El discurso y la práctica librecambistas: sus efectos en América Latina Titulo

Estay Reyno, Jaime - Autor/a; Autor(es)

De los saberes de la emancipación y de la dominación En:
Buenos Aires Lugar
CLACSO Editorial/Editor
2008 Fecha
Colección
Libre comercio; Economía; Neoliberalismo; América Latina; Temas
Capítulo de Libro Tipo de documento
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 Jaime Estay R.*

El discurso y
la práctica librecambistas:
sus efectos en América Latina

Han transcurrido ya más de dos décadas desde que en América

Latina y El Caribe se comenzó a imponerse el neoliberalismo, que desde
ese entonces ha venido permeando al conjunto de la actividad social
en los países de la región y, en particular, a los procesos económicos
de producción, distribución, cambio y consumo, los cuales han sido
redefinidos en función de ese proyecto y de la aplicación del decálogo
de políticas definidas por los principales organismos multilaterales y
el gobierno norteamericano, que Williamson (1990) agrupó presentán-
dolas como el “Consenso de Washington”: disciplina fiscal; redefinición
de prioridades en el gasto público; reforma impositiva; liberalización
de las tasas de interés; tipos de cambio competitivos; liberalización
comercial y de los ingresos de inversión extranjera; privatización; des-
regulación; y protección de la propiedad intelectual.
Un componente central de ese decálogo ha sido la apertura de las
economías latinoamericanas, que en los hechos produjo cambios muy
profundos en el funcionamiento interno y en la inserción de la región en
la economía mundial. Dicha apertura, empujada por las políticas guber-
namentales internas, los organismos internacionales y los gobiernos del

* Chileno, residente en México. Profesor-investigador de la Facultad de Economía de la

Universidad Autónoma de Puebla.

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de los saberes de la emancipación y de la dominación

capitalismo desarrollado, y exigida y aplaudida por el capital transnacio-

nal, ha implicado una articulación casi sin mediaciones entre las tenden-
cias presentes en la economía mundial y el comportamiento económico
interno, multiplicando la capacidad de las relaciones económicas exter-
nas para actuar como vehículo de internalización de tendencias globa-
les. Con ello, el comercio exterior y el ingreso de capitales extranjeros,
y en concreto las empresas nacionales y sobre todo las extranjeras que
mueven capitales y mercancías hacia y desde la región, han adquirido
un rol principal en el funcionamiento económico de nuestros países,
transformándose en ejes definitorios no sólo de los niveles y ritmos de
la actividad interna, sino también de las tendencias de largo plazo y el
perfil estructural que se pretende asuman nuestras economías.
La apertura económica ha estado amparada por un discurso
de reivindicación del librecambismo como la mejor manera –o, más
bien, la única– de lograr la modernización, el bienestar y el desarrollo.
En el presente texto, la intención es revisar algunos de los principales
componentes de ese discurso librecambista, así como las promesas y
argumentos que han acompañado su aplicación, confrontando todo ello
con los resultados que la estrategia aperturista ha traído para América
Latina, e identificando a distintos niveles la falta de correspondencia
entre el discurso y la realidad.

El librecambismo y sus causalidades virtuosas en

América Latina
En el discurso que ha sustentado la apertura profunda y generalizada
a que han sido sometidas las economías de la región, se asumen los
mejores resultados posibles de la liberalización comercial y del libre
ingreso del capital extranjero.
-- En lo que respecta al comercio, en la estrategia aplicada, la libera-
lización comercial y el consiguiente incremento de la competencia
al que se ve sujeta la producción nacional, además de beneficiar
a los consumidores, se ubican como el medio a través del cual se
produciría una acelerada modernización de la planta producti-
va, dado que las empresas tendrían acceso a insumos mejores y
más baratos, se verían libres de la interferencia estatal y estarían
obligadas a incrementar su eficiencia y productividad para poder
adecuarse a los nuevos niveles de la competencia. Como parte de
ese proceso, la liberalización comercial fue transformada tam-
bién en el principal mecanismo de estabilización de precios y,
en especial, de asignación de precios y costos en función de los
parámetros internacionales, induciendo con ello a una redefini-
ción de las estructuras productivas en favor de aquellos sectores,

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 Jaime Estay R.

ramas y productos en los cuales los países poseen ventajas. En la

concepción dominante, con base en esa redefinición, se generaría
un fuerte potencial exportador que, al concretarse a través de las
correspondientes empresas, se constituiría en el eje dinamizador
del conjunto de la actividad económica, empujando al crecimiento
de la producción global, la generación de empleos, etcétera.
-- En relación a los movimientos de capitales, la política aplicada ha
sido la de “puertas abiertas” al capital extranjero, asignando la ma-
yor prioridad al ingreso masivo de ese capital bajo sus distintas
formas –préstamos, inversiones de cartera e inversiones directas– y
otorgando el máximo de facilidades a la operación de los capitales
extranjeros, lo que incluyó una profunda desregulación de la inver-
sión extranjera. Todo ello se ha apoyado en una concepción en la
que el capital extranjero está llamado a jugar dos roles principales
en el funcionamiento económico interno: por una parte, bajo la
premisa de que en ausencia de desequilibrios macroeconómicos y
de trabas a su operación dicho capital llegará en los volúmenes que
sean necesarios para permitir el desarrollo económico, y a partir
de un diagnóstico en el cual el ahorro nacional es menor a los vo-
lúmenes requeridos de inversión, y el ingreso masivo de “ahorro ex-
terno” se transforma en un componente central del financiamiento
de la actividad económica, permitiendo además cubrir la mayor
necesidad de divisas que va resultando del crecimiento sostenido
de dicha actividad; por otra parte, el libre ingreso de grandes vo-
lúmenes de inversión directa colocará a esta en el centro de la mo-
dernización de la economía, ya que a través de ella se empujaría a
la elevación de la eficiencia y competitividad de la producción na-
cional, se concretaría el uso de nuevas tecnologías y se desplegaría
la “vocación exportadora” de las economías de la región.
Son muchos los documentos, académicos y oficiales, en los que se han
descripto esas secuencias y se han postulado esos favorables resultados
de la apertura. Sólo como ejemplo mencionaremos algunos, elaborados
por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y
la Organización Mundial del Comercio (OMC).
En el caso de la OCDE, en un texto dedicado a documentar “la
contribución de la liberalización del comercio y de la inversión a la
creación de abundancia y al bienestar” (1998: 5), se afirma:
El comercio y la inversión directa extranjera son motores im-
portantes del crecimiento tanto en países desarrollados como
en países en vías de desarrollo.

