José Fernando Merino Merchán

\
María Pérez-Ugena Coromina
José Manuel Vera Santos

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LECCIONES
DE DERECHO
CONSTITUCIONAL
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LECCIONES \
DE DERECHO
CONSTITUCIONAL
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JOSÉ FERNANDO MERINO MERCHÁN . 1\ 1

MARÍA PÉREZ-UGENA Y COROMINA
JOSÉ MANUEL VERA SANTOS

LECCIONES
DE DERECHO
CONSTITUCIONAL
 Diseño de cubierta:
J. M. Domfnguez y J. Sánchez Cuenca

Impresión de cubierta:
Gráficas Molina

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dis-

puesto en los artículos 534 bis a) y siguientes, del Código Pe-
nal vigente, podrán ser castigados con penas de multa y pri-
vación de libertad quienes sin la preceptiva autorización
reprodujeren o plagiaren, en todo o en parte, una obra litera-
ria, artística o científica fijada en cualquier tipo de soporte.

© JosÉ FERNANDO MERINO MERCHÁN, MAiúA PÉREZ-UGENA Y COROMINA

y JOSÉ MANUEL VERA SANTOS, 1995
© EDITORIAL TECNOS, S.A., 1995
Juan Ignacio Luca de Tena, 15 - 28027. Madrid
ISBN: 84-309-2753-0
Depósito Legal: M- 36604-1995

Printed in Spain. Impreso en España por Rigorrna Gráfica. Pol. Ind. Alparrache.
Navalcarnero (Madrid)
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J\ I'

ÍNDICE
PRóLOGO .........................................................................................,.............. ........ Pág. 17
NOTA DE LOS AUTORES 19
··························································································
ABREVIATURAS ...
.....·········.............. ········•· ·············••·;, ..................... ······ ·······.. 21

LECCIÓN I: INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL:

TEORÍA DEL ESTADO .......................................................................................... .. 23

I. EL ESTADO 23
1. Concepto .............. :::::::::::......................................................................... 23
2. Evolución ................................................................................................. 23
A) Estado absolutista monárquico stricto sensu .............. .................. 24
B) Estado del despotismo ilustrado .................................................... 24
C) Estado liberal de Derecho .... ........ .... .. ............................... .............. 24
D) Estado demoliberal. El Estado democrático y social ......... !......... 25
3. Elementos del Estado ......................................................................... .'..... 25
A) El pueblo como elemento del Estado ................................... .......... 26
B) El territorio como elemento del Estado ......................................... 26
C) El poder como elemento del Estado .................................'............. 27
Il. LA SOBERAN1A COMO ELEMENTO DEFINITORIO DEL ESTADO ................................ 28
l. Concepto y caracteres .......:....................................................................... 28
2. Evolución histórica del concepto .. ................................... ....................... 28
A) Bodino ............................................................................,................. 29
B) Sieyes ............................................................................................... 29
C) Rousseau .............. ................ ............................................... ....... ...... 30
D) La actualidad del concepto de soberanía .. .. .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. .. 31
III. EL ESTADO ABSOLUTISTA MONÁRQUICO .............................................................. 32
1. Introducción. Generalidades ..... .............................................................. 32
2. Teoría del Estado absol.uto: Maquiavelo, Bodino y Hobbes .................... 33
A) Maquiavelo ... ................. ............ ...... .... .......... .... ....... ......... ...... ... .... .. 33
B) Bodino o de la definición del poder estatal :.................................. 35
C) Hobbes .... .......... .......................... .............. ... ........ .... .. ........... ...... ..... 35
IV. EL ESTADO LIBERAL COMO ESTADO DE DERECHO .............................................. 37
l.Generalidades. Caracteres del Estado de Derecho ................................... 31
A) Generalidades .................................................................................. 37
B) Garantí~s del .Estado de Derecho .................... :.......................:..:.. ,, - _ 38
2. Teóricos del liberal1.Smo. wcke y Montesquieu. Hacia una nueva v1Stón
de la separación de poderes .................................................................:.:.~ 38
A) Locke ........................................................... '. ..............,... ........... ~...... 39
B) Montesquieu ......................... ........................................ ................... 40
C) Hacia una nueva visión de la separación de poderes ...... ...... .. .... .. 41
V. EL ESTADO DEMOCRÁTICO YSOCIAL ........ ........................................ ................... 44
l. Generalidades ....................................................... ,................................... 44
2. Teoría política de la democracia: Roussea~ .. ..... ........ .......... .... ........... .... 46
3. El partido poUtico .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 48
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA ................................... ,...................................................... 48

LECCIÓN II: LA DEMOCRACIA COMO RÉGIMEN POLÍTICO .................. .......... ...... ... 49

l. CONSIDERACIONES PREVIAS .................................................... ·.. ···· ·.. ··•...... ···.. ··· 49

[7)
 \8 .. ·~\~'-.' ·~
,.- --, ,1.., LECCIONES DE DERECHO CO NSTITUCJO NAL

~ (!.\ 11} ~ ODUCClÓN TERMINOLÓGICA ........... .... ... ............... .. ,.. ... .. ........... ........... ..... .. 49
~ tl El Estado de la de,nocracia cldsica ...................................... •................ .. 50
·· .... ~ -2. El Estado autoritario .............................................................................. . so
1
' ' • ., , ' ' / '
\." \,' 3. Los Estados de democracia progresiva ................................... ................ . so
ffi. CONCEPTO DE. ~GIMEN P0LtrlC0 ......................... ......... .. .... ... ,...... .. ·.. .... ........ ·.. 51
IV. LA DEMOCRACIA COMO ~GIMEN rol.inca .................. ............ ........................... . 52
1. La democracia como sistema de diálogos ............................................. .. 52
A) Poder constituyente y poderes constituidos .................. .............. .. 52
B) Parlamento y Ejecutivo .................................................................. . 52
C) Diálogo entre mayoría y minoría .................. ............. ...... ............ .. 52
D) Diálogo con los grupos ..................... ... .. ............ •...... •.... ··.. ·.... ···.. ·.. 52
E) Diálogo entre gobernantes y gobernados ................ ,.................... .. 52
2. La democracia como sistema que vincula la opinión del pueblo sobera-
no con la acción de gobierno ......................................... ••••.. •••••... ··.. ··.. ···· 54
3. La democracia como sistema multipartidista ........................................ . 54
4. La democracia como sistema de reparto de poder .................. ................. 54
5. La 4en:wcracia como igualdad participativa en la toma de decisiones po-
Uticas .................. ..................................................................................... . 54
6. ¡..a democracia como «gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pue-
blo». El pueblo como mayoría (imitada .,............................................... . 55
V. ELEMENTOS DE. LA DEMOCRACIA .................. ................ ........................... ·· ·.... ···· 56
l. Soberanía del pueblo ........................................................................ ....... . 56
2. Participación ........................................................................ ................... . 56
3. Consenso ................................................................................................. . 56
4. Pluralismo .............................................................................................. .. 57
5. Principio mayoritario ..................................................... ......................... 57
6. Respeto de las minorías .................................... ..................................... .. 57
7. Principio de reversibilidad defacto democrático .................................... . 57
8. División de poderes .................... :...... :.................................................... .. 58
9. Publicidad de actuaciones ... :.................................................................. . 58
10. Primacía del derecho ............................................................................... . 58
VI. Los REGfMENEs POlÍTICqs AUTOCRÁTICOS .................................................. ...... . 59
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA .................. ... .................................................................... . 59
LECCIÓN III: FORMAS DE JEFATURA DE ESTADO Y FORMAS TERRITORIALES
DE ESTADO .................................................... ,.: ........., ................................................ 61
I. INTRODUCCIÓN ......................................................,........................................... . 61
IJ. LAs FORMAS DE. JEFATURA DEL ESTADO. LA MONARQUÍA YLA REPúBUCA ......... . 61
l. Evolución histórica de la Monarquía: Forma de Estado. Forma de Go-
bierno. Jefatura del Estado ..................................................................... . 62
A) Monarquías preestatales ......... ....................................................... . 62
-:-....,, B) Monarquías absolutistas ................................................................ . 63
- -/ C) Monarquías limitadas ..................................................................... 63
D) Monarquías constitucionales ........................................................ . 63
E) Monarquía parlamentaria ..................... ...... .................. ............. ... .. 64
. Referencia al sistema español ..................................................... ............ . 65
3. La República ................................................................................ '. .......... . 65
4. Modo de elección del Presidente de la República. Duración del mandato
presidencial ............................................................................................ .. 66
A) Elección popular ................................ ............................................ . 67
B) Elección parlamentaria .....:...................................... ....................... 67
C) Votación por colegio mixto ................... ...................... .................. .. 67
D) Duración del mandato presidencial .................................... ......... .. 68
5. Poder~ del.Pr_esidente de la República en los sistemas parlament~ristas
y presidencwlistas .................................................................................. .. 68
A) Sistema parlamentario .... ...................... ... ............................... ...... .. 68
B) Sistema presidencialista ................................................................ . 69
 -L
ÍNDICE l\ 9 /\
ID. FORMAS TERRITORIALES DEL ESTADO. EL ESTADO FEDERAL ................. ......L ... 69
1. Conceptos previos. Diferencias entre Estado federal, Confederación, Es-
tado descentralizado y Estado regional o autonómico ...................... ,.... • 69
A) Conceptos previos ....................................... ,.... 11 ................. ............. 69
B) Diferencias entre Estado federal, Confederación, Estado descen-
tralizado y Estado regional o autonómico ........... ,.;., ..... ,.... ,....... ,.. 71
2. Naturaleza juridica del Estado federal. Ubicación de la soberanía ......... 13
A) La soberanía reside tanto en el Estado federal como en los Estados
nüembros (soberanía doble o cosoberanía) ............... ,................... 73
B) La soberanía radica en los Estados miembros .......... ,........ ,.. ,.... ..-. 74
C) La soberanía radica en el Estado federal ....................................... 74
D) La soberanía reside en un «tercer tér.mino» ,........ ,.a.-.................... 74
3. La Constitución federal. Organización institucional del Estado federal ... 15
A) La Constitución federal .................................... ,.............................. 75
B) Organización institucional de los Estados federales..................... 76
4. Relaciones juridicas conformadoras del Estado federal: coordinación,
supra y subordinación e inordinación ..................................... ...... ...... ... 76
A) Relaciones de coordinación ............................................................. 76
B) Relaciones de supra y subordinación ............................................ 77
C) Relaciones de inordinación .. .. .. ....... ...... .. .. ... .................... ...... .. .. ... . 78
REf'ERE.NCIABIBUOGRÁFICA ................. ................. ................. ........ :................ .... ......... .
79

LECCIÓN IV: INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA TEORÍA CONSTITUCIONAL.

TEORÍA DEL PODER CONSmUYENTE ........................·...................................... 80

l. CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN .................. ... .............................................. ......... 80

l. Concepto racional normativo .................................... :............................. 81
2. Concepto histórico ~ ..........................................:......... ,.:..... :..................... 82
3. Concepto sociológico ............................................................................... 83
4. Concepción de la Constitución como elemento de .control del poder po-
lítico ........................................................ :.................................... ,........... 84
5. La Constitución como faétor de integración .... :...... ,............... :............... 84
6. Concepto axiológico de Constitución ...................... :............................... 85
7. Concepto decisionista de Constitución .......... .... .................. ............. ..... . 85
8. Valoración conjunta ................................................................................ 86
11. CoNTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN .. .... .. .... .. .. ................ .... .. ............. ........ ..... ..... . 86
111. CLASIFICACIONES CONSTITUCIONALES ..... .......... ................. ... .... ..... .......... ... ..... .. 87
l. Constituciones otorgadas, pactadas e impuestas .................................... 87
2. Constituciones consuetudinarias o escritas ........ ,.............................. :.... 88
3. Constituciones flexibles o rigidas ............................................................ 88
4. Constituciones breves o extensas ................... ,......................................... 89
5. Constituciones originales o derivadas ..................................................... 90
6. Constituciones normativas, nominales y semánticas ............................. 90
7. Constituciones ideológicas o neutrales ....................... ..... .... .. ......... .... .. .. . 90
8. Constituciones unitarias, federales y regionales o autonómicas ............ 91
9. Constituciones presidencialistas, parlamentaristas y directoria/es ......... 91
10. Constituciones monárquicas o republicanas ........................................ 91
IV. EL PODER CONSTITUYENTE ...................................................................·............. 92
l. Concepto y caracteres ............ ......... ............. ........ .... .... .. .. .. .. .... ...... .. .. .... .. . 92
A) Poder originario .................................................. ............................. 93
B) Poder incondicionado ..................................................................... 93
C) Poder permanente, pero de uso discontinuo ... ._............................. 93
D) Poder extraordinario e indivisible ................ ., .... ,... ,....................... 94
2. N(lluraleza del poder constituyente. Titularidad .............. ,...................... 94
3. Tipología del poder constituyente ............... ,.,... .'...................................... 95
4. El proceso constituyente .......................................................................... 95
A) Establecimiento de un nuevo principio de legitúnidad .. .. .. .... .. .. .. 96
-m LECCIONES DE DERECHO
CONSTTTUCJONAL
........... . 96
eci mi ent o de un sis tem a de libertades pública s .....
B) Est abl de una Asam-
Pro mu lga ción de una leg islación electoral . Elección ............ .... .. . 96
C) . ..... ... ...... ..... ... .. ... ... .. .........
blea constituyente ............... ha Asamblea . 96
yecto constitucional po r dic
D) Elaboración de un pro ... .. .. ·.. ...... .... .. ·.. 96
la .......... ........ ..... .. •.. .... ·.. ·.....
E) Ratificación refrendar · ••· · · · · · · · · · · · · · · · · · · •· · ·. · .... ... ..... .... .. ... · · · · · 97
· ··
A ....... ..... ..... ..... ..... ..... .
REf'ERENcIA BIBLIOGRÁFIC
-
AC IÓN PA RL AM EN TA
UC IÓN ES PA ÑO LA Y SU EL AB OR ..... ..... . 98
LECCIÓN V: LA CO NS TIT
.... ... ..... ..... ..... ..... ..... ... .....
..... .. ..... . .. .. ... .....
RIA. LA TR AN SIC IÓN PO LÍT ICA

A lA ELABORACIÓN DE LA
POÚ TIC A ESP A& OIA COMÓ PRÍUS LÓGICO .. . 98
I. LA TRANSICIÓN ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... .....
..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ··.. ··.... · ·.. 98
CON STITUCIÓN
•........ ·.... ·.... ·.... ··.... ·.. ·.. · ....
.................
1. Introducción ....................y temporal de la transición política española. 100
2. Delimitación con cep tua l súa-
s de la tra nsi ció n po/ (tic a: multifacética, compleja, consen . . 101
3. Caractere ....... ··.. •.....
................... ••.. •.. •.... ·.. ·.... ····.. · ................. .
da y refonnista .... .................... orm ista ..... ..... ..... 102
4. lA «pretransición». Ap
arición de la vía ref ..... ...... ·.......... .. 103
tica ......... ............................. .. ............... ..................... . 105
5. lA transición poU 1978 ..... .....
STITUCIÓN ESPA&OIA DE
Il. LA ELABORACIÓN DE 1A CON tramitación del proyecto constitucional en sede
1. Condiciones previas a la ................ .
.................................................. .......... ...
105
parlamentaria ........................ n ..... ..... 106
a del proyecto de Constitució
2. Tramitación parlamentari proyecto constitucional ................... :.. :...... . 106
A) Fase de redacción del aria del proyecto ...............
..... ......... . 107
dis cus ión par lam ent 108
B) Fas e de ..................... .
con cili aci ón Co ngreso-Senado .................... 108
C) Fas e de ....................... ..
Etapa per feccio nad ora de la eficacia .............................. ...................... . 109
3.
TUCIÓN ESPA&OIA DE 197
8 ...............
ill. CARACTERES DE 1A CONSTI .......... ................................ ......... ......... ............... . 109
1. Popular ......................... o ........................ ....................... .....
......... . 109
ent
j.
Esc~ta y en un sol o doc um 109

f ;~per~¡o·:ina. . . .cab
~:,:¡sa_ :. ::::::.....:::::.....::::.....:::.....
::::::ada :::::.....
. : ::..... : :::::.....::::.....:::::....::::.....:::::.....:::::.....::::::.....:::.::.
:::::....:::..... 110
110
. N, ten . 110
6. atzva
ormlóg .....itar
.....util .................... ......................... ....................................
.....ia? 111
7. ¿lde.o ica o ......................... ...........................
8. Autonomista
· ···· ·· 111
·········· ·············· ························ 111
9 . ........................ .......... ... .. ........................ ..... .......... ..... .
10. Monár
. Par a ·.......... .......... ....................... ..
entca
lamqui 112
na .......... CONSTITUCIÓN ..... .. . 112
SEN SO COM O CAR ACT ER1STICA ESENCIAL DE LA ..... .......... .
IV. EL CON o l 112
1. El con senso com va or .................... . ..
nto necesario 112
2. El consensoso como eleme imiento ......... ......... ... ········ ....... . 113
3. El consen como procedd alcanz~d~.............. ................... .............. ........
4. El consenso como realida ~~ .. i978....................... ......... ....................... .. 113
114
CONSTITUCIÓN ESPA&OLA .....
V. ESTRUCTURA DE 1A ... .. .. .. .. .....
A ··················· ······· 119
REFERENCIA BIBLIOGRÁFIC
························· ·········· ·····························
CO NS TIT UC ION AL
LE~~~.Jhrs··········································· ·· ····· ·················· ·······... ..............
FU EN TE S DE L DE RE CH O EN EL SIS TE MA
..... .................. 121

