El Derecho A La Educación en Argentina: Florencia Finnegan Ana Pagano

Ana Pagano, Ingrid Sverdlick y Paula Costas
El derecho a la educación
en Argentina
Florencia Finnegan
Ana Pagano
Colección libros FLAPE 2
El derecho a la educación
en Argentina
Florencia Finnegan
Ana Pagano
Foro Latinoamericano de Políticas Educativas – FLAPE
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Coordinación general
Pablo Venegas. Programa Interdisciplinario
de Investigaciones Educativas - PIIE, Chile
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FLAPE es una iniciativa interinstitucional destinada a generar y am-
pliar espacios de encuentro y articulación de organizaciones de la
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FLAPE pretende involucrarse y comprometerse con el desarrollo de
procesos democráticos de cambio educativo y con la promoción de
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del derecho inalienable a una educación de calidad para todos los
latinoamericanos y latinoamericanas.
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Pagano, Ana
El derecho a la educación en Argentina / Ana Pagano y Florencia Finnegan. - 1a ed. -
Buenos Aires : Fund. Laboratorio de Políticas Públicas, 2007.
E-Book. (Libros FLAPE; 2)
ISBN 978-987-22071-6-8
1. Políticas Publica . 2. Derecho a la Educación. I. Finnegan, Florencia II. Título
CDD 379
Fecha de catalogación: 09/04/2007
FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundación Ford
Colección Libros FLAPE

Coordinación editorial: Ingrid Sverdlick
Asistente editorial: Paula Costas
Corrección editorial: Gabriela Bravo de Laguna
Diseño gráfico y armado: Beatriz Burecovics y Leticia Stivel
Primera edición: marzo de 2007
Se permite la reproducción total o parcial de los contenidos de este libro,

citando la fuente y enviando copia de la publicación al Foro Latinoamericano
de Políticas Educativas:
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La responsabilidad por las opiniones expresadas en el presente libro

incumben exclusivamente a los autores firmantes y su publicación no
necesariamente refleja los puntos de vista de FLAPE.
Índice
Presentación 7
Capítulo 1. El derecho a la educación en

la Argentina: su dimensión jurídica formal 9
La educación como derecho en los orígenes
del Estado Argentino 11
La expansión educativa y el Estado como
garante del derecho a la educación 16
Constitución Nacional de 1949 18
La afirmación de la función subsidiaria del
Estado en educación: el derecho “a enseñar” 20
La dimensión jurídica del derecho a la educación
en la etapa de la hegemonía neoliberal 23
La dimensión jurídica formal del derecho
a la educación en el los años recientes 39
Capítulo 2. Las barreras al derecho

a la educación: del reconocimiento formal
al reconocimiento efectivo 63
Los problemas derivados del contexto 63
Los obstáculos derivados de las dinámicas
del sistema educativo 76
Capítulo 3. Un estudio de caso:

los jóvenes y el sistema educativo 107
Capítulo 4. Las luchas por el derecho

a la educación 125
Bibliografía 137
Florencia Finnegan y Ana Pagano
Presentación
El presente informe se propone como una contribución al análisis

del derecho a la educación en la Argentina, partiendo de definirlo
como una construcción social, política, histórica e institucional que
adopta una dimensión jurídica formal, instituida por la ley y consa-
grada constitucionalmente, y otra dimensión sustantiva como prác-
tica efectiva de este derecho en condiciones de igualdad y justicia
social.
En ese marco, el presente documento analiza las trasformaciones
ocurridas en nuestro país en torno al derecho a la educación, tanto
desde la perspectiva de su producción histórica, definición y consa-
gración en el plano jurídico, como desde la de su efectivo cumpli-
miento. Dicho de otro modo, constituye de interés sustantivo para el
FLAPE abordar a la vez el “grado de universalidad” del derecho a la
educación, en su dimensión jurídico-formal, y el “grado de efectivi-
dad” que evidencia su dimensión democrática e igualitaria.
En el marco de dichos objetivos, plantearemos, en la primera
parte del informe, un recorrido analítico por las normativas más sig-
nificativas en cuanto a su eficacia en términos de la regulación del
derecho a la educación, que se iniciará en la etapa de la constitución
del Estado-Nación argentino. Los instrumentos legales que dieron
sustento jurídico a la reforma educativa ocurrida en la década los
años 1990 serán objeto de un tratamiento pormenorizado, en tanto
constituyeron herramientas desarrolladas en el marco de políticas
El derecho a la educación en Argentina
neoliberales que desestructuraron los derechos sociales de ciu-

dadanía, cuyos rastros perduran en el presente. Por otra parte, se
analizan las normas producidas en los últimos años, desde la pers-
pectiva de los contenidos y discursos que adoptan en referencia a la
garantía del derecho a la educación. Al respecto, asumimos que se
trata de regulaciones recientemente promulgadas y que, por tanto,
no es posible anticipar cómo se articularán con el conjunto de las
condiciones históricas, sociales, jurídicas e institucionales en la con-
figuración efectiva de ese derecho.
La segunda parte del informe examina el cumplimiento efectivo
del derecho a la educación, desde la perspectiva de las barreras que
cuestionan y desestabilizan las condiciones efectivas de realización
de la promesa jurídica. Para este propósito, se relevan tanto los obs-
táculos estructurales propios del contexto en cual se inscribe el ac-
cionar del sistema educativo, como aquellas dinámicas propias del
sistema que tienden a dificultar la plena realización de este derecho
en condiciones de igualdad para el conjunto de la población.
Un tercer apartado desarrollará, a modo de estudio de caso, la
problemática de los jóvenes y el sistema educativo, en tanto se con-
sidera que éste constituye un recorte que, sobre todo cuando se
consideran los jóvenes pertenecientes a las capas populares, pone
en evidencia de manera decisiva las restricciones que poseen las
instituciones educativas para asegurar el cumplimiento efectivo del
derecho a la educación. En este sentido, el análisis muestra la cris-
talización de un cierto patrón histórico de institucionalización del
derecho a la educación en la Argentina.
Por último, el estudio analiza las luchas por el derecho a la educa-
ción desarrolladas en nuestro país en los últimos 20 años, etapa de
sustantivas transformaciones políticas y de importantes mutaciones
en las formas de articulación de la protesta social. El abordaje pasa
revista a la multiplicidad de acciones colectivas, fuerzas sociales y
actores que exhiben, por un lado, la complejidad de los sujetos po-
líticos emergentes y, por otro lado, las múltiples formas que posee
en la actualidad la acción colectiva. Ambos factores, con fuerte inci-
dencia en la construcción histórica del derecho a la educación y, por
tanto en la definición de sus perspectivas a futuro.
Florencia Finnegan y Ana Pagano
Capítulo 1. El derecho a la
educación en la Argentina:
su dimensión jurídica formal
Las bases legales de la educación argentina, en términos gene-

rales, están integradas por las disposiciones específicas presentes
en la Constitución Nacional, por las normas dictadas por el gobierno
nacional y por los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. En tanto el país adopta para su gobierno la for-
ma representativa, republicana y federal, las normas obedecen al
siguiente orden de prelación, establecido en el artículo 31 de la mis-
ma carta magna: la Constitución Nacional, las leyes nacionales que
en su consecuencia se dicten, las constituciones provinciales y las
leyes provinciales.
El sistema educativo argentino se compone de los servicios edu-
cativos de las jurisdicciones Nacional, Provincial y Municipal, que
incluyen los de las entidades de gestión privada reconocidas. Su
gobierno y administración son responsabilidad concurrente y con-
certada del Poder Ejecutivo Nacional, de los Poderes Ejecutivos
de las Provincias y del de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
La República Argentina está integrada por 24 jurisdicciones, que en este documen-

to recibirán alternativamente la denominación de “provincias” o “jurisdicciones”: 23 Estados
provinciales y el Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con facultades propias de
legislación y jurisdicción, actual Capital Federal de la República.
10 El derecho a la educación en Argentina
Aires. Las autoridades de las provincias y de la Ciudad Autónoma

de Buenos Aires tienen bajo su completa responsabilidad la gestión
de los respectivos sistemas jurisdiccionales, excluyendo el nivel
universitario, cuyas instituciones gozan de autonomía académica
y autarquía administrativa y económico-financiera. Esto significa
en la práctica que, en función del orden de prelación señalado una
multiplicidad de regulaciones de diversos niveles y jurisdicciones in-
tegran el ordenamiento jurídico que norma los derechos vinculados
con la educación.
El ámbito institucional de coordinación y concertación de todo lo
referido al sistema nacional de educación es el Consejo Federal de
Cultura y Educación. Está presidido por el Ministro Nacional del área
e integrado por el responsable de conducción educativa de cada ju-
risdicción y tiene representación del Consejo Interuniversitario. “Su
misión es unificar criterios entre las Jurisdicciones, cooperar en la
consolidación de la Identidad Nacional y en que a todos los habitan-
tes del país se les garantice el derecho constitucional de enseñar y
aprender en forma igualitaria y equitativa”.
La estructura académica del sistema educativo comprende, des-
de la reforma de 1993 consagrada en la Ley Federal de Educación, la
Educación Inicial (3 a 5 años), la Educación General Básica (nueve
Ley Nº 24.195 Federal de Educación, Capítulo III, artículo 59: Las autoridades com-
petentes de las Provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, tienen entre
otras las siguientes atribuciones: a) Planificar, organizar y administrar el Sistema Educativo
de su Jurisdicción. b) Aprobar el currículo de los diversos ciclos, niveles y regímenes espe-
ciales en el marco de lo acordado en el Consejo Federal de Cultura y Educación. c) Organizar
y conducir los establecimientos educativos de gestión estatal y autorizar y supervisar los
establecimientos de gestión privada en su jurisdicción. d) Aplicar con las correspondientes
adecuaciones, las decisiones del Consejo Federal de Cultura y Educación. e) Evaluar periódi-
camente el sistema educativo en el ámbito de su competencia controlando su adecuación a
las necesidades de su comunidad, a la política educativa nacional y a las políticas y acciones
concertadas en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación, promoviendo la calidad
de la enseñanza. f) Promover la participación de las distintas organizaciones que integren los
trabajadores de la educación, en el mejoramiento de la calidad de la educación con aportes
técnico-pedagógicos que perfeccionen la práctica educativa, como así también la de los otros
miembros de la comunidad educativa. instituciones de la comunidad para que estas les brin-
den ayuda a las familias que lo requieran.
Ley Nº 24.195 Ley Federal de Educación, art. 55.
Florencia Finnegan y Ana Pagano 11
años de duración, a partir de los seis años), la Educación Polimodal

(luego de cumplida la EGB, de tres años como mínimo de dura-
ción); la Educación Superior, Profesional y Académica de Grado y la
Educación de Posgrado. La obligatoriedad abarca diez años de esco-
laridad, desde el último año del nivel inicial, correspondiente a los
cinco años de edad, hasta completar la Educación General Básica.
Asimismo, el sistema educativo incluye los regímenes especiales de
educación especial, educación artística y educación de adultos. Es
de destacar que la estructura académica referida no se implementa
de manera homogénea en el conjunto del país, coexistiendo con la
organización previa (niveles primario y secundario) y con otros es-
quemas y combinaciones definidos por las jurisdicciones.
La educación como derecho en los

orígenes del Estado Argentino
En la República Argentina, el derecho a la educación se encuentra

jurídicamente consagrado ya en la primera Constitución sancionada
en 1853, en los albores de la organización de la Nación. Se trata, por
el momento histórico de su producción, de una concepción del de-
recho a la educación como un derecho individual, compatible con la
conformación de los estados nacionales bajo las formas políticas del
liberalismo, etapa en la cual se produce una mutación en los funda-
mentos del poder político, que implica la conquista de los derechos
individuales y una modificación en la base de la legitimidad del po-
der. Esta pasa del soberano por derecho divino, a los individuos, los
agentes, los iguales frente a la ley y sujetos de derechos individuales
garantizados por un Estado limitado a ejercer las funciones de jus-
ticia, defensa de la soberanía territorial, seguridad interna, garantía
de los derechos individuales y, principalmente, no intervención en
O’Donnell (2004a), Primera parte: “Un agente es un ser dotado de razón práctica:
usa su capacidad cognitiva y motivacional para elegir opciones que son razonables en térmi-
nos de su situación y sus objetivos, para las cuales, excepto prueba concluyente en contrario,
es considerado el mejor juez. [...] La presunción de agencia implicada por el régimen democrá-
tico constituye a cada individuo como una persona legal portadora de derechos subjetivos [...]
el sistema legal presupone que es autónoma, responsable y razonable”.
la cuestiones de la esfera económica. “Los derechos se inician como

libertades, como derechos individuales a resguardar de las trabas
provenientes de la autoridad, civil o eclesiástica. En el marco de este
proceso, en el campo de la educación, específicamente, al monopo-
lio de las iglesias como agencias de adoctrinamiento de fieles y súb-
ditos se oponen los intereses de la burguesía naciente que identifica
a la educación como un derecho individual” (Paviglianiti, 1993), aso-
ciado a la formación del ciudadano.
Respondiendo a esta perspectiva, “la Carta Magna de 1853 no
dota de contenido explícito a los derechos, asegura un conjunto de
declaraciones, derechos y garantías relacionadas con la protección
de las personas y con las condiciones que hacen viable un estado
de derecho” (Mecle Armiñana, 2002). En ese marco, el artículo 14
constituye la principal y obligada referencia al derecho a la educa-
ción al garantizar para todos los habitantes de la nación el goce de
una multiplicidad de derechos, entre los que se cuenta el de enseñar
y aprender. Este derecho, en su formulación original, fue reafirmado
por las sucesivas reformas de la Constitución Nacional.
La misma norma encomienda a las provincias argentinas el dic-
tado de una constitución propia bajo el sistema representativo,
republicano y federal de gobierno adoptado para la nación, concor-
dante con los principios, declaraciones y garantías establecidos por
la Carta Magna y que garantice, entre otras cuestiones sustantivas,
la educación primaria de la población de sus respectivos territorios.
Por su parte, fija para el Congreso Nacional la atribución de velar
Constitución de la Nación Argentina, Primera Parte, Capítulo Primero Declaraciones,

derechos y garantías, art. 14.- Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes dere-
chos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda in-
dustria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer,
transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa;
de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su
culto; de enseñar y aprender.
Constitución de la Nación Argentina art. 5º.- Cada provincia dictará para sí una
Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, decla-
raciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia,
su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal,
garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
por “el progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción ge-

neral y universitaria”, lo cual constituye una regulación atinente al
gobierno de la educación sin estatuto de derecho ciudadano, pero
con implicancias sobre su garantía.
Cabe remarcar que las interpretaciones del artículo 14 de la
Constitución Nacional han conducido a posiciones antagónicas res-
pecto de la injerencia del Estado en la educación, según el énfasis
puesto en el derecho de aprender o en el de enseñar. “Los que privi-
legian el derecho de aprender otorgan al Estado un papel principal
en materia educacional, ya que en tanto representante de los inte-
reses generales de los ciudadanos debe efectivizar el cumplimiento
del derecho a la educación a través de su función legislativa, de su
papel docente como prestador de servicios educacionales y de ac-
ciones indirectas de apoyo técnico y financiero a las provincias. Las
posturas que enfatizan el derecho a enseñar otorgan al Estado un
papel subsidiarios: éste debe promover en primera instancia el dere-
cho original a educar que corresponde a los padres, a las iglesias y a
los particulares; sólo debe intervenir allí donde la actividad privada
no alcance” (Paviglianiti, 1991).
La oposición entre ambas doctrinas, la de la subsidiariedad del
Estado en materia educativa y la de su principalidad, es parte fun-
damental de una larga tradición de debate público ya presente en
los orígenes del Estado liberal y del sistema educativo argentino, de
hondas raíces ideológicas y ligado a una puja por los recursos públi-
cos para la educación privada, principalmente confesional y católi-
ca. En sus versiones más actuales quienes afirman la doctrina de la
principalidad del Estado, conciben a éste como “garante del derecho
a la educación, es decir como obligado a asegurar el mínimo de es-
colaridad obligatoria a través de servicios educativos que garanticen
una oferta educativa gratuita de igual calidad para el conjunto de la
población” (Paviglianiti, 1991), de tal manera que la decisiones que
se adoptan en la esfera pública referenciadas en una u otra doctri-
CN, art. 75, inciso 17.