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de los saberes de la emancipación y de la dominación

El caso para los mercados abiertos se apoya sobre fundamentos

sólidos. Uno de estos es el hecho de que cuando los individuos y
las compañías se suman a la especialización y al intercambio,
el país explotará su ventaja comparativa. Dedicará sus recur-
sos naturales, humanos, industriales y financieros a sus apli-
caciones más altas y mejores. Esto proporcionará aumentos a
las firmas y a los consumidores igualmente (OCDE, 1998).

Y más adelante se agrega:

La literatura empírica sobre comercio y crecimiento confirma
y subraya el caso teórico para las políticas abiertas de comercio
y de inversión. Varios estudios que documentan la experiencia
de los países que experimentan programas de liberalización
comercial destacan una relación positiva entre la liberaliza-
ción comercial y el crecimiento (OCDE, 1998: 36).

En lo que respecta al FMI, en su publicación Perspectivas de la eco-

nomía mundial de abril de 1997, dedicó varios capítulos a revisar los
desafíos y oportunidades que la globalización plantea a los países de-
sarrollados, a los ex socialistas y a los atrasados, y respecto de estos
últimos planteó:
Las políticas hacia el comercio exterior están entre los factores
más importantes que promueven el desarrollo económico y la
convergencia en países en vías de desarrollo. Con la apertura
comercial, los precios domésticos reflejan los precios mundia-
les, promoviendo de esa manera una asignación de recursos
eficiente. Las políticas de apertura del comercio y de la cuenta
de capital no solamente permiten que un país explote sus venta-
jas comparativas en la producción, sino que ellas también pro-
mueven la importación de productos de bajo costo, a menudo
con tecnología avanzada incorporada […] La fuerte correlación
entre las políticas que fomentan la apertura comercial y el cre-
cimiento económico rápido es evidente (FMI, 1997: 84-85).

Por su parte, en un texto elaborado por los principales funcionarios del

Banco Mundial para América Latina, se afirma:
Hay muchos canales posibles a través de los cuales el comercio
puede incentivar el desarrollo. Algunos resaltan los beneficios
en el rendimiento estático que surge de la reubicación de mano
de obra y capital anteriormente empleada en industrias prote-
gidas e ineficientes, en industrias orientadas a la exportación.
Otras proveen beneficios en el rendimiento dinámico a través
de los derivados de la tecnología y del aprendizaje cuando el co-

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 Jaime Estay R.

nocimiento se materializa a través de productos de intercam-

bio, especialmente los bienes de capital […] La mayoría de las
investigaciones comparativas a través de los países concluyen
que hay una relación positiva entre la apertura comercial y el
crecimiento de los ingresos (De Ferranti et al., 2002: 2).

En lo que se refiere a la OMC, citaremos dos de sus documentos. En el

primero, dedicado a describir los objetivos y el funcionamiento de la
organización, se sostiene:
Los datos demuestran que existe una relación estadística indu-
dable entre un comercio más libre y el crecimiento económico.
La teoría económica señala contundentes razones para esa
relación. Todos los países, incluidos los más pobres, tienen
activos –humanos, industriales, naturales y financieros– que
pueden emplear para producir bienes y servicios para sus mer-
cados internos o para competir en el exterior. La economía nos
enseña que podemos beneficiarnos cuando esas mercancías y
servicios se comercializan. Dicho simplemente, el principio de
la “ventaja comparativa” significa que los países prosperan, en
primer lugar, aprovechando sus activos para concentrarse en
lo que pueden producir mejor y, después, intercambiando esos
productos por los que otros países producen mejor.

En otras palabras, las políticas comerciales liberales –que

permiten la circulación sin restricciones de bienes y servicios–
intensifican la competencia, fomentan la innovación y produ-
cen éxito. Multiplican los beneficios que reporta el producir
los mejores productos con el mejor diseño y al mejor precio
(OMC, 2003: 13).

En el otro documento, elaborado por el Consejo Consultivo de la OMC

y conocido como el “Informe Sutherland”, en el que se analiza la situa-
ción de la Organización, se explica:
¿Qué muestran los datos en términos más generales con res-
pecto a la relación entre el comercio y la reducción de la po-
breza, cuando no existe otro fenómeno preponderante, como
una dramática crisis financiera? Quienes preconizan una rela-
ción favorable tienen un argumento que consta de dos partes:
que el comercio fomenta el crecimiento y que el crecimiento
fomenta la pobreza. Como se desprende de la labor de varios
economistas, los datos que corroboran estas dos afirmaciones
como tendencias dominantes son muy categóricos en nuestra
experiencia de posguerra (Sutherland et al., 2004: 12).