FUENTES DEL DERECHO .:............ 121

I. SIG NI FI~ JURIDICO DE LAS
general ............... ..........
1. El sistema de fuentes en
121
..... ....................................... 122
A) Fuentes escritas ........................ .
.... ............. ....................... ....
t~t. d..... . . .............:...................................
B) Fu ent es no esc ri~ ~.. ..... 122
s
C) Fuentes indirectas. Lo jur isp ru-
..... ............... ... a os mt ern ac1 on ale s y la 123
. den cia ... ......... .......... ·· ..... ..... ..... ............
2. Trpolontn
5"'
· ema de fuentes españ 0 1 .......
del sist ..... ..... ..... ..... ..... .. 123
.. . .... ..... ..... .....
 ÍNDICE

II. LA CONSllTUCIÓN COMO NORMA ··············:··•l······· ......................................,...... . 127

l. Fundamentos de la Constitución como nonna ..................................... .. 127
,.¡-ectos de la eons tt·t ucrun
2• Valor y ~,, · ·"' como ..riorma · ...................................' .. . ' l28
3. El principio tk interpnmición conforme a la Constitución tk todo el or-
denamiento ............................1•• ,, , ••• , •••••••••••••• , ••••••••• ••••• ••••••••• , ••••••••••••••••• 132
III. LA LEY: SIGNIFICADO, TinlLARIDAD Y MANIFESTACIONES .................................. .. . 133
l. Significado y concepto de ley .................................................................. . 133
2. Titulares del poder legislativo ................................................... 1••• • •••••••••• 134
3. Contenido de la ley .................................................................................. . 135
4. Manifestaciones de la ley: ley orgánica y ley ordinaria ........................... . 135
A) La ley orgánica ............................................................................... . 136
B) La ley ordinaria ............................ .................................................. . 138
IV. DISPOSICIONES DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY: DECRETOS-LEYES YDECRETOS
LEGISLATIVOS .................................. .................................. ............................... . 142
l. Decretos-leyes ........................................................ ;................................. . 142
2. Decretos legislativos: textos articulados y textos refundidos .................. . 143
V. LA POTESTAD REGLAMENTARIA: FUNÍ>AMENTÓS Y CLASES .................................. . . 145
l. Concepto y fundamento de poder reglamentario .................................... . 145
2. El poder reglamentario y la jerarquía normativa ................................... . 147
3. Clases de reglamentos ........................................................... _. ................. . 147
VI. TRATADOS INTERNACIONALES ·••••••···•·••··•·•·····•·•·•···············•·•······················ ·······
148
VII. LA COSTUMBRE ···•·· ···•···•••••·····•· ••·•· ................................... ............................... . 150
VIII. Los PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO .................................. ..................... . 151
IX. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL ................................... ............................ . 153
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA ..........!....t ...................................................................... ·.. . 155

LECCIÓN VII: PRINCIPIOS, VALORES Y FUNDAMENTOS.DEL ORDEN CONSTI-

TUCIONAL .............................................................................. .................................. . 156

l. PRINCIPIOS CONSITI1JCIONALES .......... ;.•.•.•.•................... ..•..•................. •....•...... 156

l. Introducción ..............................':..l. .........................................................• 156
· · les en sentí
· · constltucwna
2. Princtpws · 1 ·do estncto · ...................................... . 156
A) Estado de Derecho ...•.-............... .1.'. •••••••••••• ••••••••••••••••••• ••••••••• ••••••••••••• 157
B) Estado democrático de Derecho .... :.......................... :................... . 158
C) Estado social-de Derecho .. ,............................................................ . 159
D) Soberanía popular .......................................................................... . 161
E) Monarquía parlamentaria-............................................ :................. . 164
F) Estado autonómico ........................................................................ . 165
3. Principios de organización del ordenamiento juriilico ........................... . 166
A) Introducción ... ............................................:................................... . 166
B) Principio de legalidad .... ,............................................................... . 166
C) Principio de jerarquía-normativa ................................... ............... . 167
D) Principio de publicidad .................................................................. . 168
E) Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables
o restrictivas de derechos ............................................................... . 168
F) Principio de seguridad jurídica ..................................................... . 169
G) Responsabilidad de los poderes públicos ..................................... . 169
H) Interdicción de la arbitrariedad dé los poderes públicos ............ . 170
II. VALORES SUPERIORES ....... ......... .... ................................... ...................... ..... .... . 171
1. Introducción ............................................................................ ••·· •···· ...... . 171
2. Libertad ..............................................:.... :............................................... . 172
3. Justicia ...................................................................... .............................. . 172
4. Igual.dad .................................................................................................. . 174
5. Pluralismo político .............................. ,................................................... . 176
A) Introducción ................................................................................... . 176
12 \
LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

B) Pluralismo político en sentido estricto ............................... ........... 178

C) Pluralismo social ................. .. .............. .......... .................................. 185
III. FuNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTITUCIONAL ... :...........................;..................... 187
1. lA dignidad de (a persona y los d~rechos inviolables a ella mlurerates ..... 188
2. El libre desarrollo de la personalidad .................................................... ... 188
3 El respeto a la ley ........... •....... ·....... ·........ ·.... ·...... ·................ ·....... ·.......... · 188
4: El respeto a los derechos de los demás ..... .............. ....... ...... ........... ......... 188
REFERENCIA BIBUOGRÁFICA ..................................................... .................. ·........... .... ... 189

LEccróNVIII: INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LOS DERECHOS ....................... .. 190

l. ANTECEDENTES ................. .................. ................. ................. ........................... · 190
1. lAs primeras declaraciones de derechos ...... :....... :...................:................. 190
2. Tratamiento de los derechos en el constttucwnalismo histónco español. 191
11. ESTRUCTURA ........................................................................ ................. ............ 192
III. Cu.SIFICACIONES DOCTRINALES PROPUESTAS ................................ ..................... 196
IV. REFERENCIA ALOS PODERES CONSTITUCIONALES ............................................ .... 198
1. Antecedentes ...................................................................... ....................... 198
2. Régimen positivo vigente ...................................................................... ... 199
A) Derechos-deberes ..................................... ••.. •••.. •••.. •.... •.. •••.. ••.......... 200
B) Deberes ....................................................................................... ..... 200
REFERENCIA BIBUOGRÁFICA ........... .................................... ................ ....... .......... .......... 201

LECCIÓN IX: DERECHOS CONSTITUCIONALES . TIPOLOGfA ................................. 202

l. INTRODUCCIÓN .................. .................................... ................. ................. .......... 202
11. PREsUPUESTOS DEL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS ..... ... ... .. ......... ................ 203
1.E.dad ..... ..... .. .. .... ............... .. ..... ..... .... ........ .... ...... ........ ........... ... ..... .... ..... .. 204
2.Nacionalidad ... ............... .. ... ....................................... .............................. 204
3. Referencia al estatuto básico de los extranjeros .................................... .. 204
III. DERECHOS YDEBERES DE LOS CIUDAJ)ANOS ............ ........................................... 206
1. Derechos formulados como deberes ............. ........................................ ... 207
A) Del ámbito de la defensa ...................... .... ....................................... 207
B) De ámbito laboral ............................................................................ 207
C) De ámbito matrimoni al ........................ ........................................... 208
2. Derechos y libertades................... ............................................................. 208
A) Propiedad privada .................. .............. ...... ........................... .......... 208
B) Fundación ...... .. .... ............................................................................ 209
C) Negociació n colectiva ................ .... ....... ................ .......... ......... ........ 209
D) Libertad de empresa ............................. ................. .. ..... .................. 210
3. Colegios profesionales ................. ..................................................... ........ 210
IV. PRINCIPIOS RECTORES DE U. POLÍTICA SOCIAL YECONÓMICA .. ............................. 211
1. Protección de grupos .. ... .. ... .. .... .... .. .. ... ....... ... .. ... ... ... ... ... .............. .. .. ........ 211
A) La familia... .............................. ............. ........................................... 211
B) Los trabajador es .............. ............ .................. .................................. 213
C) La juventud ......................... ... .. ........... .. .... ......... .. ... ............. .... .. ...... 213
D) Los disminuid os ..................... ......................... ... .......... ........ ......... .. 213
E) Las personas de la tercera edad .................................. ................... 213
F) Los consumido res y usuarios.................................... ...................... 213
2. Protección de materias .... 214
A) Progreso socioecon o~~~·;·di~ trib~~íó~.. d~·¡·~·;~~~.. :::::::::::::::::: :: 214
B) Seguridad social .................. ... .............. ............. .... ................ ....... .. . 214
C) Salud ................................................... ............. ........ ........................ 214
D) Cultura .................... .... ................ ......................................... .. .......... 215
E) Medio ambiente .............................................. .. .. ............... ........ .... .. 215
 ÍNDICE 13

F) Vivienda ............ .......1......... ,.. OO O. t •

REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA ············ ·········•·· ···· ............ ............

o O O O O I O O O 1 1 o o O o O O O O o o O O I ÓO O 1 1 o o O 1 1

............ .. .......... , .•...... :... .

:
o ~OI f o OOo I o I o t OO f f O
~ll
21 l
............ ..
LECCIÓN X: DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS 217

l. INTRODUCCIÓN ............ .......... .. 217

...... ..
11. ANÁLISIS DE SU CONTENIDO .....:::::::.................................... .......................
218
(art. 15) .................... . 218
1. Derecho a la vida Y a la integridad f{sica y moral
A) Derech o a la vida ..... 218
........ 220
B) Derech o a la integri dad física y moral ...................................
a y de culto (art. 16) ........................ ........... . 220
2. libertad ideológica, religios
........................................................................ . . 220
A) Liberta d ideológica
221
B) Liberta d religiosa y de culto .............................:.............................
. 225
3. Derecho a la libertad y seguridad personales (art. 17) .............................
a la propiq imagen ;
4. ~ o ~ honor, a la intimidad personal y familiar y 229
inviolabilidad del domicilio; secreto de las comunicaciones (art. 18) ....
A) Derech o al honor, a la intimid ad persÓnal y familiar y a la propia
229
imagen (art. 18.1) .................................... .................................... .....
. 229
B) Derech o a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2) .................... 234
............ ...... .
C) Derecho al secreto de las comunicaciones (art. 18.3)
. 235
5. Libertad de residencia y circulación (art. 19) ......................................... 236
s (art. 20) ............ ............ ... .
6. libertad de expresión y sus manifestacione 236
.
A) Liberta d de expresión [art. 20.1.a)] ...............................................
B) Liberta d de produc ción y creació n literari a, artístic a, científi ca
236
y técnica [art. 20.1.b)] .....................................................................
... . 237
C) Liberta d de cátedra [art. 20.l ~c)] ................................................
20.1.d) ] ............ ........................ ..... .. 237
D) Liberta d de inform ación [art.
7. Derecho de reunión (art. 21) ................................................ ............ ....... . 239
8. Derecho de asociac ión (art. 22) .................................... ............ ............ .. . 242
9. Derecho de participación en los asunto,s públicos. Derecho de acceso
a
las funciones y cargos públicos (art. 23) ............ ............ ............ ............ . 243
en los asuntos público s ............ .......... .. 243
A) Derecho de particip ación
.. 247
B) Derecho de acceso a las funciones y cargos públicos (art. 23.2)
10. Derech o a la tutela judicial efectiva y gq¡sntí as procesa les (art. 24) .... .. 247
. 247
A) Derecho a la tutela judicial efectiva ............ ..................................
........................ ............ .......... . 248
B) Garant ías procesales ........................
11. Derechos de los condenados a penas privativas de libertad (art. 25) .....
. 251
12. Derechos educativos (art. 27) .................................... ............ ........... ..... .. 251
13. Derecho de libre sindicación y derecho de huelga (art. 28) ....................
. 254
............ ......... . 254
A) Derecho de libre sindicación ....................................
........................ ............ ........ . 256
B) Derecho de huelga (art. 28.2) ............
14. Derecho de petición (art. 29) ............................................................
....... 256
............ ............ ............... . 257
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA .....•...• ..... ····•·•····•····•••·•····•••••·•••·
... . 259
LECCIÓN XI: GARANTÍA Y SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES
'
.. . 259
l. GARAN11As DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES ............ ............
l . Introducción clasifrcatoria ............ ............ ........................ ..................... . 259
2. Garant{as estatale s extraju diciales de carácte r normat ivo: la reserva de
ley, la eficacia directa y la rigidez constitucional .................................. .. 261
. 261
A) El principio de reserva de ley ... ,................................... .................
B) La eficacia directa de los derecho s y libertad es , ......................... .. 262
.
C) La rigidez constitucional .................................... ,............ ............ .. 262
3. Garantías estatale s extrajud iciales instituc ionales : el Defenso r del Pueblo
y el Ministerio Fiscal ........................................~ ....................................
.. . 263
............ ................... . 263
A) El Defensor del Pueblo ........................ ............
............ ............ ........................ . 267
B) El Ministerio Fiscal ............ ............
 14 LECCIONES DE DERECHO coNsTJTUCJONAL

4. 0Zmnrfa.s ~tatalts judiciales: ti amparo ordinario y ti amparo constitu-

cronal ....................................................................................................... . 268
\ 268
A) El amparo ordinario ...................................................................... ..
B) El amparo constitucional ............................................................. .. 271
S. Gara.ntla.s en el dmbito internacional: Naciones Unidas, Conse;o ck Eu-
ropa y Unión Europea ......................... •••... ··... ·.. ··..... ··.......................... ·.. · 273
Il. SUSPENSTÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES .................................................. . 274
1. Introducción ................................................. ·...... ··.........··.......... ·.......... .. 274
2. Estados de alanna, excepción y sitio ...................................................... . 274
3. Suspensión individual de derechos ....................................................... .. 280
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA .......................................................................... , ............. .. 281

LECCIÓN XII: ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ................................... 282

I. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: COMUNIDADES AUTÓNOMAS .. ... ...... .. 282
l. Planteamiento general. Breve referencia histórica .............. ·.... .. .... .... .. .... 282
2. Significado del Estado autonómico: caracterlsticas .... •.... ...... ........ ..... .. . 28 3
A) Concepción general de la autonomía territorial .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... . 284
B) Flexibilidad del marco constitucional ............................................ 284
C) Diversidad de cauces procedimentales para el acceso a la autono-
mía ................................................................................................... . 285
D) Pluralidad territorial dentro de la unidad de la Nación española:
la cláusula de lealtad constitucional ............................................. . 286
E) Supremacía estatal ..................................................... •.................. .. 287
II. PRINCIPIOS INFORMANTES DEL ESTADO AUTONÓMICO ....................................... .. 288
l.Principio de constitucionalidad ............................................................. .. 288
2. Principio de autonomfa ......................................................................... .. 288

: i?~f :iuwridai: ::::: ::::::::::::::::::::::::: :::::::::::::::::: ····.........

3 Pri .. de . !dad

• Pri:~t~~ e equil~bn~ ............_. .............................................................. ..

