Alburquerque, Desarrollo Social.

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo económico local
CURSO SOBRE DESARROLLO LOCAL
Francisco Alburquerque Llorens
Instituto de Economía y Geografía,

Consejo Superior de Investigaciones Científicas
Madrid (España)
ÍNDICE
Capítulo 1: Introducción al desarrollo económico local
Capítulo 2: La heterogeneidad del sistema económico mundial y la importancia de la producción local
Capítulo 3: Las iniciativas de desarrollo local. Tipología y rasgos principales
Capítulo 4: Fomento productivo y gestión local del desarrollo
Capítulo 5: Metodología para el desarrollo económico local
Capítulo 6: El proceso de construcción social del territorio para el desarrollo económico local
Bibliografía
Turín, octubre 2003
F. Alburquerque Página 1
Capítulo 1: Introducción al desarrollo económico local

El desarrollo depende siempre de la capacidad para introducir innovaciones al interior de la
base productiva y tejido empresarial de un territorio determinado. Tradicionalmente se ha
supuesto que el desarrollo depende de la inversión, de donde se deduce la importancia de la
atracción de recursos financieros. Sin embargo, la disponibilidad de recursos financieros no
es suficiente ya que los mismos pueden dirigirse hacia aplicaciones de carácter improductivo
o especulativo. La orientación de los recursos financieros a la inversión productiva depende
de otros factores básicos.
Asimismo, en el pasado se ha tenido una visión muy lineal del desarrollo, como si
dependiera del dinamismo de los grandes grupos empresariales. Sin embargo, la introducción
de innovaciones no es únicamente resultado de la investigación y desarrollo tecnológico
realizado por las grandes empresas o los principales laboratorios públicos. La introducción de
innovaciones no depende ni del tamaño de las empresas ni de la financiación dedicada a la
ciencia y tecnología básicas. Para que las innovaciones se produzcan es necesario que los
usuarios de las mismas, esto es, los agentes productivos y empresariales, se involucren en la
adaptación y utilización de los resultados de las actividades de investigación y desarrollo
(I+D) en los diferentes procesos productivos concretos. De ahí la importancia de los sistemas
territoriales de innovación.
También existe una visión muy “macro” o agregada del desarrollo, que utiliza los
habituales indicadores promedio que, generalmente, esconden más aspectos de la realidad que lo
que muestran. Igualmente, aunque en ocasiones se desciende a un análisis sectorial, es preciso
insistir en que las actividades reales combinan la utilización de insumos procedentes de los
diferentes sectores con lo que la recogida de información agregada por sectores no suele
representar de forma adecuada lo que ocurre en las diferentes situaciones productivas reales.
Finalmente, cuando se plantea el tema territorial o regional, se hace por lo general, desde una
lógica compensatoria o asistencial, tratando de acortar la distancia entre los indicadores
promedio de una región respecto a otras, interesándose más por la posible convergencia o
divergencia de situaciones que por intentar entender las potencialidades de cada territorio. Todos
estos planteamientos están hoy bastante anticuados o, al menos, desde el enfoque del desarrollo
local tienen escaso interés.
Las innovaciones tecnológicas han estado siempre en el origen de las revoluciones

industriales. La incorporación de nuevas técnicas supone modificaciones en los sistemas de
fabricación, las cuales conducen a incrementos de productividad y reducción de costes que, a su
vez, repercuten favorablemente en el potencial de demanda. De otro lado, la incorporación de
nuevas tecnologías permite mejoras en los sistemas de transporte y comunicaciones, así como
mayores niveles de calidad y variedad en la oferta de productos y servicios. De esta forma, se
incrementan los intercambios comerciales y se estimula el crecimiento económico (Bueno y
Morcillo, 1993). Sin embargo, todas estas innovaciones tecnológicas requieren cambios o
mejoras gerenciales y organizativas en el funcionamiento de las empresas y la administración
pública en general, así como diferentes tipos de involucramiento entre los agentes
socioeconómicos e institucionales, a veces como condición previa para la introducción de dichas
mejoras. En realidad, hay que subrayar que nunca se dan las innovaciones tecnológicas en el
vacío, sino como parte de las transformaciones sociales e institucionales señaladas. Por ello,
hemos de entender la innovación tecnológica en su sentido más amplio, es decir, incluyendo los
cambios e innovaciones sociales que la acompañan y hacen posible.
Innovaciones sociales son, por ejemplo, nuevas alternativas y nuevos métodos de gestión
de personal tales como la racionalización de las tareas laborales, la mejora de las condiciones de
trabajo, el perfeccionamiento de los sistemas de motivación, la delegación de responsabilidades
y competencias personales, entre otras. En muchas ocasiones, el éxito competitivo no depende
tanto de la adquisición de nuevas máquinas como de las mejoras organizativas y de los cambios
sociales y culturales que permitan la instalación de redes de comunicación capaces de aunar
esfuerzos y desarrollar sinergias positivas para:
¾ Aumentar la calidad de las prestaciones de las empresas, lo que implica mejoras en las
relaciones personales en el seno del grupo de trabajo como requisito para el incremento
de productividad.
¾ Mantener y dinamizar el potencial de creatividad, innovación y solución de los
problemas, para lo cual se requiere un ambiente propicio a la expresión y ampliación de
los talentos personales.
¾ Satisfacer las necesidades y exigencias de los cambios incesantes en la demanda.
Del mismo modo, y como parte de este contexto social de innovación, se incluyen los
cambios institucionales necesarios en los diferentes niveles territoriales y funcionales de la
Administración Pública, a fin de facilitar los procesos de adaptación económicos, sociales y
culturales reseñados.
Con ello se quiere llamar la atención, tal como se expresa en el Esquema 1.1, acerca de
tres elementos principales a considerar en el análisis de todo modelo de desarrollo, como son el
paradigma tecnoeconómico y la estructura productiva, el régimen de acumulación y el modo de
regulación1.
El paradigma tecnoeconómico hace alusión esencialmente a los aspectos sustantivos a

nivel microeconómico, tales como la base tecnológica y energética, la estructura productiva
sectorial y territorial, el tejido empresarial, la organización del trabajo y relación salarial, la
gestión empresarial y la gestión ambiental, entre otros. Se trata, precisamente, de los elementos a
los que hay que dar principal atención en la actual fase de transformación productiva y
tecnológica, y aquellos en los que las intervenciones dirigidas a la innovación o modernización
productiva deben poner, por tanto, fundamental atención. Por esto mismo se afirma que el tipo
de políticas que se centra exclusivamente en la corrección de los desequilibrios
macroeconómicos resulta insuficiente para garantizar la innovación del tejido empresarial y, por
tanto, incapaz de asegurar el desarrollo económico.
1
Se hace aquí referencia a la aportación de la Escuela de la Regulación francesa, que tiene a Robert Boyer, Alain
Lipietz o Michel Aglietta entre algunos de sus más conocidos expositores. Para una referencia más extensa véase
Boyer (1992).
ESQUEMA 1.1: NIVELES PRINCIPALES DE ANÁLISIS EN UN MODELO DE DESARROLLO
NIVEL MESOECONÓMICO
MODO DE
NIVEL MICROECONÓMICO REGULACION
PARADIGMA * MARCO SOCIAL E INSTITUCIONAL REGULATORIO

TECNOECONÓMICO - Tipo de intervención del Estado
Y ESTRUCTURA - Descentralización regional y local
PRODUCTIVA - Políticas sectoriales
- Participación ciudadana
* BASE TECNOLÓGICA Y ENERGÉTICA - Concertación estratégica entre actores
* ESTRUCTURA PRODUCTIVA SECTORIAL Y
TERRITORIAL:
- Articulación productiva
- Ramas y sectores motrices TIPO DE INSERCIÓN EXTERNA
- Tejido empresarial
* ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO
* GESTIÓN EMPRESARIAL
* GESTIÓN AMBIENTAL
* INFRAESTRUCTURAS BÁSICAS RÉGIMEN NIVEL
DE MACROECONÓMICO
ACUMULACIÓN
* EQUILIBRIOS MACROECONÓMICOS BÁSICOS

- Políticas monetaria, fiscal, cambiaria
* DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y MODO DE CONSUMO
El régimen de acumulación se refiere a la interrelación y el logro de los equilibrios

macroeconómicos entre las diferentes fases del proceso económico (producción,
financiación, distribución, intercambio y consumo), con el fin de garantizar el proceso de
acumulación o reinversión productiva, esto es, la reproducción ampliada del capital.
Finalmente, el modo de regulación alude al marco social, institucional y de concertación
entre actores que busca facilitar el funcionamiento del modelo de desarrollo desde la
instancia socio-política. La inserción externa de la economía será, en gran medida, una
resultante de actuaciones interrelacionadas en estos tres niveles principales de análisis.
Como puede verse, el desarrollo no solamente exige actuaciones en el nivel

macroeconómico, sino que incluye fundamentalmente mejoras y cambios en el plano
microeconómico, es decir, en el seno de la actividad productiva, laboral y de gestión
empresarial; así como reformas y cambios de contenidos en el nivel mesoeconómico (o
intermedio) de la actuación de las administraciones públicas y la concertación estratégica
con los agentes socioeconómicos.
Sabido es, también, que el logro de ventajas competitivas ya no descansa

esencialmente en los bajos costes de la mano de obra, la abundancia de recursos naturales
o los diferenciales de los tipos de cambio y tasas de interés. Estas fuentes de ventajas
comparativas de carácter estático están siendo sustituidas por las ventajas competitivas de
carácter dinámico, basadas en la introducción constante de innovaciones tecnológicas,
organizativas y de gestión, sustentadas en último término en la incorporación de
información y conocimiento y, en definitiva, en la calidad de los recursos humanos
involucrados.
En lo relativo a los diferenciales de costes financieros, en el contexto actual de

globalización, los países alinean cada vez más sus tasas de interés con las de las economías
más importantes, en un intento por contener las salidas de capitales. De otro lado, seguir
basando una estrategia de crecimiento económico en salarios bajos o explotación de
recursos naturales baratos constituye una apuesta extremadamente vulnerable, la cual sólo
puede justificarse, a falta de otras alternativas en el corto plazo, como una mera etapa
provisional, dentro de un proceso que debe ir incorporando, progresivamente, las
innovaciones tecnológicas, organizativas y sociales ya aludidas, las cuales pueden permitir
la creación de nuevas actividades, mantener mayores niveles de valor agregado en la
producción, abrir nuevos mercados, revitalizar sectores maduros y, en suma, el
reforzamiento del tejido empresarial. En otras palabras, la prioridad concedida a la
innovación tecnológica permite el tránsito desde las ventajas comparativas de carácter
estático, basadas en la dotación de factores, a las ventajas competitivas dinámicas, que
radican en mejoras de productividad, calidad y diversificación de bienes y servicios.
La secuencia de innovaciones tecnológicas de carácter radical es fundamental en la