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de los saberes de la emancipación y de la dominación

Más adelante, se plantea que “a nuestro juicio, la ecuación básica es la

siguiente: el comercio estimula el crecimiento, y el crecimiento, en ma-
yor o menor medida y con el tiempo necesario, combatirá la pobreza”
(Sutherland et al., 2004: 13).
A pesar de la relación directa que en esos y otros documentos se
argumenta que existe entre apertura y desempeño económico1, en el
escenario latinoamericano el incumplimiento más general y notorio al
respecto ha ocurrido con el crecimiento de la actividad económica, que
no ha mostrado correspondencia alguna con los rápidos incrementos
que en efecto se produjeron en el comercio exterior de la región y en los
ingresos de inversión extranjera.
Según puede observarse en el Gráfico 1, que presenta para el
conjunto de América Latina y El Caribe (con números índice 1980 =
100) el comportamiento de cuatro indicadores de actividad interna
(producción global, producción per cápita, producción manufacturera
y formación bruta de capital fijo) y tres indicadores de las relacio-
nes económicas internacionales de la región (exportación de bienes
y servicios, ingresos de inversión extranjera directa y pagos a dicha
inversión), en el primer grupo de indicadores el mayor crecimiento
entre 1980 y 2003 se da en la producción global, que aumentó aproxi-
madamente al doble, en tanto que en el segundo grupo las exporta-
ciones se incrementan más de cuatro veces, los ingresos de Inversión
Extranjera Directa algo menos de cuatro veces y la renta de dicha
inversión entre seis y doce veces (en 2003 y 2000, respectivamente),
lo que da una primera idea del poco impacto que los aumentos en las
relaciones económicas internacionales han tenido sobre el resto de la
actividad económica.

1 Dos materiales en los que se revisan críticamente distintos textos de autores que postu-
lan esa relación directa entre apertura y crecimiento son los de Edwards (1993) y Rodrik y
Rodríguez (2000). Ambos textos, que son complementarios entre sí respecto de los autores
que revisan, coinciden en la conclusión de que los análisis presentes en los artículos revi-
sados no demuestran dicha relación directa. En tal sentido, el texto de Edwards concluye
que “Muchas de las regresiones entre países en que se basan los estudios están plagadas
de defectos empíricos y conceptuales. Los marcos teóricos usados han sido cada vez
más simplistas, fallando en tratar cuestiones importantes como el mecanismo exacto a
través del cual el crecimiento de las exportaciones afecta al crecimiento del PIB […] Todo
esto ha dado lugar, en muchos casos, a resultados poco convincentes cuya fragilidad ha
sido expuesta por trabajos posteriores” (Edwards, 1993: 1.389). Por su parte, Rodrik y
Rodríguez (2000: 6) plantean que “nuestro argumento de fondo es que la naturaleza de
la relación entre la política comercial y el crecimiento económico sigue siendo en mucho
una pregunta abierta. El asunto está lejos de ser resuelto con los argumentos empíricos.
En los hechos, estamos escépticos de que haya una relación general e inequívoca entre la
apertura comercial y el crecimiento en espera de ser descubierta”.

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 Jaime Estay R.

Gráfico 1
América Latina y el Caribe. Crecimiento de distintos indicadores, 1980-2003

1400

1200

1000

800

600

400

200

0
Producto Interno PIB por hab. Industrias Formación bruta Exportación de bs. Ingresos de Renta de la IED
Bruto manufactureras de capital fijo y servicios inversión directa

1980 1985 1990 1995 2000 2003

Fuente: CEPAL (2004a; 2005a).

Por tanto, un efecto positivo de primera importancia que hasta la fecha

continúa ausente es el referido al crecimiento de la producción y del
ingreso. En tal sentido, el papel de “locomotora” de la economía que se
asignó a la actividad exportadora y a los capitales extranjeros no se ha
cumplido, y la apertura ha estado lejos de impulsar algún incremento
significativo en la actividad económica global, lo que en muchos casos
se explica por el carácter de “enclave” del capital extranjero y de la pro-
ducción para exportación (producción que frecuentemente está a cargo
de las propias empresas extranjeras), lo que reduce prácticamente a la
nada su capacidad de arrastre sobre el conjunto de la economía.
Por consiguiente, y al contrario de los avisos oficiales, la apertura
lejos de dinamizar la producción global ha jugado un papel central en
el muy pobre desempeño de las economías de la región, que disminu-
yeron de manera importante su ritmo de crecimiento no sólo a lo largo
de la crisis de los años ochenta, sino también en las siguientes décadas,
ubicándose en todo el período muy por debajo de las tasas obtenidas
hasta los setenta.
Si bien ese deterioro de los últimos veinticinco años ha estado
presente en la totalidad de la economía mundial, para América Latina
resultó muy marcado, según puede verse en el siguiente gráfico, don-
de se compara el crecimiento de la producción a nivel mundial y en

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 de los saberes de la emancipación y de la dominación

América Latina para los últimos 55 años. Según se observa, se pasa de

una situación inicial de 1950 a 1980, en la que la región creció a tasas
mayores al promedio mundial –y en la que incluso esa diferencia a favor
de América Latina fue acentuándose a lo largo de esas décadas, hasta
alcanzar su máximo en los años setenta–, a la situación opuesta para los
últimos veinticinco años, en los cuales el crecimiento de la producción
en la región fue menor que el promedio mundial, con diferencias sig-
nificativas tanto en los ochenta como en el quinquenio ya transcurrido
de la década actual.

Gráfico 2
Crecimiento de la producción mundial y de América Latina

5
Tasas promedio anual

0
1951-1960 1961-1970 1971-1980
1981-1990 1991-2000 2001-2005
Mundo América Latina

Fuente: Para 1951-1960, CEPAL (2004b); para 1961 a 2005, FMI (EFI y WEO, varios números).

Al escaso crecimiento de la actividad económica, se agrega lo ocurrido

con la generación de empleos y con la pobreza.
Respecto del empleo, en la propuesta aperturista lo esperable
sería no sólo un incremento sustancial del empleo empujado por el di-
namismo económico, sino también una mejora en la calidad de los em-
pleos generados que resultaría de la mayor uniformidad “hacia arriba”

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 Jaime Estay R.

de las tecnologías utilizadas y de la consiguiente generalización de los

aumentos de productividad en un contexto de crecimiento económico.
Lejos de todo ello, lo que ha ocurrido es una acentuación no
sólo del desempleo sino también de la informalidad, y al respecto,
basta transcribir el siguiente párrafo, que corresponde a un informe
reciente de la CEPAL, referido a la heterogeneidad que persiste en
la región.
Esta persistente heterogeneidad se traduce en la existencia
de tres segmentos productivos (grandes empresas, empresas
medianas y pequeñas y microempresas informales) que […]
avanzan a velocidades distintas. La dinámica relativa de es-
tos tres segmentos productivos ha sido socialmente perversa.
Por un lado, se tradujo en un notable aumento del desem-
pleo: del 6,9% a comienzos de los años noventa al 10,0% en
2004. Este aumento del desempleo estuvo acompañado por
un ascenso de la informalidad, que implicó que durante la
última década el 70% del aumento del empleo haya estado
concentrado en los sectores informales, a la vez que más del
63% de los miembros activos del 40% de las familias más po-
bres de la región trabajan actualmente en el sector informal
y dedican la totalidad de sus ingresos laborales a subsistir
(CEPAL, 2005b: 7).