289
289
290
6 • . .~ de suficiencia financiera ........................................................ .. 291
7. Principio de interdicción de federación de las Comunidades Autónomas 291
fil. lNATURALEZA
C Y TIPOLOGfA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS .......................... .. 291
. oncepto
2. Tipología. ydenaturaleza ............................................... 291
las Comu,tid.ades Autónomas ·............................. . 292
IV Los ESTATUTOS DE AUTON - ........................................... ..
. 1 s· .ficado OMiA ............................. .......................... . .. 294
. tgnt y naturaleza ;urídica ....................... :...... .. .......... .. 294
2. Los Est~utos de Autonomfa en el sistema general de fuentes ..... . 295
3. Contenido estatutario .............. .. 296
4. Reforma de los Estatut ................................................. :.. ······· ...................
V. ORGANIZACIÓN INSTITUCIO~SA~~Ó~~¡ ................................. .. .................. .. 297
298
l. r:e;::re:¡::,;;::~ucional
y la plasm~ió~.~~·;~~·~~¡;~6·;;;¡~~· ·e~·:
j;J
298
2. lAs inJ:ituciones e/p~;¡;;~¡~· ................................................................. .
A) El Parlamento autonóm[ ·.. ··....... ···.. ··... ·.. ···.. ··· ········.. .. ·...... .... ···.... ·
299
B) El Ejecutivo autonómicoco ............................................................ . 299
300
C) El Tribunal Superior de J~~¡i~:1...................................................... .. 301
VI • n "GIMEN
,:u. DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIA ª ...................... .. .......................... .. 303
n'-nteamum
· rw. . to y caracteres s ........................ ......................... ..
l
2 · La distribución material de~~·;;; ..~·;~~-;;¡;;; .............................................. .. 303
304
A) Competencias exclusivas d:l Estado .......................... ·............ ...... .. 304
B) Competencias de las CCAA ............................................. .
306
C) Competencias compartidas ................... ·.. ···· ···.. ··... ··......···............ ..
307
D) Competencias delegad ..... ·........... ··.. ··.. ... · ····.. ···....... ··.. ·... ····.. ··
3. limit . . . . as ................................. . 308
A) pes_. P'!-":1pws Y leyes de armonización ........ ·........... ·........ .. 309
nnc1p10s ......... ... ........... ..... ... .. .. · ··... ·.. ······ ·.. ............. ••........ ... 309
Las leyes de armonización . .. ......................... .. ·......... ···.......... ..
B) 309
·····························································
 ÍNDICE 15

VII. EL CONTROL DE LA ACTMDAD DE LAS COMUNIDADES Atrró 310

l. Controles ordinarios NOMAS .............. ....... .
A) Control de la actividad le gis :..1.... :.............................................. , ......... 311
ativa .... . , .. 311
B ) Contro1d e 1a acti ·d d d · · · ..................................... . .......
tarias ................. ~.. ~....~.. ~strativ a y de las normas r~amen- / \
C) Controles económico s y c~~t~hi~~.................................................. ..
3l.11
311
D) Control de acuerdos de coo eració~ .............................................. ..
........ .. 312
E) El Defensor del Puebl P
.... .................................... .
o............... ......................... ··········· ······•··· ··· 312
2. Controles especiales
··················
A) Control de las Cortes Generales · ......................... ·.... ·................. ·.. ·........ .. 312
Control del Gobie .................................................... .. 313
B)
C) El Delegado del G~~e¡;~.... .............:..................
id~b~~·d~";·mformac16 ...... .
n ...................
313
313
. . Y
3. eon troles extraor,dmanos 314
REfERENCIA BIBLIOGRÁFICA
········································································ 314
····················································································
LECCIÓN XIII: LA UNIÓN EUROPEA ............................................................................ . 316
l. LA U:óN :ROP~: ANTECEDENTES HISTÓRICOS y NATURALEZA .................. .... .. 316
1. ntec ntes istóricos .......................................................................... .. 316
2. Naturaleza y principios ............................................................................ 322
II. FlJENTES DEL DERECHO COMUNITARIO: DERECHO PRIMARIO y DERIVADO .......... . 323
l. Fuentes del Derecho comunitario .......................................................... .. 323
2. Derecho primario u originario ................................................................ . 324
3. Derecho derivado ................................................................................... .. 325
A) El reglament o ................................................................................. . 325
B) La directiva .................. ................................................................... . 326
C) La decisión ..................................................................................... .. 326
D) Las recomenda ciones y los dictámenes ........................................ . 327
4. Otras fu.entes .......................................................................................... .. 327
A) Los convenios compleme ntarios .................................................. .. 328
B) La costumbre .................................................................................. . 328
C) Principios generales del Derecho .................................................. . 328
D) La jurisprude ncia ............................................................................ 329
III. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL .................. .................. .................. .................. ..
329
l. lAs instituciones comunitarias en general ............................................. . 329
2. lAs instituciones en particular: Consejo,· Comisión, Parlamento y Tribu-
nal de Justicia ........................................................................................ .. 330
A) El Consejo de Ministros ................................................................. . 330
B) La Comisión .................................................................................... . 331
C) El Parlament o Europeo ...... .......................................................... .. 333
D) El Tribunal de Justicia ................................................................... . 335
3. Otros órganos de la Unión Europea ...................................................... .. 336
A) Tribunal de Cuentas ...................................................................... .. 336
B) Comité de las Regiones ....... ........................................................... . 337
C) Comité Económico y Social .......................................................... .. 337
D) Banco Central Europeo ................................................................ .. 338
E) Defensor del Pueblo .................................................................. .... .. 339
4. Los Fondos Europeos ............................................................................ .. 339
A) Banco Europeo de Inversiones ....................................................... 340
B) Fondo Social Europeo .................................................................. .. 340
C) Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) ....................... . 340
D) Fondo Europeo de Orientació n y Garantía Agócola (FOGA) .... .. 340
E) Fondo de Cohesión .......................................................... ............... . 341
IV. DERECHO COMUNITARIO Y ORDENAMIENTO INTERNO .. .. .... .................. .............. ..
341
V. SIGNIFICADO GENERAL DEL TRATADO DE U UNIÓN EUROPEA (TUE): LA POÚTICA DE
CONVERGENCIA .................. .................. .................. .................. .................. ...... .
343
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA .................. .................................... .................. ............. ·····
345
►

PRÓLOGO

Para la realiza ción del ideal democrático no basta con el estableci-

miento, en un determ inado país, del sistema democrático. Quiero decir
que los c?nte~i~os de las Constituciones y de las leyes que las desarrollan
resultan msufic1entes para alcanz ar la meta, por muy bien elaboradas que
fueren las norma s jurídic as e impecables el espíritu y la orientación de
ellas. El régimen democrático necesita de una cultura democrática, enten-
diendo ahora por tal unos hábitos de comportamiento, usos y costum-
bres, acciones Y reacciones, puntos de vista, que completen, dándole ple-
nitud de sentido, el proyecto normativo-constitucional.
Se discute si la democracia es sólo una forma de gobierno o también
una forma de vida. Yo creo que sin sociedad democrática es imposible el
funcionamiento político de la democracia. Los ejemplos los tenemos muy
cerca y son suficientemente esclarecedores. El sistema constitucional es-
pañol fue diseñado de modo correcto y cumpliendo los cánones mejores.
Algún observador ingenuo pudo pensar que, a partir de la entrad a en vi-
gor de la Constitución de 1978, los españoles viviríamos en una democra-
cia. Sin embargo, en estos tres últimos lustros hemos conocido hechos de
significación heterodoxa y hemos asistido a espectáculos públicos que di-
fícilmente encaja n en una democracia auténtica.
¿Qué nos ocurre, o qué sucede en esta tierra española para que tanto
cueste el florecimiento en ella de la democracia? Sencillamente que las
maneras de ser y de conducirse los seres humanos se cambian con más
lentitud, y dificultades, que las leyes, incluso las proclamadas como «fun-
damentales». Habría sido un verdadero milagro, un acto de poderes so-
brenaturales, que los españoles de corte franquista se hubiesen converti-
do, de la noche a la mañana, y gracias a la euforia política de la Navidad
de 1978, en ciudadanos de corte democrático. Y sabido es que los mila-
gros, por encima de los seres humanos ciertamente, no acontecen en el
discurrir histórico.
A veces he escrito que nos hallamos a mitad del camino. Contamos ya
con un buen texto constitucional y van apareciendo las leyes que lo com-
plementan. El sistema democrático posee calidad alta. Poco a poco, día a
día, la sociedad española tendrá que ir soltando lastres de épocas pretéri-
tas. Tendrá que ser más tolerante. Más solidaria. Tendrá que ser menos ex-
tremista. Y tendrá que adquirir mayoritariamente un talante democrático.
Sólo cuando el espíritu democrático penetre en nuestra sociedad y la
conforme, la democracia, forma política y forma de vida, terminará de
instaurarse y consolidarse entre nosotros.
[17)
18 ITUCIONAL
LECCIONES DE DERECHO CONST
ndes
La ed uc aci ón pa ra la dem ocr acia es imprescindible. Los gra ros rna.
l s lib
pro du cto de la ign ora nc ia. Lo
~s son , en mu ch ísi mo s casos nc eb ida s Por¡ue
iales y las ins titu cio ne s co ~
rec ue rda n los principios esen~
ra sol uc ion ar bie n los pro ble m~s de la dif!cil ~onvivencia, a~
ho mb res pa te rnanu 1
ieren ser libres Y sob da no s. Es
da n a for ma r ciudadanos que qu Merchán, al qu e ha n pre sta do una eª
rino
del pro fes or José Fe rna nd o Me inscribe eº·
-Ugena y José Ma nu el Vera, se
lab ora ció n valiosa María Pérez á, de Ja qu e tan ne~ésitados esta
~
ed uc ad ón pa ra la dem ocr aci
esa línea de
mos. con
mu cho s año s de ten er cól oca d~ Ja' má no en ~1 mí sm o. ata ~o
Po r los ón menos
pro fes or Me rino, tra baj and o campos diversos, Y po r la'. re~ac1 gena y
el -U
able e intensa, co n M~ ría Pérez
dilatada en el tiempo, pero entrañ Su per ior ~s So-
Ma nu el Ve ra, ah ora los tre s en el Centro de Es tud ios
Jos é
am ón Car and e>> , la esp lén did a ob ra ~h ive rsi tár iá del
ciales y Jur ídi cos «R I
rdialmente
or Jos é Ca rlo s Fe rná nd ez Rozas, a la qu e me sie nd o co
pro fes
r mu cha s raz on es, pu es, he red act ad o co n gu sto y satisfac-
vinculado; po - ·
ucción a este libro. '
ción especiales las líneas de introd 1 ,,,; 1 l J

A
MANUEL JIMÉNEZ DE PARG
itu cio na l
Catedrático de De rec ho Co nst
de Ma dri d.
de la Universidad Co mp lut en se
itu cio na l
Magistrado del Tr ibu na l Co nst
del Re ino ,de Es pa ña
•• f
 NOTA DE LOS AUTORES

Los autores desean dejar expresa constancia de su agradecimiento a

los profesores de Derecho Constitucional del CESSJ «Ramón Carande»,
puesto que en cierta medida el libro que se presenta es una obra de todos
ellos, ya que gracias a sus sugerencias y comentarios las Lecciones de De-
recho Constitucional han podido ver la luz. Al propio Centro hay que re-
cordarle en este momento por el apoyo que nos ha prestado para la reali-
zación de la obra, en especial a su Director, D. José Carlos Femánd ez
Rozas.
También se desea manifestar la deuda de gratitud contraíd a con el
Profesor Jiménez de Parga por haber dejado en todos nosotros una huella
indeleble respecto al rigor y método con que debe afrontarse la disciplina
de Derecho Político. En el buen entendido de que, si el libro que se pre-
senta se denomin a Lecciones de Derecho Constitucional, no es menos
cierto que parte en su análisis del concepto de «régimen político», de la
democra cia como sistema de convivencia no merame nte formal, sino
atendiendo a los contenidos materiales (económicos, sociológicos, cultu-
rales, etc.) que toda forma de poder comporta.
Finalmente los autores quieren reconocer la confianza que Editorial
Tecnos ha depositado en ellos para la elaboración de este libro, que tiene
por finalidad proveer a los alumnos de la Licenciatura de Derecho de los
materiales didácticos necesarios para que afronten el programa de la dis-
ciplina que se imparte durante el primer curso. Se trata, en definitiva, de
un manual que no tiene otra pretensión que la de colaborar en la forma-
ción jurídico-constitucional de aquellas personas que se enfrenta n por
primera vez al estudio de estas materias. Si este propósito se cumple, el
esfuerzo desplegado en la elaboración de la obra habrá sido recompen-
sado con creces.

Vi.cálvaro, septiembre de 1995.

[19]
 ABREVIATURAS

AP Alianza Popular.
BOE Boletín Oficial del Estado.
CA (CCAA) Comunidad Autónoma (Comunidades Autónomas).
ce Código Civil.
ccoo Comisiones Obreras.
CE Constitución Española.
CNT Confederación Nacional del Trabajo.
DL Decreto-ley.
EOMF Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.
LECRIM Ley de Enjuicimiento Criminal.
LO Ley Orgánica.
LOEAES Ley Orgánica Reguladora de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio.
LODLE Ley Orgánica sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España.
LODP Ley Orgánica del Defensor del Pueblo.
LODR Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión.
LOHC Ley Orgánica Reguladora del Habeas Corpus.
LOLR Ley Orgánica Reguladora de la Libertad Religiosa.
LOPDH Ley de Protección Civil del Derecho al Honor, la Intimidad Personal y Familiar
y a la Propia Imagen.
LOR Ley Orgánica Reguladora de las Distintas Modalidades de Referéndum.
LOREG Ley Orgánica del Régimen Electoral General.
LOTC Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
LPJDF Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona.
LRJAE Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado.
LRP Ley para la Reforma Política.
ONU Organización de las Naciones Unidas.
PCE Partido Comunista de España.
PSOE Partido Socialista Obrero Español.
RD Real Decreto.
RDL Real Decreto-ley.
S (SS) Sentencia (Sentencias).
STC Sentencia del Tribunal Constitucional.
STS Sentencia del Tribunal Supremo.
TUE Tratado de la Unión Europea.
re Tribunal Constitucional.
UCD Unión de Centro Democrático.
UGT Unión General de Trabajadores.

(21]
 LECCIÓN I

INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO

CONSTITUCIONAL: TEORÍA DEL ESTADO
3. Elementos del Estado. 11. La
SUMARIO: l. El Estado: l. · Concepto. 2. Evolución.
Concepto y caracteres. Evolución his-
so~r anía como elemento definitorio del Estadp: 1.
El Estado absolutista monárquico:
tónca del concepto: Bodino, Sieyes y Rousseau. 111.
del Estad o absoluto: Maquiavelo, Bodi-
l. Introducción. Generalidades. 2. Teoria política 1. Generalidades. Caracte-
o de Derec ho:
no YHobbes. IV. El Estado liberal como Estad
; Locke y Montesquieu. Hacia una
res del ~~~do de Derecho. 2. Teóricos del liberalismo
o democrático y social: l. Genera-
~ueva V1s1on de la separación de poderes. V. El Estad
eau. 3. El partido político (remisión).
lidades. 2. Teoria política de la democracia: Rouss
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA.

la explicación de
A lo largo de esta primera Lección procederemos a
o marco jurídico-
conceptos básicos referentes a la Teoría del Estado com
cho constitucional.
político en el cual se desarrolla en gran medida el Dere
para explicar las
Nos sirve así como pretexto, permítase la expresión,
sión de conceptos
ideas que se consideran insustituibles para la compren
obviamente, deben
esenciales de la teoría política; conceptos éstos que,
dad postindustrial
ser extrapolados a las nuevas necesidades de una socie
o el desarrollo social
muy evolucionada que ha puesto de manifiesto cóm
el seguido por los
avanza por un carril de aceleración más rápido que
operadores jurídicos y políticos.

I. EL ESTADO
l. CONCEPTO
entos que se con-
De man era descriptiva, aludiendo a una serie de elem
Estado como aquella
sideran clásicos en la doctriqa, podemos definir el
dotada de un pode r
sociedad teqitorial, organizada conforme a Derechó·y
destacan sobrema-
calificado como soberano . De la ante rior definición
además de su carác-
nera tanto su calificación societaria como territorial,
ter de poder, de dominación.

2. EVOLUCIÓN
de organizacio-
En la Edad Media no se puede predicar la existencia
que el sistema po-
nes sociales que pudieran concebirse como Estado, ya
la concentración del
liárquico que prevalecía en el sistema feudal impedía
(23)
 NSTITUCIONAL
24 LECCIONES DE DERECHO CO

o ne urá lgico . Es en Ja E~ ad Moderna cua?do apa.

po de r en un único centr ro du ce Maquia~eJo pa.ra ref en
rse a la
o, tér mi no qu e int
rece e] Es tad a la centraJ¡.
de org an iza ció n po Jítica renacentista, na ci? a debi~.º que se pr •
fo"!1a
tiva, económica, polfüca Y militar 0
zac1ón burocrática, organiza esí a aJ M on ~rca. E 5t e .apoyo se realiza
o de 1a bu rgu
duce fruto del apoy rca do s que1 en virtud del sistema
feudal, se
de am pli ar un os me o
con el fin
ng ido s. El Re y ac rec ien ta con ello su poder, sometiend
encontraban restri es
0
en la eta pa de las ~ !1arqu
ías ab80_
feu da les . En tra mo s pu a-
a los noble s
se ca rac ter iza n po r un intento de uruficar el orden
Jutas que, además,
miento juiidico.
ab so lut o de la M on arq uía se proy~cta, dependiendo de
Este carácter do un a etapa de la
lo lar go de los sig los XV a XIX1 co mp :en ~i en
cada país, a ma ne ra:
s establecer de la s1gmente
evolución estatal que podemo

rquico stricto sensu

A) Estado absolutista mond
are ce co n la Ed ad M od ern a como fru to de ese poder
El absolutismo ap un a forma de organización ba total
sada en
r qu e asu me el Re y. Es
centralizado M on arc a es
s de sig ua lda de s so cia les y políticas. El po de r del ocidas
ev ide nte
y sólo se en cu en tra lim ita do po r las fra nq uic ias recon ha si-
y absoluto nte de dic
cio sam en te a las clases so ciales privilegiadas. Ex po ne el Estado
gra
cé leb re fra se de Lu is XIV· id en tif icá nd os e co n
tuación es la
pre sió n qu e po ne de ma nif iesto el pr inc ipi o de que el
(L'État c'est moi), ex a las leyes, tal y co mo se observ
a en el
ntr ab a so me tid o
Rey no se en co
ibu s so lut us est . De bido a esta co nc en tra ció n de po-
aforismo princeps leg Co rte s, convocatoria de Es tam en seos
tos que
·de jó de co nv oc ar a las
der el Rey es o a los,de
se pro du cía en la ép oc a feu dal, actuando como co ntr ap
sí campo impositivo.
del Monarca, sobre todo en el

o
B) Estado del despotismo ilustrad
del mo de lo an ter ior (L uc as Verdú y Lu ca s Murillo)
Como. deri~ación el siglo XV ·'
III co .un a se ne
se de sa rro lla du ran te ~ ~ --- -. n
el despotismo ilustrado d ec es or e
de M arcas que, ate so ran o tan to _po de r co mo su s pr ed nida~e
on oHTicas ate ma lis tas en &a
s pr oc'Iiv es al e3e rc1 cio cte ,
~u es tra n má a o Ca ta in a en
~ ~=~
etc .. Ca rlos I en sp añ
mfraestructuras,
::¡;:i:,,~~~::w:~•d~~~';:;_~~•, _ilustrados, que se autoconsi~::.~~

C) Estado liberal de Derec

ho
.,
inc i io 81. 10
La burguesía, que en Pund pr P ~ de ap oy o al M on ar ca pa ra
centrali.,zar en él todo el ca ció n de
me rciale~ Y la ~p ~r ~ _co ndsegmr co n ello un a un ifi
e, siendo la
normas co a qu
. ac1on e rnercados, ob se ry
 INTRODUCCIÓN AL ESTI.JDIO DEL DERECHO CONSTmJCIONAL 2-5

clase económicamente emergente, no cuenta aún con el suficiente poder

político, puesto que la nobleza y el clero actuaban como diques de conten-
ción de sus influencias. Es por ello que, al igual que en los albores del Es-
tado Moderno, la burguesía se convierte de nuevo en clase revolucionaria
y, en unión de las clases populares, lucha para alcanzar el poder político.
Así se advierte en las revoluciones del siglo XVIII que dan paso· a las
Monarquías limitadas como formas de Estado dentro de lo que se conoce
coñ'l.o 'l!stado ltbetal o, Jmitlicamenfe como Estado de Derecho, caracte~
zado por un coñtCTJt de los poderes y un somehmi~nto del Re a la no a
y a a anc1on e recono 1en o e erechos « el hombre del ciud -
dano» (tal y como gura en .... c1 n de a amosa Declaración
..,,,A. . , A U U U..

fruto de la revolución gala de 1789).

