Introducción al mundo legislativo:

estructura, técnicas y herramientas legislativas

 Alberto Fernández
Presidente de la Nación

Cristina Fernández
de Kirchner
Vicepresidenta de la Nación

Wado de Pedro
Ministro del Interior

Hernán Brienza
Titular del INCaP
Facundo Sassone
Coordinador general

María Agustina Díaz

Coordinadora académica

Tomas Ottavis, Juan Calvo, Pablo Rodríguez Masena,

Natalia Nierenberger y María Elena Martín
Autores y autoras de contenido

Daniela Drucaroff
Josefina Rousseaux
Tomás Litta
Editores y correctores de contenido

Lía Ursini
Diseño, diagramación, ilustración
índice
Módulo 1: Introducción al mundo legislativo. Conceptos básicos para comprender su actividad
1.1. El Poder Legislativo y el rol del Congreso
1.2. Sistema político argentino
1.3. El Poder Legislativo: sistema bicameral
1.4. Atribuciones del Congreso
1.5. El Poder Legislativo en las provincias y los municipios
1.5.1. Función de la Legislatura provincial
1.5.2. Legislaturas unicamerales y bicamerales
1.5.3. Estados municipales
1.6. ¿Qué es el derecho parlamentario?
1.6.1. Objetivo y delimitación
1.6.2. Concepto
1.6.3. Fuentes

Módulo 2: El procedimiento parlamentario

2.1. Los proyectos de ley
2.1.1. La presentación de proyectos de ley y su tratamiento parlamentario
2.1.2. El trámite legislativo a través de las comisiones permanentes
2.1.3. Sanción de los proyectos de Ley y las instancias del Poder Ejecutivo
2.1.4. La iniciativa popular y la consulta popular, recursos de la sociedad civil
2.1.5. Las declaraciones de interés nacional
2.1.6. A modo de cierre

Módulo 4: Procedimiento parlamentario: las sesiones

4.1. Primera parte: sesiones legislativas: disposiciones generales y particulares
4.1.1. Las sesiones en el texto de la Constitución Nacional
4.1.2. Las sesiones en los reglamentos de la Cámara de Senadores y de Diputados
4.1.3. Los tipos de sesiones
4.1.4. La convocatoria a sesiones.
4.1.5. El orden de la palabra y el tratamiento de los proyectos en sesiones
4.1.6. El uso de la palabra
4.1.7. El tratamiento en general y el particular
4.1.8. Las mociones
4.2. Segunda parte: preparación de las sesiones legislativas: facultades de las autoridades, relación
con el Poder Ejecutivo y año legislativo
4.2.1. Jefe de Gabinete de Ministros; asistencia de ministros a las sesiones; la Cámara y su relación
con el Poder Ejecutivo.
4.2.1.1. Los ministros
4.2.2. Año legislativo, año parlamentario, período legislativo

Módulo 5:
5.1. Herramientas fundamentales para la formulación de un proyecto de ley u ordenanza
5.1.1. ¿Qué es el proceso de producción legislativa?
5.1.2. ¿Cuáles son las etapas de la producción legislativa?
5.1.3. Los elementos fundamentales del análisis interdisciplinar del iter legislativo
5.1.4. ¿Cuáles son las reglas básicas y la estructura de redacción de una normativa?
5.1.5. Un modelo de Anteproyecto de Ley
5.2. Parlamentos sensibles al género

Edición 2022 - Argentina

 1.
Introducción al mundo legislativo. Conceptos básicos para
comprender su actividad
Por Tomás Ottavis1

El poder legislativo argentino, composición, atribuciones y

competencias. El Congreso y el bicameralismo. Reglamentos
y mecanismos de funcionamiento. El poder legislativo en las
provincias y los municipios. ¿Qué es el derecho
parlamentario?: contenido, rango, concepto y fuentes.

1.1. El Poder Legislativo y el rol del Congreso

Es importante profundizar en el estudio de nuestras instituciones, por lo que haré, de

manera muy general y resumida, un repaso sobre el sistema político argentino, para
luego avanzar específicamente sobre las características de nuestro Poder Legislativo.

La Constitución Argentina nace con el fin de limitar el poder y organizar la

Nación. Las constituciones pusieron freno a los poderes de turno, a los poderes políticos
que la Europa había ejercido desde la conquista y la colonia a lo largo del continente.

La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa,

republicana y federal, tal como lo establece nuestra Constitución en su artículo 1°.

