Tema 6 proceso de configuración del estado autonómico

En el contemporáneo Estado constitucional es habitual reconocer tres tareas fundamentales de la Constitución: a)

establecer la legitimación democrática de todo poder político; b) garantizar frente a los poderes públicos las posiciones
subjetivas de los individuos y de los grupos en los que éstos se integran; y c) organizar el Estado, tanto estructuralmente
(dimensión horizontal, relativa a la posición e interrelación de sus órganos) como territorialmente (dimensión vertical, relativa a
los diversos niveles del poder territorial).

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

1) En lo que respecta a la CE no contiene una definición del modelo de Estado, ausencia que responde fundamentalmente a la
peculiar evolución histórica del Estado español, que ha oscilado tradicionalmente entre el modelo centralista y
descentralizado.
a) A diferencia de los Austrias, que mantuvieron la gobernación de los reinos españoles respetando sus singularidades
legislativas y gubernativas, la entronización de la dinastía Borbón traería consigo la importación del modelo de Estado
centralista, de corte francés, que reflejarían los Decretos de la Nueva Planta, y mantendría posteriormente el ideario
liberal desde la Constitución gaditana de 1812.
b) Las quiebras más importantes a este principio de centralización, vendrán de la mano de las dos tentativas republicanas:
i) El primero será el modelo de Estado federal de la Constitución de 1873
ii) El segundo, el de la Constitución de 1931, que serviría como modelo para la configuración de lo que A MBROSETTI
caracterizaría posteriormente como Estado regional, y que inspiraría directamente la redacción de la C. Italiana de
1947, según relata el Prof. J ORDANA DE P OZAS . La constitución, rechazando explícitamente el modelo de Estado
federal (por los fantasmas de 1873) regulará ampliamente la autonomía de las regiones españolas, inspirándose en
la C. Weimar de 1919 (como reconocerían A LCALÁ Z AMORA , GARCÍA V ALDECASAS O J IMÉNEZ DE ASÚA ).
iii) Tras el régimen centralista del General Franco, la Transición democrática vendrá marcada por una búsqueda de
descentralización: una serie de Reales Decretos reconocerán regímenes provisionales de autonomía, que
encuentran su consagración definitiva en la CE 1978, cuyo texto, si bien se inspira modelos de Derecho comparado
(fundamentalmente los de Alemania, Italia y Portugal) se caracteriza, a este respecto, por ser una actualización de
la C. 1931, como reconoce hoy la mayoría de la doctrina.

2) La estructura de la CE se basa en un doble principio:

a) De un lado, se mantiene la estructura unitaria del Estado: art. 2 CE à la Constitución se fundamenta en la indisoluble
unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles (precepto que se completa con la
atribución de la soberanía nacional al pueblo español, ex art. 1.2 CE);
b) Pero al mismo tiempo: reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran
y la solidaridad entre todas ellas
c) El modelo resultante va a denominarse Estado autonómico español, calificado por nuestro TC como “un Estado
compuesto” (cfr. STC 14 de junio de 1982); que, si bien presenta similitudes claras con el federalismo y con el
regionalismo presenta la característica de su no correspondencia con ninguno de los paradigmas del derecho
comparado.
3) Y ello porque, en el caso español, la clave reside en la combinación del principio autonómico y el “principio dispositivo”.
a) Principio autonómico. Reconocido en el artículo 2 CE encuentra manifestaciones concretas a lo largo del texto
constitucional:
i) Así, el artículo 3 declara cooficiales, junto al castellano, las restantes lenguas españolas; el artículo 4 reconoce a las
nacionalidades y regiones el derecho a usar sus propias banderas y enseñas; el 20.3 garantiza el acceso de las
diferentes lenguas de España a los medios de comunicación social dependientes del Estado; el 40.1 consagra el
principio de distribución de la renta regional, que concreta el art. 131 al aludir a la planificación económica para
equilibrar el desarrollo regional; el 87.2 reconoce iniciativa legislativa a las CCAA; el art. 69 configura al Senado
como órgano de representación territorial; y, finalmente, en sede del Título IX, los arts. 161 y 162 regulan: a)
conflictos de competencias Estado-CCAA ante el TC; b) legitimación de las CCAA para interponer recursos de
inconstitucionalidad contra las leyes estatales; y c) la posibilidad del Estado de impugnar la normativa autonómica
ante el TC.
ii) Pero es sobre todo el Título VIII CE (“De la Organización Territorial del Estado”, arts. 137 a 158 CE) el que acomete
una profunda reorganización territorial del Estado a partir del reconocimiento de un amplio conjunto de
posibilidades para acceder a distintos niveles de autogobierno.
b) Principio dispositivo. Procede tanto de la Constitución republicana de 1931 como en general de la fórmula del
“consenso” con el que se emprendió la redacción de la Constitución, y significa que la autonomía surge como una
facultad y no como una imposición. La amplitud del principio dispositivo, llevaría al profesor CRUZ V ILLALÓN a formular
su tesis de la “desconstitucionalización de la estructura del Estado”, queriendo significar con ello que en el marco de la
Constitución caben, con respecto a la estructura del Estado soluciones completamente diversas y hasta contradictorias
(desde un Estado unitario descentralizado hasta un Estado sustancialmente federal, pasando por un Estado que
combinase heterogéneamente zonas de descentralización administrativa y descentralización política); soluciones todas
ellas entregadas en último extremo al Legislativo, sin más garantías que las que ofrece la Ley Orgánica.

