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T W O

Anarquía y

la lucha por el poder

G
as grandes potencias, sostengo, siempre están buscando
oportunidades para ganar poder sobre sus rivales, con la
hegemonía como objetivo final.
Esta perspectiva no permite la existencia de potencias en statu quo,
salvo en el caso inusual de un Estado que logre la preponderancia. En su lugar, el
sistema está poblado de grandes potencias que tienen intenciones revisionistas
en su núcleo.1 Este capítulo presenta una teoría que explica esta competición por
el poder. En concreto, intento demostrar que existe una lógica convincente tras mi
afirmación de que las grandes potencias buscan maximizar su cuota de p o d e r
mundial. Sin embargo, en este c a p í t u l o no pongo a prueba el realismo
ofensivo con los datos históricos. Esa importante tarea queda reservada para
capítulos posteriores.

P O R Q U É LO S EST ADOS P E R S I G U E N E L P O D E R

a explicación de por qué las grandes potencias compiten entre sí por el

M poder y luchan por la hegemonía se deriva de cinco supuestos sobre el
 sistema internacional. Ninguno de estos supuestos por sí solo obliga a los
Estados a comportarse de forma competitiva. Sin embargo, en conjunto,
describen un mundo en el que los Estados tienen motivos considerables para
pensar y, en ocasiones, comportarse de forma agresiva. En particular, el
sistema anima a los Estados a buscar opo
tunidades para maximizar su poder frente a otros Estados.

29
JO T H I T R A G E D Y OF GR EAT P O W l l P O L I T I C S

¿Hasta qué punto es importante que estos supuestos sean realistas? Algunos
especialistas en ciencias sociales sostienen que los supuestos en los que se
basa una teoría no tienen por qué coincidir con la realidad. De hecho, el
economista Milton Friedman sostiene que las mejores teorías "se encontrarán
con supuestos que son representaciones descriptivas de la realidad
tremendamente inexactas y, en general, cuanto más significativa sea la teoría,
más irreales serán los s u p u e s t o s "2 . "2 Según este punto de vista, el
poder explicativo de una teoría es lo único que importa. Si unos supuestos poco
realistas conducen a una teoría que nos dice mucho sobre cómo funciona el
mundo, carece de importancia que los supuestos subyacentes sean realistas o
no.
Rechazo este punto de vista. Aunque estoy de acuerdo en que el poder
explicativo es el criterio ulti mate rial para evaluar las teorías, también creo
que una teoría basada en supuestos poco realistas o falsos no explicará gran
cosa sobre el funcionamiento del mundo. 1 Las teorías sólidas se basan en
supuestos sólidos. Por consiguiente, cada uno de estos cinco supuestos es
una representación razonablemente exacta de un aspecto importante de la
vida en el sistema internacional.

Hipótesis sobre el lecho rocoso

El primer supuesto es que el sistema internacional es anárquico, lo q u e no

significa que sea caótico o desordenado. Es fácil llegar a esta conclusión, ya que el
realismo describe un mundo caracterizado por la competencia en materia de
seguridad y la guerra. Sin embargo, por sí misma, la noción realista de anarquía no
tiene nada que ver con el conflicto; es un principio de ordenación, que dice que el
sistema está formado por Estados independientes que no tienen una autoridad
central por encima de ellos.4 En otras palabras, la soberanía es inherente a los
Estados porque no hay un órgano superior de gobierno en el sistema internacional.
No hay "gobierno sobre los gobiernos. "6
El segundo supuesto es que las grandes potencias poseen intrínsecamente unos
capacidad militar ofensiva, que les da los medios para cazarse y
posiblemente destruirse mutuamente. Los Estados son potencialmente
peligrosos los unos para l o s otros, aunque algunos Estados tienen más
poder militar que otros y, por tanto, son más peligrosos. El poder militar de un
Estado suele identificarse con el armamento panicular de que d i s p o n e ,
aunque aunque hubiera
 Anarquía y lucha por el poder 31

sin armas, los individuos de esos estados podrían seguir utilizando sus pies y
sus manos para atacar a la población de otro estado. Al fin y al cabo, por cada
cuello hay dos manos para estrangularlo.
El tercer supuesto es que los Estados nunca pueden estar seguros de las
intenciones de otros Estados. En concreto, ningún Estado puede estar seguro
de que otro Estado no utilizará su capacidad militar ofensiva para atacar al
primero. Esto no quiere decir que los Estados tengan necesariamente
intenciones hostiles. De hecho, todos los Estados del sistema pueden ser
benignos de forma fiable, pero es imposible estar seguro de e l l o porque las
intenciones son imposibles de adivinar con un 100% de c e r t e z a .7 Hay
muchas causas posibles de agresión, y ningún Estado puede estar seguro de
que otro Estado no esté motivado por una de ellas.8 Además, las intenciones
pueden cambiar rápidamente, por lo que las intenciones de un Estado pueden
ser benignas un día y hostiles al siguiente. La incertidumbre sobre las
intenciones es inevitable, lo que significa que los Estados nunca pueden estar
seguros de que otros Estados no tengan intenciones ofensivas que
acompañen a sus capacidades ofensivas.
El cuarto supuesto es que la supervivencia es el objetivo primordial de las
grandes p o t e n c i a s . En concreto, los Estados buscan mantener su
integridad territorial y la autonomía de su orden político interno. La
supervivencia predomina sobre otros motivos porque, una vez conquistado un
Estado, es poco probable que esté en condiciones de perseguir otros objetivos.
El líder soviético Josef Stalin lo expresó muy bien durante un susto de guerra
en 1927: "Podemos y debemos construir el socialismo en l a Unión
Soviética. Pero para ello primero tenemos que existir"'. Los Estados pueden
perseguir y persiguen otras metas, por supuesto, pero la seguridad es su
objetivo más i m p o r t a n t e .
El quinto supuesto es que las grandes potencias son actores racionales. Son
conscientes de su entorno exterior y piensan estratégicamente sobre cómo
sobrevivir en él. En concreto, tienen en cuenta las preferencias de otros
E s t a d o s y cómo su propio comportamiento puede afectar al comportamiento
de esos otros Estados, y cómo el comportamiento de esos otros Estados puede
afectar a su propia estrategia de supervivencia. Además, los Estados prestan
atención a las consecuencias inmediatas y a largo plazo de sus acciones.
Como se ha subrayado, ninguno de estos supuestos dicta por sí solo que las
grandes potencias deban comportarse por regla general de forma agresiva entre s í .
Sin duda existe la posibilidad de que algún Estado tenga intenciones hostiles.
)2 E S T A T R A G I D I A OP GR IAT P O W I R P O L I T I C S

pero el único supuesto que trata de un motivo específico común a todos los
Estados dice que su principal objetivo es sobrevivir, lo que en sí mismo es un
objetivo bastante inofensivo. Sin embargo, cuando los cinco supuestos s e
c o m b i n a n , crean poderosos incentivos para que las grandes potencias
piensen y actúen de forma ofensiva entre s í . En concreto, resultan tres
patrones generales de comportamiento: el miedo, la autoayuda y la
maximización del poder.

