Fundamentos Conceptuales Gobernanza

FUNDAMENTOS CONCEPTUALES
SOBRE LA GOBERNANZA
FUNDAMENTOS CONCEPTUALES SOBRE LA GOBERNANZA
OLACEFS HONDURAS
ORGANIZACIÓN LATINOAMERICANA Y DEL CARIBE Abog. Daysi Oseguera de Anchecta - Presidente
DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES Tribunal Superior de Cuentas de Honduras
CTPBG NICARAGUA
COMISIÓN TÉCNICA DE PRÁCTICAS Lic. Luis Ángel Montenegro Espinoza -
DE BUENA GOBERNANZA Presidente del Consejo Superior
Contraloría General de la República de Nicaragua
MIEMBROS
MÉXICO
ARGENTINA (PRESIDENCIA) C.P.C. Juan Manuel Portal Martínez - Auditor Superior
Dr. Horacio F. Pernasetti - Auditor General Auditoría Superior de la Federación
Auditoría General de la Nación Argentina
PERÚ
BOLIVIA C.P.C. Fuad Khoury Zarzar - Contralor General
Lic. Gabriel Herbas Camacho - Contralor Contraloría General de la República de Perú
General de la República
Contraloría General de la República de Bolivia URUGUAY
Dr. Siegbert Rippe - Presidente
CHILE Tribunal de Cuentas de la República
Dra. Patricia Arriagada Villouta - Contralora Oriental del Uruguay
General (S) de la República
Contraloría General de la República de Chile VENEZUELA
Dr. Manuel Galindo Ballesteros - Contralor General
COSTA RICA Contraloría General de la República
Lic. Marta Acosta Zuñiga - Contralora General Bolivariana de Venezuela
Contraloría General de la República de Costa Rica
MIEMBROS AFILIADOS
CUBA Tribunal de Cuentas de la Provincia de
Lic. Gladys María Bejerano Portela - Buenos Aires
Contralora General de la República
Contraloría General de la República de Cuba Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Fe
GUATEMALA
Lic. Carlos Enrique Mencos Morales - Contralor
General de Cuentas de la República
Contraloría General de Cuentas de
la República de Guatemala
3
ÍNDICE
Presentación 6
Justificación 8
El propósito del estudio 10
¿A quién está dirigido el estudio? 10
Introducción 11
I. Surgimiento del concepto de gobernanza:

contexto y explicaciones 12
Un primer vistazo al término 12
Las causas del relevo de la noción de gobierno
por la de gobernanza 13
II. Dimensiones analíticas de la gobernanza 17

Gobernanza en sentido descriptivo: la coparticipación como el eje
de los gobiernos modernos 20
Los primeros estudios 24
La postura de los organismos internacionales 27
Gobernanza en sentido normativo: principios y prácticas 28
Macro-gobernanza: principios rectores del sector público 29
Micro-gobernanza: prácticas de gestión y el vínculo con la
fiscalización superior 34
Recapitulación 36
Bibliografía 37
Referencias 40
Anexo 1 42
Índice de Tablas
Tabla 1. Comparativo de las definiciones de gobernanza promovidas por el

FMI, la OCDE y el Banco Mundial 29
Tabla 2. Comparativo de las definiciones de Buena Gobernanza promovidas

por la ONU, el PNUD, la Comisión Europea, el FMI, la OCDE, el Banco
Mundial y la IFAC 31
Tabla 3. Elementos de gestión pública que se pueden fortalecer a través de la

fiscalización superior 35
4
PRESENTACIÓN
En las últimas tres décadas, América Latina ha experimentado cambios importantes en
la esfera político-administrativa. El periodo marcado por el predominio de gobiernos
ilegítimos dio paso a una etapa de progresiva democratización que continúa hasta la
fecha. El arribo de sistemas políticos fundados en el imperio de la ley, y la creación de
nuevas instituciones, gradualmente ha propiciado que el debate sobre cómo construir
estructuras formales para regular la contienda por los cargos públicos y cómo
establecer un entramado legal de frenos y contrapesos entre los poderes, se quedó
rezagado. En contraste, desde hace más de dos décadas, las discusiones sobre política
y administración pública se han centrado en otro tema: la capacidad administrativa
de los Estados. En otras palabras, ahora, más allá de analizar la configuración de los
regímenes de gobierno y la división del poder, el objetivo ha sido responder cómo
lograr que el aparato gubernamental, en un marco de legalidad, genere resultados,
entregue servicios de calidad y cumpla con las expectativas ciudadanas. Los estudios
sobre la gobernanza plantean, justamente, este tipo de preguntas.
Desde mediados de la década de 1980, este término se empezó a popularizar

con fuerza debido a que engloba asuntos relacionados con la modernización de
las instituciones, la rendición de cuentas, la participación ciudadana, entre otras.
No obstante, a la fecha, entre los teóricos de las ciencias sociales no hay consenso
respecto al significado de la gobernanza. En la retórica política, en los estudios de
los organismos internacionales y en la literatura de la administración pública, dicho
término se utiliza para describir cosas distintas, lo cual en gran medida ha alentado
una serie de críticas sobre su valor explicativo. Este documento de trabajo tiene como
finalidad atenuar esta ambigüedad. A lo largo de este escrito se describe, a grandes
rasgos, la historia del término, se exponen sus principales acepciones y se detalla su
utilidad dentro del ámbito de la fiscalización superior.
Este estudio es resultado del compromiso de la Auditoría Superior de la Federación

de México (ASF) con sus pares, miembros de la Organización Latinoamericana y del
Caribe de Entidades de Fiscalización Superiores (OLACEFS). Con este documento
de trabajo se da cumplimiento a su Plan Estratégico 2011-2015, específicamente
a la Meta Estratégica 4 “Posicionamiento Internacional”, Estrategia 3, “Propuestas
Conjuntas”; así como al Programa de Actividades 2014-2015 de la Comisión Técnica
de Prácticas de Buena Gobernanza (CTPBG), en el Área Temática 4: “Estrategias
Efectivas de Probidad Administrativa y Prevención de la Corrupción”, Iniciativa 4.1.
“Definición y Promoción del Buen Gobierno”.
5
En el Programa Operativo Anual de esta Comisión se acordó que la ASF sería
responsable de la siguiente actividad:
1. Documento de trabajo o marco analítico sobre las distintas vertientes

teóricas sobre la gobernanza.
El estudio referido pretende ser una fuente de consulta básica sobre el surgimiento,
significados y campos de aplicación de la gobernanza. No cabe duda de que las EFS
tienen un rol privilegiado en la promoción y aseguramiento de la gobernanza nacional.
Sin embargo, aún es incierto cuál es el alcance real de su ejercicio. Para responder
esta interrogante, primero hay que explicar qué se entiende por gobernanza; este es
el objetivo de este estudio.
6
JUSTIFICACIÓN
Este proyecto es producto del consenso de la comunidad de la OLACEFS respecto a la
importancia de contar con un cuerpo teórico de referencia en común sobre la gobernanza.
A través de las gestiones de la CTPBG se transmitió el interés en generar un modelo
analítico básico sobre este tema.
En diciembre de 2013, la OLACEFS aprobó la “Declaración de Santiago sobre

gobernanza, lucha contra la corrupción y confianza pública”1. En este documento se afirma
que en el contexto actual Latinoamericano, caracterizado por una creciente desconfianza
ciudadana hacia las instituciones democráticas, es fundamental que la labor de las EFS
no se agote en el control fiscal, sino que éstas deben de convertirse en un vehículo para
promover la integridad, combatir la corrupción y abonar en la construcción de entornos
de gobernanza. Igualmente, durante la XXIV Asamblea General de la OLACEFS, en las
discusiones del Tema Técnico 1: “El papel de las EFS en relación con la gobernanza
pública”, se habló sobre la necesidad de tener una definición estándar apropiada para el
ámbito de la auditoría gubernamental.
En los últimos años, el vínculo entre la fiscalización superior y la gobernanza se ha

convertido en un tema destacado de las agendas de trabajo de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) y de la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización
Superior (INTOSAI).
En abril de 2011, la Asamblea General de la ONU, a través de la Resolución A/66/209:

“Promoción de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la transparencia de
la administración pública mediante el fortalecimiento de las EFS”2, hizo un llamando
a la comunidad internacional de EFS para que contribuyeran de manera activa en la
promoción de la gobernanza. La Resolución A/69/2283 (enero de 2015) amplió estos
postulados. En este documento la ONU reconoce que el fortalecimiento de las EFS influye
significativamente en la buena gobernanza, la eficiencia, la transparencia y en los sistemas
de contabilidad pública.
Asimismo, la consulta global para la integración de la Agenda de Desarrollo Post 2015

de la ONU incluyó este tema4. En las conclusiones de esta consulta se menciona que las
EFS son un componente medular de la gobernanza debido a que su función principal es
1 OLACEFS, Declaración de Santiago sobre gobernanza, lucha contra la corrupción y confianza pública,
(Chile: OLACEFS, 2013), 1-10, disponible en: http://www.olacefs.com/p3558/
2 ONU, Resolución A/66/209: Promoción de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la
transparencia de la administración pública mediante el fortalecimiento de las EFS, (Nueva York:
Asamblea General de la ONU, 2011), 1-2, disponible en: http://www.intosai.org/fileadmin/
downloads/downloads/0_news/2012/UN_Resolution_A_66_209_S.pdf
3 ONU, Resolución 66/228: Promoción y fomento de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la
transparencia de la administración pública mediante el fortalecimiento de las EFS, (Nueva York: Asamblea
General de la ONU, 2015), 1-3, disponible en: http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/
UNPAN94408.pdf
4 PNUD, Discussion Paper, Governance for Sustainable Development Integrating Governance in the Post 2015
Development Framework, (Nueva York: PNUD, 2014), 1-14.
7
llamar a cuentas a los gobiernos. Por último, en las recomendaciones del 23° Simposio
ONU/INTOSAI (llevado a cabo del 2 al 4 de marzo de 2015 en Viena, Austria) titulado:
Agenda de Desarrollo Post-2015: Papel y Posibilidades de las “EFS en la Implementación
del Desarrollo Sostenible”, se menciona que éstas instituciones tienen la importante
función de “facilitar a las entidades legislativas o parlamentos, gobiernos y ciudadanos,
información valiosa sobre temas de probidad y transparencia, pero también sobre los
resultados de las políticas con objetivos de desarrollo sostenible y la gobernanza nacional 5”.
Por último, la INTOSAI en su XXI Congreso realizado en China, emitió la “Declaración de

Beijing sobre la Promoción de la Buena Gobernanza por las Entidades Fiscalizadoras”.
Este documento coloca a la auditoría gubernamental como un componente indispensable
de la gobernanza. De acuerdo con esta Declaración, las EFS, a través de la supervisión
y evaluación de la eficiencia de las actividades gubernamentales, “revelan los fallos
existentes en materia de gobernanza nacional 6”.