Al no concretarse ni el crecimiento económico ni la generación de más y

mejores empleos, obviamente la disminución de la pobreza ha sido otro
de los efectos positivos anunciados por el aperturismo que tampoco
se ha hecho presente. Según el documento recién citado, en América
Latina el número de pobres pasó de 136 millones en 1980 a 200 millo-
nes en 1990 y a 222 millones en 2004, lo que corresponde a un 40,5, un
48,3 y un 42,9% de la población total de la región, respectivamente. En
cuanto a la pobreza extrema, en el período 1990-2004 el número total
de indigentes pasó de 93 a 96 millones, lo que se debió a un aumento
de 7 millones ocurrido en el segmento de indigentes que corresponde
a la población urbana2.

2 Al respecto, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

(UNCTAD, por sus siglas en inglés) plantea el siguiente balance: “La nueva estrategia
seguida en América Latina puede vanagloriarse de cierto éxito. Con ella se ha logrado
controlar la inflación y establecer un grado razonable de disciplina monetaria y fiscal. Sin
embargo, el historial en términos de crecimiento, empleo y reducción de la pobreza ha sido
desalentador. La experiencia no confirma la lógica en que se apoya la nueva política, según
la cual la estrategia de crecimiento basada en la sustitución de importaciones se podía
sustituir eficazmente por una estrategia de desarrollo hacia fuera impulsado por la acción
del mercado solamente con eliminar la inflación, reducir el tamaño del sector público y
abrir los mercados al comercio exterior y el capital extranjero” (UNCTAD, 2003: XIV).

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de los saberes de la emancipación y de la dominación

Acompañando a todo lo anterior, y en buena medida como uno

de los resultados más evidentes de la aplicación del librecambismo
y el recetario neoliberal en general, las disparidades de todo tipo se
han incrementado en nuestros países, lo que desde luego contrasta
con los anuncios de convergencia formulados desde la teoría econó-
mica dominante.
Según los argumentos librecambistas (en particular, textos de
Xavier Sala-i-Martin, Robert Barro y Dan Ben-David3), hay una rela-
ción directa entre la apertura económica y el desarrollo de dos proce-
sos: uno, de disminución de los grados de dispersión existentes en el
interior de las economías atrasadas respecto de variables indicativas
de los niveles de bienestar (la convergencia sigma); y el otro, de rápido
crecimiento económico de esas economías, a un ritmo mayor al de los
países desarrollados, con el consiguiente acercamiento del primer gru-
po hacia el segundo (la convergencia beta).
Según es evidente y ha sido reconocido y argumentado en
distintos estudios (en particular, por ejemplo, en los Documentos
de trabajo y en varios de los Informes sobre comercio y desarrollo
de la UNCTAD 4, así como en los Informes sobre desarrollo humano
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD),
ninguna de esas convergencias se ha hecho presente y más bien lo
que se ha impuesto es un incremento de disparidades en los planos
intra e internacional.
Para los países de la región, a las mayores distancias que hoy
los separan de las economías industrializadas se agrega un reco-
nocimiento generalizado respecto de la permanencia y acentua-
ción de las disparidades internas de ingreso y niveles de bienestar,
incumpliéndose también en este ámbito los supuestos beneficios
que traerían consigo las políticas aplicadas, y multiplicándose las
evidencias de que la región mantiene los mayores niveles de dispa-
ridad a nivel mundial 5.

3 Algunos de los trabajos en los que estos autores desarrollan esta cuestión en particular
son Sala-i-Martin (1996; 2002), Sala-i-Martin y Barro (1992), Barro (1999), Ben-David
(1993) y Ben-David y Kimhi (2000).

4 De los Documentos de trabajo, en particular Bairoch y Kozul-Wright (1996) y Rowthorn

y Kozul-Wright (1998). En los Informes sobre comercio y desarrollo (UNCTAD, 1997; 2003),
en tanto, el tema ha sido tratado en detalle.

5 Dicha situación, por ejemplo, es resumida por la CEPAL en los siguientes términos:
“Junto a la persistencia de los niveles de pobreza e indigencia, la distribución del ingreso
en América Latina tampoco ha mostrado resultados alentadores. Si bien esta es una ten-
dencia mundial que afecta a gran parte de los países en desarrollo, la región de América
Latina y el Caribe ostenta la lamentable singularidad de ser la región más inequitativa
del mundo” (CEPAL, 2005b: 8).

124
 Jaime Estay R.

En particular, además de las disparidades generales de ingreso, tam-

poco para América Latina las diferencias salariales han tendido a dismi-
nuir en ninguno de los dos sentidos en que ello supuestamente ocurriría.
Por una parte, se suponía que la apertura comercial, al cambiar
los precios relativos en línea con las capacidades y recursos de cada
país, llevaría a concentrar en los países desarrollados la demanda de
trabajo calificado y en los atrasados la demanda de trabajo no califica-
do, con los incrementos salariales correspondientes a cada caso, lo que
implicaría una convergencia salarial entre países para trabajadores con
niveles semejantes de calificación.
Esto no ha ocurrido, y lo que se ha impuesto es una mayor dis-
paridad internacional de los salarios. Al respecto, en un estudio sobre
el tema publicado por la UNCTAD en la segunda mitad de los noventa,
se planteaba lo siguiente.
El corpus de información acumulada, de países tanto desarro-
llados como en desarrollo, no indica ninguna tendencia a que
los salarios converjan a la larga en la economía mundial.

