Marco Antonio Galán

DERECHO A LA CIUDAD:

Estrategias populares de acceso a la tierra y su

relación con las políticas públicas, Córdoba,
1991-2017

Prólogo de Nora Clichevsky

Título: Derecho a la ciudad: Estrategias populares de acceso a la tierra y su relación con
las políticas públicas, Córdoba, 1991-2017

Autor: Marco Antonio Galán

Prólogo de Nora Clichevsky

Galán, Marco Antonio

Derecho a la ciudad : estrategias populares de acceso a la tierra y su relación con las
políticas públicas, Córdoba, 1991-2017 / Marco Antonio Galán ; prólogo de Nora
Clichevsky. - 1a ed. - Córdoba : Brujas, 2021.
Libro digital, PDF

Archivo Digital: online

ISBN 978-987-760-377-4

1. Derecho. 2. Córdoba . I. Clichevsky, Nora, prolog. II. Título.

CDD 323.0982

© De todas las ediciones, Marco Antonio Galán

© 2021 Editorial Brujas
ISBN archivo digital: 978-987-760-377-4

Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723.

Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de tapa, puede ser reprodu-
cida, almacenada o transmitida por ningún medio, ya sea electrónico, químico,
mecánico, óptico, de grabación o por fotocopia sin autorización previa.

www.bibliotecadigital.editorialbrujas.com.ar
 Índice

PROLOGO ............................................................................................... 11

Capítulo 1.
El camino recorrido en la construcción de la publicación............................. 29

Capítulo 2.
Desde dónde mirar el hábitat y el proceso de institucionalización del derecho
a la ciudad................................................................................................... 35
2.1. Hábitat, hábitat digno, producción social del hábitat, informalidad e
irregularidad.........................................................................................35
2.1.2. Cuestión social y estrategias habitacionales...........................................45
2.1.3. Políticas públicas habitacionales...........................................................55
2.2. El proceso por institucionalizar el derecho al hábitat y la ciudad..............64
2.2.1. La institucionalización en el ámbito de la ONU y foros internacionales...... 64
2.2.2. La institucionalización del derecho a la vivienda en el ámbito nacional
y local...................................................................................................70

Capítulo 3.
El contexto donde se desarrollan las estrategias populares de acceso al suelo
urbano........................................................................................................ 75
3.1. El impacto de la globalización en el marco del neoliberalismo en el acceso
al suelo urbano......................................................................................75
3.1.1. El proceso político argentino y la profundización del neoliberalismo
(1991-1999).........................................................................................79
3.1.2. Las reformas en la política habitacional a nivel nacional (1991-1999)...90
3.1.3. Las políticas habitacionales a nivel nacional para sectores en situación
de pobreza (1991-1999)........................................................................93
3.1.4. La crisis del modelo neoliberal y el inicio de un nuevo ciclo
(2000-2017).........................................................................................98
3.2. El impacto del proceso de recuperación económica en las políticas
urbanas y habitacionales periodo 2003-2015......................................101
3.2.1. Las políticas habitacionales a nivel nacional (2003-2017)...................105

3
 3.2.2. Las políticas habitacionales de regularización urbano dominial a nivel
nacional a partir del 2003...................................................................106
3.2.3. La política habitacional a nivel nacional (2015- 2017)........................107
3.3. El gobierno de Córdoba, las trasformaciones del Estado y el impacto
en las políticas públicas (1991-1999)..................................................108
3.3.1. Las políticas habitacionales en el Gobierno de la Provincia de Córdoba
(1991-1999).......................................................................................109
3.3.2. Ley n.o 8689 de Escrituración Gratuita...............................................110
3.3.3. El Programa Arraigo, Ley nacional n.o 23967/91 y su implementación en
Córdoba.............................................................................................110
3.3.4. Las políticas habitacionales en el Gobierno de la Provincia de Córdoba
(1999-2017).......................................................................................111
3.4. Legislaciones y programas destinados a sectores en situación de pobreza
implementados desde el Gobierno de la Provincia de Córdoba (1999-
2017) .................................................................................................114
3.4.1. Programa Vida Digna. Ley n.o 9854...................................................114
3.4.2. Ley provincial n.o 9150 y la adhesión a Ley n.o 24374 de Regularización
Dominial............................................................................................115
3.4.3. Ley provincial n.o 7688 de Escrituración por Convenio Fiduciario.....116
3.4.4. Resolución Ministerial n.o 324/00 de Regularización Dominial..........117
3.4.5. Los impuestos a los loteos y la Ley provincial n.o 9453/07..................118
3.4.6. El Promeba y su implementación en Córdoba....................................119
3.4.7. Programa Emergencia Habitacional para la Rehabilitación de los
Grupos Vulnerables afectados por las Inundaciones en la ciudad de
Córdoba: “Mi Casa Mi Vida” (MCMV).............................................122
3.4.8. Ley n.o 9811 de Escrituración de Viviendas Sociales...........................124
3.4.9. La política de las tarifas de los servicios públicos Decreto n.o 1357/06.......128
3.5. Las políticas urbanas y habitacionales en el Municipio de la ciudad de
Córdoba (1991-2017).........................................................................129
3.5.1. Las competencias de las políticas municipales en la planificación
urbana................................................................................................129
3.5.2. Las políticas habitacionales implementadas por la Municipalidad de
Córdoba.............................................................................................131
3.5.3. Las ordenanzas para los loteos de interés social y en situación de
irregularidad e informalidad................................................................133
3.5.4. La política municipal en la regulación del uso del suelo......................136
3.5.5. La mercantilización del suelo urbano: Concertación público-privada vs.
el derecho a la Ciudad.........................................................................139
3.6. Referencias sobre el déficit y parque habitacional en la ciudad de
Córdoba.............................................................................................145

4
Capítulo 4.
Entre la organización comunitaria y el neoliberalismo “al palo”................. 151
4.1. Las estrategias de acceso al suelo urbano desde la perspectiva de sus
protagonistas (1991-1999)..................................................................151
4.2. El contexto social y político desde la mirada de las organizaciones.........153
4.2.1. El impacto del neoliberalismo, el crecimiento de la pobreza y las
condiciones en las que se desarrollan y actúan las organizaciones.........153
4.3. La lucha por la tierra y los caminos que desarrollan las organizaciones
populares: las diferentes tipologías de acceso al suelo urbano...............165
4.3.1. Las estrategias populares de acceso al suelo urbano, las tipologías
y sus conceptualizaciones....................................................................165
4.3.2. Estrategias expresadas mediante la ocupación de tierras en villas de
emergencia, asentamientos y tomas de tierra.......................................168
4.3.3. La disputa por la afectación de presupuestos: El acceso colectivo a
terrenos con subsidios estatales o cesión de tierras públicas..................175
4.3.4. De las estrategias habitacionales familiares a la construcción de la
organización comunitaria para garantizar el derecho a la tierra............181
4.3.5. La producción social de suelo urbano por autofinanciamiento
comunitario........................................................................................189
4.3.6. Las estrategias para promover participación en las organizaciones
comunitarias.......................................................................................191
4.4. La articulación sectorial en torno a la UOBDS: las movilizaciones y
acciones colectivas significativas..........................................................194
4.4.1. La UOBDS: De la concertación de políticas sociales a las acciones
colectivas de protestas en el gobierno de Mestre (1995-1999).............200
4.5 Las estrategias de acceso al suelo urbano y la disputa por instalar estas
demandas en el campo de las políticas públicas habitacionales............204
4.5.1. La MCPS como producto y proceso de abajo que se mueve:
momento 1992-1995..........................................................................205
4.5.2. Entre la concertación y el conflicto: la MCPS en la gestión Mestre
(1995-1999).......................................................................................212
4.5.3. La MCPS y su papel en el procesamiento de conflictos habitacionales...... 218

Capítulo 5.
El libre mercado inmobiliario versus el derecho a la ciudad....................... 227
5.1 Las estrategias de acceso al suelo urbano desde la perspectiva de sus
protagonistas (2000-2017)..................................................................227
5.2. Contexto sociopolítico: el incremento de la mercantilización del suelo
urbano y las disputas por el derecho al hábitat....................................229

5
 5.3. De la MCPS a las nuevas formas de acceso al suelo urbano en un contexto
cada vez más restringido para los sectores populares: las diferentes formas
o tipologías de acceso al suelo urbano.................................................235
5.3.1. Estrategias que se desarrollan mediante la ocupación de tierras en villas
de emergencia y el incremento de las tomas de tierras y asentamientos...235
5.3.2. El principio del fin en el acceso colectivo a los terrenos con fondos
estatales o cesión de tierras públicas.....................................................250
5.3.3. El desarrollo de estrategias de acceso a lotes de manera individual,
mediante la ocupación de parcelas en los loteos fraudulentos..............254
5.3.4. La producción social de suelo urbano desde las organizaciones populares
mediante el autofinanciamiento comunitario......................................257
5.4. Las nuevas articulaciones y representaciones de los sectores populares....263
5.4.1. La UOBDS y su reconfiguración en el espacio de representación del
sector..................................................................................................263
5.4.2. El acceso a la vivienda y el después….................................................268
5.4.3. Cuando la lucha por la tierra incluye el derecho a la Justicia: la
articulación en el marco de los loteos fraudulentos..............................272
5.4.4. La emergencia de nuevos movimientos populares y las nuevas
articulaciones sectoriales poscrisis del 2001.........................................274
5.4.5. La Comisión Provincial de Tierras (CPT)...........................................275
5.4.6. El Movimiento de Organizaciones Sociales Carlos Mugica (MOSCM).... 280
5.4.7. La lucha por Tierra, Techo y Trabajo, la construcción de la
Confederación de Trabajadores de la Economía Popular y el Triunvirato
“San Cayetano”...................................................................................282
5.5. Las disputas para que las demandas habitacionales se trasformen en parte
de la agenda pública en los diferentes niveles del Estado......................286
5.5.1. Las demandas por el derecho a la escrituración de los loteos...............297
5.5.2. La construcción de la demanda colectiva a partir de la ocupación
de lotes individuales y las políticas de regularización dominial.............303
5.5.3. Las disputas por la renta urbana y las Ordenanzas del Banco de
Inmuebles y de Reserva de Inmuebles y la Ordenanza Reserva de
Inmuebles 12614/16...........................................................................304
5.5.4. La producción de lotes con servicios desde el Estado provincial
como producto de la demanda colectiva..............................................314
5.5.5. La apropiación comunitaria del plusvalor de la renta urbana en las
estrategias de producción social de suelo urbano.................................316
5.5.6. La disputa de los Movimientos populares por políticas públicas que
garanticen los derechos a la “Tierra, Techo y Trabajo”: El RENABAP
y la Ley n.o 27453 de Regularización Dominial para la integración
sociourbana.........................................................................................318

6
Capítulo 6.
Algunas conclusiones y lecciones............................................................... 327
6.1. El contexto y su incidencia en los principales actores que protagonizaran
las estrategias de acceso al suelo urbano...............................................327
6.1.1. Principales conclusiones en torno a las políticas públicas habitacionales.... 328
6.1.2. Políticas públicas de uso del suelo: garantes de las rentas de los grupos
privados..............................................................................................331
6.2. Conclusiones sobre las estrategias de acceso al suelo urbano y las
relaciones con las políticas habitacionales............................................332
6.2.1. De la villa, asentamiento, tomas de tierra a la construcción legal y
simbólica del Barrio Popular...............................................................332
6.2.2. El largo e inconcluso camino a la vivienda, gestado desde las
organizaciones de base........................................................................338
6.2.3. El acceso a los servicios básicos, ¿y la universalidad?............................340
6.2.4. Cuando la solidaridad comunitaria le gana al mercado: la PSH en la
modalidad de lotes con servicios.........................................................341
6.2.5. Aproximación a las dimensiones cuantitativas que adquirieron las
estrategias de acceso al suelo urbano....................................................343
6.2.6. Derecho al hábitat en el marco del derecho a la ciudad: una de las deudas
sociales de las políticas públicas...........................................................345
6.3. Las políticas habitacionales producto de las disputas de los movimientos
populares............................................................................................347

Capítulo 7.
Recomendaciones sobre las políticas habitacionales................................... 357
7.1. La sustentación de las propuestas de políticas públicas...........................357
7.2. Las propuestas de políticas habitacionales..............................................360
7.2.1. Propuestas referidas a nivel institucional.............................................360
7.2.2. Propuestas referidas a la participación social, capacitación y
promoción..........................................................................................361
7.2.3. Presupuestos, políticas tributarias y el rol de la economía popular.......362
7.2.4. Regularización urbana y dominial de los Barrios Populares.................364
7.2.5 Producción social y solidaria de suelo urbano......................................365
7.2.6. Costos de institucionalización y acceso universal a servicios básicos ...366
7.2.7. Financiamiento destinado al acceso a la vivienda nueva, mejoramiento
habitacional y el acceso al suelo urbano...............................................367

7
 Bibliografía, referencias e índices............................................................... 369
Bibliografía...................................................................................................369
Documentos consultados.............................................................................379
Medios periodísticos.....................................................................................379
Índice de tablas............................................................................................381
Índice de entrevistas y números de referencia................................................381
Entrevistas a referentes de organizaciones y movimientos populares..............381
Entrevistas a referentes de áreas estatales, académicas y ONG.......................382
Listado de siglas............................................................................................382

8
 DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS

A la Universidad Nacional de Córdoba los docentes de la académica y

de la vida que me acompañaron en todas mis instancias de aprendizaje, espe-
cialmente a Mgter Nora Clichevsky y Dra Silvina Brussino.
A mi gran familia que me acompaño y apoyo en todo este proceso.
A mis compañeros y compañeras de la Mutual Carlos Mugica por el
camino recorrido acompañando las luchas por el acceso a los derechos de los
sectores populares.
A mis compañeras y compañeros de las organizaciones y movimientos
populares con quienes aprendí a ejercer mi profesión militando por las causas
populares y a quienes especialmente aportaron en las entrevistas sus testimo-
nios de lucha por un hábitat digno.
A la memoria del Padre Carlos Mugica que me inspiro e inspira con
su testimonio de vida a optar siempre por la causa de los pobres y oprimidos
en la lucha por la construcción de una sociedad con justicia social, soberana,
libre y fraterna.

9
 PROLOGO

Este libro da cuenta de las estrategias que desarrollaron las organizacio-

nes comunitarias para el acceso al suelo urbano y la relación que establecieron
en el marco de las políticas públicas. El propósito de este libro, tal cual lo
define el autor, es analizar las estrategias de acceso al suelo urbano y vivienda
que desarrollaron los sectores populares en situación de pobreza de la ciudad
de Córdoba, Malvinas Argentinas, Río Ceballos, Alta Gracia y Juárez Celman
y su relación con las políticas públicas de hábitat, durante el periodo com-
prendido entre 1991 y 2017.
Los objetivos específicos, explicitados en el Capítulo 1 son: “Describir
las estrategias desarrolladas por los sectores populares en situación de pobre-
za, desde la perspectiva de las organizaciones comunitarias, en los procesos
de acceso al suelo urbano”.” Caracterizar las articulaciones y redes sectoriales
construidas por las organizaciones sociales, para implementar las estrategias
de acceso al suelo urbano”. “Identificar y caracterizar las acciones desarrolla-
das por el Estado en la planificación urbana en referencia al uso y producción
del suelo y las relaciones que se establecieron desde las demandas de las orga-
nizaciones comunitarias”, y finalmente, “Formular recomendaciones y pro-
puestas de políticas públicas de acceso al suelo urbano con destino a vivienda
familiar”.
Estos objetivos están enunciados muy claramente y ofrecen el marco en
el cual se ha desarrollado la investigación que fue la base de este libro; obje-
tivos, por otra parte, muy importantes dado que, como dice el autor de este
trabajo, hay escasos estudios sobre estos temas, en especial en la provincia de
Córdoba, territorio en el cual Galán desarrolla sus actividades de investiga-
ción, entre otras actividades.
El autor reconstruye las diferentes “trayectorias populares generadas para
acceder al suelo urbano, recuperando y valorizando estas estrategias desde la
perspectiva de la producción social de hábitat, y desentrañando las relaciones

11
 y capacidades que han tenido para instalarse en la agenda de las políticas pú-
blicas” (Galán, 2021).
Se muestra al Estado como el único actor que atendió demandas focali-
zadas para el acceso al suelo urbano y no implementó políticas que regulen el
mercado inmobiliario, “acciones que impactaron en la sobrevaluación de los
lotes que produce el mercado, lo que hizo inaccesible la tierra urbana para los
sectores populares en situación de pobreza”. (Galán,2021)
El Capítulo segundo está destinado a la construcción del referencial
teórico, abordando las principales categorías de hábitat, y realizando una re-
visión de los antecedentes en el proceso de institucionalización del derecho a
la vivienda y su evolución al hábitat digno y a la ciudad tanto a nivel interna-
cional, nacional, de la provincia y de la ciudad de Córdoba.
El Capítulo tercero describe las estrategias de acceso al suelo urbano
en relación con las políticas públicas a partir de resultados de fuentes secun-
darias. Para esta tarea el autor realizó la reconstrucción del contexto social
y político en el que se desarrollan las estrategias de acceso al suelo urbano,
considerando dos momentos: el primero referido al periodo 1991-1999 y el
segundo al periodo 2000-2017.
El Capítulo cuarto abarca los años 1991 a 1999 y el Capítulo quinto
los años 2000 a 2017, describiendo las estrategias de acceso al suelo urbano
desde la perspectiva de sus protagonistas a partir de los resultados producidos
desde las fuentes directas (mirada de las personas referentes de organizaciones
y movimientos populares). Las estrategias son reconstruidas desde diversas
tipologías de acceso al suelo urbano. En el Capítulo sexto, el autor elabora
las conclusiones que surgen del análisis y la reflexión desde el marco teórico y
normativo a partir de la triangulación de los resultados obtenidos de fuentes
primarias y secundarias, proceso que le permitió generar conclusiones y apor-
tes relevantes en torno a los aprendizajes y lecciones que dejaron las estrategias
de acceso al suelo urbano y su relación con las políticas habitacionales. El Ca-
pítulo séptimo, además de recuperar los aprendizajes generados a partir de las
estrategias de acceso al suelo urbano desarrolladas por los sectores populares a
lo largo del periodo de estudio, avanza en la generación de recomendaciones
en torno a las políticas públicas.
El contexto desde donde se enmarcan las estrategias de acceso al suelo
urbano, estuvo dado por las políticas que fueron impulsadas en el marco de
lo que se denominó el “Consenso de Washington” (Bresser Pereira, 1997).
“Las políticas laborales de corte neoliberal implementadas entre 1976 y 2001

12
contribuyeron a romper la estructura en torno al trabajo en Argentina, debido
a las implicancias que adquirieron las políticas públicas” (Galán, 2017)
El autor muestra que este modelo produjo una reducción en la presta-
ción de servicios al conjunto de la sociedad y una transferencia regresiva de
recursos desde los sectores sociales de ingresos medios y bajos a los grupos
concentrados. La “ciudad neoliberal” se ha ido construyendo por el mercado
inmobiliario urbano y relaciona el paso del modelo keynesiano fordista al
urbanismo neoliberal. Y el rol activo del capital privado en las inversiones in-
mobiliarias, que contribuyó significativamente a las trasformaciones urbanas.
Este cambio del mercado inmobiliario se dio en el marco de las modi-
ficaciones producidas en la relación entre régimen de acumulación de capital
y régimen urbano, y se materializaron en las iniciativas de los desarrolladores,
mediante productos inmobiliarios que permitieron captar las inversiones de
los sectores de más altos ingresos de la economía local y regional, convirtiendo
a la vivienda en un commoditie para acumulación y reproducción ampliada
del capital. Las consecuencias de esta mercantilización del acceso a la tierra y
la vivienda, con mercados altamente desregulados, reconfiguraron las ciuda-
des generando la exclusión de grandes sectores sociales.
El autor contextualiza, en el marco de los profundos cambios en la ma-
triz productiva, la concentración de la economía tanto a nivel de la propiedad
como geográficamente, produciendo, entre otros impactos negativos, a que se
generaran nuevas migraciones de poblaciones de zonas rurales a las ciudades.
Este modelo de desarrollo urbano estuvo complementado por la regresiva
distribución del ingreso producido por las políticas neoliberales.
Asimismo, el autor cuantifica la población viviendo con problemas de
acceso al suelo, tomando como fuente la Subsecretaría de Tierras para el Há-
bitat Social, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobier-
no Nacional (hasta el año 2019), que estimó que 13.599.393 personas tenían
problemas para acceder al suelo en el país. De esta cifra, el 37 %, corresponde
a hogares en villas y asentamientos irregulares.
La ciudad popular nace y se reproduce como una respuesta a la no-
respuesta de las formas estatales y mercantiles de provisión de hábitat urbano.
Los sectores populares, movidos por la lógica de la necesidad, se inventan
mecanismos de producción de la ciudad y de reproducción de nuevos hábitats
urbanos independientes de los condicionamientos establecidos por los dere-
chos de propiedad, urbanísticos y comerciales que regulan la vida urbana del
estado de derecho.

13
 Si bien las tomas de tierras pretenden su incorporación a la trama urba-
na, la existencia de irregularidad, ilegalidad e informalidad en las formas de
ocupación del suelo y de construcción del hábitat urbano constituyen merca-
dos informales del suelo que se rigen por sus propias reglas.
Para cumplir con los objetivos de la investigación se hicieron dos estu-
dios. Por un lado, uno de fuentes secundarias que tenía por objeto analizar
las políticas públicas y las estrategias de acceso al suelo urbano, entre otros
aspectos, para lo cual la metodología cualitativa resultó ser la más pertinente.
Por otro lado, se realizó un estudio con fuentes de datos primarios, especial-
mente para poder dar respuesta al resto de los objetivos de investigación plan-
teados, y que tenían por finalidad la recuperación de la percepción que tienen
los sujetos afectados en sus derechos, y que define el análisis básicamente
cuantitativo. La perspectiva de los actores implica una construcción orientada
teóricamente por el investigador, que busca dar cuenta de la realidad que es
vivida por los actores, estableciéndose de esta manera un proceso interactivo
en el cual se construyen aprendizajes mutuos.
El estudio de fuentes secundarias implicó recopilar información prove-
niente de organismos del Estado (especialmente normativas, declaraciones,
leyes, etc.) sobre estrategias de acceso al suelo urbano, específicamente en
relación al volumen que adquieren cada una de las estrategias, la cantidad de
familias involucradas, y las formas o tipologías, entre otros aspectos relevan-
tes. En función de la amplitud que tomó el estudio, el autor focalizó en la
reconstrucción de las experiencias del ámbito de la ciudad de Córdoba (que
es donde se encontraban la mayor cantidad de casos de estudio). El análisis
de las políticas públicas se centraliza en el municipio de la ciudad de Córdoba
utilizando documentos internacionales como bibliografía para el desarrollo
de este ítem.
Fue relevante conocer en qué medida los factores del contexto, vincu-
ladas a la situación de pobreza, la especulación inmobiliaria y las políticas
públicas promovieron su aparición o, por el contrario, la desincentivaron.
Los resultados del estudio con fuentes secundarias se plasmaron en el Capí-
tulo tercero de este libro, que incluye, además, la reconstrucción del contexto
social y político del periodo de estudio, donde específicamente se analizó el
comportamiento de las políticas públicas acerca del uso del suelo y el rol que
el Estado provincial, y en particular la Municipalidad de la Ciudad de Cór-
doba, desempeñaron a partir de legislaciones que promovieron procesos de
inversión privada.

14
 Las dimensiones que ha indagado el autor son las vinculadas a las di-
ferentes estrategias de acceso al suelo urbano, que fueron sistematizadas y
organizadas en torno a tipologías que permitieron agrupar las estrategias que
guardan similitudes, para lo cual fue importante contar con definiciones pre-
vias referidas a cuestiones de informalidad e irregularidad habitacional, entre
otras características.
En función del objeto de estudio el autor profundizó en la indagación
sobre las políticas públicas de acceso a la tierra para sectores en situación de
pobreza. Se realizó una triangulación de los resultados obtenidos de fuentes
primarias y secundarias. Este proceso hizo necesario que el análisis de la in-
formación contemplara dos grandes momentos: uno desde el año 1991 al año
1999, y otro desde el 2000 hasta el 2017. Los hechos relevados en el trabajo
de campo han acontecido en un periodo amplio de tiempo, algunos se inicia-
ron en el contexto posterior a la vuelta de la democracia en Argentina, entre
1985 y 1991 y otros son mucho más recientes: entre 2004 y 2017.
Los resultados del análisis se presentan en los Capítulos 4 y 5 organiza-
dos en cuatro tópicos descriptivos:
– El contexto social y político.
– Las diferentes formas o tipologías de acceso al suelo urbano.
– La articulación sectorial: movilizaciones y acciones colectivas
significativas.
– La relación de las estrategias con las políticas públicas.

El autor hace énfasis que, en una sociedad capitalista, el hábitat no se

reduce a la vivienda; sino que es necesario considerar a la misma como una
configuración de servicios altamente mercantilizados – como bienes y servi-
cios habitacionales–, y aunque se la conciba desde la perspectiva de produc-
ción social del hábitat (PSH), no pierde su doble carácter: como valor de
uso que debe satisfacer un conjunto de necesidades primordiales (biológicas,
psicológicas y sociales), y como valor de cambio.
Concebir un problema desde la complejidad, implica que los elementos
que lo componen no pueden ser descompuestos en aspectos aislados, para
abordarlos de forma independiente, sino que ellos deben ser considerados
a partir de las relaciones que los interdefinen, concibiéndolos como dimen-
siones de un mismo problema, que implica las siguientes dimensiones: a)
habitacional; b) urbano-ambiental; c) social-económica; d) cultural; y e)
jurídico-política.

15
 Clichevsky entiende que la segregación residencial significa distan-
ciamiento y separación de grupos de población de una comunidad; puede
concretarse en segregación localizada –o socio-espacial– (cuando un sector o
grupo social se halla concentrado en una zona específica de la ciudad, confor-
mando áreas socialmente homogéneas) o excluyente (ausencia de integración
de grupos sociales en espacios comunes a varios grupos). No existe segrega-
ción en sentido estricto cuando habiendo heterogeneidad socioeconómica, la
población perteneciente a distintos niveles, vive mezclada desde la totalidad
de ciudad hasta el nivel de sus manzanas. (Clichevsky, 2000:8-9)
El debate de las estrategias de acceso al suelo urbano y el proceso de
instalación en la agenda pública, como una cuestión social a ser atendida,
remite a la necesidad de definir qué se entiende por cuestión social. En el
marco de este trabajo de investigación, Galán considera necesario establecer
las relaciones entre las categorías referidas a estrategias, acción colectiva y mo-
vimientos sociales. Diversos autores han señalado y aportado a la constitución
de la categoría “nuevos movimientos sociales” como muestra el autor de este
trabajo. Otra perspectiva (ver Bibliografía del libro) sostiene que las políticas
públicas son proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona a través
de un gobierno y una administración a los fines de satisfacer necesidades de
una sociedad. La metodología para analizar la relación entre procesos de acu-
mulación y régimen urbano, donde el mercado inmobiliario se constituye en
una de las instituciones desde donde se determinan las condiciones y precios
para el acceso al suelo urbano de los diversos sectores de la sociedad, está cla-
ramente expresado por algunos de los investigadores que menciona el autor
de este libro.
Es relevante analizar en la conformación de los precios, el papel que
jugaron las políticas públicas promoviendo zonas para el desarrollo de loteos
tanto públicos como de sectores sociales en el marco de la PSH. A nivel inter-
nacional se han desarrollado diferentes instancias tanto de los gobiernos como
de los movimientos populares, a los fines de instituir el derecho a la vivienda
y el hábitat como derecho humano fundamental.
La Declaración del Milenio aprobada por la ONU en el año 2000, tra-
baja sobre una perspectiva de derechos humanos, establece ejes, pautas y valo-
res que aportan a regular las relaciones de los países con el desarrollo humano.
También es relevante lo sostenido en “La Carta Mundial por el Derecho a la
Ciudad” producida en el marco del Foro Social de las Américas, Quito, julio
2004; Foro Mundial Urbano, Barcelona, octubre 2004; Foro Social Mundial,
Porto Alegre, enero 2005.
16
 Es evidente que sólo la limitación de la propiedad privada y de las li-
bertades contractuales puede permitir la generalización del acceso a recursos
básicos y la garantía de las libertades, no como privilegios sino como derechos
de todos.
El siglo XX se caracterizó, entre otras cosas, por llevar al plano de los
pactos internacionales y de las constituciones nacionales un conjunto de dere-
chos humanos que se expresan en los derechos económicos, sociales y cultura-
les, generando un constitucionalismo de carácter social, que en Argentina al-
canzó su mayor desarrollo con la Constitución Nacional sancionada en 1949,
derogada a partir del golpe militar del año 1955 por la llamada “Revolución
Libertadora” que, a pesar de su proyecto antipopular, tuvo que reconocer un
conjunto de derechos sociales, los que quedaron reflejados en el artículo 14
bis. En el marco de la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba, es relevante
destacar lo referido a los artículos específicos vinculados a las políticas sociales
y el derecho al desarrollo urbano en el artículo N° 27.
Entre los años 1991 y 1999 el neoliberalismo ha profundizado la frag-
mentación del conocimiento en sus procesos de producción y distribución:
esto es lo que se ha denominado la “taylorización del conocimiento, como
señala el autor de este libro. Mientras se desarrolló la reforma del Estado que
implicó privatizaciones, desregulaciones y focalización de políticas sociales,
se produjo una profunda trasformación con su correlato socioespacial, que
marcó la difusión de nuevas pautas de organización territorial. En la década
del 90 en Argentina se observó una transformación del rol del Estado, donde
aparece como facilitador de las acciones del sector privado más que como
productor directo de vivienda, como plantea muy bien el autor de este libro:
– La reestructuración del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI),
que dirigía su política de vivienda hacia los sectores de recursos fi-
nancieros insuficientes, por la creación de un nuevo marco institu-
cional y financiero a través del Sistema Federal de Vivienda.
– La reorganización del Banco Hipotecario Nacional (BHN), que
se trasformó en banco mayorista y luego en Sociedad Anónima
Privatizada.
– La promoción del sector privado mediante la constitución de un
mercado de títulos inmobiliarios a largo plazo a través de la titula-
ción de hipotecas.
– De 1989 a 1994 se conformaron una serie de políticas como el
PROSOL (Programa Social Solidario) que se propuso mejorar las

17
 construcciones existentes en los barrios, y en 1995, mediante fon-
dos internacionales se crearon los Programas PROPASA y PROSO-
FA para abordar aspectos de saneamiento e infraestructura básica.

El financiamiento internacional: El Programa de Mejoramiento de Barrios

(PROMEBA)

Como muy bien plantea el autor, en el año 1997 se firmó el primer

convenio de préstamo entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
y el Gobierno argentino para implementar el PROMEBA. Este programa
proponía una intervención urbana de los asentamientos informales con el
objetivo general de atender a la pobreza urbana extrema desde una perspectiva
integral, con la finalidad de integrar social y espacialmente los asentamientos
a la ciudad formal.
Los procesos de ocupación de tierras desarrollados masivamente a partir
de la década del ´80 del siglo pasado, generaron diversos movimientos sociales
que pugnaron por la regularización urbana y dominial de los asentamientos, y
en ese marco fue sancionada y reglamentada la Ley N°24374 en el año 1994,
que aún al año 2017 se encontraba vigente.1 La aplicación en las provincias
requirió de la adhesión por ley, en el caso de la provincia de Buenos Aires su
alcance permitió que 180.000 familias regularizaran la situación dominial, y
en el caso de Córdoba, solo se avanzó en la adhesión legislativa sin implemen-
tación de la misma en los casos que correspondía.
Es importante mencionar que, ante la devaluación de la moneda y gran
endeudamiento externo, en el año 2003 el gobierno nacional de Kirchner
(2003-2007), instaló a la política habitacional como un dispositivo para la
recuperación del desarrollo económico2.
Una cuestión importante que plantea el autor es que a nivel nacional,
ningún bien de consumo aumentó tanto de precio como el suelo urbano en
los últimos años. En CABA, entre 2003 y 2011, el precio promedio del suelo
aumentó un 500 %. El aumento de los precios concentra el destino de la pro-
1 
La ley prevé en su artículo 1: Gozarán de los beneficios de esta ley los ocupantes que, con causa
lícita, acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante tres (3) años con anterioridad
al 1° de enero de 2009, respecto de inmuebles edificados urbanos que tengan como destino
principal el de casa habitación única y permanente, y reúnan las características previstas en la
reglamentación
2 
La inversión en obras públicas, infraestructuras urbanas y vivienda son consideradas motor de
empleo y contención social, y en este escenario las empresas constructoras pasaron a conformarse
en el sujeto central del desarrollo

18
ducción de hábitat en sectores solventes, y en determinadas zonas selectas: en
CABA implica el 50 % de la superficie construida, donde el 40 % se destina
a viviendas suntuosas. Los datos presentados dan cuenta del incremento de
la inversión privada en bienes raíces y del alto costo que fueron adquirien-
do las propiedades. Las políticas desarrolladas en Argentina durante el ciclo
2003-2015, hay que ubicarlas en el contexto de una nueva fase desarrollista
latinoamericana, donde la construcción de viviendas sociales está concebida y
encuadrada dentro de la obra pública que impulsa el desarrollo económico y
la generación de empleo.
El PROCREAR, programa del gobierno nacional iniciado en 2012, fi-
nanció, hasta el año 2015, para la construcción de compra de lotes y construc-
ción de vivienda nueva, compra de vivienda y refacción un total de 309.616
soluciones habitacionales. Durante el año 2016 y hasta mayo de 2017, en un
contexto de resistencia a las políticas regresivas de neto corte neoliberal que
impulsaba el Gobierno nacional, un conjunto de movimientos sociales realizó
el relevamiento de Asentamientos y Barrios Populares que dio lugar al Regis-
tro Nacional de Asentamientos y Barrios Populares en Proceso de Integración
(RENABAP) mediante el decreto del poder ejecutivo nacional N° 358/173.
El relevamiento que dio lugar al RENABAP, fue realizado por la Con-
federación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP), el Movimiento
Barrios de Pie, la Corriente Clasista y Combativa, Caritas, la ONG Techo
y diversos colectivos sociales conjuntamente con la Jefatura de Gabinete de
Ministros dependiente de Presidencia de la Nación. En el marco del RENA-
BAP se identificaron y mapearon 4.228 barrios populares en el país, en los
que se estima viven cuatro millones de personas. Según las distintas fuentes
de relevamiento, en la ciudad de Córdoba en 2016 había entre 118 y 137
ocupaciones informales, asentamientos o barrios populares4.
El libro muestra la acción de la Mesa de Concertación de Políticas So-
ciales (MCPS) Decreto N° 1717/94; una de las políticas que se destaca en este
periodo, y que tiene su implementación en la Ciudad de Córdoba. Este decre-
to fue una de las demandas que explicitó la Unión de Organizaciones de Base
por los Derechos Sociales (UOBDS) y las ONG en el marco de la concerta-
ción que mantenían con el Estado provincial, a los efectos de avanzar en la
institucionalización de este espacio. El trabajo expone las diferentes disputas

3 
El RENABAP y la Ley N° 27.453 de Regularización Dominial para la integración sociourbana
fueron las instancias de política habitacional implementada en esos años.
4 
El registro depende de la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE).

19
 de colectivos que formaron parte de la UOBDS, como lo fue la Coordinadora
de Loteos Indexados, en torno a la sanción de legislaciones que permitieran
la regularización y titulación de las viviendas adquiridas en el marco de la
indexación de los lotes que generó el mercado inmobiliario.

Las políticas habitacionales en el Gobierno de la Provincia de Córdoba (1999-

2017)

Las políticas habitacionales tuvieron centralmente, dos áreas de inter-

vención: por una parte, la Dirección Provincial de Vivienda (DIPROVI) y la
Dirección de Escrituración de Viviendas Sociales del Ministerio de Desarrollo
Social.
El Programa Familia Propietaria, que ha tenido diversas líneas (como
Casa Propia, Nuevos Barrios y Mi Lugar) se implementó en Córdoba Capital
y a través de Municipios y Comunas en toda la provincia. En el año 2006 se
dio inicio al Programa Federal I de Construcción de Viviendas (con aportes
de la Nación) con la construcción en toda la provincia de Córdoba de la
cantidad de 8000 viviendas y 3000 unidades en la Ciudad. El autor muestra
las Legislaciones y programas destinados a sectores en situación de pobreza
implementados desde el Gobierno de la Provincia de Córdoba (1999-2017):
Programa Vida Digna; Ley N° 985; Ley Provincial N° 9150 y la adhesión a
Ley N° 24374 de Regularización Dominial.
Interesa mostrar, como hace el autor, desde la Unidad Ejecutora del
Programa Tierra para el Futuro que hasta el año 2017, 43663 familias de toda
la provincia han iniciado trámites en el Registro de Poseedores, pero sólo se
han entregado quinientos certificados posesorios, mostrando una muy baja
efectividad.
El Programa Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social Pro-
grama Padre Carlos Mugica (CNTHS), Ley N° 23967 (continuación del
Programa Arraigo) se implementa a partir de un convenio firmado en el año
2002. El Programa Emergencia Habitacional para la Rehabilitación de los
Grupos Vulnerables Afectados por las Inundaciones en la Ciudad de Córdo-
ba: “Mi Casa Mi Vida” (MCMV) entre el año 2002 y el año 2010, se financió
con fondos de créditos otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y fondos de contraparte local.
Lo más importante de esta información relevante es el tiempo que llevó
la aprobación de los loteos: el caso con más antigüedad es el de Colinas del
Cerro, que se desarrolló en el año 1972 y recién después de 28 años logra las

20
escrituras individuales. Los más recientes se iniciaron con el Programa Mi
Casa Mi Vida (MCMV), se construyen a partir de 2003 y a partir del año
2012, se logran algunas escrituras individuales. En el marco de la investiga-
ción que dio base a este libro, solo se pudo constatar que se han suspendido
los desalojos de los asentamientos y barrios incluidos en el RENABAP.5
En el mismo sentido del Programa Arraigo, Córdoba dispone de la Ley
N°5288, Plan Integral de Villas de Emergencia, que entre otras cosas faculta
al poder ejecutivo a afectar las tierras que estén ocupadas por las villas para
la radicación de sus actuales ocupantes, y por otra parte afecta tierras libres
provinciales para la construcción de planes de vivienda para la población de
villas Ley N° 8689 de Escrituración Gratuita.
El Programa Federal II en Córdoba se denominó “Programa Federal
Plurianual de Construcción de Viviendas ‘Hogar Clase Media’”, destinado a
familias de clase media con ingresos formales. El programa LOTENGO fue
lanzado en el año 2015. Se propuso construir lotes con servicios de manera
directa o asociada a los Municipios, asumiendo la problemática de las dificul-
tades de los sectores con ingresos formales de acceder al mercado inmobiliario
debido a los costos de la tierra en Córdoba. En lo referido a la legislación para
regular el uso del suelo y el fraccionamiento para el desarrollo de loteos so-
ciales y para planes de viviendas destinados a familias de villas de emergencia,
rigió la Ordenanza N° 8060, con artículos de “loteos de interés social” desti-
nado a encuadrar la política de “erradicación de villas de emergencia”.

La política municipal en la regulación del uso del suelo

La Gestión del Intendente Martí (1991-1999) produjo una serie de

medidas tendientes a la desconcentración administrativa, creando los Cen-
tros de Participación Comunal, desarrolladores inmobiliarios, inversionistas,
empresas constructoras, asesores profesionales y de marketing, que desplie-
gan diversas estrategias basados en una lógica de incremento de ganancias y
rentabilidad
El autor muestra que las políticas que favorecieron la concentración y
mercantilización de la tierra urbana, elevando sus costos y restringiendo el
acceso a amplios sectores sociales, fueron generando diversas reacciones de las
organizaciones sociales, desde tomas de tierras, hasta la disputa por la sanción

5 
Durante el periodo 1995-1999, en la gestión del gobernador Ramón Mestre, la MCPS vio
resentido su funcionamiento y el financiamiento fue reducido drásticamente.

21
 de una ordenanza que permitiera captar parte del plusvalor que generaba el
municipio en el marco de las aprobaciones y excepciones que realizaba en los
proyectos urbanos que ejecutaban los sectores privados.

Clasificación por tipologías de las estrategias de acceso al suelo urbano en

función del objeto de estudio

Una de las cuestiones más importante que muestra el autor son los lotes
fraudulentos; en la ciudad de Córdoba se han registrado diversos casos; entre
los más conocidos se encontraron los barrios Nuestro Hogar I, II y III, que,
bajo la figura de una Cooperativa formada por los dueños de los terrenos puso
en venta 80 hectáreas que incluían a más de 2000 lotes, de una parcela con
patrón de uso del suelo rural. Las familias son estafadas en su buena fe y no
cuentan con espacios en el Municipio para asesoramiento sobre loteos que
pueden ser comercializados, para consultar antes de emprender la compra de
estos lotes. Entre 1991 y 1995, desde donde se realizaron una serie de accio-
nes de intervención del Estado que promoverían el desarrollo de una serie de
experiencias que dieron lugar a la conformación de la UOBDS y la Mesa de
Concertación de Políticas Sociales (MCPS).
En Córdoba, igual que en el país, y como una expresión de lo que
sucede en el contexto latinoamericano y mundial, se inicia un proceso de
mercantilización del suelo que restringe las posibilidades de acceso a los secto-
res con ingresos insuficientes. La conformación de las organizaciones en este
periodo se produce por poblaciones que habitan tanto asentamientos villeros
como barrios populares. En este sentido, las organizaciones relevadas en este
periodo están compuestas por familias que provienen de villas y que buscan
relocalizarse, “salir de la villa”, para acceder a una mejor posición. El mercado
inmobiliario sin ningún tipo de regulación y control de parte del Municipio
de la Ciudad de Córdoba generó altos costos en el valor de los lotes, al tiempo
que se desarrollaron loteos fraudulentos.

La lucha por la tierra y los diferentes caminos que desarrollan las organizaciones
populares.

La producción social de suelo urbano por autofinanciamiento comuni-

tario se agrupan estrategias que desarrollan compras de tierras desde instan-
cias colectivas, que son generadas por autofinanciamiento social y llevadas
adelante por organizaciones comunitarias.

22
 El autor marca, muy detalladamente, las formas de ocupación de
los lotes: a) Ocupación individual de lotes; b) Lotes Indexados; c) Loteos
fraudulentos.
El proceso que genera la UOBDS entre 1992 y 1995, está atravesado
por la conformación y consolidación del movimiento en términos organiza-
cionales. Se conforma con Serviproh, Sehas, Cecopal y Mutual Carlos Mugica
una mesa de coordinación desde donde se definen de manera conjunta las
estrategias y los roles de cada espacio en la MCPS. En el gobierno de Mestre
(1995-1999) se pasó de la concertación de políticas sociales a las acciones
colectivas de protestas en el
Desde 1995 se realizaron las mayores manifestaciones públicas de la
UOBDS: los cortes masivos de ruta y las dos tomas de la Catedral. Se buscaba
así mantener el espacio de concertación y evitar que se dispersaran los esfuer-
zos de las demandas sociales.
El Programa 17 financiaba, desde el gobierno nacional, viviendas de 35
metros cuadrados, hasta 45/46 metros cuadrados. Un dormitorio, comedor,
cocina y baño, y quedaba con todas las líneas para ampliación. Entre los avan-
ces relevantes a nivel legislativo se encuentra la sanción de la Ley N°8121 y
la Ley N° 8689 para la escrituración gratuita de lotes individuales que fueron
disputadas por la Coordinadora de Lotes Indexados y Barrios Carenciados y
posteriormente por la UOBDS.

Contexto sociopolítico: El incremento de la mercantilización del suelo urbano

y las disputas por el derecho al hábitat

El autor remarca que hay una falta de respuesta del Estado y de política
de acceso a la tierra generalizada. Se produce el aumento en la construcción,
con destinos que no están vinculados a las demandas sociales.
En el contexto de la emergencia social consecuente a la crisis política,
institucional y social que tuvo su máxima expresión en diciembre de 2001, se
produjo un proceso de ocupación de lotes vacantes en los loteos fraudulentos
de la Cooperativa Nuestro Hogar (Nuestro Hogar II y III). Las familias del
colectivo Asociación Civil Clase Media Mix, el cual se conforma a partir del
año 2006, son familias que participaron del registro y sorteo de viviendas del
Programa Hogar Clase Media (Federal II). A partir del año 2010, comienza a
desarrollarse una estrategia en sectores asalariados, que impulsó la Unión de
Educadores de la Provincia de Córdoba (UEPC) con la Asociación Mutual
Carlos Mugica.

23
 El autor señala que la crisis del 2001 marca una agenda que atraviesa a
las organizaciones; y se definen nuevas formas de acceso al suelo urbano en
un contexto cada vez más restringido para los sectores populares. Como dice
Galán, la lucha por la tierra es importante, pero no puede estar aislada a la
organización, sin organización social a un barrio lo condenan al aislamiento,
a los narcos…
La experiencia de la organización Hogar Clase Media Mix es previa al
programa LOTENGO que posteriormente implementa el Gobierno provin-
cial en el año 2015. A través de autofinanciamiento comunitario fue impul-
sada por el Sindicato de la Unión de Educadores de la Provincia de Córdoba
(UEPC) y la Mutual Carlos Mugica, que iniciaron en el año 2010 una mo-
dalidad de producción social de suelo urbano con destino a la generación de
lotes con servicios. Se trata de la adquisición de macizos de terrenos sin lotear
y luego del desarrollo del proyecto se lotea y ejecuta la infraestructura.
Algunos actores hacen referencia a la conformación de nuevas articula-
ciones. Es de definir que primero con la Red de Organizaciones Comunitarias
de Córdoba (ROCC) en el año 2005, y mucho después en el año 2014 se fue
organizando como Movimiento de Organizaciones Sociales Carlos Mugica.
La Comisión Provincial de Tierras (CPT), organización que surge en el
marco de la articulación que realizan diversos colectivos entre los que se iden-
tifican los procesos de las Cooperativas Marta Juana González y Felipe Varela,
así como en el proceso que acompaña el Movimiento Campesino de Córdoba
en barrio Pueyrredón Anexo y la organización Hogar Clase Media Mix, se
advierte un entramado previo de movilizaciones y contacto entre las diversas
270 organizaciones y movimientos sociales que dan lugar a la conformación
de esta articulación en la CPT.
Este espacio se fue conformando como una red de articulación, desa-
rrolló diversas alianzas con varios actores como la Universidad Nacional de
Córdoba, y agrupaciones estudiantiles, y algunos religiosos como la Pastoral
Social. La principal alianza de estas organizaciones se centra en el entramado
de organizaciones y movimientos que buscan visibilizar y actuar en torno a la
problemática de la tierra en Córdoba, la cual termina denominándose CPT.
Esa comisión se institucionalizó en 2010 una vez realizadas las tomas de tie-
rras, y los referentes identifican como momento fundante a una marcha por
la Ley de Bosques de 2010.

24
La Lucha por Tierra, Techo y Trabajo, la construcción de la Confederación de
Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) y el Triunvirato “San Cayetano”

La CTEP intenta convertirse, en 2011, en un sindicato de trabajadores

de la economía popular, que participa de la paritaria con el Estado y otros
actores con capacidad de representar al sector. Es fruto de muchas luchas y del
proceso que se da en el marco de la recuperación de derechos con el gobier-
no nacional y popular. En 2015 logran la personería jurídica y el proceso de
CTEP es muy amplio y articula gran diversidad de organizaciones.
Como ya se ha mostrado, el campo de las disputas del acceso al suelo ur-
bano, donde se identifica la capacidad de movilización que ha tenido la Con-
federación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP), conjuntamente
con lo que se denominó el “Triunvirato de San Cayetano”, con la Corriente
Clasista y Combativa y el Movimiento Barrios de Pie, impulsaron también
con otras organizaciones –como Techo y la Pastoral Social de la Iglesia Ca-
tólica– el Relevamiento de Asentamientos y Barrios Populares (RENABAP).

Las disputas para que las demandas habitacionales se trasformen en parte de

la agenda pública en los diferentes niveles del Estado

En todos los procesos de las organizaciones que formaron parte de la

UOBDS, se observa y advierte una búsqueda particularizada de interlocución
estatal a diversos niveles. Entre las estrategias reconstruidas se encuentra el
proceso de la Asociación Mutual Bajo Yapeyú que logró hasta el 2001 termi-
nar sus viviendas, pero luego no concretó la promesa de fondos específicos
para la construcción de un centro comunitario y un dispensario.
El proceso es el siguiente: se ocupa el terreno, después lo compran, pero
las casas son de madera, muy precarias. El gobierno ofreció construir las vivien-
das con el programa Mi casa mi Vida; en la Cooperativa Dignidad y Libertad
se obtiene el plan de viviendas. Dado que las viviendas se construyeron sobre
el mismo terreno en que estaban asentados, generó diversos debates entre los
vecinos. La adjudicación de tierras públicas, vacantes, es otra modalidad que se
registró en este periodo, del cual da cuenta la Cooperativa Arco Iris Ltda. En
este marco, la experiencia intentó articular con el PROMEBA, y posteriormen-
te ante la imposibilidad de su ejecución, con acciones de mejoramiento barrial
que desarrolló el Gobierno provincial y que les permitiría lograr algunas obras
de infraestructura, la aprobación del loteo y las escrituras individuales6.

El PROMEBA, que constituye un programa emblema del periodo, no impactó en los procesos
6 

desarrollados en el momento, por diferentes circunstancias, tal como sucedió en Arpeboch, y en

25
 Las instancias particularizadas de interlocución estatal a veces permi-
tieron respuestas concretas, mientras que, en otros casos, sirvieron más como
instancias para estimular una continua movilización de los vecinos.
La ausencia de políticas públicas activas y la falta de continuidad en
torno a una política de Estado (y no de gestiones específicas) en el ámbito
del acceso a la tierra y la vivienda social, queda manifiesta también en los
procesos inacabados de escrituración y propiedad de la tierra y las viviendas a
lo largo de los periodos considerados. Varias de las cooperativas destacadas en
momentos precedentes han intentado retomar la lucha para reclamar los títu-
los de propiedad individual de sus viviendas o lotes. Durante el año 2001 la
Municipalidad creó un registro de loteos de organizaciones y de planes de vi-
vienda estatales pendientes de aprobación mediante la Ordenanza N° 10374.
Posteriormente, en el año 2009 la Municipalidad avanzó en una nueva legis-
lación ante la casi nula aplicación de la anterior. A pesar de estas regulaciones
que flexibilizan los requisitos para aprobar los loteos, las organizaciones no
logran avanzar en los procesos de aprobación y de regularización dominial.
La situación se ha tornado problemática por diversos motivos: en al-
gunos casos se requiere aún avanzar en la escritura general a nombre de la
Cooperativa pero muchas de estas organizaciones han sufrido situaciones de
desmanejo, se han atrasado con balances e incluso, en algunos casos tienen la
matrícula suspendida o han sido intervenidas. Regularizar su situación impli-
ca costes y esfuerzo que, en varios de estos procesos, los propios referentes o
vecinos no estarían dispuestos a afrontar.
La Ley N° 9811 de Escrituración Gratuita, parece no haber tenido efec-
tos sobre esta problemática, ante la falta de aprobación de los loteos por parte
de la Municipalidad. La desarticulación de la UOBDS como espacio de ges-
tión colectiva, generó múltiples estrategias particulares que en algunos casos
pudieron articularse desde las ONG, pero que no alcanzaron el volumen y la
incidencia del periodo anterior.

La construcción de la demanda colectiva a partir de la ocupación de lotes

individuales y las políticas de regularización dominial

Un aspecto crítico del programa tierras para el Futuro está relaciona-

do con la no aplicación de la Ley Nacional de Regularización Dominial N°

los casos de Nuestro Hogar II y III debido a que la situación de irregularidad urbana dominial,
los excluía del mismo.

26
24374/94, que prevé que posteriormente al reconocimiento de la posesión y
pasados diez años, el título posesorio se transforma en escritura individual.
La ausencia del Gobierno provincial y el Municipio se evidencia en el
desinterés por negociar la expropiación o incluso, posteriormente, la regulari-
zación, de los terrenos ocupados para esta experiencia. Un Estado municipal
ausente y desinteresado de la problemática del acceso a la tierra o la vivienda
social es la característica predominante de este momento.
En la gestión de Giacomino (2007-2011) como señala el autor, se han
reunido los compañeros de varias tomas, el Hogar Clase Media Mix, el Mo-
vimiento Campesino y otros compañeros, los que trataban de captar parte de
la plusvalía que generaban las 299 empresas desarrollistas para generar una
política de hábitat. Es de destacar que en el año 2016 se conformó la Multi-
sectorial para defender y reclamar la vigencia de la ordenanza del Banco de
Inmuebles.
Las políticas públicas promovieron o facilitaron experiencias de pro-
ducción de suelo urbano por autogestión y autofinanciamiento social, como
los casos recuperados del loteo desarrollado por: Unidad Ejecutora Provincia
(UEP), la Mutual Carlos Mugica y otros colectivos sociales.
En la ciudad de Córdoba no se conseguía tierra urbana a precio que pu-
dieran pagarla población de bajos ingresos; toda la tierra urbana se la apropia-
ron los desarrollistas. La disputa de los Movimientos populares por políticas
públicas que garanticen los derechos a las tres T: “Tierra, Techo y Trabajo”, se
trasformaron en un plan de acción política y un programa de los movimientos
populares.
Para finalizar, y como menciona el autor, el Derecho al hábitat en el
marco del derecho a la ciudad: una de las deudas sociales de las políticas
públicas (Galán, 2021) Esperemos que las notas finales que trabaja el autor
no sean sólo utopías posibles, sino políticas implementables para que la po-
blación de bajos ingresos pueda acceder al suelo y vivienda social y ambien-
talmente aceptables.
Espero que los próximos trabajos de Marco puedan llevar a estas
soluciones.
Mgter Nora Clichevsky
Buenos Aires, abril de 2021

27
Capítulo 1.
El camino recorrido en la construcción de la publicación

El presente libro es producto de mi trabajo de tesis doctoral realizado

en el marco del Instituto de Investigación y Formación de Políticas Públicas
(IFAP) de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de
Córdoba. El trabajo de investigación atravezo mi trayectoria en el campo del
hábitat popular que se inia en el año 1987 cuando forme parte del colectivo
que fundo la Mutual Carlos Mugica desde donde protagonizamos, con un
conjunto de organizaciones sociales, procesos que han marcado la historia de
las luchas populares por el el derecho al hábitat y la ciudad, entre las que se
encuentran la Union de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales, la
Mesa de Concertación de Politcas Sociales, la creación de Radio Comunitaria
La Ranchada, y mas recientmente la conformación del Movimiento de Org-
naizaciones Carlos Mugica, la CTEP y la UTEP.
En esta reconstrucción histórica, se inscribe esta publicación donde
abordo la situación problemática que genera restricciones en amplios secto-
res populares para acceder al suelo urbano, centrándose en la identificación,
descripción y caracterización de las diversas estrategias desarrolladas por or-
ganizaciones comunitarias y sus redes sectoriales que agrupaban a familias en
situación de pobreza, para acceder al suelo urbano con destino a la vivienda
familiar y la relación que establecieron con las políticas públicas, en el periodo
comprendido entre los años 1991 y 2017.
Para esto me propuse el siguiente objetivo general en el trabajo de
investigación:

– Analizar las estrategias de acceso al suelo urbano y vivienda que

desarrollaron los sectores populares en situación de pobreza de la
ciudad de Córdoba, Malvinas Argentinas, Río Ceballos, Alta Gracia
y Juárez Celman y su relación con las políticas públicas de hábitat,
durante el periodo comprendido entre 1991 y 2017.

Como objetivos específicos trabajé en torno de los siguientes ejes:

29
 – Describir las estrategias desarrolladas por los sectores populares en
situación de pobreza, desde la perspectiva de las organizaciones co-
munitarias, en los procesos de acceso al suelo urbano.
– Caracterizar las articulaciones y redes sectoriales construidas por las
organizaciones sociales, para implementar las estrategias de acceso
al suelo urbano.
– Identificar y caracterizar las acciones desarrolladas por el Estado en
la planificación urbana en referencia al uso y producción del suelo y
las relaciones que se establecieron desde las demandas de las organi-
zaciones comunitarias.
– Formular recomendaciones y propuestas de políticas públicas de ac-
ceso al suelo urbano con destino a vivienda familiar.

En función de los objetivos propuestos, para el estudio de campo realicé

una selección de casos que se encuadran dentro de experiencias colectivas de
acceso al suelo urbano, de sectores en situación de pobreza o con ingresos
insuficientes, para el destino de vivienda familiar. Los criterios que consideré
para su selección son:

– Ocupaciones o toma de tierras que se encontraban, al momento de

esta investigación desarrollando procesos de mejoramiento barrial
y regularizado urbano-dominial gestionadas por organizaciones
comunitarias.
– Ocupación de lotes individuales en la ciudad de Córdoba.
– Estrategias de diversos loteos sociales que se han conformado pro-
ducto de la cesión de tierras del Estado o la compra con fondos
públicos, desde estrategias colectivas llevadas adelante por organiza-
ciones comunitarias en gestión asociada o concertada con el Estado.
– Experiencias referidas a procesos de autoproducción de lotes con
servicios que se han conformado producto de la compra de tierras
desde estrategias colectivas de autofinanciamiento social, llevadas
adelante por organizaciones comunitarias.

Para este relevamiento realicé veintiuna entrevistas a personas referentes

de organizaciones que protagonizaron las estrategias de acceso al suelo urbano
en sus diferentes modalidades, teniendo en cuenta que estuvieran represen-
tadas estrategias vinculadas a las familias asentadas en villas, asentamientos,

30
tomas de tierra, a los loteos iniciados en gestión asociada o concertada con el
Estado, a experiencias de autogestión en la producción de suelo urbano y a
otras estrategias informales en el acceso a la tierra. Además, realice entrevistas
a exfuncionarios, técnicos, especialistas entre otros referentes de la cuestión.
A continuación, describo las dimensiones y categorías analíticas que
surgieron de la revisión bibliográfica teórica y que fueron parte de la guía de
pautas de la entrevista y aquellas que surgieron del propio discurso de las per-
sonas entrevistadas (categorías emergentes):
El contexto social y político en el que se desarrollan las estrategias de
acceso al suelo urbano fue una categoría de análisis y constituyó una dimen-
sión central en todas las entrevistas. Para ello, busqué reconstruir cuál era
la situación económica, laboral y habitacional de las familias (si alquilaban,
ocupaban o vivían en casas de familiares con hacinamiento). También en los
casos que se pudo indagar, se buscó conocer el lugar de procedencia, es decir
si provenían de la ciudad de Córdoba, de otras regiones, o de países limítrofes.
Además de la reconstrucción del contexto desde las personas entrevistadas,
realicé una revisión de documentos que permitió contextualizar el momento
en donde se enmarcaban las estrategias.
En relación a la política del Estado municipal de la ciudad de Córdoba,
relevé en las entrevistas aspectos de la política municipal que promovieron el
proceso de mercantilización del suelo urbano y cómo el Municipio garantizó
rentas extraordinarias a los sectores privados mediante exenciones normativas.
Estos aspectos son recuperados tanto en las entrevistas como en los trabajos de
fuentes secundarias, e interesan en tanto operan como factores que activaron
la organización comunitaria y la construcción de redes sectoriales para el de-
sarrollo de estrategias de acceso al suelo urbano. En tal sentido, averigüé cómo
es que se lograron organizar entre las familias, cuál fue el desencadenante y si
tuvieron apoyo de otros actores, entre varios aspectos relevantes. En los casos
de ocupaciones de lotes o de tomas de tierras, indagué sobre cuáles fueron
las condiciones para que se produjeran estas estrategias, si habían tenido ex-
periencias previas de gestión con el Estado, cuál era la situación laboral y los
ingresos en relación a las posibilidades de acceder a un lote mediante el pago
en el mercado inmobiliario. En los procesos organizativos reconstruí, en la
medida de lo posible, cuáles fueron los soportes que permitieron a las organi-
zaciones articularse y desde dónde definieron sus estrategias en un marco más
amplio de alianzas para desarrollar la gestión ante el Estado. En este aspecto,
reconstituí las redes sectoriales y movimientos populares que construyeron las

31
 organizaciones comunitarias y las estrategias colectivas que se dieron y en qué
medida pudieron transformarse en interlocutores ante el Estado para disputar
políticas públicas.
Con referencia a los movimientos populares y organizaciones especiali-
zadas, un aspecto importante fue el referido a la existencia de estudios sobre
esta problemática por parte del Estado o si contaron con estudios o investiga-
ciones de las ONG, o de las universidades u otros entes, que fueran tomados
para el diseño de políticas públicas. En esta perspectiva teórica metodológica
la reconstrucción de las redes sectoriales supuso considerar también las luchas
entre los diversos actores involucrados en el proceso político, que disputan sus
agendas, las representaciones sobre las situaciones y procesos que conducen
a la movilización social. La manera en que se representa la situación y la pro-
blemática, así como el rol de los actores estatales de diversas jurisdicciones,
los actores “expertos” (técnicos, universidades y ONG), resultó clave en los
procesos de reconstrucción y evaluación de la estrategia global.
Otras dimensiones que indagué son las vinculadas a las diferentes es-
trategias de acceso al suelo urbano, que fueron sistematizadas y organizadas
en torno a tipologías que permitieron agrupar las estrategias que guardan
similitudes, para lo cual fue importante contar con definiciones previas re-
feridas a cuestiones de informalidad e irregularidad habitacional, entre otras
características. En el marco de la indagación sobre las distintas estrategias, un
aspecto a tener en cuenta fue la relación de las organizaciones con los medios
de comunicación, donde reparé en el rol de algunas radios comunitarias en
los procesos de legitimación y visibilización de las demandas. También con-
sulté si desde los medios masivos de comunicación se profundizaron aspectos
referidos a la estigmatización del sector y la descalificación de sus demandas,
o si estas se fortalecieron ante el Estado y el resto de la opinión pública en sus
derechos, sobre los resultados de las estrategias desarrolladas para satisfacer la
necesidad de acceso al suelo y a la vivienda.
La relación de las estrategias con las políticas públicas habitacionales,
lo trabajé a los fines de conocer cómo se expresó la demanda de acceso a la
tierra y la vivienda al interior del Estado y cómo se procesaron esas deman-
das en torno a las políticas sociales. En los casos de intervención del Estado
la guía de pautas estuvo orientada a conocer si esta se debió a un proceso de
reclamos y demandas de grupos de la sociedad civil, de los pobladores y sus
organizaciones de base, o por el contrario tuvieron que ver con ofertas gene-
radas desde el Estado y que se representaban en otro tipo de intereses. Entre

32
los aspectos relevados se consultó cómo es que llega a problematizarse la cues-
tión habitacional de los sectores en situación de pobreza, y en qué medida los
factores del contexto promueven su aparición o no (inundaciones, fenómenos
naturales, pobreza, desalojos, etc.). Sobre este tema, trabajé en el proceso de
reconstrucción de las estrategias de los sectores populares para vincularse con
el Estado para que se asuma las diversas demandas, tanto de acceso a la tierra,
infraestructura y vivienda. Otro tópico importante fue conocer cómo actuó
el Estado frente a las ocupaciones de tierras en este periodo, qué rol cumplió
frente a los desalojos y la judicialización. En los asentamientos y villas que se
iniciaron procesos de regularización urbano-dominial, indagué en torno a las
legislaciones y mecanismos que se utilizaron. En esta dimensión de relación
con la política pública indagué acerca del modelo de gestión, si se promovie-
ron espacios de participación, concertación y si existió involucramiento de las
organizaciones de pobladores y las familias en la ejecución de los proyectos.
En función de mis objetivos, profundicé la indagación sobre las políti-
cas públicas de acceso a la tierra para sectores en situación de pobreza. Esto
me llevó a profundizar de qué manera se promovió el acceso a la tierra urbana
para las organizaciones que demandaron al Estado y qué programas se insti-
tuyeron, cómo funcionaron, con qué presupuestos, cobertura y otras carac-
terísticas. Durante las entrevistas consulté específicamente sobre la existencia
de políticas para regular el suelo urbano, producir lotes con servicios y el rol
del Estado en el comportamiento del mercado inmobiliario, los precios de los
lotes, la relación con los ingresos de los asalariados y los sectores en situación
de pobreza. Un aspecto importante fue conocer los alcances que tienen los
programas, si son universales, o sobre proyectos focalizados que atendieron
demandas acotadas. Entre los aspectos relevados se encuentran los referidos
a legislaciones y marco normativo, donde abordé la sanción y aplicación de
normas relacionadas a la cuestión habitacional, lo que demandó la revisión de
las legislaciones que se encontraban vigentes y las leyes que se sancionaron a
partir de la demanda de las organizaciones sociales, las ONG y los movimien-
tos populares, y puntualizar sobre la afectación de fuentes presupuestarias, el
origen de los recursos y su volumen. En el desarrollo de este análisis profun-
dicé sobre temas referidos a las políticas de servicios públicos, tales como agua
y luz, impuesto inmobiliario y tasas municipales, y su aplicación y alcances.
Identificar cuáles son las jurisdicciones del Estado que tuvieron políticas ac-
tivas sobre la cuestión, y qué roles y funciones desempeñó cada una en las
estrategias relevadas fue otro de los indicios que guiaron la investigación.

33
 En cuanto a la ejecución de las políticas públicas, fue relevante conocer
cómo fue percibida la intervención del Estado en función de las demandas y
expectativas del sector, cómo evalúan la acción del Estado y qué aspectos no
fueron abordados y siguen siendo parte de la demanda del sector. Otro eje
abordado fue la integración urbana y social, a los fines de poder comprender
desde la perspectiva de los propios sujetos cómo es percibida su situación en
relación a determinados estigmas y segregaciones que los afectan, para lo cual
relevé cómo se perciben y cómo son reconocidos por el entorno inmediato
donde se localizan los loteos populares. En este aspecto, consideré importante
recuperar la percepción y valoración que tienen los sujetos protagonistas de
las estrategias.
Estas dimensiones atravesaron el análisis de los datos surgidos en la
construcción de la narración, en la cual se dio un proceso reflexivo por parte
de los y las referentes, donde algunas de las experiencias adquirieron nuevas
miradas o se analizaron desde otras perspectivas, según lo que las personas
entrevistadas manifestaron. A su vez, respetando las voces de los propios acto-
res, a veces se advierten algunas confusiones o contradicciones en sus relatos,
aunque aquí no interese en particular poner en entredicho lo que han cons-
truido a partir de la propia experiencia, sino rescatarla como un ejercicio de
memoria. Estas reconstrucciones estuvieron atravesadas por dimensiones que
se realizan a partir del contexto vivido y que han condicionado o posibilitado
el desarrollo de las estrategias de acceso al suelo urbano, desde el contexto y
las relaciones con marcos normativos y políticas públicas expresadas en pro-
gramas específicos referidos a la cuestión urbano habitacional. Consideré re-
levante caracterizar la situación y experiencias que antecedieron y –en algunos
casos– promovieron la movilización, así como sus narraciones en torno a las
acciones desarrolladas, las consecuencias de estas, y la valoración general de la
estrategia a partir de las representaciones y percepciones de los propios acto-
res. Ha sido uno de los intereses de este trabajo de investigación reconstruir
esos aprendizajes, a los fines de proponer desde este saber acumulado por los
sectores populares nuevos desafíos y propuestas de políticas públicas en torno
a la problemática del acceso a la tierra y a la vivienda, las cuales permanecen
vigentes.

34
Capítulo 2.
Desde dónde mirar el hábitat y el proceso de institucionalización
del derecho a la ciudad

Considero relevante explicitar las demisiones desde donde abordé el

análisis de las estrategias populares de acceso al suelo urbano y su relación con
las políticas públicas. Para este proceso reconstruí el estado de debate existente
en torno a determinadas categorías teóricas que son las que me sirvieron para
analizar y confrontar con los procesos de indagación, entendiendo esta rela-
ción desde una perspectiva dialéctica que supera la visión reduccionista que
presupone que un marco teórico debe servir para aplicar una teoría. Por el
contrario, las prácticas populares expresan y condensan una forma de ver el
mundo, son la materialización de una teoría y que requiere desde una pers-
pectiva metodológica ser reconstruida y confrontada, ya que la misma es ge-
neradora de nuevos conocimientos y aprendizajes.

2.1. Hábitat, hábitat digno, producción social del hábitat, informalidad e

irregularidad

En la construcción del objeto de estudio es necesario precisar el concep-

to de hábitat, para lo cual considero que debe evitarse la utilización de nocio-
nes restringidas que lo reducen a la unidad física individual, unidad edificio
–lote de terreno–, superponiendo meramente la noción de vivienda-hábitat.
En esta perspectiva, en el trabajo de Rodríguez, Buthet, Scavuzzo y Taborda
(2004), asesorados por Eike Schütz, se define al hábitat como “(…) la tota-
lidad de las relaciones entre las circunstancias físicas, los recursos naturales y
las características y actividades socio-culturales de la población, todo lo cual
constituye el medio ambiente en el cual se reproduce la vida social urbana”
(2004:26). En tal sentido y de acuerdo a esta perspectiva propuesta por los
actores, esta concepción liga concepto al de la ciudad, al entenderlo de modo
integral como hábitat. En esta conceptualización también se identifican as-
pectos empíricos en la:

35
 (…) dimensión material del concepto de hábitat y se plantea tener en
cuenta los denominados componentes o atributos urbanos, tales como: el
suelo, la infraestructura, las obras de ordenamiento urbano, la vivienda y
sus instalaciones internas, el equipamiento social y los servicios públicos,
semipúblicos o privados y el medio ambiente (2004: 26).

Desde Yujnovsky (1984) el hábitat es una configuración de bienes y

servicios habitacionales que deben satisfacer necesidades humanas primor-
diales (albergue, refugio, protección, privacidad, vida de relación, identidad
y accesibilidad física, etc.). Dentro de esta perspectiva Taborda y Rodríguez
señalan que el concepto de hábitat “(…) debe referirse a los bienes y servicios
habitacionales, proporcionados en un cierto periodo de tiempo, en una con-
figuración espacial urbana y en un medio ambiente de una sociedad determi-
nada” (2004:17). Para ellos el proceso de habitar va más allá de las relaciones
que establecen entre sí el individuo y el objeto “(…) articulándose con todo
el proceso social de la producción, que define no solo el tipo de vivienda y
la forma de habitarla, sino que crea su necesidad y necesidades ligadas a ella,
su intercambio y su consumo”. Como consecuencia, es posible advertir que
el hábitat comprende atributos urbanos como el suelo, la infraestructura, las
obras de ordenamiento urbano, la vivienda y sus instalaciones internas, el
equipamiento social y los servicios públicos, semipúblicos o privados y el me-
dio ambiente. En el mismo sentido, Múnera, Echeverría y Mesa afirman que:
El hábitat alude a la trama relacional de la vida humana esencial al
desenvolvimiento y realización de la existencia, gestada en la relación
indisoluble entre seres, espacios y tiempos. Involucra la construcción
simbólica, material, funcional, social y cultural del espacio, desde las
distintas formas del habitar, como campo de encuentro entre lo social, la
socialidad y la individualidad (sociedades, etnias e individuos) (…) Hábitat
no es sólo la casa, la vivienda o el espacio físico, ni sólo el espacio público,
entorno o ambiente. Hábitat es la trama construida desde el desenlace de la
vida humana. Es el resultado de construcciones socioculturales múltiples.
Habitar no es sólo residir, estar dentro u ocupar un espacio. Es dotar de
sentido cotidiano nuestro tiempo y nuestro espacio. (2010:7)

Si bien el hábitat no se reduce a la vivienda, en una sociedad capitalista

es necesario considerar a la misma como una configuración de servicios alta-
mente mercantilizados –como bienes y servicios habitacionales–, y aunque se
la conciba desde la perspectiva de producción social del hábitat, no pierde su

36
doble carácter: como valor de uso que debe satisfacer un conjunto de necesi-
dades primordiales (biológicas, psicológicas y sociales), y como valor de cam-
bio. Zilocchi (2007) señala que esta perspectiva se representa en el precio de
la vivienda, determinado fundamentalmente por la relación oferta-demanda,
cuyo monto puede oscilar como el de cualquier mercancía por circunstancias
coyunturales del mercado: inflación, devaluación de la moneda, cambio de
precios relativos, conflictos sociales, etc., resultante de un complejo proceso
de producción, intercambio y consumo; de allí que para Yujnovsky (1984) las
condiciones del acceso a la vivienda y la política habitacional hay que anali-
zarlas en el marco de las diversas estructuras y relaciones de la sociedad y del
Estado, y es desde este campo de relaciones donde adquieren significado y
pueden comprenderse las disputas por el acceso al suelo urbano con destino a
la vivienda en los sectores populares.
Avanzando con esta perspectiva integral y multidimensional, Barreto
(2008) construye dimensiones e indicadores para pensar el hábitat desde la
complejidad y problematiza el concepto de vivienda relacionado a las políti-
cas sectoriales, que fue generado a partir del modelo de Estado de bienestar7.
Para este autor la vivienda es el lugar en el que habitan los hogares y como
tal, sus aspectos materiales son sólo uno más de los elementos que hacen a
las condiciones de vida de los mismos y desde estas condiciones en conjunto,
que ella debe ser conceptualizada. Frente a la fragmentación que implica la
concepción de la vivienda desde las políticas sectoriales, Barreto (2008) pro-
pone una definición a partir de entender la problemática de la vivienda desde
la complejidad, entendiendo que no solo es el principio de funcionamiento
de los sistemas complejos, como los socio-ambientales, sino también la base
sobre la que se debe construir el conocimiento científico de estos problemas,
para poder actuar sobre ellos desde las políticas. En su perspectiva, a la cual
adhiero, concebir un problema desde la complejidad, implica que los elemen-
tos que lo componen no pueden ser descompuestos en aspectos aislados, para

“En términos epistemológicos, las actuaciones sectoriales se sustentan en una concepción de la

7 

realidad que tiene como base la descomposición y simplificación de los problemas, promovida
por la formación profesional unidisciplinar positivista, que en ciertos campos de las ciencias, ha
permitido grandes progresos en el conocimiento de muchos aspectos de la realidad, pero que han
resultado insuficientes para comprender y actuar sobre problemas derivados de las sociedades y el
ambiente. En el campo de la vivienda, esta forma de conceptualización del problema, no tiene en
cuenta cómo ella se relaciona, retroalimenta y contribuye a las condiciones de vida de los hogares
y numerosas veces, sus soluciones, aunque se evalúen como positivas, empeoran las condiciones
de los hogares en su conjunto”. (Barreto, 2008: pág. 3)

37
 abordarlos de forma independiente, sino que ellos deben ser considerados a
partir de las relaciones que los interdefinen, concibiéndolos como dimensio-
nes de un mismo problema.
En esta perspectiva enmarcada en la concepción de complejidad, la cues-
tión habitacional tiene que ser definida desde las condiciones de vida de los
hogares, entendidas en conjunto, de tal manera, esta definición de compleji-
dad implica las siguientes dimensiones: a) habitacional; b) urbano-ambiental;
c) social-económica; d) cultural; y e) jurídico-política (Barreto, 2008). Voy a
seguir ampliando esta perspectiva en el desarrollo del apartado referido a las
políticas habitacionales.
Al definir hábitat, es necesario tener en cuenta el concepto de hábitat
digno como categoría integral e integradora, concepto que refiere a:
(…) las condiciones habitacionales, pero incluye también condiciones para
el ámbito barrial, su relación con la ciudad y los diversos factores que hacen
a la integración de estos hogares a la sociedad: la tenencia segura de la
vivienda, el acceso al trabajo decente y los recursos económicos necesarios
para la reproducción adecuada de la vida, las protecciones sociales para
acceder a la salud, la educación, la participación en la vida social y política,
la identidad social positiva y las posibilidades de disfrutar del ocio y la
cultura. (Barreto, 2010:176)

En esta perspectiva que vengo desarrollando, garantizar el acceso al sue-

lo urbano para el desarrollo de un hábitat digno hace referencia necesaria-
mente al “derecho a la ciudad”, que desde la perspectiva de Lefebvre “no se
trata de un derecho natural, ni siquiera contractual” (1976:18), al contrario,
el derecho a la ciudad es el derecho a la vida urbana renovada, donde tiene
prioridad el valor de uso. En ese sentido se trata de un cambio de práctica so-
cial que proponga y justifique la centralidad lúdica, poniendo la apropiación
por encima de la dominación; apropiación, entendida no como propiedad
sino como el proceso según el cual un individuo o grupo se apropia, transfor-
ma en su bien, algo exterior.
Este proceso de apropiación y trasformación con el que vinculo el hábi-
tat digno se relaciona con el objeto de estudio en cuanto pretendo desentrañar
las estrategias de acceso al suelo urbano, las cuales están relacionadas a una
práctica que ha sido conceptualizada como Producción Social del Hábitat
(PSH). Para trabajar la categoría de PSH recupero los aportes de Múnera,
Echeverría y Mesa (2010) quienes afirman que PSH refiere a la definición

38
de proyectos de hábitat identificados de manera colectiva, que resultan sig-
nificativos para los habitantes involucrados y que implican la realización de
acciones concertadas a partir de unos horizontes de sentido e intenciones con-
cretas realizables desde el reconocimiento de las condiciones específicas que
están dadas. Una de sus principales características es la proyección y actuación
directa de quienes lo habitan junto a la participación del Estado, las institu-
ciones privadas y organizaciones civiles. En tal sentido, Múnera sostiene que:
(…) cuando el hábitat se construye en el contexto de un proyecto
significativo y en el que se dan relaciones de pertenencia, identidad y
sentido de afiliación, los habitantes hacen de él un lugar habitable que
adquiere un valor existencial, que trasciende el valor comercial y que hace
que la población desee permanecer y cuidar de él. Así mismo, se encargará
de adaptarlo para que puedan realizarse las actividades propias de las nuevas
dinámicas económicas, sociales y culturales. (2011:3)

Esta mirada es relevante para analizar las estrategias de acceso al suelo

urbano en tanto en la PSH la autogestión es una de las claves de los procesos.
Otros indicadores son las decisiones colectivas para abordar la cuestión habi-
tacional, tanto en estrategias informales-irregulares como de aquellas que se
inician en el marco de las normas vigentes. Esta PSH resulta procesual a partir
de diversos momentos o etapas en las que se desarrolla la estrategia mediante
la autoproducción, autoconstrucción, autourbanización y autogestión, que
son completados en diferentes tiempos según las capacidades de relación con
las políticas públicas y de los recursos que movilice cada experiencia. Estos
procesos materializan la noción de producción social del hábitat, entendida
desde Ortiz como los “(…) procesos generadores de espacios habitables, com-
ponentes urbanos y viviendas, que se realizan bajo el control de autoproduc-
tores y otros agentes sociales que operan sin fines lucrativos” (2007:31) y que
parte de entender a la vivienda y el hábitat “como proceso y no como produc-
to terminado; como producto social y cultural y no como mercancía; como
acto de habitar y no como mero objeto de intercambio” (Ortiz, 2007:31). En
esta perspectiva, recupero los aportes de Di Virgilio, que sostiene que la PSH:
(…) agrupa varias formas de producción de la vivienda y el hábitat que
tienen en común haber sido concebidas de manera planificada y que son
dirigidas y controladas por sus productores/originadores (el sujeto es un
actor social, distinto de una unidad doméstica centrada en objetivos de
su propia reproducción), pudiendo existir diversos tipos de destinatarios

39
 individuales o colectivos. La práctica de dirección y control se plasma –con
variantes– a través de las diversas fases del proceso productivo (diseño,
ejecución, distribución y uso). (2007:21)

Respecto de los tipos de intervención, Di Virgilio (2007) refiere que

pueden ser desarrolladas por una organización de base de pobladores (coope-
rativas, asociaciones, mutual, sindicato, etc.) o una organización profesional
no gubernamental (algunos de los tipos de ONG, centros de asistencia técni-
ca, institutos populares de vivienda, asociaciones civiles provivienda, etc.). En
cuanto al tipo de proyectos habitacionales, la autora afirma:
Estas prácticas (que pueden comprender desde programas de mejoramiento
barrial técnicamente asistidos hasta producción cooperativa autogestionaria
de conjuntos habitacionales) expresan propuestas de racionalización de la
autoproducción social de barrios denominada en forma corriente como
“espontánea”, que ha sido materializada históricamente por los sectores
populares latinoamericanos y, en particular, con la expansión de las grandes
ciudades desde mediados del siglo XX. (Di Virgilio, 2007:21)

Esta descripción remite a la necesaria definición de las categorías de in-

formalidad, irregularidad y, en contrapartida, lo que se entiende por regulari-
dad, a los fines de poder caracterizar las estrategias populares de acceso al sue-
lo. Es importante en el marco del presente trabajo clarificar estas categorías,
e identificar qué características asumieron las estrategias populares de acceso
al suelo urbano, si fueron estrategias desarrolladas en el marco de políticas
públicas, o se desarrollaron por fuera de las normativas y, posteriormente,
construyeron relaciones con las políticas públicas.
Para avanzar en la conceptualización de las categorías de informalidad e
irregularidad, recupero los aportes de Clichevsky (2000), que identifica como
rasgos de la informalidad la dimensión dominial y la urbana. Desde el punto
de vista dominial, la autora expresa la ocupación de tierra pública o privada
como villa, favela, callampa, barriada, asentamiento, toma; ocupación de lote
individual; loteos clandestinos o piratas; loteos irregulares; propiedad hori-
zontal aplicada a la tierra urbana; venta de lotes rurales, partes indivisas; casas
tomadas; equipamientos tomados; hoteles-pensiones, cortiços, tugurios, casas
de vecindad, conventillos; ocupación de áreas públicas (plazas, etc.); propie-
dad de origen social (ejidos o comunidades indígenas) incorporada al área
urbana por medio de ventas ilegales; cooperativas agrícolas transformadas en
urbanas. Es decir, se trata de ocupaciones directas que realiza la población a

40
través del mercado informal del suelo y la vivienda, algunas de ellas de muy
compleja forma de producción. Según Clichevsky en la ocupación directa por
parte de la población, se diferencian los asentamientos o tomas, de las villas,
callampas y favelas, porque los primeros son organizados con asesoramiento
técnico de ONG, poseen un trazado regular de terreno y se desarrollan con un
patrón urbano similar a los barrios de loteos legales. Los segundos, general-
mente, no poseen organización previa; comienzan por una o varias familias, a
las cuales se van agregando, en un tiempo más o menos largo, hasta configurar
suburbios en ocasiones de más de 50.000 habitantes.
En lo que respecta a la urbanización, Clichevsky (2000) ubica a la ocu-
pación de tierras sin condiciones urbano-ambientales para ser usadas como
residenciales: inundables, contaminadas, cercanas a hornos de ladrillos y
basurales clandestinos, sin infraestructura; y con dificultosa accesibilidad al
transporte público, centros de empleo (aunque ello esté relativizado por los
cambios producidos en la estructura económica), educación primaria, ser-
vicios primarios de salud. La construcción de viviendas se realiza por fuera
de la normativa existente y generalmente poseen densidades extremas (tanto
altas, que significan gran hacinamiento de personas y hogares; como muy
bajas, lo cual tiene relación con los altos costos de infraestructura y la menor
accesibilidad).
Monayar, señala también que “En la literatura sobre esta temática es
posible encontrar términos como ‘irregularidad urbanística’, ‘irregularidad de
acceso’, ‘informalidad urbana’, ‘loteos informales’, ‘loteos irregulares’, ‘villas’,
‘loteos piratas’, ‘loteos clandestinos’, ‘fraudulentos’, ‘asentamientos’, ‘favelas’,
‘barrios marginales’, ‘asentamientos humanos’, ‘tugurios’, etc.” (2018:113).
Para la autora, estos bienes inmuebles en su constitución o construcción
transgreden normativas, leyes, reglamentaciones jurídicas y administrativas,
y desde sus trabajos realiza aportes relevantes para comprender las diferencias
entre informalidad e irregularidad (Monayar, 2014-2018), partiendo de los
estudios de Calderón y Jaramillo, entre otros. A partir de la revisión de los
debates sobre esta diferenciación, Monayar sostiene que:
En relación al proceso normativo se considera irregular a aquellos casos que,
habiendo iniciado el proceso reglamentado según las normas preestablecidas,
quedan incompletos por una situación coyuntural y generalmente en una
etapa final de dicho proceso, por lo que su regularización es susceptible de
concretarse en los términos de las normativas vigentes. (2018:113)

41
 En estos casos es factible encuadrar a los loteos iniciados por organiza-
ciones comunitarias que tienen expedientes con factibilidad de urbanización
y obras ejecutadas, pero que no han culminado con la aprobación del loteo.
A diferencia de la irregularidad urbana, Monayar (2018) considera informal
a aquellos casos que ni siquiera dieron inicio al proceso normado. Responde
más a una situación estructural provocada por el accionar del agente promo-
tor, cuyo proceso adquiere una forma propia que requiere de acciones con-
tinuas por parte del poder público, tales como modificación de los procesos
reglados, excepciones normativas, asumir costos económicos y que terminan
generando productos irregulares. En estas tipologías de informalidad se pue-
den encuadrar a las tomas de tierras, y también a los loteos fraudulentos,
aunque en este último tipo de casos medie una acción legal delictiva fraudu-
lenta. A las definiciones propuestas, Monayar (2011) aclara que informalidad
no es lo no formal, sino otra forma, que responde a otras lógicas, procesos,
necesidades, etc. Si bien la informalidad urbana supone transgresiones a los
códigos urbanos o civiles, según los casos, responden a procesos propios que
requieren de una actuación permanente del Estado para su adecuación, regu-
larización y solución. Por otra parte, y en contraposición a las situaciones de
irregularidad-informalidad, se entiende en este trabajo, por regular a aquellos
loteos o planes de vivienda que han iniciado sus procesos administrativos en el
marco de la normativa vigente y que reúnen los requisitos para ser aprobados,
o se encuentran culminados.
Otro autor que aporta elementos significativos es Smolka (2003:6)
quien sostiene que, “Pese a que la pobreza sea responsable de una parte signi-
ficativa de los arreglos informales existentes, la magnitud y la persistencia de
la informalidad no se puede explicar únicamente por la pobreza. De hecho,
a pesar de la alta correlación encontrada entre la pobreza urbana y los asen-
tamientos informales, no todos los ocupantes de asentamientos informales
pueden ser clasificados como pobres”. Para Smolka “La informalidad no solo
es efecto, sino también causa de la pobreza, en la medida en que la población
residente en áreas informales es capturada por muchos ‘círculos viciosos’ que
reiteran su condición” (2003:10). Sobre este aspecto el autor hace referencia a
las limitaciones para el acceso al trabajo, ya que al no poseer dirección formal
genera discriminación, el no acceso al crédito bancario por la no disponibi-
lidad del inmueble para ofrecerlo como garantía, la discriminación en los
medios de comunicación entre otros aspectos que refuerzan el “circulo vicio-
so” en que el pobre, por sus escasos recursos económicos, no logra acceder al

42
suelo formal e incurre en la informalidad y que, justamente esas condiciones
informales son más costosas que la residencia en áreas formales.
La relación entre informalidad e irregularidad, implica también definir
qué se entiende por segregación. En tal sentido es relevante considerar la rela-
ción entre la ocupación del espacio urbano y la segregación:
El espacio como producción social, como relación dialéctica entre sociedad-
naturaleza, posee connotaciones sobre las formas en las cuales los grupos
sociales tienen pertenencia al mismo. No es, pues, una dimensión vacía a
lo largo de la cual los sectores sociales se estructuran, sino que posee un
papel en la constitución de los sistemas de interacción. Clichevsky (2000:
15)

Recuperando los aportes de Merklen (2005:150) “(…) la inscripción

territorial ya no se trata sólo de un sistema de reconocimiento o protección
de proximidad, sino que coexisten lo local del contexto comunitario con (…)
una movilización colectiva siempre tendiente a la integración por medio de
la intervención institucional, es decir, una intervención secundaria de la so-
ciedad sobre sí misma”. Para Merklen (2005) la falta de concreción de dere-
chos recae en la movilización por recursos. Los diversos modos de vinculación
con el sistema político, han generado particulares modos de participación
para la obtención de respuestas a las demandas vinculadas a los procesos de
urbanización:
(…) los habitantes y organizaciones locales son obligados a una multipli-
cidad de lógicas de acción y a multiplicar igualmente sus afiliaciones insti-
tucionales, [aunque] este constreñimiento impuesto por la dependencia de
lo político para la garantía de la supervivencia se encuentra lejos de ser el
componente único de la politicidad observada al nivel del barrio, [el cual]
se erige a menudo en lugar de importancia de la socialización política (…).
(Merklen, 2005:144)

Otros indicadores relevantes, vinculados a la ocupación del espacio, son

propuestos por Clichevsky que entiende que:
La segregación residencial significa distanciamiento y separación de
grupos de población de una comunidad; puede concretarse en segregación
localizada –o socio-espacial– (cuando un sector o grupo social se halla
concentrado en una zona específica de la ciudad, conformando áreas
socialmente homogéneas) o excluyente (ausencia de integración de grupos

43
 sociales en espacios comunes a varios grupos). No existe segregación en
sentido estricto cuando habiendo heterogeneidad socioeconómica, la
población perteneciente a distintos niveles, vive mezclada desde la totalidad
de ciudad hasta el nivel de sus manzanas. (2000:8-9)

Y la misma autora sostiene que es posible:

(…) distinguir dos tipos de segregación, vinculadas entre sí: i) socioeconómica
y ii) sociocultural. Entre las variables más comunes para medir la primera
se destacan: nivel de ingreso; nivel de instrucción y condiciones materiales
de vida. Para medir la segunda, se utilizan, mayoritariamente: idioma,
nacionalidad, religión, etnia. (Clichevsky, 2000:9)

Señala la autora que es importante señalar que la variable elegida para

segmentar socioeconómicamente a la población puede afectar significativa-
mente los indicadores de segregación residencial. En tal sentido podría haber
menor segregación, si se toma el indicador de escolaridad, por ejemplo, o
NBI si mejoran las condiciones de habitabilidad, pero existiría una mayor
segregación sociocultural. En el mismo trabajo, la autora afirma que, como
hipótesis a verificar en futuros estudios, pareciera que el ingreso sería una
variable mejor que la educación o las condiciones materiales (por ejemplo,
pueden haber obtenido servicios básicos, o crédito para mejorar la vivienda,
aunque no posean ingresos suficientes para pagar el crédito o los servicios).
Es de notar que la segregación residencial no puede asociarse mecánicamente
a homogeneidad o heterogeneidad territorial sino según la escala geográfica
definida; no es lineal que exista mayor homogeneidad interna y mayor
segregación con el afuera, o viceversa. Es decir que, según el tamaño del
área de análisis, si es fracción, radio censal o manzana, cambiará la forma e
intensidad de la segregación. (Clichevsky, 2000:9).

La distancia es un elemento relativo para la autora, pues dos áreas pue-

den estar contiguas, pero con gran segregación, pues una de ellas posee la
población asentada sobre un basural, lo que implica incorporar la dimensión
ambiental, en tal sentido sostiene que:
escasamente se incorporan a las mediciones de segregación variables respecto
a ambiente; por ejemplo, localización en áreas de riesgo natural, aumentado
por la antropización del mismo, solo se los toma indirectamente, cuando se
miden las condiciones de habitabilidad, que incorpora población servida o
no con agua y alcantarillado. Clichevsky (2000:10)

44
 En cuanto a las posibilidades de integración urbana, Clichevsky (2000)
sostiene que depende de la percepción que tenga la población viviendo en
hábitat informales, como la población “de afuera”, así como las organizacio-
nes sociales y el Estado, sus objetivos y políticas cambiantes a lo largo de las
últimas décadas. En Argentina, en el caso de los asentamientos planificados
por la población, la segregación se siente diferente a la vivida en las villas: en
aquellos, los habitantes siempre quisieron ser un “barrio más”, aunque toda-
vía no poseían la seguridad jurídica de la propiedad. Estas poblaciones han
demandado por la regularización dominial y urbana (diseño urbano igual a
barrios, asesorados por arquitectos, etc.) para quitarse, justamente, el estigma
de la segregación. En cambio, en las villas, la transformación urbana es más
compleja, y siempre les dejará una impronta desde lo físico hasta lo social:
“los villeros”.
En torno a esta cuestión, Sabattini (2006), en su trabajo sobre segre-
gación residencial, identificó para su análisis las siguientes dimensiones: a) la
tendencia de los grupos sociales a concentrarse en algunas áreas de la ciudad
(segregación por localización de grupo). Esta dimensión tiene lugar cuan-
do existe un sesgo residencial global para una ciudad, vale decir cuando los
miembros de un determinado grupo social se localizan mayoritariamente en
una zona de la ciudad, aunque en esta misma zona residan también otros gru-
pos sociales; b) la conformación de áreas o barrios socialmente homogéneos
(segregación por exclusión), que se produce cuando hay ausencia de mezcla
o interacción de grupos sociales en áreas o barrios de la ciudad. Vale decir
que se trata de zonas homogéneas en las características económicas, sociales
y culturales de su población; y c) la percepción subjetiva que los residentes
tienen de la segregación “objetiva”. Esta tercera dimensión se relaciona con las
representaciones que los miembros de un grupo social tienen de los lugares
que ellos mismos habitan y de los lugares que habitan personas pertenecientes
a otros grupos sociales.

2.1.2. Cuestión social y estrategias habitacionales

El debate de las estrategias de acceso al suelo urbano y el proceso de ins-

talación en la agenda pública, como una cuestión social a ser atendida, remite
a la necesidad de definir cuestión social, para lo cual recurro a algunos autores
que aportan aspectos relevantes para poder caracterizar en qué contexto es-
tructural se producen estas disputas por el acceso a la tierra. Parra (2001) rea-
liza una recopilación de los debates en torno a la cuestión social, para lo cual

45
 recupera los aportes de Castel (1997), quien la define como una dificultad
central a partir de la cual una sociedad se interroga sobre su cohesión e intenta
conjurar el riesgo de su fractura. En este sentido, la cuestión social constituye
el desafío que cuestiona la capacidad de una sociedad de existir como un todo,
como un conjunto ligado por relaciones de interdependencia. De esta forma,
cuando la cuestión social se expresa como crisis de cohesión social, tensiona a
una organización política-jurídica que debería garantizar derechos en el mar-
co de un sistema económico que genera pobreza y miseria.
En estos debates en torno a la cuestión social como asunto público
problematizado, Ianni (1996) sostiene que la cuestión social es la manifesta-
ción de las desigualdades económicas, políticas y culturales y los antagonis-
mos de clase, raciales o regionales, de significación estructural del desarrollo
capitalista, que junto al desarrollo económico y el aparato estatal fabrican
esas desigualdades y antagonismos. Parra recupera estos aportes y define a la
cuestión social “(…) como las manifestaciones de las desigualdades y anta-
gonismos políticos, económicos y culturales anclados en las contradicciones
propias del desarrollo capitalista, que generó múltiples estrategias del poder
instituido para enfrentarla, acallarla, naturalizarla, disminuirla o incorporarla
(…)” (2001:10). Estos debates sirven para analizar en qué medida las deman-
das habitacionales asumen estado público (cuando se exteriorizan), y pasan de
ser una cuestión de policía (represión) o puede convertirse y procesarse como
una cuestión de política pública; sin abandonar la represión y el ejercicio de
la violencia, abre posibilidades a la protesta social y a la negociación de las
demandas sociales. Para estos autores, históricamente y según las condiciones
particulares de cada coyuntura, la atención y el abordaje de la cuestión social
tuvo un doble carácter: por una parte desde el aparato represor y violento del
Estado (judicialización de las protestas, tomas de tierras, desalojos, etc.) y por
otra parte, desde políticas públicas que incluyen aspectos asistenciales, pro-
mocional, preventivo y, en muchos casos, combinando las diferentes estrate-
gias o incorporando selectivamente algunos derechos sociales que ampliaron
la ciudadanía.
Comprender cómo se constituyen las demandas habitacionales en temá-
ticas que adquieren relevancia y se trasforman en una expresión de la cuestión
social, resulta importante en tanto permite analizar las estrategias populares
de acceso al suelo urbano como una expresión de las desigualdades sociales
generadas en una sociedad capitalista. De esta manera es posible dimensionar
a las estrategias de acceso al suelo urbano en su capacidad de problematizar

46
estas demandas e instalarlas en la agenda pública a los fines de que se procesen
en intervenciones de las políticas públicas. Desde estos debates referidos a la
cuestión social propongo enmarcar la definición de estrategia y específica-
mente estrategias habitacionales.
El concepto de “estrategia” aplicado a lo político cuenta con una larga
historia, aunque no siempre ha sido debidamente definido. De modo operati-
vo, aquí me refiero a “estrategia” como el proceso a través del cual una persona
o colectivo busca, a partir de una secuencia de acciones, satisfacer una serie de
objetivos en un campo de disputas más o menos delimitado. Específicamen-
te, este campo ha sido delimitado en torno a las demandas por el acceso al
suelo y a la vivienda de sectores populares de la ciudad y del Gran Córdoba.
Las estrategias posibles pueden conllevar la inacción, visibilizar o potenciar el
conflicto, o bien propender a cierta cooperación entre los actores. No obstan-
te, las estrategias descriptas suponen, en alguna medida, una combinación de
estos caminos, según cada contexto particular.
Para Delfino y Zubieta (2010) por su parte, las estrategias resultan de
una combinación de acciones políticas que realizan ciudadanos o grupos, las
cuales pueden integrar a la vez acciones de protesta y de interpelación o inter-
locución estatal por caminos más convencionales.
Las estrategias, siguiendo a González Alcantud, así como las tácticas
que confluyen en ellas, exigen “grandes dotes de prospectiva, fundadas en
la experiencia teórica acumulada, en la dialéctica de la acción, error, acción”
(1998:3). Responden habitualmente a un pensamiento de tipo “estratégico”,
es decir, que suponen algún nivel de planificación de quienes impulsan esta
serie de acciones, aunque esto no implique necesariamente ni una racionali-
dad absoluta ni una ausencia total de racionalidad. Por el contrario, el pen-
samiento estratégico o prospectivo es un concepto que podría iluminar los
modos en que los sectores populares en situación de déficit habitacional o de
acceso al suelo se convierten en protagonistas de su propia historia, identifi-
cando objetivos, y entre ellos, prioridades, y desarrollando tácticas y acciones
para lograr satisfacerlos. Pérez Sainz (1989) cuestiona el término estrategia
por implicar cierta conciencia de objetivos, medios, plazos, etc., así como
suponer la posibilidad de elección sobre opciones. Es decir, este término con-
lleva la idea de comportamientos guiados por una racionalidad basada en el
cálculo que adecua medios afines.
Una de las perspectivas que considero relevantes para abordar el con-
cepto de estrategia relacionado a los sectores populares es la aportada por
Clemente (1985), quien aborda la categoría “estrategias de vida”, como los
47
 desempeños ocasionales o sistemáticos que realizan los actores tendientes a
optimizar sus condiciones materiales y no materiales de vida y el alcance de
objetivos. En la perspectiva de Clemente (1985) se van a diferenciar entre es-
trategias de adaptación al riesgo y estrategias de optimización del medio social
de riesgo. De esta manera en el presente análisis se identifican dos tipos de
desempeños: de adaptación y de optimización. Los primeros tienden a repro-
ducir una situación problemática referida a procesos de adaptación en con-
textos de exclusión, y los segundos logran alguna modificación especialmente
en lo que hace a controlar las condiciones de riesgo presentes en el ambiente
familiar y comunitario. En estos últimos, la autora identifica algunas estrate-
gias de tomas de tierra en el conurbano de la provincia de Buenos Aires, en
tanto se proyectan como una solución habitacional que desarrolla procesos de
integración social y urbana.
Otra autora que aborda la cuestión es Torrado, que define a las estrate-
gias familiares de vida (EFV) como:
(…) aquellos comportamientos de los agentes sociales que –estando
determinados por su posición social (pertenencia de clase)– se relacionan
con la constitución y mantenimiento de unidades familiares en el seno
de las cuales pueden asegurar su reproducción biológica, preservar la
vida y desarrollar todas aquellas prácticas (económicas y no económicas)
indispensables para la optimización de las condiciones materiales y no
materiales de existencia de la unidad y de cada uno de sus miembros.
(1981:59)

En su trabajo, la autora hace una enumeración de los comportamientos

básicos que estarían incluidos en las EFV de la clase obrera, objeto de su in-
vestigación: constitución de la unidad familiar; procreación; preservación de
la vida; socialización y aprendizaje; ciclo de la vida familiar; división familiar
del trabajo; organización del consumo familiar; migraciones laborales; loca-
lización residencial; allegamiento cohabitacional y cooperación extrafamiliar
(Torrado, 1981). Este abordaje diversificado de las EFV permite analizar las
estrategias de acceso al suelo urbano desde una mirada integral.
Por otra parte, Cariola (1992) conceptualiza a las estrategias de super-
vivencia como la articulación del conjunto de mecanismos, relaciones y com-
portamientos desplegados para darle viabilidad a un objetivo fundamental:
lograr la reproducción integral de las unidades domésticas en las mejores con-
diciones posibles o, dicho de otra forma, alcanzar cierto nivel de satisfacción
de las necesidades básicas.

48
 Un aporte significativo en términos teóricos y metodológicos es el que
aporta Gutiérrez (2005), que trabaja desde la sociología de Bourdieu y sostie-
ne que para dar cuenta de las prácticas sociales es necesario tener en cuenta
las categorías de campo, habitus, capital e intereses, entre otros conceptos.
En esta misma perspectiva teórico-metodológica otro autor que aborda la
cuestión de las estrategias desde la perspectiva de Bourdieu es Wilkis, quien
trabaja los conceptos de estrategias, capital, habitus y campo señalando que:
(…) la operación conceptual que realiza Bourdieu no es descartar la
intencionalidad de los agentes en sus prácticas –a la manera estructuralista–,
sino plantear que el habitus orienta objetivamente a las prácticas porque
actúa identificando las oportunidades y restricciones que les son impuestas
a los agentes. (2004:127)

En este sentido, el habitus gestiona las estrategias de los agentes porque

establece las potencialidades objetivas inmediatamente dadas en un presente
inminente. Los conceptos de campo y capital le dan consistencia a la noción
de estrategia, porque sitúan la dialéctica entre sentido práctico y sentido obje-
tivo en las dimensiones en que se estructura el espacio social (Wilkis, 2004).
Es importante esta perspectiva teórica, ya que aporta herramientas metodo-
lógicas para analizar las estrategias de acceso al suelo urbano en relación a las
políticas públicas como un campo de disputa de intereses, donde se ponen en
juego los diferentes capitales, a partir del desarrollo de estrategias de cada uno
de los actores que participan de estas disputas.
A partir de este recorrido, avanzo en la definición de estrategias habi-
tacionales, para lo cual considero relevantes los aportes de Di Virgilio y Gil y
de Anso (2012) quienes las vinculan a las decisiones que toman las familias-
unidades domésticas y los objetivos que estas persiguen en materia de hábitat.
Las autoras reconocen “(…) la importancia de los factores estructurales en
la definición de las estrategias habitacionales (política de vivienda, dinámica
del mercado de trabajo, dinámica del mercado de suelo y vivienda, etc.), pero
al mismo tiempo señalan que ‘los individuos y los hogares disponen en el
transcurso de su vida de un mínimo de libertad de acción y de lucidez en sus
prácticas residenciales’” (Bonvalet y Dureau 2002, en Di Virgilio y Gil y de
Anso, 2012:160).
De este modo, sin desconocer que los hogares tienen márgenes limita-
dos de elección y que sus decisiones están sujetas a una estructura de opciones,
la noción de estrategia les reconoce una parte de decisión (Di Virgilio y Gil y

49
 de Anso, 2012). Siguiendo con esta perspectiva las estrategias habitacionales,
se definen en la intersección entre necesidades y expectativas habitacionales
de los hogares y los condicionantes estructurales, entre las que considero rele-
vantes a las políticas públicas.
Estas lecturas están relacionadas al objeto de estudio, en tanto aportan
para comprender las condiciones materiales de vida de los sectores populares
en relación a las estrategias que desarrollan las familias y sus redes organizacio-
nales. En tal sentido comparto con las autoras que las estrategias habitaciona-
les tienen que ser comprendidas como una expresión de la lucha de las clases
dominadas por disputar sus intereses.
La problemática que subyace al concepto de estrategias habitacionales
apunta, precisamente, a comprender cómo hacen para reproducirse
socialmente quienes ocupan posiciones dominadas en el espacio social.
Desde esta perspectiva, las estrategias habitacionales no pueden entenderse
al margen de las características de la estructura de clases de una sociedad.
(Di Virgilio y Gil y de Anso, 2012:161)

En la perspectiva de esta investigación, las estrategias habitacionales

(como acciones colectivas expresadas por organizaciones y movimientos so-
ciales) también suponen considerar el contexto no como algo dado que sobre-
determina, sino más bien como la expresión de la correlación de fuerzas que
refleja las luchas entre los diversos actores por instalar la cuestión habitacio-
nal. La manera en que se representa la situación y la problemática, así como
el rol de los actores estatales de diversas jurisdicciones, los actores “expertos”
(técnicos, universidades y ONG) y las organizaciones, resultan claves en los
procesos de evaluación de la estrategia global. También se deben considerar en
qué medida los propios actores consideran que se han satisfecho los objetivos
planteados al iniciar la estrategia, y cómo valoran su situación actual. Para este
proceso de disputa es pertinente recuperar los aportes de Fraser (1991) quien
propone una mirada crítica para poder analizar las necesidades y cómo se dan
las estrategias para satisfacerlas. Para la autora la política de las necesidades
comprende tres momentos, diferentes en términos analíticos, pero interrela-
cionados en la práctica. El primero es la lucha por establecer o por negar el es-
tatuto político de una necesidad dada, la lucha por validar la necesidad como
un asunto de legítima preocupación política, o por clasificarlo como un tema
no político. La segunda es la lucha sobre la interpretación de la necesidad, la
lucha por el poder de definirla y así determinar con qué satisfacerla. El tercer

50
momento es la lucha por la satisfacción de la necesidad, la lucha por asegurar
o impedir la disposición correspondiente.
Es en este sentido que me interesa conocer cómo disputaron los sectores
populares el reconocimiento del acceso a la tierra como un derecho humano.
La reconstrucción de las estrategias se llevó a cabo a partir de entrevistas con
referentes de las organizaciones, en la pretensión de identificar desde qué pers-
pectivas se han realizado estas disputas. De modo pertinente a este trabajo,
Bourdieu plantea que:
(…) el mundo social es el lugar de luchas a propósitos de palabras que
deben su gravedad –y a veces su violencia– al hecho de que las palabras
hacen las cosas en gran parte, y que cambiar las palabras (…) es ya cambiar
las cosas (…). El combate para conocer científicamente la realidad debe
casi siempre comenzar por una lucha contra las palabras. (1988:132)

Los hechos y las necesidades no hablan por sí solos, solo existen a partir
de la interpretación que realizan los sujetos; en tal sentido interesa recuperar
la forma en que son definidas las necesidades, es por esto que se transcriben las
concepciones que subyacen en la definición e interpretación de los problemas
y de los sujetos portadores de estas necesidades habitacionales, a partir de las
visiones que posee cada actor que interviene en el campo.
En el marco de este trabajo de investigación, consideré necesario esta-
blecer las relaciones entre las categorías referidas a estrategias, acción colectiva
y movimientos sociales. En los debates en torno a estos tópicos una de las
corrientes teóricas es la expresada por Olson (1971), entre otros autores, que
señala que la acción colectiva es la acción de las organizaciones dedicadas a
la atención de los intereses colectivos y particulares de los individuos que la
componen, y destinada a la producción de bienes públicos, esto es, de bie-
nes que están disponibles para todos los miembros de la organización, hayan
o no participado en los esfuerzos por su logro. Un individuo maximizador
(calculador de la relación costo/beneficio de la acción) intentará beneficiarse
a través de la acción de los otros, ya que su propia aportación al esfuerzo co-
lectivo tiene un efecto poco notable para la organización (mientras que para
él puede suponer un coste elevado) y, además, obtendrá su parte de beneficio
independientemente de su participación en los costes. De aquí deduce Olson
(1971) la necesidad de incentivos selectivos (individuales) para el desarrollo
de la acción colectiva (positivos –recompensas a la participación– o negativos
–castigos a la no participación–).