● Representativa, porque gobiernan los representantes del pueblo

● Republicana, porque los representantes son elegidos por el pueblo a través del
sufragio universal; existe una división de poderes -Ejecutivo, Legislativo y
Judicial-, y adopta una Constitución escrita
● Federal, porque los Estados provinciales conservan su autonomía, a pesar de
estar reunidos bajo un gobierno común, el Gobierno Nacional.

El sistema democrático argentino reconoce y establece la división de poderes: Poder

Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Los tres poderes se controlan unos a
otros para garantizar su descentralización.

1
Licenciado en Ciencias Políticas (UCA), magister en Gestión Pública (Universidad Complutense
de Madrid) y doctorando en Gobierno y Administración Pública, especializado en Estudios
Internacionales, Cooperación Internacional y Gestión y Técnicas Legislativas (UNPAZ). Fue
docente en Administración Pública y Ciencias Políticas en diferentes universidades y se ha
desempeñado en diferentes áreas gubernamentales del Estado. Actualmente es asesor en la
Cámara de Diputados del Congreso de la Nación. Mail: tomasoarias@gmail.com.

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1.2. Sistema político argentino

La República Argentina es un Estado Federal constituido por 23 provincias y la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires, la cual, por ser sede del gobierno nacional, se constituye en
Capital Federal de la República.

Nuestro país posee un régimen de gobierno democrático y un sistema de gobierno

presidencialista.

1.3. El Poder Legislativo: sistema bicameral

Acerca del Poder Legislativo, el artículo 44° de la Constitución Nacional expresa: “Un
Congreso compuesto de dos Cámaras, una de Diputados de la Nación (257) y otra de
Senadores de las provincias (72) y de la Ciudad de Buenos Aires, será investido del
Poder Legislativo de la Nación”. Las Cámaras son las encargadas de ejecutar el
Procedimiento Parlamentario, tanto en su función legislativa como la de control.
El Poder Legislativo descansa en un Congreso bicameral cuya conformación contiene
principios de representación poblacional y de representación territorial. Este
sistema bicameral es el que mejor responde al sistema federal.

El artículo 45° establece que la Cámara de Diputados se compondrá de representantes

y que su número será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no
baje de dieciséis mil quinientos (son elegidos en forma proporcional a la cantidad de
habitantes de cada provincia).

Para poder ser diputado se deben tener 25 años cumplidos, tener cuatro años de
ciudadanía en ejercicio y ser natural de la provincia que lo elija, o con dos años de
residencia (art. 48).

Los diputados son elegidos por un periodo de cuatro años, directamente por los
ciudadanos de las provincias y de la Capital; la Cámara se renueva por mitades cada dos
años, y los diputados elegidos pueden ser reelegibles (art. 50).

“A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre

contribuciones y reclutamiento de tropas” (art. 52), y “sólo ella ejerce el derecho de
acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a
los ministros y a los miembros de la Corte Suprema en las distintas causas de
responsabilidad que se intenten contra ellos (…)” (art. 53).

“El Senado se compondrá de tres representantes por cada provincia y tres por la Ciudad
de Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta” (art. 54), representados de forma
igualitaria.

Para ser elegido senador se debe contar con la edad de 30 años, haber sido seis años
ciudadano de la Nación, disfrutar de una renta anual de 2.000 pesos y ser natural de la
provincia que lo elija o con dos años de residencia inmediata en ella (art. 55).

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El mandato de los senadores se ejerce durante seis años que pueden ser reelegidos
indefinidamente, pero el Senado se renueva a razón de una tercera parte de los distritos
electorales cada dos años (art. 56).

“Al Senado le corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de
Diputados (...)” (art. 59).

1.4. Atribuciones del Congreso

Entre las Atribuciones del Congreso (art. 75), Entre las atribuciones del Congreso se
destacan: la de legislar en materia aduanera, imponer contribuciones indirectas como
facultad concurrente con las provincias, arreglar el pago de la deuda interior y exterior
de la nación, establecer y reglamentar un banco federal, fijar anualmente el presupuesto
nacional, declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la nación y aprobar o
suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.

“Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias

determinadas de administración o de emergencia pública (...)” (art. 76).