Comportamiento del Estado

Las grandes potencias se temen mutuamente. Se miran con recelo y temen

que se a v e c i n e una guerra. Anticipan el peligro. Hay poco margen para la
confianza entre los Estados. Sin duda, e l nivel de miedo varía en el tiempo y
el espacio, pero no puede reducirse a un nivel trivial. Desde el punto de vista
de una gran potencia, todas las demás son enemigos
p o t e n c i a l e s . Este punto queda ilustrado por la reacción del Reino
Unido y Francia ante la reunificación alemana al final de la Guerra Fría. A
pesar d e que estos tres Estados habían sido aliados en dosis durante casi
cuarenta y cinco años, tanto el Reino Unido como Francia empezaron a
preocuparse inmediatamente por los peligros potenciales de una Alemania
unida. '°
La base de este temor es que, en un mundo en el que las grandes
potencias tienen la capacidad de atacarse mutuamente y podrían tener motivos
para h a c e r l o , cualquier Estado empeñado en sobrevivir debe, como
mínimo, sospechar de los demás Estados y ser reacio a confiar en ellos. Si a
esto se añade el problema del "1 1 - S " -la ausencia de una autoridad central a
la que un Estado amenazado pueda recurrir en busca de ayuda-, los Estados
tienen aún más incentivos para temerse unos a otros. Además, no existe
ningún mecanismo, aparte del posible interés propio de t e r c e r o s , para
castigar a un agresor. Como a veces es difícil disuadir a los agresores
potenciales, los Estados tienen muchas razones para no confiar en otros
Estados y estar preparados para la guerra con ellos.
Las posibles consecuencias de ser víctima de una agresión amplían aún
más la importancia del miedo como fuerza motivadora en la política mundial.
Las grandes potencias no compiten entre sí como si la política internacional
fuera un mero mercado económico. La competencia política entre Estados es
mucho más peligrosa que las meras relaciones económicas.
 Anarquía y lucha por el poder ))

y la guerra suele significar matanzas masivas en el campo de batalla, así como

asesinatos masivos de civiles. En casos extremos, la guerra puede llevar incluso a
la destrucción de Estados. Las horribles consecuencias de la guerra a veces hacen
que los Estados se vean entre sí no sólo como competidores, sino como enemigos
potencialmente mortales. En resumen, el antagonismo político tiende a ser
intenso, porque es mucho lo que está en juego.
Los Estados del sistema internacional también pretenden garantizar su propia
supervivencia. Dado que otros Estados son amenazas potenciales y que no existe
una autoridad superior que acuda en su rescate cuando llaman a l 9 1 1 , l o s
Estados no pueden depender de otros para su propia seguridad. Cada Estado
tiende a verse a sí mismo como vulnerable y solo, y por lo tanto trata de garantizar
su propia supervivencia. En política internacional, Dios ayuda a los que se ayudan a
sí mismos. Este énfasis en la autoayuda no impide que los Estados formen
alianzas.u Pero las alianzas son sólo matrimonios temporales de conveniencia: el
socio de la alianza de hoy puede ser el enemigo de mañana, y el enemigo de hoy
puede ser el socio de la alianza de mañana. Por ejemplo, Estados Unidos luchó con
China y la Unión Soviética contra Alemania y Japón en la Segunda Guerra Mundial,
pero poco después cambió de enemigos y socios y se alió con Alemania Occidental
y Japón contra China y la Unión Soviética durante la Guerra Fría.
Los Estados que operan en un mundo de autoayuda casi siempre actúan según
su propio interés y no subordinan sus intereses a los de otros Estados o a los de la
llamada c o m u n i d a d internacional. La razón es sencilla: en un m u n d o
d e autoayuda es rentable ser egoísta. Esto es cierto tanto a corto como a largo
plazo, porque si un Estado pierde a corto plazo, puede que no siga existiendo a
largo plazo.
Temerosos de las intenciones últimas de otros Estados y conscientes de que
operan en un sistema de autoayuda, los Estados comprenden rápidamente que la
mejor manera de garantizar su supervivencia es ser el Estado más poderoso del
sistema. Cuanto más fuerte es un Estado en relación con sus rivales potenciales,
menos probable es que alguno de esos rivales lo ataque y amenace su
supervivencia. Los Estados más débiles serán reacios a enfrentarse a los más
poderosos porque es probable que sufran una derrota militar. De hecho, cuanto
mayor sea la diferencia de poder entre dos Estados, menos probable será que el
más débil sufra una derrota militar.
14 L A T R A G I D Y OP G R I A T P O W I R P O L I T I C S

atacarán al más fuerte. Ni Canadá ni México, por ejemplo, tolerarían atacar a

Estados Unidos, que es mucho más poderoso que sus vecinos. La situación
ideal es ser el hegemón del sistema. Como dijo Immanuel Kant: "El deseo de
todo Estado, o de su gobernante, es llegar a una condición de paz perpetua
conquistando el mundo entero, si eso f u e r a p o s i b l e . "12 La
supervivencia estaría entonces casi garantizada. u
En consecuencia, los Estados prestan especial atención a cómo se
distribuye el poder entre ellos y se esfuerzan por maximizar su cuota de poder
mundial. En concreto, buscan oportunidades para alterar e l equilibrio de
poder adquiriendo incrementos adicionales de poder a expensas de sus rivales
potenciales. Los Estados emplean diversos medios -económicos, diplomáticos
y militares- para inclinar la balanza de poder a su favor, aunque ello provoque
la desconfianza o incluso la hostilidad de otros Estados. Dado que la ganancia
de poder de un Estado supone la pérdida de otro, las grandes potencias
tienden a t e n e r una m e n t a l i d a d de suma cero cuando t r a t a n
e n t r e sí. El truco, por supuesto, es ser el ganador en esta competición y
dominar a los demás Estados del sistema. Así, la afirmación de que los
Estados maximizan el poder relativo equivale a sostener que los Estados
están dispuestos a pensar de forma ofensiva hacia otros Estados, aunque su
motivo último sea simplemente sobrevivir. En resumen, las grandes potencias
tienen intenciones agresivas.1 4
Incluso cuando una gran potencia logra una clara ventaja militar sobre sus
rivales, sigue buscando oportunidades para ganar más poder. La búsqueda del
poder sólo se detiene cuando se alcanza la hegemonía. La idea de que una gran
potencia puede sentirse segura sin dominar el sistema, siempre que tenga una
" cantidad apropiada" de poder, no es convincente por dos razones.15 En primer
lugar, es difícil evaluar cuánto poder relativo debe tener un Estado sobre sus
rivales para sentirse seguro. ¿Es el doble de p o d e r un umbral apropiado? ¿O
es el triple el número mágico? La raíz del problema es que los cálculos de poder
por sí solos no determinan qué bando gana una guerra. Las estrategias
inteligentes, por ejemplo, permiten a veces a Estados menos poderosos derrotar a
enemigos más poderosos.
En segundo lugar, determinar cuánto poder es suficiente se complica aún
más cuando las grandes potencias contemplan cómo se distribuirá el poder
entre ellas d e n t r o de diez o veinte años. Las capacidades de
 Anarquía y lucha por el poder J5

Las relaciones de poder entre los distintos Estados varían con el tiempo, a
veces notablemente, y a menudo es difícil predecir la dirección y el alcance
del cambio en el equilibrio de poder. Recuérdese que pocos en Occidente
previeron el colapso de la Unión Soviética antes de que se produjera. De
hecho, durante la primera mitad de la Guerra Fría, muchos en Occidente
temían que la economía soviética acabara generando más riqueza que la
estadounidense, lo que provocaría un marcado cambio de poder en contra de
Estados Unidos y sus aliados. Es difícil prever qué deparará el futuro a China y
Rusia y cómo será el equilibrio d e poder en 2020.
Dada la dificultad de determinar cuánto poder es suficiente para hoy y para
mañana, las grandes potencias reconocen que la mejor manera de garantizar
su seguridad es alcanzar la hegemonía ahora, eliminando así cualquier
posibilidad de desafío por parte de otra gran potencia. Sólo un Estado
equivocado dejaría pasar la oportunidad de ser el hegemón del sistema porque
pensara que ya tiene suficiente poder para sobrevivir". Pero incluso si una gran
potencia no tiene los medios para alcanzar la hegemonía (y suele ser el caso),
seguirá actuando ofensivamente para amasar todo el poder que pueda, porque
los Estados casi siempre están mejor con más poder que con menos. En Shon,
los Estados no se convierten en potencias del statu quo hasta que dominan
completamente el sistema.
Todos los Estados están influidos por esta l ó g i c a , lo que significa que no
sólo buscan oportunidades para aprovecharse u n o s de otros, sino que
también trabajan para asegurarse de que otros Estados no se aprovechen de
ellos. Al fin y al cabo, los Estados rivales se rigen por la misma lógica, y es
probable que la mayoría de los Estados reconozcan sus propios motivos en las
acciones de otros Estados. En resumen, en última instancia, los Estados prestan
atención tanto a la defensa como al ataque. Ellos mismos piensan en la
conquista y trabajan para impedir que los Estados agresores ganen poder a su
costa. Esto conduce inexorablemente a un mundo de competencia constante en
materia de seguridad, en el que los Estados están dispuestos a mentir, engañar
y utilizar la fuerza bruta si ello les ayuda a obtener ventaja sobre sus rivales. La
paz, si se define ese concepto como un estado de tranquilidad o concordia
mutua, no parece que vaya a estallar en este mundo.
El "dilema de seguridad", uno de los conceptos más conocidos en la
literatura de las relaciones internacionales, refleja la lógica básica de la
ofensiva.
)6 L A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A D E LAS
GRANDES POTENCIAS