En síntesis, en la actualidad hay un reconocimiento creciente sobre la importancia de las
EFS en el desarrollo de la gobernanza. Por esta razón es indispensable contar con las
bases teóricas para entender el significado y aplicaciones del término.
5 ONU-INTOSAI, 23° Simposio ONU-INTOSAI. Agenda de Desarrollo Post 2015: Papel y posibilidades
de las EFS en la Implementación del Desarrollo Sostenible. Conclusiones y recomendaciones, (Viena,
Austria: ONU-INTOSAI, 2015), 1-10.
6 INTOSAI, Declaración de Beijing sobre la Promoción de la Buena Gobernanza por las Entidades
Fiscalizadoras, (China: XXI INCOSAI, 2013), 1-54.
8
EL PROPÓSITO DEL ESTUDIO

El objetivo de este estudio es presentar un esbozo de los argumentos clave sobre la
gobernanza. Este documento sintetiza una amplia colección de literatura, teórica y empírica,
con la cual el lector podrá conocer las líneas generales del debate contemporáneo en
torno a dicha temática. De manera concisa, este trabajo proporciona un panorama
general sobre el surgimiento y evolución del concepto. Se hace un repaso por sus múltiples
significados y se dilucidan las falsas ideas y los lugares comunes que rodean al término.
En suma, la finalidad de este documento es responder las siguientes preguntas:
1) ¿Qué es la gobernanza?,
2) ¿Cómo surgió el concepto?, y
3) ¿Para qué sirve?
¿A QUIÉN ESTÁ DIRIGIDO EL

ESTUDIO?
Este estudio presenta una síntesis sobre las diferentes corrientes analíticas en torno a la
gobernanza. Este contenido será de utilidad para quienes no están familiarizados con
el tema, tienen dudas sobre el significado de dicho concepto o desean conocer los
principales modelos explicativos y propuestas prácticas de gobernanza que han surgido
en los últimos años. Para los integrantes de las EFS que planeen desarrollar proyectos de
promoción de la gobernanza, resultará particularmente interesante el análisis sobre las
distintas acepciones del concepto y su relación con la fiscalización superior. Los lectores
tienen en sus manos un documento básico para entender la relevancia de la gobernanza
en el entorno democrático y para conocer cuál es el papel de las EFS en tal materia.
9
INTRODUCCIÓN
El concepto de gobernanza se popularizó desde la década de 1980, sin embargo, éste
sigue suscitando severas dudas e indefiniciones. Si bien, el término ha circulado con
fuerza en el vocabulario académico y en los discursos políticos por más de treinta años,
aún persisten imprecisiones sobre su núcleo semántico. Dependiendo del contexto,
gobernanza puede utilizarse al mismo tiempo como sinónimo y antónimo de la noción
de gobierno. Incluso para algunos autores, gobernanza hace referencia a un estadio
ulterior a los modelos tradicionales de entender el accionar del gobierno y, para otros, la
gobernanza sólo es una opción o estilo de dirección de las organizaciones, entre muchas
alternativas. A lo anterior hay que sumar que cada país emplea el término gobernanza de
forma diferente. En algunos países el concepto está vinculado con los postulados sobre
el gobierno corporativo y en otros se asemeja a las nociones de gobernabilidad y buen
gobierno7. No obstante, en muchos espacios, gobernanza se utiliza en sentido lato.
Pese a no existir una definición unívoca, gobernanza ya forma parte del léxico de uso
corriente de la administración pública. Por lo general, dicho término se utiliza con una
connotación positiva. Intuitivamente lo equiparamos a una virtud o fortaleza de las
organizaciones públicas. En círculos académicos y gubernamentales es común que la
gobernanza sea descrita como una meta de política pública o como un distintivo de las
organizaciones modernas —esto puede explicarse porque el concepto está relacionado
con ciertas prácticas propias de los regímenes democráticos, tales como la participación
ciudadana, la transparencia, la rendición de cuentas, la gestión basada en resultados,
entre otros aspectos—. Como puede observarse, gobernanza es un concepto útil pero
difuso. Por esta razón, el presente documento de trabajo busca disipar las ambigüedades
principales que rodean al término.
Por otro lado, como se explicó en la Presentación, cada vez más la fiscalización es asociada
casi de manera natural con la gobernanza. Inclusive, en múltiples ámbitos, las EFS son
consideradas como instituciones pilares para los sistemas de gobernanza nacionales8. No
obstante, en ausencia de una definición clara, es difícil responder cuál es el alcance de la
fiscalización en la promoción y fortalecimiento de la gobernanza.
De manera general se pueden distinguir dos tendencias principales en el uso del término:
gobernanza en sentido descriptivo y gobernanza en sentido normativo. La diferencia
entre estas orientaciones radica en que la primera se utiliza como una categoría analítica
propia de la disciplina de la Administración Pública, mientras que la segunda sirve para
describir, tanto a los macro procesos o condiciones relativas a la estructura general del
sector público, como a micro procesos o prácticas concretas de gestión pública.
7 Ver: Matt Andrews, “Good Government Means Different Things in Different Countries”, en Governance
An International Journal Of Policy, Administration, and Institutions, (Estados Unidos, Universidad de
Harvard, vol. 23, núm. 1, enero 2010), 7-35.
8 Ver: OCDE, Strategic Insights from the Public governance Reviews: Update, (París, Francia: OCDE-
Public Governance and Territorial Development Directorate, Public Governance Committee, 2013),
1-42.
10
La acepción normativa es con la que estamos más familiarizados. Esto se debe a que
con frecuencia los actores gubernamentales y los organismos internacionales, como
la ONU o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE),
hablan sobre la necesidad de fortalecer los sistemas de gobernanza nacionales. Estas
consignas parten de una visión general del sector público. Plantean a la gobernanza
como un deber ser o como un estado ideal de la dinámica socio-política de los países.
Por otro lado, la gobernanza entendida como un concepto teórico da lugar a reflexiones
de índole pragmática: cómo mejorar la administración de los asuntos públicos, entre
otras cuestiones.
Este material constituye un marco conceptual sobre la gobernanza. Su objetivo es orientar

al lector respecto al significado y usos de la gobernanza. El primer capítulo presenta
una descripción histórica sobre el surgimiento y evolución del término, y el segundo una
síntesis de las dos acepciones referidas.
I. SURGIMIENTO DEL CONCEPTO DE GOBERNANZA:

CONTEXTO Y EXPLICACIONES
Este primer capítulo tiene como finalidad describir los principales cambios políticos
y socioeconómicos que dieron pie a la popularización del término gobernanza.
En primer lugar se examinan los elementos básicos del concepto, sin apuntar
definiciones, ya que dicha tarea corresponde al siguiente capítulo. Posteriormente se
explica por qué surgió el interés académico y político en el tema de la gobernanza, y
qué implicaciones tuvo esto en las expectativas generalizadas sobre los Estados y el
aparato administrativo.
Un primer vistazo al término
Contrario a lo que comúnmente se cree, gobernanza no es un neologismo de

governance —palabra anglosajona que, de acuerdo con el Diccionario Conciso
sobre Política de Oxford, describe los “procesos colectivos de toma de decisiones
que suceden en el gobierno”9—. El origen etimológico y lingüístico de gobernanza es
confuso10, sin embargo, una cosa es clara, esta palabra no es nueva. Gobernanza
apareció por primera vez en la edición de 1803 del Diccionario de la Real Academia
de la Lengua Española (DRAE), con el siguiente significado: “lo mismo que gobierno”
—dicha definición se mantuvo por casi 200 años—. En 1992, en la 21a Edición del
9 Oxford, Diccionario Conciso sobre Política 3ed., (Oxford University Press, 2009).
10 La tesis más aceptada es que gobernanza proviene del latín gubernare —que a su vez proviene del
griego kubernân, verbo utilizado para describir las acciones de los gobernantes— que significa “acto
de gobernar”. De este vocablo latín nació gouvernance en francés, governance en inglés, governança
en portugués y gobernanza en español. Ver: Comisión Europea, Étymologie du terme “gouvernance”
(Bélgica: Comisión Europea, 2001), 1-2, disponible en: http://ec.europa.eu/governance/docs/doc5_
fr.pdf ; Raphaël Canet, “Qu’est-ce que la gouvernance?” (documento presentado en el seminario
Les nouveaux modes de gouvernance et la place de la société civile, Montreal, 2004),1-8, disponible
en: https://chaire-mcd.uqam.ca/upload/files/Publications/conference/canet-mars-2004.pdf ; Robert
Joumard, Le concept de gouvernance (Reporte de investigación, Francia, 2010),1-50, disponible en:
https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-00489237
11
DRAE, se especifica que gobernanza es un término anticuado que describe “el arte o
manera de gobernar”11. En 2001, el DRAE en su 22a Edición, amplió sustancialmente
esa connotación para quedar del siguiente modo: “Arte o manera de gobernar que
se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional
duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el
mercado de la economía”12.
La definición anterior incluye dos precisiones importantes. Primero, sobresale que

gobernanza ya no se equipara a gobernar. El DRAE formula que estos conceptos no
son sinónimos pero sí están estrechamente vinculados. En segundo lugar, destaca
que a la gobernanza ahora se le atribuyen ciertos fines a cargo de una pluralidad de
actores, no sólo al gobierno.
Los cambios semánticos descritos previamente

son relevantes porque reflejan un viraje en las
concepciones dominantes sobre el papel de
los gobiernos. Por alguna razón—adelante se
detalla—, en los últimos años el significado de
gobernanza se ha modificado ampliamente. De ser
casi un sinónimo de gobierno, ahora se utiliza para
tomar distancia de ese concepto. A qué responde el
resurgimiento y transformación del sentido original
de la idea de gobernanza es una de las preguntas
que se responden en este capítulo.
Las causas del relevo de la noción de gobierno por la de

gobernanza
Como vimos previamente, durante las últimas dos décadas el término gobernanza
ha inundado la literatura politológica y administrativa, lo cual no es fortuito. Algunas
hipótesis apuntan a que el auge de la teorización sobre la gobernanza —y otros
conceptos como rendición de cuentas, participación ciudadana, transparencia,
calidad de gobierno, etc. — es producto de las crisis económicas que afectaron a
buena parte del mundo durante 1970 y 1980. Explicaciones alternativas señalan que
en realidad lo que se produjo fue una crisis de legitimidad y un robustecimiento de la
sociedad civil, lo cual trastocó la esfera de la política y con ello nuestra concepción
sobre los límites y razón de ser de la intervención de los Estados13. Este apartado
da cuenta de estos y otros sucesos que enmarcan el creciente interés general en
la gobernanza.
11 Real Academia de la Lengua, Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Ed. 21, (España: RAE,
1992).
12 Real Academia de la Lengua, Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Ed. 22, (España: RAE,
2002).
13 Ver: Luis F. Aguilar Villanueva, “El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la
gobernanza”, 1-15; Luis F. Aguilar Villanueva, El gobierno del gobierno, (México, D.F., INAP, 2013),
1-162.
12
La apropiación del concepto de gobernanza en los medios académicos y en la política

se comenzó a gestar a fines de 1980, después de la llamada crisis de los estados de
bienestar. A escala global en dicho periodo se observaron signos de alarma sobre
la situación económica y los efectos de la falta de disciplina financiera. La inflación,
los déficits fiscales en aumento y el estancamiento de las economías, evidenciaron el
agotamiento de los patrones nacional-desarrollistas basados en el gasto público. A
continuación se presentan algunas cifras que reflejan la magnitud del problema.
De 1960 a 1975, la tasa promedio de crecimiento anual del Producto Interno Bruto
(PIB) en conjunto de Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Francia,
México, Países Bajos, Sudáfrica, España, Estados Unidos y Reino Unido, pasó de
aproximadamente 5%, a menos del 0.5% (ver Anexo 1, Gráfica 1). El punto más
crítico fue en 1982 cuando dicha cifra fue negativa (-0.82%). Todos estos países
vieron mermado su dinamismo económico en grados similares, sin embargo, Francia,
México, Sudáfrica, Países Bajos y España, fueron los más afectados. En 25 años
(1960 a 1985), estos países pasaron de tener un crecimiento económico superior al
6% a uno de aproximadamente 1% (ver Anexo 1, Gráfica 2) — cabe destacar el caso
de Argentina, cuyo crecimiento económico fue negativo durante toda la década de
1980—.
Las cifras son muy similares respecto al PIB per cápita. Argentina, Australia, Brasil,
Canadá, Colombia, Chile, Francia, México, Países Bajos, Sudáfrica, España, Estados
Unidos y Reino Unido, en 1964 tuvieron una tasa promedio de crecimiento anual
del PIB per cápita de aproximadamente 4.68%. En contraste, en 1982 está llegó a
-2.22% (ver Anexo 1, Gráfica 3).
El aumento de la inflación y el desempleo fueron otros síntomas visibles del