na suelen tener profundas implicancias en la realización efectiva del

derecho a la educación.
Es relevante considerar que el sistema educativo argentino se
institucionalizó como tal como un instrumento de política al servi-
cio del proyecto oligárquico-liberal de creación del Estado Nacional,
con la constitución del Sistema de Instrucción Pública Centralizado
Estatal (Puiggrós, 1990). En ese marco, “en el período 1885-1916 ad-
quirieron legalidad el carácter hegemónico del Estado en la educa-
ción y su papel docente, la obligatoriedad, y la laicidad y la gratuidad
de la educación pública” (Puiggrós, 1990). Es la etapa en la cual se
produce la estructuración y consolidación de todos los órganos que
compondrán el sistema, los que permanecieron vigentes en su ma-
yoría hasta la promulgación de las leyes nacionales de Transferencia
de los Servicios Educativos y Federal de Educación, a las que se hará
referencia pormenorizada más adelante.
Ley Nº 1.420 de Educación Común

La ley de Educación Común Nº 1.420, aprobada en 1884 luego de
un período de profundos debates en el legislativo, en la prensa y en
la opinión pública en torno de la enseñanza religiosa, a la escuela
mixta y al control del Estado sobre la educación, se constituyó en la
base normativa fundamental del sistema educativo nacional, dota-
da de una significativa eficacia en términos de producción social. Su
jurisdicción alcanzaba a la Capital Federal, los territorios nacionales
y las colonias, que representaban una fracción sustantiva del terri-
torio del país.
Puiggrós (1991): “La pedagogía de este período tuvo un importante protagonismo

en la constitución de la sociedad argentina. La República Conservadora fue tanto gesta de
la educación como proceso de constitución de la unidad social, unidad basada en la nega-
ción y represión a lo ideológico-político y pedagógico-cultural democrático, como una cultura
política caracterizada por […] “la sospecha del otro…” […]: en la aprehensión de las multitu-
des argentinas dentro de categorías organicistas, es decir en la construcción de la ilusión
oligárquica, la instrucción pública tuvo un papel fundamental. El nacionalismo de la época, el
fundador de nuestros rituales escolares, fue positivista y oligárquico. […] Montar un disposi-
tivo pedagógico capaz de actuar sobre la sociedad, incorporando los nuevos habitantes a las
divisiones sociales preexistentes, se convirtió en una meta de la política dominante.”
La norma consagró la instrucción primaria obligatoria, gratui-

ta y gradual. La obligatoriedad como tal adquiría dos caras: la del
Estado, de garantizar la existencia de una oferta educativa pública
al alcance de todos los niños, que permitiera el acceso a un conjunto
mínimo de conocimientos, también estipulados por ley; y la de los
padres, obligados a inscribir a sus hijos en las escuelas bajo ame-
naza de sanción. La formación de maestros, el financiamiento de
las escuelas públicas y el control de la educación, tanto de gestión
pública como privada, quedó en manos del Estado. La participación
social en la educación se limitaba a la presencia de padres de familia
designados por el Consejo Nacional de Educación que, integrando
los consejos escolares, podían ejercer la atribución de inspeccionar
la calidad, higiene y cumplimiento de las leyes en las escuelas.
En esa etapa de constitución del sistema educativo, siguiendo a
Puiggrós, la contradicción principal se planteó “entre los partidarios
de un sistema educativo escolarizado, dominado por el positivismo,
separado de la sociedad, expulsivo de los oprimidos, instrumento
del Estado conservador, y quienes consideraban a la educación con
matices diversos, como un espacio de articulación entre los discursos
nacionales y los regionales, sectoriales, específicos; como el lugar de
una socialización que no mata a la propia historia; como el espacio y
el tiempo del aprendizaje de la vida democrática. Enfrentamiento de
las tendencias centralizadoras y las democráticas, las que excluían
a la sociedad civil y las que le daban un papel determinante en el
sistema escolar” (Puiggrós, 1991). En el marco del triunfo de la ten-
dencia pedagógica que la autora denomina “normalizadora”, es que
se da importancia a la institucionalización normativa de los aspectos
que hacen al profesor, especialista o experto en la perspectiva de un
desempeño eficaz entendido como control social. Y es en el contexto
de su hegemonía, cuyas marcas perviven aún hoy en las prácticas
escolares, que se produce “el divorcio finalmente establecido entre
el sistema educativo escolar y el pueblo, la burocratización, ritua-
lización conservadora, centralización y verticalización del proceso
educativo” (Puiggrós, 1991).
La regulación de los contenidos de la enseñanza prevista por la
Ley Nº 1.420 se orientó al mismo fin, se encontraban organizados
atendiendo a los rasgos de los grupos de edad, sexo, nacionalidad,

raza y otros, y “a los requerimientos de una sociedad que debe orde-
narse o, mejor dicho, a las necesidades económicas y políticas referi-
das a los recursos humanos, de la clase dirigente” (Puiggrós, 1990).
La expansión educativa y el Estado

como garante del derecho a la educación
La acción directa del Estado Nacional en las jurisdicciones pro-

vinciales en materia de enseñanza se inició en 1905, con el dicta-
do de la Ley Nº 4.874, denominada Ley Láinez, que lo habilitaba a
crear y dirigir establecimientos de nivel primario de acuerdo con los
lineamientos de la Ley Nº 1.420. Este antecedente jurídico resulta
relevante en términos de la garantía del derecho a la educación, des-
de la perspectiva no sólo de la extensión de la oferta escolar para
favorecer el acceso, sino desde la mirada de los efectos que produjo
la norma que en los años 1990 traspasó a las provincias y a la Ciudad
de Buenos Aires los servicios educativos nacionales, tal como ve-
remos más adelante. Con posterioridad, la Ley Nº 12.558 de 1938,
Ley Palacios, De asistencia médico-social a la niñez en edad esco-
lar, constituyó una nueva iniciativa directa de creación de escuelas
hogares a cargo del Consejo Nacional de Educación y de atención a
la cuestión sanitaria a cargo de una comisión mixta integrada por
representantes de los ministerios de Educación y de Salud.
Hay que destacar que, con los rasgos ya señalados, a lo largo del
siglo veinte el sistema educativo argentino constituyó, de la mano
de la normativa de referencia, un fuerte factor de movilidad social
ascendente, al amparo de la dominancia de la doctrina principalista
del Estado. Registró “un crecimiento desigual en el período 1930-
1945 y una fuerte expansión de todos los niveles del sistema en el
decenio 1945-1955, lo cual se explica por la incorporación de secto-
res sociales anteriormente excluidos” (Feldfeber e Imen, 1997). En
efecto, durante la década de 1930, la sociedad argentina se volvió
más compleja debido a la diversificación productiva y el desarrollo
industrial, a las migraciones internas que se agregaron a las ex-
ternas, a la conformación de demandas de sectores recientemente
constituidos o de otros que evolucionaron y formaron asociaciones

profesionales, estudiantiles, sindicales, académicas, a la gestación
de nuevos campos técnico profesionales, a los cruces culturales que
se produjeron en aquellos procesos.
Puiggrós y Bernetti observan que “el Estado heredado por el
peronismo en 1943, organizado por los conservadores entre 1880 y
1916, que el radicalismo no transformó”, resultaba insuficiente para
atender a las demandas de esta sociedad más compleja, es decir los
requerimientos de una educación más moderna, que superara el anal-
fabetismo, la deserción, el desgranamiento, la repitencia y exclusión
de los más pobres, disfunciones de larga data del sistema educativo
argentino. En la etapa histórica de gobierno del peronismo, “la so-
ciedad civil elige el Estado como el sujeto que debía responder a una
cantidad de demandas, complementarias o en conflicto, proyectando
en el mismo sujeto la capacidad de resolución de los conflictos so-
ciales. La comunidad educativa valoraba el Estado como la instancia
capaz de ordenar el proceso de crecimiento y las necesidades de mo-
dernización del sistema en el marco de la extensión de ideas afines a
la centralización y a la verticalización de la conducción educativa en
el Estado nacional” (Puiggrós y Bernetti, 1993).
Al recuperar el discurso de la instrucción pública, el peronismo
refiere expresamente a que ésta debe alcanzar a aquellos sectores
que aún no concurren a la escuela. De esta manera, “retoma y asume
parte de la gramática normalizadora y, particularmente, el discurso
desarrollado por el partido socialista sobre cuestiones educativas”
(Dussel y Pineau, 1993). Mediante la combinación entre la voluntad
de incorporación de los sectores sociales tradicionalmente aparta-
dos del sistema educativo, en carácter de sujetos de la educación
pública, y la introducción de enunciados que relacionaban educación
y el trabajo, el discurso educativo peronista adopta “un sentido sub-
versivo respecto del discurso pedagógico tradicional” (Puiggrós y
Bernetti, 1993).
Bajo estos postulados, el Primer Plan Quinquenal (1947-1951) de-
sarrollado durante el primer mandato presidencial de Perón, planteó
como objetivos de política pública para el sector educativo “vitalizar
la escuela, dándole activa participación en la vida social cuyo factor
más eficiente era el trabajo, y nacionalizar el currículo, bajo fuerte

inspiración de los postulados de la escuela nueva, articulándolo con
la demandas de enseñanza práctica, de educación espiritual, de ins-
trucción para el trabajo y de vinculación con la realidad circundante”
(Puiggrós y Bernetti, 1993).
Constitución Nacional de 1949

En este período, en 1949, fue reformada la Constitución Nacional
de 1853 y, si bien las modificaciones introducidas al texto constitu-
cional rigieron hasta que fue derogada en 1957 como consecuencia
del derrocamiento de Perón en 1955, resulta relevante referirlas en
tanto incluyeron una serie de derechos de nuevo cuño como los del
trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la educación y la cul-
tura. Entre ellos se destaca el derecho especial del trabajador a la
capacitación “proporcionando los medios para que, en igualdad de
oportunidades, todo individuo pueda ejercitar el derecho a aprender
y perfeccionarse”.
La Carta Magna de 1949 se inscribió en la tradición del denomina-
do constitucionalismo social, de fines de la Primera Guerra Mundial.
Se trata de un movimiento jurídico que “en los países de occidente
expresó y cristalizó categóricamente un ampliación del régimen de
garantías y una limitación de las contingencias sociales producidas
por los efectos del sistema capitalista en general, de la crisis a nivel
mundial en particular y de los temores sobre el surgimiento de mo-
vimientos políticos socialistas” (Mecle Armiñana, 2002). En el marco
de la consolidación del Estado de Bienestar, las constituciones, que
hasta entonces consagraban derechos políticos y civiles y se centra-
ban en asegurar estructuras que limitaran el autoritarismo, comen-
zaron a extenderlos a la esfera social y laboral, consagrando de este
CN de 1949, “Cap. III, art. 37, inc. 3: “Derecho a la capacitación. El mejoramiento

de la condición humana y la preeminencia de los valores del espíritu imponen la necesidad
de propiciar la elevación de la cultura y la aptitud profesional, procurando que todas las in-
teligencias puedan orientarse hacia todas las direcciones del conocimiento, e incumbe a la
sociedad estimular el esfuerzo individual proporcionando los medios para que, en igualdad
de oportunidades, todo individuo pueda ejercitar el derecho a aprender y perfeccionarse.”
modo derechos sociales y asignándoles además contenido con un ni-

vel de especificidad anteriormente reservado al texto de las normas
de menor nivel.
Así, por ejemplo, el artículo 37 IV, referido a los derechos de la
educación y la cultura, otorga al Estado la acción directa de crea-
ción de escuelas de primera enseñanza, secundaria, técnico-profe-
sionales, universidades y academias, a la vez que instituciones de
formación docente especializada para la educación primaria en el
medio rural; establece la obligatoriedad de la enseñanza primaria
elemental y la gratuidad de aquella ofrecida por el Estado; los fines
generales de la enseñanza; la orientación profesional de los jóvenes
como una función estatal; los fines y el gobierno de las universida-
des y la protección del patrimonio cultural, científico y artístico de
la nación. En el terreno del derecho a la educación, el texto llega a
afirmar que “los alumnos capaces y meritorios tienen el derecho de
alcanzar los más altos grados de instrucción. El Estado asegura el
ejercicio de este derecho mediante becas, asignaciones a la familia y
otras providencias que se conferirán por concurso entre los alumnos
de todas las escuelas”.10
Pero, por otra parte, la Constitución de 1949 no establece la fun-
ción hegemónica del Estado en la educación y, en consecuencia, in-
troduce el principio de subsidiariedad del Estado. La familia y los
establecimientos particulares son definidos como ejes del sistema
educativo, en tanto corresponde a los establecimientos oficiales la
función de colaborar con ellos,11 perspectiva fundamental para pro-
piciar el desarrollo de la educación privada. De manera concomitan-
te, se impulsa la normalización de la situación de los servicios de
gestión privada mediante la sanción del Estatuto para el Personal
Docente de los Establecimientos de Enseñanza Privada, Ley Nº
13.047/1947 que “sistematizó e institucionalizó el subsidio estatal a
10 Constitución de la Nación Argentina, 1949, art. 37, cap. III, IV, 6.

11 CN de 1949, cap. IV: “La educación y la instrucción corresponden a la familia y a
los establecimientos particulares y oficiales que colaboren con ella, conforme a lo que esta-
blezcan las leyes. Para ese fin, el Estado creará escuelas de primera enseñanza, secundaria,
técnico-profesionales, universidades y academias.”
la educación de gestión privada” (Morduchowicz, 2001). Por último,

en relación con el financiamiento educativo, el Estado se obliga a
garantizar el derecho a la educación primaria a todos los habitantes
y de manera selectiva en los niveles subsiguientes, atendiendo a las
capacidades y los méritos de los estudiantes.
La afirmación de la función subsidiaria

del Estado en educación: el derecho “a enseñar”
En la Argentina, el desarrollo de la educación privada constituye

un complejo objeto de análisis desde la perspectiva del derecho a la
educación. Cuando el país comenzó a subsidiar la educación privada
a fines de los años 1940, apenas el 8% de los estudiantes de prima-
ria asistía a escuelas privadas. En 1998, el 21% de los estudiantes
de ese nivel educativo estaba inscripto en escuelas privadas y el
63% de ellos asistía a escuelas administradas por la iglesia católica.
Finalmente, en el año 2004, la educación de gestión privada repre-
sentaba un 24% del total de los estudiantes de las ofertas de educa-
ción formal del país y un 22,2% de los establecimientos.
Desde la perspectiva jurídica, “entre 1958 y 1964 se produjo la li-
beralización de las disposiciones de fiscalización, de tal manera que
se posibilitó que el sector privado compitiera en mejores condiciones
con la escuela pública, que era entonces la de mejor calidad y mayor
prestigio. Se fue estructurando un circuito diferenciado de planes de
estudio y organización pedagógica, con un organismo representante
de sus intereses dentro de la administración pública”.12
12 Paviglianiti (1991): “En 1958 se creó un organismo que a partir de 1960 sería la
Superintendencia Nacional de Educación Privada (SNEP) (Decretos 7.728 /58 y 9.247/60) ente
autárquico dependiente del Ministerio de Educación de la Nación. En 1960, mediante el Decreto
12.179, los establecimientos privados fueron declarados unidades administrativas de gestión
propia, con lo que se eliminaron los exámenes de contralor de la calidad ante tribunales mixtos
que se aplicaban desde 1878. El Decreto 371/74 eximió a los privados de la obligación de dictar
los planes de estudio oficiales, los planes eran aprobados por la SNEP. Al sector público se lo
dejó con los planes de mediados de los ’40 y ’50 y, en los períodos de facto, sometidos a un
férreo control ideológico En ese mismo año (Decreto 15/64) se reglamentaron las proporciones
de subvención estatal para el pago de los salarios docentes de privada, desde el 40% al 100%
del valor de los salarios de la planta docente.”
La relación entre la asignación de fondos públicos a la educación