realismo. La esencia del dilema es que las medidas que toma un Estado para
aumentar su propia seguridad suelen disminuir la seguridad de otros Estados.
Por lo tanto, es difícil que un Estado aumente sus propias posibilidades de
supervivencia sin amenazar la supervivencia de otros Estados. John Herz
presentó por primera vez el dilema de la seguridad en un artículo publicado en
la revista World Politics. "Tras hablar de la naturaleza anárquica de la política
internacional, escribe. "Esforzándose por alcanzar la seguridad frente a...
ataques. [Los Estados se ven impulsados a adquirir cada vez más poder para
escapar del impacto del poder de los demás. Esto, a su vez, hace que los
demás se sientan más inseguros y les obliga a prepararse para lo peor. Dado
que nadie puede sentirse completamente seguro en un mundo de unidades
que compiten entre sí, se produce una competición por el poder, y el círculo
vicioso de s e g u r i d a d y acumulación de poder está en marcha "18. La
implicación del análisis de Herz es clara: la mejor forma que tiene un Estado
de sobrevivir en la anarquía es aprovecharse de otros Estados y ganar poder
a su costa. La mejor defensa es un buen ataque. Dado que este mensaje es
ampliamente comprendido, se produce una incesante petición de seguridad.
Por desgracia, poco se puede hacer para mejorar el dilema de la seguridad
mientras los Estados sigan funcionando en la anarquía.
De este debate debería desprenderse que decir que los Estados son
maximizadores del poder equivale a decir que les importa el p o d e r
relativo, no e l absoluto. Aquí hay una distinción importante, porque los
Estados preocupados por el poder relativo se comportan de forma diferente a
los Estados interesados en el p o d e r a b s o l u t o . 19 Los Estados que
maximizan el poder relativo se preocupan principalmente por la distribución de
las capacidades materiales. En particular, intentan obtener la mayor ventaja
posible sobre sus rivales potenciales, porque el poder es el mejor medio para
sobrevivir en un mundo peligroso. Así, los Estados motivados por el poder
relativo probablemente renuncien a grandes ganancias de poder propio, si tales
ganancias dan a los Estados rivales un poder aún mayor, a cambio de
pequeñas ganancias nacionales que, sin embargo, no les
proporcionan una ventaja de poder sobre sus rivales.20 Por otro lado,
los Estados que maximizan el poder absoluto sólo se preocupan por el tamaño
de sus propias ganancias, no por las de otros Estados. No están motivados por
la lógica del equilibrio de poder, sino que se preocupan por acumular poder sin
 Anarquía y lucha por el poder J7
tener en cuenta cuánto poder controlan otros Estados. Se abalanzarían sobre el
adversario para obtener grandes ganancias, incluso si su rival obtuviera más en
el trato. El poder. según esta l ó g i c a , no es un medio para un fin (la
supervivencia), sino un fin en sí mismo".
 )6 L A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A D E LAS
GRANDES POTENCIAS

Agresión calculada

Obviamente, hay poco espacio para las potencias del statu quo en un mundo
en el que los Estados tienden a buscar oportunidades para ganar más poder.
Sin embargo, las grandes potencias no siempre pueden actuar de acuerdo con
sus i n t e n c i o n e s ofensivas, porque su comportamiento no sólo
depende de lo que quieren los Estados, sino también de su capacidad para
hacer realidad esos deseos. Puede que todos los Estados quieran ser el rey de
la colina, pero no todos tienen los medios para competir por esa elevada
posición, y mucho menos para c o n s e g u i r l a . Mucho depende de cómo
se distribuya el poder militar entre las grandes potencias. Es probable que una
gran potencia que tenga una marcada ventaja de poder sobre sus rivales se
comporte de forma más agresiva, porque tiene la capacidad y el incentivo para
hacerlo.
Por el contrario, las grandes potencias que se enfrentan a rivales poderosos
estarán menos inclinadas a considerar una acción ofensiva y más preocupadas
por defender el equilibrio de poder existente frente a las amenazas de sus
oponentes más poderosos. Sin embargo, si los Estados más débiles tienen la
oportunidad de revisar el equilibrio a su favor, la aprovecharán. Stalin lo explicó
muy bien al final de la Segunda Guerra Mundial: -Cada uno impone su propio
sistema hasta donde l l e g a su ejército. No puede ser de otro modo. "'22 Los
Estados también pueden tener la capacidad de obtener ventaja sobre una
potencia rival y, sin embargo, decidir que los costes percibidos de la ofensiva
son demasiado elevados y no justifican los beneficios esperados.
En resumen, las grandes potencias no son agresores descerebrados tan
empeñados en ganar poder que se lanzan de cabeza a guerras perdidas o
persiguen victorias p í r r i c a s . Por el c o n t r a r i o , antes de emprender
acciones ofensivas, las grandes potencias reflexionan detenidamente sobre el
equilibrio de poder y sobre c ó m o r e a c c i o n a r á n los demás Estados.
Sopesan los costes y riesgos de la ofensiva frente a los posibles beneficios. Si
los beneficios no compensan los riesgos, se mantienen al margen y esperan a
un momento más propicio. Los Estados tampoco inician carreras
armamentísticas que probablemente no mejoren su posición general. Como se
analiza con más detalle en el capítulo 3, los Estados limitan a veces el gasto en
defensa, bien porque gastar más no aportaría ninguna ventaja estratégica, bien
porque gastar más debilitaría la economía y socavaría el poder del Estado a
 Anarquía y lucha por el poder J9
largo plazo". Parafraseando a Clint Eastwood, un Estado tiene que conocer
sus limitaciones para sobrevivir en el sistema internacional.
)8 T H I T R A G I D Y OP G R I A T P O W I R P O L I T I C S

Sin embargo, las grandes potencias cometen errores de cálculo de vez en

cuando porque siempre toman decisiones importantes basándose en información
i m p e r f e c t a . Los Estados casi nunca disponen de información completa
sobre la situación a la que se enfrentan. Este problema tiene dos dimensiones.
Los posibles adversarios tienen incentivos para tergiversar su propia fuerza o
debilidad y para ocultar sus verdaderos objetivos.24 Por ejemplo, es probable que
un Estado más débil que intente disuadir a otro más fuerte exagere su propio
poder para disuadir al posible agresor de atacar. Por otro lado, es probable que
un Estado empeñado en la agresión haga hincapié en sus objetivos pacíficos al
tiempo que exagera su debilidad militar, para que la víctima potencial no acumule
sus propias armas y se deje así vulnerable a un ataque. Probablemente ningún
líder nacional practicó mejor este tipo de engaño que Adolf Hitler.
Pero incluso si la desinformación no fuera un problema, las grandes
potencias a menudo no están seguras de cómo se comportarán sus propias
fuerzas militares, así como las del adversario, en el campo de batalla. Por
ejemplo, a veces es difícil determinar de antemano cómo se comportarán ante
el fuego enemigo las nuevas armas y las unidades de combate aún no
probadas. Las maniobras en tiempos de paz y los juegos de guerra son
indicadores útiles pero imperfectos de lo que probablemente ocurrirá en el
combate real. Combatir en una guerra es un asunto complicado en el que a
menudo resulta difícil predecir los resultados. Recuérdese que, aunque
Estados Unidos y sus aliados obtuvieron una victoria asombrosa y
notablemente fácil contra Irak a principios de 1 9 9 1 , la mayoría de los
expertos de la época creían que el ejército iraquí sería un enemigo formidable
y opondría una resistencia tenaz antes de sucumbir finalmente al poderío
militar norteamericano".
A veces, las grandes potencias tampoco están seguras de la determinación de
los Estados contrarios ni de la de sus aliados. Por ejemplo, Alemania creía que si
entraba en guerra contra Francia y Rusia en el verano de 1 9 1 4 , el Reino Unido
probablemente se mantendría al margen de la lucha. Saddam Hussein esperaba
que Estados Unidos se mantuviera al margen cuando invadió Kuwait en agosto de
1990. Ambos agresores se equivocaron, pero cada uno tenía buenas razones para
pensar que su juicio inicial era correcto. En la década de 1930, Adolf Hitler creyó
que sería fácil explotar y aislar a sus rivales de gran potencia porque cada uno de
ellos tenía poco interés en luchar contra Alemania y, en cambio, estaba decidido a
 Anarquía y lucha por el poder J9
conseguir que otro asumiera esa carga. Y acertó. En resumen, las grandes
potencias constantemente
 )8 T H I T R A G I D Y OP G R I A T P O W I R P O L I T I C S

