Configuraciones 53

CON
FIGURA
Núm. 53
CION Enero-diciembre de 2022
ES
Rolando Cordera Campos P
resentación 3
POLÍTICA
Y ELECCIONES
Lorenzo Córdova Vianello

y Ciro Murayama Rendón L
a revocación de mandato
en tres episodios 5
Emilio Buendía Díaz L

o que nos dejó el 5 de junio 17
DESARROLLO
E INFRAESTRUCTURA
Salomón Chertorivski U
na oportunidad perdida. La cancelación
del naicm y la construcción del aifa 27
Luis Fueyo Mac Donald E

l Tren Maya, ¿degradación ambiental
y devastación de la selva? 41
Flavia Tudela D
os Bocas: insostenibilidad energética 48
AGENDA
DEL ESTADO
Jorge Javier Romero E

l Estado mexicano en crisis 55
Ernesto Núñez Albarrán C

rimen organizado y elecciones:
la experiencia de 2021 80
CONFIGURACIONES 53.indd 1 19/11/22 11:01

Javier Martín Reyes
y Julio Ríos Figueroa C ómo capturaron los conservadores
la Corte de Estados Unidos 90
Laura Reyna de la Garza U nidas por la igualdad: lecciones aprendidas de

la lucha por la igualdad de género en México 96
REFORMA
ELECTORAL
IETD M éxico no necesita una reforma electoral

para el 2024 107
José Woldenberg E n defensa de la democracia 117
LIBROS
RECIENTES
Ricardo Becerra E l Derecho en movimiento 121
José Woldenberg H éctor Aguilar Camín, ensayista 126
CON
FIGURA
CION
ES
Revista de la Fundación Pereyra y del Instituto de Estudios para la Transición Democrática
Director: Rolando Cordera Campos • Subdirectora editorial: Eugenia Huerta
Consejo de redacción: Antonio Ávila Díaz • Rosa Elena Montes de Oca • Ciro Murayama Rendón • Emilio Ocampo
Arenal† • Ramón Carlos Torres • José Woldenberg
Comité editorial: Antonella Attili • Bernardo Barranco • María Amparo Casar • Luis Emilio Giménez Cacho •
Anamari Gomís • Marta Lamas • Julio López G. • Rafael Pérez Pascual • Teresa Rojas • Nora Rabotnikof • Carlos
Roces† • Luis Salazar • Adolfo Sánchez Rebolledo† • Raúl Trejo Delarbre
Configuraciones 53, enero-diciembre de 2022. Director y editor responsable: Rolando Cordera Campos. Número de
certificado de reserva de derechos al uso exclusivo del título 04-2011-101712165400-20. Certificado de licitud
de título (en trámite). Insurgentes Sur 1793-201 “C”, Col. Guadalupe Inn, Alc. Álvaro Obregón, 01020 Ciudad
de México. Impreso en Offset Rebosán, S.A. de C.V., Acueducto 115, 14370 Ciudad de México. Distribución:
nosotros mismos.
Diseño original: Rafael López Castro • Tipografía y formación: Socorro Gutiérrez
ISSN 1405-8847
Los artículos son responsabilidad de los autores. Tiraje 500 ejemplares.

3

4

POLÍTICA
Y ELECCIONES
La revocación de mandato
en tres episodios
Lorenzo Córdova Vianello* y Ciro Murayama Rendón**
U
no de los principales retos que ha enfrentado el Instituto Nacional
Electoral (ine) en sus más de ocho años de existencia fue, sin duda algu-
na, la organización del proceso de votación en torno a la revocación
de mandato del titular del Poder Ejecutivo federal.
La historia es larga, pero puede resumirse en tres episodios.
Primero, la aprobación y promulgación de la reforma constitucional en diciem-
bre de 2019 que incorporó al artículo 35 el derecho de la ciudadanía a promover
la revocación de mandato del presidente de la República en caso de pérdida de
confianza. Esa reforma introdujo varios artículos transitorios que gravitaron direc-
tamente sobre el primer ejercicio de revocación. En primer lugar, contempló que
el ejercicio era aplicable para el presidente constitucional en funciones, aun cuan-
do éste fue elegido en 2018 para un periodo que terminará el 30 de septiembre de
2024, de tal manera que hubo una suerte de retroactividad de la norma. También
se especificó que la revocación debía solicitarse por “la pérdida de confianza” en
el gobernante por quienes impulsaran el ejercicio, es decir, por personas interesa-
das en que el gobernante abandonara su cargo antes de tiempo. Además, se esta-
bleció un plazo de 180 días para que se aprobara la legislación secundaria de la
revocación.
Sin embargo, el Legislativo no atendió el plazo que se había dado y, ante la
inexistencia de legislación secundaria, pero con un artículo constitucional transi-
torio posibilitando el inicio del ejercicio de revocación al final de 2021, fue necesa-
rio que el ine comenzara con la reglamentación de los procedimientos para hacer
viable esa novedosa figura constitucional de democracia directa.
Así que contrariamente a lo sostenido por los promoventes del ejercicio, el
ine siempre asumió la obligación de organizar el proceso de revocación de man-
dato. Ejemplo de ello es que, a pesar de la omisión legislativa de más de 630 días,
* Consejero presidente del Instituto Nacional Electoral.

** Consejero electoral del Instituto Nacional Electoral.

el ine emitió desde agosto de 2021 los primeros lineamientos para garantizar el
nuevo derecho constitucional. El incumplimiento del Congreso para aprobar, en
el tiempo que él mismo se había dado, la ley de revocación de mandato provocó
la falta de reglas claras y la incertidumbre de cara a un proceso de votación esta-
blecido en la propia Carta Magna.
Se debe destacar, en este primer tramo de la historia, que, desde el inicio, la
revocación de mandato no fue promovida por la ciudadanía en ejercicio de su
derecho a remover al titular del Poder Ejecutivo, sino que fue propuesta e impulsa-
da por el propio presidente, su partido (Morena), sus colaboradores y sus simpati-
zantes, quienes hablaron siempre de ratificación y no revocación de mandato. Así
que en vez de un ejercicio surgido de la ciudadanía para interpelar al gobernante,
se trató de una iniciativa desde el poder para robustecerse a sí mismo.
Baste recordar que de 1 382 031 de firmas recolectadas por medio de la apli-
cación electrónica, 52% correspondió a ocho promoventes —de 22 411—, quienes
eran integrantes de las organizaciones Que Siga el Presidente, A.C. y Que Siga la
Democracia, A.C., ambas clara y abiertamente afines al presidente. Esta última fue
también la que entregó el 100% de las firmas en papel con las que el 18 de enero
de 2022 se alcanzaron los requisitos para que “la ciudadanía solicitara la revoca-
ción de mandato por pérdida de confianza”.
La desnaturalización de este ejercicio de participación ciudadana tuvo impor-
tantes repercusiones en la organización y desarrollo del proceso. El primero de
todos se hizo explícito con la redacción en el Senado de la pregunta que guiaría la
consulta, que fue aprobada por ambas Cámaras y que abrió la puerta para que el
proceso se difundiera públicamente como una ratificación y no, como dice la
letra constitucional, como una revocación:
“¿Estás de acuerdo en que a [nombre], presidente/a de los Estados Unidos
Mexicanos, se le revoque el mandato por pérdida de la confianza o siga en la Presi-
dencia de la República hasta que termine su periodo?”, con dos posibles respuestas:
“Que se le revoque el mandato por pérdida de confianza” o “Que siga en la
Presidencia de la República”.
La pregunta fue impugnada ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(scjn) por parte de partidos de oposición. Se sostuvo que la misma orientaba
indebidamente a una ratificación presidencial y que ninguna ley secundaria podía
extender, modificar o sustraer lo que señala la Carta Magna. En un proyecto de
resolución, el ministro Jorge Pardo propuso eliminar la frase “o siga en la Presiden-
cia de la República”, a fin de simplificar las posibles respuestas (Sí o No) y plantear
a la población una auténtica consulta de revocación de mandato. Sin embargo, el 1
de febrero de 2022 la scjn resolvió que la pregunta sí era constitucional aun cuando
la mayoría de los ministros (7 contra 4) sostuvo que no lo era.1 El fallo se dio así
porque, en una norma única de nuestro sistema judicial que no existe en ningún
otro tribunal constitucional en el mundo, para decretar la inconstitucionalidad son
1 Acción
de inconstitucionalidad 151/2021 contra la Ley de Revocación de Mandato. Véase en
<https://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/cerrados/Publico/Proyecto/AI151_2021PL.pdf>.

necesarios ocho votos de los once ministros integrantes del pleno de la Corte. Así,
que la mayoría de los ministros sostuviera la inconstitucionalidad de la pregunta no
fue suficiente. La consulta se llevó a cabo con la pregunta formulada por los legisla-
dores de Morena y la ratificación se puso sobre la mesa.
* * *
Segundo acto: la negativa de la mayoría legislativa en la Cámara de Diputados a

aprobar los recursos solicitados por el ine para realizar el ejercicio.
Desde el mes de agosto 2021, al aprobar el anteproyecto de presupuesto para
el ejercicio 2022, el Consejo General del ine hizo del conocimiento público que el
proceso de revocación de mandato requeriría recursos semejantes a los de una elec-
ción federal. Se partió de la premisa de que este ejercicio implicaba una situación
excepcional, grave y delicada para cualquier sistema político, por lo que se tenían
que utilizar las mejores prácticas y los más altos estándares electorales, como con-
servar la cadena de confianza que garantiza que el voto sea libre y secreto.
Así, desde los primeros lineamientos,2 el ine se dispuso a garantizar el dere-
cho a participar de todas las personas inscritas en la Lista Nominal de Electores,
instalando el mismo número de casillas que en las elecciones federales celebradas
apenas dos meses antes, en junio de 2021 y manteniendo todos los candados de
seguridad. Dadas las implicaciones que podría generar un ejercicio para poner fin
anticipadamente al mandato de un presidente elegido democráticamente, el ine
decidió actuar con total responsabilidad y solicitar a la Cámara de Diputados recur-
sos suficientes de manera preventiva. Esto fue así porque en ese momento no se
tenía certeza acerca de si se cumplirían los requisitos constitucionales para llevarla
a cabo. Es decir, contar con al menos 3% de los ciudadanos registrados en la Lista
Nominal.
Es oportuno recordar que en la organización de la consulta popular del 1 de
agosto de 2021, el ine tampoco recibió recursos para poder organizar dicho ejerci-
cio participativo. Ante una acción de inconstitucionalidad promovida por el ine, la
scjn resolvió que la autoridad electoral debía haber considerado los recursos de
forma precautoria en la elaboración de su presupuesto.3 Así, si el ejercicio no se
llevaba a cabo por no cumplir con los requisitos constitucionales el dinero sería
reembolsado a la Tesorería de la Federación, pero si se cumplían, la autoridad
electoral tendría los medios para llevarla a cabo.
A partir de este precedente, el ine aprobó su proyecto de presupuesto para
2022 considerando la partida de 3 800 millones de pesos necesaria para llevar a
cabo la consulta sobre la revocación de mandato. Se realizaron, al menos, dos
encuentros inéditos para explicar al Legislativo el requerimiento presupuestal:
Por un lado, se tuvo una reunión con el diputado Sergio Gutiérrez Luna, pre-
sidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, apenas dos días después
2 Instituto Nacional Electoral. ine/CG1444/2021. Véase en <https://repositoriodocumental.ine.
mx/xmlui/handle/123456789/124697>.
3 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Controversia Constitucional 203/2020.

de que la Secretaría de Hacienda enviara a la Cámara el Proyecto de Presupues-
to de Egresos de la Federación (pef). En dicha reunión, el diputado y el consejero
presidente del ine expresaron su disposición al diálogo y al intercambio de toda la
información técnica necesaria para justificar la solicitud de recursos planteada
para poder llevar a cabo ese nuevo ejercicio de participación ciudadana.
De igual forma, el 5 de noviembre de 2021 (10 días antes del límite legal para
la aprobación del pef 2022) se llevó a cabo una comparecencia ante el pleno de la
Cámara, a la que el consejero presidente del ine fue citado con el propósito explí-
cito de argumentar los requerimientos presupuestales del Instituto. Se trató de un
ejercicio democrático inédito, rico en debate y cuestionamientos —cada uno de
los cuales fue respondido de manera exhaustiva—, pero en el que lamentable-
mente no se solicitó por parte de los legisladores información específica sobre el
costo de la revocación de mandato.
El 8 de noviembre de 2021 la Comisión de Presupuesto aprobó un dictamen
en el que se planteó un recorte de 4 900 millones de pesos al presupuesto solicita-
do por el ine, el mayor en su historia, negando los recursos para la revocación de
mandato y para una eventual consulta popular.4 Ese monto implicó una afectación
de 26% del presupuesto operativo solicitado por el ine para el ejercicio fiscal 2022.
Dicho dictamen fue aprobado en la madrugada del 14 de noviembre por las ban-
cadas de Morena, el pt y el pvem en el pleno de la Cámara de Diputados, y así fue
publicado por el titular del Poder Ejecutivo.
Ni en la Comisión de Presupuesto ni en el pleno los legisladores de la mayo-
ría ofrecieron algún argumento o estudio técnico que justificara el recorte, por lo
que en diciembre del mismo año el ine interpuso una controversia constitucional
ante la scjn en contra del pef 2022, pues consideró que el recorte impedía al órga-
no electoral cumplir con sus funciones constitucionales y garantizar el derecho de
la ciudadanía a participar en una consulta con todas las garantías de legalidad y
certeza. Por otra parte, ese mismo mes emitió un acuerdo para posponer algunas
actividades relativas a la organización de la revocación ante la insuficiencia presu-
puestal.
La respuesta del presidente de la Cámara de Diputados fue interponer una
denuncia penal contra seis de las once consejeras y consejeros del Instituto, así
como contra el secretario ejecutivo. Esta acción —sin precedentes en la vida demo-
crática de México— constituyó un intento claro por inhibir la independencia del
órgano máximo de dirección del ine. Nunca antes se persiguieron como un delito
las opiniones y los votos de las y los consejeros del órgano electoral.
Si bien la decisión de posponer algunas actividades relativas a la organización
de la revocación de mandato se adoptó por una decisión de seis votos contra cinco
en el Consejo General del ine, la denuncia penal que interpuso el presidente de la
Cámara de Diputados contra los consejeros que votaron a favor de la medida y del
4 Instituto Nacional Electoral. Anteproyecto de presupuesto del Instituto Nacional Electoral, 27
de agosto de 2021. Véase en <https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/

124690/CGor202108-27-ap-2-a.pdf>.

secretario ejecutivo tuvo como efecto generar la cohesión de los integrantes con
voto del Consejo del ine. Así, el 26 de diciembre se hizo público un pronunciamien-
to que, por la materia que lo provocó, conviene reproducir de forma íntegra:
A la opinión pública:
El Consejo General del Instituto Nacional Electoral (ine), órgano colegiado y
máxima autoridad de la institución, por mayoría aprobó el acuerdo de posponer
temporalmente algunas actividades preparatorias para la organización de la eventual
consulta de Revocación de Mandato. En un órgano colegiado las diferencias de opi-
nión y de votos son naturales y se respetan, pues así se toman las decisiones y for-
man parte del debate público.
Las decisiones del Consejo General del ine pueden no ser compartidas por las
distintas fuerzas y actores políticos; por ello, la legislación prevé que éstas pueden
ser impugnadas, como en este caso lo hicieron quienes se sintieron agraviados por
tal medida. Serán los órganos jurisdiccionales quienes decidan en última instancia
sobre este asunto lo que en derecho corresponda y, el ine, como siempre, acatará
esas decisiones.
Por ello es muy preocupante que el Presidente de la Cámara de Diputados pre-
tenda convertir un diferendo legal en una persecución penal, con denuncias ante la
Fiscalía General de la República contra consejeros y consejeras que votaron a favor
del acuerdo mencionado, así como contra el Secretario Ejecutivo, quien no vota las
decisiones del colegiado. Se trata de una acción injustificada y sin sustento jurídico,
que busca inhibir la independencia con la que los miembros del Consejo General
valoran y votan los asuntos que les competen.
Por encima de las diferentes posiciones que hemos adoptado sobre esta y otras
decisiones, las consejeras y consejeros electorales del ine rechazamos las denuncias
penales contra cualquiera de nuestras y nuestros compañeros y toda forma de intimi-
dación y vulneración de nuestra autonomía. Las diferencias de criterio en casos en
los que válidamente puedan sustentarse diversas soluciones en el marco de nuestras
atribuciones legales, no deben ameritar la persecución penal, sobre todo, cuando
quienes las adoptan han explicado públicamente los motivos de su decisión.
En un Estado democrático de derecho las diferencias de opinión no se persi-
guen como delitos.
Suscriben: Lorenzo Córdova Vianello, consejero presidente, Norma Irene De la
Cruz Magaña, Uuc-kib Espadas Ancona, Adriana Margarita Favela Herrera, José Mar-
tín Fernando Faz Mora, Carla Astrid Humphrey Jordan, Ciro Murayama Rendón, Dania
Paola Ravel Cuevas, Jaime Rivera Velázquez, José Roberto Ruiz Saldaña y Beatriz
Claudia Zavala Pérez.
En una determinación que permitió recuperar las vías legales para resolver
las controversias en materia electoral, el 29 de diciembre de 2021 el Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) ordenó al ine realizar las adecua-
ciones necesarias a su presupuesto sin afectar sus obligaciones constitucionales
(destacadamente el servicio de registro en el padrón electoral y la emisión de la

credencial para votar con fotografía), legales, estatutarias y laborales y, en su caso,
a solicitar el faltante a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), quien
debía responder de forma fundada y motivada.5
Sin embargo, antes de recibir esa solicitud, en una conferencia mañanera en
Palacio Nacional, funcionarios de Hacienda pretendieron, valiéndose de una pre-
sentación en PowerPoint de cinco láminas, señalar cómo se debía ajustar el presu-
puesto del ine. Su propuesta, además de plantear la violación de derechos labora-
les, contenía errores garrafales como afirmar que “no se afectaban a las personas
sindicalizadas” —cuando en el ine no existen sindicatos—, o de señalar que las
plazas de mandos directivos y consejeras(os) eran de 1 336 cuando son 121. Así, la
shcp intentó invadir facultades del órgano electoral olvidando que la autonomía
del ine también es presupuestal.
Finalmente, la scjn resolvió que el ine debería llevar a cabo la organización
de la revocación tanto como se lo permitiera su presupuesto y sostuvo que no
podrían ejercerse acciones penales o administrativas en contra de las y los conse-
jeros o funcionarios del Instituto por este motivo.6 El tepjf, en el mismo sentido,
confirmó el acuerdo por el que se realizaron las adecuaciones presupuestales y
señaló que era atribución exclusiva del ine aplicar medidas de racionalidad a su
presupuesto. Ni Hacienda ni ninguna otra autoridad podían violar las facultades del
órgano autónomo.
Aun sin que hubiesen sido aprobados los recursos financieros suficientes, el
ine emitió todos los acuerdos necesarios para hacer posible el proceso de votación
sobre la revocación de mandato. Emitió lineamientos; desarrolló una aplicación y
difundió formatos para los promoventes del ejercicio; recibió más de 11 millones
de apoyos ciudadanos para convocar legalmente al proceso; revisó, verificó y con-
tabilizó más de 4 millones de esas firmas;7 diseñó, imprimió y distribuyó materia-
les para capacitar a funcionarias y funcionarios de casilla; instaló los Consejos Dis-
tritales y Consejos Estatales para dar certeza al proceso; habilitó el voto por
internet para casi 18 000 mexicanos y mexicanas en el extranjero; recibió solicitu-
des de más de 16 000 observadores electorales; fiscalizó los recursos empleados
por los promoventes; visitó a más de 6 millones de personas en sus domicilios
para invitarlos a participar y capacitó a casi un millón; imprimió y distribuyó las
más de 90 millones de papeletas necesarias para garantizar que cada ciudadana y
ciudadano tuviera garantizado su voto; implementó conteos rápidos para poder
dar los resultados la misma noche de la jornada electoral, y llevó a cabo una inten-
sa campaña de difusión —dentro de los cortos plazos legales establecidos por los
legisladores—, invitando a la ciudadanía a participar en el proceso, entre muchas
otras actividades.
5 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Sup-JE-282/2021 y acumulados. Véase

en <https://www.te.gob.mx/sentenciasHTML/convertir/expediente/SUP-JE-0282-2021>.
6 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Incidente de Suspensión de la CC 209/2021.
7 El Consejo General acordó no seguir revisando las firmas pues ya se había alcanzado la meta
necesaria para convocar al ejercicio de participación ciudadana y, ante el recorte presupuestal, se

estimó utilizar esos recursos en otras actividades de la organización de la revocación de mandato.
10

El recorte obligó al ine a instalar poco más de 57 000 casillas, y no las más de
161 000 que quiso disponer desde un principio. Sin embargo, el Instituto imple-
mentó el mismo modelo que en la consulta popular de 2021: aumentó el número
de boletas en cada casilla, de 750 a 2 000; agrupó casillas en centros de votación
para que, donde había tres, por ejemplo, se instalara una con más capacidad;
difundió con mayor antelación que nunca el micrositio para ubicar las casillas, y
respetó la mayor cantidad de lugares para instalarlas: 92% de las mesas de vota-
ción que se instalaron lo hicieron en el mismo lugar que en las elecciones de 2021.
Quien quiso votar pudo hacerlo. 16.5 millones de personas acudieron a las
urnas el 10 de abril de 2022, es decir, 17.77% del listado nominal. 91.8% votó por-
que el presidente continuara en su cargo, 6.5% porque se le revocara el mandato y
1.7% fueron votos nulos.8 El proceso fue un éxito desde el punto de vista organi-
zativo y la autoridad electoral ofreció a la ciudadanía todas las garantías de legali-
dad, imparcialidad y certeza.
* * *
El tercer episodio narra cómo, de forma preocupante por el precedente que signi-
fica, la revocación de mandato pasará a la historia como uno de los procesos en
los que más se han violado las leyes electorales. De manera deliberada y sistemáti-
ca, las y los principales promotores de la revocación de mandato incurrieron en
faltas graves contra la legalidad que ellos mismos aprobaron, desafiando abierta-
mente a la autoridad electoral y poniendo en riesgo el proceso mismo.
En primer lugar, hay que destacar la presentación de firmas falsas para con-
vocar a la revocación de mandato. Como ya se dijo, la Constitución establece que
se necesita contar con al menos 3% de los ciudadanos inscritos en el Listado Nomi-
nal. En la revisión, el ine detectó que la asociación civil Que Siga la Democracia
entregó casi 18 000 firmas de difuntos, más de 40 000 credenciales para votar cuya
vigencia había caducado, y más de 1 200 que se encontraban con suspensión de
sus derechos políticos (por estar en prisión).9
Otra falta frecuente de quienes promovieron la revocación fue la instalación
de mesas en decenas de plazas públicas del país recabando firmas para una “ratifi-
cación de mandato”, figura inexistente en nuestro marco legal.
El ine, para verificar que los apoyos ciudadanos para realizar la revocación
fueran auténticos, llevó a cabo una visita de verificación domiciliaria prevista en la
propia Ley de Revocación de Mandato —actividad que fue impugnada por More-
na, pero que el tepjf señaló como necesaria para corroborar la autenticidad de las
firmas—. El desaseo por parte de los promoventes fue tal que en esa visita se
8 InstitutoNacional Electoral. Cómputos distritales. Véase en <https://computosrm2022.ine.mx/

votos-distrito/grafica>.
9 Instituto Nacional Electoral. Informe final detallado y desagregado respecto del proceso de
verificación del procentaje de firmas de apoyo de la ciudadanía requerida para la revocación de man-
dato. 29 de enero de 2022. Véase en <https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/
123456789/126774/CGex202201-31-ip-2.pdf>.
11

encontró que 25% de los ciudadanos supuestamente firmantes negaron haber
dado su apoyo a la revocación de mandato. Hay que lamentar que estos hallazgos,
si bien se hicieron por disposición legal, no tuvieron consecuencias sobre la vali-
dez de la solicitud de llevar a cabo la revocación porque la propia ley no define
efectos o consecuencias de encontrar que un alto porcentaje de firmas fueran apó-
crifas. Sin duda es una deficiencia legal que debería corregirse de cara a ejercicios
ulteriores, para asegurar la legitimidad de los mismos.
Otra serie de irregularidades comenzó a raíz de la emisión de la convocatoria
por parte del ine, el 4 de febrero de 2022, y la consecuente entrada en vigor de las
prohibiciones y limitaciones establecidas en la Constitución y las leyes en cuanto a
la comunicación gubernamental y el principio de imparcialidad al que están obli-
gadas las y los funcionarios públicos.
Las Cámaras de la LXV Legislatura del Congreso de la Unión establecieron en
septiembre de 2021, al aprobar la Ley Federal de Revocación de Mandato, la prohi-
bición de difusión de propaganda gubernamental durante el periodo de la consul-
ta, esto es, desde la convocatoria y hasta la conclusión de la jornada. No obstante,
en marzo de 2022, esos mismos legisladores intentaron no aplicar la Constitución
con un decreto de interpretación legislativa. La razón de esa acción legislativa de
tan poco rigor jurídico fue que el ine, por conducto de su Comisión de Quejas,
había venido emitiendo diversas medidas cautelares hacia servidores públicos para
que se apegaran al principio de neutralidad. Para tratar de hacer aparecer como
ilegales las medidas del ine, el Congreso quiso cambiar las reglas de la revocación
una vez iniciada ésta y eliminar la prohibición constitucional que tienen los servi-
dores públicos de intervenir en los procesos donde la ciudadanía es llamada a las
urnas. Venturosamente, una vez más, el Tribunal Electoral recondujo las cosas:
confirmó que las reglas del juego no se cambian cuando éste ya comenzó y recor-
dó que ningún decreto puede hacer nugatoria la Constitución.
Por otro lado, a propósito de la revocación de mandato se dio una amplia
campaña de publicidad electoral, que buscó influir en la decisión de los ciudada-
nos llamados a las urnas, caracterizada por su opacidad. Se instalaron cientos de
espectaculares a lo largo y ancho del país con la imagen y el nombre del presiden-
te. Una suerte de campaña presidencial pero que nadie supo quién ordenó des-
plegar y cuyos recursos siguen siendo de origen desconocido. El ine ordenó el
retiro de 278 de estos anuncios, 21 elementos de propaganda adherida en equipa-
miento urbano, 36 bardas y 11 lonas, todo ello en 15 entidades federativas.
El intento de desconocer el orden constitucional por parte de servidores
públicos con responsabilidades de primer nivel llegó al extremo de que, ante una
medida cautelar del ine hacia el presidente de la República ordenando que cesara
su intromisión en la revocación de mandato y que al ser impugnada fue confirmada
por la Sala Superior del tepjf (última instancia en materia electoral), el presidente
de la Cámara de Diputados impugnó esa decisión ante la Corte. Es decir, pretendió
quitar el carácter de inatacables y definitivas a las decisiones de la Sala Superior.
Por otra parte, la scjn determinó que los partidos políticos no debían inmis-
cuirse en las campañas de difusión de la revocación de mandato y menos aún tratar
12

de influir en las preferencias de los ciudadanos. Sin embargo, Morena, el partido
del gobierno, violó esa determinación del tribunal constitucional una y otra vez.
Según el Acuerdo ine/CG202/2022,10 por el que se efectuó el cómputo total y
se realizó la declaratoria de resultados del proceso de revocación de mandato, la
Comisión de Quejas del ine recibió 188 quejas y denuncias en contra de servidores
públicos por diversas violaciones al marco legal vigente. Como se ve en el siguien-
te cuadro, 77% corresponden a propaganda contraria a la norma.
Materia Quejas y denuncias

Propaganda contraria a la norma 146
Violación al artículo 134 constitucional 17
Adquisición de tiempos en radio y TV 1
Uso indebido de la pauta 4
Intervención de la Iglesia 1
Informe de labores 1
Uso indebido de datos personales 4
Inconsistencias en la recolección de apoyos de la ciudadanía y otros 8
Procedimientos en contra de partidos políticos por incumplimiento
de sus obligaciones 2
Otras 4
Además, se recibieron 159 solicitudes de medidas cautelares, de las cuales

130 fueron promovidas por partidos políticos, 28 por la ciudadanía y una fue ini-
ciada de oficio por la autoridad electoral. La materia de las medidas cautelares
solicitadas también fue mayoritariamente la propaganda contraria a la ley (137) y
las violaciones al principio de imparcialidad establecido en el artículo 134 de la
Constitución (12).
A partir de esas denuncias, la Comisión de Quejas resolvió 108 solicitudes
mediante 51 acuerdos de medidas cautelares, concediéndolas en 28 casos.
Así fue como el presidente, el gabinete, distintos gobernadores y legisladores
atentaron contra el deber de neutralidad electoral que les impone la Constitución.
De las 28 medidas cautelares declaradas como procedentes contra servidores
públicos, al menos se llamó a respetar la ley en cinco ocasiones al presidente de la
República, cuatro veces a su consejería jurídica y vocero, tres a la jefa de gobierno
de la Ciudad de México, una o dos veces a 18 gobernadores y gobernadoras y en
un acuerdo a 61 senadores y senadoras.
La integridad de un sistema electoral descansa en sus instituciones y normas
democráticas, pero en última instancia depende también del cumplimiento de las
reglas por los diferentes actores políticos y poderes. En este caso, no existió res-
ponsabilidad política por parte de quienes debieran ser los primeros en respetar la
Constitución y las leyes que de ella emanan.
10 Puede consultarse en <https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/1234
56789/133148/CGex202204-10-ap-7.pdf?fbclid=IwAR3e8AvKJ2_Vb09g6l2p4KlWEYtBnzgsrmwmQF2
mfqgoXXlxvgvlTNJTinw>.
13

En el citado acuerdo del Consejo General se estableció:
En contraste con las obligaciones y prohibiciones constitucionales y legales que tie-

nen los servidores públicos, de todos los niveles de gobierno, en cuanto al uso de
recursos públicos con fines de promoción y propaganda relacionados con los proce-
sos de RM y la obligación a su cargo de conducirse con imparcialidad y neutralidad a
fin de no influir en la opinión de la ciudadanía, la Comisión de Quejas y Denuncias
declaró procedentes 18 medidas cautelares en contra de personas servidoras públi-
cas, como lo son el Presidente de la República, personas titulares de los gobiernos
estatales y de la Ciudad de México; senadurías y diputaciones federal y locales; per-
sonas titulares de diversas alcaldías de la Ciudad de México, de dependencias y enti-
dades del Gobierno de la República, así como personas servidoras públicas del
ámbito federal y local.
Un dato que permite dimensionar el tamaño del desafío de ciertos actores

políticos en este proceso: durante las elecciones de 2021, cuando se renovaron más
de 3 500 cargos públicos con más de 27 000 candidaturas en campaña, se presenta-
ron 312 quejas y denuncias a nivel central y 462 que se tramitaron vía las Juntas
Locales del ine. En la revocación de mandato, en la tercera parte del tiempo y sin
partidos ni candidaturas en contienda, fueron 188 quejas y denuncias a nivel cen-
tral y 127 vía órganos desconcentrados.
También hay que decir que la amplia mayoría de las resoluciones de la Comi-
sión de Quejas del ine fue confirmada por el tepjf. En su declaratoria de conclusión
del proceso de revocación de mandato, el Tribunal manifestó su preocupación tanto
por el número de quejas y denuncias presentadas, como por el incumplimiento de
las medidas cautelares por parte de los servidores públicos sancionados (15 de 18
medidas cautelares fueron incumplidas, según el Tribunal).
En su resolución SUP-PRM-0001-2022,11 la Sala Superior del tepjf señaló:
Con independencia de que los actores políticos se encuentren conformes con las
resoluciones de la autoridad, es indispensable que se respeten los mandatos de éstas,
puesto que de lo contrario se pone en duda la legitimidad de todo el proceso demo-
crático y se pone en riesgo el funcionamiento de las autoridades. Según lo reportado
por la autoridad administrativa, de las 18 medidas cautelares en contra de personas
servidoras públicas, se detectaron 15 casos de incumplimiento. Asimismo, al resolver
diversos recursos de revisión en el procedimiento especial sancionador, esta Sala
Superior confirmó al menos 6 casos.
En ese sentido, tal y como se señala a continuación, el hecho de que diversos
funcionarios públicos hayan soslayado los mandatos de la Comisión de Quejas y
Denuncias del ine refleja una situación preocupante, ya que generan los siguientes
efectos: • La falta de credibilidad y confianza en las instituciones y autoridades; • Un
11 Puede consultarse en <https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/

ejecutoria/sentencias/SUP-PRM-0001-2022.pdf>.
14

detrimento de la legitimidad de quienes vulneran el Estado de derecho, y • La for-
mación de incentivos para dejar de participar políticamente a través de las vías insti-
tucionales.
También vale la pena señalar que, en su resolución, el tepjf identificó tres

situaciones que, a partir de su análisis y desde la óptica de la integridad electoral,
tienen implicaciones en la calidad de la democracia participativa: 1) La tardanza
en la emisión de la legislación sobre el proceso de revocación de mandato y su
modificación durante el proceso; 2) La insuficiencia presupuestaria y las limitacio-
nes generadas por ésta para implementar el proceso de revocación de mandato
conforme a la estricta aplicación de su diseño legal, y 3) El incumplimiento por
parte de diversos actores políticos de las medidas cautelares tendientes a salva-
guardar la regularidad del proceso.
Las tres preocupaciones de las magistradas y los magistrados coinciden, justo,
con los tres episodios de la historia reconstruida en este texto.
* * *
Pese a todo, la revocación de mandato fue un éxito desde el punto de vista de

organización electoral, y una valiosa experiencia de democracia participativa que
ya forma parte de la memoria y patrimonio de nuestro sistema electoral. Como
todo proceso democrático, éste nos dejó lecciones y aprendizajes que pueden
ayudar a la mejora de nuestras leyes, instituciones y procedimientos. Tocará al
Poder Legislativo sacar sus propias conclusiones y determinar si el marco legal
construido para la revocación de mandato es el idóneo, o el adecuado, para hacer
realidad los derechos políticos consagrados en el artículo 35 de la Constitución.
Lo ocurrido durante el proceso de revocación de mandato, especialmente en
el tercer episodio aquí narrado, sienta un grave precedente, especialmente de cara
a las elecciones federales de 2024.
El consenso democrático que implica respetar normas y procedimientos elec-
torales, así como la no intervención gubernamental en los comicios ha permiti-
do a México una y otra vez en este siglo traspasar los poderes públicos de forma
pacífica, institucional, legítima. Por eso es indispensable evitar que se repitan las
conductas denunciadas y sancionadas a propósito de la revocación de mandato,
así como los errores y omisiones que pusieron en riesgo la calidad de este proce-
so de democracia participativa. En ese propósito es indispensable aquilatar las
resoluciones, tanto del ine como del tepjf, que no dejaron pasar una sola de las con-
ductas ilegales, y que hicieron frente —por la vía jurídica y haciendo valer la
Constitución— a las omisiones legislativas y a la negativa de dotar a la autoridad
electoral de los recursos suficientes para llevar a cabo el proceso. Los acuerdos y
resoluciones sientan un importantísimo precedente jurídico de cara a futuros pro-
cesos electorales.
Es muy importante, en este sentido, la decisión de la Primera Sala de la scjn
que resolvió, por unanimidad, que el recorte al presupuesto del ine de 2022 por la
15

Cámara de Diputados no se apegó a las disposiciones constitucionales. La Corte
explicó así su determinación:
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la invalidez

del presupuesto asignado al Instituto Nacional Electoral (ine), para el ejercicio fiscal
2022, tras advertir que la Cámara de Diputados no motivó reforzadamente la modifi-
cación que hizo al anteproyecto que dicho Instituto presentó; aunado a que tal ajuste
compromete las funciones de ese organismo constitucional autónomo, lo que podría
traducirse en una violación de los derechos fundamentales de carácter político-
electoral.
Esta decisión emana de la resolución de una controversia constitucional pro-
movida por el ine en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el
Poder Ejecutivo Federal, en la que demandó la invalidez de diversos artículos y ane-
xos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2022, publi-
cado el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la
Federación.
Al resolver el asunto, la Primera Sala advirtió que la Cámara de Diputados redu-
jo en más de 26% el presupuesto solicitado por el ine, sin motivar la disminución
referida.
En este sentido, el Alto Tribunal sostuvo que, si bien la Cámara de Diputados
tiene la facultad exclusiva de modificar la cantidad originalmente solicitada por el ine,
ésta debía ejercerse mediante la aplicación de un estándar de motivación reforzada
que diera cuenta de las razones objetivas y justificadas para realizar una reducción.
Lo anterior, al estar en juego la autonomía presupuestal de los órganos constituciona-
les autónomos y, en última instancia, la protección de los derechos político-electora-
les de la ciudadanía.12
La historia aquí narrada puede ser leída como un recuento de hechos que
pusieron en riesgo nuestra democracia, pero es también el relato de la determina-
ción de las autoridades electorales para hacer valer su autonomía, independencia
e imparcialidad, y aplicar las leyes vigentes sin distinción ni reservas, y sin ame-
drentarse frente al poder en turno.Ω
Ciudad de México, julio de 2022
12 <https://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=6928>.
16

Lo que nos dejó el 5 de junio
Emilio Buendía Díaz*
L
as elecciones del 5 de junio de 2022 fueron una muestra de cómo trabaja nues-
tro sistema electoral. Más de 11.7 millones de ciudadanas y ciudadanos de
Aguascalientes, Hidalgo, Oaxaca, Tamaulipas, Durango y Quintana Roo tuvie-
ron el derecho de elegir a la persona que desempeñará, por los próximos
seis años, la gubernatura de sus respectivos estados. En las últimas dos
entidades se eligió también a los integrantes del Congreso y ayuntamientos, res-
pectivamente. En total hubo 436 cargos en contienda.
Con las elecciones celebradas en dichas entidades federativas, el Instituto
Nacional Electoral (ine) ha organizado y colaborado en la organización de 330
procesos electorales en los que la ciudadanía acudió a las urnas para ejercer su
derecho al voto de manera libre. Dicha cifra incluye elecciones federales y locales
(ordinarias y extraordinarias), las dos elecciones de dirigentes partidistas (prd y
Morena), la asamblea constituyente de la Ciudad de México y los dos recientes
procesos de participación ciudadana (consulta popular y revocación de mandato).
A partir de lo ocurrido el 5 de junio es posible obtener conclusiones positivas
de nuestro sistema electoral en por lo menos cuatro aspectos: organizativos, medi-
das de inclusión y paridad, arbitraje y certeza en la información de los resultados.
I. Aspectos organizativos
Las elecciones locales de junio sirvieron para ratificar el importante papel que
desempeña la ciudadanía en la organización de las elecciones. En México, desde
hace más de 30 años, las elecciones son organizadas por la autoridad electoral,
pero en cada actividad participan mujeres y hombres comprometidos con la demo-
cracia. Todo ello con el firme propósito de evitar la desconfianza que generaba
la participación de servidores públicos en la recepción y conteo de los votos de la
ciudadanía.
Por ello, en la ley electoral se establecen mecanismos de insaculación (sor-
teo) para seleccionar a la ciudadanía mayor de 18 años que está inscrita en el lista-
do nominal que podrá participar como integrante de la mesa directiva de casilla.
El sorteo permite garantizar el cumplimiento del objetivo referido: certeza de que
en la integración de casillas habrá imparcialidad.
Ese binomio con la ciudadanía es muy importante para la recreación de la
democracia en nuestro país y siempre ha sido un elemento fundamental para inyec-
tar confianza a los procesos electorales. En tan solo cuatro años (para las elecciones
de 2018, 2021, revocación de mandato y las pasadas elecciones locales) el ine ha
requerido la participación de casi 3.3 millones de ciudadanas y ciudadanos y
ha logrado que más del doble haya manifestado interés en participar (cuadro 1).
* Jefe de oficina de la Presidencia del Consejo General del Instituto Nacional Electoral.
17

Cuadro 1. Participación de la ciudadanía en la integración de casillas
Atendieron al llamado del ine
Ciudadanos Porcentaje
Proceso electoral requeridos Personas en exceso
2021-2022 147 280 339 033 130.20

Revocación de mandato 287 580 659 793 129.43
2020-2021 1 460 214 2 933 567 100.90
2017-2018 1 400 022 2 750 622 96.47
Fuente: Sistema de información de elecciones (elec) 2021…
Dichas personas son debidamente capacitadas por el ine de acuerdo con las
distintas funciones que la ley establece para el día de la jornada electoral. De
hecho, es tan grande el compromiso democrático de la ciudadanía y el apoyo que
le brindan a la autoridad electoral, que el pasado 5 de junio desempeñaron sus
funciones 91.32% de las personas que fueron capacitadas.
En otras palabras, 9 de cada 10 personas que fueron capacitadas y seleccio-
nadas para desempeñar alguna función en las casillas instaladas el día de la elec-
ción, destinaron buena parte de su tiempo en dejar todo listo para que sus vecinas
y vecinos ejercieran su derecho al voto y, a la conclusión de la jornada de vota-
ción, realizar debidamente el cómputo de los sufragios.
Otro dato que debemos destacar de las pasadas elecciones locales es que sola-
mente 6.48% de los funcionarios de casilla fueron tomados de la fila de electores;
esto es, un porcentaje menor que en las elecciones de 2021, donde fue 8 por ciento.
Las anteriores cifras son relevantes, pues no podemos olvidar que, en tan solo
un año, la ciudadanía ha sido convocada a participar con la autoridad electoral en
un proceso electoral federal, una consulta popular y una revocación de mandato.
Esto es, ante los constantes llamados a participar por parte de la autoridad elec-
toral, la ciudadanía sigue demostrando su convicción democrática y su interés de
colaborar con el sistema electoral mexicano.
Otro aspecto por el cual se considera que las elecciones pasadas fueron un
éxito organizativo es el relativo a la instalación de casillas. De las 20 993 casillas
aprobadas para funcionar el 5 de junio, solamente 22 no se instalaron. Dicha situa-
ción ocurrió en Oaxaca por conflictos sociales en algunos municipios, esto es,
cuestiones ajenas a la autoridad electoral (cuadro 2).
Ello es un logro importante del ine, pues una de las muchas actividades que
realiza la autoridad electoral en los meses previos a la jornada electoral es ubicar y
seleccionar los lugares donde serán instaladas las casillas para garantizar condicio-
nes de accesibilidad. También hay una gran operación logística para que los paque-
tes electorales sean entregados con la debida anticipación a quienes se desempe-
ñarán como presidentes de casilla y, con ello, todo pueda estar listo para recibir la
votación en el horario que establece la ley.
El hecho de que solo 0.10% de las casillas no se instalara refleja la eficiencia
del ine en la implementación y ejecución de sus procesos para garantizar las con-
18

Cuadro 2. Casillas no instaladas y causas
(todas en el estado de Oaxaca)
Distrito Casilla Causa
El 4 de junio por la noche la autoridad, junto con su
Huajuapan 372 básica cabildo, determinó no permitir la instalación de la
casilla en la localidad.
Por acuerdo de la asamblea de la comunidad, no se
Tlacolula 279 básica
permitió la instalación de la casilla.
El día de la jornada un numeroso grupo de personas
interceptó el vehículo donde iba el presidente de la
mesa directiva de casilla, y le robaron el paquete y el
Salina Cruz 2450 básica
material electoral; esto fue cuando salía de su domici-
lio para dirigirse al lugar donde se instalaría la casilla;
posteriormente quemaron el material electoral.
Al lugar donde se instalaría la casilla se presentó
2450 contigua 1 un grupo de aproximadamente 50 personas mani-
Salina Cruz festando de forma agresiva que no permitirían su
2450 contigua 2 instalación, arrebatando el paquete y quemando el
material electoral.
Hubo un acuerdo entre la autoridad y la comunidad
de no permitir la instalación, debido a que se encuen-
Ciudad de Ixtepec 1145 básica tran en resistencia por falta de recursos. La autoridad
y los pobladores le quitaron el paquete a los funcio-
narios de casilla.
Derivado de que no se ha resuelto el conflicto post
1155 básica
electoral de la agencia municipal El Encinal Colora-
Ciudad de Ixtepec
do, San Juan Guichicovi, los pobladores no permitie-
1155 contigua
ron la instalación de la casilla.
1150 básica Un grupo de ciudadanos de la comunidad no permi-
Ciudad de Ixtepec
1150 contigua 1 tió el acceso al lugar designado para la instalación.
1919 básica Los ciudadanos de la comunidad le quitaron el paque-

Miahuatlán 1919 contigua 1 te electoral a los presidentes de mesa directiva de
1919 contigua 2 casilla y al capacitador asistente electoral.
1926 básica El Agente Municipal mencionó que no había permiso

Miahuatlán 1926 contigua 1 para la instalación y que “se evitara de problemas”.
1926 contigua 2
2498 básica La población no permitió la instalación de la casilla.
Miahuatlán 2498 contigua 1
2498 contigua 2
2499 básica Por la fuerza le arrebataron el paquete electoral a los
Miahuatlán 2499 contigua 1 funcionarios de casilla.
2499 contigua 2
Fuente: Sistema Información de la Jornada Electoral 2022.
19

diciones necesarias para que la ciudadanía ejerza su derecho al voto. Es importan-
te mencionar que dicha eficacia no es novedosa. En los procesos electorales de
2018 y de 2021, el porcentaje de casillas no instaladas fue de 0.01% (16 casillas) y
0.02% (32 casillas), respectivamente.
II. Medidas de inclusión y paridad

Una de tantas experiencias positivas que dejó el proceso electoral federal de 2021
fue la decisión del ine de implementar el modelo de operación de la prueba piloto
del Voto de Personas en Prisión Preventiva para las elecciones de diputaciones
federales. Esto es, por primera vez las personas en prisión (que no han sido sen-
tenciadas) ejercieron su derecho al voto.
En el reciente proceso electoral de Hidalgo se realizó el primer ejercicio vin-
culante en los Centros de Readaptación Social de las cabeceras distritales de Hue-
jutla, Tulancingo de Bravo, Tula de Allende y Pachuca de Soto. Ante la presencia
de observadores electorales autorizados, personal de la Comisión Nacional de
Derechos Humanos de Hidalgo y representantes de partidos políticos, y en condi-
ciones que garantizaban la secrecía del voto, 116 personas ejercieron su derecho
en la elección para la gubernatura. Si bien es cierto que la cifra de participación
no es elevada, es innegable la importancia de dicho ejercicio, pues con ello comen-
zó en dicha entidad federativa una nueva etapa para la garantía efectiva del dere-
cho al voto en un grupo de personas que han sufrido restricciones indebidas en
muchos de sus derechos fundamentales.
Tratándose de la paridad y frente a la lógica que implicó la reforma de 2019
conocida como “paridad en todo”, el ine emitió el Acuerdo ine/CG1446/2021
mediante el cual estableció que en la renovación de las seis gubernaturas, cada
partido político nacional debía registrar mujeres como candidatas en por lo menos
tres entidades. Con el cumplimento efectivo de esta medida establecida por el ine,
y a partir de los resultados de los cómputos locales, se llegó en 2022 al máximo
histórico de nueve entidades federativas que están siendo gobernadas por mujeres
(28% de las 32) (cuadro 3).
Cuadro 3. Mujeres en las gubernaturas de las entidades federativas

(julio de 2022)
Nombre Partido Entidad federativa
Claudia Sheinbaum Morena Ciudad de México
Lorena Cuéllar Morena Tlaxcala
Layda Sansores Morena Campeche
Marina del Pilar Ávila Morena Baja California
Maru Campos pan Chihuahua
Indira Vizcaíno Morena Colima
Evelyn Salgado Pineda Morena Guerrero
Mara Lezama Morena Quintana Roo
María Teresa Jiménez pan Aguascalientes
20

En el ámbito local también se implementaron acciones afirmativas cuyo obje-
tivo es asegurar que las mujeres y otros colectivos sociales tengan garantizada la
representación política. A manera de ejemplo, solamente me referiré a las decisio-
nes adoptadas en Quintana Roo y Durango relacionadas con candidaturas indíge-
nas, con jóvenes y con la diversidad sexual.
En Quintana Roo, tratándose de candidaturas indígenas, el instituto electoral
estatal estableció1 como acción afirmativa que en cualquiera de los distritos elec-
torales con más de 50% de población indígena, los partidos políticos, coaliciones
y/o candidaturas comunes estaban obligados a postular dos fórmulas de personas
indígenas, de las cuales una debería estar integrada por mujeres.
También se estableció que se deberían postular por lo menos tres fórmulas
de mayoría relativa de jóvenes, distribuidas de manera paritaria y, tratándose del
registro2 de las personas de la comunidad lgbtttiq+, se emitieron lineamientos
para las candidaturas a las diputaciones locales por los principios de mayoría rela-
tiva y representación proporcional en los siguientes términos:
a] Una fórmula de diputaciones de mayoría relativa integrada por dos perso-
nas de la población lgbtttiq+, en cualquiera de los 15 distritos que conforman el
estado.
b] Una persona de la población lgbtttiq+ en la lista de cinco candidaturas
propietarias a las diputaciones de representación proporcional, respetando en
todo momento la paridad vertical y alternancia de género.
En Durango3 se establecieron, como acciones afirmativas de jóvenes, que los
partidos políticos deberán presentar cuando menos una fórmula, por el principio
de mayoría relativa, en la cual tanto propietario como suplente se encuentren en
un grupo de edad de 21 a 30 años.
Tratándose de otros grupos, el instituto local obligó a los partidos políticos a
postular cuando menos una fórmula por el principio de representación proporcio-
nal en las primeras seis posiciones de la lista de sus candidaturas, en la cual, tanto
propietario como suplente deberán pertenecer a cualquiera de los siguientes gru-
pos: personas indígenas, personas de la diversidad sexual, personas migrantes,
y/o personas con discapacidad permanente.
Las anteriores medidas resultan orientadoras sobre la lógica con la que están
actuando las autoridades electorales. Esto es, no puede haber una completa repre-
sentación de la ciudadanía si muchos de los colectivos sociales no encuentran
acceso efectivo a la postulación de candidaturas.
A la fecha en que fue escrito el presente texto, todavía no se contaba con
indicadores sobre la efectividad de dichas medidas afirmativas. Sin embargo,
nadie puede negar que estas acciones se insertan en una lógica de garantía
de un debido respeto, promoción y protección de los derechos fundamentales de
las personas.
1 Consultar acuerdo IEQROO/CG/A-226-2021.