Aparecen también los principios básicos del sistema representativo,
volviendo a cobrar especial relevancia las Asambleas legislativas, a las
cuales el excesivo lapso de tiempo en el que no fueron convocadas, las
condujo en ocasiones a ciertos excesos asamblearios.

D) Estado demoliberal. El Estado democrdtico y social

En el periodo de entreguerras surge la conceptuación del Estado como

demoliberal, ~ virtud de la aparición de mecanismos de democracia se-
midirect entro de una democracia representativa que protege a las mi-
norías sociales, cu tura es y po 1 1c s. s e Esta o democrático y social
característico de las Constituciones de Weimar en Alemania o de -la Repu-
blica española de 1931. -·
~- Este Estado demolffieral se va a proyectar hasta nuestros días, después
de haber sufrido los envites de los sistemas totalitarios marxistas y fascis-
tas, sistemas que consideramos un paréntesis funesto dentro del tortuoso
caminar de una democracia que, como proceso transformador que es, ne-
cesita de su perfección día a día.

3. ELEMENTOS DEL ESTADO

Si retomamos la definición de Estado como sociedad territorial orga-

nizada jurídicamente con poder soberano y cuyo fin, siguiendo a autores
como Aristóteles y San Agustín, (autores, utilizando.la conocida frase del
propio Santo de Hipona, «tan antiguos y tan nuevos»), es la consecución
del interés, del bienestar general, vamos a destacar una,serie de elementos
que de dicha definición se derivan, desechando otros como el temporal
(Kelsen) o el de gobierno efectivo (Biscaretti). Estudiatemos, por tanto,
los elementos pueblo, territorio y poder, dedicando el siguiente epígrafe' a
la calificación de éste último como soberano, debido a la enorme impor-
 26 LECCIONES DB DBRBCHO CONSTrnJCIONAL

tanda de un concepto como el de soberanfa, concepto discutido y sorne.

tido a una continua transformación.

A) El pueblo como elemento del Estado

El pueblo aparece como límite personal ~obre e~ que se proyecta la ap)i.
cación de las normas estatales. Lucas Verdu lo define como aquella comu.
nidad humana agrupada en familias, municipios, regiones, etc. que sé en-
cuentran distribuidos dentro de u~ territorio dete~~nad? Y q_~e -esto es
lo importante- ha adquirido un cierto grado de uruficac16n ppr la común
interacción de intereses y propósitos.
Por tanto no cabe confundir el pueblo con un dato meramente dem0 •
gráfico compuesto por individualidades, ya que el pueblo aparece como
concepto jurídico-político del que se predica que es soberano (art. 1.2
CE), que es el actor electoral por excelencia (arts. 68 y 69 CE), sujeto ac-
tivo del poder constituyente y que, además, asume como suya una serie
de compromisos y de actuaciones pretéritas y futuras que producen en él
una especial vinculación que se observa en especiales símbolos integrado-
res (Smend), tales como banderas (art. 4 CE), himnos o escudos.
Históricamente el concepto de pueblo se basó en categorías sociales.
Así el pueblo de las revoluciones burguesas se constituía esencialmente
por la burguesía, mientras que en la revolución soyiétic~_recaía tal deno-
minación sobre el proletariado. En la actualidad se utiliza c org.o término
interclasista y globalizador de toda la- sociedad, -superador de clasismos
divisores, tal y como se observa, por ejemplo, en el artículo 9.2 CE.
Pérez Serrano ptefie-re hablar· de-Nación-córño concepto que refleja
mejor este elemento, procediendo a una enumeración- de características
fortalecedoras todas ellas de dicho concepto, pero que de ninguna manera
se pueden considerar ni como numerus clausus ni como caracteres im-
prescindibles. Las fronteras naturales, la raza, el idioma, la religión, que-
dan siempre como factores que pueden unir sentimientos y actitudes,
pero que nunca deben producir fenómenos de rechazo frente a minorías
étnicas, o de cualquier otro tipo. Valga como ejemplo el caso belga o el
norteamericano, democracias consolidadas de carácter híbrido en nume-
rosas cuestiones que, sin embargo, confluyen en numerosos aspectos con-
formadores de una cultura global de la que todos forman parte.

B) El territorio como elemento del Estado

El territorio actúa como marco, como escenario de la vida política de

la sociedad. Frente a lo que se predica del elemento anterior, no cabe la
existencia de un territorio, a efectos políticos, sin la existencia de un pue-
blo sobre el que recaiga la acción del poder público (Heller). Sin embargo
sí puede darse la existencia de un pueblo que no se encuentre radicado en
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 27

un tenitorio propio. Tal es el caso de palestinos hasta hace escasas fechas

y de los kurdos en la actualidad.
Según Jellinek el territorio actúa, hacia dentro como elemento de con-
cienciación ~acional, estab~eciendo una frontera ~ue delimita la mayoría
de las relaciones Estado-cmdada no, un sometimiento del nacional res-
pecto al poder de dicho Estado, que excluye pues a los «no nacionales» de
esa relación política, aunque estas relaciones sufren ciertas excepciones
en determi~ados aspectos tanto objetivos como subjetivos, tales como las
leyes de policía.
Debido precisamente a este soporte territorial tridimensional, deri-
vado de la comprensión del espacio aéreo y del subsuelo como elementos
propios del territorio, el Estado puede marcarse una serie de metas, de fi-
nes, que trascienden a las diversas generaciones, -proyectándose -hacia el
--- - - .
fu turo.
. - . --·- ---

C) El poder como elemento del Estado

Va a ser el poder el factor que aglutine, el que sintetice a los dos ele-
mentos del Estado anteriormente señalados. Lucas Verdú lo define como
la capacidad de una persona o grupo de ellas para imponer sus decisiones
a una mayoria que obedece, bien por propio convencimiento o por la co-
acción que sobre ellos puede ejercer el poder político, coacción que preci-
samente es el elemento caracterizador principal del derecho como instru-
mento regulador de la convivencia social. Citando a Hauriou, el poder
depende tanto de la fuerza, de la coacción, como del consentimiento, de
la concienciación ciudadana de que lo mandado es correcto para los inte-
reses comunes. Cuando únicamente se basa en la 1 fuerza este poder se
constituye como un poder de hecho, tal y como ocurre en las dictaduras,
careciendo del elemento de consentimiento que es el que en última ins-
tancia legitima al poder y lo convierte en poder de derecho.
Este consentimiento, esta adhesión al poder, si extrapolamos el pensa-
miento de Weber sobre la motivación de la obediencia a las diferentes le-
gitimaciones del mismo, se sustenta sobre la tradición, el carisma y la ra-
cionalidad, categorías que en la mayoría de las ocasiones aparecen
imbricadas a la hora de la adhesión de una comunidad a sus gobernantes.
Esta adhesión se produce respecto a las instituciones, ya que si se pro-
dujese a nivel personal, nos encontraríamos ante una importante crisis de
legitimación a la hora de la transmisión de dicho poder.
A día de hoy, la única legitimación que debe prevalecer, y que no em-
pece a la existencia de factores como los tres descritos, es la legitimación
democrática, es decir, la dimanante de un pueblo que como poder sobe-
rano y constituyente se marca sus propios caminos.
De este poder se predican numerosas características. Así Pérez Serrano
habla de su realización pública o de su sustancia política y civil. Pero el
28 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

elemen to que establece claram ente su propia esencia a efectos de n

lectura J'urldica y política es el de su conceptuac1'6 n d e soberano ya uestra
esta adjetivación aparece uno de los conc~ptos bástcos . de 1 ' que en
a Teona del E.
tado y de la Constitución que a continu ación pasamo s a estudia r. s-

Il. LA SOBERANíA COMO ELEMENTO DEFINITORIO

DEL ESTADO
l. CONCEPTO Y CARACTERES

El Est~o, tanto para desarr~ llar su pod~r _e? el interi~ r como en el ex-
terior, goza de soberan ía, es decir, de la pos1bihdad en lo mterno de llevar
a cabo sus compet encias pudien do, si fuera necesar io, y utilizando fraseo-
logia const1tuc1ona1, «t emover los obstáculos» que le impida n la consecu-
ción de los fines generales. Si esto se puede deduci r ad intra de la actua-
ción estatal , ad extra ocurre algo similar ya que si un Estado no es
soberan o no podrá ser indepen diente en sus relacio nes internacionales.
Obvio es destaca r que utilizam os el término sobera no desde un prisma
eminen tement e jurídico-político.
Siguien do a Heller, se puede decir que es sobera na aquella organiza.
ción que goza de un poder inmane nte y que por ello desarro lla posterior-
mente las potencialidades que aquél le ofrece. En otras palabras, un Es-
tado es soberan o cuando el poder le viene dado por su propia esencia,
cuando depend e de factores internos, de condici onamie ntos propios 1que
le permite n moldea r posteri orment e sus pautas de actuaci ón para conse-
guir los fines políticos que él mismo se marca.
Un Estado va a ser soberan o cuando goza de un poder supremo, irre-
sistible, único, imprescriptible, dentro de su propio ámbito de actuación,
dentro de su territorio, ya que los mismo s caracte res se predica n respecto
de los demás Estados.

2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO

Cuando aparece el Estado y según va evoluci onando esta forma de or-

ganizac ión política, se va a hacer necesar ia una justific ación teórica de la
caracte ristica de soberan o que se predica del poder y, por ende, del Mo-
narca que lo ostenta. Cuando dicho poder va evoluci onando bajo paráme-
tros, en un princip io liberales y luego democráticos, el concep to se va no-
vando, adaptán dose a las nuevas necesidades, tal y como observamos a la
hora de estudia r a Bodino, Sieyes y Rousseau, expone nte el primero de
ellos del concep to de soberan ía propia del absolutismo, siendo el segundo
el que hace residir la soberan ía en la nación, soberan ía que residirá en el
pueblo para el último de los autores citados.
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 29

A) Bodino

Este autor francés de mitad del siglo XVI escribió como obra funda-
mental «Los seis libros de la República», obra que nos servirá de base
para nuestr o estudio. Bodino fue un luchad or incansable por alcanz ar
una tolerancia religiosa que no se daba en su país, estudiando igualmente
la influencia climatológica en el desarrollo de las civilizaciones. A nues-
tros efectos, y en la obra antes citada, al definir el Estado lo hace como
«el justo y recto gobierno de varias familias y de aquello que les es común
con poder soberano». La lógica argumental le hizo pues clarificar el con-
cepto de soberanía que predicaba del poder que ejercía el Monarca abso-
luto. Así consid era que un poder es soberano cuando éste es absoluto,
perpetuo, originario, indivisible e inalienable, notas caracterizadoras que
ratificaban los deseos de un Monarca que necesitaba justificar la esencia
de su poder y el uso que de éste hacía.
A pesar de lo anterior Bodino no cree que el poder del Rey deba ser ili-
mitado (habla del justo y recto gobierno, diferenciando ius y lex), sino que
la ley divina y la ley natural siempre deben prevalecer sobre los designios
regios, respetándose igualmente los contratos y propiedades de los súbdi-
tos junto a las leyes fundamentales del reino (leges imperii). Al no darse
garantías procedimentales y sustantivas que garantizasen estos límites,
por otra parte demasiado difusos, la preterición de·éstos por parte del po-
der no conllevaba coacción alguna.
Por tanto este autor no sólo hace residenciar la soberanía en el Mo-
narca sino que también alude a sus cualidades conformadoras, proce-
diendo así a un estudio y justificación tanto de los aspectos· subjetivos
como objetivos, destacando además ocho aspectos fundamentales que po-
nen de manifiesto si un Estado es o no soberano: el derecho a acuña r mo-
neda, el de hacer la guerra o firmar la paz o el de crear impuestos, son ex-
ponentes fieles de la capacidad soberana de mando, capacidad que, puede
resumirse, se predica con carácter general de aquél que goza del ius legis-
lationis, del derecho a legislar, ya que este último encierra las potenciali-
dades antes expuestas.
Como veremos a continuación Bodino, junto con Maquiavelo y Hob-
bes, son los teóricos máximos del Estado absolutista.

B) Sieyes

Si las aportaciones objetivas que realiza Bodino podían seguir mante-

niéndose con posterioridad a las revoluciones liberales, no va a ocurri r lo
mismo con la sede, con la residencia de dicho poder, ya que las revolucio-
nes burguesas intentan precisamente acabar con el Ancien Régime del que
la anterior teoría formaba parte. Pero la burguesía tampoco era partid aria
de la trasposición de la soberanía a las clases populares. Aparece, con
 30
LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
7
Sieyes, la teoría de la soberanía nacional en virtud de la cual va a ser la
nación el sujeto soberano.
Pero ·qué es la nación? Se considera que el concepto de nación es
perior a{ mero conjunto de individuos que conforman en deterrnina~u-
momento la población de un Estado, abarcando no sólo el presente sin~
asumiendo el pasado y proyectándose sobre el futuro. Con esta construc.
ción teórica se hacen necesarios unos representantes de la voluntad na.
· al que no es la específica del momento actual. Aparece así una de 1
c1on , ·¡ d 1 d . rfd. as
ficciones (Ihering) más necesarias y utl es e mun o JU 1co y que h
permitido sin lugar a dudas ~a evoluci?n política. Nos referimos al con~
cepto de representación polfüca que, s1 bien e~ esta etapa ~e mal utili-
zado con el fin de conseguir configurar el sufrag10 como función, en la ac-
tualidad permite reconducir por cauces civilizados las relaciones entre las
diferentes fuerzas sociales.
Se aboga, por tanto, por un sufragio censitario, es decir, sometido,en.
su ejecución a condicionamientos económicos o de clase, con el fin de
que sean únicamente las personas que han demostrado su aportación al
engrandecimiento de la nación las que puedan nombrar a los represen-
tantes de ésta. Ni que decir tiene que dicho sufragio mantiene a la no-
bleza y al clero como clases superiores de la nación a la vez que incor-
pora, lógicamente, a la burguesía, que alcanza así el pode:r;-político.
Además los representantes que son nombrados de esta manera, lo son
de toda la nación por lo que se rompe el esquema estamental del mandato
imperativo. La nación como sujeto efectivo de la soberanía (aunque no en
vano al Monarca aún se le denominaba como «soberano», hecho este que
ponía de manifiesto que políticamente el Rey asumía todavía grandes po-
deres), el sufragio censitario por motivos de oficio, sangre y económicos,
junto al mandato representativo, aparecen como elementos fundamenta-
les de esta etapa.

C) Rousseau

Va a ser Rousseau el que incida en la idea de que la soberanía es un

atributo que debe ser asumido por el pueblo. Con ello logra ampliar-el
ámbito de los sujetos que pueden ser actores del sufragio.
. Este autor considera que a cada individuo que compone el cuerpo so-
cial le corresponde una cuota parte de la soberanía, por lo que el sufragio
debe ser universal. Cada individuo debe ejercitar su cuota de soberanía.
Por e11o se muestra convencido de la virtud de la democracia directa aun-
que él mismo rec?~oce que el sistema a la hora de su plasmación fáctica
presen~a. gra_ves d1flcultades debido a la amplitud del cuerpo electoral y a
la te~mficac1ón de m~terias. Considera subsidiariamente que, si la demo-
cracia no se puede articular de manera que los ciudadanos actúen directa-
mente en la gestión de la «cosa pública», se debe acudir a un sistema re-

J
1
1
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 31

presentativo; siempre que el sufragio sea universal y el mandato impera-

tivo, de tal forma que la relación mandante-mandatario sea mucho más
directa Yvinculante. Es más, Rousseáu incluso considera que sería benefi-
cioso una posterior ratificación refrendarla por parte del cuerpo electoral
soberano.