privada en un marco de creciente desregulación y la vulneración del
derecho a la educación, es advertida por Braslavsky cuando afirma al
respecto que en el marco de la última dictadura militar instalada en
1976 “cristalizó en los elencos gobernantes el principio de subsidia-
riedad del Estado en la prestación –no así en el control ideológico–
de los servicios educativos. El crecimiento de la responsabilidad de
algunas organizaciones de la sociedad civil en la provisión de educa-
ción se enmarcó en un proyecto privatista de la vida social que inclu-
yó a la privatización de la educación pública en un sentido amplio, en
la cual al Estado le cabía una función supletoria, compensatoria de la
acción de los particulares. En forma coetánea con la aplicación más
profunda del principio de subsidiariedad, se registra en esos años,
una significativa disminución de la oferta de oportunidades educati-
vas e incluso una importante retracción de la matrícula en niveles y
modalidades clave del sistema educativo” (Braslavsky, 1983).
En términos de la inversión pública para educación, es en el mar-
co de este gobierno dictatorial que comienzan a introducirse de ma-
nera explícita las medidas y los discursos de orientación neoliberal
para el sector que, profundizados en la década de 1990, impusieron
en la Argentina fuertes restricciones para la realización del derecho
a la educación.13
Con posterioridad, en el contexto del proceso de recuperación
de la democracia, entre 1984 y 1988 se llevó a cabo el Congreso
Pedagógico Nacional, Ley Nº 23.114 de 1984, con el objeto de, entre
otros fines, “plantear, estudiar y dilucidar los diversos problemas,
dificultades, limitaciones y defectos” (Bravo, 1989) que enfrentaba
13 Braslavsky, op. cit. (1983): las orientaciones de política financiera presentes en los
discursos de los funcionarios de la época referían a: “1. Conducir el proceso de transferencia
de las escuelas primarias y plantear la necesidad de transferir los establecimientos de ense-
ñanza media. 2. ‘Invertir donde rinde más lo que se invierte’, esto es en la enseñanza privada.
3. Fomentar la participación comunitaria en el mantenimiento de la infraestructura educativa.
4. Suprimir las rentas propias destinadas a la educación, surgidas de impuestos especiales.
5. Iniciar una política cuya meta ideal era distribuir el 80% en sueldos y el 20% en inversiones.
6. Iniciar el arancelamiento de la enseñanza estatal, legislando en una primera etapa el pago
de los estudios universitarios.”
la educación, recogiendo y valorando las opiniones de las personas

y sectores interesados e involucrados en el área. Más allá de otras
consideraciones, y en opinión un especialista en legislación educati-
va argentina, “los asambleístas olvidaron el tratamiento de un tema
esencial, el derecho a la educación, íntimamente relacionado con la
igualdad e oportunidades y posibilidades educacionales, poniendo
énfasis en cambio sobre la llamada libertad de enseñanza, o sea el
derecho de enseñar. Se olvidó que (en ese momento histórico) en
todo el mundo a nivel de las constituciones, las leyes y la doctrina,
el derecho a la educación merece prioridad por constituir el derecho
fin, mientras el derecho de enseñar ocupa el rango de derecho medio
para el cumplimiento de aquel” (Bravo, 1989).
Un estudio de la jurisprudencia argentina en materia de educa-
ción. Que analiza los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en el período 1930-1985, concluye que indica que “el derecho
a aprender o derecho a la educación (modernamente) es el derecho
al acceso y la permanencia en establecimientos de enseñanza, de los
distintos niveles y tipos, de todos los habitantes del país. No es un
derecho absoluto, admitiéndose excepcionalmente la posibilidad de
que tales instituciones, en ejercicio de sus facultades disciplinarias,
lleguen incluso a disponer la medida de expulsión. En los estableci-
mientos educativos de gestión privada, el derecho de aprender suele
ceder ante el derecho de enseñar, dado que este tipo de institucio-
nes está fundada, preferentemente, sobre la base de este último,
conocido también como libertad de enseñanza” (Bravo, 1986).
Al respecto, Carli señala que, a lo largo de la historia de la edu-
cación argentina, la afirmación de la función educadora de la familia
resulta favorable al establecimiento de formas diferenciales de edu-
cación para sujetos sociales diversos. “Siendo un tópico clásico del
discurso católico, tanto en el debate de la Ley Nº 1.420 en el siglo xix
como en el Congreso Pedagógico de 1986, se articula en los noventa
con la presencia de argumentos privatistas en el discurso político
educativo” (Carli, 2006), como se verá más adelante.
La dimensión jurídica del derecho a la

educación en la etapa de la hegemonía neoliberal
La reforma constitucional de 1994

La Constitución Argentina en su versión actual es producto de la
Reforma de 1994. Convocada durante el primer período de gobierno
del Presidente Menem, producto de un acuerdo ampliamente cues-
tionado entre éste y el ex Presidente Alfonsín –el Pacto de Olivos– la
norma incorporó, desde la perspectiva que nos ocupa y dejando de
lado una serie de otras consideraciones, varios de los denominados
derechos de tercera generación (de los consumidores y usuarios
de bienes y servicios, a la conservación del medio ambiente, entre
otros), a la vez que otorgó rango constitucional a las Convenciones y
Tratados Internacionales y estableció algunas otras precisiones con
implicancias en el derecho a la educación.
En su artículo 75, inciso 17, la nueva Constitución fija la obligación
del Congreso de “reconocer la preexistencia étnica y cultural de los
pueblos indígenas argentinos y garantizar el respeto a su identidad
y el derecho a una educación bilingüe e intercultural”. El inciso 19 del
artículo citado le asigna también la responsabilidad de “sancionar
leyes de organización y de base de la educación que consoliden la
unidad nacional respetando las particularidades provinciales y lo-
cales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la
participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores
democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin dis-
criminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y
equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía
de las universidades nacionales”.
En conjunto, la nueva Constitución mantiene los contenidos plu-
ralistas que inspiraran a la anterior, liberal-individualista, cristia-
na tradicional a la vez que sustenta principios propios del Estados
Social. En este sentido, el texto incorpora algunas de las notas del
derecho a la educación presentes en la reforma de 1949, a la vez que
afirma la responsabilidad del Estado en asegurar su cumplimiento
mediante una oferta educativa de carácter gratuito, en condiciones
de igualdad, no discriminación, respeto por las identidades y plura-

lismo cultural. Sin embargo, la referencia a la garantía a los “princi-
pios de gratuidad y equidad” (art. 75. inc. 19) admitiría al menos dos
interpretaciones: “desde una perspectiva se sostiene que la equidad
refuerza la idea de gratuidad; desde otra, que el concepto relativi-
za la idea de gratuidad, en tanto no sería equitativo, desde esta in-
terpretación, que los pobres financiaran mediante sus impuestos la
educación de los ricos y es justo que quienes pueden pagar por el
servicio lo hagan para poder liberar los recursos para quienes no
pueden hacerlo” (Feldfeber, 2005). Es de destacar, además, que la
inclusión del principio de equidad comporta una referencia discursi-
va inequívoca al universo de significación de las políticas educativas
de corte neoliberal. En efecto, el término comenzó a difundirse en
el país de la mano de las recomendaciones de las agencias inter-
nacionales de asistencia técnica y financiera, que en un marco de
ajuste fiscal impulsaban la reasignación de los fondos públicos hacia
el financiamiento de los servicios sociales más básicos, de modo de
beneficiar a los sectores sociales de menor renta y sin posibilidades
de pagar las prestaciones.
La Reforma de 1994, en el inciso 22 del mismo artículo asigna
jerarquía constitucional, es decir mayor rango que las leyes nacio-
nales, y establece la complementariedad entre los derechos y garan-
tías establecidos en la carta magna y los derechos consagrados por
los pactos y tratados internacionales suscriptos por la Argentina: la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la
Declaración Universal de Derechos Humanos (1948); la Convención
Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa
Rica– (1969, ratificado en Argentina en 1984); el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ratificado en 1986);
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo
Facultativo (ratificado en 1986); la Convención sobre la Prevención y
la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (ratifica-
do en 1968); la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer (ratificado en 1985); la Convención
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño (ratificado

en 1990 por Ley Nº 23.849).
De esta forma, el derecho a la educación en su dimensión jurí-
dica incorpora a partir de la última reforma constitucional los con-
tenidos universalizantes e incluyentes que el derecho internacional
prescribe en las Declaraciones, Convenciones, Pactos y Tratados que
conforman el Sistema Internacional de Derechos Humanos, que por
esta vía se vuelven determinantes de toda norma jurídica no viciada
de inconstitucionalidad y, por tanto, vinculantes para las políticas
públicas. Esta condición se insiste en el inciso 23 del artículo citado,
el cual indica la responsabilidad del Congreso de la Nación, máxi-
mo órgano legislativo del país, de “legislar y promover medidas de
acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y
de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por
esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre
derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres,
los ancianos y las personas con discapacidad”. De hecho, la Reforma
retoma y da el máximo nivel jurídico a las decisiones adoptadas en
el curso del primer gobierno democrático posterior a la dictadura
militar de 1976, que entre 1984 y 1986 impulsó la ratificación de la
normativa internacional vigente en torno a la salvaguarda de los de-
rechos humanos. En adelante, en la década de 1990, el Congreso ha
ratificado nuevos tratados internacionales que, de manera directa
o indirecta, impactan en la garantía al derecho a la educación: el
más emblemático de ellos es la Convención Internacional sobre los
Derechos del Niño.
El marco legal específico de la

reforma educativa de los años 1990
Las políticas sociales de corte neoliberal14 iniciaron su penetración
en el país hacia mediados de los años 1970, de la mano de la última
dictadura militar derrocada en 1982. Los postulados del Consenso de
14 Esta cuestión es retomada y desarrollada en el Capítulo 2.

Washington (1990) de no intervención estatal en la economía, aper-

tura del mercado, reducción del gasto público, ajuste fiscal del gasto
a los ingresos genuinos y evitación de todo mecanismo inflaciona-
rio, fueron asumidos en la Argentina principalmente por las leyes de
Reforma del Estado y de Emergencia Económica. Estas normas apro-
badas durante la primera presidencia de Menen (1989-1995) otorga-
ban al ejecutivo poderes de excepción, entre otras cuestiones para
la privatización de empresas públicas y para la derogación del trato
diferencial entre capital nacional y extranjero.
En ese marco de políticas, se llevó a cabo el proceso de
Transformación Educativa, de fuerte racionalidad neoliberal y tecno-
crática. Esta reforma se enmarcó en una segunda fase de los ajustes
estructurales, iniciada a comienzos de los años 1990, “un aggiorna-
miento que comporta correcciones al neoliberalismo originario inclu-
so en su entramado vertebral: mercado libre/estado mínimo. Frente
al aumento de la desigualdad, producto de las políticas neoliberales,
la pobreza es calibrada como un asunto prioritario en tanto se perci-
ben riesgos para la sustentabilidad política del programa neoliberal.
En este marco, se postula la no existencia de dicotomía entre estado
y mercado y, en tanto se admite el carácter insuficiente de los merca-
dos, se afirma la necesidad de alguna intervención estatal con fines
distributivos desde una concepción de Estado como un dispositivo
de reasignación de ingresos” (Ezcurra, 1998).
Desde esta perspectiva, los sectores públicos sociales fueron
impugnados por su ineficiencia social, evidenciada en el bajo acce-
so de los más pobres a las prestaciones, y técnica, derivada de una
relación adversa costo/beneficio. Bajo estas premisas, se alentó la
reestructuración del gasto público reorientándolo al financiamiento
de los servicios más básicos y para las poblaciones en situación de
pobreza más extrema, combinado con un impulso a la privatización
de las prestaciones y a la generalización de los mecanismos de mer-
cado en el Estado.15 Las áreas de salud y educación fueron objeto
15 “Necesitamos un Estado eficiente, un verdadero proveedor por sí , en cogestión o

en gestión privada, de servicios a la comunidad […] ya que las formas centralizadas y burocrá-
ticas han constituido un factor de desarticulación, de dispersión de responsabilidades y de
principal de reformas estructurales globales y de programas foca-

lizados que implicaron un desplazamiento de los esquemas univer-
sales de reconocimiento y atención de los derechos sociales propios
del Estado de Bienestar.16
En el sector educativo, este proceso se sustentó jurídicamente en
la Ley de Transferencia de los servicios educativos nacionales a las
provincias y a la Ciudad de Buenos Aires (1991), en la Ley Federal de
Educación (1993) y en la Ley de Educación Superior (1995), las cuales
generaron las bases para la aplicación de estas orientaciones fijadas
para el sector por los organismos internacionales asistencia técnica
y financiera, aunque con fuerte oposición de gran parte de la comu-
nidad educativa y los sindicatos docentes.
Atendiendo a estos lineamientos, el Ministerio de Cultura y
Educación de la Nación impulsó desde 1992 una reforma que, bajo el
lema “Más y Mejor Educación para Todos”, promovió como ejes cen-
trales de su política la ampliación de la obligatoriedad de la escolari-
dad básica, a partir de una modificación estructural de la estructura
académica del sistema; la renovación curricular; la formación docen-
te continua; la innovación en los estilos de gestión (específicamente
destinada a los supervisores y directivos de las instituciones) y la
evaluación permanente de la calidad de la educación.
atraso […] se requiere buscar fórmulas que otorguen mayor eficacia y flexibilidad a la conduc-
ción del sistema” (Ministerio de Cultura y Educación, 1991).
16 “Después de décadas de aplicación de políticas homogeneizadoras y universa-
listas, es decir de pretensión de aplicación del principio de ofrecer igual educación a todos,
diversos estudios sociológicos fueron demostrando que ofrecer iguales oportunidades edu-
cativas a una población fuertemente heterogénea no permitía compensar las diferencias de
origen socioeconómico y educativo. Los nuevos reformadores […] comenzaron entonces reem-
plazar el principio de la igualdad de oportunidades por el principio de la compensación de las
diferencias. De acuerdo a este último principio, el Estado debe dar más a quien tiene menos.
En términos de política educativa y, en particular, en términos de políticas educativas elabo-
radas en contextos de restricción económica o financiera, esto significó crear y desarrollar el
concepto de políticas focalizadas o semifocalizadas, en particular para compensar las diferen-
cias en los puntos de partida de los escolares provenientes de diferentes zonas geográficas y
sectores sociales” (Braslavsky, 2004).
Ley de Transferencia educativa