Por otro lado, el proceso de formación de las leyes se caracteriza por la casi equiparación
de ambas Cámaras. Salvo respecto a lo citado en el art. 52 anteriormente, las leyes
pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos
presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo (art. 77). Las leyes deben ser
aprobadas por ambas Cámaras, de suerte que ningún proyecto de ley desechado
totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de ese año. Las
adiciones y correcciones a los proyectos de ley no aceptadas por una de las Cámaras,
pueden prosperar si cuentan con el apoyo de los dos tercios de la Cámara que las avala y
no existe una oposición cualitativamente igual (dos tercios) en la Cámara opositora (art.
81).

La reforma del 1994 estableció como órganos de actuación en el ámbito del Congreso de
la Nación, la Auditoría General de la Nación y el Defensor del Pueblo.

La Auditoría General de la Nación se define como un organismo de asistencia técnica

del Congreso, que cuenta con autonomía funcional y cuya finalidad es el control externo
del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y
operativos (art. 85).

El Defensor del Pueblo también actúa con plena autonomía funcional, siendo su
misión la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e
intereses tutelados en la Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la
administración, y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas (art.
86).

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1.5. El Poder Legislativo en las provincias y los municipios

Nuestro país es un estado federal compuesto por 23 provincias y la Ciudad Autónoma

de Buenos Aires. El atributo “federal” indica que cada una de las provincias es
autónoma, es decir, que se gobierna a sí misma a través de las autoridades que elige el
pueblo.

Así como a nivel nacional existe un Poder Legislativo que es representado por el
Congreso de la Nación, a nivel provincial existe un Poder Legislativo provincial que
es ejercido por las legislaturas.

Cada provincia posee competencias legislativas que se desarrollan en sus

constituciones provinciales y que respetan los principios, declaraciones y garantías de la
Constitución Nacional.

Cada Constitución Provincial ordena el régimen municipal que la Constitución Nacional

establece como uno de los elementos fundamentales del régimen federal de gobierno. El
régimen municipal ordena cómo se divide el territorio provincial y qué atribuciones
tienen las autoridades de los gobiernos locales. También define las diferentes jerarquías
entre los municipios y sus distintas denominaciones, como por ejemplo, comisiones de
fomento, municipios de primero y de segundo orden, municipalidades o comisiones
municipales. Además, establece el modo de elección de las autoridades. Todas las
constituciones provinciales establecen para la elección de gobernador y legisladores
sistemas de elección por el voto directo del pueblo.

1.5.1. Función de la Legislatura Provincial

Las legislaturas provinciales dictan leyes, resoluciones y declaraciones para hacer

efectivo el ejercicio de los derechos, deberes y garantías establecidos en la
Constitución Nacional y en la Constitución de su provincia, y toman las decisiones
previstas en esta Constitución para poner en ejercicio los poderes y autoridades.

El art. 126 de la Constitución Nacional establece ciertas limitaciones a las facultades

legislativas provinciales, entre ellas, que las provincias no pueden expedir leyes sobre
comercio, o navegación interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acuñar
moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes sin autorización del
Congreso de la Nación. Tampoco pueden dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de
Minería, después de que el Congreso los haya sancionado; ni dictar leyes sobre
ciudadanía y naturalización, bancarrotas, falsificación de moneda o documentos del
Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de guerra o levantar
ejércitos, salvo el caso de invasión exterior o de un peligro tan inminente que no admita
retraso dando luego cuenta al gobierno federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros.

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En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, este distrito tiene un régimen de gobierno
autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno es
elegido directamente por los habitantes de la ciudad.

1.5.2. Legislaturas unicamerales y bicamerales

Según las provincias, las legislaturas pueden ser unicamerales o bicamerales. Las
unicamerales están formadas por una sola cámara (diputados o representantes) y las
bicamerales por dos cámaras (senadores y diputados). La elección de cada sistema está
establecida en la constitución de cada una de las provincias.

El siguiente mapa indica las provincias que poseen legislaturas unicamerales y las que
poseen legislaturas bicamerales:

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1.5.3. Estados Municipales

Administrativamente, cada provincia se divide en departamentos -salvo la Provincia de

Buenos Aires, en la que se denominan partidos-. Cada departamento está, a su vez,
dividido en distritos y éstos en localidades, clasificadas generalmente en función del
número de habitantes.

Las localidades que superan un cierto número de habitantes se denominan municipios y

sus autoridades son elegidas por sufragio universal directo. El gobierno ejecutivo es
ejercido por un intendente y su rama legislativa, con potestad para la sanción de
Ordenanzas Municipales, es ejercida por un Concejo Deliberante, cuya
composición depende del número de habitantes del municipio.

