiar las infraestructuras, espacios públicos y
Existe consenso en la disciplina urbanística, ampliamente edificios. Los GPU son un fenómeno relativamente reciente
avalado por la certeza empírica, en que la inversión en y han sido objeto de estudio por la literatura especializada
infraestructuras urbanas genera riquezas muy superiores en la última década. Cuenya (2009) los define con cuatro
al valor de la propia inversión, y en que estas riquezas son características fundamentales:
altamente dependientes de la localización de los terrenos
con respecto al centro o centros urbanos. No es casualidad 1. Los GPU se implantan en áreas estratégicas o "áreas de
que la máxima de los desarrolladores inmobiliarios sea oportunidad", en función de su accesibilidad y su potencial
“localización, localización, localización”. Es decir, que la de transformación y valorización.
55 Ver SECRETARÍA DE PLANEAMIENTO DE LA MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. PLAN

URBANO ROSARIO 2007-2017. Edición Municipalidad de Rosario, Rosario, 2011 57 CUENYA, Beatriz y PUPARELI, Sonia [2006]. “Grandes proyectos como herra-
56 SMOLKA, Martim O. (2013). Implementación de la Recuperación de Plusvalías mientas de creación y captación de plusvalías urbanas. Proyecto Puerto Norte,
en América Latina: Políticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano. Lincoln Rosario”. Medio Ambiente y Urbanización. Buenos Aires, n. 65, pp. 81-108.
Institute of LandPolicy, Cambridge, MA
2. Los GPU aumentan de manera extraordinaria el valor del Para responder al reto de redistribuir los beneficios de áreas
suelo, no sólo en en los predios en donde se localizan, sino singulares, como Puerto Norte, el PUR contiene nuevos
también en las áreas aledañas. instrumentos de captación y redistribución de los beneficios
producidos por el desarrollo urbanístico, lo que convierte a la
3. Los GPU son herramientas de generación público- Municipalidad de Rosario en una pionera en la implementación
privada de plusvalías que plantean una tensión entre sus de este tipo de mecanismos de redistribución de la riqueza fruto
componentes urbanísticos e inmobiliarios y exigen complejos de la actividad urbanística. En la “Reformulación Normativa
mecanismos de gestión. Implementada” del PUR (Libro III, Capítulo 1.03, pág. 138),
se dedica un capítulo al uso del “mayor aprovechamiento
4. Las plusvalías urbanas generadas en los predios por los urbanístico”, es decir, a los mecanismos de pago de
GPU tienen tres fuentes de origen: compensaciones por parte de aquellos propietarios que han
sido beneficiados por los cambios normativos introducidos
a) Las inversiones en infraestructura que se realizan para por la Municipalidad. El objetivo de estos mecanismos es
acondicionar el área (obras viales y redes de servicios el de redistribuir los beneficios que generan las propias
públicos de todo tipo) usualmente a cargo del sector público. decisiones de la administración municipal. Los diferentes
instrumentos que plantea el PUR para este objetivo (entre
b) La decisión administrativa a cargo del municipio que los que se encuentran los Convenios Urbanísticos) permiten
autoriza modificar los usos del suelo y las densidades edilicias no solo captar la inversión privada en el ámbito que se está
contempladas en la zonificación vigente para permitir un transformando, sino también obtener suelos o montantes
mayor aprovechamiento. de dinero equivalentes que pueden ir a cuatro fondos de la
Municipalidad: El Fondo de Tierras, el Fondo de Preservación,
c) Las inversiones realizadas en los propios predios por los el Fondo para Vivienda de Sectores Medios y el Fondo de
actores privados. Obras Públicas. A través de esta modalidad de contribución,
la Municipalidad puede redistribuir las ganancias obtenidas en
De las fuentes de generación de estas plusvalías urbanas, un área urbana en otras áreas menos favorecidas.
las dos primeras y más relevantes dependen del gobierno
municipal. Es el municipio quien pone en marcha el proceso, En el caso de Puerto Norte, al tratarse de lotes mayores a
quien determina qué resulta de interés para para que la ciudad 5.000 m2, rigen Normas Particulares para cada ámbito de
pueda recuperar las áreas en desuso, y quién estipula bajo qué actuación –el Plan de Detalle- que se combina con una figura
condiciones debe operarse dicho proceso. Para ello, fija las específica de gestión – el Convenio Urbanístico– según lo
pautas sobre nuevos usos permitidos, tamaños de parcelas, establecido en el Plan Especial del área60. Como producto de
densidades y volúmenes arquitectónicos, entre otros aspectos los cambios normativos introducidos se verificó un “mayor
que inciden en la formación de los precios del suelo58. aprovechamiento urbanístico” al previsto para las áreas
aledañas por la ordenanza general de tejido (Reordenamiento
A pesar de ser el municipio quien ostenta el papel más Urbanístico). Por tanto, además de las cesiones obligatorias
relevante en toda la operación, a menudo la apropiación de de suelos para zonas verdes y equipamientos (10% y
las plusvalías generadas a través de operaciones urbanas de 5% respectivamente) y el pago de las obras públicas
envergadura suele recaer en los propietarios de los predios (infraestructuras de servicios, vialidades y espacios
y/o en los urbanizadores. Esto ocurre a menos que se tomen públicos), se estableció en cada una de las Unidades de
precauciones (o se instrumenten mecanismos específicos) Gestión el pago de un “precio compensatorio”. Este monto se
para que la distribución de los beneficios entre los actores destina en forma directa o indirecta a la realización de otras
que intervienen en la operación y que contribuyen a la puesta obras del entorno o de otro lugar y/o para comprar tierras
en valor del suelo se haga de modo equitativo59. para vivienda social.
En el siguiente sub apartado se realiza un análisis de los costos