51
 En esta perspectiva los individuos participan en acciones colectivas so-
bre una ecuación costo/beneficio, donde estos últimos siempre tienen que ser
menores que los primeros. Así, un individuo participa en la medida en que su
interés coincide con el interés común, pudiendo este coincidir con un interés
universal que trasciende al grupo. La argumentación sobre la asimilación de
interés individual e interés colectivo la realizaré cuando desarrolle la argumen-
tación teórica sobre los procesos de identificación. Si bien esta perspectiva de
costo/beneficio, reduce la organización a un aspecto instrumental, considero
que realiza un aporte para poder analizar el funcionamiento de las organi-
zaciones sociales y sus lógicas para regular la asignación de beneficios en el
proceso de gestión de sus estrategias.
Frente a esta postura, surge la corriente que expresa la teoría de la “mo-
vilización de recursos”, en la que me posiciono para poder comprender la
acción colectiva y la organización. La acción colectiva entendida a partir de
un interés común que moviliza a un conjunto de personas, genera expec-
tativas y un proceso de identificación con los objetivos comunes. Melucci
(1999) explica que, si los actores individuales pueden reconocer su coherencia
y continuidad como actores, serán capaces de escribir su propio guion de la
realidad social y comparar expectativas y resultados. De este modo, toda teo-
ría de la acción colectiva que incorpore el concepto de expectativas presupone
una teoría de la identidad. Este abordaje interesa en tanto, permite pensar
las estrategias de los movimientos populares en su lucha por el derecho a la
tierra, la vivienda y el hábitat, como constructoras de una identidad colectiva.
Al sostener este proceso de identificación, no lo propone como algo previo,
inmutable, sino más bien, como señala Melucci (1999), como un “potencial
de individualización” en el curso de la acción.

– La identidad colectiva es, por lo tanto, un proceso mediante el cual

los actores producen las estructuras cognoscitivas comunes que les
permiten valorar el ambiente y calcular los costos y beneficios de la
acción; las definiciones que formulan son, por un lado, el resultado
de las interacciones negociadas y de las relaciones de influencia y,
por el otro, el fruto del reconocimiento emocional. En este sentido,
la acción colectiva nunca se basa exclusivamente en el cálculo de
costos y beneficios, y una identidad colectiva nunca es enteramente
negociable. Algunos elementos de la participación en acción colec-
tiva están dotados de significado, pero no pueden ser reducidos a la

52
 racionalidad instrumental (ni son irracionales, ni están basados en
una lógica de cálculo). (Melucci, 1999:66-67)

Y, en tal sentido, enuncia:

La identidad colectiva como proceso enlaza tres dimensiones fundamentales
que distingo analíticamente, aunque en la realidad se entretejen: 1)
formulación de las estructuras cognoscitivas relativas a los fines, medios y
ámbito de la acción; 2) activación de las relaciones entre los actores, quienes
interactúan, se comunican, negocian y adoptan decisiones; y 3) realización
de inversiones emocionales que permiten a los individuos reconocerse”.
(Melucci, 1999:66)

Esta mirada aporta elementos para analizar los procesos de construcción

identitarios en los movimientos sociales que disputaron estrategias para visibi-
lizar y hacer exigibles los derechos a la tierra.
La visión del movimiento social como red de relaciones sociales en la
que se articula el proceso de identificación y la producción alternativa de
sentido, explicitada, no siempre tiene que vincularse con la idea de la preexis-
tencia de una organización (como ente formal) representativa y con capacidad
de movilizar recursos. Sin embargo, el movimiento social es inseparable de la
organización en el sentido que la define Tilly: “identidad común y estructura
unificadora entre los individuos de una población” (1978:54). En el modelo
político de Tilly (1978) esta identidad (organización) preexiste a la acción y
tiene capacidad y recursos para adoptar una estrategia adecuada a sus inte-
reses. En la visión que manejo del movimiento social, la organización es la
interacción entre los individuos que componen la red de relaciones sociales, el
resultado de la acción y de la existencia del movimiento.
En los debates en torno a los movimientos sociales, diversos autores han
señalado y aportado a la constitución de la categoría “nuevos movimientos
sociales”. En esta corriente se ubica Galafassi (2011), que señala que esta de-
nominación surge para diferenciar los movimientos sociales post 1968 de los
anteriores (vinculados a la organización de la clase obrera y a las demandas
en torno al Estado de bienestar), de ahí provienen las “teorías de los nuevos
movimientos sociales” que tienen como exponentes a Alain Touraine (1978,
1991), Clauss Offe (1985, 1996) y Alberto Melucci (1989, 1994) entre otros,
quienes relacionan la categoría “nuevo movimiento” con transformaciones
fundamentales de las sociedades industriales, siendo sus casos de estudio los

53
 movimientos pacifistas, ecologistas, feministas, de derechos humanos y las
formas no alienadas de trabajo, entre otros. Galafassi (2011) señala que la
preocupación ya no gira exclusivamente alrededor del individuo egoísta, sino
alrededor de la “organización” y de cómo los individuos reunidos en organi-
zaciones sociales gestionan los recursos que disponen (recursos humanos, de
conocimiento, económicos, etc.) para alcanzar los objetivos propuestos.
En esta perspectiva los movimientos sociales surgen como resultado de
la acción colectiva en un contexto que admite la existencia de conflictos, y
estos, por sí solos, ya no son vistos como anormalidades del sistema: una so-
ciedad moderna y capitalista está atravesada por conflictos que por sí solos no
desestabilizan al sistema (Galafassi, 2011). El agravio es considerado un mo-
tor fundamental de la acción colectiva, entendiendo por tal toda manifesta-
ción del sistema que perjudique a individuos o grupos. Un aporte que realiza
este autor, está vinculado a los agravios y sus reacciones, como expresión de
los resultados permanentes de las relaciones de poder, y por tanto no pueden
explicar la formación de movimientos: esta depende más bien de cambios en
los recursos con que cuentan los grupos, la organización y las oportunidades
para la acción colectiva. Es decir que, dado un agravio, se generará un movi-
miento social en tanto los individuos y los grupos cuenten con los recursos
organizacionales necesarios para su formación (Galafassi, 2011).
En este trabajo los movimientos sociales son considerados movimien-
tos reformadores, es decir que buscan incidir en la disputa de recursos, leyes,
políticas públicas. Desde esta perspectiva, la identidad principal de un mo-
vimiento social radica precisamente en su posicionamiento crítico frente a
alguna de las características o aspectos de la política vigente, o a toda ella,
peticionando algún tipo de transformación, sea esta parcial o casi total. En
palabras de Galafassi:
(…) será fundamental (…) que los procesos de movilización social mantengan
una relación dialéctica con el proceso histórico de transformaciones en la
relación Capital-Trabajo y Capital-Condiciones de Producción (…) que
los procesos de movilización social se inscriban en algún contexto y proceso
de cambio social (…) y que es fundamental considerar las relaciones de
los movimientos y organizaciones socio-políticas tanto con el resto de los
sujetos, clases y fracciones de clase como con el Estado. (2011:29)

Estos insumos permiten analizar las estrategias en tanto posean capaci-

dad de tensionar y modificar las agendas de las políticas públicas.

54
2.1.3. Políticas públicas habitacionales

La categoría “políticas públicas”, es una de las dimensiones con las que

analizo el vínculo que han construido las estrategias de acceso al suelo urbano,
lo que hace necesario explicitarla conceptualmente. Aguilar Villanueva señala
que:
(…) en primer lugar, una política es un comportamiento propositivo,
intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se pone en
movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de
ciertos medios: es una acción con sentido. Aún en el caso de inacción,
se ha decidido no actuar frente a un problema público, considerando el
dejar de hacer o cerrar los ojos es la mejor estrategia frente a una cuestión.
(1994:201)

Para este autor “una política es el curso de acción deliberadamente

diseñado y el curso de acción efectivamente seguido” (Aguilar Villanueva,
1994:24), es no solo lo que el gobierno dice y quiere hacer, sino también lo
que realmente hace y logra, por sí mismo o en interacción con actores polí-
ticos y sociales, más allá de sus intenciones. El término política debe poder
incluir lo que intencionalmente persigue y lo que realmente ocurre como
resultado de la intención. Cualquier uso del término que excluyera los resulta-
dos no intencionales, indeseados, sería muy limitado. Para el autor la política
debería ser identificada operacionalmente no tanto por sus objetivos como
por la conducta que de hecho sucede y que trata de realizar los objetivos. La
política es el curso intencional de acción que sigue un actor o un conjunto de
actores al tratar un problema o un asunto de interés: en Aguilar Villanueva
(1994) el concepto de política atiende lo que de hecho se efectúa y lleva a
cabo, más que a lo que se propone y quiere.
Desde otra perspectiva, Graglia sostiene que:
Las políticas públicas son proyectos y actividades que un Estado diseña
y gestiona a través de un gobierno y una administración a los fines de
satisfacer necesidades de una sociedad… Lo público de las políticas
públicas es una noción en tránsito de lo estatal a lo social y de lo social a
lo estatal. (2004:51)

Y continúa:
Por tanto, para que un Estado (como sujeto o responsable principal)
pueda diseñar y gestionar proyectos y actividades a los fines de satisfacer

55
 necesidades de una sociedad (como objeto o finalidad principal), las
políticas públicas deben ser vistas y consideradas como un proceso cuyo
punto de salida (input) es una situación de insatisfacción social y cuyo
punto de llegada (output) debe ser una situación de satisfacción social.
(Graglia, 2004:52)

En los procesos de diseño y planificación existen diferentes momentos:

“El proceso de políticas públicas se puede clasificar en fases primarias (cua-
tro), secundarias (ocho) y terciarias (dieciséis). Las fases primarias del proceso
de políticas públicas son: Diagnóstico. Decisión. Dirección. Difusión” (Gra-
glia, 2004:53). Este autor se ubica en una perspectiva normativa y de proce-
sos, que fija al Estado en una postura centralizadora, que no refleja como algo
medular, las disputas de los diferentes sectores, clases sociales, etc. Esta noción
de política pública se diferencia de aquella que expresan autores como Oszlak
(1980) que adscriben a concebir el Estado como la expresión de la correlación
de fuerzas sociales.
En la construcción del marco referencial cabe considerar a la burocracia
como una arena política, desde la perspectiva de Oszlak:
(…) esto significa que la “relación Estado-sociedad” se concreta a través
de sucesivas “tomas de posición” (o políticas) de diferentes actores sociales
y estatales, frente a cuestiones problemáticas que plantea el propio
desarrollo de la sociedad. Luego, no sólo interesa el encadenamiento de
comportamientos intraburocráticos que traducen la política en acción,
sino también la dinámica social generada por este proceso y sus efectos
de retroalimentación sobre el comportamiento de los actores estatales.
(1980:10)

Esta perspectiva relacional y de disputa que expresa las contracciones

en la esfera burocrática, aporta material para analizar las disputas de las orga-
nizaciones y movimientos populares y su incidencia en las políticas públicas,
porque:
(…) concibe al Estado como una instancia de articulación y dominación
de la sociedad, que condensa y refleja sus conflictos y contradicciones tanto
a través de las variables tomas de posición de sus instituciones, como de la
relación de fuerzas existente en éstas. (Oszlak, 1980:10).

Aquí el ámbito institucional del Estado es una arena que refleja el con-
flicto político, donde pugnan intereses contrapuestos y se dirimen cuestiones

56
socialmente problematizadas, que va construyendo un reflejo de las correla-
ciones de fuerza de la sociedad civil que se expresa en un resumen oficial.
En sus trabajos Oszlak y O’Donnell (1976) entienden las políticas
públicas como el conjunto de tomas de decisiones del Estado frente a una
cuestión que incita la atención, interés o movilización de otros actores de la
sociedad civil. Este campo se encuentra atravesado por diferentes actores con
posiciones, capitales y poderes diversos que disputarán por las mismas. En
consonancia con esto, las políticas públicas como mecanismos de goberna-
bilidad, pueden ser concebidas como dispositivos de poder que interpelan a
los sujetos y disponen nociones sobre inclusión/exclusión, que contribuyen
a reproducir y consolidar estructuras de igualdad/desigualdad. Por un lado,
es importante destacar que teorizarlas como dispositivo de poder implica re-
flexionar sobre las relaciones de poder que se establecen entre el Estado y los
sujetos. Por otro lado, es posible observar en estas relaciones y mecanismos
de gobernabilidad que cuando el Estado está ausente, emergen otros actores,
como instituciones no gubernamentales, movimientos y organizaciones so-
ciales, sindicales, etc., que ocupan estos espacios a través de las denominadas
políticas del sector privado.
(…) desde la perspectiva tradicional (que podemos caracterizar como
redistributiva) las políticas sociales son concebidas como un conjunto
de acciones, por parte del aparato estatal, que tienden a disminuir las
desigualdades sociales. Así, son pensadas como aquellas actividades que
tienen como principal función la corrección de los efectos negativos que se
producen debido a la acumulación del capitalista. (Borgianni y Montaño,
2004:208)

Para la perspectiva del estudio es importante recuperar la propuesta de

Montaño y Borgianni, inscripta en el marco de lo sostenido por Oszlak, quie-
nes enuncian que:
(…) las políticas sociales no pueden ser identificadas como meras
concesiones por parte del Estado, sino como una relación múltiple que
involucra por lo menos tres sujetos protagónicos: las clases hegemónicas, el
Estado intermediador y las clases trabajadoras y subalternas como usuarios
de las políticas sociales. (2004: 213-214)

Este modo de ver el conflicto entiende a las políticas públicas como pro-
ducto de un entramado de disputas por imponer las necesidades y la forma de

57
 intervenir para satisfacerlas. Es decir, las políticas sociales no son concebidas
solamente por el Estado ni por la clase hegemónica como meras concesiones,
ni por ninguna otra clase individualmente, sino que son las contradicciones
y la lucha entre las clases las que determinan las políticas. Es así que, en la
caracterización en oposición a la concepción tradicional, las políticas sociales
desde este análisis son el producto de cómo se procesó la disputa de intereses.
En el análisis de las políticas públicas, es necesario conocer en qué me-
dida el Estado desarrolló capacidad de intervenir en esta cuestión social, y a
tales efectos recupero el concepto de Repetto (2003:2), que hace referencia
al concepto de “institucionalidad social, como el conjunto de reglas de juego
formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales)
que enmarcan el contenido y la dinámica administrativa y política de las po-
líticas sociales”.
En su trabajo Repetto, define a la capacidad estatal:
(…) como la aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a través
de políticas públicas, los máximos niveles posibles de valor social dadas
ciertas restricciones contextuales y según ciertas definiciones colectivas
acerca de cuáles son los problemas públicos fundamentales y cuál es el
valor social específico que en cada caso debiese proveer la respuesta estatal
a dichos problemas. (…) La capacidad estatal se manifiesta a partir de
dos componentes: la capacidad administrativa y la capacidad política.
La primera hace referencia a los arreglos institucionales, administrativos
y dispositivos para la gestión, mientras que la capacidad política es la
capacidad para problematizar las demandas de los grupos mayoritarios de
la población, tomando decisiones que representen y expresen los intereses
e ideologías de los mismos más allá de la dotación de recursos que puedan
movilizar en la esfera pública. (Repetto, 2003:7-8)

Esta capacidad política implica analizar el nivel de inclusión de intereses

colectivos que se alcanza mediante la interacción entre actores relevantes y
quienes no lo son, alrededor de una problemática específica.
La relación entre capacidades técnico-administrativas y políticas es
compleja y variable según temáticas, sectores y jurisdicciones. Repetto (2003)
sostiene que del tipo de vínculo que se establezca entre ambas capacidades,
dependerá el efecto que se produzca en la gestión del desarrollo social. Ade-
más, considera a la capacidad estatal a nivel local como un componente sig-
nificativo que se expresa en la capacidad de coordinación, que a su vez se
manifiesta en el modo en que los diversos actores y organismos estatales, tanto

58
a nivel sectorial como jurisdiccional, interactúan de modo coherente generan-
do sinergias en función de sus tareas asignadas, o sus ventajas comparativas
a favor de cumplir los objetivos públicos previstos. Para el autor, (2003) los
actores son aquellos individuos o grupos que ocupan una posición estratégica
en el sistema de decisiones y que responden, en el proceso de formación de
políticas, por las funciones de articulación del campo cognitivo y del campo
del poder.
Otra autora que aporta una mirada crítica, que comparto, en lo que se
refiere a los procesos de construcción de la agenda de las políticas públicas, es
Cunill Grau, quien afirma que:
(…) el centro de la cuestión remite a la creación de una nueva
institucionalidad que no sólo involucre la posibilidad de tornar la gestión
pública más permeable a las demandas emergentes de la sociedad, sino
de retirar del Estado y de los agentes sociales privilegiados, el monopolio
exclusivo de la definición de la agenda social. (1997:26)

Sostiene la autora que esta realidad debe explicitarse en el marco de la

Democracia, como régimen político que posibilita a la sociedad civil invo-
lucrarse en la ampliación de un ámbito de disputa sobre “quién”, “cómo” y
“cuándo” se puede participar en la legitimación de la agenda social. La demo-
cracia, en este sentido, implica una dialéctica entre lo público y lo privado; un
movimiento que nace cuando el problema de la administración de los funda-
mentos del Estado quiere hacerse colectiva, pero que, sin embargo, se asienta
sobre una conflictividad dada por los intereses y valores que están involucra-
dos en los actos fundantes de ese Estado, planteando por ello un problema:
¿cómo se resuelven de la manera más justa esos conflictos?
La necesidad de reflexionar acerca de mecanismos de gestión pública
participativa tendientes al desarrollo local, con adecuadas estructuras, lógicas
y tecnologías de gestión, nos acerca a repensar la dimensión de lo público y
de las prácticas derivadas de la misma. De tal manera, lo “público” (como
potencial producto de una agenda consensuada) se incluye en el análisis como
“espacio de mediación”, pero también de competencia, que compromete su
propia dinámica, incluso la de deliberación, si no externaliza y afronta las rela-
ciones de asimetría de poder que se patentizan finalmente en la construcción
de las agendas públicas, así como la debilidad de la institucionalidad estatal
para que puedan ser efectivizadas. En este debate en torno de la construcción
de lo “público” resultan importantes los aportes de Fraser (1997) en la necesi-

59
 dad de dilucidar, tanto conceptual como empíricamente, las particularidades
que implican aquellos “públicos débiles” –asentados en la mera formación de
opiniones–, de las que caracterizarían a los “públicos fuertes” dinamizados por
la toma de decisiones fundamentadas en su fuerza práctica, posibilitando la
incorporación de sus “resoluciones ciudadanas” a las instancias de elaboración
institucional de la agenda de las políticas estatales. Como sostiene Oszlak:
(…) la acumulación de poder es, al mismo tiempo, condición de posibilidad
para la fijación de agendas (v.g. qué asuntos deben problematizarse
socialmente), para la toma de posición frente a las mismas (qué políticas
deben adoptarse a su respecto) y para la extracción y asignación de los
recursos que posibilitarán su resolución (quiénes ganan y quiénes pagan
los costos) (…) Naturalmente, al hacer referencia a un mayor o menor
poder del Estado, es fundamental conocer quién o quiénes lo controlan.
(1992:14)

Esta perspectiva de la acumulación de poder permite reconstruir y

analizar las estrategias y las articulaciones sectoriales expresadas en términos
de movimientos sociales, y su capacidad de incidir en la construcción de las
agendas de las políticas públicas habitacionales.
Operacionalizando la política pública desde la dimensión de las po-
líticas públicas habitacionales, recupero los aportes de Sepúlveda Ocampo
Wagner (2006) que las mismas constituyen el modo que el Estado tiene de
regular la riqueza socialmente producida en el ambiente construido. La inter-
vención del Estado en los procesos de producción del ambiente construido
tiene relación con los procesos de generación de renta y los modos de distri-
bución o no de sus beneficios entre la población. La política habitacional,
que particularmente implica la desmercantilización de la vivienda con fines
sociales, involucra numerosos agentes en los procesos de producción y admi-
nistración, que componen un entramado de intereses altamente complejo.
En este sentido, la política habitacional conjuga en términos reales procesos
de legitimación política, de obtención de rentas extraordinarias, de activación
productiva, y de consolidación del sistema de propiedad privada. De acuerdo
con Sepúlveda Ocampo y Wagner (2006) las políticas habitacionales públi-
cas se encuentran atravesando una importante transición en América Latina,
con una importante presencia de los programas de regularización urbana y
dominial. Ello implica que el Estado –y los organismos internacionales– han
asumido la importancia que para la mayoría de la población tienen los modos
de acceso al suelo urbano a través de los mercados informales. Estas políticas

60
ponen en relevancia los derechos contraídos como producto del proceso de
lucha social y la legalidad de la tenencia del suelo en propiedad privada (sobre
estos aspectos, amplío en el tercer capítulo).
Barreto (2008) aporta elementos para comprender cómo se ha trasfor-
mado la concepción de políticas de vivienda en el marco de la aplicación de
los modelos neoliberales y las limitaciones que tienen las políticas sectoriales
que se corresponden al periodo de industrialización y del Estado de bienes-
tar. En tal sentido, el autor sostiene que “(…) en el periodo en el que estas
condiciones estaban determinadas por ciertos derechos que les asistía a los
trabajadores formales, las políticas sociales eran organizadas en sectores com-
plementarios de soluciones específicas” (2008:3). Esta planificación refleja las
diferentes políticas sectoriales generadas en el marco del Estado de bienestar
(salud, educación, vivienda, trabajo, etc.), que eran definidas de manera sec-
torial, y complementariamente y aislados como problemas para ser atendi-
dos independientemente unos de otros, dando por descontado que todos los
hacían.
[Con] las situaciones de pobreza crítica actual y de la desregulación
implementada por las políticas de ajuste, elementos como la integración
urbana, social, económica, cultural, etc., no se encuentran relacionados
desde las políticas que las asiste y es necesario tener en cuenta cómo la
vivienda, en estos hogares, se relaciona, retroalimenta y contribuye con
todos estos elementos que hacen a sus condiciones de vida. (Barreto,
2008:3)

Barreto (2008) critica la perspectiva sectorial de políticas habitaciona-

les, porque expresa una concepción simplista, que presupone que el resto de
las políticas sectoriales están resolviendo las demás cuestiones, cuando en la
práctica esto no sucede, más aún a partir de las reformas neoliberales pro-
ducidas en el Estado. Frente a esta fragmentación que implicó el neolibera-
lismo, Barreto (2008) avanza en una concepción que propone una política
habitacional sustentada en la complejidad, con una progresiva intervención
reguladora del Estado en los procesos económicos y sociales con capacidad
de generar empleos estables y genuinos, protección social al trabajo, servi-
cios adecuados de salud y educación, la apertura a la participación social en
las cuestiones públicas, el acceso a los servicios de justicia, a la cultura, etc.
Para este autor, es central involucrar a los gobiernos locales en el desarrollo
de políticas urbanísticas y de servicios públicos, consistente con las vías de
abordaje del problema estructural, articuladas a políticas de niveles superio-

61
 res, para la realización de obras estructurales como las redes de infraestructura
y equipamientos sociales. Acuerdo con que este tipo de política es clave para
abordar desde una perspectiva integral la solución de las áreas con precariedad
habitacional extrema, ya que de ella depende la posible futura integración a
la estructura urbana de estas áreas y también lo referente a la prevención en la
formación de nuevas áreas de precariedad habitacional, en la medida que ella
puede planificar el crecimiento urbano y poner a disposición tierras urbaniza-
das con esta finalidad, así como regular el uso de las tierras urbanas vacantes
provistas con infraestructura para facilitar el acceso a suelo urbanizado a estos
hogares, etc.
Para trabajar los aspectos que plantea Barreto (2008) sobre la regulación
del uso de las tierras urbanas, es necesario precisar detalles referidos a cómo se
construye un régimen urbano. Los aportes teóricos y metodológicos de Abra-
mo (2009), que en términos analíticos permiten comprender los procesos que
van construyendo y trasformando las ciudades, develan la relación entre los
regímenes de acumulación de capital, el régimen urbano y las regulaciones
urbanas.
La centralidad del mercado del suelo e inmobiliario en el proceso de
acumulación urbana y la construcción de las relaciones sociales, políticas
y económicas que articulan los macro y micro poderes, y los intereses
individuales, colectivos y de clase son categorías (…) con lo cual se busca
demostrar que el mercado del suelo está en el corazón del proceso de
generación y distribución de la riqueza urbana en las grandes ciudades
latinoamericanas. (Abramo, 2009:12)

Esta centralidad permite realizar un análisis sobre el rol que juegan las
políticas de uso del suelo en los procesos de acumulación capitalista:
Un régimen de acumulación y un modo de regulación inscriben sus marcas
de singularidad histórica en las diferentes funcionalidades de la ciudad. Un
“régimen urbano” definiría las formas particulares que asumen los procesos
de producción y de apropiación de la espacialidad construida urbana. Por
lo tanto, podemos identificar el mercado inmobiliario, así como otras
formas de aprovisionamiento residencial como una institución (…) del
régimen urbano. (Abramo, 2009:35)

Recupero de este autor su metodología para analizar la relación entre

procesos de acumulación y régimen urbano, donde el mercado inmobiliario
se constituye en una de las instituciones desde donde se determinan las con-

62
diciones y precios para el acceso al suelo urbano de los diversos sectores de la
sociedad.
Respecto de la función del mercado inmobiliario, para Smolka (2003),
la economía convencional sostiene, en relación al precio de la tierra urbana,
que los precios de libre mercado reflejan el nivel en el que la capacidad y la
disposición a pagar de un comprador coincide con la capacidad y la disposi-
ción a vender de un proveedor, pero esto no garantiza que se suplan las nece-
sidades sociales. Este escenario ideal puede reflejar que el mercado para la tie-
rra urbanizada puede estar funcionando bien, mientras que muchas familias
(incluso no pobres) no accedan a él, y los terrenos urbanos son mantenidos
vacantes intencionalmente, cumpliendo una función de resguardo de ahorros
y especulación.
El precio de la tierra urbana, como en cualquier mercado, es determinado
por la oferta y demanda. El suministro de tierra depende de la cantidad
habilitada (producida) por año, la cantidad que es retenida, y la intensidad
de uso de la existente. La demanda depende de la tasa anual de formación
de nuevos hogares, ajustada por su ingreso y/o poder adquisitivo, sus
preferencias y los precios de otros artículos en sus presupuestos. (Smolka,
2003:1)

A partir de esta ecuación es relevante analizar en la conformación de los

precios el papel que jugaron las políticas públicas promoviendo zonas para el
desarrollo de loteos tanto públicos como de sectores sociales en el marco de
la PSH. En el mismo sentido, Baer (2008) señala que la localización del suelo
va a ser determinante en su precio, ponderándose por parte de la demanda
(según cantidad, composición y evolución) además del tamaño y uso del suelo
que posee el lote, otras características, vinculadas a la accesibilidad, edifica-
bilidad, composición socioeconómica del área, calidad de equipamientos y
servicios del área. Wagner (2009) afirma que un aspecto a resaltar sobre la
formación de precios es que, en ciertas ciudades, la oferta de suelo urbanizable
es escasa, por lo que al corto y mediano plazo la misma se mantiene inelástica
y acotada, aumentando la competencia de los demandantes de suelo y por
ende el valor del mismo en ciertos lugares. El escenario de escasez de suelo
urbano accesible formal en términos económicos ha permitido el desarrollo
del mercado informal, como suelo indiviso, informal/irregular, no aprobado
o que no es posible urbanizar. Reese (2014) señala que los mercados de suelo
son relaciones sociales y por eso es posible y necesario incidir. En esta lógica,

63
 Yujnovsky (1984) señala que en cada coyuntura se da en una política y el
Estado interviene respondiendo a las relaciones de poder y correlación de
fuerzas sociopolíticas. Así, la política de vivienda del Estado forma parte de
la lucha política y de las ideas, e incide sobre el proceso económico, ya sea
para mantener una situación excluyente de las grandes mayorías, o bien para
transformarla en beneficio de esas grandes mayorías.

2.2. El proceso por institucionalizar el derecho al hábitat y la ciudad

2.2.1. La institucionalización en el ámbito de la ONU y foros internacionales

En el campo del hábitat, las demandas de las mayorías populares se han

expresado históricamente en términos de acceso a la tierra y la vivienda, y
estas luchas han marcado significativamente la identidad y la historia de los
movimientos sociales vinculados a esta cuestión, mientras que desde el Estado
la matriz tradicional de las políticas públicas ha reducido su accionar al sa-
tisfactor físico de la vivienda y un abordaje sectorial, fraccionado, que no ha
tenido en cuenta la integralidad y complejidad que implica el acceso al hábitat
para los sectores en situación de pobreza. Al caracterizar la tierra y la vivienda
desde una perspectiva de derechos, estos incluyen diversos satisfactores, entre
los que se encuentran no solo el acceso a la vivienda, sino también los ser-
vicios básicos, el acceso a la titularización dominial, los equipamientos para
la prestación de servicios públicos, un medio ambiente sustentable, trabajo
con salario digno, el derecho a la ciudad, enmarcado en un modelo societal
con distribución equitativa de la riqueza, en el marco de una democracia
participativa.
A nivel internacional se han desarrollado diferentes instancias tanto de
los gobiernos como de los movimientos populares, a los fines de instituir el
derecho a la vivienda y el hábitat como derecho humano fundamental, y es así
que este contexto se puede reconocer en un proceso internacional y nacional
por dar entidad al derecho a la vivienda. En 1948 se instituyó en el artículo
n.o 25 de la “Declaración Universal de los Derechos del Hombre” que “Todo
hombre tiene derecho a un patrón de vida capaz de asegurar para sí y a su fa-
milia salud y bienestar, inclusive alimentación, vestimenta, vivienda, cuidados
médicos y servicios sociales indispensables”. Se ubica la vivienda conjunta-
mente con otros derechos humanos que permiten visualizar una concepción
del hábitat integral, donde se incluyen el acceso a la salud y alimentación,
entre otros. En este marco, la Organización de las Naciones Unidas adoptó en

64
1966 el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto Inter-
nacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), cuyo ar-
tículo 11 reconoce el derecho a la vivienda: “Los Estados Partes en el presente
Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para
sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia”. Argentina es Estado parte
y le ha dado rango constitucional.
Por otro lado, el comité que vigila el cumplimiento del PIDESC8 y
establece sus alcances ha señalado que el derecho a la vivienda debe pensarse
como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. El comi-
té de DESC (1991) considera que “adecuación” supone algo más que paredes
y un techo, como mínimo debe incluir los siguientes elementos:

– Seguridad jurídica de la tenencia: según el comité un aspecto central

en lo referido al derecho a una vivienda adecuada. Le proporcio-
na una cierta inmunidad e indisponibilidad frente a alteraciones
arbitrarias en su goce provenientes del Estado o del mercado. La
seguridad jurídica lo protege contra hostigamientos, desalojos, ex-
propiaciones y traslados arbitrarios o contra aumentos súbitos en
los alquileres.
– Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura:
implica que una vivienda adecuada contenga ciertos servicios indis-
pensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición.
– Gastos soportables: los gastos habitacionales deben ser de un nivel
tal que no impliquen ni comprometan el logro y la satisfacción de
otras necesidades básicas.
– Habitabilidad: una vivienda adecuada debe ser segura y salubre, in-
cluir espacio, intimidad y protección suficiente del frío, el calor, la
lluvia, el viento y otros factores patógenos que comporten peligros
para la salud.
– Asequibilidad: una vivienda adecuada debe ser materialmente acce-
sible para todas las personas. Sobre todo, para personas con necesi-
dades habitacionales especiales.
8 
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ICESCR: International
Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, por sus siglas en inglés) es un tratado multila-
teral general que reconoce derechos económicos, sociales y culturales y establece mecanismos para
su protección y garantía. Fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante
la Resolución 2200A (XXI), el 16 de diciembre de 1966 y entró en vigor el 3 de enero de 1976.

65
 – Lugar adecuado: la adecuación de una vivienda comprende también
el derecho a que esta esté situada en un lugar que permita el acceso
a opciones de empleo, centros de atención y educación para niños/
niñas y, sobre todo, que no ponga en peligro el disfrute de otros
derechos, principalmente la salud o la vida de sus ocupantes.
– Adecuación cultural: al igual que todos los derechos sociales, el dere-
cho a la vivienda comprende tanto elementos universalizables, vin-
culados a las necesidades comunes de las personas, como elementos
diferenciados, relacionados con los contextos culturales en los que
resultan garantizados. Las políticas de vivienda y los materiales en
que se apoyan deben ser capaces de expresar la identidad cultural y
la diversidad del lugar y de los colectivos involucrados.
– Otro de los aspectos es la protección contra los desalojos forzosos: lo
cual es central en lo referido al ejercicio del derecho a una vivienda
adecuada y está relacionado a la seguridad de la tenencia. Sobre este
aspecto se establece claramente la referencia y se define el desalojo
forzoso como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comu-
nidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma perma-
nente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección
legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. También esta-
blece protocolos y procedimientos que deben ser respetados frente
a situaciones donde deben producirse desalojos, referidas a que no
deben realizarse de noche, a que deben ofrecerse garantías, entre
otros aspectos.

El PIDESC esboza en su artículo 2, que los derechos sociales, como el

derecho a la vivienda, deben en efecto garantizarse de manera progresiva, lo
que supone al menos:
– Evitar las medidas deliberadamente regresivas en materia
habitacional.
– Dedicar el máximo de esfuerzos y el máximo de recursos disponibles
a la atención del derecho, dando prioridad a los casos más urgentes.
– Satisfacer, incluso en periodos de recesión, crisis o ajustes, al menos
el contenido mínimo del derecho en cuestión.

Sobe estos aspectos Pisarello sostiene que:

(…) evidentemente, lo que sea “medidas regresivas”, “máximos recursos

66
 disponibles” o “contenido mínimo” del derecho a una vivienda
adecuada no puede definirse de antemano, de manera abstracta, por lo
que inevitablemente ha de atenderse a contextos temporales y espacios
concretos. El contenido y el alcance de los derechos siguen sin estar bien
definidos. El contenido “mínimo” es solo un ejemplo de esa dificultad
más amplia. Es evidente que los Estados no pueden satisfacer de manera
inmediata todos los elementos que integran el contenido del derecho
a una vivienda adecuada. Esto implica entender que la satisfacción del
derecho pueda ser progresiva, no debe entenderse como una autorización
para postergar el cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de
vivienda. (2003:199)

Un aspecto a resaltar sobre el que reflexiona Pisarello (2003), está vin-

culado al derecho a la tierra y a la vivienda, a partir de lo establecido en los
DESC parágrafo 7 Observación General n.o 4 del Comité de DESC. Sobre
este aspecto observa que el derecho a la vivienda, no se puede equiparar en
un sentido restrictivo con el refugio que resulta del mero hecho de tener un
techo sobre la cabeza, o con una simple mercancía accesible sólo para aquellos
que puedan pagarla en el mercado. Por el contrario, debe considerarse como:
el derecho a vivir, en alguna parte, con seguridad, paz y dignidad. Esto quiere
decir que una aproximación garantista a los derechos habitacionales debe re-
conocer no sólo las manifestaciones físicas de una estructura llamada “hogar”,
sino también los aspectos procedimentales, de seguridad, no materiales, en
suma, de los derechos habitacionales que, en última instancia puede resultar
tan o más importantes que la simple provisión de un techo.
La ONU realizó la I Conferencia de Hábitat sobre los Asentamientos
Humanos (Hábitat I, Vancouver, 1976), donde se definió a la vivienda no
solo como una unidad física que aloja a una familia (sus características de
espacio y equipamiento interno), sino como la conjugación del adentro y el
afuera, complejo de lo social e individual, de lo público y lo privado. Se ex-
tiende al terreno, la infraestructura, urbanización y servicios con que cuenta,
equipamiento social y comunitario, en un determinado contexto cultural,
socio-económico, político y físico ambiental (Elorza y Marengo, 2009).
En 1996 se realizó la II Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asen-
tamientos Humanos (Hábitat II) en Estambul, donde se aprobaron una decla-
ración y un Plan de Acción Mundial –el Programa de Hábitat– que recogen las
directrices para la creación de asentamientos humanos sostenibles durante el
siglo XXI, teniendo en cuenta su relación con el medio ambiente, los derechos

67
 humanos, el desarrollo social, los derechos de la mujer, la población y otros
temas. En esa conferencia, los representantes de 171 gobiernos acordaron un
conjunto de compromisos destinados a alcanzar el acceso de la vivienda a toda
la población en el marco de un desarrollo humano sustentable, y los gobiernos
se comprometieron a formular planes que contaran con los recursos financieros
que permitieran alcanzar en el año 2020 las metas cumplidas.
En el marco de los pactos internacionales, el artículo 27 de la Conven-
ción sobre los Derechos del Niño reconoce el derecho a una vivienda ade-
cuada como un derecho humano. También el reconocimiento del derecho
a la vivienda se encuentra en el artículo 14 (h) de la Convención sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; en el
artículo 5 (c) de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial; párrafo 61 del Programa de Hábitat (Segunda Con-
ferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, Hábitat
II)9, entre otros.
La Declaración del Milenio aprobada por la ONU en el año 2000, tra-
baja sobre una perspectiva de derechos humanos, establece ejes, pautas y valo-
res que aportan a regular las relaciones de los países con el desarrollo humano.
También es relevante lo sostenido en “La Carta Mundial por el Derecho
a la Ciudad”, producida en el marco del Foro Social de las Américas, Qui-
to, julio 2004; Foro Mundial Urbano, Barcelona, octubre 2004; Foro Social
Mundial, Porto Alegre, enero 2005; que afirma ser:
(…) un instrumento dirigido a fortalecer los procesos, reivindicaciones y
luchas urbanas. Está llamada a constituirse en plataforma capaz de articular
los esfuerzos de todos aquellos actores –públicos, sociales y privados–
interesados en darle plena vigencia y efectividad a este nuevo derecho
humano mediante su promoción, reconocimiento legal, implementación,
regulación y puesta en práctica.
9 
En el párrafo 61 se explican más detalladamente las medidas que deben adoptar los gobiernos
y otras partes interesadas con el fin de promover, proteger y garantizar la realización plena y pro-
gresiva del derecho a una vivienda adecuada. Este marco guía al Centro de las Naciones Unidas
para los Asentamientos Humanos (Hábitat) en la prestación de asistencia a los gobiernos y a otros
interesados para colocar los derechos humanos en el centro de la formulación y aplicación de
políticas en el sector de la vivienda. En este contexto, es importante aclarar que el “marco para la
realización de los derechos de vivienda” no significa ni entraña en manera alguna una obligación
de parte de los gobiernos de proporcionar una vivienda gratuitamente a sus ciudadanos, o a los
residentes en el país de que se trate. Sin embargo, como se expresa claramente en el Programa de
Hábitat, los gobiernos tienen la responsabilidad de establecer y facilitar un entorno propicio en
que se apoyen el potencial y la capacidad de las familias y todos los interesados en el proceso de
construcción de viviendas.

68
 En el punto 2 del Artículo I, Apartado I (Disposiciones Generales) de
esta carta se establece:
El Derecho a la Ciudad es definido como el usufructo equitativo de
las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia,
equidad y justicia social. Es un derecho colectivo de los habitantes
de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos,
que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en sus
usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del
derecho a la libre autodeterminación y un nivel de vida adecuado. (…)
es interdependiente de todos los derechos humanos internacionalmente
reconocidos, concebidos integralmente, e incluye, por tanto, todos los
derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales
que ya están reglamentados en los tratados internacionales de derechos
humanos. (…) El territorio de las ciudades y su entorno rural es también
espacio y lugar de ejercicio y cumplimiento de derechos colectivos como
forma de asegurar la distribución y el disfrute equitativo, universal, justo,
democrático y sustentable de los recursos, riquezas, servicios, bienes y
oportunidades que brindan las ciudades.

Derecho a la propiedad de la tierra

Sofía Monsalve Suárez (2004) sostiene que el hablar sobre el derecho a

la tierra exige diferentes enfoques. Desde una perspectiva de derechos huma-
nos la tierra es un recurso vital para las personas, no solo para la realización
de sus derechos, económicos, sociales y culturales, sino también para el goce
de los derechos civiles y políticos. La autora distingue, por un lado, los de-
rechos “de la propiedad”, aquellos que protegen los intereses de quienes son
propietarios; y por otro lado el derecho “a la propiedad” que significa poseer
tierra quienes no la tienen. Este último derecho de toda persona a la propie-
dad, individualmente o en asociación, así como el derecho a no ser privado
arbitrariamente de ella está incluido en la Declaración Universal de Derechos
Humanos, pero no fue agrupado ni en el (PIDESC) ni en el Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), que a diferencia de la DUDH
tienen fuerza jurídica vinculante. Sin embargo, en los sistemas regionales de
derechos humanos, fue posible incluir el derecho a la propiedad dentro de
los instrumentos legales vinculantes, por ende, en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (CADH) que pretende:

69
 1) Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede
subordinar tal uso y goce al interés social.
2) Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el
pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés
social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.
3) Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre
por el hombre deben ser prohibidas por la ley.

Pisarello (2003) considera que el concepto social de la propiedad en

relación a las necesidades básicas de las personas, sumado al enfoque patrimo-
nialista de la propiedad privada, implica diferencias importantes cuyas con-
secuencias jurídicas no se pueden minimizar. El derecho de propiedad con-
cebido como absoluto e ilimitado y desvinculado por tanto de la autonomía
personal y colectiva, es a menudo fuente de acumulación de poder y de ame-
naza para el resto de libertades y derechos fundamentales. Lo que los derechos
fundamentales sin distinción (sociales, políticos y civiles) tutelan son intereses
y bienes universalizables. No ocurre lo mismo con los derechos patrimoniales,
como la libertad de empresa o el derecho de propiedad privada. Es evidente
que sólo la limitación de la propiedad privada y de las libertades contractuales
puede permitir la generalización del acceso a recursos básicos y la garantía de
las libertades, no como privilegios, sino como derechos de todos.

2.2.2. La institucionalización del derecho a la vivienda en el ámbito nacional

y local

El siglo XX se caracterizó, entre otras cosas, por llevar al plano de los pac-
tos internacionales y de las constituciones nacionales un conjunto de derechos
humanos que se expresan en los derechos económicos, sociales y culturales, ge-
nerando un constitucionalismo de carácter social, que en Argentina alcanzó su
mayor desarrollo con la Constitución Nacional sancionada en 1949, derogada a
partir del golpe militar del año 1955 por la llamada “Revolución Libertadora”,
que a pesar de su proyecto antipopular tuvo que reconocer un conjunto de de-
rechos sociales, los que quedaron reflejados en el artículo 14 bis:
El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las
que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor;
jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario
mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en

70
 las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración
en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del
empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida
por la simple inscripción en un registro especial. Queda garantizado a los
gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación
y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarán
de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical
y las relacionadas con la estabilidad de su empleo. El Estado otorgará
los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e
irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio,
que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía
financiera y económica, administradas por los interesados con participación
del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y
pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien
de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda
digna.

El acceso a la vivienda digna y la defensa del bien de familia queda in-

corporada en la Constitución Nacional, con un conjunto de derechos econó-
micos sociales y culturales que marcan una perspectiva integral. En la reforma
del año 1994, se incorporarán al texto de la Constitución Nacional una serie
de pactos internacionales que ampliarán la perspectiva integral de los derechos
humanos que el Estado Argentino se compromete a sostener y promover.
En la Constitución de la Provincia de Córdoba, a partir de la reforma
de 1985, se estableció en la declaración de derechos los vinculados a la fa-
milia, explicitando en su artículo n.o 34, una concepción de la familia como
promotora del desarrollo de las personas y se reconoció el derecho al bien de
familia. En cuanto al derecho al acceso a la vivienda, es en el artículo n.o 58 de
la Constitución de la Provincia de Córdoba que se sostiene que:
Todos los habitantes tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna,
la que, junto a los servicios con ella conexos y la tierra necesaria para
su asentamiento, tiene un valor social fundamental. La vivienda única
es inembargable en las condiciones que fija la ley. El Estado Provincial
promueve las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho.
A tal fin planifica y ejecuta la política de vivienda y puede concertarla
con los demás niveles jurisdiccionales, las instituciones sociales o con el
aporte solidario de los interesados. La política habitacional se rige por los
siguientes principios: 1°. Usar racionalmente el suelo y preservar la calidad

71
 de vida, de acuerdo con el interés general y pautas culturales y regionales
de la comunidad. 2°. Impedir la especulación. 3°. Asistir a las familias sin
recursos para facilitar su acceso a la vivienda propia.

En este artículo se expresa la responsabilidad del Estado provincial

como garante de un derecho, mediante la fijación de políticas que van desde
la regulación del uso del suelo con fines sociales y no especulativos, hasta el
financiamiento de políticas de vivienda para sectores sin recursos para acceder
al mercado.
En el marco de la Carta Orgánica de la ciudad de Córdoba, es relevante
destacar lo referido a los artículos específicos vinculados a las políticas sociales
y el derecho al desarrollo urbano en el artículo 27. Algunas de las facultades
del Municipio, son enunciadas en los siguientes apartados:

1. Planificar el desarrollo urbano atendiendo a las necesidades cotidia-

nas de los vecinos y la integración de las diferentes actividades que
forman del quehacer ciudadano.
2. Elaborar y coordinar planes urbanos y edilicios tendientes a desa-
rrollo y crecimiento de la ciudad y su área rural, en armonía con
recursos naturales y las actividades económicas, sociales y culturales
que se despliegan en su territorio…
5. Promover, proyectar y ejecutar las obras de infraestructura, equi-
pamiento y servicios públicos en concordancia con los planes de
desarrollo urbano y social…
8. Promover, planificar y ejecutar políticas habitacionales en el marco
de los planes urbanos y sociales. Coordinar programas con la Na-
ción, Provincia y otros organismos públicos o privados.
9. Prever e instrumentar mecanismos que permitan disponer de tierras
para realizar planes, programas y proyectos urbanos.

En el art. 34, se establece que el Municipio promueve y planifica accio-

nes para la atención de la familia como célula social básica. Promueve medi-
das de acción que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, el
pleno ejercicio y goce de los derechos reconocidos por la Constitución de la
Nación, los tratados internacionales sobre derechos humanos, la Constitu-
ción de la Provincia y la Carta Orgánica; en especial respecto de los niños, las
mujeres, los ancianos y los discapacitados.

72
 Este relevamiento de pactos y acuerdos internacionales, conjuntamente,
con leyes, decretos, ordenanzas y demás mecanismos reguladores del ámbito
nacional, provincial y municipal, constituyen un marco normativo referencial
importante desde donde evaluar las relaciones construidas con las estrategias
populares de acceso al suelo urbano, mirando el grado de aplicación y exigi-
bilidad desde la perspectiva de su universalización, entre otros aspectos. En el
siguiente capítulo abordo este marco normativo situándolo en los contextos
donde se fueron generando, y el grado de aplicación que tuvieron en relación
a las estrategias de acceso al suelo urbano.

73
Capítulo 3.
El contexto donde se desarrollan las estrategias populares de
acceso al suelo urbano

En este apartado reconstruyo el contexto desde una perspectiva histórica

crítica, teniendo en cuenta el escenario global, con epicentro en el continente
latinoamericano y Argentina. En esta reconstrucción me pregunté ¿en qué
medida los aspectos del contexto social, económico y político, promovieron
y/o restringieron las estrategias de acceso al suelo urbano de los sectores en
situación de pobreza?; y ¿qué estrategias desarrollaron los sectores populares
en situación de pobreza para acceder al suelo urbano con destino a la vivienda
familiar? Para esta indagación ha sido importante la identificación de los ac-
tores que motivaron el surgimiento de la cuestión, el rol de las intervenciones
de la política pública tanto a nivel nacional, provincial como municipal, y el
papel que desempeñaron las organizaciones de pobladores de villas y barrios
populares, entre otros aspectos.

3.1. El impacto de la globalización en el marco del neoliberalismo en el acceso

al suelo urbano

El abordaje de las estrategias de acceso al suelo urbano sobre las que

trabajé en esta investigación10, es necesario realizarlo en el marco del contexto
socio-histórico inmediato, entendiendo esta dimensión que no es un telón de
fondo (como indica Iamamoto, 2003) que no desempeña ninguna partici-
pación, sino por el contrario, es constitutivo de los procesos que se analizan,
reflejando las trayectorias y permitiendo la reconstrucción de los agentes que
lo protagonizan. Las estrategias de acceso al suelo urbano, desarrolladas por
los sectores populares en situación de pobreza, son constructoras de actores
sociales y políticos en tanto constituyen un escenario desde donde disputan
10 
Ver también: Taborda, A., De Dios, S., Galán, M., Romero, P., Farías, S. y Torres, J. (2017)
“Una mirada sobre la formación y la intervención profesional en Córdoba, desde la perspectiva
histórica crítica”. En: Cuella Silvina y Crosetto Rossana (comp.). V Encuentro Argentino y La-
tinoamericano de Trabajo Social Hoy: Democracia, derechos y trabajo social. Córdoba, Argentina:
Universidad Nacional de Córdoba.

75
 representaciones e intereses que tiene cada actor en el campo de interacción
que generan con las políticas públicas y el resto de la sociedad.
Consideré necesario hacer una breve referencia al marco internacional
del periodo estudiado, donde identifiqué profundas trasformaciones impulsa-
das por las políticas neoliberales a nivel global a partir de la década del 70 del
siglo XX que comienzan a trasformar el estado de bienestar surgido posterior-
mente a la Segunda Guerra Mundial. Theodore, Peck, y Brenner (2009) seña-
lan que el neoliberalismo puso en marcha un conjunto de políticas orientadas
a fortalecer la disciplina del mercado y la competencia que fueron generando
que en todos los sectores de la sociedad se transformaran los bienes y servicios
en commodities, esto es, en mercaderías transables. Entre las acciones que se-
ñalan Theodore, Peck y Brenner se encuentra:
(…) la desregulación del control del Estado sobre la industria; las ofensivas
en contra del trabajo organizado, la reducción de impuestos corporativos;
la contracción y/o privatización de los recursos y servicios públicos; el
desmantelamiento de los programas de bienestar social; la ampliación de la
movilidad del capital internacional; y la intensificación de la competencia
entre localidades. (2009:2)

Estas políticas fueron impulsadas en el marco de lo que se denominó el

“Consenso de Washington” el cual es descripto en Bresser Pereira (1997) don-
de se identifica una matriz común global, aunque adquirió diversos matices
en su implementación según la realidad de cada país. Sobre esta planificación
de los grandes grupos económicos y las potencias capitalistas mundiales, Cor-
dera Campos recupera las principales premisas del Consenso de Washington:
I) la disminuida autonomía de las políticas nacionales, por la complejidad
e internacionalización de las relaciones entre políticas, mercados y agentes;
II) la mayor dependencia de las condiciones de gobernabilidad, de lo
que ocurre en otros Estados; III) la inestabilidad interna producto de la
aplicación del modelo propiciado por el Consenso de Washington; IV) la
apertura de las economías nacionales vía liberalización, privatizaciones y
desregulación, lo cual acentúa la vulnerabilidad interna; V) los mecanismos
de cohesión política y social afectados, en los que se da simultáneamente
una demanda ciudadana de autonomía y una apelación a la intervención
del Estado como proveedor de bienes públicos, compensación y seguridad
social. (2000:26-27)

76
 Otros de los cambios que se desarrollan de manera conjunta a las polí-
ticas neoliberales son los que señala Argumedo:
(…) en el actual contexto internacional asistimos a una nueva época
caracterizada por la revolución científica técnica, desarrollada a partir
de la década del 70. Las ramas más dinámicas del mercado mundial son
las del conocimiento intensivo y se tiende a superar la histórica división
entre trabajo manual e intelectual, (…) que el conocimiento como recurso
estratégico que supone educación, información, capacidad innovadora,
creatividad y articulación entre distintos saberes científicos, técnicos y
sociales, es el equivalente a la industria pesada o al petróleo de la Revolución
industrial. (2005:79)

Un aspecto a considerar en estas transformaciones, siguiendo con el

análisis de esta autora, es que el neoliberalismo ha profundizado la fragmen-
tación del conocimiento en sus procesos de producción y distribución: esto es
lo que se ha denominado la “taylorización del conocimiento”. Así, se generan
miradas economicistas de lo económico, comunicacionistas de la comunica-
ción, asistencialistas de lo social, en lo habitacional se produce una reducción
a la vivienda como hecho físico, y se gesta de esta manera un pensamiento
experto, detallista, ahistórico y en profundidad de determinados problemas,
segmentado e incapaz de comprender el proceso de cambios que penetra to-
das las esferas, condicionando y determinando el abordaje de las problemá-
ticas. En tal sentido, la reconstrucción del contexto tiene que reconocer los
diferentes aspectos y valorarlos desde un punto de vista dialéctico, vinculando
sus relaciones externas e internas desde una perspectiva histórica crítica.
La mercantilización de los bienes y servicios, sumados al proceso de
sustitución de mano de obra intensiva por la incorporación de nuevas tecno-
logías a los procesos productivos generaron un impacto en la relación capital-
trabajo sobre el que amplío en este apartado.
Estas políticas permearon y trasformaron los diversos ámbitos de la
sociedad y el Estado, y en cuanto al impacto de estas políticas neoliberales
–especialmente en el ámbito de las ciudades en materia de políticas urbanas–
Theodore, Peck y Brenner (2009) señalan la incidencia de las políticas neo-
liberales en las políticas urbanas, expresadas en desregulación, privatización,
liberalización y mayor austeridad fiscal. En este contexto los autores señalan
que en las ciudades se han implementado diversos experimentos de las polí-
ticas neoliberales

77
 (…) como el marketing territorial, la creación de zonas empresariales,
la reducción de impuestos locales, el impulso a las asociatividades
público-privadas y nuevas formas de promoción local… concesiones
de tierras, recortes en los servicios públicos, la privatización de obras de
infraestructura… disminuir los costos administrativos… acelerar las
inversiones externas de capital… medidas de austeridad fiscal… con lo
que se redujeron las formas fordistas-keynesianas tradicionales de consumo
colectivo localizado. …Subsidios estatales directos e indirectos a las grandes
corporaciones. (Theodore, Peck y Brenner, 2009:9)

Estas trasformaciones contribuyeron al rediseño de los estados locales

y su relación con los actores económicos y sociales. En torno a esta caracte-
rización, Janoschka y Sequera (2014) señalan que se fue configurando un
modelo de “ciudad neoliberal”, producto de una extensa gama de políticas
que guardan interrelación y que, con matices, se han implementado en las
ciudades. Entre estas políticas menciona los modelos de gobernanza urbana
desde los cuales se configuran las “geografías del neoliberalismo urbano”, a
partir de la creación de redes de negocios mediante colaboraciones público-
privadas. En este mismo sentido, Abramo (2009) hace referencia al modelo
de “ciudad neoliberal” que se ha ido construyendo de la mano invisible del
mercado inmobiliario urbano y relaciona el régimen de acumulación del ca-
pital con el régimen urbano en el marco de las trasformaciones y el paso del
modelo keynesiano fordista al urbanismo neoliberal, que se produce a partir
de la implementación de las políticas neoliberales en el marco de las ciudades.
El rol activo del capital privado en las inversiones inmobiliarias contribuyó
significativamente a las trasformaciones urbanas, de tal manera que Theodore,
Peck y Brenner (2009) señalan –al igual que los autores citados antes–, que
se fue construyendo un modelo de “ciudad neoliberal”, proceso favorecido
por la disminución de la rentabilidad industrial que provocó que la inversión
en bienes raíces fuera una opción de mayor rentabilidad para la acumulación
y reproducción del capital, y en este sentido, apuntan que “(…) durante las
tres últimas décadas, las ciudades se han convertido en espacios cada vez más
centrales para la reproducción, transmutación y continua reconstitución del
neoliberalismo (…) a lo largo de este periodo ha estado ocurriendo una mar-
cada urbanización del neoliberalismo” (2009:14).
Estos procesos de mercantilización de la tierra urbana impactaron en los
precios dificultando el acceso a lotes o viviendas, para dar cuenta de este fenó-
meno y en función de sus trabajos de relevamiento de los mercados, Smolka

78
describe que “En las periferias de muchas ciudades latinoamericanas, el precio
de un metro cuadrado (m2) de tierra urbanizada, desarrollado por agentes pri-
vados, puede variar entre US$ 32 y US$ 172” (2003:2). Según el autor, estos
valores en términos absolutos son similares a los encontrados en el mundo de-
sarrollado, donde los ingresos per cápita son típicamente 7 a 10 veces mayores
que en las ciudades latinoamericanas. En tal sentido señala que una familia
que tenga ingresos por sobre la línea de pobreza y que ahorre el 20 % de su
ingreso mensual (estimado en US$ 200) necesitará ahorrar de doce a quince
años para adquirir un lote urbanizado de 150 m2. Estas limitaciones para ac-
ceder a la tierra urbana son, para Smolka, factores que contribuyen a la pobre-
za. Con relación a las políticas tributarias para la financiación de las políticas
públicas que permitan la captación del plusvalor que estas generan, el autor
señala que los impuestos prediales son un aspecto relevante, al considerarlos
como una de las mayores fuentes potenciales para financiar la producción de
tierra urbana, remarcando que es ridículamente bajo lo que se cobra en Amé-
rica Latina: representan menos que el 0,5 % del PIB, comparado al 3 y 4 % en
EE. UU. y Canadá. Cabe destacar que los aumentos significativos del valor de
la tierra, como resultado de las inversiones públicas en infraestructura urbana
de servicios, no son tenidos en cuenta por los gobiernos como una fuente de
recaudación y financiamiento debido a mecanismos débiles para captar este
plusvalor (Smolka, 2003).

3.1.1. El proceso político argentino y la profundización del neoliberalismo

(1991-1999)

Algunas de las estrategias de acceso al suelo urbano indagadas abarcan

procesos que ya se encontraban iniciados en el año 1991 o que se iniciaron
ese mismo año, para lo cual considero importante ubicar el momento político
en el cual se desarrollaron. El proceso de empobrecimiento generado por las
sucesivas crisis de hiperinflación de fines de la década del 80, y que continua-
ron en los 90 durante la gestión de Menem (1989-1999), a las que se sumó el
profundo ajuste estructural que profundizó la grave crisis económica y social
que se inicia con la implementación del modelo neoliberal con la dictadura
militar en 1976, se da en el marco de un proceso particular marcado por la
crisis del modelo de acumulación capitalista de mediados de la década de
1970, que introdujo en Argentina profundos cambios mediante las políticas
neoliberales descritas precedentemente.

79
 Esta política escribe Cárdenas, “(…) fue produciendo una adaptación
de nuestras estructuras sociales a las sucesivas dominaciones y un desarrollo
desigual y desequilibrado dependiente de la sociedad industrial en su etapa
más adelantada”. (2002:125)
El modelo neoliberal introdujo cambios en el papel del Estado, fun-
damentalmente a su interior y en su relacionamiento con la sociedad civil y
el mercado. En el marco de las medidas que adoptó el gobierno menemista
(1989-1999), se ejecutó el plan de convertibilidad con el cual se redujo la
inflación y se dio apertura a las importaciones; con un dólar bajo se favoreció
la importación sin regulación de parte del Estado, provocando el quiebre de
la industria nacional, afectando a los sectores de la producción vinculados
al mercado interno, lo que determinó que miles de pequeños y medianos
empresarios quebraran y tuvieran que cerrar sus fábricas con el consecuente
aumento de la pérdida de puestos de trabajo.
En estudios previos (Alarcón, Galán y García Sotomayor, 2004) he tra-
bajado sobre los efectos de las privatizaciones en el deterioro de las economías
locales y regionales, la reducción del gasto público y el empleo, y realizamos
una revisión de documentos donde identificamos que esta problemática social
se vincula, en los términos señalados en el Documento Base Red URBAL
(Bodemer, 1999), con dos dimensiones: la exclusión del consumo y la exclu-
sión de una identidad de los agentes sociales: la de ser productores.
La falta de inclusión que generan estas políticas neoliberales nos permi-
tieron analizar los procesos de exclusión de amplias franjas sociales del acceso
a la tierra y la vivienda, entre otros satisfactores relacionados al hábitat. Estas
dimensiones, que llevan a una mayoría a la exclusión del principal mecanis-
mo de integración en una sociedad de mercado, se desenvuelve en el marco
de una revolución tecno-organizativa expulsiva de mano de obra (Bodemer,
1999), en el deterioro de economías regionales, así como en la aceptación de
recetas de los organismos internacionales para reducir el gasto público y en
el caso argentino –aunque no exclusivamente– “(…) tras la privatización y/o
el cierre de algunas de las grandes empresas, la huida de capitales del país y la
continuada extracción de divisas destinadas al pago de la deuda externa […]”
(Battistini, 2002:4). En esta revisión de lo trabajado con mis colegas (Alarcón,
Galán y García Sotomayor 2004), señalamos que las tendencias manifies-
tas desde el comienzo de las reformas estructurales en nuestro país y que se
profundizaron en la década del 90 del siglo XX, ensombrecieron aún más el
imaginario social de los sectores que quedaron excluidos. El fortalecimiento

80
del modelo neoliberal en el marco de un escenario internacional globalizado
de gran incertidumbre estructural, introdujo a la Argentina contemporánea
en un proceso general de desestabilización de la condición laboral-salarial
(desocupación, subocupación, sobreocupación y precarización laboral) de las
instituciones que la sustentan, así como también a un fuerte y sostenido de-
terioro de los ingresos (polarización social), fragmentación y exclusión social.
Esto se hace más significante al recordar que el trabajo asalariado como matriz
de organización de la sociedad argentina, constituyó el principal camino de la
distribución de su riqueza a partir de la década del 40 con la llegada del pero-
nismo al gobierno. En esta época, el salario operaba en la estructuración de las
sociedades modernas como proveedor en la reproducción social del trabajador
y su familia, además de constituyente de sus relaciones sociales en las dimen-
siones subjetivas e institucionales. Así, el empleo estructuraba, en función
del tipo de inserción y posición de cada sujeto en el mercado de trabajo, las
identidades de las personas en sus aspiraciones, trayectorias, la organización
de la vida cotidiana, etc. El presente análisis debe contemplar al empleo como
una cuestión de derechos y obligaciones que hacen posible la participación de
la vida en la sociedad. Si bien el significado de la ciudadanía no se reduce a ser
un miembro de la fuerza laboral, ser excluido de lo que constituye la actividad
principal de la vida económica no permite desarrollar una ciudadanía activa
e inclusiva.
Este modelo llevó a un retiro del Estado de diversas áreas, pasando a un
modelo de “Estado mínimo”. Según Argumedo:
(…) la potestad soberana del Estado supone la capacidad estatal autónoma
para definir sus políticas y garantizar la gobernabilidad, con el objetivo de
hacer cumplir la voluntad soberana del pueblo. Esta potestad del Estado se
extiende sobre tres pilares (económico, jurídico y de las Fuerzas Armadas),
la autonomía económica da la posibilidad de recaudar recursos (impuestos,
derechos de aduana, rentas, etc.), definir el gasto público, controlar la
moneda, etc. (…), y este desmembramiento de la potestad soberana deja
instituciones estatales débiles y que responden mansamente a los dictados
de las corporaciones económico-financieras y no logran dar respuestas a las
demandas de la sociedad. (2005:99)

Las políticas de apertura de las economías nacionales mediante la libera-

lización a los capitales multinacionales reestructuraron, entre otras, las relacio-
nes entre capital y trabajo a partir de la ejecución de la flexibilización laboral.

81
 En otro estudio, señalé que:
Paralelamente, las políticas sociales limitaron durante la década del
90 su accionar según las disposiciones de los organismos multilaterales
de crédito (Banco Mundial, FMI, BID, etc.) mediante la reducción de
recursos gubernamentales asignados a combatir la pobreza, focalización
de la población destinataria, descentralización, desconcentración operativa
de los organismos estatales responsables de la acción social y tercerización
de algunas funciones estatales [a organismos relativamente autónomos].
(Galán, 2011:3)

La revolución científico-tecnológica que describe Argumedo (2005),

provocó entre otros aspectos la expulsión de la mano de obra del aparato pro-
ductivo formal, agravando las condiciones de pérdida de ingresos de amplios
sectores sociales. Las políticas laborales de corte neoliberal implementadas
entre 1976 y 2001 contribuyeron a romper la estructura en torno al trabajo
en Argentina, debido a las implicancias que adquirieron las políticas públicas
y que bien reseña Coelho:
(…) la formación de un nuevo modelo desindustrializador basado en
la valorización financiera; la restructuración del Estado que modificó
su forma de intervención a partir de la reducción del gasto público, la
descentralización administrativa, la privatización de las empresas públicas
y la supresión de la intervención sobre aspectos centrales de la economía;
la desestructuración del mercado de trabajo, lo que incrementó la
desocupación, la inestabilidad laboral, la precariedad y la vulnerabilidad,
y el debilitamiento del poder sindical que dejó de ser el principal aliado
del Estado a partir de la reconfiguración de las alianzas políticas del
tradicional partido justicialista, viéndose deteriorado su papel de agente de
socialización política de los sectores populares. (2016:38)

Entre otras consecuencias este modelo produjo una reducción en la pres-

tación de servicios al conjunto de la sociedad y una transferencia regresiva de
recursos desde los sectores sociales de ingresos medios y bajos a los grupos con-
centrados. El modelo neoliberal se implementó, con grandes resistencias de
amplios sectores populares, y fue en el año 2001 que se produjo una crisis que
habilitó una rediscusión de las bases sobre las que se impuso el neoliberalismo,
dando lugar a partir del año 2003 a un proceso de recuperación del rol del Es-
tado con políticas redistributivas progresivas y de integración latinoamericana.
Sobre estos aspectos amplío en el apartado referido a las políticas públicas.

82
 De esta forma, el modelo neoliberal mutó desde un modelo de Estado
benefactor que en la Argentina tuvo su momento fundante con el peronismo
en el periodo 1945-1955, que actuaba como garante de derechos universales
y generador de una ciudadanía ampliada, a diferentes modelos de ciudadanía
según sea el lugar que las personas pasaron a ocupar en el aparato producti-
vo y en la distribución de la riqueza. De esta forma se asistió, tomando los
aportes de Svampa (2005), a la consolidación del modelo de ciudadanía pa-
trimonialista que se expandió dentro de las clases altas, medias altas y medias
en ascenso, producto del proceso de mercantilización de los bienes básicos
(educación, salud, seguridad, etc.). Esta figura de ciudadanía se presentó bajo
dos ejes, el primero responde a la idea del ciudadano propietario y el segundo
responde a una autorregulación como base de la autonomía individual. La
consolidación de este modelo se expresó a través de urbanizaciones priva-
das, countries y barrios privados, la cual estuvo marcada por el incremento
de demandas de seguridad. El segundo modelo de ciudadano consumidor se
manifestó dentro de un nuevo paradigma en donde el individuo fue defini-
do como consumidor-usuario de bienes y servicios que provee el mercado,
basándose en dos figuras empíricas: consumidor puro ligado al régimen de
convertibilidad, y el consumidor-usuario que se fortaleció con la privatización
de las empresas públicas de servicios y la creación de entes reguladores de estas
concesiones o privatizaciones. Por último, se asistió durante la década del 90
hasta el inicio del gobierno de Néstor Kirchner (2003) al modelo asistencial-
participativo que se plasmó en políticas sociales focalizadas, la participación
en redes comunitarias y la fuerte presencia del Estado como forma de control
social, generando un modelo de ciudadanía restringida.
Estos modelos operaron a partir de la fragmentación social generada por
el modelo socioeconómico neoliberal e independientemente de las legislacio-
nes vigentes y de la reforma constitucional del año 1994, que incorporó una
serie de pactos internacionales que garantizan derechos humanos de primera
y segunda generación. Así, en la práctica, millones de personas no pudieron
ejercer sus derechos ciudadanos, aunque formalmente estuvieran garantiza-
dos. En este sentido, miles de personas transitaron un sinuoso camino y que
se vinculó con el abandono de políticas estatales activas en las áreas de salud,
vivienda, trabajo, educación, producción, respondiendo a un Estado con po-
líticas cada vez más desreguladas y reducido a una mínima expresión. Esto
determinó que una considerable porción de la PEA juvenil y adulta en toda la
década del 90, ingresase precariamente incluida a planes sociales, a través de

83
 las más diversas modalidades de subsidios y programas focalizados, con cada
vez menos experiencia en empleos y experiencias colectivas de organización y
desarrollo vinculadas a trayectorias laborales estables.
Estas reformas y trasformaciones estructurales atravesaron a las políti-
cas habitacionales, impactando fuertemente en los modelos que venían de-
sarrollándose desde el Estado bienestarista hacia un modelo centrado en el
mercado.

Los procesos migratorios y el neoliberalismo urbano

Estas trasformaciones generadas mediante las políticas sustentadas en el

neoliberalismo y la incorporación de nuevas tecnologías a los procesos pro-
ductivos (Argumedo (2005) concentró la economía tanto a nivel de la propie-
dad como geográficamente, llevando entre otros impactos negativos a que se
generaran masivas migraciones de poblaciones de zonas rurales a las ciudades.
Este fenómeno fue diagnosticado por la Red Agroforestal Chaco Argenti-
na (Redaf ), en cuyo informe se identifica que la ampliación de la frontera
agropecuaria en las zonas del NEA y NOA sumaron amplias superficies a la
producción de oleaginosas, especialmente de soja, para lo cual se arrasaron
decenas de miles de hectáreas de monte, se eliminaron cultivos tradiciona-
les, se cambió el destino de terrenos dedicados a la ganadería y se modificó
la estructura de tenencia de la tierra, impactando en las condiciones de vida
campesina y acelerando los procesos migratorios de más de 200.000 familias
a los barrios marginales de las grandes ciudades (Aranda, 2010). En este in-
forme la Provincia de Córdoba es tomada como ejemplo de concentración
de tierras, ya que en los departamentos del norte provincial las explotaciones
agropecuarias de más de 3000 hectáreas representan el 11 % de los producto-
res, pero cuentan con el 70 % de la superficie, en tanto, los pequeños produc-
tores, el 89 %, detentan solamente el 30 % de la superficie. La situación de
los desalojos –en su gran mayoría violentos–, tienen relación con la situación
precaria de la tenencia de la tierra señalado por el informe de la Redaf que
recupera un relevamiento del Movimiento Campesino de Córdoba (2010), el
60 % de los campos del norte provincial carecen de títulos, a pesar de poseer
la tierra por más de veinte años y estar protegidos por leyes nacionales. Estos
procesos migratorios agravaron la concentración demográfica a nivel nacional
y provincial: en 1947 el 62,25 % de la población Argentina habitaba en zonas
urbanas, y para el censo 2001 el 89,31 % (35,8 de 40,1 millones) vivía en

84
centros urbanos de más de 2000 habitantes; mientras que en la Provincia de
Córdoba (según censo 2010, Indec) el 84,47 % vive en centros urbanos, y
sobre el total de la población el 39 % reside en la ciudad Capital. Esta situa-
ción es aún más grave de lo que ha sucedido en América Latina, como señala
Monayar:
En los primeros años de la década del 90, ya América Latina era la región
más urbanizada entre aquellas en vías de desarrollo (71 %), y dentro de ella,
Argentina, Chile, Venezuela y Uruguay, tenían más del 80 % de población
habitando en ciudades, es decir que ya habían completado la transición rural-
urbana. (2018:112).

Más recientemente las estimaciones del Indec para el año 2020 dan
cuenta de que Argentina posee el 92,5 % de su población habitando en cen-
tros urbanos y un 7,5 % en zonas rurales, convirtiéndose en uno de los países
del mundo con mayor concentración demográfica en ciudades.
Este proceso migratorio se dio en diversas ciudades y zonas metropoli-
tanas, pero también coexistió con otro proceso migratorio intraurbano, que
implicó la relocalización de poblaciones que pasaron a habitar en asentamien-
tos informales e irregulares, debido a los procesos de empobrecimiento, el ha-
cinamiento crítico y la consecuente imposibilidad de sostener con sus ingresos
el pago de un alquiler y mucho menos el acceso a una vivienda.
Estos cambios demográficos dan cuenta de una reforma urbana que
despobló zonas rurales, pueblos y comunas del interior y que estuvieron com-
plementados por la regresiva distribución del ingreso producido por las polí-
ticas neoliberales, generando que a los sectores de ingresos medios y bajos les
resultara oneroso y frecuentemente imposible acceder en forma directa a la
compra de un lote con destino a la vivienda, o de una vivienda llave en mano,
por bajo que resultara su valor de cambio. Zilocchi (2007) aborda el tema a
partir de la insuficiencia del salario, que impide a los sectores trabajadores
el acceso a la compra directa en el mercado de la vivienda; por lo cual, una
opción es el alquiler, y cuando no existe esa posibilidad, allegarse a familiares
directos, o directamente establecerse en un asentamiento precario de zonas
periurbanas, bolsones urbanos intersticiales vacíos, vías del ferrocarril, o en
caminos de los extremos de las ciudades, etc. Es decir, que los bajos ingresos
en estas familias, significan ser “caratulados” como “demanda no solvente para
el mercado”, debido a las restricciones y la selectividad con que este opera. Al
respecto, Yujnovsky reconoce que:

85
 (…) el problema de la vivienda es un problema propio de la estructura social
y económica de la Argentina y que la provisión de servicios habitacionales en
el mercado privado es solo rentable para una estrecha capa de la población
de mayores recursos, solo el Estado puede intervenir para hacer que la
vivienda esté al alcance de los otros sectores que componen la mayoría11.
(1984: 373)

Abonando este diagnóstico restrictivo para el acceso a la vivienda, du-

rante el año 2005, la Subsecretaría de Tierras para el Hábitat Social, depen-
diente de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobierno Nacional, estimó
que 13.599.393 personas tenían problemas para acceder al suelo en el país.
De esta cifra, solamente el 37 %, corresponde a hogares en villas y asen-
tamientos irregulares. Entre las distintas razones por las que a los sectores
populares y trabajadores se les dificulta el acceso a la tierra y al goce del dere-
cho a una vivienda digna, este ente oficial –recuperando los diagnósticos de
Habitar Argentina 2001– menciona: a) El acelerado y desmedido incremento
de los precios de los inmuebles en los centros urbanos (en los últimos años el
aumento de los valores inmobiliarios y de la tierra fue de un 30 % en prome-
dio anual a valor dólar); b) La especulación inmobiliaria y financiera sobre el
uso del suelo; c) La falta de regularización (urbana y rural) sobre el mercado
de tierras y suelo; d) La financiación inadecuada para los sectores populares
y trabajadores; e) La falta de implementación adecuada de los programas de
regularización dominial (urbana y rural); f ) El alto déficit habitacional y su
repercusión en los sectores de más bajos recursos. En este contexto el derecho
a la propiedad es visto como derecho absoluto sin consideración de su función
social y la necesidad de un rol más activo por parte de los distintos estamentos
del Estado son ejes centrales en la búsqueda de soluciones.
La caracterización de este escenario para el acceso al suelo urbano para los
sectores de ingresos insuficientes, es descripto por Monayar, quien sostiene que:
La mayor urbanización de la población y los altos índices de pobreza,
la pérdida de centralidad del poder público en las decisiones, la falta de
voluntad y capacidad para regular el mercado de suelo, los altos precios del
suelo, entre otras, son causales de la persistencia y crecimiento de población
residiendo en situaciones de informalidad tanto legal como urbanística.
(2018:112)
La relación de los ingresos con los precios de la tierra donde se demuestra el aumento del valor
11 

de la tierra y la insuficiencia de los ingresos familiares para adquirir un lote, es abordada en la

ciudad de Córdoba por Monayar (2012; 2018), temas que desarrollaré en el capítulo tercero.

86
 Sobre este aspecto, y haciendo referencia a las estrategias para acceder al
suelo urbano con destino a la vivienda, Abramo señala en sus estudios sobre
las estrategias de los sectores populares:
La ciudad popular nace y se reproduce como una respuesta a la no-respuesta
de las formas estatales y mercantiles de provisión de hábitat urbano. Los
sectores populares, movidos por la lógica de la necesidad, se inventan
mecanismos de producción de la ciudad y de reproducción de nuevos
hábitats urbanos independientes de los condicionamientos establecidos
por los derechos de propiedad, urbanísticos y comerciales que regulan la
vida urbana del estado de derecho. (2009:22)

Caracterizando estos procesos de urbanización informal, el mismo au-

tor sostiene que la ciudad de la informalidad es el resultado de las capacidades
creativas de los sectores populares y de su fuerza productiva urbana, y entre las
características de este hábitat informal, se encuentran la carencia de servicios
básicos y urbanos, entre otros aspectos.
(…) la ocupación de la tierra fue el origen de los asentamientos populares
informales (…) y el mercado informal siempre estuvo presente en la
producción de informalidad urbana, pero en las últimas décadas, su
magnitud, como forma de provisión de suelo o inmobiliaria para los
sectores excluidos del mercado formal y de los programas gubernamentales,
ha crecido (…) se ha transformado en la principal forma de acceso de los
sectores populares. (Abramo, 2009:22)

Esta información que aporta el autor sobre las ciudades latinoamerica-

nas, también se produce en Argentina, a partir de la década del 80 del siglo
XX, y que en sus estudios refiere Merklen (1997:2) que “Con la ocupación
ilegal de un conjunto de terrenos en la zona sur del conurbano de Buenos
Aires en 1981, se inaugura una nueva modalidad de producción del hábitat y
de organización social de los sectores populares”. Para el autor las ocupaciones
ilegales de tierras se caracterizan por ser masivas y por planificar el uso del
suelo y el desarrollo del futuro barrio. Además, señala que, de forma autoges-
tionaria, las familias ocupan un terreno, trazan las calles y los lotes para cada
familia, dejan espacios libres para los equipamientos colectivos, construyen
la red eléctrica, se proveen de agua, hacen salas para dispensarios, guarderías,
comedores, entre otros espacios, que dan cuenta de un fenómeno social nove-
doso para Argentina. Estas formas de acceso al suelo urbano tienen la carac-

87
 terística de autoproducción con búsqueda de integrarse a la ciudad, tanto en
términos urbanos como sociales:
La ocupación masiva y organizada de tierras forma parte de un intento de
asimilarse al resto de la ciudad, normalizarse y pasar a constituir un barrio
más. Es decir, los ocupantes van a respetar estrictamente la medida de los
lotes y de las manzanas, el trazado de las calles y de las veredas. Desde
el punto de vista del uso del suelo urbano, los asentamientos no van a
presentar ninguna diferencia respecto al resto de la ciudad, simplemente
porque intentan copiar la configuración urbana preexistente. (Merklen,
1997:2)

La estrategia de toma de tierras denota la ausencia de políticas sobre la

cuestión, y en tal sentido Merklen (1997) señala que la ocupación de tierras
evidencia para las familias la imposibilidad de acceder por canales institucio-
nales a la vivienda. Si bien las tomas de tierras pretenden su incorporación a
la trama urbana, la existencia de irregularidad, ilegalidad e informalidad en las
formas de ocupación del suelo y de construcción del hábitat urbano constitu-
yen mercados informales del suelo que se rigen por sus propias reglas. Sobre
este aspecto, Abramo sostiene que:
(…) la producción del hábitat popular informal es uno de los
principales factores de crecimiento de las materialidades inmobiliarias
en las instituciones informales que nacen de estas prácticas, y que se han
transformado en uno de los instrumentos de regulación de la reproducción
urbana en las grandes ciudades latinoamericanas. (2009:22)

Para Clichevsky, esta situación de informalidad e irregularidad habita-

cional es difícil de cuantificar:
(…) existe dificultad en determinar la magnitud de la informalidad según
tipos, pues los censos no los registran como unidad de análisis; por las
características mismas de la informalidad (como cuantificar los loteos
clandestinos, por ejemplo); porque desde la investigación urbana, sólo se
han realizado estudios de caso. (2000:16-17)

Clichevsky (2000) señala que esta informalidad ha crecido de un 3 %

en la década del 70 al 10 % en la década del 90 en el Área Metropolitana de
Buenos Aires. En el mismo sentido, Merklen (1997) sostiene que no existen
cifras globales sobre la población de los asentamientos; no se han hecho re-

88
levamientos extensivos en estos lugares y el Censo Nacional de Población y
Vivienda Indec no refleja estos datos con especificidad.
Sobre estas expresiones que adquiere el hábitat informal e irregular, un
informe del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) del año 2013 indi-
có que los procesos de ocupación informal del suelo tuvieron como respuesta
la promoción de desalojos civiles y penales, facilitados por normas procesales
alejadas de los estándares mínimos de derecho a la defensa y acceso a la justi-
cia, y que aumentaron de manera significativa desde 2003. El CELS denuncia
que durante 2010 y 2011, las respuestas violentas del Estado frente a reclamos
vinculados con el derecho a la vivienda y el déficit habitacional, como los
casos del Parque Indoamericano en la ciudad de Buenos Aires, o la toma de
tierras en el departamento jujeño de General San Martín, definieron la necesi-
dad de exigir la revisión y adopción de medidas eficientes para evitar actuacio-
nes de este tipo por parte de las fuerzas de seguridad y de la justicia, así como
la puesta en marcha de mecanismos y procedimientos idóneos para canalizar
adecuada y oportunamente las demandas sociales colectivas. En ambos casos,
el CELS (2013) señaló que tanto el gobierno nacional como las jurisdicciones
locales debían asumir las problemáticas del déficit habitacional y de la pos-
tergación socio-territorial padecidas por vastos sectores de la población desde
una perspectiva integral y estructural, que abordase los múltiples y complejos
factores que inciden en su desarrollo. En este sentido, todos los poderes del
Estado tienen un rol fundamental en garantizar y proteger el derecho humano
a una vivienda adecuada.
En el informe “Criminalización de la pobreza y judicialización de las
luchas políticas/sociales en la Provincia de Córdoba”, realizado por el colec-
tivo de investigación el “Llano en Llamas” en 2014, se relevan 319 personas
que han sido acusadas de cometer delitos en la toma de tierras, el caso más
extremo es el de Juárez Celman, donde todas las familias de la toma de tierras
fueron imputadas. Del informe se desprende que el Gobierno provincial y
los municipios involucrados no intervinieron en la mayoría de las tomas de
tierras, lo que dejó abierta la vía de la judicialización y desalojos (salvo en
algunas situaciones específicas que se enuncian en los próximos capítulos).
En síntesis, a partir de esta revisión de investigaciones y demás fuentes,
se observa que en las últimas décadas se fue consolidando un escenario expre-
sado por la falta de políticas públicas que regularan el uso del suelo en función
social para garantizar el derecho a la vivienda. Asimismo, se desarrollaron po-
líticas urbano-habitacionales que dejaron liberado el mercado inmobiliario a

89
 los sectores económicos privados como actor central en los procesos urbanos,
con la consecuente mercantilización y altos costos de la tierra, en un marco
de la disminución de los ingresos de la población asalariada y el aumento de
la pobreza. Estos obstáculos, expresan el contexto donde se desarrolla la cues-
tión habitacional, la cual refleja una de las manifestaciones de la profunda
desigualdad social que han padecido los sectores populares en situación de
pobreza.

3.1.2. Las reformas en la política habitacional a nivel nacional (1991-1999)

Sobre el impacto que las trasformaciones estructurales tuvieron en el

campo de las políticas habitacionales de los 90, Wagner (2007) sostiene que la
desvinculación del Estado de la responsabilidad en la provisión de los servicios
habitacionales dejó librada esta problemática a la responsabilidad individual
(individualismo) y una fuerte presencia del mercado, profundizando la mer-
cantilización del suelo y la vivienda. Como señalé, tanto en América Latina
como en Argentina se produjeron grandes trasformaciones mediante la im-
plantación de un programa de ajuste estructural y redistribución regresiva de
los ingresos al inicio de los años 90: tendientes a desmontar las regulaciones
estatales del modelo de bienestar y promover una mayor economía del mer-
cado en el marco del Consenso de Washington. En este contexto se inscribió
una nueva generación de políticas habitacionales propiciadas enérgicamente
por los organismos de desarrollo. (Barreto y Romagnoli, 2007)
En esta misma línea de análisis, Reese (2014) aporta que, mientras se
desarrolló la reforma del Estado que implicó privatizaciones, desregulaciones
y focalización de políticas sociales, se produjo una profunda trasformación
con su correlato socioespacial, que marcó la difusión de nuevas pautas de or-
ganización territorial que produjeron por una parte, una fuerte concentración
de inversiones en ámbitos precisos considerados como “espacios estratégicos”
a nivel urbano y, por otra, significaron un relativo abandono de amplias zonas
que fueron consideradas como residuales y que no resultaban de interés para
los inversores. De tal manera, se produjeron nuevos patrones de urbaniza-
ción residencial (a través de distintas formas de enclaves suburbanos de alto
estándar denominados genéricamente barrios cerrados) acompañados por la
expansión, también periférica, del sector terciario de consumo y esparcimien-
to (shoppings centers, hipermercados, parques recreativos, etc.) y del sector
productivo (parques industriales, parques empresariales, etc.). En tal sentido
Reese, haciendo referencia al impacto de estos cambios en el suelo urbano,

90
señala “(…) que estos procesos promovieron un nuevo ciclo de fuerte valo-
rización del suelo urbano y periurbano y la generación de nuevas formas de
fragmentación del territorio y de segregación socioespacial” (2014:14). El au-
tor comenta que se produce un fuerte incremento de las zonas urbanas y un
crecimiento por expansión donde los emprendimientos se ubican en tierras
intersticiales de las periferias sobre las que en general se asentaba tradicional-
mente la población de menores recursos, agravando esta situación el acceso de
los sectores populares a esas tierras revalorizadas. Entre los impactos de estas
trasformaciones urbanas más significativos en las ciudades se registra el creci-
miento por expansión, las consecuencias de esta mercantilización del acceso a
la tierra y la vivienda, con mercados altamente desregulados, reconfiguraron
las ciudades generando la exclusión de grandes sectores sociales; en palabras
de Reese (2014:16): “(…) las formas de funcionamiento de los mercados de
tierra urbana han venido produciendo a través de los años una ciudad econó-
micamente desigual, socialmente excluyente, espacialmente segregada y am-
bientalmente insostenible”. Esta progresiva suburbanización de las metrópolis
y ciudades intermedias, como consecuencia del impulso de políticas neolibe-
rales sobre la organización territorial, es estudiada por Castel (1990) como
el resultado de desequilibrios entre la demanda de suelo urbanizable y las
presiones de los propietarios de la tierra que buscan maximizar sus ganancias.
En este marco el Estado fue implementando políticas para garantizar
la renta de los grupos económicos, y en tal sentido Gargantini (2005) señala
que, hacia el comienzo de la década del 90 en Argentina se observó una trans-
formación del rol del Estado, donde aparece como facilitador de las acciones
del sector privado más que como productor directo de vivienda. Este comen-
zó a instrumentarse mediante una sustancial reforma del sistema institucional
y financiero que implicó:

– La reestructuración del Fonavi que dirigía su política de vivienda

hacia los sectores de recursos financieros insuficientes, por la crea-
ción de un nuevo marco institucional y financiero a través del Siste-
ma Federal de Vivienda.
– La reorganización del BHN, que se trasformó en banco mayorista y
luego en Sociedad Anónima privatizada.
– La promoción del sector privado mediante la constitución de un
mercado de títulos inmobiliarios a largo plazo a través de la titula-
ción de hipotecas.

91
 Rodríguez (2004) señala que el proceso de descentralización de la po-
lítica habitacional instrumentado a partir de 1992 desde el nivel nacional
de gobierno y que se plasma en la Ley del Sistema Federal de Vivienda en
1995, queda inscripto en una trama de contradicciones. Este proceso de re-
estructuración estatal pone en juego el contenido de integración social de la
política habitacional y debilita el sentido de la vivienda como bien público,
restringiendo tanto la responsabilidad estatal como el resultante gasto social,
redefiniendo la cuestión de la vivienda como una cuestión de tipo privado. En
este marco se abandona la concepción de Estado bienestarista de la vivienda
como una cuestión de obra pública. Otro de los aspectos que marcaron estas
políticas son los financiamientos internacionales del Banco Mundial y del
BID que fueron construyendo criterios para definir políticas compensatorias
y altamente focalizadas.
Estas trasformaciones implicaron el retiro del Estado de su rol regulador
y promotor del desarrollo y garante de derechos ciudadanos a la vivienda,
producto de las políticas neoliberales que señalé antes. Sobre esta cuestión
recupero aportes propios en Galán (2010) donde señalé que el Estado fue
facilitador del funcionamiento del mercado habitacional a partir de las re-
comendaciones del Banco Mundial, lo que implicó dejar de participar en la
producción masiva de viviendas. En términos institucionales esto se reflejó en
los Pactos Fiscales, la reforma del Fonavi y la privatización del Banco Hipo-
tecario Nacional.
De este modo, se transfirió del sector público al sector privado la cons-
trucción de la vivienda social, en donde el Estado restringe sus responsabi-
lidades al mínimo y se convierte en un facilitador o gestor de soluciones,
disminuyendo cada vez más los recursos estatales destinados a la vivienda
social. Anteriormente (Galán, 2010) señalé que los fondos que se transferían
del Fonavi a las provincias empezaron a ser utilizados con otros destinos des-
de el año 2000, ya que mediante la firma de los Pactos Fiscales se autorizó
la utilización de esos recursos para gastos corrientes de sus administraciones,
disminuyendo de esta manera la cantidad de viviendas que se construyeron.
Por otra parte, Barreto y Romagnoli (2007) han analizado desde una
perspectiva integral y crítica muchos de los fundamentos que empleó la polí-
tica durante el periodo 1989-2001, donde se observa que se aplicó un enfo-
que de gestión basado en el gerencialismo, que impulsó la descentralización
administrativa y una intervención basada en programas de diferentes tipos
de soluciones, orientados a las distintas situaciones deficitarias, surgidas de la
conceptualización del problema.
92
 Siguiendo con esta reflexión, en el XIV Encuentro de la Red ULACAV
(2008) sintetiza:
La política oficial durante el periodo de la Reforma del Estado Argentino,
fue afectada por dos cuestiones importantes. La primera de ellas, de carácter
principalmente político, es que ellos fueron aplicados desde principios
neoliberales, con un sentido compensatorio y de gobernabilidad en el
marco del ajuste estructural de la década pasada y no desde una política de
mejor redistribución, y la segunda de estas cuestiones es de carácter más
conceptual, las conceptualizaciones que fundamentaron a aquella política,
a pesar de los intentos realizados, no pudo superar el enfoque sectorial que
desde el plano técnico se ha entendido tradicionalmente el problema de la
vivienda en Argentina.

Estas trasformaciones se plasmaron en un conjunto de acciones progra-

máticas, entre las que recupero a las más relevantes en función de las respues-
tas que se dieron desde el Estado nacional a las estrategias que expresaron las
demandas de los sectores populares en situación de pobreza.

3.1.3. Las políticas habitacionales a nivel nacional para sectores en situación de

pobreza (1991-1999)

En lo referido a las poblaciones en situación de pobreza se identifican

acciones del Estado nacional tendientes a asumir algunas de las situaciones de
hecho generadas en torno a las ocupaciones y tomas de tierra realizadas por
los sectores que van quedando excluidos del mercado inmobiliario privado.
Estos programas tuvieron una impronta referida a la regularización urbano-
dominial según lo señalan diversos autores, entre ellos Wagner (2005) y Cli-
chevsky (2012). En tal sentido Marzioni (2012) enuncia que en Argentina
en el periodo de 1989 a 1994 se conformaron una serie de políticas como el
PROSOL (Programa Social Solidario) que se propuso mejorar las construc-
ciones existentes en los barrios, y en 1995, mediante fondos internacionales
se crearon los programas PROPASA y PROSOFA para abordar aspectos de
saneamiento e infraestructura básica. A continuación, describo brevemente
los principales programas, en función de la relevancia que tuvieron.

Las políticas de regularización dominial: El programa Arraigo

Desde esta acción programática denominada Programa Arraigo, se creó

la “Comisión Nacional de Tierras” dependiente del Poder Ejecutivo Nacional
93
 en el marco de la Ley n.o 23967 sancionada en el año 1991, que le fijó com-
petencia sobre las tierras propiedad del Estado nacional, sus empresas y entes
descentralizados o de otro ente donde el Estado nacional tuviera participa-
ción total o mayoría de capital o en la formación de las decisiones societarias,
ocupadas por viviendas permanentes o variantes aptas para el desarrollo de
planes sociales de tierra y de vivienda que no fueran necesarias para el cum-
plimiento de su gestión o función. Este programa, se enmarca en las leyes
de reforma del Estado nacional en el marco de las políticas neoliberales, que
entre otras cuestiones preveía la venta de tierras estatales, la privatización de
empresas nacionales, la tercerización en la prestación de servicios públicos, y
en este caso, la venta y trasferencia de terrenos ocupados a quienes establecía
esta ley. El cobro a los ocupantes de los terrenos respondió a la misma lógica
con la cual el Estado se desprendía de otras propiedades, pero en este caso no
se tuvo en cuenta que las situaciones de ocupación, de hecho, se produjeron
por la ausencia del Estado en garantizar el derecho a la vivienda. El programa
contemplaba su transferencia a los Estados provinciales o Municipios para su
posterior venta a los ocupantes, o para la incorporación a los planes provincia-
les de vivienda social, para familias de recursos insuficientes12. En este caso el
Estado nacional vendía la tierra, ya sea al Estado provincial, a la Municipali-
dad, a las organizaciones de base o a las familias, mediante un procedimiento
de firma de un boleto de compraventa, previa valoración de la tierra por el
Consejo de Tasación del Estado Nacional. Por otra parte, la Nación también
podía afectar tierras libres de su propiedad para realojar a familias que no se
podían consolidar en los terrenos que ocupaban. La financiación se efectua-
ba –según información dada por miembros del Programa Arraigo– hasta en
ciento veinte cuotas mensuales, con un interés compensatorio del 7 % anual,
y un interés punitorio de una vez y media la tasa compensatoria.

El financiamiento internacional: El Programa de Mejoramiento de Barrios

(Promeba)

El Promeba se enmarcó en las políticas internacionales promovidas por

los organismos de financiamiento internacional (BID) para atender situacio-
nes generadas a partir de los procesos de ocupación y urbanizaciones infor-
Tal como se expresa en el marco conceptual del Programa: “Sólo arraigando a la familia, brin-
12 

dándole la posibilidad de acceder por sí misma a la propiedad del lote que ocupa, se sentarán
las bases para erradicar la miseria. La propiedad final de la tierra es una condición indispensable
para el arraigo”.

94
males en América Latina. Las diferentes perspectivas que adquirieron estos
programas en los distintos países de nuestro continente pueden clasificarse
en dos tipos: los de escala nacional, tales como los Programas Chile-Barrio,
Habitar-Brasil, el Programa de Integración de Asentamientos Irregulares en
Uruguay y el Promeba de Argentina, entre otros; y los de escala local, tales
como los programas Favela-Barrio de Río de Janeiro, Desmarginalización de
Bogotá y Rosario Hábitat de Argentina, entre otros.
En el año 1997 se firmó el primer convenio de préstamo entre el BID
y el gobierno argentino para implementar el Promeba (Galán, 2010). Este
programa proponía una intervención urbana de los asentamientos informales
con el objetivo general de atender a la pobreza urbana extrema desde una
perspectiva integral, con la finalidad de integrar social y espacialmente los
asentamientos a la ciudad formal. Entre los propósitos del Promeba, recupe-
rados por Barreto, se encuentra:
(…) transformar el hábitat popular a partir de la provisión de
infraestructura social básica, acceso a la propiedad de la tierra y
fortalecimiento de la organización comunitaria. Mejorar la calidad de
vida de la población con necesidades básicas insatisfechas y bajos ingresos,
asentada en barrios de aglomerados urbanos con carencia de equipamiento
comunitario, infraestructura básica de servicios, problemas ambientales y
de regularización dominial; mediante la formulación y ejecución de un
proyecto ejecutivo integral. (2007:59)

En el Reglamento Operativo del crédito BID OC/940 del año 1997,

que correspondía al Promeba, se definen como objetivos específicos:
(…) financiar proyectos integrados de mejoramiento de barrios en
Municipios con localidades iguales o mayores a cinco mil (5000) habitantes;
estimular los procesos de organización social y desarrollo comunitario
autosustentable, que asegure la participación activa de estas comunidades
en la identificación, priorización, diseño, ejecución, y monitoreo,
operación y mantenimiento de las inversiones financiadas por el Programa;
e incentivar e inducir inversiones de las Provincias y Municipios en este
tipo de acciones.

Entre las prestaciones que asume el programa, según los documentos

consultados, se pudieron identificar:

95
 – Conformación y/o integración de Entidades Vecinales y Redes So-
ciales locales.
– Ordenamiento de la trama urbana vial y parcelaria; mensura del
suelo.
– Relocalización de familias ubicadas en lugares de riesgo ambiental.
– Nivelación, perfilado, enripiado y construcción de cordones-cuneta
en las calles.
– Extensión de redes de desagües pluviales, agua potable, cloacas,
electricidad, gas y alumbrado público.
– Ejecución completa y/o ampliación de un Salón Comunitario de
Uso Múltiples.
– Acceso de cada familia a un Núcleo Húmedo completo, a las cone-
xiones de todos los servicios de infraestructura y a la escritura de su
lote.
– Ejecución de obras de mitigación ambiental.
– Acompañamiento, capacitación y asistencia técnica a la población y
dirigentes vecinales en materia legal, social, ambiental y técnica de
obras.
– Asistencia técnica y capacitación a Equipos Interdisciplinarios loca-
les de campo y Unidades Ejecutoras Provinciales.

En los casos de relocalización parcial o total, se preveía financiar la pro-

visión de lotes con urbanización completa y una solución habitacional básica,
a ser financiada con aportes complementarios o del Programa, para atender
a las familias que fuera necesario relocalizar. El programa preveía también
relocalizar familias en los casos que estuvieran en situación de riesgo por la
presencia, entre otros, de más de una familia en viviendas existentes, factores
de riesgo ambiental; o la necesidad de crear espacios para dotar al barrio de la
infraestructura urbana mínima, apertura de calles, etc.
El Programa se desarrollaba en fases: la primera era la elección del pro-
yecto en el que se intervendría donde se desarrollan una serie de diagnósticos
y factibilidades; la segunda era la formulación del Proyecto Ejecutivo Integral
(PEI). El mismo incluía el programa de Desarrollo Social (PDS), el Plan de
Intervención Ambiental (PIA), el Plan de Regularización Dominial (PRD),
los Proyectos Urbanos (redes de infraestructura, conexiones domiciliarias,
construcción de núcleos húmedos, construcción de la sede social y obras com-
plementarias y de mitigación) y los Pliegos de Especificaciones Técnicas y de

96
Condiciones Generales y Particulares. Luego de esta aprobación se pasaba a la
tercera fase que era la ejecución del proyecto. Este excesivo proceso provocó
que diversos proyectos quedaran en diversas fases de formulación, además
de las restricciones presupuestarias, ya que el financiamiento dependía de los
fondos del crédito y de las contrapartes locales. En el informe sobre la ciudad
de Córdoba analizo la cobertura del programa en los veinte años de vigencia
(1997-2017).
Barreto y Romagnoli, en un trabajo de investigación acerca de los alcan-
ces e impactos del desarrollo del Promeba en Argentina, señalan que:
(…) es indudable que el Promeba se inscribe en el marco de la nueva
generación de políticas habitacionales orientadas a las poblaciones urbanas
en situación de pobreza, en la medida que se basa en buena parte en las
teorías que, desde ámbitos académicos, organizaciones no gubernamentales
y agencias estatales de cooperación, dieron fundamento a estas políticas.
Sin embargo, la adopción (y en algunos casos distorsión) de muchas
de estas teorías, que el Programa realiza al enmarcarse en las políticas
de ajuste estructural impulsadas en América Latina por los organismos
supranacionales de desarrollo a partir del Consenso de Washington, con
la finalidad de atender transitoriamente a los afectados por la Reforma
del Estado, limita de sobremanera su intervención y contrariamente
a lo expresado en sus fundamentos teóricos, termina más orientado a la
contención del problema de la pobreza urbana y a la gobernabilidad del
ajuste, que a la transformación social en pos de una sociedad más integrada
y equitativa. (2007:10)

Detrás de los objetivos del Promeba subyacen viejos y nuevos fundamen-

tos conceptuales. Se destaca un concepto de vivienda diferente a la perspectiva
“viviendística” de las políticas habitacionales, y Wagner (2007) expresa que en
los últimos veinte años coexisten las políticas habitacionales de primera y se-
gunda generación, con políticas de “facilitación” y actuación por programas
focalizados, propios de una tercera generación que implica por una parte la
influencia del capital financiero y la “facilitación” como dispositivo en el marco
del “Consenso de Washington”; mientras, que por otra parte, el incremento
de la pobreza. Siguiendo a Barreto (2007), que recupera aportes de Wagner
(2007), a partir de los años 80 en América Latina se superpusieron las acciones
de ambas generaciones de políticas habitacionales oficiales. Por un lado, con-
tinuó la construcción de conjuntos habitacionales de gran escala y, por el otro
lado, se abrió un abanico de acciones habitacionales que tendió a involucrar

97
 más activamente a los gobiernos locales y las organizaciones intermedias y de
base en la integración física de estos asentamientos en las ciudades.

Las ocupaciones colectivas y Ley Nacional de Regularización Dominial n.o

24374

Los procesos de ocupación de tierras desarrollados masivamente a par-

tir de la década del 80 generaron diversos movimientos sociales que pugna-
ron por la regularización urbano y dominial de los asentamientos (Merklen,
1997), y en ese marco fue sancionada y reglamentada la Ley n.o 24374 en
el año 1994, que aún al año 2017 se encontraba vigente y que prevé en su
artículo 1:
Gozarán de los beneficios de esta ley los ocupantes que, con causa lícita,
acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante tres (3) años
con anterioridad al 1° de enero de 2009, respecto de inmuebles edificados
urbanos que tengan como destino principal el de casa habitación única y
permanente, y reúnan las características previstas en la reglamentación. En
las mismas condiciones podrán acceder a estos beneficios los agricultores
familiares respecto del inmueble rural donde residan y produzcan.

Uno de los aspectos más relevantes de esta legislación es que permite

acceder a la regularización dominial y a la escritura individual de la vivien-
da por vía administrativa, mediante una serie de procedimientos, y evita el
juicio de usucapión con los tiempos y costos económicos que estos procesos
judiciales implican, situación que motivó que los Colegios de Abogados in-
tentaran bloquear su aplicación. La ley recibió apelaciones judiciales de parte
de colectivos de abogados que solicitaron la declaración de inconstitucionali-
dad, resolviendo finalmente la Corte Suprema de Justicia su plena legalidad y
vigencia. La aplicación en las provincias requirió de la adhesión por ley, en el
caso de la provincia de Buenos Aires su alcance permitió que 180.000 familias
regularizaran la situación dominial, y en el caso de Córdoba, como mostraré
en un capítulo más adelante, solo se avanzó en la adhesión legislativa sin im-
plementación de la misma en los casos que correspondía.

3.1.4. La crisis del modelo neoliberal y el inicio de un nuevo ciclo (2000-2017)

El modelo neoliberal tuvo un momento de crisis que transitó a partir

del gobierno de la Alianza en 1999-2001, cuya gestión continuó con las po-

98
líticas neoliberales del menemismo que se habían agravado con hechos de
corrupción (como el que se evidenció en el proceso de aprobación de la ley
de flexibilización laboral) incrementando el descontento de la sociedad. La
deuda externa siguió creciendo, y con la llegada de Domingo Cavallo como
ministro de Economía, se profundizó el ajuste económico para achicar el gas-
to público (reducción de jubilaciones, salarios de empleados públicos, presu-
puesto educativo, etc.), con el objetivo de hacer frente al pago de la deuda.
El llamado “Corralito financiero” (impedimento de los ahorristas para retirar
sus depósitos de los bancos) contribuyó a generar el estallido social del 19 y
20 de diciembre del año 2001, situación que terminó con una revuelta po-
pular caracterizada por la aparición de la clase media en la escena pública y la
ocupación de las calles para protestar. Este movimiento pugnó por un cambio
y su reclamo se sintetizó en la frase “que se vayan todos”. En estas jornadas
se produjeron protestas, manifestaciones y revueltas en todo el país, donde
participaron sectores sociales afectados por las medidas económicas y diver-
sos movimientos sociales (estudiantes, trabajadores, jubilados, organismos de
derechos humanos, sindicatos, desocupados, etc.) en los llamados “cacerola-
zos”. La terrible represión policial culminó con veinte personas muertas, y
la revuelta popular provocó la renuncia, primero del ministro de Economía
(Cavallo), y posteriormente del presidente De la Rúa, el 21 de diciembre.
La situación del 2001 marcó de esta forma el fin de un ciclo político y
profundizó la crisis en los partidos políticos, como mediadores institucionales
entre el Estado y la sociedad civil. Las consecuencias de la implementación de
este modelo tal vez puedan reflejarse parcialmente en estos datos provistos en
agosto del año 2003 por el Ministerio de Desarrollo Social, quien presentó
algunos elementos diagnósticos de la situación social de ese momento:
Como consecuencia de estos crecientes niveles de desigualdad, la población
argentina en situación de pobreza alcanza a más de 21 millones de habitantes,
–el 57,5 % de la población total del país–, cuyos ingresos no alcanzan
para adquirir la canasta básica de consumo. (…) Existen además fuertes
desequilibrios en el mercado de trabajo, asociados a la pérdida de la capacidad
de la economía de generar empleo: la desocupación urbana alcanza el 17,9
% de la PEA para octubre de 2002, con crecientes niveles de subocupación
y sobreocupación y de precarización laboral. El 44 % de los asalariados no
realiza aportes jubilatorios, lo que pone en evidencia no sólo los riesgos de
exclusión de los trabajadores activos a corto plazo sino también la hipoteca
social que pende sobre los futuros ancianos13. (Indec, 2003).
13 
Estadísticas del Indec (mayo 2003) señalan que el 57,5 % de la población total argentina

99
 La asunción del gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007), produce
una reversión de las políticas de neto corte neoliberal que se comienzan a im-
plementar desde el año 2003 y se consolidan con los dos periodos de gobierno
de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015). Este ciclo de doce años con
políticas que recuperan el rol del Estado con políticas redistributivas inicia un
proceso tendiente a suplantar el proyecto implantado desde 1976 en algunas
de sus características. En este sentido, se puede resaltar la política de derechos
humanos, la recuperación del rol del Estado en los procesos de regulación
de la economía, la reestatización de empresas (Correo Argentino, Aerolíneas
Argentinas, Fábrica Militar de Aviones de Córdoba, etc.), la estatización de
los fondos de jubilación y pensiones administrados por las Administradoras
de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), la creación de la Asignación
Universal por Hijo, la reinstalación de los convenios colectivos y las paritarias,
la recuperación y el crecimiento de la economía argentina basada en la gene-
ración de trabajo con aumento de consumo interno y el incremento de las
exportaciones de cereales, entre otros rubros. A nivel internacional la política
de integración regional –Mercosur, Unasur, entre otras acciones– marcaron
el inicio de una estrategia que generó políticas autónomas y de integración
latinoamericanas, de distribución del ingreso en términos inclusivos, con un
importante proceso de crecimiento económico y disminución de los índices
de desocupación, pobreza e indigencia, entre otros indicadores relevantes que
dieron inicio a un proceso de recuperación social y económico. Este proceso
de desarrollo e integración latinoamericana se desarrolló, según la perspecti-
va de Borón: “(…) fuertemente condicionado por las necesidades y las con-
tradicciones generadas por la acumulación capitalista con predominio de la
hegemonía del capital financiero y de un modelo extractivo-exportador con
la persistencia de profundas desigualdades sociales” (2006:43). Desde esta mi-
rada, la urbanización en los países latinoamericanos no fue ni es un proceso
aislado e independiente del desarrollo del capitalismo sino, por el contrario,
es parte constitutiva e indesligable de él; que obedece a los patrones configu-
rativos de la acumulación capitalista en los países de la región y a los avances
en la consolidación de una contrahegemonía popular liderada por gobiernos
progresistas a partir de los primeros años del siglo XX, la que comienza a re-
vertirse con los cambios de rumbo en varios países de la región.

estaban ubicados bajo el nivel de pobreza (LP) y de ellos el 27,5 % son directamente indigentes
(NBI). El segmento con mayor desempleo lo constituye el de jóvenes entre 14 y 25 años obser-
vándose una diferenciación por géneros, siendo la masculinidad la categoría más desfavorecida.

100
 En el año 2015 asumió la presidencia Mauricio Macri, quien desde su
gobierno dio un giro para retrotraer las políticas nacionales a una lógica neo-
liberal, con políticas entre las que se destacan la reducción de impuestos a las
retenciones de las producciones agropecuarias y del complejo minero, el au-
mento de los servicios e impuestos, mediante la disminución de los subsidios,
lo que produjo una trasferencia regresiva de ingresos de los sectores sociales a
los sectores más concentrados. Esta reimplantación de políticas neoliberales,
se dio en un contexto de creciente endeudamiento externo, de alineamiento
internacional con las políticas del gobierno de Estados Unidos que estuvieron
acompañadas del vaciamiento de las políticas de la Unasur y de las políticas de
integración regional en un contexto latinoamericano de cambios de gobiernos
mediante golpes de Estado denominados “blandos” o por elecciones de go-
biernos con orientación neoliberal.