4) Pero el carácter relativamente abierto del modelo autonómico y las incertidumbres a que ello daba lugar, fueron
solventados a través de dos vías:
a) Adopción de grandes Acuerdos autonómicos entre el Gobierno y las principales fuerzas representativas: los Acuerdos
de 31 de julio de 1984 permitieron conformar el mapa autonómico general del Estado y posteriormente los Acuerdos
firmados el 28 de febrero de 1992 alumbraron la adopción de la LO 9/1992 de 23 de diciembre, por la que se procedió a
“equiparación sustantiva” de los techos competenciales de las CCAA. La función que han cumplido todas estas opciones
políticas básicas hace que tengan valor paraconstitucional, o como ha indicado el profesor italiano V ANDELLI , valor de
convención constitucional (en el sentido de D ICEY ) que completa en cierto modo el texto de la Constitución.
b) Jurisprudencia del TC: que ha contribuido de tal forma a iluminar las claves y principios articuladores del sistema, que
ARAGÓN R EYES ha calificar al Estado español como “Estado jurisprudencial autonómico”.
COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

1) La síntesis del principio autonómico y el dispositivo se encuentra en el artículo 137, que abre el Título VIII proclamando que
el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las CCAA que se constituyan. La denominación
«Comunidades Autónomas» se prefirió a la de «Territorios Autónomos», que figuraba en el Anteproyecto de CE). De su
régimen jurídico-constitucional se pueden diferenciar dos ámbitos: la regulación del acceso a la autonomía y la estructura
institucional de las Comunidades.