se enfrentan a situaciones en las que tienen que tomar decisiones importantes

con información incompleta. No es de extrañar que a veces hagan juicios
erróneos y acaben perjudicándose seriamente a sí mismos. Algunos realistas
defensivos llegan a sugerir que las limitaciones del sistema internacional son tan
poderosas que la ofensiva rara vez tiene éxito, y que las grandes potencias
agresivas acaban invariablemente siendo castigadas.26 Como se ha señalado,
hacen hincapié en que 1) los Estados amenazados se equilibran frente a los
agresores y, en última instancia, los aplastan, y 2) existe un equilibrio ofensiva-
defensa que suele estar muy inclinado hacia la defensa, lo que dificulta
especialmente la conquista. Las grandes potencias, por tanto, deberían
contentarse con el equilibrio de poder existente y no intentar cambiarlo por la
f u e r z a . Por encima de todo, no tiene mucho sentido que un Estado inicie una
guerra que probablemente vaya a perder; sería un comportamiento
autodestructivo. En su lugar, es mejor concentrarse en preservar el equilibrio de
poder.21 Además, dado que los agresores rara vez tienen éxito, los Estados
deberían entender que la seguridad es abundante y que, por tanto, no hay
ninguna buena razón estratégica para querer más poder en primer l u g a r . En
un mundo en el que la conquista rara vez es rentable, los Estados deberían
tener intenciones relativamente benignas hacia los demás. Si no es así,
argumentan estos realistas defensivos, probablemente se deba a una política
interna envenenada, no a cálculos inteligentes.
sobre cómo garantizar la propia seguridad en un mundo anárquico.
No cabe duda de que los factores sistémicos limitan la agresión, especialmente el
equilibrio por parte de los Estados amenazados. Pero los realistas defensivos
exageran esas fuerzas restrictivas. 28 De hecho, el registro histórico ofrece poco
apoyo a su afirmación de que la ofensiva rara vez tiene éxito. Un estudio estima que
hubo 63 guerras entre 1 8 1 5 y 1980, y que el iniciador ganó 39 veces, lo que se
traduce en una tasa de éxito de aproximadamente el 60%.29 Volviendo a casos
concretos, Otto von Bismarck unificó Alemania mediante victorias militares contra
Dinamarca en 1864, Austria en 1866 y Francia en 1870, y Estados Unidos, tal y como lo
conocemos hoy, se creó en buena parte mediante la conquista en el siglo XIX. No
cabe duda de que la conquista reportó grandes dividendos en estos casos. La
Alemania nazi ganó las guerras contra Polonia en 1 9 3 9 y contra Francia en 1940, pero
perdió ante la Unión Soviética entre 1 941 y 1 945. En última instancia, la conquista no
fue rentable para el Tercer Reich, pero si Hitler se hubiera contenido tras la caída de
Francia y no hubiera invadido la U n i ó n Soviética,
 La anarquía contra la lucha por el poder 4 1

La conquista probablemente habría sido muy rentable para los nazis. En

resumen, la historia demuestra que la ofensiva a veces tiene éxito y otras no. El
truco para un sofisticado maximizador de poder es saber cuándo subir y cuándo
b a j a r . 30

OS L ÍMI TES D E G E M O N Y

G
as potencias estatales, como he subrayado, se esfuerzan por ganar poder
sobre sus rivales y, con suerte, convertirse en hegemones. Una vez que un
Estado alcanza esa posición exaltada, se convierte en una p o t e n c i a d e l
statu quo. Queda mucho por decir,
sin embargo, sobre el significado de la hegemonía.
Un hegemón es un Estado tan poderoso que domina a todos l o s demás
Estados del sistema. 31 Ningún otro Estado tiene los medios militares para
oponerle una r e s i s t e n c i a seria. En esencia, un Estado hegemónico es la
única gran potencia del s i s t e m a . Un Estado que es sustancialmente más
poderoso que las demás g r a n d e s potencias del sistema no es un
hegemón, porque se enfrenta, por d e f i n i c i ó n , a otras grandes
potencias. El Reino Unido de mediados del siglo X I X , por ejemplo, se
considera a veces una potencia h e g e m ó n i c a . Pero no l o era, porque
había otras cuatro grandes potencias en Europa en aquella época -Austria,
Francia, Prusia y Rusia- y el Reino Unido no las dominaba de manera
significativa. De hecho, durante ese periodo, el R e i n o Unido
consideraba a Francia una seria amenaza para el equilibrio de poder. La
Europa del siglo XIX era multipolar, no unipolar.
Hegemonía significa dominación del s i s t e m a , que suele interpretarse
como el mundo entero. Sin embargo, es posible aplicar el concepto de sistema
de forma más restringida y utilizarlo para describir regiones paniculares, como
Europa, Asia no oriental y el hemisferio occidental. Así, se puede distinguir
entre hegemonías globales, que dominan el mundo, y hegemonías regionales, que
dominan zonas geográficas distintas. Estados Unidos ha sido un hegemón
regional en el hemisferio occidental durante al menos los últimos cien años.
Ningún otro Estado de las Américas tiene suficiente poderío militar para
desafiarlo, razón por la cual Estados Unidos es ampliamente reconocido como
40 LA T R A G E D I A D E LA G R A N P O T E N C I A
P O L Í T I C A

la única gran potencia de su región.

 La anarquía contra la lucha por el poder 4 1

Mi argumento, que desarrollaré ampliamente en los capítulos siguientes,

es que, salvo en el improbable caso de que un Estado logre una
superioridad nuclear clara, es prácticamente imposible que un Estado
alcance la hegemonía mundial. El principal impedimento para la dominación
mundial es la dificultad de proyectar el poder a través de los océanos del
mundo sobre el territorio de una gran potencia rival. E s t a d o s Unidos,
por ejemplo, es hoy el Estado más poderoso d e l p l a n e t a . Pero no
domina Europa ni el noreste de Asia c o m o lo hace en el hemisferio
occidental, y no tiene intención de intentar conquistar y controlar esas
regiones lejanas, principalmente por el poder de detención del agua. De
hecho, hay motivos para pensar que el compromiso militar norteamericano
con Europa y el Noreste Asiático podría desvanecerse en la próxima
década. En resumen, nunca ha habido un hegemón mundial, y no es
probable que lo haya pronto.
El mejor resultado al que puede aspirar una gran potencia es convertirse en
una hegemonía regional y, posiblemente, controlar otra región cercana y
accesible por tierra. Estados Unidos es la única potencia hegemónica regional
de la h i s t o r i a moderna, aunque otros Estados han librado grandes guerras
en busca de la hegemonía regional: el Japón imperial en el noreste de Asia, y la
Francia napoleónica, la Alemania guillermina y la Alemania nazi en Europa. Pero
ninguno tuvo éxito. La U n i ó n Soviética, situada en Europa y el noreste de
Asia, amenazó con dominar ambas regiones durante la G u e r r a Fría. La
Unión Soviética también podría haber intentado conquistar la región del Golfo
Pérsico, rica en petróleo, con la que compartía frontera. Pero incluso si Moscú
hubiera sido capaz de dominar Europa Pero incluso si Moscú hubiera sido capaz
de dominar Europa, el noreste asiático y el G o l f o Pérsico, cosa que nunca
llegó a hacer, habría sido incapaz de conquistar el hemisferio occidental y
convertirse en una verdadera hegemonía mundial.
Los Estados que logran la hegemonía regional tratan de impedir que las
grandes potencias de otras regiones dupliquen su hazaña. En otras
p a l a b r a s , los hegemones regionales no quieren iguales. Así, E s t a d o s
Unidos, por ejemplo, desempeñó un papel clave a la hora de impedir que el
Japón imperial, la Alemania guillermina, la Alemania nazi y la Unión Soviética
alcanzaran la supremacía regional. Los hegemones regionales intentan frenar a
los aspirantes a hegemón en otras regiones porque temen que una gran potencia
rival que domine su propia región sea un enemigo especialmente poderoso que,
 40 LA T R A G E D I A D E LA G R A N P O T E N C I A
P O L Í T I C A