2 Consultaracuerdos IEQROO/CG/A-076-2022 y IEQROO/CG/A-086-2022.
3 Consultar acuerdos IEPC/CG51/2020 y IEPC/CG55/2022.
21

III. Arbitraje
Después de la organización y realización del primer ejercicio de revocación de
mandato del presidente de la República, en el que el ine ejerció de manera desta-
cada su función de control de la constitucionalidad y legalidad del referido proce-
so, debe señalarse que el trabajo de la Comisión de Quejas y Denuncias durante
los procesos electorales locales no fue menor.
En principio, hay que señalar que si bien las autoridades electorales locales
tienen competencia para conocer y pronunciarse sobre las quejas que se relacio-
nen con sus respectivos procesos electorales, el ine está obligado a pronunciarse
respecto de las quejas o denuncias que versen sobre irregularidades que ocurran
en radio y televisión, así como de aquellas en las que no sea posible identificar o
determinar a qué proceso electoral se refiere.
Dado que se trata de quejas relacionadas con un proceso electoral, éstas
deben ser tramitadas por medio del procedimiento especial sancionador. De
acuerdo con las reglas establecidas en la reforma de 2014, dicho procedimiento
involucra a dos autoridades: por un lado, al ine, que es la autoridad encargada de
investigar la presunta irregularidad y, en su caso, dictar medidas cautelares para
suspender la conducta y sus efectos mientras se resuelve sobre el fondo del asun-
to. Por otra parte, corresponde a la Sala Regional Especializada del Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) resolver si efectivamente existe
una irregularidad y, en su caso, imponer la sanción correspondiente. Cualquiera
de las decisiones del ine y de la Sala Especializada, pueden ser impugnadas y ana-
lizadas por la Sala Superior del tepjf.
Expuesto lo anterior, durante los procesos electorales locales se recibie-
ron en el ine 147 quejas que fueron tramitadas como procedimientos especia-
les sancionadores y que están relacionadas con las entidades incluidas en el
cuadro 4.
Las principales conductas denunciadas fueron: calumnia (64), uso indebido
de la pauta en radio y televisión (35) y violación al artículo 134 constitucional
(31). En esas quejas se solicitó el dictado de medidas cautelares en 87 ocasiones,
y sólo en 18 de 79 acuerdos la Comisión de
Cuadro 4. Número de quejas
Quejas y Denuncias determinó proceden-
recibidas en el ine
tes las mismas.
Estado Quejas Los números se muestran en el cuadro 5.
Aguascalientes 12 De los 79 acuerdos emitidos, se impug-
Durango 24 naron 42 ante la Sala Superior del tepjf, los
Hidalgo 27 cuales fueron resueltos en los siguientes tér-
Oaxaca 6 minos: 31 acuerdos confirmados, dos revoca-
Quintana Roo 19 dos y nueve impugnaciones improcedentes.
Tamaulipas 31 Lo anterior hace evidente que todas las deci-
El resto de los estados 28 siones del ine se encuentran sujetas a la re-
Total 147 visión del tepjf. Además, que éstas no son
Fuente: Sistema Integral de Quejas y Denuncias discrecionales y que encuentran sustento en
del Instituto Nacional Electoral. nuestro orden constitucional y legal.
22

Cuadro 5. Solicitudes de medidas cautelares
en los procesos electorales locales de 2021-2022
Proceso electoral local Cautelares procedentes
(pel) Solicitudes de cautelares por cada pel
Aguascalientes 10 1
Durango 22 2
Hidalgo 7 —
Oaxaca 4 3
Quintana Roo 11 2
Tamaulipas 16 7
Impacto en más de un pel 17 3
Total 87 18
Fuente: Sistema Integral de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral.
Un indicador sobre la constitucionalidad y legalidad de las determinaciones

de la Comisión de Quejas y Denuncias del ine es que existe un alto porcentaje de
decisiones confirmadas por el tepjf. A manera de ejemplo, en el cuadro 6 se puede
comparar el número de decisiones confirmadas, revocadas y desechadas respecto
a las medidas cautelares dictadas durante el desarrollo de los procesos electorales
2021-2022 y de la reciente revocación de mandato.
Cuadro 6. Medidas cautelares dictadas en los procesos electorales de 2021-2022

y en la revocación de mandato
Medidas cautelares en procesos electorales locales*
Impugnadas
Procedentes Improcedentes ante el tepjf Confirmadas Revocadas Desechadas
18 61 42 31 2 9
Medidas cautelares en revocación de mandato**

Impugnadas
Procedentes Improcedentes ante el tepjf Confirmadas Revocadas Desechadas
28 23 30 27 1 2
Fuentes: * Sistema Integral de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral. ** Acuerdo del
Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se efectúa el cómputo total y se realiza
la declaratoria de resultados del proceso de revocación de mandato del presidente de la República
elegido para el periodo constitucional 2018-2024 (ine/CG202/2022).
IV. Certeza en la información de resultados

Uno de los mecanismos que las autoridades electorales emplean para dar certeza
entre los actores políticos son los Conteos Rápidos (cr) y los Programas de Resul-
tados Preliminares (Prep), pues generan información confiable a pocas horas del
cierre de las casillas y ello evita que haya vacíos de información. No olvidemos
que en las legislaciones electorales del país, salvo en Ciudad de México, los cóm-
23

putos electorales oficiales comienzan el miércoles siguiente a la celebración de la
jornada electoral.
Los cr son ejercicios muestrales que permiten calcular con mucha precisión y
confianza, a partir de métodos estadísticos, las estimaciones de las tendencias
de los resultados de la jornada electoral en tan solo unas horas. La realización de
dichos ejercicios exige que previamente se seleccionen algunas casillas de manera
aleatoria para que, con los resultados, un comité técnico, integrado por personas
expertas en matemáticas y estadística, pueda realizar las respectivas estimaciones.
Para los procesos electorales locales, el ine aprobó un acuerdo4 mediante el
cual se creó el Comité Técnico Asesor de los cr para los procesos electorales loca-
les en las elecciones ordinarias de gubernaturas de las entidades federativas de
Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas.
Para garantizar la efectividad de la realización de los cr en las elecciones para
gubernatura, se realizaron tres simulacros en cada una de las entidades para probar
los procedimientos de reporte y transmisión de datos, el funcionamiento de medios
de comunicación y la captura y transmisión de la información. Para confirmar la
certeza que generan dichos ejercicios, la autoridad electoral realiza todas las activi-
dades necesarias para asegurar su confiabilidad. Ejemplo de ello es que en Durango
se tuvo que realizar un cuarto simulacro para asegurar la eficacia en la transmisión
de los datos y evitar algunas fallas que se habían detectado en simulacros previos.
Con base en ejercicios de simulación realizados para cada entidad, se deter-
minó el criterio de estratificación y tamaño de muestra a emplearse en el cr de cada
estado (cuadro 7).
Por su parte, el Prep es un sistema informático por medio del cual la autori-
dad electoral responsable informa los resultados de las actas de escrutinio y cóm-
puto mediante su publicación en un sitio de internet específico para ello.
Es importante señalar que los resultados que arroja el sistema no son oficia-
les, ni mucho menos definitivos. Solamente son un mecanismo de información
por medio del cual la autoridad electoral difunde los datos contenidos en las actas
Cuadro 7. Tamaño de muestra y criterio de estratificación empleados

en los conteos rápidos. Procesos electorales de 2021-2022
Tamaño de muestra
Estado (casillas) Criterio de estratificación
Aguascalientes 208 Distritos locales
Durango 397 Cruce de distritos federales y tipo de sección,
uniendo los estratos del distrito federal 4
Hidalgo 837 Distritos locales
Oaxaca 650 Distritos locales
Quintana Roo 250 Distritos locales
Tamaulipas 300 Distritos locales
Fuente: Acuerdo ine/CG212/2022.
4 Consultar acuerdo ine/CG1764/2021.
24

de escrutinio y cómputo la misma noche de la jornada electoral y concluye su
difusión a las 24 horas siguientes.
La legislación establece que en caso de elecciones locales serán los Organis-
mos Públicos Locales Electorales (Oples) los que, en el ámbito de sus respectivas
competencias, serán responsables directos de supervisar la implementación y
operación del referido programa.
De igual forma, para la implementación y operación de los Prep, la legislación
establece que las autoridades electorales responsables podrán auxiliarse de terce-
ros, siempre que éstos se ajusten a la normatividad aplicable y cumplan con los
objetivos del programa. En ese caso, la vigilancia del cumplimiento del trabajo de
terceros en la implementación y operación del Prep está a cargo de la autoridad
electoral responsable e, incluso, el sistema podrá ser auditado técnicamente para
evaluar, entre otros aspectos, la integridad en el procesamiento de la información,
la generación de resultados preliminares y las vulnerabilidades del sistema.
Precisado lo anterior, hay que señalar que un aspecto positivo de lo ocurrido
el pasado 5 de junio es que una vez más se demostró que la ciencia, específicamen-
Cuadro 8. Comparación entre las estimaciones de los Prep,

los conteos rápidos y los cómputos estatales, elecciones para gobernador
(porcentajes)
Aguascalientes Durango Hidalgo
María Teresa Esteban Alejandro Julio Ramón
Jiménez Esquivel Villegas Villarreal Menchaca Salazar
Coalición Coalición Candidatura Común
Va por Aguascalientes Va por Durango Juntos Hacemos Historia en Hidalgo
(pan-pri-prd) (pan-pri-prd) (pt-Morena-na Hgo)
Prep Cómputos Prep Cómputos Prep Cómputos

53.76 53.71 53.75 53.78 61.56 61.68
Conteo Conteo Conteo
51.5–54.9 52.2–55.2 60.4–63.2
rápido: rápido: rápido:
Oaxaca Quintana Roo Tamaulipas
Salomón María Elena Hermelinda Américo
Jara Cruz Lezama Espinosa Villarreal Anaya
Coalición Coalición Candidatura Común
Juntos Haremos Historia Juntos Hacemos Historia Juntos Hacemos Historia
por Oaxaca en Quintana Roo en Tamaulipas
( Morena, pt, pvem y Unidad Popular) (pvem, pt, Morena y fxm) (Morena-pt-pvem)
Prep Cómputos Prep Cómputos Prep Cómputos

60.26 60.56 56.40 57.05 49.99 50.27
Conteo Conteo Conteo
58.0–61.4 55.5–58.2 49.5–52.7
rápido: rápido: rápido:
Fuente: Instituto Nacional Electoral, Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos
Electorales.
25

te la estadística, es una herramienta que contribuye a la certeza y a la transparencia
en la información. Por más llamados previos por parte de las autoridades electorales
a los actores políticos de mostrar madurez y prudencia para no proclamarse vence-
dores, bastó que cerraran las casillas cuando a los minutos estaban en conferencia
de prensa los partidos políticos y candidaturas celebrando su supuesta victoria.
Afortunadamente los cr realizados por el ine, junto con los programas de
resultados electorales preliminares Prep que realizaron las autoridades locales,
de nueva cuenta demostraron ser herramientas que contribuyen a la certeza en la
población mediante la difusión de tendencias de votación y de resultados de las
actas de la jornada electoral que eliminan especulaciones a tan solo unas horas de
haber cerrado las casillas, sobre todo si consideramos que, una vez más, dichos
mecanismos de información de resultados tuvieron coincidencia. En otras pala-
bras, los resultados del Prep se encuentran, todos, entre los rangos de votación
señalados por los cr. También coinciden con los resultados electorales derivados
de los cómputos estatales.
A manera de ejemplo, en el cuadro 8 se identifica la coincidencia de dichos
resultados respecto de las y los candidatos que resultaron ganadores en las elec-
ciones para gubernatura.
V. Conclusiones
Gracias a la colaboración entre el ine y los respectivos Oples en la organización de
los procesos electorales, México ha ido construyendo un modelo robusto que per-
mite que la ciudadanía ejerza libremente sus derechos políticos.
Pese a los recortes presupuestales que sufrieron el ine y los Oples, debe reco-
nocerse que las autoridades cumplieron de manera eficaz con sus atribuciones,
generando certeza en la ciudadanía y en los actores políticos en cuanto a que las
etapas del proceso electoral estaban marchando correctamente.
Si bien existieron fenómenos climatológicos y problemas de inseguridad en
algunas entidades de la República, habrá que estudiar detenidamente cuáles fue-
ron las razones que propiciaron que el nivel de participación de la ciudadanía en
algunas entidades fuera bajo, particularmente en Oaxaca, con 38.97 por ciento.
Mientras ello ocurre, debemos señalar que las elecciones del 5 de junio fue-
ron una muestra de que el sistema democrático electoral funciona bien. México
no necesita modificar abruptamente el sistema electoral y menos con propuestas
que no parten de diagnósticos claros y objetivos.
Ante los intentos del gobierno federal de refundar el sistema electoral con una
iniciativa de reforma constitucional, hay que señalar que con el modelo electoral
incorporado en nuestra Constitución desde 2014, se han celebrado 57 elecciones
para las gubernaturas y el nivel de alternancia es cercano a 70%. Hoy hay condi-
ciones reales para que cualquier fuerza política pueda llegar al poder y, depen-
diendo de la gestión gubernamental, haya o no alternancias. Así debe ser la demo-
cracia en su vertiente electoral.Ω
26

DESARROLLO
E INFRAESTRUCTURA
Una oportunidad perdida.

La cancelación del naicm
y la construcción del aifa
Salomón Chertorivski*
E
l crecimiento poblacional, el ensanchamiento de las manchas urbanas, el
desarrollo de las economías y la mayor necesidad de conectividad global
son algunas de las razones por las que, en muchas zonas urbanas en el
mundo, aeropuertos originalmente construidos en lo que eran las afueras
del núcleo urbano —y con capacidades acordes con el tiempo que los
vio nacer— hayan tenido que mudarse o, al menos, plantearse esa posibilidad.
El caso del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (aicm) no es la
excepción. La construcción de la primera terminal para la aviación civil, Puerto
Aéreo Central, comenzó en 1928 en las afueras de la ciudad de México. La inaugu-
ración oficial de un aeropuerto con pista, terminal y torre de control, cercano a lo
que hoy conocemos no llegaría, sin embargo, sino hasta 1952.
En 1930, la ciudad tenía 1.2 millones de habitantes; en 1950 pasó a tener 3, y
hoy somos más de 9 millones.1 Entre 1940 y la actualidad, el pib capitalino creció
10 veces.2 En ese mismo periodo, el número de viviendas pasó de 600 000 a 2.7
millones,3 un crecimiento de más de cuatro veces. A consecuencia de este desa-
rrollo económico, y del impacto urbano resultante, el aeropuerto ya no está en las
afueras sino en medio de la zona más densamente poblada del Valle de México.
Hoy, la capacidad aeroportuaria de Ciudad de México está rebasada. Como
se muestra en la gráfica 1, el aicm multiplicó por 4 el número de sus operaciones
* Diputado Federal por el Partido Movimiento Ciudadano.
1 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi). Censos de Población y Vivienda 1930,
1950 y 2020, en <https://www.inegi.org.mx/programas/ccpv/>.
2 V. Soto, “Generación del producto interno bruto mexicano por entidad federativa, 1940-
1992”, El Trimestre Económico, 2017, en <https://www.eltrimestreeconomico.com.mx/index.php/te/

article/view/574> e inegi, Producto Interno Bruto por Entidad Federativa, en <https://www.inegi.org.
mx/app/tabulados/default.aspx?pr=17&vr=6&in=2&tp=20&wr=1>.
3 inegi, Censos de Población y Vivienda 1950 y 2020, en <https://www.inegi.org.mx/programas/
ccpv/>.
27

entre 1970 y 2021, al pasar de 79 000 en la década de los setenta a las más de
320 000 que se registraron el año pasado. Asimismo, el número de pasajeros que
usan el aeropuerto capitalino aumentó 14 veces entre 1970 y 2021, esto incluso
tomando en cuenta la caída en el número de vuelos ofertados a consecuencia de
la pandemia de covid-19.
Gráfica 1. Número de pasajeros y operaciones en el aicm

Operaciones (miles)
339
Pasajeros movilizados (millones) 327
297
252
223
79
36
18.9 21 24
2.6 10.4
1970 1980 1990 2000 2010 2021
Fuente: elaboración propia, con datos del sistema de aeropuertos mexicanos y estadísticas del aicm,
en <http://www.amivtac.org/spanelWeb/file-manager/Biblioteca_Amivtac/Libros-AMIVTAC/sistema-
metropolitano/El-sistema-metropolitano-de-aeropuertos-a-seis-anos-de-su-establecimiento.pdf>
y <https://www.aicm.com.mx/estadisticas-del-aicm/17-09-2013>.
Por ello, desde hace varios sexenios comenzaron a ser evaluadas distintas
posibilidades: en los noventa, por ejemplo, fue activado el Aeropuerto de Toluca.
Sin embargo, el primer avance serio —el planteamiento de una mudanza— fue el
que comenzó en el sexenio del presidente Fox con un concurso entre dos opcio-
nes: Texcoco, en el Estado de México, y Tizayuca, en Hidalgo. La primera resultó
ganadora, pero se topó con un levantamiento social en la zona de Atenco: ante
una negociación deficiente que no ofreció un precio justo como contraprestación
a la expropiación de los terrenos de ese ejido, sus pobladores se manifestaron
para frenar el inicio de la construcción. El gobierno desistió y optó por construir la
Terminal 2 del aicm, entendida como solución apenas temporal para darle algunos
años más de viabilidad y crecimiento.
Con la experiencia de los problemas enfrentados en el sexenio anterior, la
administración del presidente Calderón inició la compra de terrenos en Texcoco,
con modificaciones al trazo original para evitar las zonas que habían causado el
conflicto y así consolidar la posibilidad de concretar la fallida mudanza. Sin embar-
go, tras la crisis económica de 2008-2009 no hubo condiciones adecuadas para ini-
ciar una obra de esa magnitud.
Fue en el sexenio del presidente Peña cuando, con los terrenos adquiridos
en la administración anterior, comenzaron los concursos arquitectónicos. Resultó
28

ganador el proyecto que lideraban los arquitectos Norman Foster y Fernando
Romero. En septiembre de 2015 empezaron los trabajos en más de 4 400 hectáreas
enclavadas en Texcoco para construir el Nuevo Aeropuerto Internacional de la
Ciudad de México (naicm) que, en teoría, sustituiría al actual y tendría la capacidad
de movilizar a 68 millones de pasajeros en 855 000 operaciones anuales en su pri-
mera etapa,4 contra los 38 millones en 426 000 operaciones que ofrecía el aicm.5
Desde el anuncio del proyecto, el ahora presidente López Obrador se opuso
con argumentos ambientales, pero sobre todo de costo y corrupción, esgrimidos
una vez avanzadas las licitaciones para la construcción. En 2015, el ingeniero José
María Riobóo presentó por encargo suyo un proyecto alternativo que se basaba en
ampliar la base militar de Santa Lucía —en
Zumpango, Estado de México— y que
planteaba su operación simultánea con el aicm. En su última campaña por la Presi-
dencia, López Obrador manifestó que, de ganar, cancelaría las obras de naicm,
incluso a despecho de las declaraciones de algunos de sus principales asesores
económicos —de manera señalada el empresario Alfonso Romo.6
Ya como presidente electo, López Obrador anunció la realización de una
consulta popular para elegir entre dos opciones: continuar con las obras del naicm,
o suspenderlas y ampliar las capacidades del aicm y del aeropuerto de Toluca, al
tiempo que se construiría una segunda pista en Santa Lucía. La consulta tuvo lugar
durante cuatro días —del jueves 25 al domingo 28 de octubre de 2018— en poco
más de 500 mesas instaladas en el mismo número de municipios. No tuvo rigor
técnico ni participó la autoridad electoral (encargada por ley de organizar estos
ejercicios) pero, aun así, el lunes 29 eran dados a conocer resultados en los que
cancelar el naicm resultaba la opción ganadora. El presidente electo dijo que acata-
ría esa “decisión popular”.
Así sucedió a su llegada al poder: el gobierno federal canceló la obra a pesar
de los costos que esto implicaba (en ese entonces el propio equipo de López
Obrador calculaba un costo por cancelación que rondaba 100 000 millones de
pesos, que por fuerza tendrían que salir del Presupuesto de Egresos de la Federa-
ción 2019, y esto sin tomar en cuenta costos no directos como la desconfianza de
inversionistas privados ante el rompimiento de contratos y el mensaje de incerti-
dumbre legal enviado a los mercados). En octubre de 2019 fue anunciada la cons-
trucción de una nueva terminal aérea en Santa Lucía.
En 2022 terminó en ese enclave la construcción del que hoy conocemos como
Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (aifa). Las consecuencias de esa decisión,
la falta de planeación y de estudios para soportarla, su proceso de construcción,
sus costos, el significado del hecho de que fuera el Ejército mexicano quien enca-
4 Secretaría de Comunicaciones y Transportes, “Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad

de México. Programa Estratégico/Institucional”, Gobierno de México, 2016, en <https://www.gacm.
gob.mx/doc/pdf/naicm-interiores-vf.pdf>.
5 En 2015, año en que comenzó la construcción del naicm (con base en estadísticas del aicm).
6 G. Jiménez, “AMLO está dispuesto a continuar con el naicm: Alfonso Romo”, El Sol de México,
21 de abril de 2018, en <https://www.elsoldemexico.com.mx/mexico/amlo-esta-dispuesto-a-continuar-

con-el-naim-alfonso-romo-1629985.html>.
29

bezara la obra y la opacidad en los contratos relacionados con ella hasta hoy
documentados son temas que trataré de detallar más adelante.
Este texto tiene como propósito poner la lupa sobre lo que, a mi juicio —y al
de muchos otros— es la pieza nunca contemplada en todo este hilo de decisiones,
y que representa la oportunidad perdida más importante para la ciudad de México
en lo que va del siglo xxi: la posibilidad de mudar el aicm y aprovechar el terreno
que hoy ocupa para replantear el desarrollo urbano del oriente del Valle de México.
* * *
El 7 de marzo de 2015, cuando comenzaba la construcción del naicm, el gobierno

de la ciudad de México inició, por conducto de su Secretaría de Desarrollo Econó-
mico, los trabajos para alcanzar una opinión seria, estudiada y con participación
social de lo que convendría planear en los terrenos que dejaría vacantes el aicm
tras su mudanza a Texcoco.7 Era fundamental hacer esta planeación con orden y
tiempo —contábamos con apenas seis años—, pues según los cálculos sería en
2021 cuando el naicm iniciaría operaciones, y el mismo día tendrían que cerrar las
del aicm, ya que era técnicamente imposible el funcionamiento simultáneo de
ambos puertos aéreos. El proyecto del nuevo aeropuerto no consideraba ni pro-
ponía el destino del espacio que ocupa el actual, lo que resulta sorprendente
cuando el impacto en esas más de 700 hectáreas tenía el potencial de favorecer a
una mayor cantidad de personas que la propia operación del naicm.
Aun cuando ambos revisten la mayor importancia, el principal costo de la
cancelación del naicm no fue el presupuestal ni tampoco la afectación sufrida por
la economía nacional ante la pérdida de mayor conectividad mundial que habría
supuesto contar con una terminal aérea moderna en el centro del país: aun más
lesivo y oneroso resulta el desperdicio de lo que pudo significar una oportunidad
de desarrollo para el oriente de la ciudad de México en particular, y para la Zona
Metropolitana del Valle de México en general, con lo que aprovechando los terre-
nos eventualmente abandonados por el aicm podría haberse conseguido.
El Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (aifa)

Desde que fue anunciado el proyecto del naicm, López Obrador presentó un esbo-
zo de alternativa que proponía sustituir el proyecto de un nuevo aeropuerto por la
ampliación del actual, la del de Toluca y la construcción de una segunda pista en
la base militar de Santa Lucía. Todavía en 2015, cuando conocí de primera mano
dicha propuesta, no consistía más que en una muy limitada presentación de Power-
Point que carecía de estudios técnicos o análisis de especialistas, lo que hacía de
ella una mera ocurrencia. Aun así, desde ese momento López Obrador hizo de ella
una de sus banderas.
7 El resultado de estos trabajos culminó en un documento titulado “Para la opinión de la ciu-
dad”, dividido en dos entregas que pueden consultarse y descargarse mediante los siguientes links:
<https://cutt.ly/lKNaj4r> y <https://cutt.ly/JKNazAb>.
30

A lo largo de la campaña presidencial de 2018 se sucedieron declaraciones
contradictorias sobre lo que ocurriría en esta materia. Por un lado, López Obrador
deslizaba la idea de la cancelación; por el otro —y cuando el naicm llevaba ya 30%
de avance en su construcción—8 su equipo económico afirmaba que ésta no suce-
dería. Pero —y, como diría la canción, a pesar de todo— la cancelación fue en
efecto anunciada —cuando en ese entonces López Obrador no era sino presiden-
te electo— el 29 de octubre de 2018, tras la “consulta popular”, y concretada en los
primeros días de su administración.
En 2017, un informe9 publicado por el Centro para el Desarrollo de Sistemas
Avanzados de Aviación de Mitre (probablemente el centro de investigación espe-
cializado en seguridad y procesos aéreos más prestigiado del mundo) había deter-
minado que el plan de utilizar la base aérea de Santa Lucía:
• era inviable en lo económico y contraproducente en lo estratégico por
razones de conectividad y volumen de pasajeros.
• suponía una importante interferencia de procedimiento y espacio aéreo
que limitaría la capacidad de los flujos de tránsito entre el aicm y Santa Lucía.
• daría lugar a un espacio aéreo congestionado y a un sistema complicado
de controlar que causaría retrasos y problemas operativos que impedirían dar res-
puesta a largo plazo a la demanda de aviación en Ciudad de México.
Además, ese mismo informe reconocía que la solución de tener un solo aero-
puerto —el naicm— ofrecía una capacidad significativamente mayor que las capa-
cidades potenciales combinadas de un aicm ampliado, Santa Lucía y aeropuerto de
Toluca. Ante la insistencia de que hay muchas ciudades —como Londres o Nueva
York— que operan con más de un aeropuerto, Mitre indicaba que la elevada alti-
tud y la accidentada orografía del valle en el que está asentada Ciudad de México
“la hacen muy diferente” de cualquier metrópoli del mundo.
Asimismo, otro estudio realizado por NavBlue —consultora aeronáutica fran-
cesa dependiente de Airbus— señaló en 2019 que la construcción de un nuevo
aeropuerto de pasajeros en Santa Lucía “requerirá cambios significativos en la
estrategia del espacio aéreo para alcanzar una eficiencia aceptable en el sistema
aeroportuario global”.10 En otras palabras, que, aunque era técnicamente viable la
operación de ambos aeropuertos al mismo tiempo, el rediseño del espacio aéreo
no permitiría más de 140 aterrizajes y despegues por hora sumados el aifa y el
aicm —que actualmente tiene 61 operaciones por hora en promedio; es decir, que
el aifa aportaría, en el mejor de los casos y a su máximo desarrollo, 79 operacio-
8 De acuerdo con el indicador desarrollado por el Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México
y el gerente de proyecto (Parsons), publicado en el Tercer informe de avances sobre el desarrollo del
Nuevo Aeropuerto Internacional de México: logros y lecciones aprendidas, publicado por la Organiza-
ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), en <https://ceiba.org.mx/publicacio
nes/Difusion/OECD.2018_3er.Inf_Avances%20naicm.pdf>.
9 Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (naicm), “Información de apoyo
para la delegación de México durante la visita a Mitre (2017)”, en <https://lopezobrador.org.mx/wp-

content/uploads/2018/08/171201-H560-L18-008.pdf>.
10 NavBlue, “Análisis de brecha de tráfico aéreo y espacio aéreo: Área de la Ciudad de México”,
2019, en <https://cutt.ly/RK1fzNT>.
31

nes más, lejos de las 97 que ofrecía el naicm en su primera etapa y poco más de la
tercera parte de las 210 que prometía en su máximo desarrollo.
Sin tener en cuenta las múltiples objeciones al respecto, la construcción del
aifa fue encargada a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), y el 21 de
marzo de 2022, la decisión nacida de una ocurrencia vio la luz. El día de la inau-
guración hubo 14 operaciones, varias de ellas militares, de acuerdo con las bitáco-
ras. Las obras básicas estaban inconclusas. No había conexión para llegar en
transporte colectivo o vehículo privado a la nueva terminal. El único vuelo inter-
nacional era a Caracas, Venezuela. Desde ese momento, el aifa ha registrado, en
promedio, 11.3 operaciones diarias, ligeramente por debajo de aeropuertos locali-
zados en Zacatecas (12.4), Los Mochis (12.1) y Ciudad Obregón (11.6), y por enci-
ma de Ciudad del Carmen (9.7) y Chetumal (9.6), muy lejos de las 1 046 operacio-
nes del aicm.11
Además, y pese a la advertencia de que el rediseño del espacio áereo reque-
ría cambios significativos, en tan solo sus primeros dos meses de operación, el aifa
registró en promedio tres casos de riesgo al día en el espacio aéreo del Valle de
México; así lo declaró el secretario general del Sindicato Nacional de Controla-
dores del Tránsito Aéreo (Sinacta) en una entrevista radiofónica.12 En esa misma
línea, y mediante una carta13 publicada el 3 de mayo de 2022 y dirigida a Víctor
Hernández —director de Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano,
quien renunció el 13 de mayo de 2022 tras los incidentes—, la Asociación Interna-
cional de Transporte Aéreo (iata) manifestó su “preocupación por el significativo
incremento de los eventos de alarmas de proximidad al terreno en el área terminal
del aicm que se han experimentado a partir de la implementación de la primera
fase del rediseño del espacio aéreo en el Valle de México”, para lo cual solicitó
una reunión urgente con la participación de expertos a fin de delinear lo antes
posible un plan de trabajo a corto, mediano y largo plazos que permitiera prevenir
potenciales accidentes. Hasta el momento, su solicitud no ha recibido respuesta.
También la Federación Internacional de Asociaciones de Pilotos de Líneas
Aéreas (ifalpa)14 advirtió a sus agremiados que, ante la apertura del aifa, el control
de tráfico aéreo parecía haber recibido poca capacitación, lo que “genera patro-
nes de espera no planificados, desvíos por demoras excesivas y alertas significati-
vas del sistema de advertencia de proximidad al terreno”. Asimismo, el presidente
del Colegio de Pilotos Aviadores advirtió15 de la alta probabilidad de que se susci-
11 S. Garrido, “¿Despegará el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles?”. Actualización al 1 de
mayo de 2022, Nexos, en <https://cutt.ly/pK1khh0>.

12 Grupo Fórmula: noticiero diario conducido por Joaquín López Dóriga, disponible en <https://
www.youtube.com/watch?v=f5YoWFnIUSQ&t=51s>.
13 “Advierte iata a Seneam falta de seguridad aérea”, Portal A21MX, carta completa en <https://
a21.com.mx/index.php/aerolineas/2022/05/05/advierte-iata-seneam-falta-de-seguridad-aerea>.
14 Portal A21MX: muestra ifalpa preocupación por incidentes en el aicm, en <https://a21.com.
mx/aeropuertos/2022/05/05/muestra-ifalpa-preocupacion-por-incidentes-en-el-aicm>.
15 El País, “La compatibilidad entre el aifa y el Benito Juárez: el debate sin cerrar sobre el espacio
aéreo”, en <https://elpais.com/mexico/2022-03-20/la-compatibilidad-entre-el-aifa-y-el-benito-juarez-
eldebate-sin-cerrar-sobre-el-espacio-aereo.html>.
32

ten conflictos más graves cuando el aifa tenga 10 operaciones por hora —actual-
mente tiene una—, ya que redundará en la obligación de demorar vuelos en Santa
Lucía para operar en Benito Juárez, o al revés.
En suma, a pesar de las múltiples advertencias expresadas por expertos en
torno a la inconveniencia de la construcción del aifa y la utilidad de perseverar
en el proyecto del naicm —nunca exenta de un rediseño más modesto y de una
revisión a profundidad de los posibles casos de corrupción—, el gobierno federal
construyó y puso en marcha un nuevo aeropuerto que, a tres meses de inaugura-
do, pareciera no sólo reafirmarse como una mala opción sino incrementar el ries-
go potencial que enfrentan los pasajeros en razón de un espacio aéreo congestio-
nado y mal rediseñado.
Vías y movilidad para llegar al aifa

El proyecto del aifa contempla la construcción de un distribuidor vial, un tren
suburbano y modernizaciones y ampliaciones de carreteras para conectar sus dis-
tintos puntos de acceso. Sin embargo, estas obras fundamentales para la movili-
dad aún no están terminadas: las únicas concluidas son las ampliaciones de la
autopista México-Pachuca y de la Vía San Jerónimo, que conecta la México-Pachu-
ca con el aifa. Hasta julio de 2022, es esa autopista la única vía de acceso al nuevo
aeropuerto. El resto de los proyectos para conectar el aifa anunciados por el
gobierno federal16 son:
• La Vía Tonanitla, que conectaría la zona norte del Valle de México (Tecá-
mac, Ecatepec y las alcaldías Gustavo A. Madero y Cuauhtémoc) y que se encuen-
tra suspendida en el tramo que atraviesa el municipio de Tonanitla, Estado de
México, “debido a la aparente falta de acuerdos con un grupo de ejidatarios y pro-
pietarios de viviendas que deberán ser demolidas”,17 por lo que aún no tiene
fecha de finalización.
• La extensión del Ferrocarril Suburbano que comunicaría la estación Buena-
vista con el aifa, que continúa en construcción y que el gobierno prevé poner en
operación en el segundo semestre de 2023 con una inversión mixta de 25 000 millo-
nes de pesos.
• La ampliación de la autopista Naucalpan-Ecatepec, cuyo activo carretero va
de Insurgentes Norte al Gran Canal; se prevé que concluya a finales de 2022.
• La ampliación de la línea 1 del Mexibús que va de Ojo de Agua al aifa, y que
fue inaugurada con ocho estaciones habilitadas con infraestructura prefabricada,
distinta a la del resto de las paradas.
• También se planea ampliar la Línea 4 del Mexibús hacia el aifa, pero el
gobierno del Estado de México no ha dado a conocer si ya inició ese proyecto que
correría de Indios Verdes a Tecámac, pasando por Tlalnepantla y Ecatepec.
16 Gobierno de México, “Proyectos de conectividad al aifa a cargo de la Subsecretaría de Infraes-
tructura de la sct”, en <https://www.gob.mx/sct/es/articulos/proyectos-de-conectividad-al-aifa-a-cargo-

de-la-sict?idiom=es>.
17 La Jornada Estado de México (25 de abril de 2022), “Persisten pendientes de movilidad hacia
el aifa”, en <https://lajornadaestadodemexico.com/persisten-pendientes-de-movilidad-hacia-el-aifa/>.
33

Estos son proyectos de enorme valía para la comunicación, no sólo con el
aifa,sino del área metropolitana en su conjunto. Por desgracia, y como sucede
con muchas cosas en este gobierno, no sabemos a ciencia cierta cuáles de estas
obras son reales o viables, y si avanzarán o sólo terminarán en buenos deseos o
vagas fantasías.
Costos del aifa

Cuando arrancó la obra en 2019, el presidente López Obrador aseguró que el
costo máximo del aifa sería de 75 000 millones de pesos (mdp): hoy sabemos,
según datos oficiales de su propio gobierno, que el costo total asciende hasta
ahora a 115 946 mdp. Para 2021, el presupuesto ejercido había sido de 104 496
mdp: el gobierno ya ha rebasado su estimación en 39% y, de erogarse lo aprobado
para 2022, el sobrecosto será de 54 por ciento.
En 2019 aún no estaba presupuestada la construcción del aifa. En el Presu-
puesto de Egresos de la Federación (pef) habían sido destinados 1 330 mdp a la
partida K19 —identificada como Proyectos de Infraestructura Gubernamental de
Seguridad Nacional— de la Sedena; sin embargo, debido a que la construcción del
aeropuerto comenzó en octubre de ese año, fueron solicitadas ampliaciones en
ese mismo rubro por 27 594 mdp.18
Para 2020, en el pef fue autorizado un gasto en “Proyectos de infraestructura
gubernamental de seguridad nacional” de la Sedena por 6 540 mdp. Pero al térmi-
no de ese año, en la Cuenta Pública19 se observó un aumento en ese rubro por
37 862 mdp: un sobreejercicio de más de 478% respecto a lo aprobado.
En 2021, el presupuesto aprobado en ese mismo rubro fue de 21 314 mdp.
Pero, al revisar el Informe de Avance Financiero de los Programas Presupuesta-
rios Principales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) para el
periodo enero-diciembre de 2021,20 detectamos que, al cuarto trimestre, habían
sido ejercidos para el aifa 39 040 mdp, lo que representa un sobreejercicio de
83 por ciento.
Para los meses previos al inicio de operaciones, en el pef 202221 fueron asig-
nados 11 450 mdp en las categorías de Aeropuertos eficientes y competitivos,
Administración de la infraestructura aeroportuaria en Santa Lucía, Aeropuerto
Internacional Felipe Ángeles, S.A. de C.V., y Provisiones para la modernización y
18 Cuenta Pública 2019, Estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos en clasifica-
ción funcional programática, Ramo 07 Defensa Nacional (pesos), en <https://www.cuentapublica.

hacienda.gob.mx/work/models/CP/2019/tomo/III/Print.R07.03.EAEPCFPGF.pdf>.
19 Cuenta Pública 2020, Estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos en clasifica-
ción funcional programática, Ramo 07 Defensa Nacional (pesos), en <https://www.cuentapublica.

hacienda.gob.mx/work/models/CP/2020/tomo/III/Print.R07.04.GCPGF.pdf>.
20 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Avance financiero de los principales programas
presupuestarios, IV trimestre de 2021, en <https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/

models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/2021 /ivt/04afp/itanfp05_202104.pdf>.
21 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Análisis funcional programático económico, Ramo
07 Defensa Nacional, en <https://www.pef.hacienda.gob.mx/work/models/aVbnZty0/pef2022/kgp

8l9cM/docs/07/r07_afpe.pdf>.
34

rehabilitación de la infraestructura aero- Cuadro 1. Montos destinados
portuaria y de conectividad. De ejercer- a la construcción del aifa
se estos recursos, el gasto erogado total Ejercicio fiscal Cantidad (mdp)
alcanzará los 115 946 mdp, un sobrecos-
to de 54% respecto al monto anunciado 2019 27 594
por el gobierno. Esto, sin contar los gas- 2020 37 862
2021 39 040
tos ejercidos para cancelar el naicm, que
2022* 11 450
ascienden —a diciembre de 2019 y con
Total 115 946
base en la minuta de las cinco reuniones
de trabajo entre la Auditoría Superior de * Presupuesto asignado para 2022; habrá que es-
perar que esa cifra sea la efectivamente ejercida.
la Federación y el Grupo Aeroportuario
F uente: elaboración propia.
de la Ciudad de México, S.A. de C.V.—22
a 113 327 mdp. Así, hasta el momento, el costo total de construir el aifa ha sido de
229 273 mdp (115 946 + 113 327 mdp). En el cuadro 1 figura una recapitulación
de los egresos destinados al aifa.
Si bien es cierto que son públicos los montos destinados a la construcción
del aifa, existen posibles irregularidades en la forma como éstos fueron ejercidos.
Al revisar la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2020,23 es posible observar
que la Sedena aportó recursos para pagos correspondientes al aifa con cargo al
capítulo 4000 (Subsidios y Transferencias) mediante el Fideicomiso Público de
Administración y Pago de Equipo Militar, del cual no fueron reportados 24 243
mdp en egresos, y que presentó ingresos en exceso por 19 204.
Además, una investigación de la organización Mexicanos Contra la Corrup-
ción y la Impunidad24 muestra que, de los contratos para la obra del aifa, 77.2%
fue asignado por la Sedena, mediante invitación restringida, a proveedores elegi-
dos por los mandos militares. Esa misma investigación revela que al menos una
decena de empresas de nueva creación —constituidas entre 2019 y 2020, es decir
durante el actual gobierno— obtuvieron 21 contratos para obras en el aifa por
más de 1 573 mdp. Más allá de éstos, existe una gran cantidad de contratos clasifi-
cados como “de seguridad nacional”, lo cual impide que sean transparentados
hasta dentro de cinco años.
La necesidad de la mudanza
Hasta aquí he expuesto argumentos más o menos presentes en la agenda nacio-
nal, que muestran cómo la construcción del aifa fue —y es— una mala deci-
sión. No obstante, en todos los años en que fue discutida la necesidad de un
traslado del aicm, o de una ampliación de la capacidad aeroportuaria de la Zona
22 Auditoría Superior de la Federación (asf). Minuta de las reuniones de trabajo entre la asf y el
Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, en <https://www.asf.gob.mx/Publication/5206_Minuta_
reuniones_ASF__Grupo_Aeroportuario>.
23 Auditoría Superior de la Federación (asf). Informe del resultado de la fiscalización superior
de la cuenta pública 2020, en <https://informe.asf.gob.mx/>.