debilitamiento de las economías de ese periodo. En 1960, la inflación promedio
de Australia, Canadá, Colombia, Francia, México, Países Bajos, Sudáfrica, España,
Estados Unidos y Reino Unido, no superó el 2.5%; en cambio, a finales de 1980 está
fue diez veces mayor (22%), (Ver Anexo 1, Gráfica 4). En México, la inflación alcanzó
grados alarmantes. De 1961 a 1965 la inflación promedio de este país fue de 1.86%,
mientras que de 1981 a 1985 fue mayor al 62% (ver Anexo 1, Gráfica 5) —. Entrada
la década de 1980 el desempleo promedio anual en conjunto de Argentina, Brasil,
Chile, Australia Canadá, México, Estados Unidos y Países Bajos, superó el 9%; a
mediados de esta década bajó a 6% y se mantuvo
en más de 8% durante la mayor parte de la década
de 1990 (ver Anexo 1, Gráfica 6).
En suma, en el último cuarto del siglo XX se puso

fin a la aceleración económica que experimentaron
la mayoría de los países industrializados, después
de la Segunda Guerra Mundial. Una de las causas
principales de esta contracción económica fue la
crisis fiscal derivada del crecimiento desmedido del
gasto público; rasgo característico de los estados
13
benefactores. Este tipo de política económica indujo la productividad y el consumo
internos hasta mediados de 1960, sin embargo, en 1970 y 1980 desencadenó en
un sobre endeudamiento e inflación extrema14. En particular, los países de América
Latina no sólo “entraron en un serio desequilibrio fiscal, sino que se enfrentaron
al agotamiento del modelo anterior de desarrollo económico (sustitución de
importaciones). Por otra parte, el problema de la deuda externa se hizo crónico en casi
todo el continente. La falta de resoluciones a estos problemas estructurales determinó
que la década de 1980, para la mayoría de las naciones latinoamericanas, estuviese
marcada por el estancamiento y por las altas tasas de inflación15”.
Debido a estos acontecimientos la visión general sobre el deber, alcance y

configuración de los Estados dejaría de ser la misma. En este escenario, teóricos de
la administración pública, organismos internacionales, gobiernos, entre otros actores,
se vieron obligados a repensar los supuestos básicos de la acción de gobernar. Para
llevar a cabo esta tarea se requería un concepto que en esencia estuviera vinculado
con dicha actividad, pero con rasgos lo suficientemente diferentes como para aludir
a mejores alternativas16. Como se explica adelante, el término gobernanza cumplía
con estos dos requisitos.
Los problemas socioeconómicos derivados de la crisis de los estados de bienestar

evidenciaron las debilidades de los gobiernos para encausar los poderes públicos
hacia el cumplimiento de las demandas ciudadanas. El desastre económico fue
prueba de la falta de efectividad de los gobiernos. “La crisis fiscal de los Estados (…)
representó el cumplimiento del vaticinio de la ingobernabilidad y fue la ocasión para
que sectores de la sociedad descubrieran que el gobierno puede ser también factor
de desgobierno17”. Lo que salió a la luz y generó desconcierto entre amplios grupos
sociales y la academia no fue que los gobiernos cometen errores— lo cual está en
su naturaleza— sino que éstos pueden ser de tal magnitud como para desestabilizar
las estructuras político-económicas nacionales. “La crisis exhibía en mayor o menor
grado la incompetencia financiera, normativa, política y administrativa del gobierno:
su incapacidad o insuficiencia directiva18”.
El cese del crecimiento económico y la quiebra de las haciendas públicas fue el fruto
del control desmedido de la economía por parte de los Estados. Como sabemos,
durante esta época en amplias regiones de Europa, América y Asia, la intervención
de los Estados en la economía se basó en los postulados keynesianos: la inversión
pública como el motor de la economía; el fomento de la industria a través de la
14 Ver: Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1989, (Washington, D.C.: Banco Mundial,
1989), 1-16, disponible en: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/
WDSP/IB/2006/03/03/000011823_20060303124501/Rendered/PDF/3478410spanish.pdf
15CLAD, Una Nueva Gestión Pública para América Latina, (Venezuela: CLAD, 1998), 2-19.
16 Como se explicó al inicio de este capítulo, la RAE también atestiguó la reaparición del concepto de
gobernanza en el lenguaje corriente, razón por la cual actualizó su definición.
17 Luis F. Aguilar Villanueva, “Gobernanza: normalización conceptual y nuevas cuestiones” (documento
presentado en la Cátedra Liderazgos y Gobernanza Democrática, Barcelona: ESADE, mayo 2008),
disponible en: http://itemsweb.esade.es/wi/research/catedra_liderazgos/Catedra_Lideratge/Publicacions/
catedra17_baja.pdf
18 Luis F. Aguilar Villanueva, “Gobernanza”, en Gobernanza y Gestión Pública (México, D.F., FCE, 2006), 61.
14
reducción de los impuestos; una política arancelaria en favor de la producción y el

consumo internos, la protección del empleo, seguridad social universal, entre otros
aspectos. En la práctica, los gobiernos se erigieron en proveedores de servicios,
empresarios y reguladores todopoderosos.
En 1975, el “Reporte a la Comisión Trilateral sobre la Gobernabilidad de las

Democracias: la Crisis de la Democracia”, escrito por Crozier, Huntington y
Watanuki19, dio cuenta de esta realidad. Dicho estudio señala que la ingobernabilidad
y la debacle económica de la mayoría de las democracias modernas fue el resultado
de la “sobrecarga del Estado”, es decir, del exceso de obligaciones, impuestas o
autoasumidas, por los gobiernos. Los argumentos del Reporte tuvieron una gran
resonancia a nivel internacional. Por primera vez se ponía en tela de juicio la
capacidad de los gobiernos para solucionar los problemas sociales.
Esto no quiere decir que anteriormente no se hubiera puesto en duda la labor de

los gobiernos, sino que el debate giraba en torno, principalmente, a su legitimidad
democrática, y por lo tanto sus resultados eran un problema de segundo orden.
Mayormente no se cuestionaba la capacidad de los gobiernos para resolver
problemas sociales, sino su legalidad, representatividad y responsabilidad política20.
No obstante, en la década de 1980, la “democratización de los regímenes políticos y
la instauración o restauración progresiva del estado de derecho21“ empujó el debate
hacia la efectividad directiva de las instituciones, lo que dio lugar a la teorización
sobre la gobernanza.
La discusión sobre la eficacia gubernamental fue

el germen para la propagación del concepto de En el plano académico el
gobernanza en los medios intelectuales y políticos. concepto de gobernanza
De manera general, el colapso económico fue el medio para canalizar
el escepticismo social sobre
del periodo antes referido desató fuertes las capacidades de los
críticas negativas sobre las pautas de gobierno gobiernos.
dominantes hasta entonces, lo cual se tradujo en
una disminución de la confianza colectiva en las
instituciones públicas. En este contexto, en el plano
académico el concepto de gobernanza fue el
medio para canalizar el escepticismo social sobre
las capacidades de los gobiernos.
19Michel Crozier, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki, Reporte a la Comisión Trilateral sobre la
Gobernabilidad de las Democracias. La Crisis de las Democracias. (New York University Press, 1975),
1-227.
20”En el pasado, la ineficacia directiva de los gobiernos se atribuyó a los defectos y vicios del sujeto
gobierno, de la instancia o la agencia de gobierno. A lo largo del siglo XX, en el período de entreguerras
y durante las tres décadas de la Guerra Fría, sobran ejemplos de gobiernos abominables en los
regímenes políticos europeos, en los revolucionarios de Europa del Este y en algunos latinoamericanos.
El cuestionamiento de los gobiernos apuntó a las características ilegítimas de su posición de mando
y actuación, gobiernos impuestos en vez de elegidos, ilegales, arbitrarios”. Luis F. Aguilar Villanueva,
“El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la gobernanza”, (Venezuela: CLAD
Reforma y Democracia, no. 39, octubre 2007), 1.
21 Luis F. Aguilar Villanueva, “El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la
gobernanza”, 1.
15
Gobernanza paulatinamente se utilizaría en contraposición de la noción de
gobernar. Esto se explica porque la raíz semántica de ambas palabras es similar.
Como se mencionó al inicio, gobernar y gobernanza son conceptos que aluden a
las consecuencias de los actos de los gobiernos. Esta equivalencia facilitó que los
estudiosos de las ciencias sociales, especialmente de la disciplina de la administración
pública, adoptaran el término gobernanza como una versión mejorada del concepto
de gobernar. Después de la recesión económica de 1970 y 1980, el aparato estatal
era percibido como poco funcional, por lo tanto, usar la palabra gobernanza era
la forma de evidenciar sus fallas y expresar la posibilidad de construir modelos
alternativos de conducir a la sociedad.
Gobernanza le ganó terreno a la noción de gobierno, y lo que engloba, en cierta

forma como reacción ante las fallas de éste. En este sentido, el uso de gobernanza
respondió a la necesidad de contar con una expresión crítica sobre la naturaleza
y resultados de los gobiernos. “Si el gobernar no se vuelve problema, el concepto
alternativo de gobierno que la gobernanza representa no tiene motivos para surgir o
es irrelevante”22. En efecto, gobernanza se emplearía para exhibir las transformaciones
y errores de los Estados, y además para justificar la pertinencia de nuevos patrones
de gobierno.
En síntesis, gobernanza y gobernar son conceptos emparentados. Ambos hacen

referencia al ejercicio gubernamental. Sin embargo, como veremos adelante, el
primero entraña un significado mucho más amplio puesto que busca reconciliar las
consideraciones políticas y técnicas propias de la administración pública (eficacia,
eficiencia y economía).
II. DIMENSIONES ANALÍTICAS DE LA GOBERNANZA
Como se anticipó desde el inicio de este documento, gobernanza no tiene un significado

universal. No obstante, es posible distinguir dos acepciones principales23: gobernanza
en sentido descriptivo y gobernanza en sentido normativo. La primera connotación
se utiliza para hacer referencia a los fenómenos gubernamentales caracterizados por
la articulación de múltiples actores (internos y externos al gobierno), y la segunda se
utiliza como equivalente de buen gobierno24.
Gobernanza en sentido descriptivo es una propuesta que gravita en torno a la

multiplicación de los agentes que intervienen en la formulación y ejecución de
las políticas. Como explicaremos adelante, la raíz de esta acepción se remite al
advenimiento de formas inéditas de gobernar con las cuales se pretendía modificar
el orden administrativo imperante. Gobernanza “fue un concepto descriptivo de los
22 Luis F. Aguilar Villanueva, “Gobernanza: normalización conceptual y nuevas cuestiones”, 11.
23 Jan Kooiman denomina a esta acepción, gobernanza interactiva o gobernanza socio-política. Ver: Jan
Kooiman, Governing as governance, (Londres: SAGE Publications, 2003), 1-247.
24 Ver: Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU), Governança no setor público –fundamentos. Aula 1:
introdução à governança, (Brasil, TCU, 2011), 1-32.
16
cambios que a fines del siglo pasado experimentaba el gobernar y el administrar

público, dado que funciones públicas, políticas públicas, servicios públicos se llevaban
a cabo mediante diversas y crecientes formas de asociación y corresponsabilidad
entre las agencias de gobierno y las organizaciones privadas y sociales. El concepto
era la representación de que otro modo de gobernar y administrar tomaba forma,
distinto al tradicional del gobierno protagonista25”.
La gobernanza como la asociación de entes privados en las tareas de la

administración pública es la versión más extendida del concepto, sobre todo en los
círculos académicos. Los desarrollos más recientes de esta tendencia incluyen a la
gobernanza como parte de una teoría general del gobierno multinivel o gobierno
en red. Los análisis de esta clase indagan “en el proceso de gobernar o de dirigir a
la sociedad, se pregunta[n] sobre su estructura y sus actividades constitutivas y, más
a fondo, acerca de si la actividad directiva pueda ser realizada sólo por el gobierno
con su aparato burocrático o si [es] una actividad más amplia y compleja que incluye
o ha de incluir las ideas, recursos y actividades de actores extragubernamentales26”.
Ahora bien, gobernanza en sentido normativo (del deber ser) es un concepto cercano
a la idea de buen gobierno. Esta perspectiva postula una serie de requisitos para
garantizar la eficacia de los gobiernos.
Dichas corrientes se han desarrollado de manera paralela y con objetivos diferentes