en esencia, sea libre de causar problemas

 La anarquía y la estrategia del poder 4J

en el patio trasero de la temible gran p o t e n c i a . Los hegemones

regionales prefieren que haya al menos dos grandes potencias situadas
juntas en otras regiones, porque su proximidad les obligará a concentrar su
atención en la otra y no en el hegemón distante.
Además, si entre ellas surgiera un hegemón potencial, las otras grandes
potencias de esa región podrían contenerlo por sí solas, permitiendo que el
hegemón distante se mantuviera a salvo al margen. Por supuesto, si las
grandes potencias locales fueran incapaces de hacer el trabajo, el hegemón
distante tomaría las medidas apropiadas para hacer frente al Estado
amenazador. Estados Unidos, como se ha señalado, ha asumido esa carga
en cuatro ocasiones distintas en el siglo XX, razón por la que se l e suele
denominar "equilibrador extraterritorial".
En resumen, la situación ideal para cualquier gran potencia es ser la única
región al hegemón en el mundo. Ese Estado sería una potencia del statu quo,
y haría todo lo posible por preservar la distribución de poder existente.
Estados Unidos se encuentra hoy en esa envidiable posición; domina el
hemisferio occidental y no hay ningún hegemón en ninguna otra zona del
mundo. Pero si un hegemón regional se enfrenta a un c o m p e t i d o r de
su misma categoría, dejaría de ser una potencia del statu quo. De hecho,
haría todo lo posible por debilitar e incluso destruir a su lejano rival. Por
supuesto, ambos hegemones regionales estarían motivados por esa lógica, lo
que daría lugar a una feroz competición de seguridad entre ellos.

PODER Y MIEDO

T
ue las grandes potencias se teman mutuamente es un aspecto central de
la vida en el sistema inter nacional. Pero, como se ha señalado, el nivel de
temor varía de un caso a otro.
Por ejemplo, la Unión Soviética se preocupaba mucho menos por Alemania en
I 930 que en I 939. El grado en que los Estados se temen mutuamente tiene una
gran importancia, porque el grado de temor entre ellos determina en gran
medida la gravedad de su competencia en materia de seguridad, así como la
probabilidad de que se enfrenten en una guerra. Cuanto más profundo es el
miedo, más intensa es la competencia en materia de seguridad y más probable
es la guerra. La lógica es sencilla: un
 42 L A T R A O I D I A DE LA P O L Í T I C A DEL
P O D E R GR IAT

un estado buscará con especial ahínco formas de mejorar su seguridad, y estará

dispuesto a aplicar políticas arriesgadas para lograr ese fin. Por lo tanto, es
importante comprender qué hace que los Estados se teman unos a otros con mayor
o menor intensidad.
El temor entre las grandes potencias se deriva del hecho de que
invariablemente tienen alguna capacidad militar ofensiva que pueden utilizar
u n a s contra otras. y del hecho de que uno nunca puede estar seguro de que
otros estados no tengan la intención de utilizar ese poder contra uno mismo.
Además, como los Estados operan en un sistema anárquico, no hay ningún
vigilante nocturno al que puedan pedir ayuda si otra gran potencia les ataca.
Aunque la anarquía y el desconocimiento de las intenciones de otros
Estados crean un nivel irreductible de miedo entre los Estados que lleva a
un comportamiento de maximización del poder, no pueden explicar por qué a
veces ese nivel de miedo es mayor que en otras ocasiones. La razón es que la
anarquía y la dificultad para discernir las i n t e n c i o n e s d e los Estados son
hechos constantes de la vida, y las constantes no pueden explicar la variación.
Sin embargo, la capacidad que tienen los Estados para amenazarse mutuamente
varía de un caso a otro y es el factor clave que impulsa los niveles de miedo
hacia arriba y hacia abajo. En concreto, cuanto más poder posee un Estado, más
miedo genera entre sus rivales. Alemania, por ejemplo, era mucho más
poderosa a finales de los años treinta que al principio de la década, y por eso
los soviéticos temieron cada vez más a Alemania a lo largo de esa década.
Este debate sobre cómo afecta el poder al miedo nos lleva a
p r e g u n t a r n o s : ¿Qué es el poder? Es importante distinguir entre p o d e r
potencial y poder real. El poder potencial de un Estado se basa en el tamaño de su
población y en su nivel de riqueza. Estos dos activos son los principales componentes
del poder militar. Los rivales ricos con una población numerosa suelen poder
construir fuerzas militares formidables. El poder real de un Estado reside
principalmente en su ejército y en las fuerzas aéreas y navales que lo apoyan
directamente. Los ejércitos son el ingrediente central del poder militar, porque son el
principal instrumento para conquistar y controlar el territorio, el objetivo político
primordial en un mundo de Estados territoriales. En resumen, el componente clave
del poder militar, incluso en la era nuclear, es el poder terrestre.
Las consideraciones de poder afectan a la intensidad del miedo entre los estados
de tres formas principales. En primer lugar, los Estados rivales que poseen fuerzas
nucleares que pueden sobrevivir a un
 La anarquía y la estructura del poder 4'

Es probable que los Estados que sufren un ataque nuclear y toman represalias
contra él se teman menos entre sí que si esos mismos Estados no dispusieran de
armas n u c l e a r e s . Durante la Guerra Fría, por ejemplo, el nivel de
temor entre las superpotencias probablemente habría sido sustancialmente
mayor si no se hubieran inventado las armas nucleares. La lógica es sencilla:
dado que las armas nucleares pueden infligir una destrucción devastadora a un
estado rival en un corto periodo de t i e m p o , los rivales con armas nucleares
van a ser reacios a luchar entre s í , lo que significa que cada parte tendrá menos
motivos para temer a la otra de lo que o c u r r i r í a en caso contrario. Pero
como demuestra la Guerra Fría, esto no significa que la guerra entre potencias
nucleares ya no sea concebible; siguen teniendo motivos para temerse
mutuamente.
En segundo lugar, cuando las grandes potencias están separadas por
grandes masas de agua, no suelen tener mucha capacidad ofensiva la una
contra la otra, y menos aún por el tamaño relativo de sus ejércitos. Las
grandes masas de agua son obstáculos formidables que causan importantes
problemas de proyección de potencia a los ejércitos atacantes. Por ejemplo, el
poder de detención del agua explica en buena parte por qué el Reino Unido y
Estados Unidos {desde que se convirtieron en gran potencia en 1898) nunca
han sido invadidos por otra gran potencia. También explica por qué Estados
Unidos nunca ha intentado conquistar territorio en Europa o el noreste de
Asia, y por qué el Reino Unido nunca ha intentado dominar el continente
europeo. Las grandes potencias situadas en la misma masa continental están
en una posición mucho mejor para atacarse y conquistarse mutuamente. Esto
es especialmente cierto en el caso de los Estados que comparten una frontera
común. Por lo tanto, es probable que las grandes potencias separadas por el
agua se teman menos entre sí que las que pueden atacarse por tierra.
En tercer lugar, la distribución del poder entre los Estados del sistema
también afecta notablemente a los niveles de miedo". La cuestión clave es si el
poder se d i s t r i b u y e de forma más o menos uniforme entre las
grandes potencias o si existen fuertes asimetrías de poder. La configuración de
poder que genera más miedo es un sistema multipolar que contiene un
hegemón potencial, lo que yo llamo "multipolaridad desequilibrada". -
Un hegemón potencial es algo más que el Estado más poderoso del
sistema. Es una gran potencia con tanta capacidad militar real y tanto poder
44 L A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A DEL
P O D E R OR IAT

potencial que tiene buenas posibilidades de dominar y

 La anarquía y la estructura del poder 4'