En 1991, la Ley Nº 24.049 de Transferencia de Establecimientos
de Nivel Medio y Superior No Universitario ordenó el traspaso de
las responsabilidades administrativas y financieras del conjunto de
los establecimientos hasta entonces a cargo del estado nacional a
las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Tal como señala Bravo (1994), la política de transferencia de las
escuelas había constituía un requisito para la renegociación de la
deuda externa contraída por el país, ya contemplado en las cartas
de intención y en los acuerdos firmados con el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional. En tanto el texto de la ley fijaba la
suscripción de acuerdos bilaterales entre la nación y las provincias,
el proceso de negociación y firma de los convenios se prolongó hasta
1994.
De hecho, el proceso de transferencia de servicios educativos ha-
bía venido desarrollándose en diversas etapas desde mediados del
siglo veinte. “En las sucesivas crisis económicas desarrolladas a par-
tir de 1958, fue frecuente el recurso a la reducción del presupuesto
nacional con el objeto de disminuir el déficit fiscal como medida que
permitiera paliar la situación. En este marco, los dos sectores más
afectados venían siendo salud y educación. De este modo, a partir de
1961, se habían producido transferencias compulsivas de servicios,
instrumento privilegiado por los gobiernos de facto” (Paviglianiti,
1991). La más drástica, ocurrida durante la última dictadura militar
que traspasó los establecimientos de educación de nivel primario,
había producido fuertes impactos en términos de cierre de servicios,
de anarquía curricular, de diferenciación de las condiciones laborales
docentes a la vez que había acelerado el proceso de segmentación
interna del sistema educativo (Feldfeber e Ivanier, 2003).
Si en el curso de la década de 1980, los procesos de descentra-
lización habían tenido como objetivo principal mejorar la eficiencia
administrativa y fiscal, en los años 1990, la segunda etapa de la des-
centralización educativa se justificó bajo un discurso más definido
en términos de la redistribución del poder social y político, bajo el
paradigma de la democracia.17 Sin embargo, en el caso del proceso

de transferencia educativa ocurrido a partir de 1991, existe coinci-
dencia en señalar que, una vez más se trató de una política fiscal
tendiente a la reducción del gasto público y de delegación de respon-
sabilidades del Estado por la garantía del derecho a la educación, y
no de una delegación efectiva del poder de decisión. En efecto, “en
tanto la retórica oficial privilegió el consenso como forma de direc-
cionar la política de reforma y la centralidad del Consejo Federal de
Cultura y Educación como ámbito de discusión; las medidas adop-
tadas y el manejo de los recursos técnicos y financieros por parte
del Ministerio Nacional dejó poco margen para la construcción de
un proceso de descentralización efectiva del poder” (Feldfeber e
Ivanier, 2003).
El traspaso, realizado sin mediar un diagnóstico del estado de
situación de los servicios a transferir y de las jurisdicciones recep-
toras, agudizó las tendencias a la segmentación del sistema educa-
tivo. Esta agudización, que comportó una vulneración creciente del
derecho a la educación, derivó de la heterogeneidad de las diversas
jurisdicciones en términos de sus capacidades financieras y técni-
cas, de su situación socioeconómica, de su tradición política y de
los niveles de escolarización alcanzados por las respectivas pobla-
ciones, sumada a los diferentes modos y ritmos de operación de la
posteriormente sancionada Ley Federal de Educación.
Un aspecto a destacar por sus implicancias en el derecho a la
educación, es el relativo a las vicisitudes sufridas por los salarios
docentes como consecuencia de la transferencia de los servicios
educativos. Si bien el Decreto 964 de 1992 dispuso la equiparación
de los salarios nacionales con los de cada jurisdicción a fin de evi-
17 El reporte “Priorities and strategies for education: a World Bank review” (1995)
ilustra acerca de la posición oficial del Banco Mundial sobre descentralización educativa:
“Aumentando la participación de los padres de familia y las comunidades mediante escuelas
responsables y autónomas puede disminuir el poder de intereses particulares. Alrededor del
mundo, padres y comunidades se involucran más en el gobierno de sus escuelas, y muchos
países han encontrado que las comunidades que pueden participar en la administración de
sus escuelas están dispuestas a participar en el financiamiento de la educación” (14, 120). En
Rothen (2004).
tar desigualdades laborales al interior de cada territorio, en el largo

plazo la ley favoreció la creciente diferenciación del panorama sala-
rial docente, sujeto a la disponibilidad de recursos fiscales en cada
provincia para afrontar el pago de los haberes, en un marco de crisis
de las finanzas públicas y de fuerte endeudamiento. En relación con
la estabilidad laboral de los profesores, el proceso de negociación
de la ley sentó las bases para la aprobación entre 1991 y 1993 de
sucesivas normas de titularización en sus cargos de los docentes,
directivos y supervisores próximos ser transferidos.
En síntesis, “la transferencia de establecimientos en el contexto
de la reforma educativa fue presentada como única alternativa fren-
te a la crisis. La concertación –que se presentó en el discurso oficial
como el mecanismo privilegiado para la definición de la política edu-
cativa, en el marco de una única reforma posible– funcionó como
mecanismo de legitimación de los programas ministeriales. No se
discutió el sentido de la transformación como tampoco el proyecto
cultural que la sustentó, lo que contribuyó a debilitar la construcción
del espacio público. La historia del sistema educativo, caracteriza-
do por procesos de segmentación, no constituyó el punto de parti-
da para discutir el diseño de las acciones ejecutadas” (Feldfeber e
Ivanier, 2003).
Ley Federal de Educación

Por su parte, la Ley Federal de Educación Nº 24.195, aprobada en
1993 y vigente en la actualidad, legisló un rango de reformas al siste-
ma educativo argentino, algunas de las cuales significaron un cambio
en el alcance y características de la descentralización. Al establecer
nuevas funciones para los diversos organismos de gobierno de la
educación, una nueva estructura académica, renovar los conteni-
dos curriculares, establecer un Sistema Nacional de Evaluación de la
Calidad y una Red Federal de Formación Docente Continua, la reforma
de 1993 estableció los principios básicos financieros, organizaciona-
les y estructurales para cumplir la transferencia de las escuelas esta-
blecida en 1991 y completar así la reforma global del sector.
En su primer artículo, la norma prescribe que “el derecho consti-

tucional de enseñar y aprender queda regulado, para su ejercicio en
todo el territorio argentino, por la presente ley que, sobre la base de
principios, establece los objetivos de la educación en tanto bien so-
cial y responsabilidad común” (Título I). El cumplimiento del derecho
es referido en la ley como garantía, por parte del Estado Nacional
y las jurisdicciones, para “el acceso a la educación en todos los ci-
clos, niveles y regímenes especiales, a toda la población, mediante
la creación, sostenimiento, autorización y supervisión de los servi-
cios necesarios, con la participación de la familia, la comunidad, sus
organizaciones y la iniciativa privada” (Título I, art. 3º).
Varias fueron las cuestiones polémicas en torno de esta norma,
la mayor parte de ellas anticipadas en los debates y manifestacio-
nes públicas por parte de los sectores sociales, políticos y sindicales
críticos de las políticas de inspiración neoliberal. La reforma de la
estructura académica18 resultó una de las iniciativas más resistidas.
Si bien la ley extendía la obligatoriedad escolar de siete años a diez
años, combinada con la nueva estructura, amenazaba con adoptar
el efecto paradojal de disminuir en la práctica los años de escolari-
zación de los sectores sociales más pobres, al general un abando-
no anticipado al término del segundo ciclo de la Educación General
Básica19 equivalente al sexto grado de la escuela primaria. Además,
la implementación de la nueva estructura fue parcial, atendiendo a
las decisiones de política educativa de cada jurisdicción, tal como se
describirá más adelante. En relación con las carreras de formación
docente, éstas debieron adecuarse a los cambios en la estructura
18 Tal como ha sido señalado al inicio de este documento, la nueva estructura del
sistema educativo comprende Educación Inicial (de 3 a 5 años, éste último del carácter obli-
gatorio), General Básica (obligatoria, de nueve años de duración), Polimodal (de al menos
tres años de duración), Superior y Cuaternaria. Con anterioridad, la educación argentina con-
templaba el nivel inicial no obligatorio, el nivel primario (único obligatorio, de siete años de
duración), el secundario de cinco o más años de duración según las modalidades de educación
común ofrecidas.
19 Coincidimos con Carli (op. cit., 2006) cuando afirma que “la idea de educación básica
en su despliegue histórico desmintió su aspiración democratizadora en el discurso educativo
de la época (proveer cierta educación común al conjunto de la población infantil) para revelar
su sentido estratégico como espacio de contención social y de diferenciación educativa”.
académica, lo cual introdujo un nuevo principio de diferenciación en-

tre jurisdicciones, en relación con las titulaciones docentes, escala-
fones y antecedentes profesionales (Feldfeber e Ivanier, 2003).
La nueva estructura académica del sistema educativo también
planteó transformaciones en relación con la educación técnica de
nivel medio. La reforma abordó la tensión existente en la educación
media entre la finalidad propedéutica para continuar estudios en el
nivel superior y la formación para desempeñarse en el mundo del
trabajo, a favor de “una educación polimodal centrada en grandes
áreas del saber y su aplicación, que se fuera especializando a lo lar-
go de los tres años de duración […] cimentada en una formación ge-
neral de fundamento común y con una formación orientada a esas
distintas áreas, complementada por trayectos técnico-profesiona-
les, flexibles e independientes, que pudieran ser implementados en
la escuela para ser cursados por los alumnos de manera optativa”
(Gallart, 2003). De esta forma, la educación técnico profesional es
tratada en la Ley como un nivel optativo constituido por ofertas pro-
longadas de formación articuladas con la educación polimodal.
En la práctica esta modificación en la estructura del sistema impul-
só procesos análogos a los evidenciados para el resto de las innova-
ciones estructurales: las provincias, con atribuciones para adoptar o
no las recomendaciones producidas en el marco del Consejo Federal
de Cultura y Educación, decidieron formas muy diversas de plantear
la cuestión de la educación técnica de nivel medio,20 lo cual produjo
una gran disparidad de propuestas formativas para la obtención de
una misma titulación, situación que se está presentando como de
muy difícil resolución en términos de la homologación de las certifi-
caciones de nivel medio técnico en el ámbito federal. Por otro lado, la
transferencia a las provincias de las escuelas nacionales industriales
20 Las diversas formas de implementación de la nueva estructura académica en cuan-

to a la educación técnica fueron: no implementación de la nueva estructura y continuidad de
las tradicionales escuelas técnicas, implementar el nivel polimodal y los Trayectos Técnico
Profesionales (TTP) de manera restringida en cuanto a las opciones de trayectos implementa-
dos y a la cantidad de escuelas que los implementan; la aplicación ortodoxa del modelo (todas
las escuelas medias, todos los TTP) y la opción diseñada por la Provincia de Córdoba.
y técnicas, dejó a las instituciones libradas a su propia suerte, en

general con resultados de abandono y desfinanciamiento por parte
del Estado. Por último, la obligada reubicación de los docentes del
ciclo básico técnico en el último ciclo de la Educación General Básica,
condujo en algunos casos a la situación opuesta a la que declaraba
la reforma a nivel discursivo al producir una especialización tempra-
na, pre-profesional.
En relación con la educación de adultos, la ley la consideró un
régimen especial, con la consiguiente desjerarquización de la mo-
dalidad, que agravó el deterioro ya producido por la transferencia
educativa. Como tal, dejó de tener en la mayoría de las provincias
conducción y supervisión específicas, en el marco de un proceso de
cierre de servicios educativos, fusión de algunos de ellos con otras
ofertas y desinversión. El hecho de ser la educación de adultos una
modalidad que atiende a sectores sociales en situación de pobreza
y, por ende, con escaso poder relativo para demandar al Estado, sig-
nificó que el efecto destructivo de la Transformación Educativa haya
sido particularmente notable en este campo, con la consiguiente vul-
neración del derecho a la educación de estos sectores. A su vez, el
Programa Federal de Alfabetización y Educación Básica de Adultos
(PFAEBA), creado a inicios del primer gobierno de Menem con el ob-
jetivo de ofrecer ámbitos no escolarizados de terminalidad del nivel
primario en todo el país gestionados por el gobierno nacional, fue
transferido con el conjunto de los servicios educativos a aquellas ju-
risdicciones dispuestas a darle continuidad. La conclusión de este
proceso fue la clausura o la precarización de la mayor parte de los
centros educativos situados en las provincias.
La Ley Federal de Educación abordó explícitamente la cuestión
del financiamiento de la educación, fijando un incremento progresi-
vo de los fondos públicos a ser destinados al sector. En tal sentido,
el artículo 61 establece que “la inversión pública consolidada total
en educación debe ser duplicada gradualmente y a razón del 20%
anual a partir del presupuesto 1993; o se considerará un incremento
del 50% en el porcentaje del PBI destinado a educación en 1992”,
adoptándose la alternativa que redunde en implique un mayor incre-
mento presupuestario. En caso de existir una diferencia entre estas
metas de cumplimiento obligatorio y los recursos disponibles en las

fuentes nacional, provincial o municipal, la ley habilita al cobro ex-
traordinario de impuestos directos aplicados los sectores de mayor
capacidad contributiva. De esta forma, el cumplimiento de la letra de
la ley permitía anticipar una duplicación del presupuesto educativo
consolidado en un período menor a los cinco años.
Sin embargo, en la práctica no se atendieron los dictados de la
norma: el Estado nacional “disminuyó en 1995 los créditos presu-
puestarios iniciales votados por el Congreso, y en 1996 reconoció un
incremento de inversión limitado al 10%. De esta forma, se verifica
un significativo desfasaje entre la inversión consolidada prevista por
la Ley Federal, que anticipaba alcanzar la meta de de 15.026 millo-
nes de pesos en 1996, con el gasto efectivamente ejecutado en ese
año, que rondaba los 11.093 millones de pesos, nivel que se mantu-
vo prácticamente sin modificaciones en el año siguiente. Es de des-
tacar que el 70% del incumplimiento en relación con la meta fijada
corresponde al déficit de la inversión de las provincias y la Ciudad
de Buenos Aires en el sector, fuertemente endeudadas” (Sánchez y
Peña, 1996).
Por último, la Ley introdujo la referencia a la educación como un
servicio público que podía ser gestionado por el sector público o por
el sector privado, en el marco de “la nueva defensa que la noción
de “libertad” (de mercado, de enseñanza) y la crítica a la regulación
estatal (de la economía, de la educación) asume en los discursos de
la época”. Esta equiparación entre educación pública y educación
privada, inaugurada por la norma, articulada con la afirmación del
derecho de las familias a elegir la educación de los hijos, “otorgó
nueva legitimidad a la educación no estatal” y colaboro en el aumen-
to de la diferenciación socioeducativa, si se tiene en cuenta que la
sociedad argentina arribó al siglo xxi con los peores indicadores de
pobreza infantil y que la educación estatal fue tema de conflictos
notorios durante la época, vinculados con el financiamiento y la si-
tuación salarial de los maestros” (Carli, 2006).
Ley de Educación Superior

La tercera herramienta legal estratégica para la transformación
educativa de orientación neoliberal fue la Ley Nº 24.521 de Educación
Superior, sancionada en 1995. Reglamentada por Decreto 499/97, la
ley introdujo innovaciones en cuanto a la estructura del sistema, los
regímenes de coordinación interuniversitaria, de títulos y habilitacio-
nes, de evaluación institucional y acreditación de carreras y el finan-
ciamiento. Al igual que las normativas antes referidas, esta norma
no fue resultado ni de un diagnóstico ajustado que diera cuenta de
las necesidades del sistema, ni fue objeto de consultas sistemáticas
con el conjunto de los actores involucrados. De esta forma, generó
una significativa resistencia por parte de la comunidad universitaria
ante la opinión pública, que se canalizó mediante la presentación de
recursos judiciales que impugnaban el carácter mercantilista de la
propuesta, acordada en el marco del financiamiento otorgado por al
Banco Mundial para esos fines.21
En efecto, para esa agencia, “la educación superior atravesaba
por una crisis global de financiamiento derivada de la restricción
fiscal generalizada, crisis agravada por la principalidad del aporte
estatal en el financiamiento del sistema, debido a la presencia de
costos por estudiante mucho más elevados que en los niveles educa-
tivos inferiores y como resultado de un incremento significativo de la
matrícula universitaria. En coherencia con este cuadro de situación,
correspondía los gobierno implementar reformas estructurales del
nivel enfocadas en contener la expansión de la matrícula en las uni-
versidades estatales y disminuir la inversión fiscal.”22
21 Banco Mundial (1996): “Los préstamos del Banco para la Enseñanza Superior apo-
yarán los esfuerzos por adoptar reformas de políticas que permitan al subsector funcionar con
más eficiencia y menor costo […] hincapié en una estructura institucional diferenciada y una
base de ingresos diversificada, con mayor énfasis en los proveedores y los aportes privados”.
22 Ezcurra, op. cit.: “La estrategia del Banco Mundial adecuada al logro de esas fi-
nalidades fue la expansión y el robustecimiento de proveedores privados y la diversificación
institucional del sistema, por vía de la expansión de las entidades no universitarias que ofre-
cieran propuestas formativas más breves que facilitaran una mayor participación del capital
privado. Además, se alentó la movilización de recursos privados dentro de la oferta oficial,
es decir una mercantilización de los mecanismos del propio Estado: venta de servicios a ter-
La estructura de regulación de las universidades se inició con la