En los últimos veinte años, casi todos los países en desarrollo

han registrado unas diferencias salariales crecientes con res-
pecto al Norte.

Estas diferencias salariales cada vez mayores en la industria,

tanto entre países desarrollados y países en desarrollo como
entre estos últimos, han coincidido con un período de mayor
apertura del mundo en desarrollo (UNCTAD, 1997: 38-39).

Por otra parte, en la medida en que la apertura permitiría que los paí-
ses aprovecharan plenamente su disponibilidad relativa de factores,
supuestamente las economías atrasadas se especializarían en produc-
ciones intensivas en mano de obra no calificada, con el consiguiente
aumento para dichas economías en la demanda por ese tipo de trabajo,
y de salarios para esos trabajadores, y la disminución de la brecha de
ingresos entre ellos y los trabajadores calificados.
Esto tampoco ha sucedido y, al respecto, en el documento recién
citado se afirma lo siguiente en relación con América Latina.
A pesar de la predicción teórica de que se reducirían las des-
igualdades de ingresos, los datos empíricos de que se dispo-
ne sobre esa experiencia de liberalización del comercio en
América Latina parecen indicar lo contrario: en casi todos los
países que aplicaron una rápida liberalización del comercio
después de haber seguido la denominada estrategia de indus-
trialización por sustitución de importaciones, ha aumentado

125
 de los saberes de la emancipación y de la dominación

la diferencia entre los salarios de los trabajadores cualificados

y los de los no cualificados (UNCTAD, 1997: 135).

Tampoco ha hecho su aparición la modernización tecnológica genera-

lizada, que se supone resultaría de la “derrama” producida por el polo
exportador y el capital extranjero, acentuándose las disparidades pre-
existentes en el uso de tecnologías, a lo que se agregan, desde luego, los
nulos esfuerzos para generar sistemas nacionales de ciencia y tecnolo-
gía. Al respecto, y sólo como ilustración general, en el siguiente cuadro
se presenta una cuantificación reciente realizada por la UNCTAD, el Ín-
dice de la Capacidad de Innovación (ICI) 6, que mide la capacidad de los
países para innovar y beneficiarse del proceso de internacionalización
de la investigación; en el cuadro, cuyas cifras corresponden a las medias
regionales del ICI, se observa que América Latina y el Caribe está ubica-
da como una de las regiones con índice más bajo, a lo que se agrega que
entre 1995 y 2001 el índice incluso disminuye, siendo superado durante
ese período por el grupo de Asia occidental y África septentrional.

Cuadro 1
Medias regionales sin ponderar del Índice de Capacidad de Innovación de la UNCTAD
Región 1995 2001
Países desarrollados (excluidos los nuevos miembros de la UE) 0,876 0,869
Los nuevos miembros de la UE 0,665 0,707
Europa sudoriental y CEI 0,602 0,584
Asia sudoriental y oriental 0,492 0,518
Asia occidental y África septentrional 0,348 0,361
América Latina y el Caribe 0,375 0,360
Asia meridional 0,223 0,215
África subsahariana 0,157 0,160
Fuente: UNCTAD (2005: 41).

La misma UNCTAD, en un Informe sobre comercio y desarrollo anterior

al que acabamos de citar, presentó una tipología para los países de
América Latina y Asia a partir de “las tendencias en los ámbitos de la
formación de capital, el crecimiento y la industrialización desde prin-

6 El ICI está construido a partir de la ponderación de otros dos índices: el Índice de Ac-
tividad Tecnológica, que resulta de la cuantificación de personas dedicadas a actividades
de investigación y desarrollo, de concesión de patentes en EE.UU. y de publicaciones
científicas; y el Índice de Capital Humano, en el que se cuantifica la tasa de alfabetización,
el porcentaje de inscripción en educación secundaria y el porcentaje de inscripción en
educación universitaria.

126
 Jaime Estay R.

cipios de la década de 1980”, en la cual se identifican cuatro grupos:

industrializadores maduros, industrializadores rápidos, industrializa-
dores de enclave y desindustrializadores. En dicha tipología, los países
de América Latina quedan ubicados en los dos últimos grupos, defini-
dos en los siguientes términos.
-- Industrializadores de enclave: este grupo comprende los países
que también han dejado de depender de las exportaciones de pro-
ductos básicos al vincularse a cadenas internacionales de pro-
ducción con una elevada utilización de maquinaria e insumos
importados. Sin embargo, en general arrojan cifras bajas en lo
que se refiere a inversiones, valor añadido y crecimiento de la
productividad.
-- Desindustrializadores: este grupo incluye la mayoría de los paí-
ses de América Latina, que han alcanzado un cierto grado de in-
dustrialización pero han sido incapaces de mantener un proceso
dinámico de cambio estructural mediante unas tasas rápidas de
acumulación de capital y crecimiento. En un contexto de rápida
liberalización, en muchos de estos países ha disminuido la parte
porcentual del sector industrial en el empleo y el producto totales
y ha habido un retroceso a actividades menos intensivas en tec-
nología. En algunos países de este grupo, en especial en Chile, el
patrón de desindustrialización no ha sido tan destructivo como
resultado de una rápida tasa de inversiones, que ha acelerado
el crecimiento basado en la explotación de recursos naturales,
aunque se puede decir que este proceso ha llegado a su límite
(UNCTAD, 2003: XII y XIII).
Y a continuación, como balance para la región, se afirma: “Todos los
principales países latinoamericanos se encuentran en los grupos que
carecen de dinamismo en lo que se refiere a industrialización, cambio
estructural y crecimiento de la productividad” (UNCTAD, 2003: XIII).
Para finalizar este recuento, interesa recordar la tendencia al
proteccionismo que los países desarrollados aplican en su comercio
con los países atrasados, que por sí sola rompe de manera importante
con el escenario anunciado en la propuesta librecambista. En efecto, ni
siquiera el principio de “reglas iguales para todos” y el discurso de que
todos los países se abrirán al unísono –principio y discurso que en sí
mismos son criticables desde la perspectiva de nuestros países– se han
cumplido, y más bien la apertura del capitalismo atrasado se acompañó
con prácticas opuestas en el capitalismo desarrollado.
Algunas de las evidencias sobre ese proteccionismo se presen-
tan en el siguiente cuadro, en el que hemos agrupado la información