controlar a todas las demás grandes potencias de su región del mundo. Un

hegemón potencial no necesita tener los medios para luchar contra todos sus
rivales a la vez. pero debe tener excelentes perspectivas de derrotar a cada
oponente por separado. y buenas perspectivas de derrotar a algunos de ellos en
tándem. La relación clave, sin embargo, es la diferencia de poder entre el
hegemón potencial y el segundo Estado más poderoso del s i s t e m a : debe
haber una marcada diferencia entre ambos. Para ser considerado un hegemón
potencial, un Estado debe tener, por un margen razonablemente amplio, el
ejército más formidable, así como el mayor poder latente entre todos los
Estados situados en su región.
La bipolaridad es la configuración de poder que menos miedo produce entre
las grandes potencias, aunque no es una cantidad despreciable ni m u c h o
menos. El miedo tiende a ser menos agudo en la bipolaridad porque suele haber
un equilibrio de poder aproximado entre los dos estados principales del sistema.
Los sistemas multipolares sin un hegemón potencial, lo que yo llamo
"multipolaridad equilibrada". - es probable que sigan teniendo asimetrías de
poder entre sus miembros, aunque estas asimetrías no serán tan pronunciadas
como las brechas creadas por la presencia de un aspirante a hegemón. Por lo
tanto, es probable que la multipolaridad equilibrada genere menos miedo que la
multipolaridad desequilibrada, pero más que la bipolaridad.
Esta discusión sobre cómo el nivel de temor entre las grandes potencias varía
con los cambios en la distribución del poder, no con las evaluaciones sobre las
intenciones de la otra parte, plantea una cuestión relacionada. Cuando un Estado
estudia su entorno para determinar qué Estados suponen una amenaza para su
supervivencia, se centra principalmente en las capacidades ofensivas de sus rivales
potenciales, no en sus intenciones. Como se ha subrayado anteriormente, las
intenciones son en última instancia incognoscibles, por lo que los Estados
preocupados por su supervivencia deben hacer suposiciones en el peor de los
casos sobre las intenciones de sus rivales. Las capacidades, sin embargo, no sólo
pueden medirse, sino que también determinan si un Estado rival constituye o no
una amenaza seria. En shon, las grandes potencias se equilibran en función de las
capacidades, no de las intenciones.n
Obviamente, las grandes potencias se equilibran frente a Estados con fuerzas
militares formidables, porque esa capacidad militar ofensiva es la amenaza
tangible para su supervivencia. Pero las grandes potencias también prestan
mucha atención al poder latente que controlan los Estados rivales, porque los
 44 L A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A DEL
P O D E R OR IAT

Estados ricos y populosos suelen poder construir, y de hecho construyen,

ejércitos poderosos. Así pues, las grandes potencias tienden a temer a los Estados
46 E S T A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A ORIAT
POWIR

con grandes poblaciones y economías en rápida expansión, aunque estos

Estados aún no hayan traducido su riqueza en poderío militar.

L A J E R A R Q U Í A DE LOS O B J E T I V O S ESTATALES

5 e g ú n mi t e o r í a , l a supervivencia es el objetivo número uno de

las grandes potencias. En la práctica, s i n e m b a r g o , los Estados
t a m b i é n persiguen objetivos no relacionados con la seguridad. Por
ejemplo, las grandes potencias buscan invariablemente una mayor
prosperidad económica para mejorar el bienestar de sus ciudadanos. A veces
buscan promover una ideología panicular en el extranjero, como ocurrió
durante la Guerra Fría cuando Estados Unidos intentó extender la democracia
por todo el mundo y la Unión Soviética intentó vender el comunismo. La
unificación nacional es otro objetivo que a veces motiva a los Estados, como
ocurrió con Prusia e Italia en el siglo XIX y con Alemania tras la G u e r r a Fría.
Las grandes potencias también intentan ocasionalmente fomentar los
derechos humanos en todo el p l a n e t a . Los Estados pueden
Además de otros objetivos no relacionados con la seguridad.
El realismo ofensivo reconoce abiertamente que las grandes potencias
pueden perseguir estos objetivos no relacionados con la seguridad, pero tiene
poco que decir al respecto, salvo un punto imponente: los Estados pueden
perseguirlos siempre que el comportamiento requerido no entre en conflicto
con la lógica del equilibrio de poder, lo que suele ser el caso.w De hecho, la
persecución de estos objetivos no relacionados con la seguridad complementa a
veces la búsqueda de poder relativo. Por ejemplo, la Alemania nazi se expandió
por Europa del Este por razones tanto ideológicas como realistas, y las
superpotencias compitieron entre sí durante la Guerra Fría por motivos
similares. Además, una mayor prosperidad económica implica invariablemente
una mayor riqueza, lo que tiene importantes implicaciones para la seguridad,
porque la riqueza es la base del poder militar. Los Estados ricos pueden
permitirse fuerzas m i l i t a r e s poderosas, que mejoran las perspectivas de
supervivencia de un Estado. Como señaló el economista político Jacob Viner
hace más de cincuenta años, "existe una armonía a largo plazo entre riqueza y
poder". La unificación nacional es otro objetivo que suele complementar la
búsqueda del poder. Por ejemplo, el Estado alemán unificado que surgió en
 La anarquía y la lucha por el poder 47

1 8 7 1 era más poderoso que el Estado prusiano al que sustituyó.

 46 E S T A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A ORIAT
POWIR

A veces, la persecución de objetivos ajenos a la seguridad apenas tiene

efectos en el equilibrio de poder, ni en un sentido ni en otro. Las

intervenciones en materia de derechos humanos suelen encajar en esta

descripción, porque tienden a ser operaciones a pequeña escala que

cuestan poco y no merman las perspectivas de s u p e r v i v e n c i a de

una gran potencia. Para bien o para mal, los Estados rara vez están

dispuestos a gastar sangre y dinero para proteger a poblaciones extranjeras

de abusos graves, incluido el genocidio. Por ejemplo, a pesar de las

afirmaciones de que la política exterior estadounidense está impregnada de

moralismo, Somalia (1992-93) es el único caso de los últimos cien años en

el que murieron soldados estadounidenses en acción en una misión

humanitaria. Y en ese c a s o , la pérdida de tan sólo dieciocho soldados en

un infame tiroteo en octubre d e 1 9 9 3 traumatizó tanto a los responsables

políticos estadounidenses que retiraron inmediatamente todas las tropas

estadounidenses de Somalia y luego se negaron a intervenir en Ruanda en la

primavera de 1994, cuando los hutus etnicistas se lanzaron a un alboroto

genocida contra sus vecinos tutsis)6. Detener ese genocidio habría sido

relativamente fácil y no habría tenido prácticamente ningún efecto sobre la

posición de Estados Unidos en el equilibrio de poder". Sin embargo, no se

hizo nada. En shon, aunque el realismo no prescribe las intervenciones en

materia de derechos humanos, tampoco las proscribe necesariamente.

Pero a veces la persecución de objetivos no relacionados con la seguridad

entra en conflicto con la lógica del equilibrio de poder, en cuyo caso los Estados

suelen actuar según los dictados del realismo. Por ejemplo, a pesar de su

compromiso con la difusión de la democracia en todo e l m u n d o , Estados

Unidos ayudó a derrocar a gobiernos elegidos democráticamente y apoyó a

varios regímenes autoritarios durante la Guerra Fría, cuando los responsables

políticos estadounidenses consideraron que estas acciones ayudarían a

contener a la Unión Soviética". En la Segunda Guerra Mundial, las democracias

liberales dejaron de lado su antipatía por el comunismo y formaron una alianza

con la Unión Soviética.

Unión contra la Alemania nazi. "No puedo soportar el comunismo, - Franklin

subrayó Roosevelt, pero para derrotar a Hitler -1 se daría la mano con el

Diablo...,. Del mismo modo, Stalin demostró en repetidas ocasiones que

cuando sus preferencias ideológicas chocaban con consideraciones de

poder, estas últimas se imponían. Por poner el ejemplo más flagrante de su

 La anarquía y la lucha por el poder 49

realismo, la Unión Soviética firmó un pacto de no agresión con la Alemania

nazi en agosto de 1 9 3 9 -el infame Pacto Molotov-Ribbentrop- con la

esperanza de que el acuerdo satisficiera, al menos temporalmente, las

ambiciones territoriales de Hitler en Europa Oriental.