58 CUENYA, Beatriz [2004]: “Grandes proyectos y teorías sobre la Nueva Política y beneficios de una de las Unidades de Gestión de Puerto
Urbana en la era de la globalización. Reflexiones a partir de la experiencia de Bue-
nos Aires”. En: Cuenya, Fidel y Herzer (Coords) Fragmentos sociales. Problemas Norte, la UG1, para ver de manera práctica en qué se traduce
urbanos de la Argentina. Siglo XXI Editores, Buenos Aires. el concepto del “mayor aprovechamiento urbanístico”.
59 CUENYA, Beatriz [2009]: “Grandes proyectos urbanos latinoamericanos. Aportes
para su conceptualización y gestión desde la perspectiva del gobierno local” en
Cuaderno Urbano, ISNN 1666-6186. Volumen 8 Nº 8 (octubre de 2009) pp. 83 60 PUR III.01.03. El uso del «mayor aprovechamiento urbanístico», pg. 139.

Unidad de GestiónRECUPERACIÓN
1, Puerto Norte - Propuesta de ordenación de Foster&Partners en colaboración con Faure, Malamud yDE
Riveira. TGLT y Foster&Partners
URBANA DEL FRENTE COSTERO DEL RÍO PARANÁ EN LA CIUDAD ROSARIO, ARGENTINA 69
Beneficios generados por la urbanización de la UG 1 El precio al que se está vendiendo el terreno, es decir, el valor que
corresponde al terreno dentro del precio total que el comprador

