I.S.F.D. Nro.

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PRESUPUESTO
El presupuesto es el acto de gobierno mediante el cual se prevén los recursos y los gastos
estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado que generalmente es de
un año.
Al estudiar la actividad financiera del Estado, señalamos que se trataba de una actividad
constituida por tres momentos distintos, el primero, que correspondía a lo que se denomina
planificación o cálculo, tanto de los recursos como de los gastos públicos, es denominada
elaboración del presupuesto, el cual se distingue de cualquier otro programa de actividades
gubernamentales, ya sean, políticas, sociales, económicas, etc. porque 1) tiene que ser aprobado
obligatoriamente, al menos en los países democráticos, por un acto legislativo, especial, la Ley de
Presupuesto y 2) abarca un período determinado que por lo general es un año.
El proceso de creación de la ley de presupuesto comprende varias fases. No sería una ley
común. Ejecutarlo implica actos administrativos. Se trata de una serie de actos administrativos-
legislativos concretados en una ley del Congreso.
Las funciones del Presupuesto son:
 Determinar en cifras y por un período de tiempo la futura actividad del Estado para el
cumplimiento de los cometidos que ha asumido
 Permitir el control por parte de la opinión pública y del Poder Legislativo, de la actividad
financiera del gobierno.
 Coordinar el plan económico del Sector Público con el plan económico general.
El presupuesto tiene una importancia que excede el marco del puro aspecto financiero, en
las épocas actuales, trasciende ese aspecto y abarca otros de naturaleza política, económica y social

Es un instrumento:
 Financiero: cómo se obtendrán los recursos.
 Administrativo: alude a qué acciones hará el Estado para satisfacer las necesidades
públicas.
 Económico: se refiere a qué consecuencias tendrá para la economía nacional.
 De programación: tiende a buscar una forma más adecuada para resolver el problema de la
escasez, trata de asignar recursos de una mejor manera.
 Legislativo: la aprobación del presupuesto constituye un acto legislativo indispensable.
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El presupuesto es una institución de derecho público que sirve de contenido a un conjunto

de normas e instituciones jurídicas que forman el “derecho parlamentario” y cuya evolución podemos
dividirla en etapas, las cuales son:
 Primera: (Inglaterra) a partir de la Carta Magna, en el año 1215, según la cual los barones
del reino obligaron a Juan sin Tierra la necesidad de consultar antes de imponer tributos, es
decir, que ningún tributo podía ser establecido sin el consentimiento del Consejo del Reino.
Más tarde, el Consejo de los Comunes se convirtió en el Parlamento y dejó sin efecto:
o El secreto de Estado de gastos reales e inversión de recursos.
o La norma que imponía al rey obtener los recursos de su propio dominio.
En Francia, el absolutismo real no reconoció estos derechos hasta comienzos del siglo XIX
cuando por iniciativa de la cámara de diputados se estableció el derecho de ésta a limitar y
a precisar los gastos que debía realizar el Poder Administrador.
En Estados Unidos desde el comienzo se aceptó el principio inglés del reconocimiento del
derecho del Parlamento en materia de gastos y recursos.
 Segunda: el reconocimiento de la obligación del gobierno de informar al Parlamento en qué
gastos iba a invertir el rey la recaudación tributaria.
 Tercera: la votación periódica de la autorización. Periódica porque los recursos y los gastos
varían según los ciclos económicos y según los ejercicios o períodos,

Antecedentes del derecho argentino

1) El Acta del 25/05/1810, que decía en una de sus cláusulas: “la Junta de Gobierno publicará todos
los días primeros de mes un estado en que se dé razón de la Administración de la Real Hacienda, y
no podrá imponer contribuciones ni gravámenes al pueblo ni a sus vecinos, sin previa consulta y
conformidad de este Cabildo”. Este artículo implicaba la afirmación de normas representativas como
expresión del voto popular para la aplicación de los tributos y para la autorización y control de los
gastos.