explicación de la dinámica económica de largo plazo. En efecto, el análisis de las “ondas
largas” de la economía permite distinguir los diversos momentos históricos en los cuales se
han producido rupturas sustanciales en la base tecnológica y energética fundamental de los
procesos de transformación económica, lo cual, al abrir nuevos horizontes de ganancias
empresariales extraordinarias, estimula las inversiones productivas. En dicha secuencia de
“ondas largas” propia de la dinámica de la acumulación capitalista, la introducción de
innovaciones tecnoeconómicas y energéticas en torno a lo que Carlota Pérez (1986) ha
denominado "factor clave", constituye el elemento configurador de la nueva estructura
productiva sectorial, donde nuevas ramas y sectores motrices reemplazan paulatinamente
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el tejido económico y empresarial preexistente, dando así lugar a procesos de

desestructuración y reestructuración en el seno de las diferentes economías y,
consiguientemente, a distintas formas de jerarquización de las mismas en el conjunto del
sistema internacional. Por "factor clave" se entiende, según Carlota Pérez, un insumo
básico de oferta abundante y barata, con aplicaciones múltiples y extensivas en el conjunto
de la estructura productiva, como fue el caso del carbón en la segunda mitad del siglo XIX,
el acero en la primera mitad del siglo XX, el petróleo a partir de la segunda guerra
mundial, y la microinformática en el nuevo modelo de desarrollo posfordista.
Los problemas relacionados con la reestructuración tecnológica y organizativa en

el seno de los sistemas económicos no son, naturalmente, exclusivos de la fase histórica
actual. En el análisis schumpeteriano sobre la dinámica económica es bien conocido el
papel estratégico que desempeñan las innovaciones tecnológicas en los ajustes a largo
plazo. En efecto, las transformaciones radicales en el núcleo tecnológico básico que
durante un ciclo largo orienta las decisiones de inversión y producción, son un factor
decisivo en la explicación del carácter cíclico de la dinámica económica y social.
Así pues, en determinados momentos históricos, y durante períodos de larga

duración, tienen lugar reestructuraciones de gran profundidad en los diferentes planos
económico, social, institucional y cultural, que implican una verdadera ruptura con las
formas de producir y pensar, con los valores básicos e instituciones preexistentes, y con el
tipo de relaciones entre actores sociales y políticos. Se trata de períodos largos de
transformación productiva, organizativa y social, que abren una fase de transición en la que
de forma multidimensional, se van acumulando disfunciones entre lo viejo y lo nuevo,
solapándose los anteriores modelos de funcionamiento con las formas emergentes, y
provocando todo ello fricciones, confusión y, sobre todo, mayor dificultad para apreciar el
sentido y profundidad de los cambios.
1.1 El contexto sistémico de la productividad y la competitividad
La introducción constante de innovaciones tecnológicas y organizativas en la base

productiva constituye, como se ha señalado, un elemento determinante del incremento de
la productividad y la competitividad. En realidad, es en los niveles microeconómico y
mesoeconómico donde se encuentran hoy los principales desafíos de la revolución
tecnológica y organizativa. La creciente globalización económica, el grado de exposición
externa de las diferentes economías y las mayores exigencias de la pugna competitiva en
los diferentes mercados, no hacen sino acentuar la necesidad de innovaciones o
adaptaciones en estos niveles. Esto quiere decir que, si bien no todas las empresas tienen
como objetivo el competir en los mercados internacionales, estos deben constituir siempre
un referente obligado para introducir la suficiente tensión que estimule el incremento de la
eficiencia productiva y la competitividad en los diferentes mercados en los que las
empresas despliegan sus operaciones.
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ESQUEMA 1.2
FACTORES IMPULSORES DE LA PRODUCTIVIDAD Y LA

COMPETITIVIDAD
PRODUCTIVIDAD
) Sistema educativo y de COMPETITIVIDAD
capacitación
) Infraestructuras básicas µ Diferenciación de productos
(Energía, Agua, Transportes, µ Calidad
Telecomunicaciones, etc.) µ Diseño
) Relaciones laborales µ Información de mercados
) Tecnologías µ Certificación, normalización
) Organización empresarial µ Entrega a tiempo
) Acceso al crédito µ Servicios posventa
) Subcontratación de empresas
MEJORA DE SISTEMAS DE PRODUCCION

MEJORA DE LA CALIDAD DEL
VINCULACION EDUCACION-PRODUCCION PRODUCTO
CUALIFICACION RECURSOS HUMANOS Y ACCESO A LA INFORMACION
CAPACIDAD EMPRESARIAL INNOVADORA ESTRATEGICA
El Esquema 1.2 recuerda que la competitividad se sustenta inicialmente en

factores explicativos de la productividad, esto es, en la incorporación de progreso técnico y
organizativo en la actividad productiva, lo cual depende esencialmente de la gestión
empresarial, la infraestructura tecnológica disponible, la calidad de los recursos humanos y
las relaciones laborales, y el nivel de vinculación existente entre el sistema de educación y
capacitación y el sistema productivo y empresarial. Por otro lado, los factores explicativos
de la competitividad hacen alusión a aspectos tales como la mejora de la calidad y
diferenciación del producto, la entrega a tiempo o la eficiencia en el servicio posventa. En
suma, tienen que ver con la disponibilidad de información estratégica sobre mercados y
pautas de consumo, así como una apuesta clara por la calidad.
Como se ha señalado, la competitividad es "sistémica" o estructural (Esser y

otros, 1996) lo cual significa que las empresas no enfrentan la pugna competitiva en los
mercados por sí solas, ya que dependen decisivamente de otros aspectos tales como la
disponibilidad de los servicios avanzados de apoyo a la producción; la dotación de
infraestructuras básicas; la naturaleza y magnitud de la investigación y desarrollo (I+D); la
capacitación en gestión empresarial; la vinculación del sistema educativo y de capacitación
de recursos humanos con los requerimientos productivos y empresariales territoriales; la
red de proveedores y competidores locales; el nivel de exigencia de los usuarios locales; y
el grado de interacción creativa entre el sector público y los agentes sociales.
En suma, la competitividad empresarial depende de tres tipos de actuaciones: las

realizadas al interior de la empresa en la búsqueda de eficiencia organizativa y calidad en
la producción; las llevadas a cabo con la red de proveedores y clientes que conforma el
agrupamiento de empresas o “cadena productiva” al que pertenece la empresa; y las
orientadas a construir el "entorno" propicio para el acceso a los servicios de apoyo a la
competitividad, ya se despliegue ésta en los mercados locales, regionales o internacionales.
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Esto quiere decir que la empresa nunca actúa en el vacío, sino que en la pugna
competitiva con las empresas rivales, se apoya siempre en la oferta de recursos estratégicos
existentes en el territorio en el que se encuentra, tales como la dotación de infraestructuras
básicas, los recursos humanos cualificados, un sistema de salud eficiente, un sistema de
investigación aplicada para el desarrollo centrado en los problemas relevantes de dicho
sistema productivo local, la oferta de servicios a empresas, el asesoramiento para el acceso
al crédito; líneas de financiamiento y régimen fiscal apropiados para las microempresas y
pequeñas y medianas empresas, etc.
En el Esquema 1.3 se muestra el grado en que la empresa, en la pugna competitiva

frente a las empresas rivales, depende no sólo de las mejoras internas que introduce en su
propio funcionamiento interno, sino de la calidad de sus relaciones en la red de
proveedores y clientes, así como de la existencia en el "entorno territorial" de componentes
facilitadores de la introducción de innovaciones. Como se aprecia, el "territorio" es un
actor de desarrollo decisivo, y la empresa no debe ser contemplada nunca en abstracto.
ESQUEMA 1.3
EMPRESA Y ENTORNO COMPETITIVO TERRITORIAL
PUGNA COMPETITIVA EN LOS MERCADOS
DOTACION DE SERVICIOS
INFRAESTRUCTURAS AVANZADOS DE APOYO
BASICAS EMPRESA
EMPRESA A LA PRODUCCION
SISTEMA DE C&T SISTEMA

Y SISTEMA DE I+D FINANCIERO Y
ACCESO AL CREDITO
MERCADO
DE TRABAJO
SISTEMA FISCAL
CULTURA LOCAL
FAVORABLE A LAS
DE DESARROLLO
MICRO Y PYMES
SISTEMA EDUCATIVO
SISTEMA DE Y DE FORMACION DE SISTEMA JUDICIAL
SALUD RECURSOS HUMANOS EFCIENTE
En definitiva, las ventajas del empresario innovador descansan en la construcción

social de estos componentes básicos del entorno innovador territorial y no solamente en su
carácter emprendedor. De ese modo, los sistemas de salud y educación, así como la
existencia de una cultura local favorable a la creatividad y el emprendimiento, deben dejar
de ser contemplados exclusivamente como temas sociales, ya que forman parte sustantiva
del entorno favorecedor de la innovación tecnológica, al ocuparse de la valorización de los
recursos humanos en un ambiente estimulador del desarrollo productivo y empresarial.
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ESQUEMA 1.4: LOS SERVICIOS A EMPRESAS
* INFORMACION EMPRESARIAL (Acceso a información relevante para el desarrollo de

actividades empresariales. Bases de Datos de interés empresarial. Servicios de Atención
Personalizada para microempresas y PYMES o "ventanillas" de información empresarial).
* CAPACITACION EN GESTION EMPRESARIAL (A fin de mejorar la cualificación en

gestión, administración y dirección de empresas).
* CAPACITACION EN GESTION TECNOLOGICA (Con el fin de mejorar la

cualificación de la empresa en la gestión de los procesos tecnológicos concretos).
* CAPACITACION EN CONSULTORIA DE EMPRESAS (Fortalecer la capacidad

territorial en servicios de consultoría).
* APOYO A LA INNOVACION PRODUCTIVA (Asesoría y realización de diagnósticos

especializados sobre innovaciones de producto y proceso; Conocimiento de materiales,
semillas, insumos, y otros.; Diseño de producto; Imagen de marca; Certificación,
normalización y control de calidad; Análisis de impactos ambientales, Envase y embalaje;
Seguridad industrial, etc.).
* COMERCIALIZACION Y APOYO A LA EXPORTACION (Facilitar la información de

mercados de insumos y destino; Acceso a canales de comercialización y mercados externos a
la región; Capacitación en Comercio exterior; Organización de Ferias, etc.).
* COOPERACION EMPRESARIAL Y CREACION DE EMPRESAS (Fomentar la

cooperación entre microempresas y PYMES, alentar alianzas estratégicas empresariales y
promover la creación de nuevas empresas; Bolsas de subcontratación de empresas; Promoción
de redes de empresas; Creación de "viveros" de empresas; etc.).
* ASESORAMIENTO FINANCIERO (Asesorar a las microempresas y PYMES en el acceso