D) La actualidad del concepto de soberanía

En la actualidad el enfrentamiento entre soberanía nacional y popular

se puede considerar superado al admitirse universalmente el sufragio
como derecho, lo que hace que se universalice.
Así se observa incluso en la propia Constitución española de 1978 en
cuyo Preámbulo se alude a la nación como sujeto de la •soberanía ( «La
Nación española( ... ), en uso de su soberanía»), si bien el artículo ,1.2 CE
establece que la soberanía reside en el pueblo español. Es obvio que el so-
berano es el pueblo tanto en nuestro régimen político como, por ejemplo,
en Francia, a pesar de la deficiente redacción, desde un punto de vista téc-
nico, del artículo 3 de la Constitución de 1958 actualmente vigente que es-
tablece que «la soberanía nacional pertenece al pueblo» (sic).
Por tanto nuestro actual texto constitucional establece un único pue-
blo soberano que es al que también se alude en el artículo 2, configurando
una Nación española soberana que admite en su seno nacionalidades y re-
giones que la integran. Soberanía que, junto a otros conceptos básicos
para la existencia estatal, se encuentran protegidos por las Fuerzas Arma-
das (art. 8 CE), tal y como sucede en nuestro vecino país galo (arts. 5, 15 y
20 de la Constitución de 1958).
Para concluir debe ponerse de manifiesto que existen autores que abo-
gan por una nueva denominación o rechazan el concepto de soberanía
por ser causante de enfrentamientos interestatales, o que destacan que las
dependencias económicas y políticas de numerosos países respecto de las
superpotencias, dejan caduco dicho concepto, concepto que recibe múlti-
ples acusaciones que corren parejas a la virtualidad del Estado como
forma de organización política. A día de hoy, a pesar del fenómeno de la
integración en organizaciones supranacionales, se puede constatar.sin lu-
gar a dudas que la figura estatal se mantiene como tal y por ello se pre-
dica del mismo su carácter de soberano.
Ciertamente vía artículo 93 CE se puede argumentar que se producen
cesiones de parcelas de soberanía a la Unión Europea. Que esto sea cierto
no es óbice para que ello se produzca.por deseo expreso del pueblo español,
que así lo ratificó en el referéndum de aprobación del texto constitucional,
celebrado el 6 de diciembre de 1978. Además, ese mismo pueblo, a través
de sus representante~ libremente elegidos (art. 23 €E), puede decidir no in-
tegrarse en organjzaciones de este tipo , o, incluso salir de ellas. Es más,
puede proceder a reformar el precepto constitucional citado (art. 167 CE). ,
 32 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

De cualquier forma parece acertada la existencia de foros supranaci .

nales y la presencia en ellos de Espaf\a, ya que si bi~n es cierto que aspe:
tos que tradicionalmente se reservaban a la actuación ,de los poderes del
Estado ahora se gestionan desde Bruselas, no lo es menos que tambié11.
con nuestra presencia · en 1os orgamsmos
· europeos proyec tamos nuestr
«soberanía» respecto a países terceros. Como diría Zubiri, el concepto dª
soberanía «siendo la misma, no es lo mismo», es ?ecir que la soberanía si~
gue existiendo pero amoldada a las nuevas necesidades, lo cual le permite
expandirse a Bruselas, por un lado, y aceptar restricciones en el ámbito
de competencias propias, de otro. Pero siempre, no lo olvidemos, por vo-
luntad del pueblo soberano.
Para concluir hay que destacar que si en algún momento coincidi6 el
concepto jurídico y el social o político de soberanía, este sería en la Mo-
narquía absoluta. En la actualidad la dependencia política y económica
de muchos países respecto a otros puede hacernos pensar que la sobera-
nía se encuentra en entredicho.

III. EL ESTADO ABSOLUTISTA MONÁRQUICO

1. INTRODUCCIÓN. GENERALIDADES

Ya pusimos de manifiesto el hecho de que hasta la Edad Moderna no

aparece el Estado como forma de organización ·societaria. Evidentemente
hasta esa fecha las sociedades se organizaron en· otras formas políticas
respecto a las cuales el profesor Cotarelo, -siguiendo un típico modelo
de estudio marxista, en el que el modo de p'roducción determina la orga-
nización política-, establece una evolución que avanza desde las socieda-
des primitivas a las capitalistas, pasando antes por las sociedades de des-
potismo hidraúlico, esclavistas y feudales.
El sistema feudal sirve de engarce entre el sistema esclavista y .el capi-
talista encontrándose basado, en lo económico, social y político, por una
confusión del ámbito de lo público y de lo privado que hace que el vasallo,
además de producir para su señor y servir en sus ejércitos, mantenga una
situación que impide una relación directa Rey-súbditos, dentro de una so-
ciedad dividida en los tres estamentos clásicos (nobleza, clero y' pueblo
vasallo) y en el seno de la cual el poder se encuentra atomizado, dando lu-
gar, en terminología hegeliana, a una poliarquía que introduce una dife-
renciación normativa que perjudica no sólo la igualdad de todos los súb-
ditos, sino que también conlleva un enorme perjuicio económico al
restringir mercados y fomentar una economía de subsistencia.
Todo lo anterior quiebra cuando se produce el proceso de-formación
del Estado, un Estado que además de :imponerse a las ideas de Imperio,
tanto religioso como político, introduce un modelo de producción capita-
lista en el que ya el agro no constituye la única fuente de desarrollo eco-

,,J
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 33

nómico, potenciándose la banca y sobre todo el comercio, aspecto éste

causante de que la burguesía emergente apoyase al Monarca en la difícil
tarea de centralización que se desarrolló a nivel administrativo, político,
económico y militar.
No podemos olvidar el papel fundamental que, en el desarrollo ecortó-
mico y político, supuso la reforma protestante que acaba con la idea de
Imperio cristiano y aboga por un reconocimiento del trabajo y de la ri-
queza. Este hecho potenció a los Estadós centroeuropeos frente a una
concepción caduca del cristianismo que como nadie refleja nuestro Don
Quijote, cuya hidalguía le impedía realizar trabajos que le hiciesen comer
algo más que «los duelos y quebrantos los sábados, lentejas los viernes Y
algún palomino de añadidura los domingos [que] consumían las tres par-
tes de su hacienda».
Aparece por tanto el Estado absolutista monárquico, con una produc-
ción capitalista y una organización política donde, como ya indicamos, el
alfa y la omega, el principio y-casi el fin, lo constituía el Rey quién ejercía
un poder total sin proceder siquiera a consultar a las Cortes.
Pero a través de la larga etapa del absolutismo monárquico podemos
observar una evolución en la organización de dicho,poder y en su realiza-
ción práctica. Así, en un primer momento nos encontramos con un sis-
tema estamental y dualista en virtud del cual las Asambleas, al coincidir
con el inicio de la concentración del poder en manos regias, aún eran
consultadas. Cuando la concentración del poder se consuma, el Monarca
olvida consultar a los «brazos» del reino, lo que conlleva un alejamiento
de la clase burguesa de los centros del poder, haciendo aparición la Mo-
narquía absoluta propiamente dicha. Ya en el siglo XVIII emerge el Estado
del despotismo ilustrado, que no es, al igual que la primera de las etapas
aludidas, sino una consecuencia social que no repercute en la efectiva rea-
lización de un poder total que recae en las manos de un Monarca que si
siempre debió respetar la ley natural y divina, ahora además demuestra
cierto paternalismo hacia su pueblo, lo cual, aunque constituye un
avance, no deja de depender de la personalidad del Monarca de tumo.

2. TEOIÚA POLÍTICA DEL ESTADO ABSOLUTO: MAQUIAVELO, BODINO

YHOBBES

A) Maquiavelo
Maquiavelo es un autor florentino que podemos ubicar temporalmente
dentro de una época que se encuentra a caballo entre los siglos XV y XVI.
Este autor destacó, como buen humanista, por su carácter polifacético,
realizando tanto literatura como tratados militares, entrando de lleno en
la realidad política de su tiempo. Es El Prlncipe la obra en la que, por vez
primera se encuentra el término Stato para referirse a aquello que perma-
 l

34 LECCIONES DB DERECHO CONSTITUCIONAL

nece frente al dinamismo que caracteriza el acontecer político. Se refiere

pues a la forma de organización política propia de su época que sirve de
base, y es por tanto antetior, a su caracterización co?1o Monarquía o Re-
pública, aspecto éste que si es mutable. Sus conclus1one~ son fruto de Ja
observación de la realidad política, hecho que supone un importante cam-
bio en el enfoque de los problemas políticos al no hacer repercutir en
ellos los planteamientos religiosos predomin~ntes hast~ la fecha.
Cuando Maquiavelo se acerca a la realidad polít~ca o~serva que su
esencia se encuentra una vez observado su carácter dmám1co, en la posi-
ción de fuerza que o~tenta el ejército, al cual cons~dera como ~<lamento
último del poder. Política y coacción están pues directamente vmculados.
La fuerza física es, en última instancia, el factor de poder que prevalece,
algo que, como ya expusimos, en democracia se necesi~, aderezar con el
consentimiento del ciudadano. Obviamente, al no considerarse a las per-
sonas sino como súbditos, como vasallos, el único elemento que prevalece
en la concepción de la época es la coacción física.
Realmente Maquiavelo puede considerarse como precursor del empi-
rismo a la hora de proceder al estudio del hecho político, del cual extrae

,
las consecuencias y máximas que él en su obra recomienda a aquella per-
sona que quiera alcanzar o incrementar el poder. Si bien-se olvida del en-
foque metodológico religioso, no lo hace de la religión, ya que la consi-
dera como un instrumento de dominación y de poder.
En dos palabras, el consejo que Maquiavelo ofrece a quién lee su obra
es que «el fin justifica los medios», es decir, que para mantenerse o acre-
centar el poder, cabe servirse de todo tipo de argucias. Es .el comienzo de
la teoria de «la razón de Estado», título de una obra que.escribirá Botero
a finales del siglo XVI, basada en ideas maquiavélicas que se sintetizan en
esta frase: «Dedíquese, pues, el principe a superar siempre las dificulta-
des y a conservar su Estado. Si logra con acierto su fin, se tendrán por
honrosos los medios conducentes al mismo».
La obra «principesca» rebosa pesimismo antropológico, expone una
visión negativa de la naturaleza humana, tal y como se desprende de citas
como «los hombres olvidan antes la muerte de su padre que la pérdida de
su patrimonio», o su afirmación de que «el mundo está lleno de chusma»,
destacando asimismo el patriotismo del autor que ya aboga por la unifica-
ción de la península itálica, tal y como se observa en la redacción del úl-
timo capítulo de su citada obra titulado como «Exhortación para ponerse
al frente de Italia y liberarla de los bárbaros». Esta unificación no.se lo-
grará hasta 1870 y el mismo autor la intuye costosa al considerar que el
poder _vapal_ no e~a lo suficientemente intenso como para conseguirla
pero s1 para impedir que se llevase a cabo por otro sujeto.
Apare~tar ser piadoso aunque no se sea, ser temido por los súbditos,
no cumplir su palabra si ello trajese como consecuencia un menoscabo
del poder o acabar con rapidez los alborotos con el fin de matar a unos
pocos que son los que soliviantan al resto, son algunos consejos prácticos
 INTRODUCCIÓN AL ESTIJDlO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 35

que ofrece el autor. Como se ve, desde un punto de vista objetivo, ninguna
de estas recetas pueden encontrarse en un libro de plegarias pero son per-
fectamente comprensibles para un gobernante del siglo XVI y, desgracia-
damente, llevadas a la práctica por aquellos que consideren que el alcan-
zar o mantenerse en el poder constituye un fin en sí mismo.
Maquiavelo distingue entre gobernantes «virtuosos», es de'Cir, aquel1os
que se encuentran siempre atentos a la solución de posibles problemas,
frente a los que son «afortunados», porque confían en qué la suerte les so-
lucionará los problemas o impedirán que se les planteen. A mayor «vir-
tud» menor «fortuna>> y mayores posibilidades de mantenerse en el poder,
ya que la situación será más controlable. El ejemplo al que siempre se
alude es el de aquel Rey que ante la posibilidad de que el río se desborde
construye diques de contención, frente al otro soberano que, confiado en
la fortuna, piensa que nunca lloverá lo suficiente para que se produzcan
los hechos anteriores.

B) Bodino o de la definición del poder estatal

Nos remitimos a lo expuesto en páginas anteriores.

C) Hobbes

Este autor inglés del siglo XVII vive una existencia azarosa preocupado
por la posibilidad de que España invadiese las Islas Británicas. Igual-
mente se vio inmerso en las luchas civiles de la época de Cromwell. Los
acontecimientos anteriores, junto a sus ideas absolutistas, fueron los mo-
tivos que le llevaron a exiliarse a Francia en búsqueda"de seguridad, con-
cepto clave de su obra.
El hombre, leemos en el Leviatán, vive, antes de la aparición del poder
estatal, dentro de un estado de naturaleza que, para el autor, no es en ab-
soluto deseable, toda vez que goza de una libertad absoluta dentro de un
sistema donde no existe la propiedad privada. Se produce, por tanto, una
igualación de todos los individuos que permite que los fines de varios de
ellos coincidan, por lo que solamente uno puede conseguir aquello que
pretendía, produciéndose una lucha a muerte si alguien no se anticipa a
los demás.
Aparece dentro de este esquema su célebre frase de que «el hombre es
un lobo para el hombre», de que la vida en un estado de naturaleza en el
cual no existe un poder fuerte, constituye un continuo enfrentamiento,
una guerra de ·todos contra todos. Obsérvese la proyección que sobre su
obra se desprende de las vivencias del autor. En fin, que para superar esta
situación tan indeseable se necesita de la creación de un órgano de poder
que garantice la seguridad y la paz.
 36
LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

tratEl autor · 'fi ca así el Estado1absoluto que aparece fruto -de un con-
. Just!
-~ social en virtud del ,cual tbdas las personas renuncian, mediante una
cesion general, a sus 1deréchos; con .el fin de que el Estado les garantice su
anhelada seguridad. , , . ; . ,
La figura del contrato ~ociltl.se utiliza ,ya en la Edad Media con claros
propósitos !imitadores de la voluntad del ,Me,marca (monárcómacos) y
será también esgrimida por:lós teóricos del liberalismo que, al ,contrario
que Hobbes, lo usan como ,método de garantizar el respeto de los dere-
chos individuales, de la, libertad y de la propiedad. Sin embargo el autor
estudiado abogará por u.n pac.to social que establezca un poder omní-
modo, absoluto y total frente al cual los súbditos. no pueden hacer otra
cosa que acatar sus designio:s, a imagen de, lo que ocurría con aquel
monstruo bíblico que no podía s.e r derrotado por nadie ,salvo por Dios y
que da noi;nbre a la obra mencionada del autor. · ,
Aparece así el poder en manos de uno o de una Asamblea que va a re-
presentar los intereses comunes, que no son otros que la paz y la seguri-
dad. Es, como no, la lucha entre los conceptos de libertad y seguridad que
únicamente aparecerán como caras dela misma moneda dentro de las de-
mocracias actuales. El que aparece al frente de la entidad así creada es
llamado soberano, categoría frente a la que se presenta el resto de esa so-
ciedad compuesta por los súbditos de aquél.
Destaca Hobbes cómo la res publica, el Estado, es un ente impersonal,
abstracto, ajeno a las personas que en determinado momento representan
su poder, lo cual le permite asegurar que si se produce un levantamiento
contra el actual gobernante y éste pierde en su lucha, se apoye al ganador
de la misma, pues lo verdaderamente importante es que el poder.. ~e man-
tenga, asegurando así la convivencia pacífica y segura. Aboga, por tanto,
por la despersonalización del poder, institucionalizando éste, a la vez que
rompe con la idea patrimonialista del Estado, tan apetecida por los gober-
nantes.
Estas ideas tan vinculadas con el absolutismo no debemos olvidar en-
cuadrarlas dentro de una sociedad que compartía la teoría del origen di-
vino del poder, tal y como se puede leer en las epístolas de San Pablo, teo-
ría que además servía de legitimación a las acciones del gobernante. Sin
poner en duda dicho origen divino, una serie de autores españoles, cléri-
gos en su mayoría, refiriéndose siempre a los problemas ·específicos de
nuestro Estado, intentaron suavizar la dureza del absolutismo. Así el pa-
dre Vitoria, precursor del Derecho internacional, sometía el Rey al interés
g~neral y a la ley divina. El padre Suárez diferenciaba entre el origen me-
diato del poder, que efectivamente provenía de Dios, y el inmediato, consi-
derando que de Dios se proyectaba a la sociedad y ésta, a través de un
pacto, se lo cedía al Monarca. Este matiz tenía como consecuencia el res-
peto~~ u?'1 serie de derechos de los súbditos. Un tercer clérigo, Mariana,
perm1t1a mcluso el tiranicidio por no oponerse a la ley divina, diferen-
-
1

INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 37

ciando entre el atentar contra el Rey justo y el que no lo era, apoyando así
el derecho de resistencia.