Al poner en foco en este ámbito de pequeña escala, justo paga por el inmueble, puede ser estimado por diferencia,
en el momento en el que está siendo transformado, la contemplando una tasa de rentabilidad razonable para la inversión
complejidad de los procesos urbanos impide obtener unos comprometida en la operación inmobiliaria hecha por la empresa.
resultados rigurosos a partir de ecuaciones econométricas.
Por lo tanto, en este ámbito de casi 8 hectáreas se ha Al conocer:
ensayado una fórmula para conocer el incremento del 1) el costo de urbanización, Cu
valor del suelo entre el momento de su compra como suelo 2) el costo de construcción, Ct
pendiente de urbanización hasta el momento de la venta 3) el precio de venta de los inmuebles (departamentos), P
final de las viviendas que se han desarrollado en él. A partir
de este cálculo se ha estimado cuál es la plusvalía que ha Y estimando:
disfrutado el desarrollador privado y cuál es el beneficio que 4) el costo de comercialización, Cc
ha tenido la Municipalidad con la operación. 5) el beneficio empresario de la operación, B
Tal y como se ha expuesto anteriormente, la UG1 de Puerto Se puede calcular el precio implícito del terreno por m2 de
Norte tiene una superficie de aproximadamente 8 hectáreas superficie vendible edificada (Ti), según la siguiente ecuación:
(84.040 m2 según la primera ordenanza de 2008, y 79.823 m2
según la ordenanza revisada en el año 2012) y una superficie
edificable de 117.000 m2. Los terrenos de la UG 1 fueron
originalmente propiedad de la Federación de Agricultores Asumiendo que el costo de comercialización es un porcentaje
Cooperativas Argentinas S.A. y de la Agricultores Federados α1 del precio de venta P y el beneficio B un porcentaje α2
Argentinos (F.A.C.A./A.F.A.) y posteriormente comprados de la suma de los costos del terreno Ti, más el costo de
por Servicios Portuarios S.A. Luego, estos terrenos fueron urbanización Cu, más el costo de construcción Ct y más el
vendidos por Servicios Portuarios S.A. a TGTL S.A. en el año costo de comercialización Cc, el precio de venta sería igual a:
2011 que, según lo informado por dicha empresa, pagó por
ellos una suma de US$ 28.000.000.
De donde surge que el precio del terreno Ti, resulta igual a:
Según lo manifiesta la empresa propietaria, para su desarrollo
integral cuenta con un Master Plan elaborado por el estudio
Foster+Partners. Sobre la base de este Master Plan, la Los valores de P, α1 y α2, que se pueden considerar razonables
empresa TGLT lanzó el proyecto METRA PUERTO NORTE, que para el proyecto Metra, se muestran en la siguiente tabla:
contempla la construcción de cuatro edificios en dos de las
seis manzanas previstas en el Master Plan de Foster+Partners. Rubro US$/m2
La intervención ocupa 33.600 m2 de las 8 hectáreas de la Costo de urbanización (Cu) [1] 150
UG1, con 418 unidades residenciales en total. El proyecto Costo de construcción (Ct) [2] 907
se encuentran en fase de desarrollo y, según la página web
Costo de comercialización (α1) 10%
de los desarrolladores, las viviendas serán entregadas a los
Beneficio (α2) 25%
compradores en cuatro fechas distintas: 2017, 2019, 2021 y
2023. Según la publicidad de la empresa, los departamentos Precio de venta 2.339
se pagan con un plan que contempla un monto inicial, cuotas
Tabla III.29: Precio al que se vende el terreno por m2 edificado
mensuales hasta la posesión, un monto a la posesión y cuotas
*Valor de inversión afrontado por la empresa, surge de: US$ 17.560.000 / 117.000 m2.
mensuales hasta el fin de la operación. El número total de
**Valor extraído de la revista Vivienda, considerando un tipo de cambio de 7,47 $/US$.
cuotas es de 126. El precio medio obtenido capitalizando las
cuotas mensuales pagadas hasta la posesión y actualizando
Partiendo de estos valores, el precio implícito del terreno,
las cuotas posteriores a la posesión, dependiendo de cuál sea
resulta igual a US$ 581 / m2.
la tasa de interés que se utiliza, varía en torno a los US$ 2.300
el m2. Para estimar el resultado arrojado por la urbanización
Conociendo el precio pagado por el terreno y la superficie
se debe considerar el ingreso neto recibido por la empresa y
edificable, se puede calcular el precio del suelo por m2
el ingreso neto percibido por el Municipio.
edificable. Como se mencionó, la UG1, con una superficie

edificable de 117.000 m2, fue adquirida por la empresa TGLT Al dividir este ingreso total por la superficie vendible

S.A. a la empresa Servicios Portuarios S.A. en un monto (edificable) se obtiene el beneficio obtenido por el Municipio:
declarado de US$ 28.000.000.
Bm = US$ 37.934.829 / 117.000 m2 = US$ 324 / m2
De este modo, el precio del terreno por m2 vendible (Tv) alcanza:
A partir del análisis efectuado, se concluye que la operación
Tv = US$ 28.000.000 / 117.000 m2 = US$ 239 / m2 inmobiliaria vinculada a la urbanización de la UG 1 generó una
plusvalía de US$ 341 / m2, que fue apropiada por la empresa,
La relación entre el precio del terreno por m2 a vender y el más un ingreso de US$ 324 / m2 que fue percibido por el
precio de terreno pagado por m2 edificable se puede calcular Municipio. A partir de estos valores puede sostenerse que el
a partir de los valores estimados: Municipio se apropió del 49% de la plusvalía total generada
por el proyecto de regeneración del Frente Costero en el
Relación = precio vendible / precio pagado = ámbito de la UG1.
= US$ 581 / m2 / US$ 239 / m2 = 2,43
La plusvalía que captura la empresa depende en gran medida
Esto significa que el monto del que se apropia la empresa por del precio al que consigue vender las unidades, y varía con el
la valorización que registra el suelo, debido a la normativa de tiempo. Como el ingreso del Municipio es constante, cuanto
urbanización, alcanza a US$ 341 por m2 de superficie edificable, mayor es el precio de venta, mayor la plusvalía. La participación
que representa un 143% adicional al precio que esta pagó. del Municipio en la plusvalía total también depende del precio,
que disminuye a medida que este crece. Para un rango de
¿Y qué recibió el Municipio? Según la Ordenanza 9047/13, antes precios que va de US$ 2.000 a 2.600 por m2, el porcentaje de
citada, el Municipio recibió: 1) tierras para la construcción de plusvalía captada por el Municipio es el siguiente:
calles, avenidas y áreas verdes, 2) tierras cedidas en carácter
de servidumbre administrativa de uso público, 3) tierras
cedidas para la construcción de viviendas sociales, 4) el
Plusvalía captada por el Municipio
costo de inversión requerido para la construcción de calles,