127
de los saberes de la emancipación y de la dominación

en tres bloques: el primero de carácter general y los dos siguientes

referidos a las barreras para el ingreso de productos textiles y al pro-
teccionismo agrícola.
En el primer bloque del cuadro (las cuatro filas iniciales) la
información está referida al elevado número de investigaciones anti-
dumping abiertas en contra de países atrasados por los países avan-
zados –muchas de las cuales son injustificadas y sólo obedecen a un
proteccionismo disfrazado– y a los “picos arancelarios” que estos paí-
ses aplican a los productos procedentes de aquellos.
El siguiente bloque del cuadro (filas 5 a 7) presenta cifras refe-
ridas al tratamiento que reciben las importaciones de productos tex-
tiles y de confección procedentes de los países atrasados. Al respecto,
cabe recordar que el Acuerdo sobre Textiles y Vestido (ATV) definido
al crearse la Organización Mundial del Comercio (OMC), contempla-
ba el compromiso de los países desarrollados para ir reduciendo las
barreras al ingreso de esos productos, y reemplazaba así el Acuerdo
Multifibras que había estado vigente desde 1974, y al amparo del cual
los países desarrollados habían establecido dichas barreras. Según
puede verse en el cuadro, las barreras siguen siendo sumamente ele-
vadas, y en particular es muy alto el porcentaje de esos productos
cuyo ingreso está sujeto a “picos arancelarios”, con todo lo cual hay un
claro incumplimiento del ATV, que supuestamente obligaba a que en
la tercera etapa del acuerdo (que se inició en enero de 2002) los países
más protegidos hubieran liberalizado por lo menos el 51% del valor de
sus importaciones de 1990.
El tercer bloque del cuadro (líneas 8 a 10) está referido al
problema que sin duda se ha convertido desde hace ya tiempo en el
principal foco de conflicto en el interior de la OMC, esto es, el tema
agrícola. En tal sentido, en el cuadro se resumen tres de los principa-
les componentes de la cuestión: por una parte, los elevados aranceles
que los países desarrollados aplican al ingreso de los productos; en
segundo lugar, la práctica de esos países de ir aumentando los aran-
celes conforme crece el grado de elaboración de los productos –lo que
se conoce como “escalonamiento arancelario”, y que también se da
respecto a otros productos primarios; y, en tercer lugar, los elevados
apoyos que reciben de sus gobiernos los productores agrícolas del
capitalismo desarrollado, apoyos que llegan a representar más de un
60% de la renta agraria en Japón y un 40% en la Unión Europea.

128
 Jaime Estay R.

Cuadro 2
Algunos indicadores del proteccionismo hacia el capitalismo atrasado por parte de los países
desarrollados, fines de los años noventa
EE.UU. UE Japón Canadá
Número de investigaciones antidumping abiertas
contra países en desarrollo (del 1 de julio 1995 al 89 145 0 22
30 de junio 2000)
Porcentaje de las importaciones procedentes de los
P en D* (no PMA**) sujetas a aranceles superiores 6,6 4,9 2,8 4,8
al 15%
Porcentaje de las importaciones procedentes de los
15,0 2,8 2,6 30,2
PMA sujetas a aranceles superiores al 15%
252 170 120
121
Pico arancelario más elevado 1999 Productos Azúcar Productos
Cacahuates
de carne de caña de carne
Arancel medio sobre textil y confección (media
8,9 7,9 6,8 12,4
simple del índice obligatorio post-RU)
Índice medio de los aranceles del AMF*** aplicados
20,8 40,3 27,8 30,5
a productos sujetos a picos arancelarios (>15%)
Eliminación del AMF: porcentaje de las restricciones
a la importación liberalizadas en 2002, en 23 24 - -
comparación con el objetivo del ATV
Arancel agrario medio (media simple del índice
9,0 20,0 29,7 8,8
obligatorio post-RU)
Alcance de los aranceles escalonados sobre los
productos agrarios post-RU (arancel medio sobre
1,25 2,75 3,75 3,0
productos elaborados como múltiplo del arancel
medio sobre productos sin elaborar)
Estimación de Apoyo a los Productores (EAP) como
23 40 63 18
porcentaje de la renta agraria 1998-2000
Fuente: OXFAM (2002: 98).
* Países en desarrollo.
** Países menos adelantados.
*** Acuerdo Multifibras.

Comentario final: la lógica profunda del

librecambismo y el papel de la reflexión económica en
la creación de alternativas
Lo que hemos deseado destacar en el presente artículo es que, para
América Latina, los anuncios y la argumentación teórica acerca de un
cercano ingreso de nuestros países a la senda del desarrollo econó-
mico –que resultaría de la adscripción plena a los principios del libre
mercado y del otorgamiento de todas las facilidades posibles a la libre
circulación de capitales y mercancías–, tanto en su formulación genéri-

129
de los saberes de la emancipación y de la dominación

ca como en las afirmaciones parciales que la constituyen, para nada se

han correspondido con la realidad que hoy caracteriza a la región, de
bajo crecimiento, empleo escaso y de mala calidad, atraso tecnológico,
creciente marginación y exclusión, mayor diferenciación salarial y, en
suma, reproducción y acentuación de aquellas desigualdades intra e
internacionales que supuestamente desaparecerían.
La conclusión recién señalada apunta en una dirección semejan-
te a la siguiente afirmación de carácter general, que se encuentra en el
más reciente informe del PNUD sobre desarrollo humano.
El mayor intercambio comercial, según uno de los mitos im-
perantes respecto de la globalización, habría sido el catali-
zador de una nueva era de convergencia. Quienes respaldan
esta hipótesis dicen que el aumento del comercio estaría dis-
minuyendo la brecha entre países ricos y países pobres y que
estos últimos estarían usufructuando el acceso a nuevas tec-
nologías y nuevos mercados. Como en el caso de la mayoría
de los mitos, aquí se conjugan algunas pocas verdades con
una fuerte dosis de exageración y, si bien algunos países están
acortando la brecha, lo están haciendo a partir de una base
muy baja. Sin embargo, los casos de integración fructífera
son la excepción, no la regla, y el comercio internacional es al
mismo tiempo un catalizador de desigualdad como de pros-
peridad mundial. Para la mayoría de los países, la historia de
la globalización es una historia de divergencia y marginaliza-
ción (PNUD, 2005: 130-131).