pero complementarios. Gobernanza como concepto normativo se utiliza con
frecuencia en las discusiones políticas, pero también en trabajos académicos y en
estudios de los organismos internacionales, con el propósito de retratar los retrasos del
aparato burocrático y apuntalar alternativas de acción para modernizar su operación.
En contraste, gobernanza en su versión original se emplea en investigaciones
pragmáticas sobre el desarrollo de programas gerenciales en favor de estrategias
administrativas más abiertas.
Estas connotaciones de la gobernanza no apuntan a direcciones contrarias, sino

que se centran en aspectos diferentes del fenómeno gubernamental. La primera
acepción alude a la dimensión política de los procesos de toma de decisiones, es
decir, proyecta al gobierno con una estructura multipolar y multimodal apta para
atender y corregir los problemas de las sociedades modernas. Como se expuso antes,
“en las circunstancias actuales, para tratar con éxito los problemas públicos o por lo
menos ofrecer soluciones razonablemente satisfactorias, el gobierno se ve obligado
a recurrir, convocar, activar y emplear los recursos cognoscitivos, financieros,
tecnológicos, organizativos que poseen los actores económicos y sociales y que son
indispensables para abordar esos problemas de interés público y lo hace
mediante varias formas de coordinación, cooperación y asociación público-
privado, gubernamental-social, que se estandarizan progresivamente27”. En cambio,
gobernanza”, 7.
26 Luis F. Aguilar Villanueva, El futuro de la gestión pública y la gobernanza después de la crisis”, en Frontera
Norte, (México, Tijuana, Colegio de la Frontera Norte, vol. 22, núm. 43, enero-junio, 2010), 199.
27 Luis F. Aguilar Villanueva, “Las dimensiones y los niveles de gobernanza”, 18-19.
17
la segunda aproximación se ocupa de la dimensión institucional. Esta abarca las
condiciones, componentes, procesos, prácticas o valores indispensables para que
exista gobernanza, entendida de manera mucho más simple, es decir, como eficacia
directiva. Desde ese punto de vista, gobernanza engloba una serie de principios y
valores positivos del actuar gubernamental. El concepto es utilizado en un sentido
amplio para denotar ciertas características deseables de los procesos y resultados de
la gestión pública en general.
La literatura que se desprende de la gobernanza en tono descriptivo expone,

principalmente, esquemas o modelos de gestión centrados en la articulación con
terceros: “la forma como surgen, operan y se dirigen las redes, […] y las asociaciones
que el gobierno establece con los actores sociales, los problemas que conlleva la
cooperación entre los múltiples actores que son portadores de diversas posiciones
y los procedimientos que se han seguido para resolver los conflictos y problemas
operativos que inevitablemente emergen en las acciones colectivas28”. Por
su parte, desde la versión normativa, la gobernanza describe un estado ideal de
la administración pública. Es importante mencionar que recientemente la tradición
normativa se ha dividido en dos corrientes diferenciadas: la macro, referida a los
principios constitutivos del sector público visto como un todo, y la micro, entendida
como la estructura y prácticas torales de las organizaciones. En ocasiones las dos
tendencias referidas se combinan. Algunos estudios parten de una argumentación
centrada en la necesidad de modernizar el aparato administrativo, y además proponen
28 Luis F. Aguilar Villanueva, “Las dimensiones y los niveles de gobernanza”, 20.

18
alternativas prácticas. Sin embargo, son más frecuentes los trabajos en los que el
concepto de gobernanza se utiliza en sentido macro, sin embargo, las propuestas
micro son las que están vinculadas con el quehacer de las EFS.
El objetivo de este capítulo es exponer estas y otras diferencias entre dichas tendencias.
En los siguientes dos apartados se presentan sus rasgos principales y se exponen
algunos de los estudios e investigaciones emblemáticos.
GOBERNANZA EN SENTIDO DESCRIPTIVO: LA COPARTICIPACIÓN COMO

EL EJE DE LOS GOBIERNOS MODERNOS
Las transformaciones político-económicas reseñadas en el primer capítulo

tuvieron consecuencias importantes en el modo en cómo entendemos el quehacer
gubernamental29. Como ya se mencionó, uno de los primeros efectos de estos cambios
fue el reconocimiento de las limitaciones gerenciales de las burocracias. Cabe
recordar que, previo a las crisis de finales de 1970, la lógica de los Estados sociales-
asistenciales era el control de la mayoría de las actividades económicas, políticas
y sociales de los países. Ello requirió de la conformación de complejas estructuras
de mando y operación, organizadas de manera jerárquica y regidas principalmente,
por principios legales y procedimentales. Como sabemos, esto desembocó en un
crecimiento excesivo del gasto público y en un aumento considerable del personal
de las corporaciones de gobierno. Las recesiones económicas retrataron que esos
cuantiosos equipos administrativos de poco sirvieron para resolver los problemas de
la época (desequilibrio fiscal, inflación, deuda externa, etc.).
En muchos países, incluyendo los de la región latinoamericana, se pusieron en marcha

varias reformas de corte liberal. Sin extendernos mucho en la exposición30, basta
referir que la mayoría de los Estados optaron por emprender políticas de apertura
comercial, y privatización de empresas paraestatales para disminuir lo que Crozier
denominó la “sobrecarga”31 de los Estados. De manera general, los puntos clave de
estas medidas fueron la eliminación de las políticas industriales proteccionistas, el
fomento al comercio exterior y la inversión privada, la supresión de los monopolios
estatales y la promoción del desarrollo vía el aumento de la competitividad y
productividad nacionales32.
29 También es importante considerar que estas tendencias surgen en un contexto de “definición y

consolidación del papel que el Estado y particularmente el gobierno habrán de cumplir en el siglo XXI
para provecho de sus comunidades en las condiciones inéditas de globalización económica, revolución
tecnológica de la información y telecomunicación, nueva economía, regionalización, resurgimiento
de las entidades locales, agudización de las desigualdades y anomias sociales, aceleración de la
migración transnacional, presencia creciente de las minorías de vario tipo en los Estados nacionales,
aumento de los riesgos ambientales” Luis F. Aguilar Villanueva, “Gobernanza”, en Gobernanza y
Gestión Pública, (México, D.F., FCE, 2006), 42.
30 Ver: CLAD, Una Nueva Gestión Pública para América Latina, (Venezuela: CLAD, 1998), 2-19.
31 Ver: Michel Crozier, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki, Reporte a la Comisión Trilateral sobre la
Gobernabilidad de las Democracias. La Crisis de las Democracias, (New York University Press, 1975),
1-227.
32La literatura sobre el tema es muy amplia, sin embargo, los textos imprescindibles son los siguientes:
El Banco Mundial, World Development Report. The State in a Changing World, (Washington, D.C.,:
El Banco Mundial, 1997), 1-203; Gerald Caiden, Administrative Reform Come of Age, (Nueva York:
Walter De Gruyter, 1991), 1-295.
19
Esta clase de políticas de ajuste supusieron una reconfiguración severa del aparato
administrativo. Por un lado, se redujo el tamaño de la burocracia. La privatización
de las empresas estatales y la introducción de esquemas de contratación de servicios
personales externos (terciarización del sector público), hicieron que el número de
empleados de gobierno disminuyera de manera considerable. Aunado a lo anterior,
se produjo un giro en la visión general sobre el deber y posibilidades de actuación
de los gobiernos. En materia económica la acción gubernamental debería de
restringirse, especialmente, a la creación de un entorno propicio para la inversión
privada (nacional y extranjera) a través del establecimiento de agencias reguladoras
independientes que garantizaran condiciones de competencia equitativa. En el plano
social (política educativa, salud, vivienda, transporte, cultura, empleo, etc.) también se
generó un viraje significativo. Los gobiernos pasaron de ser considerados proveedores
multi-servicios a ser diseñadores y responsables de la programación, financiamiento
y supervisión de programas y proyectos; la ejecución se delegó al sector privado o a
agencias autónomas. “Para esto, se torn[ó] fundamental el desarrollo de la capacidad
catalizadora de los gobiernos en cuanto a atraer a la comunidad, a las empresas o
al tercer sector, para compartir la responsabilidad en la ejecución de los servicios
públicos, principalmente los de salud y educación básica33”.
Si bien esta descripción no es exhaustiva34, lo relevante es advertir que después

del revés económico de los años setenta muchos gobiernos emprendieron diversas
estrategias para restaurar su capacidad administrativa. Como vimos, éstas estaban
centradas en el achicamiento de los gobiernos, la reducción de los costos operativos
de las estructuras administrativas, la implantación de finanzas públicas sanas y estables
(ahorro y control del déficit en la balanza de pagos), políticas monetarias estrictas
(control de la inflación), mayor transparencia, presupuestos orientados a resultados,
mejora regulatoria, descentralización de servicios, mayor participación ciudadana y
fortalecimiento de los esquemas de rendición de cuentas y combate a la corrupción,
entre otros aspectos. En síntesis, el objetivo fue introducir nuevos paradigmas
organizacionales centrados en la calidad, la eficiencia, la eficacia y la economía.
En el ámbito académico esto se reflejó en el surgimiento de dos modelos conceptuales

principales: la Nueva Gestión Pública (NGP)35 y la gobernanza. En general, los
estudiosos de estos temas buscaron responder por qué el repertorio de instrumentos
de intervención de los gobiernos no ofreció una salida a los problemas económicos
y sociales de la época, es decir, por qué éstos no pudieron cumplir con su función
correctiva. Por un lado, la NGP36 se focalizó en el control del gasto público y en
33 José Ma. Serna de la Garza, “El concepto de gobernanza”, en Globalización y Gobernanza: Las
transformaciones del Estado y sus implicaciones para el derecho público, (México, D.F., UNAM-IIJ, 2010), 29.
34 En la mayoría de los países las reformas al entorno administrativo estatal se desarrollaron de manera
irregular e intermitente, por lo cual un análisis completo requeriría exponer dichas variantes.
35 Ver: Gernod Gruening, “Origin and theoretical basis of the New Public Management (NPM)”, en
International Public Management Journal, (Alemania, vol. 4, núm. 11, 2001); David, Arellano, “NGP:
¿dónde está lo nuevo? Bases para el debate de la reforma administrativa” en Arellano, D. (coord).
Más allá de la reinvención del gobierno, (México, D.F., M.A. Porrúa- CIDE, 2004), 13-47; Christopher,
Hood, “A New Public Management for all seasons”, en Public Administration, (Reino Unido, Vol. 69,
núm. 3, primavera 1991), 3-19.
36En general, la NGP está basada en las tesis de la economía neoclásica, el gerencialismo y el
neoinstitucionalismo económico (supuestos de racionalidad limitada, costos de transacción, asimetrías
de información y el modelo principal agente).
20
el establecimiento de finanzas sustentables. En cambio, la gobernanza se abocó a

la alteración del entramado de actores públicos responsables de las agendas de
gobierno. En el plano práctico, la NGP apostó por los contratos por desempeño, la
incorporación de mecanismos de mercado para la prestación de algunos servicios,
así como la adopción de innovaciones gerenciales propias del sector privado. En
cambio, la gobernanza prescribió la conformación de alianzas intersectoriales.
Es importante advertir que el advenimiento de la NGP y la gobernanza no fue