avenidas y áreas verdes.
Todos estos conceptos son valorizables. Lo único que se debe

definir es el precio a considerar para valorizar los terrenos
cedidos al Municipio. Lo más evidente es utilizar el precio por
m2 pagado por el terreno, que en este caso sería igual a:
Tp = precio pagado por la empresa / superficie total del terreno =

= US$ 28.000.000 / 79.823 m2 = US$ 351 / m2 Precio de venta US$/m2
Partiendo de este valor de terreno, en el caso de la UG1, los Tabla III.31: % de apropiación de la plusvalía según precio de venta
ingresos percibidos por el Municipio fueron los siguientes:
Teniendo en cuenta que todo el riesgo de la operación
Concepto m2 US$ inmobiliaria es absorbido por el empresario, la urbanización
Suelo para vivienda social 8.776 3.080.376 del UG 1 debe considerarse una experiencia altamente
Suelo para servidumbre 27.991 9.824.841 beneficiosa en términos de la captación de plusvalía tanto
Suelo para vialidades 21.318 7.482.617 para el agente privado como para el agente público y, por
Subtotal cesión de suelo 58.085 20.387.834 tanto, para la ciudadanía en general.
Inversión en infrestructura y vialidad 5.360.000

Inversión en áreas verdes 12.200.000
Subtotal inversión 17.560.000
Total 58.085 37.947.834
Tabla III.30: Ingresos percibidos por el municipio
4 / CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
4
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
Foto: Parque Lineal, Ciudad de Rosario, Argentina

Las conclusiones del estudio del caso del Frente Costero de
la ciudad de Rosario son:
1
Existen instrumentos urbanísticos de colaboración público-
privada que hacen posible transformar espacios urbanos de
vocación pública con inversión del sector privado.
2
La recuperación ambiental y urbana del frente costero y
la creación de espacios verdes públicos a lo largo de la
costa generan, además de mejoras cualitativas sociales
y ambientales, beneficios económicos cuantificables que
exceden los costos.
3
La transformación de un espacio de oportunidad de la
ciudad debe definirse en una planificación multisectorial,
concertada y concurrente.
4
Las plusvalías generadas por el proceso de transformación
deben distribuirse de la manera más equitativa posible entre
los agentes implicados.
5
La transparencia y la confianza son mecanismos
indispensables para la atracción de la inversión privada.
73
Conclusión 1 Conclusión 2
Existen instrumentos urbanísticos de colaboración La recuperación ambiental y urbana del frente

