RESUMEN: PARLAMENTOS Y REPRESENTACIÓN

MAURIZIO COTTA

Lo que caracteriza a los parlamentos democráticos son los siguientes atributos:

1) Su naturaleza asamblearia
2) Su carácter permanente
3) Su pluralismo interno
4) La unión orgánica con los procesos de representación

Con el primero se hace referencia a la forma colegiada, es decir, tendencialmente

paritaria, de pertenencia a la institución y a su relativa amplitud. Una asamblea
parlamentaria es un organismo fundamentalmente no jerárquico.
En segundo lugar, los parlamento, en cuanto organismos permanentes y no ad hoc, no
están limitados a decisiones particulares, sino que son capaces de originar un flujo
decisional continuo, poniéndose, de este modo, en el mismo nivel que las demás
instituciones fundamentales de gobierno. El carácter permanente tiene, además, un
primer significado autonomía: la no dependencia del parlamento de otros organismos
para su convocatoria.
Una definición estructural mínima del parlamento puede ser la asamblea representativa,
permanente y pluralista. La ausencia de cualquiera de estos elementos determina un
cambio sustancial en la naturaleza de la institución.
El atributo políticamente más significativo de la definición de los parlamentos es, de
hecho, en realidad su carácter representativo.
Fijar con precisión el significado del concepto de representación no es algo simple. Las
cinco variantes diferenciadas por Pitkin son las siguientes:

1) La representación como cesión de autoridad

2) La representación como responsabilidad
3) La representación como representación, espejo, reproducción de una determinada
realidad
4) La representación como evocación simbólica
5) La representación como acción en interés de alguien que no puede o no desea actuar
personalmente.

Es necesario evidenciar los significados de las cinco variantes para señalar el elemento
que tienen todas en común: el concepto de representación hace referencia a una
situación dual y relacional, presupone, de éste modo, un representante y un
representado, y que entre éstos exista una cierta relación.

La primera acepción a su vez, es susceptible de variaciones significativas, hace

referencia a aquel aspecto de la relación entre el representado y e representante que
permite que las acciones del segundo valgan para el primero y lo comprometan. Para
interpretar todas aquellas situaciones en las cuales al no poder una colectividad, a causa
de su naturaleza, actuar en primera persona debe recurrir a sujetos que actúen
legítimamente para ella, y así extiende su radio de aplicación mucho más allá de las
instituciones y de los regímenes que se suelen definir como representativos.

La quinta acepción presenta aspectos relevantes de complementariedad con la

precedente. El aspecto ahora diferenciado es el contenido de la acción del representante
en lugar del título que lo legitima. La representación se define sobre la base del interés
del representado, significa, por lo tanto, una acción de protección de los intereses de
quien no puede o no quiere actuar en primera persona. El criterio de la representatividad
reside, por lo tanto, en el respeto por parte del representante de los intereses del
representado. El representante como único autorizado para establecer cuán es el
verdadero interés del representante o bien que se reconozca básicamente a este último el
derecho a determinarlo.

La variante de la representación como responsabilidad conduce implícitamente a la

otra acepción procedimental, la de la concesión de autoridad. La llamada ara que
responda el representante por parte del representado se legitima sobre la base de una
autorización previa a representar concedida por el segundo al primero. Las últimas dos
variantes que quedan por considerar se sitúan en una dimensión un poco diferente del
significado de la palabra representación. No hacen tanto referencia a la representación
como un modo de actuar, sino más bien a la representación como un modo de ser capaz
de reproducir y evocar la realidad representada. La noción de representación como
reconocimiento de tipo simbólico vuelve a surgir con cierta frecuencia en la vida
política. se utiliza, por ejemplo, cuando se dice que el jefe de estado representa la
unidad de la nación.