N. EL ESTADO LIBERAL COMO ESTADO DE DERECHO

1. GENERALIDADES. CARACTERES DEL ESTADO DE DERECHO

A) Generalidades

Como establecimos al comienzo de esta Lección, la burguesía, que dis-

frutaba del poder económico, se encontraba relegada de los centros de
toma de decisiones políticas. Por ello, en unión de las clases populares de
las ciudades, comenzará a subvertir el sistema absolutista a través de los
movimientos revolucionarios. Las revoluciones burguesas más destacadas
fueron las del Reino Unido, asociada a un cambio dinástico y conocida
como «la gloriosa», (1688); la de las colonias americanas, cuyo objetivo
fue el de independizarse de una metrópoli colonial, hecho éste que co-
mienza en 1776, acabando en 1787 con la redacción de la aún en vigor
Constitución federal, pasando, diez años antes, por un sistema confedera!.
En tercer lugar, y con pretensiones universales estalla lá revolución fran-
cesa, cuyas ideas serán expandidas por los ejércitos napoleónicos hacia el
resto de Europa.
Aparece el Estado liberal como la expresión jurídico-política del
triunfo burgués, estableciéndose con él unas garantías de la libertad y la
propiedad, junto a un sistema de control de los poderes que, en su mayor
parte, llegan hasta nuestros días. Ideas clave tales como la separación de
poderes o el sistema representativo son, hoy por hoy, asumidas por las so-
ciedades postindustriales, si bien es cierto que aderezadas por criterios en
los que no prime únicamente el concepto de libertad sino también el de
igualdad, debiendo ser ésta real y efectiva, tal y como reza nuestro ar-
tículo 9.2 CE.
El Estado liberal se configura como un Estado clasista, constitucional
y codificador de derecho, derecho que además somete al poder, avance
éste muy importante y que supone el comienzo de la responsabilidad e in-
terdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Todo ello dentro de
la visión liberal de considerar al Estado como un mal menor,· como un
gendarme que actúa creando unas condiciones sociales mínimas dentro
de las cuales el individuo debe realizarse como tal, falseando igualmente
un sistema representativo que se realiza a través de un sufragio censitario
que seguía excluyendo, como vimos al hablar de la soberanía nacional, a
las clases populares. Craso error en un período en el que se produce el
paso del taller a la fábrica y donde los modelos de producción se revolu-
cionan con la aparición de la máquina de vapor, hechos éstos que traen
implícito el crecimiento de unas capas obreras, que se desplazan poco a
 38 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

poco a las grandes ciudades en las que ~e necesita ~ano de obra barata, y
que acabarán rebelándose contra tan inJusta situación.

B) Garant(as del Estado de Derecho

Von Mohl, a mediados del siglo XIX nos habla por primera vez de Es-
tado de Derecho (Rechsstaat) como la concreción jurídica del Estado libe-
ral. Un Estado de Derecho que aparece muy unido al pensamiento bur-
gués y al movimiento constitucionalista derivado de la necesidad de
establecer unas reglas escritas para una etapa en la que se rompe con el
régimen absolutista, potenciando con ello el logro de ciertas cuotas de se-
guridad jurídica. Como rasgos caracterizadores del Estado de Derecho
podemos enunciar, siguiendo a la doctrina más reconocida, los siguientes:
a) La ley se configura como la expresión de la voluntad general, por
lo que goza de primacía política el órgano encargado de legislar. Es el
«imperio de la ley».
b) Con el fin de garantizar la seguridad jurídica se crea un sistema
jerárquico de normas.
e) Se procede a un control y separación de los poderes para impedir
un ejercicio despótico de los mismos.
d) Se reconocen por tanto los derechos «del hombre y del ciuda-
dano», protegiendo así los derechos y libertades de la persona, tanto en su
vertiente privada como pública.
e) La Administración, como corolario lógico de los elementos ante-
riores, se somete al principio de legalidad.
· f) En una etapa posterior aparece el control de la constitucionalidad
de las leyes, para evitar que los poderes constituidos prostituyan la deci-
sión del poder constituyente y consolidar así un sistema sin fisuras.

2. TEÓRICOS DEL LIBERALISMO. LOCKE Y MONTESQUIEU. HACIA UNA NUEVA

VISIÓN DE LA SEPARACIÓN DE PODERES

La teoría política liberal aparece tanto como justificación de una situa-

ción ya creada como, con anterioridad, justificando los nuevos cambios
que se debían producir. Misiones justificadora y directiva que en general
se encuentran en todo periodo de cambio político.
Como máximos exponentes del pensamiento liberal calificamos a los
autores descritos sin olvidar que en un estudio más detallado deberian en-
trar otros como Constant, quien abogaba por la existencia de cinco pode-
res (real, ejecutivo, judicial, representativo de la permanencia -Cámara
nobiliaria- y representativo de la opinión -Cámara electiva-), o Toc-
queville, vidente por anticipado del enfrentamiento entre los gigantes ruso
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 39

Y estadouni~ense, t~mando como fundamento la defensa que el primero

hacía _de la igualdad Y el segundo de la libertad. Estudiamos a los autores
n:3-enc1ona?os en el epígrafe para no sólo conocer la teoría política liberal,
smo tamb!én para hacer hincapié en uno de los conceptos clave que como
la separación, el control de poderes, se mantienen hasta la actualidad.

A) Locke

Locke es un autor inglés cuya vida transcurre entre los dos últimos ter-
cios del siglo XVII. Co~o filósofo empirista es reconocido por su «Ensayo
sobre el entendimiento humar:\o». Desde nuestra perspectiva, destaca su
obra «Dos tratados sobre el gobierno», escrita dos afios después de la «re-
volución gloriosa», obra en la que, en su primer tratado, justifica el libera-
lismo atacando las tesis defensoras del absolutismo,' proponiendo en el se-
gundo un nuevo modelo convivencia! basado en un gobierno civil
novedoso.
Considera Locke que antes de l_a aparición de la sociedad, el hombre se
encontraba en un estado de naturaleza.donde, si bien imperaban la liber-:-
tad y la igualdad y el ser humano actuaba conforme a la ley natural y a la
propia razón, podían llegar a coincjdir los fines de uno y otro individuo,
confun~endo también la visión de lo que es o no justo. Esto llevarla a la
anarquía, no por que la esencia humana sea negativa, sino porque simple-
mente se confunden opiniones y nq existe un ente superior dedicado a ha::-
cer cumplir unas normas, acumulando para sí toda posibilidad de recurrir
a la fuerza, debiendo cada persona solucionar sus propios conflictos.
Es por ello que debe aparecer el Estado, ente al que compete hacer
cumplir las leyes por estar dotado de poder suficiente para ello. El Estado
va a surgir mediante un instrumento que ya conocemos, el pacto social,
pero que los liberales, al contrario de lo que predica Hobbes, consideran
limitado, por no concederse una cesión general y total de los derechos del
individuo al Monarca. _
Es decir, los teóricos liberales abogan por un pacto en virtud del cual
el hombre mantiene sus derechos inalienables, transmitiendo poder a, un
gobernante que en todo caso debe respetar las libertades, vidas y propie-
dades de unas personas que ya no son consideradas súbditos sino ciuda-
danos, al gozar de una serie de derechos tanto personales como polític9s.
El Estado liberal se limita a hacer la ley y a velar por su cumplimiento,
gozando por tanto de un poder ~imitado. El autor cifraba el ,paso•del es-
tado natural al de sociedad civil, en virtud de la.existencia de «leyes cier-
tas, jueces conocidos y poder suficiente».
La organización que Locke proponía para este 1nuevo gobierno civil libe-
ral se basaba en la división del poder estatal en cuatro bloques diferentes.
En primer lugar, por tener su origen en la voluntad nacional, se en"'.
cuentra el poder l~gish1tivo, ubicado en las Asambleas. Como 1indica su
 40 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONA L

ldenominaCl'6·n, 1e corresponde como m1s1ón•· pnmor

· d'ta1 con fecc1onar
· 1
iy~s, estánd_o si_er:ripre informado por el logro del ~ien común, ~ealizan:
- n ideal de Justicia y manteniendo la paz y ~egu?dad necesanas para el
desarrollo social y económico. Este poder leg1slauvo, en eJ que Y~ Bodino
hacía residir la soberanía, es un poder delegado que recibe la O
As?niblea
de manos del cuerpo social, poder que puede ser renovado retirado
que en ningún caso puede ser transferido por la Asamblea al ~on~rca O
cualquier otro órgano. Aparece, en segundo lugar, el poder eJecutivo, Po-
der que es permanente y necesario ya que es el encargado de qu_~ las leyes
se cumplan. Este poder reside en el Rey, órgano_ eS te ':lue tam~ien asurne
el poder federativo que es el referente a las relac1one_s mt~mac1onales, fir_
mar la guerra, hacer la paz, etc .. Pero si el J?oder eJeéutivo s~ encuentra
sometido al principio de legalidad, el federativo e~ un ~oder ~iscrecional.
Ambos poderes residen en el Monarca porque este sigue -~iendo quien
tiene en sus manos el elemento fundamental para _conseguir la consecu.
ción de las competencias correspondientes: la coa~ción. .
En último lugar aparece el poder de prerrogativa o conJunto de med¡.
das discrecionales mediante las cuales el Mona~ca puede moderar los pa-
sibles efectos dañinos que la ley, por su generahdad, puede causar. Locke
ante estos cuatro poderes, considera que en ningún caso el legislativo y eÍ
ejecutivo pueden coincidir en idénticas manos ya q~e ello supondria caer
en la arbitrariedad más absoluta. El autor no menciona al poder judicial
como poder independiente debido a que, en el sistema anglosajón, éste se
configura como difuso, siendo su órgano máximo la Cámara estrellada,
sección especial dentro de la Cámara de los Lores.

B) Montesquieu
En «El espíritu de las leyes», obra de mediados del siglo XVIII, y
abriendo paso a la revolución, el barón de Secondat aboga por la instau-
ración de un régimen político moderado que desarrolle la sociabilidad na-
tural del ser humano (Tierno). Todo ser humano busca la compañía de los
demás de su especie en el seno de una sociedad estable, segura, mode-
rada. Esta sociedad permite a la persona desarrollar sus potencialidades,
dentro de una libertad dimanante de una ley que la protege, recogiendo el
espíritu general de la nación, y de una separación de poderes que impide
el abuso del mismo. Así la Monarquía o la República se conceptúan como
regímenes moderados frente a la tiranía que no lo es.
Para la consecución de _dicha moderación Montesquieu propone el
modelo británico de convivencia, pues en él cree encontrar la máxima ex·
presión de las libertades políticas de los ciudadanos, siempre que el poder
se autocontrole estableciendo, a imagen de la física, una serie de frenos Y
contr~pes?s. As! establece la clásica división trimembre de poderes entre
5
el leg1slat1vo, eJecutivo y judicial, poder este último del que predica u
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERBCHO CONSTITUCIONA L 41

condición de ser «el instrumento que pronuncia las palabras de la ley, se-
res inanimados que no pueden moderar ni la fuerza ni el rigor de las le-
yes», concepción que choca frontalmente con el concepto anglosajón de
justicia. Establece, como ya hiciese Locke, una serie de precauciones
frente a la posible unión entre el poder legislativo y ejecutivo, intentando
frenar la tendencia del ejecutivo a ampliar su poder debido a que cuenta
con la fuerza militar, abogando por el establecimiento de un ejército nu-
trido por las clases populares que, en última instancia, saldrían en de-
fensa de los intereses mayoritarios. Así podemos leer en su célebre obra:
«Cuando el poder legislativo está unido al poder ejecutivo en la misma
persona o en el mismo cuerpo, no existe libertad[ ... ]. Tampoco hay liber-
tad si el poder judicial no está separado del legislativo ni del ejecutivo[ ... ].
Por eso, siempre que los príncipes han querido hacerse déspotas han em-
pezado por reunir todas las magistraturas en su persona».
Es por tanto preciso que «para que no se pueda abusar del poder[ ... ],
el poder frene al poder».
Sin embargo que la unión de los poderes políticos sea algo denuncia,.
ble no quiere decir que el legislativo y el ejecutivo no se relacionen para
así servir de freno el uno del otro. Como reseña Torres del Moral, al final
Montesquieu aboga, más que por una separación de poderes, por una co-
laboración y control entre ellos, estableciendo) as bases para lo que luego
se conocería como Monarquía limitada, en la cual el Rey participa en la
sanción o veto de la ley, o disuelve las Cámaras con el fin de constatar si
éstas gozaban del apoyo popular.

C) Hacia una nueva visión de la separación de poderes

Es cierto que el dogma de la separación de poderes, desde el célebre

artículo XVI de la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano,
se ha convertido en un aspecto esencial del reconocimiento de un Estado
constitucional democrático. Pero, como en otros aspectos, se ha proce-
dido a la realización de unas simplificaciones doctrinales y exageraciones
que, en cierta medida, han impedido su aquilatación a las necesidades so-
ciales. Y esto se observa mucho más en este caso debido a que la cons-
trucción teórica que realiza Montesquieu nace caduca, al no correspon-
derse con la verdadera circunstancia del sistema inglés. Todo ello, como
reseña Biscaretti, ha impedido destacar el aspecto de la colaboración so-
bre el de la separación, tanto de órganos como de funciones políticas.
Precisamente, teniendo en cuenta si predomina el aspecto relacional,
de colaboración sobre el estrictamente separador, la doctrina distingue
entre regímenes presidencialistas y parlamentaristas, sin olvidar los regí-
menes directoriales o asamblearios en los que teóricamente la Asamblea
sigue marcando los designios del país mientras que los miembros del Eje-
cutivo son simples mandatarios que realizan aquello que la Cámara or-
 42 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONA L

dena (en realidad se impone la voluntad del líder del partido mayoritar¡
que ocupa el Gobierno). ()
. Los regímenes presidencialistas se caracterizan por una separación es
tticta de poderes y de funciones con un Ejecutivo y un Le~isl~tivo que g;.
zan de idéntica legitimidad ya que ambos, bien directa O i_ndirectamente
s?n elegidos por el pueblo. Siguiendo el modelo n~rteamencar:io, el Ejecu~
tivo es sustentado por el Presidente, quien nombra Y separa libremente a
los Secretarios de Estado, cargos estos últimos que no acceden a unas Cá.
maras a las que no pertenecen. El Presidente ':1~ se encuentra _c~pacitado
para disolver las Cámaras ru éstas pueden ex1g1rle responsab1hdad po}í.
tica alguna. El problema que plantea tal sistema de «~o r~lación» jurfdica
es que si un poder es controlado por una fuerza política ~iferente a la que
domina el otro, no existen cauces jurídicos que solucwnen un posible
conflicto. De cualquier manera, si jurídicamente los cauces d~ relación no
existen, políticamente las relaciones se producen con el fm de lograr
acuerdos que permitan superar posibles escollos sobre aspectos· impor-
tantes. ·
La relación de confianza entre el Gobierno Y el_Parlamento es, por
contra, la característica esencial del régimen parlamentario. El órgano
que se elige popularmente es el Parlamento el cual, a su vez, procede a
dotar de confianza a un Ejecutivo que, para desarrollar su labor, necesita
continuar contando con la misma, confianza que llega a su fin en los su-
puestos de las denominadas cuestiones de confianza o mociones de cen-
sura. Para equilibrar los poderes, el Ejecutivo puede disolver las Asam.
bleas legislativas para que el pueblo demuestre el apoyo al Gobierno O a
las Cámaras.
Mientras que el Gobierno realiza la «función de gobierno» en el sen-
tido amplio que utiliza la doctrina italiana, (es decir gobernando pero
también participando muy activamente en el proceso de creación norma-
tiva con rango de ley, a través de mecanismos como los proyectos de ley
decretos leyes o decretos legislativos), el Parlamento, las Cortes Genera~
les, desarrollan funciones de legitimación del sistema y de control de un
poder político que :l partido gobe_rnante proyecta sobre la sociedad apo-
yado en una mayona parlamentana, tal y como ponen de manifiesto Mo-
las y Pitarch.
E~ co~clusión, según la relación existente entre los Poderes Ejecutivo
Y. Legislativo, nos encontraremos ante sistemas de uno u otro tipo, sin ol-
vidarnos que los mode_los puros sól? se mantienen en el ideal platónico y
que, por ~an~o, la re~hdad de los diferentes países establece que un mo-
d~lo admite mfluencias del otro y viceversa. Tal es el caso de la V Repú-
~bc~ fr~ncesa, o del importante avance de los sistemas «de Canciller» que
es~rtuan el ~odelo parlamentario estricto en virtud de la posición pre-
dommante del Jefe del Gobierno.
t Ni que decir. tiene que , la apanc1on
· · , en escena de los partidos como ac-
ores protagomstas de la relación política, ha tergiversado una teoría polí-
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO CONSTITUCIONA L 43