24 Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, “El aeropuerto del ‘dedazo’ militar”, en <https://
contralacorrupcion.mx/aeropuerto-santa-lucia-dedazo-militar/>.
35

Metropolitana del Valle de México, nunca fue expuesto el que considero debió
ser el tema central: la conveniencia o no de que el aicm permaneciera en su
espacio actual.
El actual aicm tiene una superficie de 761.1 hectáreas, según los registros
actuales del catastro de la ciudad. El 93% del terreno (709.8 ha) está ubicado en la
alcaldía Venustiano Carranza, y el 7% restante (51.3 ha) en el municipio de Neza-
hualcóyotl, en el Estado de México. En palabras simples, se trata de la manzana
más grande de la Zona Metropolitana del Valle de México: su superficie represen-
ta 21% de la alcaldía Venustiano Carranza y 0.5% de todo el territorio urbano de la
ciudad. Si se compara con otros referentes urbanos de la capital del país, resulta
similar en tamaño a Ciudad Universitaria y de poco más del doble que el Períme-
tro A del Centro Histórico. Así se observa en la figura 1.
Figura 1. Referentes urbanos respecto a la superficie del aicm
Fuente: Gobierno de la Ciudad de México, La Opinión de la Ciudad, 2016, p. 44, en <https://cutt.ly/

lKNaj4r>.
Al paso de los años, este aeropuerto de 761 hectáreas quedó en medio de

una población de 3.5 millones de personas en un radio de 5 kilómetros. Se asienta
en lo que hoy es una zona muy densamente poblada del Valle de México, e impac-
ta de forma relevante las tres alcaldías circundantes: Venustiano Carranza donde
se encuentra, pero además Iztacalco y Gustavo A. Madero, lo que incide sobre un
total de 39 colonias de Ciudad de México. Si a ello sumamos los municipios cir-
cunvecinos del Estado de México —Chimalhuacán, Nezahualcóyotl y Ecatepec—,
la concentración humana que rodea las 761 hectáreas representa 2.3% de la pobla-
ción nacional. Sólo en las 39 colonias de Ciudad de México mencionadas se asien-
tan 146 817 viviendas, donde residen 467 756 personas.
Es importante mencionar también la concentración de pobreza cerca del
aicm. De acuerdo con cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (Coneval),25 las alcaldías y municipios colindantes con el aicm
concentran 1 012 478 personas en condición de pobreza; de éstas, 89.2% vive en
pobreza moderada y 10.8% (121 509 personas) en pobreza extrema. Tan solo el
municipio de Nezahualcóyotl aporta 48% del total de personas que viven en
pobreza extrema en la zona. Si se extiende el análisis del área a los 10 municipios
25 Coneval, “Pobreza a nivel municipio 2010-2020”, 2021, en <https://cutt.ly/1K0xuDb>.
36

del Estado de México que la rodean —y en especial a Ecatepec—, los pobres
suman alrededor de 3.2 millones, de los cuales 486 246 se encuentran en pobreza
extrema.
En la zona aledaña al aicm, el valor de la tierra ha disminuido a lo largo del
tiempo por múltiples razones. La gente que tiene posibilidades —es decir que
mejoró económicamente— decidió mudarse en razón del peligro que representa
vivir cerca de un aeropuerto, pero también de la contaminación por ruido, que
impacta de forma negativa la calidad de vida, y en especial la salud mental de las
personas. Desde el punto de vista netamente económico, los conos de aproxima-
ción de los aviones limitan las posibilidades de construcción vertical a estructuras
de pocos pisos; cuando la ciudad comenzó a verticalizarse a fin de satisfacer la
demanda creciente de vivienda, aquellas áreas donde esto no podía suceder fue-
ron depreciándose.
Veamos algunos números obtenidos gracias al trabajo realizado para las
publicaciones de “La Opinión de la Ciudad”,26 que recopilaron una muestra de 500
colonias de Ciudad de México. La zona más cara para vivir (en términos de valor
promedio por metro cuadrado) es la primera sección de Polanco, con un valor
superior a los 60 000 pesos/m2, mientras que la de menor valor se localiza en la
delegación Milpa Alta, con un valor promedio de 1 450 pesos/m2. En las colonias
que se encuentran alrededor del aeropuerto, el valor promedio es de 13 900
pesos/m2, por debajo del promedio de la ciudad que es de 17 800 pesos/m2. Los
predios con menor valor se localizan en la colonia Cuchilla del Tesoro —ubicada
en la esquina noroeste del aicm, por donde la mayoría de los vuelos despega, lo
que hace de ella una zona con un ruido ensordecedor a cada minuto—, donde el
valor es de 6 800 pesos/m2. En contraste, la colonia Peñón de los Baños —donde
se localizan la entrada a la Terminal 1 y los accesos al área de oficinas y adminis-
tración del aeropuerto— tiene un valor de 13 000 pesos/m2, mientras que en la
colonia Federal, donde se encuentra el acceso a la Terminal 2, el valor es de
16 000 pesos/m2. En cualquier caso, el dato de mayor relevancia es que el valor
del suelo en todas las colonias aledañas al aeropuerto es menor al promedio de la
ciudad. Así se muestra en la figura 2.
Otro fenómeno destacable es que el suelo colindante no desarrolló, sino de
forma limitada, los servicios asociados a la industria aeroportuaria, como logística,
mecánica e ingeniería aeronáutica o puertos secos. Los alrededores del aicm no
son muy diferentes en su composición a cualquier otra colonia de la ciudad que
no tiene un aeropuerto contiguo; esto llama la atención debido a que, en la mayor
parte del mundo, el suelo colindante a los aeropuertos suele tener instalaciones
relacionadas con los servicios aeroportuarios y, por tanto, ser altamente valioso.
La mayor parte de la superficie colindante con el aicm —conocida como zona
inmediata de influencia— está destinada al uso habitacional (42%); siguen los espa-
cios abiertos y deportivos, con 12% del territorio; en lo que respecta a los usos de
educación, salud y cultura, en conjunto representan menos de 3% del territorio, y
26 Gobierno de la Ciudad de México, “La Opinión de la Ciudad”, 2016, en <https://cutt.ly/lKNaj4r>.
37

Figura 2. Valor del suelo en Ciudad de México
Fuente: Gobierno de la Ciudad de México, “La Opinión de la Ciudad”, 2016, p. 44, en <https://cutt.ly/
lKNaj4r>.
los usos para actividades económicas abarcan sólo 6% (entre ellos, el industrial es
el predominante).
Que el actual aeropuerto se encuentre absorbido por el crecimiento urbano
de la ciudad tendría que ser suficiente para cuestionarse la pertinencia de la conti-
nuidad de su funcionamiento. El simple hecho de que un gran número de perso-
nas habite en los conos de aproximación de los aviones y sus inmediaciones
representa un peligro latente. Si a esto sumamos las afectaciones a la salud mental,
el empobrecimiento que se ha generado en la zona y la oportunidad de haberla
aprovechado para incentivar una vocación económica diferente, hay razones sufi-
cientes para continuar preguntándonos cuánto tiempo más será sostenible esta
situación: más temprano que tarde, habrá que abandonar el aicm.
38

Oportunidad de desarrollo
Esas 710 hectáreas que dejaría vacantes el aicm concentran oportunidades para
construir una infraestructura de equidad (no de desplazamiento de los más pobres),
habitabilidad, empleo, desarrollo económico, reordenamiento urbano, recupera-
ción ambiental —especialmente hídrica, incluso lacustre—, rehabilitación de espa-
cio público y planeación.
El trabajo “La Opinión de la Ciudad” realizó un análisis extenso de la viabili-
dad financiera, técnica y jurídica que traería la reconversión de ese espacio locali-
zado en su mayor parte dentro de Ciudad de México. También recopiló informa-
ción importante sobre lo que ha sucedido en otras ciudades del mundo que
decidieron mudar sus aeropuertos.27 Los resultados arrojaron que 43% de esos
terrenos fue ocupado para la construcción de parques urbanos que fungen como
pulmones naturales y aligeran la carga contaminante de toda ciudad; 14% fue desti-
nado a construir conjuntos residenciales mixtos, y 11% se encuentra en abandono.
Importa no sólo lo que se haga o deje de hacerse en esos espacios sino la plus-
valía y el aprovechamiento que esto genere en la periferia. Si, por ejemplo, en las 700
hectáreas fuera plantado un parque urbano, éste impactaría en el desarrollo de 4 000
hectáreas en los alrededores. Si el planteamiento del terreno del aicm se viera acom-
pañado por una reconversión de usos de suelo, densidades, equipamiento y servicios
urbanos, asistiríamos a la creación —en una zona que se encuentra a 5 kilómetros del
Zócalo capitalino y a 8 de Polanco, la zona residencial más cara de la zmvm— de un
polo de desarrollo inigualable. Y si el incremento en densidades fuera acompañado
de un buen modelo fiscal de aprovechamiento de plusvalías —como lo ha planteado
el abogado y urbanista Antonio Azuela—28 el proyecto sería incluso autofinanciable.
Muchas otras posibilidades fueron exploradas en los trabajos de “La Opinión
de la Ciudad”: una nueva Ciudad Universitaria, el traslado de la totalidad de las
oficinas públicas tanto del gobierno local como del federal (que no requerirían
más de 30% del terreno desocupado y dejarían XXX hectáreas libres para su apro-
vechamiento social o económico); un nuevo campus de hospitales de alta espe-
cialidad como el que existe en Tlalpan, y un larguísimo etcétera.
Las ideas y las posibilidades para el aprovechamiento de un espacio de las
dimensiones del aicm, y con una ubicación tan privilegiada, son muchas. Sorpren-
de pues, si ya no parece viable tener ahí un aeropuerto, y si su mudanza abriría
tantas oportunidades de desarrollo urbano, que el tema no estuviera realmente
presente en el debate aeroportuario. Entre las tantas deudas de nuestras autorida-
des, ésa es una que ni siquiera tenemos presente.
Conclusión
La Zona Metropolitana del Valle de México creció, y con ello su población, y la
actividad económica se amplió. La necesidad de replantear su capacidad de conec-
tividad aérea —tanto de personas como de carga— no era sino natural.
27 De qué aeropuertos hablamos.

28 Hay que poner la referencia.
39

Varias opciones estudiadas a lo largo del tiempo parecieron factibles, cada
una con pros y contras. El consenso técnico llevó a plantearse edificar un aero-
puerto de gran capacidad en el municipio mexiquense de Texcoco. Durante el
gobierno del presidente Peña Nieto se iniciaron trabajos que, se calcula, avanza-
ron un 30% en tres años. El gobierno del presidente López Obrador decidió can-
celar esa construcción y construir un aeropuerto civil en la vieja base aérea militar
de Santa Lucía.
La decisión de construir ese nuevo aeropuerto internacional que se ha deno-
minado Felipe Ángeles no estuvo sustentada con el rigor necesario que requería la
complejidad del espacio y del tráfico aéreo del Valle de México. La falta de lógica
técnica y económica que entraña optar por un sistema de aeropuertos en vez de
uno solo —que ya presentaba avances sustantivos— generó un costo irrecupera-
be por las obras ya realizadas. Por último —y como intenté subrayar en el texto—,
la necesidad y la conveniencia de desarrollar un nuevo plan urbano para los terre-
nos que todavía ocupa el aicm nunca fueron parte de la discusión.
La mudanza del aicm se antoja pieza cardinal para el futuro de la metrópoli, y
no convendría olvidarla. El desarrollo del terreno que hubiera podido liberar el
aicm y el impacto en sus alrededores ofrecerían quizá la última oportunidad para
un reordenamiento a gran escala del territorio de la ciudad. Esa reconversión
podría beneficiar de manera directa a 3.5 millones de capitalinos en su vida diaria
e irradiar bienestar a todos quienes aquí vivimos, al ser un proyecto con potencial
histórico, tan valioso como la edificación de Ciudad Universitaria en el siglo xx o
del Tajo de Nochistongo en el siglo xvii. Que la oportunidad se haya visto hasta
ahora perdida no impide, sin embargo, debatirla. Nunca es tarde para repensar el
futuro.Ω
40

El Tren Maya,
¿degradación ambiental
y devastación de la selva?
Luis Fueyo Mac Donald*
E
Preámbulo
l Tren Maya es una iniciativa gubernamental propuesta por el presidente
de la República. Se habló de ella durante las campañas presidenciales de
2018 y se insistió en el tema después de las elecciones del 1 de julio y du-
rante el periodo de transición.
Este proyecto no responde a una demanda ciudadana, ni de quienes
viven en la península de Yucatán y menos aún de los pueblos mayas.
El proyecto se justifica como un proyecto integral de desarrollo regional, que
responde al abandono y retraso de la región y se orienta a atender desigualdad y
pobreza que prevalece en la mayoría de la población, urbana y rural, con especial
impacto en las comunidades indígenas.
Al igual que otros megaproyectos que se han diseñado y construido a lo largo
del territorio nacional durante décadas —mismos que han provocado rezago social,
concentración de riqueza e impactos ambientales profundos—, el Tren Maya no es
el resultado de un diálogo democrático, sincero y profundo, con los pobladores de
la península respecto de hacia dónde quisieran impulsar el desarrollo a futuro, invo-
lucrando a todos los sectores, a toda la población y especialmente al pueblo maya,
con el propósito de reducir la desigualdad y eliminar pobrezas inaceptables, gene-
rar condiciones de bienestar para todos y mantener un entorno natural que respete
su riqueza biológica y cultural, y que propicie el diálogo democrático y el respeto
de los derechos humanos.
50 años de política ambiental global

La primera Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano y el
Desarrollo se celebró en Estocolmo en junio de 1972. Como resultado de esta confe-
rencia se adoptó la “Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano”
que en 26 principios traza las principales líneas de política global para atender el
desarrollo integral del hombre —respetando el derecho fundamental a la libertad, la
igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de
calidad tal que le permita una vida digna y gozar de bienestar—, y establece el com-
promiso intergeneracional de proteger y mejorar el medio ambiente.
A partir de entonces, pasando por el informe Brundtland de 1987, “Nuestro
futuro común”; la Cumbre de la Tierra de Rio de Janeiro, de junio de 1992; la cum-
* Consultor independiente en medio ambiente.
41

bre de Johannesburgo de 2002; Río+20 en 2012; la aprobación de la Agenda 2030
y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la onu en 2015, entre otras importantes
reuniones que han dado lugar a diversos tratados internacionales en materia de
medio ambiente y que incluyen declaraciones y resoluciones de la Asamblea
General, se ha podido construir un importante andamiaje de políticas públicas,
marcos institucionales y jurídicos para atender y resolver mediante la cooperación
internacional los problemas ambientales que enfrenta la humanidad.
Construcción del marco jurídico e institucional

en materia ambiental en México
También desde los años setenta, paso a paso, el tema ambiental se ha incorporado
en México a la agenda nacional de manera creciente, construyendo un robusto y
amplio marco jurídico e institucional, que orienta y atiende las preocupaciones
ambientales de la población para alcanzar el desarrollo sustentable de la nación.
Transitamos así de la preocupación por atender los problemas de salud públi-
ca provocados por la contaminación, fundamentalmente atmosférica, a la etapa
actual en 2022, en la que la Constitución reconoce el derecho a un medio ambien-
te sano; se distribuyen competencias en los tres niveles de gobierno; se establecen
los mecanismos de acceso a la justicia ambiental (vía acciones colectivas y el reco-
nocimiento del interés legítimo en materia ambiental), y se han elaborado y publi-
cado leyes, reglamentos y normas oficiales mexicanas que tutelan el medio ambien-
te, la biodiversidad, los bosques, el agua, los suelos, la vida silvestre, la pesca, la
gestión integral de los residuos, la contaminación, el cambio climático, las ener-
gías limpias, la transición energética, la sanidad animal y vegetal, y el desarrollo
rural sustentable, entre otras materias.
Por ello podemos afirmar de manera contundente que disponemos de princi-
pios, lineamientos, directrices, instrumentos de política para encarar y resolver los
problemas ambientales que enfrentamos día a día en todos los ámbitos de la vida
pública. Este importante legado jurídico e institucional incluye leyes generales y
estatales, instituciones medioambientales en los tres niveles de gobierno y meca-
nismos de participación social para hacer partícipe a la población en procesos de
toma de decisiones ambientales que afectan a todos.
El Tren Maya frente a la legislación ambiental

El proyecto del Tren Maya ha despertado legítimas preocupaciones en distintos
sectores de la población. La más importante demanda que se ha puesto sobre la
mesa es que este proyecto respete cabalmente la legislación ambiental vigente. Lo
que se argumenta es que si no se respeta esa legislación, se pone en riesgo el ejer-
cicio y goce del derecho constitucional a un medio ambiente sano, entre otros
derechos fundamentales.
El proyecto ha carecido de claridad y transparencia en su contenido específi-
co; es un proyecto que se concibe no sólo como la construcción de vías de comu-
nicación ferroviaria para enlazar cinco estados de la República: Chiapas, Tabasco,
Campeche, Yucatán y Quintana Roo, sino también como un proyecto integral de
42

desarrollo que se propone desencadenar actividades económicas en torno al
turismo que creen mejores condiciones de vida para la población que habita en
zonas próximas al tendido de las vías férreas. Ello significa, desde el punto de
vista ambiental, que las repercusiones del proyecto en el medio ambiente tienen
que evaluarse no sólo sobre la ruta por donde pasará el tren, sino también los
asociados a la construcción de estaciones, centros de población, la masificación
del turismo en áreas naturales protegidas y zonas arqueológicas, la construcción
de vías de comunicación secundarias y todo ello en la perspectiva de evaluar
afectaciones a la flora y la fauna, a los suelos y, en particular en este territorio, a
los ciclos geohidrológicos que son dominantes para el acceso al agua de calidad
en la región.
En materia de derechos humanos están en juego el derecho a la vida y a la
identidad, al bienestar y al desarrollo de los pueblos indígenas; sus derechos al
agua, a la adaptación al cambio climático, a la información y a la participación
pública en materia ambiental, al acceso a la justicia ambiental y a la defensa de
quienes luchan por la protección de un medio ambiente sano, entre otros.
En el proceso de gestación e implementación del proyecto del Tren Maya se
ha quedado mucho a deber en términos de respeto irrestricto del Estado de Dere-
cho. La Constitución y las leyes ambientales no se han observado estrictamente.
Un punto de partida fundamental es que se disponga de un proyecto ejecuti-
vo integral y en detalle. Ello es indispensable para evaluar la viabilidad del pro-
yecto en todos sus componentes: económico, social y ambiental. El proyecto eje-
cutivo se desconoce y si se cuenta con él no es público, a pesar del derecho de
acceso a la información y a la transparencia que ordena la ley en la materia.
Sin proyecto ejecutivo es materialmente imposible formular un estudio de
impacto ambiental que responda a los requisitos previstos en la Ley General del
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, su reglamento en materia de
impacto ambiental y las guías metodológicas para su elaboración.
El proyecto debe identificar en primer lugar el trazo por donde pasará el tren,
la ubicación exacta de estaciones, talleres de mantenimiento, bodegas, oficinas,
nuevos centros de población, caminos auxiliares, entre otros elementos de infraes-
tructura asociados. Sin dicha información no se podrán ubicar con exactitud los
ecosistemas en los que incide el proyecto y por lo tanto la identificación exacta de
los impactos ambientales que la legislación obliga a eliminar, mitigar o compensar
en su caso.
El detalle de la ingeniería es fundamental para conocer técnicas constructivas
y materiales a utilizar. Es bien conocido que el trazo de vías ferroviarias exige la
construcción de un terraplén sobre el que se colocan las vías; ello requiere la dis-
ponibilidad de importantes volúmenes de material para su construcción y la iden-
tificación de bancos de material accesibles, los cuales pueden estar dentro del
polígono de influencia del proyecto, y la necesidad de evaluar los daños ambien-
tales asociados.
El proyecto ejecutivo debe incluir en detalle el estudio de mecánica de suelos
sobre el terreno por donde pasará el tren y se instalará la infraestructura asociada.
43

Este aspecto cobra particular importancia pues se sabe que 85% del suelo por el
que correrá el Tren Maya es kárstico. Este tipo de suelos, por su fragilidad e impor-
tancia ecológica y ambiental, merece un comentario aparte más adelante.
Por supuesto que el proyecto ejecutivo debe incluir la ingeniería en detalle y
ello está íntimamente vinculado a la seguridad para quienes harán uso de este
medio de transporte, y sus impactos sobre el medio ambiente.
La legislación ambiental exige que las vías de comunicación ferroviaria dis-
pongan de una autorización previa en materia de impacto ambiental. Dadas las
características del proyecto se debió formular una manifestación de impacto
ambiental (mia) para la totalidad del proyecto y así estar en capacidad de identifi-
car impactos sinérgicos y acumulativos. No se hizo así. El promovente decidió
fragmentar el proyecto en tramos y someter cada uno de ellos a un proceso de
evaluación de impacto ambiental independiente. Se perdió con ello la oportuni-
dad de evaluar correctamente los impactos del proyecto como un todo. La legisla-
ción ambiental exige para este tipo de proyectos una evaluación integral regional
para la totalidad del polígono donde se desplanta toda la infraestructura.
La legislación forestal exige que este tipo de proyectos que se construirán
sobre terrenos forestales o preferentemente forestales, deben contar con una auto-
rización en materia de cambio de uso de suelo.
Los estudios de impacto ambiental y de cambio de uso de suelo forestal no
se han presentado en tiempo y forma. De los 7 tramos en los que se dividió el pro-
yecto, a la fecha se han presentado extemporáneamente los estudios correspon-
dientes a los tramos 1 a 5; los 4 primeros fueron evaluados y autorizados por la
Semarnat y el último de ellos está en proceso de consulta pública y de dictamina-
ción. Sin embargo, la constante ha sido que las obras se han iniciado sin disponer
de autorizaciones. Ello no es un tema menor. No se trata de identificar solamente
un incumplimiento legal, que lo es, lo más importante es que se deja sin conteni-
do el mandato legal. Que se exija una autorización previa tiene que ver con la
posibilidad real de identificar potenciales daños a los ecosistemas o al medio
ambiente, para que se adopten medidas de eliminación, mitigación o compensa-
ción antes de que los daños se hayan provocado.
En el caso de la evaluación ambiental de los tramos 1 al 4 se ha introduci-
do en la discusión pública un elemento que pretende minimizar las repercusiones
que se pueden generar por las obras en estos tramos en específico. El argumen-
to que se ha repetido de manera reiterada es que los sitios por donde correrá el
tren son sitios ya impactados. En efecto, en esos sitios corría un tren en los años
cincuenta del siglo pasado. Algunos tramos continuaron en uso y otros no. Su
estado actual variará seguramente a lo largo del recorrido, pero ello no implica
que se omita su evaluación y peor aún que no se identifique el papel ecológico de
esos sitios con el resto de los ecosistemas en buen estado de conservación. Al
argumentar que se trata de “acahuales” se menosprecia la función ecológica de los
mismos, se evita reconocer la sucesión ecológica y los procesos de recuperación
natural. Los testimonios y hechos demostrables acreditan no sólo que la remoción
de las viejas vías del tren, la ampliación de la superficie afectada y la construcción
44

de caminos de acceso ha implicado deforestación y eliminación de cubierta fores-
tal, mucha de ella utilizada biológicamente por diversas especies de flora y fauna
silvestre. Algunos ejemplos se pueden encontrar en el tramo 4 de la ruta del tren
en el km 257 de la carretera entre Kantunil, Yucatán, y Cancún, Quintana Roo,
donde miles de árboles han sido derribados.
La legislación internacional en materia de derechos indígenas (oit, acuerdo
laboral, 169) y nuestra propia Constitución exigen la consulta previa, libre, informada
y de buena fe cuando un proyecto incide sobre territorio ocupado por pueblos indí-
genas. Las consultas que se instrumentaron hacia este sector de la población no cum-
plieron con los estándares internacionales establecidos; así lo dio a conocer la oficina
en México del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
Una revisión detallada de la implementación de este proyecto da cuenta del
frecuente y constante incumplimiento de las disposiciones legales aplicables.
Decreto administrativo del Presidente

El 22 de noviembre de 2021 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
“Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administra-
ción Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los pro-
yectos y obras del gobierno de México considerados de interés público y seguri-
dad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional”. En
contraposición al mandato constitucional, se pretende, en un acto administrativo,
declarar de interés público y seguridad nacional la realización de obras y proyec-
tos del gobierno. Asimismo, se ordena a las dependencias y entidades de la Admi-
nistración Pública Federal a otorgar la autorización provisional para poder iniciar
proyectos y obras, la cual se emitirá cinco días posteriores a la presentación de la
solicitud; y finalmente se establece que la autorización provisional estará vigente
12 meses y después de ello se deberá otorgar la autorización definitiva.
Este acuerdo contraviene preceptos constitucionales que revisa la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Lo que es claro es que se pretende que todas las
obras del gobierno federal se declaren de interés público y seguridad nacional,
entre otras cosas para eludir la obligación de obtener las autorizaciones previas
que mandata la ley. Éste es el caso de la evaluación previa que ordena la Ley
General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en materia de impacto
ambiental y la autorización de cambio de uso de suelo forestal prevista en la Ley
General de Desarrollo Forestal Sustentable. Este acuerdo deja sin efecto previsio-
nes legales indispensables para la protección del ambiente y la conservación de
los recursos naturales y sus ecosistemas, que es deber del Estado proteger y pre-
servar en beneficio de toda la nación.
El Tren Maya y los ecosistemas

La península de Yucatán es un territorio que alberga una riqueza biológica abun-
dante en buen estado de conservación. Entre los ecosistemas más sobresalientes
destacan las selvas altas, medianas y bajas perennifolias, los manglares, lagunas
costeras, dunas, pastos marinos, arrecifes, ríos subterráneos, cuevas secas e inun-
45

dadas, cenotes, dolinas. Todos estos ecosistemas están conectados entre sí y esta-
blecen funciones ecológicas para mantener un equilibrio en todos sus componen-
tes. El Tren Maya puede afectar directa o indirectamente a todos ellos. De ahí la
importancia de una evaluación de impacto ambiental profesional, objetiva, moti-
vada en la mejor evidencia científica y basada en el conocimiento del territorio, los
ecosistemas, las especies y el clima que poseen ancestralmente las comunidades
indígenas.
Todos estos ecosistemas se consideran frágiles y por supuesto que han esta-
do sujetos a presiones antropogénicas que los han alterado y perturbado, en oca-
siones con pérdidas irreversibles de la riqueza biológica. Entre las actividades eco-
nómicas que más han afectado al territorio destacan el turismo, la agricultura, la
ganadería, y el crecimiento urbano e industrial, en menor escala. Esto exige mayor
cuidado en los proyectos que se emprendan en tanto se pueden amplificar efectos
ecológicos adversos con la nueva infraestructura. La preservación, protección y
conservación de los ecosistemas es una tarea de orden público e interés social que
debe ser abrazada por los sectores público, social y privado para garantizar cali-
dad de vida y bienestar.
Uno de los instrumentos legales que se han utilizado en la península de Yuca-
tán con fines de conservación es el establecimiento de áreas naturales de carácter
federal o estatal, protegidas, con medidas especiales de protección y uso del terri-
torio, y por leyes generales y estatales, sus decretos de creación, su reglamento
correspondiente y sus programas de manejo. El proyecto del Tren Maya debe tener
particular cuidado y atención sobre aquellos territorios que constituyen áreas natu-
rales protegidas.
Entre otras áreas sensibles y frágiles destacan la Reserva de la Biosfera Sian
Ka’an, la Laguna de Bacalar, la Reserva de la Biosfera Calakmul e incluso,en rela-
ción con el tramo 5, la Reserva de la Biosfera Caribe Mexicano.
Suelo kárstico y Tren Maya

Sin duda alguna el mayor reto ambiental que enfrenta el Tren Maya es la presencia
de suelo kárstico en el territorio.
Desde el punto de vista constructivo, los impactos ambientales que se pue-
den desencadenar al alterar cuevas, cenotes, dolinas y ríos subterráneos, son clave
para la viabilidad del proyecto, sobre todo en la parte oriente de la península de
Yucatán.
De ahí la necesidad de disponer de estudios detallados de geofísica, geolo-
gía, geohidrología, identificación de cuevas sobre el trazo, afectaciones potencia-
les a la calidad del agua, riesgos de colapso y eventuales derrumbes del suelo
kárstico que no logre soportar el peso del tren en movimiento y sus vibraciones.
La península de Yucatán depende del agua subterránea para satisfacer las
necesidades de la población, del turismo, de las actividades agrícolas y pecuarias,
industriales, comerciales y los servicios urbanos. Además, los ríos subterráneos sir-
ven de soporte a los ecosistemas terrestres y costeros y su desequilibrio puede
generar problemas ecológicos en cadena.
46

La mia presentada para justificar el tramo 5 Sur del proyecto tiene informa-
ción insuficiente y no identifica el verdadero valor del suelo kárstico, el importan-
te papel ecológico de los ríos subterráneos, las cuevas, los cenotes y dolinas, y los
riesgos inherentes a subsidencia, o hundimientos del suelo, y al colapso. Este
complejo sistema subterráneo brinda servicios ecosistémicos indispensables para
sostener toda la biodiversidad de ese territorio.
El modelo utilizado para explicar y modelar los escurrimientos en la penínsu-
la de Yucatán es inoperante al no evaluar correctamente la infiltración de agua de
lluvia en un suelo altamente poroso. No se evalúa correctamente la potencial con-
taminación de ríos subterráneos y sus impactos en los ecosistemas costeros como
el manglar e incluso los arrecifes.
La información que se está utilizando para caracterizar los sistemas de cuevas
y cenotes no está actualizada, con los riesgos inherentes a ello en términos de
seguridad para el proyecto y para la calidad de los ecosistemas. Tal es el caso de
los sistemas Sac Aktun y Ox Bel Ha, insuficientemente valorados en la mia presen-
tada a la Semarnat. La subrepresentación de los sistemas de cuevas puede resultar
muy peligroso para la seguridad del tren. Hidrogeólogos y exploradores de los sis-
temas de cuevas y cenotes han estimado que se conocen tan solo 15% de los que
realmente existen.
Conclusiones
Podemos coincidir en que durante muchos años las políticas públicas han aban-
donado al sur-sureste del país. En especial reconocemos los altos índices de des-
igualdad presentes en la población que reside en la península de Yucatán. La pre-
gunta que nos formulamos es ¿cómo atender y con qué modelo de desarrollo
enfrentar el rezago social en la región?
Quizá se repiten una vez más los mismos errores del pasado. Se trata de impo-
ner un modelo de desarrollo de “arriba abajo”, sin dialogar con la población a la
que se dirige el proyecto, sobre todo a las comunidades rezagadas y más pobres.
Construir un modelo de desarrollo a partir del diálogo franco y honesto con
las comunidades quizá habría puesto sobre la mesa alternativas distintas, otro
modelo de desarrollo, otro u otros proyectos, la atención a necesidades que para
las comunidades son prioritarias.
Las demandas de las comunidades son muchas y muy añejas. Se reconoce el
rezago educativo, deficiencias en salud, alimentación y vivienda. La identidad cul-
tural y su fortalecimiento requiere reconocimiento, apoyo y desarrollo. ¿Por qué
no preguntarles a los pueblos que visión de futuro tienen? ¿Qué quieren para sus
hijos y nietos? ¿Cuáles son sus necesidades más urgentes? ¿Cómo proteger su iden-
tidad y cultura? ¿Qué requieren para proteger su riqueza natural y garantizar el uso
sustentable de sus elementos?
Hemos equivocado el camino al momento de decidir qué es lo mejor para un
pueblo, sin siquiera consultarlo.Ω
47

Dos Bocas:
insostenibilidad energética
Flavia Tudela*
E
l Sistema Nacional de Refinación (snr) tiene actualmente en operación seis
refinerías en el territorio nacional y una en Estados Unidos (Deer Park,
en Houston, Texas), que se sumó al sistema en enero de 2022. La refinería
Ing. Antonio Dovalí Jaime, en Salina Cruz, Oaxaca, tiene la mayor capa-
cidad, con 178 000 barriles diarios (bd); sin embargo, se inauguró en 1979
por lo que requiere modernización y mantenimiento para lograr que opere a por
lo menos 70% de su capacidad inicial. La refinería de Salamanca, Guanajuato, Ing.
Antonio M. Amor, es la más antigua aún en operación; se inauguró el 30 de julio
de 1950, y actualmente procesa 134 000 bd. Le siguen en antigüedad la refinería
de Minatitlán, Veracruz, Gral. Lázaro Cárdenas del Río, que comenzó a operar el 22
de febrero de 1956, con capacidad actual de 122 000 bd; la refinería Francisco I.
Madero, en Tampico, Tamaulipas, inaugurada en 1958, actualmente con una capa-
cidad de procesamiento de 95 000 bd; la refinería Miguel Hidalgo en Tula, Hidal-
go, que comenzó a operar en 1976, y cuenta con capacidad para procesar 178 000
bd, y la refinería Ing. Héctor R. Lara Sosa en Cadereyta, Nuevo León, con una
capacidad actual de 115 000 bd, muy inferior a los 275 000 bd que procesaba
cuando se inauguró, el 18 de marzo de 1979. En total se estima que durante el pri-
mer trimestre de 2022 el snr tuvo la capacidad de procesar 822 000 bd de petróleo
crudo (Pemex, 2022).
En este sistema todavía no figura la refinería Olmeca en Dos Bocas, Paraíso,
Tabasco, que ha estado en el centro de un debate en las últimas semanas. Se inau-
guró, pero no entra aún en operaciones, ya que la obra tiene menos de 70% de
avance. Se planea que cuando se concluya tenga la capacidad de procesar 340 000
barriles diarios de petróleo crudo, que equivale a una quinta parte de la extrac-
ción actual de Pemex. Los expertos estiman que a finales de 2023 o principios de
2024 la refinería comience a producir gasolina.
La justificación para construir una nueva refinería en estos momentos, cuando
prácticamente todos los países invierten en nuevas energías limpias y sostenibles,
es el interés que tiene la presente administración en garantizar la soberanía energé-
tica a partir de la autosuficiencia. De acuerdo con la Secretaría de Energía, actual-
mente se importa casi 80% de la demanda de combustibles; en el caso de la gasoli-
na para el sector transporte, por ejemplo, se importa 70% de los 715 000 barriles
diarios consumidos en promedio (Sener, 2022). Se proyecta que Dos Bocas pueda
producir 172 200 bd de gasolina y diésel, 125 400 bd de diésel de bajo azufre, 9 400
* Coordinadora del Colegio de Geografía y profesora en la unam.
48

bd de propileno y 9 300 bd de propano, para reducir así la importación de gasoli-
nas y diésel (Pemex, 2022).
El predio seleccionado para la construcción de la nueva refinería ha sido muy
polémico. A prácticamente 40 años desde que se inauguró la última, para este pro-
yecto se tuvieron que considerar por primera vez para una refinería los lineamien-
tos ambientales establecidos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protec-
ción al Ambiente (1988) para evaluar el impacto ambiental de dicha actividad. La
Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (asea) —creada en 2015 en el marco de
la reforma energética como órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) encargado de regular y supervisar los
impactos ambientales de las actividades industriales del sector hidrocarburos— es
la autoridad pertinente para la evaluación. Esto no fue un proceso sencillo.
Se planteó que la elección del sitio para la nueva refinería Dos Bocas, en
Paraíso, Tabasco, se debió a que es un terreno propiedad de Pemex que estaba
previamente impactado. Sin embargo, a principios de septiembre de 2018, sin con-
tar con ninguna autorización, se desmontaron prácticamente las 300 hectáreas en
donde se construyeron las instalaciones recientemente inauguradas. De acuerdo
con el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Cemda), se retiró vegetación de
selva media perennifolia y manglares. La Comisión Nacional para el Conocimiento
y Uso de la Biodiversidad (Conabio) acreditó la existencia de manglar en la zona
antes del desmonte. Sin embargo, en la versión pública del resolutivo de la Mani-
festación de Impacto Ambiental (mia) por parte de la asea, se plantean 3 polígonos
—que en el documento están censurados— de los cuales conocemos los siguientes
detalles: de las 131.169 ha consideradas en la mia, 16.459 tenían cobertura de pal-
mar, 85.541 de vegetación secundaria de selva media subperennifolia, 9.462 de aca-
hual y 19.707 de dunas. Pemex ha informado que el polígono 2 “perdió casi la tota-
lidad de la cubierta vegetal por una actividad imputable a un tercero” (asea, 2021).
El Cemda presentó una denuncia ante la asea y la Procuraduría Federal de
Protección al Ambiente (Profepa) en contra de Pemex, la empresa Sistemas Empre-
sariales del Golfo y quien resultara responsable, por violar la ley de preservación y
restauración del equilibrio ecológico y protección al medio ambiente. asea confir-
mó el desmonte desautorizado de 230 ha de manglar para la refinería y ordenó
medidas correctivas urgentes para los promotores del proyecto, entre ellas, dete-
ner el desmonte o cualquier otra actividad que modificara las condiciones del
terreno. El gobierno planteó que contaba con autorizaciones de cambio de uso de
suelo e impacto ambiental otorgadas en 2007 para esa zona, a lo cual asea respon-
dió que los permisos eran para otro proyecto, instalación de pozos de extracción
de crudo, y por lo tanto, no eran transferibles. Como medida de compensación se
estableció recuperar los servicios ambientales afectados mediante acciones de
reforestación en la Laguna de Mecoacán, pero este escándalo fue tan solo el inicio
del proyecto.
Haber retirado el manglar, unido al relieve plano, la baja permeabilidad del
suelo, la frecuencia de precipitaciones abundantes y el posible escurrimiento
desde partes altas son todas condiciones que incrementan el riesgo de inundacio-
49

nes del terreno. De acuerdo con la información cartográfica que ofrece Climate
Central, tarde o temprano la totalidad del predio ocupado por la refinería estará
cubierto por el agua, con un aumento en el nivel del mar de 3 metros, mediante
combinaciones de mareas y marejadas ciclónicas. Se tienen registros hemerográfi-
cos de al menos seis inundaciones o encharcamientos en el terreno desde que
comenzó la obra. En el “Atlas de peligro al [sic] cambio climático como instrumen-
to de adaptación del sector petrolero”, publicado en 2014 por el Centro Mario
Molina, la terminal marítima de Dos Bocas se encontraba con alto riesgo por retro-
ceso de línea de costa. El estudio recomienda analizar con mayor detalle alternati-
vas para reducir la vulnerabilidad de esta zona, debido al incremento en frecuen-
cia e intensidad de los fenómenos que pueden generar eventos que comprometen
la continuidad de operaciones. Sin embargo, en la mia se presenta una modelación
de vulnerabilidad ante el cambio climático, específicamente ante inundaciones,
con un periodo de retorno de 500 años, lo cual resulta inverosímil.
En la mia se consideran tres años de preparación y construcción y 20 años de
operación y mantenimiento para el proyecto de la refinería en Dos Bocas. Se esta-
blece que las acciones de mitigación del cambio climático son la reforestación de
áreas dentro de la cuenca, el establecimiento de una zona de conservación y que
los motores de combustión interna empleados en todas las actividades contarán
con afinación. Para un gran número de componentes analizados en la mia respec-
to al cambio climático, la respuesta por parte del promovente es “no aplica” o “la
implementación de estrategias y acciones dirigidos [sic] al cambio climático les
compete a las autoridades encargadas” (asea, 2018, 18); es decir, se percibe como
si fuera algo absolutamente externo a las operaciones de la refinería. Sin embargo,
el Cemda estima que la emisiones anuales de la refinería serían de 2.16 millones
de toneladas de CO2equivalente, lo que equivale a 43.2 millones de toneladas de
CO2e en 20 años de operación. Para tener un punto de referencia simple, si se
acepta que un árbol puede absorber 20 kg de CO2 al año, se requerirían 108 000
árboles más al año solamente para compensar las emisiones por la operación de
la refinería Dos Bocas.
La inversión originalmente prevista era de alrededor de 8 000 millones de
dólares (mmdd), es decir, 160 000 millones de pesos. Recientemente, incluso el
presidente López Obrador ha reconocido un incremento de entre 3 y 4 mmdd, es
decir, entre una tercera parte y la mitad más de lo estipulado en el presupuesto ori-
ginal. El Instituto Mexicano para la Competitividad (imco) calcula que las aportacio-
nes patrimoniales desde 2019 hasta el primer trimestre de 2022 para la construcción
de Dos Bocas ascienden a 175 mmdp, igualando el monto destinado a la seguridad
ciudadana. Este dato permite comprender la importancia que tiene esta obra para
la presente administración. Otras fuentes, como Bloomberg, elevan el costo a
18 000 millones, más del doble del costo original previsto. Si esto pudiera confir-
marse, la refinería Olmeca sería la obra más cara del sexenio, con un costo de 360
mmdp, superando al Tren Maya, que tiene un costo estimado de 162 mmdp o el
aeropuerto de Santa Lucía, 75 mmdp. Sin embargo, no se conoce con certeza cuán-
to se ha invertido en la refinería, y cuánto más falta para su conclusión.
50