público-privada que posibilitan transformar costero y la creación de espacios verdes públicos
espacios urbanos de vocación pública con inversión a lo largo de la costa generan, además de mejoras
del sector privado. cualitativas sociales y ambientales, beneficios
económicos cuantificables que exceden los costos.
La primera conclusión del proceso de transformación del
Frente Costero de Rosario surge del éxito de la fórmula El beneficio socioeconómico calculado en este informe es,
de planificación pública con inversión privada. Estos dos debido a las limitaciones de su alcance, una aproximación
elementos constituyen los extremos que sostienen un modelo y sin duda no agota el listado de impactos positivos de un
equilibrado y con capacidad de transformar completamente megaproyecto como el de la transformación de la costa
una ciudad en pocos años, como ha sido el caso de Rosario. de Rosario. Al beneficio socioeconómico considerado
Sin la planificación pública probablemente el resultado debe sumarse que los parques y paseos que reúne dicha
sería poco sostenible o escasamente beneficiosos para el transformación son activos vitales de la ciudad y los impactos
resto de la ciudad y se limitaría a inversiones localizadas en ambientales que se derivan de su existencia son sustantivos.
zonas que beneficiarían a pocos. Sin la inversión privada la Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que estos espacios
planificación probablemente languidecería por la falta de públicos cumplen una función social que suele ser poco
recursos y tomaría varias décadas transformar ámbitos que valorada: facilitan el desarrollo de actividades en común de
la inversión privada puede acometer en pocos años, si se esparcimiento, recreación y educación para residentes y
crea el contexto adecuado. visitantes; proveen espacios de encuentro para actividades
artísticas, culturales y deportivas; mejoran las condiciones en
La ciudad de Rosario, ante el reto de las grandes que los habitantes trabajan, recorren, compran, viajan y, por
transformaciones que debía llevar a cabo, se dotó de ende, transforman positivamente la forma en que se vive en la
instrumentos para la colaboración público-privada en ciudad. Dicho de otro modo, este paisaje cívico no es sólo un
la gestión urbanística, que como en el caso de la UG1 de activo de naturaleza ecológica o estética, sino que constituye
Puerto Norte, requirieron muy poco presupuesto por parte una pieza del capital social de la comunidad y por lo tanto
del Municipio. participa en el desarrollo de la ciudad. En cuanto a lo que este
representa en el plano simbólico, el Frente Costero es el espejo
En ambos instrumentos la municipalidad otorga beneficios a en el cual los rosarinos se ven a sí mismos como ciudad.
los propietarios de los predios que se pretende desarrollar
(en el primer caso, cambiando los usos permitidos, las Teniendo en cuenta la salvedad anterior, puede sostenerse que,
densidades y alturas edificables, siempre respetando los considerando sólo su valor de uso como parques urbanos y
condicionantes del plan general urbano de la ciudad; en el tras el análisis expuesto en los apartados anteriores, el Frente
segundo, permitiendo el uso de un bien público durante un Costero reporta a las familias del área de influencia un beneficio
espacio de tiempo limitado), a cambio de una inversión en económico del orden de los 3 millones de dólares por año.
espacios públicos, viales, infraestructuras, equipamientos o
rehabilitación de edificios patrimoniales, según el caso. Si se recurre a un método más completo, más ajustado
a programas de obras múltiples –como el de precios
Esta fórmula, aplicada en las condiciones como en el caso hedónicos– puede sostenerse que el beneficio que la ciudad
de Puerto Norte, ha proporcionado beneficios a las partes deriva de los sectores analizados, que se refleja en el precio
implicadas: la Municipalidad ha logrado implementar su de las propiedades, más allá de los posibles errores de
planificación en un tiempo relativamente breve sin costo de estimación, es del orden de los 260 millones de dólares.
su propio presupuesto y los desarrolladores privados han
realizado inversiones que han rendido beneficios. Y todo ello Frente a esta escala de beneficio, las inversiones que se
con un resultado que beneficia a la ciudadanía en general, ya estima se requirieron para la re-funcionalización del área
que se ha creado un espacio público de calidad para uso y costera y teniendo en cuenta las que aún se encuentran en
disfrute de todos los Rosarinos. ejecución –que han sido financiadas con fondos públicos y
privados– están en el orden de los 150 millones de dólares.
La comparación de ambos montos indica que, a este nivel de
aproximación, el Programa de Renovación del Frente Costero
resultó ampliamente beneficioso en términos sociales,
ambientales y económicos.

Por otra parte, el impacto fiscal, producto de la valorización
de las parcelas, es del orden de los US$ 2 millones anuales.
Este ingreso fiscal adicional prácticamente duplica el costo
de mantenimiento estimado en US$ 750.000 anuales.
También se observa que la diferencia entre el monto estimado

de valorización que sufrieron las propiedades y el incremento
estimado de la recaudación fiscal parece confirmar que el
impuesto inmobiliario no es una herramienta indicada para
capturar plusvalías urbanas.
Por último, se estima que el Programa ha implicado la

creación de más de 320 puestos de trabajo permanente,
relacionados con su mantenimiento y con el desarrollo de las
actividades económicas y culturales creadas en la zona.
Para sintetizar los datos recolectados y para ofrecer una idea

aproximada de la magnitud del impacto que un programa
similar puede representar para otras ciudades de la región,
a continuación se muestran los valores medios por hectárea
de área verde de las intervenciones realizadas en la costa
de Rosario, que deben entenderse con todas las salvedades
indicadas en este estudio:
Beneficios del programa de transformación de la costa de Rosario