2) En 1822, durante el gobierno de Martín Rodríguez, se dispuso la estructuración del primer

Presupuesto orgánico argentino del cual el 60% se destinaba al Departamento de Guerra. En la
presentación de dicho presupuesto, el Ministro de Haciendas aludió al privilegio parlamentario en
materia presupuestaria de votar la aprobación de la Ley de Presupuesto General, estableciendo los
recursos y los gastos de la gestión gubernamental.
Posteriormente, en 1826, elegido presidente Rivadavia, el Congreso sancionó la
Constitución Nacional incluyendo en ella los principios y privilegios parlamentarios enunciados por
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el Ministerio de Hacienda del gobierno de Martín Rodríguez, que luego fueron respetados en el curso
de la historia argentina.

3) En 1853, nuestra Constitución Nacional estableció los siguientes principios:

 “Corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos de administración de
la Nación y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.
 “El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: hacer recaudar las rentas de la
Nación y decretar su inversión con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales”.
Actualmente esta función le corresponde al jefe de gabinete y está contenida en el art. 100
de la constitución vigente.

4) En el año 1870, bajo la presidencia de Sarmiento se sancionó la Ley de Contabilidad, la cual fue
derogada durante el gobierno de Perón, en 1947, tras la sanción de la ley sobre Régimen Financiero
y que entre otras cosas establecía que “el presupuesto general comprenderá la totalidad de recursos
y erogaciones, ordinarios y extraordinarios, de la Administración Central y las entidades
descentralizadas, que se provean para cada ejercicio financiero. Los recursos y las erogaciones
figurarán por sus montos íntegros, sin compensarse entre sí. El ejercicio comenzará el 01/01 y
terminará el 31/12 de cada año.

5) En 1956 se dictó el decreto-ley de Contabilidad y Organización del Tribunal de Cuentas de la

Nación y de la Contaduría General de la Nación. En general, este decreto respondió al propósito de
dar mayor extensión a la función de control sobre la gestión patrimonial y financiera-administrativa
del Estado.

6) Desde el 01/01/1993, rige la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional, que derogó:
 La Ley de Contabilidad, excepto el capítulo de Gestión de Bienes del Estado y el de
Contrataciones, es decir, la derogó parcialmente.
 La Ley de creación de la Sindicatura General de Empresas Públicas.

Entonces, debido a esta ley 24.156, a partir de la fecha de su vigencia, dejaron de funcionar:
el Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Públicas.

Son conjuntos de normas a seguir para realizar un presupuesto

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Principio de unidad
Sostiene que en un único cuerpo o documento deben preverse los gastos públicos
autorizados y los recursos financieros calculados de todas las entidades, organismos o haciendas
que componen el sector público. Significa que todos los gastos y recursos deben ser agrupados en
un mismo documento y así presentados para su correspondiente aprobación legislativa. En
consecuencia, dispone que tienen que haber un solo presupuesto anual, lo cual es un requisito
elemental para asegurar la buena gestión de las finanzas públicas y determinar si se cumple con el
principio de equilibrio.
Ello permite obtener una visión de conjunto de la situación presupuestaria y movimientos
financieros de la hacienda pública en su integridad, además de facilitar la indispensable armonización
de las cuentas públicas con las del presupuesto económico nacional (cuentas sociales) del cual
aquéllas forman parte, constituyéndose así el presupuesto público en un instrumento relevante para
el proceso de planificación socio-económica.
El principio de unidad se ve complementado con el principio de unidad de caja, que significa
que no debe haber en la hacienda pública tesoros o cajas independientes sino un solo ente central
o tesorería recaudadora y pagadora de todos los fondos del estado. Implica, por otra parte, que dicho
fondo común centralizado debe destinarse en forma indiscriminada a la atención de los diversos
gastos públicos, no debiendo existir afectación especial de impuestos a gastos determinados.

Principio de universalidad (o de integridad)

Se complementa con el principio o regla de no compensación. Expresa que en el
presupuesto analítico público debe figurar la totalidad de los gastos o erogaciones, así como la
totalidad de los recursos o ingresos financieros, separadamente, sin admitirse compensaciones entre
sí.