El proyecto se ha caracterizado por una gran opacidad. Es difícil encontrar
información oficial actualizada, y muchos de los documentos están reservados,
censurados o no son públicos. Adicionalmente, a partir del decreto emitido por el
Ejecutivo federal el 22 de noviembre de 2021, se autorizó a las dependencias fede-
rales para que otorguen los permisos y licencias necesarios para avanzar en los
proyectos de infraestructura prioritarios de la administración, como la refinería en
Dos Bocas, considerándolos de interés público y seguridad nacional, sin pasar por
los procedimientos de transparencia que conlleva el uso de recursos públicos.
Esta opacidad se reconoce también en el Sistema de Información Energética
(sie) por parte de Sener, que solía ofrecer importante información actualizada sobre
el sector. En una consulta reciente se observa un grave retroceso en la información
que contiene esta plataforma. La mayor parte de las tablas reflejan información no
disponible (N/D) para temas tan importantes como la balanza comercial, la inver-
sión pública en la industria petrolera, e incluso aspectos que podrían vincularse a
compromisos internacionales, como las emisiones de metano liberadas a la atmós-
fera. Además, algunos datos varían enormemente de un cuadro estadístico a otro, ya
que la mayor parte de los valores son proyectados (de 2016 en adelante). Se puede
encontrar, por ejemplo, que la producción de gasolinas en el snr para 2021 varía de
476 154 a 514 275 barriles diarios en dos cuadros con el mismo título, simplemente
modificando el rango temporal considerado de 2014-2032 a 2004-2032, y citando la
misma fuente de información, el Instituto Mexicano del Petróleo (imp) (Sener, 2022).
De cualquier manera, sin poder dimensionarla con certeza, la impresionante
inversión que está realizando México para la refinación de combustibles va en
contra de la tendencia global hacia una economía baja en carbono. El imco pre-
senta una estimación de IHS Markit (un proveedor de servicios de información) en
la que, para 2050, año en el que estaría por concluirse la vida útil estimada de la
refinería Olmeca, la demanda mundial de productos refinados tendría que redu-
cirse a no más de 75 millones de barriles diarios (MMbd). Actualmente la capaci-
dad instalada de refinación global es de alrededor de 105.6 MMbd. Con esta ten-
dencia, la mayoría de los refinadores estarán invirtiendo durante los próximos 30
años alrededor de 150 mmdd en la descarbonización (imco, 2022).
En México, los combustibles fósiles siguen predominando sobre las fuentes
limpias y renovables en la matriz energética, con un 86%. Esto se debe en gran
medida a los importantes subsidios que se otorgan al consumo de combustibles
fósiles. Por ejemplo, el subsidio a las gasolinas está garantizado para 2022 de acuer-
do con el presidente; se estima entre 7 y 8 pesos por litro y se considera como una
medida necesaria para estabilizar la inflación. Sin embargo, esta política crea una
importante inercia contra la transición energética. Se vuelve verdaderamente difícil
asumir los costos necesarios para modificar la infraestructura existente para utilizar
otras fuentes de energía e innovar en esquemas bajos en carbono.
El compromiso de México para contribuir a la mitigación del cambio climáti-
co se planteó en 2015 en la Contribución Nacionalmente Determinada (cnd) y se
ratificó en la reforma a la Ley General de Cambio Climático (lgcc) en 2018. Se
plantea reducir para 2030 en 22% las emisiones de gases efecto invernadero y en
51

51% las emisiones de carbono negro. El compromiso de reducción para el sector
petróleo y gas es de –14% respecto a la línea base de 2013, es decir, en lugar de
emitir 137 MtCO2e al año en 2030, se debería emitir solamente 118 MtCO2e al año.
La contribución de emisiones de la nueva refinería es un importante retroceso
para esta meta.
En el Acuerdo de París se establece que las cnd deben establecer metas cada
vez más ambiciosas para cada periodo de compromiso. Sin embargo, México pre-
sentó en 2020 exactamente las mismas metas que en el quinquenio anterior, gene-
rando consternación entre expertos y la comunidad internacional, que reconocie-
ron las metas de mitigación como muy insuficientes, e invitaron a que se presentara
una actualización más ambiciosa este año. Existe incluso una resolución judicial de
una demanda interpuesta por Greenpeace que obliga al presente gobierno a
replantear las contribuciones establecidas en 2020. El problema es que el gobierno
actual no reconoce que cumplir con cnd cada vez más ambiciosas y transitar hacia
una economía baja en carbono es muy buen negocio: se reducen los costos que
nos tocará pagar por no actuar a tiempo, pero también se reducen los riesgos.
Cuanto mayor sea el aumento en temperatura, mayores serán las necesidades de
adaptación y más elevados serán los costos económicos. Por ejemplo, se estima
que el costo anual por daño esperado por inundaciones costeras para 2080 en
México ascienda a 2 mmdd (inecc, 2018b); cuanto más pronto se invierta en preve-
nir este riesgo y proteger a la población, menores serán los daños. Se trata además
de ofrecer oportunidades para que más personas puedan salir de la pobreza, en
una economía baja en carbono.
La Sexta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático establece que una de las acciones para reducir
las emisiones del sector petróleo y gas es sustituir combustibles por gas natural en
el snr y en la generación de energías. Sin embargo, el actual gobierno promueve el
uso de combustóleo, por su bajo costo. No cabe duda de que estamos ante un
grave retroceso en el combate al cambio climático.
En la COP26 (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático,
Glasgow, 2021) se estableció el Compromiso de Metano, con el objetivo de redu-
cir las emisiones de este gas en 30% para el año 2030. El metano es 86 veces más
contaminante que el CO2. Con el pretexto de la pandemia por la covid-19, México
aplazó en 2020 por 19 meses el compromiso de aplicar la regulación sobre meta-
no, que afectaría la operaciones de Pemex. Esta empresa paraestatal participa ade-
más en la Asociación para la Reducción de la Quema Global de Gas y la Iniciativa
Climática de Petróleo y Gas. Sin embargo, un estudio presentado por Daniel Zaba-
la, del Environmental Defense Fund (edf), analizó datos recolectados entre 2018 y
2019 a partir de un sensor satelital, y descubrió que aproximadamente 4.7% del
metano producido en México se libera directamente a la atmósfera. Este investiga-
dor plantea que reducir a la mitad estas emisiones equivaldría a reducir en un ter-
cio la flota vehicular nacional (Zabala, 2021).
Finalmente, Pemex Transformación Industrial, que es la empresa subsidiaria
de Pemex para la refinación y petroquímica, ha reportado pérdidas anuales pro-
52

medio de 116.7 mmdp en la década (2011 a 2021), y para este último año, pérdi-
das por casi 220 mmdp (imco, 2022). Es una empresa que obtiene menos por la
venta de su producto que lo que invierte en obtenerlo, es decir, es un muy mal
negocio. Parece que en México no estamos todavía dispuestos a entender lo que
implica mantener nuestra adicción al petróleo, a todas vistas insostenible, y el
costo que tiene posponer la descarbonización de nuestra economía.
Pemex plantea que “la función de una refinería es transformar el petróleo en
productos derivados que satisfagan las necesidades de la sociedad” (Pemex,
2018). Es evidente que hay un error en la interpretación del presente gobierno res-
pecto a lo que la sociedad mexicana necesita, pero el mayor error es anteponer la
soberanía energética a la transición energética, ya que no deberían considerarse
procesos distintos, sino complementarios. La emergencia climática requiere una
transición urgente hacia las energías limpias, y la soberanía energética se fortalece
en la medida en la que el gobierno se comprometa a participar y promover este
proceso. Por todos los argumentos expuestos se podría considerar que hubiera
sido más conveniente seguir importando gasolina en lugar de producirla en Méxi-
co con estos elevados costos, tanto económicos como ambientales. Los recursos
públicos se hubieran podido invertir en mejorar la sostenibilidad de la matriz
energética a largo plazo, y en conducir gradualmente la refinación existente hacia
productos petroquímicos más complejos y mejor valorados en el mercado.Ω
Referencias
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Cullen, J.M., “López Obrador defiende la ‘autosuficiencia’ en gasolinas en la inauguración
de la refinería de Dos Bocas”, El País, 1 de julio de 2022, en <https://elpais.com/
mexico/2022-07-01/lopez-obrador-defiende-la-autosuficiencia-en-gasolinas-en-la-inau
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Estrada Porrúa, F., “Los costos de la inacción en cambio climático para México”, Nexos, 18
de abril de 2022, en <https://medioambiente.nexos.com.mx/los-costos-de-la-inaccion-
en-cambio-climatico-para-mexico/#:~:text=Actualmente%20los%20costos%20
econ%C3%B3micos%20por,de%202600%20millones%20de%20pesos>.
imco (2022), “Refinería de Dos Bocas: ¿hacia un sector energético más competitivo?”, en
<https://imco.org.mx/refineria-de-dos-bocas/>.
53

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inecc (2018b), La economía del cambio climático. Resumen informativo, en <https://cambio
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Zabala, D. (2021), “Cerrar la llave al metano: ¿qué le toca a México?”, Reforma, 21 de
noviembre de 2021, en <https://mexico.edf.org/sites/mexico/files/Cerrar%20la%20
llave%20al%20metano,%20qué%20le%20toca%20a%20México.pd>.
54

AGENDA
DEL ESTADO
El Estado mexicano en crisis

Jorge Javier Romero*
E
l Estado mexicano, como organización con ventaja competitiva en la vio-
lencia que controla un territorio, impone reglas del juego, establece dere-
chos de propiedad y propicia las condiciones para el desempeño de la
economía,1 se encuentra inmerso en profunda crisis y no cabe duda de
que requiere reformas estructurales de fondo para que el orden social
sea viable. La capacidad estatal para reducir la violencia se encuentra seriamente
cuestionada, mientras que las condiciones para un desempeño económico pro-
ductivo, capaz de generar prosperidad en el largo plazo, están claramente obsta-
culizadas por un sistema de incentivos perversos derivados de privilegios mono-
polísticos, protecciones particulares y capacidad arbitraria de la autoridad, en la
que la interacción individual, particularmente entre los poderosos, ha determina-
do el acceso a la riqueza y ha limitado las oportunidades de los más débiles.
La disputa política polarizada que vive hoy México no es sino el reflejo de una
crisis profunda del orden social mexicano. El debate subyacente no es si el Estado
debe reformarse, sino sobre cuáles son las características que esa transformación
debe tener. Mientras que durante las últimas tres décadas ha avanzado la apertura
política con un claro sentido democratizador, las reformas económicas han sido
erráticas. Si bien los mercados se abrieron a la competencia exterior, el énfasis en
las llamadas reformas estructurales para abrir sectores estratégicos de la economía
dejó de lado el cambio institucional para garantizar con eficacia los derechos de
propiedad, para eliminar las protecciones monopolísticas orientadas políticamente,
para reducir las barreras de entrada a la competencia económica, pera reducir cos-
tos de transacción y para generar certidumbre a partir de un sistema judicial autóno-
mo y no venal, que resuelva las disputas con base en un orden jurídico de cobertura
universal. Las protecciones corporativas y clientelistas desincentivan la creación de
organizaciones representativas, ya sea sindicales o de la sociedad civil.
El Estado mexicano ha reducido sus márgenes de autonomía frente a los
poderes fácticos. Su incapacidad histórica para cobrar impuestos se traduce en
* Profesor-investigador titular C del Departamento de Política y Cultura de la uam-Xochimilco.

1 North, Structure and Change in Economic History.
55

impotencia para brindar servicios básicos, para redistribuir con eficacia y para
modernizar la infraestructura. Incluso en servicios en los que el Estado mexicano
parecía haber dado pasos notables, el deterioro es evidente: la educación está en
situación de desastre, la cobertura de salud es insuficiente y los servicios malos, la
infraestructura se cae a pedazos, sobre todo la más básica, la que afecta la vida
cotidiana de las personas, como el pavimento o el transporte público. Los servi-
cios son cada vez peores y si no fuera por el cambio tecnológico, que ha facilitado
en algo la relación del público con el Estado y ha reducido los problemas de agen-
cia, la capacidad estatal de atender las demandas sociales estaría al borde del
colapso. Pero el fallo mayor del Estado hoy es su incapacidad para garantizar la
seguridad básica de la población, para proteger las vidas y las propiedades de los
mexicanos.
En las siguientes páginas intentaré desentrañar las causas profundas de la cri-
sis del Estado mexicano y plantearé algunos trazos de la reforma necesaria para
dar paso a un orden social viable, que permita a la sociedad mexicana superar su
ancestral desigualdad y cree las condiciones para adaptar el país al proceso de
cambio tecnológico que avanza por el planeta. Si México no es capaz de transfor-
marse en una sociedad abierta con capacidades de innovación y de adaptación
a las nuevas condiciones de la competencia mundial, su viabilidad como comuni-
dad política estará seriamente en riesgo, sobre todo cuando la humanidad está
enfrentando ya el reto más importante de la historia: el cambio climático inducido
por su propia actividad, el cual puede provocar una tragedia global de proporcio-
nes incalculables.
La transición inacabada
La crisis estatal que vive México es producto de un inacabado proceso de transi-
ción entre dos tipos de patrón institucional: el del Estado natural u orden social de
acceso limitado y el del orden social de acceso abierto. La diferencia entre ambos
se define por el acceso al reconocimiento y la protección estatal de las organiza-
ciones económicas, sociales y políticas. Si el acceso es condicionado a característi-
cas personalistas, se tiene un orden de acceso limitado, mientras que hay un orden
abierto cuando este acceso se basa en rasgos impersonales, se desarrollan dere-
chos de carácter universal y los individuos pueden interactuar en amplias áreas de
las relaciones sociales sin tener que conocer las características personales de
aquellos con quienes interactúan.2 Durante el último medio siglo, el orden social
de acceso limitado que ha caracterizado a México a lo largo de su existencia
alcanzó su madurez y, gradualmente, fue dando paso a un proceso de apertura
que, sin embargo, se ha empantanado, en buena medida debido al misoneísmo de
las organizaciones crecidas al amparo de las protecciones estatales y que han
sacado provecho del sistema de privilegios característico de un Estado natural.
En los Estados naturales, el acceso a las protecciones estatales se encuentra
limitado a los poderosos, que forman coaliciones para contrarrestar mutuamente
2 North, Wallis y Weingast, Violence and Social Orders.
56

su poder y limitar así el uso de la violencia. Las organizaciones reconocidas por un
Estado natural tradicional son jerárquicas y su existencia y funcionamiento están
expuestos al riesgo de que ocurran cambios en la coalición gobernante. Las rela-
ciones personales son un elemento subyacente de la existencia y la operación de
cualquier institución, y las corporaciones y otras organizaciones tienen una gran
capacidad para chantajear y para defenderse de otros grupos de élite, o para ata-
carlos cuando la correlación de las fuerzas así lo justifique. Los derechos de pro-
piedad son inestables y la economía se manipula para la captura de rentas desde
el poder.3
Este tipo de Estados es el que ha existido a lo largo de la mayor parte de la
historia de la civilización, aunque en constante proceso de cambio institucional.
En su forma madura, como la que alcanzó el Estado mexicano durante la segunda
mitad del siglo xx, se desarrollan el derecho público y el privado, surgen organiza-
ciones cuya personalidad y subsistencia son independientes de sus dirigentes, la
autoridad estatal también se despersonaliza y se consolida el monopolio estatal
del uso de la fuerza. Sin embargo, el acceso a la protección jurídica sigue estando
limitado a ciertos grupos y se usa como marco para negociar la desobediencia de
acuerdo con los recursos, el poder o la influencia de cada uno. La economía sigue
siendo manipulable para producir rentas empleadas de forma sistemática para
crear estabilidad política. Las políticas públicas suelen ser decididas sin el consen-
timiento general de los gobernados, en procesos de negociación con los privile-
giados; existe una fuerte centralización y generalmente las leyes refuerzan los pri-
vilegios y las desigualdades. A las personas no se les trata como iguales y la
creación libre de organizaciones sociales, políticas o económicas se enfrenta a
barreras de entrada ingentes, por lo que no existen incentivos generales para
involucrarse en actividades productivas innovadoras.
Los Estados naturales son incapaces de desarrollar incentivos de largo plazo
para el crecimiento sostenido y para aprovechar las ventajas del cambio tecnológi-
co. Son los órdenes sociales de acceso abierto, surgidos en un grupo pequeño de
países durante los últimos dos siglos, los que han generado las condiciones para
el desarrollo económico. La transición entre un tipo de orden y otro no está garan-
tizada y depende de procesos políticos y económicos específicos. Las institucio-
nes de los Estados naturales pueden se persistentes, a pesar de no ser social o eco-
nómicamente eficientes, pues las organizaciones beneficiadas por los privilegios
tienden a invertir recursos en el sostenimiento del entramado de reglas que las
favorecen.
Para que un orden social se abra se deben dar condiciones que lo lleven al
umbral donde se detona el cambio. Ello implica que las élites encuentren benefi-
cioso relacionarse de una forma impersonal mediante el imperio de la ley; que las
organizaciones lleguen a ser perpetuas e impersonales, empezando por el Estado
mismo, y no dependan de personas particulares y sus privilegios; y que se insti-
tucionalice el control político de las Fuerzas Armadas, basado en instituciones y
3 Idem.
57

reglas de juego impersonales. Hacia el final del siglo xx el Estado mexicano pare-
cía haber alcanzado el umbral que detonaría el cambio. Sin embargo, ese proceso
de transición histórico, que no puede ser reducido al simple desarrollo de reglas
democráticas, pero que sin ellas es imposible, se ha empantanado. La reacción de
diversos grupos privilegiados por el antiguo orden de cosas y la falta de refina-
miento de las élites políticas puede hacer que el empantanamiento acabe en
regresión.
Una crisis dependiente de la trayectoria institucional

Desde su proceso de formación, durante el siglo xix, el Estado mexicano ha sido
un orden social de acceso limitado, en el que la base de la organización social han
sido las relaciones de carácter personal: quién es cada quién y a quién se conoce.
Tradicionalmente, las protecciones estatales se han extendido sólo a aquellos que
pagan directamente por ellas o a las clientelas políticas en las que sustentan su
dominio los integrantes del pacto de dominación. Para hacer negocios, para con-
seguir servicios o para desobedecer la ley se han requerido protecciones particu-
lares obtenidas por medio de relaciones personales con quienes tienen la capaci-
dad de extender el patronazgo.
Estas circunstancias son resultado de un proceso histórico dependiente de la
trayectoria institucional heredada de la Corona española, pero que ha tenido
características específicas. Un Estado surgido de la victoria liberal de 1867, que
generó mecanismos de reducción de la violencia basados en la venta de proteccio-
nes particulares y control de clientelas típicos de un Estado natural básico, donde
las organizaciones sólo podían existir dentro del entramado estatal, que redujo
sustancialmente la violencia gracias a la coordinación centralizada del potencial de
uso de la fuerza hasta entonces distribuido entre los hombres fuertes locales.
Aquel Estado, consolidado durante la dictadura de Porfirio Díaz, se enfrenta-
ba al problema fundamental de la definición de los derechos de propiedad. Frente
al abigarrado sistema virreinal, que había subsistido durante los primero cincuenta
años de vida independiente, aunque sumido en la incertidumbre derivada de la
ausencia de una organización estatal centralizada, los liberales se habían propues-
to, desde una década antes de su triunfo definitivo, crear derechos de propiedad
individuales de carácter moderno. Para conseguir la modificación efectiva de los
derechos de propiedad, fue necesario construir una organización con ventaja
competitiva en la violencia lo suficientemente fuerte para imponer el desplaza-
miento de propietarios originarios y doblegar la resistencia de la Iglesia católica.
Empero, el ideal liberal de construir un país de pequeños y medianos propie-
tarios no se realizó, debido a la necesidad de la coalición de poder triunfante de
garantizar el apoyo de los poderes fácticos. Los más beneficiados por la liberaliza-
ción del mercado de tierras fueron los grandes terratenientes que financiaron a los
caudillos liberales y los propios caudillos, que acababan por controlar territorios
de derechos inciertos, en la medida que se trataba de tierras antes propiedad de la
nobleza colonial y habían quedado sin titulación formal de derecho, o de las
comunidades indígenas, las antiguas repúblicas de indios. El control de territorio y
58

su reconocimiento en derechos de propiedad fue la clave de las guerras de los
años sesenta del siglo xix.
La construcción del Estado se hizo con la concentración de poder arbitrario.
Un solo hombre era el juez supremo del proceso de apropiación, pero para man-
tener la lealtad tenía que ser muy laxo a la hora de aplicar la legalidad. Para impo-
ner los nuevos derechos de propiedad fue necesaria la construcción de un lideraz-
go político fuerte, basado en la capacidad de dirigir la coalición de caudillos
locales y mantener la lealtad de la mayoría. Una coalición claramente redistributi-
va que consolidó su dominio mediante pactos con los grandes propietarios y los
señores de la guerra convertidos en la nueva élite política. La reducción de la vio-
lencia y la venta de protecciones permitieron el crecimiento económico, aunque
éste siguió esencialmente el patrón descrito por John Coatsworth:
La naturaleza intervencionista y generalmente arbitraria del medio institucional obli-

gaba a todas las empresas, urbanas o rurales, a operar de una manera altamente poli-
tizada; a utilizar vínculos de parentesco, influencia política y prestigio familiar, para
lograr un acceso privilegiado a créditos subsidiados, para valerse de estratagemas y
ventajas que les permitieran reclutar mano de obra, cobrar deudas o hacer cumplir
contratos, evadir impuestos o esquivar a los tribunales y para defender o pretender
títulos de tierras. El éxito o el fracaso en la arena económica dependían siempre de la
relación del productor con las autoridades políticas —con los funcionarios locales
para arreglar las cosas inmediatas y con el gobierno central para las interpretaciones
favorables de la ley y para su intervención en los asuntos locales cuando las condi-
ciones lo requerían. La pequeña empresa, excluida del sistema de privilegios corpo-
rativos y favores políticos, se veía obligada a funcionar en un estado permanente de
semiclandestinidad, siempre al margen de la ley, a merced de funcionarios de segun-
do orden, nunca a salvo de los actos arbitrarios y sin protección contra los derechos
de los más poderosos.4
El orden jurídico que se construyó entonces estaba claramente sesgado a

favor de aquellos con la capacidad de negociación suficiente para comprar la pro-
tección de la organización estatal, encarnada en los agentes locales de diferente
jerarquía y en los gobernadores y jefes militares, forma institucionalizada de los
antiguos caudillos con control territorial local. La desobediencia de la ley se nego-
ciaba y su protección se compraba, ya fuera con parcelas de rentas o con recipro-
cidad política. El consenso en torno a las reglas formales era muy débil y debió
construir un simulacro de cumplimiento constitucional. Y para ello necesitaba una
coalición parlamentaria dócil, lo que implicaba pactos con los poderes reales, con
los caudillos que habían hecho la guerra, a los que se les habían reconocido sus
grados militares y que eran quienes controlaban determinados territorios y esta-
blecían localmente los derechos de propiedad, los que administraban el respeto a
los pactos de los tiempos coloniales, sobre todo en relación con las comunidades
4 Coatsworth, Los orígenes del atraso…, p. 94.
59

y pueblos, con los que establecían relaciones de reciprocidad para la formación
de sus ejércitos o el mantenimiento de la paz.
La Constitución de 1857 se convirtió en una ficción y el que nombraba y
repartía en última instancia, con prudencia suficiente para evitar las rebeliones
locales de importancia, pero con suficiente capacidad arbitraria para usar la fuerza
contra las resistencias menores, era la cabeza del ejército, el que ponía orden
entre la jerarquía formalizada de órdenes particulares, el presidente de la Repúbli-
ca Porfirio Díaz. La tarea central era la formalización de los derechos de propiedad
de acuerdo con el nuevo arreglo legal y éste sólo se podía hacer sobre la base de
pactos regionales con quienes controlaban el territorio.
Sin embargo, aquel orden dependía extraordinariamente de la persona del
caudillo y se colapsó como resultado de una crisis sucesoria que derivó en una
guerra civil, la Revolución, donde de nuevo la disputa acabó centrándose en
la definición de los derechos de propiedad. La guerra civil fue sucedida por la
reconstrucción de un Estado natural básico que reprodujo las características del
orden precedente, en un claro ejemplo de dependencia de la trayectoria. Las
sucesivas crisis de violencia, sin embargo, se fueron resolviendo en un proceso
de institucionalización gradual, que a final de cuentas resolvió el problema de
la circulación de las élites políticas y las crisis de sucesión, sin modificar los ras-
gos básicos del patrón institucional basado en el control rentista de una coali-
ción estrecha de intereses.5
La madurez del Estado natural

Después de la guerra civil, el nuevo equilibrio tardó casi tres décadas en alcanzar-
se. Tras la Constitución de 1917, que modificó los incipientes derechos de propie-
dad liberales, reconoció algunas de las formas de propiedad previas a la Reforma
y dotó de gran capacidad a la Presidencia de la República para expropiar y mani-
pular la economía, tres pactos de élites sucesivos, en 1929, 1938 y, finalmente, en
1946, fueron desarrollando el entramado institucional que daría paso a una etapa
de estabilidad en la que el orden social de acceso limitado alcanzó la madurez. El
pacto de 1946 produjo un equilibrio estable en la repartición de las parcelas de
rentas estatales con mecanismos eficaces de circulación para las élites políticas y
burocráticas y estabilidad de largo plazo en los liderazgos sindicales, con el claro
predominio de los cuadros profesionales del servicio público, que se hicieron con
el control de la Presidencia de la República, con facultades distributivas y de arbi-
traje muy amplias; se subordinó relativamente a los militares y se estableció un
marco de reglas claras para la relación con las élites económicas, a las que prote-
gieron de toda competencia, les garantizaron bajos impuestos formales, salarios
controlados y paz laboral, a cambio de rentas informales y apoyo político, aunque
siempre bajo la amenaza de la expropiación si no se respetaba la hegemonía polí-
tica de la coalición de poder.6
5 Acemoglu y Robinson, Por qué fracasan los países…

6 Elizondo Mayer-Serra, La importancia de las reglas…
60

El Estado natural maduro se convirtió, así, en una agencia distribuidora de
concesiones monopólicas u oligopólicas con base en las protecciones políticas a
la industrialización protegida orientada al mercado interno. La coalición de poder
se pactó entre un grupo político con capacidad de control sobre los recursos esta-
tales de violencia, que habían logrado previamente un pacto distributivo con las
organizaciones sindicales y campesinas, al ponerlas bajo su amparo, y los empre-
sarios en busca de protección.
Se trató de un pacto clientelista construido capa a capa y que fue eficaz para
reducir la violencia y generar un horizonte de largo plazo propicio para la genera-
ción de rentas. Se terminó con la lucha por el control territorial, se pacificó a los
campesinos con la institucionalización de la reciprocidad clientelista por medio de
la reforma agraria de la década de 1930, y se eliminó casi por completo la resisten-
cia sindical con niveles muy bajos de represión. El bandidaje también redujo su
violencia y quedó limitado a niveles administrables por unas fuerzas del Estado
proclives a la complicidad depredadora.
Durante los años de estabilidad económica y política posteriores al pacto de
1946, los protegidos por el régimen obtuvieron grandes beneficios: los empresa-
rios dedicados a la producción para el mercado interno, protegidos de la compe-
tencia exterior; los dirigentes sindicales a los que se les otorgó el monopolio de la
representación laboral y el usufructo exclusivo de las cuotas sindicales, al tiempo
que se les permitía cobrar a los empresarios por la docilidad de los trabajadores;
los burócratas que vendían directamente los servicios públicos; las organizaciones
a las que se les otorgaba algún monopolio de servicios a cambio de su lealtad
política, por citar algunos.
El orden jurídico continuó siendo un instrumento para garantizar privilegios
y para contener las resistencias; la violencia se redujo sustancialmente y durante
casi cuatro décadas hubo crecimiento económico. Sin embargo, gradualmente la
presión de actores sociales y políticos emergentes, el cambio demográfico y las
transformaciones de la economía mundial, que condujeron al agotamiento del
modelo económico en el que se basó el crecimiento, generaron tensiones resuel-
tas con reformas que fueron ampliando gradualmente la inclusión política y eco-
nómica. Desde fines de la década de 1970, después de años de exacerbación del
conflicto social, comenzó un proceso creciente de apertura política y desde el
final de la década de 1980 se impulsó un acelerado proceso de apertura econó-
mica que afectó a buena parte de las élites económicas beneficiarias del protec-
cionismo.
Hacia fines del siglo xx, con un nuevo pacto político de carácter democrati-
zador, parecía que el Estado mexicano había alcanzado el umbral que propiciaría
un proceso generalizado de apertura. Empero, el proceso se empantanó y mostró
lo incompleto del proceso de maduración del Estado natural mexicano. Por un
lado, la resistencia al cambio de las organizaciones beneficiarias del sistema de
protecciones particulares se agudizó, mientras por el otro la estructura misma del
Estado mostró sus contrahechuras y su falta de capacidad para convertirse en una
democracia constitucional garante de derechos universales.
61

¿Cuáles han sido los problemas que han obstaculizado la transición? La persis-
tencia del patrimonialismo, el clientelismo y el sistema de botín en la estructura
misma de la organización estatal; el incompleto proceso de sometimiento de las
Fuerzas Armadas al orden constitucional; la limitación del pacto político democrati-
zador, que no abrió plenamente el acceso a la competencia política, y el manteni-
miento de los privilegios monopolísticos y corporativos, son los principales escollos
que han empantanado el tránsito y han puesto al orden social mexicano al borde
de la regresión, si no es que de un proceso de descomposición estatal severo.
Clientelismo burocrático y sistema de botín

La estructura del Estado mexicano, de su burocracia, y el tipo de personal político
que ha medrado a su alrededor, han dependido de la concepción del gobierno
como botín a controlar y repartir entre grupos de intereses particulares. La tradi-
ción patrimonial subsiste en mayor o menor medida en todos los países de matriz
institucional española. Sin embargo, el desarrollo institucional ha atemperado en
algunos casos la apropiación privada de los bienes públicos. En México, en cam-
bio, desde la configuración inicial del Estado moderno, en los tiempos del Porfi-
riato, la manera de extender el dominio estatal a todo el territorio consistió en
aceptar que los agentes del servicio público, lo mismo que los cargos de elección,
pudieran vender de manera privada sus servicios y su protección, al tiempo que
usaban su investidura para negociar en su beneficio la desobediencia de la ley de
los particulares.
Así se institucionalizó la relación de la sociedad con el Estado. Lo racional
para cualquier mexicano que pretenda obtener un servicio estatal, una licencia
de obras, un contrato público o que haya cometido una falta que implique san-
ción es negociar directamente con el servidor público correspondiente el precio
a pagar. Se trata no de una tradición cultural, como comer tortillas o chile, sino de
un arreglo institucionalizado, aunque informal: ésas son las reglas del juego, por
más ilegales que sean y comportarse de una manera distinta —por ejemplo, de
acuerdo con las leyes escritas— puede convertir una gestión sencilla en una
monserga. Darle mordida al policía o poner un billete de cien pesos entre los for-
mularios para obtener un permiso es un comportamiento mucho más “apropia-
do” para resolver un problema de tránsito o un trámite de ventanilla que esperar
a la grúa o tener que volver con la copia magenta para anexarla a la naranja y la
azul ya entregadas.
En buena medida se trata del reflejo de un Estado débil que no ha podido
resolver su problema de agencia con base en las normas formales y en principios
de ética pública asumida autónomamente por los actores involucrados. El policía
o la funcionaria de la ventanilla tienen un grado de autonomía suficiente para ven-
der su servicio de manera particular y para aplicar la ley “según su criterio”. Desde
luego, un gobernador, un alcalde, un secretario o un director general tienen una
capacidad discrecional mayor, directamente proporcional a su posición en la jerar-
quía estatal. Los márgenes de autonomía de hoy son menores que los del Porfiria-
to o los de la época clásica del régimen del pri, pero siguen siendo amplios.
62

Es esta concepción de lo estatal lo que genera el fenómeno que conocemos
como corrupción, que lleva a que los servicios que debe prestar el Estado se otor-
guen no de manera universal, sino sólo en beneficio de aquéllos capaces de com-
prarlos a cambio de rentas o de las clientelas cautivas de las que se espera apoyo
político. Se trata de una característica típica de los Estados naturales que apenas si ha
sido trastocada en el proceso de transición inacabada hacia un orden social abierto.
Durante la época clásica del régimen, la burocracia controló pacíficamente el
territorio, marginó relativamente a los militares del poder —aunque les concedió
el control de ciertas parcelas de venta de protección, los mantuvo como sostén de
su control territorial y político y les concedió privilegios, como desarrollaré ense-
guida— y despersonalizó la Presidencia al convertirla en la cúspide de una carrera
gestionada a partir de un sistema de incentivos clientelistas que premiaba la disci-
plina y la lealtad política por encima de cualquier otra virtud burocrática. El cono-
cimiento o la eficacia administrativa podían redituar, pero sin pertenencia a una
red de reciprocidad clientelista nadie podía ascender en la escala jerárquica.
Cuando se dio la ruptura del monopolio político del pri y surgió la competen-
cia electoral plural, se hizo común la suposición de que surgirían incentivos para
frenar el reparto del botín. Sin embargo, la competencia política no redujo la rapi-
ña, sino que aumentó la demanda de recursos públicos a privatizar.7 El nuevo arre-
glo no modificó el carácter rentista, basado en la reciprocidad clientelista, pues
mantuvo el clientelismo en el reparto del empleo público y no generó mecanismos
institucionales lo suficientemente sólidos para sustituir la negociación particular de
la obediencia de la ley por un imperio efectivo y legítimo del orden jurídico. Desde
2000, la competencia electoral se ha centrado en la captura de las parcelas de
poder público para repartirlo entre los seguidores y los leales, igual que antes,
pero ahora sin siquiera los elementos de continuidad que le daba la competencia
dentro de la misma organización partidista. Ahora el reparto ya no tiene un meca-
nismo centralizado, como en los tiempos clásicos del presidencialismo priista, sino
múltiples actores con capacidad de decisión sobre los dineros y los presupuestos.
La administración pública profesional de carrera en México no ha terminado
de desarrollarse. Una tarea pendiente de la reforma del Estado mexicano ha sido la
consolidación de una burocracia profesional, permanente y relativamente neutral,
con la formación necesaria para gestionar las tareas que requieren conocimientos
especializados y la operación cotidiana de la función pública. Los intentos por
crear un servicio público profesional adecuado para las nuevas condiciones de la
competencia política plural fracasaron con la fallida ley expedida durante el
gobierno de Vicente Fox, que, en su artículo 34, dejó abiertos los resquicios para
que el arreglo informal se reprodujera.8
El patrimonialismo y la corrupción sólo se acotarán sustancialmente cuando
se desarticule su causa primordial: la existencia de un Estado clientelar que fun-
ciona como sistema de botín en el cual el empleo público se reparte discrecional-
7 Ugalde, “¿Por qué más democracia…”.
8 Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, D.O, 10 de abril
de 2003.
63

mente entre validos y leales. Un arreglo de estas características genera un sistema
de incentivos de corto plazo entre los funcionarios que premia la disciplina y la
lealtad, no el mérito y el buen desempeño, mientras propicia la avidez por la
explotación del cargo mientras éste dure, pues depende de la fortuna del jefe
burocrático a quien se le debe el empleo.
Así, la transición a un orden social de acceso abierto no se concretará mien-
tras no se profesionalice la administración pública y el acceso al empleo público
se despolitice. Los incentivos positivos para la probidad en el servicio público que
genera la profesionalización deben complementarse con un sistema de responsa-
bilidades simple pero eficaz, que detecte oportunamente las desviaciones y las
sancione con justicia. Por añadidura, la transparencia y el principio de máxima
publicidad deben imperar en todos los actos de autoridad, de manera que se des-
articulen las redes de corrupción, que no son otra cosa que las expresiones de la
venta de protecciones particulares que ha predominado en el ejercicio del poder.9
La subordinación militar al poder civil

Durante las décadas del régimen del pri se daba por hecho el sometimiento pleno
de los militares al poder civil, una de las condiciones esenciales para alcanzar el
umbral de tránsito hacia un orden social abierto. Un punto clave del acuerdo de
1946 fue la relegación relativa del Ejército al poder político directo. Se trató de la
culminación de un proceso que comenzó desde el primer pacto, en 1929, y que
fue avanzando con los acuerdos sucesivos, hasta que se consolidó al fundarse el
pri con la postulación de Miguel Alemán —un civil— a la Presidencia. Al Ejército
se le concedieron a cambio otras parcelas de rentas: aquéllas de las que se pudie-
ran apropiar en sus tareas de control territorial, incluidas las ventas de proteccio-
nes particulares a los mercados clandestinos.
Las Fuerzas Armadas fueron parte del arreglo de la época clásica del régimen
y sus jefes y oficiales obtuvieron, a cambio de su disciplina y lealtad, márgenes
para el aprovechamiento privado de sus posiciones de poder en áreas delimitadas
de influencia. Al igual que el resto de los agentes del Estado, los militares pudie-
ron usufructuar parcelas de extracción de rentas de manera privativa, entre ellas la
administración de los mercados ilegales de drogas.
La aparente subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil nunca fue
plena, ni su retiro de tareas políticas fue real, como demuestra la investigación de
Thomas Rath.10 Durante la época clásica del pri el Ejército fue usado permanente-
mente, de manera inconstitucional, para expresar la fuerza de la coalición de
poder. Los militares fueron el armazón del autoritarismo y aunque se mantuvieron
ya al margen de la disputa por el control del gobierno nacional, siguieron tenien-
do un papel político crucial, sobre todo en el ámbito regional.11
El deterioro de la capacidad para reducir la violencia ha provocado un proce-
so de renegociación del papel de las Fuerzas Armadas en el conjunto de la organi-
9 Cejudo y Lugo, “Una burocracia profesional…”.
10 Myths of Demilitarization…
11 Romero, “Los militares nunca se fueron“.
64

zación estatal. Al romperse el monopolio político se hizo evidente que la lealtad
militar era con el arreglo político concreto, no con el orden constitucional abstrac-
to. Los militares habían aceptado el lugar que les correspondió en la coalición
estrecha de intereses del arreglo priista, pero cuando este periclitó comenzaron a
renegociar su posición y, gradualmente, desde que en 2007 el gobierno de Felipe
Calderón (2006-20012) emprendió la guerra contra el crimen organizado, el des-
pliegue del Ejército ha sido el principal subterfugio para evitar la construcción ins-
titucional necesaria que permita contar con un sistema de seguridad y justicia
basado en el orden jurídico, en lugar del antiguo arreglo de venta de protecciones
particulares y negociación de la desobediencia.
El protagonismo que ha adquirido el Ejército en tareas de seguridad pública
desde 2007 no es sino la exacerbación de un papel que nunca dejó de cumplir. Los
intentos fallidos por construir un cuerpo de policía federal civil, que comenzaron
durante el gobierno de Ernesto Zedillo, siempre con la participación de las Fuerzas
Armadas en su construcción, han mostrado de manera descarnada el hecho de que
la desmilitarización en México nunca concluyó, sólo fue enmascarada.
La reducción en la capacidad estatal de disminución de la violencia es resul-
tado de la desarticulación provocada por la ruptura del monopolio político. En el
antiguo régimen, el control militar del territorio era coherente con el que de mane-
ra cotidiana ejercían las autoridades locales, casi todas provenientes del pri y que
se entendían bien con los mandos del Ejército. Con la irrupción de la pluralidad
electoral se rompieron las redes de comunicación entre las autoridades locales y
las Fuerzas Armadas y eso condujo al proceso de desmantelamiento de las fuerzas
policiacas locales llevado a cabo por las Fuerzas Armadas a partir del gobierno de
Felipe Calderón, pues los diversos pactos políticos de las autoridades locales crea-
ron conflictos en el proceso de venta de protecciones particulares a las organiza-
ciones que controlan los mercados clandestinos.12
Cuando se acabó el monopolio del pri, ya sin los previos mecanismos de
control, la apropiación local de rentas se exacerbó y los cuerpos de seguridad
locales se salieron de control, en la medida en la que crecía la fuerza operativa del
crimen organizado, gracias a las ganancias obtenidas del mercado clandestino de
drogas, cuyos costos de protección se redujeron relativamente al fragmentarse la
negociación. Los cárteles fortalecidos, ya con una buena infraestructura organiza-
tiva y de armamento, comenzaron a diversificar sus operaciones hacia delitos
depredadores, mientras que el alto grado de impunidad generado por un sistema
de control del delito basado en la arbitrariedad y la corrupción de las policías
abrió ventanas de oportunidad para el crecimiento de la delincuencia no vincula-
da al tráfico de drogas.
Los gobiernos producto de la alternancia democrática, en lugar de empren-
der una reforma del Estado que sustituyera la antigua maquinaria de venta de pro-
tecciones particulares —ineficiente y corrupta, con enormes problemas de agen-
cia que implicaban el abuso privado de las parcelas de poder estatal, pero que
12 Trejo y Ley, Votes, Drugs, and Violence….
65

garantizaba la reciprocidad clientelista— por cuerpos civiles, relativamente despo-
litizados, transparentes y obligados a rendir cuentas de todos sus actos, han
devuelto a las Fuerzas Armadas el control casi monopólico de la violencia estatal.
El modelo de orden autoritario ya había hecho crisis cuando Felipe Calderón
llegó a la Presidencia en 2006, pero en lugar de apostar por su reforma a fondo, su
gobierno optó intencionalmente por reemplazar a las fuerzas del orden local y sus
pactos con una irrupción del Ejército, la Policía Federal y la Marina para abrir una
guerra frontal al comercio de drogas —por más que después tratara de justificarse
diciendo que era contra el crimen organizado en su conjunto—, pero sin desarrollar
mecanismos fuertes de control judicial a su actuación, basados en el respeto al
orden jurídico, con lo que consiguió que una forma caduca de ejercer la fuerza del
Estado acabara provocando una de las mayores crisis de violencia en la de por sí
violenta historia de México y un aumento desmesurado de la violación de los dere-
chos humanos, ya de suyo violados de manera consuetudinaria por las formas tra-
dicionales de la arbitrariedad policiaca. La irrupción de las fuerzas federales en el
combate frontal al tráfico de drogas no sólo trastocó los pactos de complicidad exis-
tentes entre traficantes y autoridades locales, sino que descompuso el orden tradi-
cional de reciprocidad clientelista que contenía otras formas de delito y violencia.13
La guerra frontal no redujo, empero, los incentivos económicos para la producción
y el tráfico de drogas;14 por el contrario, los aumentó, pues la elevación de los pre-
cios provocados por el embate hizo que ahí donde caía un capo y se destruía una
organización surgieran otras varias con intenciones de pelear por el mercado.
¿Por qué el Ejército, que es una parte constitutiva del Estado mexicano, ten-
dría que ser una excepción en la corrupción institucionalizada de la organización
estatal mexicana? Esta percepción es producto del mito construido durante la
segunda mitad del siglo xx, como parte del pacto político que determinó su aco-
modo dentro del régimen autoritario de la época clásica del pri, cuando a cambio
de dejar de ser actores involucrados directamente en la lucha por la Presidencia, a
los jefes militares se les concedió impunidad. Un manto de secreto cubrió sus acti-
vidades, incluidas la gestión de los mercados clandestinos y la venta de proteccio-
13 Los análisis hechos a partir de información verificable, difícil de obtener debido al manto
de opacidad que cubre las actividades del Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea, señalan que la actua-
ción de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad ha sido desastrosa. De hecho, el aumento en la
tasa de homicidios está relacionado con el despliegue militar, como lo ha mostrado Laura Atuesta en
“Las cuentas de la militarización”, las intervenciones militares suelen ser arbitrarias y con frecuencia
derivan en masacres, como lo documenté junto con Alejandro Madrazo y Rebeca Calzada en “La
‘guerra contra las drogas’…” y tienen índices desproporcionados de letalidad, de acuerdo con las
investigaciones de Carlos Silva Forné, Catalina Pérez Correa y Rodrigo Gutiérrez en “Uso de la fuerza
letal…”. Desde que las Fuerzas Armadas son las principales encargadas de la estrategia de seguridad,
México ha pasado de una tasa de homicidios de 8 por cada 100 000 habitantes en 2007 a la actual de
30 por cada 100 000. Después de casi tres lustros de despliegue militar, la violencia ha aumentado
sustancialmente, mientras que sus violaciones a los derechos humanos son reiteradas, aunque
muchas veces son encubiertas. Los militares mexicanos cometen delitos de lesa humanidad con total
impunidad; cuando mucho, son culpados los soldados y oficiales de baja graduación, nunca los
jefes de los operativos.
14 Romero, “La dimensión desconocida…”.
66

nes particulares a las que me he referido, mientras que siguieron teniendo un
papel central como agentes del control autoritario.
El gobierno de Andrés Manuel López Obrador, bajo el supuesto de que su
carácter disciplinado resolverá los problemas de agencia y de corrupción, les ha
devuelto a las Fuerzas Armadas una serie de tareas que habían perdido al menos
parcialmente, como el control de los puertos y de la marina mercante o las aduanas.
También ha restablecido su papel como constructoras de obras de infraestructura,
fuente de gran corrupción en los años formativos del régimen del pri y, desde
luego, ha dejado bajo su control a su nuevo cuerpo policiaco, la Guardia Nacional,
que se mantiene militarizado a pesar de contravenir la propia reforma constitucio-
nal que lo creó. La presencia militar en la vida del país ha vuelto a ser tan conspicua
como en los años del gobierno de Manuel Ávila Camacho (1940-1946), antes de
que con Miguel Alemán (1946-1952) perdiera notoriedad, aunque conservara gran
poder, mientras que el necesario proceso de profesionalización del Estado para
sustituir al sistema de botín que caracteriza a la administración pública ha sido susti-
tuido, en importantes ámbitos de la administración pública, por la gestión militar.15
La expansión de las funciones asignadas a los militares no se constriñe a
labores relacionadas directamente con su ventaja en el uso de la fuerza. Gradual-
mente, el presidente de la República ha decidido sustituir a cuerpos relevantes de
la administración pública que deberían corresponder al servicio civil, por cuerpos
armados con disciplina y entrenamiento militar. Ha desplazado a las constructoras
privadas contratistas del gobierno por constructoras de las Fuerzas Armadas; con
el pretexto de combatir la corrupción, ha desmantelado cuerpos civiles con expe-
riencia y entrenamiento específico, empezando por la extinta Policía Federal, la
cual era de creación relativamente reciente, pero también ha arrasado con cuer-
pos de funcionarios de larga data, como los aduanales o la administración de la
marina mercante.
Los riesgos que se corren con el proceso de militarización en curso son
ingentes. El primero, el de la destrucción de las de por sí precarias capacidades de
los cuerpos de la administración civil, como ya es evidente en materia de seguri-
dad, donde se han desmantelado las policías civiles y la responsabilidad principal
se supone que la acabará teniendo un cuerpo inconstitucionalmente militarizado:
la Guardia Nacional, formada por marinos y soldados con diferente uniforme y
con mandos, capacitación y estrategias militares. El desmantelamiento de cuerpos
civiles que debieron ser reformados, no destruidos, tendrá consecuencias gravísi-
mas en el proceso de transformación del Estado mexicano para alcanzar un orden
social de acceso abierto.
Pero el riesgo mayor es que los militares, una vez de vuelta en el control del
botín estatal, decidan que los prescindibles son los civiles, no ellos. De ocurrir,
sería la peor involución en la historia de México en un siglo. En lugar de avanzar a
un arreglo en el que las Fuerzas Armadas estuvieran completamente sometidas al
15 Para una lista exahustiva de lo militarizado durante este gobierno, véase la base de datos del
Inventario Nacional de lo Militarizado realizada por el Programa de Política de Drogas del cide, en
<https://ppdata.politicadedrogas.org>.
67

orden constitucional y al mando de autoridades civiles, una casta militar prove-
niente de un régimen autoritario y que no ha vivido un proceso de reforma inter-
na para adecuar su actuación al imperativo de la ley está recuperando un poder
que después va a ser difícil que abandone.
Así, la condición indispensable de sometimiento de los militares al poder ins-
tituido no sólo no se ha completado, sino que ha sufrido un retroceso sustancial.
Para que el acatamiento de las reglas del juego se vuelva autónomo en las Fuerzas
Armadas, el consenso en torno a tales reglas debe ser sólido entre las fuerzas polí-
ticas, de manera que no surjan litigios severos que polaricen a los actores, pero esa
condición está lejos de ser alcanzada en la política mexicana de nuestro tiempo.
El pacto político excluyente