Ley Avellaneda, promulgada en 1885, en el marco del proyecto li-
beral que había impulsado la universalización de la enseñanza pri-
maria en la etapa de constitución de la nación. Desde ese entonces
y hasta la aprobación de la Ley de Educación Superior (LES), el sis-
tema se había basado jurídicamente en ocho leyes de universida-
des nacionales, dos leyes de universidades privadas y una norma
de universidades provinciales, además de una profusión de normas
reglamentarias con incumbencia en la educación superior no univer-
sitaria. Desde esa perspectiva, la LES se constituyó en la primera en
adscribir a un mismo instrumento jurídico el conjunto del sistema de
la formación superior universitaria y no universitaria, público y priva-
do. Esta decisión significó la inclusión de las instituciones terciarias
de formación docente y de formación técnico profesional en el nivel
superior de enseñanza, dos mil establecimientos aproximadamente,
las que históricamente, habían constituido un circuito paralelo de
menor prestigio y estatus social frente al circuito universitario.
Las orientaciones de política educativa para el nivel superior an-
tes referidas fueron implementadas con base en la creación en 1993
de la Secretaría de Políticas Universitarias del entonces Ministerio
de Cultura y Educación y se encuentran expresadas en el documento
Política presupuestaria para el sector universitario, en que el Poder
Ejecutivo fija las políticas para el sector: modificaciones de orden
institucional; modificaciones al régimen laboral; modificaciones en
el financiamiento y gestión económico-financiera; modificaciones de
orden académico. Entre la asunción del primer mandato de Menem
y la sanción de la ley, a modo de ejemplo, fueron autorizadas por el
entonces Ministro de Cultura y Educación, Salonia, las creaciones de
veintiún universidades privadas y fueron creadas diez universidades
ceros (cursos breves de formación profesional, consultorías, contratos de investigación con

industrias, etc.), donaciones y arancelamiento de los estudios. Por su parte, una iniciativa
nodal para superar la baja eficiencia interna (medida en términos de eficacia en función de los
costos, principalmente el costo por alumnos graduado) consistía en limitar el acceso de la po-
blación a las universidades nacionales, preferentemente mediante un examen estandarizado
único para el conjunto del sistema.”
nacionales públicas, algunas de ellas mediante la nacionalización de

instituciones preexistentes de jurisdicción provincial (Imen, 1999).
Las mutaciones generadas en campo de la educación superior re-
sultaron de la aplicación de estas políticas, de las cuales la aprobación
de la LES fue uno de los instrumentos. En sí mismo, el texto de la norma
adopta un carácter por momentos contradictorio. En lo directamente
vinculado al derecho a la educación, por ejemplo, el artículo 2º esta-
blece que “El Estado, al que le cabe responsabilidad indelegable en
la prestación del servicio de educación superior de carácter público,
reconoce y garantiza el derecho a cumplir con ese nivel de la enseñan-
za a todos aquellos que quieran hacerlo y cuenten con la formación y
capacidad requeridas”. Sin embargo, al referirse al sostenimiento y ré-
gimen económico- financiero de las instituciones universitarias, crea
las condiciones jurídicas para el arancelamiento de la universidad pú-
blica, con una larga tradición de gratuidad, al mencionar el cobro de
“contribuciones o tasas por los estudios de grado”.23
En relación con el régimen de coordinación interuniversitaria, la
norma creó el Consejo de Universidades, integrado con representan-
tes de ámbitos preexistentes,24 destinado al logro de una mayor ar-
ticulación institucional y académica entre las universidades públicas
23 Ley 24.521, art. 59, inc. C: “Podrán dictar normas relativas a la generación de re-
cursos adicionales a los aportes del Tesoro nacional, mediante la venta de bienes, productos,
derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por los servicios
que presten, así como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier título o ac-
tividad. ‘Los recursos adicionales que provinieren de contribuciones o tasas por los estudios
de grado, deberán destinarse prioritariamente a becas, préstamos, subsidios o créditos u otro
tipo de ayuda estudiantil y apoyo didáctico; estos recursos adicionales no podrán utilizarse
para financiar gastos corrientes. Los sistemas de becas, préstamos u otro tipo de ayuda esta-
rán fundamentalmente destinados a aquellos estudiantes que demuestren aptitud suficiente
y respondan adecuadamente a las exigencias académicas de la institución y que por razones
económicas no pudieran acceder o continuar los estudios universitarios, de forma tal que na-
die se vea imposibilitado por ese motivo de cursar tales estudios”.
24 Con anterioridad a la sanción de la LES existían dos cuerpos colegiados con va-
rias décadas de funcionamiento, el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) –integrado
por los rectores de universidades nacionales– y el Consejo de Rectores de Universidades
Privadas (CRUP), y otros más recientes, denominados comúnmente Consejos Regionales de
Planificación de la Educación Superior (CPRES), todos los cuales cumplían funciones muy limi-
tadas de carácter simplemente consultivo o, a lo sumo, indicativo.
y privadas y con el Ministerio de Educación, a la vez que amplió el al-

cance de sus atribuciones de este cuerpo, incluyendo algunas hasta
entonces reservadas al propio Ministerio. Respecto del régimen de
títulos y habilitaciones, la norma estableció el otorgamiento simultá-
neo y automático del título académico y la habilitación profesional, sin
hacer distinción entre universidades públicas y privadas; la diferen-
cia entre profesiones reguladas y no reguladas por el Estado, estable-
ciendo regímenes diferenciales entre ellas y el reconocimiento oficial
y la consecuente validez nacional de los títulos como una atribución
del Ministerio de Educación, no ya por su sola autoridad sino en el
marco de previos acuerdos entre éste y el Consejo Universitario.
En lo referido al régimen de evaluación institucional y acreditación
de carreras, éste constituyó un novedad absoluta en la legislación
universitaria argentina, fijándose la obligatoriedad de la evaluación
interna o autoevaluación permanente de las instituciones universita-
rias y su evaluación externa periódica a cargo de la Comisión Nacional
de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), organismo
creado por la misma ley y objetado en cuanto a su composición,25 u
otras agencias privadas legalmente reconocidas.26 En relación con la
acreditación de carreras de posgrado, sólo están sujetas a acredita-
ción periódica las carreras de especialización, maestría y doctorado;
y en el nivel de grado, sólo las carreras correspondientes a profesio-
nes reguladas por el Estado.
De esta forma, la norma recentralizó en nivel nacional de gobier-
no algunas cuestiones atinentes a la vida universitaria, tales como
el financiamiento y la evaluación, a la vez que descentralizó áreas
25 La CONEAU está integrada por 12 miembros, designados por el Poder Ejecutivo

nacional a propuesta de los siguientes organismo: tres por el Consejo Interuniversitario
Nacional, uno por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas, uno por la Academia
Nacional de Educación, tres por cada una de las Cámaras del Honorable Congreso Nacional,
y uno por el Ministerio de Educación. Sectores de la comunidad universitaria objetaron la so-
brerrepresentación de los poderes políticos en desmedro de la presencia de representantes
de las universidades públicas.
26 La posible intervención de consultoras privadas en la evaluación de las universida-
des públicas fue denunciado oportunamente como una maniobra de privatización del interés
público, a tono con el paradigma neoliberal imperante al momento de la sanción de la Ley.
delicadas de la gestión, como la fijación de un régimen salarial y de

administración de personal propio (art. 59, inc. B).
En torno de la Educación Superior no universitaria, de relevancia
en el país porque en ella se sitúa el sistema formador de los maes-
tros y profesores del sistema educativo, el art. 15º reafirma la res-
ponsabilidad de las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires27 por
su gestión. Esta medida resultó en una previsible reproducción de
las desigualdades ya existentes entre las provincias en cuanto a la
formación docente, profundizando el proceso de fragmentación con
un fuerte impacto en términos de la disparidad de los sistemas de
enseñanza de las jurisdicciones. Pero también produjo un desacople
estructural entre ellas con un evidente perjuicio para el desarrollo de
trayectorias profesionales docentes en distintas provincias a la vez
que debilitó las posibilidades de regulación del sistema formador. Por
último, la comunidad universitaria interpretó que la norma portaba
una vulneración del concepto de autonomía, principio básico de la
universidad pública reformista, ratificado en la Constitución Nacional
de 1994. En efecto, se consideró que la norma avanzaba sobre los
Estatutos universitarios, entre otras, las disposiciones referidas a las
causales que justifican la intervención de las casas de estudio.
La dimensión jurídica formal del derecho

a la educación en el los años recientes
En el curso de los últimos años, a partir de la asunción de Kirchner

a cargo del ejecutivo nacional en el año 2003, se ha dado impulso a
una serie de normas orientadas a abordar y remediar algunas de las
problemáticas relevantes del sistema educativo. En ese marco, la ac-
tual gestión educativa ha otorgado particular relevancia política a la
27 Ley 24.521, art. 15: “Corresponde a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad

de Buenos Aires el gobierno y organización de la educación superior no universitaria en sus
respectivos ámbitos de competencia, así como dictar normas que regulen la creación, compe-
tencia, modificación y cese de instituciones de educación superior no universitaria y el esta-
blecimiento de las condiciones a que se ajustará su funcionamiento, todo ello en el marco de
la Ley 24.195, de lo que establece la presente y de los correspondientes acuerdos federales.”
dimensión jurídica por lo cual ha impulsado en el Congreso Nacional

la sanción de regulaciones vinculadas con la duración del ciclo lec-
tivo asociada a la garantía del pago de los salarios docentes, el fi-
nanciamiento educativo y la educación técnico profesional. Al mismo
tiempo, al momento de la elaboración del presente informe se ha
presentado a la opinión pública un anteproyecto del Ejecutivo de
una nueva Ley de Educación Nacional28 destinada a constituirse en la
norma fundamental en reemplazo de la Ley Federal de Educación de
1993.29 Estas decisiones tienen implicancias para las regulaciones
provinciales, no sólo atendiendo al orden de prelación de las normas
establecido en la constitución, sino también en tanto las provincias
habían sancionado nuevas leyes de educación o modificado las vi-
gentes, a fin de adoptar los dictados de la Ley Federal.
Ley de garantía de la duración

del ciclo lectivo
La Ley Nº 25.864, sancionada en enero de 2004, a poco de asumir
la nueva gestión de gobierno, se propuso resolver la problemática
generada por los atrasos crónicos en el pago de los salarios do-
centes y las sumas adeudadas por parte de las jurisdicciones. Este
incumplimiento de las obligaciones salariales de los gobiernos, pro-
fundizado a partir de la transferencia educativa y uno de los factores
fundamentales junto a los bajos salarios del empobrecimiento del
sector docente, venía implicando desde hacía años una duración di-
ferencial de los ciclos lectivos de las provincias. En los últimos años,
en el marco de la crisis económica y política del país, en algunas de
28 Al respecto del Anteproyecto de Ley de Educación Nacional, en este trabajo se opta

por presentar sintéticamente los núcleos centrales de su contenido y delinear los señalamien-
tos realizados por la CTERA, sin efectuar un análisis del mismo. La decisión se fundamenta en
el reconocimiento de que el Anteproyecto se inscribe en un proceso que se está desplegando
al momento de la escritura del presente informe y que asume una complejidad tal que su aná-
lisis exige la perspectiva que brindará un desarrollo mayor.
29 Por su parte, la Provincia de Buenos Aires, que concentra el 37% de la matrícula
total del país y el 34% de los establecimientos, anunció recientemente su voluntad de aprobar
una nueva Ley general para el área.
ellas venían suprimiéndose días y meses de clase lo cual significa-

ba una situación evidente de desigualdad educativa. De esta forma,
la ley fija en su artículo 1º “un ciclo lectivo anual mínimo de ciento
ochenta días efectivos de clase, para los establecimientos educati-
vos de todo el país en los que se imparta Educación Inicial, Educación
General Básica y Educación Polimodal, o sus respectivos equivalen-
tes”. Asimismo, intenta crear las condiciones para que este cometido
se haga efectivo, estableciendo que “las jurisdicciones provinciales
que, una vez vencidos los plazos legales y reglamentarios, pertinen-
tes, no pudieran saldar las deudas salariales del personal docente,
podrán solicitar, y obtener en condiciones a fijar oportunamente,
asistencia financiera al Poder Ejecutivo Nacional”.
Ley de Educación Técnico Profesional

Por su parte, la Ley Nº 26.058 de Educación Técnico Profesional
sancionada en septiembre de 2005, fue objeto de un laborioso pro-
ceso de construcción de acuerdos entre un complejo entramado de
sectores sociales, políticos, sindicales y productivos, involucrados
en el campo, coordinado por el Instituto Nacional de Educación
Tecnológica (INET) del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología
de la Nación. El eje central del proceso se desarrolló en el ámbito
federal, en el cual funcionarios y técnicos de las diversas jurisdic-
ciones discutieron el texto del proyecto de Ley a ser presentado
al Consejo Federal de Cultura y Educación, con el fin de definir en
la asamblea de ministros la versión definitiva de la propuesta del
Ejecutivo al Parlamento.
La formación técnico profesional30 fue en su mayor parte gestiona-
da hasta la transferencia educativa por un órgano específico del mi-
30 Es pertinente observar, desde una perspectiva histórica, siguiendo a Dussel y

Pineau, que si bien la formación técnica existía en el país ya desde la aparición de las antiguas
escuelas industriales creadas a semejanza del modelo alemán a partir de 1899, a las que se
agregaron las de Artes y Oficios (desde 1909), las Escuelas Técnicas de Oficios (1935) y escue-
las profesionales para mujeres, esta modalidad había tomado impulso en la década del ’40 con
la creación del Sistema de Educación Técnica oficial, durante el gobierno peronista. Se trató
de una modalidad educativa “cuyo despliegue se caracterizó por un alto grado de autonomía
nisterio del área, el Consejo Nacional de Educación Técnica (CoNET)

y agregó a los docentes del sector en un sindicato propio con repre-
sentación nacional –la Asociación del Magisterio de la Enseñanza
Técnica (AMET)–. La educación técnica ha consolidado en el curso
de su desarrollo fuertes vinculaciones con sectores del trabajo y la
producción, algunos de ellos protagonistas de peso en la década de
reformas neoliberales y potenciales o efectivos beneficiarios del fi-
nanciamiento externo destinado a la reforma de la modalidad.
Aún así, el deterioro evidente del área, y específicamente de la
educación media técnica, como resultado de la aplicación de la Ley
Federal de Educación, en el marco de la agudización del desempleo
estructural y la destrucción del mercado de trabajo, venía siendo de-
nunciado por parte de diversos sectores vinculados con el campo y
constituía, junto con la definición de la educación de adultos como
un régimen especial y no ya como una modalidad del sistema edu-
cativo, uno de los casos paradigmáticos de sus efectos de desguace
y desarticulación de la oferta educativa pública. En los últimos años
el proceso de reactivación económica unido a una recuperación pro-
gresiva del aparato productivo generaron nuevas demandas hacia el
sistema educativo y un replanteo del valor estratégico de una políti-
ca de fortalecimiento de la educación técnico profesional.
El texto de la Ley Nº 26.058 se orienta a “regular y ordenar la
Educación Técnico-profesional en el nivel medio y superior no uni-
versitario del Sistema Educativo Nacional y la Formación Profesional,
respetando los criterios federales, las diversidades regionales y ar-
ticulando la educación formal y no formal, la formación general y
la profesional en el marco de la educación continua y permanente”
(arts. 1 y 2). Otorga explícitamente a la educación técnico profesio-
respecto al sistema tradicional, consolidado al calor de la convergencia de cuestiones de muy

diversa índole: la inclusión de los obreros en el sistema educativo, la formación de la fuerza de
trabajo, las visiones sobre la industrialización y el trabajo obrero, la democratización social.
Este nuevo proceso de ampliación del viejo sistema de capacitación técnica oficial, que tuvo
lugar hacia 1943, implicó la aparición de nuevas ofertas educativas: cursos de preaprendizaje
y misiones monotécnicas, ambos de nivel primario; escuelas fábricas y escuelas industriales
de la nación, de nivel medio; la Universidad Obrera Nacional” (Dussel y Pineau, 1993).
nal el rango de “derecho de todo habitante de la Nación Argentina,

que se hace efectivo a través de procesos educativos, sistemáticos
y permanente y que como servicio educativo profesionalizante com-
prende la formación ética, ciudadana, humanístico general, científi-
ca, técnica y tecnológica” (art. 3).
Es relevante señalar que el contenido de la norma tiende a dife-
renciarse de las orientaciones profesionalizantes dominantes en el
marco de las reformas educativas de factura neoliberal, acotadas
a la formación de habilidades discretas para puestos de trabajo
específicos. Tanto las definiciones relativas a la Educación Técnico
Profesional de nivel medio y superior no universitario como a la
Formación Profesional aluden a finalidades formativas de carácter
integral, vinculadas con el crecimiento personal, laboral y comuni-
tario de los estudiantes, con la formación ciudadana, la humanística
general, la científico tecnológica (arts. 7º y 8º). Asimismo, alienta la
articulación de la formación profesional con la educación formal y
la terminalidad de niveles educativos, a la vez que la generación de
propuestas que favorezcan la construcción de trayectos formativos
continuos, evitando la especialización temprana que conduce a la
segmentación social de las ofertas y dificulta la continuidad de los
estudios en los niveles educativos siguientes.31
Para cumplir la finalidad de fortalecimiento, reordenamiento y
articulación de la educación técnico profesional, la Ley crea tres ins-
trumentos de política educativa: el Registro Federal de Instituciones
de Educación Técnico Profesional, el Catálogo Nacional de Títulos
31 Ley 26.058/2005, art. 11º: “Las jurisdicciones educativas tendrán a su cargo los
mecanismos que posibiliten el tránsito entre la educación técnico profesional y el resto de la
educación formal, así como entre los distintos ambientes de aprendizaje de la escuela y del
trabajo. Art. 12º: La educación técnico profesional de nivel superior no universitario […] permi-
tirá iniciar así como continuar itinerarios profesionalizantes. Para ello, contemplará: la diver-
sificación, a través de una formación inicial relativa a un amplio espectro ocupacional como
continuidad de la educación adquirida en el nivel educativo anterior, y la especialización, con
el propósito de profundizar la formación alcanzada en la educación técnico profesional de
nivel medio. Art. 17º: La formación profesional […] también incluye la especialización y profun-
dización de conocimientos y capacidades en los niveles superiores de la educación formal y
Art. 20º: podrá contemplar la articulación con programas de alfabetización o de terminalidad
de los niveles y ciclos comprendidos en la escolaridad obligatoria y postobligatoria.”
y Certificaciones (asociado al establecimiento del proceso de la