3.2. El impacto del proceso de recuperación económica en las políticas urbanas

y habitacionales periodo 2003-2015

En lo referido a las políticas habitacionales, Reese (2014) señala que a

partir del proceso iniciado en el 2003 se promovió el papel de las políticas pú-
blicas en los diferentes niveles del Estado en la construcción de viviendas, de
infraestructuras urbanas y regionales, generando un importante dinamismo
en el mercado inmobiliario. La modificación de las variables macroeconómi-
cas, producto del desarrollo del mercado interno, generó una mayor demanda
de suelo urbanizado, y en este marco el Estado asumió un rol activo en el de-
sarrollo de la obra pública mediante las obras en infraestructura impactando
de esta manera en una fuerte valoración del suelo urbano. Este crecimiento
económico se vio favorecido además por otros factores, como son el precio
internacional y el incremento de la exportación de los cereales. Ante la deva-
luación de la moneda y gran endeudamiento externo, en el 2003 el gobierno
nacional de Kirchner (2003-2007), instaló a la política habitacional como un
dispositivo para la recuperación del desarrollo económico. La inversión en
obras públicas, infraestructuras urbanas y vivienda son consideradas motor
de empleo y contención social, y en este escenario las empresas constructoras
pasaron a conformarse en el sujeto central del desarrollo.
Para Capdeville (2014) la crisis económica de 2001-2002 supuso el co-
lapso de las bases del proyecto de acumulación económico, social y político
del régimen puesto en marcha por el golpe de Estado cívico-militar de 1976,
identificando que en 2003 se inició una nueva etapa de acumulación del capi-

101
 tal que repercutió directamente sobre el suelo urbano y posicionó a los grupos
desarrollistas como uno de los principales artífices de las transformaciones
socioterritoriales. En este periodo, señala Liborio:
A partir de las sucesivas crisis neoliberales como las de 2001, en Argentina
se verifica un proceso de altísimas inversiones en el mercado inmobiliario,
especialmente en las ciudades más importantes del país, Buenos Aires,
Córdoba, Rosario y Mendoza. En los 43 municipios que mide el Indec,
se verifica un aumento importante en la cantidad de metros cuadrados
permisionados. Encontrándose los mayores valores en 2006 y 2008.
(2018:659)

Las inversiones privadas requirieron de suelo urbano, y uno de los gran-

des obstáculos fue:
[La] ausencia de instrumentos de regulación del mercado inmobiliario.
Esta coyuntura perjudica a la población que depende del salario para
acceder a la vivienda. La restricción del poder de compra de vivienda para
estas familias motivó a los emprendedores inmobiliarios a volcarse hacia la
población de alto poder adquisitivo, hacia los estratos sociales que disponen
de ahorro y no dependen de la remuneración al trabajo para comprar
vivienda. Esto se manifiesta a partir del doble sentido de la concentración
del mercado inmobiliario: el territorial y el de categoría de vivienda. En
términos concretos, la contracción de los ingresos de la mayoría orientó
el desarrollo inmobiliario hacia zonas de alta renta y a la construcción
predominante de vivienda de alta categoría. La crisis económica de 2001/2
contribuyó a reforzar la conducta patrimonialista que concibe y utiliza a
la propiedad inmueble como fuente de inversión o reserva de valor. Es
decir, la depreciación de la moneda local, la incertidumbre de la inversión
productiva, el descrédito del sistema bancario y las bajas tasas de interés
reforzaron aún más el carácter rentista de los sectores capitalizados de la
sociedad. (Baer, 2008:28)

Con referencia a los impactos que tienen estos procesos de trasforma-

ción urbana, en la mercantilización y precio del suelo, Baer señala que:
El extraordinario proceso de valorización del suelo que se experimentó en el
país, y sobre todo, los principales aglomerados urbanos, no solo dificulta la
adquisición de suelo servido y bien ubicado por parte del Estado, también
restringe el poder de compra y alquiler de vivienda a través de las reglas del
mercado inmobiliario privado. (2008:3)

102
 A nivel nacional, Bagnera (2016:9) recupera un informe de la Comi-
sión Nacional de Tierras para el Hábitat Social, publicado en el año 2012 que
señala:
(…) ningún bien de consumo aumentó tanto de precio como el suelo
urbano en los últimos años. En CABA, entre 2003 y 2011, el precio
promedio del suelo aumentó un 500 % y en el resto de las ciudades del
país, la tendencia es similar. El aumento de los precios concentra el destino
de la producción de hábitat en sectores solventes, y en determinadas zonas
selectas: en CABA implica el 50 % de la superficie construida, donde el 40
% se destina a viviendas suntuosas.

El tema del incremento del valor de las propiedades y la relación con

las políticas impositivas, es trabajado por Wagner (2015), quien cita el trabajo
de López Accotto y otros (2014), para analizar las finanzas de las veinticuatro
provincias de Argentina entre 2001 y 2011, y muestra que la evolución de los
valores de las propiedades urbanas creció de 5 a 14 veces según cada provin-
cia, mientras que la recaudación por el impuesto inmobiliario creció de 1,7 a
5 veces. Por ejemplo, en la provincia de Buenos Aires y en la de Córdoba, el
valor de las propiedades urbanas creció 11,90 y 7,76 veces respectivamente
en estos diez años, mientras la recaudación inmobiliaria urbana, creció 2,61
y 3,57 veces en el mismo periodo. Los autores de este trabajo concluyen en
forma muy elocuente cuando titulan que en estos diez años hubo “más regre-
sividad y menos equidad” impositiva, y que esta valorización que en forma di-
recta o indirecta es consecuencia de la acción pública. En tal sentido, afirman
que el rol del Estado es clave para la consumación de esta creciente injusticia
distributiva y social. Sobre este aspecto, y referido al rol del Estado frente a la
especulación inmobiliaria, Wagner (2014) compara la situación de Argentina
donde no hay políticas que regulen la especulación inmobiliaria, con otras
regiones de Europa, donde no se puede tener un departamento desocupado
más de seis meses: el Estado comienza a cobrar impuestos, aplicar multas o lo
coloca en un programa de vivienda protegida. Wagner (2014) remarca la ne-
cesidad de una política tributaria que recupere la plusvalía urbana, tomando
como referencia que el 80 % del financiamiento de los municipios de Estados
Unidos proviene del cobro de la plusvalía urbana, y pone de ejemplo que el
municipio cobra a los dueños de terreno un monto por la valorización que
tienen estos lotes producto de un cambio en el uso del suelo (por ejemplo,

103
 permitir que se construya un country) o del otorgamiento de algún servicio
como pavimento, alumbrado u otros donde el propietario no hizo nada para
que el terreno incremente su valor, lo hizo la sociedad a través del municipio.
Reese (2014) sostiene que hay coincidencia en que el acceso al suelo
urbano es un aspecto central de la política habitacional y que el Estado, en
especial el municipal, debe actuar articulando “(…) las políticas urbanas y las
habitacionales con las políticas de tributación de la tierra” (Reese, 2014:17) y
evitar que proliferen estas viviendas parásito. En este marco, Wagner (2014)
recupera el intento de regulación en la Constitución de 1949, que incorporó
la función social de la propiedad, señalando que desde esa fecha no ha habido
políticas para resolver este problema. Como expresión de esta situación pro-
blemática es importante lo que muestran los datos del Indec en relación a las
viviendas habitadas y deshabitadas.
El proceso que vengo describiendo da cuenta del incremento de la in-
versión privada en bienes raíces y del alto costo que fueron adquiriendo las
propiedades, lo que se refleja de alguna manera en los censos del Indec y en el
aumento de la cantidad de viviendas que se construyen y que se encuentran
deshabitadas. A continuación, se comparan los datos censales desde 1991 has-
ta 2010. De esta manera es posible determinar cuántas viviendas se adicionan
al parque habitacional durante estos treinta años.

Tabla n.o 1: viviendas habitadas y deshabitadas. Indec a nivel nacional

Años Total Habitadas Deshabitadas %
1991 10.062.730 8.515.441 1.547.290 15,37
2001 12.041.584 9.712.661 2.328.923 19,35
2010 13.812.125 11.317.507 2.494.618 18,06
Fuente: Indec. Censo 2001-2010

El cuadro da cuenta de un incremento en términos absolutos, en el pe-

riodo 1991-2010 de la cantidad de viviendas deshabitadas, las cuales ascien-
den a 2.494.618. Siguiendo con los datos publicados por el Indec del Censo
2010, y comparando con la cantidad de viviendas deshabitadas en el año
1991, representa en términos absolutos un aumento de 947.328 viviendas
deshabitadas, es decir, un incremento del 61,11 %. Este aumento de alguna
manera confirma lo sostenido por diversos estudios en relación a la captación
de las inversiones privadas en el mercado inmobiliario y a la generación de
ofertas desvinculadas de la demanda social.
104
3.2.1. Las políticas habitacionales a nivel nacional (2003-2017)

Una de las características que señala Wagner (2014) referida a las polí-
ticas desarrolladas en Argentina durante el ciclo 2003-2015, es que hay que
ubicarlas en el contexto de una nueva fase desarrollista latinoamericana, don-
de la construcción de viviendas sociales está concebida y encuadrada dentro
de la obra pública que impulsa el desarrollo económico y la generación de
empleo, y donde lo urbano y la vivienda como derecho haya pasado a ser una
consecuencia o un aspecto relativamente secundario.
En la Argentina la intervención del Estado estuvo caracterizada por los
Programas Federales de Vivienda, en el marco de la obra pública, con trasfe-
rencia a las provincias y los municipios. Según Wagner (2014) el Programa
Federal y el Fonavi construyeron entre 2004 y 2014 más de quinientas mil
viviendas nuevas, también valora los programas “Mejor Vivir” (PFMV) que
atiende la demanda cualitativa de ampliación y mejoramiento habitacional,
y el programa que interviene en villas y asentamientos: Programa Federal de
Villas y Asentamientos Precarios (PF-Villas).
Otro de los programas fue el Programa de Crédito Argentino del Bicen-
tenario para la Vivienda Única Familiar (Procrear) del gobierno nacional que
previó el otorgamiento de créditos para la construcción de hasta cuatrocientas
mil viviendas, destinadas a sectores con ingresos formales. El Procrear finan-
ció hasta el año 2015, para la construcción de compra de lotes y construcción
de vivienda nueva, compra de vivienda y refacción, un total de 309.616 solu-
ciones habitacionales. Según relevamiento de Bagnera:
(…) la producción de vivienda generada en el periodo 2003-2014
en el territorio nacional totaliza 1.186.255 unidades, que pueden ser
discriminadas en 881.685 unidades terminadas, 199.384 en ejecución y
105.186 unidades a iniciar. Dichas cifras, surgen del registro oficial del
Ministerio de Planificación Federal (Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda) y refieren a los distintos programas de vivienda –construcción,
mejoramiento, reactivación, etc.– enmarcados en la gestión de dicha
administración. (2016:10)

Bagnera señala en su trabajo sobre la implementación de las políticas

habitacionales que:
(…) los Planes Federales de Vivienda aparecen como una de las más
significativas acciones en materia urbana en el país. Sin embargo, el

105
 cambio de modelo de gestión estatal que se evidencia en las políticas y
programas vigentes, no ha implicado un cambio de paradigma en materia
habitacional o en el abordaje de la problemática, sino que, de algún modo
continúa evidenciando los límites de su accionar o la insuficiencia de su
impacto en la reducción de la problemática. (2016:10)

Desde una mirada crítica de este periodo, Wagner (2014) señala que
este esfuerzo estuvo lejos de “resolver el problema habitacional”, ya que la
fuerte inversión en la extensión de redes, pavimentos y equipamientos so-
ciales, al no articularse o no desarrollarse asociado a otros instrumentos de
política fiscal y urbana, contribuyó a agravar el problema habitacional, al no
abordar otros aspectos como la accesibilidad social al suelo urbano.

3.2.2. Las políticas habitacionales de regularización urbano dominial a nivel

nacional a partir del 2003

Una de las principales características que atravesaron a las políticas ha-

bitacionales para sectores en situación de pobreza a nivel nacional a partir del
año 2003, fueron las acciones referidas a la regularización urbano y dominial
de asentamientos informales y el mejoramiento barrial. Sobre este aspecto,
Bagnera (2016) señala que surge un nuevo énfasis de actuación ligado a la
regularización urbano dominial, que había dado comienzo en la década del
90, para lo cual recupera a Clichevsky quien afirma que, en este periodo “Las
políticas más importantes por lo abarcativas, son: el Programa Nacional de
Tierras Fiscales, Programa Arraigo que luego pasa a configurar la Comisión
de Tierras para el Hábitat Social, Programa Padre Carlos Mugica y la Ley
24374/94” (2012:69). El principal objetivo de la CNTHS implicó apoyar,
promover y facilitar los procesos de acceso a la propiedad de la tierra indi-
vidual o colectiva que las comunidades llevan adelante, colaborando en la
consolidación y mejoramiento de la calidad habitacional de grupos de pobla-
dores urbanos y rurales en coordinación con los Estados provinciales, los Mu-
nicipios y las organizaciones sociales. Asimismo, se planteó trabajar en una
articulación que garantice el abordaje conjunto en el territorio con otras áreas
del Estado nacional, complementando aquellos financiamientos no contem-
plados en programas vigentes. Este programa fue creado en el marco de la Ley
nacional n.o 23967, que se proponía como objetivo la regularización dominial
de terrenos fiscales ocupados, según ya fue descrito en el periodo 1991-1999.
Si bien hasta el año 2015, promovió en sus postulados, la producción de suelo

106
urbano para facilitar el acceso a lotes con servicios, esta política no alcanzó a
desarrollarse con un volumen que lograra intervenir para incidir en la oferta
de lotes y el valor de la tierra en el mercado. A partir del año 2015 con el cam-
bio de gobierno (de Fernández de Kirchner a Macri) hasta el año 2017 que
abarca este estudio, esta área disminuyó sustancialmente sus intervenciones
por el escaso presupuesto asignado.
En el año 2005 se creó el Programa Federal de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios (Resol. 1012/2009), que actuó prioritariamente en
el conurbano bonaerense, a partir de la “(…) ejecución de obras con la finali-
dad de contribuir al desarrollo y mejoramiento de las condiciones del hábitat
de los hogares de menores recursos, generando empleo formal y movilizando
mercados locales de materiales en comercialización y producción”. Otro de
los programas que se continuaron desarrollando es el Promeba (iniciado en
1997) desde el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente del gobier-
no nacional, y que en el año 2004 pasó a depender del Ministerio de Planifi-
cación Federal y Obras Públicas.

3.2.3. La política habitacional a nivel nacional (2015- 2017)

Si bien el periodo es muy acotado (2015-2017) se observan cambios

relevantes en torno a la orientación que tuvieron las principales políticas del
periodo anterior (2003-2015). A partir de la asunción de Macri (2015), se
impulsaron una serie de medidas referidas al Procrear, pero con una profun-
da reformulación ya que solo se previó la entrega de créditos para la com-
pra de unidades nuevas, dejando de lado el financiamiento de construcción
de viviendas que había promovido el Procrear y la adquisición de lotes. De
esta manera, el nuevo Procrear orientó la inversión a la compra de unidades
(viviendas o departamentos) nuevas dentro del stock de viviendas y depar-
tamentos construidos por el sector privado, según las lógicas de los precios
de mercado, restringiendo de esta manera las opciones para el acceso a la
localización y tipología de vivienda. Otra de las políticas que desarrolló el ma-
crismo estuvo centrada en el financiamiento desde la banca privada mediante
créditos con un sistema de indexación denominado UVA, dejando en el mer-
cado financiero y el mercado inmobiliario liberada la política crediticia para
el acceso a la vivienda, la que estuvo orientada a sectores de ingresos medios
y altos de la sociedad.

107
 3.3. El gobierno de Córdoba, las trasformaciones del Estado y el impacto en
las políticas públicas (1991-1999)

En este apartado reconstruyo las principales políticas desarrolladas du-

rante la gestión provincial de Eduardo Angeloz (1991-1995), la que se carac-
terizó por un alineamiento con las políticas nacionales, y se expresó en la con-
secuente privatización del servicio de agua potable y el intentó de privatizar
la Empresa Provincial de Energía Eléctrica (Epec) que falló debido a la fuerte
resistencia gremial y social. El manejo discrecional de los créditos –sin respal-
dos y garantías necesarios– otorgados a empresarios vinculados a la gestión del
gobierno llevaron a la quiebra al Banco Social, lo que impactó directamente
en los recursos que se destinaban desde este organismo crediticio al finan-
ciamiento de las políticas sociales en el marco de la Ley provincial n.o 7010
que regulaba la distribución de los excedentes del juego. La complejidad y
desfinanciamiento de la gestión de gobierno llevó a una mora de varios meses
en el pago a proveedores, salarios y jubilaciones de la administración pública,
generando esta situación múltiples conflictos sociales y el adelantamiento de
la entrega del gobierno. En la misma línea, el gobierno de Mestre (1995-
1999), que también será abordado en este apartado, implementó un fuerte
proceso de ajuste en el gasto público que implicó por ejemplo, en el sector
educación, el cierre de servicios prestados en el sector rural, de salas de 4 años
y la puesta en vigencia del presentismo, que impuso que los docentes perdían
este componente de sus salarios cuando faltaban hasta por razones de salud,
representando según los casos, un promedio del 20 % del salario de bolsillo.
Sin embargo, fue en el campo de la salud donde se produjo la mayor reforma,
ya que la provincia transfirió compulsivamente todos los servicios de Aten-
ción Primaria de la Salud, y algunos hospitales regionales, a los municipios.
La reforma se ejecutó con una “Etapa de shock” tal como lo señala el estudio
de Ase, quien agrega: “(…) que, en 1996, la provincia había transferido la
totalidad de los efectores ‘descentralizables’” (2006: 204).
El recorte del gasto público en la administración central implicó la ce-
santía de doce mil agentes estatales contratados precariamente, y la reducción
del 30 % de los sueldos del personal de la administración central. El ajuste
afectó también al sistema previsional con la eliminación del 82 % móvil y la
reducción de la jubilación de bolsillo para los jubilados de la Caja Provincial.
Los pactos fiscales firmados entre el gobierno nacional y los Estados provin-
ciales autorizaron a estos últimos a destinar los fondos Fonavi a gastos co-
rrientes, con lo que se desfinanció la política habitacional desarrollada desde

108
el Fovicor. Estas medidas implicaron el cierre de áreas y la reducción de los
días y horarios de atención al público en el Ministerio de Desarrollo Social
que pasó a depender del Ministerio de Asuntos Institucionales, encargado de
la seguridad provincial. Otro de los impactos de estas medidas de ajuste fue
el cierre y cese del funcionamiento de la Mesa de Concertación de Políticas
Sociales, con la lógica que había funcionado entre los años 1992-1995 (sobre
esto ver el apartado referido a la relación de las estrategias de acceso al suelo
urbano y su relación con las políticas públicas).

3.3.1. Las políticas habitacionales en el Gobierno de la Provincia de Córdoba

(1991-1999)

Durante la década del 90 el Gobierno provincial creó el Fondo de Vi-

vienda Córdoba (Fovicor) mediante la Ley provincial n.o 8186 y sus decre-
tos reglamentarios, 2358/92 y el 3904/95. Desde este marco legal el Estado
provincial desarrolló un conjunto de operatorias con fondos nacionales en el
marco del Fonavi y con aportes propios según lo previsto en la ley de creación
del Fovicor. Un aspecto relevante es el establecido en la reglamentación de
este fondo, en el artículo 5 del decreto 3904/95 que establece:
El Veinte por Ciento (20 %) mediante decretos nº 3904/95 los recursos
incorporados o a incorporarse al Fondo para la Vivienda de Córdoba
(Fovicor), se afectarán a una operatoria especial destinada a permitir el acceso
a los beneficios de la Ley n.o 8186, de grupos familiares con necesidades
básicas insatisfechas, siempre que tengan hijos menores, discapacitados o
personas mayores de sesenta (60) años efectivamente a cargo.

Esta afectación presupuestaria fue gestada en el marco de los acuerdos

de la Mesa de Concertación de Políticas Sociales, pero al dictarse el decreto
en el último trayecto del tercer gobierno de Angeloz (1991-1995), y en el
marco de la crisis presupuestaria y fiscal que se desencadenó, fue casi nula su
aplicación. La afectación presupuestaria fue reclamada por la Unión de Orga-
nizaciones de Base por los Derechos Sociales (UOBDS) y formó parte de los
reclamos para que se efectivizara durante todo este periodo de estudio.
El Fovicor construyó veinte mil viviendas aproximadamente en todo el
territorio provincial, según datos citados en el estudio realizado por Taborda
y Rodríguez (2007), de las cuales se ejecutaron desde el Gobierno provincial
en el periodo 1995-1999 unas 18595 desde la Dirección Provincial de la
Vivienda, y 1818 unidades bajo la modalidad de gestión asociada con muni-

109
 cipios y entes intermedios, desde el área social del gobierno. Al considerar las
diferentes operatorias, se construyeron un total de 20973 viviendas en cinco
años de gestión. Esta información no incluye las soluciones ejecutadas desde
el Gobierno provincial en forma conjunta con la Municipalidad de Córdoba
destinadas a la relocalización de familias habitantes de villas, a los fines de
facilitar la ejecución de obra pública (sobre este aspecto amplío en el apartado
de políticas municipales).

3.3.2. Ley n.o 8689 de Escrituración Gratuita

En el escenario generado por la MCPS se sancionó la Ley n.o 8689 en

el año 1998 que fue reglamentada en el año 2000. Esta ley tiene como ante-
cedente en la Ley n.o 8121, y ambas tienen como promotores a Cecopal y a
la lucha de la Coordinadora de Loteos Indexados, organización que nucleó a
las familias que adquirieron lotes que se indexaron en el marco de la circular
del Banco Central n.o 1050 y que luego de años de organización y reclamos
lograron saldar sus deudas. En este proceso lograron la sanción de la Ley n.o
8121 que en su primera instancia sirvió únicamente a estos casos, pero pos-
teriormente con la Ley n.o 8689 alcanzó a otras situaciones. Los beneficios
establecidos en la Ley de Escrituración Gratuita solo permiten realizar la pri-
mera escritura pública traslativa de dominio de lotes pertenecientes a fraccio-
namientos económicos destinados a viviendas sociales14. El órgano ejecutor se
definió en la Dirección General de Catastro Provincial que actúa a través de
Escribanía General de Gobierno para materializar las escrituras y la Dirección
de Familia del Ministerio de Desarrollo Social para focalizar a las familias que
reúnen los requisitos socioeconómicos establecidos por la ley. Estas son las dos
únicas legislaciones que se registran en este periodo como fruto de reclamos
de las organizaciones sociales, la Coordinadora de Loteos Indexados fue el
miembro de la UOBDS desde donde se trabajó su sanción y reglamentación.

3.3.3. El Programa Arraigo, Ley nacional n.o 23967/91 y su implementación

en Córdoba

Este programa fue creado por la Ley nacional n.o 23967/91, en el marco
de las leyes de Reforma del Estado y el auge privatizador de la gestión de Me-

14 
Se considera lote perteneciente a fraccionamiento económico a aquel cuya base imponible para
el pago del impuesto inmobiliario por el terreno libre de mejoras no supere el monto que a estos
efectos fije la Ley Impositiva Anual.

110
nem (1989-1999). Durante este periodo, si bien este programa formó parte
de la reivindicación de la UOBDS y de las ONG en el marco de la MCPS,
no se registraron intervenciones desde el Gobierno provincial ni el Municipio
de la ciudad de Córdoba en la ejecución de este programa, solo se firmó un
convenio con el Colegio de Arquitectos de la ciudad de Córdoba para un re-
levamiento que identificó los asentamientos ubicados en tierras fiscales nacio-
nales (Galán, 2010), aunque no se avanzó en la implementación del programa
Arraigo en la ciudad de Córdoba hasta el año 2000.

3.3.4. Las políticas habitacionales en el Gobierno de la Provincia de Córdoba

(1999-2017)

En Córdoba, tanto a nivel provincial como en la ciudad Capital, se

asistió en el año 1999 al triunfo de la alianza Unión por Córdoba que pos-
tulaba al Partido Justicialista junto a otras fuerzas, luego de dieciséis años de
gobierno ininterrumpido de la Unión Cívica Radical. Con la asunción del
gobierno de De la Sota (1999) se verificó una serie de políticas públicas que
se inspiraron en algunas de las características de las políticas neoliberales de la
década del 90. En este periodo también se sancionaron un conjunto de leyes
que marcaron la impronta del gobierno provincial, como fueron las leyes n.o
8835 denominada “Carta del Ciudadano”, la ley n.o 8836 de “Modernización
del Estado” y la ley n.o 8837 de “Incorporación del capital privado al sector
público”. Desde 1999 hasta 2017, periodo que abarca el presente trabajo, la
gestión provincial estuvo a cargo de De la Sota (1999-2003, 2003-2007 y
2011-2015) y Schiaretti (2007-2011 y 2015-2019).
Las políticas habitacionales tuvieron centralmente, aunque no de mane-
ra excluyente, dos áreas de intervención: por una parte la Dirección Provincial
de Vivienda (Diprovi), dependiente del Ministerio de Obras Públicas, la Di-
rección de Hábitat Social y la Dirección de Escrituración de Viviendas Socia-
les del Ministerio de Desarrollo Social (también identificado como Ministerio
de la Solidaridad y Agencia Córdoba Solidaria, denominaciones y formas jurí-
dicas que asumió esta área social a lo largo del periodo de estudio). Estas áreas
trabajaron de manera articulada en diversas operatorias habitacionales, donde
la Diprovi se encargó de las licitaciones de las viviendas y la Dirección de
Hábitat Social de la adjudicación y el trabajo con las familias y organizaciones
en las operatorias referidas a sectores en situación de pobreza. Las acciones de
Diprovi estuvieron enmarcadas y destinadas a sectores con ingresos formales y
entre las operatorias más relevantes que se identificaron se encuentran:

111
 El Programa Familia Propietaria, que ha tenido diversas líneas (como
Casa Propia, Nuevos Barrios y Mi Lugar), se realizó en Córdoba Capital y
a través de Municipios y Comunas en toda la provincia. Según fuentes de
la Diprovi se ejecutaron 12404 viviendas por esta operatoria, destinadas a
familias con viviendas en condiciones deficitarias que no fueran poseedores
de viviendas ni terrenos de igual o superior valor al crédito otorgado.
En el año 2006 se dio inicio al Programa Federal I de Construcción
de Viviendas (con aportes de la Nación) con la construcción en toda la
provincia de Córdoba de la cantidad de 8000 viviendas. Con este programa
se construyeron 3000 unidades en la Capital, de las cuales 670 viviendas
fueron destinadas para el realojo de los asentamientos Los Filtros, Parque
Liceo, Policial y Posta de Vargas destinados a familias de villas en el marco
del programa para inundados.
El Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas “Mejor Vivir”,
que contaba con financiamiento nacional y estaba destinado a atender el
déficit cualitativo de familias que necesitaran ampliar o refaccionar su vi-
vienda, y que poseyeran títulos de propiedad del inmueble y un plano o
esquema de la vivienda. La Nación financia a través de la Dirección Provin-
cial de la Vivienda préstamos que son reintegrados en cuotas en un lapso
de 25 años y sin intereses. En la ciudad de Córdoba la ejecución de este
programa fue muy limitada, sin contar con datos. Según se desprende de
la información relevada fue muy restringida la ejecución de este programa,
debido a las limitaciones que implicó su ejecución mediante licitaciones con
participación de empresas constructoras.
El Programa Federal II de Construcción de Viviendas en Córdoba
se denominó “Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas
‘Hogar Clase Media’”, destinado a familias de clase media con ingresos for-
males. Según el convenio marco celebrado entre el Ministerio de Plani-
ficación Federal, Inversión Pública y Servicios y las diferentes provincias,
le correspondían a Córdoba un total de 16000 viviendas. Este programa
abrió un registro y posteriormente realizó un sorteo para la selección de las
familias, pero no se implementó debido a que no se transfirieron los fon-
dos desde el Gobierno nacional. Una de las experiencias que surgió de este
registro de familias es la Asociación Hogar Clase Media Mix, sobre las que
enumero en el desarrollo de las estrategias de acceso al suelo urbano en el
capítulo quinto.

112
 El programa Lotengo fue lanzado en el año 2015, se propuso cons-
truir lotes con servicios de manera directa o asociada a los municipios, asu-
miendo la problemática de las dificultades de los sectores con ingresos for-
males de acceder al mercado inmobiliario debido a los costos de la tierra en
Córdoba. El programa Lotengo consistió en la transferencia a título oneroso
de lotes con infraestructura, destinados a grupos familiares que residan en el
territorio de la provincia de Córdoba, con la finalidad de construir viviendas
unifamiliares, para uso exclusivo y permanente del grupo familiar, los que
serán intransferibles, total o parcialmente, hasta su cancelación crediticia,
previa conformidad de la Dirección de Vivienda. Para acceder a los benefi-
cios del programa Lotengo el grupo familiar deberá residir en el ámbito de
la provincia de Córdoba, no ser propietario de inmueble alguno, no haber
sido adjudicatario de la Diprovi u otros créditos con fines de adquisición de
vivienda, cumplir con los requisitos establecidos en la Ley Fonavi. Este pro-
grama no incluyó a sectores sin ingresos formales. Para la ejecución de este
programa relevé la sanción de la ley n.o 10362, en agosto del año 2016, que
habilita la realización de loteos en el marco del programa. La ley, que surge
a instancias del Gobierno provincial, flexibiliza, suprime y reduce trámites,
procedimientos y la aplicación de legislaciones que deben cumplir los loteos
que se realizan en Córdoba, ya sea a cargo del Estado provincial como de
los municipios, buscando como objetivo la reducción de los tiempos que
lleva la aprobación y escrituración de un loteo. Esta ley fue duramente cues-
tionada por diversos colectivos sociales y ambientales porque, entre otras
normas, el propio Estado se exime de cumplir la ley n.o 10238 que obliga
a obtener la licencia ambiental de los emprendimientos habitacionales. De
esta manera, el propio Estado provincial se desobliga a cumplimentar nor-
mas que sí exige a actores privados y a organizaciones sociales. Desde este
programa se propuso realizar 30000 lotes en toda la provincia, de los cuales
13000 se proyectaron en la ciudad de Córdoba, en el periodo 2016-2019,
pero para el año 2017, solo se realizaron 1976 sorteos de adjudicación de
lotes, representando esto el 15 % de lo previsto15. En las consultas realizadas
con funcionarios, expresaron la dificultad en la ciudad de Córdoba para
avanzar en este tipo de programas ante el costo de la tierra urbana y la falta
de coordinación con el gobierno de la ciudad de Córdoba.

15 
Información provista por la página oficial del programa: http://lotengo.cba.gov.ar/

113
 3.4. Legislaciones y programas destinados a sectores en situación de pobreza
implementados desde el Gobierno de la Provincia de Córdoba (1999-2017)
3.4.1. Programa Vida Digna. Ley n.o 9854

El Programa Vida Digna, creado por la Ley n.o 9854 sancionada en el

año 2010, se propuso atender el déficit habitacional cualitativo otorgando
asistencia económica con la finalidad de que las personas pudieran realizar
mejoras edilicias en sus hogares. Según establece la ley, podrán acceder los
integrantes de hogares que vivan en condiciones de hacinamiento y/o no
posean baños en las viviendas que habitan. Las familias que acceden a este
programa denominado de mejoramiento habitacional, deberán ser propie-
tarios o poseedores a título de dueño del inmueble, o tener en préstamo un
inmueble de un familiar. La operatoria implica la entrega de créditos por
30 mil pesos (año 2017). Los fondos se otorgan en dos etapas: la primera,
de $15000 pesos (al comenzar la obra), y la segunda, de $15000, una vez
verificado el avance de los trabajos. Según establecido por la ley n.° 9854
la asistencia contempla tres tipologías: 1) Para hogares que se encuentren
por encima del parámetro de pobreza, se otorgará un crédito por el monto
total, a devolver en un plazo máximo de 10 años y en cuotas mensuales sin
interés, según cada caso; 2) Para hogares que se encuentren por debajo del
parámetro de pobreza, se subsidiará el 50 por ciento del monto total y se
entregará un crédito por el saldo, a devolver en un plazo máximo de 10 años
y en cuotas mensuales sin interés; 3) Para hogares que se encuentren en si-
tuación de indigencia, se subsidiará el ciento por ciento del monto total. Si
viven en la ciudad de Córdoba, las familias son atendidas por el Ministerio
de Desarrollo Social. Según fuentes periodísticas (La Voz, 2017) se entre-
garon 65 mil prestaciones en el programa Vida Digna desde su creación en
2010 hasta el año 2017, de los cuales el 40 % estuvo destinado en la ciudad
de Córdoba. Esta ley es relevante porque permitió que familias reconocidas
como poseedoras en el marco de la ley n.o 9150 o que estuvieran bajo algún
programa de regularización dominial de la Dirección de Escrituración de
Viviendas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social, pudieran acceder al
financiamiento para la mejora de la vivienda, posibilitando la consolidación
de situaciones posesorias.

114
3.4.2. Ley provincial n.o 9150 y la adhesión a Ley n.o 24374 de Regularización
Dominial

Si bien a nivel nacional se sancionó la Ley n.o 24374 de Regularización

Dominial, el gobierno de Córdoba tardó en adherir y sancionó otras leyes
que se consolidaron en la ley n.o 9150/04 que recoge los contenidos de las
Leyes n.o 9100 y n.o 8932, y se propone intervenir en el saneamiento de títu-
los de inmuebles rurales y urbanos. Esta ley creó un organismo destinado a
ser unidad ejecutora provincial en el Ministerio de Justicia que se denomina
Programa Tierra para el Futuro. Entre los postulados y objetivos establece
que se pueden realizar todos los actos y trámites que resulten necesarios y
conducentes para el saneamiento de los títulos de propiedad, se prevé que se
realicen las tareas necesarias para determinar los inmuebles en situación de
irregularidad o conflicto dominial e investigar los antecedentes que resulten
necesarios para resolver su situación, entre otros aspectos como la gratuidad
de los trámites ante el Estado. La ley fija un procedimiento previsto en los ar-
tículos 9 al 14 para el caso de que prospere la solicitud de las familias. Lo que
esta legislación permite alcanzar es la inscripción de la posesión en el Registro
de Poseedores. Este título posesorio no permite su consolidación en una es-
critura o título perfecto, según lo disponen los artículos 17 y 18, por lo que la
situación posesoria se consolidaría de manera definitiva únicamente iniciando
el proceso judicial (un juicio de usucapión) con los costos que esto genera y
los tiempos que lleva. En la provincia de Córdoba, esta problemática refleja a
familias que han ocupado lotes que ya están subdivididos o poseen boletos de
compra que se han vencido y no han logrado escriturar, entre otras cuestiones,
y que además no cuentan con los recursos para afrontar los costosos juicios de
usucapión. Según datos recogidos, desde la Unidad Ejecutoria del Programa
Tierra para el Futuro indican que hasta el año 2017 43663 familias de toda la
provincia han iniciado trámites en el Registro de Poseedores –7766 se radican
en la ciudad de Córdoba– y solo se han entregado quinientos certificados
posesorios, mostrando el proceso una muy baja efectividad. Además, los cer-
tificados no dan seguridad jurídica, ya que en cualquier momento el proceso
posesorio puede ser interrumpido por quien reclame la titularidad dominial
de manera judicial. Como señalé en un artículo sobre la cuestión: “Con la
ley n.o 9150 el gobierno provincial, generó un mecanismo administrativo de
registro posesorio que no permite concluir con la regularización dominial y el
acceso a la escritura individual”. (Galán, 2018)

115
 Otra de las legislaciones sobre la cuestión, como ya señalé en el apartado
referido a las políticas nacionales, es la Ley n.o 24374 de Regularización Do-
minial. La legislatura provincial adhirió a esta ley recién en el año 2010 (me-
diante la ley Nº 9811) pero no avanzó en su reglamentación. Esta legislación
permite a las familias que ejercen la ocupación o posesión con fecha anterior
al 1 de enero de 2009 (art. 1) de lotes con destino a vivienda familiar, obtener
la escritura de sus lotes y viviendas pasados los 10 años del reconocimiento
de la posesión (art. 8). Es decir que se evita el juicio de usucapión y por una
vía administrativa se logra sanear y regularizar definitivamente, entregando la
escritura de la vivienda. Ha sido pública la resistencia para que se aplique esta
ley desde los Colegios de Abogados, que llevó inclusive a recursos de inconsti-
tucionalidad de la ley n.o 24374 y que fueron rechazados por la Corte Supre-
ma de Justicia de la Nación. A pesar de la adhesión, al no estar reglamentada
la normativa no se encuentra operativa.

3.4.3. Ley provincial n.o 7688 de Escrituración por Convenio Fiduciario

Una situación que emerge de la creciente interlocución estatal con las

organizaciones sociales que acceden a la compra de tierras con destino a planes
de viviendas es la cuestión referida a la Ley n.o 7688 que somete la titularidad
dominial de terrenos adquiridos por organizaciones sociales bajo la forma del
convenio fiduciario. Esta norma surge como una iniciativa del área social del
Gobierno provincial en el año 1988 con el fin de “proteger” el título de pro-
piedad de terrenos destinados a la construcción de viviendas pertenecientes
a organizaciones sin fines de lucro, ante el riesgo de que entre el tiempo que
transcurre desde la adquisición del terreno por parte de la organización y la es-
crituración efectiva de las viviendas a favor de las familias, se produjera alguna
situación que hiciera peligrar la titularidad dominial tales como la disolución
de la organización, embargos, etc. Esta ley autorizó al Poder Ejecutivo de la
Provincia a celebrar relaciones jurídicas a efectos de adquirir y transferir el
dominio imperfecto, en su carácter de fiduciario, para la promoción de loteos
con destino a viviendas económicas para personas de escasos recursos, en sus
etapas de urbanización, construcción y posterior escrituración a los fideico-
misarios, conforme a los convenios que celebre a tal fin con cooperativas,
mutuales o asociaciones civiles, debiendo ajustarse a las pautas previstas en
un convenio tipo que es parte integrante de la ley. Las áreas intervinientes son
el Ministerio de Desarrollo Social que suscribe el convenio, y Escribanía de
Gobierno o los escribanos de Registro donde se prevé la firma del convenio y

116
la escritura. En tal sentido, relevé que entre los años 2000 y 2012 se concreta-
ron una importante cantidad de escrituraciones en el marco de esta ley (ver la
Tabla n.o 2), ya sea porque varias organizaciones adquirieron terrenos con esta
modalidad o porque en otras situaciones las organizaciones aún no tenían su
escritura y necesitaban regularizar su situación dominial para acceder al pro-
grama de viviendas. Un caso especial que se identificó es el de la Cooperativa
La Merced que realizó la escritura mediante esta ley, a los fines de proteger la
propiedad que se encontraba a nombre de la Cooperativa, pero ante el riesgo
de que la tierra fuera embargada por un juicio laboral, decidió transferirla al
Estado provincial.

3.4.4. Resolución Ministerial n.o 324/00 de Regularización Dominial

La instauración del denominado Programa de Regularización Domi-

nial en el ámbito del entonces Ministerio de la Solidaridad en el año 2000,
se efectivizó mediante Resolución Ministerial Nº 324/2000. Esta resolución
propuso el abordaje de los loteos pendientes de aprobación y de escrituración
y el ordenamiento urbano y regularización dominial de los asentamientos
villeros. En este marco, en el año 2000 se promovió desde la Dirección de
Hábitat Social, en conjunto con las ONG Serviproh, Sehas, Cooperativa La
Minga, Taller Carlos Mugica, Cecopal y la UOBDS, un relevamiento sobre
un conjunto de cien planes de vivienda destinados a familias de villas y barrios
carenciados, iniciados y no terminados desde las distintas gestiones del go-
bierno, a los fines de conocer el estado en que se encontraban los expedientes
de loteo, obras de infraestructura y vivienda, situación de la organización y
dominial16. Sobre esta base, en el año 2001 se sancionó la ordenanza 10374
de loteos pendientes de aprobación.
Tabla nº 2: Organizaciones que escrituraron colectivamente con la Ley n.o 7688
(información referida al periodo 1992-2010)
Organización comunitaria Cantidad de familias
Asociación Civil 26 de Junio (Villa Richardson) 52
Cooperativa de Vivienda El Amanecer 110
Cooperativa de Vivienda “Nueva Familia” 50
Cooperativa “Fuerza y Unión” 50
Cooperativa de Vivienda 24 de Septiembre 70

16 
Informe realizado por el autor en base a las fuentes consultadas.

117
 Cooperativa de Vivienda 26 de Junio 127
Asociación Mutual Bajo Yapeyú 137
Cooperativa La Merced 300
Cooperativa Unidad y Esperanza 80
Asociación Civil Obispo Angelelli 376
Cooperativa Libertad 110
Cooperativa La Ilusión 60
Cooperativa El Arca 100
Cooperativa Sol Naciente 128
Asociación Nicolás de Bari 61
TOTAL 1811
Fuente: Elaboración propia sobre la información suministrada por la Dirección
de Hábitat Social del ex Ministerio de la Solidaridad y relevamientos propios.

3.4.5. Los impuestos a los loteos y la Ley provincial n.o 9453/07

En esta misma línea de facilitar los procesos de aprobación de loteos,

fue sancionada la Ley provincial n.o 9453/07 en diciembre de 2007, y en su
artículo primero incluye en la exención impositiva prevista en el artículo 139
inciso 2 del Código Tributario Provincial “(…) a los inmuebles de propiedad
de las organizaciones comunitarias constituidas legalmente”. Esta ley permite
que los loteos de interés social, que en gran medida incluyen a planes de vi-
vienda iniciados por cooperativas que se conformaron a partir de población
proveniente de villas de emergencia, sean eximidos del pago del impuesto
inmobiliario mientras dure el proceso de aprobación de loteo y se inicie la
escrituración individual.
Otro aspecto relevante en estos procesos de eximición de tasas e im-
puestos es el que estableció la Resolución Normativa n.o 96 de mayo de 2004,
emitida por la Dirección General de Catastro, que permitió la eximición del
pago de la tasa para la inscripción del plano en los casos de los loteos sociales,
que previamente hubieran sido certificados a tales fines por el área social del
gobierno. En estos procesos de generación de estas normas y en la aprobación
legislativa, participaron activamente organizaciones comunitarias y ONG con
trayectoria en programas de hábitat social.
Ley n° 23967 y su implementación en Córdoba. La provincia de Cór-

118
doba firmó un convenio en el año 2002 para la implementación del Programa
Arraigo, que posteriormente se denominaría CNTHS (los objetivos y linea-
mientos de esta ley están desarrollados en el apartado referido a las políticas
nacionales), y en ese marco se ejecutaron acciones para regularizar la situación
dominial de los siguientes asentamientos:

Tabla n.o 3: Listado de planes intervenidos por la Ley n.o 23967

Barrio o asentamiento Cantidad de familias
Coronel Olmedo 120
Ferrocarril Alta Córdoba Sectores 1 y 2 50
José I. Díaz 650
Total familias 820
Fuente: Elaboración propia sobre la información suministrada por la
Dirección de Hábitat Social y relevamientos propios. Información
referida al periodo 1992-2010.

3.4.6. El Promeba y su implementación en Córdoba

Este programa comenzó a implementarse, como ya mencioné, mediante

el convenio del Gobierno nacional que tomó el crédito del Banco Interame-
ricano de Desarrollo (BID n.o 940 OC/AR) en el año 1997. La provincia de
Córdoba adhirió en el año 1998, afectándose ese momento un fondo de USD
8.200.000, que luego fue ampliado con adendas para ejecutar más obras. Este
programa es objeto de estudio en la investigación atento a la población a la
que está destinado, en tanto expresó el proceso de disputa de organizaciones
sociales para regularizar situaciones de tomas de tierras y acceso a servicios
y regularización dominial. El programa poseía a nivel nacional una unidad
coordinadora que es la unidad ejecutora denominada UCN, y también previó
a nivel provincial la conformación de una unidad ejecutora específica de-
nominada UEP (Unidad Ejecutora Provincial). La implementación de este
programa se realizó desde el área de la Agencia Córdoba Inversión y Financia-
miento (ACIF), donde se conformó un equipo responsable para la ejecución
del Promeba, según los requisitos establecidos por el Reglamento Operativo.
Los dos proyectos que iniciaron su ejecución en el año 2000 son el del
asentamiento denominado “Joison” en barrio Villa El Libertador y el de las
Cooperativas Los Andes Renuevo y Los Paraísos de barrio José Ignacio Díaz.
En un trabajo anterior (Galán, 2010) recuperé las intervenciones de barrio

119
 José I. Díaz 1a Sección, y es importante aclarar que las tierras ocupadas per-
tenecían al Estado nacional y al Estado provincial y en tal sentido, para la
ejecución de este proyecto, fue necesaria la articulación para resolver la situa-
ción dominial con el Programa Arraigo, y el Estado provincial que intervino
aplicando la Ley de Villas n.o 5288. En el proceso de formulación fue muy
activo el rol de las tres cooperativas: Los Andes, El Renuevo y Los Paraísos que
funcionaban en barrio José I. Díaz, ya que participaron de todas las instancias
de gestión, fundamentalmente ante el Municipio, para que visara el proyecto
de loteo, proceso que llevó varios años debido a la informalidad de la ocupa-
ción y a la dificultad de los técnicos municipales para “entender” este tipo de
situaciones de hábitat informal. Durante este proceso, las cooperativas conta-
ron con el asesoramiento de Serviproh, que en el momento de la formulación
del Programa de Desarrollo Social (PDS), que fue contratada para que sus
equipos técnicos formularan el componente social del proyecto. El proyecto
de Villa El Libertador, se formuló con la participación de dos organizacio-
nes comunitarias que representaban a los vecinos, Cooperativa La Décima y
Cooperativa Joison, y que además son propietarias de los terrenos donde se
ejecutó el proyecto. En este caso, Sehas participó de la formulación de algunos
componentes del proyecto mediante sus equipos técnicos, ya que las organiza-
ciones venían trabajando con esta ONG desde el proceso de acceso a la tierra.
En ambos casos se conformó un espacio de trabajo asociado entre represen-
tantes de las organizaciones comunitarias, las ONG de asesoramiento técnico
y la UEP para el proceso de formulación del PEI. Es importante resaltar el
rol activo que asumieron las organizaciones de los vecinos, ya que los proyec-
tos fueron motorizados por la gestión de las organizaciones comunitarias. En
el caso de las villas Barranca Yaco y Bajo Pueyrredón el disparador fue una
sentencia de desalojo de las familias ocupantes de los dos asentamientos a ins-
tancias de un juicio iniciado por los propietarios de los terrenos, lo que activó
un antiguo reclamo de los vecinos y dio forma a un proyecto de expropiación
de los terrenos que en poco tiempo se convirtió en ley. En ambos casos los
instrumentos legales de expropiación indican que el destino de estos terrenos
era para el desarrollo de Programas de Mejoramiento de Barrios.
Otro caso donde se procedió a realizar la expropiación es el Asenta-
miento General Savio, donde se registraron, según datos dados por el gobier-
no provincial, 840 familias. Estos procesos muestran que la intervención de
este programa y su incorporación a la agenda de gestión estuvo condicionada
por la presión de las organizaciones y por factores externos o de contextos
como son los desalojos, que imponen al Gobierno provincial su interven-
120
ción, acudiendo al Promeba como una alternativa programática y de finan-
ciamiento para atender problemáticas habitacionales no contempladas en los
presupuestos locales. A partir de información suministrada por el director de
Hábitat Social de la Provincia, se supo que durante el año 2015 el Gobierno
nacional, asumió el financiamiento de los proyectos del Campo de la Ribera,
Villa La Tela, Barranca Yaco y Bajo Pueyrredón, en la ciudad de Córdoba, los
que iniciaron sus obras durante el año 2017, por lo que se carece de informa-
ción sobre el estado de avance de las mismas. Un aspecto relevante en todas
estas intervenciones es la ausencia total, en la formulación y ejecución de este
programa, de parte del Municipio de la ciudad de Córdoba.
Los dos primeros proyectos con intervención en el año 2000 (Joison
y José I. Díaz) al año 2017 no tenían finalizada la aprobación del loteo. De
todos los proyectos intervenidos con acciones de mejoramiento barrial, la
Cooperativa Arpeboch es la única que logró la aprobación de loteo e iniciar el
proceso de escrituración de las viviendas.
Tabla n.o 4. Listado de planes con intervención del Promeba y con fondos pro-
vinciales del Programa Vida Digna en la ciudad de Córdoba (2000-2017)
Villa / Asentamiento Cantidad de Inicio gestión Estado de situación al
familias del proyecto 2017
Villa El Libertador 250 2000 Ejecutadas las obras de
infraestructura restan
la entrega de escrituras
Asentamiento J. I. Díaz 650 2000 Ejecutadas las obras de
infraestructura restan
la entrega de escrituras
Campo de la Ribera / 544 2016 En Ejecución
Villa Inés / El Trébol
Villa Barranca Yaco 400 2008 En Ejecución
Villa Bajo Pueyrredón 480 2008 En Ejecución
Cooperativa Arpeboch 230 2012 Ejecutado
Asentamiento Gral. 840 2009 Ejecutadas las obras de
Savio infraestructura restan
la entrega de escrituras
Tropezón 240 2016 En Ejecución
Comunidad Renault 400 2012 En Ejecución
Villa La Tela 920 2016 En Ejecución
TOTAL FAMILIAS 4954
Fuente: Elaboración propia a partir de información suministrada por la
Dirección de Hábitat Social Ministerio Desarrollo Social.

121
 3.4.7. Programa Emergencia Habitacional para la Rehabilitación de los Grupos
Vulnerables afectados por las Inundaciones en la ciudad de Córdoba: “Mi Casa
Mi Vida” (MCMV)

Este proyecto se ejecutó entre el año 2002 y el año 2010 y se financió

con fondos de créditos otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo
(créditos BID 1287 OC/AR y 1765 OC/AR) y fondos de contraparte local.
Con estos recursos se ejecutaron planes de viviendas que tenían por destina-
tarios a, –según se describe en el Reglamento Operativo del Programa–, “(…)
familias en situación de pobreza estructural, que ven comprometida su super-
vivencia y son integrantes de grupos vulnerables que habitaban zonas inun-
dables y de riesgo ambiental de la ciudad de Córdoba”. De los relevamientos
realizados y de los proyectos ejecutados se desprende que se han construido y
entregado 9989 viviendas a familias que estaban localizadas en setenta villas
de emergencia. En cuanto a la disponibilidad de terrenos para la construcción
de estas viviendas se detallan en la Tabla n.o 5 las treinta organizaciones comu-
nitarias que presentaron los 2771 lotes adquiridos previamente a la ejecución
del programa MCMV (Galán, 2010).
Con relación al origen de los lotes, teniendo en cuenta los terrenos afec-
tados a los proyectos ejecutados por el programa MCMV, en la Tabla n.o 6 se
da cuenta la propiedad de los mismos, según el sector que lo aporta.
La tabla muestra que el 65,06 % de los terrenos se correspondían a la
titularidad del Estado provincial, algunos adquiridos con anterioridad para
otros fines y posteriormente afectados al programa, como los casos de Juárez
Celman (hoy denominado Ciudad de los Niños) y el Chingolo I, mientras
que el resto fue adquirido para destinarlo a este proyecto mediante la modali-
dad de compra directa en el mercado inmobiliario. En el caso del Municipio
de la ciudad de Córdoba, aportó terrenos que poseía y que tenían otro desti-
no, como el caso de ZEPA que estaba destinado a la expansión del Mercado
de Abasto y luego fue reasignado para este programa. Entre los terrenos apor-
tados por la Municipalidad y la Provincia se concentra el 72,25 %, y el 27,75
% restante corresponde a organizaciones comunitarias.
Con respecto a los terrenos de las organizaciones comunitarias, fueron
adquiridos en el marco de estrategias de gestión ante el Estado provincial
y con anterioridad al programa MCMV, y al momento de la ejecución del
programa no habían logrado la afectación de presupuestos para la ejecución
de los planes de vivienda. En algunos casos, la compra del terreno databa del
año 1988 (Mutual Esperanza, hoy denominado Ciudad Obispo Angelelli),

122
otros fueron adquiridos en la época de la MCPS 1992-1995, con proyectos
a los que no se les adjudicó presupuesto para la ejecución de los programas
de vivienda en forma completa, ya que algunos terrenos tenían inversiones
parciales de infraestructura o de viviendas, pero ninguno terminado. Otros
terrenos se adquirieron entre 1999 y 2001, sobre este aspecto amplío en el
desarrollo de las estrategias de acceso al suelo.
Resulta relevante y significativo que el 27,75 % de los terrenos donde
se construyeron viviendas del programa MCMV, fueran de las organizaciones
comunitarias, ya que este dato da cuenta de una estrategia de las organizacio-
nes para ser incorporados al programa MCMV desde donde logran que se
construyan las viviendas y ejecuten las infraestructuras.

Tabla n.o 5. Organizaciones con terrenos afectados al programa MCMV

Cantidad de
Organizaciones y Planes de Vivienda
viviendas
Chingolo I (Coop. 24 de Septiembre y 26 de Junio) 132
Asociación La Esperanza 80
Boedo. Cooperativa Sol Naciente 128
Los Álamos. Asoc. Ambrosio Funes y Parque Esperanza 178
Cornú. Asoc. La Pequeña y Coop. 2 de Mayo 129
Malvinas Argentinas. Coop. Nicolás de Bari y Coop. El Hornero 131
Argüello. Asoc. Corazón y Papel y Consorcio Independencia 147
Santa Isabel. Asociación Civil 54
Inaudi. Asociación Civil 2 de Abril 60
Cooperativa Recreo del Norte 62
Colinas de Barranca. Coop. Barranca Yaco 223
Cooperativa Las Lilas 81
Villa Libertador. Coop. Dignidad y Libertad 41
Cooperativa Parque Liceo 69
Cooperativa El Arca - Marco Sastre 48
Cooperativa 20 de Junio 65
Cooperativa Agrupación Unidos 49
Cooperativa La Cañada 62
Cafferata. Coop. Nuevo Amanecer 76
Villa Bustos. Coop. 16 de Abril y Coop. Esperanza del Sur 197
Posta de Vargas. Asociación Civil Richardson 52

123
 Los Boulevares. Coop. La Ilusión 93
Ciudad Obispo Angelelli. Asociación Obispo Angelelli y Mutual
564
La Esperanza
Parque Liceo II. Coop. 12 de Enero 50
Total 2771

Fuente: Elaboración propia en base a información relevada de referentes

sociales y de la Dirección de Hábitat del Ministerio de Desarrollo Social de
Córdoba.

Tabla n.o 6. Origen de los terrenos afectados al programa MCMV según la

titularidad dominial
Categorías Unidades de Vivienda fr. %
Estatal Provincial 6499 65,06 %
Estatal Municipal 719 7,19 %
Asociaciones civiles - Cooperativas 2771 27,75 %
Total lotes 9989 100,00 %
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Galán (2010) y documentos
consultados de la Dirección de Hábitat Social, Ministerio Desarrollo Social,
Gobierno de Córdoba.

Para el Gobierno de Córdoba, fue muy importante contar con esta

disponibilidad de terrenos, ya que fueron los primeros proyectos en ser eje-
cutados. Las organizaciones venían realizando demandas al Gobierno pro-
vincial para que se las incluyera en sus operatorias de vivienda; algunas eran
miembros de la UOBDS y estaban asesoradas por ONG. Como resumen de
la situación, se puede describir que el 27,75 % de los terrenos fueron provis-
tos por treinta organizaciones comunitarias preexistentes al programa, y que
agrupaban a 2771 familias, sobre un total de 9989 familias que recibieron sus
viviendas en el programa habitacional. En el capítulo cuarto profundizaré so-
bre las organizaciones que participaron del programa MCMV que dan cuenta
del proceso de acuerdo y negociación para su incorporación y demás aspectos.

3.4.8. Ley n.o 9811 de Escrituración de Viviendas Sociales

La disputa de las organizaciones sociales por acceder a la escrituración

de las viviendas impulsó diferentes estrategias, lo que llevó a la sanción de
diversas leyes, primero la Ley n.o 8121, luego la Ley n.o 8689 y durante el
año 2010 la Ley n.o 9811 que crea el “Régimen de Escrituración Gratuita de
Viviendas Sociales” para los inmuebles que tengan como destino principal

124
el de casa habitación única, permanente y de carácter económico –incluidos
los lotes alcanzados por la Ley nacional n.o 14005– y amplía su aplicación a
otras situaciones referidas a la primera escritura traslativa de dominio. Esta
legislación fija su autoridad de aplicación en la Dirección de Escrituración de
Viviendas Sociales dependiente del Ministerio de Desarrollo Social.
Según informes de la Dirección de Escrituración de Viviendas Sociales,
documentos consultados y entrevistas realizadas, se han entregado 5330 es-
crituras individuales a planes, tanto construidos por el Estado como aquellos
llevados adelante por organizaciones sociales, en el periodo que comprende
desde el año 2000 hasta el año 2017. A continuación, se presentan en la Tabla
n.o 7 los planes con loteos aprobados y la cantidad de escrituras entregadas o
en proceso17.

Tabla nº 7: Listado de planes de viviendas escriturados periodo años 2000-2017

Planes de vivienda construidos con fondos créditos BID
En pro-
Cantidad de ceso de
Barrios- año de inicio del plan Escrituradas
viviendas escritu-
ración
Villa Cornú - Argüello - Corazón y Papel
34 34 0
(Nuevo Argüello)- 1994
Chachapoyas - Ciudad de los Cuartetos- 2005 480 359 121
Amp. Cabildo- 2006 570 430 140
Ciudad Evita- 2005 574 438 136
El Hornero- 2004 70 58 12
Ciudad de los Niños- 2005 412 363 49
Ciudad de Mis Sueños- 2005 565 495 70
Coop. Nicolás de Bari- 2005 61 61 0
Boedo- 2005 128 94 34
Ampliación Yapeyú- 2006 138 101 37
Inaudi anexo Coop. El Algarrobo- 2006 60 39 21
San Lucas- 2007 230 149 81
Asoc. Civil el Milagro Nuestra Sra. -2005 54 39 15
Cafferata (Alta Gracia)- 2007 76 51 25

Esta información es confrontada, en el apartado referido a los loteos y planes de vivienda y las
17 

ordenanzas de regularización urbano dominial, que desarrollo en el segmento referido al Muni-

cipio de Córdoba, dentro de este mismo capítulo.

125
 Los Álamos Coop. Parque Esperanza-2007 98 66 32
Renacimiento Mutual Barraca Yaco- 2006 223 185 38
Ciudad Obispo Angelelli sector Angelelli- 2005 376 314 62
Los Álamos Coop. Ambrosio Funes-2004 80 62 18
Asociación civil la Esperanza- 2004 80 61 19
Villa Azalais Juan Pablo ll- 2006 359 297 62
20 de junio Coop. El Amanecer- 2006 65 46 19
Nuevo Argüello Consorcio Independencia- 2006 147 65 82
Recreo Norte- 2006 87 46 41
Parque Liceo Coop. 12 de Enero- 2004 25 21 4
Subtotal 4992 3874 1118

Planes de Vivienda escriturados leyes nº 9811 y nº 8689

Barrios N.o vivien- Escri- En proceso de
das turadas escrituración
B° Posta de Vargas (Mutual Los Granaderos) 210 143 67
23 de Abril (Sehas) 456 379 77
Coop. El Arco 143 95 48
Coop. Arpeboch. 1995 240 174 66
Coop. Pedacito I Cielo. 78 53 25
Coop. 12 de Enero. 2005 23 23 0
B° El Quebracho. 1985 631 478 153
B° Patricios 200 26 174
B° Kairos 81 9 72
B° Villa Aspacia 42 21 21
Coop. El Amanecer B° Mirador de las Sierras 55 55 0
Cooperativa Colinas del Cerro. 1972 120 120 0
Cooperativa La Esperanza. Bº Cerro Norte.
130 130 0
1995
Subtotal 2409 1456 703
Fuente: Elaboración propia año 2017, sobre la información suministrada por la Dirección de
Escrituración de Viviendas Sociales, Dirección de Hábitat Social del Ministerio Desarrollo
Social y relevamientos propios.

Del informe se desprende que son 37 los planes de viviendas que obtu-
vieron la aprobación de los loteos y que logran realizar las escrituras indivi-
duales, que incluyen tanto a los desarrollados por el Estado provincial como a
los que impulsaron las organizaciones comunitarias.

126
 Lo más relevante de esta información es el tiempo que llevó la apro-
bación de los loteos: el caso con más antigüedad es el de Colinas del Cerro,
que se desarrolló en el año 1972 y recién después de 28 años logra las escri-
turas individuales. Los más recientes se iniciaron con el programa MCMV,
se construyen a partir de 2003 y lograron algunos, a partir del año 2012, las
escrituras individuales.
El proyecto de investigación en el que trabajé durante los años 2006 y
2007, dirigido por Brussino (2007), realizó una evaluación de los impactos
de las políticas de regularización dominial, para lo cual fueron seleccionados
dos loteos que al momento del trabajo de campo habían concretado la es-
crituración individual de las viviendas. En este relevamiento los casos que se
abordaron fueron la Cooperativa Colinas del Cerro (esta organización surge
producto de una toma de tierras en el año 1970 luego de las inundaciones),
donde se escrituraron las viviendas a 105 familias, y de la Cooperativa La Es-
peranza de barrio Cerro Norte, que realizó un convenio con la Municipalidad
de Córdoba y con el Gobierno provincial en el año 1993, en el cual este últi-
mo se comprometió a escriturar 120 viviendas, en el marco de las luchas de la
Coordinadora de Lotes Indexados y de haber tenido sus habitantes riesgo de
remate de las viviendas. En ambos casos, las escrituras fueron gratuitas para las
familias. Estas escrituraciones se realizaron entre los años 2000 y 2003.
Una de las dimensiones evaluada fue la sensación de arraigo generada
por la escrituración, resultando que el 95 % valoró positivamente la escritura-
ción, expresado en un 38 % de los entrevistados que señaló tener “alivio, tran-
quilidad y seguridad”, un 33 % manifestó “sentirse dueños”, un 9 % dijo que
le generó “alegría”, un 6 % “bienestar”, otro 9 % manifestó “dejar algo para
los niños”, y un 5 % expresó que la escritura no le trajo “ningún beneficio”.
Por otra parte, al consultarse a los entrevistados si pensaban seguir vi-
viendo en la misma casa, un 95,04 % contestó afirmativamente, y al consul-
tarle sobre si pensaba hacer mejoramiento de la vivienda un 81,8 % de los
entrevistados se inclinó por esta opción. Los datos revelan que la tranquilidad
y seguridad expresada por las familias respecto a la escritura, se materializa en
el arraigo y los mejoramientos en las viviendas y en una mejora en la calidad
de vida. En el caso de la Cooperativa La Esperanza, el impacto referido a la
“tranquilidad” por las familias resultó más relevante teniendo en cuenta que
pasaron por la experiencia de riesgo de remate de sus viviendas por la aplica-
ción de un sistema de indexación de sus deudas. De los resultados de la inves-
tigación se desprendió el alto valor que le otorgan las familias a la titulación
de la vivienda.
127
 3.4.9. La política de las tarifas de los servicios públicos Decreto n.o 1357/06

Las demandas por el acceso y regularización a los servicios públicos en

términos de calidad y seguridad formaron parte de las luchas de las organiza-
ciones sociales. En ese contexto se fueron dando respuestas mediante diversas
políticas desde el Estado provincial, entre las que se destaca la lucha por la
tarifa social en los servicios de agua y luz y del impuesto inmobiliario. En el
marco del relevamiento realizado sobre las operatorias vigentes, se identificó
el Decreto n.o 1357/2006 del Gobierno Provincial de creación del Programa
de “Reconstrucción social” que en sus consideraciones hace referencia a:
(…) la sustentabilidad de la vivienda, comprendiendo esta no sólo
la provisión de los servicios públicos elementales, sino también el
cumplimiento de las cargas públicas impuestas por el mismo Estado,
(…) que posibilitar dicho cumplimiento a sectores de la sociedad que
no se encuentran en condiciones económicas suficientes para satisfacer
sus necesidades básicas, es fundamental a los fines de hacer efectiva una
política de inclusión social.

Este decreto se enmarcó en la Ley provincial n.o 8835 Carta del Ciuda-
dano y las Leyes de Reforma y Modernización del Estado. En la descripción
del decreto se establecieron los objetivos, el tipo de prestación y la población
destinataria. En su art. 2 se definió que:
(…) los objetivos de la “Tarifa Solidaria” es reducir los gastos de tarifas e
impuestos de la vivienda de las familias que se encuentran bajo la línea de
pobreza (…) a través de un régimen de tarifa social para servicios públicos
y la disminución o exención del impuesto inmobiliario para la vivienda
que habite el beneficiario y de la que sea propietario o poseedor a título de
tal del referido inmueble.

En su art. 3 se estableció que para definir los beneficiarios se tendrán en

cuenta los valores de las líneas de pobreza y de indigencia que periódicamente
difunde el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec). El art. 4 estable-
ce dos tipologías de hogares: 1) Hogares pobres, 2) Hogares Indigentes, los que
serán definidos según la línea de ingresos que fije el Indec. En cuanto a los bene-
ficios que establece el decreto, los mismos alcanzan al impuesto inmobiliario, el
servicio de agua y el servicio de luz. Este programa ha funcionado desde el año
2006 donde se dio participación en algunos momentos de su implementación

128
al Colegio de Profesionales de Servicio Social para que realizaran los informes
sociales que justificaran el acceso a los beneficios otorgados por el decreto.

3.5. Las políticas urbanas y habitacionales en el Municipio de la ciudad de

Córdoba (1991-2017)

Para la reconstrucción de las políticas del Municipio de la ciudad de

Córdoba no desagregué los dos momentos que se tuvieron en cuenta para el
espacio de las políticas a nivel nacional y provincial, debido a que se regis-
tró una continuidad en las políticas urbanas habitacionales. En tal sentido se
relevó una política activa que tuvo continuidad durante todo el periodo de
estudio (1999-2017) de parte de la Municipalidad de Córdoba en lo referido
a la regulación del uso del suelo que favoreció el proceso de mercantilización y
el desarrollo de proyectos del sector denominado desarrollista. Por otra parte,
quiero hacer una nota aclaratoria, en torno a que el trabajo de relevamiento de
fuentes secundarias se focalizó en las políticas desarrolladas por la Municipa-
lidad de Córdoba, mientras que, con el trabajo de fuentes directas, realicé un
acercamiento a las relaciones entre estrategias desarrolladas por organizacio-
nes y los municipios del Gran Córdoba donde estas se desarrollaron.

3.5.1. Las competencias de las políticas municipales en la planificación urbana

En el presente apartado recupero diferentes trabajos de investigación

en torno a la trasformación urbana que se produjo en el periodo de estudio
referido a las políticas de regulación del suelo en la ciudad de Córdoba, identi-
ficando los marcos normativos que se dictaron. Otro de los factores que iden-
tifico son las acciones que desarrollaron los sectores empresarios vinculados
a las inversiones inmobiliarias y el impacto que esto generó sobre el valor de
suelo urbano, cómo esta situación repercutió sobre las posibilidades que han
tenido los sectores populares con ingresos insuficientes para acceder al suelo
urbano, y cómo estas condiciones operaron como condicionantes para el de-
sarrollo de las estrategias sobre las que se centra el problema objeto de estudio.
Como ya señalé, es necesario tener en cuenta que las intervenciones
de las políticas municipales se dan en el marco del análisis de las profundas
trasformaciones que se desarrollaron en la Argentina, a partir de la aplicación
del modelo neoliberal con sus implicancias en las políticas públicas y el pro-
ceso incremental de absorción por parte del mercado inmobiliario de la renta

129
 extraordinaria, generada por el modelo agro-minero exportador que se pro-
fundizó a partir de la crisis del año 2001. En este contexto, es que reconstruyo
el rol y las políticas municipales de la ciudad de Córdoba, su impacto en la
valorización del suelo urbano y las posibilidades de acceso a este de parte de
los sectores populares en situación de pobreza.
Para poder comprender esta participación del Municipio es importante
destacar que, según el artículo 184 de la Constitución Provincial, es función
de los municipios regular el uso del suelo, y en el apartado 11 del artículo se
establece que es función de los municipios “Regular y coordinar planes urba-
nísticos y edilicios”, por lo que serán las ordenanzas y demás normativas que
se dicten a nivel de la gestión local las que determinen las lógicas con las que
se planifica el uso del suelo.
La Carta Orgánica Municipal establece en su artículo n.o 27 las facul-
tades del Municipio en lo referido al desarrollo urbano, fijando sus compe-
tencias, entre las que se destacan las referidas a la planificación urbana y el
derecho a la vivienda:

– Promover, proyectar y ejecutar las obras de infraestructura, equi-

pamiento y servicios públicos en concordancia con los planes de
desarrollo urbano y social municipales.
– Promover, planificar y ejecutar políticas habitacionales en el marco
de los planes urbanos y sociales. Coordinar programas con la Na-
ción, Provincia y otros organismos públicos o privados.
– Prever e instrumentar mecanismos que permitan disponer de tierras
para realizar planes, programas y proyectos urbanos.

En el marco de estas funciones queda claramente definida la competen-

cia municipal de regular en todo lo ateniente a la planificación urbana, los dis-
tintos tipos de uso del suelo y las políticas de vivienda. Respecto a las políticas
municipales habitacionales, la carta orgánica establece que el Municipio debe
“Promover, planificar y ejecutar políticas habitacionales en el marco de los
planes urbanos y sociales (…) Coordinar programas con la Nación, Provincia
y otros organismos públicos o privados”.
A partir de estas competencias establecidas por la legislación local, se
han identificado, desde las fuentes consultadas, las siguientes políticas urba-
nas de regulación del suelo y habitacionales.

130
3.5.2. Las políticas habitacionales implementadas por la Municipalidad de
Córdoba

En un trabajo anterior (Galán, 2010) que recupero como antecedente

y que describí precedentemente puntualicé que la intervención de las políti-
cas públicas municipales destinadas a sectores sociales habitando en villas de
emergencias en las gestiones de Mestre (1983-1991) y Martí (1991-1999) se
limitaron a la construcción de aproximadamente 2500 viviendas para reloca-
lizar a familias que estaban sobre la traza urbana, donde se ejecutó efectiva-
mente obra pública (anillos de circunvalación, costanera río Suquía entre las
más relevantes).
A partir de la asunción de G. Kammerath (1999-2003) se postuló la
atención de la problemática habitacional de las familias habitantes de villas de
emergencia, y se propuso “un programa de mejoramiento barrial” que inclui-
ría acciones de ordenamiento urbano y provisión de servicios, acompañado
de la regularización dominial de los asentamientos. A tales fines se creó en
esa gestión la Dirección de Hábitat Popular, que estuvo incluida en el orga-
nigrama de lo que se denominó el Consejo Municipal de Solidaridad y poste-
riormente, desde el año 2003, en la Secretaría de Desarrollo Social que tuvo
a cargo la gestión de las políticas sociales municipales. A pesar de la creación
de la Dirección de Hábitat Popular, no se ejecutaron partidas presupuestarias
tanto en las gestiones de Kammerath (1999-2003), Juez (2003-2007), Gia-
comino (2007-2011) y Ramón Mestre hijo (2011 hasta 2017, tiempo que
abarca este estudio).
El municipio se mantuvo al margen de la intervención en las políticas
de vivienda: no intervino con programas de vivienda destinados a sectores
asalariados, situación que se verificó a partir de la información a la que acce-
dí mediante entrevistas a exfuncionarios, técnicos y en la consulta de docu-
mentos públicos como los presupuestos anuales ejecutados por el Municipio
–donde se constató que no se afectaron presupuestos para la producción de
suelo urbano con destino a la producción de lotes con servicios–, ni se im-
plementaron políticas de construcción de viviendas o urbanización de asen-
tamientos, entre otras acciones. En esta misma reconstrucción, se identificó
que no se desarrolló una política activa para favorecer la regularización urbana
dominial, no adhirió al Promeba, tampoco ejecutó recursos de la Diprovi. Lo
que refuerza la afirmación sostenida en mi trabajo anterior (Galán, 2010) de
que el tema del hábitat y la vivienda estuvo ausente de la agenda municipal
durante todo el periodo de estudio.

131
 Una de las características que se observa en lo referido a las intervencio-
nes municipales, es el rol subsidiario en la implementación de programas que
se diseñaron desde la esfera provincial y nacional. Entre las acciones que se re-
levaron se encuentra la participación del Municipio en el Programa Nacional
de Emergencia Habitacional denominado P17 (1995-1999) que solo aportó
algunos recursos para infraestructura donde se construyeron 500 viviendas.
Otras de las acciones identificadas del Municipio es la adhesión al Pro-
grama Provincial Nuevos Barrios en el año 2001, donde aportó terrenos para
la construcción de los planes de vivienda denominados Chachapoyas I y II
con 478 lotes y ZEPA con 237 lotes. Estos planes fueron ejecutados por la
Diprovi, y el destino de los mismos fue para atender a las familias afectadas
por las inundaciones del año 2000.
Otro programa en el que participó la gestión municipal fue el Programa
Nacional de Emergencia Habitacional, donde se comprometió a construir un
total de 166 viviendas (2003-2007) y que debía ser ejecutado mediante las
cooperativas constituidas a tal fin por la resolución INAES n.o 2038/2004,
para desocupados y beneficiarios del programa Jefes y Jefas de Hogar y que
previó una modalidad que se propuso un componente de capacitación labo-
ral, de generación de trabajo e ingresos y el fortalecimiento de cooperativas
como alternativas para sostener en el tiempo las estrategias de empleo de los
desocupados, al tiempo que proveer viviendas para familias bajo la línea de
pobreza (no necesariamente de villas). Este programa se ejecutó con demoras
según los plazos previstos, y con dificultades, ya que varias cooperativas no
pudieron sostenerse en el tiempo y cedieron la ejecución del plan de viviendas
al propio Municipio, o a otras cooperativas, como es el caso de las tres coo-
perativas de trabajo que funcionan en barrio Yapeyú, donde el referente de
la Federación de Tierra y Vivienda y presidente de la Cooperativa de Trabajo
Yapeyú, señaló:
Las demoras en la ejecución fueron de más de 2 años en los plazos previstos
desalentando la participación y muchos desocupados encontraron en
ese tiempo otras alternativas laborales en el marco de la industria de la
construcción cediendo mediante acuerdos con el municipio la ejecución
de las obras a otras Cooperativas. (Referente Mutual Bajo Yapeyú 2005)

De esta manera se desvirtuaron los objetivos planteados centrándose los

mismos en la terminación de la obra física.

132
 Es significativo remarcar que en los aspectos institucionales no existió
ningún organismo coordinador o ente que previera la planificación conjunta
de acciones entre el Gobierno provincial (que ejecutó las políticas de vivien-
da en la ciudad de Córdoba) y el Gobierno municipal. En el marco de estos
programas, el Municipio de Córdoba solo se limitó a dar las factibilidades y
aprobar las urbanizaciones en sus diferentes estadios de gestión, de tal forma
que en los procesos de aprobación de los expedientes de los loteos la relación
del Gobierno provincial con el Municipio ha sido como la de cualquier lo-
teador privado, ya que no existió un involucramiento municipal en las uni-
dades ejecutoras, para la implementación de estas operatorias, salvo acuerdos
puntuales sobre temas de interés común, donde ambos gobiernos acordaron
realizar y llevaron adelante la construcción de viviendas.

3.5.3. Las ordenanzas para los loteos de interés social y en situación de irregularidad
e informalidad

El abordaje de las situaciones de informalidad e irregularidad de parte

de la Municipalidad de Córdoba generó la sanción de ordenanzas que inten-
taban enmarcar estas situaciones y darle un tratamiento de excepción a los
fines de su aprobación, esto es, al menos lo que se desprende de la redacción
de las mismas.

La Ordenanza 8060 y el capítulo destinado a los “loteos de interés social”

En lo referido a la legislación para regular el uso del suelo y el frac-

cionamiento para el desarrollo de loteos sociales y para planes de viviendas
destinados a familias de villas de emergencia, rigió la ordenanza n.o 8060,
con un capítulo especial en los artículos 127 al 131 denominados “loteos
de interés social” destinado a encuadrar la política de “erradicación de villas
de emergencia”. Este hecho permitió que loteos iniciados por organizaciones
sociales adquieran tierras con fondos del Estado provincial mediante un in-
forme que debía realizar un trabajador social, donde se acreditara la situación
de pobreza de las familias que realizaban el loteo. Esta ordenanza fue dictada
en la gestión de Ramón Mestre padre (1983-1991) y su articulado destinado
a los loteos sociales fue el marco normativo para los proyectos de viviendas
que se ejecutaron para relocalizar familias a partir de la obra pública muni-
cipal. La ordenanza disminuyó los requisitos materiales para la ejecución de
estos programas: la dimensión mínima de los lotes era de 9 m por 18 m (162

133
 metros cuadrados cuando el mínimo para los loteos residenciales era de 250
metros), eximía de la ejecución de las obras viales (como el cordón cuneta), y
reducía además aspectos de calidad en los postes de alumbrado público, entre
otras exigencias. Uno de los aspectos más conflictivos que se incorporó, como
una condición para aprobar el loteo, fue que el plan de vivienda debía tener
el final de obra de toda la infraestructura, y de la ejecución y final de obra
de todas las viviendas, tornándose esto una condición de cumplimiento casi
imposible para las organizaciones de base que construyeron en función de los
financiamientos públicos y la ayuda mutua. Además, la ordenanza 8060/85
estableció un cursograma para el procesamiento de los expedientes de loteos
de gran complejidad para su cumplimiento, provocando que gran cantidad
de expedientes no culminaran el mismo por diversos motivos. Esta falta de
resolución y de aprobación de los loteos, sumado al reconocimiento de nuevas
realidades referidas a loteos en situación de irregularidad e informalidad que
expresaron diversas organizaciones ante el Municipio, llevaron a la sanción de
nuevas ordenanzas que permitieran abordan esta cuestión.

La ordenanza 10374/01 y la ordenanza Municipal 11687/09

La complejidad de situaciones referidas a la informalidad e irregularidad

en la que se expresan las estrategias de acceso al suelo urbano, y que son des-
criptas en el presente capítulo, no ha tenido el mismo abordaje de parte de la
Municipalidad de Córdoba. Como ya se ha señalado, no han existido políti-
cas de urbanización de asentamientos y regularización dominial, y solo se han
identificado algunas acciones tendientes a regularizar y aprobar loteos inicia-
dos por organizaciones comunitarias e intermedias, y de los propios planes de
vivienda iniciados por el Estado provincial y municipal. La gestión municipal
1999-2003 se propuso abordar esta problemática mediante un mecanismo
extraordinario, así fue que se aprobó por parte del Concejo Deliberante en el
año 2001, la Ordenanza n.o 10374, para la aprobación de loteos por vía de
excepción, que junto a su Decreto Reglamentario n.o 1077 se propuso avanzar
en el proceso de regularización de los loteos sociales. Esta ordenanza aprobó
un anexo con un padrón de loteos que fueron ejecutados por el Municipio, el
Gobierno provincial y por organizaciones sin fines de lucro.
El trabajo de relevamiento de Monayar (2014) aborda la cuestión y
elabora una sistematización de los datos en base al padrón de regularización
de la planificación urbana, anexo a la Ord. 10374. El loteo registrado incluyó

134
59 planes desarrollados por la Municipalidad para la erradicación de villas, lo
cual refleja que las acciones ejecutadas por las gestiones de Martí y Mestre no
tenían planificación para lograr los finales de obra y la aprobación del loteo
de parte de las áreas del municipio. Por otra parte, hay 75 loteos desarrollados
por la Dirección Provincial de Vivienda. En tercer término, se registran 260
loteos desarrollados por entidades intermedias, dato que evidencia el volumen
y la magnitud de la producción social de hábitat llevada adelante por las orga-
nizaciones sociales ya sea por autogestión, o por cofinanciamiento del Estado,
principalmente en el periodo de la MCPS. En total la ordenanza da cuenta de
394 loteos sin aprobar.
Luego de la sanción de la ordenanza, el Municipio no avanzó en la
aplicación de esta, y según describe el exdirector de Hábitat Social, arquitecto
Vélez, esta situación se debió a la falta de voluntad y decisión política, y otras
razones que se manifestaron en la ausencia de equipos técnicos consustan-
ciados con la problemática habitacional donde se expresaban aspectos que
trascienden lo urbano e incluían los aspectos sociales. Es importante resaltar,
tal como se señaló, que la Dirección de Hábitat Popular dependía, dentro del
organigrama municipal, de la Secretaría de Desarrollo Social que carecía de
facultades y atribuciones para intervenir en los procesos de aprobación de los
loteos, ya que esta función se desarrollaba en áreas abocadas a lógicas más vin-
culadas al mercado inmobiliario. En el plano de los recursos financieros tam-
poco se han observado en los presupuestos municipales partidas destinadas
para realizar mensuras, relevamientos, obras de cordón cuneta, asfalto, alum-
brado público, equipamiento de espacios verdes y plazas, entre otras obras
que permitirían que el Municipio tenga una política activa que promueva
la incorporación de estos loteos al catastro municipal previa aprobación del
mismo, no solo por su impacto fiscal, sino que fundamentalmente desde lo
que significa garantizar el ejercicio pleno de un derecho ciudadano como es el
derecho a la propiedad.
En el año 2009, durante la gestión de Giacomino (2007-2011), a los
fines de avanzar con esta política se sancionó una nueva legislación que reem-
plazó la ordenanza 10374/01, dictándose la Ordenanza Municipal 11687/09
que establece también un marco de excepciones para los loteos que no hayan
obtenido su aprobación según lo establecido por la ordenanza n.o 8060/85 y
sus modificatorias.
Para Monayar (2014), esta ordenanza amplía el universo y contempla a
otras situaciones de loteos, entre las que se ubican aquellas con o sin plan de

135
 vivienda (ya sean iniciadas por organismos estatales, promovidos por organi-
zaciones comunitarias –mutuales, asociaciones civiles, cooperativas, etc.– que
hayan recibido subsidios por parte del Estado, promovidos por entidades in-
termedias sin fines de lucro sin subsidio estatal); radicación in situ de pobla-
ción de asentamientos, cuando el Estado sea titular dominial o fiduciario de
la tierra; y otros casos con dictamen fundado de la Dirección de Planeamiento
Urbano o Hábitat Municipal. Un aspecto relevante, y que no estaba incorpo-
rado en la Ordenanza n.o 10374, son las urbanizaciones in situ de asentamien-
tos. La ordenanza exige para la aprobación del loteo: la apertura de calles,
las obras de agua y energía eléctrica, pudiendo ejecutar el resto de las obras
posteriormente a la aprobación del loteo. A partir de esta ordenanza, la Mu-
nicipalidad de Córdoba ha diferenciado tipologías que denomina irregulares
(Monayar, 2014), a saber: Loteos ilegales (fraudulentos), villas de emergencia,
asentamientos (tomas de tierra), loteos de entidades intermedias, loteos mu-
nicipales, loteos provinciales. La ordenanza tampoco contó con presupuesto
para resolver aspectos ya señalados y que fueron también identificados por
las personas entrevistadas referentes de las organizaciones comunitarias. Esta
nueva legislación tenía plazo de un año para resolver la cuestión de los lo-
teos pendientes de aprobación, pero debió ser prorrogada y se encontraba
vigente, al momento de esta investigación, hasta el 31 de diciembre de 2017.
El impacto sobre el universo relevado por la ordenanza 10374 ha sido muy
limitado, ya que si se comparan los datos suministrados por la Dirección de
Escrituración Social de la Provincia solo se han aprobado 37 loteos sobre los
394 casos relevados.

3.5.4. La política municipal en la regulación del uso del suelo

El Municipio tiene, tanto por facultades definidas en la Constitución

Provincial como por la Carta Orgánica, competencias en lo referido a la plani-
ficación urbana y la regulación del uso del suelo. En este apartado reconstruyo
las intervenciones más relevantes en esta materia y cómo impactaron en la
valoración del suelo urbano en función de las posibilidades de acceso a este
para los sectores en situación de pobreza o ingresos insuficientes.
Al considerar el periodo de estudio (1991-2017) se identificó un proce-
so de crecimiento expansivo de la ciudad promovido por obras de infraestruc-
tura y por la inversión de capital privado en desarrollos urbanos, el cual fue
acompañado de la incorporación de nuevas zonas para uso urbano, mediante
intervenciones del Estado a través de la flexibilización de las normativas exis-

136
tentes. El marco normativo para uso del suelo en la ciudad de Córdoba fue
desarrollando diversas ordenanzas, o modificaciones de las existentes, que fa-
cilitaron los procesos de mercantilización del suelo urbano. En este escenario,
el suelo y su apropiación van a adquirir una importancia central para los desa-
rrollistas y requerirán del Estado municipal una serie de inversiones en obras
públicas de conectividad y servicios públicos, además de acciones normativas
que garanticen su mayor rentabilidad. Así es que se produjeron diversos ti-
pos de maximizaciones en el uso del suelo referidas a: cambio de patrón de
uso (de industrial o rural o urbano), en el FOS (factor de ocupación suelo),
aumentando la cantidad de espacios a ser construidos dentro de la superficie
urbana, y en el FOT (Factor de ocupación total). Esto permitió aumentar la
construcción de metros cuadrados en alturas, entre otros cambios.
Capdeville (2014), tomando aportes de Valdés (1999) y Marengo
(2009), reconstruye el proceso por el cual se facilitó desde la Municipalidad
de Córdoba, en las gestiones de Ramón Mestre (1983-1991), la renta sobre el
suelo urbano a los sectores privados, y señala que:
[El desarrollo de] las urbanizaciones privadas fueron acompañadas ex-post
por un cambio en las ordenanzas del uso del suelo urbano. La Ordenanza
8606/91 de la Municipalidad de Córdoba, estableció un reglamento
específico para este tipo de “barrios”, que denominó como Urbanización
Residencial Especial (URE). (Valdés, 1999 en Capdeville 2014:140)

Siguiendo con el análisis de Capdeville (2014), esta normativa corrigió

la situación irregular generada por los primeros barrios cerrados de la ciudad,
flexibilizando el uso del suelo y establecieron que las áreas verdes, que si bien
son definidas como públicas, se reservaran para uso exclusivo de los residentes.
De este modo, señala Capdeville (2014)18, durante el segundo gobierno
municipal de Mestre (1987-1991) se dictaron la mayoría de las normas urba-
nas que, con sucesivas modificaciones, hoy perduran en su aplicación. Bajo su
mandato se instaló un modus operandi que tuvo como eje central el concepto
de “áreas especiales” y, junto a él, la posibilidad de “negociar” la aplicación de

El 23 de diciembre de 1998, el Concejo Deliberante de la ciudad de Córdoba promulga la Or-

18 

denanza n.º 10006 a través de la cual modifica las zonificaciones establecidas en las Ordenanzas
n.º 8060/85, n.º 8133 y n.º 8256/86 y define como “áreas especiales” aquellas que por sus carac-
terísticas requieren tratamiento propio por sus condiciones paisajísticas, ambientales, históricas o
funcionales necesitan un estudio urbanístico especial que posibilite “proteger” y “promover” sus
valores. Así se establecieron áreas particulares exentas a respetar las ordenanzas de uso de suelo
que establecen qué y cuánto se puede construir. (Capdeville, 2014:140)

137
 excepciones en las normas en terrenos de grandes dimensiones. Estas políticas
continuaron durante las gestiones de Martí 1991-1999. Durante este periodo
se produjo una expansión de las zonas urbanizables y una mayor conectividad
mediante las obras de acceso vial que generaron una metropolización, for-
mando una zona identificada como el Gran Córdoba. Según Capdeville “Este
proceso de expansión fue facilitado por las políticas públicas que apuntaron a
mejorar la accesibilidad y conectividad generando una estructura urbana po-
licéntrica (Marengo y Elorza, 2009) a través de la avenida de circunvalación y
la mejora en la red de acceso a la ciudad y por los cambios en el uso de suelo”
(2014:141). La gestión de Martí (1991-1999) producirá una serie de medidas
tendientes a la desconcentración administrativa, creando los Centros de Par-
ticipación Comunal (CPC) que acompañaron los procesos de expansión de la
ciudad que se realizaba mediante la incorporación de nuevas zonas urbanas.
Monayar (2014) señala que, en el marco de este proceso, comienzan
a tener un rol más activo agentes como desarrolladores inmobiliarios, inver-
sionistas, empresas constructoras, asesores profesionales y de marketing, que
despliegan diversas estrategias basados en una lógica de incremento de ganan-
cias y rentabilidad. En la ciudad de Córdoba, ciertas áreas se convirtieron en
polos de atracción para los nuevos emprendimientos de desarrollo urbano e
inversionistas: el área central, pericentral, la costanera del río Suquía y la zona
noroeste de la ciudad (particularmente sobre las principales vías de acceso y
conexión). Como señalo en un trabajo anterior (Galán, 2010), para facilitar
este proceso de expansión y la ejecución de las obras públicas fue necesaria
la intervención de la Municipalidad en la construcción de viviendas (1985-
1999) para la relocalización de los asentamientos villeros que ocupaban la
traza urbana, y de ese modo facilitar la construcción de la costanera y la cir-
cunvalación, consolidando un modelo de modernización excluyente.
En estos casos la prioridad que se le otorga a la ventaja competitiva y a la
creación de un paisaje urbano atractivo promueven una nueva relación entre
forma y función. Pareciera que el diseño urbano y arquitectónico asume
un papel vital en la creación de oportunidades para inversiones nacionales
e internacionales. (Falú y Marengo, 2004 en Capdeville, 2014:141)

Capdeville (2014) concluye, recuperando aportes de diversos estudios,

que el periodo que va desde 1990 hasta el 2001 representa un punto de in-
flexión en la historia de la ciudad. La política urbana estuvo centrada en alcan-
zar condiciones de competitividad y atraer inversiones privadas a la ciudad.

138
La flexibilidad en las normativas respondía a la necesidad de facilitar el creci-
miento físico, dentro de un marco de consenso más general que cuestionaba
las excesivas regulaciones del uso del suelo y que buscaba remover aquellos
obstáculos que condicionaran el desarrollo de proyectos de iniciativa privada.
La planificación colaboró a racionalizar y reproducir los mecanismos econó-
micos en la producción de suelo urbano más que a revertirlos, contribuyendo
a segmentar en diferentes modalidades de intervención la oferta habitacional,
al tiempo que participó activamente generando inversiones que viabilizaran
los proyectos privados.
Las ganancias extraordinarias que repercuten en la valorización del suelo
generada por estos grandes proyectos tiene tres principales fuentes de
origen: i) las inversiones en infraestructura realizada para acondicionar
el área (obras viales y redes de servicios públicos) usualmente a cargo
del sector público; ii) las modificaciones del régimen de usos del suelo y
densidades edilicias para permitir la implementación de usos jerárquicos
y un mayor aprovechamiento del suelo en edificación; iii) las inversiones
realizadas en los predios por los agentes privados que desarrollan los
emprendimientos inmobiliarios y construyen edificios de alta calidad.
(Capdeville, 2014: 146).

En el marco de las modificaciones normativas la Municipalidad de Cór-

doba, fue generando diversos instrumentos administrativos y legislativos para
promover los acuerdos con los desarrollistas, entre los que se destacan los que
describo a continuación.

3.5.5. La mercantilización del suelo urbano: Concertación público-privada vs.

el derecho a la Ciudad

Uno de los instrumentos que se utilizó en la ciudad de Córdoba es la

firma de los convenios identificados como “Concertación público-privada”.
Un actor clave en este proceso –señala Capdeville (2014:145)– son los empre-
sarios desarrollistas quienes “desplegaron diversas estrategias basadas en una
lógica de incremento de las ganancias y la rentabilidad que tendieron a incidir
sobre los organismos públicos y el espacio urbano. Entre ellas, destacamos la
conformación de la Cámara Empresarial de Desarrollistas Urbanos Córdoba
(Ceduc) en el año 2004.
Las concertaciones público-privadas entre el Ejecutivo municipal y
los grupos desarrollistas iniciadas en el 2008 se constituyen en una de las

139
 principales herramientas que orienta la institucionalidad estatal a la promo-
ción de negocios privados. Los convenios establecieron cambios en el patrón
de ocupación del suelo, incrementando su aprovechamiento (coeficiente de
aprovechamiento del terreno y del suelo, capacidad constructiva, factor de
ocupación total, factor de ocupación del suelo, usos, morfología, etc.), ge-
nerando ganancias extraordinarias para los grupos empresarios por la vía de
la excepción de las ordenanzas que establecen qué y cuánto es legal construir
(Capdeville, 2014). Un ejemplo de esto lo constituyen las llamadas áreas espe-
ciales, que subordinan y adaptan el plexo normativo vigente a la celebración
de acuerdos público-privados. Tal es el caso de las Torres Capitalinas (Cañada
y Costanera, área central) y el ex Batallón 141 (próximo a Ciudad Universi-
taria, área pericentral). Emprendimientos privados de viviendas y oficinas de
gran escala que se pactan en base a beneficiosas “licencias”.
A partir del año 2012 se va a consolidar este modelo de política pública
municipal, garante de la renta extraordinaria de los sectores denominados
desarrollistas, mediante la sanción de la ordenanza de Convenio Urbanístico
n.o 12077/12, que regula y facilita el cambio de uso del suelo tanto en el FOT
como en el FOS, permitiendo también incorporar zonas industriales y rurales
como zonas residenciales, estableciendo mecanismos de compensación a favor
del municipio según qué tipo de excepción otorga el Estado municipal.
Así la ordenanza en su artículo 14, establece la captación del plusvalor
generado por la acción de flexibilización de las normativas, definiendo la par-
ticipación del municipio en el beneficio por el cambio de uso de suelo entre
un 10 % cuando aumenta el FOS y el FOT y un 15 % para cambios de uso
del suelo cuando la parcela fuere no urbanizable y se autorizare el cambio
de uso del suelo. Esta ordenanza asigna los recursos que debe recaudar el
Municipio según su artículo n.o 16, a lo que determinen las Juntas de Parti-
cipación Vecinal en el marco del presupuesto participativo y lo que dispone
la ordenanza n.o 11988/11 de Creación del Banco Municipal de Inmuebles,
ordenanza que no se reglamentó ni se implementó en este periodo hasta el
año 2017, sobre lo que amplío en el apartado referido a las normativas sobre
la cuestión.
La aplicación de la ordenanza n.o 12077/12 y los beneficios otorgados a
los desarrollistas han sido objeto de debates tanto en el Concejo Deliberante
como en la prensa y las organizaciones sociales vinculadas a las cuestiones
habitacionales. A tales fines recupero las opiniones publicadas por el diario
La Voz del Interior del domingo 9 de diciembre de 2018 (Garbovetzky, 2018)

140
donde el concejal Dómina señala que una de las empresas beneficiadas iden-
tificada como
Irsa, la empresa propietaria del Córdoba Shopping Center, podrá edificar
casi 30 mil metros cuadrados con torres para albergar 256 viviendas, 42
locales comerciales y 70 oficinas en una de las playas del centro comercial.
Podrá obtener así ingresos por cerca de 60 millones de dólares, unos 2.300
millones de pesos, según el convenio urbanístico que en la semana que
pasó refrendó el Concejo Deliberante de la capital provincial [y en este
caso la] ciudad de Córdoba recibirá, a cambio de la excepción en la altura
permitida y del permiso para superar la cantidad de superficie edificable en
el lote, dos dispensarios ubicados en Villa Cornú y en Ampliación Vicor,
cotizados en 16 millones de pesos: menos de uno por ciento de la ganancia
obtenida por la empresa.

Según el propio diario, que coincide con otras críticas, este cálculo no
guarda ninguna relación con lo establecido en la ordenanza 12077/12 que de-
fine el 10 % como beneficio para la Municipalidad. En tal sentido, la posición
de la Municipalidad que refleja el diario, señala:
En defensa del convenio, la subdirectora de Planeamiento Urbano Munici-
pal, Pía Monguillot sostuvo que ‘se trata de una playa de estacionamiento
subutilizada, sin vida, que no aporta al paisaje urbano. Y el proyecto genera
una renovación y agrega valor al incorporar verde y reconciliar todo el perí-
metro con el resto del barrio’, es decir: según el Ejecutivo, el proyecto trae
beneficios a la ciudad, más allá de las compensaciones.

En la misma nota periodística el concejal opositor Esteban Dómina

(Unión por Córdoba) marca lo contrario: dice que el emprendimiento gene-
ra costos ocultos por la necesidad de invertir en cloacas y conectividad para
evitar los congestionamientos de tránsito, entre las obras más costosas que,
tarde o temprano, tendría que asumir el municipio. Además, Dómina sos-
tiene que esta política no responde a ningún criterio de planificación urbana
(como promover zonas deprimidas), sino a iniciativas de los desarrollistas:
“Es un enorme beneficio para un privado en una zona donde el metro de
construcción está en más de dos mil dólares”. Siguiendo con el relevamiento
periodístico:
El mayor convenio, que firmó la Municipalidad con Corporación América
por el ex Batallón 141 en compensación por cambio de uso de suelo y
la habilitación para un negocio de 900 millones de dólares, llegó a una

141
 compensación de cerca de 300 millones de pesos en inversiones para el
mantenimiento de la planta de tratamiento de líquidos cloacales de Bajo
Grande, que se terminaría de pagar en abril del año próximo. La relación
entre el negocio del privado y la compensación del público vuelve a parecer
desproporcionada. Y el impacto que generarían 15 mil habitantes en ese
sector es otro costo oculto para el municipio.

Según el concejal Dómina en más de veinte convenios firmados en los

últimos siete años la ciudad obtuvo obras de pavimentación (como la pro-
longación de la avenida Cruz Roja Argentina, por caso, a cargo de Edisur,
o la avenida García Martínez, a cargo de Siragusa y Scolari/Flores), lotes,
materiales y pintura de postes de alumbrado, entre otros aportes en espe-
cie. A cambio, se autorizaron negocios inmobiliarios en 1.741 hectáreas, con
beneficios para los privados muy superiores a las compensaciones. Como se
desprende de la información referida a los convenios firmados en el marco
de la ordenanza 12077/12, en ninguno de los casos la Municipalidad exigió
el porcentaje de aportes establecidos por la norma, y por el contrario otorgó
múltiples flexibilizaciones que favorecieron la inversión de capitales privados.
Esta modalidad de urbanismo:
(…) es conceptualizado por Svampa y Viale (2016) como “extractivismo
urbano”, que encuentra en la connivencia entre estados municipales
y el mercado inmobiliario la causa de la generalización de un modelo
extractivista y de privatización de los mejores recursos de la ciudad. (Liborio
y Peralta, 2018:657)

La aplicación de la ordenanza n.o 12077 de Convenios urbanísticos ha

facilitado la aprobación y planes que han maximizado el uso del suelo para
una mayor mercantilización del suelo urbano, con escasa recuperación del
plusvalor que estas medidas generaron.
Esta constante ampliación del área urbana mediante la flexibilización
de los usos del suelo es trabajada en estudios de Monayar (2014) en base a in-
formación suministrada por el Municipio de la ciudad de Córdoba: tomando
el periodo 1990-2010, la relación entre la superficie urbanizada o a urbanizar
y la superficie total del municipio se incrementó del 33,25 % al 41,28 %.
Por su parte, las áreas de usos industriales y rurales representan el 20 % y 30
% respectivamente sobre el total del ejido; y el 10 % restante corresponde a
otros usos (áreas verdes, institucional, etc.). El área de uso industrial se incre-
menta entre 2001-2008, y prácticamente se mantiene hasta 2010, mientras

142
que el área de uso rural, que representaba en 2001 casi el 30 % sobre el total
del ejido, disminuye un 2 % hacia 2010 (evidenciando un traspaso al área
urbanizable). El 2 % representan 1152 hectáreas y si a esto se incorporan
los convenios públicos privados y los convenios urbanísticos que representan
1741 hectáreas aproximadamente, lo que equivale al 3 % de superficies de uso
rural o industrial que fueron pasados a uso residencial, resultando esta suma
en un 5 % de incremento de la superficie utilizada para usos residenciales en
detrimento de los usos de suelo rural e industrial. Es de esta manera que el
crecimiento de la zona urbanizable mediante el cambio del uso del suelo fue
dirigido fundamentalmente al segmento de población solvente en el mercado,
o como resguardo de ahorros para atender demandas de sectores con poder
adquisitivo altos, como se ha señalado en los estudios citados.
Este contexto de creciente mercantilización de la tierra urbana y la vi-
vienda, impactó restringiendo el acceso a estos bienes en amplios sectores so-
ciales. Recupero el trabajo de investigación que realiza Monayar (2014) sobre
la asequibilidad del suelo urbano, analizando la relación entre el precio de un
lote de 300 metros cuadrados en la zona noroeste de la ciudad de Córdoba y
los ingresos, tomando como unidad de medida el Salario Mínimo Vital y Mó-
vil (SMVM) en el periodo 1990-2001-2008. En el análisis temporal señala el
estudio de referencia que:
(…) se observó que mientras en 1990 la cantidad de barrios con precios por
debajo de los 10 SMVM superaban ampliamente a los de mayores costos
(más del 50 % de los barrios del sector se encontraban por debajo de los
20 salarios), en 2001, el 18 % de los barrios se encontraba en los primeros
intervalos, para disminuir a menos del 5 % en 2008. Esta situación se ve
agravada en estos últimos años, ya que más del 60 % y del 80 % de los
barrios respectivamente, se encuentran en el intervalo de mayor precio (>=
a 40 SMVM). (Monayar, 2014:171)19

El estudio indica que en el periodo de estudio el SMVM fue actualizado

anualmente a partir del año 2004, en el marco del Consejo del SMVM, lo
que no permitió disminuir la brecha entre el valor de un lote y los ingresos de-
bido al aumento superior de los lotes. Se señala además que el precio del suelo

En función de esa situación, se desagregó para 2001 y 2008 el intervalo de mayor precio, que
19 

permitió observar que entre aquellos barrios que se encontraban por encima de los 40 SMVM en
2001 (55/90 barrios), al 49 % se accedía hasta los 70 SMVM y al 51 % entre 70 y 283 SMVM.
Respectivamente en 2008, el 15,5 % se encontraba entre 40 y 70 SMVM y el 85 % entre 70 y
783 SMVM. (Monayar, 2014:171)

143
 ha demostrado un crecimiento exponencial, respecto a la cantidad de salarios
necesarios para adquirir un terreno en condiciones medias, es decir que para
acceder a un terreno promedio del Municipio de Córdoba, se requiere dispo-
ner al menos de un Salario Mínimo Vital y Móvil (SMVM), al cual no accede
el 20 % de la población, más un 10 % de población que aun disponiendo
de un SMVM o más, no podría destinar el 20 % del mismo, ya que dicha
situación significaría traspasar el umbral de pobreza. Ello significa que el 30
% o más de la población del municipio no tiene posibilidades de acceder al
suelo urbano en los términos económicos planteados por el mercado formal.
En posteriores trabajos que exceden, Monayar (2019) advierte que el
precio de suelo en la ciudad de Córdoba presentaba en 2018 una mediana de
2.350 $/m2, lo que implica que un lote tipo de 300 m2, tenía una mediana de
valor de más de $700.000. Por su parte, el Salario Mínimo Vital y Móvil de
fines de 2018, era de $11.400 y el 40 % de la población del Gran Córdoba
no accedía a este salario, lo que supone un alto porcentaje de población que
requiere necesariamente del subsidio estatal para cubrir su necesidad habita-
cional, mientras que los asalariados requieren entre 3 y más de 60 SMVM
para acceder a un terreno formal (considerando la mediana de valor).
Así se ve, tomando los estudios de Monayar (2014 y 2018), cómo han
ido disminuyendo los ingresos de amplios sectores que están referenciados en
el SMVM. En 1990 más del 50 % de los barrios tenían lotes que se podían
adquirir con 20 SMVM, para el año 2008 el 80 % de los barrios estaban en el
intervalo donde el precio es mayor a 40 SMVM, y en el último estudio para el
año 2018 se requieren 60 SMVM para adquirir un lote dentro de los precios
de los lotes teniendo en cuenta la mediana del valor.
Concluye Monayar (2014) que se ha podido verificar cómo las posibi-
lidades de quienes menores ingresos poseen se restringen cada vez más a lo
largo del periodo analizado. Frente a ello, la decisión de habitar en la ciudad
está sujeta a la obligación de hacerlo a través de la vivienda social subsidiada
(localizada donde el gobierno quiere y puede), del hacinamiento por hogar
junto a algún allegado, o la ocupación informal de suelo urbano.
Estas políticas están enmarcadas en lo que diversos autores ya citados
denominan urbanismo neoliberal, son reconstruidas en estudios realizados
por Capdeville (2014), que sostiene que el capital privado se convirtió en uno
de los principales artífices de las transformaciones socio-territoriales, intensifi-
cando la demanda y utilización del suelo, en determinados lugares, en relación
con su rentabilidad. Al mismo tiempo, la vivienda pasó a ser fundamental-

144
mente un reaseguro de las inversiones y a reducirse a su valor de cambio, una
mercancía que exacerba su valor como producto, objeto, soslayando su valor
de uso. En este sentido Reese (2014) apunta que la propiedad inmueble siem-
pre tuvo en la Argentina un rol relevante como reserva de valor, tanto para las
familias como para los inversores, frente a las incertidumbres que presentaban
los cambios de los ciclos económicos; y agrega que este proceso se agudiza
con posterioridad a la crisis del 2001 y tuvo un nuevo impulso durante la
crisis financiera internacional del año 2009, llevando a los actores del sector
inmobiliario nacional al desarrollo de una estrategia comunicacional donde
se reitera el mensaje que enfatiza la de seguridad, fortaleza y rentabilidad que
tiene en el país la inversión en propiedad raíz. Este aumento de la inversión
en el mercado inmobiliario incrementó los precios del mercado y generó una
oferta desvinculada de las demandas sociales. (Capdeville, 2014)
Este escenario que favoreció la concentración y mercantilización de la
tierra urbana, elevando sus costos y restringiendo el acceso a amplios sectores
sociales, generó diversas reacciones de las organizaciones sociales, desde tomas
de tierras, hasta la disputa por la sanción de una ordenanza que permitiera
captar parte del plusvalor que generaba el municipio en el marco de las apro-
baciones y excepciones que realizaba en los proyectos urbanos que ejecutaban
los sectores privados.

3.6. Referencias sobre el déficit y parque habitacional en la ciudad de Córdoba

Para esta referencia, he considerado los datos trabajados en Monayar

(2014) con los Censos Indec años 1991, 2000 y 2010 (último censo dentro
del periodo de estudio), el censo Provincial de 2008 y de información sumi-
nistrada por la Municipalidad de Córdoba. En primer lugar, es importante
resaltar las dificultades que tienen los censos para determinar las situaciones
referidas al déficit habitacional20, y en este mismo sentido Monayar (2014),
haciendo referencia a los informes generados por los censos, sostiene que:
El déficit de vivienda no es un indicador consensuado respecto a su
medición. En el informe se considera como requerimiento de viviendas
nuevas aquellas unidades habitacionales inadecuadas e irrecuperables
(vivienda rancho, casilla, local no construido para habitación, pieza de
inquilinato, hotel/pensión, vivienda móvil y en la calle). A ellas se agregan

Sobre este aspecto hice referencia en el apartado dentro de este capítulo referido a la cuantifi-
20 

cación de las situaciones vinculadas a la informalidad urbana.

145
 los hogares que se encuentran ocupando viviendas en condición de
hacinamiento (2 o más hogares por vivienda), a lo que cabría añadir la
necesidad de viviendas por el crecimiento de los hogares, de cuyo dato no
se dispone. (Monayar 2014:84)

Esta falta de consenso en la medición y la escasez de los datos demues-

tran también que los requerimientos reales de vivienda no constituyen parte
en la política social en general y habitacional en particular. El gobierno pro-
vincial y el municipal carecen de registros actualizados de la demanda de la
población sobre el tema vivienda como lo fue el Registro Único y Permanente
(RUIP), que funcionó hasta el año 1999, posteriormente no se volvió a man-
tener actualizado el mismo por parte de la Dirección Provincial de Vivienda.
Como antecedente están las inscripciones del Programa Federal II y del pro-
grama Lotengo que siempre superaron a las disponibilidades de soluciones
que presentó el gobierno provincial. Por otra parte, la Municipalidad de Cór-
doba nunca tuvo un registro de la demanda habitacional, siendo que primero
la Ord. n.o 11688 (2011-2016) establecía la apertura de un registro, y desde
el año 2016 la Ord. n.o 12614 de Reserva de Inmuebles explícitamente prevé
que se hará un registro de las familias y organizaciones postulantes para acce-
der a las prestaciones de la ordenanza.
En la tabla siguiente recupero la información generada por Monayar
(2014) donde se analizan y comparan los datos desde el censo 1991 hasta
2010, relacionando los datos del total de hogares, con el total de viviendas
particulares, cuántas de estas están deshabitadas y la cantidad de hogares que
requieren vivienda.