La última variante, la de la representación como espejo, es bastante más relevante para

nuestro discurso. De hecho, de forma más o menos explícita, aparece con mucha
frecuencia en la discusión acerca de la representatividad de los regímenes políticos. La
representación entendida como reproducción de los sujetos representados, o, mejor
dicho, de las características de éstos. El paso de una población que puede ser de
millones de individuos con una enorme variedad de atributos a la población de pocas
centenas de unidades de los representantes de las instituciones parlamentarias no
permite materialmente la fiel reproducción de la distribución de más de dos o tres
características. Esto mantiene la postura proporcional en materia de sistemas
electorales: las técnicas del voto proporcional, al asegurar una reproducción más exacta
de las distintas orientaciones políticas difundidas en la sociedad permitirán dar lugar a
instituciones parlamentarias más representativas y por lo tanto parecidas a la sociedad.
La realización de la primera en relación a una determinada característica es más
probable cuando se convierte en factor de definición de identidad política de un sector
de la sociedad. la segunda sin embargo, depende obviamente de los procesos de
reclutamiento y de la carrera de las élites políticas y parece difícilmente compatible con
las tendencias a la profesionalización de las mismas.

Pero aunque la representación se entienda tanto en un sentido como en otro, no

presupone necesariamente la existencia de instituciones representativas electivas. Sin
embargo, sin llegar a este extremo se puede señalar que algunos parlamentos de
regímenes no democráticos, habitualmente considerados como expresión de procesos
electorales fuertemente manipulados y por ello poco representativos según las otras
acepciones de la palabra, son, sin embargo, bastante más representativos que los
parlamentos democráticos.

Por lo consiguiente definiremos la representación política del siguiente modo: una

relación de carácter estable entre ciudadanos y gobernantes por efecto de la cual
los segundos están autorizados a gobernar en nombre y siguiendo los intereses de
los primeros y están sujetos a una responsabilidad política de sus propios
comportamientos frente a los mismos ciudadanos por medio de mecanismos
institucionales electorales.

Los antecedentes históricos de la representación democrática

La consolidación de la representación política como mecanismo central de los sistemas

políticos democráticos contemporáneos se ha debido a la convergencia de una serie de
factores (culturales, sociales y políticos) desarrollados en los dos últimos siglos.

1) El parlamento premoderno posee como condición fundamental el carácter

fuertemente descentralizado del sistema político medieval la presencia de una pluralidad
de sedes y de niveles de autoridad.

2) Los parlamentos medievales son estructuras institucionales complejas precisamente

porque reflejan de manera relativamente fiel la compleja estructura de la sociedad
política medieval.

3) El parlamentarismo premoderno refleja también la naturaleza compuesta de las

unidades políticas medievales, en el seno de una monarquía pueden existir tantas
instituciones parlamentarias como unidades provinciales.

4) Las asambleas parlamentarias medievales tienen un éxito mucho más variable y una
capacidad de poner límites al refuerzo de la monarquía.

5) Los parlamentos medievales tienen un carácter representativo en distintos sentidos de

la palabra. Podemos considerarlos como una imagen a escala reducida de la articulación
sociopolítica del país.

6) El grado de institucionalización posee frecuencias de convocatoria muy altas a largo

de varios decenio, existen otros que se reúne sólo excepcionalmente.

7) Los mecanismos políticos que estimulan la formación y la convocatoria de los

parlamentos son objeto de discusión y de interpretación bastante variadas.

8) Se mantiene hasta este momento un amplio campo de discusión sobre el tema de la

diversa fortuna del parlamento medieval. Donde las explicaciones están basadas en el
factor monárquico y explicaciones basadas en las características del factor
parlamentario. Las primeras hacen referencia a las instituciones monárquicas
consideradas como el principal factor activo en las transformaciones.