al crédito, diferentes productos financieros y realización de los proyectos de inversión).
Dentro de los servicios de apoyo a la producción hay que diferenciar los servicios a
empresas y los servicios financieros. El acceso a los mismos constituye una cuestión
fundamental desde el punto de vista del desarrollo local. El Esquema 1.4 resume el
conjunto de servicios a empresas, esto es, los servicios que incorporan elementos de
"conocimiento" estratégico en términos de información empresarial, capacitación en
gestión empresarial y tecnológica, capacitación en consultoría de empresas, innovación
productiva, comercialización y apoyo a la exportación, cooperación interempresarial y
creación de nuevas empresas, y asesoramiento financiero para la realización de los
proyectos de inversión. El acceso a estos servicios es un factor esencial para la
modernización productiva del conjunto de empresas y actividades económicas. Pero,
lamentablemente, la oferta de dichos servicios suele concentrarse en las principales
ciudades, no existiendo actuaciones suficientes dirigidas a crear una oferta de servicios a
empresas en los diferentes ámbitos territoriales, a fin de apoyar el funcionamiento y
modernización de las microempresas y pequeñas y medianas empresas.
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1.2 Objetivos y políticas en las estrategias de desarrollo
El Esquema 1.5 trata de mostrar que la creciente liberalización económica (por más
"deformada" que se presente en su práctica cotidiana real, dada la recurrente utilización de
prácticas neoproteccionistas en el sistema económico internacional), así como las
exigencias de la sostenibilidad ambiental, constituyen datos del problema y, como tales,
son elementos condicionantes de las posibilidades de acción en el diseño de las estrategias
y políticas de desarrollo. Estas estrategias no pueden orientarse únicamente hacia el logro
del mayor crecimiento económico cuantitativo, ya que para conseguir el desarrollo se hace
preciso incorporar también la difusión territorial del crecimiento, a fin de sustentar la
mayor equidad social y calidad de vida de toda la población, junto al respeto por las
exigencias de un desarrollo sostenible ambientalmente.
ESQUEMA 1.5
OBJETIVOS EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO
MEJORA DE LA ESTABILIDAD INTERACCION

INSERCION MACROECONOMICA CREATIVA ENTRE
EXTERNA AGENTES PUBLICOS
Y PRIVADOS
ARTICULACION
INTEGRACION
DEL SISTEMA DESCENTRALIZACION
REGIONAL
PRODUCTIVO
INTERNO
DESARROLLO
REGIONAL/LOCAL
SOSTENIBILIDAD
AMBIENTAL
SELECCIÓN DE MERCADO DE
TECNOLOGIAS TRABAJO LOCAL
FORMACION DE
RECURSOS
ATENCION DE HUMANOS
NECESIDADES
BASICAS
La sostenibilidad ambiental y el logro de los equilibrios macroeconómicos básicos

son, por tanto, exigencias que obligan a tener en cuenta, de un lado, los previsibles
impactos de las diferentes actividades de producción o consumo en su interactuación con
el medio natural, así como la incorporación de una visión del medioambiente como activo
de desarrollo; y, de otro, a prestar la mayor atención posible al mantenimiento de un marco
razonable de estabilidad macroeconómica, lo cual es condición necesaria, aunque no
suficiente, para el logro del crecimiento económico y el desarrollo.
En suma, entre las directrices para el diseño de políticas de desarrollo, resulta

oportuno destacar las relativas a ámbitos decisivos como:
a) La selección, adaptación y difusión de las tecnologías más apropiadas para lograr

los objetivos de desarrollo.
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b) La formación de recursos humanos según los requerimientos de innovación de los

diferentes sistemas productivos locales.
c) La ampliación del mercado interno y la generación de empleo productivo
vinculado a la necesaria atención de las necesidades básicas (lo que resulta urgente
en sociedades con enormes carencias acumuladas en este ámbito).
d) La utilización de los diferentes esquemas de integración supranacional como
plataforma para la paulatina exposición a las exigencias de la competitividad
internacional.
e) Fomento de la interacción creativa entre los agentes públicos y privados, a fin de
construir la institucionalidad y "entorno innovador" que faciliten el acceso a los
servicios de desarrollo empresarial para las microempresas y pequeñas y medianas
empresas existentes en el conjunto de regiones y territorios, sin lo cual no parece
posible llevar a cabo la modernización productiva y empresarial, o la difusión del
crecimiento y el desarrollo en nuestras sociedades.
Conviene subrayar el distanciamiento de este planteamiento respecto de otros que

afirman que la identificación de "nichos" o segmentos de mercado internacional constituye
la vía más apropiada para el crecimiento económico y el desarrollo. Por el contrario, lo que
aquí se subraya es que los niveles de exigencia mayores en los mercados internacionales y
las "mejores prácticas" son fundamentalmente una referencia para la introducción de
mayores niveles de competitividad tanto en el mercado interno como internacional, siendo
absolutamente prioritario atender a la articulación del sistema productivo interno. Sólo de
esta forma puede conseguirse el mejor aprovechamiento de los recursos endógenos, al
tiempo que se sustenta en el largo plazo el éxito competitivo en los diferentes mercados,
tratando al mismo tiempo de aprovechar las oportunidades de dinamismo externo
existentes.
La introducción de innovaciones productivas puede desplegarse a través de

innovaciones de producto o de proceso productivo, mediante innovaciones en métodos de
gestión o a través de innovaciones sociales o institucionales (Alonso y Méndez, 2000). En
el primer caso se trata de la introducción de nuevos materiales, mejoras en el diseño y
diversificación de productos, creación de marcas, certificación de calidad, o control
ambiental. Las innovaciones de proceso productivo se refieren a la instalación de nuevos
equipos, nuevas instalaciones o mejoras en la línea de producción actual, control de
calidad, informatización, o relación con proveedores. Entre las innovaciones en métodos
de gestión se incluyen las mejoras en organización de la producción y el proceso de
trabajo, acceso a redes de información, o cualificación de recursos humanos. Finalmente,
entre las innovaciones de carácter social e institucional cabe citar la promoción de
actividades innovadoras, la descentralización de decisiones sobre innovación, la
concertación entre agentes públicos y privados o la difusión de “buenas prácticas”. Como
se aprecia, la introducción de innovaciones productivas incluye una multidimensionalidad
de aspectos concernientes a cuestiones técnicas, organizativas y sociales. Esta introducción
de innovaciones se realiza, además, dentro de un "entorno territorial", que puede facilitar o
no las condiciones de partida para el estímulo innovador.
Así, podemos diferenciar, de un lado, los elementos del contexto externos a la

empresa tales como el sistema de Ciencia y Tecnología (C&T), la política nacional de
investigación y desarrollo (I+D), el estímulo social y cultural hacia la innovación y la
asunción de riesgo empresarial, la vinculación del sistema educativo a los requerimientos y
problemas del sistema productivo local, el grado de exigencia planteado por proveedores y
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consumidores locales, y el acceso a líneas de financiamiento para microempresas y

pequeñas y medianas empresas, entre otros. De otro lado, están los elementos internos a la
empresa, tales como el tipo de gestión y organización empresarial, el estilo de dirección,
grado de involucramiento y motivación de los trabajadores, calidad de las relaciones
laborales, capacitación empresarial y tecnológica, cualificación de los recursos humanos, y
otros.
En entornos favorables, la innovación provoca un efecto multiplicador que

incrementa más que proporcionalmente el rendimiento individual de los factores. La
construcción de tales "entornos territoriales" favorables constituye, pues, una tarea
primordial para el impulso de la productividad y la competitividad del tejido empresarial.
En ello pueden colaborar de forma decisiva los diferentes agentes sociales, públicos y
privados, en cada territorio. En efecto, tanto los diferentes niveles territoriales de las
administraciones públicas, como las organizaciones empresariales y sindicales, así como
otras organizaciones de la sociedad civil (universidades, institutos de investigación y
desarrollo, organizaciones no gubernamentales u otras) pueden concertar actuaciones
conjuntas para la construcción de una "atmósfera" facilitadora del desarrollo económico
local.
Por otra parte, y refiriéndonos ahora al empleo, cabe señalar el impacto de la

introducción de innovaciones tecnológicas en el sentido de provocar una modificación de
contenidos y cualificaciones de la fuerza de trabajo, así como una alteración sustancial de
la organización del trabajo, con tendencias hacia una mayor heterogeneidad del mercado
de trabajo, precariedad en los empleos (fundamentalmente en la mano de obra no
cualificada) e incremento de la informalidad contractual. Igualmente, se aprecia la
incapacidad de las nuevas tecnologías intensivas en capital (y ahorradoras de mano de
obra) para impulsar la creación neta de empleo lo que se encuentra entre las explicaciones
principales de los elevados niveles de desempleo, apreciables en la actualidad incluso en
las principales economías desarrolladas.
En todo caso, las políticas orientadas a la creación de empleo no pueden limitarse a

seguir dependiendo de las políticas de crecimiento económico, requiriéndose políticas
específicas para la generación de empleo productivo. La introducción de tecnologías
intensivas en el uso de equipo capital, el incremento de los niveles de productividad de los
factores, así como la posibilidad de deslocalización y segmentación de partes de la
actividad productiva, hacen posible que los esfuerzos por incrementar la producción no
tengan un reflejo paralelo en el aumento del empleo en un determinado territorio.
Las nuevas tecnologías contribuyen también a incrementar el ritmo de

obsolescencia de los equipos y productos, y a reducir, por consiguiente, los plazos de
amortización del capital fijo, acelerándose o recortándose así las fases de concepción,
diseño y manufactura del producto. La introducción de innovaciones tecnológicas
cuestiona también la clásica división entre sectores económicos (primario, secundario y
terciario), ya que la incorporación de tecnologías tiende a diferenciar esencialmente entre
productos (bienes o servicios) de alto o bajo contenido tecnológico, con independencia del
origen sectorial de los mismos. Finalmente, una adecuada gestión de la innovación
estimula también la creatividad y motivación de los miembros de la organización (ya sea
ésta pública o privada) y facilita la identificación de ideas con potencialidad de convertirse
en proyectos rentables.
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La importancia de la "flexibilización" de los sistemas productivos debe entenderse

en este sentido, es decir, como la capacidad de adaptación a los cambios surgidos de su
entorno, lo cual afecta a una multidimensionalidad de aspectos involucrados y no tan sólo
a la simple reducción de la plantilla de personal, la limitación salarial o la búsqueda de
mano de obra más barata, como suele plantearse en las visiones estrechas del pensamiento
económico conservador.
La introducción de innovaciones productivas crea, pues, nuevas condiciones