Tabla n.o 8. Total de viviendas deficitarias, viviendas ocupadas, desocupadas y

hogares que requieren vivienda. 1991-2010
Año Total de Viviendas Viviendas Viviendas Hogares que
hogares particulares particulares desocupadas por requieren
ocupadas diversos motivos vivienda
1991 318.093 296.209 307.553 24.218 50.684
2001 359.526 420.310 345.979 74.331 24.507
2008 407.866 459.780 378.745 81.035 37.554
2010 472.571 472.417 383.594 88.823 30.009

Fuente: Monayar, Ma. Virginia (2013). Elaboración en base a datos del Censo de
Población y Vivienda (Nacional 1991, 2001 y 2010; y Provincial 2008).

146
 Tomando estos datos oficiales del Censo 2008, trabajados en Monayar
(2014), existen 459.780 viviendas particulares, mientras que los hogares as-
cendían a 407.866, lo cual indicaría que las unidades de viviendas superaban
a los hogares. De las 459.780 viviendas solo 378.745 de las viviendas parti-
culares se encontraban ocupadas, o sea que, a nivel municipal, existen para
esa fecha 81.035 viviendas deshabitadas con un faltante, según los datos del
Censo 2008, de 37.554 viviendas nuevas. Ahora bien, si se considera el censo
2010, las viviendas desocupadas ascienden a 88.823 unidades.
Al analizar los datos de los motivos por los que se encuentran deshabi-
tadas las viviendas los datos que se desprenden son los siguientes:

Tabla n.º 9: Motivos por los que se encuentran desocupadas las viviendas
Total de Usa de Está en Está en Usa p/ Cerrada por Está Personas
viviendas comercio o alquiler o construc- vaca- motivos des- aban- tempo-
desocupa- consultorio venta ción ciones conocidos donada ralmente
das ausentes
81.035 15.084 11.474 5.411 1.534 12.436 4.561 30.535
Fuente: Monayar (2014) Elaboración en base a Guía estadística Municipalidad de
Córdoba, 2008.

La tabla n.o 9 da cuenta de manera significativa que la cantidad de vi-

viendas registradas con moradores ausentes (37,70 %), del total de viviendas
desocupadas, otras 21.446 viviendas (más del 26 %) se encontraban en venta,
alquiler, construcción, a las que se le suman 12.436 viviendas (poco más del
15 %) cerradas por motivos desconocidos.
En la provincia de Córdoba hay 148 mil viviendas deshabitadas, según
el Censo 2010 del Indec, y ese dato representa el 12,1 % del parque habita-
cional, donde se incluyen viviendas abandonadas, en alquiler, utilizadas en
vacaciones o fines de semana y las destinadas a oficinas.
En la ciudad de Córdoba, a partir de los datos trabajados por Monayar
(2014) en base a información suministrada por la Municipalidad de Córdoba
para el año 2008, existían 81.035 viviendas desocupadas, si bien es cierto que
las mismas se encontraban en diferentes situaciones, no deja de ser un dato
relevante frente a las 30.009 unidades nuevas que indica el censo Indec 2010,
que son necesarias construir en la ciudad de Córdoba.
En el análisis de la relación que guarda la acción del mercado inmobi-
liario y la oferta que genera frente a la demanda y déficit habitacional, es per-

147
 tinente preguntarnos ¿para quién construye el mercado? En tal sentido, hay
diversos estudios que abarcan el periodo de estudio, entre los que se encuentra
Capdeville (2014), quien señala que la oferta de viviendas promovida por el
sector privado se encuentra desvinculada de las demandas habitacionales rea-
les de la población de la ciudad, al existir una considerable brecha entre el in-
cremento del parque residencial de la ciudad y el crecimiento de la población.
Otra de las conclusiones a las que arriba el trabajo de la autora es que a pesar
del auge de la construcción vinculada a la densificación de los barrios céntri-
cos y pericentrales no ha producido la deseada disminución de los precios de
la vivienda. En el trabajo de Capdeville (2014) se recupera el informe de la
Universidad Nacional de Córdoba “Se mira y no se toca” (2008) que señala
que mientras entre 1980 y 1991 el número de casas desocupadas creció un
20 % (de 20.472 a 24.218), y en el periodo de 1991 a 2001 aumentó un 210
% (de 24.218 a 74.331), tendencia que se habría acentuado con el auge de la
construcción desde inicios de 2003. Estos datos sobre la cantidad de viviendas
deshabitadas no coinciden con los de los Censos, lo que indica la dificultad
para medir este fenómeno que da cuenta de la especulación inmobiliaria.
Según Monayar (2014: 84,85) en el “Municipio de Córdoba, el cre-
cimiento del parque habitacional se ha dirigido, fundamentalmente, al seg-
mento de población solvente en el mercado, o a partir de líneas de crédito
hipotecario públicas y privadas… de la década del 90, el acceso a créditos
hipotecarios, entre otros, facilitó la adquisición de suelo y vivienda, lo que se
ve reflejado también en la disminución de más del 50 % de las viviendas defi-
citarias”. En este mismo análisis Monayar (2014) señala, haciendo referencia
a la crisis 2000-2001, que implicó una pérdida del poder adquisitivo de los
salarios y reducción del empleo con el aumento de la tasa de desocupación,
lo cual impactó en el crecimiento del déficit de viviendas, aunque la cantidad
de unidades habitacionales continuó creciendo. En tal sentido, reafirma que
la reactivación económica posconvertibilidad y la importante presencia del
sector agroexportador en la provincia de Córdoba que tuvo un importante
impulso, favoreció el crecimiento de la industria de la construcción, que se
dirigió particularmente a la producción de viviendas, con ofertas claramente
restrictivas para los sectores sociales que quedan excluidos por los requisitos
que impone el sistema bancario (Monayar, 2014).
En lo referido a la producción de ofertas del mercado inmobiliario, se
suma la modificación de la ordenanza municipal n.o 8060 que fue sanciona-
da en 2017, y que autorizó la aprobación de loteos por excepción sin haber

148
culminado las obras de infraestructura que permitió a los desarrollistas, según
señala la propia Municipalidad en su página web21:
(…) que más de 30 mil lotes podrán realizar con mayor agilidad los trámites
municipales para acceder al final de obra y cumplir con la escrituración.
Así, a partir de ahora, se puede iniciar la escrituración en la Provincia
sin necesidad de culminar con las obras de infraestructura que exigía la
Ordenanza 8060.

Este número de lotes coincide con las 1741 hectáreas incluidas en los
convenios urbanísticos firmados en la gestión Mestre (2011-2017).

21
https://www.cordoba.gob.ar/2017/11/10/iniciativa-del-municipio-se-aprobo-ordenanza-
facilitar-loteo-creditos-viviendas/

149
Capítulo 4.
Entre la organización comunitaria y el neoliberalismo “al palo”

4.1. Las estrategias de acceso al suelo urbano desde la perspectiva de sus

protagonistas (1991-1999)

En el presente capítulo me aboco a analizar las estrategias de acceso al

suelo urbano y vivienda que desarrollaron los sectores sociales en situación de
pobreza y la relación con las políticas públicas de hábitat, durante el periodo
comprendido entre 1991-1999. El primer momento en torno del cual orga-
nizo temporalmente la descripción de las estrategias, se justifica porque: a) en
el año 1991 se produjo el inicio del tercer mandato del gobierno de Angeloz
(1991-1995), desde donde se realizaron una serie de acciones de intervención
del Estado que promoverían el desarrollo de una serie de experiencias que
dieron lugar a la conformación de la Unión de Organizaciones de Base por los
Derechos Sociales (UOBDS) y la Mesa de Concertación de Políticas Sociales
(MCPS); b) en 1999 se produce el cierre del ciclo político de gestiones del
radicalismo, tanto en el Gobierno provincial como en la ciudad de Córdoba.
De tal manera, este periodo se ancla en los momentos previos a la conforma-
ción de la UOBDS, el cual recoge y sintetiza aquellas experiencias que tuvie-
ron mayor visibilidad y donde los entrevistados caracterizan la constitución
de organizaciones y redes para acceder a la tierra y la vivienda.
De forma sintética, este momento expresa la articulación de esfuerzos
dispersos y acciones aisladas por parte de organizaciones populares que fue-
ron construyendo redes vinculadas a experiencias de algunas de las ONG. En
este periodo adquieren relevancia las estrategias de la Coordinadora de Lotes
Indexados, Coordinadora de Villas y Barrios Carenciados, las experiencias
de comunicación popular como la de Radio La Ranchada y la presencia de
diversas ONG que desarrollan acciones en el campo del hábitat.
Estos diversos actores generaron un conjunto de procesos de trabajo
territorial y articulación, que construyeron las condiciones para el desarrollo
de estrategias comunes, que se concretan a partir del encuentro en Los Co-

151
 cos22. Este encuentro, que ha adquirido un carácter simbólico muy relevante
para la gran mayoría de los entrevistados, supuso, mediante la articulación de
esfuerzos entre actores del campo popular, la conformación de la UOBDS y
la construcción del espacio de gestión con el Estado que se denominó Mesa
de Concertación, según el decreto de creación.
Este nuevo espacio de gestión abrió una ventana de oportunidades para
la interlocución con el Estado, en particular, el provincial. Las políticas pú-
blicas de vivienda y acceso al suelo urbano del periodo, sin abandonar cierto
nivel de coyuntura, se valoran como más receptivas a las demandas sociales,
ancladas en un mayor nivel de incidencia por la articulación de esfuerzos co-
lectivos y organización interna de los sectores populares. También supuso un
empoderamiento de los colectivos populares y un mayor nivel de articulación
de estos en las gestiones con el Estado en todos sus niveles. Es un momento
en el que el Gobierno provincial tiene una intervención preminente sobre
la cuestión habitacional, identificado con la sanción de legislaciones provin-
ciales n.o 8121 y la ley n.o 8689 referidas a la escrituración de lotes. A nivel
nacional, la ley n.o 23967 que crea el Programa Arraigo y la ley n.o 24374
de Regularización Dominial destinada a abordar la ocupación de lotes. En
Córdoba, igual que en el país, y como una expresión de lo que sucede en el
contexto latinoamericano y mundial, se inicia un proceso de mercantilización
del suelo que restringe las posibilidades de acceso a los sectores con ingresos
insuficientes. Este momento finaliza, aproximadamente, con la asunción del
primer gobierno de De la Sota, que dará inicio a un proceso de transición que
culminará con la crisis del año 2001, y la nueva etapa a nivel nacional a partir
del gobierno de Néstor Kirchner en el año 2003.
A continuación, caracterizo con mayor profundidad este momento,
considerando las referencias de las acciones movilizadas, la descripción del
momento de coyuntura inicial, y las estrategias de acceso al suelo urbano, así
como la conformación organizacional de los colectivos, sus redes y la relación
con el Estado desde las múltiples percepciones de los activistas. Tanto en el
presente capítulo como en el capítulo 5 –que abarca un segundo momento
que se inicia en 1999– organicé la información teniendo en cuenta las di-
mensiones explicitadas en el apartado metodológico y que sintetizo en los
siguientes cuatro tópicos:

Encuentro de organizaciones sociales, realizado en la localidad de Los Cocos, Córdoba, año

22 

1992.

152
 – El contexto social y político desde la mirada de las organizaciones.
– Las diferentes formas o tipologías de acceso al suelo urbano.
– La articulación sectorial: movilizaciones y acciones colectivas
significativas.
– La relación con las políticas públicas habitacionales, las legislacio-
nes, la intervención del Estado en el mercado inmobiliario.

4.2. El contexto social y político desde la mirada de las organizaciones

4.2.1. El impacto del neoliberalismo, el crecimiento de la pobreza y las
condiciones en las que se desarrollan y actúan las organizaciones

Las personas entrevistadas dan cuenta de que este periodo temporal es-
tuvo atravesado por una constante situación de empobrecimiento y un Estado
que en los territorios mantuvo una presencia con características represivas
en el marco de la implementación del modelo neoliberal (desarrollado en el
capítulo 3). Al reconstruir las estrategias, las personas señalaron un clima de
pervivencia de un “Estado represor” heredado de la etapa dictatorial, que se
reflejaba en las razias y allanamientos masivos que se realizaron en las villas,
con operativos policiales que cercaban el sector dejando encerrada a la po-
blación durante varias horas, mientras se registraban todas las viviendas en
búsqueda de “elementos robados”. A su vez, de las entrevistas se desprende un
contexto caracterizado por la extrema pobreza de las familias, de sus barrios o
comunidades, las graves dificultades de acceso a la vivienda que sufrían debi-
do a la situación inflacionaria del mercado habitacional, y también las graves
condiciones de habitabilidad de los asentamientos y barrios en los cuales resi-
dían las familias. Entre quienes inician sus movilizaciones en este momento,
el contexto social es definido en términos de carencias y “necesidades básicas
insatisfechas” (NBI).
A su vez, el encuentro de Los Cocos, la constitución de la UOBDS
y de la MCPS, constituyen aspectos relevantes de la evaluación política del
contexto. En la mayoría de los procesos relevados para el momento, existía
un trabajo colectivo territorial previo, que buscaba contener las problemáticas
sociales de los habitantes de los asentamientos y barrios.
Tanto el hambre como la falta de trabajo son mencionados, por las per-
sonas referentes del periodo, como descriptores de la situación social, que
se agravó en 1995 a partir de los ajustes a la inversión presupuestaria para
los sectores sociales que demandan servicios al Estado provincial. Algunas de

153
 estas políticas se plasmaron mediante la sanción de la Ley de Emergencia Pro-
vincial n.o 8482 (julio de 1995) y sus sucesivas extensiones en 1997 (gestión
del gobernador Ramón Mestre padre, 1995-1999).
Entre las experiencias indagadas se encuentra la de la Mutual Bajo Ya-
peyú de la ciudad de Córdoba, seleccionada por su envergadura, el rol en su
proceso de constitución de la UOBDS y porque atraviesa todo el periodo de
estudio. En palabras de uno de sus referentes, su alusión al contexto aparece
de la siguiente manera:
(…) había mucha pobreza, una gran crisis, falta de trabajo… La crisis
estaba más o menos igual que hoy [2016] (que parece que está volviendo).
Además –como hoy– la policía hacía mucha persecución, realizaban razias,
el Bajo [por el Bajo Yapeyú] quedaba cercado durante horas, no se podía ir
a trabajar y te llevaban las cosas si no tenías la factura. (E01)

Mientras que otra de las personas entrevistadas señala, en referencia a

la situación socioeconómica, los ingresos de las familias y las posibilidades de
acceder a los alquileres:
Los alquileres te mataban, no tenían la posibilidad de comprar… la gente
de la villa vivía en un rancho de barro y lata. (E02)

El impacto de la crisis económica, la hiperinflación (1989), los procesos

migratorios y la vulnerabilidad social y familiar consecuente, son enfatizados
aún más por los procesos más tardíos de este periodo, donde se suman otras
situaciones referidas al alto costo de los terrenos y la pobreza por ingresos
como actualmente mide el Indec.
No había forma de comprar un terreno… era totalmente inalcanzable.
Cobré una plata por el seguro del fallecimiento de mi vieja, y me alcanzó
solo para comprar un colchón de dos plazas. (E03)

Diversos trabajos sobre el crecimiento de la pobreza y la población habi-

tando en villas se realizaron entre los que se encuentran María Eugenia Boito,
Ana Lucía Cervio y María Belén Espoz Dalmass (mayo 2009), que realizan
un análisis de acuerdo al informe presentado por Buthet (2004, Foro Social
Mundial) que muestra en la ciudad de Córdoba se produjeron dos grandes
crecimientos demográficos/poblacionales. El primero data del año 1992, en
relación al periodo 70/80, donde se registraron 83 asentamientos (con una
población aproximada de 50 mil personas) que representaban el 5 % de la

154
población total de la ciudad. Las autoras sostienen que este crecimiento res-
pondió al proceso de “ajuste estructural” iniciado por el gobierno de “facto”,
y a algunas continuidades desarrolladas por los primeros gobiernos de la recu-
peración democrática, con sus consecuencias en el crecimiento de la pobreza.
Los procesos señalados se desarrollaron a partir de demandas de un sec-
tor en particular de la ciudad, aunque quienes se movilizaron fueron vecinos
semidispersos. Por ejemplo, el proceso de la Cooperativa La Unidad se desa-
rrolló con “vecinos de Colonia Lola, barrio Maldonado, y de las villas de las
orillas”; mientras que el de la Asociación Mutual Bajo Yapeyú se llevó a cabo
con vecinos tanto del Bajo como del Alto Yapeyú. Estas experiencias orga-
nizativas van marcando límites poco claros en la constitución diversa de las
organizaciones, ya que sus miembros dan cuenta de su procedencia tanto de
barrios consolidados como de villas de emergencia. En este caso, su referente
señala que:
La organización del barrio en algún momento discutió si le abría la puerta
a los que venían del alto y no de la villa… y le hacíamos entender a estos
compañeros que eran tan pobres como nosotros y debíamos dejarlos entrar,
y se transformó en un 60 % de la villa (bajo) y 40 % del barrio (alto),
porque alquilaban o no tenían un pedazo de tierra. (E01)

En este caso, el carácter semidisperso de las familias que integraron el

proceso se da solo cuando se comienza a institucionalizar la organización, a
conformarse en asociación mutual. El mismo referente entrevistado señalaba
que:
Yo vivía en el Alto, pero mi viejo era mozo de un bar… éramos tan pobres
como los del bajo. (E01)

El término NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas), utilizado por varios

de los entrevistados, hace referencia a la forma de medición que realizaba el
Indec sobre el tema de la pobreza, y fue difundido en los diversos medios de
comunicación para referirse a la cuestión. Las demandas sociales recaían en
sus intermediarios, las personas referentes del barrio:
Las que se empezaron a organizar, eran familias con NBI que les pedían a
los referentes del barrio que resuelvan sus problemas. (E04)

De la descripción de los testimonios recogidos se desprende que la con-

formación de las organizaciones en este periodo se produce por poblaciones

155
 que habitan tanto asentamientos villeros como barrios populares. En este sen-
tido, las organizaciones relevadas en este periodo están compuestas por fami-
lias que provienen de villas y que buscan relocalizarse, “salir de la villa”, para
acceder a una mejor posición. Las expectativas de las familias habitantes en
villas de emergencia, identificaban la situación de vivir en la villa como algo
transitorio. A partir de una de las entrevistas se desprende:
(…) las organizaciones llevan el nombre del propio asentamiento aunque
terminen adquiriendo terrenos para relocalizarse en otra zona de la ciudad,
tales son los casos de la Mutual del Bajo Yapeyú que se relocaliza en un
terreno cercano al asentamiento del mismo nombre, la Mutual Sangre y
Sol, surgida con familias del asentamiento del mismo nombre a partir del
año 1987 y que logra la adquisición de la tierra en 1991, la Mutual Chacra
de la Merced, conformada en el asentamiento del mismo nombre, que
surge en 1988 y que adquiere terrenos para 60 familias en 1991, también
la Mutual Barranca Yaco, surgida en 1990 y que adquiere terrenos en
barrio Renacimiento para 230 lotes en el año 1993. (E05)

El Estado hasta ese momento solo implementaba políticas habitacio-

nales a las que Wagner (2007) denomina de primera generación, es decir,
realizando la relocalización de los asentamientos (ver capítulo 3 donde se da
cuenta de las erradicaciones de villas por la política de obra pública). A dife-
rencia de las políticas públicas desarrolladas hasta ese momento, los procesos
organizativos citados solo nucleaban a vecinos que querían relocalizarse y no
a todas las familias de la villa. Las organizaciones que se conformaban tenían
poblaciones integradas tanto por familias que vivían en las villas como aque-
llas poblaciones del entorno barrial o dispersas.
Independientemente de su procedencia todas las familias presentaban
situaciones de imposibilidad de acceso al suelo urbano y a la vivienda. Los
testimonios dan cuenta de que las familias alcanzadas por los procesos de este
momento habitaban barrios populares con viviendas que tenían alto haci-
namiento, eran asentamientos informales con graves problemas de acceso a
infraestructura básica y viviendas muy precarias, loteos fraudulentos, y situa-
ciones de vulnerabilidad emergente como áreas inundables.
La precariedad, en términos de infraestructura de los asentamientos,
generaba graves problemas para los vecinos, y es señalada como una situación
frecuente que movilizó los procesos de organización particulares y colectivos
de acceso a la vivienda digna para la mejora de sus condiciones de vida:

156
 Los cables estaban ahí, a dos metros del piso y eran cualquier cosa,
alambres, cables, la gente ponía cualquier cosa para llevar luz a la casa…
era un peligro. (E01)

Las condiciones de precariedad, falta de servicios y viviendas inadecua-

das como una de las expresiones de la pobreza extrema, coinciden con los
estudios realizados por Sehas en 1992 y 1994, y son identificadas como dis-
paradores de procesos organizacionales:
En ese momento se morían muchos niñitos en la villa… una mamá asfixió
a un bebé recién nacido. Otro niño murió electrocutado por los cables
que se caían en la villa… otro murió porque tomó kerosén que estaba
guardado en una botella de coca… muchos niños se murieron, era una
señal, y nosotros decíamos que era la pobreza, y entonces empezamos a
mover el avispero. (E03)

Estos primeros estudios de Sehas (1992) reflejan un importante grado de

sistematización y visibilizaron los aspectos sociohabitacionales básicos, como
provisión de energía eléctrica, agua potable, servicios sanitarios, tenencia de
la tierra y, principalmente, ubicación, cantidad de población y distribución
geográfica; y en el año 1994 se actualizó esta información y agregaron el re-
levamiento de características sociodemográficas como educación, migración,
situación de empleo-ingreso, etcétera. Estos diagnósticos, en algunos casos,
se realizaron a partir de convenios con el entonces Ministerio de Desarrollo
Social de la provincia.
La situación en estos asentamientos se refleja en el estudio de Sehas:

– El 84 % de las villas están asentadas de hecho en terrenos fiscales y en algunos

casos privados…
– El 68 % de los asentamientos cuenta con redes precarias de provisión de agua
potable y sin redes de distribución domiciliaria que cumplan con normas
mínimas de seguridad sanitaria.
– El 92 % se abastece de redes de energía eléctrica por medio de conexiones
clandestinas de alto riesgo para la seguridad de sus habitantes.
– En ningún caso cuentan con servicios de cloacas y en más del 90 % de los
casos las viviendas no cuentan con servicios sanitarios, ni siquiera mínimos.
– El 35 % no cuenta con servicios de recolección de residuos, generando acu-
mulación de basura y riesgo para la salud de la población.

157
 – Las viviendas son precarias (92 %), con altos índices de hacinamiento y con-
siguiente promiscuidad. (1998:19-20-21)

Según datos del Sehas (1994) más del 75 % de las familias que habi-
taban en villas provienen de la propia ciudad de Córdoba. Además de este
fenómeno, comenzó a observarse en la década del 90 una migración cada
vez más sostenida de países limítrofes como Bolivia y Perú, incentivada por
los beneficios de la convertibilidad, con relación al valor de la moneda de sus
países y el peso/dólar.
Las intervenciones del Estado mediante la realización de obras públi-
cas, como fue la construcción de trazas de la avenida circunvalación23, o si-
tuaciones emergentes como las generadas por inundaciones, son momentos
desencadenantes de procesos organizativos y de desarrollo de estrategias para
resistir, negociar, acordar. Para algunas de las organizaciones son concebidos
como oportunidades, es un momento donde el Estado interventor genera,
de alguna manera, expectativas sobre la población. En tal sentido, Melucci
(1999) define que el concepto de expectativa es fundamental para analizar la
conexión entre un actor y su ambiente en cuanto a que construye la relación
con el mundo exterior. El Estado interviene atendiendo demandas referidas a
la ejecución de obras públicas para ampliar la infraestructura vial, y colateral-
mente tiene que atender a las poblaciones asentadas sobre esas trazas urbanas
a los fines de su desalojo, brindando respuestas a las demandas de acceso a la
tierra y la vivienda. Estos escenarios emergentes generaron expectativas que
movilizaron la acción de colectivos populares. La problemática de las inun-
daciones en 1992 produjo un desencadenante de procesos de organización
y gestión a partir de las relocalizaciones que realizaban de manera conjunta
la Municipalidad y el Gobierno provincial para continuar con la obra de la
circunvalación, como una de las referentes señala:
Abajo estaba Costa Canal, gente que sufría muchísimo porque cuando
llovía, se inundaban, los tapaba el agua (…) ellos recibieron las casas que
quedaban. (E03)

El proceso indagado de la Cooperativa 16 de Abril, se desencadena por

la intervención de obra pública, la construcción de una traza de la autopista
Córdoba-Pilar, que movilizó a las familias de un asentamiento informal ante

Estos aspectos son reconstruidos en la descripción de las políticas de la Municipalidad de Cór-

23 

doba, identificados en el capítulo 3.

158
el riesgo de ser violentamente desalojados, y constituyó una oportunidad po-
lítica para la interlocución estatal. Su referente cuenta:
(…) éramos 200 familias viviendo en la villa, en 1997 se da la primera
movilización cuando caen con máquinas para desalojarnos. Nos tratan
muy mal, de villeros… eran las 2 de la mañana y empezaron a bajar
vecinos y nos amontonamos en tropel. Ahí nomás nos formamos como
precooperativa, todos los vecinos, debajo de una planta. (E09)

La violencia que supuso la situación movilizó a las familias y, a su vez,

la urgencia por encontrar una solución –en particular de la empresa concesio-
naria de la construcción de la autopista– llevó a una respuesta subsidiaria (y
parcial) del sector privado y del Estado, para solucionar la demanda de tierras
y vivienda. Como puede advertirse en este fragmento y en los anteriores, la
conflictividad parece presentarse también –en el relato de los entrevistados–
en términos de una conflictividad de clases: el sector privado (dueños de terre-
nos, empresas constructoras) frente a los villeros. Si bien esta caracterización
aparece en otros contextos, es en las entrevistas donde más se destacan estas
referencias.
El proceso de la Cooperativa 16 de Abril ya contaba con una red previa
de movilización barrial y de constitución de redes de acción colectiva. Habían
participado de acciones de la UOBDS, a la vez que desarrollaban diversas
tareas sociales en y desde la Parroquia San Cayetano, y contaban con el aseso-
ramiento de Sehas:
(…) por ese entonces trabajábamos y nos reuníamos en la parroquia San
Cayetano, ya estábamos a cargo de las cajas y bolsones. Veníamos de
participar de la UOBDS. (E09)

La Cooperativa Unión Latinoamericana, en barrio San Roque de la

ciudad de Córdoba, adquiere relevancia por haber generado a partir de la
ocupación individual de lotes, una estrategia colectiva para demandar ante el
Estado la regularización de estos, y además se reconoce en su trayectoria desde
las luchas desarrolladas en la década del 70. En la entrevista con su referente,
este señala que:
(…) la historia de rebeldía del barrio, incluso con varios desaparecidos durante
la dictadura militar, la organización de los vecinos comienza a principios
de los 70 como estrategia de supervivencia colectiva, brindábamos copa de
leche y se fortalece en los procesos de reclamo de acceso a los servicios…
cuando logramos la conexión del agua en 1974 y la luz en 1978. (E04)

159
 Esto constituye, según el entrevistado, un antecedente relevante de mo-
vilización en los procesos organizativos. Otro aspecto más inmediato a la es-
trategia desarrollada por la organización, y que es señalada en la entrevista,
hace referencia a las ocupaciones de terrenos dispersos:
En donde está el asentamiento se suponía que pasaría la traza de la
circunvalación y al modificar el Estado la traza, quedaron terrenos
disponibles, y esos lotes se fueron ocupando. (E04)

El contexto se presenta también como una crisis social emergente para

la persona que da cuenta de la trayectoria de la Cooperativa Arco Iris:
La situación social que estaba en el gobierno de Mestre (1995-1999) nos
obligó a hacernos cargo de parte de otras necesidades básicas que había
por el momento… la NBI, primero, era la tierra y vivienda, dónde vivir.
Empezamos a trabajar: abrimos comedor con esfuerzo nuestro, salíamos a
manguear de aquí allá… empezamos a cero… pusimos ropero comunitario,
apoyo escolar, grupo de jóvenes y teníamos grupo de adultos mayores y
teníamos un cuidado de niños. (E06)

En este caso, la persona entrevistada da cuenta que originariamente

eran 25 familias, pero que en el proceso se fueron sumando familias dispersas
de los barrios Las Violetas y Los Filtros, aumentando significativamente el
número de familias:
Aunque actualmente son 60, todas familias con NBI, de la zona, pero
dispersas… la necesidad básica insatisfecha principal en este proceso es la
tierra y la vivienda. (E06)

En los casos de la referente de la Cooperativa 24 de Septiembre, como

en la de la Cooperativa Dignidad y Libertad, una fuerte necesidad personal,
que se colectiviza, les llevó a movilizarse socialmente. La referente de la Coo-
perativa 24 de Septiembre, no residente en su momento en la villa “de la Cos-
tanera, cerca de Villa Azalais”, caracteriza el contexto como de gran dificultad
para acceder a la tierra y a la vivienda. A su vez, los intentos por organizarse
desde el asentamiento, son vistos como una posibilidad de acción colectiva
que interpela a la entrevistada:
(…) me casé, vivía en casa de mis suegros y después alquilar, que siempre
digo que alquilar es perder plata al pepe… cuando uno tiene hijos
quiere tener algo propio… y por una abuela de mi marido, que vivía en

160
 el asentamiento de la costanera atrás del Club Villa Azalais, ella estaba
conformando una comisión para lograr tener una vivienda, entonces me
entero de esto. (E07)

Durante el año 1991, el contexto de presión por los desalojos que su-
frían algunas familias del asentamiento, se constituyó en una cuestión rele-
vante para la movilización, es decir, la amenaza de desalojo movilizó a los
vecinos, según señaló la entrevistada:
Trataban de desalojar a nueve familias que presuntamente estaban
en terrenos fiscales (no se sabía si Nación, Provincia o Municipio) y
continuamente había presión de desalojo de esas 9 familias y vieron que
había que formar algo, algo un poco más serio… entonces me invitan y
empiezo a indagar un poco más qué es lo que querían, en principio me
costó mucho vincularme con la gente de la villa. (E07)

Este proceso se dio poco tiempo antes de la reunión de organizaciones

de base en Los Cocos, encuentro del cual participaron diversas personas re-
presentando al asentamiento que es considerado un espacio constitutivo de lo
que, posteriormente, sería la cooperativa. Se contaba con una red de trabajo
previa en la que intervenían vecinos y referentes sociales:
En 1991 me incorporo en la organización, ayudando con la copa de leche,
dando apoyo escolar, la “maestra”, como decían en la villa… Me empiezo
a vincular más con la gente de la villa, en el comedor comunitario, en el
ropero… para que funcionara había que salir a manguear, y antes la gente
y los negocios eran más solidarios. (E07)

Por su parte, la referente de la Cooperativa Dignidad y Libertad, cuyo

proceso se inicia en el año 1996 por una iniciativa personal, caracteriza el
contexto como:
(…) un momento muy duro… yo no tenía conocimiento de organizaciones
comunitarias, era muy temerosa porque venía del campo, de un pueblo…
para mí la ciudad fue un fracaso total: pobreza, abandono… y dije que no,
que tenía que pelearla, por mis hijos. (E08)

En su testimonio manifiesta que el rol de los diversos actores fue rele-

vante para sostener el proceso, entre los que menciona a los religiosos:
(…) el cura de Villa El Libertador estuvo mucho tiempo con nosotros,

161
 se manifestaba con los vecinos, para intentar lograr acuerdos con las
autoridades o evitar que fuéramos reprimidos… me ayudó mucho cuando
no tenía dónde quedarme o quería bajar los brazos. (E08)

Las experiencias de la Cooperativa Dignidad y Libertad (1996) resultan

similares a las de la Cooperativa 16 de Abril (1997), en tanto surgen como
respuesta a una amenaza externa. En el caso de la primera de ellas, el proceso
de organización social se dio solo a posteriori de la aparición del dueño del
terreno, en el contexto de las amenazas de desalojo.
(…) meses después, aparece el dueño… y empiezan a asentarse otras
familias, y yo dije, “tenemos que organizarnos, marcar las calles, los lotes”…
y cuando vuelve el dueño y ve a 30 familias asentadas, se quería morir, va
y me putea… “negra villera, ¿qué me hiciste?” (E08)

En otros casos se mencionan redes organizativas previas en colectivos

de vecinos, o bien la participación del centro vecinal o del centro comunita-
rio. Por ejemplo, en el proceso de la Cooperativa Arco Iris, se refieren a las
acciones desarrolladas previamente desde el centro comunitario del barrio Las
Violetas. También, al momento de constituirse el colectivo, la persona entre-
vistada considera que resultaron centrales otras acciones socio-comunitarias
desarrolladas por los vecinos, como acciones consecuentes para lograr el acce-
so de asociados a planes sociales.
Cuando largó la “presidenta” el programa Plan Jefes y Jefas de Hogar.
Había 160 beneficiarios que se repartían en los diversos estamentos de la
cooperativa, porque estábamos en una red, Red Solidaria, en Las Violetas.
(E06)

Varios aspectos mencionados respecto a las gestiones realizadas durante

ese momento refieren a que todos los procesos organizativos incluyeron ac-
ciones sociales fruto de la contingencia de las familias movilizadas (copas de
leche, comedores, centros infantiles, postas de salud, promotores comunita-
rios, roperos comunitarios, entre otros), situación que da cuenta del impacto
que tienen las políticas económicas implementadas por el Gobierno nacional
durante ese periodo.
Otro de los aspectos referidos al contexto señalado es la creciente mer-
cantilización y los altos costos de la tierra24. Este aspecto aparece claramente
24 
Esta caracterización coincide con lo señalado por varios estudios que recupero en el capítulo

162
referido por el representante de la Cooperativa 26 de Junio, organización que
surgió en 1996, a partir de la compra comunitaria de una parcela de tierra. En
el caso de los proyectos de esta cooperativa, si bien se iniciaron con vecinos
semidispersos de un mismo sector, se fue ampliando a familias dispersas de
otros barrios. Esta experiencia de organización para la adquisición de compras
de tierras de manera colectiva con autofinanciamiento social, en este periodo
aparece como una cuestión factible para algunos sectores sociales.
El problema de acceso a la tierra es algo que cada día está más difícil en
Córdoba, la tierra está cada vez más cara. Se le hace imposible a una familia
acceder a la tierra sola, si no ingresa a una organización. Pero está la otra
parte, que la organización sea creíble, sea algo seria. (E10)

La ausencia de políticas que regulen la mercantilización de la tierra y los

procesos de concentración económica son vistos por los entrevistados como
un gran déficit de las políticas públicas del Estado, ya sea porque no llegan,
llegan tarde o llegan de forma insuficiente. Por ejemplo, para el referente de la
Cooperativa 12 de Enero, el Estado era parte del problema inicial, por lo cual
debía ser parte de la solución:
(…) cuando uno aprende y empieza a hacer lectura política se da cuenta que
nada que ver con las casualidades… compraste un terreno y te estafaron,
y sos pobre porque tiene que ver con una cuestión política (…) El Estado
no controló al estafador que vendió los terrenos… el Estado ausente de los
90. (E011)

El acceso a la tierra y la vivienda se mercantilizó fuertemente en los 90

y eso dio lugar a que también en lo informal se mercantilizara. Fue un mo-
mento de crecimiento de loteos fraudulentos y múltiples estafas sobre todo a
la población pobre. La presencia de los desarrollistas como actores centrales
de la política de producción mercantil de la tierra urbana y la facilitación del
Estado de estos procesos inmobiliarios, serán aspectos más referidos por los
entrevistados en el segundo momento descripto. No obstante, vale la pena
destacar las percepciones de los actores que han atravesado diversos procesos
desde el momento inicial:
Los problemas que trabajábamos en esa época siguen vigentes. Si bien han
surgido otros programas, el Estado sigue ausente con el tema de quién

3 sobre el análisis de las políticas municipales y su tratamiento del suelo urbano a partir de la
flexibilización de las ordenanzas para facilitar los procesos de inversión privada.

163
 regula el acceso a la tierra, dejando librado al mercado, que es el mercado
el que regula: sojeros con la tierra en el campo, y grupos desarrollistas en
las grandes obras. (E011)

A modo de síntesis, de las dimensiones más recurrentes que mencio-

naron los entrevistados y entrevistadas para explicar el contexto y los hechos
desencadenantes o que influyeron en el desarrollo de las estrategias de acceso
al suelo, se desprende:

– El creciente proceso organizativo que permitió la realización del en-

cuentro en Los Cocos con el surgimiento de la UOBDS en articu-
lación con las ONG, que nucleó a diversas organizaciones sociales
de base y redes preexistentes en un entramado social complejo de
demandas insatisfechas, que requerían una mayor movilización (los
dos aspectos son descritos en los siguientes apartados).
– La cuestión social se manifiesta en el empobrecimiento de la pobla-
ción, los menores ingresos económicos, el aumento de la desocupa-
ción, incrementan las dificultades de acceso a la tierra y a la vivien-
da. Estos factores sociales desencadenan procesos organizativos que
generaron estrategias para acceder al suelo urbano, ya sea mediante
negociaciones con el Estado o informales, expresadas en ocupacio-
nes colectivas (Cooperativa La Unidad) de terrenos u ocupaciones
individuales (Cooperativa Unión Latinoamericana).
– La intervención del Estado mediante la realización de obras públi-
cas sin ningún tipo de planificación integral que implique la aten-
ción de la cuestión habitacional de las familias ubicadas en la traza
urbana, lo que generó reacciones y resistencias a estas políticas que
desencadenaron procesos organizativos de parte de las familias (caso
Cooperativa 16 de Abril).
– La ausencia de políticas públicas que garanticen el acceso a la tierra y
la vivienda que generó procesos de organización autogestiva y estra-
tegias de demandas al Estado desde las organizaciones de base con
el apoyo de actores como las ONG y sectores de la Iglesia católica.
– La ocupación de tierra privada y las acciones de desalojo judicial
fueron generadores de procesos organizativos (caso Cooperativa 24
de Septiembre y Cooperativa Dignidad y Libertad), en cuyas situa-
ciones las organizaciones demandan la presencia e intervención del
Estado provincial.

164
 – El mercado inmobiliario sin ningún tipo de regulación y control de
parte del Municipio de la ciudad de Córdoba generó altos costos en el
valor de los lotes, al tiempo que se desarrollaron loteos fraudulentos.
Esto desencadenó la conformación de organizaciones barriales como
los colectivos expresados por Nuestro Hogar II y III para abordar la
cuestión de las infraestructuras y la situación judicial y dominial o
la experiencia de la Cooperativa 12 de Enero, para resolver el tema
del pago de los terrenos y el acceso a los servicios y de redes como la
Coordinadora de Lotes Indexados y Barrios Carenciados.
– La existencia de diversas organizaciones comunitarias para abordar
aspectos referidos a la cuestión alimentaria, vestimenta y las emer-
gencias entre otros temas, constituyeron un capital social organiza-
cional desde donde se abordaron los aspectos habitacionales.

4.3. La lucha por la tierra y los caminos que desarrollan las organizaciones
populares: las diferentes tipologías de acceso al suelo urbano

En este punto me interesa describir qué acciones colectivas, con mayor

o menor nivel de institucionalización y organización, se desarrollaron al des-
plegar la estrategia inicial de acceso a la tierra, infraestructura y vivienda entre
otros aspectos, vinculados al hábitat.
En este apartado organicé la información obtenida de las entrevistas a
partir de ciertos rasgos comunes que tienen las estrategias de acceso al suelo
y que permiten clasificarlas, de alguna manera, en tipologías. Cabe aclarar
que ninguna se da en un estado puro, pero que, a los fines de su análisis en
relación con las políticas públicas y las legislaciones, resultó adecuado. Esta
organización analítica permite identificar las dificultades que se fueron plan-
teando, las estrategias de resolución, además de en qué medida estas se fueron
consolidando en la disputa ante las políticas públicas estatales. La organiza-
ción por tipología, también estuvo atravesada por las articulaciones en redes
sectoriales que fueron construyéndose y que permitieron a las organizaciones
disputar y/o abordar de manera sectorial las políticas públicas del Estado.

4.3.1. Las estrategias populares de acceso al suelo urbano, las tipologías y sus
conceptualizaciones

Estas definiciones son comunes a los dos momentos en los que se des-
dobla el estudio y han sido construidas con la información producida des-

165
 de fuentes secundarias y con aportes que se generaron en este trabajo de
investigación.
En la ciudad de Córdoba, tal como he señalado, la lógica del mercado,
la ausencia de políticas públicas de producción de suelo urbano, la informa-
lidad de ingresos que se han sostenido aun en momentos de recuperación
económica (2003-2015) han dejado sin posibilidades de acceso en el mercado
formal inmobiliario de lotes con servicios y la vivienda a amplios sectores,
empujándoles esta situación a diversas estrategias, tanto aquellas donde se
disputan políticas públicas, como aquellas estrategias informales de acceso al
suelo urbano y la construcción de vivienda.
Según un trabajo desarrollado por el Observatorio Urbano Córdoba de
la UNC conjuntamente con la Municipalidad de Córdoba, y que es citado
por Monayar (2014), se relevan diferentes situaciones de acceso al suelo urba-
no que son enmarcadas dentro de la categoría de irregularidad e informalidad.
Estos antecedentes en la clasificación, realizados durante el año 2010 entre el
Municipio y el Observatorio Urbano Córdoba UNC, son un avance impor-
tante para identificar diferentes situaciones en las que se encuentran los loteos
y planes de vivienda que se tramitan ante el Estado municipal. En el infor-
me recuperado en el trabajo de Monayar (2014:90) se definen las siguientes
categorías:

1. Villas: Urbanizaciones autoproducidas (individual) caracterizadas

por la irregularidad en la trama urbana, así como en la situación
dominial. Generalmente con provisión de infraestructura informal
o clandestina. Las viviendas son autoconstruidas con materiales pre-
carios o de desecho como hábitat provisorio, evolucionando con
la utilización de materiales durables a vivienda definitiva. Cuentan
con alta densidad poblacional.
2. Asentamientos: Urbanizaciones autoproducidas (colectiva) en
forma planificada y organizada por los mismos ocupantes en tie-
rra urbana vacante, para alojar familias con intención de radicarse
definitivamente. La infraestructura al inicio es clandestina, auto-
gestionada, que con la intervención estatal se regulariza. La trama
urbana posee continuidad con el entorno. Las viviendas se realizan
con materiales precarios que evolucionan a construcciones mejores
dependiendo de los recursos de quienes las habitan. Predomina la
población con cierto nivel de instrucción. Incidencia creciente de

166
 grupos extranjeros.
3. Urbanizaciones de producción estatal: Planes originados en distin-
tas operatorias de los tres niveles del Estado, dirigidas a sectores de
bajos y medianos ingresos. Soluciones llave en mano en su mayoría
con infraestructura básica completa, pero que sin embargo no han
logrado concluir la totalidad del proceso de aprobación (finales de
obra de las unidades habitacionales, aprobación de las infraestruc-
turas, cambios de uso del suelo, etc.) originadas por organizaciones
sociales comunitarias, en gran parte provenientes de villas.
4. Urbanizaciones producidas por entidades comunitarias: Villas y/o
asentamientos, para autoconsumo. Propiedad colectiva de la tierra.
Viviendas autoproducidas con ordenamiento espacial regular. In-
fraestructura básica necesaria incompleta. Suelen contar con asis-
tencia técnica y financiera de ONG o del Estado.
5. Urbanizaciones producidas por entidades intermedias: Originados
por organizaciones (cooperativas, mutuales, sindicatos, etc.), como
oferta de vivienda terminada destinada a sectores de ingresos medio
y medio-bajo. Infraestructura básica en muchos casos incompleta.
6. Loteos Ilegales: Loteos producidos por actores privados con incum-
plimiento de la norma municipal, generalmente con fines fraudu-
lentos. Su principal característica es la accesibilidad económica para
sectores de ingresos medios-bajos y bajos. Las viviendas son auto-
producidas por los adquirentes con materiales durables y definiti-
vos. Otra de sus características es la venta sucesiva de un mismo lote
por parte del loteador fraudulento.
7. Loteos iniciados por organizaciones comunitarias y finalizados por
el Estado: Originados por organizaciones comunitarias que luego
en forma consensuada, son completados por el Estado Provincial en
términos de vivienda, infraestructura y gestión de aprobación del
loteo, pero que asimismo adolecen del cumplimiento de la totalidad
de requisitos de aprobación.
8. Mixtas: Se trata de aquellos casos en donde existe una clara presen-
cia de dos o más características.

Teniendo en cuenta mi trabajo de investigación, recupero algunos as-

pectos de la clasificación del Observatorio Urbano de Córdoba UNC, e in-
corporo otros como lo son la ocupación de lotes individuales. Es desde esta

167
 perspectiva que, a partir de los relevamientos directos y de fuentes secunda-
rias, describo las diferentes estrategias que se han relevado:

1. Villas de emergencia, asentamientos y tomas de tierras.

2. Loteos fraudulentos.
3. Ocupación de lotes individuales.
4. Acceso colectivo por compra de tierra o cesión de tierras públicas.
5. Producción de suelo urbano por autofinanciamiento comunitario.

4.3.2. Estrategias expresadas mediante la ocupación de tierras en villas de

emergencia, asentamientos y tomas de tierra

Este tipo de estrategias se corresponden a lo que denomino villas de

emergencia, asentamientos o tomas de tierras, y que avanzan en procesos de
regularización de los aspectos dominiales y urbanos en su relación con las
políticas públicas.
Los estudios sobre los que trabajo en este apartado no dan cuenta de las
diferencias entre un asentamiento denominado villa de emergencia, de aque-
llas urbanizaciones que surgen de manera planificada como tomas u ocupa-
ciones colectivas de tierras. Esta tipología, hace referencia a las calificaciones
identificadas en el punto 1 y 2 del Observatorio Urbano Córdoba UNC y
la Municipalidad. En referencia al origen de las villas de emergencia, asenta-
mientos irregulares y tomas de tierras, se puede rastrear desde la década del 30
y del 40, donde la incidencia sobre el total de la población era relativamente
baja, ya que los procesos de ascenso social generados en la década del 40 y 50
y las políticas masivas de vivienda del gobierno peronista 1946-1955, pro-
movieron el acceso a este bien a numerosas familias por medio de políticas
públicas y a través del acceso al trabajo y la distribución del ingreso.
Posteriormente, con el proceso de desarrollo industrial más tardío de las
décadas del 50 y 60, en Córdoba se produjo una atracción de gran cantidad
de la población rural de áreas deprimidas del norte de la provincia, como así
también de familias provenientes de otras provincias y de países limítrofes,
generando este proceso migratorio una relocalización de población en asenta-
mientos irregulares o villas, ya que la ciudad carecía de infraestructura habi-
tacional y de servicios para absorber a esta población. Las autoras María José
Espagnol y Andrea Echeverría (2010:98) identifican que
El término “Villa Miseria”, surge en la década del 30, en un periodo de
ascenso rural-urbano movilizado por el proceso de desarrollo por sustitución

168
 de importaciones. Son pensadas como una estrategia provisoria, pero
ante el estancamiento del ascenso social terminan siendo una estrategia
de supervivencia. En este caso, debido a las características de este tipo de
hábitat popular, son menores los factores que obstaculizan la organización,
se ve facilitada por la cercanía de sus habitantes y la concentración territorial.
Comienza a desarrollarse un modelo productivo basado en la industria
nacional para sustituir importaciones, que se profundizará durante el
periodo justicialista (1945-1955) y continuará en las siguientes décadas.

Estos movimientos poblacionales impactaron en el espacio urbano y en

las formas de organización territorial; se emprende un periodo de migración
interna hacia las grandes ciudades, entre ellas Córdoba.
Los estudios sobre el surgimiento de los asentamientos villeros y su de-
sarrollo encuentran una primera sistematización a partir del estudio de Gus-
tavo Zilocchi (1987), quien va a reconstruir el proceso sobre el desarrollo de
los asentamientos tomando como punto de partida el censo de 1970, que
reconoce 47 villas con 16004 habitantes (unas 3500 familias aproximada-
mente), cifra que representaba el 1,99 % de la población total de la ciudad,
cifrada en 801.771 habitantes. Otros datos citados por Zilocchi (1987) es el
del Instituto Provincial de la Vivienda (IPV) del año 1973, donde se identi-
ficó a 52 villas con 19459 habitantes que agrupaban a 4437 familias. Poste-
riormente, según el mismo autor, se realizó un censo por parte de la Secre-
taría de Estado de Promoción y Asistencia Social en el año 1978, donde se
registraron 32.000 personas que conforman 6500 familias. Tiempo después,
la Municipalidad en el año 1980 –en el marco del programa de Erradicación
de Villas de Emergencia y Promoción Social– dio cuenta de la existencia de
61 villas con 7500 familias y 35000 habitantes. En 1980, el censo arrojó una
población de 990.968 para la ciudad de Córdoba, representando la población
viviendo en asentamientos villeros un 3,5 % (74 villas, 34683 personas, 6000
familias aproximadamente, Indec) contra el 1,99 % del año 1970.
En la ciudad de Córdoba, comenzaron a identificarse las primeras ocu-
paciones colectivas o tomas de tierras25, realizadas de manera organizada a
mediados de la década del 80, y con la implementación del modelo neolibe-
ral se produjo un fuerte crecimiento de la población que habitaba informal-
mente, parte de la clase obrera quedó desocupada o subocupada con ingresos
insuficientes (no propietarias) y se vieron obligados a desarrollar estrategias
Galán, Marco A. Informe: “Evaluación de las políticas de hábitat implementadas en los asen-
25 

tamientos Villeros de la Ciudad de Córdoba en el periodo 1999- 2006”. Resolución SeCyT Nº

2074/2008.

169
 de hábitat informal mediante la ocupación o toma de tierras, descriptas y ca-
racterizadas, entre otros autores, por Merklen (1997). El proceso migratorio
del interior y de otras provincias fue retroalimentado por una gran migración
intraurbana, expresada en población que se relocaliza en las nuevas urbaniza-
ciones informales dentro de las mismas ciudades.
Estas ocupaciones, a diferencia de las villas de emergencia, contienen
una impronta de planificación según los patrones de urbanización existentes,
tratando de quedar vinculadas a la traza urbana con calles que les sirvan de
vías de acceso y comunicación con el entorno, con lotes que respetan pautas
que posteriormente puedan ser reconocidas por el municipio. Uno de los
casos que relevé y que forma parte de este estudio es la ocupación de 400
familias en barrio Primero de Mayo que dio lugar a la conformación de la
Cooperativa La Unidad.
En la narración de su referente, el proceso se inicia mediante la “(…)
toma de tierras colindantes [a la zona donde vivían las familias] en el año
1982”, aunque este proceso se consolidó en 1985. La ocupación de las tierras
es referida como el momento inicial de autoorganización del colectivo. A la
toma, realizada por vecinos dispersos de un mismo sector de la ciudad, le su-
cedió la organización del colectivo en cooperativa, la organización y gestión
de la infraestructura para el barrio, y la construcción de las casas de los aso-
ciados según prototipos previos. En el caso de la Cooperativa Unidad, como
se describe más adelante, la ocupación de terrenos logró su consolidación y
entró en un proceso de regularización urbano y dominial. El proceso de ocu-
pación fue, según el relato de la persona entrevistada:
(…) en un terreno tipo basural junto a los barrios de donde provenían las
familias (…) Se eligió por su cercanía… estaba para monte y basural (…)
buscamos, pero no había dueño… Se trataba de 12 o 13 hectáreas, pero
quedaron 11 porque 2 hectáreas se donaron a la Cooperativa Miralta para
que realicen 50 viviendas. (E02)

La ocupación del terreno se realizó respetando el marcado de calles y

el tamaño de los lotes para unas 400 familias. Este caso se caracteriza por la
decisión de planificar la ocupación del terreno con el objetivo de consolidar
un barrio y disputar la urbanización y consolidación dominial del loteo, a
diferencia de lo que sucede con las familias que se asientan en villas de emer-
gencia, como una estrategia transitoria, aunque posteriormente se consoliden
en el tiempo.

170
 La organización formal en cooperativa es a posteriori del proceso de
ocupación. Se perseguía principalmente el objetivo de constituirse en inter-
locutores del Estado y lograr la expropiación de los lotes y acceso a planes de
vivienda. Es decir, la formalización de la organización se presenta como una
táctica para involucrar a nuevos actores (en particular el Estado) a la estrategia
colectiva de acceso a la tierra y la vivienda urbana:
Nosotros formamos la cooperativa porque creíamos que con una institución
de por medio, el gobierno nos podía ayudar… de esa forma íbamos a tener
más posibilidad de recibir ayuda. (E02)

En el proceso, la gestación de un sentido de comunidad y pertenencia

se presentó como un tópico saliente por parte del entrevistado. Como ya se
destacó en las palabras del referente, la idea de “unidad” entre los vecinos apa-
rece frecuentemente al referirse al momento del proceso. En parte, esta tarea
la desarrollaban a partir de comprometer a los vecinos con las acciones de pre-
paración del terreno, loteos y estrategias de acceso a los servicios básicos, así
como desarrollando reuniones periódicas y avanzando en la constitución de
espacios de usos comunes, o una sede cooperativa que sirviera como espacio
comunitario. En el caso de la Cooperativa La Unidad, la primera edificación
en el terreno fue la sede de la cooperativa, en 1987.
Primero hacíamos las reuniones abajo de un árbol, y después alquilábamos
una parte de una casa, un garaje y una cocinita, donde teníamos la sede de
la cooperativa, más adelante comenzamos a cobrar una cuota de $2 con
lo que compramos los postes de luz… Lo primero que construimos fue la
sede de la cooperativa, en 1987. (E02)

La ayuda o asistencia recibida por otros actores es mencionada en varios

de los procesos, incluso desde sus inicios, tanto de la Mutual Carlos Mugica,
La Ranchada, como de otros profesionales:
Fui corresponsal popular de La Ranchada y difundíamos las cosas que nos
pasaban en el barrio, eso era muy importante para que nos conocieran.
(…) la Mutual Carlos Mugica nos asesoró para las redes de agua y luz. (…)
Gerardo Oto, un dirigente que había sido funcionario fue el que más o
menos nos buscó, si bien él no vivía en el barrio, él nos buscó, para darnos
una mano, y él nos fue guiando, ¿por qué no hacemos esto y esto? (E02)

171
 La experiencia, no obstante, no es replicable a todos los actores, por
ejemplo, el referente señala que:
En ese momento había varios grupos: evangelistas, pentecostales, testigos
de Jehová, católicos. Y no se unieron… todos querían tener un terreno
para la iglesia, pero no se unieron. (E02)

Otras acciones autogestionadas desarrolladas en los terrenos ocupados,

apuntaron a preparar la tierra a lotear, subdividir y mejorar las condiciones de
habitabilidad de la zona. Estas acciones son representadas como momentos de
gran unidad entre los vecinos, y como procesos relevantes para la conforma-
ción de una identidad colectiva:
Cuando hicimos la toma y se empezó a formar todo, empezamos a limpiar,
y contratamos máquinas para limpiar… hacíamos fiestas para recaudar
fondos (…) en la toma participaron todas las familias. Éramos muy unidos,
nos juntábamos en el mismo predio y hacíamos reuniones en el mismo
predio. (E02)

En estos casos se menciona que los reclamos en torno a la propiedad de

los terrenos se dieron tiempo después de las ocupaciones, y que constituye-
ron una situación de conflictividad que impulsó la organización formal del
colectivo.
El dueño apareció después… Al poco tiempo de estar en el terreno aparece
el dueño de la Pritty… y nos mandaron la policía… solo cuando vio que
el terreno estaba limpio y era otra cosa y se empezó con la circunvalación,
quería eso, dijo “eso es mío”. (E02)

En cuanto a la regularización dominial, la estrategia de la organización

terminó derivando en que las tierras fueran expropiadas por el Estado provin-
cial, este es el primer caso de tomas de tierras que culmina con un proceso de
expropiación en el proceso democrático. De esta manera lo relata el referente:
Nosotros con el tiempo hicimos que la provincia se quedara con el
terreno… de tanto pedir subsidios, préstamos, le reclamamos al gobierno
la expropiación de la tierra en abril de 1984… nosotros ya estábamos
construyendo. (E02)

Otro proceso que se inició a mitad de este periodo, durante 1995, es la

toma de tierras de lo que posteriormente es el loteo en torno al cual se confor-

172
mó la Cooperativa Arpeboch, nombre que referencia al origen de la población
que conforma la organización (argentinos, peruanos, bolivianos y chilenos).
Se trata de un proceso que incluye a familias dispersas de Villa El Libertador
y otros barrios del sur de la ciudad, con un número importante de migrantes
de países limítrofes, que no poseían terrenos y alquilaban o vivían en casa de
familiares:
Casi todos alquilábamos, éramos inquilinos, dispersos, pero del barrio.
(E13)

En el caso de Arpeboch no se menciona nunca la intervención de ONG

o técnicos locales, pero sí la influencia de un estilo de hacer política aportado
por referentes migrantes que habían desarrollado previamente esa expertise
en sus países de origen, y que fueron el motor del proceso desarrollado. Estas
experiencias previas, son las que permitieron a la organización desarrollar la
estrategia de acceso al suelo urbano por medio de una ocupación y posterior
alquiler con opción de compra de un predio en Villa El Libertador.
El predio tenía 3 hectáreas, dos pertenecían a Corcemar de la cementera
de Minetti y una, la del medio, a Avelino Gutiérrez, la ocupación se
inicia poco antes de agosto de 1995, con un grupo de vecinos dispersos,
pero del sector, mayormente bolivianos, peruanos y chilenos que fueron
movilizados por un referente que ya había tenido experiencias similares de
lucha en Bolivia, Perú, Chile… luego de la toma se comienza a contactar a
los dueños de las tierras, porque la decisión de la organización era pagarlas.
(E13)

Este proceso de toma de tierras se consolidó con la compra del predio,

con aportes de los socios, y luego logró apoyo del Estado provincial para com-
pletar el pago del terreno, la planimetría y la infraestructura barrial y acceso
a algunos servicios (agua, por ejemplo), aunque las viviendas se construyeron
de forma particular, sin planos acordados previamente. Es uno de los procesos
más reconocidos en la ciudad, dado su magnitud, pero también por los logros
alcanzados, al momento de la realización de las entrevistas, era uno de los
pocos barrios que, según diversos entrevistados, habían conseguido escriturar
la mayoría de las casas y lotes. En la actualidad, la entrevistada menciona que
viven 250 familias y algo más de 1200 personas:
Ellos [en referencia a los dirigentes que encabezaron la toma] distribuyen
la tierra, les ponen nombre a los lotes, los dividen, hacen lo que podría

173
 ser una calle, y empiezan a habitar cada uno en su vivienda. Y empiezan a
pedir a Corcemar y a Avelino González que les hagan un plan de pago, el
cual dividen en cuotas. Hacen un plan general, lo dividen en cuotas y a la
gente de Corcemar pagábamos 18 cuotas de 37 pesos, y a la de González,
25 cuotas de $35. Y ellos para hacerlo de una manera más limpia hacen
una cuota en el banco y se recibe en esa época parte en Lecop26 y parte en
pesos argentinos (que equivalía 1 peso a 1 U$$ debido a la convertibilidad).
(E13)

Otra experiencia que se enmarca en esta tipología es la desarrollada por

la Cooperativa Dignidad y Libertad que se constituyó a partir del año 1997,
y que está ubicada en la zona sur de la ciudad de Córdoba, en barrio Villa
El Libertador, al igual que la Cooperativa Arpeboch. Ellos desarrollaron una
ocupación progresiva, lo que se ha denominado en otras entrevistas como
“ocupación hormiga”, y que se propuso un mínimo de planificación y diseño
del asentamiento con la apertura de calles y la subdivisión de lotes con medi-
das regulares (según lo referido por su referente y que es citado en el apartado
donde se desarrollan los aspectos del contexto). La referente de la organiza-
ción, describe el inicio de este proceso habitacional de la siguiente manera:
(…) surge en 1998 por una necesidad propia, era mamá sola con 6 chicos…
empecé a rodar con mis hijos… mi mamá me dio un pedacito de tierra en
Villa La Tela, y un día tuve una discusión y agarré todo y me fui a asentar
a esta hectárea en Villa El Libertador…. No sabía quién era el dueño…
Vivíamos en una piecita muy chica, sin puerta. La levanté con mis hijos
y esa fue nuestra casa durante 9 meses, sin luz, sin agua, sin baño, en un
terreno lleno de yuyos… luego, 9 meses después, comenzaron a llegar otras
familias y se fueron asentando. (E08)

La entrevistada da cuenta de un proyecto que hicieron con La Rancha-

da con fondos del Estado nacional, el cual le permitió al grupo consolidar la
toma del terreno:
(…) conseguimos un financiamiento de un proyecto de extensión de red
de agua, con esto se pagó a un plomero matriculado que sacó el agua de
la calle Reconquista e hizo una extensión para el resto de la cooperativa
y se abrió un pico para cada casa, en su puerta. Se instaló un inodoro y
tanques. Esto fue previo a la obtención del subsidio para la construcción
Lecop se refiere a un pagaré documento que emitió el Gobierno de Córdoba, que sirvió como
26 

moneda, frente a la crisis fiscal.

174
 de viviendas. Después de esta experiencia empezó a funcionar ropero
comunitario, una copa de leche, un comedor que también fue un proyecto
aprobado por el gobierno nacional. (E08)

En este caso, la organización comenzó a construir a partir del riesgo de

desalojo, mediante la forma de una cooperativa, que empezó a dialogar con
el propietario y a gestionar ante el Estado su intervención. La resolución de
la compra de la tierra se detalla en otro apartado, donde se relata cuando la
organización obtiene el subsidio del Estado provincial para la adquisición del
terreno ocupado y avanza con un programa habitacional.

4.3.3. La disputa por la afectación de presupuestos: El acceso colectivo a

terrenos con subsidios estatales o cesión de tierras públicas

Las estrategias que se agrupan en esta tipología refieren a procesos don-

de se conforman organizaciones de base y logran adquirir terrenos para ser ur-
banizados con fondos públicos. Dentro de esta tipología también se agrupan
a las organizaciones que se les asignaron terrenos públicos para el desarrollo
de planes de vivienda.
En esta tipología se encuentran un número importante de experiencias
de acceso colectivo a la tierra por compra en el mercado y cesión de tierras pú-
blicas (Galán, 2008), desarrolladas por organizaciones de base (cooperativas,
mutuales, asociaciones civiles), gran parte de estas estrategias se enmarcaron
en la MCPS entre 1992-1999).
La Asociación Mutual Bajo Yapeyú, es una de estas experiencias que es
gestada en 1987, da cuenta de una compra de terreno –que inicia su gestión
en 1985– con apoyo de la provincia, y un proceso concertado y paulatino
con la propia organización para la construcción de viviendas sociales en dos
etapas. El proceso implicó el acceso a lotes y viviendas a unas 135 familias.
Se adquirieron tres parcelas de un terreno colindante al asentamiento que fue
adquirido con fondos públicos:
(…) la tierra que compramos es donde estaba la canchita… La mitad
estaba en buen estado, pero la otra mitad, no, era inundable, un yuyal, con
canteras y desniveles (…) y tuvo que ser trabajado. (E01)

Sostiene el referente, al reconstruir el proceso, que en una primera ins-

tancia pretendió la expropiación, pero culminó con un subsidio del Ministe-
rio de Acción Social para la compra de los terrenos:

175
 Nos organizamos con el barrio y en 1988 sale la expropiación del terreno
y buscamos un proceso concertado de construcción de viviendas con el
gobierno radical de entonces, pero se cae, porque no teníamos matrícula
(…) En 1990 se compran los terrenos con un subsidio del Ministerio de
Acción Social y en 1991 se firma el primer convenio fiduciario con el
gobierno provincial, para la construcción de viviendas. (E01)

Luego de esa compra, y en el marco de la MCPS, la organización adqui-

rió otros predios colindantes para lograr contener a todos sus socios:
Estábamos solo con dos parcelas, en ese espacio cabían 76 viviendas, pero
en ese momento teníamos más de 130 socios y logramos comprar las
parcelas que faltaban para que entraran todos. (E01)

Según la persona entrevistada, las acciones desarrolladas en los terrenos

constituyeron momentos relevantes para la configuración de una identidad
colectiva y para la continuidad de las estrategias de reclamos. Las acciones no
siempre respondían directamente a las necesidades de acceso a la tierra y la vi-
vienda urbana, sino también a satisfacer otras necesidades de las comunidades
movilizadas, las cuales en muchos casos implicaron acciones constantes que
se mantuvieron. Cabe destacar que la organización institucional y la forma-
lización de los colectivos se dio a la par de la adopción de otras acciones que
buscaban satisfacer necesidades de supervivencia de las familias de los barrios
(en particular, comedor comunitario u ollas populares), así como promover
una identidad colectiva:
Al principio funcionaba como una unidad básica, eran todos amigos de
referentes del peronismo. (…) Lo primero que hicimos fue un comedor
para más de 150 personas, chicos, grandes, desocupados… después
tuvimos posta de salud, taller de costura, panadería. (…) La organización
tenía reuniones semanales y la asamblea era mensual. Durante los fines de
semana realizábamos trabajos comunitarios de limpieza de los terrenos y
construcción del salón comunitario. (E01)

El relato denota la relación entre algunos dirigentes y su procedencia

política en el peronismo, pero esta pertenencia no aparece como una cuestión
que genere conflictos entre las dimensiones sociales de lo reivindicativo y la
militancia partidaria.
Este proceso se enmarca en lo que van a desarrollar diversas organiza-
ciones que, como en este caso, en una primera instancia ocupan terrenos,

176
son desalojados, y luego se organizan en alguna forma jurídica de Mutual
o Cooperativa y disputan al Estado fondos públicos para adquirir terrenos
cercanos a los lugares donde habitan las familias, y posterior a la compra ini-
cian un proceso de urbanización y construcción de viviendas. La organización
contaba con el asesoramiento técnico de la asociación Mutual Carlos Mugica
y participaba de la Coordinadora de Villas y Barrios carenciados que formó
parte de la UOBDS, desde donde gestionaban los recursos.
Con la colaboración de este grupo de estudiantes de la Mugica y del cura,
logramos articularlos con otras organizaciones de la seccional y otras que
no eran de la seccional, y nos organizamos como en la coordinadora de
villas y barrios carenciados de Córdoba. Este era un grupo importante que
tenía mucho más peso a la hora de gestionar ante el gobierno, cualquier
tipo de ayuda económica. (E01)

El acceso a servicios públicos como la luz, el agua y la organización de

la infraestructura barrial, además de ser momentos de acción colectiva consti-
tuyen hitos de interlocución estatal en los procesos, que se dan en diferentes
momentos y con diferentes planes de lucha. En un primer momento, los
accesos a servicios públicos son informales y precarios.
(…) los cables estaban ahí, a 2 metros del piso y eran cualquier cosa,
alambres, cables, la gente ponía cualquier cosa para llevar luz a la casa…
hasta que logramos los fondos para instalar las redes de agua, luz y todo lo
que hacía falta. (E01)

Como se ve en el relato, se avanza en exigir o autogestionar la infraes-

tructura necesaria para el acceso a servicios públicos de calidad. Estas expe-
riencias para lograr el acceso a servicios básicos (luz, agua), infraestructura ur-
bana y servicios públicos (escuelas, centros de atención de salud, transporte),
se dieron ya entrada la década de 1990 en el marco de la MCPS y la UOBDS.
Otra de las experiencias que surge de la participación de sus dirigentes
del encuentro de Los Cocos, es el de la Cooperativa 24 de Septiembre. Tras la
participación del encuentro, deciden conformarse como cooperativa y perse-
guir a través de otros medios el objetivo de acceder a una vivienda digna y a la
tierra. El encuentro les facilitó la articulación técnica con otras organizaciones
para encarar el proceso:
(…) teníamos que tener algún tipo de asesoramiento, saber qué libros
teníamos que tener, qué era una cooperativa, qué cargos debía tener una

177
 cooperativa… en ese momento tuvimos el asesoramiento de la Mutual
Mugica, donde ellos nos enseñaron a nosotros qué teníamos que hacer
con todo eso, para estar legalmente como cooperativa. Entonces logramos
tener la personería jurídica provincial y nacional. (E07)

La organización realizó dos compras con fondos del Estado provincial,

y en los dos casos se evidencian las diferencias en las lógicas de gestión estatal
y los cambios políticos en términos de ser (o no) una caja de resonancias a las
demandas de los colectivos. El primer momento se moviliza a partir del inte-
rés “de comprar un terreno que nosotros queríamos” y cuenta con una rápida
respuesta estatal, como relata la referente:
A partir de ese momento [Los Cocos] logramos negociar con el gobierno
una tierra (en Fragueiro al 4400) de dos hectáreas. Y bueno, esa tierra la
logramos y la conseguimos… Bajaron un subsidio individual a 7 familias
porque todavía no teníamos lista la personería… y compramos el terreno
con el boleto de compra y venta… y después se hacía la escrituración, y
luego se firmaba un convenio fiduciario con el gobierno para que la gente
tuviera sus lotes. (E07)

La utilización de subsidios individuales para la compra de terreno colec-

tivos es una modalidad que se utilizó en diversas compras, a partir de los fon-
dos generados en el marco de lo que establecía la Ley n.o 7010, que regulaba
la distribución de los excedentes de la Lotería de Córdoba.
La segunda compra de terrenos de la organización, se dio en el segundo
periodo estudiado y generó una relación diferente con el Estado, que desarro-
lla más adelante. En referencia a las relaciones con otros actores, esta organi-
zación trabajó desde sus inicios con la Mutual Carlos Mugica:
Las ONG eran muy conocidas en ese entonces estaban muy involucrados
con nosotros, algunos trabajaban. (E07)

Otra referencia que da cuenta de las articulaciones y las posibilidades de

visibilizar las disputas por el acceso a la tierra y la vivienda es el vínculo con
los medios de comunicación comunitarios:
Otra cosa que a nosotros nos sirvió es tener un medio de comunicación
propio, como La Ranchada, una radio comunitaria, que nos sirvió
muchísimo porque… en su momento fue muy discriminada: la radio de
los negros, los villeros… pero nosotros hablábamos de las necesidades del

178
 barrio… La Ranchada estuvo allí para ayudarnos para ver la necesidad de esa
organización, para ver lo bueno que hacía esa organización, y ayudarnos para
que la gente nos dé cosas, y escuchar a la gente que no tiene actualmente voz
en otros medios masivos… nos abrió las puertas en un montón de sentidos,
además cuando íbamos a una reunión con un funcionario, La Ranchada
estaba allí, eran testigos de lo que decía un funcionario. (E07)

La presencia de La Ranchada es relevante en esta experiencia, conside-

rando que los medios de comunicación tradicionales desempeñaron un rol
estigmatizante del sector y las demandas de los colectivos. Solo destacan el rol
de los medios de comunicación en el contexto de la masividad de los cortes
de ruta y la toma de la Catedral, donde consideran que su presencia ayudó a
construir la urgencia de la demanda.
En el caso de la Cooperativa 16 de Abril, la experiencia se asimila a las
organizaciones que adquieren terrenos con fondos públicos, pero en este caso
los terrenos fueron comprados y cedidos por la empresa Caminos de las Sie-
rras, en el marco del contrato concesionado con el Estado provincial.
Como ya referí antes, frente a una situación de emergencia coyuntural
(el intento de desalojo de parte de la empresa Caminos de las Sierras, a un
grupo de familias que ocupaban un terreno por donde se construiría el tra-
mo de la circunvalación que conecta con la autovía Córdoba-Pilar), se dio la
consecuente movilización vecinal. A diferencia de las experiencias previas, la
presencia de la UOBDS y otros antecedentes de movilización, les permitió
a los vecinos movilizados abrir un espacio de negociación con el Estado y el
sector privado que, sin responder completamente a las demandas, resultaron
en respuestas más rápidas que en otros procesos.
En 1997 se da la primera movilización cuando caen con máquinas para
desalojarnos. Nos tratan muy mal, de villeros… Eran las 2 de la mañana
y empezaron a bajar vecinos y nos amontonamos en tropel. (…) Ahí
nomás nos formamos como precooperativa, todos los vecinos, debajo de
una planta. En menos de 6 meses logramos personería jurídica. Empecé a
llamar a organizaciones por aval, vino el Sehas y también nos vinculamos
con la Unión. (E09)

Como se advierte, intervinieron alianzas con otras organizaciones y

también aparece un sector de la Iglesia católica promoviendo procesos de tra-
bajo comunitario (como el caso de la Mutual de Bajo Yapeyú). A su vez, la or-
ganización ya venía desarrollando acciones comunitarias previas, en donde se

179
 vinculaba en sus primeras manifestaciones con la UOBDS, por lo que existía
una red previa de movilización, además de contar con el apoyo de organismos
técnicos especializados en el campo del hábitat, como Sehas. No solo el entra-
mado organizacional previo, sino sobre todo la coyuntura, se presentó como
una oportunidad política relevante para el colectivo:
(…) de todas las organizaciones fuimos los que conseguimos más en poco
tiempo por estar en traza de la ruta, ellos necesitaban que nos fuéramos,
por eso nos tuvieron que dar respuesta. (E09)

En este caso, se replica la lógica del Estado subsidiario que interviene

ante situaciones emergentes contextuales, donde realiza inversiones a los fines
de dar continuidad a la traza de la circunvalación. Las primeras viviendas son
provistas por la concesionaria Caminos de las Sierras a cuenta del canon que
pagaba la empresa al Estado. La empresa pretendía que se desocupara solo
la parte por donde pasaría la traza de la circunvalación, pero las familias re-
clamaron ser incorporadas todas en un programa habitacional con lo que se
acordaron la cantidad de familias y viviendas que debía incluir el proyecto. El
proceso llevó a que, ante la insuficiencia de la respuesta y los acuerdos alcan-
zados con el Gobierno provincial, la cooperativa lograra ingresar en diversos
programas estatales para obtener, en varias tandas (que ya se corresponden
con el próximo momento) diferentes viviendas por parte de la provincia:
Camino de las Sierras nos regaló 10 lotes con viviendas. Era la gente que
molestaba en la traza (…) Luego, logramos 27 viviendas. En 2002, el
gobierno provincial nos financió con materiales con el programa IPEU,
e intervinieron vecinos en construcción… Después había un convenio
con ERSEP para más viviendas, pero al final no nos dieron nada, desde
Desarrollo Social nos dieron 24 viviendas más… y después nos hicieron las
casas con Mi Casa Mi Vida… aceptamos porque ya estábamos cansados,
esto fue en 2005. (E09)

Lo que hubiera culminado con una intervención parcial para resolver

que se despejara solo la traza por donde pasaría la circunvalación, fue a partir
de la reconstrucción de estas estrategias de organización colectiva y de la red
que expresó la UOBDS, una disputa por incluir a todas las familias del asen-
tamiento en el marco de la MCPS.

180
4.3.4. De las estrategias habitacionales familiares a la construcción de la
organización comunitaria para garantizar el derecho a la tierra

En esta tipología agrupo tres formas de acceso al suelo que identifiqué

sobre el periodo 1991-1999 en las entrevistas:
a. Ocupación individual de lotes. Se trata de familias que accedieron a
lotes vacantes, en los entornos barriales, por medio de la ocupación
de manera individual.
b. Lotes Indexados. Son familias que accedieron al mercado inmobi-
liario mediante la compra de lotes con un sistema de financiamiento
indexado en el marco de la Circular 1050 del Banco Central de la
República Argentina. Estas experiencias son recuperadas debido al
proceso organizativo que se dan algunos de estos sectores, constru-
yendo instancias colectivas de reclamo ante el sector inmobiliario y
las gestiones ante el estado previo y durante la MCPS.
c. Loteos fraudulentos. Hay familias que adquirieron de buena fe de-
rechos y acciones sobre un terreno, en el marco de loteos que son
organizados bajo la forma de Cooperativas de Vivienda, pero que
en términos legales son considerados fraudulentos debido a que
venden terrenos con usos del suelo que no están habilitados por el
Estado municipal para el desarrollo de loteos. En estos casos se iden-
tifican dos situaciones: por una parte, familias que son adquirentes
de terrenos mediante boletos de compraventa; y un segundo grupo
de familias que luego de que se judicializa el proceso, producen la
ocupación de hecho de lotes.

La ocupación individual de lotes

Otras de las estrategias identificadas en la ciudad de Córdoba, son las

ocupaciones de lotes individuales (Galán, 2008) ya subdivididos en barrios
consolidados con loteos aprobados, en estos casos es más difícil su cuantifica-
ción, ya que se entremezclan en la trama urbana, y que si bien es difícil tener
datos precisos, en el marco de la Ley provincial n.o 9150 se han registrado
52.000 familias ocupantes de hecho o poseedoras, de las cuales el 15 % son de
la ciudad de Córdoba según datos suministrados por el Programa Tierras para
el Futuro (2017). Este fenómeno da cuenta de la estrategia que se dieron las
familias de la ciudad de Córdoba de ocupar los lotes que quedaban vacantes
en los entornos barriales donde vivían, de tal manera lotes baldíos (estatales o

181
 privados) fueron ocupados mediante estrategias denominadas “hormiga”, que
hacen referencia a iniciativas que desarrollan familias de manera individuales
o en pequeños grupos que se van consolidando y sirven como referencia para
nuevas ocupaciones. Este fenómeno es más que relevante, ya que da cuenta
de 7766 familias, en la ciudad de Córdoba y el Gran Córdoba. Sobre estas
experiencias en este estudio trabajé sobre el caso de las familias del barrio
San Roque que se conformaron en la Cooperativa Unión Latinoamericana,
quienes iniciaron más de 400 expedientes en el marco de la ley n.o 9150 y que
reclaman la regularización dominial mediante la aplicación de la Ley nacional
24374. La ocupación de lotes individuales es una de las estrategias más invisi-
bilizadas, pero en términos cuantitativos una de las más desarrolladas por los
sectores con ingresos insuficientes en la ciudad de Córdoba.
La persona referente de la Cooperativa Unión Latinoamericana describe
el proceso acontecido en San Roque, como:
(…) ocupaciones de lotes abandonados y baldíos en el barrio, donde la
cooperativa buscó lograr fondos para la autoconstrucción de las viviendas
y lograr la escritura del terreno. (E04)

La Unión Latinoamericana, creada en 1990, tenía por objetivo consti-

tuirse como una cooperativa de trabajo, es decir, proveer satisfacción a otras
demandas laborales, pero ante la gran ocupación de los terrenos dispersos
ocupados, se dio prioridad a resolver esta cuestión. Según el relato recupera-
do, este proceso comienza a mediados de la década del 80:
(…) es después de 1983 cuando se empiezan a tomar terrenos dispersos,
y continúa hasta nuestros días, ya que las viviendas y los lotes no cuentan
con escrituras individuales… en la zona hay más de 1000 familias que
accedieron en la zona de San Roque y barrios cercanos a lotes individuales
mediante la ocupación… cada familia construyó su propia vivienda, en
algunos casos, con ayuda de los vecinos. (E04)

En el caso de las acciones desarrolladas en barrio San Roque, se trató de

la ocupación de terrenos dispersos que tienen titulares dominiales:
Vimos muchos terrenos vacíos y con dueños desconocidos… Hicimos un
trabajo hormiga, ocupando lotes dispersos y desocupados en el barrio, a lo
sumo eran 10 lotes por manzana. (E04)

182
 El referente enfatiza la estrategia de “trabajo hormiga” señalada como
contraste de las ocupaciones masivas, las cuales cuestiona:
Era tomar tierras para que la gente se quede a vivir, diferente a otras tomas
que son más grandes, y toman tierra para salir en la tele. (E04)

La estrategia de “trabajo hormiga” caracteriza una modalidad de ocupa-

ción individual de lotes baldíos que no tienen construcciones ni habitantes,
que están subdivididos, con número de cuenta en la Dirección General de
Rentas de la Provincia y de la Municipalidad de Córdoba.
En algunos casos se negoció con los dueños… algunos dueños cedieron
finalmente las tierras, con otros se usaron otros caminos como la compra
para tratar de que no lleguen a juicio de usucapión y en la mayoría se hizo
la inscripción en el registro de poseedores del Programa Tierras para el
Futuro. (E04)

Esta modalidad de ocupación de lotes, es una de las expresiones que

adquieren las estrategias de acceso al suelo urbano. La diferencia de otras es-
trategias es el carácter individual, pero a pesar de esta situación inicial, en
algunas experiencias se colectivizan las demandas por la regularización de la
ocupación y el acceso a la regularización dominial, como lo expresan las dis-
putas en la provincia de Buenos Aires que permiten la sanción de la Ley n.o
24374 de Regularización Dominial27.

Lotes indexados

Otra de las situaciones relevadas que adquiere sus particularidades es el

caso de la Cooperativa 12 de Enero. Esta cooperativa se gestó por la lucha de
vecinos que habían comprado terrenos en un loteo indexado y se organizaron
para regularizar su situación y sobre todo, poder acceder a servicios básicos,
en particular el agua potable. Esta lucha se inició en 1990. Según su referente:
(…) empezamos a reunirnos en una plaza… peleando por el tema del
agua, y terminamos con un plan de viviendas para 50 familias, el comedor,
la sede de la cooperativa… (Un plan) para hijos de la gente que vivía ahí.
(E11)

27 
Sobre estos aspectos ver el capítulo 3 donde se profundiza la relación de este tipo de estrategias
con las políticas públicas, y específicamente con las leyes de regularización dominial, donde ana-
lizo los alcances de la Ley provincial n.º 9150, y la Ley nacional n.º 24374.

183
 Es posible pensar cómo este proceso fue reconfigurando sus estrategias
de lucha a medida que se comenzaron a vincular y articular sus demandas con
otros procesos del periodo. Esta organización ha intervenido en dos instan-
cias colectivas de demandas por la vivienda y la tierra, que representan dos
momentos diferentes de la periodización que elegí para este trabajo. En las
percepciones de la persona entrevistada es posible ver qué cosas han cambiado
y qué no, en torno a las luchas colectivas por el acceso a la vivienda y al suelo
urbano en la ciudad de Córdoba. Las familias comenzaron abordando la pro-
blemática de los lotes indexados, que marca la primera estrategia al referirse
a la compra de lotes en el mercado inmobiliario mediante el pago en cuotas,
acción que terminaría generando una organización sectorial como la Coor-
dinadora de Lotes Indexados y Barrios Carenciados (asesorada por el Centro
de Comunicación Popular y Asesoramiento Legal, Cecopal) que se conformó
para poner límites a los procesos de indexación de las cuotas generados por la
circular n.º 1050 del Banco Central28.
Otra experiencia identificada por el referente de la Cooperativa 12 de
Enero se trata de casos en los que las familias generaron una compra de te-
rrenos desde la cooperativa y también recibieron fondos aportados para la
urbanización y construcción de viviendas en el marco de la MCPS (sobre esta
experiencia se amplía en el apartado de compras de terrenos con autofinan-
ciamiento social o comunitario). Esta organización contó para esta estrategia
con el asesoramiento técnico del Serviproh.
En sus inicios, el proceso de legitimidad de la Cooperativa 12 de Enero
se fue construyendo –según relata su referente– en torno al centro vecinal,
aunque sobrecargados y sin posibilidades de atender las demandas emergentes:
Había centros vecinales que abarcaban tres o cuatro barrios… pero con
condiciones o cosas muy distintas a ahora… por eso fue la movilización
de los vecinos afectados por la indexación de lotes y por lograr el
reconocimiento estatal para el acceso a la red de agua, lo cual nos enfrentó
fuertemente con la Epos (Empresa Provincial de Obras Sanitarias). (E11)

Este fue el primer proceso de movilización que luego se articuló con

las demandas por acceso a la vivienda. En el caso de la Cooperativa 12 de
Enero, también se relaciona con su vinculación con la Coordinadora de Lotes

Ver en Capítulo 3 la relación de las estrategias con las políticas públicas, donde también se da
28 

cuenta de la lucha de este colectivo por la regularización dominial mediante la primera Ley de
escrituración gratuita n.º 8121 y la Ley n.º 8689.

184
Indexados y el asesoramiento de Cecopal. Las acciones en terreno y el proceso
de acceso a servicios públicos, no obstante, no estuvo exento de dificulta-
des. Por ejemplo, hubo situaciones donde los propios vecinos trabajaron para
montar el cableado que luego fue donado a la Epec, o bien, en el caso de la
red de aguas:
Nadie se quería hacer cargo de las conexiones de agua, menos a partir de
que se privatizó el agua, finalmente, el Estado puso para hacer la red de
agua y después se la cedimos a Aguas Cordobesas (empresa concesionaria
del servicio) para que la usufructúe. (E11)

Las acciones en terreno, entonces, se focalizaron en un primer momen-

to en el acceso a los servicios públicos y en la regularización dominial. En un
segundo momento esta organización desarrolló un plan de vivienda para sus
socios en el marco de la MCPS.

Los loteos fraudulentos

Otras de las experiencias que identifiqué en este periodo son los loteos
generados a partir de la venta de forma ilegal de parcelas, sin posibilidades de
ser fraccionadas en el marco de la normativa vigente.
Recuperando los aportes de Monayar, los loteos fraudulentos:
(…) constituyen un proceso ilegal, iniciado por un agente del mercado del
suelo, quien comete fraude contra sujetos que, engañados, son incitados
a error, adquiriendo mediante la compra, un bien que no se corresponde
con lo ofrecido. Es un proceso ilegal de mercado, cuya finalidad es el
lucro, por parte de un agente que actúa bajo conocimiento de las normas
y deliberadamente infringe su cumplimiento. (2011:10)

En este marco, la autora los define como:

(…) clandestinos, en cuanto no se anuncian a las autoridades competentes,
aunque es posible que se publiciten en otros medios, como ardid por parte
del agente promotor. Son informales en cuanto todo su proceso se realiza
en contravención a las normas (jurídicas y administrativas) y deviene en
productos irregulares. (Monayar, 2014:10)

En la ciudad de Córdoba se han registrado diversos casos denominados

“loteos fraudulentos”, y entre los más conocidos se encontraron los barrios

185
 Nuestro Hogar I, II y III, que, bajo la figura de una Cooperativa formada por
los dueños de los terrenos puso en venta 80 hectáreas que incluían a más de
2000 lotes, de una parcela con patrón de uso del suelo rural establecido por
ordenanza. También se encontraron en esta situación los casos de los loteos
denominados La Dorotea y Parque Universidad. En el trabajo de investiga-
ción se abordó el caso de Nuestro Hogar, dando cuenta de la situación que
atravesaron las familias y de las estrategias que desarrollaron tendientes a la
regularización urbano dominial. Según datos relevados por Monayar (2014)
existían en ese momento 22 loteos fraudulentos con 3500 familias viviendo
en los mismos.
Como ya se describió, los loteos fraudulentos, a diferencia de las villas y
las tomas de tierra, son conformados a través de una venta ilegal de terrenos,
como se verá en las entrevistas a las personas referentes de los Loteos Nuestro
Hogar II y III. En esta descripción y caracterización recupero lo trabajado por
Monayar (2014), en referencia a las características de venta clandestina inicia-
da por un actor del mercado informal de suelo (loteador fraudulento), lo que
genera una imagen semejante a los loteos formales: amanzanamiento regular,
espacio previsto para equipamientos y espacios verdes, etc., pero sin servicios
urbanos ni equipamientos y con grandes dificultades para su provisión, tanto
como para su regularización. Como parte de la estrategia, se ocupan terrenos
alejados de las áreas urbanas consolidadas y que no cumplen con las condi-
ciones urbanas y ambientales para el desarrollo de la actividad residencial, por
lo que, a las dificultades legales que caracterizan esta tipología y, que hay que
resolver con anterioridad a la cuestión urbana, se le agrega la necesidad de
modificaciones normativas que adecuen los marcos legislativos a la realidad
impuesta. El agente comercializador realiza la venta de los terrenos que, en la
mayoría de los casos, en efectivo y en plazos y con precios relativamente más
bajos que en el mercado formal, determinados por la ausencia de urbaniza-
ción. Se dirige a una población con cierto poder para adquirir bienes o que
demuestren alguna estabilidad laboral, aunque no se solicitan requisitos for-
males para acreditar ingresos (recibos de sueldo por un monto determinado,
garantías propietarias, etc.). La entrega y posesión generalmente se hace efec-
tiva con el pago de la primera cuota, lo que posibilita a las familias comenzar
rápidamente con la construcción de la vivienda y abandonar la situación que
la mayoría de ellas afronta (alquiler, hacinamiento por hogar, etc.). Si bien en
el inicio la misma es precaria, se torna con rapidez en construcciones sólidas,
sobre todo por las expectativas de la población habitante de permanencia en
el terreno y porque en muchos casos desconocen que han sido estafados.
186
 Las familias son estafadas en su buena fe y no cuentan con espacios en
el Municipio para asesoramiento sobre loteos que pueden ser comercializa-
dos, para consultar antes de emprender la compra de estos lotes. En los casos
de Nuestro Hogar II y III, se presentó una situación especial donde parte de
los lotes fueron ocupados de hecho una vez que se iniciaron los procesos de
denuncia y cesó el proceso de comercialización, generándose una situación
mixta, por una parte, familias que compraron en el marco del loteo fraudu-
lento y, por otra parte, familias ocupantes de hecho de lotes vacantes que no
fueron comercializados en el marco del ente promotor del loteo fraudulento.
A partir de la información obtenida a través de las entrevistas, estos
fraccionamientos se realizaron en terrenos con patrón de uso del suelo rural o
industrial, que son comercializados bajo una forma jurídica de Cooperativa,
como fueron el caso de los tres loteos fraudulentos denominados Nuestro
Hogar I, II y III. Los procesos organizativos se dieron cuando los vecinos
empezaron a verificar la imposibilidad de acceso a los servicios y constataron
que los terrenos no estaban en condiciones de ser loteados según la ordenanza
municipal n.o 8060.
En este trabajo se entrevistaron a referentes de los loteos Nuestro Hogar
II y III. En ambos casos los habitantes que adquirieron los lotes a la coope-
rativa fueron estafados. Una vez que se hizo pública la situación y avanzó
la instancia judicial en contra de la cooperativa, en los lotes que quedaron
vacantes se realizaron ocupaciones de manera individual, como es el caso de
otra de las referentes entrevistadas en el loteo denominado Nuestro Hogar III.
En ambos procesos se advierten necesidades idénticas a las que movilizaron a
otros vecinos, aunque los inicios de ambos procesos parecen caracterizarse por
un menor nivel de movilización colectiva y mayor atomización social:
Era el gobierno de Mestre (1995-1999), estaba Menem en el gobierno,
todo aumentaba, todo era un desastre, y los alquileres eran muy caros. (…)
Mi papá ve una propaganda sobre una venta de lotes. Y fueron y pautan
con el Sr. Ortiz que era una cooperativa de vivienda y con la primera
cuota le dan boleto de compraventa y a la segunda cuota podía tomar
posesión. Eran 70 cuotas y a mitad de las mismas presuntamente recibían
escritura (…) Muchos vimos esa posibilidad de irnos, de tener un techo
propio. Empezamos a construir nuestra casa ahí, en 1996. El que se iba
a su terreno se hacía la casa como podía… mucha gente se fue en carpa,
otros levantaban unas paredes así nomás y después iban haciendo. (E12)

187
 Las problemáticas sociales que surgen a partir del loteo fraudulento, la
falta de denominación catastral, las dificultades para el acceso a los servicios
públicos, así como las necesidades sociales y comunitarias consecuentes, fue-
ron el puntapié de una incipiente organización entre los vecinos de ambos
procesos.
Yo me mudo en septiembre del 99, embarazada, con mis viejos (que ya
vivían en el barrio), que me prestan la parte del living. El agua que había
era de pozo, el pozo se impulsaba con energía eléctrica, pero no había
energía eléctrica. El agua era muy dura… tampoco había electricidad… la
bomba la hacían andar con luz robada… todo era malo ahí. (E12)

En el caso de Nuestro Hogar II, la entrevistada refiere a una moviliza-

ción previa de “unos 50 vecinos” que intentaban lograr respuestas a la situa-
ción de irregularidad en la cual se encontraban. No obstante, se presentó una
segunda generación de movilizados, que encararon el proceso sin banderas
políticas específicas:
En ese momento había un grupo de vecinos, de más de 50, que se juntaban,
pero siempre se pegaban a un político, un puntero peronista, y les prometía
la gestión, pero después pasaba el tiempo y no pasaba nada, yo tuve mi
hijo y todo, y no teníamos ni agua para bañarnos, varias veces fui al CPC
Pueyrredón y nadie nos daba respuesta… Entonces, un grupo de vecinos
dijimos “Bueno, basta, no nos engañen más…” y fuimos directamente
a la municipalidad, al CPC –aunque siempre lo dejamos para el último
porque no solucionan nada– (…). Teníamos que ir a hablar directamente:
si queríamos el agua, teníamos que ir a hablar a la Dipas. (E12)

La estrategia que desarrollaron estas organizaciones para abordar la

cuestión de los servicios y la regularización urbana y dominial, va a confluir
con otro loteo fraudulento generado por la misma cooperativa denomina-
do Nuestro Hogar I y II. Estas experiencias se asemejan a la de otros loteos
fraudulentos como el denominado Parque Universidad o La Dorotea. En el
apartado referido al análisis de las políticas municipales, recupero el trabajo
de Monayar (2014) que da cuenta de veintidós casos registrados en la ciudad
de Córdoba hasta el año 2010.

188
4.3.5. La producción social de suelo urbano por autofinanciamiento comunitario

En esta tipología se agrupan estrategias que desarrollan compras de tie-

rras desde instancias colectivas, que son generadas por autofinanciamiento
social y llevadas adelante por organizaciones comunitarias. Entre las expe-
riencias que se ubican en esta modalidad se encuentra la Cooperativa 26 de
Junio de la ciudad de Córdoba, que inició sus acciones en 1996, articulando
esfuerzos entre vecinos para comprar un terreno. La persona referente de la
cooperativa, manifiesta haber encarado la adquisición de lotes para la cons-
trucción de más de 400 viviendas en diversos proyectos en la ciudad, entre los
que cita el barrio El Chingolo y un proyecto en Villa El Retiro.
Desde el principio nos movilizó la necesidad de vivienda y nos pusimos
a buscar tierras… somos todos trabajadores, conocemos el oficio y nos
propusimos comprar un terreno donde sacamos 50 lotes y así empezamos…
en los comienzos estábamos reunidos en la radio La Ranchada, de allí nos
sumamos a la Unión y eso nos ayudó y nos permitió acceder a muchas
cosas. (E09)

Esta estrategia muestra otra lógica de acceso al suelo urbano, mediante

una modalidad basada centralmente en la autogestión y en la generación de
ingresos con el aporte de los socios para ser destinados a la compra de terre-
nos. De esta manera, la Cooperativa 26 de Junio desarrolló la compra de tie-
rras para la cual intervinieron todos los afiliados con sus aportes económicos:
(…) a medida que la cooperativa se ha ido asentando, la estrategia de compra
de terrenos elegidos por asamblea de socios ha sido la más importante
para la organización… en este proceso, cada socio debe aportar un capital
inicial, puesto que la compra de un terreno implica el desembolso del 40
% del valor total del mismo al momento de iniciarse la compra. (E09)

Los aspectos formales son considerados como muy relevantes por el

referente de la organización:
(…) porque cuando tenés todo armado y hecho, una cooperativa bien
constituida, nadie te pone trabas… en este tipo de compra de terrenos,
tener la documentación, los balances y autoridades vigentes, es condición
para la recaudación de cuotas sociales, para la apertura de cuenta bancaria,
hacer los boletos y escritura de la compra… todo esto te da credibilidad
para que los socios hagan sus aportes económicos. (E09)

189
 En este caso, en las tareas de preparación y urbanización de los terrenos
intervienen vecinos y técnicos:
(…) urbanizarlo te lleva un tiempo de seis meses. Lo primero que tienes
que hacer es el movimiento de suelo, en lugares que no tenés que rellenar
y compactar suelo, después traer el topógrafo para que te marque las calles,
hacer abrir las calles, después la instalación de la red de agua, y después
topógrafo de nuevo para que te haga subdivisión de lotes, el amojonamiento
de lotes, y recién ahí la luz, instalar la luz eléctrica. (E09)

La Cooperativa 26 de Junio, fue desarrollando un aprendizaje en estos

procesos, en gran medida porque quienes la conducían trabajaban en la cons-
trucción y hubo profesionales particulares que se sumaron con asesoramiento
técnico para el desarrollo de los proyectos. Esta organización participó activa-
mente en el proceso de formación y desarrollo de la UOBDS y de la MCPS,
desde donde gestionó fondos para la urbanización y la construcción de las
viviendas.
Otra de las experiencias identificadas con esta modalidad es la que desa-
rrolla la Cooperativa 12 de Enero, que mientras abordaba la regularización del
pago y escrituración de los lotes adquiridos de manera indexada, se involucró
y abordó la situación habitacional de las familias que se fueron conformando
con las nuevas generaciones:
(…) empezaron los hijos de los socios de la cooperativa a necesitar
vivienda… entonces negociamos con un privado para que la gente
comprara la tierra, era llegar a fin de mes para pagar las cuotas, tuvimos
que firmar un contrato de compraventa medio leonino… pero un loteo
pegadito a Liceo Primera Sección. (E11)

Para el referente de la Cooperativa 12 de Enero, la cuestión de la for-

malización jurídica de la organización no ha sido tan relevante en el proceso
como la organización en sí:
Yo lo que aprendí con el tiempo es que lo que importa es la organización,
la forma, el contenido jurídico que le metas es accesorio. (E11)

Desde esta organización, se evidencia una movilización por parte de

los propios vecinos en el proceso de construcción, previo a recibir subsidios
estatales para la construcción de viviendas, incluso cuando el proceso resultó
infructuoso:

190
 La gente participó, compró materiales, y en un momento nos agarró la
hiperinflación y nos quedaban dos opciones: o pagábamos mano de obra,
o nos arremangábamos y terminábamos esto… Los materiales se habían
ido al carajo… así los socios construían las casas de los otros socios…
Logramos hacer hasta platea y se vino todo abajo. (E11)

Además, hubo diversas alianzas con ONG y técnicos:

(…) tuvimos la suerte de estar en contacto con Serviproh y Cecopal, de
donde sacamos algunos aprendizajes, pero la mayoría lo fuimos haciendo
a los golpes. (E11)

La experiencia de la cooperativa en lo referido a la infraestructura y la

construcción de las viviendas, al igual que otros de los procesos descriptos,
pudo ser sostenida y consolidada en el marco de la UOBDS y la MCPS.
En estas dos estrategias descriptas se identifica un componente vincu-
lado al autofinanciamiento comunitario en la forma de la compra del terreno
donde posteriormente se realiza el loteo. Son vecinos con alguna capacidad
de reorientar ahorros familiares y destinarlos a la compra de un terreno de
manera colectiva. Se sustentan en el autofinanciamiento social a partir de los
aportes de los socios, con lo que se organiza el financiamiento de la compra de
tierra. Es desde esta perspectiva que cada socio realiza aportes económicos y se
genera una producción social del suelo urbano que no se enmarca en la lógica
de la compraventa de lotes, mediados por la renta inmobiliaria o ganancias a
ser distribuidas, como sucede en los emprendimientos privados.
Esta forma de acceso al suelo urbano les permitió establecer una rela-
ción con las políticas públicas con un grado mayor de autonomía, dado que
no son experiencias que dependan en su totalidad del financiamiento público.
Esta estrategia se profundiza también en los otros periodos de estudio.

4.3.6. Las estrategias para promover participación en las organizaciones

comunitarias

Considero relevante recuperar aspectos relacionados a las estrategias que

se explicitan en las entrevistas y que incluyen diversos dispositivos regulato-
rios para sostener los procesos de participación. La necesidad de garantizar
la participación y movilización se percibía en algunas experiencias como ins-
tancias permanentes de “ganar la calle”, que les permitiera a los colectivos
nucleados en la UOBDS mantener su estrategia de presión política, y lograr

191
 la visibilidad de sus demandas. Por otro lado, aunque de forma articulada con
lo primero, las nuevas respuestas estatales a varias de las demandas de los co-
lectivos, requerían una mayor organización interna en términos de valorar las
contribuciones de las familias socias de manera diferencial, para que pudieran
acceder a los derechos alcanzados.
Si bien cada proceso impactado por la UOBDS se da de una manera
particular, varias personas entrevistadas refieren que, en general, la organiza-
ción interna de los colectivos se formaliza a través de un “sistema de puntos”,
o criterios de valoración de la participación que se establecen para los afi-
liados. Estos sistemas de puntos a partir del trabajo colectivo, y las decisio-
nes deliberativas en asamblea, no eran novedosos, puesto que ya los venían
implementando las experiencias previas (por ejemplo, la Asociación Mutual
Bajo Yapeyú), pero en este momento, como se advirtió, tuvo características
particulares.
El sistema buscaba garantizar el poder de movilización desarrollado por
los colectivos y asegurar respuestas a quienes más se vinculaban con las es-
trategias de acceso a la tierra y a la vivienda, a la vez que mantener el trabajo
colectivo con un nivel permanente de actuación. Por ejemplo, en la Coopera-
tiva 24 de Septiembre se desarrolló “un sistema de puntos para los asociados”,
donde se valoraba el trabajo en el terreno (“trabajar en la limpieza y nivelación
del predio comprado”) y en otras acciones realizadas por el colectivo (“ropero
comunitario, copa de leche, comedor”). Cuando se logró un subsidio para la
construcción de viviendas (P 17), se avanzó aún más en el sistema de puntos
para que cada asociado pudiera “llegar al mérito” de obtener una vivienda y
decidir sobre el desarrollo del plan:
Nosotros teníamos que decidir en una asamblea con los mismos asociados,
decíamos “tenemos tanta plata”, y debíamos decidir cuántas viviendas
hacíamos, las hicimos por tanda, por ejemplo, primero 12 viviendas… y
había que decidir para quiénes eran esas primeras casas, en lo cual tuvimos el
asesoramiento de la Mutual Mugica, que a través de los técnicos que hacían
continuamente el relevamiento de la construcción de esas viviendas… se
ocupó a la misma gente, los mismos asociados, para albañilería, plomería,
etc., y por medio de votación, de puntaje que le dábamos al asociado…
tenían que tener 2000 puntos para llegar a tal mérito: estar al día con la
cuota, trabajar, etc. (…) Y así se lograban hacer viviendas por etapa, donde
eran fiscalizados tanto por ONG, consejo de administración y gente de la
provincia… se hicieron más o menos 25 viviendas… en la primera tanda
de la cooperativa (…) y muchos accedieron así a su vivienda. (E07)

192
 En la Cooperativa 12 de Enero se buscaba sopesar el sistema de puntos
a partir de considerar tanto los deberes y responsabilidades directas de los
afiliados, como la participación de los vecinos:
La decisión se tomaba en asamblea… y tenía que ver con la cuestión, lo
discutimos mucho, había que balancear un sistema de puntaje que no se
fuera ni muy para la participación ni muy por lo económico… 5 puntos
eran por tener cuotas al día y por participar de las asambleas y adherir a los
planes de lucha, son 5 puntos más. (E11)

En el caso de la Asociación Mutual Bajo Yapeyú, el sistema de puntos

valorizaba más la participación y el compromiso de los afiliados que la cuota
al día:
Todos tenían una condición que era sí o sí el compromiso de la gente,
era participar. No importaba si la gente no pagaba la cuota social, que en
ese momento eran 3 pesos y después llegó a 5 pesos. Pero valorábamos
mucho la participación: había que hacer una actividad, la gente estaba,
una movilización, la gente estaba, eso iba en una carpeta, se anotaba, se
valoraba… Por eso hicimos dos grupos: los grandes participantes que se
habían calentado con la lucha, y los que participaron a medias, los que
venían poco, entonces estos tenían sectores de privilegio (los primeros).
Teníamos como 4 tipologías de vivienda distintas en función del tamaño
del lote. En ese momento lo mínimo que se exigía era 9 x 18, pero el
gobierno te hacía un rancho y había que comérsela… Algunas eran más
grandes y en esas entraban todos los del primer grupo en la misma bolsa,
y siempre era por sorteo, no sabías si te tocaba acá o en la otra manzana.
(E01)

El sorteo, combinado con un sistema de puntos, fue el modo más utili-

zado para la asignación de viviendas o lotes. Lo que parece guiar la mayoría de
los procesos (con algunas excepciones) era la voluntad de los dirigentes de que
los afiliados pagaran con dinero o con horas de trabajo el loteo o la vivienda
obtenida. Varias personas entrevistadas del periodo dicen que querían que las
familias advirtieran lo que costaba obtener una vivienda, “(…) que valoraran
lo que habían conseguido”. (E07)

(…) el día domingo íbamos con las familias, llevábamos todo lo que
teníamos y trabajábamos el terreno… con esto yo quería que, más que
venir de arriba, la gente valorara desde un principio no el titular de socio,

193
 si no toda la familia en conjunto, que valorara ese terreno del que aún
no sabía cuál iba a ser su parte, que laburábamos todos conjuntamente y
luchábamos todos por igual. (E07)

En lo referido a las organizaciones, un aspecto relevante de las experien-

cias de participación comunitaria se expresa en la conformación y la consti-
tución de organizaciones sociales con poblaciones que proceden de villas y
de barrios populares o familias dispersas, como lo señalan algunas personas
entrevistadas. Los proyectos presentados en el marco de la MCPS atendieron
a las familias que participaban de las organizaciones comunitarias conforma-
das por poblaciones tanto de villas o barrios carenciados, sin que las mismas
incluyeran a la unidad geográfica que conformaba el asentamiento villero en
su totalidad, ya sea para su urbanización o relocalización. De esta manera
cuando las familias que habitaban una villa se relocalizaban, las viviendas no
eran demolidas, por lo que se volvían a ocupar o eran aprovechadas por parte
de la familia extensa. Esta lógica de las organizaciones expresa la articulación
de sectores procedentes de lo que se denominó “pobreza estructural”, con
poblaciones reconocidas como “nuevos pobres”, producto de los procesos de
ajuste generados a partir de la década del 70 del siglo pasado. En el marco de
la MCPS, solo se identificó la intervención en la relocalización total de las
familias que habitaban la Villa El Pocito. En general el modelo de la MCPS
actuó sobre la demanda, y no sobre ofertas prediseñadas desde el Estado, y
este formato flexible permitió el financiamiento de diversas actividades que
se enmarcan en una perspectiva de integralidad, sobre los que amplío en este
capítulo.