simultáneo. En general, es posible situar a la NGP en primer lugar, sin embargo,
como varios autores lo han señalado, el desarrollo de la NGP37 no ha sido un proceso
homogéneo. Muchos países han instrumentado políticas de esta naturaleza de
manera gradual, por lo cual no hay certeza sobre el curso exacto de estas tendencias,
ni tampoco sobre la influencia de una sobre la otra. Lo que es claro es que tanto la
NGP como la gobernanza trastocaron el paradigma tradicional de la administración
pública. Ambas corrientes animaron la sucesión de un “estilo jerárquico centralizado a
un estilo de gobernar asociado e interdependiente entre organismos gubernamentales,
organizaciones privadas y sociales38”; de un modelo de función pública en forma
piramidal y basado en la norma, a otro flexible y sustentado en el desempeño y en el
acercamiento con la sociedad.
Para la NGP, la inestabilidad económica del periodo referido era un “problema

financiero y administrativo, no gubernativo, ni institucional, ni estatal, razón por la
cual la solución se localiza en el campo de la gestión financiera de los organismos y
programas de la administración pública”39. Por ello, en general las políticas distintivas
de este estilo de gestión son los presupuestos basados en resultados. En síntesis, desde
la perspectiva de la NGP la solución a la ineficiencia económica de los Estados era la
implantación de reformas hacendarias que eliminaran los patrones de gasto público
basados en el intervencionismo y las cargas fiscales excesivas. “En congruencia con su
planteamiento, la propuesta de solución de la NGP fue establecer la costo-eficiencia
como el valor supremo de la administración pública40”.
Para la gobernanza, el “foco de atención no fue principalmente la administración

pública, su eficiencia y su contribución al saneamiento de las finanzas públicas, sino
una cuestión de mayor alcance, relacionada con la capacidad/eficacia directiva de los
gobiernos, que incluye a la administración como uno de sus componentes esenciales
de dirección social pero otros factores más que no son de índole administrativa41”. La
gobernanza constató que los gobiernos difícilmente pueden cubrir todas las demandas
sociales, en otras palabras, “que en la actualidad no existe gobierno que pueda
37David Arellano, et al. “Nueva Gestión Pública en acción: procesos de modernización presupuestal.
Una exploración en términos organizativos: Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y México”, en
David Arellano, Más allá de la reinvención del gobierno. (México, D.F., M.A. Porrúa-CIDE, 2004),
155-265.
gobernanza”, 7.
39 Luis F. Aguilar Villanueva, “El futuro de la gestión pública y la gobernanza después de la crisis”, 194-
195.
40Luis F. Aguilar Villanueva, “Las dimensiones y los niveles de gobernanza”, en Cuadernos de Gobierno
y Administración Pública, (España, Universidad Complutense de Madrid, vol.1, núm. 1, 2104), 13.
41Luis F. Aguilar Villanueva, “El futuro de la gestión pública y la gobernanza después de la crisis”, 197.
21
poseer de forma permanente todos los recursos que son necesarios (presupuesto,
conocimiento, personal, tecnología) para enfrentar cualquier problema público42“,
máxime en un contexto marcado por la recurrencia de conflictos sociales causados
por problemas endémicos como la pobreza y la desigualdad, la fractura de la
confianza pública, y la globalización de las relaciones comerciales y los intercambios
económicos, entre muchos otros desafíos que constantemente ponen en aprietos a los
Estados. Esta es justamente la diferencia principal entre los planteamientos de la NGP
y la gobernanza. Para la segunda de estas tendencias los problemas gubernamentales
obedecen a la insuficiencia de la administración pública, mientras que la NGP apunta
a la ineficiencia43.
En suma, en las últimas décadas hemos atestiguado la contracción de las estructuras

de gobierno y con ello la preminencia de los principios de calidad y eficiencia en los
procesos decisorios. El fin de los arreglos burocráticos jerárquicos, discrecionales,
opacos, inflexibles, centralizados y basados en el cumplimiento de las reglamentaciones
más que en el cumplimiento de las metas sociales y en la generación de valor, trajo
consigo una renovación de las teorías y modelos conceptuales de la administración
pública, entre ellos el de la gobernanza. La emergencia de esta corriente analítica
confirmó que los gobiernos tienen capacidades limitadas, es decir, que no tienen
suficiencia técnica, tecnológica, presupuestaría ni operativa para remediar las
múltiples y complejas problemáticas de las sociedades contemporáneas. Por esta
razón, la conformación de coaliciones con actores externos al círculo administrativo
se ha convertido en una estrategia vital para asegurar la eficacia y eficiencia de las
políticas públicas. De este modo, la gobernanza
ha perfilado que la administración pública debe
de caminar hacia la construcción de espacios de
consenso y corresponsabilidad para la toma de
decisiones. “Como tal es más apropiado hablar
de transformación que de reducción de los papeles
del Estado. Sin embargo, una transformación de las
funciones del Estado y una mayor conciencia de la
necesidad de interactuar con otros actores sociales
no convierte a las intervenciones gubernamentales
tradicionales en obsoletas. Meramente implica
una conciencia creciente de las limitaciones de la
gobernanza tradicional del Estado, por sí solo44”.
42Mauricio, I. Dussauge Laguna, “¿De las “E´s” a las “C´s”? Reformas administrativas en el mundo, 25
años después”, en María del Carmen Pardo (coord.), Nuevas tendencias en la teoría y en la práctica
de la Administración y de las Políticas Públicas, (México, D.F.: El Colegio de México, 2009), 413-452.
43Luis F. Aguilar Villanueva, “El futuro de la gestión pública y la gobernanza después de la crisis”, 198;
Luis F. Aguilar Villanueva, El gobierno del gobierno, (México, D.F.,- INAP, 2013), 1-143.
44Jan Kooiman, Governing as governance, Londres: SAGE Publications, 2003), 3.
22
Los primeros estudios
Como vimos previamente, en términos generales la aparición de la gobernanza en

el ámbito académico fue producto de una exigencia cognoscitiva inducida por los
cambios en la esfera político-económica de 1970 y 1980. Los primeros estudios sobre
dicha temática estuvieron alentados por la necesidad de examinar la funcionalidad de
los gobiernos. En otras palabras, gobernanza fue el instrumento que permitía visibilizar
las debilidades administrativas de los Estados. Paulatinamente, en las investigaciones
el interés se desplazó de la narrativa de las fallas del gobierno a la explicación de las
causas de su mal desempeño. Desde la academia y los organismos internacionales se
empezó a indagar en dos temas: por qué los gobiernos se quedaron perplejos ante la
emergencia social desencadenada por las crisis y, lo que era más importante, cómo
podían salir del problema.
En principio, el concepto de gobernanza cumplía una función valorativa. En líneas

generales, en los primeros estudios sobre esta materia dicho concepto desempeñaba
un rol descriptivo. El término calificaba la capacidad de los gobiernos para atender
y corregir los problemas públicos. Es decir, gobernanza equivalía a un parámetro
o escala para diferenciar a los gobiernos eficaces de los ineficaces. Hablar de
gobernanza era una forma de criticar las fallas y negligencias del gobierno —hasta la
fecha, con frecuencia el término se usa como juicio de valor más que como categoría
interpretativa—. Los primeros analistas de la gobernanza empleaban esta palabra
como indicativo del grado de efectividad de las instituciones públicas. A partir de este
tipo de diagnósticos se justificaba la necesidad de introducir mejoras para revertir las
insuficiencias directivas de los gobiernos.
El arribo del concepto de gobernanza al campo académico y político mostró que

el ejercicio legítimo del poder no da como resultado automático el cumplimiento
de la voluntad ciudadana—”no todas las decisiones y acciones de los gobiernos
democráticamente elegidos, representativos, controlados, observantes de las leyes,
transparentes y rendidores de cuentas, sólo por esas valiosas características, son
directivas efectivamente”45—. Las primeras reflexiones académicas daban cuenta
de la fragilidad de los gobiernos para tutelar los
asuntos públicos y destacaban que cuando éstos
no generan resultados, en estricto sentido no
se gobierna; en contraste, cuando cumplen las
expectativas ciudadanas, existe gobernanza.
La solución a la ineficacia gubernamental,

propuesta por los teóricos de la gobernanza, fue la
apertura de los procesos de toma de decisiones. De
esta forma, el concepto de gobernanza, además de
emplearse como un calificativo, también suponía
una nueva opción de administración de los asuntos
públicos, centrada en la articulación de múltiples
45Luis F. Aguilar Villanueva, “El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la gobernanza”, 2.
23
actores sociales. El núcleo de este planteamiento era la defensa y promoción de los
procesos deliberativos plurales como mecanismo para la resolución de los problemas
sociales. En este sentido, un primer atributo distintivo de la gobernanza es la mediación
entre los gobernantes y los actores no estatales y apolíticos (la sociedad civil, el sector
empresarial, las instituciones educativas, la academia, etc.).
Los primeros estudios en los que el concepto de gobernanza apareció como

indicativo de la intervención de terceros en el ámbito gubernamental fueron:
“África Subsahariana, de la crisis al desarrollo sustentable”46, y “Gobernanza y
Desarrollo”47; ambos documentos publicados por el Banco Mundial en 1989 y en
1992, respectivamente. En el primer estudio, dicho organismo argumenta que las
fallas económicas y los problemas sociales del continente africano son producto de
la ausencia de buena gobernanza (good governance) e instituciones públicas sólidas.
En la segunda investigación, el Banco explica que la instrumentación de modelos
de gobernanza es un componente imprescindible de cualquier reforma económica.
Estos trabajos inauguraron la agenda de investigación —la cual continúa de manera
prolífica hasta nuestros días— sobre el nexo entre la gobernanza, el desarrollo
económico y la sustentabilidad. Ejemplo de la influencia de esta temática son las
palabras del ex Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, en su informe
anual de labores de 1998: “probablemente, la buena gobernanza es el factor más
importante en la erradicación de la pobreza y la promoción del desarrollo48”.
En las investigaciones antes citadas, el Banco Mundial utilizó el término gobernanza

para referirse a la conformación de redes plurales para la toma de decisiones.
Estas redes son definidas como el instrumento para garantizar que las autoridades
públicas contribuyan al bienestar general. Desde la perspectiva de este organismo, los
gobernantes y la burocracia pueden desviarse del interés público con relativa facilidad,
por lo tanto se requieren mecanismos de control y vigilancia formales (externos e
internos) que involucren a la sociedad. Las redes a las que se hace mención estarían
compuestas por diferentes actores: servidores públicos sometidos a esquemas de
rendición de cuentas y transparencia, proveedores de servicios del sector privado y
líderes de la sociedad civil, entre otros. Estos mecanismos de participación servirían
como contrapeso a las redes de corrupción de la élite gobernante, las cuales eclipsan
el interés público.
En el ámbito académico, “Gobernanza Moderna, nuevas interacciones gobierno-

sociedad”49, libro editado en 1993 por Jan Kooiman, también es una de las primeras
fuentes de consulta sobre el tema. Esta obra recopila una serie de investigaciones
teóricas y estudios de caso sobre el avance de la gobernanza en Europa occidental a
finales de 1980 y principios de 1990. Dicho movimiento consistió en la propagación
46El Banco Mundial, África Subsahariana, de la crisis al desarrollo sustentable, (Washington, D.C.: El
Banco Mundial, 1989), 1-322.
47El Banco Mundial, Gobernanza y Desarrollo, (Washington, D.C.: El Banco Mundial, 1992), 1-69.
48Kofi Annan. Annual Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, (Nueva
York, Naciones Unidas, 1998).
49Jan Kooiman, Gobernanza Moderna, nuevas interacciones gobierno-sociedad, (Londres: SAGE
Publications, 1993), 1-294.
24
de múltiples políticas organizacionales fundadas en una dinámica de comunicación