tica liberal que debe ser entendida desde prismas, desde ópticas actuales.
Así lo destaca Pactet aludiendo a que d único poder que se mantiene in-
dependiente es, curiosamente para la mentalidad europea, el poder judi-
cial, ya que.tanto los hechos (se refiere a que, por ejemplo, en Gran Bre-
taña el Gabinete asume una gran parte de los poderes) como la aparición
de los partidos políticos tergiversan ese reparto de funciones, encontrán-
donos con que en la actualidad existe un/os partido/s mayoritario/s que
gobiema/n desde el Ejecutivo y desde el Legislativo (con su grupo parla-
mentario), frente a una minoría que es la que realmente le controla den-
tro del Parlamento.
Nos encontramos por tanto frente a una «desacralización» de' la teoría
de la separación·de poderes al considerarla como ,un principio básico que
admite excepciones, -y esto es lo importante-, para asegurar que los fi-
nes del Estado se cumplan. Es por ello que se dota al Gobierno de todas
las facultades necesarias para marcar la política del país, para desarrollar
lo que los autores italianos llaman indirizzo, a la !vez.que se incrementan
las posibilidades de control de las Cámaras r~specto al Ejecutivo. En
suma, que aparecen una serie de controles intra y extraorgánicos (Loe-
wenstein), de limitaciones temporales, espaciales, internacionales, los
cuales someten al poder a una serie de relaciones_y de colaboraciones que
hacen que esta teoría deba ser reestructurada y adecuada a la realidad de
un mundo que no se mueve dentro de _un ·contexto social tan simple como
el que establecía el reduccionismo liberal. Sin ir mas lejos, y refiriéndonos
a nuestro ámbito estatal, De Esteban y González-Trevijano estructuran la
articulación de poderes que dimana de nuestra Constitucion diferen-
ciando entre poder electoral, moderador, corrector, ejecutivo, parlamenta-
rio, judicial y poder constituyente constituido, destacando asimismo la di-
sociación entre órganos y funciones. Con esta disociación se pone de
manifiesto cómo la simplicidad de establecer una relación competencial
directa entre un órgano y una función ha dejado paso, en virtud sobre
todo a la transformación que sufre el Estado al configurarse como Estado
de partidos (García Pelayo), a una interrelación funcional estructurada
por dichos agentes políticos que nuestro artículo 6 CE .define como ins-
trumentos de participación de la sociedad en la toma de decisiones.
No podemos tampoco olvidamos del importante influjo que desarro-
llan los grupos de presión en esta nueva relación de poderes. Jiménez de
Parga hace la siguiente consideración que creemos indispensable para la
verdadera constatación de la vigencia de la idea de Montesquieu en la ac-
tualidad: «El pensamiento de Montesquieu vale todavía hoy. Lo que ocu-
rre es que el instrumento que él ideó[ ... ] ha quedado anticuado. La liber-
tad en un régimen no se alcanza hic et nunc con sólo separar en tres
sectores los poderes públicos. Ahora la idea de equilibrio tiene que reali-
zarse con otros medios. La razón es muy simple: Hoy los sujetos políticos
no son los mismos que ayer. Hoy, junto con los poderes oficiales, intervie-
nen en la vida pública[ ... ] esa larga serie de poderes fácticos que ora em-
 44
LECCIONES DE DERECHO coNSTfl1JC(ONA L

Plean la es . . iten que conozcan sus progra.

mas y trateg1a de los partidos Y perrn d esi'ón entre los bastido
res d l sus ho b ,
m res, ora actuan com_o grupos esabilidad, que comporta
pr . el-
ser ti~ut escena !'ºlítica, sin asur;¡ir[la re::aº:ersión contemporánea del
ar conoc1do de un acuer O • .. • • unos términos d
pensamiento de Montesquieu tendría que resumirse en .e
este estilo: "Que todos los poderes que participan en el proces~ ~olítico
(oficiales y fácticos), distribuidos convenientemente en ª socie ad, se
controlen y equilibren".» encía de los grupos d
Juiciosa
· cita en la que se conjuga
h · no sólo
además renovand o 1os fu nda-e
la pres
presión como poderes de hec o, smo que ' , .
mentos de la idea se procede a una clara defensa del ~spintu de1l pensa-
. ' . á d 1 n la concepción actua del Es-
miento de Montesqmeu, conect n o o co
tado democrático y social de Derecho.

V. EL ESTADO DEMOCRÁTICO Y SOCIAL DE DERECHO

1. GENERALIDADES

Tal y como establecen Lucas Verdú y Lucas Mu~~• el Estado li~eral

va a sufrir una serie de transformaciones tanto econom1cas como sociales
y políticas que lo hacen avanzar hacia un sistema democrático, si bien an-
tes se verá transmutado por los intentos totalitarios fascista y comunista
que explotan aquel «miedo a la libertad» del que hablase Fromm en su cé-
lebre obra.
Nos situamos, por tanto, ante una realidad estatal de perfiles liberales
desbordada por acontecimientos sociales, políticos y económicos. Jimé-
nez de Parga destaca que la relación de doble dirección que debe unir a
los gobernantes con los gobernados, sufre una grave ruptura que se pre-
senta en ambos sentidos de aquélla: de abajo hacia arriba, es decir, en el
sentido gobernados-gobernantes, aparecen una serie de factores tales
como los partidos políticos o los grupos de presión, que entorpecen la re-
lación directa entre los representados y sus representantes; además, de
arriba hacia abajo, ese espíritu de solidaridad que guiaba a los gobernan-
tes como valedores de sus representados se observa evidentemente res-
quebrajado ante la irrupción de factores como los ya reseñados.
Lo anterior conlleva que se deba producir el paso de la democracia li-
beral hacia un sistema de mayor intervencionismo estatal, para con ello
contrarrestar ese «nuevo feudalismo» creado fruto de la concentración in-
dustrial, la concienciacion de la clase obrera y la organización de los inte-
r:s~s profe~ionales, hechos todos ellos que rompen con el diálogo interin-
?1v1dual remante en el liberalismo y al que sustituyen por un evidente
Juego de fuerzas ~ocioeconómicas en el que a veces el Estado, muy a su
pesar, llega a sentirse determinado en algunas de sus decisiones.
 INTRODUCCIÓN AL ESTIJDIO DEL DERECHO CONSTITIJCIONAL 45

Democraci~ Y avance social van a venir temporalmente·unidos, dando

lugar en ~l.penodo de entreguerras y con posterioridad, al Estado social y
democrático de Derecho. Social puesto que recoge una 1tercera generación
d~ derechos re~ladores del, actuar humano en cuanto factor de produc-
~ió~, e~ su vertiente laboral; democrático porque las transforma:ciortes
mstitucionales_que se ~roducen van a permitir finalmente que el demos, el
pueblo, sea SUJeto activo de las decisiones políticas. Se catalogará como
«d~ ~e~echo» po~ue no surge de la nada sino que asume ínstituciones y
pnncipios provementes del Estado liberal, del Estado de Derecho. Así se
entiende, desde un punto de vista integrador de ila evolución política su-
frida por la organización estatal, la consagración.de-España como un Es-
tado social Y democrático de .Derecho que el artícu-lo 1.1 CE proclama y
que posteriormente es desarrollada en preceptos del propio cuerpo consti-
tucional, tal y como se destaca a lo largo de este volumen.
Se consiguen así una serie de transformaciones políticas tales como la
soberanía popular, principio al que ya aludimos y que es el,esencial para eri-
tender el quid de la citada evolución. El sufragio universal, por otra parte,
se va imponiendo paulatinamente, produciéndose así un mayor acerca-
miento de amplios sectores de la sociedad al sistema democrático, que no
deja de ser representativo, ahora con mayor virtualidad debido ·al íncre-
mento del número de personas participantes en el proceso ·democrático.
Las opciones ciudadanas son 'articuladas a través de los grupos-intermedios
tanto políticos como sindicales, que, a pesar de las diatribas roussonianas
en el sentido de que no buscan el interés general,.van a vertebrar las reivin-
dicaciones populares, y consiguen que el Estado :adquiera un mayor prota-
gonismo en la sociedad, convirtiéndose así en un Estado intervencionista.
Esta ampliación de la base socio-política reafirma otr-os de los princi-
pios básicos del periodo que comentamos. A saber, el reconocimiento. del
pluralismo tanto político como de minorías o simbólico, hecho éste que
convierte al sistema democrático en una continua búsqueda de equili-
brios que respeten siempre los derechos de las minorías y permitan su li-
bre desarrollo.
Si de todo esto, junto a otra serie de factores tales como la incorpora-
ción de elementos de democracia directa (iniciativa legislativa p0pular, re-
ferendos abrogatorios, etc.), se puede observar el paso del Estado liberal
hacia el sistema democrático, el carácter social se observa, sobre t odo, en
la constitucionalización de los denominados derechos sociales o de la ter-
cera generación, constitucionalización que se produce ya en las Constitu-
ciones de Weimar y Querétaro con anterioridad al segundo co~ict? mun-
dial y que luego son asumidos y ampliados en los textos conshtuc1onales
de la posguerra. . . .
Pero el Estado social no sólo se basa en el establecimiento vmculante
de una serie de derechos sociales, sino que apuesta por un intervencio-
nismo estatal en materia económica, disolviendo -igualmente el enfrenta-
miento liberal entre Estado y sociedad civil, actuando como. redistribui-
 46 LECCIONES DE DBR.ECIIO coNS1TftlCJONAI..
d d resivos. Es'tablecé asi-
~r e la renta mediante sistemas tmposl~tvos PJº:res 00 perrnJtiendo el
nusmo la función social de los derechos indlvi u · ~ión de la igualdad
1
abuso de éstos, a la vez que se lucha p~ra 1~~:~s:;:ella máxima que es-
real y efectiva de todos los ciudadanos, dn ? aldades por lo que se debía
tablecía que ]a igualdad total producía ~:gu más de~favorecidos,
tratar de manera ventajosa a sectores so~~ ::tua1 Constitución espafiola y
Todos estos aspecto~ se. ~bservan. en ·onal viene realizando de sus pre-
en el desarrollo que la Jusucia ~onsyiu~i la hora del establecimiento de los
ceptos, tal y como ocurre, por eJemp 0 • • to O al estudiar los derechos so-
principios y valore~ de nueS tro ¡r1en37,~~:a social y económica, Lecciones
dales y los princiP!~s rectoreshe as; comprensión más vinculada y
a las que nos remitimos a la ora _
particularizada respecto al sistema espanol.

2. TEORÍA POLíTICA DE LA DEMOCRACIA: ROUSSEAU

Parecería surrealista establecer al objeto de este est~dio un elenco ]de

autores que contribuyeron, desde puntos de vista tan di,erentes como os
socialistas utópicos o aquellos que desde el liberalismo abogaron una
apertura política a las clases populares, al ~dvenimiento de un regimen
político que, como el democrático, se configura, en ~ e de Churchill,
como «el peor modo de gobierno si exceptuamos los <lemas». , .
Sin embargo, introducimos aquí el estudio de Rousseau aun sab1e~do
que la opción no es pacífica, pues el pensam_iento de est~ a1;1tor ha sido
utilizado desde posturas libertarias y anarqmstas a totalitanas. No obs-
tante, este autor aporta al desarrollo jurídico-político estatal elementos
claves, como la soberanía popular o la virtualidad -como elemento auxi-
liar-, de la democracia directa. Es por ello que se estudia dentro del Es-
tado democrático, aunque, tanto por su fecha de nacimiento como por su
obra, puede ser ubicado como precursor de la democracia, al mantener
estas ideas, algunas de ellas -por qué no decirlo- de difícil o imposible
realización, a mediados del siglo XVIII. Unas ideas que suponían un salto
cualitativo en el sistema, no ya liberal sino absolutista, que a él, como
continental, le tocó vivir.
La obra más celebrada del autor lleva por título El contrato social,
aunque en su obra pedagógica Emilio estableció una peculiar idea educa-
tiva basada en la bondad natural del ser humano, bondad que es corrom-
P!da cuando éste abandona su estado natural y se constituye en un ser so-
cial acepta una educación enajenante. Considera igualmente que la
apanc1ó_n de la propiedad privada se convierte en un continuo generador
de conflictos.
~sta. situación no deseable debe ser superada por el quehacer político
s~ietano (puesto que no cabe una vuelta a la naturaleza), a través del tan
traido Yllevado pacto social, pacto por el que se transforman los derechos
1

l
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO CONSTl11JCIONAL 47

naturale~ en derechos civiles, ya que cada hombre, si bien pierde la liber-

tad y la 1?11aldad naturales, gana en una libertad e igualdad civil mucho
más legítima al no basarse en la propia fuerza física de cada individuo.
Aparece así una igualdad moral, legítima y, sobre todo, susceptible de ha.,
cerse realidad. • .
En defin!tiva, el pacto social crea un Estádo y un poder que se van a
encontrar vmculados por la consecución de los dictados de la voluntad
general; voluntad general que el autor diferencia de la voluntad «de to.1
dos», ya que si la primera se asienta sobre los intereses de todo el colec-
tivo, la segunda se configura como la mera yuxtaposición de intereses
particulares que no trascienden de lo egoísta y que, por tanto, no buscan
sino la complacencia de las necesidades personales o de un sector de la
totalidad social, siendo los intereses generales, en ocasiones, diferentes de
las metas que cada individuo o grupo había pretendido conseguir. Es por
ello que Rousseau aboga por la supresión de los grupos intermedios al en-
tender que son perjudiciales para el logro de los intereses generales.
La voluntad general, que recoge los intereses de la sociedad, se expresa a
través de la ley, por lo que debe ser el propio pueblo el que elabore dicha
ley, debido a su condición de soberano. En virtud de ello, y porque si esa so-
beranía se hace recaer en otras manos puede que no sea recuperable por el
pueblo, considera que el mejor modo de participación política -siguiendo
el ejemplo, mal utilizado, de la democracia oligárquica ateniense- es la
que consiste en lo que se ha venido en llamar democracia directa, sistema
en virtud del cual el pueblo soberano actualiza continuamente su soberanía
mediante la elaboración normativa. Así niega la posibilidad de una repre-
sentación que ejerza el poder legislativo, al ser la competencia vinculada
más íntimamente con el concepto de soberanía. Sí la admite, por contra,
para el ejercicio del poder ejecutivo, ya que velar por la aplicación de la
norma no forma parte de la esencia de la soberanía.
Esta relación directa, esta concatenación del soberano con la voluntad
general expresada por la ley, hace pensar al autor que la voluntad general
nunca se equivoca y que el individuo es libre precisamente cumpliendo la
norma, aún si lo hace debido a la coacción estatal al respecto. Esta última
conclusión parece deslizarse por los escabrosos terrenos de un dogma-
tismo normativo peligroso para el respeto de los derechos de las minorías
y ha sido calificada como «la paradoja de la libertad de Rousseau».
Se observa así en el autor una asunción de principios dimanantes del
liberalismo adecuados a postulados que más adelante se van a convertir
en necesarios. Así Rousseau utiliza el pacto social -instituto con el que
Hobbes buscaba la paz y la seguridad, los liberales la libertad y la propie-
dad-, para la consecución de la libertad y, sobre todo, de la igualdad.
El citado autor asume el concepto de soberanía en su aspect_o objetivo
procediendo a un cambio subjetivo, en la residencia del mismo, admi-
tiendo el sistema representativo no sólo para el órgano encargado de las
tareas propias de la ejecución de la ley, sino también, y de manera subsi-
 LECCIONES DB DERBCHO CONSTITUCIONA L
48

diaria en el caso lógico por otra parte, de que el sistema de demo .

' d 1 · 1 ·
recta para el ejercicio de la potesta eg1s atlva no sea viable en lacrac, a di.
si bien establece la precaución de que,
. al menos,
d el vínculo que unPrácUc:;1,
e a rn
dantes y mandatarios sea imperativo y que, espués de la decisió d an.
representantes, el pueblo soberano refrende su actuación. Estos he\ e los
ponen igualmente una carga difícilmente soporta?le en el sistern~ su.
crático actual, donde las leyes se suced~n a un ntmo vertiginoso rno.
J:
dotadas de grandes dosis de tecnicismos y especialidad que harían eSlán
ble el entendimiento de las mismas por una gran parte de la socied~;Pos¡.

3. EL PARTIDO POLÍTICO
\¡
El actual acontecer del sistema democrático Y social de Derecho 1

entiende sin reflejar la import~ncia que s:1puso la ap~~ción del pa~iJ~

político como instrumento básico que articula la relac10~ representante. \
representado. Nos remitimos desde este momento a lo que señalarnos 1

el apartado correspondiente al pluralismo político como valor superior ~n

nuestro ordenamiento jurídico. e

REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA
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BOTELLA, J.; CAÑEOUE, C., y GONZALO, E. (eds.): El pensamiento político en sus textos: De Pla-
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ongen Y los fundamentos de la desigualdad entre los hombres Alianza Madrid 1980.
VALLESP1N, F., Yotros: Historia de la teoría poUtica, Alianza, Madrid, 1990, 6 vols. '
 LECCIÓN 11

LA DEMOCRACIA COMO RÉGIMEN POLÍTICO

SUMARIO_: !· Cons~~eraciones previas. 11. Introducción terminológica. III. Con-

cepto d~ regimen ~?htico. IV. La democracia como régimen político: 1. La democracia
como sistema de diálogos. 2. Democracia gobernada y gobernante. 3. La democracia como
sistema basado en el multipartidismo. 4. La democracia como sistema de reparto de pode-
res. S. La democracia como igualdad de oportunidades en la toma de decisiones políticas.
6. La democracia como gobierno del, por y para el pueblo. · V. Elementos de la democra-
cia: l. Soberanía popular. 2. Participación. 3. Consenso. 4. Pluralismo. S. Principio mayori-
tario para la adopción de decisiones. 6. Respeto a las minorias. 7. Reversibilidad. 8. Divi-
sión de poderes. 9. Publicidad. 10. Primacía del derecho. VI. Los regímenes políticos
autocráticos. REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA.

l. CONSIDERACIONES PREVIAS
Sin intentar convertimos en paladines de un sistema como el demo-
crático, que se defiende por sus propios hechos, sí consideramos que es
correcto proceder a un estudio clasificatorio de las diferentes opciones
que se ofrecen a una sociedad para organizarse. Con ello intentamos esta-
blecer un marco de referencia dentro del cual se encuadra nuestro actual
régimen político, destacando sus aspectos 'más relevantes. Los autores
pretenden, a través de las páginas siguientes, que el alumno conozca de
manera genérica los elementos constitutivos de la democracia como régi-
men político, siendo conscientes de que esta materia es es.tudiada con ma-
yor detalle en los tratados de Ciencia Política.
Cabe que el lector de este manual conciba los logros obtenidos no hace
tanto tiempo como algo que viene dado, como un mínimo exigible y que
se dio siempre o que se proyecta en la actualidad por las distin,tas socieda-
des. No es cierto. Algunos lo sabemos y, sin renunciar a mejor~r un sis-
tema democrático cargado de valores, destacamos sus bondades frente a
los diferentes intentos sufridos por totalitarismos fascistas y comunistas
para abortar la convivencia social en paz y en libertad, haciendo del res-
peto a las diferentes opiniones una máxima básica para la convivencia ac-
tual y futura . ¿Canto a la democracia? Posiblemente. Si no fuera dentro
de ella, ni ésta ni otras obras estarían en sus manos.