4.4. La articulación sectorial en torno a la UOBDS: las movilizaciones y

acciones colectivas significativas

Durante el año 1990 y 1991, se desarrollan diversas acciones por parte

de las redes de organizaciones y de las ONG que acompañan esos procesos,
entre los que se destacan las ollas populares producto de las hiperinflaciones
y la marcha contra el hambre (1990) entre otras acciones, las que se van a
constituir en desencadenantes del proceso más relevante en términos de expe-
riencia colectiva de la década del 90 en la ciudad de Córdoba. De tal manera,
el hito central que marca este momento es el Encuentro de Los Cocos con la
consecuente conformación de la UOBDS y de la MCPS entre los meses de
septiembre y diciembre de 1992:

194
 El contexto de empobrecimiento, las razias, la falta de respuesta del Estado
a demandas de acceso a tierra y vivienda, sumados a los conflictos de las
villas de emergencia, donde la Epec con la presencia de la policía dejaba
a cientos de familias sin la prestación del servicio eléctrico, generaron las
condiciones para que desde la Coordinadora de Villas y Barrios Carenciados,
conjuntamente con La Ranchada y Mutual Carlos Mugica, se invitara a
otras organizaciones de base, redes de organizaciones y ONG vinculadas
a la cuestión habitacional a la conformación de una red con capacidad de
interpelar al Estado y generar una interlocución con capacidad de abrir
espacios de concertación y negociación de políticas sociales.
Fue un proceso de varios meses hasta que llegamos al encuentro de Los
Cocos, tuvimos que hacer muchas reuniones en los barrios y villas, íbamos
con el móvil de la radio y convocábamos y allí nos dábamos cuenta que La
Ranchada era central para la gente, porque no convocaban los referentes
solos, había credibilidad en el medio de comunicación popular que la gente
escuchaba, por eso se sumaron de entrada tantas organizaciones. (E05)

La UOBDS se gesta a partir de un encuentro-taller, convocado por la

Mutual Carlos Mugica, Radio La Ranchada y Serviproh bajo la consiga “Para
romper el aislamiento”, que de alguna manera reflejaba la desarticulación y
soledad en la que se encontraban las organizaciones de base. El encuentro se
realizó en la localidad de Los Cocos en septiembre de 1992, el cual culminó
con la conformación de un plenario de organizaciones sociales de Córdoba.
Este plenario dará paso, meses después, a lo que se conoció como la Unión de
Organizaciones de Base por los Derechos Sociales (UOBDS), que cumplió un
rol crucial en este periodo como representante de un colectivo de organizacio-
nes de base y de interlocución con los diversos niveles del Estado.
El evento y las acciones consecuentes son mencionados por todas las
personas entrevistadas que desarrollaban actividades en el periodo, e incluso
por algunos de los entrevistados de procesos más recientes, aunque de forma
esporádica, como un hito relevante en la organización colectiva de la lucha
por el acceso a la tierra y la vivienda en Córdoba. Una de las personas en-
trevistadas recuerda aquel evento como una instancia de concientización y
empoderamiento colectivo:
Fue en 1992… golpeó a nuestra puerta en ese entonces una persona
que le dicen el Uruguayo, que estaba en la radio La Ranchada, donde
nos convoca a un encuentro que había en Los Cocos, donde se habían
convocado diversas organizaciones, cooperativas, barrios, asentamientos…

195
 [En Los Cocos] se hizo un plenario del que participamos como comisión…
de allí nos encantó todo lo que se habló, todos tenían un pensamiento,
y todos éramos igual que el otro, con la necesidad de vivienda, copa de
leche… Entonces, nosotros decidimos cuando volvimos en una reunión
unos días más tarde después del encuentro, entonces conformarnos como
Cooperativa de Vivienda y de Consumo 24 de Septiembre Ltda. (E07)

Otra de las personas entrevistadas en un sentido similar, señala el cam-

bio de estrategia de acción colectiva evidenciada a partir del encuentro, que
suponía articular demandas para lograr resolver problemas que eran comunes
y excedían a cada organización:
Siempre me acuerdo bien de la convocatoria… Estaban la Mutual
Mugica, Serviproh, Sehas, con organizaciones que ellos asesoraban… Eran
organizaciones de villas, comisiones barriales, cooperativas, asociaciones
civiles. Nosotros ya habíamos conformado la Cooperativa 12 de Enero [pero]
nos sirvió porque ahí aprendimos que cada uno en su organización puede
laburar con su grupo sus cosas, pero hay cosas que necesitan articular con
otros actores para resolver esas cosas más macro: problemática de la vivienda,
acceso a la salud, educación, trabajo, necesita de otros espacios. (E11)

Un entrevistado, además, señala el antecedente de la Coordinadora de

Villas y Barrios Carenciados de Córdoba creada en 1987. Como ya se ha se-
ñalado, había numerosos grupos y colectivos de vecinos que a lo largo de toda
la década de 1980 venían desarrollando actuaciones sociales, en particular en
las luchas por el acceso a la tierra y la vivienda. En paralelo, varias ONG y
grupos técnicos se encontraban trabajando en red, apoyando de forma más o
menos directa las iniciativas de estos colectivos.
El encuentro de Los Cocos habilita un mayor entendimiento entre los
diversos procesos en lucha y las organizaciones sociales y ONG que trabajan
problemáticas similares. El cambio de estrategia de acción colectiva –que im-
plicaba avanzar hacia una mayor articulación de las demandas sociales que
permitiera una mayor interlocución estatal– se formalizaría en la UOBDS.
Como fue una buena experiencia, dijimos que no íbamos a poner nombre
hasta que no surja el consenso, íbamos a tener un órgano colegiado para
las organizaciones, y un espacio o comisión con las ONG, una comisión
consultiva, coordinación con equipos técnicos para planificar y prever…
pero al final se llamó en definitiva Unión de Organizaciones de Base por
los Derechos Sociales. (E01)

196
 Por parte de los referentes del Estado surge un actor impensado para
varios de los colectivos, el entonces ministro de Desarrollo Social de la Pro-
vincia, Cafferata Nores, quien a partir de su participación en el encuentro de
Los Cocos se transforma en un interlocutor muy relevante del periodo, des-
tacado por todas las personas entrevistadas. Su trayectoria política previa (ya
que había sido ministro de Seguridad, responsable de la Policía de Córdoba)
como su pertenencia partidaria (radical), justificaba las dudas de las familias
de las organizaciones:
(A Los Cocos) invitamos al gobierno nacional, provincial y municipal… el
único que asistió con un referente de primera fue el gobierno de la provincia
que en ese momento recién asumía Cafferata Nores en el Ministerio de
Desarrollo Social. Nosotros decíamos “Vamos a negociar con la yuta”…
porque él había sido ministro de Gobierno, era como negociar con un
comisario. (…) La Municipalidad mandó un funcionario de tercera, la
Nación no participó… lo cual era raro, porque estaba Menem… Chiche
Aráoz en Desarrollo Social… El 95 % de los grupos tenían militantes
peronistas… nosotros pensábamos que iban a venir. (E01)

La presencia del ministro de Desarrollo Social inició una fase de interlo-

cución más intensa entre las organizaciones de base y el Gobierno provincial:
Pero en ese momento Cafferata Nores no sé si le vio la punta o qué, o
no tenía estructura de territorio o nada, nosotros vimos que este hombre
estaba bastante solo y cuestionado por otros del gobierno provincial. Y
empezamos a hacer propuestas: muchas carpetas de proyectos para que
viera. Y se llevó el carpetón… incluso le pedimos una ayuda para solventar
los gastos que habían significado el encuentro en Los Cocos, en el que
había más de setenta organizaciones sociales y que cada una había llevado
al menos a un técnico. (E01)

Esta nueva estrategia conllevará a la formación de la MCPS. En las

entrevistas, la experiencia es mencionada tanto por los entrevistados y entre-
vistadas movilizadas en el periodo, como por otras personas congregadas en
la otra etapa estudiada.
Entre 1992 y 1995, la Unión de Organizaciones de Base por los De-
rechos Sociales tuvo su sede en la casa donde funcionaba la Mutual Carlos
Mugica y Radio La Ranchada de la calle Garay 1065 en barrio Pueyrredón:

197
 La Unión nace por la radio, y fue la herramienta más importante que tuvo
para ser lo que fue (…) La dinámica funcionaba de la siguiente manera: Si
había plenario a la noche, (siempre los plenarios eran a la noche), alguien
de la radio estaba, o sea que ahí quedaba la información, sabíamos si se
había definido una movilización, una marcha… o ellos mismos al otro
día venían a la mañana a hacer el reporte de lo que se había tomado como
decisión en el plenario, y las bases de la Unión se enteraban de lo que se
había definido a partir de escuchar La Ranchada, más allá de que fuera el
dirigente e hiciera la asamblea. (E01)

El funcionamiento en el espacio físico de la sede de la Mutual Carlos

Mugica y su radio La Ranchada, ofrecía a la UOBDS la posibilidad de arti-
cular sus estrategias con una dimensión y práctica de comunicación popular:
La Unión realizaba los plenarios en el tinglado ubicado al fondo de la casa,
lo que facilitaba el proceso de intercambio de información. Solo debían
cruzar el patio, llegar al estudio de la radio y sacar las noticias al aire,
a cualquier hora del día, según las necesidades que se planteaban en ese
momento. Tenían libre acceso a la programación, a pesar de que ya existían
otras estrategias de inclusión, como la de los corresponsales barriales
y el programa “La hora de las villas y los barrios”, destinado a trabajar
únicamente con cuestiones barriales y sociales. (E05)

La creación de este movimiento es considerada muy trascendental para

las personas entrevistadas, cuando se refieren al cambio en las políticas socia-
les, ya que fue la primera vez que se generaba un espacio de negociación entre
el Estado y un movimiento social.
A partir de la Unión logramos que el gobierno entendiera que había que
atendernos, que había nuevos pobres, que no eran solamente los de las
villas, eso nos costó una lucha de dos años. (E01)

La posición de las ONG fue acompañar estos procesos de articulación,

donde el centro estuvo puesto en los intereses de los pobladores, reconocien-
do las contradicciones que generó concertar con el Estado provincial en un
contexto de ajuste:
Desde el gobierno era vista así esta experiencia con cierta preocupación,
pero desde nosotros era vista como la oportunidad de que la gente pudiera
satisfacer necesidades básicas. Nosotros no trabajábamos con sectores que
se podían dar el lujo de confrontar y aguantársela dos meses en la ruta,

198
 había necesidades urgentes. Necesitábamos que la gente tuviera respuesta
a las necesidades básicas, y que esa satisfacción pudiera darse en un marco
diferente al que se había dado hasta ese momento, que tenía que ver con
que se reconocieran y se respetaran a las organizaciones como mediadoras.
(E05)

El proceso que genera la UOBDS entre 1992 y 1995, está atravesado

por la conformación y consolidación del movimiento en términos organi-
zacionales. Así de esta manera logra un reglamento interno, constituye un
plenario de delegados, una mesa ejecutiva encargada de llevar adelante las
negociaciones con el Estado y comienza a organizarse en zonas, agrupando
a los colectivos de manera territorial. Al mismo tiempo conforma con Ser-
viproh, Sehas, Cecopal y Mutual Carlos Mugica una mesa de coordinación
desde donde se definen de manera conjunta las estrategias y los roles de cada
espacio en la MCPS.
Si bien el momento se caracteriza por la concertación y los acuerdos, la
movilización de las organizaciones está presente en todo el proceso para poder
obtener respuesta estatal. Esta lógica seguirá vigente, pero con mayor fuerza y
visibilidad, en el contexto del segundo momento, a partir de 1995, cuando se
produce el cambio de gobierno y asume Mestre que implementa un programa
de ajuste y cierre de la MCPS. Así, numerosas personas entrevistadas enfati-
zan las diferentes experiencias de movilización en el periodo:
(…) por la necesidad que teníamos nos juntábamos y si hacía falta agua,
íbamos a pelear por el agua, y si no nos atendían, hacíamos quilombo, si
bien antes era un poco más distinto, porque había muchas más cooperativas.
(E02)

Los equipos técnicos del gobierno por ahí ponían alguna traba que no
nos dejaba avanzar. Entonces, directamente, si no salía alguna cosa,
organizábamos una sentada y salía el ministro, y negociábamos cosas. (E01)

Es el momento de mayor acceso a recursos, y coincide con la gestión del

ministro Cafferata Nores y el último trayecto del gobierno de Angeloz, hasta
julio de 1995.

199
 4.4.1. La UOBDS: De la concertación de políticas sociales a las acciones
colectivas de protestas en el gobierno de Mestre (1995-1999)

Las experiencias más significativas de movilización se dieron cuando

asumió Ramón Mestre (1995) como gobernador y el proceso de la MCPS vio
afectada seriamente su continuidad. En particular, las personas entrevistadas
refieren a una gran movilización, con corte de rutas en los accesos a la ciudad
de Córdoba y la posterior toma de la Catedral, evento que se repetiría casi un
año después. La primera toma fue en agosto de 1997 y la segunda el 9 de julio
de 1998.
Con la crisis del gobierno de Angeloz, el 14 de mayo de 1995, Ramón
Mestre asumió como gobernador de la Provincia de Córdoba y a partir de
allí se empieza a delinear otra etapa. Este periodo comienza con numerosos
ajustes, se produce el despido de miles de empleados públicos, y los fondos
destinados a las políticas sociales son recortados de golpe. Paralelamente y
en consecuencia, los fondos asignados para el funcionamiento de la Mesa de
Concertación, son eliminados totalmente del presupuesto.
A raíz de esto, el gobierno intenta cerrar definitivamente la MCPS y co-
mienza una nueva etapa, signada por el proceso de resistencia y reclamo para
lograr que se reabra esta experiencia. En el año 1996, la UOBDS convoca a la
primera movilización masiva en la ciudad de Córdoba, logrando que casi seis
mil personas salieran a la calle a manifestarse. Recorren el centro de la ciudad,
llegan a la Casa de Gobierno y presentan un petitorio.
Estos procesos de movilización eran organizados desde asambleas ba-
rriales y convocados desde las radios comunitarias, especialmente La Rancha-
da, que llamaba a la población a participar de las movilizaciones y se compro-
metía siendo parte de las reuniones que eran grabadas y luego difundidas por
la radio. El clima que se vivía en esos momentos estaba signado por una ardua
tarea dedicada a la resistencia, a la movilización y al reclamo para lograr que
se reabriera la MCPS y que se contara nuevamente con presupuesto para las
políticas sociales:
En un momento dado nos instalamos frente a la Casa de Gobierno con
carpas y todo… diez u once días… fue desgastante. En la UOBDS [había]
organizaciones de toda la ciudad, nos habíamos dividido por zonas,
entonces si querías elaborar un plan de lucha, podías generar quilombo en
toda la ciudad, y eso lo sabíamos y lo usábamos permanentemente. (E011)

200
 En el año 1997 se alcanzó el punto más álgido de la tensión que se
venía evidenciando desde la asunción de Mestre. La UOBDS, como medida
de lucha, resolvió cortar todos los accesos a la ciudad de Córdoba a través
de diferentes piquetes. Oscar Aguad, en aquel entonces ministro de Segu-
ridad, había dado la orden de reprimir, la Gendarmería llegó rápidamente
a los cortes de ruta. Varios sacerdotes vinculados al Movimiento Monseñor
Angelelli, conjuntamente con algunos dirigentes de la CGT, decidieron ha-
cerse presentes en los cortes, que habían generado el cierre de los accesos a la
ciudad durante aproximadamente tres horas. El riesgo del desalojo masivo y
la represión, generó que el 2 de agosto de 1997, alrededor de las 16 horas, la
UOBDS decidiera trasladar la protesta a la Catedral de Córdoba. La noticia
generó impacto nacional automáticamente, era la primera vez que se daba
una experiencia de esta naturaleza.
La magnitud del conflicto llevó al gobernador Mestre a reabrir un es-
pacio de negociación con la UOBDS. A partir de allí se retomaron algunas
actividades de la Mesa de Concertación y se lograron ejecutar algunos proyec-
tos de vivienda con la financiación de fondos nacionales, pero ya no tenía la
misma dinámica, ni la intensidad, ni el volumen de la inversión que se realizó.
Estas experiencias tienen, para quienes se movilizaron en la UOBDS,
una carga emocional muy significativa. Son percibidas como la máxima ex-
presión de la estrategia de articulación colectiva de demandas sociales, y las
de mayor presión social para lograr respuestas concretas por parte del Estado.
La primera toma de la Catedral, por lo que manifiestan las personas entre-
vistadas, se trató de una acción de gran visibilidad política que respondía a la
lógica típica de una acción colectiva: fue masiva, no institucionalizada y (casi)
espontánea. A la vez, el Estado respondió con una estrategia represiva, que
impactaría en el futuro de los acontecimientos:
Había que generar un hecho político para que nos den bola… para que
se haga la mesa de concertación de nuevo (que estaba siendo eludida por
la nueva gestión). Se nos ocurrió hacer cortes de ruta en dos sectores: la
Ruta 9 vieja, y el otro en la Autopista Córdoba-Pilar. Nos pasó de todo ese
día… se nos caen los colectivos que habíamos contratado porque habían
amenazado al dueño… y el otro día a las 9 de la mañana llegamos a la
calle Vucetich y Ruta 9 y estaba la Guardia de Infantería, no alcanzamos
de bajar del colectivo y nos empezaron a cagar a balazos… estuvimos todo
el día y a la tarde llegó la orden federal de desalojo de Bustos Fierro… Y
algunos compañeros empezaron a cuestionar “Hemos puesto toda la carne
al asador…” “¿Qué? ¿Vamos a largar así nomás?”. Se puso fea la cosa… y

201
 algunos decían “Loco, nos van a hacer bosta, se viene la noche” y otros “No
hemos logrado nada… no puede ser”. Y algún iluminado en ese momento
dice: “Loco, nos metamos en la Catedral”. Nos subimos a los colectivos
como pudimos todos juntos, eran pocos colectivos y nos fuimos a juntar
con los otros compañeros que estaban en la autopista Córdoba-Pilar…
Cuando estábamos ahí en plena deliberación con 1500 compañeros a uno
se le ocurre: “Tomemos la Catedral, le generemos otro hecho político y
a la mierda”… y subimos a los colectivos y no sé si había alguien que
nos vendía o qué, pero paramos los colectivos en la plaza San Martín, y
estaban bajando, y el cura… estaba cerrando la puerta, y un compañero
alcanzó a poner un pie y lo frenó y le dice: “Pero pare, m’hijo, estamos
cerrando”, y le dice el compañero: “No, pare, nada, venimos a refugiarnos
acá, porque estábamos en la ruta y nos han cagado a palos…” (…) y así
fue el discurso… “Nos venimos a refugiar a la Catedral porque hoy el
Gobierno de la provincia nos reprimió” … No sabés la repercusión que
tuvo el hecho… fue increíble… Fue la primera vez que se dio una misa
del obispo Angelelli el 4 de agosto, en la Catedral… esa misa la dio el Tito
Mariani. (E11)

El hecho, además de considerarse de gran significación interna y de gran

repercusión mediática, constituye un momento en el cual el propio goberna-
dor de la provincia, Mestre, se ve en la necesidad de apersonarse para negociar
con la UOBDS.
El caso de la referente de la Cooperativa 16 de Abril, es muy relevante
al señalar la importancia de la cobertura mediática del hecho y ser ella la en-
trevistada por un medio de comunicación.
Estábamos en la autopista, cortando, y ya les habían pegado a señoras de
otro grupo, entonces fuimos para allá. El 3 de agosto se toma la Catedral.
Vino el monseñor, después vino Mestre (a la madrugada). Gracias a la
prensa que lo tomó (salió internacionalmente) no pasó a mayores. Yo di el
primer reportaje. (E09)

El objetivo de la UOBDS era disputar al Estado un modelo de gestión

participativo de las políticas públicas y la inversión según la agenda generada
desde las organizaciones:
A las 3 de la mañana estábamos reunidos con Mestre adentro de la
Catedral… “No nos vamos a ir de acá hasta que no abran de nuevo la
Mesa de Concertación” y bueno… hasta las 4 de la mañana negociando
ahí. (E11)

202
 Los diferentes entrevistados, con algunos matices, hacen referencia al
hecho, sintiéndose protagonistas de una gesta donde por primera vez desa-
fiaban a sectores del poder como la Iglesia católica y el gobierno provincial.
Hicimos unos cortes muy grandes, y esa misma tarde se tomó la Catedral.
Entonces mandamos a todas las mujeres… y en ese entonces estaba
Graciela Palomeque, Pedro Plaza, yo, y otros más… y teníamos tratativas
con Mestre. Y a la 1 de la mañana sin previo aviso cayó Mestre, y tuvo un
diálogo conmigo y él se comprometió que iba a traer el decreto firmado y
con fondos afectados –algo que exigimos– para lograr el objetivo: comprar
tierras para algunos y viviendas para otros. (E10)

Las consecuencias más visibles de la experiencia resultaron algo contra-

dictorias, en las palabras de los y las entrevistadas. Algunos destacan logros
específicos, además de demostrar el poder de movilización y afianzar la iden-
tidad colectiva de las demandas.
Para nosotros, nuestra cooperativa, le salió para hacer 50 viviendas…
Nosotros ya teníamos las tierras de antes, habíamos comprado como fondo
común de inversión para la compra de tierra, con la compra de los socios.
En ese entonces teníamos 100 socios, de familias dispersas. (E10)

Para la Cooperativa 16 de Abril, no obstante, el resultado fue algo más

negativo, ya que luego de la toma de la Catedral firmaron un convenio que
sería un problema que enfrentaría (y finalmente desgastaría) al grupo de veci-
nos movilizados, en años subsecuentes.
El gobernador no nos quería, ni quería la unión. Nos hizo firmar un
convenio de que, si sobraban tierras, debíamos regalarla al gobierno. (E09)

Algo similar aconteció con la Cooperativa 12 de Enero, dada la reper-

cusión mediática que había tenido el hecho:
Nosotros teníamos un proyecto de cooperación de la JAF alemana… a la
semana de que tomamos la Catedral, cayeron los de la JAF y nos sacaron
los fondos, tuvimos que devolver la plata. (E11)

No obstante, la experiencia se repetiría casi un año después, esta vez, de

manera preorganizada. Aunque varios de los intervinientes manifiestan que:
No fue como la primera vez… no logramos lo mismo. (E10)

203
 En términos de las alianzas desplegadas en el periodo, muchas de las
mismas eran redes organizacionales y comunitarias que habían nacido a me-
diados de los años 80 como fruto del trabajo de promoción social desarrollado
por organizaciones técnicas. Articulaban a una importante cantidad de agru-
paciones y poblaciones de las villas y barrios periféricos de Córdoba alrededor
de la problemática de la vivienda, el acceso a la tierra y a los servicios públicos.
La máxima expresión de estas redes fue la propia UOBDS, que es recordada
por muchas personas como un “momento de mucha unión” y la condición
de posibilidad para construir y aprovechar oportunidades políticas de inter-
locución estatal:
(…) todo lo que vino después, cortes de ruta, movilizaciones… para mí
representa que yo era joven y tenía mucha ansiedad de lograr un sueño,
y para mí el sueño se logró, lo mismo para otras cooperativas y gente que
creían en la unión… esto te muestra que sí se puede lograr si hay unión…
el problema es que nosotros los pobres nos peleamos entre nosotros, y los
que tienen plata se ríen, porque nos dividen, nos usan… y si nos unimos
todos, se puede… sin hacer daño a los demás. (E10)

Este proceso reconstruido desde las vivencias de las personas entrevis-

tadas, es coincidente con los aspectos relevados en fuentes secundarias que
permiten comprender el proceso de una forma más amplia, desde donde se
explicitan las alianzas de la UOBDS con las ONG locales con expertise técnica
en la promoción de los derechos sociales, y las acciones consecuentes en el
marco de la MCPS donde se canalizaron las demandas de acceso a la tierra y
la vivienda. El rol de los equipos técnicos es valorado como importante por
la propia UOBDS en el diseño de las estrategias de gestión ante el Estado,
como así también en los procesos de organización y movilización política de
los colectivos en el proceso de disputa/concertación con el Estado.

4.5 Las estrategias de acceso al suelo urbano y la disputa por instalar estas
demandas en el campo de las políticas públicas habitacionales

La UOBDS agrupó una importante cantidad de organizaciones que

constituían un movimiento con capacidad de proponer alternativas a las si-
tuaciones que atravesaban las organizaciones de base, como así también para
implementar proyectos y programas con el apoyo técnico de las ONG. Es-
tas capacidades incluían la movilización y visibilización de la “cantidad” de
personas que eran capaces de poner en la calle, demostrando las fuerzas que

204
podían movilizar cuando fuera necesario como un mecanismo que disuadie-
ra a los referentes del gobierno. La relación con las políticas públicas, en el
momento analizado, es definida en términos contradictorios: por un lado,
el Estado aparece en primera instancia como un espacio de negociación y
concertación; y, en otro momento, producto de los procesos de ajuste y cam-
bios de gobierno en un contexto marcado por la hiperinflación, adopta una
posición de alejamiento de la problematización de los sectores populares que
requieren acceso a la tierra y a la vivienda. Estos cambios que se producen
durante la década del 90 en el marco del modelo neoliberal y que impactan en
las políticas habitacionales, coinciden con lo reconstruido en el apartado refe-
rido a las políticas habitacionales. A continuación, se identifica la experiencia
de la Mesa de Concertación Social, el rol del Estado provincial, el municipal
y nacional, y los aspectos referidos al marco normativo y su exigibilidad y
aplicación específica.

4.5.1. La MCPS como producto y proceso de abajo que se mueve: momento

1992-1995

La conformación de la UOBDS como estrategia colectiva de articula-

ción de demandas y presión política y social, encontró en la MCPS el espacio
para la gestión democrática de sus demandas, siendo reconocida como la re-
presentante de un importante sector de los pobres organizados de la ciudad de
Córdoba. No obstante, para las personas referentes entrevistadas, en función
de las oportunidades políticas ofrecidas por el Estado provincial, se evidencian
al menos dos periodos en esta estrategia. El primero coincide con la gestión
de Angeloz como gobernador y Cafferata Nores (1992-1995) en el Ministerio
de Desarrollo Social. El segundo momento se ubica con la gestión de Mestre
como gobernador y Aguad como ministro de Asuntos Institucionales y Desa-
rrollo Social (1995-1999) sobre el que amplío en el siguiente apartado.
A partir del encuentro de Los Cocos comienza a conformarse la UOBDS
entre los meses de septiembre a diciembre de 1992 y en forma simultánea se
va configurando el espacio que se denominaría MCPS.
Durante el periodo de auge de la MCPS, desde su creación hasta la re-
nuncia del gobernador Angeloz, a mediados de 1995, la UBDS se consolidó
como una de las principales estructuras movilizadoras desde el espacio barrial.
Como analiza Scribano (1998), la referencia a los barrios y villas remitía a
la percepción de un espacio y una situación compartidos, y a la definición
de los actores en tanto pertenecientes a un sector particular. Frente a otros

205
 tipos de representación sectorial o partidaria, las organizaciones de base se
constituyeron como actores, cuya identidad emergió y dialogó con las señas
particulares de cada uno de los barrios y villas de Córdoba. Por otra parte,
desde los comienzos de esta experiencia los propios dirigentes de la UOBDS
se nombraron a sí mismos como “villeros” o eventualmente “pobres”, resal-
tando a la vez la condición social que se atravesaba y la necesidad de recibir
atención del Estado.
Desde la propia constitución de la UOBDS se destacaron además otras
dos cuestiones: por un lado, su definición acerca de la conquista de los dere-
chos sociales como horizonte, que ordenaba las acciones con y frente al Esta-
do; y, por otro lado, su carácter de espacio de articulación para una diversidad.
Se empieza a redescubrir las luchas del movimiento villero de la década
del 70, se exige la implementación de la ley de villas, la Ley del Programa
Arraigo, aunque no llegamos a implementarla y la ley nacional de
regularización dominial, aunque tampoco logramos que la provincia
adhiera legislativamente. Sí pudimos avanzar con la Coordinadora de
Lotes Indexados y la UOBDS en que se sancionara la ley de Escrituración
Gratuita n.o 8689 y que se destine el 20 % del Fovicor a los programas de
la MCPS. (E05)

El primer momento es caracterizado, en sus inicios, por uno de los

entrevistados como “el carpetazo”. Es decir, se interpeló al ministro con las
carpetas de proyectos y demandas que tenían las organizaciones reunidas en
Los Cocos. Algunos casos obtienen apoyo específico del Estado provincial,
quien parecía responder a la emergencia social de forma articulada con los
colectivos sociales:
En esa época (después de 1992) estaba Cafferata Nores, se logró un
subsidio de la provincia y pudimos hacer la infraestructura: apertura de
calles, alumbrado público, lo que necesitaba el barrio. (E07)
El contacto con La Ranchada (y la participación en Los Cocos) nos sirvió
porque de esa forma nosotros pudimos conseguir unos subsidios a través
del gobierno por gestiones que se realizaron para tener el alumbrado, y el
agua. (E02)

El inicio de la MCPS, a fines de 1992, permitió que las organizaciones

obtuvieran algún tipo de respuesta a algunas de las demandas. Así, los pri-
meros acuerdos consistieron en un presupuesto que las organizaciones con
las ONG asignaron a las demandas de los grupos que habían estado en el

206
encuentro de Los Cocos:
El ministro por ejemplo nos dio la primera ayuda económica que era como
un millón 900 mil pesos… que era una barbaridad (…) El ministerio tenía
una propuesta: acompañar a los que estaban creciendo, a los que le faltaba
poco para terminar las casas, o ya tenían terrenos… pero había otros que
no tenían ni terrenos… a los otros, tiempo… y dijimos “No, un poquito a
cada uno, proporcionalmente”, porque no podíamos cortarle las manos a
los que habían crecido por su propio esfuerzo (…) Eso creó un impacto en
que todo el mundo creyó en la organización y todo el mundo demandaba
ser sujeto de la unión. (E01)

Para hacer posible esta trasferencia de recueros a las organizaciones, un

aspecto importante estuvo dado por el énfasis en la formalización e institucio-
nalización de las demandas colectivas, a través de la obtención de personerías
jurídicas como cooperativas y mutuales, como requisito para el acceso a los
fondos públicos. Si bien las organizaciones evidencian un trayecto de gestión
para lograr la atención de sus demandas desde el Estado, en este periodo la
institucionalización se realiza de forma más acelerada producto de las redes
que se han construido, y de su confluencia en los espacios de concertación y
la asistencia técnica que les proveen las ONG en articulación con la UOBDS.
La formalización de los colectivos movilizados es un elemento central de la
estrategia de gestión y abordaje de la cuestión habitacional en el ámbito esta-
tal en este periodo.
Durante los años 1992-1995, la relación con el Ministerio de Desarro-
llo Social está presente en todos los procesos, actúa de manera concertada con
las organizaciones de base, a partir del poder de movilización social que les
provee a las organizaciones la UOBDS y de la institucionalización de la agen-
da social a través de la MCPS. El poder de movilización también se constituye
en un factor relevante para entender el acceso a servicios públicos esenciales,
equipamientos comunitarios, y otros aspectos referidos al hábitat.
La principal forma en que las organizaciones accedieron al suelo urbano
en este periodo es la compra de tierras con fondos públicos, mediante la mo-
dalidad de acceso a la tierra sin subdividir. Esta instancia de compra desenca-
denó un proceso de PSH (Producción Social del Hábitat) mediante instancias
de autoproducción y autogestión.
La gestión y trasferencia de recursos desde el Estado a las organizacio-
nes comunitarias para que implementen proyectos acordados en el marco de la
MCPS, requería la institucionalización, es decir, aquellos que habían logrado su

207
 personería jurídica debían mantener la documentación normalizada, con auto-
ridades vigentes y con balances aprobados; y quienes estaban en proceso organi-
zativo tenían que gestionarse la personería jurídica, en las figuras de cooperati-
vas, asociaciones civiles o mutuales. Este fue uno de los requisitos que se impuso
desde el Gobierno provincial como condición para establecer articulaciones con
los colectivos y financiar proyectos de compras de tierras u otros.
Desde la Asociación Mutual Bajo Yapeyú, de hecho, se afirma que lo-
graron la “expropiación de la primera parte del loteo (por la provincia), pero
se cayó porque no teníamos matrícula” (previo a 1987, año en que la obtie-
nen). La exigencia de formalización organizacional de los colectivos se repe-
tirá en casi todos los casos relevados a lo largo de los dos momentos. Algunos
procesos, como el de la Cooperativa 26 de Junio, enfatizarán cierta autarquía
a partir de sostener un nivel de formalización que consiguen desde 1996.
Otros, atravesarán diversas dificultades en el proceso de formalización del
colectivo, o bien en la gestión posterior, lo que conlleva a la suspensión de las
matrículas o personerías jurídicas por dificultades que tienen los colectivos
para sostener estos procesos de institucionalización. Este punto será una cues-
tión central de articulación entre las organizaciones, las ONG y los equipos
técnicos que proveían herramientas y conocimientos para lograr cumplir con
los pasos requeridos para la formalización y las gestiones ante el Estado.

La precaria formalización de la MCPS

En lo formal la MCPS fue creada por el decreto del Poder Ejecutivo

provincial n.o 1717/94. Este decreto fue una de las demandas que explicitó
la UOBDS y las ONG en el marco de la concertación que mantenían con
el Estado provincial, a los efectos de avanzar en la institucionalización de
este espacio. Si bien el espacio de la MCPS se formalizó a partir de un de-
creto en el mes de julio de 1994, no avanzó en generar una legislación y un
programa integral que definiera modalidades de este mecanismo de gestión
concertada de la política pública, y además no fijó partidas presupuestarias y
la institucionalización de programas permanentes con afectación presupues-
taria. El decreto designó para participar de la Mesa de Concertación Social a
la UOBDS, a la Asociación Mutual Carlos Mugica, Servicio Habitacional y
Acción Social (Sehas), Servicio en Promoción Humana (Serviproh) y Centro
de Comunicación Popular y Asesoramiento Legal (Cecopal), y la letra del de-
creto no avanza en definir aspectos relevantes en torno a sus objetivos y líneas
de acción entre otros aspectos.
208
 En un trabajo de 1997 reconstruí, en términos generales, la mecánica
de la Mesa de Concertación de Políticas Sociales, la que se definía de acuerdo
a ciertas actividades; en principio las organizaciones relevaban sus demandas,
diagramaban sus proyectos –con el apoyo técnico de las ONG–, luego se re-
clamaba el presupuesto, y una vez obtenido funcionaba como una especie de
fondo abierto para financiar los proyectos. Estos eran costeados por el Estado
y posteriormente eran ejecutados por las propias organizaciones. Los planes
incluían desde la compra de tierra hasta la construcción de redes de agua, re-
des de luz, salones comunitarios, construcción de viviendas con ayuda mutua,
capacitación, entre otras cosas. Los fondos principalmente provenían casi en
su totalidad del Estado provincial, la Municipalidad solo asumió en esta etapa
el apoyo a la gestión referida a factibilidad de los loteos (Galán, 1997 s/d).
Los primeros debates de cómo asignar el presupuesto marcaron la ló-
gica de este nuevo mecanismo de gestión concertada. Para la UOBDS era
importante que todas las organizaciones recibieran los recursos para atender
alguna de sus demandas y de esta manera, se legitimaran en sus territorios y a
la UOBDS como interlocutor ante el Estado. Esta modalidad de distribución
del presupuesto asignado marcó una lógica basada en el proceso de fortaleci-
miento de los capitales sociales y simbólicos que expresaron las organizaciones
de base en sus territorios y como expresión colectiva desde la UOBDS.
La dinámica funcionó con cierta regularidad entre el año 1992 y el
1995. Por estos años, el Estado cordobés gestionado por el radicalismo, man-
tenía una lógica diferente en algunos aspectos de las políticas sociales, con
respecto a lo que se ejecutaba a nivel nacional, referido al modelo neoliberal:
no se había derribado el modelo de Estado bienestarista. En un trabajo que
presenté en 1997 en las Jornadas Mejores Prácticas organizadas por la Secre-
taría de Desarrollo Social de la Nación sostengo que:
La Mesa de Concertación de Políticas Sociales es un organismo
multiactoral cuyo marco regulatorio está dado por el Decreto del Poder
Ejecutivo Provincial 1717/94 donde confluye la participación del Estado,
las Organizaciones de los sectores más pobres habitantes de villas de
emergencia y barrios carenciados de la ciudad, nucleados en la UOBDS,
red que nuclea a 103 Organizaciones de Base Comunitarias, y cuatro
instituciones (ONG) de bien público de promoción social. La misma es
un espacio de negociación para el diseño e implementación de políticas
sociales con participación ciudadana.

209
 Franco y Medina reconstruyen a partir del trabajo del Sehas (1994) el
proceso que se da en la relación entre la UOBDS y el Gobierno provincial, y
señalan:
(…) que hasta el año 1995, si bien se realizan movilizaciones y
concentraciones masivas, no tuvieron el carácter de acciones de protesta,
sino que se inscribieron en el proceso de construcción y consolidación de la
organización y de su identidad villera/barrial. El 15 de diciembre de 1992
se entregaron los primeros recursos a las organizaciones de la UOBDS y se
firmó un acta compromiso entre los integrantes de la Mesa de Concertación;
como cierre, se realizó un festejo que recibió financiamiento del propio
Ministerio de Desarrollo Social: “la fiesta reúne por primera vez después de
más de una década a numerosos grupos que pueden dimensionarse como
fuerza y conjunto social”. (2011:7)

Franco y Medina (2011) continúan señalando que el 8 de julio de ese

año la UOBDS realizó una conferencia de prensa y un acto en el Comedor
Universitario, precedido de una marcha “como expresión de libertad”, en la
que participaron más de cuatro mil personas. En estas actividades comenzó
a delinearse una agenda local de reivindicaciones del movimiento que or-
ganizaría sus prácticas por esos años: la institucionalización del espacio de
concertación con el Estado de modo de asegurar su permanencia más allá de
los recambios en el gobierno, la reglamentación de la Ley de Villas n.o 5288
sancionada en 1971 y nunca reglamentada, y la firma del Plan Arraigo con el
Gobierno nacional, la ley de Escrituración para Lotes Indexados y Escritura-
ción Gratuita Ley n.o 8689. Poco después, el 22 de septiembre, nuevamente
se organizó una concentración, marcha y acto en la Plaza de la Intendencia,
para festejar el primer año de la Unión.
En la reconstrucción de este proceso, Franco y Medina (2011) iden-
tifican que, en las negociaciones con el Estado, la UOBDS debió enfrentar
algunos conflictos, entre los que se encuentra la resistencia de los vecinos de
los barrios de clase media que “recibían” a las comunidades villeras, desde sus
asentamientos irregulares hacia los distintos barrios de la ciudad en los que
habían adquirido tierras en el marco de los proyectos de la Mesa de Concerta-
ción. En octubre de 1994, el diario La Voz del Interior publicó una solicitada
firmada por la UOBDS y las cuatro ONG de la mesa, y con la adhesión de di-
versos referentes sociales y políticos, en la que se advertía sobre “(…) actitudes
de discriminación y rechazo desde algunos sectores de los barrios de la ciudad
de Córdoba por la ejecución de nuevos proyectos habitacionales destinados a

210
estos sectores, basados en aspectos de seguridad”. A mediados del año 1994,
vecinos de Inaudi habían realizado concentraciones y una juntada de seiscien-
tas firmas para impedir la relocalización de los habitantes de la Villa Angelelli,
organizados en la Cooperativa 2 de Abril (Desafíos Urbanos, 1995). De esta
manera, la conquista de la tierra como demanda de estos pobladores al Estado
abrió una nueva etapa del conflicto, signado por la distancia simbólica y ma-
terial que separaba a los “villeros” de los “vecinos”. La tierra, inscripta en un
barrio, seguía siendo objeto de disputa, pero ahora con nuevos contendientes.
Siguiendo con los datos de esta experiencia, en lo relativo a lo ejecutado
en el periodo 1992 hasta 1995, se refleja la siguiente información29:
Realizaciones en el campo del Hábitat:
1) Compra de 73 hectáreas de tierra destinadas a 23 OBC beneficiando
a 1832 familias. Escrituración de 17 loteos beneficiando a 17 OBC y a 1139
familias. 2) Proyectos de mensura, amojonamientos, estudio de suelo, aper-
tura de calles, etc. de 18 OBC beneficiando a 1271 familias. 3) La provisión
de infraestructura básica de redes de agua y energía eléctrica destinada a 3546
familias de 35 OBC. 4) La edificación de 20 salones comunitarios que in-
cluyen a 4322 familias. 5) La construcción, completamiento, ampliación de
3078 unidades habitacionales mínimas que beneficiaron a igual cantidad de
familias de 54 OBC.
Estos programas significaron la gestión, ejecución, administración y
rendición de proyectos habitacionales por un monto de $ 10.522.548. Ade-
más, se realizaron acciones en torno a: Salud, Capacitación de dirigentes, Ali-
mentación, promoción de nuevas OBC, Jóvenes.
De estos datos se desprende un acelerado proceso de inversión en el
campo del hábitat popular referido a la generación de nuevos loteos y planes
de viviendas realizados por organizaciones comunitarias con asesoramiento
de las ONG, además de otras dimensiones que dan cuenta de una mirada
integral del hábitat, como son los aspectos referidos a las capacitaciones, equi-
pamientos comunitarios, el trabajo con jóvenes, etc.
En esta experiencia de la MCPS, se identifican algunos procesos de ur-
banización de asentamientos o consolidación y mejoramiento barrial como
son los casos de la Cooperativa La Unidad y de relocalización total de asenta-
mientos como es el caso de Villa Ciudad Perdida y Villa El Pocito.
El financiamiento de los proyectos se sustentaba en fondos de rentas ge-
nerales y en el marco de la Ley n.o 7010 que permitía de manera discrecional
29 
Galán, Marco Antonio (1997). Ponencia Jornada Mejores Prácticas en Hábitat Social. Secreta-
ría Desarrollo Social de la Nación. Buenos Aires, Argentina.

211
 el uso de recursos generados a partir del excedente del juego administrados
por el ex Banco Social, producto de la Lotería Provincial para ser destinados a
solventar las erogaciones del Ministerio de Desarrollo Social. Esta ley estable-
cía que los subsidios debían otorgarse a las familias de manera individual, no
se concedían ayudas de tipo institucional, así que las organizaciones formales
debieron armar un dispositivo muy complejo que requería que las familias so-
cias cobraran el subsidio individual y luego lo cedieran a la organización para
que esta realizara la compra de tierra o las inversiones que se preveían en la
solicitud. A pesar de esta complejidad, fue con la MCPS el momento de ma-
yor erogación de fondos públicos para las compras de terrenos desde las orga-
nizaciones comunitarias. Este mecanismo no reconoció el creciente colectivo
social organizado en torno de formas jurídicas como las cooperativas, mutua-
les y las asociaciones civiles de la UOBDS. A pesar de estas limitaciones, lo
relevante es que el Estado provincial disponía la afectación de partidas de su
presupuesto para ser destinado a financiamiento de políticas habitacionales.

4.5.2. Entre la concertación y el conflicto: la MCPS en la gestión Mestre

(1995-1999)

Con el cambio de la gestión provincial en julio de 1995, y la asunción

de Mestre y del ministro Oscar Aguad en el Ministerio de Asuntos Institu-
cionales y Desarrollo Social, (integra el Ministerio de Seguridad y Desarrollo
Social en una mima estructura orgánica), la MCPS empezó a tener un funcio-
namiento muy reducido, en parte por la concepción que expresaba el nuevo
gobierno –más proclive a la intervención sin ninguna concertación con acto-
res– y en parte por el gran ajuste que se ejecutó sobre las partidas sociales. La
gestión de Aguad se presentó en torno a la paradoja de un Estado subsidiario
a las demandas sociales, a la vez que represor de la protesta social. Tras la toma
de la Catedral:
(…) se reabrió la mesa de la concertación. Aguad quedó a cargo de eso…
era el secretario de Gobierno y de Desarrollo Social: manejaba la plata, por
un lado, te daba bolsones, y por otro, te cagaban a palos. (E11)

La percepción de varias personas entrevistadas es que el cambio de ges-

tión buscaba diluir la demanda social:
(…) que la Unión no era el único actor político, sino que había otros
actores, por lo cual metió a otra gente para que estemos sentados acá, a la

212
 vez que buscaba enfrentar a “pobres contra pobres”. Esto impactó en los
niveles de presión que tuvieron que desplegar las organizaciones de base,
porque, en las reuniones periódicas todo costaba “un huevo”. (E11)

Tal como se describió anteriormente, de 1995 en adelante se realizaron

las mayores manifestaciones públicas de la UOBDS: los cortes masivos de
ruta y las dos tomas de la Catedral. Se buscaba así mantener el espacio de
concertación y evitar que se dispersaran los esfuerzos de las demandas sociales.
Para algunos entrevistados, este fue el momento de mayor fortaleza organiza-
tiva y acción contenciosa:
Fue cuando la Unión se hizo fuerte, adquirió visibilidad pública y se
transformó en un actor reconocido en Córdoba y en el país. [Con la
presión de la UOBDS] se pudo comprar algo de tierras, se hicieron algunas
viviendas, algunos salones comunitarios, algunas redes de agua, de luz…
pero era muy con cuentagotas porque cada dos o tres días, movilización…
era así, ir, poner, sentarse y aprovechar la fuerza… y las cosas que salieron
fue por la presión, no por la voluntad política. (E11)

Como se relata en el apartado anterior, las movilizaciones masivas de la

UOBDS se producen en contra del ajuste presupuestario que implicó, en la
práctica, el cierre de la MCPS. Los reclamos tenían, en esta etapa, una bús-
queda de mayor incidencia en cuanto a ir generando una política más integral
para atender de manera institucional y con las legislaciones vigentes las de-
mandas de acceso a la tierra y la vivienda. A pesar de los reclamos y petitorios
de la UOBDS, el momento estaba atravesado por fuertes ajustes y, muy por
el contrario a lo pretendido, como puede advertirse, la lógica de las respuestas
de las instituciones políticas “a cuentagotas” siguió evidenciándose.
Según los documentos que publicaron la UOBDS y las ONG, este pe-
riodo estuvo caracterizado por protestas y manifestaciones públicas en los que
se identifican los siguientes reclamos y propuestas:

– Vigencia del decreto 1717/94 de la Mesa de Concertación de Polí-

ticas Sociales.
– Vigencia de la Ley provincial n.º 8186 de creación del Fovicor y
sus decretos reglamentarios, dos de ellos el 2358/92 y el 3904/95
que establecen claramente que el 20 % de estos fondos deben estar
destinados a las familias con NBI.

213
 – Política de Tierra: en este punto la UOBDS reclamaba en sus do-
cumentos lo siguiente30: “…Para avanzar sobre esta problemática
es necesario en primer lugar la decisión política de los gobiernos
provincial y municipal a los fines de abordar integralmente y en
forma gradual y planificada la resolución del acceso a la tierra de los
asentamientos villeros. (…) En segundo lugar se hace necesario con-
tar con los instrumentos legales que permitan este abordaje, para
lo cual en el caso Córdoba ya contaríamos con los instrumentos
necesarios, ya que el Programa Arraigo permite trabajar sobre los
asentamientos villeros en tierras fiscales nacionales, al tiempo que
prevé la afectación de tierras fiscales nacionales libres para el tras-
lado de las familias que no puedan ser radicadas in situ. En el mis-
mo sentido del Arraigo, Córdoba dispone de la ley n.º 5288 Plan
Integral de Villas de Emergencia, que entre otras cosas faculta al
Poder Ejecutivo a afectar las tierras que estén ocupadas por las villas
para la radicación de sus actuales ocupantes, y por otra parte afecta
tierras libres provinciales para la construcción de planes de vivienda
para la población de villas y en este mismo sentido faculta al Poder
Ejecutivo provincial para expropiar las tierras que actualmente es-
tén ocupadas por asentamientos villeros para la radicación in situ,
como así también a expropiar nuevas tierras a los fines de disponer
de tierra urbana para el traslado de la población que habita en villas.
Con estos dos instrumentos legales actualmente vigentes en nuestra
provincia, es posible avanzar en una política que permita el abordaje
integral y en forma planificada y gradual para todos los asentamien-
tos villeros de nuestra capital. Con estas alternativas tendremos tie-
rras de dominio fiscal nacional y provincial, más las que se destinen
a expropiar y en determinadas situaciones proceder a la compra,
estas opciones nos permitirán abordar integralmente el acceso a la
tierra en cada asentamiento villero, ya que con el menú de opciones
un mismo asentamiento puede relocalizarse in situ parcialmente y la
población restante ser reubicados en otras tierras de dominio fiscal
provincial, municipal, o nacional, o en última instancia proceder a
la compra o expropiación de nuevas tierras. En el marco de esta po-
lítica es necesario avanzar con una política municipal activa, que va
desde la habilitación de nuevas zonas urbanas y una normativa legal
30 
Documento de la UOBDS presentado a medios de comunicación y al Gobierno provincial.

214
 específica a los fines de dar curso a los loteos generados a partir de
los procesos de radicación in situ. Del mismo modo, el municipio
al participar del Arraigo y de la ley 5288 puede afectar terrenos de
dominio municipal, al tiempo que también puede proceder a expro-
piar tierras para afectarlas a la relocalización de población villera…”.
(UOBDS, 1999).

Entre los mecanismos que se proponían para la ejecución, en el docu-

mento figuraba la constitución de: “(…) una Unidad Ejecutora del Programa
Arraigo y para la implementación de la Ley de Villas n.º 5288 en el marco de
la Mesa de Concertación de Políticas Sociales” y sigue diciendo la propuesta:
Esta comisión mixta tendrá a su cargo diagnosticar y realizar una pla-
nificación de la problemática integral, teniendo en cuenta las características
generales de cada programa, por una parte, el Arraigo y por otra la Implemen-
tación del Programa previsto en el acceso a tierra por la ley 5288. Sobre esta
base se procedería a elaborar un plan trienal o quinquenal que tendrá que ser
asumido por los gobiernos para llevar adelante esta política a la cual es necesa-
rio para su implementación incorporar a las empresas provinciales de servicio
Epec y la ex Dipas, del mismo modo que involucrar a las comisiones de la Le-
gislatura y del Concejo Deliberante a los fines de viabilizar las expropiaciones,
donaciones y demás trámites parlamentarios.
Durante este periodo se dieron diferentes disputas de colectivos que for-
maron parte de la UOBDS, como lo fue la Coordinadora de Loteos Indexa-
dos, en torno a la sanción de legislaciones que permitieran la regularización
y titulación de las viviendas adquiridas en el marco de la indexación de los
lotes que generó el mercado inmobiliario. En ese contexto se sancionaron un
conjunto de legislaciones, donde la MCPS permitió su debate y dio impulso
político para darle viabilidad entre las que se encuentra la Ley de Escritura-
ción Gratuita n.o 8689.

El Programa de Emergencia Habitacional P 17

De las políticas que se implementaron en este periodo, a partir del año

1996, en pleno conflicto, la UOBDS y las ONG iniciaron un espacio de ne-
gociación con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación que les permitió
generar un programa de 500 viviendas en el marco del programa habitacional
denominado P 17. Este programa requería que fuera cofinanciado entre el

215
 Estado nacional (un 40 % para los materiales), la Municipalidad de Córdoba
(20 % para infraestructura) y el Gobierno provincial con otro 40 % (mano
de obra). Fue la oportunidad de la UOBDS para obligar a la Provincia y
la Municipalidad a firmar un convenio donde se asumieran las contrapartes
para la ejecución del plan. Así, esta etapa de resistencia al ajuste, encontró un
anclaje para el cofinanciamiento de un programa que le permitiría a unas diez
organizaciones de la UOBDS darle continuidad a proyectos de viviendas que
se encontraban paralizados, producto del ajuste que implementaba Mestre en
Córdoba.
No obstante, este tipo de respuestas fueron algo más particularizadas
según el estadio de desarrollo de las acciones iniciadas anteriormente. Los
procesos que estaban más formalizados, o bien que ya contaban con acceso a
la tierra, fueron los principales beneficiados de este programa.
Para nosotros, nuestra cooperativa, salió para hacer 50 viviendas…
Nosotros ya teníamos las tierras de antes, habíamos comprado como fondo
común de inversión para la compra de tierra, con la cuota de los socios,
que eran unas 100 familias dispersas (…) el gobierno de Mestre nos otorgó
los fondos (para las primeras viviendas). (E10)
Logramos entrar a un programa que se llamaba en ese entonces P 17,
donde ponía la provincia plata, el municipio plata y la nación plata…
Varias organizaciones entraron en ese programa, estaban en condiciones
porque tenían terreno… Esa plata era para infraestructura, pago de
asistencia técnica y pago de mano de obra. (E07)

El programa de Emergencia Habitacional denominado P 17 es valorado

muy positivamente por los beneficiados:
A partir del P 17 en total compramos 5 parcelas, e hicimos vivienda a 130
vecinos… (El programa) para mí un golazo, que los 3 gobiernos estuvieran
de acuerdo de poner guita para hacer viviendas sociales, y a la hora de
poner el moñito que venga, que venga… Pero la gente tenía su casa. (E01)

En estos planes, gran parte de la mano de obra era pagada y aportada

por los propios afiliados y vecinos involucrados en el proceso. Esto contribu-
yó considerablemente a la implicancia y autoorganización de los colectivos
movilizados:
Nosotros teníamos que decidir en una asamblea con los mismos asociados,
decíamos tenemos tanta plata, y debíamos decidir cuántas viviendas

216
 hacíamos, las hicimos por tanda, por ejemplo, primero 12 viviendas. (E07)
¿Cómo hacer viviendas? Por ayuda mutua, con los 8 mil pesos se compraban
materiales y gran parte de la mano de obra se pagaba. Y se cavaban los
cimientos entre los 10 que participaban de las viviendas, entre todos. (E10)
Nosotros formamos cuadrillas a las cuales les adjudicábamos dos duplas (4
viviendas) … La condición era que tomáramos mano de obra del sector: si
había un oficial del barrio, priorizábamos eso. (E01)

En otra de las experiencias, las primeras doce viviendas fueron realizadas

en el marco del P17, por los propios asociados:
(…) los socios construían las casas de los otros socios”. (E11)

En el proceso de la Cooperativa 16 de Abril, si bien en un primer mo-

mento las primeras viviendas fueron ofrecidas rápidamente por la concesio-
naria que buscaba construir la traza de la circunvalación norte (Caminos de
las Sierras), una segunda tanda de viviendas fue producto de su articulación
en el P 17. En este caso, el Estado combinó una lógica subsidiaria con una
de interlocución con el colectivo de vecinos, en las diferentes etapas en que se
desarrolló el proceso:
Luego, logramos 27 viviendas. Se asignó por puntaje (por ir a la ruta,
cuidar la obra). El gobierno provincial nos financió con materiales. Era el
Programa 17, e intervinieron vecinos en la construcción. (E07)

Un aspecto relevante del periodo también se da en torno a las disputas

por las tipologías de viviendas construidas. Algunos entrevistados y entrevista-
das afirmaban que las soluciones habitacionales que proponía el Estado o eran
insuficientes en superficie, o lo eran en calidad. De allí que algunos procesos
desarrollaron sus propias tipologías de viviendas:
El P 17 te financiaba 35 metros cuadrados, las tipologías las proponíamos
nosotros, no es que nos exigían una tipología… La nuestra tenía 45/46
metros cuadrados. Un dormitorio, comedor, cocina y baño, y quedaba
con todas las líneas para ampliación, un borrador de plano que decía que
podías ampliar para acá o para allá. (E01)

En otro caso, se menciona en relación a las viviendas, que existían di-

ferentes contrapartidas de la organización para ampliar las condiciones del
prototipo ofrecido por el Estado:

217
 (…) nuestras viviendas se diferencian en la calidad, nosotros buscamos una
calidad superadora de vivienda, aportamos con las familias otros recursos
para mejorar. (E02)

Desde la Cooperativa 12 de Enero se refiere a un prototipo propio:

(…) el prototipo es distinto al que después hizo la provincia… Te das
cuenta con la calidad de la mano de obra… Las del gobierno son 36/40
metros cuadrados, nosotros llegamos a 60 metros… (E11)

Algo similar se describe para el proceso de las primeras diez viviendas

levantadas por los asociados en la Cooperativa 26 de Junio:
Todas se hicieron para dos plantas. Son de 56 metros cuadrados, dos
dormitorios y la cocina comedor y baño amplio, con inodoro, bidet…
Yo siempre dije que la persona debe vivir con dignidad… y debe vivir
cómodo… y si vivía y tenía una letrina o un baño precario, tenés que darle
un inodoro, un bidet, un buen lavamanos. Los terrenos son de 18 m de
largo y 9,20 de frente. Terrenos chicos. Nos manejamos al límite. (E10)

En todos estos casos, los fondos recibidos para viviendas alcanzaron solo
para un grupo de afiliados. Se trataron de procesos que tuvieron que manejar
las ansiedades sociales de los vecinos, tal como reportan en varias entrevis-
tas. Durante los años 1996 a 1999 diversas organizaciones, entre las que se
encontraba la Cooperativa 26 de Junio y la Cooperativa 24 de Septiembre,
iniciaron expedientes para que se les otorgara el subsidio para la compra de la
tierra, pero no lograron que se efectivice el financiamiento, lo cual se produjo
finalmente en la primera etapa del gobierno de De la Sota (1999-2003), sobre
lo que amplío en el segundo momento estudiado.

4.5.3. La MCPS y su papel en el procesamiento de conflictos habitacionales

Un aspecto referido a intereses que impone el gobierno provincial en

los procesos de concertación, es el referido a la relocalización de las familias
de la Villa El Pocito y Villa Ciudad Perdida, y Villa la Salada-Villa Urquiza.
Estos asentamientos relocalizados por demandas referidas a obra pública y
presiones de sectores de clase media. En el caso de Pocito, primó la fuerte
demanda de los sectores del barrio Nueva Córdoba con sus reclamos de relo-
calización de las familias de ese sector, esgrimiendo razones vinculadas a las
valorizaciones de sus propiedades y aspectos de seguridad. Este proceso fue

218
abordado en el marco de la MCPS donde se garantizó una negociación, y a
tales fines el Gobierno provincial subsidió la compra de terrenos a la Coope-
rativa que conformaron las familias y licitó la construcción de las viviendas,
llave en mano, para tres grupos que se organizaron en el asentamiento. De
esta manera, se dejó sin efecto el decreto que asignaba la tierra a las familias
ocupantes en el marco de la Ley n.o 5288 y se procedió a promover un reasen-
tamiento que fue negociado después de una resistencia de las familias y de la
organización más importante que existía en El Pocito, que era la Cooperativa
Güemes. Esta terminó acordando, con el asesoramiento técnico de Serviproh
y la Mutual Carlos Mugica, un proyecto habitacional que tuvo una serie de
mejoras comparativamente a otros proyectos que se financiaron desde el Es-
tado. Las mejoras estuvieron referidas a una mayor superficie (56 metros) de
las viviendas, cuando en los otros casos eran de 36 metros, las terminaciones,
la ejecución de asfalto en la red vial entre otros aspectos. Esta negociación fue
posible porque se liberaba un terreno con alto valor inmobiliario. El caso de
Ciudad Perdida vinculado a la construcción de un puente y la liberación de la
traza del ferrocarril también pudo ser gestionado desde un trabajo articulado
con Sahas, donde el Municipio construyó las viviendas por empresa privada y
las entregó llave en mano. La situación de Villa la Salada, su relocalización fue
en etapas y se culminó con el programa MCMV.
Otro de los proyectos que se financiaron en ese periodo es el de Granja
de Funes o IPV Argüello, que luego de una fuerte protesta de las familias por
el traslado en condiciones de inhabitabilidad de sus viviendas, decidieron to-
mar un plan de viviendas contigua a su localización y demandaron al Estado
que les construyeran nuevas viviendas o realizaran el mejoramiento de las ac-
tuales. Este reclamo y la repercusión pública que generó la toma, llevó a que
el Ministerio de Desarrollo Social financiara la construcción de las viviendas
entregando un subsidio a Serviproh para que, de manera coordinada con la
Cooperativa Villa del Sol, que agrupaba a las familias, construyeran las nuevas
viviendas y realizaran las refacciones:

Se acordó una construcción de 39 metros cuadrados. Una habitación, un

dormitorio y una cocinita pequeña. Pero había 30 casas especiales que ya
habían avanzado y a esas se les hacía una remodelación. Entre ellas, la
mía… entonces a nosotros nos hicieron el living de 5,60 por el ancho del
terreno, delante de la pieza. (E03)

219
 En cuanto a la integración urbana y social, la entrevistada da cuenta de
los procesos difíciles vivenciados, que muestran la segregación que sufrieron:
Los vecinos del alrededor nos tenían terror, hacían barricadas de basura
para que no pasáramos… nos tenían miedo… El barrio se había puesto
de pie, porque del otro lado vivía la clase media, la hoy clase media
desaparecida, que se volvieron pobres… 1992, 1993, 1994, fue una época
extremadamente difícil. (E03)

En base a la información provista por las entrevistas, otro programa es-

tatal que emergió en el contexto y se sumaba a las respuestas que se generaban
desde el Estado, es una operatoria municipal para la autofabricación de blocks
o ladrillos, denominado la Blockera Municipal. Este programa consistía en
que las cuadrillas se encargaran de construir bloques con los insumos que
entregaba la municipalidad, y el 50 % de la producción quedaba para que
se destinaran a la construcción o mejoramiento de viviendas. Para la organi-
zación el acceso a esta modalidad facilitó las tareas de autoconstrucción por
parte de los asociados:
Poco después (al año de la toma), hubo una campaña de la cooperativa
para que sacaran las casillas de madera y se empezó con la construcción de
viviendas de materiales. Después hubo otra campaña, saquen las cercas de
madera y pongan tejido… “Tenemos que mejorar el barrio”, decían… Y
buscaban un plan para que lo puedas pagar. Vos trabajabas haciendo blocks
y te daban un poco (era un plan de la Municipalidad). Iban a empresas que
estaban en el antiguo Abasto, estaban divididos en días y después se traían
100 o 150 ladrillos. (E13)

Quienes no contaban con terreno previo, en algunos casos lograron

subsidios para la compra de terrenos o bien la expropiación de loteos recien-
temente ocupados. A su vez, la mayoría de estos procesos lograron también
financiamiento para las actividades sociales que realizaban, acceso a progra-
mas alimentarios, subsidios para comedores comunitarios o para las familias,
como los casos de Arpeboch o de la Coop. Arco Iris Ltda.:
Las cajas Prani y la copa de leche las consiguió el consejo. (E12)
Cuando recién se largaron los bolsones, la cooperativa tuvo que hacer
un censo en el sector que estábamos nosotros, y después los estuvimos
repartiendo como 6 o 7 años. Repartían 600 bolsones. Desde desarrollo
social nos pasaban 100 bolsones cada 15 días, para mantener el comedor.
180 chicos en comedor. (E06)

220
 La Unión tenía una red de unos 25 comedores y centros de desarrollo
infantil que tenían financiamiento del gobierno nacional del programa
Prani y del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia, era muy
importante porque dábamos respuesta al problema del hambre y también
nos fortalecía como organización. (E01)

En este momento de la MCPS, los entrevistados hacen mención a “sub-

sidios de la provincia para compra de terrenos y de materiales para la cons-
trucción de las casas”, así como la inclusión de programas como el P 17,
fondos de capacitación en oficios, entre otros. Incluso se menciona el acceso a
fondos de cooperación internacional para el desarrollo de diversos proyectos
barriales, para los cuales pudieron articular también con ONG que brindaron
asistencia técnica.

Un primer balance de la experiencia de la MCPS

Como balance de la experiencia de articulación de la estrategia de la

UOBDS con las políticas habitacionales, la MCPS, constituye, sobre todo
en los años 1992-1995, una caja de resonancia de las demandas expresadas
por la articulación colectiva que conduce la UOBDS. Entre 1995 y 1999 la
relación con el Estado es compleja y conflictiva, aunque se advierten opciones
de diálogo que son construidas a partir de las disputas y movilizaciones que
realiza la UOBDS, como lo fue la implementación del programa de Emer-
gencia Habitacional P 17.
La dimensión de los recursos que se afectan desde las políticas públicas,
demostró la capacidad de la UOBDS y las ONG de negociación y concerta-
ción con los gobiernos en los diferentes niveles. La envergadura de estas inver-
siones presupuestarias fue asumida y reconocida por las personas entrevistadas
como logros o conquistas de las organizaciones. Por otra parte, como limita-
ción de este proceso, se destaca que las fuentes presupuestarias no se enmar-
caron en la modalidad de presupuestos por programa, sino que la lógica que
primó fue la asignación de fondos a partir de los acuerdos o concertaciones
que se lograban con los diferentes niveles de Estado. En este marco, los finan-
ciamientos surgen de la Ley provincial n.o 7010 que distribuía los excedentes
de la recaudación del juego, otros de los fondos que son de rentas generales,
y en menor medida, el 20 %, fondos que se asignaron en el marco de la Ley
provincial n.o 8186. A nivel nacional solo es reconocido y relevado con algún
impacto en este periodo el Programa de Emergencia Habitacional denomina-

221
 do P 17, lo que obligó a que la Municipalidad de Córdoba interviniera en la
ejecución de algunas obras de infraestructura en el marco de este programa.
La modalidad principal de la MCPS entre los años 1992 y 1995, fue el
establecimiento de un presupuesto anual que operó como un fondo abierto
desde donde se abordaron las demandas que realizaban las organizaciones de
base, a través de la UOBDS. Esta lógica marcó la orientación de la inversión
pública, modificando la lógica del modelo de Estado burocrático, centrali-
zado y autoritario, hacia un modelo más cercano a lo que posteriormente se
instalaría en algunos Estados, denominado presupuesto participativo.
En los casos relevados de manera directa, las organizaciones conseguían
subsidios para la compra de las tierras libres u ocupadas, para la construc-
ción de algunas viviendas, la infraestructura y equipamiento comunitario. En
otros, como aquellos donde las viviendas eran construidas de forma particu-
lar, la concertación estatal les permitió avanzar en la mejora de la calidad de
vida de la comunidad a partir del acceso a servicios públicos básicos, o bien
en gestar las bases de la regularización dominial, con subsidios para la plani-
metría o la intervención en el suelo urbano (apertura de calles, por ejemplo).
Estas acciones, en la mayoría de los procesos, se conciben como instancias
relevantes de movilización comunitaria, que suponen tanto la conformación
de un proceso lo más autodirigido posible, como la configuración de un po-
der de movilización que se integraría al del conjunto de organizaciones de
base. Entre los límites se señala que el financiamiento no preveía la totalidad
de las etapas de los loteos, por lo que esta modalidad generó una intervención
estatal diferida en el tiempo, por etapas, como lo fueron señalando las perso-
nas entrevistadas. Esta característica es señalada por algunas de las personas
entrevistadas como una intervención estatal “a cuentagotas”:
La gestión de Angeloz tenía la costumbre de darte una parte de la plata para
que compres el terreno, después otra parte para que hagas los cimientos, y
después así, 10 o 15 años para que vos tuvieras un rancho. (E01)

Los procesos se perciben como algo que costó mucho a las propias or-
ganizaciones y que supuso dificultades internas, o bien fueron generando un
cansancio social que, en muchos casos, llevó a la desmovilización posterior. A
la entrega “a cuentagotas” de los recursos para la realización de los proyectos
habitacionales, se suma además la falta de un diseño integral que incluyera
diversos componentes del hábitat social.

222
 En un sentido similar se desarrolla la interlocución estatal entre la Coo-
perativa 12 de Enero y los diferentes niveles del Estado. La Municipalidad
se haría cargo de la regularización necesaria para el acceso a la red de agua
potable; posteriormente, los vecinos fueron beneficiados por el programa de
Emergencia Habitacional P 17 para la construcción de algunas viviendas y,
en un tercer periodo, recibirían el plan del programa MCMV para la cons-
trucción de una segunda tanda. En las palabras de la persona referente de la
cooperativa, la lógica de obtener respuestas estatales a “cuentagotas” no parece
ser específica de las gestiones radicales, por el contrario, se presenta como un
modo permanente de interlocución con los niveles estatales, que requiere una
movilización permanente por parte de los vecinos.
Esta falta de integración de las intervenciones estatales no garantizó una
solución integral a las demandas de acceso al suelo urbano y la vivienda, y
marcaría las experiencias, los tiempos, y trayectorias de los procesos iniciados
en este momento y los modos en que estos procesos interactuarán con los
diversos niveles del Estado a los fines de concluir con los programas habi-
tacionales iniciados, aspectos sobre los que avanzo en el próximo momento
de estudio. Desde esta caracterización, se comprende que las movilizaciones
fuesen permanentes, porque las respuestas nunca eran completas al conjunto
de demandas que enfrentaban.
Los procesos dan cuenta de una lógica “desde abajo hacia arriba” en el
abordaje del Estado de parte de las organizaciones, y su red sectorial relevante
que fue la UOBDS en este momento de estudio. Estas estrategias se inicia-
ron fundamentalmente a partir de las demandas de las organizaciones, en la
búsqueda de una mayor articulación e inclusión en las políticas públicas del
Estado. Se dieron por la demanda de aportes del Estado para abordar aspectos
de regularización dominial, o iniciada la toma de tierra, o por los conflictos de
desalojo, entre otros factores, que actuaron como desencadenantes. También
surgen los procesos autogestionados a partir de la conformación de las organi-
zaciones de base que cuentan con asesoramiento de ONG y que pugnan por
subsidios para el acceso a la tierra y la vivienda. Se reclamaba la expropiación
de tierras, subsidios para la compra de terrenos, la asistencia para la construc-
ción de viviendas y sobre todo, había un proceso constante de demandas por
el acceso a servicios básicos (luz, agua, cordón cuneta, transporte, etc.), que
supuso diferentes instancias de movilización vecinal.
Los procesos con acceso a tierra con grados de formalización se vieron
beneficiados por diversas políticas, en particular el P 17, un programa de

223
 interacción de diversos niveles del Estado y las propias organizaciones de la
sociedad civil, que fue valorado muy positivamente. En algunos casos (IPV
Argüello, por ejemplo), las soluciones ofrecidas por el Estado buscaban paliar
las respuestas insatisfactorias a las demandas de vivienda social brindadas en
el marco de la relocalización de las familias realizada por el Estado provincial
y municipal para liberar espacios destinados a la obra de circunvalación. Los
procesos que se iniciaron en el periodo, no obstante, dependerían en gran
medida de su participación en la red más amplia de luchas colectivas pro-
movidas por la UOBDS (como ser el caso de la Coop. Arco Iris Ltda., o más
tardíamente la Coop. Dignidad y Libertad), o bien de la contingencia que
demandaba una solución de tipo cuasi subsidiario (Coop. 16 de Abril) para
lograr respuestas estatales a sus demandas. Entre 1995 y 1999 en la experien-
cia de la MCPS se advierte una lógica más cerrada de interlocución con el
Estado provincial, a la vez que mayores intentos represivos y de atomización
social por parte del Estado.
Como se señaló, el periodo analizado es revisitado con cierta nostalgia
por quienes fueron referentes más activos en las luchas de la década del 90.
La idea de la “unión hace la fuerza” es mencionada por varios entrevistados
y entrevistadas. La finalización de la Mesa de Concertación y la creciente
desarticulación de la UOBDS son concebidas como causas que debilitan con-
siderablemente la estrategia colectiva de lucha, y da paso a la expectativa que
explicita al momento de la entrevista (2016), una de las personas consultadas:
(…) la Unión fue la fuerza fundamental (…) y ojalá pudiéramos lograr
otra Unión como la que fue en ese entonces… (E10)

Cabe destacar que los procesos de Nuestro Hogar II y Nuestro Hogar

III, si bien se inician en el periodo, no consiguen articular con soluciones es-
tatales hasta el siguiente momento estudiado. Se trata de procesos que comen-
zaron a movilizarse para reclamar la regularización de las situaciones de ambos
loteos fraudulentos, así como el acceso a servicios públicos y a infraestructura
urbana, a partir de inicios del nuevo milenio.
Las leyes vigentes tuvieron una aplicación muy restringida o nula en
este periodo, tales son los casos de la Ley provincial de Villas n.o 5288, la Ley
nacional n.o 23967 del Programa Arraigo, la Ley nacional n.o 24374 de Regu-
larización Dominial a la que la Provincia no adhirió legislativamente, por lo
que no estuvo vigente en este periodo.

224
 Entre los avances relevantes a nivel legislativo se encuentra la sanción
de las leyes n.o 8121 y la ley n.o 8689 para la escrituración gratuita de lotes
individuales que fueron disputadas por la Coordinadora de Lotes Indexados
y Barrios Carenciados y posteriormente por la UOBDS. También identifiqué
en este periodo la Ley provincial n.o 8186 y su decreto reglamentario n.o
3904/95 que establecen que el 20 % de estos fondos deben estar destinados a
las familias con NBI, pero no alcanzaron a utilizarse esas partidas presupues-
tarias por los ajustes que se realizaron a partir del año 1995. En el capítulo de
resultados de fuentes secundarias y conclusiones profundizo el análisis de esta
experiencia, teniendo en cuenta sus potencialidades y sus límites, entre los
que se señala la falta de institucionalización mediante mecanismos legislativos
y la creación de programas con afectación presupuestaria por ley, entre otros
aspectos relevantes.
En el próximo capítulo desarrollo el periodo que se inicia en el año
2000, donde se desata el proceso de desarticulación de la UOBDS y el sur-
gimiento de nuevos actores sociales que se encuentran con eje en la desocu-
pación y la economía popular a partir del año 2001. Estos nuevos actores
sociales van a reorientar las prioridades que asumieron las demandas de los
sectores habitantes de villas y de barrios populares, que, producto de la agu-
dización de la crisis social, van a centrar sus reclamos en la satisfacción de ne-
cesidades básicas (ingresos y alimentación entre otros aspectos). El escenario
generó que las acciones de estos grupos estuvieran centradas en desarrollar
estrategias de supervivencia como comedores comunitarios, ollas populares,
huertas comunitarias, roperos comunitarios y la administración y control de
las contraprestaciones del Programa Jefes y Jefas de Hogar.
Las intervenciones del Estado en el mercado (que se identifican y descri-
ben en el apartado 3.5 del capítulo 3) a través de la flexibilización de normas
para favorecer procesos de inversión del capital privado, son desarrolladas en
el próximo momento (a partir del año 2000) en el capítulo 5, donde se refle-
ja el impacto que tiene esta intervención pública, ya que obturan y generan
restricciones a las posibilidades de acceso al suelo urbano a los sectores en
situación de pobreza.
Este proceso de análisis de la MCPC como producto de la articulación
de las estrategias de los movimientos populares con el Estado, lo recupero en
el capítulo de las conclusiones.

225
Capítulo 5.
El libre mercado inmobiliario versus el derecho a la ciudad

5.1 Las estrategias de acceso al suelo urbano desde la perspectiva de sus

protagonistas (2000-2017)

En el proceso de reconstrucción de las estrategias identifico un segun-

do momento, (2000-2017) el cual evidencia la continua presencia de la pro-
blemática de acceso al suelo urbano y la vivienda en sectores populares de la
ciudad, pero en un contexto de crisis política institucional y económica sin
precedentes en el país (2001). En este momento se consolidó la desarticula-
ción de la MCPS, y el Estado desarrolló programas diseñados a partir del fi-
nanciamiento internacional del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
con una posición intervencionista para abordar la problemática: emergen
los programas y planes de viviendas sociales conocidos como Mi Casa Mi
Vida (MCMV) y Promeba. También a nivel provincial se sancionan legisla-
ciones sobre la cuestión habitacional, como la Ley n.o 9811 de Escrituración
Gratuita, la Ley n.o 9453 y la Ley n.o 9150 de Saneamiento de Títulos.
En el ámbito municipal se sancionan distintas ordenanzas para re-
gularizar loteos y planes de vivienda mediante normas que flexibilizan las
exigencias. El Estado municipal profundiza las políticas públicas que fo-
mentan el desarrollo del mercado inmobiliario y procesos de mercantiliza-
ción del suelo urbano, y como expresión de estas políticas municipales se
sancionan ordenanzas para favorecer las inversiones privadas en el mercado
inmobiliario, entre las que se identifica la Ordenanza n.o 12077 de Conve-
nios Urbanísticos a los fines de garantizar proyectos rentísticos a los sectores
privados que desarrollan proyectos inmobiliarios. En este contexto emer-
gen nuevos actores privados que adquieren una posición dominante en la
gestión urbana del suelo y la vivienda: los desarrollistas. Como contracara,
se desarrolla una cantidad relevante de tomas de tierras y constitución de
asentamientos que van a caracterizar este momento. La creciente distancia
entre las gestiones del Estado municipal de la ciudad de Córdoba, con el

227
 de Provincia y Nación, implica la diversificación de las respuestas políticas
estatales y un menor nivel de diálogo con los colectivos del sector popular.
Algunas problemáticas de los procesos iniciados antes del 2000 continúan
vigentes (sobre todo, escrituración y acceso a títulos de propiedad indivi-
dual, así como acceso a servicios públicos de calidad), a la vez que se suman
nuevas demandas asociadas a la pérdida de centralidad en la agenda pública
de la problemática del suelo urbano y la vivienda social en contextos popu-
lares. Entre los sectores populares surgen nuevas demandas, producto del
proceso de empobrecimiento, que se canalizan mediante otros programas
como los alimentarios, los de ingresos, etc.
La mayoría de los procesos iniciados en el momento previo que esta-
ban enmarcados en la UOBDS, evidencian diversos niveles de interlocución
estatal en el periodo, aunque sus demandas y proyectos empiezan a ser ca-
nalizados por las soluciones promovidas por el Estado provincial. En este
periodo, la UOBDS pierde la representatividad y se advierte un recambio
generacional del cual surgen nuevas organizaciones con nuevas referencias
desde el activismo que integra los colectivos y desarrolla las estrategias lo-
cales de acceso al suelo urbano y a la vivienda. Los objetivos de los nuevos
colectivos cambian, ya no son definidos solo en términos de lograr acceso
a la vivienda y al suelo urbano: incorporan en esta agenda la disputa de la
renta urbana que generan los emprendimientos de los sectores desarrollis-
tas que se agrupan en la Cámara de Desarrollistas de Córdoba (Ceduc), y
además instalan la agenda de la economía popular. En este contexto surgen
nuevas agrupaciones vinculadas a la cuestión habitacional y se construyen
nuevas estrategias colectivas que se expresan en redes que agrupan a un
significativo número de organizaciones populares. Entre las redes que se
desatacan, se encuentran: a) la Comisión Provincial de Tierras, la Multisec-
torial del Banco Municipal de Inmuebles que disputó la sanción y vigencia
de las Ordenanzas n.o 11688/11 y Reserva de Inmuebles n.o 12614/17; b)
la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP), que
comienza a tener preminencia a finales del periodo, pone en agenda el tema
del acceso al suelo urbano con mayor incidencia en el ámbito público estatal
nacional, mediante la creación del Renabap y la sanción de la ley n.o 27453
de “Regularización dominial para la integración socio urbana”.

228
5.2. Contexto sociopolítico: el incremento de la mercantilización del suelo
urbano y las disputas por el derecho al hábitat

Para quienes inician el desarrollo de estrategias de acceso al suelo en este

momento, expresadas en tomas u ocupación de tierras, estas comienzan a ma-
terializarse a mediados de la primera década del siglo XXI. Según las personas
entrevistadas, referentes de las organizaciones, el contexto es caracterizado por
la falta de centralidad en la agenda política del acceso a la tierra y a la vivienda
para sectores populares en Córdoba.
Entre los agentes que son reconocidos en este periodo se encuentra el
sector privado de los desarrollistas, un actor central que desarrolla una política
de control de la tierra y de viviendas, ante la ausencia de políticas públicas del
Estado que promuevan la producción de suelo urbano destinado a sectores so-
ciales que no acceden a las ofertas del sector privado. Estos aspectos son abor-
dados desde la perspectiva de Capdeville (2014) y Liborio y Peralta (2015),
entre otros estudios referidos en este trabajo de investigación. Para las perso-
nas entrevistadas, las empresas desarrollistas, junto a su principal cliente, los
grandes productores sojeros, agravan la problemática del acceso a la tierra de
los sectores populares. A su vez, los productores sojeros de la periferia urbana
contaminan la tierra y a los vecinos de áreas colindantes con sus fumigaciones.
La concentración de la tierra está quedando en un solo sector… que es
el sector desarrollista… (…) en cuanto a la propiedad de la tierra, algo
parecido pasa en el campo, son los mismos pool sojeros los que invierten
inmobiliariamente en la ciudad… en el campo echan a los campesinos para
sembrar soja… antes, la tierra se concentraba en el centro de la ciudad…
hoy, al no haber tierra, se están yendo a la periferia (countries)… y la única
opción que tenés para acceder a la tierra es pagar lo que ellos ponen de
precio… entonces, al no haber nadie que regule eso, va a pasar que vamos a
tener una ciudad para pocos. (…) Han ampliado la frontera para sembrar,
avanzan sobre el bosque nativo, pero también en los bordes de la ciudad
donde fumigan indiscriminadamente los barrios de las periferias, como se
demostró en Ferreyra. (E14)

Esta lectura articulada que realizan las dirigencias, sobre el rol de los
actores privados ante la ausencia de regulación estatal, constituye una caracte-
rística novedosa del periodo.
Con todo nuestro trabajo nos hemos dado cuenta que tanto el Estado
municipal como el provincial no tienen el control del crecimiento de la

229
 ciudad ni de la provincia… lo están teniendo los privados… es más, para
hacer una calle, la municipalidad tiene que subcontratar porque no tiene
ni máquinas. (E14)

El retiro del Estado (provincial) con políticas activas que garanticen los
derechos al acceso al suelo urbano para la construcción de viviendas popula-
res, es retratado de manera elocuente por las personas entrevistadas:
Hay una falta de respuesta del Estado y falta de política de acceso a la tierra
generalizada. (E14)

Lo llamativo, para los entrevistados es el aumento que se produce en la

construcción, con destinos que no están vinculados a las demandas sociales:
(…) en Córdoba se ha construido mucho en los últimos años, pero los
beneficiados de estos procesos han sido sectores de clase media y media
alta, clientes de privados o para la especulación. (E15)

Otro aspecto relevante, señalado en las entrevistas, es la participa-

ción del Estado garantizando infraestructura en la implementación de estos
emprendimientos:
Cierran, ponen algo de seguridad, les venden a sectores medios eso, y se
hacen pagar por el Estado toda la infraestructura, alumbrado, asfalto, todo
lo que no tienen los barrios del alrededor… (…) Todo eso además eleva los
precios de los terrenos de la zona. (E15)

Frente a este contexto, la situación de los sectores populares implicados

en ambos procesos, es caracterizada como “extremadamente grave”. Las per-
sonas entrevistadas refieren a una problemática “transgeneracional” de acceso
a la vivienda, que se expresa en el hacinamiento, las conflictividades intrafa-
miliares que ello genera, y la dificultad para lograr un techo propio.
Se agrava la problemática… vivían tres familias en una casa, ya no podía
pagar alquileres… los vecinos que padecen la situación habitacional, o sea,
la gente que tiene que construir su nueva familia en el fondo de la casa
de sus padres, o los inquilinos que no pueden seguir alquilando de las
familias que tienen que irse de la ciudad de Córdoba porque no encuentra
una posibilidad y empiezan a generarse manchones alrededor de la ciudad
que no tienen condiciones de servicio, no tienen salud, o sea, es todo un
deterioro grave de la situación de las familias cordobesas. (E15)

230
 No podés parchar, las familias se amplían, los chicos crecen y vas a necesitar
casas para hijos, nietos… (E14)

También es central para la contextualización del periodo, el acercamien-

to político de los referentes, donde se refleja la relación de algunas organi-
zaciones como la Comunidad Marta Juana González, la Cooperativa Felipe
Varela por citar algunos casos, con el Movimiento Evita, la Agrupación Túpac
Amaru, y la vinculación con el gobierno nacional a partir del año 2003. Sus
modelos de gestión y referentes políticos (Pérsico, Milagro Salas) así como las
redes de interacción nacional que comienzan a conformar la CTEP, conllevan
una mirada de conjunto del proyecto que estaban encarando, caracterizado
como “nacional y popular”.
Otro actor que comienza a interactuar con organizaciones urbanas es el
Movimiento Campesino de Córdoba, que entre 2004 y 2005, acompaña una
ocupación de tierra mediante la modalidad denominada “trabajo hormiga”.
Esta acción fue llevada adelante por la agrupación Ampliación Pueyrredón
conformada por una importante cantidad de familias migrantes y de familias
procedentes de la ciudad de Córdoba, que ocupan un predio ante la impo-
sibilidad de pagar alquileres. Esta situación es reconstruida por la persona
entrevistada del Movimiento Campesino de Córdoba, al referir a los inicios
del proceso de ocupación de un loteo en barrio Pueyrredón:
(…) este grupo de compañeros que son los pioneros ahí, los que empiezan
la toma de tierra, muchos venían de Perú, Bolivia, la mayoría venía del
campo, y del norte del país, Formosa, Chaco, Santiago del Estero… y
que por la situación económica vinieron a Córdoba buscando trabajo, la
mayoría de ellos viviendo en el primer tiempo en el centro, San Martín, en
pensiones, y a la mayoría de ellos se les hacía imposible pagar el alquiler.
(E16)

Otra de las experiencias que dan continuidad en este periodo, es el se-

gundo proyecto de loteos de la Cooperativa 24 de Septiembre, denominado
Chingolo II. La Cooperativa, que venía de comprar un terreno y desarrollar
un plan previo de viviendas mediante la modalidad que surgió en el marco de
la MCPS, responderá a la demanda de los hijos, parientes de los asociados, y
de nuevas familias que se asocian, para desarrollar un segundo proceso que se
concreta entre los años 2001 y 2002, mediante un subsidio para la compra
de un terreno:

231
 Viendo que la gente demandaba tener terreno y vivienda, y eran hijos
o parientes de los asociados, y viendo que habíamos hecho bien las
casas… me pidieron que volviéramos a hacer otro plan de viviendas…
lo pensé mucho… había que hacer entender a la gente que había que
seguir participando en la organización, por más que tuvieran su vivienda,
diciéndole que había gente que necesitaba vivienda digna… los problemas
que teníamos es que los hijos crecieron y tuvimos más de una familia
por casa, había mucho hacinamiento… y bueno, volvemos a anotar más
asociados y lo tratamos con el gobierno y buscamos terreno… en este caso
fue El Chingolo II. (E07)

La creciente ausencia estatal es caracterizada por quienes desarrollaron

procesos previos, en particular articulados con la UOBDS, como una no-
vedad del periodo. Para la referente de la Cooperativa 24 de Septiembre, la
ausencia se da en todos los niveles del Estado, y la define como una falta de
apertura de oportunidades políticas para los actores que luchan por el acceso
a la tierra y la vivienda social en Córdoba:
(…) se cerraron las puertas (…) El municipio dejó de dar respuesta en
todo sentido en hábitat social, hoy hay un hábitat social que no hace nada,
que no tiene un programa de nada, ni de tierras, ni de vivienda… un
supuesto banco de tierras que no lo usan para nada. (E07)

En el contexto de la emergencia social consecuente a la crisis política,

institucional y social que tuvo su máxima expresión en diciembre de 2001, se
produjo un proceso de ocupación de lotes vacantes en los loteos fraudulentos
de la Cooperativa Nuestro Hogar (Nuestro Hogar II y III). Esta acción de-
nota la situación que atravesaban las familias que alquilaban, que al no poder
sostener estos gastos protagonizaron procesos de ocupación de terrenos, tal
como comenta la entrevistada, quien ocupó un terreno dando cuenta de un
contexto de crisis que impactó en su familia, así como problemas consecuen-
tes de no tener una vivienda.
Casi todos alquilábamos, éramos inquilinos, dispersos, pero del barrio…
llega el 2001 y nos quedamos sin nada… con la crisis que hubo mi esposo
quedó sin un trabajo y la verdad es que la casa donde estábamos viviendo
nos la pidió el dueño porque estaba con compromiso de compra, y la
tuvimos que devolver. Nos fuimos a la casa de mi suegra en barrio Suárez,
pero éramos muchos. (E17)

232
 Las familias del colectivo Asociación Civil Clase Media Mix, el cual
se conforma a partir del año 2006, son familias que participaron del regis-
tro y sorteo de viviendas del Programa Hogar Clase Media (Federal II), y
que posteriormente al sorteo de beneficiarios, no se ejecutó. A partir de este
incumplimiento, las familias van a generar una fuerte disputa con el Estado
provincial a los fines de acceder a la tierra mediante la modalidad de lotes con
servicios. Se trata de sectores autodenominados como clase media, pero que
no pueden ingresar y adquirir una fracción en los loteos llevados adelante por
los denominados desarrollistas:
Somos familias trabajadoras, pero no hay forma de comprar un lote y
hacer una casa en la ciudad de Córdoba con los precios que tienen los
desarrollistas… nosotros nos organizamos para exigirle a la Diprovi, que
cumpla con el programa Hogar Clase Media, y ante la imposibilidad, les
exigimos que nos vendan los terrenos. (E18)

A partir del año 2010, comienza a desarrollarse una estrategia en sec-

tores asalariados, que no acceden al mercado inmobiliario y que tampoco
están contemplados en las políticas de vivienda que despliega el gobierno
provincial. En este marco se difundió la estrategia que impulsó la Unión de
Educadores de la Provincia de Córdoba (UEPC) con la Asociación Mutual
Carlos Mugica.
Las familias que accedieron al Programa Compra Comunitaria de Tierra son
todas de clase media. De esa clase media que por el 2010 había recuperado
sus ingresos a los niveles comparables a quienes en los 90 mantuvieron un
empleo formal y que habían caído a los niveles de pobreza propios de la
crisis del 2001-2002. Una característica común de los participantes en el
programa era la siguiente… Si bien sus ingresos les permitían pagar algún
tipo de cuota, no calificaban para el acceso al Crédito Hipotecario ofrecido
por los bancos y tampoco en ese momento había programas del Estado que
los incluyera. (E18)

El contexto de conflicto entre la gestión provincial y nacional poscrisis

de lo que se denominó “el conflicto con el campo” (2008), produjo que pro-
gramas como el Federal II, no tuvieran ejecución en la provincia de Córdoba:
En ese tiempo había mucha frustración y enojo, muchos compañeros
se habían anotado en el programa Hogar Clase Media (Federal II),
pero después no se ejecutaron las viviendas… ya habíamos hecho una
experiencia en Villa María donde loteamos 32 hectáreas para un loteo

233
 social, y empezamos a proponer y trabajar el tema de la tierra en Córdoba,
porque no puede ser que un trabajador no pueda acceder a un lote, porque
la tierra se la han quedado todos los sojeros. (E18)

Como parte de esta lectura del contexto, el cual coincide con las otras
entrevistas, y de la reconstrucción realizada en el capítulo 3 sobre la mercan-
tilización del suelo urbano, se señala:
Existe un sistema injusto en las grandes ciudades, con especulación del
precio del suelo y la consecuente imposibilidad de acceder a un lote… el
sueño de la vivienda propia en ocasiones resultaba una “pesadilla” por el
monopolio inmobiliario que existe, el sector agropecuario fue responsable
del boom inmobiliario. (E18)

En referencia a la situación salarial y el valor del mercado inmobiliario

la persona entrevistada señaló la imposibilidad de que un docente pudiera
adquirir un lote con los precios que tienen las ofertas privadas del sector de-
sarrollista, y que por esa razón se buscaban terrenos en las localidades vecinas.
Esta caracterización de los precios de los lotes es concordante con lo sostenido
por Monayar (2014)31:
…podés hacer una casa por etapas, pero no podés comprar un lote de a
pedazos… si bien hemos recuperado el salario con este gobierno (2003-
2015), el tema de la tierra se ha concentrado y se hace imposible para un
trabajador comprar un lote en el mercado inmobiliario. (E18)

Estas experiencias que desarrolla la UEPC en alianza con la Mutual

Carlos Mugica están destinadas a los sectores con ingresos formales –que si
bien califican para las operatorias estatales son inexistentes de parte del Estado
provincial y municipal (no se implementó el programa Federal II en Córdoba,
denominado Hogar Clase Media, y el programa Lotengo se empezó a ejecutar
en el año 2015)–, que no pueden acceder a las operatorias del sector privado,
denotando la desvinculación entre las ofertas privadas y la demanda de los
sectores sociales.
La crisis del 2001 marca una agenda que atraviesa a las organizaciones,
sobre todo a las que se conformaron después de diciembre de ese año, que se
ven obligadas en un primer momento a atender la cuestión social expresada
en la emergencia alimentaria, entre otros aspectos.
31 
Ver apartados 3.5.5. y 3.8.1. del capítulo 3.

234
 Las estrategias de acceso al suelo urbano que se identificaron van a surgir
como un emergente del empobrecimiento y la pérdida del poder adquisitivo de
diversos sectores, no solo de quienes ocupan la franja de pobreza o indigencia,
sino también de sectores con ingresos formales que no son atendidos por las po-
líticas públicas, que han resuelto la cuestión de la vivienda mediante el alquiler,
que no encuentran alternativas y están excluidas del mercado inmobiliario.
En las entrevistas es evidente la centralidad del sector desarrollista en la
cuestión de la tierra y los valores de los lotes, lo que para todas las personas
entrevistadas resulta inaccesible. Paralelamente, el Municipio de la ciudad de
Córdoba es identificado como un actor funcional al desarrollo de las inver-
siones privadas, mientras que el Estado provincial al no ejecutar el programa
Federal II no desarrolla intervenciones con ofertas significativas para sectores
con ingresos formales, pero que no pueden acceder a las ofertas del sector
privado.

5.3. De la MCPS a las nuevas formas de acceso al suelo urbano en un contexto

cada vez más restringido para los sectores populares: las diferentes formas o
tipologías de acceso al suelo urbano

En este apartado consideré las experiencias que surgen a partir del año
2000 en adelante. Las estrategias desarrolladas en el periodo anterior, y que
tienen continuidad en esta etapa, son recuperadas en los apartados referidos
a la articulación sectorial y la relación de estas estrategias de acceso al suelo
urbano con las políticas públicas.
Para la descripción de las estrategias utilicé el mismo criterio del perio-
do anterior, teniendo en cuenta que al momento de abordar la información
se reproducían las mismas tipologías. Si bien no todas aparecen en un estado
puro, a los fines de agrupar y ordenar la información para avanzar en su ca-
tegorización, consideré esta forma de organización de la información, ya que
permite analizar las redes que se fueron conformando entre los actores, en
función de las problemáticas comunes que los vinculan, y las relaciones que
establecieron con las políticas públicas.

5.3.1. Estrategias que se desarrollan mediante la ocupación de tierras en villas

de emergencia y el incremento de las tomas de tierras y asentamientos

Este momento está atravesado por una importante cantidad de tomas

de tierras, tal como se da cuenta en el siguiente análisis de datos de fuentes

235
 secundarias que muestran un proceso de crecimiento significativo de las villas,
asentamientos y tomas de tierras.

Tabla nº 10: Evolución cantidad de villas, asentamientos y tomas de tierras en rela-

ción a la población de la ciudad de Córdoba. 1992-2017
Años 1992 2000 2010 2017 Variación en %
Cantidad de
villas/ asen-
tamientos 83 134 75 117 40 % +
(1)
Cantidad de 12000
19000 familias 10000 17500 45 % +
familias en familias /
villas (2)
Cantidad
aproximada 52800 90000 45000 80000 51 %
de personas
Cantidad de
población
No hay
ciudad de
1.179.372 1.276.814 datos
Córdoba 1.329.604 12,73 % +
oficiales
según Cen-
sos Indec
Fuente: Elaboración propia en base a fuentes del Sehas-Ministerio de Desarrollo Social
de Córdoba y RENABAP.

La Tabla n.o 10 da cuenta de diversos estudios realizados sobre la pobla-

ción habitando en villas o tomas de tierras. Es importante destacar que no es
un trabajo que reúna los mismos criterios metodológicos, aunque sí se denota
cierta continuidad, ya que en los mismos se citan los estudios precedentes.
En la tabla se considera el periodo 1992-2017 y se observa que en términos
absolutos la proporción de población en asentamientos, pasó del 4,4 % sobre
el total de la población en el año 1990, al 5,8 % aproximadamente en el año
2017 (tomando los datos de la población del Censo 2010).
En este periodo se realizó el relevamiento de la ONG Techo en el año
2016 en la ciudad de Córdoba, que da cuenta de 119 villas y de 17.000
familias estimativamente habitando en ellas. Por otra parte, entre los años
2016 y 2017, se dio un proceso inédito, ya que por primera vez se realiza un
relevamiento que es avalado por el Decreto nacional n.o 358/17 que creó el
Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana

236
(RENABAP) que permitió que visibilizar el trabajo de los movimientos po-
pulares y algunas ONG que relevaron 4228 barrios populares a nivel nacional
de los cuales 117 barrios populares están en la ciudad de Córdoba con 17500
familias aproximadamente.
En relación a las estrategias de ocupación y tomas de terrenos planifi-
cadas que se dan en este periodo, una de estas es la que realizó la Agrupación
Ampliación Pueyrredón, que ocupó tierras en la zona este de la ciudad de
Córdoba, a partir del año 2004. La misma se ubica dentro del barrio Pueyrre-
dón, si bien se trata de vecinos de procedencia dispersa, tanto migrantes como
de la ciudad de Córdoba, que alquilaban o vivían en asentamientos informa-
les o en situación de calle (una familia, por ejemplo, había ocupado el Foro
de la Democracia, edificio por entonces abandonado en el Parque Sarmiento
de la ciudad). La persona entrevistada evidencia la existencia de redes infor-
males previas entre los habitantes de la toma, la mayoría migrantes de países
limítrofes y Perú o de zonas rurales. La toma se extendió también a un terreno
colindante ocupado por familias desde hacía varias décadas:
(…) había una parte de esa tierra, al lado, donde ya había gente asentada
hacía como treinta años que vivían ahí (calle Charcas) sobre la barranca,
después se fue rellenando y quedaban lejos de la barranca ya… esta gente
en algún momento trata de hacer una cooperativa, y esta gente ya estaba
más asentada, tenía algunos servicios (como por ejemplo la luz), [pero]
entonces no funcionó el intento de la cooperativa. (E16)

Las familias que fueron ocupando el terreno lo hicieron a partir de in-

formación que recibían de las redes que poseían y en función de las situacio-
nes de emergencia habitacional en las que vivían:
Alquilábamos en Alberdi. Casi no había mucho para alquilar, no te daban
la opción de alquilar, “con niños no” te decían, y nos pasaron la voz de esto,
estos terrenos y nos vinimos para acá. Y bueno, ahí tuvimos que rellenar
antes de instalarnos, no había nada, luz, agua, todo era pampa. (E16)

Fueron construyendo una vinculación que se fue entrelazando con quie-

nes ya habían ocupado previamente el predio, donde se obtuvieron apren-
dizajes para el proceso desarrollado. En casi todos los procesos serán muy
relevantes las acciones articuladas y alianzas que podrán gestarse, en algunos
casos, con nuevos actores como Un Techo para mi País (UTPMP), lo cual se
detallará más adelante.

237
 La toma de tierra de Pueyrredón es definida por la persona entrevistada
como una ocupación “casi hormiga”, ya que se realizó de manera individual
y progresiva, de un terreno rellenado (“era un barranco”) del cual no había
información sobre su propiedad.
No tenían ninguna información sobre propiedad del terreno, se comentaba
que era de un tal Margara que era del Ejército… pero no había certeza…
Saúl, Lidia y un hijo, ellos vivían donde era el Foro de la Democracia y
se enteran… ven esas tierras que no estaban niveladas, pero estaban más
o menos rellenadas… se juntan con otros conocidos que habían venido
de Bolivia y se conocían, ellos son muy unidos, una gran comunidad, y
entonces levantan una estructura para ver si pasaba algo y pasó un mes y no
pasó nada, entonces se empezaron a asentarse entre el 2004, 2005, de una
manera muy hormiga… se van corriendo la bola entre ellos. (E16)

Esta ocupación contó rápidamente con el asesoramiento de estudiantes

de arquitectura y referentes de otras cooperativas para establecer criterios bá-
sicos de demarcación y distribución de los lotes, que supusieran condiciones
básicas para su posterior regularización. Tuvo la impronta de las ocupaciones
planificadas, que buscan ser asumidas por el Estado municipal como parte
del trazado urbano e incorporado al catastro municipal en un proceso de
urbanización, para lo cual es muy importante el ordenamiento de los lotes y
las calles:
Los compañeros se habían asesorado mucho sobre la normativa, cada
terreno estaba marcado 10x30m2… (…) Uno de los acuerdos básicos fue
el respeto a rajatabla del 10x30, de la demarcación, el respeto de las calles,
que nadie se saliera de las líneas de vereda, toda la urbanización la llevaron
adelante los compañeros de la toma por el conocimiento que tenían de la
parte constructiva. (E16)

Desde el principio, diversas organizaciones acompañaron el proceso

de toma y ocupación. Agrupaciones estudiantiles, movimientos políticos, el
propio Movimiento Campesino de Córdoba y UTPMP, se constituyen en
actores que acompañan a las 40 familias que integran la primera asamblea
de la organización. Para el 2011, la ocupación fue creciendo hasta abarcar a
120 familias en 90 terrenos aproximadamente. En el proceso de ocupación de
Ampliación Pueyrredón se evidenciaron diversas acciones, como la prepara-
ción del terreno, una mesa de trabajo promovida por Un Techo Para Mi País,
así como las conexiones eléctricas y red de agua informales. El énfasis en este

238
proceso fue, en primer término, respetar las características principales de la
ocupación que habilitarían posteriormente su urbanización y regularización:
Como era un relleno, teníamos que ir ganándole espacio y rellenando
con escombro para generar más espacio para que entraran más lotes,
todos conseguíamos escombros y con eso rellenábamos (…) en la zona
de Pueyrredón Anexo lo que hemos logrado es que la Municipalidad
intervenga, porque hay un canal ahí y la gente tiraba mucha basura…
cerró el canal con alambrado y eso fue también un avance… pensando en
la calidad de vida de los compañeros. (E16)

En la medida que se va consolidando el proceso va tratando de construir

alianzas y una interlocución estatal a diversos niveles. Incluso, algunas de las
acciones desarrolladas apuestan más que nada a lograr movilizar a los propios
vecinos y a sostener algún nivel de interpelación y negociación con el Estado,
abordando cuestiones que responden a una mirada integral del hábitat, pero
que de alguna manera busca generar resultados en lo inmediato para legitimar
la organización y la disputa más de fondo que es la titularización de la tierra.
Por ejemplo, la conformación de las Juntas de Participación Ciudadana y los
espacios para abordar la cuestión de la seguridad con la Policía provincial:
… llegamos a la Subsecretaría de Participación Ciudadana que trabajan el
tema de prevención y seguridad y empezamos a trabajar algo del Estado…
me acuerdo que eran unas alarmas comunitarias… el objetivo era establecer
un diálogo con el Estado… desde ahí, nos dedicamos exclusivamente con
ese programa, hicimos una reunión con la Policía que estuvo buena, esto
nos sirvió para ir construyendo cierta aceptación de la toma. (E16)

En el asentamiento Ampliación Pueyrredón autoconstruyeron sus vi-

viendas mediante el reciclado de materiales y con la mano de obra de gran
parte de los vecinos que durante el día trabajaban en la construcción y a la
tarde y los fines de semana construían sus viviendas:
De a poquito a poquito fuimos construyendo todo… y así de a poco
íbamos acumulando, todos los ladrillos los sacamos del barranco, para
hacer el contrapiso un señor trajo dos camionadas de arena… fue un
laburo, mucho esfuerzo, pusimos todo de nosotros. (E16)

En lo referido a los servicios de agua y luz, los mismos fueron provistos

de manera informal hasta que pudieron articular con el Estado provincial.

239
 (…) tuvimos que engancharnos de la avenida principal, nos reunimos para
juntar dinero y juntar cables y todo eso… solamente se encontraba la gente
el fin de semana, día de semana no había nadie, porque trabajaban. Así un
fin de semana se juntó todos y se dijo: “hay que juntarse para ver cómo
hacer” y así se juntaron y quedaron en poner una cuota y hacer un trabajo
comunitario para poner el agua, para hacer la zanja, y ya nos habían pasado
el dato de que por ahí había un pozo de los bomberos y de ahí sacamos el
agua. (E16)

La experiencia de instalarse y posteriormente gestionar los servicios es

recuperada en el testimonio que da cuenta de los altibajos en los procesos de
organización barrial:
(…) y en Unión hicimos muchas cosas acá (…) Porque antes había más
unión, en el barrio se podía planear hacer actividades, proyectos esas cosas,
que hoy ya no se ve, antes nos juntábamos con el proyecto de hacer esto,
de hacer lo otro. Antes robábamos el agua, no tenemos legalmente la luz y
trabajábamos dos días y dos noches, hombre y mujeres para cavar la zanja
y colocar los caños todas esas cosas, igual que con la luz, colocar los postes,
los cables. Y se luchó para poner el agua cordobesa, que ahora la tenemos,
también tenemos la CRECE (recolección de residuos), había unión en ese
entonces. (E16)

Si bien nadie asocia el estado actual del asentamiento, en proceso de

construcción de un barrio, con una villa o asentamiento, varios refieren que
perviven ciertas prácticas y lógicas culturales, algunas valoradas positivamen-
te, otras en un sentido contrario, de lo que era la experiencia en el asenta-
miento previo.
(…) se parece que está la música fuerte, la informalidad, y el trato mucho
más abierto… como cuando entrás a la toma, es como que abrís una
puerta, y no hay tantas divisiones entre las casas, todo el mundo está en
la calle, los chicos juegan en la calle, hay como una cuestión de que no se
cuidan tanto las apariencias. (E16)

Este proceso tuvo articulación además del Movimiento Campesino de

Córdoba, con diversos actores, entre los que se encuentran Un Techo Para
Mi País y la Comisión Provincial de Tierras, entre los más relevantes. Dentro
del trazado del loteo, la organización asignó un lote donde se construyó una
casilla de madera donada por la UTPMP.