Homologación de Títulos y Certificaciones) y el Fondo Nacional
para la Educación Técnico Profesional. El primero, es la instancia
de inscripción de las instituciones que pueden emitir títulos y cer-
tificaciones de Educación Técnico Profesional. El Catálogo Nacional
de Títulos y Certificaciones, organizado en función de las familias
y perfiles profesionales adoptadas para la definición de las ofertas
formativas (..) es la nómina exclusiva y excluyente de los títulos y/o
certificaciones profesionales y sus propuestas curriculares que cum-
plen con las especificaciones reguladas por la presente ley para la
educación técnico profesional. Sus propósitos son evitar la dupli-
cación de titulaciones y certificaciones referidas a un mismo perfil
profesional, y evitar que una misma titulación o certificación posean
desarrollos curriculares diversos que no cumplan con los criterios
mínimos de homologación, establecidos por el Consejo Federal de
Cultura y Educación. El Fondo, por su parte, a partir del reconoci-
miento de la desinversión sufrida por el sector y de la definición de
una fuerte política de inversión, destina fondos del Presupuesto
Nacional aplicables a equipamiento, mantenimiento de equipos, in-
sumos de operación, desarrollo de proyectos institucionales y con-
diciones edilicias (art. 53) para el aprovechamiento integral de los
recursos recibidos.32
Asimismo, se reconocen en la Ley demandas formuladas en los
ámbitos federales de consulta técnica, respecto de garantizar la
igualdad de oportunidades “para el acceso, permanencia y termina-
lidad de los trayectos formativos a los jóvenes en situación de riesgo
social o con dificultades de aprendizaje” que cursan ofertas de edu-
cación técnico profesional. Esta garantía se traduce en el texto de la
norma en la provisión de materiales y becas de estudio y en la dispo-
32 Ley 26.058, art. 52, “El Fondo debe financiarse con un monto anual que no podrá
ser inferior al 0,2% del total de los Ingresos Corrientes previstos en el Presupuesto Anual
Consolidado para el Sector Público Nacional, que se computarán en forma adicional a los re-
cursos que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología tiene asignados a otros programas
de inversión en escuelas”. En el Presupuesto 2006, el total del Fondo asciende a los 280 millo-
nes de pesos para distribuir en el conjunto de las jurisdicciones educativas del país.
sición de apoyo docente y tutorías destinadas a nivelar aprendizajes.

También se propone la expansión de las oportunidades educativas
de las mujeres en relación con esta modalidad de enseñanza en la
cual predomina ampliamente la matrícula de varones (art. 40).
Ley de Financiamiento Educativo

Por su parte, la Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo, pro-
mulgada en diciembre de 2005, y parcialmente reglamentada por
Decreto 459/2006, fija el incremento progresivo de la inversión en
educación, ciencia y tecnología del Estado nacional y de los Estados
provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el período
2006-2010 a fin de cumplir con una serie de objetivos establecidos
por la norma. Asimismo, compromete una mejora de la eficiencia en
el uso de los recursos destinados al sector con el fin de “garantizar
la igualdad de oportunidades de aprendizaje, apoyar las políticas de
mejora en la calidad de la enseñanza y fortalecer la investigación
científico- tecnológica”.
La regulación introduce mecanismos para la coordinación de la
inversión sectorial entre los distintos niveles de gobierno, con el fin
de que las erogaciones que la componen se incrementen desde el
actual 4,3% del PBI33 hasta alcanzar el 6% en el 2010.34 Para este
fin se prevén entre otros aspectos la división de las responsabi-
lidades de financiamiento de cada nivel de gobierno, en horizonte
anual con metas anuales de recursos y la fuente de estos últimos
que deben afectarse del incremento respecto del año 2005 de los
recursos anuales coparticipables correspondientes a las jurisdiccio-
33 Rivas (2005): “La última cifra oficial señala que en el año 2003 se dedicó un 4,05%
del PBI a Educación, Ciencia y Tecnología (Fuente: Secretaría de Política Económica, Dirección
de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales). Las últimas estimaciones indican que
para el año 2005 ese porcentaje llegaría al 4,3% del PBI”.
34 En las negociaciones previas a la sanción de la Ley, la Confederación de Trabajadores
de la Educación de la República Argentina (CTERA), principal organización gremial docente de
segundo orden del país, con representación nacional, había planteado llegar al 6% del PBI en
un plazo de tres años, en tanto el Ministerio de Economía de la Nación abogaba por un plazo
de diez años.
nes. De esta forma, la perspectiva del cumplimiento de la ley implica

un aumento de la participación del estado nacional en la inversión
sectorial del 26% actual al 30% y una disminución correlativa del
gasto de los estados provinciales del 74% actual al 70% al término
del período, a la vez que da al primero la potestad de retener fon-
dos de coparticipación cuando la provincias no cumplieran con las
metas presupuestarias, cuyo seguimiento será responsabilidad del
Consejo Federal de Cultura y Educación (art. 15). La aplicación de la
Ley supone la firma de convenios bilaterales entre la Nación y cada
jurisdicción, en los cuales se explictarán las metas consensuadas
cuyo cumplimiento en el plazo estipulado condicionará la continui-
dad el financiamiento (art. 14).
Siguiendo el esquema previsto, en el marco del Presupuesto
Nacional corresponde a la Nación hacerse cargo del 40% del incre-
mento del gasto, en tanto las provincias se comprometen a mante-
ner la inversión actual del presupuesto provincial para el sector (en
términos tanto del gasto por alumno como del porcentaje que repre-
senta el gasto educativo sobre el gasto público total) y a administrar
una asignación fija correspondiente al restante 60% del incremento
de los recursos coparticipables hasta el año 2010 con destino a edu-
cación, ciencia y tecnología.35
La mejora y equiparación de los salarios docentes de las diver-
sas jurisdicciones del país constituye uno de los objetivos sustan-
tivos de la Ley, que en varios de sus artículos refiere a la cuestión;
de hecho concentra la casi totalidad del incremento de inversión es-
tipulado para el año 2006. En efecto, partiendo del artículo 2º que
fija el objetivo de “mejorar las condiciones laborales y salariales del
conjunto de los docentes del sistema educativo”, se establece que el
mayor gasto de los gobiernos jurisdiccionales deberá aplicarse prio-
ritariamente a mejorar las remuneraciones docentes, a incrementar
las plantas de docentes para una mejor atención de la matrícula y a
35 El Decreto reglamentario 459/2006 establece la obligación para las jurisdicciones

de abrir una cuenta bancaria específica denominada Ley de Financiamiento Educativo como
condición para que la Nación haga efectiva la transferencia de la asignación. Esta medida
intenta controlar el desvío de los fondos hacia otros destinos de gasto.
jerarquizar la carrera profesional de los educadoras para mejorar la

calidad de la enseñanza (art. 5º).
Por su parte, el art. 9º crea en ámbito del Ministerio Nacional
de Educación, Ciencia y Tecnología el Programa Nacional de
Compensación Salarial Docente, con el objeto de “contribuir a la
compensación de las desigualdades en el salario inicial docente en
aquellas provincias en las cuales se evalúe fehacientemente que, a
pesar del esfuerzo financiero destinado al sector y de las mejoras
de la eficiencia en la asignación de los recursos, no resulte posible
superar dichas desigualdades”. Finalmente, el artículo 19º mantiene
la prórroga de la vigencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente
(Ley N° 25.91936), cuyos recursos se destinan a abonar una asigna-
ción salarial especial de carácter remunerativo por cargo docente,
hasta fines del año 2008. También obliga al Ministerio y a las enti-
dades gremiales docentes con representación nacional a acordar en
un ámbito paritario y firmar en un convenio marco pautas generales
referidas a condiciones laborales, calendario educativo, salario mí-
nimo y carrera docente (art. 10º).
La distribución de los recursos involucrados en la Ley de
Financiamiento Educativo entre las provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires responde en la norma a cuestiones vinculadas con
36 En diciembre de 1998, como producto de las intensas y sostenidas luchas docentes

que culminaron con la instalación de la Carpa Blanca, fue sancionada la Ley Nº 25.053 de
creación del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), el cual sería financiado con un
impuesto anual aplicable a automotores, motocicletas y motos, embarcaciones y aeronaves.
La norma establecía que los recursos del Fondo serían “destinados a abonar una asignación
especial de carácter remunerativo por cargo que se liquidará mensualmente exclusivamente
a los agentes que cumplan efectivamente función docente. Los criterios para definir la asigna-
ción a los distintos cargos serán acordados entre el Consejo Federal de Cultura y Educación y
las Organizaciones Gremiales Docentes con personería nacional, procurando compensar des-
igualdades”. Posteriormente, la Ley 25.239, derogó la aplicación y el ingreso del gravamen,
sin perjuicio del mantenimiento de la creación del Fondo, el cual debía perdurar hasta fines
del año 2003. La norma 25.919, prorrogó en septiembre de 2004 la vigencia del Fondo por
el término de cinco años a partir del 1º de enero de 2004 o hasta la aprobación de una ley de
Financiamiento Educativo Integral. De esta forma, la Ley de Financiamiento Educativo modi-
ficó el correspondiente artículo de esta norma, con el fin de evitar que su sanción implicara la
caducidad del Fondo. En la práctica, el FONID garantiza al conjunto de los docentes del país la
percepción de un ingreso mínimo establecido.
la participación de cada una en el total de la matrícula del conjun-

to de los niveles y modalidades del sistema educativo, excluyendo
el universitario, con la proporción de población escolarizada en el
medio rural y con el porcentaje de población no escolarizada de 3
a 17 años respecto del total del país. Como se observa, además de
considerar el volumen de matrícula, que se pondera con un 80% en
la construcción anual del índice de distribución, la norma intenta
además compensar situaciones de desventaja educativa que consti-
tuyen una vulneración del derecho a la educación (art. 8º).
Del mismo modo, los objetivos a los que debe orientarse el incre-
mento de la inversión en educación, ciencia y tecnología en el marco
de la Ley37 constituyen metas relevantes en términos de la igualdad
educativa, partiendo de un reconocimiento de la profundización de los
procesos de exclusión educativa ocurridos como resultado de varias
37 Ley 26.075/2005: El incremento de la inversión en educación, ciencia y tecnología

se destinará, prioritariamente, al logro de los siguientes objetivos: “1) Incluir en el nivel inicial
al 100% de la población de 5 años de edad y asegurar la incorporación creciente de los niños y
niñas de 3 y 4 años, priorizando los sectores sociales más desfavorecidos. 2) Garantizar un mí-
nimo de diez años de escolaridad obligatoria para todos los niños, niñas y jóvenes. Asegurar
la inclusión de los niños, niñas y jóvenes con necesidades educativas especiales. Lograr que,
como mínimo, el 30% de los alumnos de educación básica tengan acceso a escuelas de jor-
nada extendida o completa, priorizando los sectores sociales más desfavorecidos.3) Avanzar
en la universalización del nivel medio/polimodal logrando que los jóvenes no escolarizados,
que por su edad deberían estar incorporados a este nivel, ingresen o se reincorporen y com-
pleten sus estudios. 4) Erradicar el analfabetismo en todo el territorio nacional y fortalecer
la educación de jóvenes y adultos en todos los niveles del sistema. 5) Producir las transfor-
maciones pedagógicas que posibiliten mejorar la calidad del sistema educativo nacional en
todos los niveles y modalidades, garantizando la apropiación de los Núcleos de Aprendizajes
Prioritarios por la totalidad de los alumnos de los niveles de educación inicial, básica/primaria
y media/polimodal. 6) Expandir la incorporación de las tecnologías de la información y de la
comunicación en los establecimientos educativos y extender la enseñanza de una segunda
lengua. 7) Fortalecer la educación técnica y la formación profesional impulsando su moderni-
zación y vinculación con la producción y el trabajo. Incrementar la inversión en infraestructura
y equipamiento de las escuelas y centros de formación profesional. 8) Mejorar las condiciones
laborales y salariales de los docentes de todos los niveles del sistema educativo. Promover la
jerarquización de la carrera docente. Fortalecer y mejorar la calidad de la formación docente
inicial y continua. 9) Fortalecer la democratización, la calidad, los procesos de innovación y la
pertinencia de la educación brindada en el sistema universitario nacional. 10) Jerarquizar la
investigación científico-tecnológica y garantizar el cumplimiento de los objetivos propuestos
para el sistema científico-tecnológico nacional”.
décadas de aplicación de políticas neoliberales en el país. Asimismo,

recogen muchas de las demandas de los sectores del campo educati-
vo comprometidos con la realización del derecho a la educación.38
Más allá de las consideraciones que podrían formularse respecto
de la eficacia potencial de la norma,39 de las atribuciones que en ella
se otorgan a la Nación en el marco de un sistema de gobierno de ca-
rácter federal, de los riesgos que comporta basar el incremento del
financiamiento público sectorial en un escenario hipotético de creci-
miento económico constante y de los aspectos sustantivos que aún
resta reglamentar, la Ley de Financiamiento Educativo intenta sentar
una base jurídica concreta en el terreno de la garantía del derecho a
la educación y la igualdad educativa. Sin embargo, en plena etapa de
negociación política respecto de su implementación concreta, resta
evaluar con mayor precisión en qué medida comportará un aumento
significativo de la inversión pública para el sector, en beneficio de
los sectores de la población más postergados.
38 Unión de Trabajadores de la Educación (UTE/CTERA/CTA) (2005), Apuntes, año