Las instituciones parlamentarias de la representación moderna se desarrollan de un

modo efectivo dentro del área el mundo que ha conocido una sólida tradición de formas
parlamentarias de tipo medieval. El último elemento distintivo surge de la distinta
situación sistémica del parlamento: mientras que en el parlamentarismo premoderno el
rol de autoridad política central permanece generalmente en manos del poder
monárquico y el parlamento es más bien el instrumento de contención de éste (por lo
menos en el sistema político se convierte básicamente en dualista), en el moderno, por
el contrario, el parlamento, como expresión más directa de la soberanía popular tiene un
papel de protagonista más que de antagonista.
Alternativas a la representación parlamentara: el modelo neocorporativo

El modelo típico ideal de la representación moderna, contraído a la medida de una

sociedad compuesta por individuos libres de vínculos y diseminados territorialmente
(una dimensión ciertamente no irreal pero de ningún modo absoluta) debe enfrentarse a
una realidad en la cual pesa e modo creciente otra dimensión, la de las grandes
organizaciones para la tutela de los intereses originados en la esfera productiva. Se han
distinguido dos modelos de organización y de representación de los intereses: el
pluralista y el corporativo.

Los dos modelos se contraponen en base a características comunes: el número de

unidades organizativas en juego y su relación con las categorías de interés, la
competitividad o su inexistencia en el interior de las categorías de intereses, la presencia
o ausencia de un orden jerárquico entre los grupos, la presencia o ausencia de una
autoridad representativa oficial.

Estas definiciones se sitúan en la vertiente del input del sistema político en una
perspectiva que a grandes rasgos puede inscribirse en el modelo estoniano y almondiano
de input-output: es decir, hacen referencia a los problemas y procesos de la mediación
de los intereses.

De modo esquemático parece haber dos posibilidades.

1. La primera es aquella que ve las organizaciones de intereses fundamentalmente

inciertas en el circuito democrático electoral de la representación, limitada a la
vertiente del input.

2. La segunda posibilidad prevee, por el contrario, la emergencia de un verdadero

circuito al menos parcialmente alternativo al democrático-representativo. Las
organizaciones de intereses no sólo intervienen como sedes de presentación de
las demandas, sino que toman parte directamente en la verdadera y particular
actividad del gobierno. La tercera posibilidad es aquella que ve surgir al circuito
funcional, corporativo en sus dos vertientes de input y de output con un papel
exclusivo ya sea en el plano sustancia como en el formal, mientas que la
representación electoral se margina. Tendremos aquí un verdadero régimen
político corporativo.

La discusión sobre las relaciones entre corporativismo y circuito

representantivo-parlamentario no plantea únicamente un problema de
constatación empírica que suscita además una reflexión teórica sobre las
relaciones entre estos fenómenos con sus aspectos estructurales y funcionales
por un lado y el sistema político en su globalidad por otro. Se plantean, con
particular relevancia, interrogantes sobre los requisitos funcionales de los
regímenes políticos democráticos en los países de economía capitalista
avanzada.
Entre éstos es, sobre todo, relevante el corporativo por su potencial (mayor que
el pluralista) de unir las vertientes de input y de output de la propia
representación.

Las estructuras parlamentarias de la representación

La representación política democrática es una relación o mejor un sistema de
relaciones entre gobernantes y ciudadanos caracterizado por un elevado grado de
articulación institucional. Las asambleas parlamentarias no son necesariamente
la única expresión institucionalizada del circuito de la representación
democrática, dada la posibilidad de que incluso el vértice del ejecutivo (como en
los regímenes presidencialistas).

La centralidad en el diseño constitucional de la democracia se traduce en un rol

bifronte característico del parlamento: por un lado instrumento de expresión
muy directa de la sociedad y de sus inputs en el sistema político, por otro laso
del poder de toma de decisiones y por lo tanto, situado ya en la vertiente del
output. En términos por el momento muy generales, se puede decir que la
estructura de los parlamentos refleja por un lado el estado de los procesos
representativos (y transformaciones cualitativas que sufren éstos en el tiempo) y
por otro los problemas de los procesos de toma de decisiones en su conjunto. Al
decir estructura se desea hace referencia no a una forma abstracta, formal, sino a
una forma concreta, sustancial. Ello significa hacer referencia a los esquemas
organizativos, pero combinados con otro elemento esencial para leer la
estructura de un parlamento, es decir, la naturaleza de las características de los
sujetos que lo componen.