En ese mismo sentido, en dicho informe se entrega la siguiente afirma-

ción referida a América Latina:
Si la apertura, medida por la relación comercio/PIB, fuese
un indicador de los avances en desarrollo humano, América
Latina sería una historia absoluta de éxitos. La región ha sido
líder mundial en la liberalización del comercio. Sin embargo,
los resultados han sido decepcionantes. Después de diez años
de ingresos decrecientes durante los años ochenta, la econo-
mía creció sólo un poco más del 1% per cápita en la segunda
mitad de los años noventa y, en el caso de México, la mayor
apertura estuvo asociada con reducciones irrisorias en la po-
breza y con altos niveles de desigualdad (PNUD, 2005: 136).

Esa enorme distancia entre la teoría económica y los hechos, que en el

apartado anterior hemos intentado identificar para algunos de los com-
ponentes principales de la propuesta librecambista en América Latina,
por cierto que de ninguna manera es indicativa de alguna “falta de

130
 Jaime Estay R.

rumbo” de la estrategia aperturista –o, menos aún, del conjunto del

recetario neoliberal–, sino que más bien es expresión de una lógica que
en buena medida está implícita, y que aunque no se corresponde con el
discurso no por ello es menos consistente.
Si se asume que durante los últimos veinte años la lógica que ha
guiado a la reinserción internacional de la región ha apuntado a favore-
cer a los grandes capitales nacionales y extranjeros, que las estructuras
productivas internas se han redefinido en función de los intereses de esos
grandes capitales y de las necesidades presentes en los procesos de repro-
ducción y en las cadenas globales de los que forman parte, que al servicio
de esos fines se ha colocado el grueso de la gestión estatal en nuestros
países –incluyendo, por cierto, la gestión sobre la fuerza de trabajo, los
servicios básicos, el territorio y los recursos naturales–, y que para todo
ello se ha recreado el marco institucional interno y global correspon-
diente, desde esa perspectiva resulta clara la coherencia de la estrategia
aplicada, y asimismo resulta obligada la falta de correspondencia entre
los distintos componentes del discurso aperturista y los procesos y resul-
tados que en los hechos han tomado cuerpo en el escenario regional.
Por consiguiente, lo que salta a la vista no es la ausencia de cohe-
rencia en la estrategia aperturista aplicada a nuestros países; esa cohe-
rencia existe, aunque por supuesto ello en sí mismo no implica fortaleza
alguna de la estrategia para superar las resistencias, los conflictos y
los límites que se derivan de su aplicación. Lo evidente es más bien la
vigencia de un pensamiento económico de apología a la apertura, que
se mantiene y reproduce a pesar de las múltiples evidencias de una rea-
lidad que se mueve en un sentido opuesto a lo postulado en la teoría.
Esa falta de correspondencia entre la reflexión y la realidad es
una característica no sólo del discurso aperturista, sino de la totalidad
del recetario neoliberal y, por tanto, de lo grueso del discurso econó-
mico dominante, lo cual constituye un obstáculo de partida para la
generación de alternativas al neoliberalismo.
La poca preocupación por la “economía de carne y hueso” –es-
condida muchas veces en una definición ad hoc de lo que se debería
entender por “carne y hueso”– es hoy un sello distintivo de la disciplina,
que se refleja en la investigación, en la formación de los estudiantes y en
la definición de políticas. En tal sentido, probablemente uno de los prin-
cipales éxitos de la propuesta aperturista, y en general del pensamiento
económico de corte neoliberal, radica en la relativa impunidad con que
logra mantener su dominio ideológico a pesar de su evidente desapego
de la realidad y de los resultados concretos que en ella va arrojando la
estrategia aplicada.
Respecto a ese éxito, entre otros elementos a considerar, interesa
destacar que muchos de los principales componentes del pensamiento

131
de los saberes de la emancipación y de la dominación

económico dominante en buena medida han pasado a ser parte del sen-
tido común con que se asume al funcionamiento de la economía, no sólo
respecto de “principios” de carácter general (las virtudes del libre merca-
do y los defectos de la interferencia estatal, la libertad de elección como
criterio rector en el capitalismo, el esfuerzo individual como base para
el éxito, etc.), sino también en relación a niveles intermedios. Enuncia-
dos tales como “la macroeconomía anda bien y la microeconomía mal”
(según el cual la macroeconomía que anda bien son los bajos niveles de
inflación y de déficit público, y la microeconomía que anda mal incluye
el ingreso, el volumen y la calidad del empleo y las condiciones de vida de
la población), o “todo lo malo de hoy es herencia del populismo previo”
(a treinta años de la crisis del modelo anterior, y a más de dos décadas
de aplicación irrestricta del recetario neoliberal), o “los problemas son
por la falta de avance en las reformas estructurales” (cuando las estruc-
turas ya están sustancialmente readecuadas en función del proyecto
neoliberal), no sólo aparecen con frecuencia en el discurso económico
desde la academia y desde los gobiernos, sino también en la percepción
de sectores importantes de la población y por lo tanto en el “sentido
común” con el que se abordan los temas económicos.
Con ello, el rechazo que efectivamente va creciendo ante aquellos
resultados del neoliberalismo que en lo personal, lo local, lo nacional
y lo global se perciben como malos se atempera con la vigencia de esas
“verdades”, y en parte se procesa desde los propios fundamentos neo-
liberales, con lo cual se logra una suerte de “bono de permanencia”
para las estrategias y tendencias que en los distintos ámbitos de la vida
social son constitutivas de la realidad neoliberal, permitiendo entre
otras cosas la permanencia de gobiernos declaradamente opuestos al
neoliberalismo, pero claramente dispuestos a aplicar los componentes
de ese mismo recetario.
Lo mismo ocurre en el ámbito más específico de la inserción
internacional de nuestros países, respecto del cual se han impuesto
también un conjunto de principios cuya vigencia parecería estar fuera
de toda discusión, por lo cual el cuestionamiento de esa vigencia es un
momento obligado para la construcción de modalidades alternativas de
inserción de nuestros países en la economía internacional.
En dicho ámbito, el principio básico que hoy se enarbola es el del
librecambismo, que va acompañado de la satanización de cualquier for-
ma de proteccionismo y se traduce en una supuesta necesidad de elegir
entre “apertura o autarquía”, lo que en realidad equivale a afirmar que
no hay opciones, y que el aperturismo a ultranza es no sólo el mejor
camino sino el único posible.
El reconocimiento de que históricamente y hasta nuestros días
las economías más desarrolladas, así como las llamadas Economías