competitivas que influyen directamente en el desarrollo de las empresas. Cuando el tejido
empresarial está compuesto fundamentalmente por microempresas y pequeñas y medianas
empresas (Pymes), la concertación estratégica entre las administraciones públicas local y
regional, el sector privado empresarial y las entidades oferentes de servicios empresariales
(agencias de desarrollo local, consultorías tecnológicas, laboratorios de certificación,
normalización y homologación, investigación de mercados, y otras) resulta decisiva para
garantizar el acceso a estos servicios avanzados de apoyo a la producción y para facilitar la
cooperación interempresarial.
La intensificación de la competencia en los diferentes mercados y el hecho de que

la progresiva obsolescencia tecnológica hace más difícil rentabilizar las inversiones
productivas ya realizadas, obligan a las empresas a buscar conductas estratégicas
asociativas, a fin de subcontratar algunas actividades de su “cadena de valor” (Porter,
1991) o alcanzar alianzas estratégicas de duración temporal, con el fin de acceder al
conocimiento tecnológico básico en su sector de actividad. Así, en la pugna competitiva
actual existen componentes de cooperación interempresarial sin los cuales no es posible
explicar el logro del éxito competitivo. Hoy día casi cualquiera de las diferentes fases de la
“cadena de valor” (esto es, diseño del producto, diseño de tecnología, aprovisionamiento,
manufacturación, publicidad, comercialización, distribución, ventas, gestión de cobro, y
servicio técnico posventa) es susceptible de ser interiorizada por la propia empresa,
subcontratada a otras empresas o entidades organizativas prestatarias de tales servicios, o
asumida mediante cooperación o alianza estratégica con otras empresas. Por supuesto que
la existencia de un “entorno territorial” facilitador del acceso a todos estos contactos
interempresariales y servicios de apoyo a la producción resulta decisivo para el desarrollo
local. Sin el mismo, es difícil pensar en la fertilización de iniciativas empresariales y la
generación de empleo productivo.
Como vemos, la innovación tecnológica es algo más que una alternativa o

posibilidad competitiva, ya que constituye, de hecho, un imperativo para la organización
productiva y empresarial. De ahí la importancia de que la región, la provincia o el
municipio (es decir, genéricamente hablando, el "territorio") asuman un papel activo como
agentes facilitadores del acceso a las innovaciones tecnológicas, organizativas y sociales
fundamentales para el tejido empresarial, mayoritariamente formado por empresas de
pequeña dimensión y microempresas, las cuales no pueden acceder por sí solas a estas
exigencias necesarias para su modernización.
En una época de grandes mutaciones tecnológicas y sociales, las organizaciones

deben dotarse de mayor flexibilidad de funcionamiento, adaptándose a los crecientes
cambios. Dicha flexibilidad afecta al conjunto de aspectos de la "cadena de valor" de la
empresa, y no solamente a las cuestiones salariales o nivel de empleo de la fuerza de
trabajo. El dominio tecnológico y la capacidad para su utilización y difusión son la fuente
principal de ventajas competitivas dinámicas, lo cual implica atender de forma prioritaria
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a la formación del capital humano. De este modo, las políticas sociales tales como la salud,
higiene y educación, entre otras, deben dejar de ser consideradas como políticas
"asistenciales", para pasar a formar parte de las políticas de desarrollo, ya que ayudan a
crear y formar el recurso estratégico principal, esto es, el capital humano. Aunque no se
compita en la totalidad de los sectores globalizados, las empresas deben tener como
referente las innovaciones tecnológicas, organizativas, sociales e institucionales
correspondientes a las "mejores prácticas" del contexto internacional, como medio de
introducir la necesaria tensión modernizadora en el conjunto del sistema productivo y el
tejido empresarial.
La participación de las administraciones públicas en los diferentes niveles

territoriales puede asegurar de mejor manera las condiciones básicas de formación de
dichos factores estratégicos, así como la identificación de recursos potenciales endógenos.
Asimismo, dicha participación puede resultar decisiva en actividades de fomento
económico y creación de empleo productivo, facilitando la construcción del entorno que
permita el acceso a los servicios a empresas para las empresas de pequeña y mediana
dimensión y microempresas. En tal sentido, deben alentarse los esquemas de cooperación
empresarial y de concertación estratégica entre actores sociales (públicos y privados), a
fin de posibilitar la construcción territorial del marco institucional apropiado, como parte
del "entorno innovador" antes citado.
El hecho de innovar, en suma, no sólo depende de la existencia de recursos

financieros, sino de la actitud y predisposición al cambio, lo cual puede facilitarse
mediante la promoción de una cultura innovadora (no rentista) en el seno de las empresas
y la sociedad local. La asunción de riesgos, el estímulo de la participación de todos los
miembros de las organizaciones, o el incentivo de la creatividad, son algunos de los rasgos
principales en este sentido. Igualmente, la herencia de una administración centralista y de
organización vertical no debe constituir un obstáculo insalvable. La reforma de las
administraciones públicas en el sentido de la descentralización territorial participativa es
también parte de la estrategia de desarrollo local.
1.3 Diferencias entre los modelos de desarrollo fordista y "posfordista"
Como es bien conocido, la crisis económica que se desencadenó en los países centrales a
partir de los años setenta, constituye el momento de quiebra o agotamiento relativo del
modelo de crecimiento de posguerra en dichos países. Entre los factores básicos que
impulsaron dicho modelo de crecimiento figuran un régimen de acumulación
caracterizado por una política económica de corte keynesiano orientada a la expansión
incesante de la demanda agregada y un sistema de producción basado esencialmente en la
gran empresa industrial, las economías de escala internas a la empresa, la organización
taylorista del trabajo y la concentración de las actividades en torno a grandes ciudades o
núcleos urbanos.
Al combinar los principios de la “organización científica del trabajo” (o

taylorismo) con el incentivo al consumo de masas, este régimen de acumulación intensiva
(o fordista), posibilitó una interacción positiva entre la transformación de las condiciones
de la producción y del consumo. El modo de regulación (o conjunto de procedimientos y
formas sociales e institucionales capaces de garantizar la estabilidad de dicho régimen de
acumulación) permitió en los países centrales, durante este período de posguerra, el
establecimiento de un pacto social implícito entre gobiernos, empresarios y trabajadores
Página 12
para regular las subidas salariales según el ritmo de crecimiento de la productividad, lo que
posibilitó una notable estabilidad en el empleo.
En la base tecnológica y energética de ese modelo de desarrollo, la disponibilidad

de un “factor clave” abundante y barato como el petróleo (Pérez, 1986), hizo posible la
articulación de todo un conjunto de sectores y ramas motrices con amplia utilización de
dicho insumo estratégico (petroquímica, sector automotriz, construcción naval,
construcción de carreteras y otros), que fueron los más dinámicos durante ese período
“fordista” de la acumulación del capital. Con posterioridad, la crisis del fordismo (Boyer,
1994) y la emergencia de las formas flexibles de acumulación, provocaron una importante
desestructuración y reestructuración a nivel económico y sectorial, así como cambios
sustantivos en la organización productiva y en la gestión empresarial, junto al
cuestionamiento de las anteriores formas de regulación socioinstitucional.
En los países centrales, la crisis económica que se desató desde fines de los años
sesenta como consecuencia de la quiebra del modelo de desarrollo fordista, se manifestó en
situaciones de estancamiento con inflación, caída de la productividad y agotamiento de los
sectores industriales “maduros”, todo lo cual llevó a las grandes entidades bancarias a la
búsqueda de colocaciones financieras en otros mercados externos para reciclar sus
excedentes de eurodólares y petrodólares. Como sabemos, la forma como la banca
internacional realizó estas colocaciones de capital constituye uno de los orígenes
principales del problema de sobreendeudamiento externo de los países en desarrollo,
debido tanto al erróneo cálculo de los negocios por parte de la banca internacional en
relación con la viabilidad de los procesos de crecimiento en los países prestatarios2, como a
la improductiva o especulativa colocación de tales capitales por parte de los agentes que
accedieron a ellos3.
Durante los años setenta los ritmos de crecimiento económico promedio en los
países en desarrollo fueron superiores a los del mundo desarrollado, aunque dicho
crecimiento, con la excepción de algunos “nuevos países industrializados” asiáticos, seguía
basándose en el viejo modelo primario exportador extensivo, de escaso valor agregado
interno, o en la aplicación de un modelo de industrialización sustitutiva de importaciones
con notable penetración de empresas transnacionales extranjeras y orientado básicamente
hacia los segmentos de mercado interno con mayor capacidad adquisitiva. De esta manera,
para algunos países en desarrollo, el acceso a esa financiación “fácil” durante los años
setenta, retrasó el enfrentar los cambios sustantivos que se estaban dando en las nuevas
formas de producción y organización empresarial en los países centrales ante la quiebra del
modelo de desarrollo fordista. De tal modo que, cuando en los años ochenta se constató el
agotamiento del patrón de crecimiento basado en la industrialización sustitutiva de
importaciones o el modelo primario-exportador se unían, en realidad, varias circunstancias
adversas, como el sobreendeudamiento externo, el agotamiento del patrón de crecimiento
económico interno y el impacto de la reestructuración productiva y empresarial derivada
de la crisis del modelo fordista central.
2
Hay que recordar que los bancos internacionales, en lugar de asumir las pérdidas como consecuencia de
su error de cálculo empresarial, traspasaron esa carga a los gobiernos de los países en desarrollo, la cual
constituye aún hoy una rémora importante para el desarrollo de muchos de estos países.
3
Algunos de los gobiernos de los países en desarrollo utilizaron el acceso al endeudamiento en esos años
para incrementar sus gastos en armamento.
Página 13
Así pues, las crisis en los países en desarrollo (Ominami, 1987) no constituyen un
mero reflejo de la quiebra del modelo "fordista" en los países desarrollados, sino que
contienen su propia complejidad. Igualmente, el avance de la globalización económica y
los retos de la nueva revolución tecnológica y organizativa subrayan hoy día la necesidad
de encarar la múltiple complejidad de aspectos interrelacionados en los países en
desarrollo, con el fin de indagar la viabilidad de las diferentes propuestas de desarrollo
económico así como las líneas de actuación más apropiadas en tal sentido.
Como ya se ha señalado, entre los criterios básicos del crecimiento desarrollista de