Principio de especificación
Establece que los diferentes rubros de gasto deben consignarse en la forma más detallada
posible, de manera que pueda así apreciarse con máxima certidumbre y posibilidad de análisis, los
distintos conceptos, sus aplicaciones y efectos consiguientes, así como a los fines de adecuada
programación y de un más eficaz control legal y administrativo de cada especia de erogación; ello
sin caer en frondosidades redundantes o atomizaciones excesivas o inútiles que pueden restarle
claridad a los contenidos presupuestarios. Lo mismo cabe expresar de los distintos tipos de recursos
financieros.

Principio de antelación (de anticipación o de precedencia)

La norma legal establece que el proyecto de ley de presupuesto y su fundamentación,
preparados por el Poder Ejecutivo para entrar en vigencia el año financiero inmediato siguiente,
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deben obrar en la Cámara de Diputados antes del 15 de septiembre de cada año, para su estudio,
debate y sanción por el Congreso Nacional antes del 31 de diciembre. Si a ésta última fecha, el
proyecto no hubiese sido aún autorizado parlamentariamente, puede el poder administrador ejecutar
gastos a cuenta de los presupuestado en el proyecto, tomando como base el presupuesto vigente el
período inmediato anterior.
Su cumplimiento efectivo permitiría formular una técnica y políticamente acertada
programación de la actividad pública a corto plazo y mediano plazo, así como una ajustada
estimación financiera real de flujos componentes de la contabilidad social preventiva (presupuesto
económico nacional).

Principio de exclusividad
Indica que no deben insertarse en la ley de presupuesto o documento jurídico-administrativo
que cumpla su cometido específico, disposiciones o materias extrañas a lo estrictamente
presupuestario, o sea, que dicho cuerpo legal debe contemplar exclusivamente la cuestión
presupuestaria propiamente dicha.

Principio de acuciosidad
La expresión acuciosidad debe interpretarse como un propósito u objetivo de sinceridad o
fidelidad o veracidad (más que de exactitud), esto es, que las cifras estimadas para los distintos
rubros que componen tanto los gastos autorizados como los recursos calculados, reflejen cabal y
fielmente el futuro desenvolvimiento de la gestión financiera y, por ende, el plan de acción política-
económica a ejecutar por el sector público en un período próximo.
Se trata de lograr la máxima aproximación posible a las reales necesidades financieras y de
evitar la sobreestimación o la subestimación de erogaciones y/o recursos futuros.

Principio de equilibrio
El presupuesto debe aparecer siempre formalmente equilibrado, en el sentido contable,
aunque virtualmente pueda haber déficit o superávit financieros. Este principio consiste en que la
cantidad total de los gastos autorizados en un presupuesto debe ser igual a la suma total de los
recursos estimados para ese mismo año financiero. Si la cantidad total de aquellos supera a la suma
total de éstos, hay un resultado negativo llamado déficit. La situación inversa se llama superávit.
El principio de equilibrio era la regla fundamental de los clásicos en materia de finanzas
públicas. Se basaba en el naturalismo filosófico y en el concepto de orden científico newtoniano de
ley y orden natural, que sostenía todo el sistema teórico de la economía clásica. Sin embargo, la
tesis keynesiana, y la crisis del 30, fueron los responsables de una reelaboración de dicho principio,
el cual hoy es concebido en relación no con las finanzas públicas, sino con la economía nacional
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Principio de periodicidad o anualidad