48 L A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A DEL
P O D E R EUROPEO

y dirigir la Wehrmacht hacia Francia y el Reino Unido.40 En resumen,

cuando las grandes potencias se enfrentan a una amenaza grave, prestan
poca atención a la ideología en su búsqueda de aliados.41
La seguridad también triunfa sobre la riqueza cuando esos dos objetivos
entran en conflicto, porque "'la defensa", como escribió Adam Smith en The Wealth
ofNations, "tiene mucha más importancia que la opulencia. " 41 Smith ofrece un
buen ejemplo de cómo se comportan los Estados cuando se ven obligados a
elegir entre riqueza y poder relativo. En 1 651 , Inglaterra puso en vigor la famosa
Ley de Navegación, una legislación proteccionista diseñada para dañar el
comercio de H o l a n d a y, en última instancia, paralizar la economía
holandesa. La ley exigía que todas las mercancías importadas a Inglaterra fueran
transportadas en barcos ingleses o en barcos propiedad del país que las producía
originalmente. Dado que l o s holandeses producían pocos bienes, esta medida
perjudicaría gravemente su transporte marítimo, el ingrediente central de su éxito
económico. Por supuesto, la Ley de Navegación t a m b i é n perjudicaría a la
economía inglesa, sobre todo porque privaría a Inglaterra de los beneficios del
libre comercio. "La ley de n a v e g a c i ó n ", escribió Smith, " no es favorable al
comercio exterior, ni al crecimiento de la opulencia que puede surgir de él". No
obstante, Smith consideraba la legislación "la más sabia de todas las regulaciones
comerciales de Inglaterra" porque perjudicaba más a la e c o n o m í a
holandesa que a la inglesa, y a mediados del siglo XVII Holanda era "la única
potencia naval que podía poner en peligro la seguridad de Inglaterra".43

CREAR UN ORDEN MUNDIAL

T
n ocasiones se afirma que las grandes potencias pueden trascender la
lógica realista trabajando juntas para construir un orden internacional que
fomente la paz y la justicia. Al parecer, l a paz mundial sólo puede mejorar la
prosperidad y la seguridad de un Estado. A lo l a r g o d e l siglo XX, los
líderes políticos estadounidenses han defendido este argumento de boquilla.
El Presidente Clinton, por ejemplo, dijo ante un auditorio de las Naciones
Unidas en septiembre de 1993 que "en el nacimiento de esta organización,
hace 48 a ñ o s . . . una generación de líderes talentosos de muchas naciones dio
un paso al frente para organizar los esfuerzos del mundo en nombre de la
seguridad y la prosperidad...". ......................................Ahora la historia ha
 La anarquía y la lucha por el poder 49

concedido a
 48 L A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A DEL
P O D E R EUROPEO

un momento de aún mayor oportunidad. . . . Decidámonos a soñar en grande. . . .

Asegurémonos de que el mundo que legamos a nuestros hijos es más sano, más
seguro y más abundante que el que habitamos hoy".44
A pesar de esta retórica, las grandes potencias no trabajan juntas para
promover el orden mundial por s í mismo. Por el contrario, cada una busca
maximizar su propia cuota de poder mundial, lo que probablemente entre en
conflicto con el objetivo de crear y mantener órdenes internacionales
estables.45 Esto no quiere decir que las grandes potencias nunca intenten evitar
las guerras y mantener la paz. Por el c o n t r a r i o , se esfuerzan por disuadir
guerras en las que probablemente serían las víctimas. En estos casos, sin
embargo, el comportamiento de los Estados se rige en gran medida por cálculos
estrechos sobre el poder relativo y no por el compromiso de construir un orden
mundial independiente de los propios i n t e r e s e s de un Estado. E s t a d o s
Unidos, por e j e m p l o , dedicó enormes recursos a disuadir a la Unión
Soviética de iniciar una guerra en Europa durante la Guerra F r í a , no porque
tuviera un compromiso profundamente arraigado con la promoción de la paz en
el mundo, sino porque los líderes estadounidenses temían que una victoria
soviética provocara un peligroso cambio en el equilibrio de poder46.
El orden internacional panicular que existe en cada momento es principalmente
un subproducto del comportamiento interesado de las grandes potencias del
sistema. En otras palabras, la configuración del sistema es la consecuencia
involuntaria de la competencia entre las grandes potencias en materia de seguridad,
no el resultado de la acción conjunta de los Estados para organizar la paz. El
establecimiento del orden de la Guerra Fría en Europa ilustra este punto. Ni la Unión
Soviética ni Estados Unidos pretendían establecerlo, ni trabajaron juntos para
c r e a r l o . De hecho, cada superpotencia trabajó duro en los primeros años de la
Guerra Fría para ganar poder a expensas de la otra, al tiempo que impedía que la otra
hiciera lo mismo". El sistema que surgió en Europa tras la Segunda Guerra Mundial
fue la consecuencia imprevista de una intensa competencia en materia de seguridad
entre las superpotencias.
Aunque esa intensa rivalidad entre superpotencias terminó junto con la Guerra
Fría en 1990, Rusia y Estados Unidos no han colaborado para crear el orden actual
en Europa. E s t a d o s Unidos, por ejemplo, ha rechazado de plano varias
propuestas rusas para hacer de la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa el pilar organizador central de la seguridad europea (en
sustitución de la OTAN, dominada por Estados U n i d o s ). Además,
50 E S T A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A D E
GRAN POTENCIA

Rusia se oponía firmemente a la expansión de la OTAN, que consideraba una

grave amenaza para su seguridad. Sin embargo, reconociendo que la
debilidad de Rusia impediría cualquier represalia, Estados Unidos ignoró las
preocupaciones rusas y presionó a la OTAN para que aceptara a la
República Checa, Hungría y Polonia como nuevos miembros. Rusia
también se ha opuesto a la política estadounidense en los Balcanes durante
la última década, especialmente a la guerra de la OTAN contra Yugoslavia en
1999. De nuevo, Estados Unidos ha prestado poca atención a las
preocupaciones de Rusia y ha tomado las medidas que ha considerado
necesarias para llevar la paz a esa volátil región. Por último, cabe señalar que
aunque Rusia se opone rotundamente a que Estados Unidos despliegue
defensas contra misiles balísticos, es muy probable q u e Washington
despliegue un sistema de este tipo si se considera tecnológicamente viable.
Sin duda, la rivalidad entre grandes potencias producirá a veces un o r d e n
internacional estable, como ocurrió durante la Guerra Fría. Sin embargo, las
grandes potencias seguirán buscando oportunidades para aumentar su cuota de
poder mundial y, si se presenta una situación favorable, actuarán para socavar
ese orden estable. Piénsese en lo mucho que trabajó Estados Unidos a finales de
los años ochenta para debilitar a la Unión Soviética y acabar con el orden estable
que había surgido en Europa durante la última parte de la G u e r r a Fría.48 Por
supuesto, los Estados que corren el riesgo de perder poder trabajarán para
disuadir la agresión y preservar el orden existente. Pero sus motivos serán
egoístas y girarán en torno a la lógica del equilibrio de poder, no a un
compromiso con la paz mundial.
Las grandes potencias no pueden comprometerse en la búsqueda de un orden
mundial pacífico por dos razones. En primer lugar, es poco probable que los
Estados se pongan de acuerdo sobre una fórmula general para reforzar la paz.
Ciertamente, los estudiosos de las relaciones internacionales nunca han llegado a
un consenso sobre c ó m o debería ser el proyecto. De hecho, parece que hay
tantas teorías sobre las causas de la guerra y la paz como estudiosos del tema.
Pero lo más imponente es que los responsables políticos son incapaces de
ponerse de acuerdo sobre cómo crear un mundo estable. Por e j e m p l o , en la
Conferencia de Paz de París después de la Primera Guerra Mundial, las
imponentes diferencias sobre cómo crear estabilidad en Europa dividieron a
Georges Clemenceau, David Lloyd George y Woodrow Wilson.49 En particular,
 Anarquía y lucha por e l p o d e r 51

Clemenceau estaba decidido a imponer condiciones más duras a Alemania sobre

Renania que Lloyd George o Wilson, mientras que Lloyd George destacaba por su
línea dura en las reparaciones alemanas. El Tratado de Versalles, como era de
esperar, contribuyó poco a promover la estabilidad europea.
 50 E S T A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A D E
GRAN POTENCIA