240
 En esta casilla se desarrollan diversas actividades y es uno de los puntos
de encuentro más utilizados por los vecinos. Aquí no solo se desarrollan
actividades recreativas, sino también se utiliza el espacio para hacer
reuniones, festejos y además se juntan diversos grupos como el de la iglesia
evangélica a desarrollar sus actividades. (E16)

El caso del asentamiento Ampliación Pueyrredón no ha logrado gestar

una cooperativa, con el nivel de formalización que esto implica. Pero, como
se desprende de las palabras del referente entrevistado, la experiencia de orga-
nización y participación asamblearia horizontal supone un control de los pro-
pios vecinos de los procesos en los cuales se implican. En este caso, constituir
una organización lo más horizontal posible fue un objetivo de los vecinos, a
partir de una consecuencia no deseada de la intervención de la organización
Techo Para Mi País, en el barrio:
(…) Un Techo Para Mi País tenían un proyecto que era la mesa de trabajo
y ellos ponen a una mujer ahí del barrio que al poco tiempo como que se
excedió de poder… se bajaba las cosas para ella sola, se había peleado con
toda la gente… entonces lo que optaron los vecinos era por una asamblea
totalmente horizontal, donde no había presidente ni una figura de autoridad,
solo un moderador y un secretario de actas… en ese proceso, fue en el
2009, nosotros llegamos al barrio, un grupo de jóvenes que venían mucho
de esta ONG Techo, pero nos habíamos ido un poco disconforme con las
tácticas… y estábamos interesados en comenzar un colectivo de educación
popular, trabajando con jóvenes y niños… y habíamos escuchado que se
estaba armando una asamblea grande. (E16)

Al momento de esta investigación, contaban con una comisión ejecuti-

va formada por tres referentes que eran los que habían encarado más activa-
mente los procesos de interlocución estatal.
La persona referente de la Coop. Marta Juana González señala que ve-
nían realizando trabajo comunitario en el barrio desde 2005 –en ese enton-
ces, como parte del movimiento de desocupados Aníbal Verón–. En abril de
2009, ante la emergencia habitacional de las familias, deciden ocupar unos
terrenos en “el fondo de Villa El Libertador”. En la toma intervinieron cerca
de 700 familias.
[Después] se inicia todo un planteo de desalojo de las familias con la
Guardia de Infantería y la policía, y un proceso de resistencia de seis meses,
constantemente la policía, los vecinos… y fue de bastante desgaste, y varios

241
 vecinos fueron abandonando, y hoy actualmente quedan 100 familias que
están construyendo su casa en 2 hectáreas ocupadas. (E15)

En el caso de la estrategia desarrollada por la Comunidad Marta Juana

González, la ocupación se realizó en la zona sur de la ciudad de Córdoba, co-
menzó en agosto de 2009 y se hizo efectiva de manera inmediata, con subdi-
visión de lotes para las familias movilizadas. Las amenazas de represión y des-
alojo fueron constantes, y la intervención de actores particulares, los medios
de comunicación, referentes de la parroquia del barrio, la Pastoral social y al-
gunos actores de agencias estatales evitó una situación de mayor violencia. El
terreno ocupado por esta cooperativa era de la empresa desarrollista ECIPSA.
Antes, de la empresa ECIPSA, contratista del Estado provincial, y después
pasó a una mujer que creemos que es nuera de Angeloz. Los títulos no
aparecían en el registro… la empresa desarrollista estaba construyendo un
loteo residencial privado, de allí que la presión de desalojo fue muy fuerte
en los primeros meses de la toma. (E15)

Las primeras acciones que realizaron fueron para contener, para defen-
derse de la represión y el riesgo cierto del desalojo, ya que sus principales
dirigentes fueron denunciados e imputados por usurpación. Se establecieron
alianzas con diversos actores entre los que se encuentra la Secretaría de DD.
HH. de la Municipalidad –a cargo de Vitin Baronetto, un referente de los de-
rechos humanos y de la causa de monseñor Angelelli, organismos nacionales,
y el apoyo de sectores de la Iglesia católica referenciados en el padre Santos,
entre otros.
Fue muy importante que el padre Santos estuviera acompañando y con-
teniendo a las familias, cuando estábamos rodeados de policías, él venía
y celebraba una misa, eso ayudaba mucho a las familias para no decaer y
sostener la toma en esos momentos que son los más difíciles. (…) Tuvimos
asesoramiento de la Secretaría de Derechos Humanos, organismos de de-
rechos humanos, la iglesia del barrio de otros movimientos, eso fue muy
importante para sostenernos. (E15)

En paralelo, las familias agrupadas en el colectivo se organizaron para

sostener la toma:
(…) primero estuvimos con nailon y cosas muy precarias, hasta que
empezamos a construir casillas de madera para protegernos del frío… Se

242
 buscó asimismo garantizar el alimento para las familias que no podían ir a
trabajar para sostener la toma. Esta situación generó un efecto de desgaste
en la movilización, y solo quedaron alrededor de las 700 familias que
habíamos empezado la toma, unas 100 familias, principalmente, las que se
quedaron fueron las que no podían volverse. (E15)

La situación de la toma está judicializada, aunque el referente señala que

ha habido diversos acercamientos con la empresa para lograr una negociación,
de la cual no ha formado parte el Estado:
Hubo una negociación hace poco con la empresa, ellos necesitan cerrar,
hicieron un muro y cuando estaban haciendo el muro, para que nosotros
no lo tiremos negociaron que ya nos iban a entregar eso. (E15)

Posteriormente se iniciaron construcciones autogestionadas de vivien-

das. Se obtuvo la matrícula de la Cooperativa y la forma de organización para
la construcción fue la de cuadrillas utilizadas en otros barrios y procesos.
Lo que se da mucho es una especie de mutual, los vecinos más conocidos
entre ellos, juntan de a 10 plata y se van construyendo la loza de uno, y
luego el resto, hoy día hay muy pocas casas que no son de material. (E15)

El acceso a servicios públicos ha sido otra instancia de movilización

de los vecinos, pero no tanto en la búsqueda de una interlocución estatal al
respecto. La conexión de luz es informal, aunque para la red de agua se logró
apoyo de otras cooperativas y se ofreció mano de obra para lograrla, y constru-
yeron un salón donde funciona el plan Fines del Gobierno nacional:
(…) para terminar primario y secundario, estamos ahora con una salita
chica de computación, un galpón donde tenemos herrería y carpintería
donde trabaja un grupo de asociados, pero cualquier vecino puede ir a
usar las herramientas… También se ha logrado una adoquinera y construir
otro galpón, para encarar desde el propio espacio acciones para hacer la
infraestructura urbana. (E15)

La diferenciación entre una villa y un barrio es un punto de referencia

habitual en términos de la consolidación de los procesos desarrollados para
muchos de los referentes:
(…) nadie tira agua servida a la calle, como en una villa… hace 2 o 3 años
era muy parecido a una villa, pero con las calles bien marcadas… pero se ha

243
 ido transformando… para evitar enfermedades hemos logrado que la gente
no tire la basura, que la lleve a dos cuadras… y también en este momento
se construyó mucho de material. (E15)

En los aspectos referidos a la articulación, esta organización formó parte

de la experiencia de la sanción de las ordenanzas del Banco de Inmuebles, tal
como se describe en el capítulo de fuentes secundarias. Otra de las articulacio-
nes entre las que se destaca su participación es la CTEP Córdoba, siendo su
referente unos de los promotores de este espacio de agremiación y articulación
de los sectores de la Economía Popular. En el apartado sobre las articulaciones
y las redes sectoriales amplío sobre estos aspectos.
Otro caso analizado es el de la Cooperativa Felipe Varela, que se inicia a
partir de las acciones del colectivo Túpac Amaru, que se acerca a un grupo de
vecinas de barrio Comercial que estaban organizando una toma. La organi-
zación integraba lo que luego se denominaría Comisión Provincial de Tierras
(CPT) y posteriormente se separarían de la Túpac Amaru para conformarse
como Cooperativa Felipe Varela y enmarcarse en el Movimiento Evita.
En junio de 2009 ocupamos un terreno vecino que estaba en el límite
del barrio de 17 hectáreas, y ante las amenazas de represión y desalojo,
empezamos a buscar algún acuerdo con el dueño. (E14)

El acuerdo al que se llegó con el dueño del terreno era no construir, ni

habitar hasta que no se lograra una expropiación por parte de la provincia.
Como esto no se concretó, la Cooperativa Felipe Varela decidió realizar una
nueva toma en 2011, y organizarse como cooperativa para poder lograr la
autogestión de la compra de parcelas del terreno. En el proceso, se dio un
efecto desgaste, además que algunos vecinos se retiraron del proceso porque
les informaron que la intención era pagar las tierras:
Ya había menos gente que en la toma anterior, había como 500-600 familias
(en la anterior habían sido cerca de 1200)… mucho de barrio Comercial,
de Ampliación Hogar III, Villa El Libertador y también hay gente de otros
barrios que tienen parientes o conocidos en el sector y que están desde el
primer día… en la actualidad somos 420 socios. (E14)

El proceso de toma del terreno en barrio Comercial se materializó en

dos momentos. El primero, en 2009, se inició sin tener noción de las dimen-
siones del terreno y de la cantidad de vecinos que se acercarían a anotarse,

244
que llegaron a ser unas 1200 familias. Tras la toma, la aparición del dueño
condujo a una estrategia de interpelación a través de medios de comunica-
ción al Estado provincial, movilizaciones y negociaciones particulares con re-
ferentes del Ministerio de Desarrollo Social, para lograr la expropiación. La
cooperativa tomó la tierra, pero evitó construir en la misma hasta que no se
acordaran algunos aspectos y se regularizara la situación. Esto puede deberse
a que buscaban evitar una mayor confrontación, como la que atravesaron los
movilizados durante al menos seis meses en el primer caso.
Acordamos con el dueño de esas tierras seguir gestionando el tema de la
expropiación, para evitar cualquier situación de represión o de poner en
riesgo la seguridad de los compañeros. Él hizo un compromiso de no vender
esas tierras hasta que nosotros resolviéramos el tema, eso nos permitió salir
de la toma, pero también controlar que nadie tomara, eso fue más o menos
un año de seguir insistiendo, hacer marchas, incluso estuvimos dentro de
la casa de gobierno, nos instalamos ahí, y nada. (E14)

La respuesta negativa del gobierno, llevó a una amenaza del propio due-
ño del terreno de venderlo a una empresa desarrollista, lo cual motivó una
segunda toma. A partir de entonces, se decidió negociar con el dueño la com-
pra del terreno.
Frente a esa situación ya el dueño nos genera una propuesta alternativa
que era… si el Estado provincial no lo llamaba, que él podía acceder a
vendernos ese predio si teníamos una cooperativa, y para generar eso
necesitaba un aval de la provincia o del municipio. (E14)

De esta manera, a los fines de avanzar en el proceso de negociación, se

gestionó la matrícula para la Cooperativa Felipe Varela y así hacer efectivo un
boleto de compraventa de una de las parcelas del terreno ocupado. Ante la
propuesta, se requirió gestionar un aval del Estado, el cual se logró a partir de
la intervención de la Municipalidad, y un subsidio que les permitió lograr el
boleto de compraventa.
(…) nos pedía un aval, ya habíamos hecho gestiones para poder
comunicarnos con la intendencia de Giacomino… nos llamó a la toma y
nos da un subsidio de 300 mil pesos a través de la Fundación que teníamos
en ese momento para entregar con la primera entrega del pago de cuotas
de todos los socios para que se les haga más barato a los compañeros aún
más comprar el terreno… entonces, bueno teniendo todo eso, se elaboró
boleto de compraventa. (E14)

245
 El barrio está asentado en 17 hectáreas, divididas en 5 parcelas y la
Cooperativa Felipe Varela tuvo que generarse a partir de ese proceso. Con el
subsidio lograron pagar la primera parcela que sirvió de garantía para el resto
del proceso. En consecuencia, se gestó un sistema de financiamiento colecti-
vo, con cuotas accesibles ($500) para cada socio, o bien la opción de compra
total del lote correspondiente a una familia ($8.500 más cuotas sociales año
2013). La estrategia generó que varios vecinos decidieran abandonar el pro-
ceso, porque no estaban en condiciones de pagar por las tierras. En paralelo,
generó problemas con otros vecinos y otros espacios movilizados, si bien el
proceso comenzó como una toma, posteriormente se ordenó y canalizó para
la compra de los terrenos mediante el autofinanciamiento comunitario:
(…) uno salió a decir a los medios que la Túpac vendía terrenos, y no es
verdad, como cooperativa compramos terrenos, no vendemos… entonces,
como es un trabajo muy grande, decidimos estar concentrados acá, y
no es así, (por) las disputas internas del espacio y nos quedamos con la
cooperativa sola… (E14)

Para este proceso el propósito de consolidar una comunidad y una or-

ganización, y apostar a objetivos más amplios en cada caso, se fundamenta
en esta evaluación que realizan del contexto general y de las experiencias y
antecedentes en particular:
Necesidad de romper con individualismo (…) venimos de la década del 90
donde el individualismo se instaló como una forma social de organizarse…
y en cualquier hecho social colectivo tenés que resolver esa problemática,
que no es culpa de los compañeros, es consecuencia del neoliberalismo…
esta idea de “individualmente vas a ser alguien” y no es así… habitualmente
los sectores populares si no se unen no van a poder salir. (E14)

El trabajo de preparación del terreno fue con autogestión comunitaria,

de la misma manera que las primeras viviendas fueron autogestionadas en su
proceso de construcción. Esta cooperativa tenía un prototipo de vivienda:
(…) pero nosotros no los obligamos que sea ese prototipo… sí hicimos
un estudio de suelos donde hay sectores que sí o sí tienen que hacer platea
y sí tienen que respetar las ordenanzas municipales: 4 metros de frente,
ochavas, etc. Actualmente hay en desarrollo 68 viviendas autogestionadas.
(E14)

246
 La planimetría del barrio se desarrolló con asesoramiento técnico de
ingenieros de la Municipalidad de Córdoba. En este sentido, se buscó res-
petar las ordenanzas municipales, a la vez que generar un barrio y no un
asentamiento:
(…) trabajamos con los técnicos de la municipalidad que nos decían:
“A tantos metros cuadrados de vivienda tienen que haber tantos metros
cuadrados de espacios verdes”… y así… como que la planimetría la fuimos
trabajando en conjunto, la continuación de las calles, la dimensión de las
calles… cosa que en el futuro no nos sea un problema el barrio… y otra
cosa que teníamos muy en claro es que no queríamos hacer una instancia
de lucha para que después se nos convierta en un asentamiento y tener
mayores problemas, lo que queríamos (y queremos) es que nuestros barrios
sean barrios dignos para vivir. (E14)

Para el año 2017, la Cooperativa había gestionado y logrado el cambio

de uso del suelo de rural a urbano en el Concejo Deliberante, por lo que pudo
avanzar en el proyecto de loteo.
La ordenanza la gestionamos a partir del convenio con Giacomino cuando
firmamos el acta acuerdo y nos dieron el subsidio, pero recién después de
8 años el Concejo Deliberante nos cambió el uso del suelo, cuando Mestre
firma todos los días convenios urbanísticos para cambiar el uso del suelo
para los proyectos de los desarrollistas. (E14)

En 2017 la Cooperativa firmó un convenio en el marco de un progra-

ma de infraestructura para loteos sociales, para que el Gobierno provincial
les ejecute y complete las obras de red de agua y eléctricas, que aún tenían
pendientes.
El acta acuerdo para nosotros es un reconocimiento a todo el esfuerzo y
nuestra lucha, porque el gobierno reconoce los loteos populares… esto
nos permite terminar con las obras de infraestructura para encarar la
construcción de las viviendas que faltan. (E14)

Para la construcción de viviendas y el trabajo en el terreno, se recurrió

a la mano de obra de los mismos socios. La cooperativa no tiene un sistema
de puntos, si no que los lotes se asignan a medida que se terminan de pagar.
El orden de prioridad de acceso a los lotes es cuando se va cancelando
terrenos… a medida que cancelan, pueden elegir terreno… cada vez que se

247
 compra una parcela tardamos más o menos 6 meses abrir las calles y todo
eso. (E14)

La participación no es constante, aunque la referente señala que al me-

nos 10 socios intervienen permanentemente de la comisión, mientras que el
resto de los socios:
(…) participan de las asambleas o cuando hay toma de decisiones, cuando
hay que ir a una marcha para que se aceleren algunas cuestiones, o ir a
cortar pasto al predio. (E14)

En el marco del proceso se han desarrollado acciones de capacitación

y han conseguido subsidios para lograr instalar maquinarias necesarias para
acompañar los procesos de construcción y urbanización, así como para brin-
dar trabajo a algunos asociados. Por ejemplo, se ha desarrollado una fábrica
para moldes prearmados y una carpintería a partir de comprar herramientas
y maquinarias con un subsidio de Desarrollo Social. Esta diversidad que ex-
presa esta estrategia se enmarca en la producción social del hábitat, donde la
gestión comunitaria del proceso productivo de los componentes del proceso
habitacional se promueve y administran desde el espacio territorial:
(…) nosotros veníamos trabajando en espacios educativos, copa de leche,
cultura… y empezamos a trabajar con emprendimientos productivos de
carpintería, moldes prearmados, pero con esto tenías que generar todo un
aparato administrativo… otra cosa. (E14)

En lo referido a la articulación sectorial esta organización ha protago-

nizado debates relevantes y ha incidido en el campo de las políticas públicas
siendo promotora, con otros espacios de la Comisión Provincial de Tierras
(CPT), y protagonista en el proceso de sanción de la Ordenanza n.o 11988
del Banco de Inmuebles y la Ordenanza n.o 12614 de Reserva de Inmuebles
firmando los recursos de amparo ante el incumplimiento de parte del Muni-
cipio en la aplicación de las ordenanzas32.
Los objetivos que movilizaron a estas experiencias de tomas de los terre-
nos son más amplios que en procesos precedentes. En un primer momento,
las organizaciones se focalizan principalmente en el acceso a la tierra más que
a la vivienda, a la vez que piensan este acceso como el primer eslabón de una

32 
Ver apartado 3.7. del capítulo 3.

248
lucha progresiva por la mejora de la calidad de vida de los vecinos implicados.
El prerrequisito compartido es la conformación de una comunidad y una
organización social movilizada y con identidad propia, y con un fuerte eje
en el trabajo como factor dignificante de la persona humana y de integración
social:
Lo primero, lo más importante, era gestar una comunidad (…) No
estamos solo por la tierra, estamos para mejorar nuestra calidad de vida…
estamos para que nuestros hijos puedan caminar en un barrio seguro…
por tener un barrio donde la alternativa no sea estar en la esquina fumando
un porro, si no que el barrio tenga pileta de natación, polideportivo, que el
joven pueda tener una escuela de oficios en su barrio… estamos en el paso
más importante que es la compra de la tierra, una vez que terminemos eso,
vamos a ir avanzando más en lo otro. (E14)
La lucha por la tierra es importante, pero no puede estar aislada a la
organización, sin organización social a un barrio lo condenás al aislamiento,
a los narcos… si no tenés ningún taller de oficio, ninguna fábrica, no los
acompañás desde el trabajo… no tiene sentido, los condenás a cualquier
cosa. (E15)

Como puede advertirse, en la definición de los propios objetivos, así

como en los actores involucrados en ambos procesos, se advierten ciertas di-
ferencias en relación con los procesos anteriores. Se persiguen objetivos más
amplios, como la disputa del modelo de ciudad y la búsqueda de que el Es-
tado regule a los sectores privados, y además aparecen aspectos referidos al
trabajo social y comunitario a largo plazo, donde se referencian en el modelo
de los proyectos de la Túpac Amaru en Jujuy, el acceso a la tierra y no a la
vivienda adquiere centralidad. También se involucran actores de movimien-
tos políticos que no necesariamente son vecinos del sector, para quienes estas
experiencias constituyen modelos de desarrollo de alternativas políticas que
exceden el proceso en sí.
Nosotros creemos que el rol nuestro como movimiento social es poner el
tema de la vivienda popular y el trabajo en agenda, y que lo tome quien lo
tome… quien quiera gobernar Argentina o quiera un cargo en la provincia,
municipio, tiene que hacerse cargo de eso. (E15)
Nuestra finalidad no es solo nuestro barrio, sino también compartir
nuestra experiencia y ayudar a otros compañeros a acceder más rápido a
sus derechos… (E14)

249
 Asimismo, estos actores se posicionan política y partidariamente de ma-
nera más marcada que en otros procesos, lo cual parece haberles generado di-
ficultades para la interlocución estatal en el periodo de distanciamiento entre
las gestiones de nación, provincial y la Municipalidad de Córdoba. También
se advierte, como se señalará a continuación, el interés por configurar nue-
vamente una estrategia colectiva de articulación de demandas en torno a las
problemáticas en las cuales trabajan.
A diferencia del momento anterior, los actores se encuentran con una
perspectiva diferente para abordar la problemática del acceso a la tierra y a la
vivienda social en Córdoba, ya que la pertenencia a organizaciones nacionales
y los vínculos que construyeron en estas interacciones les permiten en algunos
momentos desplegar estrategias que adquieren mayor visibilidad e incidencia,
sobre las que amplío en el apartado de las relaciones con las políticas públicas.
Estas características también son visibles en el proceso de Ampliación
Pueyrredón, la cual surge luego de la crisis del 2001, y también enfoca su pers-
pectiva en el nuevo fenómeno de la concentración de la tierra y las inversiones
privadas de grupos desarrollistas que invierten captando recursos de las rentas
extraordinarias del sector agropecuario, entre otros sectores, lo que marca di-
ferencias con las estrategias del periodo anterior más centrada en las políticas
sociales, desvinculadas de los procesos urbanos de planificación de la ciudad.
Estas organizaciones van a confluir en experiencias de articulación como
la CPT, otras en la CTEP y disputarán acciones conjuntas en el campo de la
Municipalidad, el gobierno de la Provincia de Córdoba y del Estado nacional.

5.3.2. El principio del fin en el acceso colectivo a los terrenos con fondos
estatales o cesión de tierras públicas

Durante el periodo 1991-1999, en el marco de la UOBDS y la MCPS,

las organizaciones realizaron diferentes reclamos por el acceso a la tierra y las
operatorias de viviendas que quedaron en efectivizarse. Algunas de estas so-
licitudes fueron trasformadas en expedientes con decretos donde se disponía
la afectación de fondos. A partir del cambio de gobierno en 1999, desde la
UOBDS se realizaron acciones para exigir que la provincia efectivizara y diera
curso a estos reclamos. De esta manera, relevé, a partir de las entrevistas, una
serie de proyectos de acceso a la tierra que se materializaron en compras de
tierras con subsidios del Estado y otras en cesión de tierra pública vacante
para que se desarrollen loteos con planes de vivienda. Durante los años 1999-
2003, según fuentes del Ministerio de Desarrollo Social se registraron a 8

250
organizaciones que recibieron subsidios para la compra de terrenos (aproxi-
madamente 970 familias) y 10 organizaciones que en el año 2003 recibieron
por acta de tenencia precaria de 1000 lotes aproximadamente.
Al considerar todo el periodo de estudio se identificaron según las fuen-
tes consultadas 41 loteos por gestión comunitaria que agrupan aproximada-
mente a 4000 familias.
Por otra parte, en esta tipología recuperó la experiencia desarrollada por
familias que se asociaron luego de la no ejecución del programa Hogar Clase
Media (Federal II) y disputaron ante la Diprovi el desarrollo de proyectos de
lotes con servicios.
Entre los casos relevados se encuentran las cooperativas 24 de Septiem-
bre y la 26 de Junio, que concretaron segundas estrategias de acceso a la tierra
mediante la entrega de subsidios que tenían pendientes y en gestión desde el
gobierno anterior, en el marco de la MCPS, pero que no habían sido efecti-
vizados. En el año 2000 pudieron adquirir terrenos en el barrio El Chingolo,
como parte de los acuerdos que concretaron con el gobierno provincial, y
lograron el financiamiento:
En el año 2000 nos pagaron el decreto que estaba ya firmado desde antes
que se fuera Mestre… y con el gobierno de De la Sota pudimos comprar
las tierras en El Chingolo donde hicimos el segundo plan de viviendas.
(E07)
Nosotros veníamos de haber comprado tierras con los socios y con la Mesa
de Concertación presentamos un proyecto, pero no salió el pago, recién
en el año 2000 con el nuevo gobierno pudimos comprar la segunda tierra
en El Chingolo, al lado donde teníamos el primer plan de vivienda. (E10)

Estas organizaciones participaron con sus terrenos en el programa

MCMV a partir del año 2003, con el que construyeron en esos predios la
infraestructura y las viviendas (sobre este aspecto se amplía en el apartado
referido a la relación con las políticas públicas).
Otro de los casos es el de la Coop. Arco Iris Ltda., la cual contaba con
acciones comunitarias previas y su formalización como cooperativa en 1998.
Esta organización formó parte del colectivo de la UOBDS, incluso varios
años antes de poder acceder a un terreno y a un plan de viviendas. La Coope-
rativa había gestionado un subsidio con la misma modalidad que tenían las
otras organizaciones, por lo que había presentado un expediente para recibir
los fondos, y desde el Estado provincial, en el marco de acuerdos particulares

251
 que se desarrollaron con organizaciones, obtuvieron la asignación de tierras
fiscales que se encontraban vacantes: en 2003 recibieron las tierras asignadas
en el marco de un acta de tenencia precaria firmada con el Ministerio de De-
sarrollo Social de la Provincia, y en el año 2006 lograron ingresar a un plan
para construir 29 viviendas y obtener otros 11 lotes.
En el año 2003 fuimos convocados unas 10 organizaciones al Ministerio
y firmamos un acta acuerdo donde se nos dio la tenencia precaria para
acceder a la tierra… para nosotros fue un momento muy importante,
después de tantos años de lucha éramos reconocidos por el Estado. (E06)

En este periodo se desarrolla la estrategia que impulsó la Asociación de

Beneficiarios y Adjudicatarios de Planes de Vivienda conocida como “Hogar
Clase Media Mix”, que como ya señalé, se conformó a partir de la frustración
de cientos de familias que no pudieron acceder al Hogar Clase Media que
formaba parte del Programa Federal II ya que, en el marco del conflictos y
desavenencias entre las gestiones del gobierno nacional y provincial, no se im-
plementó en Córdoba. Esta organización desarrolló una serie de acciones que
le permitió el acceso a lotes con servicios en el marco de la Diprovi.
Nuestros asociados fueron sorteados en el programa Hogar Clase Media,
antes de que supiéramos que no se iba a ejecutar ya habíamos empezado
a organizarnos para exigir ciertas condiciones en las viviendas… después
nos pusimos firmes y empezamos a exigir que el Estado cumpliera. (E19)

Una vez que se establecieron ciertas bases de negociación, el acuerdo

para la selección de los terrenos implicó que la propia organización le propu-
siera a la Diprovi, la localización para que esta los comprara:
Los terrenos se seleccionaban en base a las necesidades de ubicación. El
sistema era que íbamos, hablábamos con los dueños, ellos hacían una oferta
al Ministerio de Obras Públicas y este lo compraba. Uno fue expropiado
por la provincia, Valparaíso. Teníamos toda la información porque la
buscábamos a través de inmobiliarias, y muchos, al vernos por los medios,
venían a ofrecernos tierras. Los vecinos del entorno estaban expectantes
porque no sabían bien ni quiénes éramos, ya que por la participación en
los medios estábamos sobrevaluados. (E19)

El proceso llevó varios años hasta que se realizaron los acuerdos, lo que
implicó que la organización desarrollara una estrategia de fortalecimiento de

252
la participación con diversos planes de lucha, y sostener el reclamo para man-
tener el tema en la agenda:
Respecto a nuestra relación con el Estado, para lograr lo que hoy tenemos,
tuvimos que hacer 102 marchas, 92 asambleas, 6 tomas del Ministerio, 1
toma del Centro Cívico, 2 tomas de tierras. La relación con los medios fue
fundamental, ya que colaboraron en mostrar nuestro problema. Cadena
3 nos trató mal. (…) Las familias participaban activamente, estábamos
organizados en comisiones, de acción, de prensa, de recursos. La asistencia
a las marchas y las asambleas era obligatoria. Teníamos un socio que, hacía
los presentismos con un código de barras, así que no podían escapar.
Luego al entregar la posesión a cada vecino se hizo teniendo en cuenta su
participación en marchas, asambleas. (E19)

En cuanto a la modalidad con la que fueron transferidos los lotes a los

socios de la organización, la persona entrevistada relata:
Accedimos a la tierra en el 2013, después de modificar la legislación de la
Dirección de Vivienda, ante nuestra propuesta de que si no construían las
casas nos vendieran los lotes… con estos cambios se posibilitó la venta de
la tierra. En 2013 firmamos el convenio donde se nos entregó la posesión
de 3 macrolotes: Boulevares para 196 familias, La Lagunilla para 136 y
Valparaíso para 111 familias. (E19)

Esta experiencia de la organización Hogar Clase Media Mix, es previa

al programa Lotengo que posteriormente implementa el Gobierno provincial
en el año 2015, por lo cual no registra antecedentes en la Diprovi, según
relatan desde la organización. Para la persona entrevistada esta estrategia se
materializa y da cuenta de un proceso de acceso a lotes con servicios, que son
financiados por el Estado, donde es la propia organización la que selecciona
las localizaciones de los terrenos y el Estado los adquiere y ejecuta las obras de
infraestructura.
En lo referido a la modalidad de compra con subsidios públicos que se
había desarrollado en el momento anterior, solo pude identificar –según refie-
ren los dirigentes entrevistados– que este mecanismo se instrumentó hasta el
año 2000, año en que se producen las últimas entregas de subsidios a organi-
zaciones para la adquisición de terrenos.
Finalmente, en este periodo identifiqué una experiencia que surgió pro-
ducto de la demanda de las diferentes organizaciones, que se materializó en
la cesión de terrenos mediante la figura de la “tenencia precaria” y que im-

253
 plementó la Agencia Córdoba Solidaria en el año 2003 (forma jurídica que
reemplazó al ex Ministerio de Desarrollo Social) para la Cooperativa Arco Iris
y otro conjunto de organizaciones.

5.3.3. El desarrollo de estrategias de acceso a lotes de manera individual,

mediante la ocupación de parcelas en los loteos fraudulentos

A la par de las experiencias relatadas, en este periodo se dan, también,

estrategias de acceso a la tierra por ocupación dentro de los loteos fraudulen-
tos, de forma relativamente similar a lo que ya había acontecido en la ciudad.
Las personas entrevistadas dan cuenta que, en los tres loteos identificados
como Nuestro Hogar I, II y III hubo ocupaciones individuales sobre parcelas
que no habían sido comercializadas hasta ese momento y, ante la denuncia
y judicialización producto de la estafa, un importante número de familias
ocuparon aquellas parcelas que habían sido delimitadas dentro del trazado y
se encontraban libres.
Estas ocupaciones son individuales y refieren a familias de la ciudad de
Córdoba, pero también a un importante número de familias migrantes, que
empezaron a promover procesos organizativos, algunos motivados ante las in-
timaciones de la Cooperativa Nuestro Hogar que es la que había desarrollado
el loteo fraudulento, y pretendía seguir cobrando las cuotas pactadas a pesar
de las denuncias públicas y judiciales.
En el caso de los procesos de Nuestro Hogar II y Nuestro Hogar III, la
red organizativa previa era prácticamente inexistente o, si no, cuestionada por
las dirigentes entrevistadas. La referente de Nuestro Hogar III, señala que a
partir de las denuncias que realizaron por la falta de servicios las familias de-
jaron de pagar las cuotas, y esto generó un primer conflicto con los loteadores
que desencadenó un proceso de organización:
No había nada de organización previa, ese año (2003) nos organizamos
porque había gente que recibía cartas documento, la cooperativa buscaba
intimidarlos. (E17)

En Nuestro Hogar II, sin embargo, la referente entrevistada reporta una

organización previa de vecinos, aunque el desarrollo de la lucha que encaran
colectivamente, y en la cual interviene la entrevistada, se formará en parte por
oposición a las acciones de este colectivo previo:

254
 En ese momento había un grupo de vecinos, de más de 50, que se
juntaban, pero siempre se pegaban a un político, un puntero peronista, y
les prometía la gestión, pero después pasaba el tiempo y no pasaba nada
(…) Entonces decidimos un grupo de vecinos que dijimos: “Bueno, basta,
no nos engañen más”. (E12)

Los casos de Nuestro Hogar II y III se ven atravesados por la falta de

reconocimiento institucional y catastral de su situación. Ambos procesos se
movilizaron a partir de las intervenciones judiciales en torno a la irregularidad
de los loteos. En el caso de Nuestro Hogar III, que constituyó un modelo
de organización vecinal para los loteos fraudulentos del periodo, la referente
cuenta:
La única forma de entregarle legalmente la tierra a los vecinos era
conformar una comisión vecinal, y ahí logramos la representación genuina
de los vecinos, y a partir de ahí se acompañó NH2 y NH1, que no tenían,
para que conformaran una comisión, porque necesitábamos que todos
estuviéramos representados y a partir de ahí hicimos la presentación en
Dirección de Fomento Cooperativo. (…) La comisión de vecinos se fundó
en 2004, para lograr poco después el cambio de uso del suelo. (…) Lo
que se busca ahora es tratar de regularizar la situación del barrio, y hay un
compromiso de la provincia y la municipalidad de que acompañarían este
nuevo proceso. (E17)

En paralelo, desde Nuestro Hogar II se comienza a:

(…) laburar arduamente para pedir luz y agua y averiguar por qué habíamos
caído en ese lugar y no teníamos nada… (E12)

En los loteos hubo acciones de relevamiento y censos de vecinos, ayu-

dados por técnicos o estudiantes que realizaban tesis en los barrios. Esta prác-
tica, si bien ya realizada en otros procesos anteriores, es considerada de gran
relevancia para los referentes, porque fueron revelando condiciones de habi-
tabilidad muy desfavorables en términos de la contaminación presente en los
terrenos (basurales rellenados) y a la que eran sometidos sus habitantes, e im-
plicó la posibilidad de visibilizar una nueva problemática para estos procesos
que, en algunos casos, ha logrado respuestas estatales específicas:
Siempre nos censábamos, y la última vez dio 1250 personas, tené en cuenta
que tenemos muchos bolivianos que no están registrados. (…) Hemos hecho

255
 censos, con las mismas arquitectas de Espacios Verdes [Municipalidad],
las áreas que deben tener regularmente los barrios. Intervino también
(un arquitecto) que hizo su tesis basada en la problemática de NH3. Le
permitió hacer todo el estudio urbanístico y de suelos, ahí se detectó que
había un basural desde el año 50 o 60. El ing. Reyna (UNC) hizo un
estudio donde certificó la contaminación del barrio. (E17)
Pedimos con la gente del dispensario un análisis del agua y la contaminación.
Lo hicieron los del Ceprocor. Dijeron que no tomemos más esa agua que
nos íbamos a morir… Tenía caca, pis, sales, todo. (E12)

Para estos casos, toda interlocución estatal, por los servicios, el cambio
de uso del suelo, entre otras cuestiones se concibe como una experiencia que
apuesta no solo a brindar soluciones a demandas concretas del contexto, sino
también algún tipo de reconocimiento por parte del Estado.
Durante el año 1999, la gestión municipal inició el cambio del uso del
suelo de los terrenos donde se habían desarrollado los loteos fraudulentos
bajo la forma jurídica de una cooperativa que intentaba ocultar un negocio
privado.
El cambio del uso del suelo, fue un gran logro que nos permitió fortalecer
el trabajo entre los tres loteos… por una parte nos sirvió para avanzar en los
servicios y la regularización con la municipalidad, pero fundamentalmente
para demostrar legalmente que habíamos sido estafados. (E12)

Las organizaciones avanzaron con los procesos judiciales que termina-

ron en condena firme para los impulsores del loteo fraudulento; al momento
de la investigación la Cooperativa se encuentra en proceso de liquidación
judicial, y una vez resuelta esta instancia, permitirá entregar las escrituras:
(…) fue un proceso largo, pero pudimos demostrar todo el daño que nos
hicieron, terminó preso Ortiz… todavía nos falta mucho para avanzar en
nuestro barrio, está pendiente la liquidación y las escrituras. (E17)

A su vez, para este periodo se empezó a manifestar en la voz de los en-

trevistados y entrevistadas otra problemática vigente en los barrios: la cuestión
de la seguridad. En todos los casos se señalan experiencias de robos (a vecinos
y a la cooperativa, de materiales de obra, nuevas ocupaciones de lotes destina-
dos para espacios comunitarios, entre otras) y hasta violaciones.

256
 (…) tuvimos una reunión (por el tema de la seguridad) porque ya es como
indiscriminada la cosa… Había un destacamento policial, pero lo sacaron,
y entre los vecinos logramos construir una posta policial nueva y estamos
pidiendo que nos manden un destacamento nuevo. (E17)

Otras acciones, más específicas, han apuntado a satisfacer otras deman-

das de la comunidad, en particular aquellas vinculadas con la inserción edu-
cativa y laboral de los vecinos. Por ejemplo, en Nuestro Hogar III:
Surgió un proyecto para mejorar la calidad de vida de las personas y surgió
un proyecto de talleres en oficio, que aprendan a hacer algo y recuperen la
dignidad a través del trabajo. (E17)

5.3.4. La producción social de suelo urbano desde las organizaciones populares

mediante el autofinanciamiento comunitario

Estas estrategias se realizaron desde la perspectiva de la producción so-

cial del hábitat y se sustentan en autofinanciamiento social a partir de los
aportes económicos de los socios, con lo que se organiza el financiamiento de
la compra de tierra y el pago de los costos de la infraestructura, en ninguno
de estos casos se registra la venta de lotes con renta inmobiliaria o ganancias
que son distribuidas como sucede en los emprendimientos privados. Los casos
relevados surgen a partir de la compra de un macizo y el inicio del loteo con
el desarrollo de los proyectos de infraestructura a cargo de la organización
comunitaria, donde en algunos de los lotes el Estado financió parte de la
infraestructura.
En este trabajo de investigación se recuperaron experiencias de la orga-
nización Arpeboch, Cooperativa 26 de Junio (del periodo 1991-1999) y otras
que se inician a partir del periodo que se inicia en el año 2000, como la de
las Cooperativa Felipe Varela y Mutual Carlos Mugica, conjuntamente con
la Unión de Educadores de la Provincia de Córdoba, que dan cuenta de la
capacidad de las organizaciones sociales para la intervención en la producción
de lotes con servicios para la construcción de vivienda familiar para sectores
con ingresos insuficientes para acceder a las operatorias que ofrece el mercado
inmobiliario. También en esta tipología se consultaron datos de la Comisión
Nacional de Tierras Padre Carlos Mugica que da cuenta de una experiencia
en Juárez Celman en el loteo denominado Mariano Pujadas por la Coopera-
tiva Nueva Generación, donde se desarrollaron 196 lotes con servicios (du-

257
 rante esta investigación el loteo se encontraba en desarrollo). Otro caso es el
desarrollado por la Cooperativa El Hornero en Malvinas Argentinas. Estas
estrategias han tenido la denominación de compras comunitarias de tierra,
o producción social de suelo urbano. Sobre este tipo de estrategias no existe
relevamiento oficial en este periodo, pero a partir de las fuentes que se consul-
taron se identificaron los siguientes loteos:

Tabla n.º 11: Listado de experiencias identificadas como producción de suelo

urbano por autofinanciamiento comunitario
Cantidad
Organización Localización
de Lotes
Cooperativa 26 de Junio (3
510 Córdoba Capital
loteos)
Cooperativa El Hornero 150 Córdoba Capital y Malvinas
Arpeboch 140 Córdoba Capital
Cooperativa Felipe Varela 400 Córdoba Capital
Cooperativa Nueva Genera-
196 Juárez Celman
ción
Mutual Carlos Mugica-UEPC
1770 Río Ceballos y Alta Gracia
(3 loteos)
Total 2556
Fuente: Elaboración propia en base a fuentes consultadas suministrada por las
organizaciones promotoras de los loteos.

La experiencia de la UEPC y la Mutual Carlos Mugica, se inicia en el

año 2010, una modalidad de producción social de suelo urbano con destino
a la generación de lotes con servicios. Se trata de la adquisición de macizos de
terrenos sin lotear y luego del desarrollo del proyecto de loteo y la ejecución
de la infraestructura.
Ese año la UEPC realizó un relevamiento en toda la provincia de Cór-
doba con más de 2500 encuestas, donde surgió que uno de los problemas más
acuciantes que tienen los docentes es la imposibilidad de tener una vivienda
y los costos de los alquileres, y en esa problemática, los costos de los lotes se
enunciaban como el mayor impedimento para iniciar un proceso de acceso a
la vivienda. Así la UEPC asumió el tema de la cuestión habitacional y creó un
programa de Ayuda Solidaria a Demandas Habitacionales, que abordó, entre
otros temas, el acceso al suelo urbano para producir lotes con servicios.
Realizamos una encuesta que fue voluntaria en toda la provincia y más de
2500 docentes la respondieron, el problema era que nuestros compañeros

258
 no accedían a los programas de vivienda y que no podían comprar un lote
en sus localidades. (E18)

De las entrevistas surge que las primeras experiencias comenzaron en la

ciudad de Villa María, con una iniciativa llevada adelante con el Municipio
de esa localidad:
Buscamos que un trabajador pueda acceder a un lote con servicio a un
costo social, porque no puede ser que trabajes toda la vida y no tengas una
casa propia, que los sojeros se queden con toda la tierra y hagan negocios
con lo más sagrado que es nuestra tierra, por eso hicimos una primera
experiencia en Villa María cuando estaba Accastello de intendente en el
año 2009 y presentamos un proyecto de ordenanza donde se lotearon 20
hectáreas que eran del Gobierno nacional frente a la sede de la Universidad
Nacional de Villa María, así nació la ordenanza del Programa de Acceso
al Suelo Urbano “PASU”, donde se produjeron 394 lotes con servicios,
después muchas familias entraron al Procrear y otras construyeron por su
cuenta o con créditos de los bancos o ayuda de los familiares. (…) Cuando
vimos que el PASU era todo un éxito, pero quedaron muchas familias
sin solución, hicimos el loteo con la UEPC, en ese momento fundamos
la Asociación Civil Encuentro Comunitario y el apoyo de la Mutual
Mugica… de esa forma iniciamos el Programa de Compra Comunitarias
de Tierras, y adquirimos desde el Encuentro Comunitario 32 hectáreas en
dos etapas donde salieron 632 lotes con servicios, siempre logrando que los
precios fueran al menos un 30 % menos de lo que sale en el mercado… con
esto fuimos viendo cómo empezaron los desarrollistas a cambiar sus planes
de venta, daban más plazos, menos intereses, sentían que estas propuestas
nuestras le quitaban en algunos casos sus clientes… estábamos regulando
el mercado de manera indirecta. (E18)

Estas experiencias generaron rápidamente adhesión debido al monto

de los aportes que debían realizar las familias postulantes, por lo que los pro-
yectos de loteo pudieron incorporar a los socios para el sostenimiento de los
procesos de compra:
Para el inicio del Programa, el mercado inmobiliario tenía precios
vinculados a la renta agraria –soja, tambos, ganado vacuno–. Nuestra
propuesta ofrecía un precio hasta 40 % menor al del mercado y las cuotas
a pagar por un lote estándar (250 m2), no superaban el 20 % del salario
inicial de una Maestra de Grado. Esta propuesta abrió una oportunidad
–hasta ese momento única– de acceder en un plazo de hasta 60 meses a

259
 un terreno con servicios de agua potable, luz, cloacas, gas natural, cordón
cuneta y quedar en los umbrales de iniciar la construcción de una vivienda
familiar. (E18)

En Río Ceballos, a instancias de las delegaciones de la ciudad de Cór-

doba y del departamento Colón de UEPC, se desarrolló a partir del año 2012
un proyecto para 716 lotes:
La UEPC y la Mutual Carlos Mugica con un fideicomiso, que tiene el
nombre de Producción Social de Suelo Urbano, PROSSUR, de alguna
manera queríamos que el nombre definiera el proyecto, que no es un loteo
privado de desarrollistas… desde allí impulsamos un loteo en Río Ceballos,
empezamos en el año 2012, y compramos 48 hectáreas y de allí salieron
453 lotes y se generaron 716 soluciones incluyendo los PH… En todas
estas experiencias lo que establecimos como modalidad es que los aportes
de los socios se realizaran en un primer momento para comprar la tierra, acá
no hay ningún desarrollista que pone la plata, todo es autofinanciamiento
social… con la tierra escriturada avanzamos con una segunda etapa para
que los socios hagan sus aportes para la realización de la infraestructura.
(…) Los loteos que impulsamos cuentan con todas las aprobaciones
reglamentarias para la ejecución de las obras de infraestructura previstas.
(E05)

Otro de los loteos en desarrollo al momento de esta investigación está

en la localidad de Alta Gracia, que recupera las experiencias de Villa María y
Río Ceballos, el cual comenzó en el año 2013:
(…) las demandas de las delegaciones de UEPC se han activado a partir
de ver que es posible generar los loteos y fue la de Santa María la que
propone en Alta Gracia comprar 54 hectáreas… esto empezó en el año
2013 y se compraron en dos etapas. Con esta iniciativa se creó el Programa
Producción de Hábitat Social –PROHAS–, con la Mutual Carlos Mugica,
donde se ha generado la planimetría para 680 lotes y en PH se ha proyectado
a 1250 lotes, porque en estos casos los lotes son grandes y el municipio
permite generar dos PH por lote, así que eso abarata el valor del lote para
que nadie quede afuera. (E18)

Un aspecto relevante es la red que conforman organizaciones de traba-

jadores como es el sindicato de la UEPC y de la economía solidaria (Mutual
Carlos Mugica) en la producción social de suelo urbano, donde las personas

260
entrevistadas destacan que en gran medida el éxito de esta propuesta está en
el precio de los lotes y en la confianza que se tiene con la organización gre-
mial, un aspecto relevante a considerar frente a los discursos hegemónicos
que sostienen que los trabajadores desconfían de sus propias representaciones
gremiales:
La alianza con la UEPC, con toda la confianza que genera en afiliados y
allegados de los afiliados, más la experiencia y conocimiento de la Mutual
Carlos Mugica fue fundamental para que pudiéramos hacer estos loteos
populares, donde en 10 años hemos promovido que 2300 familias puedan
acceder a un lote con servicio para que se construyan sus viviendas. (E05)
Además de la necesidad y de la imposibilidad de que te puedas comprar
un lote en el mercado inmobiliario, lo importante es la confianza de la
propuesta, porque nadie va a poner plata donde corre riesgo que lo estafen
y hay tantas experiencias de esas. (E18)

En cuanto a los aspectos metodológicos y operativos, estas propuestas se

desarrollan con una modalidad novedosa que incluye lógicas diferentes a las
desarrolladas por el mercado inmobiliario:
Los lotes se adjudican por sorteo, lo que sorteamos es el orden para elegir,
para que en los loteos no existan zonas más caras que otras, como es en los
loteos privados, así la suerte es la que define la elección que realiza cada
uno… después entre los socios se pueden cambiar y reubicar en el loteo
con acuerdos particulares. (…) La morosidad es baja, y cuando alguien
se atrasa se busca por todos los medios que siga en el programa… lo que
también tenemos en cuenta es que no se pierda la cuestión solidaria y que,
si no sostenemos entre todos el financiamiento, esto se cae, más en estos
tiempos donde se ha perdido parte del poder adquisitivo del salario. (E05)
En todos estos loteos la metodología es usar el índice de variación salarial
para las cuotas y en algunos casos el índice de la construcción, pero no
hay intereses, como en los proyectos privados, tratamos de que la cuota
siempre guarde una relación con el salario. (…) Son procesos de 5 a 6 años,
pero es seguro que llegás a tener el lote, el que está con una urgencia no
encuentra en estos loteos la solución inmediata. (E18)

En los loteos de Alta Gracia y Río Ceballos, el 85 % de las adherentes

a los proyectos son residentes de la ciudad de Córdoba. Según señalaron las
personas entrevistadas, esto es un reflejo del alto costo que tienen los terrenos

261
 en Córdoba Capital en relación a los ingresos de este sector social y es un dato
coincidente con el proceso migratorio que se da desde la ciudad de Córdoba
hacia los departamentos Santa María y Colón, según lo reflejan los censos
2000 y 2010.
En las entrevistas también se hizo referencia a otros actores sociales que
se fueron sumando al proyecto de Alta Gracia, entre los que se destacan el
Sindicato de Docentes Universitarios (ADIUC), el sindicato SMATA de Alta
Gracia, la Mutual Solidaridad Legal, la Mutual Conexión, y otros actores que
promovieron la adhesión de sus afiliados a esta modalidad.
Otro aspecto que reflejan estas experiencias es la capacidad de las orga-
nizaciones de la economía solidaria, en alianza con sindicatos, para producir
loteos en escala (entre los tres proyectos se están produciendo al momento de
este estudio más de 2600 lotes aproximadamente) y a costos sensiblemente
inferiores a los del mercado, lo que facilitó el ingreso de trabajadores con
ingresos formales que no alcanzan a las operatorias privadas, pero sí pueden
reorientar sus ahorros para este tipo de estrategias.
Referido a los costos de producción de los lotes con servicios generados
por estas organizaciones, pude relevar los montos de los loteos promovidos
por la UEPC y desarrollados por la Mutual Carlos Mugica, la Asociación
Encuentro Comunitario, a los que vinculé con el SMVM vigente en el mo-
mento y al Salario Inicial Maestro de Grado (SIMG), referencias que sirven
para analizar la incidencia del costo en relación a los ingresos. Para el caso de
la Cooperativa Felipe Varela, tomé solo como referencia el SMVM.

Tabla n.º 12: Estimación de costos de los lotes en relación al SMVM y SIMG
Proyectos Valor lote
Localidad y Tipo de infraes- Cantidad Cantidad
de lotes con
año tructura de SIMG de SMVM
servicios
Red de agua,
Encuentro cloacas, Red eléc- $ 37.970 13 uni- 20 unida-
Villa María
Comuni- trica y AP, Aper- Lote de 250 m dades des
Año 2011
tario tura de calles y ($2913) ($ 1840)
cordón cuneta.
Red de agua, Red $ 86250
Rio 19 uni- 30 unida-
eléctrica y AP, Lote de 250 m
PROSSUR Ceballos dades des
Apertura de calles
Año 2013 ($ 4570) ($ 2875)
y cordón cuneta.

262
 Red de agua,
cloacas, Red eléc- 18 uni-
$ 252.000 29 unida-
Alta Gracia trica y AP, Aper- dades
PROHAS Lote de 360 m des
Año 2017 tura de calles, ($
($ 8860)
asfalto y cordón 14000)
cuneta.
Red de agua,
Coopera- $ 130000 15 unida-
Córdoba Red eléctrica y
tiva Felipe Lote de 250 m des
Año 2017 AP, Apertura de
Varela ($ 8860)
calles.
Fuente: Elaboración propia, en base a información suministrada por los entes promotores.

De los datos relevados se desprende que con 15 unidades de SMVM en

la Cooperativa Felipe Varela se produce un lote con servicios y el rango más
alto lo da el loteo PROSSUR en Río Ceballos, donde se necesitan 30 unida-
des de SMVM. En los cuatro casos estudiados y comparando con el estudio
de Monayar (2014) quien da cuenta de los precios de los lotes en la ciudad de
Córdoba, y que para el año 2008 se necesitaban más de 40 SMVM, se des-
prende que los cuatro casos relevados todos están por debajo del 40 SMVM,
más aún si se considera el último dato consultado Monayar (2019), se reque-
rían 60 SMVM para adquirir un lote (de un valor dentro de la mediana).
Estas comparaciones entre modelos de PSH y el mercado privado mues-
tra, por un lado, la capacidad de las organizaciones populares para producir
suelo urbano en condiciones formales, pero fundamentalmente dan cuenta
de las rentas extraordinarias que tienen las ofertas del mercado inmobiliario
privado.

5.4. Las nuevas articulaciones y representaciones de los sectores populares

5.4.1. La UOBDS y su reconfiguración en el espacio de representación del sector

A partir del 2001, y en este nuevo escenario social, económico y políti-

co, la UOBDS empieza a declinar su presencia y representación del colectivo
de organizaciones. La mayoría de las personas entrevistadas enfatizan motivos
referidos al contexto, y al cambio de las políticas públicas vinculadas a la fina-
lización de la estrategia gubernamental de interlocución social de la MCPS.
La gestión del ministro Oscar Aguad (1995-1999) es caracterizada de forma
negativa, porque ejecutó muy pocas acciones (consecuentemente con la lógica
de ajustes presupuestarios del gobierno), y las personas entrevistadas refieren
que a partir de 1999 la MCPS dejó de funcionar y la UOBDS dejó de ser la

263
 expresión de la articulación de las organizaciones de base e interlocutor ante
el Estado.
Los motivos sugeridos son diversos, de forma más directa, se plantea
un cambio de estrategia de la intervención estatal en torno a las políticas de
acceso a la vivienda social. Algunos entrevistados señalan que hasta el 2001
se pudo avanzar con algunos proyectos y que, posterior a la crisis de ese año,
el gobierno adoptó una metodología unilateral mediante programas como
MCMV. En algunos casos, este cambio de estrategia impactó directa o indi-
rectamente en los procesos que estaban en curso, y en las expectativas genera-
das por el cambio de gestión.
Entre las dirigencias entrevistadas, el problema de atomización o cierta
desmovilización de la UOBDS, no obstante, responde a factores múltiples.
Algunos consideran que hubo un exceso de política partidaria, aunque otros
consideran que lo que le faltó al proyecto fue una perspectiva política más
asentada.
(…) decíamos algunos que esa organización tenía que seguir siendo
autónoma de partidos políticos, y algunas organizaciones nos fuimos, 8 o
9 organizaciones, no teníamos sustento económico, nada… (…) hoy existe
la Unión, pero está reducida a nada. (E11)
Peronistas, radicales, eran del mismo calibre, lucraban con la miseria de la
gente… Bah, siguen siendo igual… Si algo debilitó la Unión o desapareció
fue porque no teníamos formación política, no querían hablar de política,
creían que era algo malo… pero los políticos eran malos, no la política…
Pero en la Unión cuando hablábamos de política, fue mucho de instalar
discusión política dentro de la organización… muchas discusiones. (E01)

El proceso de desgaste y pujas internas generó, además de retiros y rup-

turas dentro de la UOBDS, una situación institucional que generó la exclu-
sión de un importante grupo de organizaciones. Esta situación parece haber
sido el cierre al ciclo de representación del sector por parte de la UOBDS, al
menos en los aspectos formales e institucionales:
Se fueron los principales dirigentes… yo me retiré… y varios de los que
estábamos ahí, que empujábamos el carro, nos retiramos porque veíamos
ya que no daba. (E10)
Yo renuncié (referente de la mesa ejecutiva de la UOBDS) en 2002 por
motivos personales, demasiado tiempo en la organización y en mi casa
tenía un quilombo, y además había problemas políticos porque cada vez

264
 que iba a haber elecciones, había líos… (E01)
Hacía mucho que no participábamos de plenarios, no se hacían reuniones
y un buen día, convocaron a una Asamblea y nos enteramos de casualidad
por un compañero que trabaja en el Ministerio que leyó el boletín oficial, y
cuando leímos el orden del día, estaba la baja de más de 20 organizaciones,
muchas de las que habíamos sido fundadoras de la UOBDS. (E06)
Nos organizamos para ir, y cuando llegamos a la asamblea había un policía
en la puerta que no te dejaba entrar, nos iban a dar de baja como socios y
ni siquiera nos permitían defender nuestra posición en la asamblea, esto lo
hicieron con el apoyo del gobierno y de Inspección de Sociedades Jurídicas,
ese fue el tiro de gracia para que desapareciera la UOBDS. (E08)

Algunos casos, además mencionan diversas pugnas políticas entre fun-

cionarios y referentes políticos de los barrios y los referentes de las propias
cooperativas, que contribuyeron a desmovilizar a muchos de los vecinos.
El gobierno a nosotros como cooperativa nos dejó mal parados. Les dijo a
los de la Villa Miralta (cooperativa vecina a la que debían brindarle parte
del loteo que no utilizaban) que no nos tenían que pagar nada, y si cobrás
una cuota social, no la pagan… no hemos podido hacer balances ni nada
por culpa de eso. Hoy la cooperativa está acéfala. ¿Cómo hacerle entender
a la gente que hay que poner unos pesos para los movimientos? (E09)

La mayoría refiere a un efecto desgaste de las movilizaciones sociales de

los vecinos, al cansancio de esperar soluciones que no siempre llegaron. En
contraposición, otros señalan que el acceso a la vivienda propia o el lote, su-
puso un desincentivo y la creciente lógica de desmovilización de los afiliados.
En algún caso, este aspecto se asocia con la tradición cultural de los vecinos,
mientras que otros consideran que es consecuencia de un proceso de enveje-
cimiento de las personas. Los problemas consecuentes a la movilización de los
afiliados, además, se veían acompañados por el distanciamiento de varios de
los principales referentes sociales implicados.
Son procesos largos, cansadores, desgastantes, y te encontrás con alguien
que hace 20 y pico de años que está y no tiene escritura… (E11)
Había problemas de participación, había mucho desgaste, no todos
participaban, también establecimos una cuota social y había problemas
con eso… (E01)

265
 Otros, no obstante, enfatizan los problemas de gestión de las propias
cooperativas: en varios casos se mencionan instancias problemáticas o des-
manejos de la administración de turno en algún momento del periodo, que
afectaba la confianza con los vecinos y con las otras instituciones:
Hay organizaciones que se han desarticulado porque debían balances,
perdieron la matrícula… y esas tierras están a nombre de la cooperativa…
para ponerse al día es un quilombo… (E11)
En ese entonces hubo un delito del expresidente que estuvo antes –
malversación de fondos, concretamente con la tesorera de ese entonces– lo
cual hizo que el gobierno dudara de darnos los fondos para terminar la
segunda etapa de esas viviendas, no se habían pagado a los albañiles, y había
quedado la cáscara de las viviendas nada más… La gente por unanimidad
me pone como presidenta de la cooperativa… me costó muchísimo que
el gobierno nos diera la segunda parte, ya había una manchita, había que
hacer buena letra… (E07)

En relación con el rol de las cooperativas en la estrategia colectiva de

articulación de demandas, algunos entrevistados manifiestan problemas de
inclusión de los nuevos procesos que, en muchos casos, se planteaban como
planes de vivienda, pero que no atendían a las urgencias sociales del contexto:
También dejamos incluir organizaciones de nuevos barrios, y sabíamos que
íbamos a tener problemas… ellos creían que eran clientes, no socios… las
cooperativas de familia dispersas estaban acostumbrados a que los que no
pagaban dos o tres cuotas, los daban de baja, y transferían ese plan a otro,
y eso me llevó a tener serias discusiones con mis compañeros. (E01)

Algunos testimonios denotan ciertas crisis que expresan fragmentación

social entre sectores provenientes de villas y otros de barrios populares:
Te duele que le den vivienda a gente que podía meterse en un crédito,
además no eran villeros, son vecinos dispersos. (E09)

Otros casos refieren a las conflictividades con técnicos o con las ONG,
y sus intentos por imponer una agenda y un estilo en el proceso:
También hubo algún tironeo con las ONG porque eran una máquina de
conseguir recursos, porque no todas trabajaban como la unión quería.
Nosotros queríamos que los dirigentes crezcan, las cooperativas crezcan, y
no que estén manejadas por una ONG u otros sectores… (E01)

266
 Si bien algunas personas manifiestan que la UOBDS “sigue en funcio-
namiento”, todas están de acuerdo en que “ya no tiene el mismo peso”, “está
casi desaparecida”, o ha quedado mermada después que le dieron de baja a las
principales organizaciones.
En la evaluación de este periodo, varios entrevistados concuerdan en
que la instancia más favorable para las luchas por la tierra y la vivienda en
Córdoba se dio en el contexto de la MCPS, y en la gestión de Cafferata Nores,
en particular. Tras su partida, las experiencias de interlocución estatal no han
sido las mismas:
La dirigencia cambió mucho, se quedó en el pasado… dejó de participar,
otros usaron su lugar de trabajo políticamente… hay que acompañar los
gobiernos de turno para obtener cosas, pero los gobiernos se van a ir,
nosotros nos quedamos… El único momento donde pudimos avanzar fue
con la mesa de concertación… (E02)

En general, la lógica de movilizaciones y contactos estatales particulari-

zados puede entenderse como consecuencia de dos situaciones del contexto:
por un lado, entre los procesos contemporáneos a la UOBDS, se advierte en
las dirigentes cierta impugnación a las prácticas de movilización permanente
promovidas, que suponían un mayor nivel de confrontación:
La Unión nos invitó a nosotros en algunas oportunidades… nosotros
participamos un tiempo y nos alejamos de la Unión porque nos pedían
cosas que a mí personalmente como presidenta de una cooperativa no me
gustaban… Ellos hicieron muchos cortes en ese momento, yo no compartía
eso… más allá de que lo hacen como lucha, no me gusta como lucha. Y al
no hacerlo yo, no lo hacía ninguno… (E08)

Algunos hacen referencia a la conformación de nuevas articulaciones.

Las dificultades para gestar una estrategia colectiva de acceso a la tierra y a la
vivienda, se evidencia también como una necesidad para quienes han atrave-
sado luchas de más larga duración. La pérdida de influencia de la UOBDS,
el desprendimiento de organizaciones que conformaron la misma, fue gene-
rando el surgimiento de otras redes como la Federación de Organizaciones de
Base (FOB):
Nosotros con otras 7 organizaciones armamos la FOB, teníamos diferencias
políticas en la UOBDS, de cómo enfrentar al gobierno provincial. (E11)

267
 Otras organizaciones buscaron diversos tipos de articulación ante la fal-
ta de respuesta estatal, lo cual generó desincentivos para la participación entre
los propios vecinos:
En esta gestión del gobierno (año 2004) conformamos la Confederación
Metropolitana de Organizaciones Sociales y cuando nosotros solicitamos
que queríamos ser parte de la plata que entraba para nivel social, y ser
parte de una mesa de enlace, ya no nos dio más bola (…) Hoy estamos
buscando reunificar las organizaciones, porque si no trabajan todas solas…
primero armamos una red Metropolitana, y ahora estamos coordinando
con la Mugica. (E06)
Nosotros empezamos primero con la Red de Organizaciones Comunitarias
de Córdoba (ROCC) en el año 2005, y mucho después en el año 2014
nos fuimos armando como Movimiento de Organizaciones Sociales Carlos
Mugica, con el apoyo de la Ranchada y la Mutual Carlos Mugica, muchas
organizaciones de la Unión estamos reorganizándonos. (E07)

El referente de la Cooperativa 12 de Enero, también refleja la misma

preocupación, aunque advierte cómo ha cambiado la interlocución estatal al
no existir más la MCPS:
La experiencia muy similar a lo de la Unión hoy son la gente de la Túpac
Amaru, pero… los compañeros al no tener un espacio de referencia para
sentarse a negociar otras condiciones para ver cómo la gente puede acceder
a la tierra o a la vivienda, entonces te hace muy endeble… (E11)

5.4.2. El acceso a la vivienda y el después…

Más allá de las situaciones particulares, resulta relevante dar cuenta de

la evaluación y percepciones que los propios implicados tienen sobre los pro-
cesos desarrollados. Estas percepciones, que acompañan la concepción ge-
neralizada de un Estado que se retiró o cambió la lógica de intervención,
y de las menores oportunidades para la interlocución estatal en torno a las
problemáticas de tierra y vivienda social en Córdoba, se estructuran en torno
a dos aspectos: por un lado, en qué medida se han cumplido los objetivos que
movilizaron las acciones de lucha en cada proceso; y en segundo término, en
qué medida el resultado del proceso permitió consolidar y dar continuidad a
procesos colectivos.
Respecto del cumplimiento de los objetivos, los procesos del primer
momento (1991-1999) se focalizaron principalmente en el acceso a la tierra

268
y a la vivienda. En estos casos, la mayoría considera que los objetivos se han
cumplido, aunque resten aspectos referidos a la infraestructura y a la regu-
larización dominial y escrituras. No obstante, en el proceso de lucha global,
quizás como consecuencia de la desarticulación de una estrategia colectiva de
demandas sociales, las personas entrevistadas señalan que ha crecido la apatía
y la desconfianza política de los asociados, que se ha dado un proceso crecien-
te de desmovilización, y que el objetivo de continuar movilizados o, incluso,
sostener la organización ha resultado insatisfecho.
Cuando la gente tiene su casa no paga más, ni se moviliza, ni participa en
la cooperativa. (E09)
Cuando vos le diste la casa, ya como que se sienten que ya no ves más a
nadie… es como que hoy están trabajando los otros socios, los que están
esperando vivienda… (E06)
Hay determinado momento donde la gente participa menos, cuando
entrás a tu casa, tenés otras prioridades y cuesta muchísimo más sostener la
organización, los balances al día, los libros… (E02)

El cambio de prioridades de las familias y el sostenimiento de la or-

ganización en sus aspectos formales es una dimensión que atravesará todo
el periodo de estudio para las organizaciones (algunas llevan más de veinte
años de proceso y no logran culminar con sus procesos de escrituración)33. Es
probable que esta desmovilización se deba a que los objetivos de los propios
asociados fueron alcanzados, y que se materializaban en la vivienda, más allá
de los objetivos de las dirigencias, pero además se encontraron referencias que
atribuyen la desmovilización al contexto cultural emergente en los años 90
que promovió una cultura individualista y no colectivista entre la población.
La relación entre los vecinos cambió, como está cambiando la sociedad.
Cierro la puerta, lo que pasó por afuera, chau… (…) El individualismo
se ve, los conflictos sociales se ven… Se juntan un grupo de personas y se
acercan a preguntar “¿Qué están dando?” (para mí), no “¿En qué puedo
ayudar?” (E13)

La mayoría señala que no están dadas las circunstancias para la mo-

vilización de sus asociados, en parte porque “se cerraron las puertas” de la

Ver apartado de resultados de fuentes secundarias referido a la aplicación de las ordenanzas mu-
33 

nicipales de aprobación de loteos y la aplicación de las legislaciones de escrituración de viviendas.

269
 interlocución estatal, y en parte, por la situación del contexto económico que
genera desmotivación de los vecinos. Pero también, entre los procesos de más
larga data, se evidencia un desgaste generacional:
Ya la gente se ha dejado de movilizar porque es gente grande, tiene su
casa, sus hijos, están más apachorrados, cuesta mucho, y por ahí ya no
tienen más tiempo, y la situación económica es totalmente distinta, antes
si querías comer un asado todos los días podías, hoy no se puede… hoy
cuesta sacar la gente a la calle, reclamar por sus derechos… (E02)

El cansancio se expresa incluso entre los propios referentes. La referente

de la Cooperativa 24 de Septiembre, narra que los asociados le han pedi-
do que realicen un tercer plan de viviendas para los hijos de los socios. No
obstante, considera que las condiciones de interlocución estatal y la realidad
social no facilitarían el proceso.
Mucha gente nos pide que hagamos un tercer plan porque hoy por hoy es
muchísima la gente que necesita una vivienda, pero lleva mucho trabajo…
trabajar con la gente… (E07)

La desmovilización de los asociados, se hace evidente para las personas

entrevistadas:
No me gusta ser ingrata… si vos luchaste conmigo, ¿por qué no valoraste la
lucha? Si logramos lo más valioso que podés pedir: la tierra… podés seguir
trabajando por pequeñeces: que la cooperativa tenga el agua al día… que
los asociados estén bien… seguir trabajando en conjunto, sabiendo qué
necesidad tiene el otro… cómo la podemos encarar entre todos… y eso no
supieron mantenerlo… hoy la cooperativa no existe. (E08)

Esta caracterización de la situación y de interacción entre los vecinos,

parece afectar también las percepciones en términos del nivel de consolida-
ción de los barrios:
Cada uno llegó y metió la cabeza dentro de su casa y se olvidó de los otros,
por ejemplo, trajeron la droga… Yo sigo siendo la misma, no he cambiado,
pero la experiencia ha sido más o menos, porque hay muchas peleas. Mataron
a dos chicos, me agredieron la casa. Si pasa un patrullero lo apedrean… Se
parece a una villa porque no lo cuidan. Están los grupos en las esquinas, tiran
la basura en las plazas. Se parece a un barrio porque tenés luz, asfalto (no sé
hasta cuándo, porque se hunde…) Veo que la gente desde que entró a las

270
 casas, no han hecho nada. Y a la casa hay que cuidarla, pintarla… Pocos han
ampliado… (E09)

Otros referentes tienen percepciones positivas sobre los procesos y des-

tacan, por ejemplo, que ya todas las casas son de material, y se han ido am-
pliando o mejorando.
Se han hecho flor de construcciones, algunas casas ya tienen segundo piso.
(E02)

Incluso en algunos casos se afirma que estas mejoras fueron de alguna

manera promovidas por la cooperativa:
En algún momento logramos generar una “envidia constructiva”, es decir,
si vos ponés una reja, teníamos que tratar de que aquel que no hacía nada,
entendiera que también lo podía hacer… entonces le decías: “mirá qué
lindo, qué bueno que ha quedado…” y así nos poníamos de acuerdo entre
3 o 4 para decirles… y así tratar de hacerte entender que algo podías hacer,
y cuando menos te dabas cuenta, ya estaban haciendo algo para mejorar la
casa… (E02)

La concepción que comparten estos procesos es que habitan un “barrio

consolidado”, lo cual constituiría un objetivo cumplido en la mayoría de los
casos. La “mejora de la calidad de vida” de los vecinos, se advierte como conse-
cuencia de los procesos encarados. El carácter de “consolidado”, no implica la
finalización de las demandas. Aún faltan algunas cuestiones de infraestructura
urbana o acceso a servicios públicos, en algunos loteos:
(…) nos falta cordón cuneta con un suelo compactado con 0,20 (…)
nosotros mismos estamos poniendo la iluminación en el barrio, ya que
Epec no puso ni un transformador (E10).

Quedan pendientes en la mayoría de los procesos considerados la cues-

tión de las escrituras individuales, y en algunos casos, las escrituras generales.
A su vez, varios casos señalan contextos y problemáticas emergentes, como la
cuestión de la seguridad y en algunos procesos más recientes, la cuestión de la
contaminación ambiental. Por ejemplo, en Nuestro Hogar III:
[Nuestra] problemática es distinta: hay basural, torres de alta tensión…
en algunas zonas se construyó sobre calle pública, tiene que haber una
franja de resguardo, pero no la hay… eso la Municipalidad nos había

271
 dicho que no hay problema, si logramos la liquidación judicial, harían las
excepciones… [También] falta asfalto de todas las calles, la red de cloacas,
las escrituras… (E17)

La pérdida de referencias de articulación colectiva que activó relacio-

nes particularizadas con los diversos niveles del Estado para lograr respuestas
concretas a demandas específicas de cada sector, no ha limitado las alianzas o
vínculos con otros actores, en el caso de la Cooperativa Arco Iris Ltda., con
diversas alianzas con ONG:
Ingresamos con un proyecto que se llama Programa de Fortalecimiento de
Sociedad Civil. [Con eso] logramos comprar todo lo relacionado con el
comedor y el amoblado de la oficina de la cooperativa. (E06)

En términos de contexto general, se advierte la persistencia de situacio-

nes de exclusión, pobreza e indigencia, desempleo, situaciones de hacinamien-
to, dificultades para tener un techo propio, etc., que fueron mencionados en
casi todos los periodos. La principal diferencia es que, entre los referentes de
procesos más antiguos, la percepción de la situación de pobreza que padecen
los sectores populares de la ciudad de Córdoba es diferente a la que atravesa-
ron a principios de la década del 80:
Sigue habiendo pobreza, pero no es tan cruel como en los 80. (E01)

En síntesis, los procesos que alcanzaron conquistas referidas a la vi-

vienda se redefinen y reconfiguran una vez que se logra uno de los principa-
les motivos por el cual se conformó la organización. En algunas experiencias
emergen otro tipo de intereses y objetivos; mientras que para la mayoría de
los dirigentes la continuidad de la organización aparece como una necesi-
dad, para las familias, el haber obtenido la vivienda, se trasformó en un as-
pecto que desmovilizó y produjo un proceso de desafiliación organizacional.

5.4.3. Cuando la lucha por la tierra incluye el derecho a la Justicia: la articulación

en el marco de los loteos fraudulentos

Una alianza relevante se dio entre los tres loteos fraudulentos denomi-
nados Nuestro Hogar (I, II y III) a partir de que se fueron reconociendo como
víctimas de la estafa y compartieron la situación legal y la instancia judicial
vinculada a la Cooperativa Nuestro Hogar, que es la que emprendió los lo-

272
teos. Como ya se señaló, el proceso se percibe como una alianza estratégica
para lograr la visibilidad de una problemática común, mayor fuerza de pre-
sión social e institucional, que habilite a soluciones comunes. En algún sen-
tido, esto constituyó una forma de articulación colectiva de demandas de los
tres barrios, sobre todo en los aspectos referidos al cambio del uso del suelo,
la planimetría y la regularización catastral y dominial, así como las instancias
de judicialización que atravesaron los mismos.
Nos fuimos encontrando entre los tres loteos y reconociendo a partir de las
denuncias y los apoyos que fuimos recibiendo. (E12)
Después juntamente a NH3 hacemos una causa judicial. Ellos, asesorados
por la Pastoral Social y la capilla, hacen un expediente judicial y en 2005
hacemos un expediente en la Dirección de Fomento Cooperativo, que es
el ente que regula la formación de esas cooperativas. (E17)

Estas acciones articuladas permitieron a las organizaciones abordar la

cuestión judicial y de regularización urbana y dominial de manera colectiva.
Entre los recorridos y acciones se recuperan las instancias desde donde abor-
daron, con el área de Fomento Cooperativo del gobierno provincial, la liqui-
dación judicial de la Cooperativa Nuestro Hogar, las gestiones para el cambio
de uso del suelo y la aprobación de los loteos que involucró al Municipio de
Córdoba, y las instancias en Tribunales por el juicio por las estafas.
En estos casos, además, se mencionan alianzas específicas con profesio-
nales, alumnos y técnicos, generalmente provenientes de proyectos de inter-
vención social acordados con universidades. La participación de estos actores
es considerada muy relevante dadas las necesidades técnicas específicas (judi-
ciales, de ingeniería, de urbanización) que conllevan estos procesos. Además,
fueron necesarias acciones puntuales para conseguir avances en términos de
la planimetría y las instancias necesarias para la regularización urbana. En
algunos casos, además, se menciona el apoyo específico de actores religiosos
en este sentido:
Los ingenieros eran privados, venían convocados por el cura (…) hemos
tenido mucho apoyo de la UCC, convenios con talleres… voluntariado…
el rector, que era Velasco, él siempre nos tuvo mucho apoyo, nos dio,
nos puso una persona que se dedicaba a NH3… este año se va a dictar
plomería, y son 4 clases por mes, y están certificados por la Universidad
Católica de Córdoba (UCC). (E17)

273
 La percepción de la participación de algunos de estos actores también es
ambivalente, como en otros periodos.
Con gente de la UNC también nos pasó, con áreas de periodismo…
nosotros decíamos nos han usado como para sacarse un premio y chau…
(E17)

En estos procesos las manifestaciones han sido puntuales, por ejemplo,

ante la posibilidad de que se traslade el enterramiento de basuras junto a
Nuestro Hogar III. Un dato relevante para este contexto es el señalamien-
to de la presencia de las mujeres de los barrios en los procesos de gestión y
organización:
Generalmente somos todas mujeres trabajadoras… que nuestros hijos
tengan otras oportunidades que no tuvimos nosotras. (E16)

La presencia de las mujeres protagonizando los procesos, es un aspecto

constante en estas experiencias. Son mayoritariamente mujeres las que asu-
men diferentes espacios comunitarios de gestión tanto de las dimensiones
asistenciales, como los merenderos, comedores, como la gestión de los loteos
y planes de vivienda.

5.4.4. La emergencia de nuevos movimientos populares y las nuevas

articulaciones sectoriales poscrisis del 2001

El contexto social da emergencia a un nuevo momento que reúne una

caracterización del estadio de las luchas sociales por el acceso a la vivienda y
el suelo, en relación con los cambios evidenciados en el contexto político. La
creciente desmovilización de los vecinos y afiliados de las experiencias que for-
maron parte de la UOBDS es un factor relevante para comprender el marco
de los procesos en ese momento, pero también será un punto de tensión en
los procesos que se inician a partir de la atomización o pérdida de relevancia
del movimiento. Entre la declinación de la representación de la UOBDS y el
surgimiento de nuevos colectivos que emergen en el campo de la disputa por
la tierra y la vivienda, pasan varios años hasta que se gesten organizaciones que
alcancen representación e interlocución ante las políticas públicas.
La crisis del 2001 dio a luz nuevos emergentes sociales que además
de atender las urgencias alimentarias, abordaran otros aspectos referidos a

274
la tierra y la vivienda. Estos procesos permitieron el surgimiento de nuevas
referencias del movimiento popular expresado en las luchas urbanas por la tie-
rra, y entre los nuevos procesos de articulación que surgen en este periodo se
encuentran algunas organizaciones que habían formado parte de la UOBDS
y otras que emergen a partir de la crisis del año 2001. Entre las articulacio-
nes que se relevaron desde la participación de las personas referentes de las
organizaciones entrevistadas se encuentra la Comisión Provincial de Tierras
(CPT), la que podemos ubicar a partir del año 2009 y 2010; el Movimiento
de Organizaciones Sociales Carlos Mugica (MOSCM) que se consolidó en
el año 2013; y la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular
(CTEP) que surgió a nivel nacional en el año 2011, y en Córdoba se empieza
a desarrollar unos años más tarde. Estos son algunos de los colectivos, entre
otros espacios que protagonizaron las disputas por el acceso a la tierra y que
son relevados en esta investigación.

5.4.5. La Comisión Provincial de Tierras (CPT)

Esta organización surge en el marco de la articulación que realizan di-

versos colectivos, entre los que se identifican los procesos de las Cooperativas
Marta Juana González y Felipe Varela, así como en el proceso que acompaña
el Movimiento Campesino de Córdoba en barrio Pueyrredón Anexo y la or-
ganización Hogar Clase Media Mix, donde se advierte un entramado previo
de movilizaciones y contacto entre las diversas organizaciones y movimientos
sociales que dan lugar a la conformación de esta articulación en la CPT. Al-
gunos referentes, además, provenían de trabajos o acciones voluntarias en el
tercer sector. No obstante, como en el momento anterior, se advierte cierto
rechazo a trabajar con ONG especializadas en la temática:
(…) no hemos articulados con otras ONG… en realidad algunos hemos
trabajado en parte de proyectos educativos y todo eso… preferimos no
dejar en manos de ONG nuestro proceso de trabajo, preferimos aprender
y aprender en lo técnico… o contratar a gente que tenga los conocimientos
pero que se adecue a lo que nosotros queremos… por ahí hay experiencias
riquísimas en ONG, pero por ahí hay experiencias donde se ven otros
intereses… digamos… por eso nos articulamos y armamos la Comisión
Provincial de Tierras. (E14)

Este espacio se fue conformando como una red de articulación, desa-

rrolló diversas alianzas con varios actores como la Universidad Nacional de

275
 Córdoba, y agrupaciones estudiantiles, y algunos religiosos como la Pastoral
Social, la Universidad Católica de Córdoba. Por ejemplo, se menciona la in-
tervención de la Pastoral Social de la Iglesia católica para contener las amena-
zas de represión y desalojo en la toma de la Comunidad Marta Juana. Desde
barrio Pueyrredón Anexo, el referente del Movimiento Campesino refiere a
las contribuciones y acciones que realiza:
(…) la iglesia de San Ignacio de Loyola de los jesuitas, unas monjas que
siempre están muy presentes (…) hacen asistencia religiosa, pero también
en algún momento hicieron talleres de oficios para las mujeres… así como
una iglesia evangélica y una vecina cristiana que organiza un espacio con
los chicos, un espacio comunitario que se llama la Horita Feliz, donde leen
la Biblia, pero también hacen juegos, bailes, toman la merienda… (E16).

La articulación entre las disputas urbanas y rurales es otra de las caracte-

rísticas que asumen algunas de las alianzas de estos colectivos, que encuentran
en el Movimiento Campesino de Córdoba un interlocutor entre lo urbano y
lo rural:
(…) una necesidad nuestra de conocer experiencias de luchas de tierra,
como el caso de Ramona Bustamante. Nosotros en la ciudad no conocíamos
experiencias de tierras que estuvieran en lucha y estuvieran resistiendo.
(E16)

El Movimiento Campesino ha dado apoyo y asesoramiento a procesos

referidos en la CPT. A su vez, las alianzas con actores externos han habilitado
una mayor interlocución con referentes de la temática en Córdoba y con sec-
tores del Estado:
También las compañeras que estudian Trabajo Social, llegan con la
Universidad y un equipo de trabajo, nos presentaron al Pablo Messori
(Director de Escrituración de Viviendas Sociales de la provincia) y
empezamos a trabajar mucho con él… y ahí como que se da un cambio
de esta asamblea barrial, que nos vimos frente al trabajo con otras
organizaciones, nos fuimos de otros espacios, porque ellos decían que la
tierra no era un eje estratégico de lucha… (E16)

No obstante, la principal alianza de estas organizaciones se centra en el

entramado de organizaciones y movimientos que buscan visibilizar y actuar
en torno a la problemática de la tierra en Córdoba, la cual termina denomi-

276
nándose CPT. Esa comisión se institucionalizó en 2010 una vez realizadas las
tomas de tierras, y los referentes identifican como momento fundante a una
marcha por la Ley de Bosques de 2010.
Estaba la lucha del Movimiento Campesino con la ley de bosque, que
después no pasó nada… y ahí aportamos con la movilización… y después
fuimos articulando más que nada nosotros de esas experiencias surgió la
Comisión Provincial de Tierras… (E15)

Otra de las experiencias que articula y forma parte de la CPT es la or-

ganización Hogar Clase Media Mix. Las articulaciones y alianzas con otros
sectores sociales fueron centrales en la estrategia de esta organización:
Nos acompañó en la toma de tierras de Lagunilla en 2010 la Túpac Amaru,
muchos de cuyos integrantes hoy conforman la Cooperativa Felipe Varela,
los compañeros de Marta Juana y de Movimiento Campesino a muchas
marchas y caravanas. (E19)

Desde este proceso, además, se menciona la intención de gestar una

estrategia colectiva de articulación de demandas, la CPT, que aunque tuvo
logros, durante este momento resultó infructuosa. La persona referente señala
que la CPT surge del trabajo conjunto del Movimiento Campesino de Cór-
doba con otras organizaciones:
(…) la Túpac, la Aníbal Verón que estaba en la toma de Villa El
Libertador (Marta Juana González, que ahora son del Movimiento Evita)
y el hogar clase Media Mix… El objetivo era poder concentrar todas las
organizaciones y reclamos de lucha por la tierra y darle más fuerza…,
crear una red de organizaciones que articularan demandas colectivas de
acceso a la tierra urbana en Córdoba. (…) Le intentamos de dar miles
de estructuras, en principio éramos referentes por organizaciones… pero
después incorporamos a las tomas de tierra y cooperativas… después en
un momento se nos hizo necesario que las tomas de tierra y cooperativa
integren las organizaciones… y ahí empieza también a fundarse el
Movimiento Evita… (E16)

Las diferentes procedencias de las experiencias generaban tensiones y

esfuerzos por generar consensos. De hecho, en otros referentes se advierte la
necesidad de sostener la continuidad del espacio, a pesar de las disputas a su
interior:

277
 (…) la idea es acordar lo que tenemos que acordar… cómo resolvemos la
problemática del hábitat en Córdoba… y nosotros estamos empezando
a trabajar, poniéndonos de acuerdo con lo que estamos de acuerdo, y no
meternos con lo que no estamos de acuerdo… (E14)

Algunos tópicos son señalados como de gran importancia en el trabajo

de la comisión: por un lado, la situación de El Bordo, que es un asentamiento
que logró frenar el intento de desalojo producto del avance del sector desa-
rrollista, lo que se concreta con la sanción de una Ley de Expropiación en
la Legislatura Provincial y por otra, la consecución de la aprobación de una
ordenanza municipal que crearía el Banco de Inmuebles de Córdoba y la de-
claración de emergencia habitacional provincial.
En el primer caso, se señala que fue una instancia relevante para la vi-
sibilidad de las acciones de la comisión y para la articulación con otros acto-
res en el marco de apoyar la expropiación del asentamiento denominado El
Bordo que está en una zona donde se desarrollaban una serie de complejos
inmobiliarios y que, a partir de los intereses del sector de los desarrollistas,
pugnaban por el desalojo de las familias.
En un momento la comisión creció mucho, por algunos conflictos
particulares, como el del conflicto de El Bordo ahora con expropiación,
puso en el tapete el problema de tierras que hay en la ciudad y en la
provincia… nos dio mucha visibilidad… nos empezamos a relacionar con
otras ONG y otras organizaciones. (E16)

En cuanto a la ordenanza del Banco Municipal de Inmuebles n.o 11988

sancionada en el año 2011, se la considera una conquista política de la comi-
sión, así como un momento de particular interlocución estatal. No obstante,
se trata de una ordenanza que, a la fecha de las entrevistas, se derogó y formó
parte de otra disputa sobre la que se da cuenta más adelante. El proyecto im-
plicaba además una instancia de negociación política con los actores estatales
y privados involucrados en la problemática en este periodo. Para quienes mi-
litaron esta ordenanza, es asumida como propia y una conquista:
La armamos nosotros en base a proyectos que se estaban aplicando
en Buenos Aires, de la comisión nacional de tierras (…) [aún] no está
reglamentada… (E16)

En la referencia a las personas entrevistas, las mismas dan cuenta que la

ordenanza establecía:
278
 (…) los desarrollistas que construyen countries o estos barrios cerrados, en
función a la cantidad de metros cuadrados que tienen, tienen que donar
(…) en tierras o en dinero para poner en un banco de tierras que sea una
institución intramunicipal, cosa que el Estado municipal tenga el dinero
o tierras para que esté permanentemente alimentado para dar respuestas
a la problemática de la vivienda social… al principio era un 30 % como
es en España… acá era un punto que era innegociable, y llegamos a 5
%… (…) Con esta ordenanza buscamos captar algo del plusvalor de los
desarrollistas para que se reinvierta en loteos populares… La ordenanza
tiene que generar lotes con servicios y realizar infraestructura en los barrios
populares, también abrir un registro de las familias que no tienen vivienda
en Córdoba, esto es algo que nunca se hizo. (E14)

Esta reconstrucción surgida de las entrevistas es coincidente y ampliada

con la información del capítulo 3 donde se da cuenta que la gestión de Mestre
(2011-2015 y 2015 hasta 2017) reglamentó la ordenanza y no cobró el impues-
to del 5 % sobre los loteos, lo que llevó, en el año 2016, a que diversas organi-
zaciones impulsaran un recurso de amparo y denuncias en la justicia, que dio
lugar a la conformación de la Multisectorial del Banco de Inmuebles.
El segundo proyecto que se propuso la CPT fue declarar la emergencia
habitacional provincial, para generar la Secretaría Provincial de Viviendas y
Tierras, lo que según las personas entrevistadas resultó infructuoso. Ambos
proyectos preveían una articulación con diversos niveles del Estado, así como
con organizaciones sociales y universidades, que tomarían decisiones en torno
a la asignación de tierras y a programas específicos de vivienda.
La CPT, si bien sigue activa al momento de esta investigación, ha que-
dado disminuida en su activo organizacional, según refieren las personas en-
trevistadas, dado que varios de los grupos se han corrido del espacio para
integrarse al Movimiento Evita y a la CTEP.
(…) esa comisión está más ampliada, pero ya no es lo mismo, en parte las
disputas se dieron, por ejemplo, en torno a la incorporación del grupo de
Hogar Clase Media mix, un grupo de afectados por la falta de respuesta
estatal a promesas previas que, de todas formas, eran identificados por
algunos compañeros movilizados como pertenecientes a otro espectro de
demandas por denominarse “clase media”. (E16)
Hoy muchos nos sumamos al Movimiento Evita, y entonces ese proceso
fue como que nos calificó más, no solo la pelea por la tierra, sino también
ampliar más nuestra militancia, y comenzamos a construir la CTEP en
Córdoba, como un proceso más amplio… (E15)
279
 La experiencia de la CPT comenzó a declinar mientras se daba el pro-
ceso de conformación de la CTEP a partir de los años 2014 y 2015. Para el
referente del Movimiento Campesino de Córdoba:
(…) la comisión no existe más en 2014, aunque algunos compañeros
del Movimiento Evita continúan y otros están armando la CTEP, están
tratando de resurgirla… Lo que nos faltó fue orientación política, aunque
creo que no era el fin de esta comisión. (E16)

Para el referente del Movimiento Campesino, el proceso, de la CPT, si

bien fue corto en el tiempo, fue muy relevante en algunos momentos:
(…) tuvo desviaciones, fue y volvió, en un momento había 20 o 30
tomas de tierra trabajando juntas, y en otro momento no encontraba
ni una… tuvimos disputas políticas y partidarias, que repercutían en la
organización… (E16)

Estos procesos atravesados por las pertenencias políticas de los referen-

tes influenciaron, según sus propios relatos, en la negociación de estrategias y
objetivos comunes, y parecen haber conducido en parte a que la red se trans-
formara y diera lugar a nuevas articulaciones. Un sector de los movilizados
quedó en la CPT, otro se vinculó expresamente al Movimiento Evita y luego
a la CTEP, mientras que otros fueron apartándose de la red.

5.4.6. El Movimiento de Organizaciones Sociales Carlos Mugica (MOSCM)

Diversas organizaciones que habían participado de la UOBDS conjun-

tamente con la Mutual Carlos Mugica y radio La Ranchada comenzaron a
articularse primero en una red denominada Red de Organizaciones Comu-
nitarias de Córdoba (ROCC) en el año 2004, y posteriormente en torno del
Movimiento de Organizaciones Sociales Carlos Mugica (MOSCM) a partir
del año 2013. El objetivo principal de este colectivo es volver a generar un es-
pacio de articulación para la disputa de políticas públicas en torno de la tierra,
la economía popular y la comunicación popular. En la palabra de la persona
entrevistada, se explicitan los objetivos y trayectoria de este colectivo:
Nosotros fundamos la Mutual Carlos Mugica en el año 1987 y La
Ranchada en el año 1989, y siempre protagonizamos luchas por la tierra, la
vivienda, promoviendo organizaciones de base. (…) Nuestras militancias
se nutren en las experiencias de la UOBDS y la Mesa de Concertación
de Políticas Sociales, de las cuales fuimos promotores y fundadores, en el

280
 marco de la resistencia de las organizaciones de todo el país a las políticas
neoliberales que nos despojaron aún más de gran parte de los derechos que
ya la dictadura nos había quitado. (E05)

En el MOSCM se articulan experiencias que provienen de la UOBDS

y otras que surgen posteriormente:
En nuestro movimiento, está la Cooperativa 24 de Septiembre, la 16
de Abril, y muchas más que provienen de la UOBDS, pero también se
sumó la Radio Libre de la Peti Saravia, la biblioteca Madre Teresa de
Calcuta y muchas organizaciones que son más nuevas, en total somos 23
organizaciones en distintos territorios. (E05)

Uno de los ejes centrales del MOSCM está referido a la cuestión de la

tierra urbana:
(…) siempre creímos que el acceso a la tierra es un derecho humano, que
tienen los ciudadanos de Córdoba y especialmente los sectores populares
y ese derecho a la tierra no se garantiza en Córdoba producto de que se
hace muy difícil que los sectores populares de los barrios y villas puedan
resolver el tema de la tierra y poder contar con un lote con los servicios…
por eso el tema de la tierra era un problema central, ya que no existen
políticas de acceso al suelo urbano, no existen este tipo de políticas
municipales, provinciales y nacionales para los sectores populares de los
barrios carenciados de Córdoba. (E05)

También se identifica en la entrevista el problema de la concentración y

mercantilización de la tierra:
Hay una concentración muy fuerte de la tierra en Córdoba en manos de
los sectores inmobiliarios, los sectores rentistas que hacen negocio con la
tierra y es por eso que el valor de la tierra está totalmente encarecido… no
hay regulación por parte del Estado para que eso no suceda, entonces el
Estado municipal ha intervenido para dar libertad de acción a los sectores
desarrollistas, los sectores inmobiliarios donde la tierra es una mercancía y
no un derecho humano. (…) Nosotros nos articulamos con los compañeros
del Hogar Clase Media Mix, la Cooperativa Felipe Varela que está en la
Comisión Provincial de Tierras y otros sectores, y realizamos dos recursos
de amparo para que Mestre cumpla la ordenanza del Banco de Inmuebles
que fue una conquista de las organizaciones populares en Córdoba. (E05)

281
 El MOSCM protagonizó la lucha por el recurso de amparo por la vi-
gencia de la ordenanza del Banco de Inmuebles en el año 2016 conjuntamen-
te con la CPT, conformando un proceso de articulación que se denominó
Multisectorial por el Banco Municipal de Inmuebles. Posteriormente presen-
tó con las mismas organizaciones otro recurso de amparo que tuvo aceptación
judicial, para que se aplicara la ordenanza de Reserva de Inmuebles n.o 12614
que reemplazó a la ordenanza del Banco de Inmuebles. En esos procesos de
articulación el MOSCM se incorporó a la mesa promotora de la CTEP.

5.4.7. La lucha por Tierra, Techo y Trabajo, la construcción de la Confederación

de Trabajadores de la Economía Popular y el Triunvirato “San Cayetano”

La CTEP se constituyó como una organización gremial representativa

de los trabajadores de la economía popular y sus familias, y se propone como
una herramienta de lucha reivindicativa para la restitución de los derechos la-
borales y sociales arrebatados por el neoliberalismo. En base a estos postulados
intenta convertirse en un sindicato de trabajadores de la economía popular,
que participe de la paritaria con el Estado y otros actores con capacidad de
representar al sector.
La CTEP es fruto de muchas luchas y del proceso que se da en el marco
de la recuperación de derechos con el gobierno nacional y popular… se
constituyó en 2011, con la participación del MTE, la Cooperativa Textil
La Alameda, por el Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas por
Trabajadores y las cooperativas del Movimiento Evita (ME) y diversos
movimientos con sus delegados, pero recién comienza a tomar mayor
protagonismo en el año 2015 cuando logramos la personería jurídica.
(E20)

El proceso en Córdoba surge, según la persona entrevistada, entre los

años 2013 y 2015 y convocó en un primer momento a organizaciones que
tenían articulación con redes a nivel nacional y otras que se habían desarro-
llado a nivel local:
En Córdoba, empezamos con la mesa promotora un tiempo más tarde,
convocando a las organizaciones con las que teníamos experiencia de lucha
compartida, además del Evita, se sumaron las organizaciones con referencia
nacional como el Movimiento la Dignidad, el MTE, la Poderosa, el EO,
las ramas agrarias, los trabajadores del ambiente, el Movimiento Carlos
Mugica y otras organizaciones… Actualmente estamos en pleno proceso

282
 de articulación y nos vamos fortaleciendo día a día, porque muchas
organizaciones ven en la CTEP un referente para la lucha por Tierra, Techo
y Trabajo que es nuestro programa de acción. (E20)

Los principales temas desde donde construye su agenda la CTEP, son

el reconocimiento del trabajo de la economía popular, el acceso a la tierra
para los productores campesinos y en la tierra urbana mediante una reforma
urbana. La CTEP, ha sintetizado en “Tierra, Techo y Trabajo”, que de alguna
forma es lo que expresó el Papa Francisco, referente religioso y ético-político
de la organización:
La tierra es uno de los ejes centrales, tanto para producir para que los
campesinos sean propietarios y cesen los desalojos, como en la ciudad
para que los desarrollistas dejen de lucrar y expulsar a las villas a nuestros
compañeros… las tres T, de tierra, techo y trabajo que impulsa el papa
Francisco sintetizan nuestro programa de lucha. (E20)

Algunos de sus referentes reivindican la lucha con el Movimiento Cam-

pesino y otras organizaciones por la sanción de la Ordenanza del Banco de
Inmuebles, luego denominada Reserva de Inmuebles:
(…) por eso impulsamos con otros movimientos en el 2009 la Ordenanza
del Banco de Inmuebles y después en el 2016 la Ordenanza de Reserva
de Inmuebles para que algo de lo que se genera como ganancia de los
desarrollistas se vuelque a una política municipal para generar lotes con
servicios para los sectores populares. (E20)

El proceso de CTEP es muy amplio y articula gran diversidad de organi-

zaciones, pero a los fines de este estudio recupero los aspectos más importantes
referidos al campo de las disputas del acceso al suelo urbano, donde se identifica
la capacidad de movilización que ha tenido esta organización, conjuntamente
con lo que se denominó el “Triunvirato de San Cayetano” (autodenominado
así, por realizar todos los 7 de agosto movilizaciones en todo el país por los re-
clamos del acceso al trabajo, a la tierra y a la vivienda), con la Corriente Clasista
y Combativa y el Movimiento Barrios de Pie, quienes impulsaron también con
otras organizaciones –como Techo y la Pastoral Social de la Iglesia Católica– el
Relevamiento de Asentamientos y Barrios Populares (Renabap)34.

Sobre estas acciones, los testimonios recogidos son ampliados con la información de fuentes
34 

secundarias en el capítulo 3 que da cuenta de la relación de estos colectivos con las políticas
públicas.

283
 A nivel nacional en el año 2016 se hizo en todo el territorio y nosotros
en Córdoba con la ONG Techo, el relevamiento de Asentamientos y
Barrios Populares, fue un trabajo impresionante porque las compañeras
y compañeros se involucraron y se apropiaron de este diagnóstico,
somos más de 4200 asentamientos y barrios populares con déficit de
infraestructura, sin títulos de propiedad y viviendas deficitarias a nivel
nacional y en Córdoba 117 son los relevados donde viven 17000 familias
aproximadamente. (E20)

El proceso de articulación con otros actores aparece como relevante

para sumar otros capitales como el saber sistematizado en torno al fenómeno
de la informalidad habitacional que se expresaban en los asentamientos, villas
y barrios populares. Por eso para los movimientos populares es muy valorada
la alianza con organizaciones como la ONG Techo, con Caritas y otros secto-
res, ya que esta ONG venía realizando relevamientos en todo el país de villas
y asentamientos y el último era del año 2016, y fue una línea de base o un
insumo para el relevamiento nacional:
Nosotros avanzamos tomando los antecedentes del año 2016 que venían
haciendo organizaciones como Techo, a pesar de estos antecedentes no
había ningún registro público en donde quedara sistematizado de algún
modo la situación de los barrios populares en el país. (…) En la ciudad
de Córdoba participamos principalmente las organizaciones que nuclean
CTEP y la ONG Techo, y tomamos como base el antecedente del informe
del 2016 de Techo. (E21)

Los aspectos cuantitativos y cualitativos de este relevamiento evidencia-

ban la situación demográfica y la composición de las familias:
(…) si me preguntas a mí lo que me llama la atención de ese relevamiento
es que a nivel país hay cuatro millones de personas que están viviendo
en barrios populares sin acceso a la luz, agua y cloaca. En Córdoba hay
17500 familias aproximadamente, hay un 30 % de la población de los
barrios populares que tienen entre 15 y 25 años lo cual habla de una
población muy joven, muy joven que en cuatro años no va a tener donde
meter la cabeza y llaman a la atención las familias monoparentales…
también es interesante y porque son un 80 % si mal no recuerdo familias
monoparentales con jefas de hogar mujeres, me parece tremendo. Y otro
dato que surge así muy, muy importante es el lugar del trabajo en negro
o el trabajo independiente que se lleva la gran parte del porcentaje de la

284
 mano de obra en construcción, lo cual quiere decir que los compañeros o
los vecinos y las vecinas de los barrios populares son la mano de obra de la
ciudad. (E21)

El movimiento que articula CTEP en Córdoba, de alguna manera recoge

experiencias, prácticas y representaciones diversas por su procedencia, trayec-
toria social y política. En esta articulación se pueden reconocer prácticas que
vienen de la experiencia de la UOBDS, otras que surgen poscrisis del 2001,
como la experiencia del movimiento piquetero. Por otra parte, hay un activo
importante de organizaciones que se conforman en el marco 2003-2015.
Para nosotros la unidad es fundamental, los sectores populares tenemos
que construir una agenda en común e ir madurando la cuestión política,
tratamos de acordar en lo político y si no lo logramos que nos respetemos,
tenemos que aprender que la unidad basada en nuestras luchas está por
sobre las opciones partidarias, es un gran esfuerzo y nuestro desafío. (E20)

La CTEP ha protagonizado movilizaciones masivas a nivel nacional,

y en la ciudad de Córdoba en torno de leyes que impulsó, como la Ley de
Emergencia Social que se sancionó en el año 2016, y otro conjunto de leyes
entre las que se encuentra la ley de Integración Urbana y Social, sobre la que
amplío en el apartado referido a la relación con las políticas públicas.
Comenzamos con una primera movilización con más de 5000 compañeros
y compañeras en Córdoba para el 7 de agosto de 2016 con CCC y Barrios
(Movimiento Barrios de Pie) y después de esa gran marcha que la repetimos
todos los años, nos hemos movilizado en los distintos planes de lucha nacional
donde reclamamos por la sanción de las leyes, en Córdoba también hemos
realizado feriazos frente al patio Olmos, en la plaza San Martín, donde
mostramos lo que somos capaces de hacer el sector de la economía popular…
para nosotros la calle es fundamental, para mostrar la inmensidad de nuestro
sector, hacernos visibles, que el gobierno nos reconozca como interlocutores,
algo que ya estamos logrando en muchos aspectos. (E20)

Esta experiencia de articulación sectorial es novedosa por la confluencia

de diversos actores, sus trayectorias y filiaciones políticas, y por su propuesta
de asumir la cuestión de las poblaciones en situaciones de pobreza excluidas
del mercado formal de trabajo, desde la categoría de trabajadores de la eco-
nomía popular y proponerse disputar su reconocimiento mediante políticas
públicas, entre las que se destaca la cuestión de la tierra urbana y rural.

285
 5.5. Las disputas para que las demandas habitacionales se trasformen en parte de
la agenda pública en los diferentes niveles del Estado

En este apartado se reconstruyen las diversas articulaciones sectoriales

y las relaciones que elaboraron con el Estado en sus diversos niveles. En este
sentido las personas entrevistadas refieren a diversos procesos con los que se
establecieron relaciones con las políticas públicas sobre las que doy cuenta.
Uno de los acontecimientos que marcó la década del 90, y que se proyectó
hasta el año 2001 aproximadamente, está referido a las organizaciones que
formaron parte de la UOBDS, su articulación con las políticas públicas y el
proceso de desarticulación y pérdida de representatividad de la unión como
interlocutor ante el Estado, por el cambio de las políticas públicas y por el
proceso de crisis económica, social y política que se produjo en Argentina
en el 2001. Como ha podido advertirse, la transformación de la lógica de
intervención estatal, el cierre de la MCPS y las políticas diseñadas de manera
unilateral mediante los programas del Estado provincial (el municipal y na-
cional están ausentes con intervenciones directas) parecen haber impactado
notablemente en los procesos desarrollados.
Para la mayoría de los beneficiados en articulación con la UOBDS y
la MCPS, se evidenció un creciente proceso de desgaste en este momento, a
pesar de que las luchas por la finalización de los planes de vivienda, o la escri-
turación de viviendas o lotes permanecieran vigentes. En todos los procesos
de las organizaciones que formaron parte de la UOBDS, se observa y advierte
una búsqueda particularizada de interlocución estatal a diversos niveles. Entre
las estrategias reconstruidas se encuentra el proceso de la Asociación Mutual
Bajo Yapeyú que logró hasta el 2001 terminar sus viviendas, pero luego no
concretó la promesa de fondos específicos para la construcción de un centro
comunitario y un dispensario.
(…) terminamos las viviendas, y queríamos un salón de uso múltiple:
era un lugar para los vecinos, para cumpleaños, funerales (…) Dejamos
4 parcelas para eso, pero al final no llegaron los fondos del PROMIN (ni
para construir eso, ni para dispensario), así que adjudicamos esos 4 lotes
a familias que los necesitaban. (…) El final de la Mesa de Concertación
y la desarticulación de la UOBDS debilitó a los sectores organizados para
demandar al Estado provincial y municipal, hasta el 2001 se avanzó con el
gobierno provincial con algunas cuestiones que quedaron de la época de
Mestre, como la compra de algunas tierras y la terminación de las viviendas

286
 del P 17, pero después de diciembre se vino todo abajo, la desesperación de
la gente, la terrible hambre, los saqueos… (E1)

En el caso de las cooperativas 24 de Septiembre y 26 de Junio, como ya

se refirió, el Estado provincial financió a través de fondos públicos la compra
de una segunda parcela de tierra en la zona de barrio El Chingolo que habían
gestionado en la etapa de la MCPS para el inicio de nuevos loteos. Otras
organizaciones en esta etapa accedieron a lotes mediante la cesión de tierras
públicas –como fue el caso de la Cooperativa Unión Latinoamericana– o a la
compra de la tierra ocupada, como es el caso de la Cooperativa Dignidad y
Libertad, procesos sobre los que amplío en este apartado.
En lo referido a proyectos que venían ejecutando unas 9 organizaciones
en el marco del P 17, del cual formaban parte algunas de las organizaciones
relevadas, se observó que entre el año 1999 y el año 2001, el Gobierno pro-
vincial dio continuidad a algunas de estas iniciativas y se lograron los fondos
para la tercera etapa de viviendas:
(…) ya estaba De la Sota en el gobierno y como él vio que habíamos hecho
las cosas bien, nos dio otro desembolso para 9 viviendas más, la plata no
fue individual sino para la organización, y allí contraté a gente parte de la
organización, oficiales, medio oficiales, plomero… (E07)

La referente da cuenta de cómo llegaron a ese acuerdo para la cons-

trucción de las viviendas entre las 9 organizaciones de la UOBDS que venían
construyendo con el P 17:
En el año 2000 nos reunimos las organizaciones de la UOBDS con las ONG
y la Dirección de Hábitat de la Provincia y había un presupuesto para hacer
150 casas y continuar con el P 17, con esa propuesta las organizaciones nos
pusimos de acuerdo porque las construíamos nosotros, y nos distribuimos
entre todas las organizaciones lo que a cada una le correspondía. (E07)

Posteriormente al proceso de ejecución de viviendas se recortaron los

fondos y se cambió la modalidad de trabajo con las organizaciones:
(…) después del año 2001 cambió todo, ya no era lo mismo con el
gobierno, no solamente se recortaron desembolsos para hacer viviendas,
tuvieron otra metodología de parte del gobierno… solo pudimos hacer
algunas casas con la cooperativa, el segundo plan de viviendas se hizo con
una empresa, con Mi Casa Mi Vida. (E07)

287
 Refiriéndose a las instancias de relaciones con las políticas públicas para
el tema habitacional, la referente sostiene que no existen políticas públicas ha-
bitacionales y realiza una recuperación positiva de la experiencia de la MCPS.
Después de Mi Casa Mi Vida no hubo más nada, hoy siguen formándose
asentamientos, porque no tenemos respuesta de nada… No tenemos una
mesa de concertación donde nosotros íbamos con el gobierno distintos
dirigentes donde podíamos hablar con tal o cual funcionario, y poder
explicarle la situación de diferentes sectores, se cerraron esas puertas. (E07)

Estos testimonios que refieren tanto al contexto como a la relación con

las políticas públicas, son coincidentes con las restricciones que se presentan
en el capítulo 3 respecto a la mercantilización del suelo urbano, la ausencia
de políticas habitacionales, el aumento de la pobreza y el aumento de la in-
formalidad urbana.
Otra de las organizaciones que participó de la adjudicación de fondos
para continuar con la construcción de viviendas es la Cooperativa 26 de Junio:
Cuando se fue Mestre entró el gobierno de De la Sota, pero ahí vino el
padecer de casi todo, porque en casi 2 años, nos dieron solo parte de lo
necesario para hacer viviendas. En nuestro caso fuimos haciendo de a 10,
12 casas… a pesar de que ya eran fondos afectados por otro gobierno.
(E10)

En casos como los de las cooperativas 24 de Septiembre, 26 de Junio, 16

de Abril, Dignidad y Libertad, y Unión Latinoamericana, que ya disponían
de terrenos, el gobierno flexibilizó el acceso al programa Mi Casa Mi Vida
para la construcción de viviendas, aunque no reunieran los requisitos de ser
grupos sobre zonas inundables.
En el año 2002, fuimos convocadas muchas organizaciones a casa de
gobierno y nos ofrecieron construir las viviendas por una forma que era por
empresa privada, lo consultamos con los socios y estuvieron de acuerdo,
era el programa Mi Casa Mi Vida. (E10)

En igual sentido, algunos vecinos de la Cooperativa Unión Latinoame-

ricana también resultaron beneficiados en el marco del programa Mi Casa Mi
Vida, con el acceso a viviendas de barrio Villa Unión.
Nosotros hicimos muchas luchas, hasta una huelga de hambre en la Catedral,
siempre la peleamos y dentro de las demandas que teníamos, pudimos incluir

288
 un grupo de nuestras familias socias en el plan que hacía el gobierno en Villa
Unión, que está muy cerca de nuestra Cooperativa, de esa forma fuimos
resolviendo algunas urgencias, otras familias están en barrio Cabildo donde
nos dieron la tenencia de la tierra para 130 lotes. (E04)

Las intervenciones del Estado a través de programas como el MCMV

incluyen otros componentes, como la construcción de escuelas, dispensarios,
destacamentos policiales:
Las escuelas y dispensario vinieron en base a que a nosotros nos hicieron,
el gobierno de De la Sota, 49 viviendas en El Chingolo… logré que nos
hiciera ingresar en el plan “Mi casa, Mi vida”. En un lado estamos con 49
viviendas y en otro lado con 88 viviendas, además están otras organizaciones
como la Cooperativa 24 de Septiembre. (E10)

Otro de los casos que da cuenta de la flexibilización de esta política

pública es el referido a las familias de la Cooperativa 16 de Abril, que estaban
asentadas en la traza donde se proyectaba la autopista Córdoba-Buenos Aires,
y fue incorporada al programa MCMV y el Estado provincial les construyó
las viviendas restantes:
Después de tanto reclamar y de cortes de ruta, para que siguiéramos con
las viviendas, fuimos convocados por el Ministerio y nos dijeron que el
gobierno nos iba a hacer las casas que faltaban con el programa Mi Casa Mi
Vida… nosotros aceptamos porque la gente ya no aguantaba más. (E09)

Otro proceso que se inició a fines de los 90 (con una toma particular en
1998, que se fue articulando con otras tomas de vecinos), pero que accedió a
recursos públicos después del 2000, es la Cooperativa Dignidad y Libertad,
que logró obtener fondos del Estado provincial para comprar el terreno y
finalmente accedió al programa MCMV para la construcción de las 30 vivien-
das en el año 2005. De tal manera, las movilizaciones particularizadas para
lograr interlocución estatal consiguen logros específicos en cada uno de los
procesos, tal como relata el referente de Dignidad y Libertad:
Cuando gana De la Sota, pasan 2 o 3 meses y ni noticias… Entonces
voy y no me atienden y le dejo una nota… vuelvo al otro día con 30
familias y ante las amenazas de que le instalaríamos carpas en el parque del
ministerio, nos atiende el ministro, esto que hicimos dio un empuje para
que compráramos el terreno. (E08)

289
 Esta experiencia avanza en la resolución de su demanda con un proceso
de negociación con el dueño del terreno, que finalizó con la compra por parte
de la cooperativa con fondos del Ministerio de Desarrollo Social. Al disponer
del terreno que habían adquirido con un subsidio estatal en el año 2000, el
Estado fue contraparte con el plan MCMV:
Nosotros ocupamos el terreno, después lo compramos, pero las casas eran
de madera, muy precarias, el gobierno nos ofreció construir las viviendas
con el programa Mi Casa Mi Vida, nos costó un poco porque teníamos
que dejar libre el predio para que entrara la empresa y había que buscarse
donde ir, fue difícil pero los socios aceptaron. (E08)

En la Cooperativa Dignidad y Libertad la obtención del plan de vi-

viendas, las cuales se construyeron sobre el mismo terreno en que estaban
asentados, generó diversos debates entre los vecinos. En este caso, el prototipo
de la casa fue de 2 dormitorios, cocina, comedor, baño en lotes de 10x25 m2.
En el periodo que se desalojó el terreno, antes de que empezaran a construir
las viviendas, algunas personas empezaron a manifestar que querían ellos
los materiales y construirlas en otro lado. Esto generó discusiones entre el
consejo y el asociado. Cuando ellos vienen a construir el plan de vivienda,
nos encontramos con gente que nos daba dolor de cabeza, no tenían dónde
vivir… hasta que se acomodaron los asociados (…) Nos llevó casi un año
para que nos construyan viviendas. (E08)

También se mencionaron los talleres de costura que se ofrecieron con

fondos de Nación a la Cooperativa Dignidad y Libertad. La cuestión de la
preparación para la inserción laboral, la capacitación y el eje articulador de
acciones en torno al trabajo de los vecinos, si bien no es nueva en los procesos
relevados, irá adquiriendo más importancia en algunos procesos de este pe-
riodo y el subsecuente.
La adjudicación de tierras públicas, vacantes, es otra modalidad que se
registró en este periodo, del cual da cuenta la persona entrevistada referente de
la Cooperativa Arco Iris Ltda., organización que venía gestionando terrenos
y accedió en el año 2003 a la cesión de tierras fiscales para el desarrollo del
loteo, y posteriormente el Estado la incorporó en el Programa Federal I con el
que se construyeron las viviendas.
Nosotros hacía desde la época de la mesa de concertación que veníamos
reclamando para comprar tierras… fuimos convocados al Pablo Pizzurno
y se nos ofrecieron terrenos, en barrio San Lorenzo y cerca de los Filtros…
290
 los socios los aceptaron. (…) Después participamos de un acto que fue
antes de las elecciones (2003) donde se firmaron las actas de tenencia
donde nos daban los terrenos, había como 10 organizaciones que también
recibían tierra en San Lorenzo, Cabildo y Ferreyra y según se informó se
entregaron 1000 lotes. (E06)

En términos de la construcción de las viviendas, los procesos son disí-

miles. En el caso de Arco Iris Ltda., luego de recibir los terrenos avanzó en el
tema de las viviendas:
Después de insistir, gestionar, reclamar, tras ser elegido gobernador
Schiaretti me recibe carpeta en un acto y al otro día me citan del Instituto
Provincial de la Vivienda, me recibe Ernesto Basile y Testa que era de
Obras Públicas, y dicen “Muchachos, los incluimos en este programa de
licitación del plan federal de viviendas número 1 de la Nación”. (…) Las
29 viviendas construidas por el Plan Federal I de viviendas, contaban con
2 dormitorios, piso de baño todo de cerámico, aberturas con puertas, en
cada dormitorio, bidet, inodoro, pileta, comedor-cocina, en total 56 m2.
(…) Las familias que obtuvieron las viviendas fueron sorteadas a partir del
sistema de puntos que estuvo en vigencia sobre todo en el periodo anterior:
se dio a partir de la participación que socios tenían en las manifestaciones,
los eventos, las reuniones, en las asambleas, tenían cierto puntaje que
acumulaban para todo eso, pago de cuota social, etc. (E06)

Otro de los procesos generados en el momento anterior y que tendrá

gran actividad y concreciones en esta etapa es el de la Cooperativa Arpeboch,
la cual buscó desarrollar sus propias gestiones con el Estado, tendientes a
completar la infraestructura de servicios, la aprobación del loteo y el mejo-
ramiento barrial y la regularización dominial. En este marco, la experiencia
intentó articular con el Promeba, y posteriormente ante la imposibilidad de
su ejecución, con acciones de mejoramiento barrial que desarrolló el gobier-
no provincial y que les permitiría lograr algunas obras de infraestructura, la
aprobación del loteo y las escrituras individuales. Esta será la única toma de
tierra que durante los dos momentos pudo concretar la ocupación, la poste-
rior compra del terreno con fondos de los socios y aportes del Estado, la in-
fraestructura y la aprobación del loteo y las escrituras individuales, de lo cual
se da cuenta en el proceso referido en el capítulo a los resultados de fuentes
secundarias.