El presupuesto no debe ser votado más que una vez para todo el año financiero, y tiene que
autorizar los gastos públicos y estimar los recursos públicos por un año solamente, este principio
tiene rango constitucional, el año financiero, a su vez, designa el plazo de doce meses que dura la
aplicación de un presupuesto, y puede o no coincidir con el año calendario
Responde a la necesidad técnica-política de que la ejecución efectiva del presupuesto se
materialice en un período determinado y acotado.
No podría concebirse un presupuesto destinado a regir por lapso indeterminado ni aun por
períodos excesivamente prolongados, dado que, aún en países con estabilidad de precios en el largo
plazo, perdería eficacia, aplicabilidad y validez como instrumento financiero preventivo, por razones
de técnica de programación, eficiencia administrativa y legislativa en la formulación, ejecución y
control del mismo. Por ello, esta regla está íntimamente relacionada con los principios de antelación,
acuciosidad, especificación y equilibrio.
Lo que es materia controvertible y susceptible de adopción de alternativas diversas es si el
período presupuestario debe ser anual o plurianual.
El período de duración anual tiene ventajas propias de la inmediatez: mayor precisión en el
cálculo y determinación de las erogaciones e ingresos públicos, conexión estrecha entre las políticas
monetaria y fiscal de corto plazo, ajuste de los movimientos financieros y la evolución de la deuda
pública al programa anual de gobierno (plan operativo anual), inserción directa del presupuesto
financiero público en el presupuesto económico nacional anual, control de legalidad y de mérito en
la gestión adecuados al período breve, etc.
El período plurianual presenta la ventaja de la adecuación presupuestaria a un determinado
plan de gobierno a llevar a cabo en el mediano plazo; se podría formular y ejecutar planes de
desarrollo trienales, quinquenales, etc., cuya expresión financiera sería el presupuesto del sector
público, muy especialmente idóneo como complementario de la planificación económica y social si
al mismo se lo instrumenta conforme a la técnica del presupuesto por programas, particularmente.
El presupuesto plurianual es singularmente indicado para la ejecución de programas o
planes de obras públicas con trámite de mediana o larga duración, desde el llamado a licitación o
concurso hasta la finalización de la obra.

Principio de continuidad
Respetar la anualidad, pero tener presente que algunas acciones/actividades deben tener
una continuidad, no deben dejarse de llevar a cabo ni cortarse.
Todos y cada uno de los elementos del presupuesto anual deben apoyarse en los resultados
de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los ejercicios futuros.
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Principio de flexibilidad
La aplicación de este principio conduce a que el presupuesto no tenga rigideces que le
impidan constituirse en un eficaz instrumento de administración, de gobierno y de programación
económica y social. Ante determinadas circunstancias se debe permitir una posibilidad de ajuste.

Principio de programación
 Establecer objetivos a alcanzar tanto en su naturaleza como en su cantidad.
 Para lograr esos objetivos habrá que desarrollar determinadas acciones.
 Para ello se requiere disponer de medios humanos y materiales, los cuales deben estar
adecuadamente organizados.
 Para disponer de medios humanos y materiales es necesario incurrir en costos, los que se
traducen en gastos presupuestarios.
 Para efectuarlos se necesitan medios financieros que posibiliten la realización de los
programas.
El presupuesto será, entonces, el instrumento en el que se preverán los ingresos a obtener,
que permitirán la realización de gastos, con los cuales disponer de medios para efectivizar acciones,
que permitan alcanzar los objetivos deseados.

Principio de Publicidad:
Todos deben conocer el plan presupuestario para poder controlar la acción del Estado y para
que el sector privado ajuste sus propias actividades en función de la economía del Sector público.
La publicidad se proyecta sobre la preparación y sobre la ejecución del presupuesto y se
materializa con la publicación del Presupuesto en el Boletín Oficial.

Principio de claridad
Se refiere a la forma del presupuesto. Éste debe hacerse de tal forma que responda a un
ordenamiento que permita hacerlo entendible por aquellos que deciden su aprobación (Poder
Legislativo); por aquellos responsables de su ejecución (administración); por los ciudadanos en
general, de modo que puedan entender el uso de los recursos públicos.

Principio de unidad
En Argentina, los presupuestos y planes de acción de las empresas públicas no integran
analíticamente el presupuesto general del ejercicio, esto es, no son objeto de aprobación
parlamentaria. Sólo figuran en el presupuesto general sus eventuales déficit de explotación (a ser
cubiertos con aportes del tesoro público) o eventuales superávit (computables como recursos
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financieros) y sus necesidades de fondos para inversión. Esto significa que existe multiplicidad
presupuestaria, no unidad.
Por otra parte, también se ha venido desvirtualizando este principio con la excesiva
proliferación de las denominadas cuentas especiales, asignadas a ciertos organismos autárquicos o
bien paraestatales (fondos de fomento o apoyo de determinadas actividades económicas, juntas o
comisiones reguladoras de producción, entes de previsión social, etc.) dedicadas a fines sociales,
profesionales, culturales, científicos, etc.
La existencia de dichas cuentas especiales tampoco ha respetado estrictamente el principio
de unidad de caja, por operar mediante cajas o tesorerías independientes entre sí y del tesoro
nacional, aunque sometidas al control externo que ejerce el tribunal de cuentas.