posguerra en los países centrales, cabe destacar la expansión permanente de la producción,
alentada por una política económica de gestión de la demanda agregada y la búsqueda de
economías de escala internas a la empresa. Asimismo, dichos procesos eran desplegados
con escasa o nula consideración de las deseconomías producidas por los crecientes niveles
de contaminación ambiental o agotamiento de los recursos naturales no renovables. Todo
lo cual intensificó la integración vertical de las empresas, concibiéndose entonces el
desarrollo sobre la base de grandes complejos productivos polarizados en el territorio.
Sin embargo, a partir de los años setenta y durante la década siguiente, comenzaron
a presentarse cuestionamientos diversos a las prácticas fordistas. De un lado, hay que citar
el cambio de rumbo en la trayectoria del progreso tecnológico, con una tendencia marcada
hacia formas productivas más flexibles, esto es, con mayor capacidad de adaptación por
parte de la oferta productiva a la diferenciación y fragmentación existentes en la demanda;
un mayor compromiso respecto a la calidad de los productos; y una organización técnica y
de gestión de la empresa mucho más eficientes, al poder vincular informáticamente todas
las fases del proceso económico en una misma unidad de tiempo real. De otro lado, se
encuentra la creciente pugna competitiva derivada de la mayor internacionalización y
apertura externa de las economías, junto al fuerte dinamismo exportador mostrado por
Japón y los nuevos países industrializados del Sudeste Asiático, entre otros competidores
presentes en el escenario internacional.
Igualmente, la intensificación de la presión sindical en favor de mejores salarios, en

especial en las grandes empresas, así como la quiebra del sistema monetario internacional
diseñado en Bretton Woods y la dislocación del sistema de tipos de cambio fijos,
completan el conjunto de los factores más influyentes en el agotamiento del modelo
fordista en los países centrales y la apertura de una fase de mayor inestabilidad e
incertidumbre respecto al futuro. Por su parte, la desregulación financiera y monetaria y el
cuestionamiento de la base energética del modelo impedían, a su vez, un tratamiento
adecuado de las causas estructurales de la crisis a escala nacional. De ahí que las grandes
potencias intentaran aplicar fórmulas concertadas de control de los grandes equilibrios
macroeconómicos. Sin embargo, dada la insuficiencia de las medidas macroeconómicas
globales cuando los retos principales de la reestructuración tecnológica y organizativa se
refieren a los niveles micro y mesoeconómico, la crisis se extendió también a la convic-
ción sobre la validez de los enfoques teóricos y la naturaleza de las políticas de desarrollo
productivo y empresarial.
En ese contexto, cobró importancia la reflexión sobre las experiencias de

desarrollo local como formas de ajuste productivo flexibles en el territorio, en el sentido
que no se sustentan en el desarrollo concentrador y jerarquizado, basado en la gran
empresa industrial y localizadas en grandes ciudades, sino que buscan un impulso de los
recursos potenciales de carácter endógeno tratando de construir un “entorno” institucional,
Página 14
político y cultural de fomento de las actividades productivas y de generación de empleo en

los diferentes ámbitos territoriales. En tales experiencias, como lo muestran las iniciativas
de los "distritos industriales" italianos4 o los “sistemas locales de empresas” en España
(Costa, 1993), poseen máxima importancia los factores socioculturales o extraeconómicos,
facilitadores de la cooperación entre empresas a fin de acceder de forma concertada a los
diferentes servicios de apoyo a la producción (información empresarial, capacitación en
gestión empresarial y tecnológica, asesoramiento técnico, innovación de producto,
comercialización, cooperación empresarial, asesoramiento financiero, entre otros) por parte
del tejido de empresas existente, esencialmente microempresas y pequeñas y medianas
empresas, las cuales no pueden por sí solas producir ni comprar este tipo de servicios en
sus territorios, ya que la oferta de dichos servicios no suele estar disponible localmente, por
regla general.
En este sentido, el avance de la descentralización político-territorial constituye una

herramienta poderosa para identificar con mayor seguridad los recursos locales existentes y
facilitar la concertación estratégica entre los diferentes actores sociales en el territorio, a fin
de dotar a los mismos de la infraestructura y oferta de servicios especializados apropiada.
Como recuerda Vázquez Barquero (1988), el surgimiento de iniciativas locales de

desarrollo en los años ochenta posee características diferentes a las de las situaciones de
crisis y transición precedentes históricamente. La crisis económica en los países centrales
durante los años setenta del siglo XIX se superó mediante la expansión de los mercados
coloniales, mientras que la de los años treinta en el siglo XX encontró una salida
fundamental en la aplicación de las políticas keynesianas de demanda. En ambos casos, las
administraciones centrales de los Estados desempeñaron un papel dominante y, en
consecuencia, se fortalecieron mediante la centralización cada vez mayor de poderes y
competencias. Pero, en la actualidad, el ajuste tiene lugar en una fase de reestructuración
básica de las formas de producción, con exigencias de flexibilización y descentralización
de las formas de gestión organizativa, y con una creciente globalización de decisivos
segmentos sectoriales de las economías nacionales. La introducción de la microelectrónica
y las nuevas tecnologías de la información en los diferentes procesos productivos y de
gestión ha revolucionado drásticamente las formas de producir, haciendo real la
posibilidad de trabajar en la misma unidad de tiempo real, vinculando de ese modo los
diferentes momentos o fases de la actividad económica.
El cambio del petróleo por la microelectrónica como “factor clave” (Pérez, 1986)
en el núcleo tecnológico básico de esta fase de transición del ciclo económico plantea, por
tanto, superiores exigencias en términos de flexibilidad a las organizaciones y procesos
productivos, a fin de dotarlos de superior capacidad de respuesta ante entornos que poseen,
además, grandes componentes de incertidumbre y cambio. Igualmente, las nuevas
tecnologías de la información impulsan el proceso de globalización y extienden las
exigencias de competitividad a todos los territorios y mercados. De ahí que sea tan
importante dar respuestas flexibles a nivel local ante los retos de esta fase de globalización
y las exigencias del cambio estructural.
Las respuestas a la globalización no pueden reducirse, por tanto, a una simple

apertura de las economías, sino que exigen la introducción de innovaciones tecnológicas y
organizativas en el seno de los sistemas productivos locales a fin de lograr la necesaria
4
Véanse, entre otros, Becattini (1988); Garofoli (1986); Pike, Becattini y Segenberger (1992), Trullen
(1990); Benko y Lipietz (1994).
Página 15
incorporación de los componentes de conocimiento y flexibilidad en los mismos. Estos

sistemas productivos locales pueden tener algunos segmentos de actividad vinculados a los
mercados globales, así como otra parte, generalmente mayoritaria, de actividades
productivas de carácter nacional y subnacional, esto es, en mercados regionales y locales.
La simple inserción de algunas actividades y empresas a los segmentos dinámicos

del núcleo globalizado de la economía mundial no asegura por sí sola la difusión de
progreso técnico en todo el conjunto de sistemas productivos locales, sobre todo en
economías con alto grado de heterogeneidad estructural, como las de los países en
desarrollo, los cuales han conocido en estos años severos procesos de ajuste estructural en
un contexto de mayor exposición externa de sus economías, que ha contribuido a destruir
gran parte de su tejido de empresas, sobre todo el de pequeña dimensión. Se precisa, por
tanto, una política específica para facilitar a estos sistemas productivos locales, integrados
básicamente por microempresas y Pymes, el acceso a las infraestructuras y servicios
especializados de innovación tecnológica, creación y diversificación de empresas, a fin de
lograr la difusión del progreso técnico, el crecimiento económico y las fuentes de creación
de empleo e ingreso en todos los territorios.
En este sentido, parece necesario destacar los rasgos diferenciadores de las formas
de producción flexible respecto de las que caracterizan al modelo de desarrollo fordista.
Con ello se trata únicamente de realizar un ejercicio de exposición pedagógico, ya que en
la realidad se dan situaciones de convivencia de ambas formas modelizadas, e incluso con
otras diferentes como la economía campesina, la economía informal, o la economía de
autoconsumo. Nunca está de más insistir en que al trabajar con "modelos", se está
recurriendo, en definitiva, a simplificaciones de la realidad, en la pretensión de mostrar
representaciones de la misma, destacando los aspectos que se estiman más sustantivos. Los
modelos son, pues, herramientas conceptuales, no fotografías fieles de lo que ocurre en el
plano mucho más complejo de la realidad concreta. Pese a todo, creemos útil este ejercicio
de diferenciación tipológica, ya que puede ayudar a comprender mejor el sentido principal
de los cambios estructurales más sustantivos en la fase actual de la evolución económica
en los países centrales.
Como se aprecia en los Esquemas 1.6 y 1.7, si bien el petróleo sigue siendo un
insumo estratégico en gran parte de los procesos industriales y de consumo, el "factor
clave" en las formas de producción flexibles (o "posfordistas") lo constituye la
microelectrónica, que posibilita el bajo coste del manejo de la información y la integración
de todas las fases del proceso económico y la gestión empresarial en la misma unidad de
tiempo real. Igualmente, el conjunto de ramas o sectores económicos centrales en el nuevo
paradigma de producción flexible se encuentra vinculado a actividades relacionadas con la
microelectrónica, los nuevos materiales, biotecnología, industria aeroespacial y aeronáutica
y no, como en el modelo fordista, a la gran industria petroquímica, siderurgia, industria
automotriz y de transporte o la construcción naval.
El modelo de eficiencia en la organización del trabajo y las formas de producción

fordistas se basa en las características de uniformidad y repetitividad propias de la
producción en masa de productos estandarizados, realizada en la gran empresa, con
utilización intensiva de energía y materiales, maquinaria especializada de alto coste de
inversión e instalación, y muy baja o nula preocupación por los impactos ambientales de
los procesos productivos o de consumo y el agotamiento de la base de recursos no
renovables. Asimismo, entre los rasgos de la organización fordista del trabajo en los países
Página 16
centrales, hay que citar la cadena de montaje y la gestión "taylorista" del trabajo, así como
la existencia de un "pacto social" entre empresarios, trabajadores y gobiernos para
garantizar -a través de convenios u otras modalidades de acuerdos colectivos- la mayor
estabilidad en el empleo y una evolución de los salarios según los incrementos de la
productividad.
En contraste con este tipo de regulación sociolaboral de carácter fordista, las

formas flexibles de organización del trabajo subrayan su diversidad, así como la mayor
precariedad en la estabilidad en el empleo, con un tipo de producción caracterizado por la
búsqueda de la diversificación y la calidad de los productos, el uso intensivo de la
información y el conocimiento, una maquinaria más versátil, el recurso a la
subcontratación productiva y otras formas de organización industrial más flexibles y no
sólamente basadas en la internalización en la empresa de las diversas actividades o
funciones productivas.
En relación al empleo, la mayor estabilidad relativa constatada en el modelo

fordista desaparece en las formas flexibles de producción, en las que es recurrente la
contratación precaria y temporal de mano de obra, lo que se suma a la segmentación y
heterogeneidad del mercado de trabajo. El perfil de ocupaciones muestra, además, en el
modelo fordista, la utilización de mano de obra de baja o media cualificación en las
actividades del trabajo directo, con mayores niveles de especialización según las diferentes
funciones de dirección, diseño, gestión y ventas, mientras que en el escenario posfordista
resalta la mayor polivalencia e involucramiento requeridos de los trabajadores o
trabajadoras en la producción, utilizando maquinaria y procesos flexibles, así como el
trabajo temporal, sin excesiva cualificación, para las tareas más rutinarias.
El tipo ideal de organización productiva en el modelo fordista lo constituye la gran

empresa, en la cual se buscan las mayores economías de escala internas a la misma
(incluidas las de investigación y desarrollo), y donde se produce una rígida separación y
jerarquización vertical de funciones entre los departamentos de dirección, diseño y
métodos, gestión, producción y ventas, incluso con separación espacial de actividades. Por
el contrario, el tipo de empresa "posfordista" no hace descansar su fortaleza
necesariamente en el gran tamaño, sino en el acceso a información estratégica y su
capacidad de adaptación a mercados cambiantes. De ahí las mayores posibilidades de
eficiencia productiva basadas en la subcontratación y el funcionamiento mediante redes de
pequeñas y medianas empresas, en un entorno territorial donde la cooperación y
asociatividad entre ellas permite acceder a los importantes servicios de apoyo a la
producción. En otras palabras, ya no se trata de buscar las economías de escala y de
variedad productivas mediante la internalización en la propia empresa de los diferentes
aspectos sustantivos de la producción, sino en asegurar el acceso a los mismos en el propio
contexto territorial.
Página 17
ESQUEMA 1.6: RASGOS BASICOS DEL MODELO “FORDISTA”
1. FACTOR CLAVE * Petróleo barato
2. ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO * Fábrica. Cadena de montaje. Taylorismo