2) Acceso a la autonomía.
a) Destaca en la CE la ausencia de una enumeración de las CCAA existentes y de su extensión territorial, precisamente
porque, en virtud del principio dispositivo, su constitución era meramente voluntaria, limitándose la CE a regular las
distintas vías de acceso. Hoy, una vez constituidas las 17 CCAA, son muchos los autores que, como Muñoz Machado,
apuntan que estas normas deben considerarse Derecho derogado. En el mismo sentido, el Informe del Consejo de
Estado de 16 de febrero de 2006, sobre una posible reforma de la Constitución apunta a la necesidad de reformar o
derogar los arts. 143, 146, 148, 151 y 152, y se manifiesta acerca de la posibilidad de incluir en nuestra Norma Suprema
una relación de las CCAA existentes (bien en el Título Preliminar, bien dentro del Título VIII, en los arts. 137 o 143).
b) De forma esquemática, podemos señalar que la CE previó las siguientes modalidades de acceso a la autonomía:
i) Modelo ordinario: se establece en los artículos 143 a 146, donde se describe un procedimiento en tres fases: i)
iniciativa de Corporaciones locales (mayoría de 2/3); ii) elaboración del EA por una Asamblea representativa y por
los parlamentarios electos en esas circunscripciones; iii) tramitación parlamentaria y adopción por LO del
respectivo EA
ii) Modelo extraordinario: se establece en los artículos 151 y 152 CE, donde se describe un procedimiento más
complejo en cuatro fases: i) iniciativa cualificada de Corporaciones locales representativas de la mayoría del censo
de población; ii) ratificación de la iniciativa por referéndum que deberá recibir el voto favorable de la mayoría
absoluta de los electores de cada provincia; iii) elaboración del EA y tramitación parlamentaria; iv) adopción por LO
y ratificación por referéndum (mayoría, esta vez, no absoluta de votos favorables). Sólo Andalucía accedió al
autogobierno a través de esta vía cualificada.
iii) El art. 144 prevé tres cláusulas de cierre, “por razones de interés nacional” apreciable por las Cortes en los
siguientes supuestos: a) aprobación de una EA para CA uniprovincial en el caso de una provincia carente de entidad
regional histórica (Madrid); b) acordar o autorizar un EA para territorios no integrados en la organización provincial
(Ceuta y Melilla) c) sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a la que se refiere e art. 143 CE (Almería).
iv) Por último, también algunas otras Disposiciones Adicionales y Transitorias resultaron relevantes para la puesta en
práctica del Estado autonómico: En concreto
(1) La Disposición Transitoria 1ª exoneraba de constatar la iniciativa de las Corporaciones locales a aquellas CCAA
que disfrutasen ya de regímenes de preautonomía, lo que sucedió con la mayoría de las CCAA.
(2) la Disposición Transitoria 2ª legitimó el acceso directo al mayor nivel de autonomía a aquellas CCAA que
hubieran plebiscitado en el pasado EEAA: País Vasco, Cataluña y Galicia.
(3) La Disposición Adicional 1ª sirvió para legitimar el establecimiento en Navarra de un régimen autonómico
ajeno a las previsiones procedimentales anteriores.
(4) Finalmente, otras Disposiciones Transitorias han quedado “en la reserva”: a) Disposición Transitoria 4ª relativa
a la incorporación de Navarra al País Vasco; b) Disposición Transitoria 5ª relativa a la constitución de Ceuta y
Melilla como CCAA.
3) Estructura institucional. De cada uno de los distintos procedimientos de acceso a la autonomía resultaba inferible un
determinado “techo competencial” así como la asunción de una determinada organización o estructura institucional.
a) Reparto competencial: para las CCAA instituidas por la vía del art. 143 CE, el marco competencial inicial debía
encuadrarse en el elenco de las veintidós competencias descritas en el art. 148.1 CE, que podrían ampliarse
transcurridos 5 años por imperativo del apartado 2º del art. 148 CE. Para las instituidas por la vía del art. 151 CE, era
posible acceder desde el primer momento a un máximo techo competencial. Hoy, sin embargo, podemos hablar de
igualación institucional y competencial de las distintas CCAA.
b) Estructura institucional: la CE sólo determinaba las instituciones correspondientes a las CCAA constituidas por la vía del
art. 151, mientras que para el resto, la única previsión era el reconocimiento, vía art. 148.1.1ª, de la competencia
exclusiva para la organización de sus instituciones de autogobierno, sin especificar cuáles son estas instituciones (en
contra de lo que sucedía en el Anteproyecto de Constitución).
c) ¿Cómo salvar esta antinomia? Inicialmente algún sector doctrinal (en especial, T. R. FERNÁNDEZ ) entendió que sólo las
CCAA a dotadas de un sistema competencial por atribución directa de la CE serían verdaderas entidades autónomas,
mientras que el resto no pasarían de ser meros entes administrativos descentralizados. Sin embargo, la antinomia
finalmente se resolvió, desde un punto de vista técnico-jurídico, entendiendo que las CCAA de acceso lento tenían
dicha libertad de organización, que podían ejercer sin sobrepasar los límites del art. 152.1; y desde un punto de vista
práctico, optando por generalizar la organización institucional del art. 152.1 a todas las CCAA; cosa que hicieron los
Acuerdos Autonómicos de 1981 y sancionó expresamente el TC a través de su fundamental Sentencia de 25 de
noviembre de 1998.

Finalmente, la construcción jurídica de toda CA se cierra con la adopción del correspondiente ESTATUTO DE AUTONOMÍA.

1) Concepto. Los artículos 81.1 y 147 CE contienen las reglas capitales para la identificación de lo que sea un EA. El primero,
dispone que los EEAA deben ser aprobados mediante ley orgánica; el segundo (inspirado en el art. 11 de la C. 1931), define
su posición ordinamental al indicar que los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el
Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

2) Naturaleza. Se ha discutido —al igual que en Italia— si los EEAA son normas estatales o autonómicas. Hoy se acepta
comúnmente que los EEAA son ambas cosas y por eso deben ser analizados desde una doble perspectiva