132
 Jaime Estay R.

de Reciente Industrialización, han aplicado políticas de protección y

apertura para distintos sectores y en distintos momentos, así como la
identificación de los resultados que el aperturismo ha traído para nues-
tros países y del grado en que la liberalización comercial irrestricta y
las “puertas abiertas” al capital extranjero han trasladado el comando
de la economía hacia el exterior, subordinando la estructura, los niveles
y los vaivenes de la actividad productiva interna a procesos y decisiones
ajenos por completo al control nacional y regional, son todos elementos
que más allá del debate académico deberían conducir a romper en la
sociedad con el reduccionismo que se ha vuelto dominante.
Ello implicaría abrir paso a una desmitificación del librecambis-
mo, que debería abarcar el cuestionamiento de aforismos tales como
“las crisis son por causas externas” (cuando los propios procesos de
apertura son determinantes en la profundidad, duración y amplitud
de dichas crisis), “si se regula al capital extranjero, este no llegará” (a
pesar de las experiencias de regulación exitosa, por ejemplo en Asia),
e incluso el planteamiento de que, ante el evidente proteccionismo de
los países desarrollados, la reivindicación máxima de los países del Sur
debería ser el “libre comercio”.
Esto último merece una frase adicional, ya que si bien es necesa-
rio poner al descubierto el “doble rasero”7 de los gobiernos del capita-
lismo desarrollado –exigencias de apertura hacia los países atrasados
y prácticas proteccionistas hacia su producción interna–, es profun-
damente equivocado derivar de allí una simple exigencia de que el ca-
pitalismo desarrollado iguale a nuestros países en la disminución de
barreras y de que la desaparición global de las mismas sea el horizonte
hacia el cual deberían dirigirse todos los países, ya que con ello, lejos
de cuestionar al libre comercio como principio rector de las relaciones
internacionales, lo que se hace es asumir como propio el contenido
básico del discurso librecambista8.
En suma, lo que se requiere es romper con los marcos en los
cuales hasta hoy se desenvuelve la discusión y lograr que ella arranque

7 El término pertenece a OXFAM (2002) que, con los indicadores que hemos reproducido
parcialmente en el Cuadro 2, construye un Índice de Doble Rasero, en el cual se asignan
puntajes a los países desarrollados.

8 Eso ha ocurrido, por ejemplo, con los conflictos en la OMC derivados de los subsidios a los
productos agrícolas en los países desarrollados. La postura de los países atrasados ante ese
tema se ha concentrado en el G-20, donde participan Brasil, Sudáfrica, India, China y otros
exportadores de esos productos, y la exigencia que levantan es la desaparición de subsidios
y, por tanto, el libre comercio. Si ellos tienen éxito, seguramente estaremos ante una victoria
pírrica desde la perspectiva de nuestros pueblos ya que, en ese escenario, para el conjunto del
capitalismo atrasado el comercio internacional de productos agrícolas avanzaría –todavía
con mayor fuerza que en la actualidad– a costa de la soberanía y la seguridad alimentaria de
la población y de la sobrevivencia de una buena parte de la cultura y del mundo rural.

133
de los saberes de la emancipación y de la dominación

de una perspectiva más amplia, en la cual a partir de un rechazo a los

supuestos “principios” que la guían, se asuma la necesidad de redefinir
las actuales modalidades de inserción internacional de nuestros paí-
ses. Desde luego que los contenidos fundamentales de esa redefinición
deberán derivarse de los escenarios nacionales en los cuales se abra
paso una estrategia alternativa de funcionamiento económico inter-
no, pero esa estrategia, si tiene un carácter efectivamente alternativo,
con seguridad exigirá una lectura por completo distinta del escenario
económico internacional, de los actores, fuerzas y tendencias que hoy
lo dominan y de los márgenes de acción que en él es posible construir
para nuestros países.
Esa distinta lectura, y las correspondientes políticas y acciones,
por cierto que deberían abarcar todos los ámbitos en los que se desen-
vuelven las relaciones económicas externas de los países de la región:
por una parte, el ámbito más general, lo que incluye los espacios de ne-
gociación multilateral como el FMI, el Banco Mundial y la OMC, en to-
dos los cuales es necesario revertir el papel que dichas instituciones han
jugado en la construcción del orden normativo y las políticas globales a
las que hoy se ven sujetos nuestros países; por otra, las relaciones direc-
tas con el capitalismo desarrollado y en especial con Estados Unidos,
creando condiciones para evitar que continúe imponiéndose la agenda
que hasta hoy prevalece y con ella las facilidades sin límite con que
cuentan los capitales de esos países para actuar en nuestras economías;
y en tercer lugar, los vínculos con el resto del capitalismo atrasado, y en
particular las relaciones entre los países latinoamericanos y caribeños,
en las que hasta ahora se ha reproducido el credo librecambista como
criterio de funcionamiento de los distintos esquemas de integración.

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