Y FORMA DE PRODUCCIÓN * Rasgos de uniformidad y repetitividad
* Producción masiva de productos
estandarizados
* Uso intensivo de energía y materiales
* Maquinaria especializada de alto coste
* Escasa preocupación por los impactos ambientales
3. TIPO ÓPTIMO DE GESTIÓN * Gran empresa. Oligopolio

EMPRESARIAL * Organización jerárquica y separación de
funciones empresariales
* Actividad de I+D integrada en la empresa
* Economías de escala internas a la empresa
* Competencia interempresarial
4. RAMAS MOTRICES * Siderurgia. Petroquímica. Construcción Naval.

Sector Automotriz y de Transporte. Industria de la
Construcción. Industria de Bienes de Consumo
Duradero. Industria Militar
* Servicios vinculados: Finanzas. Talleres de
Automóvil. Distribución de gasolina. Turismo
5. INFRAESTRUCTURAS * Autopistas. Carreteras. Energía eléctrica

VINCULADAS * Vivienda y urbanismo
* Grandes complejos residenciales
* Infraestructura para turismo de masas
6. MERCADO DE TRABAJO Y * Especialización del trabajo

PERFIL DE OCUPACIONES * Cualificación media de la fuerza de trabajo
* Relativa estabilidad en el empleo. Convenios
colectivos. Relación entre alzas de salarios y
crecimiento de la productividad.
7. ASENTAMIENTOS * Concentraciones urbanas y economías de

TERRITORIALES aglomeración
* Integración vertical jerárquica
* Polos industriales
8. PLANIFICACIÓN Y * Centralizada
POLÍTICAS PÚBLICAS * Indicativa para el sector privado
* Dirigismo estatal
* Unidad de análisis principal: Estado-nación
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ESQUEMA 1.7: RASGOS BASICOS DEL MODELO “POSFORDISTA”
1. FACTOR CLAVE * Microelectrónica

(Posibilita el bajo coste de manejo de la información
y la integración de las diferentes fases del proceso
económico en la misma unidad de tiempo real)
2. ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO * Rasgos de diversidad y flexibilidad productivas

Y FORMA DE PRODUCCIÓN * Importancia de la calidad del producto
* Uso intensivo de información (conocimiento)
* Maquinaria versátil
* Mayor preocupación por los temas ambientales
3. TIPO ÓPTIMO DE GESTION * Empresa con capacidad de adaptación a mercados

EMPRESARIAL cambiantes. Subcontratación de empresas.
Mayor flexibilidad de las PYMES
* Integración horizontal de las diferentes funciones
empresariales
* I+D resultado de la cooperación entre empresas y
Sector Público
* Economías de gama o diversidad
* Economías externas a la empresa e internas en el
territorio
4. RAMAS MOTRICES * Microelectrónica. Nuevos materiales.

Biotecnología. Industria aeronáutica
* Servicios vinculados: servicios a empresas y
servicios financieros
5. INFRAESTRUCTURAS * Nuevas tecnologías de la información y

VINCULADAS telecomunicaciones
* Centros de Formación e Innovación Empresarial
6. MERCADO DE TRABAJO * Heterogeneidad del mercado de trabajo

Y PERFIL DE OCUPACIONES * Polivalencia de la fuerza de trabajo
* Mayor precariedad e inseguridad en el empleo
7. ASENTAMIENTOS * Importancia del “entorno territorial” para

TERRITORIALES facilitar la introducción de innovaciones productivas
* Competencia y cooperación empresarial territorial
(Redes de empresas locales)
* Institutos y Parques tecnológicos
* Cultura local de desarrollo
8. PLANIFICACIÓN Y * Descentralizada
POLÍTICAS PÚBLICAS * Estratégica y participativa
* Concertada entre los actores público y privados
* Agencias de desarrollo regional y local
* Unidad de análisis principal: “clusters”, distritos
industriales, sistemas productivos locales.
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Igualmente, a diferencia de la jerarquía de funciones propia de la gran empresa

fordista, las organizaciones flexibles (o “posfordistas”) buscan una mayor vinculación
horizontal de las diferentes funciones de dirección, diseño, administración, producción y
comercialización, lo cual es facilitado por la tecnología informática pero, sobre todo, por
una concepción diferente de la gestión empresarial, en la cual la dirección de la misma se
desplaza claramente hacia el taller, buscando aprovechar los resultados del trabajo
colectivo.
Como se ha señalado, las principales ramas motrices en el modelo fordista, esto es,
las vinculadas al refino de petróleo y petroquímica, sector automotriz, industria militar,
construcción naval, entre otras, van acompañadas por todo un conjunto de servicios que
promueven la difusión del patrón de producción y consumo de masas, tales como los
servicios financieros (para facilitar y extender el consumo mediante las ventas a plazo, por
ejemplo) o el turismo de masas; junto a las actividades de servicios e infraestructura
relacionadas con dicho modelo, como la construcción de autopistas y carreteras, vivienda y
urbanismo, distribución de gasolina y talleres de reparación de automóviles, entre otros. En
contraste, en el modelo "posfordista" los sectores motrices o dinamizadores son los
vinculados a la microelectrónica, las nuevas tecnologías de la información, la industria
aeroespacial y aeronáutica, así como los servicios avanzados de apoyo a la producción, de
los que forman parte tanto los servicios reales a empresas como los servicios financieros
especializados.
Resalta también la diferencia entre el tipo de infraestructuras vinculadas a uno u

otro modelo de desarrollo. Mientras en el fordismo nos encontramos la construcción de
autopistas y carreteras, la producción de energía eléctrica, los grandes complejos
residenciales y la infraestructura para el turismo de masas, en el modelo "posfordista" se
promueven la infraestructura de telecomunicaciones, los centros de innovación y
desarrollo empresarial, los institutos tecnológicos sectoriales, o los parques tecnológicos,
por citar algunos.
El modelo fordista muestra, pues, una configuración espacial en la que destacan los
polos y parques industriales, las concentraciones urbanas y las economías de
aglomeración. Por el contrario, en el modelo "posfordista" cobran mayor importancia la
construcción del entorno o "atmósfera" innovadora empresarial en el territorio, a fin de
garantizar efectivamente la modernización del tejido productivo local. De este modo, la
crisis de la planificación centralizada desde la instancia central del Estado refleja también
la crisis del modelo fordista. El tipo de planificación del desarrollo económico debe ser
ahora descentralizada, participativa, estratégica y concertada entre las instancias pública y
privada.
1.4 El enfoque del desarrollo económico local
Cuando se habla de estrategias de desarrollo económico, tiende a pensarse,

mayoritariamente, en procesos vinculados a la industrialización, terciarización y
urbanización, los cuales son asimilados a "modernización". De este modo, la estrategia de
desarrollo “desde arriba”, de carácter concentrador y basado en la gran empresa, pasa a ser
considerada (a modo de una gran "idea-fuerza") como la vía fundamental para el logro del
mismo. La fortaleza de las convicciones ideológicas, reiteradas de forma acrítica a través
Página 20
de las instituciones de enseñanza de la economía o de los principales medios de

comunicación, ayuda a mantener esta percepción incompleta acerca del desarrollo.
Sin embargo, es preciso subrayar que la estrategia de desarrollo concentrador no es

la única existente ni la única posible, ya que también tienen una importancia decisiva,
sobre todo en términos de empleo y territorio, otras estrategias de desarrollo “desde abajo”,
de carácter más difuso y sustentadas por factores no solamente económicos, sino también
sociales, culturales y territoriales. Generalmente, este tipo de desarrollo económico de
carácter local o regional (subnacional), basado en una utilización de recursos endógenos y
generalmente llevado adelante por empresas pequeñas, ha ido surgiendo sin demasiado o
ningún respaldo político-administrativo desde las instancias centrales de la administración
pública. El surgimiento de dichas iniciativas de desarrollo económico local ha dependido
esencialmente de los agentes territoriales, mediante la concertación de esfuerzos diversos
(Vázquez Barquero, 1988).
Naturalmente, el respaldo político-administrativo por parte de los gestores públicos

locales y la convicción de que se debe desempeñar un papel en el fomento económico
territorial, son factores decisivos en estas iniciativas de desarrollo local, para las cuales es
también fundamental la concertación estratégica entre los actores socioeconómicos locales
(asociaciones de empresarios, entidades financieras, centros de consultoría para empresas,
universidades e institutos de I+D, entre otros), a fin de lograr la incorporación de
innovaciones tecnológicas y organizativas en el tejido empresarial y productivo local.
Como es bien sabido, el logro de los equilibrios macroeconómicos no garantiza por

sí sólo el desarrollo económico. Ello depende, fundamentalmente, de la capacidad para
introducir innovaciones tecnológicas, gerenciales y organizativas al nivel microeconómico
de la actividad productiva y el tejido empresarial territorial. Igualmente, se hace preciso
efectuar una serie de intervenciones a nivel mesoeconómico, ámbito en el que tanto el
sector público como los agentes privados empresariales, deben ser capaces de abrir
espacios de concertación estratégica para construir la institucionalidad político-
administrativa que respalde el desarrollo local.
El impulso de los procesos de descentralización política debe facilitar, pues, la