a) Los Estatutos adoptan la forma de L.O.: y como tales forman parte del Ordenamiento del Estado, lo que no constituye
una manifestación sino una garantía del autogobierno, pues se adoptan mediante una fuente heterónoma al
ordenamiento autonómico (STC 28 de junio de 2010). Sin embargo, están sometido a un régimen de iniciativa y
aprobación específico (según hemos visto, en los arts. 143.2, 146 y 151); procedimiento interpretado de forma
diferente por la doctrina: mientras que un sector mayoritario (R ODRÍGUEZ Z APATA , P ÉREZ R OYO) sostiene que en la
adopción del EA confluyen la voluntad estatal y la autonómica (que ha llevado a algunos autores, como L EGUINA V ILLA a
hablar específicamente de una potestad estatuyente) otro sector (S. MUÑOZ MACHADO, I DE O TTO) niega la existencia de
una voluntad autonómica antes de la aprobación del EA y consiguiente constitución de la CA:
 b) Los EEAA se definen como norma institucional básica de la CA: y por ello son expresión de lo que K ELSEN llamara
descentralización estática y perfecta: estática, porque son normas especiales ratione territorii y perfecta, en la medida
en que sus reglas resultan indisponibles para la sola voluntad del Estado. De aquí se desprenden dos consecuencias:
i) El EA adquiere eficacia propia independiente de la voluntad del Estado, que pierde así toda disponibilidad sobre
el mismo. La garantía de que esto sea así viene dada por lo que se ha denominado la superrigidez estatutaria: la
Constitución contiene dos previsiones relativas al procedimiento de reforma, una de carácter común, según la cual
la reforma de los EEAA se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la
aprobación por las Cortes Generales mediante L.O. (art. 147.3) y otra de carácter especial referida a los EEAA
aprobados por el procedimiento del art. 151 CE, según la cual, sólo podrán ser modificados mediante los
procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes
(art. 152.2 CE), salvo que la reforma sólo tuviese por objeto la alteración de los poderes autonómicos y no afectase
a las relaciones de la CA con el Estado, en cuyo caso se elevará el texto aprobado a las CG y si éstas, en el plazo de
30 días, no se declaran afectadas por la reforma, se someterá el texto a referéndum entre los electores de la CA y
en caso de resultado favorable, será nuevamente elevado a las CG para su aprobación mediante L.O. y posterior
promulgación y sanción por el Rey. Dos consecuencias de esta superrigidez:
(1) Posición de los EEAA en el OJ: la mayoría de los autores (R UBIO L LORENTE , R ODRÍGUEZ Z APATA , GARCÍA DE
E NTERRÍA ) los considera normas superiores al resto de normas del ordenamiento estatal. MUÑOZ MACHADO,
considera que se aplica el principio de separación (derivado del principio de competencia).
(2) Consecuencia: la autonomía es hoy irreversible, salvo que se reforme la Constitución.
ii) Para el ordenamiento autonómico, el EA es la norma constitutiva o fundacional de la CA, lo que implica que, una
vez aprobado, el EA se convierte en norma suprema de la CA y las normas autonómicas no podrán contrariar lo
establecido en el EA sin incurrir en invalidez.

3) Contenido. Como norma constitutiva, el art. 147.2 CE señala un contenido material mínimo que deberá contener cada EA:
a) la denominación de la CA que mejor se corresponda con su identidad histórica; b) la delimitación de su territorio; c) la
denominación, sede y organización de sus instituciones de autogobierno; d) las competencias a sumir y las bases para el
traspaso de las mismas. La cuestión del contenido material de los EEAA, pacífica hasta ahora, ha sido replanteada a partir de
la aparición de los que se ha venido en llamar generalizadamente la «nueva generación de Estatutos» cuyo mayor
exponente es el EA de Cataluña (L.O. 6/2006), que incorporó nuevos contenidos, en concreto: mandatos al legislador y una
parte orgánica en la que se observa un acentuado paralelismo con la Constitución. La jurisprudencia del TC enunciada en la
STC 12 de diciembre de 2007 y reiterada en la STC de 28 de junio de 2010, ha interpretado sin embargo todos estos
preceptos como meros mandatos a los poderes públicos autonómicos.

4) Límites. Todo ello plantea, en último lugar, la cuestión de los límites a lo que se ha venido a denominar la potestad
estatuyente de las CCAA. Los EEAA están subordinados a la constitución (cfr. art. 27.2.a) LOTC: admite que los EEAA son
susceptibles de declaración de inconstitucionalidad) y deben ser interpretados conforme al texto de la Constitución. Por
ello, como ha destacado la STC 12 diciembre 2007, en relación con el Estatuto Catalán, el principio dispositivo se encuentra
necesariamente limitado por la propia CE, pues lo contrario supondría admitir la posibilidad de una reforma indirecta de la
CE. En el mismo sentido, el Informe del Consejo de Estado sobre la reforma de la Constitución ha puesto de relieve la
conveniencia de regular con más detalle las cuestiones relativas a la modificación de los EEAA, participación de las Cortes
Generales y límites al reparto competencial.

Esta «directa infraordenación de los Estatutos a la Constitución» (en expresión de la STC 11 de julio de 1986) confiere a los
mismos una peculiar posición dentro del bloque de constitucionalidad en el que se integran.