Principio de universalidad (o de integridad)

En nuestro país se presentan algunos casos de quebrantamiento de esta regla.
El estado nacional suele otorgar exenciones tributarias objetivas o subjetivas a determinados
sujetos pasivos. Estas exenciones o desgravaciones equivales, financieramente, a subsidios
implícitos que deberían explicitarse como gasto público (al igual que los reembolsos y reintegros
impositivos) de modo tal que la opinión pública esté en condiciones de conocer con certidumbre
cuánto deberían tributar y cuánto no tributan los contribuyentes beneficiados en virtud de la franquicia
otorgada. En la práctica, sólo han figurado como recursos impositivos calculados los importes netos.
Otro ejemplo: casi todos los impuestos directos e indirectos que recauda el fisco nacional
están sujetos a redistribución entre la misma nación y las provincias, según el régimen de
coparticipación federal de impuestos. En el cálculo de recursos del presupuesto debería consignarse
la recaudación total esperada de tales y tributos; y lo que se coparticipa a las provincias, capital
federal y algún otro destino menor debería contemplarse como gasto público nacional de
transferencia. Dicho gasto federal aparecería entonces como recurso provincial y al confeccionarse
el presupuesto consolidado del sector público total del país, sí operaría correctamente la
compensación entre diferentes niveles gubernamentales.
Cabe aclarar que en el presupuesto sí existen las llamadas erogaciones figurativas, que son
transferencias financieras entre organismos de la misma jurisdicción nacional. Y ahí si registran como
gasto de unos y recurso de otros.

Principio de especificación
En nuestro presupuesto nacional, este principio se cumple satisfactoriamente, ya que
actualmente exhibe aperturas sucesivas en secciones, sectores, incisos (clasificación económica de
gasto público) y partidas principales (de fijación cualicuantitativa) y parciales (de fijación sólo
cualitativa), además de contener, en una estructura combinada y con sendos objetivos diferenciados,
las clasificaciones orgánica o institucional o por jurisdicciones y la por finalidades y funciones, así
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como un planteo de apertura en programas, aún en vías de mayor desarrollo y perfeccionamiento

técnico.
Aunque el cuadro de recursos calculados también experimenta una aceptable
desagregación, sobre todo en los impuestos, cabe formular una crítica conceptual al hecho de que
allí se prevean las tasas como recursos no tributarios.

Principio de antelación
En los hechos, el proyecto se comienza a preparar y estudiar tardíamente y con excesiva
lentitud, de modo que su presentación y/o sanción ulterior generalmente se producen ya avanzado
el ejercicio financiero respectivo.

Principio de exclusividad
Es común advertir en el articulado de la ley de presupuesto argentino, la presencia de
disposiciones que, aunque relacionadas con el tema, versan sobre instituciones o conceptos
extrapresupuestarios, tales como la creación, modificación o eliminación de determinado tributo,
facultades dadas al Poder Ejecutivo en materia de recursos de tesorería u otras formas de crédito
público, u otros recursos financieros, cuestiones inherentes a la política monetaria, procedimientos,
etc, que deberían legislarse separadamente del presupuesto.

Principio de acuciosidad
Los montos presupuestarios autorizados por el Congreso constituyen, salvo determinadas
erogaciones, un límite máximo de gasto público, y el fenómeno inflacionario suele desvirtuar las
cifras oportunamente previstas y, por tanto, alejarse del principio de acuciosidad.