Beneficios por hectárea USD Beneficios totales USD
Beneficio para los habitantes de la ciudad: US$ 1,913,961.88 US$ 260,298,816.00
estimados por el método de precios hedónicos
Impacto fiscal por valorización de las parcelas: US$ 14,804.00 US$ 2,013,344.00
recaudación de impuestos que gravan la propiedad
Puestos de trabajo permanente creados 2.35 320
(para la operación y mantenimiento de los parques,
áreas recreativas y locales de servicios)
Costos del programa de transformación de la costa de Rosario
Costo inversion por hectára USD Costos totales USD

Inversión público/privada estimada US$ 1,120,000.00 US$ 152,320,000.00
(con un componente de obra vial significativo)
Costo anual de mantenimiento de las áreas verdes: US$ 5,535.32 US$ 752,803.00
(principal componente del Programa de Transformación
de la costa de la Ciudad de Rosario)
Tabla IV.1: Resumen de impactos del programa de transformación de la costa de Rosario
Conclusión 3 En particular, en el caso de los Grandes Proyectos Urbanos,
La importancia de la planificación multisectorial,
es muy importante que su planteamiento esté previsto

concertada y de diferentes tipos: planificación en un plan global de la ciudad, para que los beneficios
estratégica y planificación urbana. extraordinarios que esta transformación puede aportar no
se queden exclusivamente en el ámbito del GPU, sino que su
La planificación, para que resulte exitosa y equitativa para impacto pueda ser aprovechado de manera más equitativa
toda la ciudad, debe valerse de un proceso multisectorial, por todo el tejido urbano.
concertado y concurrente en las diferentes escalas de
planeación. En primer lugar, la transformación física de la Conclusión 4
ciudad debe responder a una visión de su ciudadanía, a unos La trascendencia de la recuperación de las
movimientos sociales y a una realidad económica, así como plusvalías urbanas
afrontar los retos ambientales del entorno. El instrumento
técnico en que se plasman estas aspiraciones es un documento Las políticas de recuperación o reparto de plusvalías se
que define la estrategia de desarrollo para la ciudad: un Plan enfocan principalmente en los incrementos generados por las
Estratégico. A su vez, esta estrategia debe estar asentada en inversiones públicas y por acciones administrativas tales como
conocimientos pluridisciplinares, entre los que destacan la el otorgamiento de permisos específicos para el cambio de usos
economía, la sociología, las ciencias ambientales, la ingeniería del suelo y desarrollos o, inclusive, el permiso para construir en
civil y la disciplina urbanística, entre otros, y debe contar mayores densidades. Su objetivo es partir de los incrementos
con el consenso de todos los departamentos del gobierno del valor del suelo generados por las intervenciones públicas
municipal, ya que todos ellos inciden de una manera u otra para permitir a las administraciones locales mejorar el
en la visión de la ciudad. Este plan debe tener también un desempeño de la gestión territorial y producir los fondos para
enfoque de gran escala, más allá de los límites de la ciudad, ya brindar servicios e infraestructura urbana61.
que los movimientos económicos, sociales y ambientales no
entienden de barreras municipales. La normativa urbana vigente en las ciudades de la región
pocas veces está preparada para regular la gestión de estas
En segundo lugar, este plan debe ser concertado con la operaciones por los pocos antecedentes de estas situaciones
sociedad en general, para que el resultado responda a las en nuestras ciudades, y dada la extraordinaria valorización
necesidades de la mayoría. Rosario llevó a cabo este proceso del suelo que ellas promueven en el caso de los Grandes
con su primer Plan Estratégico 1998 y ha continuado esta Proyectos Urbanos, en comparación con las actuaciones
tradición con el PERM +10. En ambos procesos participaron urbanísticas corrientes (obras públicas o loteos corrientes).
varias instituciones académicas, profesionales, vecinales, En todo caso, lo que la normativa exige como compensaciones
distintos grupos de interés y la ciudadanía en general. Los a los propietarios o desarrolladores (en el caso de Puerto
procesos han sido documentados y el resultado de los trabajos Norte es el costo de obras, porciones de suelo para espacios
es accesible a través de la página web de la Municipalidad. verdes o calles y aportaciones en suelo para vivienda social)
forma parte de los criterios del urbanismo tradicional, y se
En tercer lugar, el proceso de planificación debe ser concurrente realiza casi siempre con base en estimaciones preliminares
entre las diferentes escalas, para poder proporcionar a cada del valor de los predios.
escala las soluciones adecuadas. Del Plan Estratégico de gran
escala (consensuado, negociado y aprobado por el gobierno Sin embargo, no hay criterios para ponderar en términos
municipal) debe emanar un Plan Urbanístico que traduzca las económicos el aumento potencial en los precios del suelo
estrategias a normas urbanas y ámbitos de actuación. Rosario producto de los extraordinarios cambios urbanos que resultan
elaboró su PUR 2007-2017, que identificaba los diferentes de los GPU con el paso de los años. La práctica habitual es
ámbitos con sus normas correspondientes, así como las llegar a acuerdos con los desarrolladores privados en los
reglas generales de gestión urbanística. De este modo, si la momentos previos a la transformación urbanística, y entonces
iniciativa privada decidía llevar adelante la transformación solo se puede trabajar con una estimación del incremento
de un ámbito, el PUR establecía las bases para que esta del valor de esos terrenos una vez concluido el proceso. Con
transformación se hiciera con las garantías necesarias para demasiada frecuencia, la administración pierde la capacidad
que el producto final fuera congruente y equitativo con el resto de captar ese incremento de valor posterior, que suele ser
de la ciudad. El PUR también define las tipos de instrumentos muy superior a las estimaciones iniciales. De hecho, es muy
urbanísticos que deben usarse para desarrollar cada uno de
los ámbitos menores de la ciudad, creando así una familia de
61 Smolka, Martim O. (2013). Implementación de la Recuperación de Plusvalías
planes concurrentes y coherentes entre sí (Plan estratégico > en América Latina: Políticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano. Lincoln
Institute of LandPolicy, Cambridge, MA.
Plan Urbano > Plan Maestro > Plan Especial > Plan de Detalle).