Características que reflejan directamente la modalidad específica del circuito

representativo dentro del cual se sitúan las asambleas parlamentarias:

1) Dimensión clásica de variación estructural: la de la articulación del

parlamento en una o más cámaras

2) El modelo unicameral corresponde al predominio de un criterio único de

organización de la relación representativa, el modelo bicameral refleja la
exigencia de acomodar y equilibrar criterios distintos a los que no es posible
renunciar completamente.

3) El primer grupo de modelos bicamerales, típicos de la primera fase de la

democratización, y que ha desaparecido hoy de la escena salvo la excepción
inglesa, corresponde a la exigencia de conservar vivas formas de representación
predemocrática junto a la nueva forma den vías de consolidación.

4) El segundo grupo importante de modelos bicamerales está ligado, por el

contrario, a la necesidad de un compromiso representativo entre la concepción
unitaria y policéntrica (federal, descentralizada, regionalista).

5) La característica que se ha señalado como específica de los parlamentos de

forma bicameral es el factor de relativa falta de determinación en el equilibrio
entre las dos cámaras.

La cuestión de los agentes mediadores del proceso representativo tiene,

obviamente una relevancia crucial para la forma de las instituciones
parlamentarias, donde se caracterizan los paridos como principales actores de la
mediación representativa. La estructuración más claramente partidista de los
demás parlamentos se han interpretado por un punto de vista simplista. Se debe
añadir que la estructura efectiva de las asambleas parlamentarias no puede
reconstruirse únicamente sobre la base de alas manifestaciones más visibles de
las complejas actividades en las que están comprometidas, es decir, los votos.
Hay que decir que la cuestión de la relación entre el nivel individual y el nivel
colectivo (partidista) de articulación del parlamento no se resuelve en el grado
de autonomía de los parlamentarios individuales con respecto a las agrupaciones
partidistas y a su liderazgo.

En el primer caso los parlamentos constituyen efectivamente la base de la

autoridad del partido como estructura colectiva de la vida parlamentaria; su
importancia efectiva tenderá a manifestarse bastante más en la capacidad de
influir en la formación de las decisiones del grupo que en la de sustraerse a su
disciplina partidista.

Otros aspectos tanto técnicos como políticos de los procesos de representación

se reflejan en la estructura de las asambleas parlamentarias. Pero las
características estructurales de los parlamentos no se definen únicamente en
relación al proceso representativo y a sus modalidades organizativas, sino
también en relación al proceso de toma de decisiones y de gobierno en cuyo
centro se sitúa el parlamento. En concreto, en lo que se refiere a esta
responsabilidad los parlamentos ha desarrollado tradicionalmente algunas
importantes articulaciones estructurales.

La búsqueda de los factores que están enl la base de estas variaciones

estructurales nos remite, en primer lugar, a variables que atañen a la dimensión
partidista de la organización del parlamento. La cohesión interna del partido del
gobierno es obviamente relevante, al igual que la tipología del sistema partidista
en cuento se readuce en modalidades diversas de composición de la mayoría
parlamentaria que mantiene un gobierno.

La cuestión de la relación ente el gobierno y base parlamentaria se tomará

particularmente delicada en sutyaciones de recurso a grandes coaliciones.
Otra dimensión estructural de particular importancia, y basada además en las
exigencias operativas de las instituciones parlamentarias, es la de la articulación
en comisiones.

Las funciones de las instituciones representativas

Las claificaciones de las funciones parlamentarias son naturalmente múltiples.

Entre tantas nos limitaremos aquí a recordar la clásica de Bagehot:
1) la electiva: es decir, de designación del ejecutivo
2) la expresiva: de transmisión de las orientaciones populares
3) la educativa: de elevación de las opiniones populares
4) la informativa: de comunicación de los intereses de las minorías
5) la legislativa
6) la financiera