291
 Esta experiencia estuvo atravesada por un proceso de gestión comuni-
taria, con diversos momentos de tensión y conflictos que fueron producto
de la adecuación de una toma de tierras a los procesos de formalización para
avanzar en la regularización urbana dominial. Uno de los problemas referidos
en el caso de Arpeboch fue la subdivisión del predio para que los vecinos res-
petaran un trazado que pudiera ser aprobado en el marco de la regularización
urbana dominial:
(…) fue algo más problemático entre los propios vecinos, los primeros
lotes ocupados son los más irregulares, en cambio en la manzana siguiente
tiene lotes de 10x30. Los últimos lotes nos dieron 9x18 (al borde de lo
autorizado por la municipalidad). (E13)

La referente justifica la situación a partir del comportamiento de los

propios vecinos:
Después de 2 o 3 años tuvimos problemas, se tomó el criterio de decir que
los lotes no estaban medidos, pero sí lo estaban, lo que pasa es que en la
noche se corrían las cercas… han querido techar veredas… (E13)

En este proceso no se mencionan asesoramientos externos ni partici-

pación de técnicos u otros actores hasta que lograron apoyo del gobierno
provincial, cuando la organización fue propuesta para ingresar al Promeba, de
que posteriormente –por los conflictos entre las gestiones provincial y nacio-
nal, y por las dificultades del propio proceso– no recibieron financiamiento.
La solución brindada por el Promeba se transformó en un problema para la
consecución de una estrategia posterior para acceder a fondos para la cons-
trucción de viviendas:
Con la planimetría tuvimos un problema con el Promeba. La cooperativa
estaba por emprender a un agrimensor para que plasmara en el plano todos
los lotes, dos días antes de que habláramos al mismo, vino la gente del
Promeba. Todos felices porque era un programa nacional y no había que
pagar nada… pero el programa tiene el problema, porque la agrimensora
designada siempre tenía un “pero” para entregar los planos (…) hizo mal
los planos, entonces la presidenta la denunció… (…) Nosotros queríamos
acceder luego a un plan para lograr fondos para el mejoramiento de la
vivienda, pero no accedimos… No fue como en Joison, que bajó lo urbano,
pero también le dieron plata para las viviendas… (E13)

292
 Esta referencia a Joison ubicado en Villa El Libertador, tiene que ver
con el Promeba que sí se implementó en la zona donde está localizado el loteo
de Arpeboch. Ante este escenario, el gobierno provincial desarrolló acciones
de mejoramiento barrial y regularización dominial incluyendo a Arpeboch a
los fines del completamiento de la infraestructura y la regularización domi-
nial. En lo referido a las viviendas, esta cooperativa ha tenido que recurrir a la
autoconstrucción.
No hubo fondos para construir las casas y con el plano de casa, fue con el
que cada uno quería. (E13)

A su vez, en este proceso se da cuenta de diversas instancias con la

Municipalidad de Córdoba o privados para acceder a block de ladrillos en
el marco de un programa denominado Bloquera Municipal, donde por cada
block que producían las organizaciones se llevaban uno y otro quedaba para
el municipio. En esas articulaciones, la referente de la cooperativa explica la
estrategia de gestión de la organización con las instancias de gobierno:
Nuestra política ha sido no sacar la gente a la calle a quemar gomas, así
como hacen en otros lados… Ni tampoco que te lo den todo de arriba,
hay que poner una parte (…) Como estatuto los consejeros no podemos
tener banderías políticas… Nosotros no sacamos gente, el grupo que iba a
la provincia o a la Municipalidad era del consejo. Lo mismo al CPC. (E13)

La informalidad en la que se encontraba el loteo, hasta que logró ejecu-

tar las obras de infraestructura y regularizar los aspectos urbanos y dominiales,
generó en esta experiencia ciertos conflictos con otras tomas de tierras que
también requerían del acceso a los servicios públicos, y donde se da cuenta de
procesos de discriminación por los conflictos entre las jurisdicciones entre los
gobiernos nacional y provincial:
También tuvimos problemas con los de Aníbal Verón, hoy Marta Juana,
porque ellos se cuelgan de nuestros transformadores y nuestra línea, y a
veces por colgarse de los ganchos, nos dejaron a todos sin luz. Nosotros
hicimos lo mismo, pero llegamos a un acuerdo de que los colgaran a los
ganchos, pero que se pusieran las pilas en pedir la obra, para conseguir el
tendido, ellos están complicados por ser de la Nación. (E13)

A la hora de conseguir soluciones para las demandas de los colectivos,

gran parte de la lógica particularizada de movilización en busca de una inter-

293
 locución estatal que se describió en los apartados anteriores, parece depender
de los márgenes de acción discrecionales que habilitan los programas provin-
ciales y nacionales, o de aquellas áreas de intervención que no son cubiertas
por estos.
De las entrevistas realizadas, se constata que hasta el año 2001 se si-
guieron sosteniendo algunas modalidades del proceso de la MCPS. Por una
parte, identifiqué que las organizaciones que venían trabajando por medio del
programa P 17 continuaron con las construcciones hasta completar las 500
viviendas que se había propuesto este programa; otro de los aspectos que se
registra es la concreción de las compras de terrenos con subsidios públicos a
través de organizaciones comunitarias, las que serán las últimas con esta mo-
dalidad durante los años que aborda esta investigación.
Las personas entrevistadas dan cuenta de un cambio en las políticas
del Estado provincial a partir del año 2003. En algunos casos, los programas
generados por el gobierno de De la Sota constituyeron soluciones a deman-
das específicas de diversos procesos que ya llevaban varios años en espera.
En particular, se da cuenta del acceso a las 30 viviendas conseguidas por la
Cooperativa Dignidad y Libertad en el marco del programa MCMV. Otras de
las organizaciones que construyeron sus viviendas e infraestructura con el pro-
grama MCMV, son las cooperativas 26 de Junio, 24 de Septiembre y Unión
Latinoamericana. Por otra parte, se reconoce en este periodo el comienzo del
acceso a lotes mediante la modalidad de cesión de tierras a organizaciones por
medio de tenencias precarias, como el caso de la Cooperativa Arco Iris, que
luego accedió al Plan Federal I del gobierno nacional. También en este perio-
do la Cooperativa 16 de Abril consiguió las viviendas que cerrarían el proceso
de construcción en tres etapas. Otra estrategia que aparece como innovadora
de la época es la desarrollada por el Hogar Clase Media Mix, que generó una
modalidad de acceso a lotes con servicios con la Diprovi.
El Promeba, que constituye un programa emblema del periodo, no im-
pactó en los procesos desarrollados en el momento, por diferentes circuns-
tancias, tal como sucedió en Arpeboch, y en los casos de Nuestro Hogar II y
III debido a que la situación de irregularidad urbana dominial, los excluía del
mismo.
A partir del año 2010 la mayoría de los programas que sostenían una
lógica del Estado interventor, como MCMV, dejaron de implementarse. Los
gobiernos, en particular el provincial, comenzaron a ausentarse cada vez más
del ámbito de demandas sociales en torno al acceso a la tierra y a la vivienda.

294
Las cuestiones pendientes referidas a escrituración y titularidad de las vivien-
das o lotes en la mayoría de los casos relevados, continúan vigentes.
En síntesis, estas instancias particularizadas de interlocución estatal a
veces permitieron respuestas concretas, mientras que, en otros casos, sirvieron
más como instancias para estimular una continua movilización de las orga-
nizaciones. La interlocución se dio a muy diversos niveles, desde técnicos,
directores de área o repartición, funcionarios judiciales, o incluso hasta el
propio intendente o gobernador. En estos casos, muchas veces dependen de
los contextos electorales con las expectativas que los mismos generan, y que
permiten que el Estado acceda a dar respuestas a ciertas demandas donde las
organizaciones aprovechan estos contextos para avanzar en sus peticiones.
Las soluciones de estas interlocuciones puntualizadas, salvo en los
procesos iniciados en el momento anterior, resultaron parciales o indirectas
(soluciones coyunturales a demandas no centrales para los colectivos). Por
ejemplo, las cooperativas Unión Latinoamericana y Arco Iris, fueron benefi-
ciadas por el programa de CTC de la gestión municipal de Kammerath. No
obstante, salvo menciones muy específicas en Nuestro Hogar III (cambio de
uso del suelo) y el caso de barrio Pueyrredón, el Municipio no aparece en las
intervenciones excepto en los procesos de aprobación de loteos, los cuales son
referidos en términos de obstáculos.
En las entrevistas que refieren a este periodo, se evidencia la creciente
centralidad del Estado provincial y la casi inexistente respuesta de las gestio-
nes municipales. Por ejemplo:
Durante la gestión de Juez (2003-2007) y Giacomino (2007-2011) no
recibimos ni un agua. (E06)
Kammerath (1999-2003) no, Juez tampoco… Giacomino, el rey de la
imbecilidad, nunca cumplió… (E03)

En contraposición a este tipo de interlocución estatal, en el periodo

emergen diversas referencias a acciones de democracia semidirecta promovi-
das desde el Estado, en particular, audiencias públicas y presupuestos parti-
cipativos. Esas experiencias, en los años 2007-2009 son valoradas con gran
entusiasmo por los referentes que las mencionan, y aunque en varios casos las
decisiones tomadas en este marco no se llevaron adelante, se conciben como
simbólicas herramientas de participación efectiva:
En 2008-2009 intervinimos en el presupuesto participativo que hacía la
Municipalidad de Córdoba en barrio Cabildo, dos colectivos de gente

295
 llevé… el primero, segundo, y tercer lugar lo ganamos por la cantidad
de gente: pedíamos cordón cuneta, alumbrado en la calle de la escuela…
y pedíamos para hacer un salón… y en 2008 salió aprobado en Concejo
Deliberante, había presupuesto, pero no pasó nada. (E02)
A veces quisiéramos ir a las audiencias cuando aumentan el boleto, el agua,
pero yo siempre digo que las hacen en Tancacha, para que no vaya nadie.
(E17)

A este hecho se suma la extendida percepción de una creciente des-

articulación estatal de las soluciones multinivel: los gobiernos municipales,
provinciales y nacionales del periodo comienzan a distanciarse políticamente,
incluso con enfrentamientos marcados (Juez-De la Sota; De la Sota-Cristina
Fernández), lo que también repercute en las posibilidades de interlocución
de aquellos procesos atravesados por su implicación en redes de agrupaciones
políticas.
Cuando luchábamos por el agua (…) en ese momento en la Municipalidad
estaba Juez, y me llevaron a la privada y me dijeron si a mí me había
mandado el PJ. Y el PJ decía que me mandaban los radicales o Juez. (…)
No teníamos agua. (…) del 2005 al 2007 pudimos hacer un anexo desde
un barrio colindante que nos traía agua al tanque y desde ahí a todas las
casas. (…) Y después fue seguir insistiendo hasta que nos reconocieron
como comisión… y ahí en el Ministerio de infraestructura gestionamos
el agua, en julio de 2007. (…) Con el transporte también fue una lucha
total… la gente nunca te cree nada… No entendía que éramos como una
villa, la Municipalidad nos ve como una villa, un asentamiento… Se hizo
gestión con Juez en 2006-2007, para que entre el C2, pero nunca entró.
Pasó la gestión de Giacomino y no pasó nada. Íbamos a ver al secretario
de Transporte y se escondía, y me llamaba por teléfono y me decía que
se sentía mal… Y bueno, llegó Mestre y ellos ya estaban al tanto de esta
problemática. Yo trabajé un tiempo en el Consejo y participaba en las
audiencias públicas, y ellos lo primero que pensaron fue “Hay que ponerles
el colectivo”… Y tuvieron el poder de policía de emplazar a la empresa para
ponernos el colectivo. (E12)

El acceso a un subsidio para lograr conectar la red de agua a un sector

del barrio y a cierta infraestructura urbana, es referenciado como una acción
aislada en el caso de Nuestro Hogar III:

296
 (…) cuando entró Giacomino, en época electoral él vino, inauguró la plaza,
hizo el trámite para que un sector acceda al agua, y decíamos “estamos en
la misma situación”: son irregulares y están peor, sigue la contaminación.
(E17)
Después empezamos a trabajar con la seguridad. También conformamos
la junta de participación ciudadana, en 2007, la provincia nos dio un
subsidio de $7000. Y pedimos permiso a Epec para colocar luminarias en
sus postes (…) aunque compramos las más baratas, esto tendría que haber
sido algo que resolviera la Municipalidad. (E12)

Estas instancias de gestión y de pequeños avances y respuestas a las de-

mandas barriales, como ya se señaló, se valoran como posibilidades de algún
tipo de reconocimiento estatal, en particular en las situaciones de mayor irre-
gularidad, como la de los dos casos de loteos fraudulentos.
Los problemas de articulación entre los diversos niveles estatales, en
particular entre provincia y nación, fueron percibidos por todos los actores
del momento, incluso cuando esto no los afectó directamente. En algunos
casos, se advierten situaciones que contribuyeron a demorar los procesos rete-
niendo aportes nacionales o no ejecutándolos:
La Túpac tuvieron casi 3 años depositada la plata en el Municipio para
ejecutar 50 y pico de viviendas, y había quedado estancado ahí… recién
ahora están empezando con ese plan. (E11)

Así, las disputas entre los distintos niveles de jurisdicción estatal forma-
rían parte de los obstáculos en los procesos de acceso a las políticas públicas
para los sectores populares.

5.5.1. Las demandas por el derecho a la escrituración de los loteos

La ausencia de políticas públicas activas y la falta de continuidad en

torno a una política de Estado (y no de gestiones específicas) en el ámbito del
acceso a la tierra y la vivienda social, queda manifiesta también en los procesos
inacabados de escrituración y propiedad de la tierra y las viviendas a lo largo
de los periodos considerados. En el capítulo 3 constatamos la existencia de un
conjunto importante de legislaciones sobre la cuestión, pero que, a pesar de
ello, tienen una muy escasa o nula aplicación.
Varias de las cooperativas destacadas en momentos precedentes han in-
tentado retomar la lucha para reclamar los títulos de propiedad individual de

297
 sus viviendas o lotes. Durante el año 2001 la Municipalidad creó un registro
de loteos de organizaciones y de planes de vivienda estatales pendientes de
aprobación mediante la Ordenanza n.o 10374 con mecanismos para flexi-
bilizar la aprobación de los loteos. Posteriormente, en el año 2009 la Muni-
cipalidad avanzó en una nueva legislación ante la casi nula aplicación de la
anterior, y sancionó la Ordenanza n.o 11689. A pesar de estas regulaciones
que flexibilizan los requisitos para aprobar los loteos, las organizaciones no
logran avanzar en los procesos de aprobación y de regularización dominial,
por diversos problemas que se describen en las entrevistas. La Cooperativa La
Unidad, por ejemplo, coordinó en su momento el trabajo con el Director de
Hábitat de la Municipalidad:
Ellos nos dijeron que (…) había pasado mucho tiempo y no tenían mucha
seguridad de la planimetría del barrio, entonces nos puso de nuevo un
arquitecto para hacer la planimetría del barrio, lo pagó la provincia, llevó más
o menos casi un año… 2009-2010, casi 2011 (…) entonces recién en dos años
se le terminó de pagar, pero el tipo desapareció para presentar los planos, es lo
único que falta para tener la escritura individual. (E02)

Este caso es referencial porque se trata de uno de los más antiguos de

las estrategias relevadas, que data de una de las tomas de la tierra del año
1984. El problema al cual hace referencia la persona entrevistada, tiene que
ver con los loteos sociales que están enmarcados en el capítulo de la Orde-
nanza 8060/85 (artículos 127 al 131), que une la aprobación del loteo al final
de obra de la infraestructura y de todas las viviendas del loteo, por lo que al
estar la construcción de las viviendas en permanentes cambios, las mensuras
que se realizan sobre las mismas para ser presentadas ante catastro quedan
desactualizadas.
En este caso, en el primero de los planes de vivienda seguimos peleando
por tener la escritura general para ir a la individual; mientras que, en el
segundo, ya tenemos la escritura general, está firmado el convenio fiduciario
y estamos esperando que se digne la provincia con el municipio a aprobar
los loteos –que no están aprobados–, y tener escrituras individuales. (E01)

Las demoras del proceso, además de atribuirse a factores de las propias

cooperativas, parecen deberse al menos a dos situaciones: por un lado, la de-
mora en los pagos a los proyectos desarrollados por técnicos y profesionales
contratados por el Estado transforma en rehenes a las cooperativas. Los profe-

298
sionales no cumplen los plazos establecidos, condicionan sus informes al pago
por parte del Estado de sus servicios, y dificultan el proceso. Por otro, se men-
cionan también desinteligencias entre el Estado municipal y el provincial a la
hora de abordar la aprobación de los loteos, y el acceso a la escritura general.
Se hacía la mensura, pero no les pagaban a los ingenieros y entonces pasaba
el tiempo y ya quedaba desactualizada, la verdad una pesadilla, parece que
no se termina nunca. (E07)

Se desarrollaron diversas acciones y reclamos ante agentes estatales para

lograr respuestas a esta demanda concreta de aprobación de los loteos y la es-
crituración individual. La demora en la escrituración es referida por las perso-
nas entrevistadas como consecuencia de que no se sostuvieron las personerías
jurídicas al día, e incluso algunas fueron suspendidas por el INAES:
A nosotros no nos molestaba el convenio fiduciario siempre y cuando nos
garantizara la escritura individual, cosa que aún es un grano, muchas de
las organizaciones nuestras no tienen la escritura, muchas perdieron la
matrícula y eso complica las cosas… (E01)
Algunas quedaron con boletos de compraventa y no escrituraron… los
dueños de esas tierras murieron, hay que hacer declaratoria de herederos…
un lío… (E11)

La Cooperativa 12 de Enero es una de las pocas organizaciones que

avanzó en la aprobación del loteo y en la escrituración individual en 2014,
pero a pesar de esto la persona entrevistada sostiene:
(…) uno de los errores en el plan de vivienda fue no haber escriturado
inmediatamente con la organización. (…) Hay organizaciones que se han
desarticulado porque debían balances, perdieron la matrícula… y esas
tierras están a nombre de la cooperativa… pero (…) ponerse al día es un
quilombo. (E11)

Además de la demora temporal, la situación se ha tornado problemática

por diversos motivos: en algunos casos se requiere aún avanzar en la escritura
general a nombre de la cooperativa, pero muchas de estas organizaciones han
sufrido situaciones de desmanejo, se han atrasado con balances e incluso, en
algunos casos tienen la matrícula suspendida. Regularizar su situación implica
costes y esfuerzo que, en varios de estos procesos, las familias sin apoyo no
podrían afrontar.

299
 Respecto de las deudas impositivas, un conjunto de organizaciones se
movilizó para que el Estado provincial las eximiera del pago del impuesto in-
mobiliario hasta que se lograra la entrega de la escritura individual, y de esta
manera fue sancionada a instancia de la gestión de un colectivo de organiza-
ciones la Ley provincial n.o 9453:
Un problema grave es la deuda de impuestos que se generaba a las
organizaciones, por eso armamos un proyecto de ley que se sancionó y
que nos exime del pago hasta que se aprueben los loteos y se entreguen las
escrituras individuales… para lograr esto nos reunimos con Serviproh y
otras ONG y un grupo importante de organizaciones. (E11)

En el caso de la Cooperativa Arco Iris Ltda., el loteo aún tiene una de-
mora muy importante en cuanto al proceso de aprobación y del acceso a las
escrituras:
Ni siquiera estaba catastrado, porque recién hoy puedo entrar (trabajo en
casa de gobierno) y puedo visualizar el barrio (a la vez). Nosotros tenemos
una tenencia precaria, pero estaría vencida, porque es por un año… Nos
dijeron que las escrituras van a llegar a nombre de la cooperativa. (E06)

Referido a las condiciones en las que se entregaron las viviendas, la per-

sona entrevistada referente de la organización da cuenta de la falta de infor-
mación sobre la operatoria en la que se enmarca:
Nosotros siempre dijimos que es mejor que los socios paguen algo para
que sepan lo que cuesta tener una casa propia… pero una vez vino alguien
que está ahora en DD. HH. de Nación y les dijo a los socios que no
tenían que pagar nada por las viviendas, porque la plata venía de la Nación.
El gobierno en primer momento cuando entrega la casa, Schiaretti dice
que teníamos que entregar $360, cuando entra De la Sota se habló de
$1200, hoy verdaderamente estamos en el impasse de no saber qué va a
pasar porque no nos han notificado, tampoco sabemos cuándo nos dan las
escrituras. (E06)

Las experiencias de las organizaciones que se conformaron en torno

de los loteos fraudulentos identificadas como Nuestro Hogar I, II y III se
encuentran en proceso de liquidación judicial y al momento de esta investiga-
ción, aún no han logrado resolver la cuestión urbana dominial. Las gestiones
ante organismos que habitualmente no están involucrados en procesos de

300
saneamiento y regularización dominial, generó en el caso de Nuestro Hogar
un aliado impensado:
Nuestro barrio hace 10 años que está en juicio, y no nos veíamos con la
gente de los otros barrios. Yo siempre una vez por semana me doy una
vuelta por el Pablo Pizzurno para ver qué programas o ayudas hay para que
se puedan implementar en el barrio. Un día voy y me encuentro con el
doctor Guaita, que es el que lleva todo el tema legal desde la Dirección de
Fomento y Cooperativa, que en este momento está a cargo de Lorenzatti…
y a partir de que este doctor está ahí, a nosotros nos empezaron a dar bola
de todo este tema del suelo y nos trató con mucho respeto… avanzamos
con el tema de la liquidación de la Cooperativa. (E12)

Al haber intervenido el INAES y la Justicia en el caso de la Cooperativa

Nuestro Hogar, el proceso siguiente es la liquidación judicial de los bienes de
la Cooperativa, entre los que se encuentra centralmente los lotes y las vivien-
das de las familias, de allí la centralidad que asume la intervención de las áreas
del Estado relacionadas con el control de las Cooperativas y la relación con el
juez que interviene en la causa. A pesar de estas relaciones que van constru-
yendo las organizaciones con áreas del Estado la persona entrevistada, al hacer
referencia a la obtención de las escrituras individuales, tiene un pronóstico
muy negativo:
(…) al menos nos faltan 10 años más, hasta obtener escrituras individuales.
(E07)

La escrituración individual está pendiente incluso en aquellas situacio-

nes donde el Estado ha intervenido con planes de vivienda o con el Programa
MCMV, como son los casos de las Cooperativas 16 de Abril y 26 de Junio,
entre otras que accedieron a esta operatoria:
A nosotros nos hicieron uno de los planes con MCMV y a pesar de
que está todo en orden las casas terminadas y todas las obras hechas, la
Municipalidad no aprueba el loteo. (E10)

Para situaciones donde intervino tanto la Provincia como la Municipa-

lidad, como es el caso del IPV Argüello, las familias tienen tenencia precaria:
(…) nos cansamos en su momento de pedir al Municipio la escritura y no
nos hemos puesto a laburar en eso de la escritura nuevamente… Quedamos
ahí… tenemos tenencia precaria. (E03)

301
 La Ley n.o 9811 de Escrituración Gratuita, parece no haber tenido
efectos sobre esta problemática, ante la falta de aprobación de los loteos por
parte de la Municipalidad. La creación de la Dirección de Escrituración de
Viviendas Sociales en el marco del Ministerio de Desarrollo Social en el año
2008, permitió a algunas organizaciones canalizar ciertas demandas que esta-
ban relacionadas con los servicios, pero que de manera estructural remitían al
problema dominial.
En este marco se reportan acciones y procesos individualizados de mo-
vilización que se dieron en particular en torno al acceso de servicios públi-
cos, como ser el agua y la luz, a partir de las gestiones para la regularización
dominial:
Llegamos con Pablo Messori (Director de Escrituración de Viviendas
Sociales) por el problema de la toma y de los títulos de propiedad y le
comentamos que no teníamos agua y nos dijo que presentáramos los
papeles del Programa Agua para todos… y a los 2 o 3 meses empezaron
las obras… que también nos vino bien como organización porque fue un
momento de mucha desconfianza a este cuerpo de delegados, que nos
juntábamos todas las semanas, pero como que no se concretaba. (E16)

La desarticulación de la UOBDS como espacio de gestión colectiva,

generó múltiples estrategias particulares que en algunos casos pudieron arti-
cularse desde las ONG, pero que no alcanzaron el volumen y la incidencia
del periodo anterior, debilitando los reclamos para que el gobierno provincial
y municipal tuvieran una política pública más efectiva en la regularización
urbana y dominial que permitiera alcanzar la aprobación de los loteos. Este
nuevo escenario expresó una creciente desmovilización de los vecinos en la
mayoría de los procesos antecedentes, lo que implicó dificultades para lograr
movilizaciones y acciones concretas que exigieran avances en los compromi-
sos asumidos por el Estado.
Salvo los casos de las Cooperativas 12 de Enero y de Arpeboch, al mo-
mento de realizar las entrevistas, ninguna otra había conseguido escrituras
individuales. La mayoría cuenta con tenencia precaria, en algunos casos,
vencida.
En Arpeboch, por ejemplo, el conocimiento de que estaban prontas a
ser aprobadas algunas escrituras individuales constituyó un momento que la
propia cooperativa intentó utilizar para retomar la movilización vecinal. No
obstante, los vecinos no respondieron en consecuencia:

302
 (…) entonces empezamos a retomar un poco en septiembre cuando
supimos que estaban las escrituras, tomamos aire, cobramos fuerza, porque
el acto de entrega de escrituras fue el 18 de octubre… pedimos materiales
que nos dio la Municipalidad, pero cuando vimos que no apoyaron,
quedamos como que nos habían pegado una paliza… si no te apoyan en
tu casa, tus vecinos, es el colmo. (E13)

Sostener la movilización de los vecinos, como ya se ha señalado, ha sido

una tarea difícil para cada cooperativa u organización con loteos pendientes
de aprobación, ya que en la mayoría de los casos los asociados dejaron de par-
ticipar o movilizarse al tener acceso a la vivienda.

5.5.2. La construcción de la demanda colectiva a partir de la ocupación de lotes

individuales y las políticas de regularización dominial

Otra de las estrategias que se abordaron son las ocupaciones de lotes

que fueron registrados en el marco de la Ley n.o 9150, que creó un registro
de poseedores y estableció en procedimiento para obtener un título que solo
permite reconocer una situación posesoria, pero no acceder a la escritura de
los terrenos:
El Estado estuvo ausente, excepto cuando se dicta la Ley 9150 (…) a partir
de ahí nos aparecieron algunos dueños de los terrenos lo cual generó mayor
conflictividad y empezamos a negociar las distintas situaciones. (E04)

También se relata que no se han otorgado resoluciones donde se reco-

noce el título posesorio fijado por la ley 9150:
En la mayoría de los casos que la Cooperativa acompañó y apoyó a más
de 400 familias, y todas iniciaron el trámite en el registro de poseedores,
de Tierras para el Futuro, pero ni siquiera salieron los trámites que te
reconocen como poseedor. (E04)

Un aspecto crítico del programa Tierras para el Futuro está relaciona-

do con la no aplicación de la Ley nacional de Regularización Dominial n.o
24374, que prevé que posteriormente al reconocimiento de la posesión y pa-
sados diez años, el título posesorio se transforma en escritura individual:
(…) conocí la experiencia de Buenos Aires y cómo resolvían el tema de la
ocupación de lotes, por eso creo que esta ley (por la 9150) nunca te va a permitir

303
 hacer la escritura individual, hasta que no apliquen la ley Pierri [hace referencia
a la Ley nacional n.o 24374] las familias no van a tener las escrituras… al día de
hoy ha sido casi imposible conseguir la escrituración. (E04)

5.5.3. Las disputas por la renta urbana y las Ordenanzas del Banco de Inmuebles
y de Reserva de Inmuebles y la Ordenanza Reserva de Inmuebles 12614/16

Durante el año 2011, se sancionó la Ordenanza 11988, denominada

Banco Municipal de Inmuebles, esta ordenanza surge en el marco de las lu-
chas de sectores sociales organizados para disputar parte de la plusvalía que
generan las intervenciones del municipio, a partir de las intervenciones que
flexibilizaron la aplicación de las ordenanzas y permitieron cambios de uso del
suelo para el desarrollo de proyectos del sector privado de los grupos econó-
micos denominados desarrollistas.

Se advierte que el contexto descripto para la sanción de esta ordenanza,

por las personas entrevistadas hace mención a la ausencia del Estado y de po-
líticas públicas habitacionales:
Después de lo que hicieron con Ciudad de los Cuartetos y todo eso, no
hubo más nada, solamente tenían algunos programas Promeba que los
tenían con Nación, y ya estaban localizados en espacios que la provincia
determinaba… la Municipalidad tampoco tenía ninguna política. (…)
la Provincia y Municipio no tienen política habitacional para sectores
populares… y hay que empezar a trabajar esto con todas las organizaciones
y el gobierno para empezar a ponerlo en agenda. (E14)

Desde los entrevistados se identifica un accionar conjunto del Estado

provincial y de la gestión municipal de Mestre (2011-2017) con las empresas
desarrollistas que gestionarían la política de vivienda y el desarrollo urbano de
la ciudad de Córdoba. La ausencia, además, se evidencia en la falta de plani-
ficación estatal y de controles en torno a una política de hábitat y gestión del
suelo urbano35:
(…) hay un gran problema de planificación urbana en cuanto a que no
hay control por parte del Estado provincial y municipal de cómo se va
desarrollando y respecto a qué sectores en Córdoba, entonces sí, vos tenés
un alto nivel de construcción, mayoritariamente son para el nivel 1, que

35 
Ver apartado 3.7. del capítulo 3.

304
 son countries o edificios que los alquileres son muy caros y no responden a
la totalidad de la población. (E14)

Un Estado municipal ausente y desinteresado de la problemática del

acceso a la tierra o la vivienda social es la característica predominante del
momento. En diferentes instancias de negociación que buscaron generar los
procesos de toma de tierra con las autoridades, los mismos fueron señalados
aludiendo a que ellos cometían un delito, criminalizando las protestas y de-
mandas habitacionales:
(…) los Estados te ponen el título de usurpador, piquetero… porque no
quieren resolver el tema, de esta manera, se busca criminalizar la protesta
social. (E14)

Como ya se describió son los nuevos colectivos que surgen a partir del
año 2007 con tomas de tierras en la ciudad de Córdoba y otras organizaciones
que disputan por políticas públicas ante el Estado provincial y el municipal
los que van a impulsar la Ordenanza del Banco de Inmuebles, que es sancio-
nada en el año 2011:
En la gestión de Giacomino (2007-2011), nos reunimos con los
compañeros de varias tomas, el Hogar Clase Media Mix, el Movimiento
Campesino y compañeros que nos apoyaban, y nos propusimos que había
que captar parte del plusvalor que generaban las empresas desarrollistas
para producir una política de hábitat, de esta forma empezamos a pelear
por la ordenanza. (E14)

La situación en torno a la mercantilización y los costos de la tierra urba-

na y su impacto negativo para que amplios sectores populares puedan acceder
a una solución habitacional estuvo en las motivaciones de esta disputa:
(…) esta ordenanza es para resolver los problemas de los vecinos que
padecen la situación habitacional, o sea la gente que tiene que construir su
nueva familia en el fondo de la casa de sus padres, o los inquilinos que no
pueden seguir alquilando, de las familias que tienen que irse de la ciudad
de Córdoba porque no encuentran una posibilidad y empiezan a generarse
manchones alrededor de la ciudad que no tienen condiciones de servicio,
no tienen salud, o sea es todo un deterioro grave de la situación de las
familias cordobesas. (…)

305
 Fue un proceso de mucha lucha, porque los desarrollistas se opusieron
totalmente a la ordenanza, también los mestristas, y otros bloques, pero
logramos alcanzar la mayoría de votos y se sancionó la ordenanza, sabíamos
que estábamos tocando intereses que se creen que son sagrados. (…) En
muchas ciudades del mundo se aplican este tipo de impuestos para que
parte de la ganancia de los privados quede en la sociedad y se distribuya
para hacer políticas de vivienda y tierra para lo que no acceden al mercado.
(…) Los aspectos más importantes es que logramos que se pusiera el 5
% como un impuesto para que paguen los desarrollistas que hacen los
loteos dentro de la Ordenanza n.º 8060 destinados a los sectores con más
ingresos, el registro de familias postulantes para ser beneficiarias del banco
de Inmuebles, algo que nunca se ha hecho en Córdoba, que sepamos
cuántas son las familias que necesitan lote y vivienda, un consejo para que
participemos las organizaciones, entre otras cosas. (E13)

Recuperando los antecedentes desde donde se trabajó la elaboración de

esta ordenanza, otra de las personas entrevistadas enunciaba que:
(…) esta ordenanza teóricamente se basaba en una ordenanza de Rosario,
en el caso del aporte de los desarrollistas se basaba en que... bueno los
ciudadanos a través de sus impuestos son los que pagan la infraestructura
que existe y cuando estos emprendimientos que en ese momento aún se
permite en los countries cerrados disfrutan de la infraestructura que hemos
pagado todos los cordobeses, entonces si bien tienen que lotear ya está
colocado lo principal que es toda la infraestructura. (…) tomamos este
proyecto casi en el 2011 y participaron la Túpac Amaru, el Movimiento
Campesino, Hogar Clase Media Mix, obviamente los que en ese momento
habíamos conformado también la CPT, después se sumaron organismos de
derechos humanos y otras organizaciones. El armado de esta ordenanza fue
complejo y el punto de vista legislativo obviamente tuvo muchos errores,
porque con tal de conseguir los votos había que satisfacer a cada uno y
poner un artículo fue difícil. (E18)

La Ordenanza 11988/11, estableció en su artículo 1, que el Banco

Municipal de Inmuebles debe integrarse por inmuebles del dominio público
afectados al uso privado, que no cuenten con afectación específica, o que
habiéndose afectado haya quedado sin efecto la causa de su afectación, más
aquellos que se adquieran a tal fin. Entre los principales objetivos de la or-
denanza se estableció, el de facilitar el acceso a tierra para vivienda propia y
única, gestionar la reserva de tierras destinadas a equipamiento urbano, pro-

306
mover la reducción de la incidencia del precio del suelo en el precio total de
las viviendas construidas o a construir, como forma de regular y limitar los
procesos de valorización y especulación inmobiliaria. Se establece asimismo
que, las nuevas urbanizaciones a ser aprobadas por el Municipio, además de
las exigencias ya contempladas en las Ordenanzas n.o 8060/85 y 8606/91 y
sus modificatorias, deberán donar el cinco por ciento (5 %) de la superficie
parcelaria a fin de integrar el Banco Municipal de Inmuebles.
En el marco de la aprobación, se realizaron diversas movilizaciones y re-
clamos de las organizaciones promotoras, como así también se expresaron los
sectores desarrollistas fijando su rechazo a la norma. El diario La Voz del In-
terior refleja en una nota del 4 de noviembre de 2011 (Cámara, 2011), cómo
es vivenciada la sanción de la ordenanza: “Para alegría de las agrupaciones
de vecinos sin vivienda propia que manifestaron ayer en el Concejo (Túpac
Amaru, Aníbal Verón, Hogar Clase Media Mix y el Movimiento de Campe-
sinos)”. También en la nota periodística se da cuenta del comportamiento de
los bloques de concejales:
“La iniciativa fue sancionada con los votos favorables de 18 de los 30 ediles
presentes. Apoyaron los bloques del PJ, Frente Popular y Frente Cívico y
rechazaron el bloque de la Unión Cívica Radical (UCR), el Eva Duarte que
preside Olga Riutort. El bloque radical, cuyos integrantes se transformarían
en breve en funcionarios de la inminente gestión de Ramón Mestre (2011-
2015) ratificaban que la ordenanza no soluciona el problema de vivienda
y crea un impuesto encubierto y regresivo que va a terminar pagando la
gente que compre casas”.

De esta manera el bloque de concejales que presidía Mestre, mostraba

claramente ser representante y el defensor de los intereses de los sectores con-
centrados de la economía nucleados en la Ceduc. Otro aspecto relevante en
sintonía con la posición de la Unión Cívica Radical, es la opinión de los desa-
rrollistas reflejada por Carlos Lazcano Pizarro, director ejecutivo de la (Cedu)
que representa a los grupos económicos que desarrollan inversiones en el mar-
co del mercado inmobiliario, quien sostuvo que la ordenanza no va a solu-
cionar el problema de acceso a la vivienda: “Al contrario –expresó–, creemos
que lo va a empeorar, sobre todo para la clase media, porque tendrá que pagar
más de lo que estaría pagando hoy”. El desarrollista afirmó que la donación
obligatoria se trasladará al precio de los inmuebles. “No es mercantilismo, es
matemática”, explicó que la Ceduc “(…) entiende la necesidad de vivienda
social”, pero opinó que había “caminos alternativos para buscar soluciones”.

307
 Además, calificó la aprobación de “inoportuna”, ya que en pocas semanas asu-
mirán nuevas autoridades en la Municipalidad. La Ceduc mantuvo una clara
oposición a este impuesto que se proponía captar parte del plusvalor de los
proyectos urbanos privados y de esta manera redistribuir estos beneficios en
favor de una política que favoreciera el acceso al suelo urbano de los sectores
con ingresos insuficientes.
Durante el año 2012 continuó el reclamo de las organizaciones ante la
asunción del gobierno de Ramón Mestre hijo (2011-2015). Ante la no apli-
cación de la ordenanza y el reclamo de las organizaciones sociales para que se
implemente de inmediato, una nota en el diario La Voz del Interior del 8 de
abril de 2012 da cuenta:
(…) que el gobierno, la UCR mantiene su disconformidad con la ordenanza
a la que califica de “mamarracho”. Objetan que prevé comisiones muy
grandes y pasos burocráticos difíciles de concretar. “Está hecha a las
apuradas, bajo la presión de organizaciones de base”, afirmó De Juan
(exsecretario de Desarrollo Urbano y responsable de la aprobación de
los proyectos presentados por los desarrollistas). Y advirtió que el banco
generará falsas expectativas en la gente. “Se van a anotar en el padrón, pero
después no va a haber tierras disponibles”.

Estas definiciones del responsable del área encargada de llevar adelante

políticas de regulación del suelo y habitacionales según lo establecido en la
Carta Orgánica Municipal, evidencia la clara posición de defensa de los inte-
reses de los desarrollistas nucleados en Ceduc y de la falta de voluntad de la
gestión municipal de avanzar en la producción de suelo urbano para sectores
sociales en situación de pobreza.
En contraposición, el referente provincial de la organización Túpac Amaru,
Luciano Rossi, afirmó que el año pasado, con la gestión municipal anterior,
relevaron más de cinco mil lotes disponibles, aunque no sistematizaron los
datos, De Juan negó la existencia de esa cantidad de terrenos y afirmó
que el único lote grande que tiene el municipio es el Depósito n.o 2, en
el Camino Interfábricas, que es utilizado para guardar maquinarias. Otro
punto conflictivo es el artículo 12, que dispone que los desarrollistas
urbanos donen al banco el cinco por ciento de los terrenos donde edifiquen
viviendas de categoría 1 y 2, según el Código Tributario. En este caso, la
Municipalidad defiende el mismo argumento que los desarrollistas: “que
esto encarecerá las casas de la clase media”.

308
 Debido a la no reglamentación de la ordenanza y al incumplimiento de
parte del Municipio en su aplicación para recaudar el 5 % a los desarrollistas,
es que se presentó un recurso de amparo por las organizaciones sociales que
reclamaron la vigencia de la Ordenanza n.o 11988/11 del Banco Municipal
de Inmuebles. En el marco del expediente judicial el municipio entregó a
la justicia un listado de inmuebles a los que se debería aplicar el 5 % ya sea
en parcelas de tierra o en dinero. Cito parte del texto del recurso de amparo
presentado durante el año 2016 por incumplimiento de la citada ordenanza
que fuera presentado por las organizaciones Hogar Clase Media Mix, Mutual
Carlos Mugica y Cooperativa Felipe Varela:
D.E.M. responde dando el listado de inmuebles a los que afecta la ordenanza
que suman la cantidad de 10.197.917,88 metros cuadrados. (…) Al faltar
escasos dos meses para que se cumplan 5 años de la sanción de la norma,
el intendente municipal no ha cumplido con su obligación de reglamentar
la misma, no ha exigido a ningún desarrollista la cesión del 5 % de las
parcelas o su valor en dinero, provocando un perjuicio en sus derechos
constitucionales, tanto para los vecinos en situación desfavorable o las
instituciones que los agrupan, que se pueden cuantificar en 509.895.89
metros cuadrados que debieron ingresar al “Banco de Inmuebles”, o lo que
traducidos en pesos y al irrisorio precio de $2.000 el metro cuadrado se
priva a sectores vulnerables y con derecho de acceso a la vivienda la suma de
$1.019.791.000 aproximadamente [monto que fue estimado para el año
2016]. (María Teresa García, Abogada patrocinante del Amparo 2016).

Durante este proceso, se dio un debate que se reflejó en diversos medios

de Córdoba. La Mañana de Córdoba, el 2 de noviembre de 2016, reflejaba la
movilización de diversas instituciones y organizaciones sociales:
Es por esto que instituciones con reconocida trayectoria en la defensa de
los derechos ciudadanos, avanzaron en una acción de amparo, y mañana
se movilizarán para evitar que sea anulada esa legislación. Por su parte, la
Multisectorial en apoyo al Banco Municipal de Inmuebles estuvo juntando
firmas para que se implemente la ordenanza y para que “Mestre se haga
cargo de los problemas habitacionales de los cordobeses”.

La Voz del Interior retrataba la situación el 16 de noviembre de 2016

(Curto, 2016) dando cuenta del proceso que se generó en el marco del recurso
de amparo:

309
 El pasado jueves 9, tras escuchar los argumentos del municipio y de los
amparistas, la Cámara Contencioso Administrativa abrió un paréntesis
hasta el 27 de diciembre e instó a las partes a negociar alguna salida. (…)
Los amparistas (Hogar Clase Media Mix y Mutual Carlos Mugica, entre
otros) quieren reflotar el BMI y dotarlo de lotes y recursos para destinar
a vivienda social. Apuestan a la movilización, con apoyo de los sacerdotes
Mariano Oberlin y Horacio Saravia.

En cuanto a la posición de la gestión en el Concejo Deliberante, el dia-

rio enuncia:
El bloque de Juntos por Córdoba desistió en el Concejo de derogar la norma
que creó el BMI en 2011 y presentó un proyecto para darle una vuelta de
tuerca. También hay otra iniciativa del concejal Marcelo Pascual (Frente
Federal de Acción Solidaria). Según el oficialismo, no busca “planchar” el
banco, sino darle viabilidad. “Como está, la ordenanza es inaplicable. Tiene
errores legales groseros, partiendo de una errónea identificación de los
inmuebles. No pasaría una revisión judicial sobre su constitucionalidad”,
opinó el mestrista Lucas Cavallo. (…) El actual intendente no quiso pagar
el costo político de derogar, pero dejó la norma sin reglamentar ni aplicar.
Eso no frenó la acumulación de expectativas entre quienes esperan un
lote”. Entre los argumentos que se repiten en los discursos oficiales para
no aplicar la ordenanza se hace referencia a que “Si aplicáramos la norma
como está, habría aberraciones tales como que habría que donar parte de
lotes expropiados para ampliar calles”, dijo el edil Cavallo, presidente del
Bloque Juntos por Córdoba.

En el marco del recurso de amparo la Municipalidad promovió la dero-

gación de esta ordenanza y frente a la resistencia de las organizaciones sociales
que se habían conformado en una Multisectorial en defensa del Banco de In-
muebles tuvo que sancionar la Ordenanza n.o 12614 a fines del año 2016, que
en términos generales recoge todo el articulado de la Ordenanza n.o 11988,
pero reduce el aporte empresarial del 5 % al 2 %, haciendo retroactiva esta
medida al año 2011, lo que fue denunciado por inconstitucional por las or-
ganizaciones amparistas y diversos bloques de concejales opositores. Según el
registro del diario La Mañana de Córdoba del 7 de diciembre de 2016 que re-
fleja la movilización de las organizaciones sociales para impedir la derogación
de la Ordenanza n.o 11988:

310
 La Multisectorial por la implementación del Banco de Inmuebles, que se
dio cita en el recinto, sostuvo que esta sanción “sólo provoca una mayor
vulnerabilidad de los derechos de acceso a la tierra y la vivienda de familias
cordobesas que están excluidas del mercado inmobiliario”.

En este mismo sentido, radio La Ranchada recuperó los testimonios de

los referentes de las diversas organizaciones que se movilizaron durante los
debates en el Concejo Deliberante:
Yo le pido a todos los concejales que se pongan esta lucha al hombro (…)
esperemos que cumplan con esto que es tan importante para la gente
que no tiene posibilidad (…) La situación económica día a día nos van
diciendo que los sectores populares se van alejando cada vez más de las
posibilidades de acceder a una vivienda propia, lo cual no es un lujo, es un
derecho. (Referente de Cooperativa la Unidad)

Por otra parte, el coordinador del asentamiento La Vaquita sostiene que:

Los sectores humildes no tienen otra forma de acceder a la vivienda (…)
la lógica del mercado es muy perversa, si tenés dinero, tenés derecho a
ingresar al mercado sino, no (…) el único que puede garantizar el derecho
legal es el Estado.

Otro de los testimonios es de una vecina de barrio Angelelli:

Es una herramienta… era la posibilidad de contar con un fondo real para
poder pensar en la vivienda social.

Mientras que un vecino de La Favela afirma:

Hay que acompañar en la lucha a todos los compañeros que se sienten
atravesados al igual que nosotros.

Esta ordenanza no se implementó durante el primer periodo de la ges-

tión Mestre (2011-2015) y en el año 2016 se conformó la Multisectorial para
defender y reclamar la vigencia de la Ordenanza del Banco de Inmuebles. So-
bre este aspecto, en el año 2016 se presentó el primer recurso de amparo por
parte de la Asociación Hogar Clase Media Mix, la Mutual Carlos Mugica y la
Cooperativa Felipe Varela, que tuvo resolución positiva de parte de la Cámara
en lo Contencioso Administrativo, en este contexto, la Municipalidad derogó
la Ordenanza n.o 11988 y sancionó la n.o 12661 denominada “de reserva de

311
 inmuebles”, donde reduce los aportes de los desarrollistas del 5 % al 2 % so-
bre las superficies loteadas y la hace restrictiva al año 2011.
(…) esta Ordenanza (11988) surgió por el reconocimiento de esta
problemática por parte de la sociedad civil y fue puesta nuevamente en
debate por las organizaciones civiles y no por el Estado que tiene que ser
el que resguarde los derechos de todos los ciudadanos, inclusive nosotros
como movimientos sociales estamos buscando un diálogo con el Estado,
que es el que tiene que garantizar nuestros derechos a la tierra y la vivienda.
(…) la única explicación es que no hubo voluntad política por un lado
de cobrar ese 5 % y por otro lado... bueno el municipio no tuvo ningún
programa social habitacional concreto; cuando uno piensa del año 1983 a
esta parte la municipalidad construyó 3 mil viviendas en todo este periodo
en más de 33 años, o sea ni 100 viviendas por año por una ciudad que
tiene déficit extraordinario; entonces la verdad que nunca fue un tema
que el municipio lo priorizara. (…) la ciudad de Córdoba tiene el radio
urbano más grande del mundo 24 x 24 kilómetros, o sea que cuando le
quieren aprobar a los grandes grupos desarrollistas sus loteos se amplía
en las 1000 hectáreas o sea en 11.000.000 metros cuadrados según ellos
mismos informan, en sus proyectos, digamos cómo el municipio también
no va a prever que dentro de este casco urbano podemos pensar zonas
donde se desarrollan programas de lotes con servicios que es básicamente lo
que tiene que generar esta ordenanza, digamos que los cordobeses puedan
comprar al precio social un lote en la ciudad de Córdoba y no tener que
emigrar o vivir resignado, o tomar tierra, o vivir en una villa.

En relación al amparo conseguido por las organizaciones, una de las

personas entrevistadas vinculaba la Ordenanza n.° 12077 que permite la firma
de convenios urbanísticos en favor de los empresarios con la cobranza de
impuestos a favor del fondo previsto en la Ordenanza n.° 11988:
(…) la ordenanza que crea los convenios urbanísticos n.º 12077 la vuelve
a citar a la Ordenanza n.o 11988 del banco municipal de inmuebles y dice
que parte de lo que se pueda recaudar por los convenios urbanísticos podría
ir a cumplimentar el 5 %, sé que el mismo municipio la gestión de Mestre
es algo que se utilizó en muchas administraciones todos los convenios
públicos, exacto... pero que nunca se transfirió plata de los convenios
públicos privados lo que es la ordenanza del banco municipal. (…)

La disputa generada por las organizaciones y el recurso de amparo obte-

nido ante el incumplimiento municipal en la aplicación de la Ordenanza n.°

312
11988 dio lugar a la sanción de la Ordenanza n.o 12614/16, crea la Reserva de
Inmuebles con destino social, que reduce el aporte de los empresarios al 2 %:
En el amparo la justicia reconoce que se están vulnerando los derechos de vecinos
cordobeses, porque el municipio no está implementando la ordenanza y hoy
estamos ahí en cuanto a la cuestión estrictamente jurídica, logramos frenar la
derogación total de la ordenanza y el municipio tuvo que sancionar una nueva
ordenanza con distinto nombre donde solo cambia dos cosas, reduce del 5 % al 2
% el impuesto para beneficiar a los desarrollistas y la hace retroactiva, lo cual para
nosotros es inconstitucional. (E13)

La ordenanza recupera textualmente gran parte de lo establecido en el

articulado de la Ordenanza n.° 11988, al establecer en el artículo 10:
(…) dispone que las nuevas urbanizaciones y loteos contemplados en
el Art. 4° de la Ordenanza 8060 y 8606 y sus modificaciones, sujetas a
aprobación del Municipio, además de las exigencias previstas en las
ordenanzas mencionadas, deberán aportar el dos por ciento (2 %) de la
superficie parcelaria apta para uso privado.

El aporte del 2 % lo pueden hacer los desarrollistas según los mecanis-

mos previstos en el artículo 13 de la Ordenanza n.o 12614/16 de la siguiente
manera:

a. Con tierras ubicadas en el mismo predio a urbanizar.

b. Con una superficie equivalente en su valor económico de tierra en
otra localización dentro del ejido municipal, evaluado por la Co-
misión de Reserva de Inmuebles con Destino Social. A posterior se
realizará el diseño y ejecución de infraestructura por parte del muni-
cipio bajo la Ordenanza 12.476, o la que en su futuro la reemplace.
c. Su equivalente en dinero. La valuación será establecida por la Direc-
ción de Catastro Municipal y se destinará al fondo específico crea-
do en el Art. 14° y subsiguientes de la presente. El promotor de la
urbanización podrá solicitar un plan de cuotas fijas en la Dirección
de Recursos Tributarios. Las mismas, serán de aplicación efectiva a
partir de la emisión de la resolución aprobatoria de proyectos, emi-
tida por la Secretaría de Planeamiento e Infraestructura Municipal,
o la que en el futuro la reemplace y deberán ser canceladas previo a
la obtención del decreto aprobatorio final.

313
 d. El promotor de la urbanización podrá acordar con la comisión de
Reserva de Inmuebles con Destino Social, la ejecución de obras de
infraestructura, por un monto equivalente al de la tierra a aportar,
con el fin de urbanizar loteos promovidos por el Estado, o urbani-
zaciones sociales existentes, o a desarrollarse que acrediten de forma
fehaciente la titularidad de la tierra.

En su artículo 6, crea el “Consejo Asesor Honorario” donde solo se esta-

blecen tres (3) representantes de Organizaciones de la Sociedad Civil existente
en la ciudad de Córdoba con experiencia debidamente acreditada en temas de
tierra y vivienda, y además define la participación de representantes del Poder
Ejecutivo.
Otro aspecto que prevé la Ordenanza en el artículo 16 es la creación
del Padrón de Postulantes de la Reserva de Inmuebles con Destino Social, al
fin de receptar las inscripciones de las familias que se postulen para acceder
a inmuebles de la Reserva. Los postulantes deberán cumplir las siguientes
condiciones:
a) No ser titular, cotitular y/o poseedor de otro bien inmueble. b) No ser
beneficiario de otra solución habitacional por parte de los distintos niveles de
Estado. c) Tener grupo familiar a su cargo. d) No tener relación de parentesco
de ningún tipo con funcionarios municipales, provinciales o nacionales, etc.
Si bien la ordenanza fue sancionada en la gestión de Mestre en el año
2016, hasta el momento de este estudio la misma tampoco había sido regla-
mentada y puesta en ejecución. La no reglamentación de las dos ordenanzas,
generó que el impuesto previsto no se cobrara, por lo que privó al Municipio
de contar con recursos provenientes de una política tributaria que buscaba
captar parte de la renta de los grupos desarrollistas para atender la cuestión
habitacional.

5.5.4. La producción de lotes con servicios desde el Estado provincial como

producto de la demanda colectiva

La experiencia de relación de la Asociación Hogar Clase Media Mix con

el Estado provincial surge de un proceso conflictivo luego de que se frustrara
la ejecución del Programa Hogar Clase Media (Federal II). Esta organización
logró abrir un espacio de negociación (proceso que se reconstruyó en el apar-
tado referido a las estrategias) desde donde se produjeron los acuerdos condu-
centes a la obtención de los lotes con servicios para las familias de la organi-

314
zación. En el marco de estos acuerdos la organización identificó terrenos que
fueron adquiridos por la Diprovi en donde se realizó el loteo y la provisión de
las obras de infraestructura.
Los terrenos se seleccionaban en base a las necesidades de ubicación. El
sistema era que íbamos, hablábamos con los dueños, ellos hacían una oferta
al Ministerio de Obras Públicas y este lo compraba. Uno fue expropiado
por la Provincia, Valparaíso. Teníamos toda la información porque la
buscábamos a través de inmobiliarias, y muchos, al vernos por los medios,
venían a ofrecernos tierras. Los vecinos del entorno estaban expectantes
porque no sabían bien ni quiénes éramos, ya que por la participación en
los medios estábamos sobrevaluados. (…) En 2013 firmamos el convenio
donde se nos entregó la posesión de 3 macrolotes: Boulevares para 196
familias, Lagunilla para 136 y Valparaíso para 111. Siempre intervino la
Provincia a través del Ministerio de Obras Públicas, Dirección de Vivienda.
Las tierras fueron dadas en venta en cuotas a 25 años con escritura. Cuando
nos quisieron entregar los macrolotes les exigimos la infraestructura.
Hicieron cordón cuneta agua y luz. (E19)

La participación de la organización en este caso estuvo vinculada al mo-

nitoreo del cumplimento de los acuerdos:
Los vecinos organizaban todos los días grupos de 15 personas que iban a
los distintos lugares, Epec, Aguas Cordobesas, a apurar los trámites. Luego
para la aprobación de los loteos se hizo lo mismo en la Municipalidad.
Cada lote es de 250 m2 promedio. Los de Boulevares son de 210 m2.
Nos faltan viviendas para aproximadamente 100 vecinos. Somos barrios
sociales de IPV. (E19)

Un aspecto relevante, es que esta experiencia terminó asumiéndose

como un barrio social, cuando el propio nombre de la organización (“Hogar
Clase Media Mix”) referenciaba a sectores de ingresos medios que suelen di-
ferenciarse de los sectores destinatarios de las políticas públicas como loteos
sociales, pero que, ante las restricciones para acceder al suelo urbano y vivien-
da, empezaron a asumirse con ingresos insuficientes para acceder a las ofertas
privadas. La incidencia en las políticas públicas de la estrategia de la organi-
zación Hogar Clase Media Mix se limitó a esta organización, pero generó un
precedente importante en el gobierno provincial, ya que a partir del año 2015
se empezó a ejecutar el programa Lotengo que se propuso producir lotes con
servicios para sectores con ingresos formales.

315
 5.5.5. La apropiación comunitaria del plusvalor de la renta urbana en las
estrategias de producción social de suelo urbano

En este punto me interesa destacar en qué medida las políticas públicas

promovieron o facilitaron experiencias de producción de suelo urbano por
autogestión y autofinanciamiento social, como los casos recuperados del loteo
desarrollado por UEPC, la Mutual Carlos Mugica y otros colectivos sociales36.
Sobre estas articulaciones, una de las personas entrevistadas da cuenta que:
Con la Comisión Nacional de Tierras, mientras estuvo Rubén Pascolini,
avanzamos para que financiaran algo de la infraestructura de los loteos,
pero después no pudimos concretar, vino el cambio de gobierno (2015) y
ya no hubo ninguna posibilidad. (E05)

Con relación a las gestiones con los gobiernos municipales, donde más
avance se identifica fue en la ciudad de Villa María:
En Villa María, armamos la Ordenanza del PASU (Programa de Acceso
al Suelo Urbano) fue muy importante porque se empezaron a lotear 20
hectáreas para 420 familias a un precio más social, la ordenanza es un
antecedente muy importante, porque no hay muchas de este tipo en
Córdoba. (E18)

En el marco de esta ordenanza, se produce un segundo loteo en el año

2011, desde una organización denominada Encuentro Comunitario, y pro-
movida por la UEPC, denominado barrio Padre Carlos Mugica que incluyó
635 lotes:
En Villa María, el loteo se desarrolló con autofinanciamiento y el municipio
nos facilitó las gestiones para la aprobación y que estuviéramos encuadrado
dentro de una ordenanza que tenía algunas flexibilización para algunos
loteos, como es el caso de no exigir el gas natural para su aprobación, en lo
demás tuvimos el mismo trato que cualquier loteador, tuvimos que hacer
agua, luz, alumbrado público, cordón cuneta, y la red de cloacas… en el
año 2015 nos aprobaron el loteo de parte del municipio y todavía estamos
gestionando la escritura en catastro provincial. (E18)

Las experiencias acumuladas por estos actores les permitieron realizar

otro loteo en la ciudad de Río Ceballos, donde las delegaciones de UEPC de
36 
Sobre estas articulaciones con el Gobierno nacional, ver apartados 3.3.1. y 3.3.4. del capítulo 3.

316
la región metropolitana del Gran Córdoba buscan terrenos para avanzar con
un loteo, ante las dificultades de conseguir tierras a costos accesibles en la
ciudad de Córdoba:
En la ciudad de Córdoba no se conseguía tierra urbana y a precio que
pudieran pagar los compañeros, toda la tierra urbana se la apropiaron los
desarrollistas, por eso avanzamos con un predio en Río Ceballos en el año
2012. (E18)
Con el Municipio de Río Ceballos, logramos que el intendente en el año
2013, nos permitiera que los lotes mínimos según el uso del suelo eran de
500 metros cuadrados, pero que resultaban muy costosos para nuestros
afiliados se pudieran dividir en 2 PH, de esa forma pudimos generar lotes
de 10 m, 25 m, es decir de 250 metros cuadrados, y así se logró hacer un
loteo social en una zona muy bien categorizada por el valor de la tierra.
(E05)

Esta flexibilidad para aumentar la densificación del espacio permitió ge-

nerar 716 lotes con servicios, según las diferentes modalidades, entre las que
se incluyen los que se producen en PH. Esta decisión política administrativa
facilitó una mayor producción de lotes y que este plusvalor fuera aprovechado
por los afiliados a UEPC y otros trabajadores adheridos a este tipo de proyectos.
Otra estrategia fue la que desarrollaron UEPC y la Mutual Carlos Mugi-
ca en Alta Gracia, a partir del año 2013. La UEPC seleccionó un terreno que
tenía uso del suelo rural, pero que estaba incluido dentro de una zona donde
se proyectaba el crecimiento de la ciudad, y en ese marco inició negociaciones
con el intendente y el Concejo Deliberante para el cambio de uso del suelo:
En Alta Gracia, pudimos comprar una tierra con uso del suelo rural con
acuerdo previo del municipio que cambiaría el uso del suelo, la negociación
la empezamos en el 2013 y recién salió la ordenanza en el año 2017, pero
fue muy importante, pagamos U$S 30.000 la hectárea, cuando cambió el
uso del suelo, ya las vendían a las del lado a más del doble. Para darse una
idea de lo que pasa en Córdoba la poca tierra que hay, se vende entre U$S
150.000 y 250.000 la hectárea. (E05)

Estas relaciones permitieron a las organizaciones sociales el cambio del

uso del suelo, la apropiación del plusvalor de manera comunitaria, reducien-
do el precio de la tierra en el proceso de producción de los lotes con servicios.
En cuanto a las relaciones con el Estado provincial, las personas en-
trevistadas mencionan la nula posibilidad de articulación, salvo para que se

317
 agilicen trámites o por gestiones de equipamiento comunitario:
Intentamos gestionar en la Diprovi, recursos para que nos financiaran alguna
infraestructura, pero no tuvimos ninguna respuesta, solo se limitaban a
los programas que tenían financiamiento bancario con créditos UVA,
pero nosotros no acordamos con esas tasas indexadas, también estaban
implementando el Lotengo y le propusimos que nos dieran un encuadre
en esa operatoria, pero nos respondieron que no era posible porque la ley
solo permitía loteos que hace el Estado y no incluía a las organizaciones
sociales. (E05)
Pudimos concretar que nos hagan una escuela con los tres niveles en el
PROSSUR, en parte porque el ministro de Educación fue el secretario
general de UEPC y eso facilitó mucho toda la gestión. (E05)

Estas experiencias incidieron en la modificación de los usos del sue-

lo para maximizar la producción de lotes (Río Ceballos), como así también
para lograr el cambio de uso del suelo de rural a urbano (Alta Gracia), y así
generaron antecedentes importantes que demuestran la capacidad de las or-
ganizaciones para disputar en las instancias abiertas con los gobiernos locales
la apropiación social del plusvalor y generar medidas político-administrativas
como lo son los cambios de uso del suelo.

5.5.6. La disputa de los Movimientos populares por políticas públicas que

garanticen los derechos a la “Tierra, Techo y Trabajo”: El RENABAP y la Ley
n.o 27453 de Regularización Dominial para la integración sociourbana

Durante el año 2016 y hasta mayo de 2017, en un contexto de re-

sistencia a las políticas regresivas de neto corte neoliberal que impulsaba el
gobierno nacional, un conjunto de movimientos sociales realizó el releva-
miento de Asentamientos y Barrios Populares que dio lugar al Registro Na-
cional de Asentamientos y Barrios Populares en Proceso de Integración (RE-
NABAP), mediante el decreto del Poder Ejecutivo nacional n.º 358/17. Este
relevamiento se aborda en la indagación de Elorza, Rodríguez y Monayar
(2019:54), donde señalan que el RENABAP se enmarca en el compromiso
asumido por el Estado nacional a partir de los acuerdos celebrados en torno
a la “Nueva Agenda Urbana”, documento aprobado y consensuado en la III
Conferencia sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat
III), celebrada en Quito en 2016. A partir de esta instancia:

318
 (…) se creó el Programa Presupuestario “Coordinación de Proyectos
Sociocomunitarios”, en la Secretaría de Coordinación Interministerial de
la Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nación. A través de
este programa, se implementaron acciones que permitieran llevar a cabo
un relevamiento de todos los barrios populares del territorio nacional,
incluyendo los asentamientos y villas de todo el país. (Elorza, Rodríguez y
Monayar, 2019:55)

Las investigadoras Elorza, Rodríguez y Monayar recuperan testimonios

de referentes de los movimientos sociales en torno a las motivaciones que
gestaron el relevamiento:
“Surge justamente como una demanda, nosotros venimos planteando desde
la CTEP y de los movimientos populares, la necesidad de la redistribución
de la tierra en la Argentina, tanto en el territorio urbano como en el rural
para que las personas la puedan trabajar y la puedan habitar y bueno,
nos tocó en este caso poder relevar los barrios donde venimos llevando
adelante algún proceso social previo (…) las personas que se te acercan
plantean diversas demandas y una de las demandas más recurrentes es esto,
que no tenemos dónde vivir, que vivimos hacinados, que no tenemos los
servicios básicos en nuestro barrio (…) a partir de esa serie de demandas
nosotros salimos a hacer un reclamo en el Estado y bueno la verdad que
hubo respuesta a partir de nuestra lucha, digamos, mucha organización”
(Miembro del Movimiento Evita Córdoba). (2019:58)

El relevamiento que dio lugar al RENABAP decreto 358/17, fue reali-

zado por la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP),
el Movimiento Barrios de Pie, la Corriente Clasista y Combativa, Caritas, la
ONG Techo y diversos colectivos sociales conjuntamente con la Jefatura de
Gabinete de Ministros dependiente de Presidencia de la Nación. En el marco
del RENABAP se identificaron y mapearon 4.228 barrios populares en el
país, en los que se estima viven cuatro millones de personas. En el trabajo de
Elorza, Rodríguez y Monayar señalan la situación de Córdoba en relación al
RENABAP:
Según las distintas fuentes de relevamiento, en la ciudad de Córdoba
en 2016 había entre 118 y 137 ocupaciones informales, asentamientos
o barrios populares. El Observatorio Urbano Córdoba registraba para la
capital 137 casos de ocupaciones informales (villas, tomas de tierra y loteos
fraudulentos); mientras que Techo reconocía 124 asentamientos informales

319
 en el mismo municipio. El RENABAP, partiendo del relevamiento de
Techo, prácticamente coincide en número y localización con los casos que
registra. (2019:60)

Según lo previsto en el decreto de su creación y la información publi-

cada en la página web del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de
Presidencia de la Nación37, el RENABAP permite que los habitantes de esos
asentamientos tengan un Certificado de Vivienda Familiar y puedan probar
su domicilio. En ese registro se relevan los terrenos donde están ubicados los
barrios populares (para lo cual se fijó como mínimo que estén formados por
ocho familias), las construcciones existentes en los barrios populares, los datos
de las personas que viven en las construcciones de los barrios populares.
Se fijó un plazo para el relevamiento que fue el mes de septiembre de
2017 y este quedó establecido por la Ley n.° 27453 por la que la incorporación
de nuevos barrios requiere de una modificación de la misma.
Se considera “barrio popular” a los barrios vulnerables en los que viven
al menos ocho familias agrupadas o contiguas, donde más de la mitad de la
población no cuenta con título de propiedad del suelo ni acceso regular a dos,
o más, de los servicios básicos (red de agua corriente, red de energía eléctrica
con medidor domiciliario y/o red cloacal).
Las familias censadas tienen derecho a un Certificado de Vivienda Fa-
miliar, el cual es un documento que prueba el domicilio de las personas y sirve
para pedir la conexión a los servicios de agua corriente, energía eléctrica, gas
y cloacas, realizar gestiones como sacar el CUIT o CUIL y realizar todo tipo
de gestiones ante organismos públicos tendientes a lograr los servicios básicos,
coberturas de salud, realizar trámites previsionales, hacer trámites relaciona-
dos con la educación. El certificado de Vivienda Familiar, se tramita en las
oficinas del ANSES. Para la CTEP (2018) este decreto reconoció a la integra-
ción social y urbana como un derecho colectivo de los barrios populares. En
tal sentido, el decreto explicita que:
(…) se reconoce a la integración urbana como un proceso indispensable
para la superación de situaciones de segregación, que propende a la inclusión
de las personas y la ampliación de sus niveles de ciudadanía, respetando las
idiosincrasias y garantizando una urbanidad plena de derechos. (Decreto
358/17, 2017)

37 
Ver: http://www.derechofacil.gob.ar/

320
 Señalan Elorza, Rodríguez y Monayar, que en el marco del decreto
358/17:
(…) se creó la Mesa Nacional de Coordinación de Barrios Populares, bajo
el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, cuyas funciones estarían
orientadas a la generación de condiciones para viabilizar las estrategias de
integración urbana de estos barrios, en coordinación con los gobiernos
provinciales y locales y las empresas de servicios públicos. (2019:56)

Esta experiencia fue asumida como una conquista de los movimientos

populares, según se puede leer en la página de la Confederación de Traba-
jadores de la Economía Popular CTEP. Uno de los aspectos que se pone en
discusión, y se valora positivamente, es la denominación de la categoría de
“barrios populares”, la que se pone en tensión con la categoría de “villa de
emergencia”, cargada esta última de sentidos negativos y estigmatizantes.
Por su parte, las organizaciones sociales destacan la inclusión de sus de-
mandas en la agenda pública y que estas hayan sido consideradas como cues-
tiones socialmente relevantes. El Renabap es una forma de reconocimiento de
este universo que expresa a la producción social del hábitat en el marco de la
informalidad urbana. Los resultados arrojaron una realidad, hasta el momen-
to nunca visibilizada y asumida por el Estado nacional, generando un registro
y reconociendo un conjunto de derechos en el marco del hábitat.
El Certificado de Vivienda Familiar es valorado como conquistas por
los movimientos populares que protagonizaron esta estrategia:
(…) en el 2017 con los resultados en manos que en ese momento hablan
de aproximadamente 4 millones de personas que viven en 4228 barrios
populares se consigue el decreto n.º 358 que es el que crea el Renabap
y dentro de este el Certificado de Vivienda Familiar y le da el atributo de
ser un documento suficiente para la tramitación de servicios públicos
y certificado de domicilio y para poder tramitar todo lo previsto en el
decreto n.o 358 y si bien se crea el decreto y se institucionaliza ahí el
registro nacional en ese año, lo cierto es que en ningún momento hubo
como una decisión presupuestaria, una visión política de acompañar con
un presupuesto, mejor dicho de poder armar un equipo de trabajo que
realmente pudiera responder a lo que se estaba decretando con eso con el
certificado y con el mismo decreto. (E21)
Es la primera vez que se realiza un relevamiento de estas expresiones de
hábitat informal, y que tiene un registro oficial con el decreto 358 que

321
 crea el Renabap, ahora sabemos cuántos asentamientos hay y que más de
4.000.000 de argentinos viviendo con déficit de títulos, vivienda, agua,
cloacas, y todo lo que un barrio necesita. (E20)

Hacer visible la magnitud del problema, es además una oportunidad

para dimensionar todo lo construido en estas décadas por las organizaciones
y sus familias en el marco de estrategias de hábitat en la informalidad, y que
desde una perspectiva que piensa el hábitat en términos de cantidades de
viviendas nuevas que hacen falta o de relocalización de asentamientos, estas
estrategias de acceso al suelo urbano que tienen características informales son
vistos únicamente desde las carencias:
También el Renabap nos permite mostrar que mientras el Estado no
hacía nada, nuestros compañeros y compañeras construyeron este hábitat
popular, como pudieron, desde la resistencia y la organización popular.
(E20)

Como mencioné, el Renabap fue gestado y desarrollado desde diversos

movimientos sociales que lograron un acuerdo con el Gobierno nacional para
realizar un relevamiento de asentamientos, villas, y barrios populares en todo
el territorio nacional:
(…) el relevamiento nace en el año 2016 como parte de una negociación
que hay entre diferentes organizaciones sociales CTEP, CCC, Barrios
de Pie, Caritas, Techo y otras, que se hace con el gobierno nacional, en
este momento el planteo era una demanda muy clara, por los recursos
por la integración urbana para el mejoramiento habitacional, el gobierno
responde que no tiene información, que hace falta tener datos, y frente a
eso nosotros planteamos lo del relevamiento. (E21)

En lo referido a la cuestión habitacional, luego del decreto 358/17 que

crea el Renabap, los movimientos avanzan en la sanción de una legislación
para lo cual este antecedente sirvió de base para la sanción de la Ley de Re-
gularización Dominial para la integración sociourbana n.o 27.453 durante el
año 2018, que los propios movimientos reconocen y asumen como propia y
una conquista del sector, ya que estuvieron en la redacción del anteproyecto
y protagonizaron movilizaciones en todo el país, especialmente ante el Con-
greso Nacional:

322
 (…) después sacamos la ley de Integración Socio Urbana que se sancionó
en el 2018, y que es fruto de la lucha de los movimientos populares,
avanzamos en la suspensión de los desalojos, en la expropiación de las
tierras del Renabap… en la contratación del 25 % de la mano de obra
de las tareas que hay que ejecutar en cada barrio para que estén a cargo
de la economía popular, es una ley como nunca antes existió, la peleamos
en la calle con cientos de movilizaciones en todo el país, miles y miles de
compañeros y compañeras en la calle, el día que se aprobó llenamos con
300000 personas frente al Congreso Nacional, esta es nuestra conquista, a
pesar de que no está reglamentada seguimos luchando para que se empiece
a implementar urgente. (E20)

El proceso de esta ley es reconocido como un avance en la legislación

argentina y denota la existencia de actores sociales como los movimientos
populares, que han impulsado esta estrategia de carácter colectivo, con inci-
dencia a nivel nacional, que está centrada en la regularización dominial y el
ordenamiento urbano de asentamientos y barrios populares, aunque no abor-
da la cuestión de la producción de suelo urbano para atender las demandas
de familias que no habitan estos asentamientos, como así tampoco aspectos
referidos al acceso a la vivienda nueva en el marco de la producción social del
hábitat.
El proceso que realizaron los movimientos populares llevó, durante el
año 2017, a formular un proyecto de ley sobre la base del RENABAP que
fue defendido en multitudinarias movilizaciones en todo el país y que recibió
aprobación por parte del Congreso Nacional. En octubre del año 2018 fue
aprobada la Ley 27453 de Regularización Dominial para la Integración Socio
Urbana, comprendiendo:
(…) al conjunto de acciones orientadas a la mejora y ampliación del
equipamiento social y de la infraestructura, el acceso a los servicios, el
tratamiento de los espacios libres y públicos, la eliminación de barreras
urbanas, la mejora en la accesibilidad y conectividad, el saneamiento y
mitigación ambiental, el fortalecimiento de las actividades económicas
familiares, el redimensionamiento parcelario, la seguridad en la tenencia y
la regularización dominial.

La ley reconoce entre otros aspectos el derecho de todo barrio popular a

ser integrado social y urbanamente, lo que implica principalmente el derecho
a la radicación definitiva en el lugar que actualmente habitan, la seguridad

323
 de no ser desalojados por la fuerza y la igualación en el acceso a los servicios
públicos y equipamiento urbano al resto de la ciudad.
El artículo 1 de la ley declara de interés público el régimen de integra-
ción sociourbana de los barrios populares registrados en el RENABAP. Define
qué debe entenderse por integración social y urbana para que ningún gobier-
no adopte ningún modelo de reurbanización en forma arbitraria y parcial
como ha sucedido, por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires cuando adoptó
el modelo Medellín, o el peruano que consistía solamente en entregar títulos
de propiedad. Para definir la integración sociourbana se adoptó el criterio que
durante décadas han impulsado los movimientos villeros y territoriales.
En la ley se entiende por integración sociourbana, al conjunto de accio-
nes que de manera progresiva, integral, participativa y con enfoque de género
y diversidad estarán orientadas a:
1- Mejora y ampliación del equipamiento social y de la infraestructura
2- acceso a los servicios, el tratamiento de los espacios libres y públicos, 3-
eliminación de barreras urbanas, la mejora en la accesibilidad y conectividad,
el saneamiento y mitigación ambiental, 4- fortalecimiento de las actividades
económicas familiares, 5- redimensionamiento parcelario, 6- seguridad en
la tenencia, 7- regularización dominial, entre otros aspectos.

En el artículo 15 se suspenden los desalojos por el plazo de cuatro (4)

años y se establece que dicha norma es de orden público. La suspensión de
los desalojos y el reconocimiento del derecho a la integración social y urbana
constituyen un punto de inflexión en el abordaje de la cuestión de los barrios
populares a nivel nacional. Para lograr este objetivo, en el artículo 2 se ordena
la expropiación de la totalidad de los bienes inmuebles en los que se asien-
tan los barrios populares, principalmente, los que se encuentren en manos
privadas.
La legislación prevé que la integración social y urbana se ejecute a través
de planes de desarrollo y convenios específicos firmados entre el Estado nacio-
nal y las jurisdicciones locales. Se establece un marco regulatorio especial para
la regularización dominial de las viviendas fijando un límite para las cuotas
mensuales que no podrán superar el 20 % del ingreso familiar.
Otro elemento destacable es que las obras a realizarse dentro del marco
de los proyectos de integración sociourbana deberán adjudicarse en un 25 %
como mínimo a las cooperativas de trabajo u otros grupos asociativos de la
economía popular integradas por los habitantes de los barrios populares. En el
marco de esta investigación, solo se pudo constatar que se han suspendido los
324
desalojos de los asentamientos y barrios incluidos en el RENABAP. Por otra
parte, y en lo referido al registro, la ANSES informa en su página oficial que
se han entregado 150000 certificados de Vivienda Familiar, pero no se avanzó
en la reglamentación de la ley ni en otros aspectos operativos. Estas estrategias
disputan, desde la integración urbana y social, el derecho a la ciudad y al há-
bitat digno, en tanto pretenden mejorar la calidad de vida y se enmarcan en
lo señalado por Clemente (1985) cuando las identifica como estrategias co-
lectivas de optimización de las condiciones de vida de los sectores populares.
En el mismo sentido Cariola (1992) señala que son estrategias que buscan la
reproducción de la vida cotidiana en las mejores condiciones posibles me-
diante la satisfacción de las necesidades básicas, en este caso la regularización
de la posesión de la tierra, los servicios y el mejoramiento habitacional, entre
otros aspectos. En el cuarto y quinto capítulo desarrollo las estrategias desde
los actores.
Este despliegue demuestra que la consigna de las “3 T” de Tierra, Techo
y Trabajo, se trasformaron en un plan de acción política y un programa de los
movimientos populares, gestado en torno de lo que se denominó “Triunvirato
de San Cayetano”, que gestó y disputó diversas leyes ante el Estado nacional.
El Triunvirato de San Cayetano, donde estamos con la CCC y Barrios
de Pie, fue fundamental para unificar al movimiento popular y tener una
correlación de fuerzas en la lucha por las leyes que veníamos proponiendo,
primero sacamos la ley de emergencia social en el 2016, que para todas
las organizaciones fue muy importante porque reconoce el salario social
complementario y a nuestros compañeros como trabajadores, ya no
es un plan social, ahora el Estado aporta un complemento a lo que los
compañeros y compañeras ganan en la diaria. (E20)

En este capítulo abordé las estrategias de acceso al suelo urbano desde

la mirada de las personas entrevistadas, teniendo en cuenta centralmente la
relación construida con las políticas públicas. En este campo, identifiqué los
déficits y los logros en el área legislativa y en los espacios donde se procesan
las demandas dentro de los tres niveles de Estado. Este activo de las orga-
nizaciones sociales, las ONG, y otros colectivos son la materialidad sobre
las que construyo las conclusiones de esta investigación, donde recupero la
pregunta de investigación, las líneas y objetivos que orientaron este trabajo y
los confronto con las miradas de las personas entrevistadas y la información
reconstruida desde las fuentes secundarias, y el marco referencial, teórico y
normativo.

325
Capítulo 6.
Algunas conclusiones y lecciones

En la reconstrucción de las diversas trayectorias populares generadas

para acceder al suelo urbano, desentrañé las relaciones y capacidades que han
tenido los sectores en situación de pobreza para instalar esta agenda en el cam-
po de las políticas públicas. Además, los resultados obtenidos me permiten
generar insumos para repensar las intervenciones de política pública a la luz
de producciones que incluyan otras miradas críticas, como las de las personas
referentes de las organizaciones de base y movimientos populares.
En la reconstrucción de la cuestión urbano habitacional, primero seña-
lé, que las políticas públicas habitacionales han estado disociadas de políticas
urbanas y tributarias que graven el plusvalor que generan las intervenciones
del Estado, y que han favorecido procesos de concentración y mercantiliza-
ción de la tierra, provocando altos precios de estos bienes inmuebles, en rela-
ción a las posibilidades de los ingresos de amplios sectores sociales.

6.1. El contexto y su incidencia en los principales actores que protagonizaran

las estrategias de acceso al suelo urbano

La reconstrucción del contexto social y político permitió identificar los

factores económicos y sociales que actuaron como obstaculizadores en el ac-
ceso al suelo urbano y también como desencadenantes que promovieron el
desarrollo de las estrategias de acceso al suelo urbano. Los procesos de acceso
al suelo urbano que han sido descriptos se enmarcaron en situaciones de em-
pobrecimiento y pérdida del poder adquisitivo, aunque esta situación fue va-
riando y mostró características diferenciadas en los dos momentos que abordó
el trabajo de campo, aunque no siempre estas diferencias son reconocidas
por las personas entrevistadas. Mientras en la década del 90 se observaron
procesos de mayor empobrecimiento, producto de la aplicación de políticas
neoliberales, a partir del año 2003, las políticas económicas empezaron a ge-
nerar mejores condiciones materiales de vida, especialmente en lo referido a la
reducción de la pobreza y oportunidades de empleo. A pesar de este contexto,

327
 que se expresa en la ejecución de políticas redistributivas desde el año 2003
que producen una mejora social y económica, en este periodo es cuando más
se destacan las tomas de tierras, y se identifica la ausencia de políticas públicas
según las personas entrevistadas; al tiempo que desde las organizaciones se
denuncia que las políticas de los gobiernos favorecen procesos de mercantili-
zación y negocios privados en el mercado inmobiliario que contribuyeron a
incrementar el precio de los lotes.
Estos aspectos denunciados por las personas entrevistadas son coinci-
dentes por los señalados en los estudios realizados por Wagner (2014) quien
analiza las políticas habitacionales del gobierno nacional del periodo 2003-
2015, y señala que la fuerte inversión pública en la extensión de redes, pavi-
mentos y equipamientos sociales, al no articularse o no desarrollarse asociado
a otros instrumentos de política fiscal y urbana, contribuyó a agravar el pro-
blema habitacional por no abordar la accesibilidad social al suelo urbano.

6.1.1. Principales conclusiones en torno a las políticas públicas habitacionales

Como parte del contexto en donde se desarrollaron las estrategias de

acceso al suelo urbano consideré relevante recuperar algunas conclusiones en
torno a las políticas habitacionales implementadas por los gobiernos nacional,
provincial y municipal, entre las que se destacan:

A nivel provincial:
– Limitada asignación de fondos del presupuesto provincial para de-
sarrollar una política habitacional con autonomía financiera.
– Dependencia de fondos nacionales, en el caso de los fondos FONA-
VI como parte de los pactos fiscales se destinó un porcentaje para
gastos corrientes.
– Pérdida de autarquía del IPV y de la administración autónoma de
fondos.
– Desarticulación de las operatorias destinadas a cooperativas y orga-
nizaciones sociales.
– Las escasas políticas habitacionales implementadas por el Estado
provincial respondieron a una lógica sectorial, sin una perspectiva
multidimensional e integral (Barreto, 2008). Las operatorias nacio-
nales implementadas en Córdoba estuvieron atravesadas por con-
flictos políticos entre las jurisdicciones que, en algunos casos, como

328
 el programa Federal II (16.000 viviendas) llevó a que no se ejecutara
o que en el Promeba su ejecución fuera muy limitada.
– La dependencia del financiamiento internacional mediante los cré-
ditos del BID (Promeba n.º 940 y Programa Crédito BID n.º 1287
y n.º 1765 OC/AR), fue una de las características de las interven-
ciones en los sectores sociales habitantes de villas o asentamientos
irregulares.
– Estas acciones habitacionales financiadas con créditos internaciona-
les tuvieron una focalización que restringió el acceso a otras pobla-
ciones que no reunían los requisitos de los créditos. Los proyectos se
caracterizaron por tener la lógica de las políticas compensatorias en
el marco del modelo neoliberal, tal como lo señalan Barreto (2007)
y Wagner (2007).
– Otra de las características de estas operatorias fue la modalidad de
obra pública y llave en mano, que solo promovieron una participa-
ción restringida de los pobladores en aspectos relativos al acceso a
la información y en algunos casos, debido a procedimientos esta-
blecidos en los reglamentos operativos de los créditos del BID, las
organizaciones participaron del diseño o fueron consultadas en los
proyectos –como es el caso del Promeba– pero no en su ejecución,
la que quedó a cargo de empresas privadas.
– En la investigación se constató la inexistencia de programas per-
manentes y de acceso universal para el acceso al suelo urbano (lotes
con servicios) y vivienda en los tres niveles de gobierno, destina-
dos a sectores de la economía informal con ingresos insuficientes, o
desempleados.

A nivel municipal:
– La agenda del hábitat popular estuvo ausente en la Municipalidad
de Córdoba por lo que no afectó partidas presupuestarias, para pro-
ducir lotes con servicios y vivienda. En este marco no gestionó fon-
dos provinciales y nacionales específicos de vivienda y hábitat.
– Se limitó a participar en relocalizaciones de las familias que afec-
taban la obra pública y a apoyar a las intervenciones del gobierno
provincial.
– No desarrolló programas de mejoramiento barrial.
– No realizó acciones preventivas frente a loteos fraudulentos.

329
 – Limitada ejecución de ordenanzas para regularizar loteos.
– Rol activo en la ejecución de obras de infraestructura y flexibiliza-
ción de normativas para garantizar inversiones privadas en el ámbito
habitacional con fines comerciales.

Al reflexionar sobre el contexto de las políticas públicas habitacionales,

tanto del Estado nacional, como del provincial y municipal, se observa en
el marco de la perspectiva de Aguilar Villanueva (1994), una clara contra-
dicción entre los anuncios de construcción de viviendas y las concreciones,
entre lo que el gobierno (centralmente el provincial) dice y lo que verdadera-
mente hace en este periodo que abarcó la investigación. También considero
importante analizar esta dimensión teniendo en cuenta la perspectiva de Re-
petto (2003), desde donde se observa una clara falta de capacidad estatal en
la dimensión política para procesar las demandas habitaciones de los diversos
grupos sociales con ingresos insuficientes para acceder al suelo urbano con
destino a la vivienda y procesarlas en políticas públicas con programas y pre-
supuestos que las atiendan. En referencia a lo que señala el autor vinculado a
la capacidad estatal, en su dimensión administrativa, también se concluye que
el Estado no ha desarrollado arreglos institucionales, procedimientos, orgáni-
cas con áreas consolidadas desde donde intervenir, muy por el contrario, se
constataron permanentes cambios, los cuales han estado sujetos a los orígenes
de los financiamientos entre otros aspectos. También se expresa esta falta de
capacidad estatal en la atención fragmentada de la cuestión habitacional, que
se manifiesta en la intervención de diversos ministerios sin ninguna coordi-
nación y sin articulaciones institucionalizadas entre el Estado provincial y
especialmente el Estado municipal, denotándose una clara superposición de
funciones entre ambas jurisdicciones, aspectos que profundizo en las siguien-
tes conclusiones.
Esta situación queda mucho más expuesta al cotejar otras gestiones es-
tatales que tienen problemáticas similares a las de Córdoba, y se considera el
lugar que ocupan las políticas públicas habitacionales con sus cartas orgáni-
cas, como son los casos de la ciudad de Rosario o la Ley de Acceso Justo al
hábitat n.o 14449 de la provincia de Buenos Aires, aspectos sobre los que no
profundizo en esta investigación, pero que considero un tema relevante para
futuros estudios.

330
6.1.2. Políticas públicas de uso del suelo: garantes de las rentas de los grupos
privados

En lo relativo a las políticas de regulación del suelo de la Municipalidad

de Córdoba, durante el periodo de estudio se detectaron como una constante
las políticas que flexibilizaron los patrones de uso del suelo, y que se materia-
lizaron en la sanción de un conjunto de ordenanzas para favorecer las inver-
siones privadas. Las personas entrevistadas señalan que estas intervenciones de
políticas públicas sobre el suelo urbano favorecieron las rentas extraordinarias
de sectores económicos concentrados, que fueron consolidando un régimen
urbano (Abramo, 2009) que captó recursos de sectores privados (agrarios y
financieros entre otros). Sobre este aspecto, se constató tanto en estudios se-
cundarios como en las entrevistas, que se ejecutaron obras de infraestructura
que incrementaron el valor de las nuevas zonas. Netto (1997) señala que en el
capitalismo en su fase monopólica el Estado cumple la función de guardián de
las condiciones externas de la producción capitalista y debe garantizar lucros
extraordinarios a los monopolios, y afirma que el capitalismo monopolista
requiere que el Estado se transforme en un vector extraeconómico desarro-
llando funciones como la de invertir en infraestructura, producir energía a
bajo costo, entre otros aspectos, para garantizar las rentas extraordinarias del
capital concentrado. Este modelo se fue consolidando en lo que diversos au-
tores como Abramo (2009) o Theodore, Peck, y Brenner (2009) entre otros,
denominan “urbanismo neoliberal” o “ciudad neoliberal”. Esta mercantiliza-
ción fue generando una apropiación desigual del suelo, incrementando segre-
gaciones socioespaciales, en donde por una parte se ubican urbanizaciones
residenciales en espacios ambientales de alta calidad y valor paisajístico, con
servicios, accesibilidad; y por otra parte, diversas estrategias informales de
acceso al suelo urbano como tomas u ocupación de tierras, desarrolladas por
sectores populares excluidos del mercado inmobiliario, o zonas ocupadas por
planes de vivienda desarrollados por el Estado u organizaciones sociales, con
una desigual distribución de bienes culturales, áreas de servicios y recreativas,
entre otros aspectos, lo que profundizó un modelo desigual de ciudad.
En lo referido a las políticas tributarias urbanas, el Municipio de la ciu-
dad de Córdoba favoreció mediante flexibilizaciones normativas las iniciativas
del sector privado, con nula captación del plusvalor. Esto quedó evidenciado
en los reclamos desarrollados desde las organizaciones sociales, por la sanción
y aplicación de las Ordenanzas n.o 11988 y n.o 12684 del Banco y/o Reserva
de Inmuebles, y en las contraprestaciones que se establecieron en los acuerdos
que se celebraron en los Convenios Urbanísticos.

331
 Entre las consecuencias que fue generando este proceso de mercantili-
zación y concentración de la tierra urbana, resultó significativo el aumento
de los valores de la tierra urbana, lo que terminó operando como un factor
inhibidor y de exclusión para los sectores sociales (con ingresos informales y
formales) para acceder a lotes con servicios producidos por los sectores pri-
vados. Estas limitaciones, desde las personas referentes de las organizaciones
son señaladas como imposibilidades para: “pagar un alquiler”, “comprar un
lote” o “acceder a una vivienda”, situaciones que son reiteradas en cada una de
las experiencias reconstruidas y que muestran las asimetrías entre los ingresos
familiares y las ofertas del mercado inmobiliario. Así se confirma lo señalado
por Monayar (2011, 2014, 2018) en sus estudios que vinculan los ingresos
con los precios de los lotes.
Estas condiciones fueron configurando un escenario que promovió el
desarrollo de estrategias de acceso al suelo urbano, ya sea mediante la disputa
desde las organizaciones ante el Estado para la generación de políticas públi-
cas, o a través de estrategias informales como las tomas de tierras, ocupaciones
de lotes, o por incorporación de más población habitando en villas. La nula
presencia del Estado municipal de Córdoba y la intervención restringida del
Estado provincial en el desarrollo de políticas de producción de suelo urbano
para generar lotes con servicios, ha sido funcional al proceso de intervención
hegemónico desarrollado por los sectores denominados desarrollistas, con las
consecuencias en los altos valores de la tierra urbana.

6.2. Conclusiones sobre las estrategias de acceso al suelo urbano y las relaciones
con las políticas habitacionales

Estas conclusiones están relacionadas a la agrupación que realicé en el

trabajo teniendo en cuenta ciertos rasgos comunes de las estrategias de acceso
al suelo urbano, para lo cual releve en qué medida pudieron disputar y lograr
el acceso a las legislaciones y las políticas públicas expresadas en programas
habitacionales.

6.2.1. De la villa, asentamiento, tomas de tierra a la construcción legal y

simbólica del Barrio Popular

Sobre las clasificaciones que se desarrollaron en esta investigación, la ti-

pología que mayor desarrollo tuvo en el periodo de estudio fue la estrategia de
acceso informal del suelo urbano que se materializa en lo que denomino villas,

332
tomas de tierras, asentamientos. Esto queda evidenciado en los estudios sobre
el proceso de crecimiento poblacional registrado en Córdoba Capital donde en
1970 existían 801771 habitantes, y según datos oficiales de la Municipalidad
había una superficie de 29.054.788 metros cuadrados edificados, mientras que
para el año 2001 la población era de 1.276.814 habitantes con una superficie
de 48.311.941 metros cuadrados construidos, reflejando un incremento de un
poco más del 60 %, lo que demuestra que aumentó la superficie cuadrada edi-
ficada en la misma cantidad que la población, aunque la población habitando
en villas en ese mismo periodo aumentó un 450 % según las fuentes consul-
tadas que se reflejan en la Tabla n.o 9. Estos datos van registrando el proceso
de mercantilización del acceso a la vivienda y las inversiones en el mercado
inmobiliario con destinos especulativos, más que a atender la demanda social
habitacional.
Ahora bien, si además se consideran los proyectos de relocalización de
familias, existe un aumento significativo de población viviendo en villas; si se
observa la reducción de la cantidad de villas y de la población a partir de la
ejecución del programa MCMV entre los años 2003-2010, lo que generó que
se pasara de 134 villas en el año 2000 a 75 villas después de la intervención del
Programa MCMV, según datos del Ministerio de Desarrollo Social, se produjo
una reducción de 19.000 familias (año 2000) a 10.000 familias aproximada-
mente (año 2010). Esta información es coincidente con lo publicado por el
diario La Voz del Interior donde se señala, haciendo referencia a los estudios
sobre villas, que:
El más relevante fue el del Servicio Habitacional y de Acción Social (SEHAS), una
organización no gubernamental (ONG) de trayectoria amplia en el monitoreo de
las villas miseria: el estudio revela que el porcentaje de la población de la Capital
que habita en asentamientos marginales se redujo del 8 % al 4,7 % entre 2001
y 2007. Se trata de 40 mil personas menos en condiciones de marginalidad y
hacinamiento: son exactamente las trasladadas a los nuevos barrios. (Guevara,
2008:17)

El dato guarda cierta relación con la información oficial citada por el

mismo periódico, ya que al momento se habrían entregado 10.000 viviendas
y si se considera que en cada casa viven un promedio de 4,4 personas alcanza-
ría a una cifra de 44.000 personas aproximadamente.
A modo de síntesis de los datos cuantitativos y reconociendo que estoy
trabajando con datos de fuentes secundarias que no poseen la misma meto-

333
 dología de medición, y teniendo en cuenta que para el año 1992 se relevan
83 villas, asentamientos, toma de tierras y 12000 familias aproximadamente
y descontando las familias relocalizadas por el programa MCMV, se calcula
y solo a modo estimativo que en el periodo de estudio (1991-2917) se han
incorporado al menos 14.500 familias a lo que se denomina villas de emer-
gencia, en los asentamientos o tomas de tierras.
Coincido con Monayar (2014) en que estas experiencias expresan una
dimensión de la informalidad urbana habitacional, ya que no han sido ini-
ciadas como loteos a partir de la normativa vigente y por el contrario, son
producto de ocupaciones de tierras; y la normativa sobre las mismas ha tenido
limitaciones estructurales para ser enmarcadas en las ordenanzas vigentes a los
fines de desarrollar procesos de regularización urbano dominial.
Al reflexionar sobre las denominaciones que adquiere esta estrategia en
sus subtipos (Villas/Asentamientos/Tomas de tierras), observé que estas no
están diferenciadas en la mayoría de los trabajos cuantitativos de relevamiento
a los que se ha podido acceder, y solo en la tesis de Monayar (2014) se identi-
fican a las tomas de tierras desarrolladas hasta el año 2010. Por otra parte, las
tomas de tierras planificadas que fueron relevadas comienzan a desarrollarse
en la década del 80 y continúan durante los años 90 y en la primera década
del siglo XX, coincidiendo con lo señalado por Marklen (1997).
Al analizar las entrevistas y los discursos de las personas surgen diferen-
cias claras respecto de los procesos de urbanización que surgieron como tomas
de tierras planificadas, y desde un principio disputaron por la regularización
dominial y ordenamiento urbano, como son las estrategias de las cooperativas
La Unidad, Arpeboch, y Felipe Varela, entre otras. Por otra parte, en asenta-
mientos que se autoidentifican como villas, y que surgieron en las décadas del
40 y 50 del siglo XX sin planificación, una parte de su población se organizó
con el fin de reasentarse, y conformaron agrupaciones con formas jurídicas,
como los casos de la Mutual Bajo Yapeyú y Cooperativa 24 de Septiembre
entre otras. Sus estrategias se centraron en la gestión de la compra de terre-
nos fuera del polígono del asentamiento, y en la construcción de planes de
vivienda. Estas diferencias en las estrategias permiten reflexionar en qué me-
dida el origen y la forma que tuvo el proceso de gestación del asentamiento,
predisponen de distinta manera a los habitantes de las denominadas villas de
aquellos que habitan asentamientos que surgen de manera planificada.
En el caso de las villas siempre está presente la posibilidad de la relocali-
zación, ya sea por una política pública o por la expectativa de la autorrelocali-

334
zación familiar o grupal. Mientras en las tomas de tierras planificadas se pro-
ponen desde sus inicios la integración urbana y social, y esto lo plasman en su
planificación para no cargar con el estigma de la Villa, como fue señalado en
la experiencia de Ampliación Pueyrredón, Felipe Varela, Arpeboch, Unidad,
y otros, lo que me lleva a coincidir con Merklen (1997)38 razón por la cual
los asentamientos buscan diferenciarse de aquella categoría social que aparece
como la más fuertemente estigmatizada. Es por este riesgo de construcción
de identidad negativa que en las entrevistas a las personas que protagonizaron
tomas de tierras, la construcción de un barrio con planificación y la organiza-
ción para poder respetar la configuración urbana fue muy importante, coin-
cidiendo estas formas de organizar el territorio y a la población. La reflexión
de Merklen “El asentamiento es una acción colectiva orientada por una bús-
queda de integración social y de defensa de una identidad amenazada por los
procesos de desafiliación y empobrecimiento que afectan a sus miembros”
(1997:3), coincide con lo señalado por las organizaciones relevadas cuando
refieren que sus objetivos están vinculados al reconocimiento como barrio y
a la integración con el entorno. Este posicionamiento en busca de regularizar
la toma de tierras de parte de las organizaciones permitió procesos de nego-
ciación para la expropiación o compras de las tierras para avanzar en las urba-
nizaciones (Cooperativa La Unidad, Arpeboch, Felipe Varela; mientras otros
están en ese proceso al final de esta investigación: Ampliación Pueyrredón o
Comunidad Marta Juana González).
Los movimientos populares impulsaron una nueva denominación y
esto quedó expresado en el Renabap y la Ley de Integración Urbana y Social,
donde se avanzó en la denominación “Barrio popular”, como una forma su-
peradora de las palabras estigmatizantes de “villas” y “asentamientos”. Con
esta denominación se pone en términos de valoración positiva las estrategias
populares de acceso al suelo urbano, más allá de las formas que fueron adqui-
riendo. Este proceso es muy reciente y seguramente en futuros estudios será
importante evaluar el impacto que tendrán políticas como el CVF (Certifi-
cado de Vivienda Familiar) y la regularización urbano dominial en el marco
de la normativa citada precedentemente, y las percepciones de las familias y
el entorno inmediato donde se encuentran los “Barrios populares”, a los fines
de evaluar en qué medida se generan procesos de integración urbana y social,
disminuyen los estigmas y segregación sobre este sector.
Merklen señala “(…) la villa es en la Argentina el equivalente de la favela brasileña y aparece
38 

fundamentalmente como una referencia negativa dentro de las representaciones urbanas, expre-
sando el ámbito de residencia de una población considerada ‘marginal’”. (1997:3)

335
 Entre los objetivos me propuse identificar las relaciones que establecie-
ron las estrategias y en particular estas que en el trabajo he denominado villas,
asentamientos, tomas de tierras con las políticas públicas de regularización ur-
bano y dominial. Las diversas normas dan cuenta de las disputas por instalar
en la agenda pública la cuestión de la regularización dominial de estrategias
informales y/o irregulares de acceso al suelo urbano, como se constató en los
capítulos 3, 4 y 5, en donde se identifican las acciones de los colectivos so-
ciales para la sanción de ordenanzas, decretos, leyes provinciales y nacionales.
Entre las acciones que desarrollan algunas organizaciones que logran
avanzar en procesos de regularización de terrenos ocupados, se encuentra la
expropiación de terrenos mediante la intervención de la Legislatura Provincial
(Asentamiento General Savio, Cooperativa La Unidad, Villa El Bordo). En
relación a la ejecución del Promeba en los asentamientos informales, los datos
consultados mostraron que es limitada su implementación con relación a la
cantidad de asentamientos existentes en Córdoba.
En los relevamientos constaté que el Estado provincial intervino a partir
de situaciones judicializadas de desalojos de familias ocupantes. Las experien-
cias relevadas de manera directa y que fueron atravesadas por estos procesos
de judicialización, desarrollaron estrategias colectivas y pudieron generan ins-
tancias de negociación con el Estado o con los propietarios de los terrenos
ocupados, como es el caso de las cooperativas Dignidad y Libertad y Felipe
Varela. Además, hay ejemplos de que estos procesos de acuerdos o negocia-
ciones solo se dieron a partir de las demandas de las organizaciones y en nin-
gún caso esta intervención estatal (provincial) se dio por una política pública
activa para regular e intervenir frente a estos conflictos urbanos. Muy por el
contrario, son las demandas expresadas en movilizaciones, cortes de calles,
reflejadas por los medios de comunicación, las que desencadenan estas inter-
venciones estatales aisladas, que no logran transformarse en una política acti-
va de carácter universal disponible frente a otras situaciones, a pesar del marco
jurídico existente, y especialmente lo fijado por la Ley n.o 5288 en su capítulo
4 que establece la declaración de utilidad pública y posterior expropiación de
los terrenos ocupados por asentamientos villeros. Recién con la sanción de la
ley n.o 27453 se produjo una suspensión de los desalojos y fue el inicio de la
regularización y urbanización.
Con relación a la segregación urbana y social, en la experiencia de la
Cooperativa Arpeboch, que logró la escrituración de las viviendas durante el
periodo de investigación, se evidencian dificultades para superar el estigma de

336
la segregación. Estas limitaciones de los programas de regularización urbano y
dominial coinciden con lo señalado por Clichevsky (2000) y Barreto (2008)
acerca de las limitaciones de estos programas al estar desvinculados de inter-
venciones integrales.
Entre la conclusión referida a la situación de los loteos fraudulentos
de Nuestro Hogar II y III, se desprende que la Municipalidad de Córdoba
no previno este tipo de estafas a las familias. En tal sentido no existieron
oficinas de asesoramiento tanto en la sede central del Municipio como en los
CPC, donde se informara acerca de los loteos aprobados y en condiciones
para su comercialización, entre otras medidas que pudieron haber evitado
estas situaciones.
Las conclusiones que surgen en el estudio de las estrategias de ocupa-
ciones de lotes individuales, están referidas a que este tipo de estrategia tiene
escaso tratamiento a nivel de las investigaciones sobre hábitat, carecieron de
visibilidad y tampoco ocupan un lugar relevante en la agenda pública habita-
cional, a pesar de su volumen significativo del que doy cuenta en esta inves-
tigación. Se expresan como estrategias de familias que ocupan lotes vacantes,
sin pretensiones de que sean visibles, y en algunas situaciones logran colecti-
vizarse como es el caso de la Cooperativa Unión Latinoamericana.
En relación a las políticas públicas, desde esta investigación concluyo, a
partir del relevamiento y análisis, que la no aplicación de la ley n.o 24374 por
parte del Gobierno provincial fue producto de una falta de voluntad política
condicionada o generada por los intereses relacionados a grupos corporativos de
abogados, escribanos y propietarios de tierras, que resistieron la aplicación de
esta norma. La falta de aplicación de la ley n.o 24374, contribuyó a la segrega-
ción urbana y social. En estas ocupaciones de manera individual no existe una
diferenciación física clara entre ocupantes de hecho y titulares dominiales, pero
el solo hecho de ser ilegal es una condición de segregación relevante respecto al
resto de la población.
La creación del Renabap y la ley n.o 27.453 de regularización dominial
para la integración sociourbana, son un avance importante en el campo de
las conquistas de los movimientos populares. En tal sentido acuerdo con lo
señalado por Elorza, Rodríguez y Monayar (2019) que señalan que de algu-
na manera esta ley expresa una situación contradictoria, por una parte, es la
oportunidad de generar mejoras en la calidad de vida mediante la urbaniza-
ción de los barrios populares, y al mismo tiempo establece relaciones que re-
gulan el conflicto social. Desde mi perspectiva, y considerando la posición de

337
 Borgianni y Montaño (2004), estas políticas son producto de lo que se refleja
cuando se procesan en las políticas públicas las correlaciones de fuerzas que
tienen los diferentes actores en el escenario estatal.
Otro aspecto que surge de la revisión de las normas referidas a la regula-
rización urbano dominial, es que no han operado como un programa integral,
y que cada una de estas legislaciones y operatorias han tenido diferentes uni-
dades ejecutoras, sin un espacio de articulación formal y transversal, dentro
del mismo Estado o entre las dependencias de jurisdicciones estatales diferen-
tes. Por otra parte, los diversos niveles de gobierno no realizaron una difusión
adecuada para que la población conozca estas legislaciones, dificultando su
accesibilidad e implementación.
Del análisis que vengo realizando, se desprende que estas legislaciones
no han operado con presupuestos y solo se han utilizado en el marco de las
demandas que han generado las organizaciones y no como una oferta de po-
lítica universal que realiza el Estado para atender una situación de regula-
rización urbano dominial que está vinculada a una de las expresiones de la
informalidad habitacional. Por último, los resultados de los programas de
regularización dominial son muy limitados con relación a la magnitud de
la población viviendo en la informalidad e irregularidad urbano dominial.
Coincido con Wagner (2005) y Smolka (2003) entre otros autores trabajados
en esta investigación, de que estas urbanizaciones informales son productoras
de mercados informales del suelo, ya que muchas familias al no poder regu-
larizar y obtener las escrituras, realizan las cesiones, transferencias, ventas en
un marco de informalidad y a precios que tienen otras lógicas diferentes a las
del mercado formal.
Como respuesta a este fenómeno, y de acuerdo con Sepúlveda Ocampo
y Wagner (2006), las políticas habitacionales públicas se encuentran atrave-
sando una importante transición con una significativa presencia de los pro-
gramas de regularización urbana y dominial, aunque todavía no se observan,
según esta investigación, resultados relevantes.