En 1996 culminó con un acuerdo un proceso de reformas electorales —en un
principio impulsadas por los reformistas del propio régimen, pero que gradual-
mente fueron incluyendo a grupos antes excluidos— con mecanismos de control
robustos para evitar la manipulación del voto por parte de quienes detentaban al
poder. Aquel acuerdo representó un hito histórico. Sin embargo, si bien la reforma
de 1996 significó avances electorales innegables, al mismo tiempo implicó un
retroceso notable en el acceso a la competencia electoral respecto a lo avanzado a
partir de la reforma política de 1977, pues restableció parte de las barreras protec-
cionistas de la legislación de la época clásica del régimen del pri con la elimina-
ción del llamado registro condicionado de partidos políticos y el regreso al siste-
ma de asambleas como única vía para ingresar a la competencia.
La historia del sistema electoral mexicano de la época clásica del pri arranca
con la legislación electoral de 1946, producto del pacto institucional del cual nace
el Partido Revolucionario Institucional y combinaba elecciones no competitivas
con fuertes restricciones a la existencia de partidos pretendidamente opositores.
Aquella ley estaba marcada por un conjunto de sesgos institucionales que ponían
el control de los procesos electorales en manos del Poder Ejecutivo y limitaban la
posibilidad de reconocimiento legal a opciones que pusieran en peligro la repro-
ducción autoritaria pero pacífica del poder (divisiones del partido oficial o nuevas
fuerzas con capacidad de competir electoralmente). Así, se creó un sistema de
partidos aceptados por el régimen, en el marco de una legislación electoral pro-
teccionista, donde el reconocimiento estatal sólo se extendía a aquellas organiza-
ciones que no representaban un riesgo a la coalición de poder.
Aquellas reglas desempeñaron un papel muy importante para la estabilidad
del régimen, ya que formalizaron las ventajas competitivas del pri y contribuyeron
a evitar sus rupturas. Al mismo tiempo, aquellas reglas resultaron propicias para la
consolidación de un pequeño sistema de partidos estable, formado por organiza-
ciones capaces de aprovechar las limitadas condiciones provistas por el marco ins-
titucional y que le permitían al régimen dar una imagen de respeto a la pluralidad,
cuando en los hechos aquellas organizaciones no tenían posibilidad alguna de
competir por el poder y resultaban funcionales al monopolio político como meca-
nismo legitimador.
68

Durante más de 30 años subsistió este sistema electoral protegido,16 con cam-
bios institucionales crecientes que fueron afinando los mecanismos de control y
abrieron espacios específicos de representación para una oposición simulada que,
en muchos casos, debió recurrir a la vida artificial que el propio régimen le insu-
flaba; se fue estructurando un sistema de partidos a la medida de la hegemonía
priista. En la etapa madura del proteccionismo electoral, alcanzada a partir de la
reforma de 1963 que creó el llamado sistema de diputados de partido, una forma
embrionaria de representación proporcional, los partidos legales eran en realidad
comparsas a modo para sostener la ficción electoral.
Después del movimiento de 1968, la necesidad de un ajuste institucional que
propiciara nuevos mecanismos de incorporación de partidos a la competencia
electoral y modificara las reglas del juego se hizo urgente ante el embate de quie-
nes habían optado por la salida violenta durante los primeros años de la década
de 1970 y la pérdida de legitimidad de la ficción electoral después de que en 1976
el candidato del pri fuera el único registrado, aunque también apareciera en la
boleta bajo los emblemas del pps y del parm.
El equipo político del presidente José López Portillo (1976-1982), sobre todo
su secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, entendió la situación y empren-
dió oportunamente un nuevo proceso de reformas con claras consecuencias
democratizadoras, aunque limitadas. Reyes Heroles se propuso diseñar una refor-
ma que permitiera ampliar las bases de legitimidad del régimen sin atentar contra
el monopolio político de la coalición de poder. A pesar de que el partido oficial no
corría riesgos, pues se mantenía el estricto control que el gobierno ejercía en todo
el proceso electoral, desde el empadronamiento de los ciudadanos hasta el
recuento de los votos, la reforma de 1977 se diferenció de los ajustes legislativos
anteriores desde su arranque con un gran debate nacional en el que intervinieron
fuerzas hasta entonces marginadas de los canales oficiales de expresión, amplió
sustancialmente el espectro de partidos legalmente reconocidos —sobre todo en
el flanco izquierdo— y estableció un marco más propicio para la paulatina demo-
cratización de las relaciones políticas en el país. Más allá de sus evidentes limita-
ciones, la reforma tuvo la virtud de regularizar la confrontación política y de poner
frente a la sociedad diversas opciones en un país acostumbrado a la aplastante
hegemonía priista.17
El arreglo de 1996 retrotrajo al sistema de partidos, al menos parcialmente, a
la época anterior a la apertura política de los tiempos de la reforma de 1977, cuan-
16 TorresMejía, “El fin del proteccionismo electoral”.
17 Merece la pena resumir los términos de la reforma. A finales de 1977, el gobierno convocó a
audiencias públicas ante la Comisión Federal Electoral para discutir los términos de la reforma. El
resultado fue un conjunto de reformas a la Constitución y a la Ley Federal de Organizaciones Políti-
cas y Procesos Electorales (lfoppe) que modificaron los términos de la confrontación política, aun
cuando no se puso en duda la hegemonía del pri. Los principales cambios que introdujo la reforma
tocaron, por una parte, al sistema de partidos, pues se modificó el procedimiento de registro con la
creación del registro condicionado al resultado de las elecciones, con lo que pudieron participar en
los comicios de 1979 tres nuevos partidos, entre los que destacaba el Partido Comunista, sin tener
que someterse al complejo procedimiento notarial para la comprobación de su militancia; además,
69

do, después de más de tres décadas de limitación al registro de partidos, finalmen-
te habían podido acceder a la contienda electoral organizaciones hasta entonces
excluidas, como el Partido Comunista. Con la reforma de 1977, concretada en la
elección de 1979, se suavizó el proteccionismo electoral que desde 1946 había
limitado la participación electoral a los partidos tolerados por el régimen y que no
representaban una competencia real para la coalición de poder encarnada en el
pri. La figura del llamado registro condicionado fue clave para la ruptura del mono-
polio político, pues generó los incentivos para que la disidencia del pri tuviera
opción de salida en la elección de 1988. Fue la vía para que diversos grupos de
ciudadanos, organizados en torno a un programa y una lista de candidatos, parti-
ciparan en las elecciones. Sin embargo, los mismos partidos que acordaron las
reglas electorales con mayor certidumbre de la historia mexicana decidieron recu-
perar las reglas del proteccionismo electoral del régimen del pri para blindarse de
la competencia y restringir la participación en los comicios a aquellos grupos que
tuvieran redes de clientelas.
La vuelta al sistema de registro de partidos basado exclusivamente en asam-
bleas limitó sustancialmente los alcances democratizadores del pacto de 1996. Los
pactantes de 1996 no fueron actores emergentes, nuevas expresiones políticas de
una sociedad cada vez más ciudadana y menos corporativa y clientelar, sino diver-
sas expresiones del antiguo arreglo, con sus viejas maneras de hacer las cosas, y
con la misma visión de lo público como un espacio de conquista que buscaron
erigir protecciones a la competencia y para ello establecieron barreras de entrada
a la organización política que, por lo demás, deformaron el sistema de incentivos
de las organizaciones aspirantes a convertirse en partidos políticos, pues propicia-
ron el clientelismo: para lograr la meta de asambleas se debe tener capacidad de
movilización de redes de reciprocidad.
Los tres partidos que pactaron las reglas en 1996 dominaron la escena política
mexicana, sin nuevos competidores relevantes, hasta la escisión del prd en 2014.
Los tres son fuerzas provenientes del antiguo régimen autoritario: el pri desde
luego, pero también el prd, que fagocitó a la izquierda más definida y creció, en
buena medida, como opción de salida para las disidencias priistas, sobre todo a
partir de la llegada de Andrés Manuel López Obrador a la dirección del partido en
en la Constitución se reconoció a las organizaciones políticas como entidades de interés público por
medio de las cuales se formaba la opinión nacional.
El otro gran cambio que introdujo la reforma se refería al sistema electoral. Se adoptó constitu-
cionalmente un sistema mixto de integración de la Cámara de Diputados (las reformas no tocaron al
Senado) que suponía la elección de 100 diputados por el principio de representación proporcional
de un total de 400. Se mantenía la elección de mayoría relativa para 300 distritos, mientras que se
creaban entre tres y cinco circunscripciones nacionales en las que se elegirían diputados por listas
cerradas presentadas por los partidos registrados. Los partidos que alcanzaran al menos 60 constan-
cias de mayoría no tenían derecho al reparto proporcional y si, entre dos o más partidos con dere-
cho a reparto, juntaban 90 constancias de mayoría, entonces el reparto proporcional se reduciría a la
mitad. Resulta claro que el sistema estaba pensado para reservar al pri el espacio de la mayoría relati-
va, y los 100 escaños elegidos en las circunscripciones plurinominales estarían destinadas a darle
representación a la oposición.
70

1996. Incluso el pan, que ha reclamado para sí una historia de independencia y un
carácter ciudadano, se desarrolló como una organización funcional al monopolio
del pri desde la década de 1940 y cuando eclosionó electoralmente, a partir de
1983, lo hizo como vehículo para la ruptura empresarial con el partido del régimen.
El proteccionismo electoral ha impedido el desarrollo de nuevas organizacio-
nes capaces de reflejar la vitalidad de la sociedad mexicana del nuevo siglo y sus
causas, apenas reflejadas en los partidos tradicionales, encabezados por cúpulas
prácticamente sin renovación generacional. Baste ver la cantidad de dirigentes y
legisladores que llevan en la política casi medio siglo y siguen siendo factores
determinantes en sus partidos. No ha habido espacio para el crecimiento de orga-
nizaciones ciudadanas, que se desarrollen poco a poco, y que puedan ir ganando
apoyo electoral en elecciones sucesivas. Eso ha limitado de manera sustancial la
calidad de los partidos mexicanos y los ha convertido en maquinarias dependien-
tes del subsidio público.
Sólo la fractura de uno de los partidos pactantes del acuerdo de 1996 rompió
la oligarquía tripartitita consolidada con reglas del juego desarrolladas a partir de
1996. La irrupción de Morena en el escenario puso en jaque todo el andamiaje ins-
titucional sobre el que se había construido la incipiente poliarquía limitada que
sustituyó al monopolio del pri. Una vez más, una escisión en torno a un caudillo,
sin coherencia programática o ideológica, sin deliberación sustantiva y sin demo-
cracia interna. Una coalición que ha dependido en extremo de la popularidad de
su líder y sin otra cohesión que su arrastre electoral. Nada augura que Morena
trascienda la presidencia de Andrés Manuel López Obrador.
Una condición indispensable para trascender el umbral de transición a un
orden social abierto es el cambio en las reglas de acceso a la competencia política.
Las reglas de registro de partidos en México deben reformarse para que la demo-
cracia sobreviva. Sólo una reforma que permita el ingreso a la competencia de
fuerzas creadas por grupos de ciudadanos que pongan en juego un programa y
una lista de candidatos va a airear el descompuesto sistema de partidos. Para
lograrlo es indispensable eliminar, de una vez por todas, el sistema de asambleas
para obtener el registro y establecer un mecanismo similar al del llamado registro
condicionado de la ley de 1978: constitución formal, documentos básicos con
estatutos claros y vinculantes, declaración de principios y programa con compro-
miso expreso con el orden constitucional.
También es necesario fortalecer y legitimar la representación proporcional.
Por ello, se debe regresar al sistema de dos boletas separadas para la elección de
legisladores, una por cada principio, de manera que los electores tengan claro que
también los llamados plurinominales dependen de su voto. Un sistema como el
existente en Alemania o en el parlamento escocés, en los cuales la ciudadanía
puede incluso votar por partidos distintos: por la candidatura de mayoría de uno y
por la lista de representación proporcional de otro, tal como ocurría en México
entre 1979 y 1988.
Sin partidos reales, que representen proyectos de país con los que la ciuda-
danía se sienta identificada y que estén abiertos a representar la diversidad de
71

intereses de una sociedad plural, no puede haber democracia sustentable. Hoy en
México no hay espacio para el desarrollo de nuevas organizaciones ciudadanas,
que crezcan poco a poco, y que puedan ir ganando apoyo electoral en elecciones
sucesivas. Eso ha limitado de manera considerable la calidad de los partidos mexi-
canos y los ha convertido en maquinarias dependientes del subsidio público.
Las protecciones corporativas

Un ámbito en el que se muestra con claridad la existencia de barreras de entrada
elevadas al reconocimiento y la protección estatal es en el de las corporaciones
sindicales. A partir de la Ley Federal del Trabajo de 1931, pero sobre todo desde el
pacto de 1938, sólo fueron reconocidas aquellas organizaciones de trabajadores
que aceptaron la tutela estatal y quedaron incorporadas al aparato del partido ofi-
cial. La representación de los intereses laborales quedó constreñida a los sindica-
tos oficialistas, del “sector obrero” del Partido de la Revolución Mexicana, hereda-
do al pri en 1946. El control corporativo de las dirigencias sindicales reprodujo en
el mundo del trabajo industrial y urbano algunos mecanismos institucionales de la
intermediación caciquil de la antigua sociedad rural, adaptados al control de las
organizaciones gremiales.
Las burocracias que controlaron a los sindicatos constituían una red de lide-
razgos a los que se les concedió la administración de las cuotas sindicales como
una de sus parcelas de rentas, además de que vendían sus servicios de intermedia-
ción a los patrones, a los que garantizaban la aceptación de las condiciones labo-
rales por parte de sus agremiados a cambio de sobornos. El gobierno establecía el
piso de negociación y arbitraba las disputas. Los líderes sindicales medraron al
amparo del régimen. Estaba excluida toda prédica sobre la lucha de clases en las
organizaciones oficiales de trabajadores, las únicas con patente legal para partici-
par en la contratación laboral. Los liderazgos se establecieron de una vez y para
siempre, sin participación alguna de los trabajadores en su elección, en el pacto
de 1946, del que quedaron excluidos los dirigentes sindicales que no comulgaran
con la ideología oficial del régimen o no se sometieran a las condiciones discipli-
narias de la coalición de poder.
La protección estatal sobre los trabajadores fue limitada, pues el control polí-
tico de los sindicatos sirvió para garantizarle docilidad laboral al capital, con resul-
tados devastadores sobre el nivel de vida de los trabajadores urbanos, pues sus
condiciones de vida apenas eran mejores que las del campo que habían abando-
nado. Los salarios reales no crecieron,18 aunque sí surgió un sistema de salud y de
18 “Entre1939 y 1946 el nivel del salario real cae a la mitad; entre 1946 y 1970, se produce un
ascenso de 112% […]. Entre 1939 y 1946 el salario obrero en el sector industrial cae 50%. Hasta 1952,
es apenas 8% mayor que el de seis años atrás. En consecuencia, el salario obrero sufre un descenso
real de casi la mitad entre 1939 y 1952, años altamente inflacionarios. A la par, la productividad del
trabajo en el mismo sector, el industrial, crece 50% […]. Se puede resumir el ciclo entre 1939 y 1968
viendo sus dos fases y sus resultados. Durante la primera fase se observan altas tasas inflacionarias,
caídas sostenidas del salario real y un aumento extraordinario en la productividad del trabajo. En la
segunda se registran bajas tasas inflacionarias, ascensos sostenidos del salario real, y un aumento de
72

pensiones de cobertura razonable. El control sobre las demandas de los trabajado-
res le permitió a la coalición de poder garantizar a los empresarios protegidos una
fuerza laboral barata y no rijosa. Sólo los sindicatos priistas estaban permitidos.
Las barreras de entrada a la organización sindical eran extremadamente altas.19 Al
igual que los partidos, los sindicatos requerían un registro gubernamental, que
sólo se concedía a las organizaciones dóciles.
El corporativismo sindical benefició, en cambio, a los líderes sindicales que
formaban parte de la élite política. La labor de intermediación de las dirigencias
sindicales oficialistas estaba muy bien pagada, pues los líderes sindicales leales se
enriquecieron y participaron en el reparto de rentas estatales por medio de los
cargos de elección estatal y del usufructo patrimonial de parcelas administrativas
relacionadas con su materia de trabajo. La recaudación obligatoria de cuotas sindi-
cales entre los agremiados, que en el caso de los sindicatos de empleados públi-
cos hacía directamente el gobierno, y la posibilidad de usar ese dinero de manera
discrecional, sin ningún tipo de rendición de cuentas, hizo que los dirigentes de
las organizaciones gremiales adquirieran un poder económico importante. Así fue
como el Estado posrevolucionario gobernó el mundo del trabajo.
La disidencia sindical relevante fue episódica, centrada en algunos sindicatos
grandes con trabajadores más calificados, como el ferrocarrilero o, entre la buro-
cracia, los maestros o los médicos, algún brote de radicalidad minero y poco más.
Con frecuencia, los líderes disidentes fueron encarcelados, aunque sólo unos
pocos por largos periodos.
El hecho es que el sistema corporativo de reparto de rentas garantizó unos
niveles muy bajos de resistencia sindical y una relativa paz en el mundo del tra-
bajo con niveles bajos de represión física, lo que contrasta notoriamente con lo
la productividad ligeramente menor que el incremento salarial. Al terminar el ciclo en 1968, el sala-
rio real apenas logra el nivel obtenido en 1939. El salario real para 1970 es sólo 16% superior al nivel
de 1940. […] ¿Qué pasó durante este ciclo? Se sabe que la productividad avanzó significativamente y
que el producto nacional bruto creció cerca de 500%. En la interpretación clásica del periodo,
Leopoldo Solís ha afirmado que el crecimiento y la industrialización del país se financiaron con las
exportaciones agrícolas, primero, y con el endeudamiento externo y el turismo después. Nosotros
pensamos que dicha idea no es falsa, sino incompleta. Creemos que un estudio de mayor profundi-
dad podría demostrar que la falta de cohesión e independencia política de la clase obrera permitió
una enorme desvalorización de la fuerza de trabajo, con el subsecuente aumento en la tasa de
explotación. Lo anterior, aunado a la sobreexplotación de un campesinado cada vez más empobreci-
do, fue lo que realmente ‘financió’ el crecimiento económico del periodo” (Bortz et al., La estructura
de salarios…, pp. 50-51).
19 “Los gobiernos posrevolucionarios expandieron progresivamente su capacidad administrati-
va en el sector laboral en la medida que intentaban controlar la crisis de participación que implicaba
la entrada de los trabajadores urbanos e industriales en la arena política. El efectivo control de la
élite gobernante sobre los medios de coerción y la capacidad institucionalizada para regular las rela-
ciones obrero-patronales, lo mismo que las restricciones legales que se impusieron a la formación
de sindicatos, a las actividades internas de los mismos y al ejercicio del derecho de huelga, contribu-
yeron enormemente a la relativa autonomía en la toma de decisiones de los hacedores de políticas.
Poner atención en los marcos institucionales y legales en los que se daban las interacciones de Esta-
do y trabajadores resulta esencial para entender cómo operaban los controles sobre el trabajo en el
periodo posrevolucionario” (Middlebrook, The Paradox of Revolution…, p. 4).
73

ocurrido en otros países de América Latina, donde con frecuencia a periodos de
gran contestación sindical le siguieron periodos de fuerte represión encabeza-
da por los militares que se hacían con el poder político por medio de golpes de
Estado.20
Durante la crisis de la década de 1980 el arreglo corporativo resistió la caída
de los salarios reales y permitió sacar adelante un plan de estabilización de la
economía en 1987, que implicó topes salariales muy severos. Una década des-
pués, cuando la pluralidad electoral se abrió paso y, finalmente, el pri perdió la
Presidencia, el arreglo corporativo subsistió al cambio de partido en el poder y
continuó siendo un mecanismo fundamental para la estabilidad en el mundo
laboral.
La disolución del monopolio político, como resultado del proceso de demo-
cratización, no disolvió el corporativismo sindical. El entramado legal en el que se
basó el control estatal sobre los sindicatos apenas si se ha modificado. La demo-
cratización no llegó al mundo del trabajo y las barreras de entrada a la organiza-
ción sindical continuaron siendo ingentes.21 El proteccionismo establecido en la
legislación era crucial para la subsistencia de las dirigencias sindicales tradiciona-
les, por lo que mantuvieron la paz sindical a cambio del mantenimiento del statu
quo corporativo. La mayoría de los sindicatos mantuvo su lealtad al pri, pero se
entendió bien con los gobiernos del pan,22 los cuales no hicieron nada para exten-
der la protección estatal a todas las formas de organización laboral.
20 En México, en cambio, incluso durante la crisis económica de la década de 1980, cuando ya
había terminado la época clásica del régimen y los pactos originarios se estaban fracturando, el arre-
glo corporativo permitió que los ajustes y recortes se dieran en relativa calma laboral: sólo una parte
disidente del sindicato magisterial se movilizó con cierta eficacia, mientras que el resto de las movili-
zaciones sindicales de protesta fueron desactivadas con facilidad y la inmensa mayoría de los sindi-
catos acataron sin chistar la caída sustancial de los salarios reales. Esto contrasta notablemente con
lo ocurrido durante el mismo periodo en Argentina, donde hubo 13 huelgas generales a lo largo de
la presidencia de Raúl Alfonsín (Carrera, “Las huelgas generales…”). En México no ha habido una
sola huelga general en siete décadas.
21 A pesar de que uno de los puntos históricos del programa político del pan había sido el des-
mantelamiento de los controles corporativos sobre los sindicatos, una vez que Vicente Fox llegó a la
Presidencia de la República en 2000, la reforma de la parte formal del arreglo fue dejada de lado y
los panistas comenzaron a utilizar los mecanismos institucionales formales en los que se sustentaba
el proteccionismo que limitaba la libre formación de sindicatos para garantizar tanto la aquiescencia
política de las organizaciones encuadradas en el sector obrero del pri como para evitar el desarrollo
de nuevas opciones de organización para los trabajadores.
22 La excepción fue el Sindicato Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos, Siderúrgicos
y Similares de la República Mexicana, el cual resistió un intento del gobierno panista de utilizar la
atribución gubernamental de la “toma de nota”, por medio de la cual la Secretaría del Trabajo y Pre-
visión Social reconocía o no a las dirigencias laborales, para favorecer a un grupo distinto al del caci-
que sindical que había heredado el liderazgo de su padre. Con este artificio jurídico se habían deci-
dido desde el gobierno las disputas en los liderazgos durante la época clásica del pri, siempre para
beneficiar a los más dóciles. Los mineros no aceptaron la injerencia gubernamental y la camarilla se
impuso. El gobierno intentó entonces ejercer la acción penal contra el líder, acusado de múltiples
delitos, pero éste se exilió en Canadá. El gobierno de Fox desistió de volver a enfrentarse a los líde-
res sindicales tradicionales. El dirigente minero resistente acabó formando parte de la coalición de
Andrés Manuel López Obrador.
74

Los sindicatos siguen siendo monopolios; los contratos colectivos siguen
siendo propiedad gremial y no un derecho de los trabajadores como individuos
que se asocian libremente; el registro sindical sigue funcionando como una barre-
ra de entrada a la libre organización sindical, y las huelgas siguen siendo un ins-
trumento en manos de los líderes, no un derecho individual de los trabajadores.
La democracia sindical continúa siendo casi inexistente y los derechos laborales
siguen siendo gestionados por camarillas cerradas.
La reciente entrada en vigor en el país del convenio 98 de la Organización
Internacional del Trabajo, referente al derecho de sindicación y negociación
colectiva, y, de manera paralela, el nuevo Tratado México-Estados Unidos-Canadá
(tmec), que incluyó un capítulo laboral donde el gobierno mexicano se compro-
mete a adoptar medidas para garantizar el reconocimiento y protección del dere-
cho a la negociación colectiva y la libertad sindical, pueden implicar un cambio
relevante en la vida de los sindicatos y aligerar el control corporativo.23
Los acuerdos del tmec se concretaron en la reforma a la legislación laboral
publicada en mayo de 2019, ya durante el gobierno de Andrés Manuel López
Obrador. Ésta también recogió viejas demandas del sindicalismo independiente y
aunque no acaba del todo con el proteccionismo sindical, sí puede significar cam-
bios importantes en las reglas de contratación colectiva, hasta ahora controladas
por los monopolios sindicales corporativos y limitar la existencia de los llamados
sindicatos de protección, los cuales suelen pactar con las empresas las condicio-
nes de trabajo incluso antes de que sean contratados los trabajadores.
Sin embargo, el nuevo modelo se queda corto y el presidente López Obra-
dor ha incorporado a su coalición de poder a figuras notables de la vieja guardia
sindical. El dueño por herencia del sindicato minero y la cacique sindical de los
maestros son sólo las figuras más visibles de lo que se antoja un pacto más
amplio con las dirigencias corporativas que controlan la propiedad de la mayoría
de los contratos colectivos en el país. De ahí que no sea verosímil un desmantela-
miento completo del control corporativo de las organizaciones laborales. Si bien
el recuento sindical en la planta de General Motors de agosto de 2021, en el cual
el voto secreto de los trabajadores le hizo perder el contrato colectivo al sindicato
de la ctm, es una señal promisoria, lo previsible es que sólo en casos aislado pre-
valezca la democracia sindical y que los efectos de la reforma sean en extremo
limitados.
23 Entre las medidas a las que se comprometió el gobierno mexicano destacan: 1) la creación
de órganos independientes e imparciales encargados de las elecciones sindicales, de las disputas por
los contratos colectivos, la conciliación y el registro sindical; 2) la creación de tribunales laborales; 3)
la elección de líderes sindicales, y en general la participación de los trabajadores en los asuntos sin-
dicales, mediante el voto personal, libre y secreto; 4) la solución de los conflictos de representación
sindical mediante voto secreto y con plazos claros; 5) la verificación de que los contratos colectivos
vigentes son conocidos y cuentan con el apoyo de los trabajadores; 6) la verificación de que los nue-
vos contratos colectivos sean conocidos y cuenten con el apoyo de los trabajadores, además de que
el lugar de trabajo ya esté en funcionamiento; 7) la verificación de que las revisiones salariales y con-
tractuales cuenten con apoyo de la mayoría de los trabajadores cubiertos por el contratos colectivos
(Calvillo y Vargas, “Reforma laboral…”).
75

La reforma necesaria debería incluir, además, la eliminación del registro sin-
dical restrictivo, el derecho de huelga como un ejercicio decidido libremente por
los trabajadores y la gestión de los contratos colectivos temporales sometida a la
decisión democrática en elecciones entre diversos sindicatos. Sólo entonces podre-
mos dar por finiquitado el corporativismo.
Conclusión
La ilusión de cambio que se mantuvo en México a lo largo de los últimos 20 años
suponía que el país transitaría en el corto plazo a un orden social abierto, sin
barreras para la entrada a la competencia tanto política como económica. El orden
tradicional, sin embargo, ha mostrado ser más resistente de lo esperado. El tránsito
inconcluso a un Estado que extienda las protecciones estatales al conjunto de la
sociedad, garantice derechos universales y genere las condiciones para la innova-
ción y el aprovechamiento del cambio tecnológico se ha enfrentado al misoneís-
mo de las organizaciones y los actores sociales beneficiarios de los privilegios y
las protecciones particulares del antiguo régimen, a la resistencia política de secto-
res con mapas mentales refractarios a la apertura competitiva y a las evidentes
exclusiones del proceso de apertura que, desde la década de 1980, supuso que la
magia del libre mercado le abriría al país las puertas de la Arcadia: bastaba con eli-
minar las protecciones y barreras al intercambio de mercancías para que la mano
invisible nos transportara al reino de la felicidad idílica. Se emprendió, así, un pro-
ceso de reformas económicas que se suponía permitirían que México aprovechara
plenamente sus ventajas competitivas en el mundo, pero sin los mecanismos para
garantizar el reconocimiento y la proteccion del Estado a los sectores de la pobla-
ción tradicionalmente excluidos o considerados como clientelas cautivas de los
intermediarios políticos.
Si bien se alcanzó un nuevo arreglo en la política, que ha permitido la com-
petencia entre diversos partidos, y gradualmente se fueron eliminando los espa-
cios de control estatal de la economía, los resultados no han sido los ofrecidos: el
crecimiento ha sido mediocre y la exclusión social se ha agudizado, mientras la
prosperidad sostenida sigue siendo una aspiración inalcanzable y la violencia se
ha descentralizado de una manera desconocida desde los tiempos de la Revo-
lución. La narrativa del actual gobierno, que clama encabezar una “cuarta trans-
formación de la vida política y social de México”24 es reflejo del agotamiento del
arreglo institucional, pero yerra, desde mi perspectiva, en el sentido del cambio
necesario. Sin embargo, tampoco los esbozos opositores, empeñados en la defen-
sa de las reformas emprendidas durante las dos primeras décadas del siglo, alcan-
zan a llegar al fondo de lo que es necesario desmontar para recuperar la viabilidad
de México como unidad política, económica y social.
¿Por qué ni la democracia ni el libre mercado lograron cumplir sus pretendi-
das promesas? Porque la apertura política y económica se ha dado sin una reforma
profunda del Estado, que lo desmonte como aparato distribuidor de privilegios y
24 Citar a López Obrador.
76

lo transforme en una organización garante de un orden jurídico inclusivo, con el
instrumental necesario para hacer efectivos los derechos de todos, sin barreras de
acceso para las organizaciones sociales, políticas y económicas con fines lícitos y
con capacidad de ejecución efectiva de la ley.
Las reformas necesarias requieren la formación de una amplia coalición
social que dé paso a un nuevo acuerdo institucional de largo aliento. No pueden
provenir de un proyecto faccioso y polarizante, que divide al país y basa su domi-
nio político en la movilización del rencor de los excluidos de siempre, pero tam-
poco se logrará sin un proyecto de inclusión eficaz de los sectores de la población
que viven en la marginación y la pobreza.
La auténtica construcción de un nuevo régimen político requiere un amplio
consenso social imposible de alcanzar a partir de una hegemonía excluyente. El
fiasco de este gobierno parece inminente, con lo que concluirá un ciclo de fraca-
sos de las fuerzas políticas surgidas del rompimiento del monopolio político del
pri. Es posible que al concluir la presidencia de López Obrador sobrevenga un
nuevo ciclo de crisis política que dificulte la recuperación económica después de
la pandemia e impida reducir la violencia que impera en amplias zonas del país. El
resultado puede ser una regresión autoritaria, que retrase por décadas el tránsito
hacia un nuevo orden, con consecuencias sociales catastróficas, en tiempos en los
que la humanidad enfrenta el reto inminente de la crisis climática.
Sólo un gran acuerdo político, que incluya a todo el espectro programático e
ideológico, de derecha a izquierda, puede plantar los cimientos de la reconstruc-
ción democrática del Estado mexicano, sin privilegios, con derechos universales
garantizados de manera efectiva, con capacidad fiscal para emprender la ingente
tarea de la inclusión social. Sin ese acuerdo amplio, la viabilidad del orden social
mexicano se encuentra en serio riesgo.
Sin embargo, aquel arreglo perdió el equilibrio hacia la década de 1980, lo
que impulsó un proceso de cambio institucional de carácter democratizador, en
transición hacia un orden social abierto. La democratización de la vida pública
avanzó notablemente y de manera gradual, hasta alcanzar el umbral a partir del
cual se pudo precipitar el proceso de apertura general del orden social. Se fue-
ron creando espacios estatales profesionales regidos por un orden legal efecti-
vo y se amplió la inclusión de organizaciones políticas, aunque de manera limi-
tada. Empero, el proceso de cambio no avanzó hasta alcanzar un nuevo punto
de equilibrio; por el contrario, la transición se ha empantanado en incluso se
han dado retrocesos notables, producto del misoneísmo de importantes actores
sociales. La coalición ganadora de las elecciones presidenciales de 2018 fue, en
buena medida, construida en torno a los perdedores del proceso de cambio ins-
titucional: las redes de clientelas políticas, las organizaciones corporativas, los
grupos empresariales rentistas y los cuerpos estatales vendedores de proteccio-
nes particulares.
El proceso de transición se centró demasiado en la cuestión electoral, mien-
tras se dejaban de lado otros aspectos relevantes de la reforma estatal. En la mayor
parte del país el sistema de botín y la ley como mero marco de negociación de
77

intereses particulares sigue imperando, con el agravante de que en muchos ámbi-
tos el Estado fue perdiendo la capacidad de reducir la violencia, en la medida en
la que se desarticularon los mecanismos de venta de protección, al grado de que
incluso se perdió capacidad de control territorial. La maquinaria estatal articulada
durante la época clásica del régimen del pri no se ha adaptado bien a las nuevas
condiciones de relativa apertura política.
La proverbial debilidad del Estado mexicano, con sus enormes problemas de
agencia, se muestra hoy de manera descarnada en diversas regiones del país; no
sólo se hace evidente su ausencia en las zonas tradicionalmente pobres y margi-
nadas, sino también en las regiones fronterizas donde el tráfico de drogas le ha
dado gran poder a organizaciones que retan al Estado en el monopolio de la vio-
lencia para extraer rentas.Ω
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79

Crimen organizado
y elecciones:
la experiencia de 2021
Ernesto Núñez Albarrán*
L
as “elecciones más grandes de la historia” en México se vieron manchadas por
hechos de violencia. Misiones internacionales de observación electoral, la
onu, la oea y el gobierno de Estados Unidos consideraron alarmante la intro-
misión del crimen organizado en los comicios.
La noche del viernes 4 de junio de 2021, dos días antes de esas eleccio-
nes, Remigio Tovar fue “levantado” afuera de su casa en el municipio de Cazones
de Herrera, Veracruz. Después, su cuerpo fue abandonado en una carretera con
varios impactos de bala. Moribundo, fue trasladado a un hospital en Poza Rica,
pero no hubo forma de salvarle la vida. Dos días después, Remigio Tovar resultó
elegido presidente municipal de Cazones de Herrera bajo las siglas del partido
Movimiento Ciudadano (mc), con más de 5 000 sufragios, equivalentes a 49% de la
votación emitida.
Un día antes de las elecciones, por órdenes de la dirigencia de mc, Tovar fue
sustituido como candidato por su coordinador de campaña, Omar Ramírez Fuen-
tes, ante el Organismo Público Local Electoral (ople) de Veracruz, pero obviamen-
te el nombre del difunto apareció en las boletas, impresas con meses de antela-
ción. Muerto, Remigio Tovar ganó las elecciones.
La postulación de Omar Ramírez se decidió luego de una reunión encabeza-
da por José Manuel del Río Virgen, un operador muy cercano al líder del partido
Movimiento Ciudadano, Dante Delgado, responsable de la Comisión de Candida-
turas y personaje de larga trayectoria en la política veracruzana. En esa reunión
participó también Miguel Ángel Uribe, suplente de Tovar en la planilla registrada
ante el ople veracruzano.
En un documento redactado por Del Río Virgen, fechado el 5 de junio y firma-
do por cuatro testigos, Ramírez y Uribe aceptaron el acuerdo de que la Comisión de
Candidaturas de mc valoraría los perfiles de ambos personajes y decidiría la mejor
opción. Después, dicha comisión decidió que el candidato debía ser Omar Ramí-
rez, jefe de campaña de Tovar, y no quien aparecía como su suplente en la planilla.
Omar Ramírez recibió la constancia de mayoría el 9 de junio, pero dos sema-
nas después fue detenido como presunto autor intelectual del asesinato, junto con
un personaje al que sólo se identificó como Gustavo “N”. Siete meses después, la
Fiscalía de Veracruz detuvo a José Manuel del Río Virgen, exdirigente de mc, fun-
* Periodista y asesor en el Instituto Nacional Electoral.
80

cionario del Senado y operador político del morenista Ricardo Monreal, por su
presunta participación en el homicidio como autor intelectual. De inmediato, Mon-
real y Dante Delgado acusaron al gobernador Cuitláhuac García de hacer uso polí-
tico de la justicia. Aun así, el 28 de diciembre un juez de control con sede en la pri-
sión de Pacho Viejo, en Veracruz, vinculó a proceso a Del Río Virgen, y le dictó
prisión preventiva oficiosa durante un año.
Mientras tanto, Miguel Ángel Uribe, candidato suplente que no había sido
favorecido por la cúpula de mc, tomó posesión como presidente municipal de
Cazones de Herrera el 31 de diciembre de 2021. Uribe es hoy presidente munici-
pal de Cazones, pero la trama que lo llevó al poder no se ha resuelto: Del Río Vir-
gen ganó un amparo, pues se comprobó que se le vinculó al homicidio a partir de
denuncias anónimas y declaraciones, y un juez ordenó liberarlo el 17 de junio.
La discusión pública se ha centrado en las rencillas entre el senador Ricardo
Monreal y el gobernador Cuitláhuac García, dos pesos pesados en Morena, pero el
asesinato de Remigio Tovar no se ha esclarecido. Tovar fue el último de los aspi-
rantes a un cargo público asesinados durante el proceso electoral de 2021.
Antes de él, 29 personas más fueron ejecutadas entre septiembre de 2020 y
junio de 2021, el periodo formal del proceso al que el ine denominó como el más
grande de la historia, tanto por el crecimiento del padrón electoral (que superó los
93 millones de registros), como por los cargos en disputa (3 503 entre gubernatu-
ras, diputaciones federales, diputaciones locales y ayuntamientos) y por las candi-
daturas en campaña (más de 27 000).
De acuerdo con un seguimiento hemerográfico, en ese lapso ocurrieron 30
asesinatos en total: 25 hombres y 5 mujeres; 5 en 2020 y 25 en 2021; 11 candidatos,
11 precandidatos y 8 aspirantes declarados a alguno de los cargos. La mayoría (24)
buscaba una presidencia municipal, tres una regiduría, dos una diputación local y
una persona más aún no formalizaba sus aspiraciones, pero era promotor de una
alianza partidista en su estado.
Otros estudios arrojan cifras más inquietantes.
La agencia Strategia Electoral, en su informe “Asesinatos por violencia electo-
ral, 2020-2021”,1 registra 88 homicidios de personas relacionadas de forma directa
con el proceso electoral, entre ellas 22 con algún cargo público, 14 antiguos candi-
datos o precandidatos, 11 candidatos y 41 políticos más, entre ellos el llamativo
caso del exgobernador priista de Jalisco, Aristóteles Sandoval. La consultora Ette-
lekt aseguró en su séptimo informe sobre el proceso electoral 2020-2021,2 que
fueron asesinados 102 políticos, 36 de los cuales eran candidatos, precandidatos o
aspirantes. Lo cierto es que la violencia fue una de las características de las elec-
ciones en las que se eligió la LXV Legislatura de la Cámara de Diputados, 15
gubernaturas, 30 Congresos locales y los ayuntamientos de 30 entidades.
Los casos de violencia política tienen varias características en común: 1) ocu-
rrieron en municipios con evidente presencia del crimen organizado; 2) las
1 <https://laboratorioelectoral.mx/docs/documentos/18_Asesinatos_por_violencia_electoral_
en_el_proceso_electoral_federal_y_local_en_Mexico_2020-2021.pdf>.
2 <https://www.etellekt.com/informe-de-violencia-politica-en-mexico-2021-J21-etellekt.html>.
81

balas detuvieron a un aspirante, pero no el proceso, pues en todos los casos la
jornada electoral y el cómputo de los votos se llevaron a cabo con normalidad;
3) las investigaciones no han permitido aclarar el móvil ni identificar a los auto-
res intelectuales de los asesinatos, y 4) no hay detenidos con sentencias firmes
por estos hechos. Como ocurrió también en 2018, los casos de violencia políti-
ca de 2021 quedaron en la impunidad.
* * *
El 25 de mayo, Alma Rosa Barragán, candidata a la alcaldía de Moroleón, Guana-

juato, también de Movimiento Ciudadano, fue asesinada en un acto proselitista,
cuya ubicación había compartido minutos antes en sus redes sociales. Tras el ase-
sinato, la candidatura fue asumida por su hija, Alma Denisse Sánchez Barragán,
quien ganó las elecciones con más de 10 000 votos (48.7%), y asumió el cargo el
10 de octubre de 2021. El 1 de junio, la Fiscalía de Guanajuato anunció la deten-
ción de un hombre al que identificó como Fernando “N”, como presunto homicida
de la candidata y lo vinculó a proceso, pero sus familiares denuncian que fue
inculpado injustificadamente, sólo para tratar de resolver el caso.
En mayo pasado, la edil fue exhibida por ser propietaria de un auto Lam-
borghini Huracán, valuado en 7 millones de pesos, que según dijo, es producto
del trabajo de su familia. A un hermano suyo, reportes de inteligencia federal lo
señalan como integrante del Cártel Jalisco Nueva Generación, que tiene fuerte
presencia en la zona de Moroleón, aledaña a Michoacán.
* * *
Otro candidato de mc fue asesinado el 13 de mayo, a plena luz del día y en un acto
de campaña. Abel Murrieta, exfiscal del estado de Sonora, aspiraba a la alcaldía de
Cajeme y su homicidio cimbró a la sociedad sonorense, pues era un personaje con
una presencia pública notable.
El sur de Sonora —donde se ubica Cajeme— es un punto estratégico para el
tráfico de precursores químicos con los que se producen drogas que son trafica-
das hacia Estados Unidos. El Ayuntamiento de Cajeme era gobernado por Morena
desde 2018, con Sergio Pablo Mariscal, quien no pudo obtener la candidatura para
buscar la reelección. En su lugar fue postulado Javier Lamarque Cano, quien final-
mente ganó las elecciones con más de 59 000 votos (36.8%). mc terminó en cuarto
lugar en el municipio, con 14.5% de la votación.
El asesinato de Abel Murrieta sigue sin ser esclarecido.
* * *
Alfredo Sevilla Cuevas, candidato de mc a presidente municipal de Casimiro Casti-

llo, Jalisco, fue asesinado el 13 de marzo. Sevilla era aspirante a la reelección y
pidió licencia al cargo para iniciar su campaña. El 10 de marzo fue reportado desa-
82

parecido, y unos días después su cuerpo fue encontrado en un vehículo al fondo
de un barranco. La Fiscalía se limitó a confirmar que el edil murió baleado y no en
el accidente automovilístico, pero no ha reportado avances en la investigación. El
alcalde asesinado fue sustituido en la candidatura por Giovanni Javier Pelayo Rau-
dales, pero mc no ganó las elecciones.
La presidencia municipal de Casimiro Castillo —municipio al que se identifi-
ca como cuartel del Cártel Jalisco Nueva Generación— fue ganada por el priista
Mario Pelayo Guzmán, con más de 3 000 votos.
La alerta de las misiones