Además, hay que tener en cuenta el pensamiento estadounidense sobre cómo

lograr la estabilidad en Europa en los primeros días de la Guerra Fría.50 Los
elementos clave para un sistema estable y duradero ya existían a principios de los
años cincuenta. Incluían la división de Alemania, el posicionamiento de fuerzas
terrestres estadounidenses en Europa Occidental para disuadir un ataque soviético
y la garantía de que Alemania Occidental no intentaría desarrollar armas nucleares.
Sin embargo, los funcionarios de la administración Truman discrepaban sobre si una
Alemania dividida sería una fuente de paz o de guerra. Por ejemplo, George Kennan
y Paul Nitze, que ocupaban puestos importantes en el Departamento de Estado,
creían que una Alemania dividida sería una fuente de inestabilidad, mientras que el
Secretario de Estado Dean Acheson no estaba de acuerdo con ellos. En la década
de 1950, el presidente Eisenhower intentó poner fin al compromiso
estadounidense de defender Europa Occidental y dotar a Alemania Occidental de su
propia fuerza nuclear disuasoria. Esta política, que nunca llegó a adoptarse en su
totalidad, provocó sin embargo una gran inestabilidad en Europa, ya que condujo
directamente a las crisis de Berlín de 19 58-59 y 1 9 6 1 . 5 1
En segundo lugar, las grandes potencias no pueden dejar de lado las
consideraciones de poder y trabajar para promover la paz internacional porque no
pueden estar seguras de que sus esfuerzos vayan a tener éxito. Si su intento fracasa,
es probable que paguen un precio muy alto por haber descuidado el equilibrio de
poder, porque si un agresor aparece en la puerta no habrá respuesta cuando
marquen 911 . Es un riesgo que pocos Estados están dispuestos a correr. Por lo tanto,
la prudencia dicta que se comporten según la lógica realista. Esta línea de
razonamiento explica por qué los esquemas de seguridad colectiva, que exigen a los
Estados que dejen de lado sus estrechos con- ceptos sobre el equilibrio de poder y
actúen en su lugar de acuerdo con los intereses más amplios de la comunidad
internacional, mueren invariablemente al nacer. 52

C OOPE R A C I Ó N E N T R E ESTADOS

0 uede concluirse de la discusión precedente que mi teoría no permite ninguna

cooperación entre las grandes potencias. Pero esta conclusión sería errónea. Los
Estados pueden cooperar, aunque la cooperación sea a veces difícil de lograr y
siempre difícil de mantener. Dos factores inhiben la cooperación: las consideraciones
sobre las ganancias relativas y la preocupación por
 Anarquía y lucha por el poder 'J

trampas". En última instancia, las grandes potencias viven en un mundo

fundamentalmente competitivo en el que se consideran mutuamente
enemigos reales o, al menos, potenciales y, por tanto, tratan de ganar poder
a costa de los demás.
Los dos Estados que se plantean cooperar deben considerar cómo se
distribuirán los beneficios o las ganancias entre ellos. Pueden pensar en el
reparto en términos de ganancias absolutas o relativas (recuérdese la
distinción hecha antes entre perseguir el poder absoluto o el poder relativo; el
concepto aquí es el mismo). En el caso de las g a n a n c i a s absolutas,
cada parte se preocupa por maximizar sus propios beneficios y le importa
poco cuánto gane o pierda la otra parte en el acuerdo. Cada parte se
preocupa por la otra sólo en la medida en que el comportamiento de la otra
parte afecte a sus propias perspectivas de conseguir los máximos beneficios.
En c a m b i o , en el caso de las ganancias relativas, cada parte tiene en
cuenta no sólo su propia ganancia individual, sino también cómo le va en
comparación con la otra parte.
Dado que las grandes potencias se preocupan mucho por el equilibrio de
poder, su pensamiento se centra en las ganancias relativas cuando se
plantean cooperar con otros Estados. Por supuesto, cada Estado intenta
maximizar sus ganancias absolutas; aun así, para un Estado es más
importante asegurarse de que no le va peor, y quizá mejor, que al otro Estado
en cualquier acuerdo. Sin embargo, la cooperación es más difícil de lograr
cuando los Estados están más atentos a las ganancias relativas que a las
absolutas. 54 Esto se debe a que los Estados preocupados por las ganancias
absolutas tienen que a s e g u r a r s e de que si el pastel se está expandiendo,
están recibiendo al menos una parte del aumento, mientras que los Estados
que se preocupan por las ganancias relativas deben prestar mucha atención a
cómo se divide el pastel, lo que complica los esfuerzos de cooperación.
La preocupación por las trampas también obstaculiza la cooperación. Las
grandes potencias suelen ser reacias a firmar acuerdos de cooperación por
miedo a que la otra parte haga trampas en el acuerdo y obtenga una ventaja
significativa. Esta preocupación es especialmente aguda en el ámbito militar,
causando un "peligro especial de deserción", ya que la naturaleza del
armamento militar permite cambios rápidos en el equilibrio de p o d e r ". Esto
podría crear una ventana de oportunidad para que el Estado que hace trampas
inflija una derrota decisiva a su víctima. A pesar de estas barreras a la
52 T H I T R A G I D Y DE LA P O L Í T I C A D E GRIAT
POWIR

cooperación, las grandes potencias cooperan en un mundo realista. La lógica

del equilibrio de poder a menudo hace que las grandes potencias
 Anarquía y lucha por el poder 'J

forman alianzas y cooperan contra enemigos comunes. El Reino Unido, Francia y Rusia,
por ejemplo, fueron aliados contra Alemania antes y durante la Primera Guerra
Mundial. A veces, los Estados cooperan para unirse contra un tercer Estado, como
hicieron Alemania y la Unión Soviética contra Polonia en 1939.56 Más recientemente,
Serbia y Croacia acordaron conquistar y dividir Bosnia entre ellos, aunque Estados
Unidos y sus aliados europeos les impidieron ejecutar su acuerdo.57 Tanto los rivales
como los aliados cooperan. Al fin y al cabo, se pueden alcanzar acuerdos que reflejen a
grandes rasgos la distribución de poder y satisfagan las preocupaciones sobre las
trampas. Los diversos acuerdos de control de armamento firmados por las
superpotencias durante la Guerra Fría ilustran este punto.
Sin embargo, lo e s e n c i a l es que la cooperación tiene lugar en un
mundo que es competitivo en su esencia, en el que los Estados tienen
poderosos incentivos para aprovecharse de otros Estados. La situación de la
política europea en los cuarenta años anteriores a la Primera Guerra Mundial
pone gráficamente de relieve este punto.
impedir que entraran en guerra el 1 de agosto de 1 9 1 4 " . Los Estados Unidos y
la Unión Soviética también cooperaron considerablemente durante la Segunda
Guerra Mundial, pero esa cooperación no impidió el estallido de la Guerra Fría
poco después de que Alemania y Japón fueran derrotados. Quizá lo más
sorprendente sea que hubo una importante cooperación económica y militar
entre la Alemania nazi y la Unión Soviética durante los dos años anteriores al
ataque de la Wehrmacht contra el Ejército Rojo59 . La paz genuina, o un mundo
en el que los Estados no compitan por el poder, no es probable mientras el
sistema estatal siga siendo anárquico.

CONCLUSIÓN

I
n resumen, mi argumento es que la estructura del sistema internacional, y no
las características particulares de las grandes potencias individuales, hace que
piensen y actúen de forma ofensiva y busquen la hegemonía.60 No adopto la
afirmación de Morgenthau de que los Estados se comportan invariablemente de
forma agresiva porque t i e n e n una voluntad de poder intrínseca. Por el
contrario. Asumo que el prin
$4 L A T R A G E D I A DE LA P O L Í T I C A DEL PODER
GR EAT

dpaI motivo del comportamiento de las grandes potencias es la supervivencia. En

la anarquía, sin embargo, el deseo de sobrevivir anima a los Estados a
comportarse de forma agresiva. Mi teoría tampoco clasifica a los Estados como
más o menos agresivos en función de sus sistemas e c o n ó m i c o s o
políticos. El realismo ofensivo hace sólo un puñado de suposiciones sobre las
grandes potencias, y estas suposiciones se aplican por igual a todas las grandes
potencias. Salvo por las diferencias en la cantidad de poder q u e controla cada
Estado, la teoría trata a todos los Estados por igual.
Ya he expuesto la lógica que explica por qué los Estados buscan obtener el
mayor poder posible sobre sus rivales. Sin embargo, poco he dicho sobre
el objeto de esa búsqueda: el poder en sí mismo. En los dos capítulos
siguientes se aborda en detalle este importante tema.