e interacción estrecha entre las organizaciones del Estado, la sociedad y los agentes
de mercado. De acuerdo con este autor, el atributo característico de este tipo de
reformas en favor de la gobernanza es justamente, el involucramiento de la sociedad
en las tareas gubernamentales. “La esencia del argumento es que la gobernanza de
y en las sociedades modernas es una mezcla de todo tipo de esfuerzos de gobierno
por todo tipo de actores socio-políticos, públicos y privados; que ocurren entre ellos
a niveles diferentes, en diferentes modos y órdenes de gobernanza. Estas mezclas son
‘respuestas’ sociales a las ‘demandas’ persistentes y cambiantes, en el contexto de
una cada vez mayor diversidad social, dinámica y compleja50”.
Los tres documentos referidos coinciden en que la gobernanza supone un reacomodo

de lo público y lo privado. Como vimos, para Kooiman la división tradicional entre
estas esferas de la vida social es inoperante si se considera la aparición de nuevas
modalidades de gobierno basadas en la conjunción de una diversidad de actores.
Asimismo, para el Banco Mundial el sector público debe reconfigurarse con el
propósito de privilegiar la participación ciudadana. De acuerdo con este organismo,
integrar a la ciudadanía en la gestión de los asuntos colectivos es un factor decisivo
para la modernización administrativa y el desarrollo económico de las naciones.
En síntesis, estas obras inauguraron el uso del término gobernanza en su sentido
moderno (diversificación de los actores involucrados en los procesos de política
pública), sin embargo, el desarrollo teórico continuó con fuerza hasta nuestros días.
En los siguientes capítulos se explican las líneas generales del debate contemporáneo
en la materia.
Como puede observarse, en los textos antes citados

el término gobernanza proyecta que lo público
trasciende a lo estatal, es decir, que el gobierno
no delimita las fronteras del espacio público. En
estas investigaciones también se afirma que los
gobiernos aún son los catalizadores de la voluntad
común; no obstante, la ausencia de mecanismos
de asociación y control no gubernamentales puede
provocar que éstos se conviertan en una fuente
de ingobernabilidad. En suma, lo característico
de la gobernanza es que postula que el ejercicio
gubernamental no basta para materializar el pacto
social—probablemente esta premisa es lo que
mantiene vigente al término—.
50Jan Kooiman, Governing as governance, 3.

25
La postura de los organismos internacionales
Los organismos internacionales no han sido ajenos al movimiento intelectual en

torno a la gobernanza. Algunos de ellos han generado aportaciones conceptuales y
programáticas que se insertan en la concepción convencional de la gobernanza. Por
ejemplo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) plantea que la
gobernanza conlleva “el ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa
para manejar los asuntos de la nación. Es un complejo de mecanismos, procesos,
relaciones e instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos
articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones y median sus diferencias51”.
La Comisión de Gobernanza Global de la OCDE en 1995 formuló una definición
similar a la anterior: “la suma de las numerosas maneras como los individuos y las
organizaciones públicas y privadas dirigen/ manejan sus asuntos comunes. Se trata
de un proceso permanente de ajuste entre sus intereses diversos o en conflicto y de
acciones de cooperación. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y los
organismos encargados de asegurar su observancia, así como los arreglos informales
que la gente y las instituciones pactan o consideran que son de su interés y utilidad52”.
De la misma forma, Transparencia Internacional explica que la gobernanza es “un

concepto que va más allá de la noción tradicional de gobierno para concentrarse en
las relaciones entre líderes, instituciones y ciudadanos, incluyendo el proceso por el
cual implementan sus decisiones. […] La Buena Gobernanza es caracterizada por ser
participativa, rendir cuentas, transparente, eficiente, responsiva e inclusiva, respetuosa
de la ley y por minimizar las oportunidades de corrupción53”.
Por último, el Libro Blanco de la Gobernanza, publicado por la Comisión Europea54

en 2001, también expone un significado de la misma naturaleza. En dicho documento
el concepto de gobernanza denota el equilibrio de intereses (supranacionales,
nacionales, regionales y locales) en las deliberaciones sobre las prioridades
legislativas de la Comunidad Europea. De manera particular, este documento plantea
que la gobernanza implica “las normas, procesos, y comportamientos que influyen
en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista
de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia55”.
Para lograr esto en dicho documento la Comisión Europea propone fortalecer el
Método Comunitario56 y “abrir el proceso de elaboración de las políticas de la Unión
51PNUD, Governance for Sustainable Human Development, (Nueva York, PNUD, 1997), 12.
52OCDE, Governance in Transition. Public Management reforms in OECD Countries, (París, OCDE,
1995).
53Transparencia Internacional, The Anti-Corruption Plain Language Guide, (País, Transparencia
Internacional, 2009), 22.
54Este documento surgió en reacción al déficit de legitimidad causado por lo que la CE denominó “el
abismo cada vez mayor entre la Unión Europea y la ciudadanía”, así como a la pobre efectividad
para resolver los problemas de los estados miembros (desempleo, crimen, conflicto social,
desigualdad, etc.).
55Comisión Europea, La gobernanza europea: El libro Blanco, (País, Diario Oficial de la Comunidades
Europeas, 2001), 8.
56El Método Comunitario es el proceso mediante el cual se garantiza una equitativa y justa
representación de las propuestas de todos los Estados miembros de la Unión Europea, en el seno de
la propia CE y en el Parlamento Europeo.
26
Europea con el fin de asociar un mayor número de personas y organizaciones en

su formulación y aplicación57”. Como puede observarse, la Comisión emplea el
concepto de gobernanza en un sentido similar al de la OCDE y el PNUD, es decir,
como lo concerniente a la multiplicación y diversificación de los agentes involucrados
en los procesos de toma de decisiones.
Las descripciones anteriores concurren en que la gobernanza es un marco unificado

para entender el accionar de los Estados modernos. Éste implica el concurso de
las autoridades formales y otros actores no subordinados al poder público. Desde
esta visión, la gobernanza apunta a una manera distinta de organizar, usar y dividir
el poder del gobierno. Involucra interacciones gobierno-sociedad en un nuevo
orden político: de los ciudadanos entendidos como “simples votantes, voluntarios y
consumidores, a los ciudadanos como creadores de soluciones y co-responsables de
los bienes públicos; de los líderes como profesionales de asuntos públicos y políticos,
a proveedores de servicios, educadores y organizadores de la acción civil; de una
democracia electoral a una democracia social58”. En resumen, gobernanza indica la
institución de nuevos patrones de interlocución y negociación entre el gobierno, la
sociedad y el mercado.
GOBERNANZA EN SENTIDO NORMATIVO: PRINCIPIOS Y PRÁCTICAS
Cuando se habla de la gobernanza con una connotación normativa se hace referencia

a ciertas definiciones operativas o modelos analítico-empíricos. La mayoría de estas
propuestas han surgido de entidades gubernamentales u organismos internacionales.
En líneas generales, en esta clase de estudios la gobernanza es pensada como
un medio para asegurar la eficacia gubernamental. Al igual que en la versión
descriptiva, la gobernanza es planteada como una condición necesaria para que las
organizaciones públicas materialicen las preferencias sociales. No obstante, desde
el dominio prescriptivo el interés estriba en las instituciones y prácticas de gestión
requeridas para garantizar un correcto funcionamiento del aparato gubernamental, y
consecuentemente satisfacer las demandas ciudadanas. “Dicha acepción […] alude
a la idea de que existe cierta forma apropiada, eficaz, correcta, de cómo gobernar
una sociedad determinada. En este sentido, el concepto de gobernanza se asocia a
nociones como la de ‘buen gobierno’, ‘mejores prácticas de gobierno’, impulsadas
desde la academia y por diversos organismos internacionales59 ”.
Las investigaciones inscritas en la tendencia normativa por lo general postulan

definiciones acotadas a las estructuras de mando y gestión de los asuntos públicos
nacionales, así como a los sistemas de valores y prácticas que imperan en el aparato
estatal. Es relevante advertir que existe una gran variación de esquemas conceptuales,
57Comisión Europea, La gobernanza europea: El libro Blanco, 8.

58Harry, C. Boyte, “Reframing Democracy: Governance, Civic Agency, and Politics” en Public
Administration Review, (Estados Unidos, vol. 65, núm. 5, septiembre-octubre, 2005), 536-546.
59José Ma. Serna de la Garza, “El concepto de gobernanza”, en Globalización y Gobernanza: Las
transformaciones del Estado y sus implicaciones para el derecho público, (México, D.F., UNAM-IIJ,
2010), 37.
27
la mayoría promovidos por organismos internacionales. No obstante, en el siguiente
apartado se exponen las divergencias y coincidencias entre los principales modelos
de gobernanza desde la perspectiva macro (principios) y micro (prácticas).
Macro-gobernanza: principios rectores del sector público
El primer punto a destacar es que las definiciones que a continuación se presentan,

descansan en buena medida en la defensa y promoción de las instituciones democráticas:
estado de derecho, igualdad, justicia, rendición de cuentas, entre otras. Otro punto
en común es el planteamiento de que la gobernanza está intrínsecamente vinculada
con la configuración de las relaciones de poder, las estructuras formales e informales
para la toma de decisiones y el ejercicio de la autoridad, así como con la disciplina
gerencial. El siguiente listado reúne las distintas definiciones que en los últimos años han
prescrito el Fondo Monetario Internacional, la OCDE y el Banco Mundial (ver Tabla 1).
Posteriormente se presenta un análisis comparativo de dichas propuestas.
Tabla 1. Comparativo de las definiciones de gobernanza promovidas por el

FMI, la OCDE y el Banco Mundial
Definiciones de FMI
gobernanza (2007)
“Proceso por el cual las decisiones son generadas e implementadas […]. El proceso por
el cual las instituciones públicas conducen los asuntos públicos y gestionan los recursos
públicos60”.
2. OCDE
(1993)
“Es el uso de la autoridad política y el ejercicio del control en una sociedad en

relación con el manejo de los recursos para el desarrollo social y económico, el cual
abarca el rol de las autoridades públicas en el establecimiento de un ambiente en el
que la función de agentes económicos y en la distribución de beneficios, así como la
naturaleza de la relación entre el gobernante y los gobernados61”.
(2011)
“La gobernanza pública se refiere a los arreglos formales e informales que determinan
cómo se toman las decisiones públicas y cómo las acciones públicas se llevan a
cabo, desde la perspectiva del mantenimiento de los valores constitucionales de un
país cuando se enfrentan problemas cambiantes62”.
60Fondo Monetario Internacional, Manual of fiscal Transparency, (Washington, D.C., Fiscal Affairs
Department, 2007), 111 La Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (UNESCAP) utiliza una
definición similar; Ver: UNESCAP, What is Good Governance? Disponible en: http://www.unescap.org/
sites/default/files/good-governance.pdf
61OCDE DAC Orientations on Participatory Development and Good Governance. (Paris, OCDE,
1993), 18, disponible en: http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?
cote=OCDE/GD(93)191&docLanguage=En . El Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para
la Mujer (UNIFEM) utiliza una definición similar; ver Definition of Governance, Good Governance
and a Proposed Framework for Good Governance, disponible en: http://www1.aucegypt.edu/src/
engendering/good_governance.html
62OCDE, “Public Governance”, en Toolkit framework for Investment, (OCDE, Paris, 2011), 2.
28
(2014)
“Es la optimización de los procesos y los arreglos institucionales a través de los
cuales el gobierno desarrolla, implementa y entrega políticas, programas y servicios
en beneficio de los ciudadanos y la sociedad. Es el aseguramiento de que los
mecanismos de conducción del ciclo de la política en la formulación, implementación
y monitoreo y evaluación, están operando efectivamente, eficientemente y
económicamente, y son apuntalados por principios generales de gobernanza como
el estado de derecho, la transparencia, la integridad y la rendición de cuentas63”.
3. Banco Mundial
(1994)
“La manera en la cual el poder es ejercido en el manejo de los recursos económicos