escasa la investigación a posteriori en este tipo de procesos
para saber realmente cuál ha sido el beneficio creado y cuál
su repartición entre los diferentes agentes implicados.
Por lo tanto, la conclusión en cuanto a la captación de

las plusvalías generadas por este tipo de proyectos es
que las Municipalidades deben dotarse de instrumentos
urbanísticos ad hoc para este tipo de intervenciones que
producen beneficios extraordinarios. Ejemplo de ello son
las concesiones de obra pública y los convenios urbanísticos
descritos en los apartados anteriores. Pero estos
instrumentos por si solos no bastan. Se debe avanzar en la
investigación sobre la evolución del valor de los predios en el
tiempo y las posibilidades de redistribución de este beneficio
de la manera más equitativa posible.
Conclusión 5
La transparencia y la confianza son mecanismos
indispensables para la atracción de la inversión
privada
Por último, y en concordancia con la primera conclusión, de

este análisis del caso de la ciudad de Rosario se deduce que la
combinación equilibrada del proceso de planificación pública
con la inversión privada mediante una gestión urbanística
transparente es un modelo altamente recomendable para
otras ciudades de la región. Es decir, que la confianza y la
transparencia son condiciones necesarias para que exista
una colaboración público-privada exitosa. En palabras del
ex-Intendente de Rosario, Miguel Lifschitz, se debe construir
la confianza con el sector privado a partir de la solidez y la
transparencia de la administración municipal62.
Los gobiernos municipales deben ofrecer al sector privado

un marco jurídico estable, con instrumentos de gestión
flexibles, así como la capacidad de coordinación con los
diferentes departamentos sectoriales que intervienen en la
transformación de la ciudad (urbanismo, obras públicas,
patrimonio histórico, parques y jardines, etc.). Para construir
la confianza mutua, los técnicos municipales deben ser
coherentes en la aplicación de las normas, entender el riesgo
que asume la empresa desarrolladora y trabajar para que se
genere valor para ambas partes.
De igual modo, los desarrolladores privados deben asumir sus

compromisos plenamente convencidos de que, mediante la
construcción de una ciudad con servicios y espacios públicos
de calidad, no sólo incrementan el valor inmobiliario de su
propiedad, sino que están contribuyendo a hacer realidad la
visión de ciudad que reclaman todos los ciudadanos.
62 Miguel Lifschitz: Taller de Rosario. Mayo de 2014.
GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS:
SIGLAS Y ACRÓNIMOS
ADIF Administración de Infraestructuras Ferroviarias de Argentina