Las localidades menores pueden ser gobernadas por una Comisión de Fomento o
gobierno comunal, compuesto por un presidente y varios Vocales.

1.6. ¿Qué es el derecho parlamentario?

El derecho parlamentario es la parte del derecho constitucional que estudia la

organización, constitución, funcionamiento, procedimientos, atribuciones,
competencias y roles que cumplen, dentro de la República Argentina, el Congreso
de la Nación, las legislaturas provinciales, la de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y los concejos deliberantes municipales o comunales; además de la
representación, elección y prerrogativas de quienes la integran.

1.6.1. Objetivo y delimitación

Carlos Bidegain distingue dos partes en el derecho parlamentario: una de perspectiva

constitucional o sustancial; y otra reglamentaria, procesal o adjetiva; aplicándose la
primera “al estudio profundizado de una porción del derecho constitucional, la relativa a
los artículos 44 a 86 de la Constitución, más sus pertinentes conexiones con toda la
normativa de ese documento”, especificando que “se ocupa de la estructura,
organización y facultades políticas y normativas del Congreso; mientras que la otra
parte estudia los Reglamentos de las Cámaras del Congreso, las normas,
costumbres, prácticas y tradiciones que rigen su funcionamiento”.

En otras notas, Bidegain precisa esta clasificación del derecho parlamentario

distinguiendo entre constitucional y procesal, sosteniendo que el derecho
parlamentario constitucional “se aplica a conocer la estructura de la institución, los
procedimientos de elección de sus miembros, la renovación de las Cámaras, sus
facultades disciplinarias, las garantías para su funcionamiento libre (los privilegios) y sus
atribuciones en materia política y normativa”. A su vez, “el derecho parlamentario
procesal se ocupa del funcionamiento interno de la institución, de los aspectos que

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deben permitirle actuar como organismo dinámico en el cumplimiento de sus
obligaciones”.

1.6.2. Concepto

Una vez determinado el objeto, delimitación y alcance de la disciplina, podemos definir,

según el manual de Derecho Procesal Parlamentario de Eduardo Menem, que “el
Derecho Procesal Parlamentario es el conjunto de normas, principios, precedentes y
usos y costumbres que regulan el funcionamiento de las asambleas legislativas y el
ejercicio de las atribuciones de quienes la integran, para el cumplimiento de los fines
previstos por el orden constitucional”.

1.6.3. Fuentes

Bidart Campos sostiene que el derecho parlamentario estudia la Constitución, los

principios, los privilegios y el funcionamiento de los cuerpos parlamentarios.

Pueden considerarse como fuentes del derecho parlamentario:

1) La Constitución y las leyes sancionadas en su consecuencia, en sentido

sustancial, sin invadir el ámbito de las normas reglamentarias de las Cámaras;

La Constitución Nacional, es la ley fundamental que no solamente establece la

composición y las atribuciones del Poder Legislativo, sino que además contiene
numerosas normas de naturaleza procesal: requisitos y condiciones para la
realización de las sesiones de las Cámaras, el procedimiento para la formación y
sanción de las leyes, las mayorías exigidas para la sanción de algunas o para
otros actos parlamentarios, el carácter de algunas sesiones, etc.

● Fecha de comienzo y finalización de las sesiones (art. 63, 64 y 65).

● Determinación de la Cámara donde deben originarse ciertas leyes: contribuciones y
reclutamiento de tropas (art.52), coparticipación federal de impuestos (art. 75. inc.
2), crecimiento armónico de la Nación y equilibrio provincial (art. 75 inc. 19).
● Mayorías calificadas para sancionar ciertas leyes.
● Mayorías calificadas para ciertos tipos de resoluciones.
● La exigencia de sesión pública para tratar pedidos de acuerdos del Poder Ejecutivo y
nombramiento de los jueces de la Corte Suprema de Justicia y demás jueces
federales.
● Facultad concedida al vicepresidente de la Nación, actuando como presidente del
Senado, para desempatar las votaciones producidas en el cuerpo (art. 57).

Algunas de las leyes dictadas por la Constitución Nacional, representan fuentes del
derecho parlamentario cuando contienen normas relativas a su funcionamiento y a la
regulación de procedimientos y plazos para la realización de determinados actos
parlamentarios. Algunos ejemplos:

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 Ley 13.640, modificada por las leyes 23.821 y 23.992, establece los plazos de
●
caducidad de los proyectos de ley que se tramitan en el Congreso de la Nación.
● Ley 20.972, modificada por la ley 25.716, determina el procedimiento que debe
seguirse en el Congreso de la Nación, en caso de acefalía del presidente y
vicepresidente de la Nación.
Ley 25.320, denominada ley de fueros, por la que se establece el procedimiento para
tramitar el desafuero de un legislador nacional.