6, Nº 35: “El anuncio […] del Poder Ejecutivo de impulsar una Ley de Financiamiento de la
Educación en el Parlamento, que vuelva a responsabilizar a la Nación y a las Provincias en
el sostenimiento económico de la Educación Pública, aumentando la inversión en educación
del 4% del PBI actual al 6% en cinco años tal cual lo reclamaba CTERA, abre una expectativa
favorable en la vida de nuestro pueblo.[…] estos logros son fruto de nuestra lucha, son fruto de
años de resistencia, de años de coherencia y compromiso […] es la lucha despueblo argentino
por un país con más justicia, con mejor distribución de los ingresos y conocimientos, con más
derechos sociales satisfechos.”
39 Cabe recordar que la Ley Federal de Educación sancionada en 1993 establecía la
duplicación gradual de la inversión pública consolidada total en educación (art. 61º); sin em-
bargo, este incremento del financiamiento educativo no se verificó en la práctica. En este sen-
tido esta Ley avanza en precisiones respecto de la fuente específica de origen de los recursos
y fija algunos criterios y mecanismos de control del cumplimiento. Por otro lado, analistas de
diversos sectores y signos políticos coinciden en señalar que la causa de las desigualdades
provinciales en cuanto a la inversión pública deriva principalmente de la inequitativa distribu-
ción de los fondos de la coparticipación federal.
La recomposición de los ingresos

jubilatorios del sector docente
Otra de las medidas recientes del gobierno nacional, tendiente a
la mejora de los ingresos docentes, es la relacionada con la recom-
posición de los haberes jubilatorios del sector. En 2005, el Ejecutivo
dio impulso al reestablecimiento de la Ley Nacional de Jubilación
Docente 24.016, que fija el 82% y una edad de 57 años para el retiro
de las mujeres y de 60 para los varones, cumplidos los 25 años de
servicios docentes y 10 años frente a alumnos. La mencionada ley
fue derogada en 1995, en el marco de la reforma estructural del sis-
tema de previsión social de inspiración neoliberal mediante la Ley de
“Solidaridad Previsional” (Nº 24.463). También fueron recientemen-
te traspasados los aportes jubilatorios de los docentes40 desde las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, fruto de la
privatización fallida del sistema indicada por la banca multilateral,
hacia el Sistema de Reparto, de modo de garantizar la sustentabili-
dad del régimen previsional docente.
La propuesta oficial para una nueva

Ley de Educación Nacional
Recientemente, a inicios del mes de septiembre de 2006, el
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación presentó
a la opinión pública un borrador para la discusión de un antepro-
yecto de articulado para una norma jurídica destinada a reempla-
zar a la Ley Federal de Educación. La presentación estuvo precedida
por una convocatoria a un debate público, apoyada en la difusión
de un documento base (MECyT, 2006) y una consulta realizada me-
diante la administración de una encuesta de carácter voluntario a la
ciudadanía.
40 Por tratarse de un régimen especial, el aporte previsional docente supone un ma-

yor descuento para el trabajador en actividad.
El “Documento para el debate” adopta un fuerte discurso en tor-

no a la educación como un derecho social, 41 el cual afirma –no sin
cierta ambigüedad discursiva al referir a las políticas implementa-
das en las últimas décadas– ha resultado vulnerado.
El texto fundamenta “la necesidad de proponer una nueva Ley de
Educación Nacional […] en la convicción de que la educación como
derecho social es uno de los factores clave para desarrollar estra-
tegias que permitan que el progreso del país esté sustentado en un
modelo en el cual el objetivo principal del crecimiento económico
sea fortalecer la justicia social. [Y agrega que] sólo una educación
de excelente calidad para toda la población permitirá alcanzar los
objetivos de justicia social, crecimiento económico y ciudadanía
democrática, que guían una estrategia de desarrollo sustentable”
(MECyT, 2006).
En el Documento se propone centrar la discusión en los siguien-
tes “diez ejes de debate y líneas de acción:
1. Garantizar que todos tengan acceso y permanezcan en el siste-
ma educativo.
2. La buena calidad de la educación es un derecho de todos.
3. Garantizar el derecho a ser reconocido y respetado en su len-
gua y en su cultura.
4. Garantizar el derecho a una educación a lo largo de toda la
vida.
5. Garantizar el derecho de las familias a participar en la educa-
ción de sus hijos.
41 Al respecto, Carli observa que “el documento elaborado por el Ministerio de Educación,
se caracteriza por un discurso de enunciación de derechos (derecho a una educación de cali-
dad, el derecho a una educación a lo largo de toda la vida, el derecho de las familias a parti-
cipar, etc.) en el que el Estado se presenta como garante. […] La proliferación del discurso de
derechos y su permeabilidad en otros campos, en este caso el de la educación, no repara los
problemas estructurales del sistema educativo. Estos son de tal complejidad que su abordaje
requiere que sea también en el texto de la ley que se establezcan los mecanismos-actores-
acuerdos que garanticen el cumplimiento de los derechos enunciados” (Carli, 2006).
6. El docente como sujeto de derecho: garantizar condiciones dig-

nas de trabajo, de formación y de carrera.
7. Garantizar el derecho de los alumnos y las alumnas a tener es-
cuelas en condiciones materiales dignas.
8. Garantizar el derecho de todos y todas a participar del desafío
educativo.
9. Garantizar el derecho de todos y todas a conocer y dominar las
nuevas tecnologías de la información.
10. Poner el gobierno de la educación al servicio de los objetivos
de calidad para todos y todas” (MECyT, 2006)
A partir de reconocer la relevancia de un debate profundo que

permita abordar la problemáticas actuales de la educación argenti-
na sin atenuar su complejidad y articulando voces y puntos de vista
diversos en una discusión, las condiciones, oportunidad, contenidos
y dispositivos para la realización del proceso de debate han sido va-
lorados de manera disímil por diversos sectores de la sociedad. 42
En cuanto al Anteproyecto de Ley de Educación Nacional, tal
como ya ha sido expresado en este informe, en tanto su proceso de
producción definitiva se encuentra en curso, no se abundará aquí
en las posturas al respecto de su texto43 sino que abordará una des-
42 La CTERA, en el documento “Análisis del Anteproyecto de Ley de Educación elabo-

rado por el MECyT”, de octubre 2006, señala que “en los últimos meses, donde se profundizó
el debate alrededor de una nueva ley de educación, la participación de la docencia organizada
logró incidir en el contenido de la misma. Este protagonismo es fundamental en los próximos
pasos: debate del Anteproyecto en las escuelas y su tratamiento en el Congreso Nacional.”
Al respecto de otros puntos de vista, se sugiere consultar el Boletín electrónico de FLAPE
Referencias Nº 19/ 2006
43 Sólo se presenta suscintamente, a continuación, la posición oficial de la CTERA,
en atención al alto grado de representatividad del sector docente que tiene a nivel nacional
esta confederación de organizaciones gremiales: “El Anteproyecto: a) Constituye un avance
respecto de la LFE en tanto modifica cuestiones sustanciales del modelo educativo neoliberal:
reconoce a la educación como un derecho social; mayor responsabilidad del Estado nacional: a
nivel de las políticas educativas y del financiamiento; búsqueda de mayor unidad del sistema;
derechos de los sujetos con necesidades educativas especiales, reposiciona favorablemente a
las modalidades relegadas como regímenes especiales; reconoce derechos de participación de
cripción sintética de su contenido, éste y aquellas, de todas formas,

provisorios.
Un primer tema a señalar es que, efectivamente, la nueva Ley de-
rogaría la Ley Federal de Educación y su normativa modificatoria y
complementaria y se postularía como aquella que “regula el ejerci-
cio del derecho de enseñar y aprender consagrado por el artículo
14 de la Constitución Nacional” (art. 1). El Anteproyecto define a la
educación como “un bien público y un derecho personal y social,
garantizado por el Estado Nacional” (art. 2); y la posiciona “como
una prioridad nacional y una política de Estado para construir una
sociedad justa, reafirmar la soberanía e identidad cultural, profun-
dizar el ejercicio de la ciudadanía democrática, respetar los dere-
chos humanos y libertades fundamentales y fortalecer el desarrollo
económico-social de la Nación” (art. 3). En el mismo sentido, afirma
“la responsabilidad principal e indelegable [por parte del Estado] de
proveer una educación integral, permanente y de calidad para to-
dos los habitantes de la Nación y garantizar la igualdad, gratuidad
y equidad en el ejercicio de este derecho, con la participación de las
organizaciones sociales y las familias.”44 También establece que el
Estado es garante del ejercicio del derecho constitucional de ense-
ñar y aprender (art. 6), así como del “acceso de todos los ciudadanos
a la información y al conocimiento como instrumentos centrales de
la participación en un proceso de desarrollo social equitativo y sus-
los sujetos: docentes (paritarias), padres y estudiantes (participación institucional); consagra

la no inclusión de la educación en los tratados de libre comercio; define que las personas con-
denadas por delitos de lesa humanidad no podrán ejercer la docencia. Observaciones críticas:
b) El anteproyecto presenta ambigüedades en las definiciones político-pedagógicas: Incorpora
fundamentos democráticos y progresistas como el derecho social a la educación, la multicul-
turalidad, el ejercicio de los derechos humanos que conviven con otros conservadores como la
escuela exigente y la cultura del esfuerzo y neoliberales como el discurso de la calidad.”
44 En el marco de su participación como de la versión preliminar de este documento
nacional, en el Seminario realizado a tal fin en octubre de 2006, Sandra Carli señaló que si bien
el Anteproyecto enuncia derechos, en el momento de ubicar a los responsables de su cumpli-
miento brinda un espectro amplio de actores, presuponiendo que todos ellos van a proceder
en la misma dirección: hacia la busqueda del “bien común”. Por otro, se diluye la posibilidad
de sancionar el incumplimiento de las prescripciones de la ley, cuestión que resulta particular-
mente compleja en relación con la extensión de la obligatoriedad escolar, ya que la ampliación
establecida por la Ley Federal de Educación no fue cumplida ni sancionada.
tentable” (art. 7). El texto introduce en el art. 9 la garantía del Estado

para el sostenimiento del sistema educativo nacional en los términos
establecidos por la Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo re-
cientemente sancionada. Asimismo, el Estado queda imposibilitado
por ley de suscribir “tratados bilaterales o multilaterales de libre co-
mercio que impliquen concebir la educación como un servicio lucra-
tivo o alienten cualquier forma de mercantilización de la educación
pública”, cuestión que viene siendo denunciada en relación con las
orientaciones del proyecto de Acuerdo de Libre Comercio para las
Américas (ALCA), impulsado por el gobierno de los Estados Unidos.
El Anteproyecto prescribe para la política educativa nacional una
serie de objetivos de carácter permanente, fuertemente vinculados
al cumplimiento efectivo del derecho a la educación: “a) Brindar una
educación integral y de calidad, con igualdad de oportunidades y po-
sibilidades, sin desequilibrios regionales ni inequidades sociales. b)
Garantizar la inclusión educativa a través de políticas universales y
de estrategias pedagógicas y de asignación de recursos que otor-
guen prioridad a los sectores más desfavorecidos de la sociedad. c)
Asegurar condiciones de igualdad, respetando las diferencias entre
las personas sin admitir discriminación alguna. d) Garantizar a todos
el acceso y las condiciones para la permanencia y el egreso de los di-
ferentes niveles del sistema educativo, asegurando la gratuidad de
los servicios de gestión estatal, en todos los niveles y modalidades”
(art. 13).
Un aspecto central de la propuesta del Ejecutivo es el planteo
de modificación de la estructura académica del sistema educativo
que fuera establecida por la Ley Federal de Educación, avanzando
hacia “una estructura unificada en todo el país que asegure su or-
denamiento y cohesión, la organización y articulación de los niveles
y modalidades de la educación y la validez nacional de los títulos y
certificados que se expidan” (art. 14). Para este propósito se otorga
a las jurisdicciones la posibilidad de elegir “sólo entre dos opcio-
nes de estructura: a) una estructura de seis (6) años para el nivel
de Educación Primaria y de seis (6) años para el nivel de Educación
Secundaria o, b) una estructura de siete (7) años para el nivel de
Educación Primaria y cinco (5) años para el nivel de Educación
Secundaria.” La ubicación del séptimo año de escolaridad será defi-

nida en un plazo no mayor de seis años (art. 15).
Una iniciativa de ampliación del derecho a la educación en el nivel
jurídico es la extensión de la obligatoriedad escolar hasta completar
el nivel secundario que se establece en el art. 16, incrementándola en
tres años respecto de lo estipulado por la Ley Federal de Educación.
En atención a la complejidad que supone garantizar efectivamente el
cumplimiento de una obligatoriedad más extensa que la actualmente
vigente, que de todas formas, como se verá en próximos apartados,
no se cumple de manera plena, la propuesta prevé la promoción por
parte del Estado de “alternativas institucionales, pedagógicas y de
promoción de derechos, que se ajusten a los requerimientos locales
y comunitarios, urbanos y rurales, mediante acciones que permitan
alcanzar resultados de calidad equivalente en todo el país y en todas
las situaciones sociales” (art. 16).
En la misma línea, en relación con el fortalecimiento de la oferta
de nivel medio por vía de la superación de algunos de sus déficits
estructurales, el art. 33 prevé disposiciones del Consejo Federal
de Cultura y Educación destinadas a garantizar en todas las juris-
dicciones “a) La discusión en convenciones colectivas de trabajo
de mecanismos de concentración de horas cátedra o cargos de los
profesores, con el objeto de constituir equipos docentes más esta-
bles en cada institución. b) Un mínimo de vienticinco (25) horas reloj
de clase semanales (también se fija un mínimo de horas y el avance
hacia la jornada extendida para el nivel primario) c) La creación de
espacios extracurriculares, fuera de los días y horarios de actividad
escolar, para el conjunto de los estudiantes y jóvenes de la comuni-
dad, orientados al desarrollo de actividades ligadas al arte, los de-
portes, la recreación, la vida en la naturaleza y la apropiación crítica
de las distintas manifestaciones de la ciencia y la cultura. d) La inclu-
sión de jóvenes no escolarizados en espacios escolares no formales
como tránsito hacia procesos de reinserción escolar plena.”
Al respecto de la garantía del derecho a la educación en el caso
de grupos sociales y territorios en los que éste se cumple de mane-
ra deficitaria, el artículo contempla la obligación estatal en cuanto
al desarrollo de “políticas de promoción de la igualdad educativa
destinadas a enfrentar situaciones de injusticia, marginación o es-

tigmatización, derivadas de factores socioeconómicos, culturales,
geográficos, étnicos o de cualquier otra índole, que afecten el ejer-
cicio pleno del derecho a la educación” (art. 84) y a “garantizar las
condiciones materiales y culturales para que todos los alumnos/as
logren aprendizajes comunes de buena calidad, independientemen-
te de su origen social, radicación geográfica, género o identidad
cultural” (art. 89). Se espera de éstas políticas que aseguren “las
condiciones necesarias para la inclusión, el reconocimiento, la inte-
gración y el logro educativo de todos los niños/as, jóvenes y adultos
en los niveles obligatorios del sistema educativo” (art. 85). Para tal
fin, constituyen instrumentos aludidos por el Anteproyecto la provi-
sión de becas y la entrega gratuita de materiales de estudio a quie-
nes no puedan acceder a él (art. 87) así como favorecer la revista de
los docentes “con mayor experiencia y calificación […] en las escue-
las que se encuentran en situación más desfavorable” (art. 89).
Otra cuestión destacable es la asunción explícita, por parte de
la propuesta, de los postulados consagrados en la Ley Nº 26.061 de
Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes
promulgada en 200545 en cuanto al desarrollo de “sistemas locales
de protección integral de derechos de la niñez y la juventud, facili-
tando la participación de organismos gubernamentales y no guber-
namentales y otras organizaciones sociales”, así como un mandato
preventivo con miras a la erradicación del trabajo infantil (art. 89).
Regulación normativa de la unidad pedagógica

de la Primaria Básica y Secundaria Básica
en la Provincia de Buenos Aires
Frente a un reconocimiento de la necesidad de realizar correccio-
nes a “aquello que no ha dado los resultados esperados en cuanto
45 El análisis de la Ley Nº 26.061 de 2005 se aborda en el Capítulo 4.