identificación y fomento de iniciativas de carácter productivo y empresarial, ya que de ello
depende precisamente la mayor difusión del crecimiento económico y la generación de
empleo productivo (factores decisivos para lograr el objetivo de equidad social), así como
un conocimiento superior de las limitaciones y oportunidades concretas del medioambiente
territorial. En resumen, para impulsar el desarrollo económico con equidad social y
sostenibilidad ambiental, es imperativo un diseño mixto de políticas en el cual, junto a las
medidas encaminadas al logro de los principales equilibrios macroeconómicos, deben
impulsarse otras de carácter territorial destinadas a identificar y fomentar las
potencialidades existentes, tarea en la cual los gobiernos regionales y locales deben
desempeñar un papel decisivo como animadores y facilitadores de la creación de
instituciones de desarrollo productivo y empresarial.
Naturalmente, esto obliga a conocer las nuevas funciones que deben desempeñar
las distintas administraciones públicas territoriales a fin de concertar con los agentes
empresariales la construcción del citado entorno institucional favorecedor del fomento
productivo y posibilitador del acceso a los servicios de información, capacitación y
Página 21
financiación apropiados para las microempresas y pequeñas y medianas empresas locales,

las cuales constituyen la inmensa mayoría del tejido empresarial.
Así pues, como se resume en el Esquema 1.8, mientras en las teorías y políticas
del desarrollo concentrador y “desde arriba” se señala que el crecimiento cuantitativo y la
maximización del producto interno bruto deben ser las guías del desarrollo, en las
estrategias de desarrollo económico local se aprecia un mayor interés y preocupación por
la satisfacción de las necesidades básicas, la mejora del empleo, ingreso y calidad de vida,
así como el mantenimiento de la base de recursos naturales y el medioambiente local. Del
mismo modo, frente a una estrategia basada en el apoyo financiero y tecnológico externo
se destaca la importancia del esfuerzo endógeno de articulación del tejido productivo y
empresarial locales, la potenciación de los recursos propios, el involucramiento de las
entidades financieras locales y, en suma, la adaptación de innovaciones tecnológicas y
organizativas en la base territorial, con un control mayor del proceso de desarrollo por
parte de los actores locales.
Estos planteamientos, que distan mucho de constituir un proyecto autárquico,

buscan, en suma, difundir el desarrollo, tratando de endogeneizar territorialmente las bases
de sustentación del crecimiento económico y el empleo productivo. Con ello, además, se
incrementan las posibilidades de aprovechar las oportunidades de dinamismo externo
existentes. Suponen, asimismo, una respuesta a las tesis sobre la difusión del crecimiento
económico a partir de las grandes empresas y aglomeraciones urbanas. El tipo de
crecimiento predominante capitalista, concentrador, excluyente y basado en la gran
empresa, ha profundizado la heterogeneidad social, territorial y empresarial, haciendo
obligada una intervención concertada de los diferentes actores sociales subordinados, en
favor de una estrategia más integral de desarrollo orientada a garantizar espacios de
cohesión social y subsistencia digna para la mayoría de la población.
Es importante señalar que el enfoque del desarrollo local no cuestiona la necesidad

de atender a los equilibrios macroeconómicos, sino la reiterada simplificación que se hace
de la compleja realidad mediante un cuadro macroeconómico sin atender a los restantes
niveles microeconómico y territorial del desarrollo, con los actores económicos y sociales
en los respectivos ámbitos donde éstos trabajan y viven. Igualmente, el desarrollo local no
es únicamente una estrategia de aprovechamiento de los recursos endógenos, ya que se
trata también de alcanzar una estrategia capaz de endogeneizar las oportunidades externas
existentes.
Como vemos, las estrategias de desarrollo económico local conciben el territorio

como un agente de transformación social y no únicamente como simple espacio o soporte
funcional. El territorio socialmente organizado y sus rasgos sociales, culturales e históricos
propios, son aspectos muy importantes desde la perspectiva del desarrollo local.
Igualmente, la sociedad local no se adapta de forma pasiva a los grandes procesos y
transformaciones existentes, sino que despliega iniciativas propias, a partir de sus
particularidades territoriales en los diferentes niveles, económico, político, social y
cultural.
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ESQUEMA 1.8
DIFERENCIAS ENTRE LOS ENFOQUES DEL DESARROLLO
ENFOQUE CONVENCIONAL ENFOQUE DEL DESARROLLO LOCAL
“DESDE ARRIBA” “DESDE ABAJO”
* Crecimiento económico cuantitativo como guía: * Preocupación por:

- Maximización de la tasa de crecimiento → Distribución del ingreso
del Producto Interno Bruto → Sustentabilidad ambiental
→ Calidad de vida
→ Relaciones laborales
→ Satisfacción de las necesidades básicas de la
población
* Estrategias basadas fundamentalmente en el * Estrategias basadas fundamentalmente en la
apoyo externo: potenciación de los recursos endógenos, sin dejar de
- Inversiones extranjeras aprovechar las oportunidades externas:
- Ayuda exterior → Articulación del sistema productivo local
- Fondos de compensación territorial
→ Mayor vinculación del tejido empresarial
→ Control mayor del proceso de desarrollo por parte de
los actores locales
* Tesis de la difusión del crecimiento a partir del
* Impulso de iniciativas de desarrollo local mediante el
dinamismo de los núcleos centrales
fortalecimiento de los gobiernos locales y el diseño
(La imagen de la “locomotora” de los países centrales,
territorial de las políticas de fomento productivo
que supuestamente arrastra a los países en desarrollo)
Se reitera, pues, que en el nivel territorial existe un potencial de recursos (humanos,

institucionales, económicos, culturales), lo que supone un potencial de desarrollo
endógeno. Para su identificación hay que disponer de la información suficiente sobre los
aspectos más sustantivos del tejido empresarial tales como el censo de establecimientos o
unidades productivas; su localización territorial; eslabonamientos productivos; mercado de
trabajo local; grado de vinculación entre el sistema de formación de la fuerza de trabajo y
las necesidades de los sistemas productivos locales; instituciones de capacitación
empresarial y tecnológica; sistema territorial de investigación y desarrollo (I+D);
inventario de recursos naturales y ambientales; estructura social y política local; tradición
cultural local; organizaciones representativas de empresarios y trabajadores, entre otros
aspectos relevantes.
Los poderes públicos locales deben concertar con los agentes empresariales
privados las instituciones más adecuadas para facilitar la recopilación sistemática de esta
información a través de observatorios locales o sistemas territoriales de información. Una
municipalidad o un gobierno territorial que no emprenda estas actividades queda
condenado a distribuir las transferencias que reciba desde el nivel central, en lugar de
situarse como agente animador del desarrollo productivo y de la generación de riqueza y
empleo en su ámbito territorial.
La existencia de capacidad empresarial innovadora a nivel local es, quizás, el

elemento más decisivo para liderar el proceso de desarrollo y movilizar los recursos
disponibles. La carencia de este componente fundamental para el desarrollo obliga a su
“construcción social”. De ahí la trascendencia de estimular las actitudes creativas e
innovadoras desde la base misma del sistema escolar en relación con los aspectos
específicos del territorio y medio ambiente concretos. Esto puede justificar temporalmente
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una intervención del gobierno local en la gestión empresarial directa cuando existe escasez
de empresarios innovadores, mientras tanto se despliega localmente el citado proceso de
construcción social para superar dicha carencia en el futuro.
Como puede verse, no hay recetas fijas en la búsqueda del desarrollo económico
local. Pero, en todo caso, cabe subrayar que no es el desmantelamiento del Estado lo que
nos lleva al desarrollo, sino la definición de una nueva agenda de actuaciones concertadas
entre el sector público, el sector empresarial y el conjunto de la sociedad civil territorial
(trabajadores, entidades financieras, universidades regionales, centros de consultoría e
investigación científica, organizaciones no gubernamentales de desarrollo, entre otros), en
la cual la planificación del desarrollo se visualice como una tarea colectiva de interés
común para elevar el nivel de vida de toda la población.
El desarrollo económico local puede definirse, por tanto, como un proceso de

crecimiento económico y cambio estructural que conduce a una mejora del nivel de vida
de la población local y en el cual pueden distinguirse varias dimensiones (Vázquez
Barquero, 1988):
a) Económica, en la cual, los empresarios locales usan su capacidad para organizar

los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser
competitivos en los mercados.
b) Formación de recursos humanos, en la que los actores educativos y de
capacitación conciertan con los emprendedores locales la adecuación de la oferta
de conocimientos a los requerimientos de innovación de los sistemas productivos
locales.
c) Socio-cultural, en la que los valores e instituciones locales permiten impulsar o
respaldar el propio proceso de desarrollo.
d) Político-administrativa, en la que la gestión local y regional facilitan la
concertación público-privada a nivel territorial y la creación de "entornos
innovadores" favorables al desarrollo productivo y empresarial.
e) Ambiental, que incluye la atención a las características específicas potenciales y
limitantes del medio natural, a fin de asegurar un desarrollo local sostenible.
En la definición de una estrategia de desarrollo económico local pueden señalarse,

igualmente, algunos aspectos y líneas de política fundamentales:
• Importancia de la articulación productiva existente entre las diferentes

actividades del sistema económico local.
• Identificación territorial del tejido empresarial y las diferentes actividades
económicas existentes.
• Nivel tecnológico, organizativo y de gestión en dichas actividades y
empresas. Conocimiento de las tecnologías apropiadas a la dotación de
recursos y potencialidades territoriales y ambientales.
• Compromiso con el empleo productivo y observación del mercado de
trabajo local. Vinculación del sistema educativo y de capacitación
profesional a la problemática del sistema productivo y social territorial.
• Acceso territorial a los servicios de apoyo a la producción, tanto financieros
como reales (información, capacitación empresarial y tecnológica,
comercialización, apoyo a la innovación del producto, cooperación
empresarial, asesoría en proyectos de inversión, entre otros).
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• Diseño de políticas específicas de apoyo a las microempresas, pequeñas y

medianas empresas, cooperativas y sector informal local, a fin de
implementar una coherente política de desarrollo económico y social,
alejada del simple paternalismo asistencial o populista.
Algunas de estas líneas de política deben concertarse entre las diferentes instancias
públicas territoriales, a fin de lograr un diseño coherente de actuaciones. Así, por ejemplo,
puede ser preciso reorientar las políticas de equidad interterritorial formuladas por la
administración central (sobre infraestructura básica, equipamiento social y otras), para que
respondan a la lógica de fomento productivo y empresarial en cada territorio del Estado.
De ahí que la entrega de competencias reales y distribución del poder que entraña la
descentralización política territorial constituya un requisito crucial para dotar a los
territorios del máximo de autonomía y libertad en la aplicación de este tipo de estrategias
de desarrollo local. De este modo, se posibilita el incremento de la cohesión y capacidad de
funcionamiento autónomo de la economía y sociedad locales, volviéndolas menos
vulnerables y subordinadas. El resultado de todo ello, lejos de debilitar al Estado, lo
fortalece notablemente al reforzar su propia base social y económica.
En el mundo actual, la reestructuración económica, la desindustrialización y la