2) El Reglamento parlamentario;

“Cada cámara hará su reglamento”, el art. 66 constituye una de las fuentes más
importantes del derecho parlamentario y en especial del derecho procesal
parlamentario. Al igual que los reglamentos sancionados por las legislaturas
provinciales y parlamentos extranjeros.

La sanción de los Reglamentos parlamentarios por cada Cámara del Congreso constituye
la más auténtica manifestación de su independencia y autonomía normativa, toda vez
que lo hacen por imperativo constitucional, sin intervención de ninguna otra autoridad y
debiendo sólo ajustarse a los preceptos establecidos por la Constitución Nacional y las
leyes dictadas en su consecuencia.

3) Los usos, prácticas y costumbres;

Los usos y costumbres son las prácticas procedimentales adoptadas y seguidas en

forma reiterada por los cuerpos y autoridades parlamentarias, que aunque no tengan
sustento en normas escritas, son aceptadas en forma pacífica por los actores o sujetos
del proceso parlamentario. Estás prácticas (procesales) contribuyen en ciertos casos a
otorgar mayor flexibilidad a las normas reglamentarias, posibilitando una mayor eficacia
en la actividad de las asambleas legislativas.

Algunos ejemplos:

● Si bien los Reglamentos de ambas Cámaras establecen en forma expresa el orden en

que debe concederse la palabra a los legisladores (art. 150 del RCSN y 137 del RCDN),
se ha adoptado como costumbre que los últimos en hablar antes del cierre del debate
sean los presidentes o representantes de los bloques políticos, correspondiendo
siempre el último lugar al que lo hace por el bloque mayoritario, precedido por los
representantes de los otros bloques de acuerdo a su importancia numérica.
● Si bien el Reglamento del Senado establece que ningún senador podrá ausentarse de
la sesión sin dar aviso al presidente (art. 193) y el de Diputados dispone que no podrá
hacerlo sin permiso del presidente (art. 178), es una práctica habitual en ambas
Cámaras que los legisladores abandonen el recinto de sesiones sin cumplir con esas
disposiciones.

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4) Precedentes parlamentarios: decisiones y resoluciones relacionadas con la
aplicación e interpretación del reglamento y el procedimiento parlamentario.

Son numerosas las ocasiones en que la presidencia de las Cámaras o ellas mismas tienen
que interpretar las normas reglamentarias para resolver un caso determinado. Suele
ocurrir esto último cuando uno o varios legisladores no están de acuerdo con la
interpretación que realiza el presidente sobre una norma o situación determinada, en
cuyo caso es, en definitiva, la Cámara la que debe resolver.

Algunos casos a título ilustrativo:

● La resolución conjunta suscripta por los presidentes de ambas Cámaras del

Congreso de la Nación con fecha 26 de octubre de 1995, a los efectos de
compatibilizar la interpretación del art. 81 de la Constitución Nacional referido al
trámite para la formación y sanción de las leyes.
● La resolución de la Cámara de Senadores del 20 de agosto de 1862, disponiendo que
la aceptación por parte de un senador del cargo de miembro de la Corte Suprema o
de un Juzgado Federal, aún sin previa renuncia, importa el cese de su destino.

Otros autores también mencionan como fuentes: la jurisprudencia (sentada por los
tribunales judiciales) y la doctrina (aunque no como una fuente directa). La principal y
fundamental fuente del derecho parlamentario es la Constitución. El derecho y el
procedimiento parlamentarios integran la compleja actividad del Congreso.

La estructura orgánica y el funcionamiento interno de las Cámaras pueden

incluirse como temas del derecho parlamentario.

Bibliografía

● Constitución de la Nación Argentina.

● Bidart Campos, Germán J. (1966): Derecho Constitucional Argentino. Buenos Aires:
Ediar.
● Bidart Campos, Germán J. (2005): Manual de la Constitución Reformada. Buenos
Aires: Ediar.
● Bidegain, Carlos M. (1999): “El Derecho Parlamentario Argentino”; en Anales de la
Academia de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, Nro. 37. Buenos Aires: La
Ley. Pág. 49.
● Menem, Eduardo (2012): Derecho Procesal Parlamentario, 1ª ed. Buenos Aires: La Ley.

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