y sociales de un país, respecto a tres distintos aspectos (i) la forma del régimen
político; (ii) el proceso por el cual se ejerce la autoridad en el manejo de los recursos
económicos y sociales para el desarrollo, y (iii) la capacidad del gobierno para
diseñar, formular e implementar las políticas y cumplir con sus funciones64”.
(2007)
“La manera en la cual los funcionarios públicos y las instituciones adquieren y
ejercen la autoridad para darle forma a la política pública y proveer los bienes
públicos y los servicios65”.
(2010)
“La regla de los gobernantes, por lo general dentro de un determinado conjunto de
reglas y de las tradiciones e instituciones mediante los cuales se ejerce la autoridad
en un país66”.
63OCDE, Partners for good governance: mapping the role of Supreme Audit Institutions, (OCDE, París,
2014), 13
64Banco Mundial, Governance, The World Bank’s Experience, (Washington, D.C., 1995), 7, disponible
en: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1994/05/01/000
009265_3970716142854/Rendered/PDF/multi0page.pdf
65Banco Mundial, Strengthening the World Bank Group Engagement on Governance and
Anticorruption? (Washington, D.C., 2007), 1, disponible en: http://www-wds.worldbank.org/external/
default/WDSContentServer/WDSP/IB/2007/03/22/000020439_20070322090727/Rendered/
PDF/390550replacement.pdf
66Banco Mundial, What is Governance?, disponible en: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/
COUNTRIES/MENAEXT/EXTMNAREGTOPGOVERNANCE/0,,contentMDK:20513159~pagePK:340041
73~piPK:34003707~theSitePK:497024,00.html}
FUENTE: Elaboración propia.
Como es posible entrever, el carácter genérico de las proposiciones enlistadas

está íntimamente relacionado con la noción de gobernar. Los significados
expuestos denotan la configuración de los nexos
institucionales necesarios para tutelar los asuntos
públicos. En otras palabras, gobernanza es
utilizada como indicativo de la conducción de las
sociedades. Por lo tanto, este tipo de definiciones
únicamente atañen al plano descriptivo, es decir, su
potencial analítico es exiguo. Por esta razón, tanto
los organismos internacionales como los analistas
académicos suelen emplear el término compuesto
“Buena Gobernanza”. Éste comprende una serie de
principios para adjetivar las estructuras de mando
y control administrativo de los Estados. Este doble
concepto opera en el orden instrumental en tanto
29
enuncia un sistema de valores positivos sobre la función pública. “Si bien la gobernanza
se entiende como el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa
para gestionar los asuntos de un país, la Buena Gobernanza se define como los
procesos y estructuras que guían las relaciones políticas y socio-económicas67”. Así,
la Buena Gobernanza es entendida como un parámetro de evaluación del ejercicio
gubernamental. En otras palabras, se considera como una precondición para el
desempeño eficaz y eficiente de las instituciones.
Esta nueva lectura de la gobernanza, al igual que la versión original del concepto, gira
en torno a la efectividad del aparato estatal y a la calidad de los procesos gerenciales.
Por esta razón, gobernanza en sentido práctico es expresión de un conjunto de criterios
de valor para calificar la actuación de las organizaciones públicas y al mismo tiempo
sirve para detectar debilidades y oportunidades de mejora. En las líneas siguientes se
muestran los esquemas que son utilizados como indicadores de Buena Gobernanza
por la ONU, el PNUD, la Comisión Europea, el FMI, la OCDE, el Banco Mundial y la
Federación Internacional de Contadores (IFAC, por sus siglas en inglés).
Tabla 2. Comparativo de las definiciones de Buena Gobernanza promovidas

por la ONU, el PNUD, la Comisión Europea, el FMI, la OCDE, el Banco Mundial
y la IFAC
Definiciones Concepto Principios de Buena

de Buena Gobernanza
Gobernanza
1. ONU 1. Equidad
2. Participación
“En la comunidad de naciones, la gobernanza se considera 3 Pluralismo
‘buena’ y ‘democrática’ en la medida en que las instituciones 4 Transparencia
y los procesos de un país son transparentes. Sus instituciones 5 Rendición de cuentas
se refieren a organismos como el Parlamento y sus diferentes 6 Estado de derecho
ministerios. Sus procesos son las actividades clave como 7 Orientación al consenso
las elecciones y los procedimientos legales, que deben ser 8 Responsividad
vistos para estar libres de corrupción y responsable ante el 9 Eficiencia
pueblo. El éxito de un país en el logro de esta norma se ha 10 Efectividad
convertido en una medida clave de su credibilidad y respeto 11 Inclusión69
en el mundo68”.
67Khandakar Qudrat-I Elahi, “UNDP on Good Governance”, en International Journal of Social Economics,
(Canadá, Emerald, vol. 36, núm, 12, 2009), 1170.
68ONU, Global Issues: Governance, disponible en: http://www.un.org/en/globalissues/governance/
69UNESCAP, What is Good Governance? Disponible en: http://www.unescap.org/sites/default/files/
good-governance.pdf
30
Definiciones Concepto Principios de Buena

de Buena Gobernanza
Gobernanza
1. PNUD 1. Participación
“Buena Gobernanza se define como los procesos y 2. Estado de Derecho
estructuras que guían las relaciones políticas y socio- 3. Transparencia
económicas70”. 4. Responsividad
“La buena gobernanza se refiere a los sistemas de gobierno 5. Orientación al consenso
que son capaces, sensibles, inclusivos y transparentes71”. 6. Equidad
7. Eficacia y eficiencia
8. Rendición de cuentas
9. Visión Estratégica72
2. Comisión Europea 1. Apertura

Sin una definición explícita 2. Participación
3. Rendición de cuentas
4. Eficacia
5. Coherencia73
3. FMI Sin una definición explícita
“La Buena Gobernanza se refiere a la gestión de gobierno
de una manera que es esencialmente libre de abusos y
corrupción, y con el debido respeto por el imperio de la ley74”.
4. OECD 1. Transparencia
Sin una definición explícita 2. Rendición de cuentas
3. Eficiencia
4. Efectividad
5. Responsividad
6. Estado de Derecho
5. Banco Mundial 1. Gestión del sector público

“La Buena Gobernanza es esencialmente la combinación 2. Rendición de cuentas
de instituciones transparentes y responsables, habilidades 3. Marco legal en favor del
fuertes y competencias, y una voluntad fundamental para desarrollo
hacer lo correcto. Esas son las cosas que permiten a un 4. Transparencia y acceso a
gobierno prestar servicios de manera eficiente75”. “Buena la información77
gobernanza consiste en un servicio público eficiente, un
sistema judicial que es confiable, y una administración que
es responsable ante el público76”.
6. IFAC 1. Transparencia,
“La gobernanza se refiere a las estructuras y procesos de 2. Integridad
toma de decisiones, la rendición de cuentas, el control 3. Rendición de Cuentas
y el comportamiento por parte de la gerencias de las
organizaciones78”.
70Khandakar Qudrat-I Elahi, “UNDP on Good Governance”, en International Journal of Social Economics, 1170
71Remarks by Helen Clark, Administrator of the United Nations Development Programme, at the Fourth United Nations
Conference on the Least Developed Countries High Level Interactive Thematic Debate on Good Governance at
All Levels, disponible en: http://www.np.undp.org/content/nepal/en/home/presscenter/speeches/2011/05/11/
remarks-by-helen-clark-administrator-of-the-undp-at-fourth-united-nations-conference-on-the-least-developed-
countries-at-high-level-interactive-thematic-debate-on-good-governance-at-all-levels.html
72PNUD, Governance for Sustainable Human Development, 14-18.
73Comisión Europea, La gobernanza europea: El libro Blanco, 7-8.
74Fondo Monetario Internacional, Manual of fiscal Transparency, 111.
75Banco Mundial, Strengthening the World Bank Group Engagement on Governance and Anticorruption?, 17.
76El Banco Mundial, África Subsahariana, de la crisis al desarrollo sustentable, 2. La Agencia Australiana para el
Desarrollo Internacional (AusAID) utiliza una definición análoga: “La gobernanza significa una gestión competente
de los recursos y asuntos de un país de una manera que sea abierta, transparente, responsable, equitativa y
sensible a las necesidades de la gente”. AusAID, Good Governance. Guiding principles for implementation,
(Australia, AusAID, 2000), 3.
77Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, Good Governance, an Overview, (Roma, Sexta Sesión del Comité
Ejecutivo, septiembre 1999), 3.
78IFAC, Governance in the Public Sector: a Governing Body Perspective. International Public Sector Study, (Nueva
York, IFAC, 2001), 7. 31
Como es notable, la mayoría de los sistemas de pautas de Buena Gobernanza
desarrollados por las agencias multilaterales apuntalan un grupo de reglas
que favorecen la alineación del ejercicio burocrático con el interés colectivo,
principalmente la transparencia, el estado de derecho, la rendición de cuentas, la
participación ciudadana y la legalidad. De acuerdo con dichos organismos, los
aspectos enunciados son los factores mínimos que amparan el cabal funcionamiento
del aparato administrativo y el respeto irrestricto a las instituciones democráticas —
por este motivo, a menudo a la Buena Gobernanza se le conoce como Gobernanza
Democrática—. En conjunto, estos elementos constituyen un marco de referencia
básico para construir agencias administrativas eficaces y eficientes.
Ahora bien, si la interrogante de fondo de estos

planteamientos es promover políticas con el
potencial de mejorar la gobernanza de los países,
claramente los factores antes expuestos pueden
parecer limitativos o incompletos. Sin embargo, no
hay que perder de vista que se trata de estándares
mínimos, es decir, son una serie de condiciones
elementales aplicables a una variedad de contextos.
Asimismo, es relevante considerar que su grado
de generalidad obedece a que son propuestas de
aplicación global. En este sentido, dichos sistemas
están diseñados para ser adaptados a las realidades
de los países, por lo tanto, se pueden añadir o eliminar componentes, así como
modificar su peso relativo, siempre y cuando el propósito sea abonar al éxito de las
organizaciones públicas y por ende al cumplimiento de las expectativas ciudadanas.
Por ejemplo, el conocido estudio comparativo sobre los entornos de gobernanza de
175 países, realizado por Kaufman, Kraay y Mastruzzi79 está compuesto por casi
200 indicadores agrupados en las siguientes seis dimensiones: libertad de expresión
y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de violencia, efectividad
gubernamental, calidad regulatoria, estado de derecho y control de la corrupción.
Para cerrar, es relevante recalcar que las diferentes modalidades conceptuales sobre
la Buena Gobernanza tienen una utilidad pragmática más que teórica o heurística.
Es decir, esta agenda de investigación forma parte de un movimiento internacional
impulsado, en buena medida, por las organizaciones multilaterales preocupadas por
el fortalecimiento de las instituciones públicas como una vía para alcanzar mejores
niveles de desarrollo económico y social. En otras palabras, los modelos presentados
resumen una colección de instituciones que han mostrado ser útiles para mejorar
las capacidades de las dependencias del Estado y consecuentemente, generan un
ambiente propicio para el crecimiento económico. Por lo tanto, la literatura sobre la
Buena Gobernanza, en general tiene como destinatario a los hacedores y analistas de
políticas que buscan mecanismos para corregir, modernizar u optimizar la estructura
79Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Massimo Mastruzzi, Worldwide Governance Indicators, disponible en:
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home
32
y funcionamiento del sector público. Aunque las acciones sugeridas (transparencia,

rendición de cuentas, responsividad, legalidad, etc.) puedan resultar una obviedad
dada la amplia promoción de dichas prácticas, es indudable que en la mayoría de
los países latinoamericanos aún existen espacios en los que impera la opacidad, la
corrupción, el uso discrecional e irracional de los recursos, la incompetencia, entre
muchos otros comportamientos que lesionan el interés público y fracturan la confianza
ciudadana.
“Los defensores de la agenda de la Buena Gobernanza la ven como un objetivo