Tras la jornada electoral del 6 de junio de 2021, las misiones internacionales de
observación que visitaron México para atestiguar el proceso dieron a conocer sus
informes, con una coincidencia: la preocupación por la influencia del crimen
organizado en la disputa política por los territorios municipales, el amedrenta-
miento a candidatos, los asesinatos y otras formas de violencia contra políticos,
periodistas y funcionarios electorales.
La Misión de la Organización de Estados Americanos afirmó, en su informe pre-
liminar difundido el 8 de junio de 2021, que todos los partidos políticos reportaron
preocupación por el contexto de violencia en el que transcurrieron las campañas:
La Misión expresa su más profunda preocupación por la extrema violencia que afec-
ta a la política mexicana. La principal amenaza al proceso electoral han sido los altos
niveles de violencia, incluyendo el asesinato de candidatas y candidatos, precandida-
tas y precandidatos, funcionarios públicos, equipos de las campañas, así como de
familiares de estas personas. Si bien la violencia estuvo focalizada en determinadas
zonas, la Misión expresa profunda consternación ante la brutalidad de los hechos y
su impacto sobre la sociedad,3
La Unión Interamericana de Organismos Electorales incluye algo similar en

su informe de observación jurisdiccional de las elecciones en México 2021:
Más allá de esta solvencia técnica general y de sus eventuales dificultades, el proceso
electoral y político mexicano enfrenta retos significativos. El primero es la violencia
que empaña la campaña con el asesinato, los atentados y los secuestros contra can-
didatos, políticos y autoridades, en particular del nivel local. Las cifras suelen retener
la cantidad de muertos, pero ese dato sólo representa la cara más notoria y extrema
de la violencia.4
Dos semanas después de las elecciones, la Alta Comisionada de la onu para

los Derechos Humanos, Michelle Bachelet, abordó el tema en su discurso inaugu-
ral de la 47ª sesión del Consejo de Derechos Humanos, y urgió al gobierno de
3 <InformePreliminarMVEMexico2021_OEA.pdf> (ine.mx).
4 <619248e31bde791ccee0746ec58b9543-0.pdf> (te.gob.mx).
83

México a investigar y esclarecer los asesinatos ocurridos durante el proceso elec-
toral. Dijo Bachelet:
Me alarmó el alto nivel de violencia política en el contexto electoral. Al menos 91 polí-

ticos y miembros de partidos políticos, entre ellos 36 candidatos electorales, fueron
asesinados durante el periodo electoral que comenzó en septiembre de 2020. También
hubo una serie de otros ataques y amenazas que pusieron en peligro la vida de políti-
cos, sus partidarios y funcionarios públicos comprometidos en el trabajo electoral.
El gobierno de Estados Unidos tomó nota de los reportes de las misiones de

observación y de las múltiples publicaciones sobre la violencia y la interferencia
del crimen organizado en las elecciones mexicanas, y reaccionó meses después.
En marzo pasado, la Oficina Nacional de Inteligencia dio a conocer la edición
2022 de su Evaluación de Amenazas en todo el Mundo, que incluyó una mención
específica a la influencia del crimen en las elecciones mexicanas.
El informe advierte que la amenaza de la entrada de drogas ilícitas se encuen-
tra en niveles históricos —con más de 100 000 muertes causadas por sobredosis
en Estados Unidos cada año—, impulsada por el suministro de opioides sintéticos
suministrados por organizaciones criminales transnacionales de origen mexicano.
En la página 24 del informe, elaborado por 17 agencias norteamericanas de inteli-
gencia, se señala que:
Las batallas territoriales entre las tco (organizaciones criminales transnacionales)

mexicanas, que compiten por las rutas de la droga y el territorio, han dado lugar a
tasas de homicidio constantes y elevadas desde 2018 que cuadruplican la tasa de
homicidios en Estados Unidos. En algunas partes de México, las tco utilizan miles de
millones de dólares de las ganancias de la droga para intimidar a los políticos e
influir en las elecciones, así como para reclutar y armar a combatientes capaces de
enfrentarse directamente a las fuerzas de seguridad del gobierno.5
* * *
Un caso notorio de violencia en las elecciones de 2021 ocurrió en Quintana Roo,

el 24 de febrero. Ignacio Sánchez Cordero, aspirante a la candidatura a la alcaldía
de Puerto Morelos y secretario municipal de Desarrollo Social y Turismo en el
mismo municipio, fue asesinado semanas después de manifestar su intención de
ser el candidato de la coalición pvem-Morena-pt en la demarcación.
El asesinato de Sánchez Cordero fue investigado por la Fiscalía estatal como
un crimen con posibles vínculos políticos. Primero, se investigó a Tirso Esquivel,
exsecretario de Desarrollo Urbano del mismo municipio y con quien tenía una
pública rivalidad. Pero tras un cateo en su domicilio y la revisión de sus comunica-
ciones, la Fiscalía no encontró elementos sólidos para seguir esa línea de investi-
5 <ATA-2022-Unclassified-Report.pdf> (dni.gov).
84

gación; Esquivel fue exonerado y, días después, postulado como candidato a la
alcaldía por el partido Fuerza por México.
En abril de 2021, la viuda de “Nacho” Sánchez Cordero, Blanca Merali Tziu
Muñoz, fue postulada por la coalición Juntos Haremos Historia a la presidencia
municipal. En mayo sufrió un atentado y eso reabrió las investigaciones, que
apuntaron ahora hacia Karla Vivas, hermana de otra política local de nombre Yaz-
mín Vivas, quien era candidata por el Partido Encuentro Solidario (pes) al mismo
ayuntamiento. La Fiscalía filtró a la prensa local un audio en el que se escucha a
Karla Vivas hablando sobre extorsiones, secuestros y el atentado de la viuda de
“Nacho”, presuntamente para allanarle el camino a su hermana.
Karla Vivas fue detenida el 28 de mayo como responsable del homicidio y el
atentado, y la Fiscalía la vinculó con células del Cártel de Sinaloa. Pero en octubre
de 2021 un reportaje reveló que la fiscalía vició la investigación, al alterar las prue-
bas con las que fue inculpada.
Finalmente, los resultados de la elección municipal en Puerto Morelos ubi-
caron a las tres candidaturas implicadas en este crimen en los primeros tres
lugares: la ganadora fue Blanca Merali Tziu (pvem-pt-Morena) con 5 000 votos, 44.6%.
Yazmín Vivas Medina (pes) quedó en segundo lugar, con 2 615 votos, 23.2%;
Tirso Esquivel (Fuerza por México, fxm), en tercer lugar, con 1 525 votos, 13.5
por ciento.
Las candidaturas de mc, pri y la coalición pan-prd alcanzaron menos de 6% de
los votos cada una.
* * *
Veracruz fue el estado más afectado por la violencia política en las elecciones de
2021. En dicha entidad, gobernada por Morena desde 2018, ocurrieron 8 de los 30
asesinatos vinculados directamente con las elecciones.
José Alfredo Gaspar Gutiérrez, conocido como “Freddy Gaspar”, aspirante a
la candidatura de Morena a la alcaldía de Misantla, fue asesinado el 16 de mayo.
El morenista buscaba la candidatura para evitar la reelección del edil Javier Her-
nández Candanedo, también de Morena. Finalmente, la coalición Morena-pt-pvem
decidió apoyar la reelección del alcalde, por lo que “Fredy” Gaspar anunció públi-
camente que no lo apoyaría. “No podemos convalidar ni ser partícipes de las
imposiciones, donde no fue considerada la voluntad del pueblo y menos cuando
no es incluido el trabajo y la lucha de los que realmente han caminado”, escribió
en sus redes el 6 de mayo. Una semana después el político desapareció y su cuer-
po fue hallado en un basurero.
El 6 de junio, el edil de Morena fue reelegido con 11 223 votos (39.3 por ciento).
* * *
Melquiades Vázquez Lucas, precandidato del pri a presidente municipal de La

Perla, Veracruz, fue asesinado el 4 de marzo. Apodado “El Pantera”, el precandida-
85

to ya había sido alcalde de La Perla, entre 2008 y 2010. Y su hermano, Joel Váz-
quez Lucas, ocupó el mismo cargo de 2014 a 2016, también por el pri.
En 2020, meses antes de que “El Pantera” se registrara como precandidato de
la coalición pri-pan-prd a la alcaldía, sufrió el asesinato de su hijo, que no fue escla-
recido. Después de las elecciones, las autoridades de Veracruz reportaron la
detención de un hombre al que identificaron como Emilio “N”, como el presunto
asesino del político priista, pero las investigaciones no concluyeron.
El municipio fue ganado por el pan con una amplia ventaja (48.9%), y el pri
obtuvo apenas 1.1% de la votación, con Fabiola Arenas Durán, quien asumió la
candidatura. La victoria del pan, con Ruth García Meza, permitió prolongar un caci-
cazgo familiar, pues la nueva alcaldesa recibió el poder de manos de su esposo, el
exalcalde Miguel Ángel Bautista, también panista.
* * *
Carla Enríquez Merlín, aspirante a la candidatura de Morena a la alcaldía de Coso-

leacaque, fue asesinada el 15 de febrero. La aspirante fue asesinada de madrugada,
en su casa, junto a su madre, Gladys Merlín Castro, exdiputada local y federal,
exalcaldesa e hija de un viejo político y ganadero local. Carla y Gladys eran consi-
deradas las sucesoras de Heliodoro Merlín, cacique regional que tuvo una histórica
rivalidad con otro legendario personaje de la zona, Cirilo Vázquez Lagunes, apoda-
do “El Cacique del Sur”, asesinado en 2006. A pesar de que la carrera de su abuelo
y su madre se forjaron en el pri, y de que ella misma fue subsecretaria de Fomento
y Gestión Ambiental en la administración priista de Javier Duarte, Carla buscaba la
candidatura de la coalición Morena-pt-pvem. Tras el asesinato, la candidatura de la
coalición morenista recayó en el diputado federal Eulalio Juan Ríos Fararoni.
El municipio ha sido gobernado durante cuatro periodos consecutivos por
los hermanos Vázquez Parissi, hijos del “Cacique del Sur”, quienes aceptaron la
alianza de su partido de toda la vida —el pri— con sus antiguos rivales pan y prd,
para enfrentar a Morena.
Ponciano Vázquez Parissi ganó la elección con casi 30 000 votos (63.7%),
mientras que el candidato de la coalición Morena-pt-pvem obtuvo 30.6%. Otros
ocho candidatos estuvieron en la boleta el 6 de junio, pero ninguno obtuvo siquie-
ra 1% de la votación.
En abril de 2021, la secretaria de Seguridad y Protección Ciudadana federal,
Rosa Icela Rodríguez, dijo que, con información de la Fiscalía veracruzana, la línea
de investigación más sólida es la del robo de joyas con un valor de más de 3 millo-
nes de pesos, pero no descartó otros móviles. La Fiscalía no volvió a informar
sobre las investigaciones.
* * *
Juan Gilberto Ortiz Parra, precandidato a la alcaldía de Úrsulo Galván, Veracruz,

fue asesinado el 11 de febrero. Empresario y operador político cercano a Morena
86

desde 2018, el ingeniero pretendía la candidatura del lopezobradorismo en Úrsulo
Galván, para enfrentar al pan, partido que había ganado el ayuntamiento en 2017,
pero su asesinato hizo que la candidatura recayera en el diputado local Leonel
Herrera Zapata. Finalmente, ni la coalición Morena-pt-pvem ni la del pan-pri-prd
ganaron la alcaldía, pues los comicios fueron ganados por Eder Jero Hernández,
postulado por un partido local de nueva creación llamado Todos por Veracruz,
que obtuvo apenas 23.3% de los votos.
* * *
Carlos Fernández Rocha, aspirante a una regiduría por el pan en el ayuntamiento de

San Andrés Tuxtla, Veracruz, fue asesinado el 8 de febrero. Encargado de un taller
en ese municipio, Carlos Fernández buscaba formar parte de la planilla del aboga-
do Salvador Monroy Cosme, quien buscó infructuosamente la candidatura del pan
al ayuntamiento. La alcaldía era gobernada por el exdiputado priista Octavio Pérez
Garay, quien ganó el ayuntamiento como candidato independiente en 2017.
Finalmente, en las elecciones del 6 de junio la ganadora fue María Elena Sola-
na Calzada, de la coalición Morena-pt-pvem, con 24 000 votos (44.2 por ciento).
* * *
Luis Juan Noriega, aspirante a la candidatura de Morena a la alcaldía de Uxpana-

pa, fue asesinado el 6 de enero. Fue el primer homicidio contra un candidato ocu-
rrido en 2021. El aspirante por este municipio veracruzano fue asesinado en la ciu-
dad de Matías Romero, Oaxaca, y meses después de su asesinato, la coalición
Juntos Haremos Historia determinó que la candidatura de ese municipio la enca-
bezara un candidato del pt, Juan Pablo Zamora Bonilla, debido a que dicho parti-
do tenía mayor presencia en el municipio.
El municipio era gobernado por Esteban Campechano Rincón, postulado por
el partido Nueva Alianza en los comicios de 2017. En aquellas elecciones, el cómpu-
to de los votos fue violentado por pobladores inconformes con el triunfo de Campe-
chano, quienes secuestraron a los miembros del consejo electoral municipal, viola-
ron los paquetes electorales y obligaron a que el ople de Veracruz declarara ganador
al pt y su candidato, Domingo Carmona Rojas. Sin embargo, el Tribunal Electoral
revisó el proceso, anuló la constancia de mayoría y ordenó entregarla al candidato
de Nueva Alianza. Carmona Rojas volvió a postularse a la alcaldía en 2021, ahora
por el partido Fuerza por México, pero obtuvo apenas 17% de los votos.
El 6 de junio, el municipio de Uxpanapa fue ganado por el panista Alonso
Jaimes Ayala (23.4%), y el candidato de la coalición Morena-pt-pvem, Juan Pablo
Zamora Bonilla, quedó en segundo lugar (21.7 por ciento).
La denuncia de la oposición
El 23 de agosto de 2021, los dirigentes nacionales del pan, pri y prd viajaron a Wash-
ington para llevar a la Organización de Estados Americanos un expediente sobre la
87

influencia del crimen organizado en las elecciones mexicanas. En 57 páginas, los
líderes opositores hicieron un recuento de más de 1 000 delitos que según ellos ocu-
rrieron durante el proceso electoral, incluidos 36 asesinatos de aspirantes a cargos
de elección popular. Marko Cortés, Alejandro Moreno y Jesús Zambrano alertaron a
Luis Almagro, secretario general de la oea, sobre la situación en aquellos estados en
los que en 2021 se renovaron gubernaturas, Congreso Local y Ayuntamientos, en los
que ganaron Morena y sus aliados: Sinaloa, Guerrero, Michoacán y San Luis Potosí.
El informe contiene casos emblemáticos en los que la prensa local reportó la
presencia de grupos armados en casillas, bloqueos carreteros y retenes para aislar
poblaciones, amedrentamiento de candidatos y un fenómeno nunca antes visto:
“levantones” de operadores electorales de partidos opositores a Morena justo un
día antes de la jornada comicial.
El portal sinaloense RíoDoce, por ejemplo, publicó que el equipo priista fue
secuestrado durante la noche del viernes y madrugada del sábado, y liberado des-
pués de las elecciones. Esto ocurrió principalmente en Culiacán, donde el candi-
dato de la alianza Va por Sinaloa a la alcaldía, Faustino Hernández Álvarez, denun-
ció que sus operadores fueron “levantados” saliendo de un edificio de la cnc,
según el reportaje de RíoDoce.6
En la denuncia que llevaron a la oea, pan, pri y prd mencionan también lo
estados de Guanajuato, Veracruz y Estado de México, donde hubo elecciones
municipales.
Desde entonces, y hasta las elecciones del 5 de junio de 2022, la oposición
ha mantenido encendida la alerta por la supuesta influencia del crimen organiza-
do en las elecciones, sin presentar pruebas concretas.
Lo cierto es que las elecciones de 2021 se caracterizaron por los asesinatos
de políticos que, en todos los casos, quedaron en la impunidad.
* * *
Cipriano Villanueva Ovando, candidato a la Primera Regiduría del ayuntamiento

de Acapetahua, Chiapas, por el partido local Chiapas Unido, fue asesinado el 28
de mayo.
Arturo Flores Bautista, candidato a regidor de Landa de Matamoros, Queréta-
ro, por mc, fue asesinado el 16 de mayo.
Francisco Gerardo Rocha Chávez, candidato a diputado por el distrito XV de
Tamaulipas, por el pvem, fue asesinado el 24 de abril.
Luis Roberto Don Félix, candidato independiente a regidor en Tecate, Baja
California, fue asesinado el 9 de abril.
Alejandro Galicia Juárez, candidato del prd a la primera regiduría en Apaseo
el Grande, Guanajuato, fue asesinado el 29 de marzo.
Mayco Fabián Tapia Quiñones, candidato de Fuerza por México a diputado
local por el Distrito 1 de Nuevo León, fue asesinado el 24 de marzo.
6 El juego de los narcos por el poder total en Sinaloa - Ríodoce (riodoce.mx).
88

Ivonne Gallegos Carreño, aspirante a la candidatura de la coalición pan-pri-
prd a la presidencia municipal de Ocotlán de Morelos, Oaxaca, fue asesinada el 20
de marzo.
Pedro Gutiérrez, precandidato de Morena a alcalde del municipio de Chilón,
Chiapas, fue asesinado el 17 de marzo.
Flor de María Ballina Sánchez, candidata suplente a la presidencia municipal
de Isla Mujeres, Quintana Roo, por Redes Sociales Progresistas, fue asesinada el 11
de marzo.
Yuriel Armando González Lara, candidato del pri a la presidencia municipal
en Nuevo Casas Grandes, Chihuahua, fue asesinado el 4 de marzo.
Analuci Martínez Saldívar, precandidata del pan a la alcaldía del municipio de
Cuquío, Jalisco, fue asesinada el 2 de marzo.
Julio César Galindo Pérez, líder de la Coparmex en San Luis Potosí y coordi-
nador estatal de la plataforma de la coalición Sí por México (pri-pan-prd), fue asesi-
nado el 1 de marzo.
Álvaro Madera López, precandidato del pri a presidente municipal de Mez-
quitic, Jalisco, por el pri, fue “levantado” el 4 de febrero y no ha aparecido.
Juan Antonio Acosta Cano, precandidato del pan a la presidencia municipal
de Juventino Rosas, Guanajuato, fue asesinado el 12 de enero.
Efrén Valois Morales, precandidato de Morena a la alcaldía de Pilcaya, Gue-
rrero, fue asesinado el 21 de diciembre de 2020.
Saúl López Guerra, quien buscaba la candidatura de Morena a la presidencia
municipal de Santa María Xadani, Oaxaca, fue asesinado el 26 de noviembre.
Antonio Hernández Godínez, precandidato del prd a la alcaldía de Chilapa,
Guerrero, fue asesinado el 25 de noviembre.
Manuel Dimas Cristóbal, aspirante a la candidatura de Morena en Tierra
Blanca, Veracruz, fue asesinado el 31 de octubre.
Y Hugo Villavicencio Gallardo, quien aspiraba a la presidencia municipal de
Tlaquepaque, Jalisco, fue asesinado el 25 de octubre.Ω
89

Cómo capturaron
los conservadores
la Corte de Estados Unidos*
Javier Martín Reyes** y Julio Ríos Figueroa***
A
hora más que nunca conviene reflexionar sobre lo que parece ser una cap-
tura de la Corte Suprema por parte de los conservadores en Estados Uni-
dos y sobre el efecto que eso tiene en la legitimidad de la institución.
Como se sabe, en el caso Dobbs vs. Jackson Women’s Health Organi-
zation, resuelto en junio de este año, la mayoría de los integrantes de
la Corte concluyó que la Constitución del país no protege la libertad reproductiva
de las mujeres y, en consecuencia, los estados tienen actualmente una enorme
capacidad para decidir si prohíben o permiten el aborto.
Nos interesa mostrar que esta resolución no es una casualidad ni una sorpresa,
sino el producto de un largo proceso de captura, por parte del Partido Republicano,
de la judicatura federal. Dicho de otro modo: los cinco votos que borraron de la
Constitución el derecho de las mujeres a decidir son sólo el último eslabón de una
larga cadena de acciones que ha debilitado la independencia del Poder Judicial en
Estados Unidos y esto, en el mediano plazo, podría generar una contrarrevolución
de las libertades. La nueva mayoría de jueces conservadores podría seguir la argu-
mentación de Dobbs para eliminar la protección constitucional al uso de anticon-
ceptivos, a las relaciones entre personas del mismo sexo y al matrimonio igualitario.
Al respecto, la legitimidad del Poder Judicial rara vez proviene de las urnas. A
diferencia de lo que sucede con los poderes Ejecutivo y Legislativo, la judicatura gana
su legitimidad por la solidez e imparcialidad con las que resuelve conflictos entre ciu-
dadanos y entre estos y las autoridades. Una Corte legítima es aquella que cuenta con
la independencia necesaria para interpretar correcta y convincentemente la Constitu-
ción y las leyes, sin interferencias indebidas de otros poderes o actores políticos.
El Judicial es, por supuesto, un poder político en el sentido más amplio del
término, pero jamás debe ser una instancia puramente partidista. Aunque está per-
meada por las preferencias ciudadanas y la opinión pública, es una institución que
incluso debe ir en contra de las mayorías legislativas cuando se trata de garantizar
los derechos de todas y todos, especialmente los de los grupos más vulnerables.
Su función es encontrar el difícil equilibrio entre la Constitución y la democracia,
entre la protección de los derechos y la regla de la mayoría.
* Agradecemos a Gatopardo y a los autores su autorización para reproducir este texto.

** Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam.
*** Profesor asociado del Departamento de Derecho del Instituto Tecnológico Autónomo de México.
90

La captura de los conservadores
tomó casi medio siglo en construirse
Los jueces de la Corte Suprema de los Estados Unidos son propuestos por el presi-
dente y ratificados por el Senado. El sistema de nombramiento es claramente polí-
tico, pues las mayorías representadas en el Ejecutivo y el Legislativo participan
directamente en la selección de los jueces. Sin embargo, hasta hace unos años no
prevalecía una lógica puramente partidista en este proceso. Antes de proponer a
un candidato o una candidata, había un trabajo de conciliación entre los partidos.
Los presidentes, tanto republicanos como demócratas, proponían personas que se
identificaban con su proyecto pero, al mismo tiempo, coincidían en seleccionar
juristas de calidad y trayectoria reconocidas que aseguraban independencia en lo
político y capacidad en lo técnico.
Con el tiempo, la lógica partidista se filtró cada vez más en los nombramien-
tos de los jueces federales. Ambos partidos dejaron a un lado las normas de coo-
peración, pero el movimiento conservador, ligado al Partido Republicano, diseñó
una estrategia de largo plazo con el objetivo de impulsar el nombramiento de jue-
ces identificados más estrechamente con su ideología. La estrategia tenía una parte
de filosofía judicial y otra de captura partidista. Un grupo relativamente pequeño
pero creciente de juristas y académicos conservadores adoptaron y difundieron,
entre un número cada vez mayor de estudiantes y profesionales del derecho, meto-
dologías que en el contexto de Estados Unidos producen resultados conservado-
res, tales como el textualismo y el originalismo.
Presentadas como metodologías neutrales de interpretación constitucional, el
textualismo y el originalismo se convirtieron, en los hechos, en el medio más eficaz
para justificar el desmantelamiento de las libertades y el impulso de la agenda
republicana. No es difícil adivinar por qué interpretar las disposiciones constitucio-
nales según el entendimiento del siglo xviii o xix produce, en general, resultados
conservadores. La otra parte de la estrategia consistió en la organización del movi-
miento conservador en torno a la Sociedad Federalista (Federalist Society) que,
desde su fundación en 1982, promueve el nombramiento de jóvenes abogados
conservadores como jueces, muchos de los cuales son seguidores del originalismo
y el textualismo.
Después de cuarenta años está claro que la estrategia resultó un éxito: actual-
mente seis de los nueve ministros de la Corte Suprema (Kavanaugh, Gorsuch, Tho-
mas, Barret, Alito y Roberts) son o fueron miembros de la Federalist Society. El
textualismo y el originalismo, que alguna vez fueron una excentricidad, son ahora
las metodologías de interpretación dominantes en la Corte. Si bien tomó casi medio
siglo construir esta nueva mayoría de conservadores, tan solo en los dos últimos
años han hecho suficientes cambios en la jurisprudencia de Estados Unidos como
para marcar el inicio de una nueva hegemonía en la interpretación constitucional.
El caso Dobbs, en el que se revoca un precedente de casi cincuenta años sobre el
derecho al aborto, es un ejemplo evidente del poder que tiene esta nueva mayoría.
Sin embargo, el éxito de la estrategia ha tenido altos costos en la legitimidad
de la Corte. En particular, los tres nombramientos realizados durante la presiden-
91

cia de Donald Trump significaron un aumento en la tensión con el Partido Demó-
crata. Antes de ello, la mayoría republicana en el Senado ni siquiera consideró al
candidato propuesto por Barack Obama en enero de 2016 (Merrick Garland, un
juez moderado que habría ocupado la vacante del juez conservador Scalia), con el
argumento de que ese año, en noviembre, habría elecciones presidenciales. Luego,
cuando Donald Trump ganó la presidencia propuso a un candidato claramente
conservador y originalista (Neil Gorsuch) y el Senado lo aprobó. Un año después,
tras la renuncia del juez centrista Kennedy, Trump llenó su vacante con un juez
que está bastante más a la derecha (Kavanaugh). Finalmente, el presidente Trump
nombró a la jueza conservadora Amy Coney Barrett.
Fue este último nombramiento de Trump el que inclinó definitivamente la
balanza de la Corte en favor del ala más conservadora del Partido Republicano. Con
el nombramiento de Barrett se consolidó una mayoría de seis jueces ubicados en la
derecha ideológica, formados en el seno de la Federalist Society. El presidente de
la Corte, John Roberts, el más centrista e institucional de los seis, quedó relegado a
partir de la llegada de Barrett, quien consolidó esta nueva mayoría de conservadores.
El nombramiento de la jueza Barrett también fue el que terminó de dinamitar
los puentes de conciliación con los demócratas y abrió un futuro de incertidumbre
para la Corte, debido a la pérdida de legitimidad de la institución. Barrett fue nom-
brada a unos días de la elección presidencial de 2020, en una contradicción abier-
ta de los republicanos respecto a su postura en 2016 ante el candidato de Obama.
Además, llegó a ocupar la vacante que produjo la muerte de Ruth Bader Ginsburg,
emblema liberal y feminista. No sorprende, a la luz de estos hechos, que su nom-
bramiento haya cimentado la percepción de que la Corte Suprema es una trinche-
ra más, donde los partidos se pelean cada centímetro.
La percepción de que la Corte es neutral —necesaria para la resolución efi-
caz de conflictos— está seriamente dañada. El porcentaje de personas que tienen
mucha o algo de confianza en ella es apenas de 25%, un nivel históricamente bajo,
y esta medición es anterior a las polémicas decisiones tomadas recientemente.
Quizá lo más grave es que la partidización de los nombramientos también ha roto
la relativa sintonía que la Corte tenía con la opinión pública en temas de gran
importancia. El nombramiento de los jueces supremos produce un movimiento en
la Corte que refleja las preferencias ciudadanas expresadas en la composición par-
tidista de los poderes Ejecutivo y Legislativo. La sintonía no es perfecta, pues el
cargo judicial vitalicio produce un cierto retraso, pero esto mismo también permi-
te identificar los cambios más profundos en las preferencias ciudadanas, así como
distinguirlos de los cambios coyunturales. El caso Dobbs es icónico en este senti-
do porque la Corte eliminó el derecho al aborto, a pesar de que actualmente 61%
de los ciudadanos de Estados Unidos lo apoya en todos los supuestos. En suma: la
sintonía entre la institución y la ciudadanía se ha fracturado.
El triunfo del originalismo y el fin del derecho a decidir

Para aquilatar las implicaciones de Dobbs, primero es necesario entender los dos
precedentes que fueron superados por esta sentencia: Roe vs. Wade y Planned
92

Parenthood of Southeastern Pennsylvania vs. Casey. En particular, es importante
comprender la forma en que cada uno de estos tres casos reconoció (o negó) el
derecho constitucional de las mujeres a interrumpir sus embarazos y los dos
estándares que fijaron para analizar la validez de las regulaciones al aborto. En
este proceso, la libertad reproductiva de las mujeres pasó de tener una protección
constitucional robusta a una prácticamente inexistente.
Empecemos con los precedentes. En 1973 la Corte Suprema dictó la sentencia
del caso Roe vs. Wade, en el que una mujer soltera cuestionó la constitucionalidad de
las leyes penales de Texas que prohibían el aborto, con excepción de aquellos que,
previa recomendación médica, tuvieran como propósito salvar la vida de la madre.
Siete de los nueve integrantes de aquella Corte concluyeron que este tipo de
leyes eran inconstitucionales, pues violaban la cláusula de debido proceso, insti-
tuida en la decimocuarta enmienda de la Constitución de Estados Unidos. Esta
cláusula establece que ningún estado podrá “privar a cualquier persona de la vida,
la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal”. Aunque no se trata de una
libertad expresamente mencionada, la Corte interpretó que la cláusula protege el
derecho a la privacidad, dentro del cual está comprendida la libertad de las muje-
res para terminar sus embarazos. La posibilidad de abortar se convirtió, así, en un
derecho de rango constitucional.
Este derecho, sin embargo, no se caracterizó como absoluto. En Roe, la Corte
reconoció que los estados tienen un interés legítimo en proteger tanto la salud de
la madre como la “potencialidad de la vida”. Para hacer compatibles ambos intere-
ses con el derecho a decidir de las mujeres, la Corte creó un esquema dividido en
trimestres. Durante el primer trimestre del embarazo, la decisión de abortar debía
dejarse al juicio de la mujer y su médico tratante. A partir del segundo, el derecho
a decidir podía regularse, pero sólo con el fin de proteger la salud de la madre y
siempre y cuando la regulación estuviese “razonablemente relacionada” con ese
objetivo. Finalmente, durante el último trimestre los estados sí podrían regular el
aborto con la finalidad de proteger la potencialidad de la vida.
De acuerdo con Roe, el inicio del tercer trimestre es un punto crucial. En la
jurisprudencia de Estados Unidos ciertos derechos fundamentales sólo pueden
limitarse si se supera un test de escrutinio estricto, esto es, si la regulación sirve
para alcanzar un interés apremiante y si está estrechamente confeccionada para
lograrlo. En el caso de Roe, la Corte razonó que es precisamente al inicio del ter-
cer trimestre cuando la vida de los fetos se vuelve “viable” fuera el vientre mater-
no, entonces su protección puede considerarse un interés estatal apremiante y,
por ende, el aborto puede limitarse por esta razón. Por eso, durante el último tri-
mestre los estados pueden incluso prohibir el aborto, con excepción de aquellos
casos en los que sea necesario preservar la salud o la vida de la madre.
El esquema de trimestres de Roe se mantuvo vigente durante casi dos déca-
das hasta que la Corte resolvió el caso Planned Parenthood of Southeastern Penn-
sylvania vs. Casey (1992). En este asunto, doctores y clínicas de Pensilvania impug-
naron las disposiciones legislativas que imponían requisitos para que las mujeres
pudieran tener un aborto; por ejemplo, ellas debían otorgar su consentimiento
93

informado antes del procedimiento, las menores de edad debían contar con la
autorización de uno de sus padres y las casadas debían firmar una declaración en
la que aseguraran que les habían notificado a sus esposos.
Frente a la petición explícita del gobierno de George H.W. Bush de abando-
nar los criterios establecidos en Roe, la Corte optó por una solución de compromi-
so. La sentencia fue escrita por tres integrantes que, pese a haber sido nominados
por presidentes republicanos, no eran conservadores, sino que tenían una ideolo-
gía moderada. Por una parte, la jueza O’Connor y los jueces Kennedy y Souter
antepusieron la legitimidad de la institución a sus preferencias personales, enfati-
zaron la importancia de respetar las decisiones tomadas previamente (el principio
conocido como stare decisis) y rechazaron las posiciones textualistas y originalis-
tas al reiterar que la decisión de terminar un embarazo sí era una de las libertades
protegidas por la cláusula de debido proceso. Asimismo, reafirmaron que los esta-
dos no podían prohibir el aborto antes de que el feto sea viable.
Por otra parte, la mayoría en el caso de Casey rechazó tanto el esquema de
trimestres de Roe como la aplicación del test de escrutinio estricto para analizar las
regulaciones del aborto. De acuerdo con el nuevo estándar, los estados sí podían
limitar el aborto desde el inicio del embarazo a fin de proteger la salud de la
madre y la vida del feto, siempre y cuando esas regulaciones no generaran una
“carga indebida”, esto es, que no tuvieran el propósito o el efecto de crear “obstá-
culos sustanciales” contra el aborto antes de que el feto sea viable.
Por lo tanto, en el caso de Casey, la Corte definió un nuevo equilibrio para
Estados Unidos: acotó la libertad reproductiva de las mujeres, le dio mayor peso a
la protección del feto y amplió el margen de los estados para imponer obstáculos
al aborto. Tanto así que al aplicar el nuevo estándar, la mayoría de los jueces
supremos concluyó que todas las regulaciones de Pensilvania al aborto eran cons-
titucionales, excepto la notificación conyugal. Pese a todo, la sentencia reafirmó el
estatus constitucional del derecho a decidir y estableció un escrutinio intermedio
para las regulaciones al aborto.
El fin de la protección constitucional de la libertad reproductiva de las muje-
res llegó con el caso Dobbs vs. Jackson Women’s Health Organization (2022). Esta
vez la Corte debía responder si las prohibiciones del aborto antes de la viabilidad
del feto eran constitucionales. Específicamente, analizó una ley de Misisipi que, en
términos generales, prohíbe el aborto de un “ser humano no nacido” después de
quince semanas de gestación.
La mayoría, conformada por los cinco integrantes más conservadores de la
Corte (Thomas, Alito, Gorsuch, Barrett y Kavanaugh), no sólo rechazó una de las
líneas que con mayor claridad trazaron Roe y Casey —que los estados no pueden
prohibir el aborto antes de la viabilidad del feto—, sino que también borró del
mapa constitucional el derecho a decidir de las mujeres. Fue un triunfo contun-
dente del originalismo y de la revolución de los conservadores.
Esta mayoría, en el asunto Dobbs, concluyó que tanto Roe como Casey debían
abandonarse. Decidieron que la Constitución no protege la libertad reproductiva
de las mujeres, pues no está explícitamente establecida en el texto constitucional ni
94

está firmemente anclada en la historia o las tradiciones de Estados Unidos. Final-
mente, decidieron que toda restricción al aborto debe analizarse con el nivel de
escrutinio más bajo, según el cual una medida es constitucional si es mínimamente
efectiva para alcanzar un objetivo legítimo. Así, la Corte concluyó que la protección
a la “vida del no nacido” era un interés legítimo y, por lo tanto, que la ley de Misisipi
que prohibía el aborto antes de la viabilidad del feto sí era constitucional.
¿Una contrarrevolución de las libertades?

Bien dicen que la legitimidad judicial se gana centímetro a centímetro, pero que
ciertas decisiones pueden causar pérdidas que se miden en kilómetros. Por des-
gracia, el caso Dobbs podría marcar el inicio de una profunda crisis en una institu-
ción que durante décadas había podido consolidarse como un espacio para la
protección de los derechos y las libertades. Además, esta decisión amenaza con
eliminar otras libertades que hasta ahora se han protegido por la cláusula del
debido proceso, tales como el matrimonio igualitario o la libertad de usar anticon-
ceptivos.
Estados Unidos es sólo un ejemplo de cómo la captura partidista puede dina-
mitar la legitimidad de los poderes judiciales. Durante décadas el Partido Republi-
cano se dedicó a poblar la judicatura con personas afines a una metodología de
interpretación que, en los hechos, favorece la agenda de los conservadores. Los
resultados están a la vista: cada vez son menos las y los estadounidenses que con-
fían en el máximo tribunal de su país. El futuro de la Corte es, en ese sentido,
incierto. Pero algo queda claro: gracias a la captura partidista que han emprendido
los conservadores y los republicanos y al triunfo del originalismo, para muchas
personas la Corte está cada vez más lejos de ser y parecer un árbitro imparcial. Son
malos tiempos para una de las democracias constitucionales más antiguas… y mal
haríamos en no tomar nota de las causas de esta crisis.Ω
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Unidas por la igualdad:
lecciones aprendidas
de la lucha por la igualdad
de género en México
Laura Reyna de la Garza*
Por y para las víctimas y sus familias
Introducción
A las mujeres se les ha dicho que el progreso del feminismo
sería más rápido si solamente fueran menos estridentes.
A. Srinivasan
E
n la última década, la lucha por la igualdad de género ha adquirido un
nuevo protagonismo en la discusión política y en la vida cotidiana de
México. Las feministas se han expresado contra las violencias, las injusti-
cias y las discriminaciones de muy diversas formas y con éstas han logra-
do transformar leyes obsoletas, cambiar conciencias, transfigurar la polí-
tica, modificar el orden doméstico e instituir acciones antidiscriminatorias.
En el siglo xx, las cuotas de género se introdujeron como una forma de com-
pensación por la injusticia histórica sufrida de parte de grupos identificables, y
representan una prueba del compromiso de la sociedad para reparar esa injusti-
cia.1 Las cuotas son un sistema de acción afirmativa desarrollado para abrir espa-
cios con el propósito de que las mujeres ocupen puestos en la toma de decisiones.
Las cuotas trajeron consigo la necesidad de revisar los prejuicios y los este-
reotipos en torno a la negociación. Los estereotipos de género llevan a algunas
personas a especular que los hombres son mucho mejores que las mujeres al nego-
ciar.2 La literatura reciente sobre negociaciones demuestra que cuando las mujeres
negocian en nombre de otras personas, presentan resultados tan exitosos como
los de los hombres.3
Exceptuando sus desigualdades en materia de paridad económica y las inacep-
tables violencias, México ha sido un ejemplo mundial en la promoción del empo-
deramiento político de las mujeres, mientras que en el resto del mundo sólo se ha
cerrado 24.7% de la brecha de empoderamiento político global.4 Este reconoci-
* Maestra en Políticas de Tecnología por la Universidad de Cambridge y doctora en Adminis-

tración Pública por el Instituto Nacional de Administración Pública.
1 Baldez, Krook y Nanivadekar, “The pros and cons…”, p. 119.
2 Kray, Thompson y Galinsky, “Battle of the sexes…”, p. 942.
3 Amanatullah y Morris, “Negotiating gender roles…”, pp. 256-267.
4 World Economic Forum, Global Gender Gap Report 2020, p. 5.
96

miento fue resultado de la reforma llamada Paridad en Todo, la cual supera el
mecanismo de las cuotas y reconoce la paridad transversal.5
La paridad constitucional es una de las mayores conquistas de las feministas
institucionales en época reciente. Gracias a ello, México se colocó entre los cinco
países que más han mejorado en la reducción de la brecha de género en el mundo.6
La reforma de paridad constitucional garantiza que la mitad de los puestos de
decisión sean para mujeres en los tres poderes del Estado, los tres niveles de
gobierno, los órganos autónomos, las candidaturas de los partidos políticos a car-
gos de elección popular, así como en la elección de representantes ante ayunta-
mientos en municipios con población indígena, reconociendo así la paridad trans-
versal a nivel constitucional.
Paridad en Todo fue el resultado de un proceso de 30 años de sentencias del
Tribunal Electoral, de reformas legislativas y de continuas negociaciones promovi-
das por mujeres de diferentes organizaciones. Sin embargo, un momento significa-
tivo de todo el proceso de negociaciones fue cuando se acordó la paridad consti-
tucional en las candidaturas a legisladores federales y locales en México, entre
octubre de 2013 y febrero de 2014.
El presente ensayo analiza la participación de las feministas institucionales,
entendidas como lideresas políticas, en las negociaciones multisectoriales realiza-
das en 2013-2014 mediante un enfoque cualitativo de estudio de caso. El análisis
está guiado por una pregunta central de investigación: ¿qué papel tuvo el género
de las feministas institucionales, si es que lo hizo, en la negociación por la paridad
legislativa? El objetivo general es añadir un estudio de caso cualitativo que demues-
tre el impacto del poder y el género en el proceso de negociación en una época de
paridad, y con ello aportar una prueba de cómo los feminismos pueden hacer uso
de la política y de herramientas de negociación para avanzar en la lucha.
La negociación como arma de lucha
Vivamos un tiempo nuevo

de plena igualdad con los hombres;
sin privilegios que no requerimos,
pero sin desventajas que no merecemos.
Griselda Álvarez
La negociación tiene una brecha de género, porque se percibe erróneamente como

una actividad estereotípicamente masculina. Las características tradicionales de quie-
nes negocian eficazmente se relacionan con rasgos masculinos: decisión, autocon-
trol —en especial de sus emociones—, determinación, entre otros.7 Por otro lado,
las personas que negocian ineficazmente son percibidas como incapaces de ges-
tionar sus emociones,8 débiles, irracionales y demasiado conciliadoras. En conse-
5 Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se reforman…”.
7 Raiffa, The Art and Science of Negotiation, pp. 119-121.
8 Fisher, Ury y Patton, Getting to Yes…, p. 46.
97

cuencia, la interpretación convencional de los rasgos que caracterizan a quienes
negocian ineficazmente está vinculada con la feminidad.
La literatura tradicional sobre la negociación sostiene que, en comparación
con los hombres, las mujeres tienden a rendir menos en las negociaciones
importantes.9 La investigación de Manea et al.10 demuestra que la forma de enfo-
car las diferencias de género influye en la forma de gestionar las negociaciones
mixtas. En este sentido, “prefieren recomendar a las mujeres que se ajustan al
estereotipo masculino de buen negociador (es decir, que lo asimilen) para tener
éxito”.11
Las mujeres evitan la negociación por la incongruencia esperada en el proce-
so mismo. Es decir, hay mayor propensión a evitar a quienes son incongruentes
con su rol de género que a quienes sí son congruentes con éste.12 Por ello, a
menudo se presiona a las mujeres para que adopten rasgos masculinos al nego-
ciar. Sin embargo, son rechazadas si se atreven a hacerlo.
Los estereotipos de género complican las negociaciones para las mujeres.
Amanatullah y Morris señalan que, durante un proceso de negociación, las muje-
res están negociando simultáneamente la aprobación social y cediendo en cues-
tiones materiales en un contexto en el que su asertividad se consideraría contraria
a las expectativas de género. Sin embargo, la defensa de derechos modera el efec-
to del género en los comportamientos y resultados de la negociación.13
La perspectiva de género en la teoría de la negociación es relativamente
nueva. Los expertos en esta teoría de finales del siglo xx se excusaban de referirse
al tema. Por ejemplo, el famoso profesor de negociación de la Universidad Har-
vard, Howard Raiffa afirma explícitamente en su libro The Art and Science of Nego-
tiation que se negó a dirigirse a un grupo de mujeres profesionales que estaban
inscritas en un programa de mitad de carrera en la Kennedy School of Govern-
ment de Harvard “no por falta de simpatía, sino por falta de conocimiento”.14 Ele-
gir el camino institucional implica también luchar con violencias institucionales,
incluso cuando se quiere aprender a superarlas.
La ausencia de caminos institucionales y rutas para su expresión política
genera el sentimiento de no poder hacer nada. “El rendimiento de las mujeres en
las negociaciones mejoraría si lo implícito se hiciera explícito. Al menos eso da a
las mujeres la oportunidad de rebelarse contra el estereotipo”.15 Hacer política ins-
titucional, es decir, negociar, debatir y forjar acuerdos, se vuelve complejo para
una mujer pues se espera de ella un comportamiento masculino, pero se le castiga
al emplearlo.
9 Kray, Galinsky y Thompson, “Reversing the gender gap…”, p. 404.