destrucción de empleo, las superiores exigencias de productividad y cualificación de los
recursos humanos, la mayor competitividad en los diferentes mercados, el incremento de
los niveles de desempleo, o la destrucción del medioambiente son, entre otros, centro
principal de las preocupaciones económicas, sociales y políticas. Reflejan, en pocas
palabras, la larga fase de transición tecnológica en la que nos encontramos, en este
comienzo del nuevo siglo. No hay duda de que es necesario introducir mayores niveles de
eficiencia productiva y racionalidad en el conjunto de actividades económicas, sectores y
empresas, a fin de ajustar la estructura productiva a las nuevas exigencias de la actual
revolución tecnológica y organizativa. Pero ello requiere una estrategia de desarrollo que
sea capaz de dinamizar y utilizar productivamente la potencialidad de los recursos
naturales, humanos, tecnológicos, ambientales y territoriales existentes.
Por lo general, hasta hace bastante poco tiempo, la mayoría de los expertos y
analistas solían pensar que la estrategia de desarrollo transitaba de la mano de los procesos
de industrialización y terciarización de la economía, y el crecimiento de los grandes
núcleos urbanos y los principales países desarrollados, desde donde se transmitían los
impulsos de crecimiento económico al resto de actividades y países. Se dejaban de lado
así, en esta línea principal de pensamiento sobre el desarrollo económico, las posibilidades
de generación de riqueza y empleo por parte de las iniciativas locales, las pequeñas
ciudades o las áreas rurales. El motivo principal de este hecho es que muchos de los
expertos seguían apegados a los viejos planteamientos sobre el desarrollo económico, el
cual era equiparado a la industrialización, la urbanización y la concentración de actividades
económicas en grandes empresas. Este sesgo industrial-urbano y concentrador aún se
encuentra presente en la visión predominante de bastantes analistas. Sin embargo, junto a
esta vía privilegiada en los planteamientos convencionales sobre el desarrollo económico,
existen también en la realidad procesos e iniciativas de desarrollo económico local que se
basan en un aprovechamiento de los recursos existentes en cualquier territorio, ya sean de
origen rural, ambiental, agroindustrial, o de servicios, y suponen, por tanto, una vía difusa
(no concentrada) de desarrollo y empleo para la población allí radicada.
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A lo largo de las dos últimas décadas, la introducción de las nuevas tecnologías y la

incorporación de valor agregado de “conocimiento” a las diferentes actividades
económicas, ha ido haciendo cada vez menos útil la clásica distinción entre sectores
económicos (primario, secundario, terciario), ya que en realidad lo importante es el
componente de innovación tecnológica que incorporan los bienes o servicios, con relativa
independencia del origen sectorial de los mismos. Una producción frutícola con
incorporación de elementos de biotecnología para reducir el tamaño del hueso de la fruta o
para incorporar más sabor al producto, que utiliza una red de información estratégica de
mercados para situar el producto en el momento y lugar más apropiados, con una
distribución subcontratada a otras empresas especializadas supone, de hecho, mayor
complejidad tecnológica y organizativa que una tradicional producción manufacturera. Por
lo demás, las actividades económicas reales entremezclan insumos procedentes de los
distintos sectores y ramas económicas, haciendo que lo relevante no sea tanto la empresa
aislada, sino el conjunto de actividades de la cadena productiva en la que dicha empresa se
encuentra, así como las características innovadoras del entorno territorial donde las
empresas se localizan. Advertimos, pues, cómo las simplificaciones excesivas en el
análisis económico convencional (la empresa, el consumidor, el “homo economicus”)
ayudan poco a la reflexión sustantiva sobre los problemas del desarrollo de los actores
realmente existentes.
Con esto, naturalmente, no se trata de descalificar la vía tradicional de desarrollo

concentrador y urbano-industrial, sino señalar que existen también otras vías de desarrollo
económico, las cuales no tienen porqué ser consideradas menos eficientes o interesantes
sino, simplemente, distintas y, en muchos casos, las únicas posibles. Una combinación de
ambas vías parece, además, necesaria, si se pretende utilizar mejor y más eficientemente la
totalidad de los recursos potenciales existentes en las diferentes localidades y regiones, a
fin de generar más riqueza, empleo e ingreso, buscando así una difusión más equilibrada
del crecimiento económico a nivel territorial.
Esto exige, de parte de la gestión pública, promover una estrategia de desarrollo no

simplificadora de la realidad, es decir, obliga a incluir en dicha estrategia la propia
complejidad de situaciones existente, lo cual requiere la aproximación territorial y
descentralizada, para lograr eficacia y eficiencia en las importantes actuaciones relativas a
la innovación tecnológica, al desarrollo sostenible ambientalmente y a la adaptación de la
oferta de cualificación de recursos humanos a las necesidades de modernización de la base
productiva y tejido empresarial locales.
En tal sentido, el impulso de la concertación de actores locales, tanto públicos

como privados (ayuntamientos, centros de capacitación, institutos de enseñanza media y de
formación profesional, universidades, asociaciones o cámaras empresariales, sindicatos,
organizaciones cívicas, entre otros), constituye una tarea principal que corresponde
promover principalmente -aunque no exclusivamente- a los responsables públicos locales
y regionales, a fin de lograr la vinculación en red de los mismos, para la mejora de la
eficiencia productiva y la competitividad de cada sistema económico local.
La creación de un "entorno territorial innovador" se configura, pues, como uno de

los objetivos principales de tales iniciativas de desarrollo económico local, ya que el
territorio es también, como vemos, un actor decisivo de desarrollo y, como tal, debe
dotarse de componentes de calidad para alentar la creatividad y la capacidad empresarial.
Con ello se cambia el viejo estilo tradicional de actuación pública que se dirigía a ofrecer
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subvenciones directas a las empresas, por otro caracterizado por la creación de condiciones
favorables a los emprendimientos productivos, mediante la conformación de entornos
territoriales innovadores que faciliten a las pequeñas y medianas empresas y a las
microempresas y cooperativas el acceso a los servicios de apoyo a la producción y a las
líneas de financiación más apropiadas.
Se supera, igualmente, la simple agregación de experiencias y programas de

actuación aislados a nivel local motivados y financiados por la cooperación asistencial o
solidaria orientada hacia los grupos más vulnerables de la sociedad. La evidencia empírica
ha mostrado que la vía asistencial al desarrollo local es insuficiente como estrategia para
sacar a dichos grupos de su situación de indefensión y marginalidad. Por ello precisamos
de enfoques más integrales y eficientes, como el que supone el enfoque del desarrollo
económico local.
Página 27

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Curso OIT: Estrategias para el desarrollo económico local

CURSO SOBRE DESARROLLO LOCAL

Francisco Alburquerque Llorens

Instituto de Economía y Geografía,

Capítulo 1: Introducción al desarrollo económico local

Capítulo 2: La heterogeneidad del sistema económico mundial y la importancia de la producción local

Capítulo 3: Las iniciativas de desarrollo local. Tipología y rasgos principales

Capítulo 4: Fomento productivo y gestión local del desarrollo

Capítulo 5: Metodología para el desarrollo económico local

Turín, octubre 2003

Capítulo 1: Introducción al desarrollo económico local

Las innovaciones tecnológicas han estado siempre en el origen de las revoluciones

El paradigma tecnoeconómico hace alusión esencialmente a los aspectos sustantivos a

PARADIGMA * MARCO SOCIAL E INSTITUCIONAL REGULATORIO

* EQUILIBRIOS MACROECONÓMICOS BÁSICOS

El régimen de acumulación se refiere a la interrelación y el logro de los equilibrios

Como puede verse, el desarrollo no solamente exige actuaciones en el nivel

Sabido es, también, que el logro de ventajas competitivas ya no descansa

En lo relativo a los diferenciales de costes financieros, en el contexto actual de

La secuencia de innovaciones tecnológicas de carácter radical es fundamental en la

el tejido económico y empresarial preexistente, dando así lugar a procesos de

Los problemas relacionados con la reestructuración tecnológica y organizativa en

Así pues, en determinados momentos históricos, y durante períodos de larga

1.1 El contexto sistémico de la productividad y la competitividad

La introducción constante de innovaciones tecnológicas y organizativas en la base

FACTORES IMPULSORES DE LA PRODUCTIVIDAD Y LA

MEJORA DE SISTEMAS DE PRODUCCION

El Esquema 1.2 recuerda que la competitividad se sustenta inicialmente en

Como se ha señalado, la competitividad es "sistémica" o estructural (Esser y

En suma, la competitividad empresarial depende de tres tipos de actuaciones: las

En el Esquema 1.3 se muestra el grado en que la empresa, en la pugna competitiva

EMPRESA Y ENTORNO COMPETITIVO TERRITORIAL

PUGNA COMPETITIVA EN LOS MERCADOS

SISTEMA DE C&T SISTEMA

En definitiva, las ventajas del empresario innovador descansan en la construcción

ESQUEMA 1.4: LOS SERVICIOS A EMPRESAS

* INFORMACION EMPRESARIAL (Acceso a información relevante para el desarrollo de

* CAPACITACION EN GESTION EMPRESARIAL (A fin de mejorar la cualificación en

* CAPACITACION EN GESTION TECNOLOGICA (Con el fin de mejorar la

* CAPACITACION EN CONSULTORIA DE EMPRESAS (Fortalecer la capacidad

* APOYO A LA INNOVACION PRODUCTIVA (Asesoría y realización de diagnósticos

* COMERCIALIZACION Y APOYO A LA EXPORTACION (Facilitar la información de

* COOPERACION EMPRESARIAL Y CREACION DE EMPRESAS (Fomentar la

* ASESORAMIENTO FINANCIERO (Asesorar a las microempresas y PYMES en el acceso

1.2 Objetivos y políticas en las estrategias de desarrollo

OBJETIVOS EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO

MEJORA DE LA ESTABILIDAD INTERACCION

La sostenibilidad ambiental y el logro de los equilibrios macroeconómicos básicos

En suma, entre las directrices para el diseño de políticas de desarrollo, resulta

a) La selección, adaptación y difusión de las tecnologías más apropiadas para lograr

b) La formación de recursos humanos según los requerimientos de innovación de los

Conviene subrayar el distanciamiento de este planteamiento respecto de otros que

La introducción de innovaciones productivas puede desplegarse a través de

Así, podemos diferenciar, de un lado, los elementos del contexto externos a la

consumidores locales, y el acceso a líneas de financiamiento para microempresas y

En entornos favorables, la innovación provoca un efecto multiplicador que

Por otra parte, y refiriéndonos ahora al empleo, cabe señalar el impacto de la

En todo caso, las políticas orientadas a la creación de empleo no pueden limitarse a

Las nuevas tecnologías contribuyen también a incrementar el ritmo de