valioso, no sólo en sí mismo, sino también como un medio a través del cual
impactar en una variedad de resultados, en particular el crecimiento económico y el
desarrollo. En los países mal gobernados se argumenta que los burócratas y políticos
corruptos obstaculizan los esfuerzos de desarrollo sustrayendo las contribuciones
para ayuda o desviándolas hacia actividades improductivas. Menos evidente pero
igualmente pernicioso son los gobiernos que no rinden cuentas ante sus ciudadanos;
las burocracias ineficientes y las instituciones débiles que no tienen la voluntad o
la capacidad para formular e implementar políticas en favor del crecimiento y la
eliminación de la pobreza80”.
Micro-gobernanza: prácticas de gestión y el vínculo con la

fiscalización superior
Como se expuso en el apartado que antecede, el término Buena Gobernanza se

emplea en sentido axiológico, es decir, sirve como referente de la calidad de los
procesos que envuelven el ciclo de la política pública. Asimismo, se explicó que dicho
concepto es flexible ya que su uso se extiende a varios contextos, por lo tanto, existen
múltiples arreglos de Buena Gobernanza que son útiles dependiendo del caso de
estudio. En concordancia con lo anterior, y como se mencionó en la presentación
de este documento, es común que exista una asociación lógica entre la Buena
Gobernanza y la fiscalización superior. Esto estriba en que las EFS son instituciones
que influyen de manera directa en el comportamiento de las organizaciones públicas.
A continuación se explica por qué la fiscalización es un factor clave para promover
entornos de gobernanza, y se presentan algunos esquemas estratégicos sobre el
papel de las EFS en su promoción y aseguramiento.
El primer punto a destacar es que las EFS, por lo general, son agencias externas
al aparato gubernamental. Esta posición privilegiada les permite vigilar de manera
objetiva e imparcial, el desempeño financiero de las organizaciones públicas. En
esencia, la misión de las EFS es revisar y evaluar ex post cómo se ejercieron los
recursos públicos. A grandes rasgos, la trascendencia de la fiscalización radica en
que permite detectar actos desviados de la norma y emprender acciones correctivas.
80Rachel M. Gisselquist, Good Governance as a Concept, and Why This Matters for Development Policy,
(Helsinski, ONU-World Institute for Development Economic Research, 2012), 1.
33
En los últimos años han surgido esquemas operativos
cuyo propósito es orientar la actuación de las EFS
hacia el fortalecimiento de la gobernanza de los
entes fiscalizados. Estos modelos están diseñados
para potenciar el impacto de la labor auditora en
áreas decisivas del ejercicio de las organizaciones
públicas. Con lo anterior se pretende que la
fiscalización esté focalizada en campos cruciales
de la gestión gubernamental, y en consecuencia
se maximice la incidencia de las EFS en la Buena
Gobernanza. A continuación se presentan las
contribuciones de la Oficina Nacional de Auditoría
de Australia (ANAO, por sus siglas en inglés), el
Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil (TCU) y
la OCDE.
Tabla 3. Elementos de gestión pública que se pueden fortalecer a través de la
fiscalización superior
Fortalecimiento de la 1. ANAO
Buena Gobernanza • Cultura organizacional
a través de la ▫ Liderazgo
fiscalización superior ▫ Valores y códigos de ética
• Relaciones con partes interesadas
▫ Manejo de conflictos de interés
• Administración de riesgos
• Gestión de la información
• Actividades principales de las organizaciones
▫ Planeación y monitoreo del desempeño
▫ Control interno y rendición de cuentas
• Estructura de gestión
• Planeación estratégica
• Evaluación del Desempeño81
2. TCU
• Liderazgo
▫ Personas y competencias
▫ Principios y comportamientos
▫ Liderazgo organizacional
▫ Sistema de gobernanza
• Estrategia
▫ Relación con las partes interesadas
▫ Estrategia organizacional
▫ Alineación trans-organizacional
• Control
▫ Riesgos
▫ Control interno
▫ Rendición de cuentas y transparencia82
3. OCDE
• Prácticas presupuestarias racionales
• Mejora regulatoria
• Centro de Gobierno
• Control interno83
81ANAO, Public Sector Governance. Volume I. Better Practice Guide, (Australia, ANAO, 2003), 14; ANAO,
Achieving Better Practice Corporate Governance in the Public Sector. International Quality & Productivity
Centre Seminar, (Australia, ANAO, 2002), 5.
82TCU, Referencial básico de gobernanza aplicable a los organismos y entidades de la administración pública.
2da Versión, (Brasil, TCU, 2014), 39.
34 83OCDE, Partners for good governance: mapping the role of Supreme Audit Institutions, 31.
A diferencia de los principios enunciados en la sección anterior, los cuales son

entendidos como precondiciones para el desarrollo de la Buena Gobernanza de todo
el sector público en conjunto, los factores antes enlistados constituyen una serie de
prácticas de gestión precisas para el buen desempeño de las entidades públicas (vistas
de manera individual). En este sentido, los elementos referidos constituyen factores
críticos (aspectos estructurales) que deben de ser procurados por los directivos de
las organizaciones y supervisados por las EFS. Por lo tanto, estos modelos pueden
ser concebidos como estrategias de control que permiten que las EFS detecten
las vulnerabilidades y riesgos prioritarios que comprometen la efectividad de las
organizaciones. “El foco de análisis, en este caso, no se concentra prioritariamente
en el desempeño de las políticas públicas per se, sino que se dirige a la calidad de
los factores estructurales que aumentan la probabilidad de alcance de los resultados
previstos, a la vez en que fomenta la creación de un mejor ambiente para el uso de
los recursos públicos84”.
RECAPITULACIÓN
A lo largo de este documento se explicó que la ineficacia directiva de los gobiernos,

la cual se hizo patente por las secuelas de las depresiones económicas de las
décadas de 1970 y 1980, fue la materia prima para la teorización inicial en torno
a la gobernanza. La formación de este concepto respondió a la irrupción de una
nueva realidad social caracterizada por el escepticismo entorno a la capacidad de
los Estados para satisfacer las demandas sociales. En este sentido, un primer punto a
destacar es que la recuperación y redefinición del término gobernanza en los círculos
académicos y políticos fue un hecho coyuntural.
Como se expuso, los primeros estudios sobre la gobernanza constituían un diagnóstico

crítico sobre la efectividad del instrumental directivo de los gobiernos, y además
planteaban una salida a dicho conflicto: la inclusión de la sociedad y el mercado
en la resolución de los problemas públicos. Por lo tanto, con base en el repaso
anterior es posible entrever una primera dimensión relevante de la gobernanza: la
intervención de actores no gubernamentales en los procesos de toma de decisiones.
El desarrollo teórico de la gobernanza ha demostrado que los gobiernos pueden ser
los agentes hegemónicos en la estructura del sector público, no obstante, debido a
la limitación de sus capacidades y recursos, en ciertos contextos es un imperativo
involucrar a otros actores.
Asimismo, se explicó que la gobernanza puede utilizarse como un valor (Buena

Gobernanza), el cual hace referencia a los principios rectores de la función pública
en general, o como un modelo de intervención compuesto por una serie de prácticas
dirigidas a garantizar la eficiencia y eficacia de las organizaciones públicas.
84TCU, El Papel de las EFS en relación con la Gobernanza Pública. Ponencia base del TCU correspondiente al
Tema Técnico N° 1 de la XXIV Asamblea General de la OLACEFS, (Perú, OLACEFS, 2014), 4.
35
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Anexo 1
Gráfica 1.
Elaboración propia con base en los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) del Banco Mundial.
*PIB real de: Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Francia, México, Países Bajos,
Sudáfrica, España, Estados Unidos y Reino Unido.
41
Gráfica 2.
Gráfica 3.
42
Gráfica 4.
Gráfica 5.
43
Gráfica 6.
Elaboración propia con base en los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) del Banco Mundial y las
Estadísticas Financieras Internacionales (EFI) del Fondo Monetario Internacional.
*Porcentaje total anual de la población desocupada de: Argentina, Brasil, Chile Australia Canadá,
México, Estados Unidos y Países Bajos.
44

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FUNDAMENTOS CONCEPTUALES

El propósito del estudio 10

¿A quién está dirigido el estudio? 10

I. Surgimiento del concepto de gobernanza:

II. Dimensiones analíticas de la gobernanza 17

Tabla 1. Comparativo de las definiciones de gobernanza promovidas por el

Tabla 2. Comparativo de las definiciones de Buena Gobernanza promovidas

Tabla 3. Elementos de gestión pública que se pueden fortalecer a través de la

Desde mediados de la década de 1980, este término se empezó a popularizar

Este estudio es resultado del compromiso de la Auditoría Superior de la Federación

1. Documento de trabajo o marco analítico sobre las distintas vertientes

En diciembre de 2013, la OLACEFS aprobó la “Declaración de Santiago sobre

En los últimos años, el vínculo entre la fiscalización superior y la gobernanza se ha

En abril de 2011, la Asamblea General de la ONU, a través de la Resolución A/66/209:

Asimismo, la consulta global para la integración de la Agenda de Desarrollo Post 2015

Por último, la INTOSAI en su XXI Congreso realizado en China, emitió la “Declaración de

EL PROPÓSITO DEL ESTUDIO

¿A QUIÉN ESTÁ DIRIGIDO EL

Este material constituye un marco conceptual sobre la gobernanza. Su objetivo es orientar

I. SURGIMIENTO DEL CONCEPTO DE GOBERNANZA:

Un primer vistazo al término

Contrario a lo que comúnmente se cree, gobernanza no es un neologismo de

La definición anterior incluye dos precisiones importantes. Primero, sobresale que

Los cambios semánticos descritos previamente

Las causas del relevo de la noción de gobierno por la de

La apropiación del concepto de gobernanza en los medios académicos y en la política

El aumento de la inflación y el desempleo fueron otros síntomas visibles del

En suma, en el último cuarto del siglo XX se puso

Debido a estos acontecimientos la visión general sobre el deber, alcance y

Los problemas socioeconómicos derivados de la crisis de los estados de bienestar

reducción de los impuestos; una política arancelaria en favor de la producción y el

En 1975, el “Reporte a la Comisión Trilateral sobre la Gobernabilidad de las

Esto no quiere decir que anteriormente no se hubiera puesto en duda la labor de

La discusión sobre la eficacia gubernamental fue

Gobernanza le ganó terreno a la noción de gobierno, y lo que engloba, en cierta

En síntesis, gobernanza y gobernar son conceptos emparentados. Ambos hacen

II. DIMENSIONES ANALÍTICAS DE LA GOBERNANZA

Como se anticipó desde el inicio de este documento, gobernanza no tiene un significado

Gobernanza en sentido descriptivo es una propuesta que gravita en torno a la

cambios que a fines del siglo pasado experimentaba el gobernar y el administrar

La gobernanza como la asociación de entes privados en las tareas de la

Dichas corrientes se han desarrollado de manera paralela y con objetivos diferentes

Estas connotaciones de la gobernanza no apuntan a direcciones contrarias, sino

La literatura que se desprende de la gobernanza en tono descriptivo expone,

28 Luis F. Aguilar Villanueva, “Las dimensiones y los niveles de gobernanza”, 20.

GOBERNANZA EN SENTIDO DESCRIPTIVO: LA COPARTICIPACIÓN COMO

Las transformaciones político-económicas reseñadas en el primer capítulo

En muchos países, incluyendo los de la región latinoamericana, se pusieron en marcha

29 También es importante considerar que estas tendencias surgen en un contexto de “definición y

Si bien esta descripción no es exhaustiva34, lo relevante es advertir que después

En el ámbito académico esto se reflejó en el surgimiento de dos modelos conceptuales

el establecimiento de finanzas sustentables. En cambio, la gobernanza se abocó a

Es importante advertir que el advenimiento de la NGP y la gobernanza no fue

Para la NGP, la inestabilidad económica del periodo referido era un “problema

Para la gobernanza, el “foco de atención no fue principalmente la administración

En suma, en las últimas décadas hemos atestiguado la contracción de las estructuras

Los primeros estudios

Como vimos previamente, en términos generales la aparición de la gobernanza en

En principio, el concepto de gobernanza cumplía una función valorativa. En líneas