6.2.2. El largo e inconcluso camino a la vivienda, gestado desde las organizaciones

de base

Otra de las estrategias que adquiere un volumen relevante en términos

cuantitativos es la que se expresó por las organizaciones comunitarias que
han demandado tierras al Estado, ya sea mediante cesiones o transferencia de
fondos públicos para adquirir tierras en el mercado para ser loteadas por las

338
propias organizaciones. Desde el año 2003 no se otorgan subsidios o cesiones
de terrenos a organizaciones comunitarias: ese momento coincide con el auge
en los procesos de desarrollo inmobiliario y mercantilización del suelo en
Córdoba.
Los loteos iniciados por organizaciones, con algún grado de aportes del
Estado, se encuentran en situación de irregularidad urbana, salvo dos de los
casos estudiados que han obtenido la aprobación del loteo. Los gobiernos pro-
vincial y municipal no han desarrollado políticas activas para poder culminar
con la aprobación de los loteos de las organizaciones iniciados en el marco de
la Ordenanza n.o 8060. Esta inacción estatal ha retroalimentado situaciones
de irregularidad e informalidad dentro de los mismos planes de vivienda, que
se expresan en ocupación de espacios verdes y comunitarios, la modificación
de las superficies mensuradas, etc., tal como lo describen las personas entrevis-
tadas cuando dan cuenta de la necesidad de actualizar mensuras, entre otros
aspectos que también son señalados por otros estudios como los de Monayar
(2014).
Al analizar las razones de este fracaso de la política pública, se observa
que la sanción de las Ordenanzas n.o 10374 y n.o 11687 solo trató de norma-
tivizar procesos de hábitat popular desarrollados, sin ninguna política pública
destinada a apoyar las necesidades para efectivizar la aprobación de los loteos.
En tal sentido, a pesar de haber flexibilizado algunos requisitos, no dispuso
de presupuestos para realizar o completar las obras de infraestructura básica
como las de agua, cloacas, luz, vial, o las mensuras, ya sea desde el área de pla-
neamiento y catastro municipal, o en convenio con los Colegios de Ingenieros
Civiles y Agrimensores. Por otra parte, tampoco apoyó a las organizaciones
para que pudieran normalizar sus estados contables para mantener al día sus
matrículas y personerías jurídicas, pudiendo desarrollar este tipo de acciones
desde la Dirección de Cooperativas del Municipio o en acuerdo con el Estado
provincial. Es decir, no se observaron ningún tipo de políticas activas, dejan-
do librado el armado, completamiento de los expedientes y cumplimiento de
todos los requisitos a las posibilidades de las organizaciones. Así el Municipio
se constituye en un Estado totalmente ausente, a diferencia del rol activo que
ha tenido para facilitar las inversiones privadas, como quedó demostrado en
el capítulo tercero.
Entre las reflexiones de las personas entrevistadas referentes de las or-
ganizaciones sociales, se señaló que el cursograma municipal previsto para la
aprobación de los loteos fue otro obstáculo, además de la falta de personal

339
 capacitado para comprender procesos de hábitat informal/irregulares, ya que
es la misma oficina la que dictamina sobre la aprobación de loteos de barrios
privados u otros emprendimientos comerciales, y la que debe intervenir con
los loteos de interés social declarados por la Ordenanza n.o 8060. Monayar
(2014) señala que los instrumentos legales y jurídicos utilizados en el Munici-
pio de Córdoba para la regularización de la informalidad habitacional presen-
tan una rigidez y falta de atención de las particularidades de cada tipología y
de cada caso dentro de ellas, que requiere de adecuaciones mediante decretos
reglamentarios y vías de excepción para todos aquellos casos que no se desa-
rrollan por la vía formal.
Desde la posición de Clichevsky (2000), y considerando las expresiones
de las personas entrevistadas en relación a lo que perciben de los procesos de
segregación, se advirtió que la no aprobación de los loteos operó como un fac-
tor generador de nuevas informalidades y segregación. Algunas de las personas
entrevistadas señalaron que en los procesos habitacionales se generaron diversos
niveles de conflictividad con vecinos de la zona en la que se encuentran los
nuevos loteos, aunque la situación social problemática es caracterizada como un
eje transversal. La cuestión de la regularización urbana y dominial operó como
un límite en los procesos de integración urbana, tanto en la propia mirada de la
población que participa de estos planes de vivienda como en la de los sectores
del entorno donde se localizaron. Los aspectos relacionados a la segregación, no
se limitan únicamente a la cuestión urbana y el mejoramiento barrial, tal como
se evidencia en las entrevistas donde se retoman aspectos referidos al trabajo y
los ingresos (Clichevsky 2000), entre otras dimensiones que dan cuenta de una
falta de integralidad en las intervenciones teniendo en cuenta la perspectiva de
Barreto (2008). Al analizar los obstáculos, acuerdo con Smolka (2003) cuando
señala la incidencia y los costos que tiene la informalidad para la población que
habita estos espacios, y que se expresan en dificultades para conseguir trabajo,
acreditación del domicilio, el no acceso al crédito bancario por la no disponi-
bilidad del inmueble para ofrecerlo como garantía, la discriminación en los
medios de comunicación, entre otros aspectos.

6.2.3. El acceso a los servicios básicos, ¿y la universalidad?

La regularización o acceso a los servicios de agua, luz, impuesto inmobi-

liario y tasas municipales, considerados como un derecho, tiene avances en el
plano normativo durante todo el periodo estudiado, producto de las disputas
de las organizaciones sociales y las ONG. En esta temática se fueron generan-

340
do normas a nivel del Gobierno provincial y de la Municipalidad de Córdoba,
como son el decreto n.o 1357/06, Ley n.o 9453 y las Ordenanzas municipales
n.o 11711/09, 11761/10 y 6923/10, entre otros. Estos constituyen un con-
junto de normas que dan cuenta de avances importantes en el abordaje de la
cuestión referida a los costos que deben abonar las familias para acceder a los
servicios y sostener el pago de los impuestos y tasas. La accesibilidad a estos
servicios es muy dispar y no está garantizada por las políticas públicas. Su ac-
ceso depende según la situación en la que se encuentren las estrategias, mien-
tras que en los casos identificados como informales (villas, tomas de tierras,
etc.) existen redes precarias, sin regularizar o directamente algunas redes son
inexistentes. En casos que logran la regularización urbana, avanzan más en su
acceso. Sobre estos aspectos también es importante tener en cuenta que la no
adhesión en Córdoba al Renabap y la Ley n.o 27453 de Integración Urbana
y Social, y el escaso reconocimiento que tienen desde las políticas públicas el
CVF, tal como lo han expresado las personas entrevistadas, operó como otro
limitante a la hora de garantizar el acceso universal a los servicios básicos.
En los casos que se vinculan con loteos iniciados por organizaciones
mediante la compra de terrenos, y que cuentan con obras de infraestructura
básicas ejecutadas, las organizaciones dan cuenta de que han podido acceder
a las tarifas sociales de los servicios de agua, luz e impuesto inmobiliario
provincial, a través del Ente Regulador de los Servicios Públicos ERSEP,
pero no así ante el Municipio, donde se observan mayores dificultades para el
acceso a estas exenciones o tasas enmarcadas en la categoría social.

6.2.4. Cuando la solidaridad comunitaria le gana al mercado: la PSH en la

modalidad de lotes con servicios

Las estrategias identificadas en la producción de suelo urbano por au-

tofinanciamiento comunitario, son iniciadas por organizaciones comunitarias
formales, que gestionan con los municipios acuerdos que favorezcan el desa-
rrollo de los loteos, y flexibilicen el marco de las normativas que los regulan.
Analizada desde Di Virgilio (2007), esta modalidad se enmarca en el mode-
lo de PSH, ya que se concreta de manera procesal, en diferentes momentos
mediante la autoproducción, autoconstrucción, autourbanización, y la auto-
gestión que son completados en diferentes tiempos según las capacidades de
relación con las políticas públicas y de los recursos que movilizó cada organi-
zación promotora de los loteos.

341
 Algunas claves que se destacan, se expresan en la capacidad que tienen
los sectores sociales excluidos de las operatorias del mercado privado de or-
ganizarse (Di Virgilio, 2007) y autodirigir un proceso de urbanización so-
cial, donde se captan ahorros que las familias reorientan para ser destinados
a proyectos colectivos desde donde se desarrolla la producción social de suelo
urbano. Sobre esta capacidad aparece el capital social que poseen las organi-
zaciones como otro aspecto relevante, provocando que personas que buscan
orientar sus ahorros para el acceso a la vivienda depositen sus recursos en la
gestión de organizaciones de la economía solidaria. La articulación mutiac-
toral expresada en un modelo de gestión asociada entre mutuales, sindicatos,
asociaciones civiles, cooperativas, es otra de las claves de estos procesos. El
involucramiento de las personas socias en los momentos del proceso habita-
cional es otro de los aspectos diferentes al modelo de las operatorias privadas.
Este proceso que llevaron adelante las organizaciones se inicia mediante
la compra de macizos para una urbanización progresiva, y en una segunda
etapa la ejecución de las obras de infraestructura. La modalidad ha demos-
trado la capacidad de gestión de los grupos promotores de estos loteos, los
cuales adquirieron escalas de hasta 700 lotes con servicios, como es el caso del
loteo desarrollado por la UEPC y la Mutual Carlos Mugica. Sus capacidades
se expresan en el desarrollo del loteo, las gestiones y acuerdos para su viabi-
lidad social, técnica y financiera, y el desarrollo y ejecución de proyectos de
infraestructura, la administración de fondos colectivos, entre otras tareas que
demandan estas operatorias.
Como conclusión, al comparar los precios de los lotes en todos los lo-
teos relevados, los costos han estado por debajo de lo que en esos momentos
existían en el mercado inmobiliario. La relación entre los precios del mercado
y los valores de estas propuestas de producción social de suelo urbano ha sido
uno de los factores que facilitó que estos proyectos adquieran viabilidad según
describen las personas entrevistadas. Una de las claves en los costos de los lotes
está en los cambios de uso del suelo de rural a urbano, o las flexibilizaciones
para generar lotes en propiedad horizontal que les permitieron a las organi-
zaciones la apropiación social del aumento del uso intensivo de la tierra y de
su valor económico en términos de mercado, sin trasladarlo a sus asociados.
La eliminación de la renta que incluyen los proyectos privados y la apropia-
ción colectiva de los cambios normativos, marcan algunos de los caminos
por donde desarrollar las intervenciones de las políticas públicas, de manera
asociada con organizaciones sociales, en la producción social de suelo urbano

342
con destino a la vivienda familiar. En estos procesos aparece clave el rol de los
Estados locales, facilitando la flexibilización del marco normativo del uso del
suelo y actuar como promotor de procesos de participación ciudadana, desde
un modelo de gestión democrática en la producción de suelo urbano.

6.2.5. Aproximación a las dimensiones cuantitativas que adquirieron las

estrategias de acceso al suelo urbano

Entre los casos que se han relevado se encuentran tanto experiencias

de tipo formal (inician sus procesos según las ordenanzas vigentes), otras que
adquieren características de irregulares, ya que a pesar de iniciar sus procesos
en el marco de la norma, no los concluyen y quedan con situaciones que
no enmarcan en las ordenanzas vigentes, otras son consideradas informales
en los aspectos urbanos y dominiales como los definen Clichevsky (2000) y
Monayar (2014) como son los casos de asentamientos, villas, tomas de tierra,
ocupación de lotes individuales y otras que son informales e ilegales como es
el caso de los lotes fraudulentos.
A modo de síntesis sobre las estrategias que dan lugar a la construcción
de tipologías, se muestran en la siguiente tabla los datos elaborados tanto a
partir de las entrevistas, como de otros estudios que han realizado investiga-
ciones cuantitativas. En tal sentido la tabla expresa información producida a
partir del relevamiento generado en esta investigación, tomando los últimos
datos obtenidos según el periodo de estudio.

Tabla n.o 13: Estrategias según la tipología, cantidad de urbanizaciones y familias

Año de re- Cantidad/ Cantidad de % sobre
Tipo de estrategia
levamiento loteos familias/lotes familias
1) Villas de emergencia,
asentamientos y/o tomas 2017 117 ( casos) 17500 49,15
de tierra
2) Loteos fraudulentos 2016 22 (casos) 3500 9,85
3) Acceso colectivo con
fondos públicos o cesión 2016 41 ( loteos) 3802 10,70
de tierras públicas
4) Venta de lotes del Es-
tado Provincial a Asoc. 2013 3 (loteos) 443 1,25
Hogar Clase Media Mix

343
 5) Ocupación individual
2014 7766 21,85
de lotes
6) Producción de suelo
urbano por autofinan- 2017 10 ( loteos) 2556 7,20
ciamiento comunitario
Total Familias 35611 100%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de informes y fuentes consultadas.

1. Villa de Emergencia, asentamientos o tomas de tierra. Esta información

es la suministrada por el RENABAP del año 2017 para la ciudad de
Córdoba. En esta información no se ha discriminado el tiempo de sur-
gimiento de la villa o toma de tierra, ya que algunas villas surgen en el
periodo de estudio y otras son previas en su conformación, pero durante
el periodo de estudio se incrementó su población. También durante el
periodo relevado hubo relocalizaciones de familias asentadas en villas,
llevadas adelante por el Gobierno provincial entre los años 2002-2010
que impactaron en la disminución de la cantidad de villas. Posteriormen-
te a estas intervenciones la cantidad de asentamientos y de población
se incrementó según los datos de ONG Techo y el RENABAP. En esta
tipología están agrupadas los asentamientos o villas y las tomas de tierras.
Algunos de estos asentamientos se encuentran en proceso de regulariza-
ción urbano dominial como son los casos de Villa Barranca Yaco, Villa
Bajo Pueyrredón, Villa Campo de la Ribera, entre otros de los que he
dado cuenta en la investigación.
2. Loteos fraudulentos: se tomaron los casos relevados a partir de informa-
ción de fuentes secundarias (Monayar 2014, 2018).
3. Acceso colectivo por compra de tierra o cesión de tierras públicas. Solo
se consideran las estrategias iniciadas durante el periodo (1991-2017)
para el acceso colectivo por compra de tierra o cesión de tierras públicas,
para lo cual consideré los casos referidos en los informes producidos en
el marco de la MCPS y de la información suministrada por las organi-
zaciones sociales y el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia. La
última experiencia de acceso a terrenos con recursos públicos se registró
en el año 2003.
4. Consideré solo la venta de lotes del Estado provincial (Diprovi) a la Aso-
ciación Hogar Clase Media Mix. Aquí no han considerado los 1976 lotes

344
 adjudicados por el programa Lotengo, ya que el objeto de este trabajo de
investigación está centrado en las estrategias populares de acceso al suelo
urbano y su relación con las políticas públicas, y el Programa Lotengo
expresa una política diseñada desde el Estado.
5. Ocupación lotes individuales. Son datos de la ciudad de Córdoba, sumi-
nistrados por el Programa Tierras para el Futuro, Ministerio de Justicia
y DD. HH. de Córdoba. La ley 9150 fue sancionada en 2002, aunque
los datos que posee este registro son de ocupaciones previas y posteriores
a esa fecha.
6. Producción de suelo urbano por autofinanciamiento comunitario. Son
datos producidos por relevamientos propios, que incluyen además de
Córdoba Capital, loteos desarrollados en el área denominada metropo-
litana (Río Ceballos, Alta Gracia, Malvinas Argentinas, Juárez Celman).

Este acumulado social que representan estas estrategias populares de

acceso al suelo urbano dan cuenta de la ciudad popular que señala Abramo
(2009) y de las limitadas políticas públicas sobre la cuestión habitacional.

6.2.6. Derecho al hábitat en el marco del derecho a la ciudad: una de las deudas
sociales de las políticas públicas

Del análisis de las estrategias abordadas se desprende que las condicio-

nes de irregularidad e informalidad en las que se mantienen las experiencias
relevadas, son violatorias del derecho al hábitat digno, teniendo en cuenta los
tratados y acuerdos internacionales, donde Argentina como Estado miembro
se comprometió a garantizar el derecho a una vivienda adecuada; además,
considerando que este derecho está garantizado en la Constitución Nacional,
la Constitución de la Provincia de Córdoba y la Carta Orgánica de la Muni-
cipalidad de Córdoba. Esta confrontación entre los marcos normativos y la
realidad de las estrategias de los sectores populares por acceder al suelo urbano
y la vivienda demostró claramente que el Estado en sus tres jurisdicciones no
ha garantizado el goce y usufructo de este derecho, quedando en evidencia
que se ha violentado el derecho a la seguridad jurídica de la tenencia de la
tierra y la vivienda, al acceso universal de servicios públicos, equipamientos
comunitarios, culturales e infraestructura, entre otros aspectos que han sido
reconstruidos en las estrategias.
Estas conclusiones quedan en evidencia empírica al constatar las limita-
das intervenciones habitacionales desarrolladas por el Estado. Como contra-

345
 cara de esta situación, se destaca el gran volumen de estrategias de acceso al
suelo urbano con destino a la vivienda familiar que expresan diversas moda-
lidades de la producción social del hábitat, en distintas tipologías que fueron
identificadas en este estudio y que manifiestan una enorme capacidad de au-
togestión y autoproducción individual y colectiva. Esta capacidad de produc-
ción que demuestran las estrategias populares en relación a las intervenciones
estatales, es reafirmada por Rodulfo (2008) quien sostiene que más de la mi-
tad del patrimonio de viviendas existente ha sido producida por los propios
sectores populares. En esta misma perspectiva, y analizando desde Abramo
(2009) y Wagner (2005), sostengo que la producción del hábitat popular in-
formal es uno de los principales factores de crecimiento de las materialidades
inmobiliarias, y que al mismo tiempo dan lugar a nuevas instituciones margi-
nales, como son los mercados informales de tierras que en algunas situaciones,
por omisión y falta de ejercicio del poder regulador del gobierno municipal,
como fue constatado en esta investigación favorecen el surgimiento de los
loteos fraudulentos.
Estas limitaciones en las intervenciones del Estado para abordar y re-
solver la problemática del hábitat de amplios sectores populares, analizadas
desde Repetto (2003), expresan la falta de desarrollo de la capacidad estatal39.
A la luz de lo trabajado en esta investigación queda explícito que la cuestión
del acceso al suelo urbano con destino a la vivienda, no ha sido para la admi-
nistración del Estado en sus diferentes niveles uno de los problemas públicos
fundamentales. Como expresión de esta no asunción de la cuestión habita-
cional, tampoco el Estado desarrolló capacidades políticas y administrativas,
ni se observa otro de los componentes que Repetto (2003) identifica y que se
expresa en la capacidad de coordinación, la que ha manifestado serias dificul-
tades para establecer agendas en común entre los diferentes niveles de Estado,
en la superposición de funciones, como por ejemplo cuando el Estado pro-
vincial actuó en la ciudad de Córdoba interviniendo de manera directa y sin
ningún tipo de coordinación, asumiendo así las funciones propias del Estado
municipal según lo previsto en su Carta Orgánica.
Como contracara de lo señalado precedentemente, considero que existe
un activo muy relevante que se expresa en el capital social, técnico y político

“(…) como la aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a través de políticas pú-
39 

blicas, los máximos niveles posibles de valor social dadas ciertas restricciones contextuales y
según ciertas definiciones colectivas acerca de cuáles son los problemas públicos fundamen-
tales y cuál es el valor social específico que en cada caso debiese proveer la respuesta estatal
a dichos problemas”. (Repetto, 2003:6).

346
que materializan las organizaciones sociales y las redes que han construido a
lo largo de todo el periodo, y en ese marco las relaciones de estas organizacio-
nes con las ONG, los espacios académicos, y sectores de la Iglesia Católica,
entre otros actores, han contribuido en el desarrollo de las estrategias de ac-
ceso al suelo urbano de los sectores en situación de pobreza y/o con ingresos
insuficientes.

6.3. Las políticas habitacionales producto de las disputas de los movimientos

populares

En este apartado retomo las principales lecciones y aprendizajes genera-

dos por las experiencias de los movimientos populares que se constituyeron en
condiciones fundantes para incidir e instalar sus demandas con algún grado
de respuesta de parte del Estado en sus tres niveles. En este aspecto, concluyo
que han sido fundamentales las alianzas y articulaciones generadas por los
movimientos populares, para constituirse en actores con capacidad de pro-
poner e incidir en la agenda para acceder al suelo urbano en el campo de la
disputa de las políticas públicas habitacionales.
De este eje de análisis se desprende la existencia de un conjunto de
actores que han desarrollado acciones como la promoción de organizaciones,
capacitación y asistencias técnicas, formulación de propuestas, ejecución de
proyectos, etc.; todas estrategias tendientes al desarrollo de capacidades en los
sectores populares a los fines de que sus prácticas de acceso al suelo urbano se
desarrollen en mejores condiciones. Entre los actores que forman parte de es-
tos complejos escenarios resultó relevante el desempeño de aquellos que fue-
ron portadores de capitales sociales, técnicos y simbólicos, que contribuyeron
al desarrollo de las estrategias de las organizaciones sociales que representaron
a las familias en situación de pobreza.
El sector popular en situación de pobreza ha ido construyendo a lo
largo de este periodo diversas organizaciones de base y articulaciones sectoria-
les que se consolidaron en redes que adquirieron dimensión de movimiento
social. Estas organizaciones son portadoras de diversas trayectorias organiza-
tivas, algunas tienen sus orígenes en el Movimiento Villero de la década del
70, mientras que otras surgen a mediados de la década del 80 del siglo XX. La
década del 90, con el desarrollo de la UOBDS, es uno de los momentos de
mayor surgimiento y consolidación de organizaciones comunitarias de base,
las cuales gestionan sus personerías jurídicas y cuentan con apoyo técnico de

347
 ONG que se especializan en la cuestión habitacional. Otro momento rele-
vante es el que se identifica con las tomas de tierra durante la primera década
del siglo XXI y que confluyen en la conformación de diversos movimientos
y redes que derivan posteriormente en la CTEP, la CCC y el Movimiento
Barrios de Pie y en lo que se denominó el “Triunvirato de San Cayetano”. Un
aspecto importante son los vasos comunicantes y los aprendizajes que se van
trasmitiendo entre las experiencias, ya que algunos de estos actores o colecti-
vos participaron de las diferentes estrategias y esto permite una transferencia
y socialización de saberes.
Los procesos de articulación permitieron recuperar saberes, mejorar las
articulaciones sectoriales que expresaron procesos de unidad en la diversidad,
con nuevas capacidades para organizar, movilizar, interpelar, producir, pro-
poner e instalar en la agenda pública sus necesidades habitacionales. Estos
movimientos populares, se distinguen por su volumen en cuanto a la cantidad
de organizaciones y familias que agrupan, sus capacidades de movilizarse y
construir alianzas, lo que les permiten constituirse en representantes reconoci-
dos por el Estado y protagonizar procesos de negociación y concertación. Esta
conclusión, encuentra referencia empírica en la construcción de propuestas
para presentar al Estado tanto en el Poder Ejecutivo como en los ámbitos le-
gislativos, que se materializaron en la gestión de los proyectos habitacionales,
tanto en la producción de suelo urbano, urbanizaciones sociales, construcción
de infraestructuras, equipamientos y viviendas y en la presentación y gestión
para la aprobación de leyes.
La posibilidad de problematizar estas cuestiones, les permitió a los mo-
vimientos populares tener la capacidad para incidir en el proceso de estable-
cer y construir el estatuto político de las necesidades habitacionales (Fraser,
1991). En este mismo sentido, al mirar estas prácticas desde Cunill Grau
(1997), es posible reconocer cómo estos procesos fueron moldeando en cada
coyuntura un corrimiento de los agentes sociales privilegiados del monopolio
exclusivo de la definición de la agenda social, de manera tal que estas expe-
riencias permitieron instalar en la agenda de las administraciones estatales
demandas construidas desde los colectivos sociales. En estas construcciones
la relación con los medios de comunicación masiva, especialmente con los
medios comunitarios, permitió procesos de visibilización de las prácticas de
los colectivos barriales (Morales, 2009). Las experiencias de comunicación
popular son referenciadas en los procesos de la UOBDS y la CTEP, por la
posibilidad de construir legitimidad, y posicionar a los colectivos populares

348
en los procesos de disputa de agendas en el campo de las políticas públicas
habitacionales.
Durante el periodo de estudio (1991-2017) identifiqué tres experien-
cias que se destacaron en su capacidad de interpelar e instalar la agenda del
acceso al suelo urbano ante el Estado municipal, provincial y nacional.
En términos cronológicos, la experiencia de la UOBDS en alianza con
las ONG y la MCPS (1992-1999) logró construir una acumulación de fuer-
zas (Oszlak, 1992), que permitió a este proceso generar “poder de presión”
para “ser escuchados”, cambiando la lógica de la relación de las organizaciones
sociales que se nuclearon en la UOBDS, impactando esta relación central-
mente con el Estado provincial y en menor medida con la Municipalidad de
Córdoba y el Gobierno Nacional. Esta modalidad de concertación impactó
de manera diferenciada según el proceso particular de cada organización. Para
quienes recién estaban comenzando con los procesos de organización para
abordar la cuestión habitacional, esta articulación se constituyó en espacio
clave de intercambio de experiencias, asistencia interorganizacional que les
permitió desarrollar procesos más “institucionalizados” a poco de iniciarse los
mismos. En este sentido, ganaron tiempo a partir de la expertise que otros
proyectos ya habían desarrollado, y pudieron aprovechar más intensivamente
la ventana de oportunidad política habilitada por la MCPS. Las organizacio-
nes que se inician y/o se suman a la UOBDS expresan disponibilidad para
la participación y desarrollan capacidades organizativas, en el marco de los
lineamientos políticos que generó la UOBDS, plenarios, movilizaciones, re-
uniones, comisiones de trabajo, asambleas, convirtiéndose en un verdadero
laboratorio de modelos de acción y decisión (Melucci, 1994).
En esta articulación de saberes es importante resaltar el rol de las ONG,
especialmente en este periodo 1991-1999 que se caracterizó por una ma-
yor incidencia, estas instituciones contaban con trayectorias en la gestión de
fondos internacionales y del Estado, con equipos técnicos especializados en
cuestiones habitacionales entre otros aspectos. El momento coincide con las
profundas trasformaciones de las políticas públicas del Estado, incluidas las
habitacionales, desde el modelo neoliberal como fue señalado en los primeros
capítulos. Estas políticas promueven un modelo de ciudadanía restringida
(Svampa, 2005) mediante la autoorganización de los pobres con un Estado
que se retira y tiene políticas altamente focalizadas. La creciente oenegeización
de las demandas sociales, en particular como consecuencia de las trayectorias
que tenían estas organizaciones y el capital técnico desarrollado sobre la cues-

349
 tión habitacional, desempeñó un papel estratégico en los procesos de apoyo
a las organizaciones de base y la UOBDS, y en la fundamentación de las de-
mandas ante el Estado.
En relación al rol de las ONG algunos autores han señalado que la
oenegeización, proceso típico de la década del 90, implicó una nueva inter-
locución en el contexto político donde lo que se perseguía era más bien lo-
grar recursos de gestión comunitaria, abandonando la beligerancia política,
y adoptando una lógica de cooptación (Svampa, 2008). No obstante, otros
autores con los que coincido al analizar el proceso de la UOBDS y su articula-
ción con las ONG, señalan que dicha condición de abandonar la beligerancia
no es comprobable por las evidencias. Massetti, por ejemplo, sostiene que “el
motor del proceso de movilización de los noventa, específicamente en los sec-
tores populares, fue el acceso a los recursos, y no una idealizada meta político-
ideológica sin más” (2010:98). En función de la trayectoria de las ONG y el
proceso descripto en el marco de la UOBDS, las primeras asumieron un papel
que promovió procesos de movilización política en el marco de las políticas
públicas. En este trabajo de investigación se confrontan estas posiciones y se
demuestra que el mayor nivel contencioso de las demandas locales por el acce-
so al suelo urbano y la vivienda social se dio específicamente en el contexto de
mayor oenegeización en la movilización de los sectores populares de Córdoba.
En tal sentido, de alguna manera esta alianza entre UOBDS y ONG, sirvió
de límite a los procesos de privatización y retirada del Estado de las políticas
públicas habitacionales.
Las alianzas multiactorales con las que contó la UOBDS incluyeron a
sectores de la Iglesia Católica, como el Movimiento de Sacerdotes Monse-
ñor Angelelli, cumpliendo un rol importante en los procesos de apoyo a las
organizaciones la toma de la Catedral de Córdoba. También se identificó a
sectores cristianos pertenecientes a la Orden de La Merced, que acompañaron
el proceso de conformación de la Mutual Carlos Mugica y La Ranchada.
En cuanto al modelo de gestión, el aporte de la MCPS aparece muy
valorado por las personas entrevistadas y confirma lo sostenido por las per-
sonas entrevistadas que señalan que “pudieron ser escuchados” y “concretar
proyectos” de acceso a la tierra, entre otras conquistas. Con relación a este
antecedente, es importante resaltar que lo más significativo, desde lo propues-
to por Cunill Grau (2007), estuvo vinculado a la construcción de una nueva
institucionalidad expresada en el modelo de gestión concertado y de gestión
asociada, que reflejó un abordaje de la pobreza desde una perspectiva de in-

350
tegralidad, a partir de centrar los procesos habitacionales en el protagonismo
de las familias y las organizaciones de base40 (Barreto, 2008). Esta experiencia
de articulación multiactoral analizada desde los aportes de Di Virgilio y Gil
y de Anso (2012), expresó una gran capacidad en la producción social del
hábitat, considerando que las organizaciones sociales, en articulación con las
ONG, lograron movilizar recursos estatales, comunitarios y familiares con
una importante sinergia en múltiples aspectos. Compartiendo la perspectiva
de Barreto (2016), considero que este tipo de gestión de lo público que plas-
mó la MCPS es un aspecto que debería ser tenido en cuenta para el desarrollo
de políticas públicas que aborden de manera multidimensional la cuestión
habitacional.
Si bien la MCPS es reconocida como una etapa de avances en la concre-
ción de las iniciativas habitacionales de los sectores populares organizados que
demandan la inclusión de sus intereses en las políticas habitacionales, es nece-
sario tener en cuenta su duración acotada (años 1992-1995 como el momen-
to más intenso de trabajo) impactó en las posibilidades de finalización de los
procesos habitacionales que se canalizaron mediante esta modalidad de trabajo.
Esta interrupción del proceso y su efecto en los procesos de urbanización que
se llevaban adelante, se refleja en los testimonios de las personas entrevistadas
cuando señalan que la situación social de los loteos es caracterizada por la ausen-
cia e insuficiencia de servicios públicos básicos (transporte) o su lejanía de otros
servicios públicos (educación, salud), la falta de escrituras, etc.
Otro aspecto a considerar sobre esta experiencia de la MCPS es que
no logra instituirse como programa, no se genera una ley con presupuesto
afectado, no crea nuevos institutos dentro del Estado para establecer mo-
dalidades de diálogo institucional. Es relevante analizar la experiencia de la
MCPS, remarcar que su desarrollo se da en el contexto de implementación de
políticas neoliberales que se imponían en Argentina en la década del 90, con
las implicancias en la pérdida de derechos sociales y los cambios regresivos en
las políticas habitacionales que son descriptos por Wagner (2007). Otra de las
limitaciones que se desprenden en el análisis de la experiencia, y que guarda
relación con el escaso compromiso municipal, es la no vinculación de los
proyectos habitacionales con procesos más integrales de planificación urbana

“La Concertación generada en Córdoba entre 1992-1995 es un modelo que permitió modifi-
40 

car en esta pequeña escala la relación establecida entre Estado y la sociedad civil, con mediaciones
que no se reducen a los partidos políticos y que instituyen otros mecanismos que garantizan el
reconocimiento y la participación de las organizaciones sociales de pobladores y de profesionales
técnicos vinculados a la problemática de la pobreza”. (Galán, 1997 s/d)

351
 y de políticas tributarias sobre la cuestión, tal como lo señala Reese (2014).
La segunda experiencia es la generada por los colectivos sociales en la
sanción de las Ordenanzas del Banco de Inmuebles y de Reserva de Inmuebles
entre los años 2011 y 2016. Esta estrategia reflejó la tensión entre el incre-
mento de tomas de tierras que se generaron desde el año 2005, la creciente
mercantilización de la tierra urbana, producida por la intervención del sector
privado en la inversión inmobiliaria, y la ausencia de políticas activas de parte
de Municipio para captar parte de este plusvalor. En este escenario el mercado
tiene un rol hegemónico para generar las ofertas habitacionales que se asocia
a la ausencia de políticas públicas que favorezcan y garanticen el acceso al
suelo urbano en la ciudad de Córdoba para sectores excluidos de las ofertas
privadas. Las situaciones contextuales, sumadas al grado de compresión polí-
tica desarrollado por referentes que encabezaban las protestas por el acceso a
la tierra, generaron las condiciones para que los colectivos sociales iniciaran
procesos de disputa ante el Estado por el reconocimiento de las demandas a
la tierra urbana y la vivienda. Las estrategias se situaron ante la Municipali-
dad de Córdoba para exigir la captación de parte de la renta que generaban
los grupos desarrollistas. Esta estrategia, analizada desde Delfino y Zubieta
(2010), permite ver que los movimientos sociales pudieron combinar diversas
acciones tanto en la elaboración y gestión en el ámbito legislativo, judicial,
como acciones de protesta expresada en múltiples manifestaciones públicas y
visibilización en los medios de comunicación.
Como lecciones de este proceso se destaca que se visibilizó la mercanti-
lización de la tierra urbana mediante la instalación en el debate público desde
múltiples medios de comunicación, donde se mostró el volumen de interven-
ción del sector privado y las flexibilizaciones normativas que otorgó el Muni-
cipio a estos grupos empresariales que intervienen en el mercado inmobiliario
y que están representados por la Ceduc. Esta experiencia es relevante debido
a que logra llevar el debate en torno al acceso al suelo urbano, al ámbito de la
Municipalidad y en especial al Concejo Deliberante.
Uno de los aportes más relevantes de esta estrategia es la sanción de la
Ordenanza n.o 12614, ya que es la primera norma que queda vigente y que
grava con un tributo a los desarrollistas e institucionaliza en la Municipalidad
una política pública habitacional. Las personas entrevistadas valoran esta nor-
ma que capta parte de la plusvalía de los sectores privados, pero también cues-
tionan el bajo porcentaje que se impuso a los proyectos de los desarrollistas.
Estos debates, adquieren sentido al considerar referencias de otras legislacio-

352
nes, como las de Rosario o Provincia de Buenos Aires, que tienen porcentajes
mayores, y más aún si las vinculamos con lo señalado por Wagner (2014) en
relación a las políticas tributarias de los países considerados desarrollados.
Como dato diferenciador de los dos momentos temporales en los que
se dividió el estudio se caracteriza por la trasformación de los sujetos sociales
y políticos que protagonizaron las estrategias de disputa por el acceso al suelo
urbano, por una parte se evidenció una disminución y/o desvinculación de las
ONG, que coincide en Córdoba Capital con la pérdida de representación de
la UOBDS, y el cierre de la MCPS. En el nuevo contexto posconvertibilidad
se generan nuevas agendas referidas a la cuestión de la desocupación y la pro-
blemática alimentaria, y en este escenario adquieren protagonismo diferentes
expresiones del Movimiento Piquetero, cuya identidad política se construye
desde movimientos o partidos políticos.
La tercera experiencia relevante es la del Triunvirato de San Cayetano,
y su rol en la construcción del Renabap y la sanción de Ley n.o 27453 de
Regularización Dominial para la Integración Urbana Social 2016-2017. Uno
de los aspectos distintivos de estos movimientos populares es su presencia en
todo el territorio de Argentina, la masividad para expresarse y la capacidad de
presentar propuestas. Este andamiaje nacional y la integralidad de temas que
abordan donde confluyen diversos reclamos resumidos en las consignas de
las 3 T (Tierra, Techo y Trabajo) enmarcan la cuestión habitacional desde el
paradigma de la economía popular. Otro dato distintivo que adquieren estos
movimientos es su relación con sectores de la Iglesia Católica, las procesiones
a San Cayetano y la identificación con la figura del Papa Francisco designado
en marzo de 2013, quien abiertamente apoyó este tipo de movimientos en los
Encuentros Mundiales de Movimientos Populares realizados en el Vaticano
y en Bolivia. En Argentina y en Córdoba se identificó esta presencia en el
grupo de Sacerdotes en Opción por los Pobres, al Movimiento Misioneros de
Francisco y en la ciudad de Córdoba el colectivo denominado Común Unión.
Estas experiencias de articulación vinculan las dimensiones de la religiosidad
popular, con los aspectos referidos con la dimensión política de los procesos
organizativos de disputas por los derechos a la tierra y la vivienda. Lo novedo-
so de este movimiento popular, está en el rol protagónico, que se materializó
en movilizaciones, reuniones en el parlamento y demás estrategias políticas
para construir la viabilidad políticas para la sanción de una legislación a nivel
nacional.

353
 Como límite de esta normativa se destaca que no prevé regulación ni
la producción de suelo urbano para generar lotes con servicios y atender la
demanda de familias sin viviendas y, tal como lo señala Clichevsky (2000,
2003), siguen siendo políticas referidas a la regularización dominial las que
se promueven ante situaciones consumadas de ocupaciones y que los Estados
buscan regularizar, aunque en este caso la impronta de la ley refiera a otros
aspectos más integrales, como la economía popular, y está motorizada por
movimientos populares con capacidad de movilización social y de interven-
ción en la agenda del hábitat popular, lo que indica de alguna manera que
siguen siendo espacios en disputa desde una correlación de fuerzas diferentes
a los momentos en que se sancionaron las leyes de Regularización Dominial,
tanto a nivel nacional como en la Provincia de Córdoba. Al ser una agenda
muy reciente la que instala esta ley, considero relevante abordarla en nuevos
estudios a los fines de evaluar en qué medida los movimientos populares lo-
gran su efectiva aplicación.
Pensar la política pública habitacional como producto de la disputa de
los movimientos populares en este periodo, significa reconocer el surgimiento
de nuevos movimientos sociales, que construyeron nuevas identidades (Me-
lucci, 1999) en torno a la lucha por la tierra y la vivienda, y una mirada que
se fue ampliando y reconfigurando, frente a las cada vez más restringidas po-
sibilidades de acceder a satisfacer sus derechos a un hábitat digno, en el marco
del Derecho a la Ciudad.
Al analizar las tres estrategias desde Montaño y Borgianni (2004) con
relación a las políticas públicas, las mismas dan cuenta de una relación múl-
tiple que involucra al Estado, los sectores subalternos y las clases dominantes
y se manifiestan en forma de conflicto que se canaliza en las disputas de los
movimientos populares por imponer sus necesidades y la forma de intervenir
para satisfacerlas. Las experiencias reconstruidas expresan un posicionamiento
de los movimientos y organizaciones por construir un espacio público societal
democrático, tal como lo señala Cunill Grau (1997), y que al mismo tiem-
po dispute por la apertura y democratización de espacios públicos estatales
mediante nuevas mediaciones, que garanticen el respeto a la autonomía y
autoorganización de los sectores populares.
Analizadas desde Barreto (2008), estas estrategias colectivas disputaron
políticas habitaciones en el ámbito estatal desde una lógica de integralidad
que se enmarcó en una concepción de hábitat multidimensional, y que al mis-
mo tiempo pretenden democratizar espacios estatales desde donde construir

354
las políticas habitacionales. La MCPS reflejó un espacio de acuerdos y concer-
tación para definir las prioridades para financiar proyectos habitacionales. La
experiencia de las ordenanzas del Banco de Inmuebles y Reserva de Inmuebles
también previó la creación de órganos de monitoreo o asesoramiento con la
participación de las organizaciones sociales. La ley de Integración Socio Urba-
na establece mecanismos de participación en diferentes niveles para la gestión
conjunta en su proceso de ejecución como es la Mesa Nacional de Barrios
Populares.
Las tres experiencias analizadas, desde Eder (1998), son expresiones
de movimientos sociales que representan un nuevo tipo de institución que
obliga al sistema institucional a adaptar sus estructuras discursivas. Estas ex-
periencias dan cuenta de una resignificación de los modos de participación
territorial tradicionales o de experiencias previas, avanzando en una forma
movimentista que articulan diversas organizaciones sociales. En la perspectiva
de Cohen y Arato (2001), con la que acuerdo, estos movimientos sociales son
una expresión de la recreación de la sociedad civil que ocupa espacios dejados
vacantes por los viejos actores en la representación de intereses y la disputa de
los mismos. Los movimientos sociales, cada uno de ellos, de alguna manera
construyó estructuras discursivas más allá del Estado y el mercado, y añadie-
ron un nuevo mecanismo institucional que desplazó a los viejos movimientos
que han sido institucionalizados en las reparticiones políticas tradicionales
como mediadores con el Estado. Para Eder (1998) la institucionalización no
implica necesariamente el fin de los movimientos sociales, significa la estabi-
lización de una organización de movimiento social como una institución, por
lo que concertar o negociar no debe necesariamente significar captación de
las organizaciones sociales, tal cual lo demostraron la creación del Renabap y
la sanción de la Ley de Integración Socio Urbana en la gestión Macri (2015-
2019). El autor también sostiene que es la forma institucional que adquiere
el movimiento social, en cuanto contradiga las instituciones existentes, lo que
aportará dinamismo a la vida social, y no el estatus de sujeto histórico lo que
definirá la importancia histórica de los ciclos de protesta.
Este marco de ideas me permitió reflexionar sobre el rol que desempe-
ñaron en la organización de los conflictos urbanos territoriales los sujetos ex-
cluidos del mercado laboral, organizados en torno a los nuevos movimientos
populares, mientras que otros actores vinculados a los movimientos sociales
de la etapa industrial como los sindicatos, (no todos) aceptaron condiciones
de adaptación a las políticas neoliberales. En este aspecto, es significativo el

355
 aporte de Eder (1998) porque es a partir de las características de las organiza-
ciones o movimientos sociales, definidas por su marco de valores y proyecto
político institucional, lo que determinará la posibilidad de su cooptación, y
no quienes la conforman, por su composición social o de clase.
El núcleo de contradicciones que expresaron las estrategias de acceso
al suelo urbano se ubicó en la disputa entre los movimientos populares y los
diferentes gobiernos del régimen democrático, en los que permanentemente
estuvieron en disputa los límites del poder delegado, los espacios y los térmi-
nos en los que se producían los intercambios. Para los movimientos popula-
res las posibilidades de penetración de la agenda pública con sus demandas
condujeron a la disminución de las desigualdades y a garantizar los derechos
constitucionales en un contexto de organización democrática que configura
el cambio esperado.
A partir de estas reflexiones y los aprendizajes recuperados en torno a las
estrategias desarrolladas, he pretendido recuperar e identificar algunas pistas
sobre los avances y retrocesos en el campo de las políticas habitacionales, y
desde estos saberes aportar elementos que puedan ser tenidos en cuenta en
el diseño e implementación de políticas públicas habitacionales referidas a la
producción de suelo urbano. Los resultados y conclusiones de la investigación
pretenden aportar en la construcción de una política de acceso al suelo urba-
no, que tenga vinculación con las políticas tributarias, la planificación urbana,
como señala Reese (2016), y que incluya acciones que no se centren única-
mente en la solución física del hábitat, sino, como sostiene Castel (1990),
que promuevan la participación, educación y organización de los sujetos con
impactos sociales significativos.

356
Capítulo 7.
Recomendaciones sobre las políticas habitacionales

7.1. La sustentación de las propuestas de políticas públicas

En el marco del referencial normativo se han destacado importantes

avances para instituir los derechos a la tierra, el hábitat digno y a la ciudad,
y en ese contexto, se registró un proceso internacional y nacional por dar
reconocimiento al derecho a la vivienda, junto a los derechos humanos insti-
tuidos en 1948 en la “Declaración Universal de los Derechos del Hombre”.
Estos avances a nivel de la conciencia internacional se plasmaron también en
Vancouver (1976), donde se realizó a instancias de las Naciones Unidas, la
Primera Conferencia de Hábitat y en Estambul (1996) donde se realiza la II
Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat
II). Otra referencia importante es la Declaración del Milenio que fue aproba-
da por la ONU, que establece pautas y valores que deberán regir las relaciones
de los países y el desarrollo humano en el siglo XXI. También recupero los
postulados afirmados en el Foro Social Mundial (2001, 2002 y 2005), donde
se destaca “La Carta por el Derecho a la Ciudad”. En el ámbito nacional es
necesario tener en cuenta a la hora de pensar una política de hábitat social la
“Declaración Nacional por la Reforma Urbana en Argentina” del año 2005,
donde se plasman una serie de políticas y recomendaciones para llevar adelan-
te en el campo del hábitat. Las propuestas se basan, además, entre otros an-
tecedentes, en la Ley n.o 14449 de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de
Buenos Aires y en el anteproyecto de ley presentado por CTEP en el ámbito
de la Legislatura de Córdoba durante el año 2017.
Entre los principios rectores que recupero de estos antecedentes para las
políticas de vivienda y hábitat se encuentran:

– Derecho a la Ciudad y a la Vivienda, entendiendo a estos como el

derecho: a) un lugar adecuado para vivir en condiciones que favo-
rezcan la integración plena a la vida urbana; b) acceder a los equi-

357
 pamientos sociales, a las infraestructuras y a los servicios; c) desen-
volver apropiadamente las actividades sociales y económicas; y d)
usufructuar de un hábitat culturalmente rico y diversificado.
– La gestión democrática de la ciudad, entendida como un proceso
de toma de decisiones que asegure la participación activa, protagó-
nica, deliberante y autogestionada de la comunidad en general y de
los ciudadanos en particular y, en especial, de las organizaciones o
asociaciones civiles que fomenten el acceso al hábitat y a la vivien-
da. Otro de los aspectos que reflejan estos antecedentes se refieren
al reparto equitativo de cargas y beneficios, la utilización justa y
razonable de la facultad regulatoria por parte del Estado, a nivel
provincial y municipal, en los procesos de planificación y ordena-
miento urbano, con el objeto de evitar producir desigualdades que
fomenten la concentración del suelo.

Las propuestas que desarrollo, parten de reconocer como un activo le-

gislativo los aspectos consagrados en la Constitución Nacional, la Provincial
y la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Córdoba, de la misma forma
que el conjunto de leyes, decretos, ordenanzas y demás normas que avanzan
en garantizar diferentes aspectos que garantizan los derechos al hábitat. Asi-
mismo, el contexto desde donde se proponen estas recomendaciones recupera
aportes de trabajos desarrollados por diferentes referentes en la temática, de
propuestas generadas por los movimientos populares en sus diferentes luchas
y los alcances que han tenido algunas de estas en términos de conquistas por
instituir legislaciones y políticas públicas.
En el desarrollo de las propuestas, he tenido en cuenta la perspectiva de
Reese:
Las formas de funcionamiento de los mercados de tierra urbana han venido
produciendo a través de los años una ciudad económicamente desigual,
socialmente excluyente, espacialmente segregada y ambientalmente
insostenible. Los mercados de suelo son relaciones sociales y por eso es
posible y necesario incidir en ellos. Para intervenir en los mecanismos que
determinan su funcionamiento, promover un uso sostenible y justo de
este recurso, reducir sus precios, producir tierra equipada para los sectores
medios y pobres urbanos y repartir más equitativamente las cargas y los
beneficios es necesario: a) Promover una nueva visión y legislación en la
que el interés común prevalezca sobre el individual penalizando la retención

358
 especulativa de la tierra; b) Articular las políticas urbanas y las habitacionales
con las políticas de tributación de la tierra; crear mecanismos para la
recuperación y distribución de las rentas del suelo que permitan producir
tierra urbana equipada y bien localizada para eliminar las desigualdades
urbanas; c) Fortalecer las políticas públicas de regulación urbana y realizar
transformaciones profundas a los marcos normativos vigentes. (2014:16)

En esta misma dirección, Wagner (2014) aporta propuestas referidas a

la modificación del Código Civil con la inclusión de la función social de la
propiedad. La propiedad inmueble cumple su función social cuando respeta
las exigencias y determinaciones expresadas en las leyes y normas generales, así
como en los planes, proyectos y reglamentaciones que regulan la producción
del hábitat, con el fin de garantizar la calidad de vida, el uso ambientalmente
sostenible del territorio y la justicia social.
Lo enunciado se enmarca en recuperar o construir un Estado con ca-
pacidades entre las que se destaca la función reguladora del mercado inmobi-
liario mediante políticas activas en favor del derecho a la ciudad, para lo cual
recupero los aportes teóricos, situados en el desarrollo de políticas urbanas
regulacionistas de Abramo:
(…) contra el regreso de la mano inoxidable del mercado, procuramos
demostrar la imperiosa necesidad de luchar por el retorno de la acción
pública de coordinación del uso del suelo urbano. Esta intervención pública
debe ser renovada por la amplia participación popular en sus decisiones, y
superar la fórmula del planeamiento urbano modernista, donde el principio
de la racionalidad instrumental delega a pocos las decisiones sobre la vida
urbana de todos. (2009: 379-380)

Esta investigación ha reflejado que la pobreza es una expresión de la

desigual distribución de la riqueza en una sociedad capitalista y encuentra una
de sus manifestaciones en los asentamientos villeros, en las tomas de tierra y
otras expresiones de hábitat informal e irregular. Smolka (2002) señala que
esta desigualdad produce un círculo vicioso entre informalidad y pobreza, por
lo tanto, una política de hábitat podrá incrementar las posibilidades de garan-
tizar derechos si está enmarcada en políticas macroeconómicas redistributivas
del ingreso que generen más oportunidades de trabajo e ingresos dignos para
que las familias puedan avanzar de manera autogestionada en la resolución
de sus necesidades básicas. Este aspecto es muy importante resaltarlo, para
no pensar políticas sectoriales desacopladas de los procesos económicos que

359
 generan las condiciones macroeconómicas constructoras de oportunidades
para los sectores populares. Por lo tanto, no propongo estos lineamientos en
los términos del Consenso de Washington, donde las políticas públicas son
consideradas políticas compensatorias de las desigualdades que genera la dis-
tribución regresiva del ingreso; por el contrario es necesario pensar integral-
mente un conjunto de acciones que regule y restrinja la función del capital
financiero en el desarrollo de los mercados del suelo, en el marco del desarro-
llo de una sociedad que distribuya la riqueza socialmente producida de una
manera justa.
Las propuestas se sustentan centralmente en los aprendizajes que se re-
cuperaron en las experiencias relevadas a partir de esta investigación, a los
fines de nutrir el debate en torno al diseño de políticas públicas desde una
perspectiva de derecho a un hábitat digno. En el marco de estas consideracio-
nes y antecedentes, identifico aspectos a ser tenidos en cuenta en el desarrollo
de una política pública destinada a la producción social de suelo urbano que
garantice el acceso al derecho a un hábitat digno.

7.2. Las propuestas de políticas habitacionales

7.2.1. Propuestas referidas a nivel institucional

– Superar las competencias entre el Estado generando una nueva ins-

titucionalidad, como propone Barreto (2010) donde se cree una in-
terjurisdicción de cooperación, y se avance en la democratización del
Estado mediante la construcción de espacios que canalicen la parti-
cipación de las organizaciones sociales y los gobiernos locales en el
diagnóstico, definición de prioridades y diseños de políticas públicas
de hábitat digno con un enfoque multidimensional que se plasme en
la institucionalización de programas universales que superen la lógica
de los programas focalizados.
– Construir una matriz que conciba al hábitat de manera integral y
multidimensional (Barreto, 2010), no reducido a la obra pública
tradicional, para lo cual se deberán rediseñar las operatorias para que
incorporen componentes de mejoramiento barrial, de regularización
dominial, de acceso al suelo urbano y de construcción de viviendas
nuevas y/o completamientos, por modalidad cooperativa en gestión
asociada con el Estado, trabajo/economía popular, salud, educación,
equipamientos comunitarios, capacitación, entre otros componentes.

360
 – El Estado provincial debe abandonar su centralidad en el diseño y
ejecución de las intervenciones urbanas destinadas a las políticas de
hábitat social y pasar a desarrollar un rol promotor de las capacidades
de los municipios, especialmente en la ciudad de Córdoba, donde se
ha podido constatar que la intervención provincial ha sido funcional
a la no asunción municipal de esta agenda.
– Creación de un área metropolitana entre municipios, el gobierno pro-
vincial y nacional para la planificación del desarrollo urbano y la aten-
ción de manera articulada, de las expresiones del hábitat informal,
producción de suelo urbano, mediante el desarrollo de acciones en
torno a políticas de acceso a tierras, infraestructura y vivienda entre
otras cuestiones relacionadas. En este espacio se deberán generar y
elaborar una propuesta de legislación que prohíba la construcción de
barrios cerrados por su carácter segregacionista y antisocial. En este
sentido es importante tomar como referencia Ordenanzas como la n.º
1988/12 de la ciudad de Río Ceballos, de la ciudad de Villa María,
Unquillo, Alta Gracia, entre otros municipios que han restringido/
impedido este tipo de urbanizaciones.
– Diseño de un área autárquica en el Municipio de Córdoba con afec-
tación presupuestaria, como referencia se puede considerar el Servicio
Municipal de Vivienda y Hábitat que tiene la Municipalidad de Ro-
sario u otros municipios que han avanzado en la creación de la forma
jurídica de Instituto Municipal de la Vivienda. A nivel de la Provincia
de Córdoba, considero importante que la Dirección de Vivienda re-
cupere su carácter autárquico, como antecedente se reconoce el Ins-
tituto Provincial de la Vivienda (IPV) con participación del sector
social en la gestión.

7.2.2. Propuestas referidas a la participación social, capacitación y promoción

– Fortalecer la autogestión y el desarrollo de organizaciones de base

mediante la planificación, gestión y administración directa de los
recursos públicos de los programas de hábitat social en sus compo-
nentes de acceso a la tierra, los materiales de construcción, la mano
de obra y condiciones laborales de seguridad, herramientas, la asis-
tencia técnica y la capacitación entre otros aspectos. Estas lógicas de
abordaje permitirán superar las políticas asistenciales a partir de vin-
cular las políticas habitacionales, en su dimensión socio-económica-

361
 política-cultural con el desarrollo social y productivo a escala local y
regional. En tal sentido es posible atender la emergencia desde una
visión estratégica, ya que los programas habitacionales pueden dejar
de ser mera distribución de bienes y generar una sinergia que pro-
mueva trabajo, acceso al hábitat y desarrollo social. Promoción de
procesos de organización colectiva y autogestión del hábitat, a través
de cooperativas, mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro
debidamente constituidas, incluyendo la gestión y administración
cooperativa de los conjuntos habitacionales, una vez construidos.
– Promoción de la participación en las diferentes instancias de pla-
nificación y gestión del hábitat, los organismos provinciales y mu-
nicipales deben asegurar la participación de las personas y de las
entidades por ellas constituidas, para la defensa de sus intereses y
valores, así como velar por sus derechos de información e iniciativa.
– Crear a nivel provincial y municipal instancias de Consejo de Hábi-
tat Popular, que debe actuar como órgano multifactorial de diseño,
consulta, asesoramiento, monitoreo de las políticas y programas,
con participación de representantes del Estado en sus diferentes
jurisdicciones, representantes de las asociaciones civiles, cooperati-
vas, mutuales, entre otros entes; representantes de colegios profe-
siones, representantes de las universidades públicas vinculadas a las
temáticas del hábitat; representantes del Poder Legislativo.

7.2.3. Presupuestos, políticas tributarias y el rol de la economía popular

– Promover una política tributaria que grave lotes, viviendas y depar-

tamentos deshabitados y que cumplen una función especulativa en
el mercado. En este sentido recupero de la propuesta generada por la
CTEP (Córdoba) en el anteproyecto de ley provincial que propone
una contribución adicional específica sobre el impuesto inmobilia-
rio urbano correspondiente a predios baldíos, casas deshabitadas,
de un porcentaje equivalente a lo establecido por la ley n.° 14449
de Acceso Justo al Hábitat de Buenos Aires, que corresponda a la
planta urbana vacante o baldíos por aplicación de la ley impositiva.
De igual manera se podría avanzar con los municipios.
– Afectación de partidas presupuestarias por ley a nivel provincial y
por ordenanza a nivel de la ciudad de Córdoba, con el fin específico
de ser destinado a una cuenta especial para la administración de

362
 fondos para la implementación de políticas de vivienda y hábitat.
Como antecedente a nivel de la provincia de Córdoba se destaca la
ley n.º 9854 del Programa Vida Digna.
– Diseñar políticas tributarias, como señala Reese (2014), que rela-
cionen las políticas urbanas y las habitacionales con las políticas de
tributación de la tierra, para crear mecanismos para la recuperación
y distribución de las rentas del suelo, por ejemplo, gravar impositi-
vamente cuando se cambien los patrones de uso del suelo para ser
urbanizadas nuevas zonas y con este plusvalor constituir fondos para
la inversión en programas destinados a proyectos de hábitat social.
Gravar impositivamente a los fines de recuperar estas inversiones a
los sectores sociales de mayores ingresos cuando se benefician con
obras de infraestructura y las mismas hayan sido solventadas con
financiamiento público. En el caso de la provincia de Córdoba será
necesario revisar el decreto 1693/16 que crea la Mesa Única de Lo-
teos (MEUL) y que no prevé ninguna captación de parte de la renta
que generan los loteadores privados. En el caso de la ciudad de Cór-
doba se deberá revisar la Ordenanza n.º 12077 de Convenios Urba-
nísticos y profundizar la Ordenanza n.º 12614. Para estos aspectos
es importante revisar y tomar como referencias las normas vigentes
en la materia (Ley de Acceso al Hábitat Justo, las ordenanzas de la
ciudad de Rosario entre otros).
– En este marco es importante profundizar los fondos de partidas es-
pecíficas que fue generando el Estado Provincial para la cuestión ha-
bitacional, para lo cual tomo como referencia las partidas afectadas
por ley para el programa Vida Digna (Ley n.º 9854), que atiende el
déficit cualitativo, el Programa Lotengo y las acciones de Mejora-
miento Barrial que se han realizado con fondos provinciales.
– En lo referido a la ejecución se deberá tener en cuenta la contrata-
ción de obras a organizaciones sociales, en tal sentido se propone
que el Estado provincial y los municipios que participen de la im-
plementación de las diferentes líneas de políticas públicas deberán
contratar al menos el veinticinco por ciento (25 %) de la ejecución
de las obras a ejecutarse a organizaciones cooperativas, mutuales,
asociaciones civiles sin fines de lucro, tal como lo establece la Ley
nacional n.º 27453.

363
 7.2.4. Regularización urbana y dominial de los Barrios Populares

– Es necesario que el Estado provincial y de los municipios avancen

en el abordaje de la “Regularización Urbano Dominial” en la pers-
pectiva de la creación de unidades ejecutoras que integren los dife-
rentes despóticos normativos existentes, o que se creen en función
de la intervención en este campo.
– En las situaciones referidas a la regularización y escrituración de
viviendas deberían actuar de manera integral la Ley n.° 9811 de
escrituración de vivienda sociales, la Ley nacional n.o 24374 y su
modificatorio n.o 25.797 y n.o 26493 a los fines de abordar aspectos
referidos a la regularización y escrituración de viviendas.
– En la regularización urbana dominial de barrios populares es facti-
ble articular las competencias generadas por la Ley provincial 5288
“ley de Villas” con la Ley nacional n.º 27453 de Regularización
Urbana Dominial, las que permiten abordar la cuestión dominial,
urbana de una manera integral y multidimensional. En este aspecto
es importante recuperar experiencias como las del PROMEBA, in-
dependientemente de los financiamientos internacionales, incorpo-
rando en estas intervenciones otras dimensiones referidas a la eco-
nomía popular, salud, educación, entre otros aspectos referidos a la
integralidad dimensión habitacional.
– A los fines de avanzar en el caso particular de la ciudad de Córdoba
en lo referido a la regularización urbana de situaciones en irregula-
ridad e informalidad es necesario que se sancionen ordenanzas es-
pecíficas que superen la visión restringida y excluyente de la Orde-
nanza n.º 8060/85 y recupere aspectos de la Ordenanza 11689/01 y
formule una nueva norma a los fines de abordar las problemática de
los asentamientos villeros, tomas de tierras, loteos populares, pro-
moviendo su urbanización desde una lógica integral de atención de
estas manifestaciones del hábitat informal como una de las expresio-
nes de la pobreza urbana.
– Los procesos de regularización urbano dominial deben incluir un
componente por proyecto que prevean la participación y elección
de representantes. En cada proceso particular de integración socio-
urbana de villas y asentamientos se debe asegurar la plena partici-
pación de los habitantes, tanto en forma individual como colectiva.

364
 Considero adecuada y pertinente la modalidad de Mesa de Gestión,
para la elaboración y monitoreo de los planes particulares de In-
tegración Socio-Urbana para llevar a cabo las acciones prescriptas,
los que deben someterse a consideración y aprobación previa de
una Mesa de Gestión participativa para la urbanización de villas y
asentamientos, integrada por representantes estatales, y de represen-
tantes del barrio alcanzado por la misma.
– Crear Registro Público Provincial de Villas y Asentamientos y Ba-
rrios Populares, que se constituya en la herramienta única y cen-
tralizada de relevamiento, captación y registro de datos para la im-
plementación del régimen de integración socio urbana de villas y
asentamientos. Esta instancia tendrá que desarrollar sus funciones
en coordinación con los municipios y el Estado nacional en el mar-
co del Renabap decreto 358/2017. El Registro deberá relevar, docu-
mentar, estudiar y registrar de modo pormenorizado la ubicación,
características y condiciones de las villas y asentamientos precarios
existentes.
– Promover la mediación obligatoria en el ámbito público, con parti-
cipación del Estado provincial y municipios para menguar la figura
de usurpación, en los casos de ocupaciones de tierra, a los fines de
garantizar el derecho a la defensa y la solución con intervención
estatal, evitando la judicialización.
– Promover desde el Estado en sus diferentes jurisdicciones, campañas
informativas, para que los medios de comunicación desempeñen un
rol educativo y de sensibilización social, desde la perspectiva de los
derechos, frente a la cuestión del hábitat informal e irregular, a los
fines de contribuir a la superación de la discriminación y segrega-
ción que sufren los habitantes de estos territorios, con el propósito
de promover los procesos de integración urbana y social.

7.2.5 Producción social y solidaria de suelo urbano

– Creación de Bancos de Tierras a nivel provincial y municipal, afec-

tando terrenos del Estado municipal y/o provincial que hubieran
sido declarados prescindibles. El municipio en el caso de la ciu-
dad de Córdoba cuenta con la Ordenanza n.º 12614 de Reserva de
Inmuebles que puede servir de marco para avanzar en estos aspec-
tos. Los estados provincial y municipal en esta línea podrán acep-

365
 tar donaciones, con el mismo destino, de particulares o del Estado
nacional en el marco de las leyes n.o 23967 y n.o 24146; del decreto
nacional n.o 835/14 del registro denominado “Banco de Tierras”,
como así también podrán cobrar deudas receptando terrenos para
afectarlos al Banco de Tierras, o aplicar los mecanismos previstos
en la Ley nacional de Prescripción Administrativa. Otras de las es-
trategias es la incorporación de tierra vacante en cada área urbana
con posibilidades de urbanizarla y dotarla de infraestructura para
la producción de programas de lotes con servicios, que puedan ser
comercializadas con distintos niveles de subsidio, (parcial o total) y
de esta manera favorecer que la población de ingresos insuficientes
acceda a la compra de lotes y de esta forma intervenir en la regula-
ción del mercado de tierras.
– Otra modalidad es la articulación estatal con sectores privados sin
capacidad para el desarrollo de la gestión de urbanización, es otra
modalidad que puede ser utilizada mediante las figuras de Fideico-
miso (Córdoba dispone de la Ley n.o 7688), donde el privado puede
cobrar el aporte de la tierra con un porcentaje de lotes con servicios.
Esta modalidad no implica contar con recursos para el pago de la
tierra, pero sí para la infraestructura.
– Otra modalidad en la producción de suelo urbano se refleja en las
experiencias desarrolladas por organizaciones sociales como los casos
relevados en esta investigación (UEPC, Mutual Mugica, Coop. Feli-
pe Varela entre otros), las que han demostrado capacidad de gestión
para los procesos de urbanización. En este marco el Estado puede
cumplir un rol de promotor y facilitador, potenciando la sinergia
con las organizaciones sociales, quienes son los entes ejecutores de
los proyectos de urbanización social.

7.2.6. Costos de institucionalización y acceso universal a servicios básicos

– Implementación con participación y auditoría de un observatorio

de Hábitat de las políticas de las tarifas sociales de agua, luz y el im-
puesto inmobiliario social (decreto 1357/2006, Ley 27453-CVF.),
y tasas municipales con participación de las organizaciones sociales
vinculadas al hábitat y ONG para garantizar el acceso inmediato
de las poblaciones a estos derechos, que reducen los costos de ins-
titucionalización, garantizando una política habitacional de acceso

366
 universal en el marco del derecho a la ciudad.
– Otra tarea es el asesoramiento a la población en los aspectos sociales,
técnicos y legales que les permitan consolidar la posición adquirida
una vez que accede a la solución habitacional con o sin escrituras
para evitar que sectores privados que buscan adquirir estas vivien-
das cuando se encuentran en zonas de desarrollo inmobiliario y de
esta forma evitar maniobras especulativas y de despojo. También
será importante que estas áreas presten asesoramiento permanente
en aspectos legales vinculados a cambios de titularidad, conflictos
intrafamiliares, etc.
– Los municipios deberán crear un registro de loteos y planes de vi-
vienda autorizados para ser comercializados y asesorar a la pobla-
ción sobre los lotes que se ofrecen en el mercado a los fines de evitar
la acción generada por los loteos fraudulentos, la adquisición de
terrenos y/o viviendas que no se encuentran en condiciones de ser
ofrecidos en el mercado.

7.2.7. Financiamiento destinado al acceso a la vivienda nueva, mejoramiento

habitacional y el acceso al suelo urbano

– Establecer un presupuesto específico a nivel provincial (la provin-

cia de Córdoba cuenta con la Ley n.o 9854 destinada al Programa
Mejoramiento Habitacional-Vida Digna y líneas del Banco de Cór-
doba que deberán ampliarse para incorporar a sectores con ingresos
informales) y a nivel municipal para el financiamiento a través de las
instancias propias que fije el Estado provincial, o los municipios, or-
ganizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, que serán con-
sideradas Organizaciones de Microcrédito para el otorgamiento de
préstamos a las familias u organizaciones sociales, en los siguientes
aspectos:
• Ampliación, refacción, terminación y/o mejora de la vivienda.
• Construcción de vivienda nueva.
• Construcción o terminación de instalaciones internas, incluyen-
do la conexión a redes de servicios básicos.
• Construcción de redes públicas domiciliarias de servicios básicos.
• Compras colectivas de terrenos para ser afectados a la producción
de lotes con servicios.
• Financiar la construcción/mejoramiento de vivienda rural

367
 en el marco de la Ley de Agricultura Familiar n.º 10657 y de
Regularización Dominial n.º 24374, que garantice los derechos y
titulación de la propiedad de la tierra.

Para poner en marcha estas iniciativas es necesario pasar de las lógicas

que imperaron en la década de 90 y que aún perduran, ya que como afirma
Chiara:
El desarrollo de una política en este sentido exige un cambio en el
paradigma que orientó el desarrollo de capacidades institucionales en la
década pasada; esto es, tenemos que pasar del desarrollo de capacidades
para que la sociedad se haga cargo de lo que antes se hacía cargo el Estado,
a fortalecer las capacidades de gobierno. (2003:124)

Para terminar, recupero a Yujnovsky, quien sostiene que una política en

esta dirección está relacionada al “(…) derecho a la vivienda como un obje-
tivo social y político, pero también ético de justicia social, que persiguen las
sociedades realmente democráticas”. (1984:18).

368
Bibliografía, referencias e índices

Bibliografía
Abramos, Pedro (2009). La producción de las ciudades latinoamericanas: mercado
inmobiliario y estructura urbana, Vol. V, Textos Urbanos. Quito: Organización
Latinoamericana y del Caribe de Centros Históricos.
Aquin, Nora (1996). “La relación sujeto-objeto en el trabajo social: una resignificación
posible”. En: La especificidad del Trabajo Social y la Formación Profesional.
Córdoba: Editorial Espacio.
Aquin, Nora y González, Cristina (1998). “La Mesa de Concertación de Políticas Sociales”
¿modelo a replicar? Córdoba, Argentina: Espacio Editorial.
Aguilar Villanueva, Luis (1996). Problemas públicos y agenda de gobierno. México:
Miguel Ángel Porrúa.
Aguilar Villanueva, Luis (1994), “La Hechura de las Políticas”. Grupo Editorial
México. México.
Alarcón, Inés, Galán, Marco A., García Sotomayor y María Cecilia (2004) Ponencia
“Concertación y políticas sociales: Mecanismos de gestión asociada, cuestiones
públicas societales y construcción de territorialidad” en VI Seminario de
REDMINI Teoría y práctica en la gestión del desarrollo local y regional en
Argentina. Villa María. Instituto Académico Pedagógico de Ciencias Sociales.
Universidad Nacional de Villa María.
Argumedo, Alcira (2005). Cap. “Las Sociedades y la escena Mundial” en Crisis de las
Ciencias Sociales de la Argentina en Crisis. Consejo de Decanos F.C.S. y H. Buenos
Aires. Argentina.
Ase, Iván (2006). La Descentralización de los Servicios de Salud Córdoba/ Argentina.
Entre la Confianza Democrática y el Desencanto Neoliberal. Buenos Aires: Salud
Colectiva Vol. 2. n.° 2.
Baer, Luis (2008) “Crecimiento económico, mercado inmobiliario y ausencia de
política de suelo: un análisis de la expansión del espacio residencial de la Ciudad
de Buenos Aires en los 2000”. En: Proyección, Año 2008, n.° 5, 31 p. Disponible
en: http://bdigital.uncu.edu.ar/3256.
Barreto, Miguel Ángel y Romagnoli, Venettia (2007), “Programa de mejoramiento
barrial de Argentina (Pro.Me.Ba)”. Ponencia presentada en CD. ¿Un avance en
la gestión oficial del hábitat informal? Instituto de Investigación y Desarrollo en
Vivienda, (IIDVi-FAU-UNNE). Córdoba.

369
 Barreto, Miguel Ángel (2008) “La comprensión del problema habitacional desde
una perspectiva compleja para su abordaje integral”. XIV Encuentro de la red
ULACAV. https://redulacav.org/reorganizar/2008-xiv-encuentro-universidad-
de-buenos-aires-argentina/
Barreto, Miguel Ángel (2010). El Concepto de “Hábitat Digno” Como meta de una
política integral de áreas urbanas deficitarias críticas, para la integración social desde
los derechos humanos. Revista INVI. 25. 10.4067/S0718-83582010000200005.
Barreto, Miguel Ángel y Lentini, Mercedes (2015). Hacia una política integral de
hábitat. Aportes para un observatorio de política habitacional en Argentina. Buenos
Aires: Café de las Ciudades.
Barreto, Miguel Ángel (2016) La perspectiva integradora de los derechos. Actuar desde las
disciplinas pensando desde la complejidad. Formación Universitaria en Hábitat. 20
años de experiencia de la Red ULACAV Lugar: México; Año: 2016; p. 152-162.
Bagnera, Paola (2016): El derecho a la ciudad en la producción del suelo urbano. Buenos
Aires. CLACSO.
Battistini, Osvaldo (2002) “Democracia, desigualdad y violencia social”. Ponencia
presentada en el V Congreso Nacional sobre Democracia. 6 al 9 de noviembre,
Universidad Nacional de Rosario. Argentina. Publicado en CD.
Bodemer, Klaus, Coraggio, José Luis y Ziccardi, Alicia (1999). “Las Políticas Sociales
Urbanas al inicio del nuevo siglo. Documento Base Red-Urbal”. Cuaderno de
Investigación. Unión europea - CD de Montevideo.
Boito, María, Cervio, Ana, Espoz, María Belén (2009) “La gestión habitacional
de la pobreza en Córdoba: el antes y después de las ciudades-barrios”. Boletín
Onteaiken, n.º 7.
Borgianni, Elisabeth y Montaño, Carlos (2004). La Política Social Hoy. São Paulo:
Biblioteca Latinoamericana de Servicio Social 2 Edición. Brasil.
Borón, Atilio (2007). Reflexiones sobre el poder, el Estado y la revolución. El tema del poder
en el pensamiento de izquierda en América Latina. Editorial Espartaco Córdoba,
Argentina.
Bourdieu, Pierre (1988) Cosas dichas. Editorial Gedisa. Colección El mamífero
parlante. Serie Mayor. Buenos Aires.
Bourdieu, Pierre (1993) “Espacio social y poder simbólico” en Cosas dichas. Barcelona:
Ed. Gedisa.
Bourdieu, Pierre. (1999) Razones Prácticas. Sobre la Teoría de la Acción. Anagrama:
Barcelona.
Bourdieu, Pierre (2001) Las estructuras sociales de la economía, Ediciones Manantial,
Buenos Aires, Argentina.
Bresser Pereira, Luis Carlos (1997) “La Reforma del Estado de los Años Noventa.
Lógicas y Mecanismos de Control”. (Brasilia: DF Cuadernos MARE Ministerio de
Administración Federal y Reforma del Estado, 1997).
Brussino, Silvina et. al. (2005). “Evaluación de resultados e impactos de la relocalización

370
 de familias de villas, durante el periodo 2003-2005” Resol. 063/05 SeCyT. UNC.
Córdoba.
Buthet, Carlos (2006). Inclusión social y hábitat popular. La participación en la gestión
del hábitat. Ed. Espacio. Bs. As. Argentina.
Capdevielle, Julieta María (2014) “Espacio urbano y desigualdades: las políticas
públicas y privadas en la ciudad de Córdoba, Argentina (1990- 2011)”. Cuadernos
Geográficos 53(2) pág. 135-158. e-ISSN 2340-0129. Instituto de Humanidades.
Conicet. UNC. Córdoba.
Cárdenas, Gonzalo Horacio (2002). La Sociología Neocolonialista en América Latina.
Buenos Aires: Editorial Tiempo Contemporáneo.
Cariola, Cecilia (Coord). (1992) Sobrevivir en la Pobreza: El Fin de una Ilusión.
Editorial Nueva Sociedad. Caracas.
Castel, R. (1990) “La dinámica de los procesos de marginalización”. París: 1º Encuentro
del Espacio Institucional.
Castel, Robert (1997) Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado.
Paidós, Buenos Aires.
Centro de Estudio Legales y Sociales (2013). Informe Año 2013 IV. Vivienda
adecuada y déficit habitacional. Intervenciones complejas y necesarias. Derechos
Humanos en Argentina. Buenos Aires.
Coelho, Ramiro (2016). Capítulo 2: “Apuntes sobre la Confederación de Trabajadores
de la Economía Popular y su proyecto político económico y social en el marco de
la economía popular social y solidaria”. En Pedagogía, política y acción colectiva.
El Caso de la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) (pág.
20). Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
Cordera Campos, Orlando (2000) “Globalización y Política Social: equidad e
inequidad en los cambios del mundo”, en Cordera, R; Ziccardi, A: Las políticas
sociales de México al fin del Milenio (México: Coordinación de Humanidades,
Instituto de Investigaciones Sociales, Facultad de Economía, UNAM, Ed. Miguel
A. Porrúa, 2000).
Clemente, Adriana (1985) “Estrategias de Vida y Adaptación al Riesgo”. Actas de
las Jornadas: La Problemática Urbana en las Grandes Ciudades. Instituto de
Investigación Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Argentina.
Clichevsky, Nora (2000). Informalidad y segregación urbana en América Latina. Una
aproximación. CEPAL. Santiago de Chile.
Clichevsky, Nora (2002). Tierra vacante en ciudades latinoamericanas. Clichevsky N.
Ed.- Lincoln Institute of Land Policy.
Clichevsky, Nora (2003). Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunos interrogantes sobre las
políticas de Regularización en América Latina. CEPAL, División Medio ambiente
y Asentamientos Humanos, Santiago de Chile.
Chiara, Magdalena (2003) “Gestión pública participativa: espacio estratégico para

371
 orientar las políticas sociales hacia el desarrollo local”, en González Bombal, I,
Fortaleciendo la relación Estado-Sociedad Civil para el Desarrollo Local, Buenos
Aires, CENOC, CEDES, Universidad de General Sarmiento.
Cohen, Jean L. y Adrew Arato (2001). Fondo de Cultura Económica. Páginas 556-
635. México.
Cohen Ernesto, Martínez R., Tapia L. y Medina A. (1998). “Metodología para el
análisis de la gestión de Programas Sociales”. Volumen I y II. Chile: Naciones
Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
Colectivo de Investigación Llano en Llamas (2014). “Criminalización de la pobreza y
judicialización de las luchas políticas/sociales en la Provincia de Córdoba”.
Cunill Grau, Nuria (1997) Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas
de gestión pública y representación social, Editorial Nueva Sociedad. Caracas.
Venezuela.
Cunill Grau, Nuria (2004). “La democratización de la Administración pública. Los
mitos a vencer”. En: L. Bresser Pereira, N. Cunill Grau, L. Garnier, Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Argentina.
Delfino, Gisela y Zubieta, Elena M. (2010). “Participación política: concepto y
modalidades” -Anuario de investigaciones vol. 17. Versión On-line ISSN 1851-
1686 Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argentina.
Di Virgilio, María Mercedes et al. (2007) Producción social del hábitat y políticas en
el Área Metropolitana de Buenos Aires: historia con desencuentros ISBN 978-950-
29-0980-6- Instituto de Investigaciones Gino Germani. Facultad de Ciencias
Sociales. UBA. Argentina.
Di Virgilio, María Mercedes y Gil y de Anso, María Laura (2012) “Estrategias
habitacionales de familias de sectores populares y medios residentes en el área
metropolitana de Buenos Aires (Argentina)”, Revista de Estudios Sociales. URL:
http://journals.openedition.org/revestudsoc/7442
Elorza, Ana Laura, Alvarado Rodríguez, Mónica y Monayar, Virginia (2019)
¿Concesión estatal o conquista social? El Registro Nacional de Barrios Populares
como política social frente a la cuestión habitacional en la ciudad de Córdoba”,
Argentina. http://dx.doi.org/10.30972/crn.26263790 ISNN 1666-6186.
Volumen 26 n.° 26 (junio de 2019) Pp. 049-068 - Recibido: 26-07-18.
Espagnol, María José y Echeverría, Andrea (2010). Donde hay una necesidad nace una
organización. Capítulo ll: “Las organizaciones territoriales y el proceso histórico
de urbanización e industrialización en el área metropolitana”. Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Argentina.
Eder, Klaus (1998): “La institucionalización de la acción colectiva. Hacia una
nueva problemática teórica en el análisis de los movimientos sociales”. En Los
Movimientos Sociales. Transformaciones políticas y cambio cultural. Pág. 337 a 359.
Pedro Ibarra y Benjamín Tejerina editores. Editorial Trotta. Madrid.
Franco, María José y Medina, L. (2011). “La protesta territorial en Córdoba entre

372
 el auge y la crisis neoliberal (1989-2003)”. Ponencia. Instituto de Investigación
Gino Germani.
Fraser, Nancy (1991). “La lucha por las necesidades”. Esbozo de una teoría crítica,
socialista-feminista de la cultura política del capitalismo tardío. México.
Fraser, Nancy (1997). Iustitia interrupta. Reflexiones críticas desde la posición postsocialista.
Bogotá: Siglo del Hombre.
Galán, Marco Antonio (1997). Ponencia “Jornada Mejores Prácticas en Hábitat
Social”. Secretaría de Desarrollo Social de la Nación. Buenos Aires, Argentina.
Galán, Marco Antonio (2008). “Evaluación de las políticas de hábitat implementadas
en los asentamientos Villeros de la Ciudad de Córdoba en el periodo 1999-
2006”. Informe proyecto Resolución SeCyT n.º 2074/2008. Córdoba.
Galán, Marco Antonio (2010). Tesis Maestría “Las Políticas de Hábitat en los
asentamientos villeros periodo 1999-2007”. IIFAP. UNC. Córdoba. Argentina.
Galán, Marco Antonio (2013). “Análisis de las estrategias de acceso al suelo urbano
para viviendas, de poblaciones situación de pobreza y de políticas públicas sobre
la cuestión, 1983-2009”. Informe proyecto Resolución SeCyT n.º 314/2010.
Córdoba.
Galafassi, Guido (2011). “Teorías diversas en el estudio de los movimientos sociales.
una aproximación a partir del análisis de sus categorías fundamentales”. Cultura
y representaciones sociales. Buenos Aires.
Gallar, María Antonia (1993) La integración de métodos y la metodología cualitativa.
una reflexión desde la práctica de la investigación. Editorial: Crujía / Stella.
Encuadernación / colección: itinerario. ISNB 9789871004997
Gargantini, Daniela M. (2005) Gestión local del hábitat. Experiencias en municipios
intermedios, EDUCC / Colección Thesys 7, Córdoba, Argentina.
González Alcantud, José (1998) Antropología y Política sobre la Formación…
https://issuu.com/brague/docs/gonzalez_alcantud_jose_a.__antropo- ISBN:
9788476585337.Editorial: ANTHROPOS. España.
Geertz, C. (1994) Conocimiento local. Capítulo 3: “Desde el punto de vista nativo”:
sobre la naturaleza del conocimiento antropológico. Editorial Paidós. Buenos
Aires.
Graliga, Emilio (2004) Políticas Públicas: Fases y fallas como proceso de satisfacción social
(Córdoba: EDUCC, 2004).
Guber, Rosana (1991) El Salvaje Metropolitano. Buenos Aires: Primera Edición. Legasa.
Buenos Aires.
Guber, Rosana (2001): La Etnografía. Método, Campo y reflexividad. Buenos Aires-
Bogotá. Grupo Editorial Norma.
Gutiérrez, Alicia (2005) Las prácticas sociales: una introducción a Pierre Bourdieu.
ISBN 987-1110-20-0. Ferreyra Editor. Córdoba.
Gutiérrez, Alicia (2007): Pobres como siempre. Tesis doctoral Córdoba 1989-1993.

373
 Ferreyra Editor, Av. Valparaíso km. 6½ - 5016 Córdoba. ISBN n.º 978-987-
1110-12-4 Córdoba. Argentina.
Golbert, Laura, (1999), “Breve historia de las políticas sociales en la Argentina”, en
Rubén Kaztman (Coord.) Vulnerabilidad, Activos y Exclusión Social en Argentina
y Uruguay. Un ejercicio Exploratorio, Organización Internacional del Trabajo y
Fundación Ford, Chile.
González Alcantud, José Antonio (1998) Antropología y Política. Sobre la formación
cultural del poder. Barcelona, Anthropos.
Habitar Argentina (2013) Jornada Congreso Nacional: Iniciativa multisectorial
por el derecho a la tierra, la vivienda y el hábitat. http//www.habitaargentina.
blogspot.com
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec) (1991): Censo Nacional
de población, Hogares y vivienda - Argentina. www.indec.gov.ar
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec) (2001): Censo Nacional
de población, Hogares y vivienda - Argentina. www.indec.gov.ar
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec) (2010): Censo Nacional
de población, Hogares y vivienda- Argentina. www.indec.gov.ar
Iamamoto, Marilda, (2003) El Servicio Social en la contemporaneidad, Trabajo y
formación profesional, São Paulo, Brasil, Cortez Editora.
Ianni, Octávio (1996) A Idéia de Brasil Moderno. Editora Brasiliense, São Paulo.
Janoschka, M. y Sequera, J. (2014). “Procesos de gentrificación y desplazamiento en
América Latina, una perspectiva comparativista”, en Desafíos metropolitanos. Un
diálogo entre Europa y América Latina, Juan José Michelini (ed.), pp. 82-104.
Catarata. Madrid. ISBN: 978-84-8319-887-2
Lefebvre, Henri (1971). De lo rural a lo urbano. Ed. Península. Barcelona. España.
Lefebvre, Henri (1976). Espacio y política. El derecho a la ciudad II. Ed. Península.
Barcelona.
Liborio, Miriam (2013). La vivienda agrupada y colectiva de gestión privada: aportes
para una revisión disciplinar. Ed. Advocatus. Córdoba, Argentina.
Liborio, Miriam y Peralta, Carolina (2018) El Accionar de los Agentes Inmobiliarios de
Gestión Privada. Sector Suroeste de Córdoba. Los Manantiales. INVIHAB. FAUD.
UNC.
Marengo, Cecilia y Elorza, Ana (2009) “Globalización y política urbanas. La política
habitacional focalizada como estrategia para atenuar condiciones de pobreza
urbana: los programas implementados en Córdoba y los desafíos pendientes”.
Cuaderno Urbano. Espacio, Cultura, Sociedad, Volumen 8.
Marzioni, Guillermo (2012). “Hábitat Popular Encuentro de Saberes” ISBN: 978-
987-584 - ISBN:9789875844148 bibliográfika de Voros S.A. Bucarelli 1160.
Capital. www.bibliografika.com. Librería FADU - UBA. CABA.
Massetti, Astor (2010). “Limitaciones de los movimientos sociales en la construcción

374
 de un estado progresista en Argentina”. Argumentos. Revista de crítica social,
12, octubre, (2010). Editor: IIGG. FCS. UBA. Buenos Aires.Argentina. http://
bibliotecavirtual.clacso.org.ar/Argentina/iigg-uba/20110420100939/4-
Melucci, Alberto (1994). “¿Qué hay de nuevo en los nuevos movimientos sociales?”
En: Laraña, Enrique y Gusfield, Joseph (coords.): Los Nuevos Movimientos
sociales. De la ideología a la identidad (pp. 119-150), Centro de Investigaciones
Sociológicas, Madrid.
Melucci, Alberto (1999). Acción colectiva, vida cotidiana y democracia / Formato PDF.
pág., 1942-2001. Publicación: Alicante: Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes,
2018. Edición digital a partir de México, El Colegio de México, Centro de
Estudios Sociológicos. ISBN 968-12-0869-2.
Merklen, Denis (2005). Pobres ciudadanos. Las clases populares en la era democrática
(Argentina, 1983-2003). Ed. Gorla. Buenos Aires.
Merklen, Denis (1997), “Organización comunitaria y práctica política: Las
ocupaciones de tierras en el Conurbano de Buenos Aires”. Nueva Sociedad n.°
149. Buenos Aires.
Mesa de Concertación Social (1994) “Reseña práctica desarrollada por la UOBDS
y las ONG’s en el ámbito de la Mesa de Concertación Social de la ciudad de
Córdoba”. Serviproh, Mutual Mugica, CECOPAL y SeHAS.
Misereor y Agked (1992) La evaluación en la cooperación de las iglesias para el
desarrollo. Edit. Espacio. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argentina.
Monayar, María Virginia (2011). “Informalidad e Irregularidad urbana en la ciudad de
Córdoba, Argentina. Resultados e Impactos de la acción estatal local”. IX Jornadas
de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Buenos
Aires.
Monayar, María Virginia (2014) “Informalidad urbana y acceso al suelo. Políticas
habitacionales en el municipio de Córdoba 1990-2010”. Universidad Nacional de
Tucumán. Facultad de Filosofía y Letras. Tesis Doctoral. Doctorado en Ciencias
Sociales orientación Geografía.
Monayar, María Virginia (2018) Ocupación informal del espacio urbano. Situaciones,
características y factores determinantes, en el municipio de Córdoba, Argentina
1990-2010. Editor Centre de Política de Sòl i Valoracions, CPSV / Universitat
Politècnica de Catalunya, UPC.
Múnera, María Cecilia (2011). “Construcción social del hábitat: Más allá de una política
de producción de vivienda”. Recuperado de http://construccionsocialdelhabitat.
wordpress.com/conceptos-basicos. Buenos Aires.
Múnera, María Cecilia, Echeverría, María Clara y Mesa, Nora Elena (2010).
“Construcción Social del Hábitat, asunto vital”. Recuperado de http://
construccionsocialdelhabitat.wordpress.com/conceptos-basicos. Bs. As.
Pérez Sainz, Juan Pablo (1989). Respuestas Silenciosas. Unesco, Editorial Nueva Sociedad,
Venezuela.

375
 Olson, Mancur (1971). The Logic of Collective Action, Cambridge (Mass.): Harvard
University Press (1ª edición, 1965). La Lógica de la acción colectiva, México:
Limusa, 1992.
Ortíz Flores, Enrique. (2004). “Notas sobre la producción social de la vivienda.
Elementos básicos para su conceptualización e impulso”. México, D.F.: Casa
y Ciudad (2007). “Integración de un sistema de instrumentos de apoyo a la
producción social de la vivienda”. México, D.F.: Coalición Internacional para
el Hábitat. Disponible en: http://es.scribd.com/doc/34662114/Enrique-Ortiz-
Produccion-Social-Vivienda
Oszlak, Oscar (1980). “Políticas Públicas y Regímenes Políticos: Reflexiones a partir
de algunas experiencias latinoamericanas”. Estudios CEDES, Vol. 3, n.º 2. Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Argentina.
Oszlak, Oscar (1992). “Estado y sociedad: las nuevas fronteras”. Mimeo. Buenos Aires.
Oszlak, Oscar (1991). Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano: Edit.
Humanitas. Buenos Aires. Argentina.
Oszlak, Oscar (2001). “El Servicio Civil en América Latina y el Caribe: situación
actual y retos futuros”, ponencia presentada en VI Congreso del CLAD sobre la
Reforma del Estado y la Administración Pública. Buenos Aires. Argentina.
Oszlak, Oscar y O’Donnell, Guillermo (1976). “Estado y políticas estatales en América
Latina: hacia una estrategia de investigación”. Publicado por el Centro de Estudios
de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G.E. CLACSO n.º 4.
Oszlak, Oscar y O’Donnell, Guillermo (1995) “Estado y políticas estatales en América
Latina: hacia una estrategia de investigación”. Redes, vol. 2, n.° 4, pp. 99-128.
Universidad Nacional de Quilmes. Buenos Aires, Argentina. https://www.redalyc.
org/pdf/907/90711285004.
Parra, Gustavo, Antimodernidad y Trabajo Social. Orígenes y expansión del trabajo social
argentino; Argentina: UNDL y Espacio Editorial, 2001.
Repetto, Fabián (2003). Ponencia “Capacidad Estatal: requisito necesario para una
mejor política social” en VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administración Pública. Panamá. Argentina.
Reese, Eduardo (2014) “Construcción del territorio, mercado y política. La experiencia
de la ley de hábitat popular en la Provincia de Buenos Aires”. En Hábitat, acceso
al suelo y financiamiento: experiencias alternativas de producción socio-habitacional /
C. Aljadeff de Goytía [et.al.]; compilado por Daniela Mariana Gargantini. 1ª ed.
-Córdoba: Asociación Vivienda Económica- AVE.
Revista Desafíos urbanos (1995). N.º 7. Córdoba: CECOPAL. Córdoba. Argentina.
Rodríguez, María Carla (2004). Descentralización de la política habitacional. “Una
mirada desde el nivel local sobre las características que asume la relación Estado-
Mercado en este proceso”. Mundo Urbano. Universidad Nacional de Quilmes.
http://www.mundourbano.unq.edu.ar/index.php/ano-2000/36-numero-0--
abril/37-5-descentralizacion-de-la-politica-habitacional

376
Rodríguez, Marcela, Buthet, Carlos, Scavuzzo, José y Taborda, Alberto (2004)
“Indicadores de Resultados e Impactos. Metodologías de Aplicación en Proyectos
Participativos en Hábitat Popular”. MISEREOR y AGKED: Coalición
Internacional del Hábitat. Córdoba. Argentina.
Rodríguez, Marcela y Taborda, Alberto (2010) Análisis de Políticas Públicas. Formación,
estilos de gestión y desempeño: Políticas de Vivienda. Córdoba 1991 -2007, Editorial
Brujas, Córdoba, Argentina.
Sehas (1993) Las villas de emergencia en Córdoba. SEHAS Ed. Córdoba, Argentina.
Sehas (1994): Servicio Habitacional y Acción Social. Publicación Estudio Diagnóstico de
las Villas en la Ciudad de Córdoba. Córdoba.
Sehas (1998) Dirigentes sociales, prácticas barriales y hábitat popular (Córdoba, Talleres
gráficos Solsona).
Sehas (2002): Servicio Habitacional y Acción Social Publicación “Las Villas de
Emergencia en Córdoba 2001”. Córdoba: Ed. Gráfica.
Sepúlveda Ocampo, Rubén y Fernández Wagner, Raúl (2006). Análisis crítico de las
políticas nacionales de vivienda en América Latina. Centro Cooperativo Sueco Ed.
San José, Costa Rica.
Smolka, Martim O. (2002): “Regularización de la ocupación del suelo urbano: el
problema que es parte de la solución, la solución que es parte del problema”.
En Fernández Edesio y Alfonsín Betania Ed.: A lei e a ilegalidade na produçao do
espaço urbano. www.lincolninstitute.edu
Smolka, Martim O. (2003): “Informalidad, Pobreza urbana y precios de la tierra”.
Land Lines, Lincoln Institute of Land Policy. www.lincolninstitute.edu. Volumen
15, número 1.
Smolka, Martim O (2012) “Implementación de la Recuperación de Plusvalías en
América Latina. Políticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano”. Web: www.
lincolninst.edu.ISBN 978-1-55844-293-1. USA.
ULACAV XIV Encuentro de la Red (2008): https://redulacav.org/c80-encuentros/
xiv-encuentro-de-la-red-universitaria-latinoamericana-de-catedras-de-vivienda-
2008-buenos-aires-argentina/
Un Techo para mi país Argentina (2011): Informe sobre Relevamiento de asentamientos
informales de la provincia de Córdoba.
Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales. (Documento de
circulación a la opinión pública) Córdoba. (agosto 1997).
Sabattini, Francisco y Rodríguez Vignoli, Jorge (2006). Extraído de clase teórica de la
materia Desarrollo Local III. Maestría en Administración Pública IFAP. Córdoba.
Sabattini, Francisco (2006). “La segregación social del espacio en las ciudades
de América Latina”. Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de
Desarrollo Sostenible División de Programas Sociales. https://publications.iadb.
org/es/la-segregacion-social-del-espacio-en-las-ciudades-de-america-latina.
Svampa, Maristella (2005). La Sociedad Excluyente. La Argentina bajo el signo del

377
 neoliberalismo. Ed. Taurus, Alfaguara. Buenos Aires.
Techo ONG (2016) “Relevamiento de Asentamientos Informales 2016”. http://
relevamiento.techo.org.ar/
Tilly, Charles (1978) From mobilization to revolution, Reading: Addison-Wesley.
En el libro (2016) About Tilly: Conflict, power and Collective Action, Editorial:
University Press of America (Rowman and Littlefield Group), Editores: María
Jesús Funes, pp.135-157.
Theodore, Nik, Peck, Jamie y Brenner, Neil (2009). “Urbanismo neoliberal: la ciudad
y el imperio de los mercados” Temas Sociales. Sur Corporación de Estudios
Sociales y Educación. www.sitiosur.cl. Santiago. Chile.
Torrado, Susana (1981). Sobre los conceptos de “Estrategias familiares de vida” y “Proceso
de reproducción de la fuerza de trabajo”: notas teórico-metodológicas. CEUR, Buenos
Aires, Argentina.
Torrado, Susana (1995) Vivir Apurado para Morirse Joven. “Reflexiones sobre la
transferencia intergeneracional de la pobreza “. En revista Sociedad. Facultad de
Ciencias Sociales, UBA, Democracia, Desigualdad, Protesta, Comunicación.
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argentina.
Vasilachis, Irene (2006) Estrategias de Investigación Cualitativa. Ed. Gedisa. Barcelona,
España.
Wagner Fernández, Raúl (2002). “Los programas de mejoramiento barrial en
América Latina”, Portafolio de experiencias. Sitio web de URBARED.
Wagner Fernández, Raúl (2007) “Elementos para una revisión crítica de las políticas
habitacionales en América Latina” Inédito. Fernández Wagner, Raúl (2008)
Democracia y Ciudad. Procesos y políticas urbanas en las ciudades argentinas
(1983-2008). Colección 25 años 25 libros. Biblioteca Nacional y UNGS.
Wagner Fernández, Raúl (2009). “Los asentamientos informales como cuestión.
Revisión de algunos debates”. En Cravino, María Cristina (Org.) Los mil barrios
(in)formales. Aportes para la construcción de un observatorio del hábitat popular
del Área Metropolitana de Buenos Aires. Los Polvorines: Universidad Nacional de
General Sarmiento. pp. 13-44.
Wagner Fernández, Raúl (2014). En Hábitat, acceso al suelo y
financiamiento: experiencias alternativas de producción socio-habitacional /
C. Aljadeff de Goytía et. al; compilado por Daniela Mariana Gargantini. - 1ª
ed. Córdoba AVE, 2014. E-Book. ISBN 978-987-27779-3-7 1. Habitat. 2.
Financiación de la Vivienda. I. Aljadeff de Goytía, C. II. Gargantini, Daniela
Mariana, comp. CDD 307.336 publicación AVE. Córdoba.
Wagner Fernández, Raúl (2015). El sistema de la vivienda pública en Argentina.
Revisión desde la perspectiva de los regímenes de vivienda. En Barreto, Lentini,
M. (Ed.), Hacia una política integral de hábitat. Aportes para un observatorio de
política habitacional en Argentina (29-96). Buenos Aires: Café de las Ciudades.
Wilkis, Ariel (2004). “Apuntes sobre la noción de estrategia en Pierre Bourdieu” Revista

378
 Argentina de Sociología, vol. 2, n.° 3, pp. 118-130 Consejo de Profesionales en
Sociología. Revista Argentina de Sociología ISSN: 1667-9261 Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Argentina.
Yujnovsky, Oscar (1984), Claves políticas del problema habitacional argentino (1955-
1981), Grupo Editor Latinoamericano, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Argentina.
Zilocchi, Gustavo (1987). “Artículo sobre Evolución de la Política Urbana en la
Ciudad de Córdoba, su relación con el suelo y la Vivienda para los sectores de
menores recursos”. IIFAP. UNC. Córdoba.
Zilocchi, Gustavo (2007). Villas miseria. La vivienda de los más pobres en la etapa
industrial moderno 1930-1970, El Cid Editor, Argentina.
Zilocchi, Gustavo (2011). El hábitat de los pobres. Cuestiones epistemológicas, segregación
urbana y políticas públicas. Referencias sobre Córdoba-Villa María: Universidad
Nacional de Villa María.

Documentos consultados
“Declaración de los Derechos del Hombre” (1948) Organización de Naciones Unidas.
Conferencia de Hábitat (Vancouver, 1976) sobre los Asentamientos Humanos
(Hábitat). II Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos
(Hábitat II) en Estambul (1996). Foro Social Mundial años 2001, 2002, 2005,
“La Carta por el Derecho a la Ciudad”. Documento Habitar Argentina, año 2010.
Constitución de la Nación Argentina, Constitución de la Provincia de Córdoba.
Carta Orgánica Municipalidad de Córdoba. Legislaciones del orden: Nacional,
Provincial, y de la Municipalidad de Córdoba, referidas en el documento de tesis.
Reglamentos Operativos de Préstamos del Banco Interamericano de Reglamento
Operativo Crédito Nº 940 OC/AR del PROMEBA y Publicaciones del programa.
Desarrollo Nº 1287 OC/AR y Nº 1765. OC/AR
Programa de Desarrollo Social de la provincia de Córdoba BID 2006: Evaluación
Ambiental y procedimientos ambientales a considerar en el Informe Final BID.
Año 2006.
Programa PROMEBA, Ministerio de la Solidaridad, Gobierno de la Provincia de
Córdoba.
Programa Raíces, Resol. Nº 324/2000. Ministerio de la Solidaridad. Gobierno de la
Provincia de Córdoba. 2001.

Medios periodísticos
Aranda, Darío (22 de febrero de 2010) “Conflictos sobre tenencia de la tierra y
medioambiente en la región del Chaco Argentino. Catedra UNESCO: informe
de la Red Agroforestal”, Página 12.

379
 Canal 10 (11 de noviembre de 2016) Piden reglamentación de la Ordenanza del
Banco Municipal de Inmuebles. Recuperado de: https://www.youtube.com/
watch?v=PuL-5lbFCRw
Cámara, Javier (4 de noviembre de 2012) Se aprobó el discutido Banco Municipal de
Inmuebles, pero tiene futuro incierto. La Voz del Interior. Recuperado de: https://
www.lavoz.com.ar/noticias/politica/se-aprobo-discutido-banco-municipal-
inmuebles-pero-tiene-futuro-incierto
Curto, Rubén (4 de noviembre de 2016) “El Banco de Inmuebles, en un terreno
incierto”. La Voz del Interior. Recuperado de: http://www.lavoz.com.ar/
node/1086353
Curto, Rubén (16 de noviembre de 2016) “El Banco de Inmuebles, a boxes para un
service”. La Voz del Interior. Recuperado de: https://www.lavoz.com.ar/politica/
el-banco-de-inmuebles-boxes-para-un-service
El Show de la Mañana (Canal 12) (5 de febrero de 2013) Se reglamentará la
Ordenanza de creación del Banco de Inmuebles. Recuperado de: https://www.
youtube.com/watch?v=cIJeiQyx_SE
Galán, Marco Antonio (2017) “Un nuevo amparo para los sin tierra”. La Ranchada
Revista, año 2, número 7, pág. 4.
Galán, Marco Antonio (2018) “Por el derecho a vivir en la ciudad”. La Ranchada
Revista, año 3, número 10.
Garbovetzky, Ary (9 de diciembre de 2018) “¿Qué clase de negocios son los convenios
urbanísticos? La Voz del Interior. Recuperado de: https://www.lavoz.com.ar/
ciudadanos/que-clase-de-negocios-son-convenios-urbanisticos
Guevara, Virginia (30 de noviembre de 2008) “La Villa, La Casa y la Vida”. La Voz del
Interior, Sección Gran Córdoba. Pág. 17.
La Mañana de Córdoba (7 de diciembre de 2016) Se movilizan para que no se
derogue la ordenanza del “Banco Municipal de Inmuebles”. Recuperado de:
https://lmdiario.com.ar/contenido/2999/se-movilizan-para-que-no-se-derogue-
la-ordenanza-del-banco-municipal-de-inmueble
La Tinta (12 de diciembre de 2016) Reserva de Inmuebles: menos impuestos para
los desarrollistas. Recuperado de: https://latinta.com.ar/2016/12/reserva-de-
inmuebles-menos-impuestos-para-los-desarrollistas/
La Voz del Interior (8 de abril de 2012) “Se demora la creación del banco municipal
de tierras”. Recuperado de: https://www.lavoz.com.ar/noticias/politica/se-
demora-creacion-banco-municipal-tierras
La Voz del Interior (16 de agosto de 2017) “Amplían a 65 mil el número de
beneficiarios del plan Vida Digna”. Recuperado de: https://www.lavoz.com.ar/
ciudadanos/amplian-65-mil-el-numero-de-beneficiarios-del-plan-vida-digna
LA RANCHADA Radio Comunitaria: Programa La Hoa de las Villas y los Barrios.
Años 1992-2017.
Propato, Pierina (26 de octubre de 2016) “Por fin la Justicia toma una decisión

380
 que protege a los sectores que no tienen tierra ni vivienda”. Agencia FARCO.
Recuperado de: http://agencia.farco.org.ar/noticias/por-fin-la-justicia-toma-una-
decision-que-protege-a-los-sectores-que-no-tienen-tierra-ni-vivienda/

Índice de tablas
Tabla n.o 1: Viviendas habitadas y deshabitadas. Indec a Nivel Nacional.
Tabla n.o 2: Organizaciones que escrituraron colectivamente con la Ley n.o 7688
(información referida al periodo 1992-2010).
Tabla n.o 3: Listado de planes intervenidos por la Ley n.o 23967 (información referida
al periodo 1992-2010).
Tabla n.o 4: Listado de planes con intervención del PROMEBA y con fondos provinciales
del Programa Vida Digna en la ciudad de Córdoba (Periodo 2000-2017).
Tabla n.o 5: Organizaciones con terrenos afectados al programa MCMV.
Tabla n.o 6: Origen de los terrenos afectados al programa MCMV según la titularidad
dominial.
Tabla n.o 7: Listado de planes de viviendas escriturados periodo años 2000-2017.
Tabla nº 8: Total de viviendas deficitarias, viviendas ocupadas, desocupadas y hogares
que requieren vivienda. 1991-2010.
Tabla n.o 9: Motivos por los que se encuentran desocupadas las viviendas.
Tabla n.o 10: Evolución cantidad de villas, asentamientos y tomas de tierras en relación
a la población de la ciudad de Córdoba. 1992-2017.
Tabla n.o 11: Listado de experiencias identificadas como producción de suelo urbano
por autofinanciamiento comunitario.
Tabla nº 12: Estimación de costos de los lotes en relación al SMVM y SIMG.
Tabla n.o 13: Estrategias según la tipología, cantidades de urbanizaciones y familias.

Índice de entrevistas y números de referencia

Entrevistas a referentes de organizaciones y movimientos populares

1. Mutual Bajo Yapeyú
2. Cooperativa La Unidad
3. Cooperativa Granja del Sol. IPV Argüello
4. Cooperativa Unión Latinoamericana
5. Mutual Carlos Mugica
6. Cooperativa Arco Iris
7. Cooperativa 24 de Septiembre

381
 8. Cooperativa Dignidad y Libertad
9. Cooperativa de Vivienda, Crédito y Consumo 16 de Abril
10. Cooperativa de Vivienda 26 de Junio
11. Cooperativa 12 de Enero
12. Referente del Loteo Nuestro Hogar ll
13. Cooperativa Arpeboch
14. Cooperativa de Vivienda Felipe Varela
15. Comunidad Marta Juana González
16. Movimiento Campesino de Córdoba
17. Referente del Loteo Nuestro Hogar III
18. Unión de Educadores de la Provincia de Córdoba. UEPC
19. Asociación de Beneficiarios y Adjudicatarios de Planes de Vivienda Hogar Clase
Media Mix
20. Confederación de Trabajadores de la Economía Popular
21. Confederación de Trabajadores de la Economía Popular. Comisión de Tierras.

Entrevistas a referentes de áreas estatales, académicas y ONG

Exdirector de Escrituración de Viviendas Sociales
Exdirector de Hábitat Social Gobierno de Córdoba
Director Programa Tierras para el Futuro
Subsecretario de Vivienda. Diprovi
Exdirector de Hábitat Social Municipalidad de Córdoba
Profesionales del Estado y ONG

Listado de siglas
ACIF: Agencia Córdoba Inversión y Financiamiento
AFJP: Administradora de Fondos de Jubilación y Pensión
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
CELS: Centro de Estudios Legales y Sociales
CTEP: Confederación de Trabajadores de la Economía Popular
CCC: Corriente Clasista y Combativa
COT: Comisión Provincial de Tierras
DIPROVI: Dirección Provincial de Vivienda
DIPAS: Dirección Provincial de Aguas y Saneamiento
ENTEL: Empresa Nacional de Telecomunicaciones

382
EPEC: Empresa Provincial de Energía de Córdoba
ERSEP: Ente Regulador de los Servicios Públicos
FONAVI: Fondo Nacional de la Vivienda
INDEC: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
MCMV: Programa Mi Casa Mi Vida
MERCOSUR: Mercado Común del Sur
MOSCM: Movimiento de Organizaciones Sociales Carlos Mugica
NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas
NEA: Noreste argentino
NOA: Noroeste argentino
OB: Organizaciones de base
ONG: Organización No Gubernamental, entidad sin fines de lucro
ONU: Organización de las Naciones Unidas
PEA: Población Económicamente Activa
PEI: Proyecto Ejecutivo Integral
PROMEBA: Programa de Mejoramiento de Barrios
SECyT: Secretaría de Ciencia y Técnica
UCN: Unidad de Coordinación Nacional
UEP: Unidad Ejecutora Provincial
UNC: Universidad Nacional de Córdoba
UNASUR: Unión de Naciones del Sur
UOBDS: Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales

383