a calidad educativa”46 el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires47

determinó en abril de 2005, mediante la Resolución Nº 10.457, que
“el nivel de Educación General Básica definido como unidad pedagó-
gica constituida por tres ciclos tendrá una conducción para el primer
y segundo ciclos bajo la denominación Educación Primaria Básica
y otra para el tercero bajo la denominación Educación Secundaria
Básica” (art. 1). La norma se orienta a mejorar la dinámica y la re-
lación del tercer ciclo con los restantes ciclos y niveles, para lo cual
prevé además la realización progresiva de adecuaciones curricula-
res (art. 6) y edilicias (art. 14).
El derecho a la educación en el marco de

la legislación reciente referida a la protección de
los derechos de niñas, niños y adolescentes
A partir del año 1995, diversas jurisdicciones del país promovieron
la actualización de la legislación dedicada a la protección de la infan-
cia y la adolescencia a tono con la Convención Internacional sobre los
Derechos del Niño y demás tratados internacionales ratificados en la
reforma constitucional de 1994. 48 Sin embargo, la legislación nacio-
nal en la materia no se había actualizado y sostenía una doctrina
contradictoria con la asumida por la Constitución Nacional vigente.
En octubre de 2005 fue promulgada la Ley Nº 26.061 de Protección
Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, la
cual finalmente derogó la polémica Ley Nº 10.903 de Patronato de
Menores –Ley Agote– vigente en el país desde el año 1919.
46 Provincia de Buenos Aires, Dirección General de Escuelas, Resolución Nº 10.457,

abril de 2005: Considerandos.
47 Se trata de una jurisdicción educativa que concentra un tercio del alumnado del
sistema educativo argentino.
48 Mendoza (Ley 6.354/1995), Chubut (Ley 4347/1998), Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (Ley Nº 114/1998), Misiones (Ley N° 3820/2001), Córdoba (Ley Nº 9053/2002) Tierra
del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (Ley 521/ 2000?), Neuquén (Resolución Nº 657/
2003, ordena el texto de la Ley Nº 2.302 con las modificaciones introducidas por la Ley Nº
2.346), Provincia de Buenos Aires (Ley Nº 13.298/2005).
La norma derogada había constituido por casi un siglo la base

jurídica para el tratamiento de los derechos de la infancia y susten-
taba principios y consagraba procedimientos contradictorios con los
contenidos de la Convención Internacional sobre los Derechos del
Niño, incorporada a la Constitución Nacional en 1994. En efecto, la
Ley Agote, encuadrada en la doctrina de la “situación irregular”, 49
sustentaba la institución del Patronato, la cual permitía al Poder
Judicial disponer de un menor, acusado o víctima de un delito, hasta
la edad de veintiún años y confinarlo en caso de encontrarse material
o moralmente abandonado o en peligro moral. Desde esta perspecti-
va, los niños, niñas y adolescentes no constituían sujetos de derecho
sino objeto de abordaje por parte de la justicia, que abordaba los
problemas asistenciales y jurídicos, civiles o penales, a través de la
figura del juez de menores.
Al respecto, Costa y Gagliano observan que “la escuela pública
argentina se fundó sobre un pacto intergeneracional implícito para
una niñez entendida como normal y alfabetizable. Los menores vi-
nieron a desnudar tempranamente ese pacto original restrictivo al
quedar fuera de sus límites. Control social de las infancias hubo des-
49 Para la doctrina de la situación irregular las llamadas leyes de protección de los

niños por parte del Estado sólo plantean su protección a través de la regulación de los orga-
nismos judiciales (juzgados de menores) y administrativos centralizados (área de minoridad).
En cambio, para la doctrina de la protección integral, el sistema judicial es sólo un capítulo
más y existe para dirimir problemas de carácter estrictamente jurídico. Las leyes plantean que
la verdadera protección de los niños está dada a través del desarrollo de políticas sociales
universales para todos los niños. Para esta última, el niño en dificultades no es competencia
de la justicia. El juez sólo interviene cuando se trata de problemas jurídicos o conflictos con
la ley penal. Los organismos encargados de la protección especial están obligados a oír al
niño y a sus padres para incluir al grupo familia en programas de apoyo. Se puede privar de la
libertad o restringir los derechos del niño sólo si ha cometido infracción grave y reiterada a la
ley penal. El juez tiene la obligación de oír al niño autor de delito, quién a su vez tiene derecho
a tener un defensor y un debido proceso con todas las garantías y no puede ser privado de la
libertad si no es culpable. El juez aplica medidas alternativas, de acuerdo a la gravedad del de-
lito, diferentes de la internación de carácter socioeducativo (amonestación, trabajo solidario,
obligación de reparar el daño, libertad asistida) con revisión periódica y tiempo determinado.
El sistema judicial trata los problemas jurídicos con jueces diferentes para lo civil (adopción,
guarda, etcétera) y lo penal. Los temas asistenciales son tratados por órganos descentraliza-
dos a nivel local, compuestos multisectorialmente con participación del Estado, las ONG.
de los orígenes de la fundación de nuestro país, pero la clasifica-

ción institucional de los sujetos infantiles en niños propiamente
dichos (en posiciones de sujeto vinculadas a su condición de hijo
de familia legítima y a su inscripción como alumno del sistema de
ecuación pública nacional) y en menores (en posiciones de sujeto
relacionadas con la carencia de familia, hogar, recursos o desam-
paro moral y a su condición de pupilo protegido por el Estado) es
consecuencia directa de los dispositivos legales e institucionales
desplegados por la propia constitución del Estado moderno en la
Argentina […] Ambos sujetos están filiados a la cultura autocrática
del Estado educadores y del Estado Protector, en la cual la protec-
ción de la infancia se entendió como control sobre la misma” (Costa
y Gagliano, 2000).
Reglamentada en abril de 2006 por Decreto Nº 415, la Ley prohíbe
explícitamente la privación de la libertad de los niños, niñas y ado-
lescentes por decisión de un magistrado50 justificada en “razones de
pobreza, maltrato o conflicto con la ley penal” y crea el Sistema de
Protección Integral de Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes
(Cap. II) conformado por todas las entidades públicas y privadas que
entienden en cualquier instancias del desarrollo de las políticas pú-
blicas destinadas a garantizar la protección de los derechos consa-
grados en la Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño
y en las leyes nacionales. También regula el accionar de las organiza-
ciones no gubernamentales de niñez y adolescencia (Cap. IV).
En ese marco se habilita un repertorio de “medidas de protección
de los derechos51 cuya finalidad es la preservación o restitución a las
50 Ley Nº 26.061, art. 19: “[…] Las personas sujetos de esta ley tienen derecho a su
libertad personal, sin más límites que los establecidos en el ordenamiento jurídico vigente.
No pueden ser privados de ella ilegal o arbitrariamente. La privación de libertad personal,
entendida como ubicación de la niña, niño o adolescente en un lugar de donde no pueda salir
por su propia voluntad, debe realizarse de conformidad con la normativa vigente”.
51 Ley Nº 26.061, art. 37: “Medidas de protección. Comprobada la amenaza o violación
de derechos, deben adoptarse, entre otras, las siguientes medidas: a) Aquellas tendientes a
que las niñas, niños o adolescentes permanezcan conviviendo con su grupo familiar; b) soli-
citud de becas de estudio o para jardines maternales o de infantes, e inclusión y permanencia
en programas de apoyo escolar; c) asistencia integral a la embarazada; d) inclusión de la niña,
niñas, niños o adolescentes, del disfrute, goce y ejercicio de sus de-

rechos vulnerados y la reparación de sus consecuencias” (art. 34),
dándose prioridad a la preservación y fortalecimiento de los vínculos
familiares52 y prescribiendo que “cuando la amenaza o violación de
derechos sea consecuencia de necesidades básicas insatisfechas, ca-
rencias o dificultades materiales, económicas, laborales o de vivien-
da, las medidas de protección son los programas dirigidos a brindar
ayuda y apoyo incluso económico, con miras al mantenimiento y for-
talecimiento de los vínculos familiares” (art. 35). La atribución para
adoptar medidas excepcionales, en los casos en los que “las niñas,
niños y adolescentes estuvieran temporal o permanentemente priva-
dos de su medio familiar o cuyo superior interés exija que no perma-
nezcan en ese medio”, excluye de manera terminante la privación de la
libertad, así como no podrán fundamentarse en opción por “la falta de
recursos económicos, físicos, de políticas o programas del organismo
administrativo” (art. 41). En el marco de la regulación de los órganos
administrativos de protección de derechos, la Ley crea la figura del
Defensor de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, referen-
te en el nivel nacional a cargo de esa función frente a las instituciones
públicas y privadas, así como de la supervisión y auditoría de la apli-
cación del sistema de protección integral (Cap. III).
En lo específicamente relacionado con la temática que nos ocupa,
el art. 15º establece el derecho a la educación pública y gratuita para
los niños, niñas y adolescentes, “atendiendo a su desarrollo integral,
su preparación para el ejercicio de la ciudadanía, su formación para
la convivencia democrática y el trabajo, respetando su identidad
niño, adolescente y la familia en programas destinados al fortalecimiento y apoyo familiar;

e) cuidado de la niña, niño y adolescente en su propio hogar, orientando y apoyando a los
padres, representantes legales o responsables en el cumplimiento de sus obligaciones, junta-
mente con el seguimiento temporal de la familia y de la niña, niño o adolescente a través de un
programa; f) tratamiento médico, psicológico o psiquiátrico de la niña, niño o adolescente o
de alguno de sus padres, responsables legales o representantes; g) asistencia económica.”
52 Ley Nº 26.061, art. 33: “[…] La falta de recursos materiales de los padres, de la
familia, de los representantes legales o responsables de las niñas, niños y adolescentes, sea
circunstancial, transitoria o permanente, no autoriza la separación de su familia nuclear, am-
pliada o con quienes mantenga lazos afectivos, ni su institucionalización”.
cultural y lengua de origen, su libertad de creación y el desarrollo

máximo de sus competencias individuales; fortaleciendo los valores
de solidaridad, respeto por los derechos humanos, tolerancia, iden-
tidad cultural y conservación del ambiente.” En el mismo artículo, la
norma fija la obligación de los organismos del Estado, de la familia
y de la sociedad de garantizar para la infancia el completo “desa-
rrollo de su personalidad hasta el máximo de sus potencialidades,
así como el goce de una vida plena y digna”. Por último, reconoce
todos los derechos y garantías de la población infantil y adolescente
con capacidades especiales. La norma asegura también el derecho
a acceder y permanecer en un establecimiento educativo cercano al
lugar de residencia, a ser matriculado provisoriamente y a obtener la
documentación que acredite su identidad, en caso de carecer de ella
y a recibir las certificaciones y diplomas correspondientes
Es relevante destacar que esta Ley hace en su artículo 16º alusión
expresa al carácter gratuito de todos los servicios de educación pú-
blica, pertenecientes al conjunto de los niveles educativos y regíme-
nes especiales, tal como lo ordena la legislación vigente. El artículo
17º se orienta a garantizar la continuidad y conclusión de los estu-
dios de los niños, niñas y adolescentes embarazadas, padres o ma-
dres, prohibiendo todo tipo de discriminación contra ellos en función
de su estado o su paternidad o maternidad, particularmente la apli-
cación de medidas correctivas o sanciones disciplinarias por parte
de los establecimientos estatales o privados, cuestión sobre la cual
existen múltiples antecedentes en el sistema educativo argentino.
En referencia a la consagración de los derechos de la infancia en
el plano jurídico, resulta oportuno referir a la hipótesis esbozada
por Carli, quien plantea que, en el marco de las transformaciones
de las últimas décadas, “la niñez adquirió visibilidad al tiempo que
se produjo cierta invisibilización de las consecuencias trágicas que
tuvo sobre los niños el cambio de estructura social en la Argentina.
En esta visibilidad colaboró el reconocimiento de los derechos del
niño, que dio lugar a cierta universalización de la identidad infantil
en la medida que, en la concepción del niño como sujeto de dere-
cho se inscribieron signos mundiales que disolvieron las diferencias
y desigualdades locales y territoriales en una estética global. A la
vez que el niño sujeto de derecho fue enunciado en un discurso de

democratización de las instituciones de menores y de interpelación a
los gobiernos nacionales, éste se constituyó en una figura global en
un escenario de aumento inédito de la vulnerabilidad de la infancia
en la Argentina.” (Carli, 2006)
Capítulo 2. Las barreras al derecho

a la educación: del reconocimiento
formal al reconocimiento efectivo
Los problemas derivados del contexto

En Argentina, las posibilidades de cumplimiento del derecho a la
educación se han visto severamente desestabilizadas durante las úl-
timas décadas. Vale la pena recordar que, en nuestro país, el derecho
a la educación logró ampliar su efectividad a partir de las regulacio-
nes sociales que estableció el Estado de Bienestar desde fines de la
década de 1940 y principios de la década de 1950.53 Así, dichas regu-
laciones promovieron la extensión de los derechos civiles y políticos
a las esferas social y laboral y, de este modo, los derechos sociales54
llegaron, en alguna medida, a constituirse en derechos centrales y
universales. En concordancia con las características de este período,
53 Constituye un dato clave de este período la incorporación de derechos de segunda

generación a la Constitución Nacional de 1949, a la que refiere el apartado 1.3. de este infor-
me. En ella se incluyeron Capítulos a través de los cuales se le aseguraba al trabajador y a su
familia condiciones dignas y equitativas de trabajo y los beneficios de la seguridad social.
54 Respecto del concepto de ciudadanía social Thomas Marshall nos señala que el “ele-
mento social abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un mínimo bienestar
económico al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado con-
forme a los estándares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacio-
nadas son, en este caso, el sistema educativo y los servicios sociales” (Marshall, 1998 [1949]).

El Derecho A La Educación en Argentina: Florencia Finnegan Ana Pagano

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Ana Pagano, Ingrid Sverdlick y Paula Costas 

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L P Laboratorio de Políticas Públicas - LPP, Argentina

Observatorio Centroamericano para la Incidencia en

Observatorio Latinoamericano de Políticas Educativas

Programa Interdisciplinario de Investigaciones en

Universidad Pedagógica Nacional - UPN, Colombia (www.

Fecha de catalogación: 09/04/2007

FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundación Ford

Colección Libros FLAPE

Primera edición: marzo de 2007

Se permite la reproducción total o parcial de los contenidos de este libro,

La responsabilidad por las opiniones expresadas en el presente libro

Capítulo 1. El derecho a la educación en

Capítulo 2. Las barreras al derecho

Capítulo 3. Un estudio de caso:

Capítulo 4. Las luchas por el derecho

El presente informe se propone como una contribución al análisis

neoliberales que desestructuraron los derechos sociales de ciu-

Las bases legales de la educación argentina, en términos gene-

La República Argentina está integrada por 24 jurisdicciones, que en este documen-

Aires. Las autoridades de las provincias y de la Ciudad Autónoma

años de duración, a partir de los seis años), la Educación Polimodal

La educación como derecho en los

En la República Argentina, el derecho a la educación se encuentra

la cuestiones de la esfera económica. “Los derechos se inician como

Constitución de la Nación Argentina, Primera Parte, Capítulo Primero Declaraciones,

por “el progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción ge-

CN, art. 75, inciso 17.

na suelen tener profundas implicancias en la realización efectiva del

Ley Nº 1.420 de Educación Común

Puiggrós (1991): “La pedagogía de este período tuvo un importante protagonismo

La norma consagró la instrucción primaria obligatoria, gratui-

atendiendo a los rasgos de los grupos de edad, sexo, nacionalidad,

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La acción directa del Estado Nacional en las jurisdicciones pro-

constituidos o de otros que evolucionaron y formaron asociaciones

más eficiente era el trabajo, y nacionalizar el currículo, bajo fuerte

Constitución Nacional de 1949

CN de 1949, “Cap. III, art. 37, inc. 3: “Derecho a la capacitación. El mejoramiento

modo derechos sociales y asignándoles además contenido con un ni-

10 Constitución de la Nación Argentina, 1949, art. 37, cap. III, IV, 6.

la educación de gestión privada” (Morduchowicz, 2001). Por último,

La afirmación de la función subsidiaria

En la Argentina, el desarrollo de la educación privada constituye

La relación entre la asignación de fondos públicos a la educación

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La dimensión jurídica del derecho a la

La reforma constitucional de 1994

de igualdad, no discriminación, respeto por las identidades y plura-

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El marco legal específico de la

14 Esta cuestión es retomada y desarrollada en el Capítulo 2.

Washington (1990) de no intervención estatal en la economía, aper-

15 “Necesitamos un Estado eficiente, un verdadero proveedor por sí , en cogestión o

principal de reformas estructurales globales y de programas foca-

Ley de Transferencia educativa

paradigma de la democracia.17 Sin embargo, en el caso del proceso

Ana Pagano, Ingrid Sverdlick y Paula Costas