AFA Agricultores Federados Argentinos
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CEC Centro de Expresiones Contemporáneas de Rosario
FACA Federación de Agricultores Cooperativas Argentinas S.A.
GPU Grandes Proyectos Urbanos
ICES Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles
MACRO Museo de Arte Contemporáneo de Rosario
ONABE Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado de Argentina
PD Plan de Detalle
PE Plan Especial
PER 1998 Plan Estratégico Rosario 1998
PERM+10 Plan Estratégico Rosario Metropolitana 2008
PUR 2007-2017 Plan Urbano Rosario 2007-2017
OMS / WHO Organización Mundial de la Salud / World Health Organization
$ Pesos argentinos
TGI Tasa General de Inmuebles
UNDP United Nations Development Programme
UG Unidad de Gestión
US$ Dólares estadounidenses
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GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS:
RECUPERACIÓN URBANA
DEL FRENTE COSTERO DE
ROSARIO
ARGENTINA
#GESTIÓN URBANA #APP #CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS

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Gestión Urbana, Asociaciones Público-Privadas y Captación de Plusvalías:

El caso de la recuperación del frente costero del

Publication code: IDB-MG-303

Copyright © (2015) Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no necesariamente

Revisión Técnica: Mirta Levin

Edición: María Carolina Sintura y Avelina Ruiz Vilar

Diseño: Ramón Zamora Martínez

Esta Nota Técnica forma parte de los productos de

Horacio Terraza, Coordinador Sectorial de Infraestructura y

1.1 La degradación de los cuerpos de agua y su entorno urbano 12

1.2 La regeneración urbanística de los entornos fluviales y costeros: 13

1.3 Metodología y estructura del documento 19

2 DESCRIPCIÓN DEL PROCESO URBANÍSTICO

2.1 Contexto y situación anterior a la intervención 21

2.2 Los planes de recuperación del Frente Costero 25

- La Planificación Estratégica: El PER 1998 y el PERM+10 (2008) 26

- La Planificación Urbana: El PUR 2007-2017 28

2.3 La gestión urbanística. Ejemplos de colaboración público-privada 34

- Las Concesiones Administrativas 35

- Los Convenios Urbanísticos 35

- El reto de la flexibilidad, la confianza y la transparencia 41

3 ESTUDIO DE LOS IMPACTOS PRODUCIDOS POR

3.1 Estimación de los beneficios socioeconómicos 45

- El método de valuación contingente 45

- El método de precios hedónicos 49

3.2 Estimación del impacto fiscal 54

- Normativa tarifaria a nivel provincial y municipal 54

- Impacto fiscal de la recuperación del Frente Costero 56

3.3 Impacto en el nivel de empleo 60

- Mantenimiento de las áreas verdes 60

- Actividad económica del sector privado 60

- Actividades culturales y recreativas 63

3.4 Costo de inversión y mantenimiento de los parques costeros 64

3.5 Análisis costo-beneficio de la inversión privada en la UG1 de 67

- La captación de las plusvalías en los Grandes Proyectos Urbanos 67

- Beneficios generados por la urbanización de la UG 1 70

10 GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS

Revertir la degradación de un río (o un arroyo, quebrada,

En la mayoría de los casos, los corredores fluviales o espacios

Dada la magnitud de recursos que requieren estas grandes

y mantener instalaciones y servicios que son de vocación

12 GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS

14 GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS

Frente Costero, Ciudad de Rosario, Argentina

Área Central de la Ciudad de Rosario, 2010.

16 GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS

13 Banco Interamericano de Desarrollo (2012) Guía Metodológica. Iniciativa de

20 GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS

2 / DESCRIPCIÓN DEL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN

Tras décadas de reflexión conjunta por parte de las

A continuación exploramos en detalle el proceso urbanístico

El puerto fluvial de Rosario creció rápidamente en la

14 Plan Territorio. Gobierno del Área Metropolitana de Rosario.

22 GESTIÓN URBANA, ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS Y CAPTACIÓN DE PLUSVALÍAS

2 / DESCRIPCIÓN DEL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN

hacer. En este proceso se consideran fundamentalmente las

La gestión urbana es la definición del “cómo” se van a hacer

El segundo par de conceptos –planificación estratégica