Principio de equilibrio
En Argentina el déficit fiscal, o sea el déficit de la hacienda pública propiamente dicha, está
configurado por la llamada “necesidad de financiamiento”, cuya cobertura ha de materializarse a
través del endeudamiento público, de corto o de largo plazo, interno o externo, o bien a través de la
creación monetaria por el Banco Central, de esta forma el presupuesto siempre aparece formalmente
equilibrado.
En el caso del presupuesto nacional argentino, y de la mayoría de las provincias y municipios,
dado que se ha adoptado el sistema mixto, puede suceder que resulte déficit financiero, por el hecho
de que los gastos comprometidos superen a los recursos ingresados, y que al mismo tiempo se
arroje superávit operativo o de caja, por el hecho de que se paguen efectivamente gastos en monto
menor a los ingresos que registra el tesoro.
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Principio de periodicidad
En Argentina, el presupuesto financiero público tiene vigencia anual en el orden nacional.
Pero en la constitución de 1949 se preveía su posible duración plurianual (por un año o por períodos
superiores hasta un máximo de tres años), lo que fue derogado en 1957 al retornarse a la vigencia
de la constitución de 1853, con algunas pocas reformas. También, en un período de gobierno de
facto, en 1972, se estableció la posibilidad de la plurianualidad, limitada en su máximo al período de
mandato presidencial, la que después fue derogada por el gobierno constitucional surgido en 1973.

Se refiere a cómo se computan los gastos y recursos al presupuesto. En general existen dos
sistemas para la inclusión de los gastos y los recursos en un ejercicio presupuestario.
Presupuesto de caja o de gestión: en este sistema, llamado también sistema inglés, se considera
únicamente los ingresos y las erogaciones efectivamente realizadas durante el período
presupuestario, con independencia del origen de las prestaciones.
Las partidas se imputan por lo percibido, por lo tanto, las cuentas se cierran en el término
del año financiero y no puede quedar residuo, lo que no se pagó o cobró durante el año pasa al
ejercicio siguiente. En este caso, el ejercicio financiero coincide con el año calendario.

Presupuesto de competencia: llamado también de competencia jurídica o sistema francés. Se

computan los gastos e ingresos del período presupuestario en el momento en que nace la obligación
exigible de pagar o cobrar, prescindiendo del momento en que se hacen efectivos, es decir, se
imputan en las partidas por el método de lo devengado. Quedan cuentas a pagar o a cobrar, las
cuentas no cierran al finalizar el año, deben quedar pendientes hasta que se liquiden las operaciones
y el residuo se imputa al mismo ejercicio, no se pasa al siguiente y se fija un período de tiempo
adicional para que se contabilice. Entonces, en este caso el ejercicio financiero no coincide con el
año calendario, porque el primero es más extenso.
Las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarán al 31 de diciembre de cada
año. Después de esa fecha los recursos que se recauden se considerarán parte del presupuesto
vigente, con independencia de la fecha en que se hubiere originado la obligación de pago o
liquidación de los mismos.
Con posterioridad al 31 de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni
devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha.
Los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre de cada año se cancelarán, durante
el año siguiente con cargo a las disponibilidades en caja y bancos existentes a la fecha señalada.
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Los gastos comprometidos y no devengados al 31 de diciembre de cada año se afectarán

automáticamente al ejercicio siguiente, imputando los mismos a los créditos disponibles para ese
ejercicio.

el sistema argentino establecido por la Ley de

Administración Financiera es un sistema mixto porque se aplica el sistema de caja para los recursos
porque se contabilizan en el momento en que se perciben, es decir cuando ingresan al tesoro y de
competencia para los gastos, porque se contabilizan en el momento en que son comprometidos.
Los gastos comprometidos, pero no pagados durante el ejercicio con la ley de contabilidad
no pasaban al ejercicio siguiente, se mantenían en una cuenta de Residuos pasivos y a esta cuenta
se le imputaban los libramientos posteriores y caducaba a los 2 años del cierre del ejercicio.
La Ley de Administración Financiera derogó las cuentas nacionales de residuos pasivos,
ahora cuando está asumido el compromiso, el gasto pasa al ejercicio siguiente, es decir, si está
comprometido, pero no pagado, la Ley de Administración Financiera dice que es una deuda del
tesoro.