10 Manea, Demoulin e Yzerbyt, “‘Whatever you do…”, p. 338.
11 Ibid., p. 347.
12 Bear, “‘Passing the Buck’…”, p. 68.
13 Amanatullah y Morris, “Negotiating gender roles…”, p. 263.
14 Raiffa, The Art and Science of Negotiation, p. 123.
98

Los retos de los feminismos
Los feminismos en México se enfrentan a dos grandes retos. Primero, el amplio
camino por recorrer para alcanzar la igualdad sustantiva. Los datos hablan por sí
solos. Según el Informe Global de la Brecha de Género, México ocupa el lugar 122
a nivel mundial en cuanto a participación económica y oportunidades para las
mujeres. Las amplias brechas tanto en salarios (50%) como en puestos directivos
(14.6%) muestran cómo las mujeres son menos valoradas que los hombres en el
ámbito laboral.16 Seis de cada diez mujeres en México han sufrido violencia.17
Cada día desaparecen un promedio de 18 mujeres en el país. Del 1 de diciembre
de 2018 al 31 de diciembre de 2020, el Registro Nacional de Personas Desapareci-
das y No Localizadas documentó la desaparición de 20 431 mujeres, niñas y ado-
lescentes en México.18
Los mecanismos para promover el empoderamiento de las mujeres —cuotas,
educación y capacitación, créditos, reformas legales— son necesarios pero no
suficientes; son un medio, no un fin en sí mismos.19 Ante esta situación, diversos
grupos feministas han expresado su rabia, dolor e indignación mediante marchas,
protestas e intervenciones de espacios públicos por medio de pintas que han
tomado por sorpresa a la sociedad mexicana.20
El segundo reto se centra en el affidamento21 y la sororidad. Prevalece un
conocimiento perdido entre las diversas formas de ejercer los feminismos:
Las feministas requerimos pasar del apoyo que nos prestamos a una alianza política
en la que haya lugar para la diversidad y el disenso […] ¿acaso no existe la posibili-

17 Instituto Nacional de Estadística y Geografía, “Encuesta nacional sobre la dinámica…”.
18 Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio, “Informe del OCNF…”.
19 Cornwall y Edwards, “Introduction: Negotiating empowerment”.
20 El presente texto no pretende ahondar en la diferenciación de los tipos de acción política o
tendencias de los feminismos. Entiendo por feministas institucionales a quienes deciden expresar
su participación política en el feminismo por medio de instituciones, partidos políticos, organiza-
ciones de la sociedad civil. Sin embargo, existen muchas críticas a este tipo de participación políti-
ca. “Una discusión fundamental para las distintas feministas es si la respuesta a la violencia debe ser
la violencia; para unas resulta contraproducente mientras que otras la ven como una forma de auto-
defensa. […] las feministas mexicanas no son las primeras, ni serán las últimas, en recurrir a accio-
nes que se consideran violentas: hagamos memoria de las sufragistas” (Lamas, Dolor y política…).
Por ejemplo, destaca la lucha de las sufragistas británicas, como Emmeline Pankhurst, Rosa May
Billinghurst y Sophia Duleep Singh, quienes estuvieron dispuestas a infringir la ley para visibilizar
sus causas. La sufragista Emma Goldman argumentaba que las feministas institucionales “logran
sólo un bien superficial para las mujeres” y por ello era “necesario generar un movimiento desde el
ámbito doméstico” (Bianchi, “El pensamiento anarcofeminista…”). Este escenario de finales del
siglo xix en Inglaterra resulta extrañamente familiar para el México del siglo xxi; feministas mexica-
nas han emprendido acciones que se consideran violentas e incluso han infringido la ley para posi-
cionar su mensaje político. La discusión respecto a cuál es la mejor forma en que las mujeres
“deben” expresarse políticamente ante las constantes violaciones a sus derechos humanos se ha
vuelto una discusión pública en el país.
21 Affidamento es el acto por medio del cual las mujeres podrían encontrarse con otras iguales
en la opresión, y construir con ellas lazos de solidaridad, amor y respeto.
99

dad de encontrar coincidencias puntuales y avanzar en ciertas acciones comunes?
[…] Para desarrollar acciones políticas feministas hay que sentarnos a debatir entre
nosotras.22
Una forma de relfexionar de manera conjunta es hacer una evaluación de los

éxitos y fracasos de todas las tendencias de los feminismos.
Estudio de caso:
de las cuotas a la paridad constitucional en México
Las mujeres pertenecen a todos los lugares
donde se toman decisiones.
Ruth Bather Ginsburg
En menos de 10 años, después de una larga defensa de las mujeres, la legislación

mexicana sobre la igualdad de género en la representación política pasó de un sis-
tema de cuotas a la paridad general. Aunque las cuotas existían formalmente
desde 1993 en la legislación electoral, su aplicación gradual comenzó en 2002 con
una proporción de 30/70%. En 2008, una nueva reforma electoral impuso un
mayor porcentaje de candidaturas, con lo que se elevó la cuota de género al
60/40% en las candidaturas legislativas. La paridad legislativa se aprobó en 2013-
201423 y, finalmente, en 2019 el Congreso estableció la paridad constitucional
transversal. Las negociaciones y reformas de 2013-2014 fueron un antecedente
clave para la modificación constitucional de 2019: representaron la transición de
un sistema de cuotas a la paridad.
Contexto social, institucional e histórico

La paridad de género para las candidaturas legislativas en 2013-2014 fue una nego-
ciación multisectorial realizada en un escenario complejo. Por ejemplo, tenía a su
favor el mandato de incorporar las sentencias del Tribunal Electoral sobre paridad
de género. Por otro lado, se encontraba en medio de las negociaciones del Pacto
por México.
La reforma de cuotas de 2008 tenía un vacío legal que eximía a los procedi-
mientos internos de los partidos de cumplir con la cuota del 60/40 según el méto-
do de selección democrática en las candidaturas. Los partidos políticos utilizaron
este vacío en la ley para poner en marcha un vergonzoso fraude al imponer a
mujeres que se registraban como candidatas y luego cedían su espacio a un hom-
bre. A pesar de ello, no hubo ninguna sanción para los partidos que abusaron de
este vacío.
Este escenario generó y facilitó la organización y el activismo de diferentes
mujeres, políticas, académicas, funcionarias y comunicadoras, que se unieron para
promover una paridad transversal.24 A raíz del incumplimiento de la reforma de
22 Lamas, Dolor y política…, p. 147.
23 Peña Molina, “La paridad de género…”, pp. 38-44.
24 Ibid., p. 40.
100

2008, un grupo de lideresas de diferentes partidos políticos interpusieron un juicio
para la protección de los derechos políticos-electorales de la ciudadanía.25
Entre las diversas organizaciones de la sociedad civil que mostraron un acti-
vismo más persistente destaca el trabajo de la Red Mujeres en Plural (rmp). En con-
junto, mujeres de todos los partidos y organizaciones políticas fundaron en esta
red una agenda feminista hacia la igualdad sustantiva. Como afirmó Silvia Hernán-
dez, integrante de la rmp: “Teníamos una causa, una estrategia y un equipo. Fun-
cionó muy bien. Logramos el resultado esperado”.26 Esta demanda, tramitada por
el entonces Tribunal Electoral, recibió un fallo favorable en la sentencia 12624
bajo la presidencia de Alanís.27 Este fallo sentó un precedente judicial fundamen-
tal para la garantía de los derechos políticos de las mujeres.28
Es importante destacar que las negociaciones por la paridad de género se
dieron al mismo tiempo que los principales partidos políticos impulsaron el Pacto
por México, una agenda legislativa conjunta en materia de derechos políticos, eco-
nómicos y humanos. Fue el acuerdo político multipartidista más relevante firmado
en el país en las últimas décadas por el nivel de consenso construido según los
alcances de las reformas aprobadas.29
Los partidos políticos y sus contradicciones

La paridad de género en el Congreso fue una negociación multipartidista de varias
entidades. En primer lugar, del gobierno federal: el 11 de octubre de 2013, el pre-
sidente Enrique Peña Nieto envió una iniciativa al Congreso que proponía una
reforma a la ley electoral. La iniciativa del presidente buscaba garantizar el princi-
pio de igualdad sustantiva plasmado en la paridad.
Los miembros de los principales partidos políticos del Pacto por México30
también desempeñaron un rol clave. Durante décadas, los partidos políticos se
negaron sistemáticamente a implementar las cuotas de género y presentaron
diferentes argumentos en contra. Sus dirigentes argüían que no había suficientes
mujeres preparadas para ser candidatas y que aunque se prepararan para serlo,
el pueblo mexicano no votaría por ellas. Incluso diferentes actores del entonces
partido en el poder, el Partido Revolucionario Institucional, se expresaron en
contra de las cuotas de género. Uno de sus argumentos de la no implementa-
25 El 7 de noviembre de 2011, María Elena Chapa Hernández, María de las Nieves García Fer-
nández, María Cruz García Sánchez, Esther Morales Pérez Refuge, Rocío Lourdes Reyes Willie, María
Fernanda Rodríguez Calva, María Juana Soto Santana, Martha Angélica Tagle Martínez, María de los
Ángeles Moreno Uriegas y Laura Cerna Lara interpusieron un juicio ante la Protección de los Dere-
chos Políticos-Electorales del Ciudadano para impugnar el acuerdo del Instituto Federal Electoral
(SUP-JDC-12624/2011), que mencionaba los criterios para el registro de candidaturas.
26 Alcocer, Cuota de género…, p. 38.
27 En 2007, María del Carmen Alanís se convirtió en la primera mujer magistrada en ocupar la
presidencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

28 Peña Molina, “La paridad de género…”, p. 41.
29 Zepeda, “El Pacto por México…”, pp. 25-26.
30 Los principales eran: Partido Revolucionario Institucional (pri), Partido Acción Nacional
(pan) y Partido de la Revolución Democrática (prd).
101

ción fue el respetar las tradiciones y costumbres de las comunidades indígenas
en México.
Ante la negativa de los partidos políticos de incluir la participación política
de las mujeres, surgió la Red de Mujeres en Plural como un actor transversal de la
sociedad civil. Mujeres con experiencia como legisladoras, militantes de partidos
políticos, magistradas, activistas y profesionales construyeron esta red. Participa-
ron en la negociación con un doble papel: por un lado como integrantes de un
partido político o de una institución federal. Por otro, trabajaron como feministas
institucionales al exigir el derecho de las mujeres a participar en los asuntos públi-
cos en condiciones de paridad.
Tras la presentación de la iniciativa del presidente en el Senado, los diferen-
tes partidos políticos debatieron tres cuestiones esenciales. Primero, la aplicación
de las sentencias de la Corte Electoral. Segundo, la postulación de fórmulas con el
mismo género y la paridad de género en la representación legislativa local y fede-
ral. Tercero, la aplicación de sanciones e incentivos para los partidos políticos. El
Tribunal Electoral fungió como mediador a largo plazo de esta controversia.
El proceso de negociación
La perspectiva de género desempeñó un papel importante en el éxito de las nego-
ciaciones para la paridad transversal de género. A diferencia de los distintos parti-
dos políticos, la Red de Mujeres en Plural tenía un objetivo y una estrategia clara y
meditada. La primera estrategia fue el establecimiento de una alianza de mujeres
en diferentes funciones de liderazgo y posiciones políticas para defender la causa
en su sector.
La Red de Mujeres en Plural se preparó intuitivamente para negociar utilizan-
do una perspectiva de género. La preparación tradicional para la negociación
consta de seis pasos: conócete a ti mismo, conoce a tus adversarios, reflexiona
sobre las convenciones de negociación, considera la logística de la situación, orga-
niza negociaciones simuladas y establece tus puntos de aspiración.31 En cambio,
un enfoque de negociación con perspectiva de género propone la siguiente estra-
tegia: “Entrar en el paso, adaptar nuestros consejos generales a la situación especí-
fica, prestar atención a las diferencias, pero evitando estereotipar a los individuos,
cuestionar tus suposiciones, escuchar activamente”.32
Las feministas institucionales habían hecho su tarea, ya que presentaron inter-
na y públicamente la lógica de sus argumentos y salieron adelante a pesar de las
resistencias de los líderes de los partidos políticos. Por ejemplo, tan pronto como el
presidente Peña Nieto presentó la iniciativa, la Red de Mujeres en Plural emitió un
manifiesto público en periódicos y medios sociales en el que presionaba por la
paridad total y por sanciones a los partidos políticos que infringieran la ley. Sus
acciones coordinadas para convencer internamente a los líderes políticos y para
condenar públicamente la falta de apoyo a la paridad tuvieron un efecto inmediato.
31 Raiffa, The Art and Science of Negotiation, pp. 126-127.

32 Fisher, Ury y Patton, Getting to Yes…, pp. 160-162.
102

Conscientemente o no, hicieron suyo el estereotipo de género de que cuan-
do una mujer negocia en nombre de otras personas, se codifica como congruente
con la feminidad comunitaria.33 Las mujeres, cuando negocian en sororidad y por
otras, son mucho más efectivas.
Las lideresas utilizaron los estereotipos de género en su beneficio al desem-
peñar un doble papel en la negociación. Como feministas y como integrantes de
un partido político, hicieron público —alto y claro— que luchaban unidas por la
paridad, y consiguieron que recayera sobre los líderes masculinos de los partidos
políticos el contragolpe de un mal resultado. En respuesta y en medio de las nego-
ciaciones de otras reformas, los partidos políticos empezaron a aceptar cada vez
más concesiones a las mujeres.
Una segunda estrategia que las feministas institucionales desarrollaron fue la
resiliencia y el utilizar la red como espacio de sororidad para superar la violencia
política de género y las amenazas. En una entrevista para este ensayo, Diva Gasté-
lum,34 exsenadora del entonces partido gobernante pri, narró cómo diferentes cole-
gas la presionaron para que decidiera entre su carrera política en Sinaloa y la
agenda de género del país.
Otro ejemplo es el de la exmagistrada Maricarmen Alanís, quien expresó que
como presidenta del Tribunal Electoral fue violentada políticamente por los diri-
gentes del partido y por sus colegas jueces. En una entrevista realizada para esta
investigación, declaró: “Estaban furiosos por las decisiones que se tomaron en su
contra”.35 Silvia Hernández, integrante de la Red de Mujeres en Plural, dice sobre
Alanís: “Aunque su papel de magistrada le impedía jugar públicamente por la
causa […] sabíamos que estaba de nuestro lado”.36
La preocupación por confirmar el estereotipo produce ansiedad y reduce el
rendimiento y, por tanto, la persona confirma involuntariamente el estereotipo.37
Las mujeres en la política tuvieron que empoderarse y ayudarse mutuamente para
superar estas preocupaciones surgidas de la continua violencia política. Estas
estrategias de sororidad fueron vitales para que las mujeres pudieran proponer un
compromiso creativo dentro de sus partidos y para tramitar una ley que introduje-
ra el principio de igualdad sustantiva en la Constitución.
La paridad legislativa constitucional fue aprobada con un amplio consenso
en ambas Cámaras en menos de seis meses. El 3 de diciembre de 2013, el Senado
mexicano la aprobó con 107 votos a favor. Posteriormente, la Cámara de Diputa-
dos la aprobó con una mayoría calificada de 409 votos a favor. Finalmente, fue
promulgada en febrero de 2014.38 La reforma incluyó más de lo que la propuesta
inicial del presidente pretendía.
33 Amanatullah y Morris, “Negotiating gender roles…”, pp. 256-257.

34 Diva Gastélum fue presidenta del Organismo Nacional de Mujeres del Partido Revoluciona-
rio Institucional (onmpri) durante el proceso de negociación.
35 Alanís, Entrevista…
36 Alcocer, Cuota de género…, p. 40.
38 Sistema de Información Legislativa, Iniciativa de proyecto que reforma…
103

Conclusiones: cinco lecciones aprendidas
Hacer política es algo necesario, aunque decepcionante.
Martha Lamas
Durante décadas, las mexicanas intentaron obtener la paridad legislativa; negociar

unidas por la paridad fue clave para hacerlo realidad. Este proceso histórico requi-
rió el desarrollo de estrategias y cambios de comportamiento político en las femi-
nistas institucionales. El proceso de entrevistas y la investigación para este estudio
de caso permite sacar cinco grandes lecciones para toda feminista a la que le inte-
rese construir una agenda política para todas.
Primera, la idea de que sólo hay espacio para una mujer en lo público es
cosa del pasado. El que la Red de Mujeres en Plural viera a sus integrantes en refe-
rencia y no en competencia, permitió el establecimiento de una alianza de muje-
res en diferentes roles de liderazgo y posiciones políticas para defender la paridad
en su sector. La perspectiva de género y el affidamento fueron claves.
Segunda, la sororidad hace la diferencia. Gastélum, como diputada; Alanís,
como magistrada; y Hernández, como integrante de la sociedad civil, sortearon
varias violencias, obstáculos y bloqueos impuestos por diferentes actores durante las
negociaciones. Todas tuvieron que desarrollar resiliencia para superar la violencia
política de género. Trabajar unidas por la paridad como estrategia les permitió supe-
rar las resistencias internas y promover un compromiso creativo entre las partes.
Tercera, desmitificar la resiliencia feminista. Cuando una mujer “rompe un
techo de cristal” o es la primera en llegar a una posición política, no sólo abrió
camino para todas, ¡le cayeron vidrios encima! No es fácil. Las entrevistadas
comentaron la complejidad de continuar con su vida profesional posterior a este
logro. Incluso la presencia de muchas de las que trabajaron en la red está hoy des-
dibujada en el ámbito político.
Cuarta, la inclusión de las mujeres en los espacios de toma de decisiones ha
cambiado las dinámicas de la negociación. Hasta hace poco, las mujeres políticas
adoptaban estrategias de negociación masculinizadas que las orillaba a compor-
tarse “como hombres” al momento de dialogar, reducir su feminidad física en el
espacio público y pagar un alto costo social.
Las feministas de la Red de Mujeres en Plural, conscientemente o no, usaron
una estrategia de negociación empática, la cual puso en el centro la idea de que
negocian en nombre de otras personas. Esta estrategia rompió con el estereotipo
de correlacionar el papel de las mujeres en las negociaciones con el fracaso.
Las mujeres somos buenas negociando cuando pensamos que negociamos en
nombre de alguien más. Esta cuarta lección es clave: cada vez que una mujer sienta
el síndrome de la impostora al negociar algo (sueldo, oportunidad, proyecto, idea,
trabajo o derecho), es importante que adopte la estrategia empática y que no pien-
se en sí misma, sino en todas las mujeres que vienen detrás. Este cambio en la lógi-
ca de negociar permitió que lideresas partidistas, legisladoras, juezas e integrantes
de la sociedad civil se unieran por la paridad. Sería interesante contar con más aná-
lisis académicos sobre cómo las lideresas superan la brecha de las negociaciones.
104

Más allá de los significativos avances en la participación política, para algu-
nas las acciones administrativas y legislativas con perspectiva de género siguen
pendientes. Una quinta lección es la urgencia de más investigación que genere
puentes entre los feminismos. Los datos de las violencias, las injusticias y la discri-
minación producen una frustración, una decepción política y un dolor que expli-
can el que “feministas del bloque negro” elijan salir a las calles, vandalizar espa-
cios públicos y tomar instalaciones. ¿De qué sirve tener mujeres en el poder si
siguen asesinando a 11 mexicanas diariamente? “Las múltiples violencias son una
expresión pública de hartazgo por los altos niveles de impunidad que existen, y
también son fruto de una gran decepción política”.39 Una realidad es que a pesar
de conquistar derechos, la ruta institucional es larga, lenta y demasiado complica-
da para dar resultados inmediatos. Una futura línea de investigación sería identifi-
car algún éxito de las feministas del bloque negro o de cualquier otra tendencia y
presentarlo como herramienta para el diálogo.
Es claro que los logros de cada una de las olas feministas no llegaron de mane-
ra gratuita. En menos de 70 años, las mexicanas avanzamos de no tener derecho al
voto a la paridad constitucional. Sin embargo, esperar siete décadas para erradicar
la violencia feminicida, eliminar la impunidad o lograr la igualdad salarial es mucho
tiempo. Ambas perspectivas son ciertas, y no tendrían por qué ser antagónicas.
Los feminicidios, la disparidad salarial, todas las violencias son ejemplo de
que la lucha feminista aún tiene agenda por explorar. Ante esta inaceptable situa-
ción para las mexicanas, el trabajo de las feministas se amplía. A manera de con-
clusión, la política es hacer puentes. “En la política hay discrepancia y antagonis-
mo, y también es negociación y acuerdos”.40 En política no hay tarea menor. Las
feministas institucionales pueden aprender mucho de las estrategias de sus cole-
gas del bloque negro, y viceversa. Construir puentes entre los feminismos puede
empezar por compartir sus estrategias exitosas, fracasos estrepitosos y después, tal
vez, proyectos en común. Al fin y al cabo, todas trabajamos por el mismo objetivo:
la igualdad.Ω
Referencias
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Unido, 2020.
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39, 2016, pp. 121-147.
39 Lamas, Dolor y política…

40 Idem.
105

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106

REFORMA
ELECTORAL
México no necesita una reforma electoral

para el 2024. Necesita elecciones libres,
limpias y confiables; por eso,
México necesita al INE
Instituto de Estudios para la Transición Democrática
M
éxico forma parte de una desafortunada constelación de países que
han seguido una tendencia de progresiva erosión de su democracia.
Durante los últimos cuatro años, nuestro país enfrenta un acelerado
proceso de destrucción institucional que, a diferencia de otros
momentos en los que las democracias se han desplomado de golpe,
la nuestra se está desmantelando pieza por pieza, producto de decisiones del Eje-
cutivo y su coalición gobernante.
En nuestro balance sobre la democracia mexicana,1 desde el Instituto de
Estudios para la Transición Democrática (IETD), sostenemos que: “El Presidente
de la República y su coalición (Morena) desde finales de 2018 y hasta la fecha han
protagonizado una vasta operación política bajo la forma de leyes, decretos o de
iniciativas que están trastocando a casi todos los elementos del sistema constitu-
cional democrático. Desde la división de poderes hasta el federalismo; desde la
libertad de prensa hasta la libertad de gestión y de cátedra en las universidades;
desde la laicidad del Estado hasta la representación en el Congreso; desde la inde-
pendencia judicial a la autonomía de las autoridades electorales”.
En este tiempo, el gobierno de México ha mostrado una abierta propensión
a violar la Constitución y las leyes en distintos ámbitos y a negarse a estar sujeto
al control de instituciones, agencias de transparencia y rendición de cuentas y
órganos autónomos, como el Instituto Nacional Electoral (INE). El embate con-
tra el INE no es nuevo, pero resulta cada vez más grave en virtud de que ha
pasado de una retórica del Presidente y su partido para denostar a la autoridad
1 Instituto
de Estudios para la Transición Democrática, 2021: el estado de la democracia (el
caso mexicano), 2021, en <https://ietd.org.mx/2021-el-estado-de-la-democracia-el-caso-mexicano/>.
107

electoral, a: ataques sistemáticos al INE y al Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación (TEPJF); amenazas a funcionarios electorales que han atentado
incluso contra su integridad física; asfixia presupuestal que, año tras año, afecta
las capacidades de arbitraje; y ahora, propuestas de reforma electoral que minus-
valúan el pluralismo, merman la calidad de la representación política, debilitan
la competencia electoral y tienen como propósito la captura de los órganos elec-
torales.
Como se sabe, el 28 de abril de 2022, se publicó en la Gaceta Parlamentaria la
“Iniciativa del Ejecutivo federal con proyecto de decreto, por el que se reforman,
derogan y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia electoral”. Se trata de:
• Una iniciativa de reforma político-electoral que propone el Presidente de
la República, sin escucha, consulta o diálogo con ningún actor político, social o
académico, hecho que no sucedía desde 1977.
• Una propuesta de reforma que, por primera vez en el México democrático,
se formula desde el poder en turno y no a partir de las exigencias de las fuerzas de
oposición. Se trata de una auténtico punto de quiebre con el proceso democrati-
zador de las últimas décadas.
• Un planteamiento de demolición que, de ser aprobado, deberá instrumen-
tarse directamente en una elección presidencial. Este hecho no es menor: la refor-
ma de 1996 fue puesta a prueba en las elecciones intermedias de 1997, la de 2007-
2008 en las legislativas y locales de 2009 y la de 2014 se validó en 2015.
• Una intentona que trastoca el funcionamiento del sistema electoral que
arroja buenas cuentas desde hace tres décadas y constituye un intento para refun-
dar y mermar las condiciones de competencia y el pluralismo.
En suma, la propuesta de reforma que el presidente Andrés Manuel López
Obrador envió a la Cámara de Diputados está claramente diseñada para destruir
lo que en más de cuatro décadas hemos construido en colectivo las mexicanas y
mexicanos.
Una agenda para la destrucción

La agenda del Presidente y Morena pretende modificar elementos sustanciales del
sistema electoral y que han sido resultado de amplios consensos:
• El sistema de financiamiento de los partidos políticos consolidado en 1996;
• El acceso de los partidos políticos a la radio y la televisión con fines electo-
rales, elemento central del reclamo de las fuerzas políticas que perdieron la elec-
ción del 2006 y regulado en 2007-2008;
• La selección de Consejeros Electorales y Magistrados del Tribunal Electoral
por dos terceras partes de la Cámara de Diputados, a partir de amplios consensos,
con criterios profesionales y meritocráticos, mediante la negociación y formación
de acuerdos entre los representantes populares de las distintas fracciones parla-
mentarias. En sustitución, la iniciativa propone la elección directa de Consejeros
Electorales y Magistrados, es decir, convertirlos en candidatos, inevitablemente
apoyados por partidos, cosa que los enfrascaría en las mismas contiendas partidis-
108

tas-electorales que están llamados a regular, deteriorando así, la indispensable
imparcialidad;
• La coexistencia y coordinación del INE con los Organismos Públicos Loca-
les Electorales (OPLE) en las entidades federativas, resuelta con la reforma de
2014 que convirtió al IFE en autoridad nacional. Con ímpetu centralista, la reforma
plantea la unificación de las autoridades electorales administrativas y jurisdiccio-
nales y la extinción de los organismos públicos locales y tribunales electorales de
las entidades federativas, negándoles su derecho constitucional y soberano a emi-
tir leyes e instituciones electorales;
• La selección escalonada de Consejeros y magistrados y la continuidad cons-
titucional y legal del INE y el TEPJF, a fin de inyectar certidumbre y mantener capa-
cidades y procedimientos institucionales a lo largo de ciclos político-electorales.
Contra ello, la iniciativa pretende la eliminación del INE y su sustitución por un
incierto Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (INEC), así como la creación
de una nueva Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción, en una abierta vulneración a la autonomía de las autoridades electorales —
autonomía que, dada la larga historia de autoritarismo de partido dominante en el
país, ha sido la garantía esencial de la limpieza y equidad de las elecciones.
Por otra parte, la iniciativa incluye aspectos que trastocan las condiciones de
representación política y el pluralismo existente:
• La elección mediante sistema de listas por entidad federativa y reducción
del número de legisladoras y legisladores, un atentado a la pluralidad que se
materalizó en los cuerpos legislativos desde 1986;
• El voto electrónico, un tema que transmuta la mecánica electoral actual y
que debe construirse desde la confianza, los instrumentos tecnológicos idóneos y
una gran inversión pública incompatible con el catecismo de la “austeridad”;
• La reducción de integrantes de Congresos locales, ayuntamientos y alcal-
días lo que atenta, simultáneamente, contra el federalismo y el pluralismo.
Como se advierte, no se trata de un cambio, sino de una intentona de des-
trucción de un sistema electoral que funciona y cuya edificación ha sido fruto de
un largo proceso de construcción política sostenida por el más amplio consenso,
para regular la lucha política del país, ampliar el pluralismo, generar condiciones
cada vez más equitativas en la competencia, fortalecer la imparcialidad y legalidad
en el arbitraje comicial y garantizar el ejercicio del voto en libertad y en paz.
De la lectura de la iniciativa se pretenden reformar, derogar o adicionar
párrafos a 17 artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(35, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 63, 73, 99, 105, 110, 111, 115, 116, y 122). El corazón
de la reforma propuesta implica:
1. Debilitar a las fuerzas políticas de oposición, a través de un menor

financiamiento público y menos tiempo en radio y televisión:
Disminución del financiamiento público: “…eliminar el financiamiento públi-

co a los partidos políticos respecto de sus actividades ordinarias…”.
109

En 1996 la discusión sobre el financiamiento de los partidos políticos, indis-
pensables para cualquier democracia era ¿de dónde obtendrían sus recursos?
Como respuesta “se optó por hacer preeminente el financiamiento público (el pri-
vado no está cancelado) por tres importantes razones: a) es transparente, b) equi-
libra las condiciones de la competencia y, c) intenta que los partidos no sean
dependientes de los grandes grupos económicos y mucho menos de bandas
delincuenciales. Y esos grandes propósitos siguen tan vigentes, entonces, como
ahora. Privar a los partidos del “financiamiento ordinario”, es decir, aquel con el
que mantienen sus actividades regulares, es debilitarlos, atentar contra su implan-
tación territorial y contra la profesionalización de sus cuadros. Y dados nuestros
lamentables “usos y costumbres”, beneficia al partido que se encuentra en el
gobierno por los apoyos poco disimulados que recibe del aparato estatal”.2
Reducción del tiempo en radio y televisión: “…desde el inicio del proceso

[electoral] y hasta la celebración de la jornada electoral, se destinarán 30
minutos diarios en cada estación de radio y canal de televisión a los partidos
políticos, candidaturas independientes y al Instituto Nacional de Elecciones y
Consultas”.
La reforma de 2007 corrigió la que era entonces, la principal deformación de

la democracia en México, es decir, la absoluta gravitación de los medios de comu-
nicación sobre la formación de la representación política, las campañas electorales
y su encarecimiento concomitante e imparable.3 Gracias al uso de los tiempos del
Estado, los partidos políticos no tuvieron que pagar para entrar a los medios de
comunicación y al debate público, lo que mejoró las condiciones de equidad en la
competencia. Con la iniciativa del Presidente, los partidos políticos, todos, conta-
rán con menos espacio en radio y televisión (de 48 a 30 minutos diarios), un retro-
ceso frente a lo ganado en más de una década de funcionamiento del modelo de
comunicación política que tanto esfuerzo costó instrumentar frente a los poderes
fácticos, a quienes ahora la iniciativa, les regala como un nuevo favor.
2. Reducir el pluralismo:
Disminución de la representación política: “…reducción del número de sus

integrantes [del Congreso de la Unión] y su elección mediante una sola lista
por entidad federativa…”.
La iniciativa acaba con los representantes uninominales. Los senadores se

elegirían en listas de tres (por cada entidad) y se repartirían con un criterio de
representación proporcional estricta. La Cámara de Diputados en treinta y dos
circunscripciones (una por cada entidad) con listas que pueden fluctuar entre 2 y
2 José Woldenberg, “Ojalá que no pase”, Voz y Voto, junio de 2022.

3 Ricardo Becerra, “La reforma de la democracia”, 2008.
110

40 legisladores. El pluralismo instalado en las cámaras de representantes, tanto
Diputados como Senadores, se comprime con nuevas fórmulas sostenidas en la
disminución de representantes. Es correcto avanzar hacia la representación pro-
porcional estricta pero la trampa está aquí, en las pequeñas y muy pequeñas cir-
cunscripciones por estado. Por otra parte, la propuesta presidencial no dice una
palabra sobre una de las funciones de los plurinominales: ajustan el porcentaje
de escaños al porcentaje de votos de cada partido o coalición. En otras palabras,
no busca que las Cámaras reflejen con exactitud la volutad ciudadana expresada
en las urnas.
Reducción de integrantes en cuerpos de representación política en cuerpos

legislativos federales y locales: “reducción de integrantes de Congresos loca-
les, ayuntamiento y alcaldías…”.
Igualmente grave es la pretensión de recortar integrantes en congresos loca-

les, ayuntamientos y alcaldías. En la iniciativa se desecha de plano la condición
federalista de la república, y tiene el propósito no disimulado que hacer patente el
poder central, cercenando esos cuerpos de representación y sus capacidades.
3. Centralizar la función electoral:
Extinguir la función electoral local (estatal): “…eliminar los distritos electo-

rales y junto con éstos la estructura electoral distrital”, se trata pues de la
“extinción de los organismos públicos locales y tribunales electorales de las
entidades federativas”.
Cuando la iniciativa señala que las instituciones organizadoras de los comi-

cios serán temporales, quiebra la columna vertebral del sistema electoral: la profe-
sionalización de los servidores públicos que conforman el Servicio Profesional
Electoral, en cuya responsabilidad la ciudadanía ha depositado su confianza
desde la creación del IFE. Se sabe que para el jefe del Ejecutivo Federal la lealtad
es un mejor atributo que las capacidades, pero resulta que la alta confianza en el
IFE-INE se ha logrado, precisamente, gracias al trabajo profesional de un servicio
de carrera que ha encontrado en la especialización de centenas de mujeres y hom-
bres, la garantía de aplicación de la ley en 300 distritos que se articulan bajo los
mismos estándares. La limpieza y legalidad de cada elección depende de esta
importante estructura que, junto con miles de ciudadanos, asegura que cada voto
cuente y se cuente. Es la impecable instalación de mesas directivas de casilla la
que ponde en riesgo esta iniciativa.
La pérdida de autonomía del INE trae otro riesgo mayúsculo: alteraciones
al padrón electoral. Debemos recordar que la fundación del IFE trajo consigo la
construcción de los cimientos de la competencia electoral, el más importante,
un padrón electoral confiable para asegurar que cada ciudadano tenga derecho
a un voto y que su voto se cuente bien. La intentona presidencial lo desaparece
111

de un plumazo sin que aclare a donde se trasladaría la base de datos más grande
y confiable de México. El nuevo INEC deja de integrarlo, y se queda solo con la
tarea de confeccionar la lista nominal de electores. Dicho en una nuez: la mani-
pulación de padrón electoral volvería a ser posible, como en los años 80. Ni
más, ni menos.
4. Capturar el arbitraje electoral:
Mermar la autonomía de las instituciones electorales para alinearlas a la

voluntad oficial: “A partir de candidaturas presentadas por las cámaras de
Diputados y Senadores, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la per-
sona titular del Ejecutivo Federal, se propone que el voto popular decida la
integración de la Sala Superior del TEPJF y del Consejo General del INEC”.
La iniciativa indica que los integrantes del INEC y los magistrados del TEPJF
se elegirían por voto universal. Esta propuesta podría parecer simplemente
estrambótica, pero lleva consigo la intención de capturar a los árbitros electorales.
Implicaría una reforma constitucional y un horizonte de elecciones en que, inevi-
tablemente, el Poder Ejecutivo llevaría la ventaja al nominar a la tercera parte de
los candidatos y candidatas a ser votados por la ciudadanía, más los que pudiera
imponer o negociar en el Poder Legislativo (o con sus respectivas mayorías, hoy
Morena y su coalición conforman mayorías simples en ambas cámaras) y en el
Judicial, sobre los cuales tiene también influencia. El modelo unos consejeros y
magistrados seleccionados bajo el más amplio consenso y tomando en cuenta su
competencia técnica, se cancelaría y con ello las garantías de imparcialidad y
autonomía de las autoridades electorales.
Debemos subrayarlo: la intentona consiste también en que los estados dejen
de administrar y organizar sus propias elecciones, que carezcan de autoridades
administrativas y jurisdiccionales, que cedan sus facultades para emitir sus leyes
electorales y que renuncien a su libertad y soberanía constitucional para determi-
nar la dimensión de sus Congresos y la composición de sus ayuntamientos. La
reforma no solo es antipluralista sino abiertamente antifederalista y en esa medi-
da, anticonstitucional.
Primera obligación:
defender al INE y al sistema nacional electoral
Defender al INE y su autonomía es hoy una obligación absoluta. De acuerdo con
la Encuesta Nacional de Cultura Cívica (ENCUCI) 2020, el INE es la institución civil
con mayor confianza de la ciudadanía con 60%, por encima de la Presidencia de la
República que cuenta con el 52%. Estudios demoscópicos más recientes, como la
encuesta de El Financiero,4 revelan que al 26 de octubre de 2022, el 68% de las
4 AlejandroMoreno, “Mexicanos están con el INE; 68% aprueba desempeño en elecciones”, El

Financiero, 26 de octubre de 2022.
112

mexicanas y mexicanos aprueban la labor que realiza el instituto en la organiza-
ción de las elecciones, esto es, 7 de cada 10 ciudadanos confían en el desempeño
del INE.
Por otra parte, la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho
(Comisión de Venecia) realizó una evaluación escupulosa sobre la reforma electo-
ral. Sus resultados se publicaron el pasado 24 de octubre con las siguientes obser-
vaciones y recomendaciones:
a] Las enmiendas propuestas a la Constitución no ofrecen suficientes garan-
tías de la independencia e imparcialidad del INEC y de los jueces del Tribu-
nal Electoral.
b] El procedimiento propuesto para la elección directa de los Consejeros del
INEC y jueces del Tribunal Electoral debe ser reconsiderado, ya que no se
ajusta a las normas internacionales y a las mejores prácticas en el ámbito
electoral, que prescriben que debe haber una representación equilibrada de
las diferentes fuerzas políticas en los órganos de administración electoral
(construidos de forma estricta o proporcional). Los miembros de estos órga-
nos deben ser imparciales y profesionalmente competentes y, por lo tanto,
no se les debe permitir hacer campaña (presentarse como candidatos en las
elecciones directas).
c] La creación de un INEC altamente centralizada debería ser reconsiderada
ya que:
i] una centralización onerosa y compleja podría comprometer el
funcionamiento imparcial e independiente de la administración electoral
en los diferentes niveles de la Federación;
ii] si se cambia el sistema electoral a uno proporcional con 32 circunscrip-
ciones y teniendo en cuenta las competencias propuestas por la INEC, su
capacidad de intervención durante el proceso de elaboración de las listas
por parte de los partidos políticos será muy limitada;
iii] La eliminación de los órganos de administración electoral de nivel infe-
rior y la creación de estructuras ad hoc con personal temporal tendrán un
impacto negativo en la calidad de las elecciones a diferentes niveles.
d] La concentración del proceso de quejas y recursos en manos de un Tribu-
nal Electoral nacional también podría ser problemática a la luz de la estructu-
ra federal del Estado mexicano y creará una carga potencialmente muy alta
ya que dicho Tribunal Electoral nacional tendrá que atender todas las quejas
y recursos electorales en primera instancia. Las disposiciones correspondien-
tes de la Iniciativa deben ser revisadas.
La evaluación de la Comisión de Venecia es un botón de muestra de los
balances sobre la iniciativa del Presidente Andrés Manuel López Obrador y al
mismo tiempo, un llamado oportuno y pertinente para salvaguardar la democracia
mexicana, pues dicha Comisión advierte que: “…cambiar un sistema que funciona
bien en general y que goza de la confianza de los diferentes actores electorales
sobre la base de varios ciclos electorales y años de evolución democrática conlle-
va el riesgo inherente de socavar dicha confianza”.
113

Por todas esas razones, decimos categóricamente que el país no necesita una
reforma electoral para la elección presidencial, legislativas y locales de 2024:
1] El sistema electoral funciona y cuenta con una aprobación ciudadana cer-
cana al 70%. Las últimas elecciones, 2018 y 2021, mostraron el profesionalis-
mo de las autoridades electorales ante comicios cada vez más complejos en
contextos de exigencia muy altos. La elección más grande de la historia se
realizó en medio de la pandemia y los niveles de eficacia y participación fue-
ron los más altos de los que se tenga registro. El INE puede organizar las
elecciones de 2024 y México puede volver a tener elecciones libres, impar-
ciales, competidas, legales, objetivas y transparentes en 2024 con las reglas
actuales, las mismas con las que el presidente López Obrador ganó en las
urnas en 2018.
2] El INE es una institución central para las mexicanas y los mexicanos. Su
defensa es un compromiso democrático. Los grandes cambios políticos que
ha vivido el país se explican en buena medida, por la existencia de las autori-
dades electorales (especialmente la alta competitividad con 68% de alternan-
cias y el pluralismo existente en los gobiernos y Congresos de todo nivel). El
reconocimiento y la confianza en el INE se deben al esfuerzo sostenido de
miles de mexicanos y funcionarios que se comprometen con la legalidad, la
certeza y la transparencia de las tareas y decisiones del INE, institución enca-
bezada por ciudadanas y ciudadanos que fueron designados como conseje-
ros generales por unanimidad o por amplio consenso de las mismas fuerzas
políticas que integran el Congreso, y que constituyen parte del reconoci-
miento a la institicionalidad electoral. A menos de un año del inicio del pro-
ceso electoral 2023-2024, aprobar alguna reforma que no se haya probado en
una elección intermedia supone un riesgo alto e innecesario para el arbitraje
electoral. Y mucho mayor si no está soportada por diagnósticos rigurosos
que incluyan a la autoridad electoral.
3] Como se puede ver, la iniciativa de reforma electoral del presidente
Andrés Manuel López Obrador atenta contra el venturoso proceso de refor-
mas electorales que desde 1977 se había empeñado en ampliar la pluralidad
política y la representación, en dotar de reglas del juego claras, ciertas y
transparentes, en hacer cada vez más equitativa la competencia electoral,
lograr la imparcialidad de las autoridades electorales y la legalidad de los
procesos comiciales. Por decir lo menos, la propuesta del Presidente implica
una regresión, menos pluralismo, menores condiciones para la competencia
equilibrada y pérdida de autonomía de los órganos electorales.
4] El intento de regresión autoritaria formulado por el Presidente es una
apuesta para volver a las condiciones predemocráticas del México previo a la
transición a la democracia: a) partido hegemónico; b) presidencialismo de
enormes capacidades constitucionales y metaconstitucionales, con un Presi-
dente en el vértice del mecanismo de decisión y negociación; c) subordina-
ción de poderes (Legislativo y Judicial) al Ejecutivo; d) federalismo formal,
114

centralismo real; e) subordinación de organizaciones sociales, sindicales,
empresariales al poder político; f) elecciones sin competencia; g) partidos
políticos testimoniales; y, h) leyes electorales restrictivas.
5] Es indudable que la propuesta de reforma electoral del Presidente de
México constituye una amenza abierta y franca para destruir los últimos
valladares de la defensa democrática del país, las autoridades electorales (el
INE y el TEPJF) y con ello, colocar la voluntad ciudadana a merced de un sis-
tema vulnerado en su autonomía y en su profesionalismo. Todo ello en con-
tra los elementos que configuran el sistema electoral mexicano: certeza, lega-
lidad, imparcialidad, independencia, objetividad y transparencia.
6] En democracia, los pesos y contrapesos son indispensables. El poder legis-
lativo tiene una responsabilidad central: vigilar que ninguna propuesta de
reforma electoral atente contra el piso mínimo que hemos construido y ha
funcionado muy bien durante centenas de elecciones federales y locales. En
los últimos años también hemos sido testigos de un conjunto de iniciativas
de reformas a la Constitución que al no lograr consensos ni mayorías, se
intentan por la vía de cambios a leyes secundarias que terminan impugnadas
por su ilegalidad. El Poder Judicial es responsable de garantizar la legalidad
del marco electoral si, ante un fracaso de reforma constitucional, se presen-
tan esos intentos, cada vez más frecuente.
7] Las fuerzas políticas de oposición están llamadas a la responsabilidad
pública. Tanto el Partido Revolucionario Institucional, como el Partido
Acción Nacional, Movimiento Ciudadano y el Partido de la Revolución
Democrática están obligados a defender al sistema electoral en sus valores,
principios e instrumentos y oponerse enérgicamente a cambios que erosio-
nan el orden democrático. Nunca, como ahora, estamos obligados a crear un
poderoso contexto de exigencia hacia todas esas fuerzas políticas.
La lealtad democrática obliga a que, quien accedió al poder con unas reglas,
acuda a la siguiente cita, con esas mismas reglas. Pero ese valor parece no existir.
No obstante, México puede y debe ir a las elecciones de 2024 con las reglas
con las que todos han ganado y perdido comicios de manera legal, bajo la convic-
ción democrática de que con ello las diferencias políticas se han dirimido median-
te elecciones libres, imparciales y pacíficas. Pero también, convencidos de que la
estabilidad política del país depende del respeto a una institucionalidad electoral
construida ardua y venturosamente por varias generaciones.
Firman, por el Instituto de Estudios para la Transición Democrática:

Adrián Acosta Silva, Luis F. Aguilar Villanueva, Fernando Arruti, Cecilia Azuara,
Francisco Báez Rodríguez, Patricio Ballados, Alonso Bassanetti, Ricardo Becerra,
Elsa Cadena González, Rosaura Cadena González, Julia Carabias, Esperanza
Carrasco Licea, Agustín Castilla Marroquín, Salomón Chertorivski, Enrique Contre-
ras Montiel, Rolando Cordera, María Cruz Mora, Sebastián De Lara Gomís, Guiller-
mo Ejea Mendoza, Arturo Espinosa Silis, Carolina Farías, Carlos Flores Vargas,
Antonio Franco Gutiérrez, Jesús Galindo López, Christian Uziel García Reyes, Car-
115

los Garza Falla, Luis Emilio Giménez Cacho, Francisco José Gómez Ruiz, Anamari
Gomís, Fabián González, Asmara González Rojas, Germán González-Dávila, Tere-
sa Gurza, Paulina Gutiérrez Jiménez, César Hernández González, Jorge Hernán-
dez, Rollin Kent, Laura Koestinger, Sergio López Ayllón, Mauricio López Veláz-
quez, Javier Martín Reyes, Eduardo Martínez Leyva, María Marván Laborde, Patricia
Mercado, Mauricio Merino Huerta, Rosa Elena Montes de Oca, Paloma Mora, Elie-
zer Morales, Rodrigo Morales, Patricia Ortega Ramírez, Itzel Ortiz Zaragoza, David
Pantoja Morán, Dulce María Pascual Moncayo, María de los Angeles Pensado,
Patricia Pensado, Martha Elvira Pérez, Jacqueline Peschard, Irene Pomar Montes
de Oca, Lorenzo Alfredo Popoca García, Enrique Provencio, María del Carmen
Rodríguez Juárez, Jesús Rodríguez Zepeda, Rosa Rojas Paredes, Alejandra Rojas
Pérez, Jorge Javier Romero, Clemente Ruiz Durán, Luis Ángel Salgado Rodríguez,
Guadalupe Salmorán Villar, Arturo Sánchez Gutiérrez, Mariano Sánchez Talan-
quer, Hortensia Santiago, Raúl Trejo Delarbre, Jaime Trejo Monroy, Fernando
Tudela, Leonardo Valdés Zurita, Manuel Vargas Mena y Amezcua, Efraín Villanue-
va Arcos y José Woldenberg.Ω
Ciudad de México
7 de noviembre de 2022
116

A raíz de la iniciativa de ley enviada por el Presidente de la República
a la Cámara de Diputados, que propone una reforma regresiva a las
leyes electorales vigentes y a las instituciones responsables de los pro-
cesos de elección, más de cincuenta organizaciones y partidos polí-
ticos convocaron a una marcha ciudadana para apoyar al INE y
manifestar su repudio a esa propuesta. El domingo 13 de noviembre
respondieron a dicha convocatoria miles y miles de personas en la
capital del país, que pacíficamente recorrieron el trayecto de la Colum-
na de la Independencia al Monumento a la Revolución; en muchas
otras ciudades de la República hubo manifestaciones similares.
En el Monumento, y como único orador, José Woldenberg pro-
nunció el discurso que transcribimos a continuación.
En defensa
de la democracia
E
stamos aquí reunidos con un solo objetivo claro y trascendente: defender
el sistema electoral que varias generaciones de mexicanos construyeron,
que ha permitido la convivencia y competencia de la pluralidad y la es-
tabilidad políticas, la trasmisión pacífica de los poderes públicos y la
ampliación de las libertades.
Todo eso, constituye un patrimonio común y por ello estamos aquí, ciudada-
nos de muy diferentes orientaciones políticas y extracciones sociales, militantes de
partidos, integrantes de organizaciones sociales y personas sin filiación política
que deseamos que México sea la casa que nos cobije a todos.
Estamos aquí ejerciendo nuestros derechos. El derecho a manifestarnos, a opi-
nar, a reunirnos de manera pacífica para expresar nuestras preocupaciones y aspira-
ciones. Somos parte de una marea de opinión que aprecia y defiende la democracia.
Como país fuimos capaces de edificar una germinal democracia. Dejamos
atrás el país de un solo partido, de un presidencialismo opresivo, de elecciones sin
competencia ni opciones auténticas, de poderes constitucionales que funcionaban
como apéndices del Ejecutivo, de medios de comunicación mayoritariamente ofi-
cialistas, para abrirle paso a la expresión y recreación de la diversidad política, a
elecciones libres, disputadas y creíbles, a Congresos plurales, gobiernos de dife-
rente orientación, pesos y contrapesos en el entramado estatal y sin duda una
espiral virtuosa que amplió el ejercicio de las libertades.
Y para que ello fuera posible se requirió de movilizaciones, luchas, denun-
cias, acuerdos —muchos acuerdos— y sobre todo conformar normas e institu-
117

ciones electorales capaces de ofrecer garantías de imparcialidad y equidad a la
diversidad de fuerzas políticas que modelan el país. Ocho reformas se llevaron a
cabo entre 1977 y 2014 y los resultados están a la vista. Fue necesario edificar
autoridades electorales autónomas, tribunales capaces de desahogar la aguda
conflictividad, construir condiciones equitativas de la competencia, puertas de
entrada y salida para las distintas corrientes políticas que cristalizaron en parti-
dos, y de manera paulatina pero sistemática nos acostumbramos a la diversidad,
a las contiendas competidas, a las alternancias en los ejecutivos, a los congresos
plurales y a los mecanismos de diálogo, negociación y acuerdo que los mismos
reclamaban.
Quiero llamar su atención sobre un solo hecho: la alternancia constitucional
y pacífica (subrayo, pacífica) del poder presidencial ocurrió, por primera vez en
México, gracias a ese proceso democratizador. En casi doscientos años de vida
independiente, nuestro país nunca lo había logrado.
Esa democracia se construyó con el trabajo de millones, de varias generacio-
nes de mexicanos y mexicanas, cuyo edificio culminante fue el del Instituto Nacio-
nal Electoral. Ese gran cambio histórico no puede ser explicado sin la existencia
de nuestro sistema electoral.
La titularidad del Poder Ejecutivo ha cambiado y lo ha conquistado el partido
A, el partido B y el partido C. El poder legislativo ha recogido los cambios en las
preferencias políticas de millones de mexicanos; las minorías de ayer son las
mayorías de hoy y en todo el país, ese proceso se repite y se ha naturalizado a lo
largo de casi tres décadas.
No llegamos a una estación final. Tampoco a un paraíso. Apenas a una ger-
minal democracia pero que nos ha permitido asentar la pluralidad política y que la
misma pueda coexistir y competir de manera pacífica.
El problema mayúsculo, el que nos ha traído aquí, el que nos obliga a salir a
las calles, el que se encuentra en el centro de la atención pública, es que buena
parte de lo edificado se quiere destruir desde el gobierno. Es necesario insistir en
eso, porque significa no solo una agresión a las instituciones existentes sino a la
posibilidad de procesar nuestra vida política en un formato democrático.
México no puede volver a una institución electoral alineada con el gobierno,
incapaz de garantizar la necesaria imparcialidad en todo el proceso electoral.
Nuestro país no merece regresar al pasado porque lo construido permite eleccio-
nes auténticas, piedra angular de todo sistema democrático.
México no puede destruir las destrezas profesionales, los conocimientos
adquiridos y el compromiso de los funcionarios que integran los servicios profe-
sionales electorales.
México no puede centralizar todos los procesos electorales en dos institucio-
nes descomunales, no solo porque somos —según la Constitución— una repúbli-
ca federal, sino porque ni el INE ni un solo Tribunal podrán realizar con eficiencia
lo que hoy encuentra cauce y solución en 32 entidades soberanas.
Otra vez intento ilustrar lo que digo con evidencias. Desde la última refor-
ma electoral en 2014, se han disputado en los estados y la Ciudad de México, 55
118

mil 336 cargos de elección popular, entre ellos 55 gubernaturas, 93 legislaturas
y 5 mil 932 ayuntamientos. Tan solo el año pasado los institutos estatales regis-
traron 275 mil 424 candidaturas locales. Con tales números ¿es deseable y posi-
ble concentrar, centralizar y administrar ese universo político en una sola insti-
tución?
Por eso, México no puede deshacerse sin contemplaciones del entramado
federalista en materia electoral sin perder en eficacia y confianza. Tampoco de los
tribunales en materia electoral porque siguen siendo necesarios para desahogar el
permanente litigio que acompaña nuestras elecciones.
México no merece una reforma constitucional en materia electoral impulsada
por una sola voluntad por más relevante que sea. Hay importantes lecciones en el
pasado: las reformas que fueron fruto de voluntades colectivas forjadas con los
métodos probados y comprobados del diálogo y el acuerdo.
México no puede ni debe trasladar el padrón electoral a otra institución
porque el INE ha cumplido con creces en la elaboración de un listado confia-
ble, cuyas credenciales se han convertido de facto en cédulas de identidad ciu-
dadana.
México viviría conflictos evitables, innecesarios, interminables y costosos si
las normas electorales no son producto del consenso de las principales fuerzas
políticas del país.
Quienes estamos hoy aquí, ciudadanos todos en el ejercicio de nuestros
derechos, sabemos, porque lo vivimos, que en nuestro país laten diferentes for-
mas de pensar, distintos intereses y cuerpos valorativos, diversas plataformas polí-
ticas e ideológicas, y que solo desde el autoritarismo más ciego se puede aspirar a
homogenizar esa riqueza de expresiones. Por el contrario, nosotros valoramos esa
diversidad porque creemos que en ella radica parte de la riqueza de nuestra
nación y por eso estamos obligados —si obligados— a garantizar su expresión,
coexistencia y competencia civilizada.
Y es en ese horizonte en el cual elecciones auténticas, libres, equilibradas,
resultan insustituibles. Nuestro futuro no puede ser resultado de la seducción por
un pasado que en buena hora fue desterrado.
Las próximas citas electorales deben contar con las mismas garantías que las
del pasado inmediato: padrón confiable, equidad en las condiciones de la compe-
tencia, imparcialidad de los funcionarios profesionales, conteo pulcro de los
votos, resultados preliminares en la noche y por supuesto que ganadores y perde-
dores sean definidos por el voto de los ciudadanos y solo por ellos.
Hacemos un llamado a todos los grupos parlamentarios, si a todos sin
exclusiones ni excepciones, los que conforman las Cámaras del Congreso Fede-
ral y de los 32 congresos en las entidades, a que defiendan lo edificado en
materia democrática y no conduzcan a nuestro país a una etapa venturosamen-
te superada: la del autoritarismo que se auxiliaba de autoridades electorales a
modo.
El día de hoy refrendamos nuestro profundo compromiso con la democracia
y por ello defendemos un sistema electoral que nos cobija a todos y que permite
119

la coexistencia de la diversidad y la substitución de los gobiernos por vías pacífi-
cas y participativas. Ese es el México que queremos: un México para todos, un
México cuya diversidad cuente con un formato para su convivencia y competen-
cia. Por ello decimos:
No a la destrucción del INE.
No a la destrucción de los institutos locales.
No a la destrucción de los tribunales locales.
No a la pretensión de alinear a los órganos electorales a la voluntad del gobierno.
No al autoritarismo.
Sí a la democracia.
Sí a un México democrático.Ω
Ciudad de México
13 de noviembre de 2022
120

LIBROS
RECIENTES
El Derecho en movimiento*
Ricardo Becerra**
H
e sido invitado, y doy las gracias por ello, a este foro auspiciado por
la Suprema Corte de Justicia, para presentar un libro singular, que da
tanto gusto leer, lleno de asuntos que importan a cualquier ciudadano
mexicano medio —como yo— y cuyo autor resulta ser, además, un
buen amigo.
Otras tantas gracias por hacerme parte de esta lujosa mesa, con estudiosas a
las que sigo la pista y leo desde hace mucho tiempo: la doctora Gabriela Torres
Mazuera y naturalmente la doctora Nora Rabotnikof a quien admiro y con quien
discuto en secreto a cada rato. Un privilegio escucharlas y estar con ustedes.
Confieso que no fue tan fácil redactar las ideas que siguen —aunque pocas—
porque este es un libro raro, un volumen que trata de muchas cosas al mismo
tiempo y que exige, por eso mismo, mucha concentración y la decisión mental
para optar por una de sus hebras a lo largo de su lectura.
Por eso, quizá, haya que formular una advertencia: estamos en la presenta-
ción de un libro que no trata sobre algo muy específico, sobre un tema, un proble-
ma, una disciplina o un asunto de actualidad. Lo que estamos discutiendo es algo
muy infrecuente en el medio académico de México: un programa intelectual o,
dicho de otro modo (con perdón anticipado de la redundancia), la forma de pen-
sar de un pensador original.
Son 11 ensayos que se proponen escapar del universo de las autorreferencias
del derecho, ese mundo según el cual necesitas ser abogado “para entendernos”, y
por el contrario, estamos ante escritos que se abren y giran bordando disciplinas
distintas en un mismo ensayo, en un mismo párrafo.
El primer ensayo “Análisis sociológico de la propiedad” es un ejemplo de lo
que digo, pero esta peculiaridad de escritura abierta a muchas disciplinas aparece
una y otra vez a lo largo de la selección de ensayos y de sus 370 páginas.
* Texto leído en la presentación del libro de Antonio Azuela, El derecho en movimiento. Once
ensayos de sociología jurídica, selección y prólogo de Fernando Escalante, México, Editorial Tirant
Lo Blanch, 2021.
** Presidente del Instituto de Estudios para la Transición Democrática.
121

La técnica de Azuela no es la del abogado, porque no consiste en dirigirnos a
una conclusión derivada como tantos de nosotros hemos aprendido, sino que con-
serva sus verdades haciendo círculos, espirales, enlazándose de una u otra manera
sobre los elementos que encuentra —primero empíricos, jurídicos, luego sociológi-
cos y políticos— y sobre los que vuelve a girar. Por eso debo advertir, a los futuros
y desprevenidos lectores, que estos ensayos dejan el sabor de obra inacabada, de
programa que explora, se adentra y promete mayores profundidades.
Podría desarrollar la presentación con esos ejemplos pero leamos sólo este,
de mucha actualidad (página 146): el conflicto por la construcción del aeropuerto
en el ejido de San Salvador Atenco, acaso muestre una de las preguntas funda-
mentales de nuestra época y “tiene que ver con el nuevo orden estatal de Méxi-
co… ¿Podrán los pueblos impedir legítimamente cualquier proyecto que se pro-
mueva desde el Estado? ¿Podrá el Estado recuperar la legitimidad para llevar
adelante grandes proyectos necesarios desde el punto de vista de los planes de
infraestructura pública? ¿Qué clase de orden político y estatal es el que expresa
este empate?”. La hebra lanzada desde el año 2005 por Azuela sigue siendo un
tema de primer orden en estos días y en este gobierno, que desempató la ecua-
ción… a favor del Ejército, para él y con él… ¿Era ésa la única solución al dilema
catastrófico diagnosticado tempranamente por Azuela?
* * *
No son profecías ni premoniciones, son citas de textos firmemente anclados en la

realidad porque están bien elaborados con base en el conjunto de datos y de hechos.
Ahora bien, la inquietud sociológica del abogado, o la mirada jurídica del cientí-
fico social, confeccionan un horizonte muy original, uno que yo no había leído
nunca. Si abrimos el foco de la lectura, digamos a cinco o seis capítulos, lo que se nos
aparece es la historia del siglo xx: la historia de los cambios del territorio en México,
la trayectoria real hacia su urbanización regida por maleables principios constitucio-
nales manejados por el presidente de la República. Lean este ensayo, “La expropia-
ción y las transformaciones del Estado”; este otro, “Los asentamientos humanos y la
mirada parcial del constitucionalismo mexicano”; “Cuando la tierra es inalienable” o
“La hechura jurídica de la urbanización”. Al terminar tendrán una mirada nueva, una
mirada más profunda del tránsito desde los bordes del México campesino, agrario,
ejidal, hacia el México de las ciudades medias, de las grandes zonas metropolitanas,
de las capitales astrosas que llega a nosotros —estancado— en el siglo xxi.
Se trata de uno de los cambios más esenciales de todo el siglo xx al que olím-
picamente —en tantas discusiones y libros— hemos dado por sentado, como un
cambio colateral, secundario, al describir esas seis décadas. Simplemente pasamos
lista sin detenernos a explorar su densidad social, su complejidad jurídica y toda la
política que contiene.
Creo que el compilador, Fernando Escalante, ha hilado estos 11 ensayos con
ese ojo singular, pensando de esa manera la historia de México: desde el punto de
vista del territorio, la propiedad y el conflicto social que les son propios.
122

Hemos conocido la historia patria desde el punto de vista de las constitucio-
nes; desde la perspectiva de las rebeliones y sus grandes conflagraciones; desde el
punto de vista de sus personajes protagónicos, pero no tenemos una historia de
México a partir de su demografía y del cambio territorial, de los asentamientos
humanos, del espacio que ya dejó de ser el mismo y cuyo impacto estudiamos
poco o simplemente ignoramos.
Una vez más, este libro no cierra, sino que abre, propone un programa de
investigación ancho y ambicioso, inimaginable —apenas— para la generación de
historiadores de los años noventa: el territorio, la ley y su expresión moderna por
excelencia: la urbe.
* * *
Todos los ensayos suscitan interés, son originales, muestran la manera de trabajar
de esculpir y de pensar de Antonio Azuela, pero hay uno que sobresale por su bri-
llantez y la concentración de información de todo orden, para llevarnos de la
mano hacia una historia política de la capital del país. Hablo de “Ocho episodios
jurídicos que marcaron la Ciudad de México entre 1940 y 2005”.
Con la técnica cinematográfica de “corte con salto”, nuestro autor es capaz de
proyectar la película rápida de 60 años de la metrópoli con una erudición y una
pasión que a ratos evoca vientos de gran historiador. Sus capítulos son:
1. La gran regularización de la tierra urbana ocurrida en la posguerra pero a
toro pasado. La ciudad empezó a ser el monstruo que es, y el gobierno, decretos
en mano, iba atrás del proceso demográfico.
2. Esa urbanización irregular no hizo más que crecer y al cabo tuvo que diseñar
jurídicamente su carta de naturalización en el sistema jurídico, pero también en el
sistema político. Si había que organizar campesinos, si había que organizar obreros,
ahora había que organizar colonos móviles y movilizables cada vez más decisivos.
3. Aquel sistema político tuvo la sabiduría de crear anillos intermedios de dis-
cusión y de debate público todavía en un ecosistema autoritario, y el mundo urba-
no fue el que primero lo exigió y lo creó. Clases medias, universidades, colegios
profesionales, ingenieros, arquitectos, difusos emisarios de la opinión pública
tuvieron sus cámaras de resonancia en aquel país vertical e incluso pudieron
infringir derrotas señeras al Presidente y al Regente de entonces.
4. La vivienda del siglo xxi apareció en 1964 (literalmente apareció): el conjun-
to ultramoderno de Tlatelolco. La gran colmena de edificios de departamentos ubi-
cados en un viejo y tradicional pueblo de la ciudad de México, que resolvería ejem-
plarmente la demanda habitacional de la ciudad, tanto en su aspecto constructivo
como en su aspecto financiero y social. El terremoto de 1985 y los años que siguie-
ron evidenciaron que en aquel lugar no se había solucionado ni lo uno ni lo otro, en
una de las ironías urbanas más crueles que puedan contar las crónicas de la ciudad.
5. La perpetua regularización del cinturón ejidal que rodea casi por cada metro
cuadrado a la Ciudad de México.
6. La promulgación de la Ley General de Asentamientos Humanos como con-
vocatoria de reorganización del país, que expresó un divorcio duradero entre el
123

Estado y el capital privado, y el inicio de una carrera —aún no resuelta— por la
modificación de los instrumentos del uso de suelo.
7. La reacción gubernamental ante la destrucción causada por el terremoto
de 1985, la expropiación que no se atreve a llamarse a sí misma expropiación, y la
aceleración del cambio político que provocó aquel sismo.
8. Y, finalmente, una crisis política de proporciones nacionales, cuyo pretexto
fue un paraje urbano sin importancia, pero cuyas consecuencias fueron vividas
por toda una generación, pues conformó un clima de confrontación, de anomalía
antidemocrática, imposible de ocultar.
He hecho un extracto escueto de cada uno de los ocho hitos, y ninguno hace
justicia a la profundidad y variedad de facetas que logra expresar ese ensayo. Pero
la riqueza acumulada en ese cofre, insisto, es la mejor muestra de todos esos ele-
mentos que la introducción del libro enumera: claridad, rigor, concisión, com-
prensión, experiencia, honestidad intelectual, reconocimiento de los límites de la
investigación, a todo lo cual había que agregar uno más: utilidad, un cierto sentido
práctico para extraer lecciones o elementos que nos ayuden a entender y actuar
en el presente. Porque Azuela, no es inocente, tiene política.
* * *
Es verdad que la densidad de cada uno de los ensayos seleccionados permite una
discusión en sí misma: ¿es la propiedad privada un derecho fundamental? ¿La Cons-
titución de la República, aloja derechos de primera categoría, frutos del bloque de la
última generación, como los derechos de propiedad; y por otro lado, hay derechos
de segunda, viejos artefactos de la posrevolución como el derecho a la vivienda o el
pobre salario mínimo? ¿Por qué la expropiación adquirió tan mala fama en México,
incluso en sectores que cabría esperar la rehabilitaran? ¿Por qué en los 24 años de
vida democrática del país, conforme el Poder Judicial y los jueces adquirieron más
autonomía en más campos, al mismo tiempo fueron ganando terreno lecturas más
conservadoras y más proclives a los argumentos e intereses de los propietarios? ¿Por
qué el fenómeno decisivo de nuestra vida en común —el hacinamiento urbano en
metrópolis astrosas— no ha tenido una respuesta gubernamental que siquiera se
acerque en magnitud e intensidad? ¿Cómo es posible que la concentración humana
más grande de América (São Paulo me perdone) no haya conseguido sustituir su
aeropuerto, cuya necesidad económica se palpa todos los días y cuyo riesgo para la
seguridad humana se plantea a cada despegue y cada aterrizaje, cada 59 segundos
en medio del pobrerío de tres millones de habitantes del oriente? ¿Qué explica esa
trabazón jurídica y sociológica instalada entre nosotros hace dos décadas?
* * *
No quiero terminar esta reseña de la obra que nos ofrece la editorial Tirant Lo
Blanch sin proyectar ante ustedes la imagen de un episodio que ilustra vivamente
las posibilidades de los escritos y las ideas del profesor Azuela.
124

Después del terremoto de septiembre de 2017, con su saldo de 228 muertos,
comenzó un tortuoso proceso de reconstrucción al daño provocado a todo tipo de
viviendas y construcciones que se contabilizaban en una escala de decenas de
miles de estructuras.
Después de las pérdidas humanas, el shock que recorría amplias zonas de la
ciudad era la pérdida patrimonial y ayudar a su recuperación se volvió una exi-
gencia tumultuaria y clamorosa. ¿Cuál era el primer obstáculo? Que pocos, muy
pocos podían demostrar la propiedad o siquiera la posesión del inmueble dañado
o devastado. La reconstrucción en términos de estricta legalidad era imposible.
Para hablar en términos de barandilla: ¿cómo ayudar a personas que no pueden
demostrar personería jurídica alguna? La reconstrucción parece imposible porque
80% o más de las viviendas dañadas se hallaban en esas condiciones, en esa pre-
cariedad.
Burocratismo o coyotaje clientelar parecían ser los únicos caminos, pero
algunos funcionarios jóvenes rescataron ideas perdidas que abrían una posibili-
dad para que las asambleas vecinales se convirtieran en organismos de fe pública
que corroboraran si el damnificado en cuestión habitaba o poseía la construcción
dañada antes y en el momento del temblor. Una solución muy urbana en el más
amplio sentido del término, muy de la ciudad, de mucha “urbanidad”, muy de
confianza mutua en medio de una gran desgracia.
Era diciembre de aquel año, yo era comisionado de ese proceso, así que fui a
la oficina del abogado de la Procuraduría Social donde se redactaba la solución
que prometía, pero que no tenía el visto bueno de la abogacía del Palacio de
Gobierno.
En el escritorio de aquel licenciado había un par de libros del doctor Antonio
Azuela: los tomé, y el abogado me dijo “Nos basamos en esas tesis. Es lo que
hay… ideas para el engrose”. Ahí lo tienen. Es el Derecho en movimiento.Ω
125

Héctor Aguilar Camín,
ensayista
José Woldenberg*
A
ntes de entrar en materia quiero hacer público mi agradecimiento a Héctor
Aguilar Camín. Gracias a su generosidad entré, junto con Raúl Trejo
Delarbre, a escribir en el legendario diario Unomásuno; luego me abrió las
puertas de Nexos e incluso, con Luis Miguel Aguilar y Rafael Pérez Gay,
me propuso dirigir la revista; en La Jornada lo recuerdo bien como
subdirector, y cuando iba a redactar el editorial del periódico, Héctor con un
ancho y efectivo plumón, corregía de manera categórica y efectiva mis balbuceos.
Aprendí y aún envidio la concisión y contundencia de su pluma. Es un ensayista
claro y por momentos elegante. Sus textos resultan sugerentes, ricos, polémicos.
Pues bien, cuando me invitaron a esta mesa redonda no sabía bien qué hacer.
La obra ensayística de Héctor es amplia y variada y no resulta sencillo abarcarla.
Opté al final por hacer un comentario sobre Nocturno de la democracia mexica-
na1 por dos motivos: a) en ella Héctor recoge parte de su producción anterior, y b)
es relativamente reciente y anunciaba mucho de lo que por desgracia nos está
sucediendo.
Ya en el libro, el haz de temas resulta (para mí) inabarcable. Decidí por ello
dejar de lado la primera parte, el repaso panorámico que Héctor hace de la histo-
ria del país, el del México prisionero de su pasado, el de la exaltación de la violen-
cia y el que minusvalora los episodios constructivos, el que alimenta el victimis-
mo, el que recrea la pulsión liberal a contracorriente de la tradición, el de los
intentos de modernización fracasada, el de los virreyes, caudillos y presidentes y
los mecanismos sui generis de transmisión del poder; el de la nación conservado-
ra contrapuesta a la liberal, que subraya las continuidades entre el porfiriato y los
gobiernos emanados de la Revolución, sin reparar en las muchas de sus rupturas,
o el de las relaciones de amor y odio con Estados Unidos. Cada uno de esos enun-
ciados suscita y merece una discusión. Pero opté por armar mi comentario con
base en nueve grandes temas que se encuentran desarrollados en las partes 2 y 3.
Esos apartados serán: 1) democracia y neoliberalismo, 2) ley y costumbre,
3) la democracia como proceso, 4) los retos (no atendidos) de la democracia, 5) la
irrupción criminal y su impacto, 6) el populismo, 7) la traducción de votos en esca-
ños, 8) las elecciones de 2018, y 9) las previsiones sobre el actual gobierno.
1. Como bien apunta Aguilar Camín, a partir de 1968 “se abre entre la socie-
dad y el gobierno una fisura moral”. Se reclaman libertades expropiadas, un “aire
* Profesor en la Facultad de Ciencias Políticas de la unam.

1 Héctor Aguilar Camín, Nocturno de la democracia mexicana, México, Debate, 2018.
126

cosmopolita” invade el ambiente, los medios acentúan los puentes de México con
el exterior, los hijos del crecimiento económico se asfixian en la aparente unani-
midad que se forja artificialmente en torno al presidente. Y en efecto, además de
la crisis de la deuda entre 1981 y 1982, se anuncia que el régimen político no
puede mantenerse incólume. Desde el gobierno se produce un viraje en la política
económica, genéricamente denominada neoliberal, y en la política el empuje de la
diversidad desde diferentes flancos, alimenta el cambio democratizador.
Son dos fenómenos coincidentes en el tiempo, pero diferentes en su signifi-
cación, pero que por desgracia la actual administración trata como si fueran una y
la misma cosa. El cambio en la política económica, en buena medida auspiciado
por el nuevo entorno internacional y por la crisis de las finanzas públicas, repre-
sentó la apertura de la economía, el retraimiento del Estado, la privatización de
empresas estatales, una vigorosa apuesta a integrar la economía mexicana a la de
nuestro socio fundamental, Estados Unidos. Dio lo que dio o da lo que da. Pero no
logró aliviar, aunque fuera en parte, la profunda fractura social que marca nuestra
convivencia.
La germinal democracia fue producto de movilizaciones, conflictos, pero
también de acuerdos sucesivos, reformas normativas, inventos institucionales y
elecciones recurrentes que modificaron de raíz el régimen político, para bien.
Abrió espacios para la convivencia y la competencia pacífica e institucional de la
diversidad política y empezó a asentar entre nosotros los valores y principios de la
vida democrática.
Vale la pena distinguir ambos fenómenos porque el gobierno, al anudarlos,
llega a la conclusión de que hay que desprenderse de ambos y no es casual que
por ello impulse una reconcentración del poder presidencial y fomente la animad-
versión pública a todas aquellas instituciones, partidos, asociaciones, órganos
estatales autónomos, que disienten de la voluntad e incluso de los caprichos presi-
denciales. Hay que defender la democracia y por supuesto todo parece indicar
que es necesario replantear la política económica para lograr que la misma crezca
y sea inclusiva, como quiere el autor.
2. Héctor hace énfasis y con absoluta razón en el déficit de Estado de dere-
cho. Entre la ley y la costumbre existe una distancia oceánica que modela nuestra
existencia y la adultera. El problema, ilustra, no es nuevo, viene de lejos, pero al
volverse la ley un “instrumento discrecional” distorsiona no sólo las relaciones
entre autoridades y ciudadanos sino también las relaciones entre las instituciones
del propio Estado o las que se producen entre los ciudadanos.
Una de las tareas del presente y el futuro inmediato sería la de tender puen-
tes sólidos entre la normatividad que regula la vida social y esta última. Esto, que
se escribe fácil, no es sencillo hacerlo realidad. Aguilar Camín nos recuerda que
ciertamente “hay un clamor público de que la ley se aplique”, pero también “hay
un encanto político por la ilegalidad”.
Tengo la impresión de que en muchos ámbitos la escisión entre leyes y cos-
tumbres se estaba cerrando, pero que en ese terreno también vamos en reversa en
los últimos años, sobre todo porque desde el poder se desprecian tanto la Consti-
127

tución como las leyes a las que se considera diques para que se despliegue la
voluntad presidencial.
A pesar de ello, no (todos) vivimos en una selva. La inmensa mayoría de las
actividades se realizan en los marcos de la ley y habría que detectar aquellas áreas
en las cuales la ley no es más que un referente lejano o incluso inexistente.
Teniendo presente que cualquier normatividad tiene un área prescriptiva que
indica un deber ser, porque precisamente se puede vulnerar. Es decir, que entre la
ley y la realidad siempre existirá cierta distancia. Aunque, en efecto, la distancia
entre las prescripciones y la realidad en terrenos como el de la criminalidad es
abismal.
3. Sería incapaz de escribir de mejor manera la significación que Héctor le
otorga a las elecciones del año 2000: “Por primera vez en la historia del país fue
electo presidente un candidato de la oposición y hubo alternancia pacífica del
poder… Fue el fin de una larga serie de reformas electorales y saldó una de las
asignaturas pendientes de la instauración democrática: la transmisión del poder
mediante elecciones transparentes… Fue una contienda incierta con reglas claras…
El resultado fue contundente sin ser abrumador… El triunfador fue reconocido por
sus adversarios… Al pleito siguió la naturalidad cívica… La elección del 2 de julio
inauguró la alternancia en la presidencia, no la vida democrática de México”.
Y tiene razón. Por ello me desconcierta que junto a la última frase que creo
correcta, en el mismo texto aparezcan expresiones como “México es un país viejo,
pero su democracia acaba de nacer”, o el 2 de julio “es la fecha fundacional” de la
democracia. Quizá se me diga que le ando buscando chichis a las culebras, pero
me temo que la visión de una democracia que nació en una elección determinada
(por supuesto fundamental, significativa y expresiva), tendió a nublar entre noso-
tros el largo, complicado y venturoso proceso de transición democrática, que
mediante seis reformas electorales sucesivas posibilitó el desenlace del 2 de julio
de 2000.
Estoy pensando en la pedagogía social que irradian ambas ideas: el cambio
como un proceso al que concurrieron diferentes fuerzas sociales y políticas, que
requirió cambios normativos e institucionales, la participación ciudadana, de los
medios, de agrupaciones civiles y súmenle ustedes; o el cambio como un asunto
súbito, espectacular, fundacional, adánico.
4. Con precisión y agudeza, Héctor observó los retos que afrontaba nuestra
incipiente democracia: “la gobernabilidad… la construcción de una cultura cívi-
ca… completar la modernización del país”, edificar “un Estado de derecho”, junto
con el combate a la corrupción y a la inseguridad pública y la violencia. Escribió
también: “sus desigualdades son opresivas”.
Y por supuesto tenía y tiene razón. La democracia no es una estación termi-
nal, entre otras cosas, porque no existen estaciones terminales en la historia. La
germinal democracia mexicana para asentarse y robustecerse requería una serie
de políticas en ese sentido. Dado que ningún régimen político vive y se reproduce
en el vacío, y que el contexto es el que permite su reproducción o erosión, creo
que la desatención a ese déficit de cohesión social que producen las “desigualda-
128

des opresivas” fue un ingrediente fundamental en el desafecto que de manera
paulatina se fue larvando hacia los partidos, los políticos, los congresos y los
gobiernos.
Héctor escribe y con razón: un país moderno supone “un país democrático
en lo político, próspero en lo económico y equitativo en lo social”. Y cuando dos
de esos tres pilares son débiles, el primero se tambalea y produce, como apunta,
“una opinión pública irritada y harta”. Un malestar expansivo se apodera de la
esfera pública que es incapaz de valorar lo avanzado en materia política. Y conste,
Héctor lo escribía años antes de 2018.
5. Las estampas sobre el narco, el incremento de la violencia y la inseguridad,
la connivencia de dependencias estatales con los criminales, podrían dar pie a una
serie de terror. El número de asesinados, el impacto de la guerra en diferentes
zonas del país, la fragmentación de las bandas delincuenciales, el dominio territo-
rial que han logrado y la captura de gobiernos, documentadas y recreadas por
Héctor, apunta quizá al problema número uno del país.
Se trata del reto mayor del Estado, del fenómeno que ya trastocó la vida de
millones de personas, que ha inyectado altas dosis de incertidumbre y miedo a
nuestra convivencia y que ha devastado familias y regiones enteras. Pero que,
además, puede convertirse en el catalizador de un autoritarismo con base social
que invocando la necesidad de seguridad acabe vulnerando muchas de las liberta-
des y derechos. La militarización en curso durante la presente administración de
alguna manera se alimenta de esa espiral de ruina y sangre.
6. Tiene razón Héctor al escribir que “el populismo es una continua tenta-
ción de la política latinoamericana”. La exclusión de franjas enormes de ciudada-
nos de la modernización inacabada y trunca, son una fuente que, conjugada con
los procesos de globalización y de profundas innovaciones tecnológicas, genera
insatisfacción.
Esa insatisfacción, ese hartazgo produce resentimiento y es explotado por
líderes que ofrecen “reparación o revancha”. Se trata de un discurso que combina
en diferentes proporciones el desprecio por las instituciones y actores que hacen
posible la democracia, es antielitista, exalta las supuestas virtudes de un pueblo
unificado contra el establishment y encuentra recepción y eco en amplios sectores
que se sienten desprotegidos y desatendidos.
Es un fenómeno que tiene nutrientes sociales: “es el resultado de una econo-
mía que deja fuera contingentes enormes y de una política que no es suficiente-
mente incluyente”. Esa constatación me parece fundamental si se quiere ofrecer
una opción distinta a la populista, tomando en cuenta que lo que explota es la exi-
gencia de inclusión. Lo escribía con toda claridad Héctor en 2015: “Con una eco-
nomía dual excluyente y una política desprestigiada, ¿hay el riesgo mexicano de
una tentación populista?” En aquel año lo planteaba como pregunta y hoy sabe-
mos, por desgracia, que la respuesta fue positiva. Un gobierno que montado en la
ola de insatisfacción está atentando todos los días contra lo mucho o poco cons-
truido en materia democrática, en nombre de un pueblo mítico que se expresa
mediante la voz del presidente.
129

7. Desde hace varios años mantenemos una diferencia importante sobre el
significado de la reforma de 1996 y en especial sobre la fórmula que se aprobó
para traducir votos en escaños. Según Héctor, los legisladores de aquel año
tenían una “aversión por la mayoría absoluta” y pusieron un tope del 8% a la con-
versión del porcentaje de votos en porcentaje de diputados. Eso creó, según él,
“gobiernos débiles”. Y por ello, proponía en su momento desterrar ese límite de
sobrerrepresentación, para dar lugar, digo yo, a una mayoría artificial en la Cáma-
ra de Diputados.
Sigo creyendo que la premisa y la lectura eran equivocadas y que México
bien puede vivir con un sistema electoral de representación proporcional estricta.
Me explico. Nadie argumentó entonces contra la eventual mayoría absoluta, lo
que se dijo fue que la misma debía construirse con votos no con premios como la
mal llamada cláusula de gobernabilidad que en el pasado inmediato convertía una
mayoría relativa de votos en una mayoría absoluta de asientos, desfigurando el
principio de representación. Y de hecho los 8 puntos porcentuales no eran un
tope sino un premio que permitía que con el 42.2% de los votos un partido lograra
el 50.2% de la representación. Fue fruto de una negociación pragmática entre
quienes deseaban una representación proporcional estricta y quienes, en efecto,
postulaban que sin una mayoría absoluta la Cámara sería ingobernable.
Entre 1997 y 2015 ningún partido alcanzó ese mínimo de votos para conver-
tirse en mayoría absoluta y hoy sabemos con claridad que la Cámara no resultó
ingobernable. Por supuesto fueron necesarios acercamientos y negociaciones
para llegar a acuerdos y eso hizo más lento el procedimiento legislativo, pero eso
se encuentra en el código genético de los sistemas democráticos que a diferencia
de los autoritarios no son la casa de una sola voz. En 2018, la coalición que apoyó
al actual presidente burló la Constitución con una maniobra que le permitió dupli-
car el número de diputados extras (de 8 a casi 16%) en relación con sus votos y
construyó una mayoría artificial que los ciudadanos no le habían otorgado.
La mayoría y las minorías en los cuerpos legislativos deben ser modeladas
—esa es mi convicción— por los votos recibidos y si ninguna tiene mayoría absolu-
ta de sufragios, son las artes de la política las que deben construirla.
8. En ese mismo sentido creo que la lectura de los resultados del 2018 tam-
bién nubló un poco la visión. Por supuesto fue una victoria incuestionable. El pre-
sidente ganó con una diferencia que no habíamos visto en la etapa democrática
de nuestros comicios. Pero sólo uno de cada dos electores votó por él (53 contra
47%), lo cual es mucho en los tiempos que corren. Pero en las elecciones para el
Congreso la votación a favor de Morena fue similar a la del pan en tiempos de Fox
y Calderón. Insisto: fue una violación a un precepto constitucional, lo que logró
que mientras el ine le atribuía a Morena 191 diputados, el día de la instalación de
la Cámara apareció con 252.
No obstante, su lectura de los ánimos de la nación me parece iluminadora. El
análisis de la decepción con los gobiernos anteriores y su recreación de las “ganas
de creer” en un proyecto alternativo que supo explotar AMLO me parece magis-
tral, aunque su “adiós democrático a los equilibrios democráticos” me pareció
130

entonces un tanto cuanto apresurado. Creo incluso que hasta la fecha lo que se
está jugando en México es cuánto de lo construido resistirá a la pulsión autoritaria
de la presente administración. No cabe duda de que si por el presidente fuera,
todas las instituciones del Estado e incluso las de la sociedad deberían estar ali-
neadas a su voluntad. Pero no son pocas las que han resistido o resistido a medias.
Y creo que en esa tensión se juega en buna medida el futuro del país.
9. Ahora bien, las páginas dedicadas a otear lo que se avecinaba con el actual
gobierno fueron casi proféticas. Al diagnóstico simplista y maniqueo del candida-
to, a la explotación del resentimiento, a la idea de “regenerar” la política con una
nueva moralidad y a las promesas inaprensibles fruto de la voluntad (buenas para
excitar la fe), difícilmente seguirían políticas efectivas.
Héctor observó con claridad la pulsión centralizadora, antifederalista, la aver-
sión por la burocracia y los especialistas, la hostilidad contra los contrapesos que
construye la Constitución, las ansias por convertirse en el único vocero de esa
constelación masiva y contradictoria que es el pueblo, “la captura regional”, las
ganas de construir “el país de un solo hombre”, en medio del sedante ensueño de
la mayoría. Su diagnóstico resultó correcto y ominoso.
Muy pocos, y quizá sólo él, han seguido los pasos del actual gobierno prácti-
camente día a día en sus artículos de Milenio. Le digo ahora en público lo que le
dije en privado: nos haría un gran favor a sus lectores si con ese material escribiera
un libro sobre la actual administración. Porque más allá de diferencias puntuales
no cabe duda de que leer sus ensayos siempre es estimulante y retador.Ω
131

Este número de Configuraciones
ha sido posible gracias a la solidaridad de:
Francisco Javier Alejo
Carmen de Araujo
Hugo Andrés Araujo
Ricardo Becerra Laguna
José Blanco
Antonio Bolívar
Elsa Cadena
Carmen Cordera Campos
Fernando Cortés
Margarita Flores
Antonio Franco
Mario Luis Fuentes
Jesús Galindo
Luis Emilio Giménez Cacho
Germán González Dávila
Eduardo Goycoolea
Jesús de Hoyos
Eugenia Huerta
David Ibarra Muñoz
Raúl Livas Elizondo
Leonardo Lomelí Vanegas
Rosa Elena Montes de Oca
Maricruz Mora Arjona
Paloma Mora Arjona
Federico Novelo
José Andrés de Oteyza
María de los Ángeles Pensado
David Pantoja
Virginia Pérez Cota
Jacqueline Peschard
Enrique Rubio Lara
Pablo Ruiz Nápoles
Hortensia Santiago
José Sarukhán
Carlos Tello Macías
Ramón Carlos Torres
Ricardo Valero
José Woldenberg
Alicia Ziccardi
y otros amigos-donantes anónimos y asistentes-contribuyentes a nuestras reuniones

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CON

Lorenzo Córdova Vianello

Emilio Buendía Díaz L

Luis Fueyo Mac Donald E

Jorge Javier Romero E

Ernesto Núñez Albarrán C

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Laura Reyna de la Garza U nidas por la igualdad: lecciones aprendidas de

IETD M éxico no necesita una reforma electoral

José Woldenberg E n defensa de la democracia 117

Ricardo Becerra E l Derecho en movimiento 121

José Woldenberg H éctor Aguilar Camín, ensayista 126

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* Consejero presidente del Instituto Nacional Electoral.

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Segundo acto: la negativa de la mayoría legislativa en la Cámara de Diputados a

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4 Instituto Nacional Electoral. Anteproyecto de presupuesto del Instituto Nacional Electoral, 27

de agosto de 2021. Véase en <https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/

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5 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Sup-JE-282/2021 y acumulados. Véase

necesaria para convocar al ejercicio de participación ciudadana y, ante el recorte presupuestal, se

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8 InstitutoNacional Electoral. Cómputos distritales. Véase en <https://computosrm2022.ine.mx/

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Materia Quejas y denuncias

Además, se recibieron 159 solicitudes de medidas cautelares, de las cuales

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En contraste con las obligaciones y prohibiciones constitucionales y legales que tie-

Un dato que permite dimensionar el tamaño del desafío de ciertos actores

11 Puede consultarse en <https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/

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También vale la pena señalar que, en su resolución, el tepjf identificó tres

Pese a todo, la revocación de mandato fue un éxito desde el punto de vista de

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La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la invalidez

Ciudad de México, julio de 2022

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2021-2022 147 280 339 033 130.20

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1919 básica Los ciudadanos de la comunidad le quitaron el paque-

1926 básica El Agente Municipal mencionó que no había permiso

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II. Medidas de inclusión y paridad

Cuadro 3. Mujeres en las gubernaturas de las entidades federativas

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1 Consultar acuerdo IEQROO/CG/A-226-2021.

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Un indicador sobre la constitucionalidad y legalidad de las determinaciones

Cuadro 6. Medidas cautelares dictadas en los procesos electorales de 2021-2022

Medidas cautelares en revocación de mandato**

IV. Certeza en la información de resultados