II. INTRODUCCIÓN TERMINOLÓGICA

E] profesor Jiménez de Parga, en su ya clásica obra sobre «Los regíme-

nes políticos contemporáneos», establece una diferenciación esencial en-
[49]
 so LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

tre Formas de Estado y Formas de Gobierno. Estas últimas vienen dad

por la relación existente entre los diversos órganos conS titucionales, sob~s
todo entre el Ejecutivo y el Legislativo, relaciones 9-~e dan lu~ar a los siste~
mas presidencialistas; parlamentaristas y directortal~s eSlUdiados con an.
terioridad. Las primeras, sin embargo, están determmadas por la relación
existente entre los elementos conformadores del ESl_ado. To1;fes_del Moral,
atendiendo de manera diferenciada a la vertebración terntonal ,y al re.
parto de poder, distingue entre formas de j~fatura d~ ~~tado (Monarquías
y Repúblicas) y formas territoriales del mismo _(unitario, fe~e~al r regio.
nal o autonómico). Biscaretti, por su parte, r~al1za~d? ~na vis~ón ~e con.
junto observa que, prescindiendo de la evolución h1stonca, se podnan ob-
servar las diferentes fo:nnas de Estado: · ·

1. ESTADO DE DEMOCRACIA CLÁSICA

Es aquel en el que se produce una asunción de la soberanía _popular, se
respetan las minorías, se protegen los derechos fundamentales, etc. En
suma, se trata de un Estado en el cual los principios básicos del sistema li-
beral, junto a los que se adhieren a través de su evolución transformadora
que da paso al sistema social y democrático, conservan toda su vigencia.

2. ESTADO AUTORITARIO
Es aquella forma de organización societaria basada en una concentra-
ción de poder en manos de una persona o grupo reducido de ellas de las
que se predica su superioridad respecto a los demás miembros del cuerpo
social, produciéndose una total disociación entre los gobernantes y los go-
bernados. En este tipo de Estado los gobernados entran de nuevo en la ca-
tegoría de súbditos, categoría que se abandonó a partir de las revolucio-
nes burguesas y el reconocimiento de unos derechos que el Estado
autoritario desprecia. El Estado se configura así como la reedición del Le-
viatán hobbesiano.

3. ESTADOS DE DEMOCRACIA PROGRESIVA

. Son ~quellos en l~s que la utilización de todo el aparato estatal y jurí-

dico se ~nstrumentahzaba al servicio de una hipotética igualdad social y
económica_ real. Esta forma de Estado, denominada por otros autores
«de~ocracia popular» es la propia de los países que reciben la influencia
del sist~ma comunista soviético. Como en el caso anterior atentan contra
tod?~:'5bo de democracia, además de contra el sistem; de producción
cap1 sta.
lar»Atal
pesar
d de la elocuencia
. d e su ca1•fi
1 cac1-6 n como «progresiva» o «popu-
' emocracia no exiSt e -al igual que tampo~o existía en el régimen
 LA DEMOCRACIA COMO RÉGIMEN POLÍTICO 51

franquista el cual, paradójicamente, se autodenomiñába «democracia or-

gánica»-. ~u~démono_s, por tanto, de dejamos engafiar por nomenclatu-
ras que lo umco que 1~tentan es atraerse la legitimación que el propio
concepto de democ~acia conlleva, para ocultar así las miserias del régi-
men real. Democracia, por tanto, sí, pero sin ningún, tipo de calificativos
que tergiversen su esencia. , ,.
A día de hoy, y sin entrar en las conocidas tesis de Ii'ukuyama sobre el
fin de la historia, debido a la victoria del sistema liberal (victoria que ,no
es cierta, tal y como un autor tan poco sospechoso de ideas antidemoérií-
ticas como Sartori pone de manifiesto), se puede, con motivos didácticos
y sin pecar de maniqueísmo, establecer una diferenciación entre dos úni-
cos términos: los Estados que asumen el principio democrático y aquellos
otros que no lo hacen. Obviamente dentro de cada una de las dos opcio-
nes aparecen múltiples variantes que deben ser tenidas en cuenta, pero
que no deberían obstaculizar estas dos grandes categorías.
La anteriormente citada clasificación tripartita entre Estados demo-
cráticos, autoritarios y de democracia progresiva considera con acierto Ji-
ménez de Parga, rebasa con mucho el ámbito de la mera organización es-
tatal entrando de lleno en una visión más amplia del hecho político.
Precisamente para destacar lo anterior es por lo que utiliza la expresión
de «régimen político».

III. CONCEPTO DE RÉGIMEN POLÍTICO

El citado eminente iuspublicista español define el régimen político
como la solución política efectiva que adopta una comunidad para resolver
sus problemas políticos. Esta solución, destaca, no viene dada únicamente
por factores constitucionales, incluso ni siquiera por factores jurídicos
más generales, sino que existen otra serie de condicionamientos propios de
la realidad social y económica que influyen en la decisión adoptada.
Así son considerados como condicionantes del hecho político, además
del marco jurídico formal, las fuerzas políticas que articulan el sistema
tanto a nivel interno como internacional, el factor ciudadano o la con-
cienciación y cultura que demuestre la colectividad en su conjunto y en
sus individualidades, junto a, como no, la estructura socioeconómica.
De todo lo expuesto se puede concluir, en primer lugar, que una crítica
a un régimen establecido no tiene porqué dimanar en exclusiva del ám-
bito jurídico, sino que también puede provenir de un análisis realizado
desde un punto de vista político o incluso moral.
Cabe igualmente que el marco jurídico constitucional no refleje fiel-
mente la solución que en la práctica se realiza en el día a día. Entraría-
mos con ello en la clasificación ontológica de Loewenstein o en lo que
Lassalle denominaba «Constituciones de papel», si la distancia entre el
ser Yel deber ser se configura como insuperable.
S2 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

IV. LA DEMOCRACIA COMO RÉGIMEN POLÍTICO

Si ya dijimos que la diferenciación esencial entr~ los regímenes Polfti.

cos estribaba en la dicotomía democracias-au~ocracias, ,procederemos, en
primer lugar, al estudio del régimen democrátI_co, de s~s as~ectos más re.
levantes, con el fin de dar una visión más abierta Y 1mámica que luego
nos permitirá contraponer y explicar, a s_ensu contrano, aquellos regfrne.
nes que no lo son, estableciendo con clanda~ ~ue el modelo de referencia
obligado es el de la democracia representati~a ~ontemporánea, ya que el
sistema de tipo roussoniano se plantea como mviable ..
Nos referimos pues a una democracia representatrva en_ la que los rec.
presentantes lo son de todo el pueblo, tal y como estableciese Burke en
sus «Discursos a los electores de Bristol». Se prohíbe, por ello, el mandat
imperativo (art. 67.2 CE), radicando la legitimidad ~el sistéma no sólo e~
la elección popular, bien directa o indirecta de los miembros de las Asarn.
bleas O del Gobierno, sino que viene también referida a su vinculación
con los deseos que el poder constituyente estableció en la Constitución
legitimación última de nuestro sistema democrático. '
A continuación pasamos a destacar los aspectos más relevantes y signi-
ficativos del régimen democrático, según la opinión de destacados autores.

l. LA DEMOCRACIA COMO SISTEMA DE DIÁLOGOS

Considera Vedel a la democracia como un sistema de diálogos, ya que

parte de que, si bien existen diferentes posturas políticas en una sociedad
las diferencias no son tales que impidan la posibilidad de acuerdo. '
La democracia ofrece, sin lugar a dudas, un marco generalmente esta-
blecido a nivel constitucional, que refleja un consenso sobre una serie de
temas que se consideran básicos para el mantenimiento del sistema y que
sirven como caldo de cultivo de nuevos acuerdos. Estos acuerdos no tie-
nen porqué lograrse necesariamente ya que el principio mayoritario es el
utilizado en democracia para la toma de decisiones, pero al menos siem-
pre debe respetarse la opinión de la minoria. El citado autor francés esta-
blece como básicos los diálogos existentes entre:

A) Poder constituyente y poderes constituidos. Como más adelante ex-

pli~em?s ,e~a especial unión entre la obra constitucional y la labor ordi-
nana _legislativa es la que al final permite la aquilatación de la voluntad
constituyente al devenir político cambiante.

B). Parlamento E[ecutivo . ~ntre Asambleas y Gobiernos. Como ya

expusimos c?n antenondad, se diferencian democracias presidencialistas
parlamentanstas
. • y directon·a1es o asam bleanas.
· Destacar otra vez como
, '
los diferentes modelos expuestos se influencian entre sí.
 LA DEMOCRACIA COMO RÉGIMEN POlÍTICO 53

C) . El tercer di~logo es el qu~ se establece entre la mayoría y la minor{a.

E~te d!álogo no ~x1ge compromiso a la hora de asumir la posición de las
mm~nas, p~ro s~ de respetar sus opciones. Sobre todo porque en demo-
cracia, Yqmen piense otra cosa, que los hay, se equivoca, la alternancia en
el pode: es_ un hecho empíricamente constatable, por lo que la mayoría de
hoy sera, sm lugar a dudas, la minoría de mañana.

D) El Estado aparato, el Estado organización debe además dialogar

con los grupos, con los cuerpos intermedios tan odiados desde Hobbes
(«gusanos dentro del Leviatán», los denominaba) a Rousseau. Precisa-
mente con la consideración de tales grupos como interlocutores válidos
del Estado a la hora de pulsar los intereses sectoriales es como se supera
la visión de su vertiente sectaria, ya que un grupo de presión, un sindi-
cato, una confesión religiosa, no toma decisiones políticas sino que es el
poder estatal el que, a la vista de las consultas, decide.
Si el poder estatal se encontrase prisionero de uno de estos grupos in-
termedios, el problema sería que ese Estado, ese Gobierno, no buscarla el
logro de los intereses generales sino de lo que Rousseau denominara «vo-
luntad de todos», configurada ésta como la suma de intereses egoístas que
no trascienden al ~ácter general del interés social.

E) El último diálogo que Vedel considera esencial para la pervivencia

de la democracia es el que se establece entre gobernantes y gobernados.
Este vínculo es desarrollado por Jiménez de Parga estableciendo una serie
de relaciones entre los unos y los otros:
a) En primer lugar nos encontramos con que los gobernantes se im-
ponen a los gobernados. Se produce una negación del diálogo propio del
sistema democrático, tal y como sucedía en los regímenes absolutistas y
en los actuales modelos autocráticos.
b) La segunda relación que nos podemos encontrar entre ambos tér-
minos es la que consiste en que gobernantes y gobernados se identifiquen.
Esta democracia directa no es posible en las actuales sociedades de masas
y ni siquiera existió en la democracia ateniense, ya que ésta se basaba en
un sistema esclavista y oligárquico que sólo dotaba de participación polí-
tica a los ciudadanos varones y libres.
e) Dejando de lado la hipótesis de que los gobernados se conviertan
en gobernantes, ya que nos encontrariamos ante una de las situaciones,
antes vista, la otra opción es la de que se establezca una interrelación, un
diálogo entre gobernantes y gobernados. Este diálogo se articula, en una
doble dirección según la cual los gobernantes exigen del poder el cumpli-
miento de una serie de normas o de programas y este último explica a los
administrados el porqué de sus decisiones, tanto si son parejas a las peti-
ciones populares como si no lo son.
 54 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

2. LA DEMOCRACIA COMO SISTEMA QUE v1NCULA LA OPINIÓN DEIJ PUEBLO

SOBERANO CON I.:A ACCIÓN DE GOBIERNO '
.
Burdeau, por su parte, destaca la especial vinculación que se produce
1

en el sistema democrático er1tre la opiniórt del pueblo sdbér,ano Y su'pt~

yección en la realidad. Es decir, que los deseós de uti púeblo dertttd de (ffl
sistema democrático son plasmados en la acción de gobierno. Si en un
primer momento la democracia se conformaba con establec'er·-unos meca-:•
nismos !imitadores del poder (de:tnocratia gobernada), ton posterióridádt
asume el timón político, inttoduciendo las ideas correspondientes y' cé-'ñfi-
gurándose conib una democraci'a gobernante. Se c~erta así _e1 círculd dél
poder en virtud del cual el pueblo es el sujeto activó ·y ·pasivo d~ la aétión1
de gobierno. . • ·· ,. · ·· ,..
: Qr~

3. LA D~MOCRACIA COMO SISTEMA MULTIJ>ARTIDISTA ,·,

• t

En la existencia de un sistema multipartidista cifra Aron, la virtualidatt

deÍ sistema democrático, ya que, a partir de ella se produce la libré concu-
l,1 • t

rrencia para la consecución del poder político. Aparece una mayc;n ia y

una oposición que se ofrece como alternativa de poder dentro de un sis-
tema que permite la discrepancia y en el que el Estado se debe mostrar al
margen del desarrollo de las distintas opciones políticas. Cosa di~tínta
ocurre en los Estados de partido único, donde el Estado es beligeqmte a
favor del statu quo, impidiendo la libertad de discusión y de eleccióñ de
diferentes modelos políticos.

4. LA DEMOCRACIA COMO SISTEMA DE REPARTO DE PODER

Loewenstein considera que la verdadera democracia se diferencia de

los modelos autocráticos porque en aquella se produce un reparto de poder
que hace que éste no quede en manos de una persona, de un•partido, de
una minoria. Aparecen así los regímenes constitucionales como controla-
dores de poder.

5. LA DEMOCRACIA COMO IGUALDAD PARTICIPATIVA EN LA TOMA

• DE DECISIONES POLÍTICAS
• l t '

. García Pelayo observa cómo, hasta que se logra la igualdad de oportu-

mdade~ ~especto ~a participación•, activa y pasiva, •en la toma de decisio-
nes ~líticas, la soa1edad ha ido 'evolucionando, pasando de sociedades de
capacidad política limitada a una persona o clase, amplíándose luego for-
malme~te, hastar~ue/ con el advenimiento de la democracia,1 se consigue
la total mcorporac1ón a la que aludíamos al principio. ,
 LA bEMOCRACIA CdM O RÉGIMEN POLÍTICO 55 ,
l

POR EL P~i a i ~ \- l \
6. · LA DEMOCRACIA COMO «GO BIER Nó DEL PUEBLO, A \ '; !G tl\
ALIMITAD
Y PARA EL PUEB LO». ELPUEBLOCOMO'MAYOIÚ
\

de que un gobi·e.......- d emo·crá··.t·1<;0 · ,·carác-

· ' ·se
Ya Linc oln habl aba en. 1861
. .1u0
1

• b erno del pueblo, por el pueblo y para ':it, · i. . bl'

tenz a t a por ser'd«un gobi , e pue o».
F • d ocasiones no es sufi-
_rase an conoci ~ Y cita a que éii la mayoría de las
il comprensión de lo
cientement~ estudiada, sobr e t_od~ _debido a la difíc
su momento alguno
que el t~~ i?o pueb lo pued e ~1g1;1ficar. Ya vimos en pero a la hora de
,
de los ~igmficados que se atnb man a dicho concepto
democracia, «el pode r
perfeccionar la compre~si61_1 d~ lo que conlleva la
ori, lo que signffica el
del pueblo», debe mos ~hferenc1ar, siguiendo a Sart ·
vocablo pueb lo en un siste ma como el nuestro.
epto totalizador
El_ pueb lo dem ocrá tico no se identifica ni con un conc
gio), ni tampoco cla-
(~ cmd adan o men or o dem ente no goza de sufra
oría», una mayoría
sista. P~r ~nt o pueb lo term ina refiriéndose a «la may
sus deseos se encuen-
que es limitada, no absoluta, en el sentido de que
minoría que se con-
tran limitados por el respeto a los derechos de una
perm itir con su pre-
vierte en part e esencial del sistema democrático, al
r que, al alca nzar el
senc ia que la may oría no se «absolutice», es, deci
rse en él.
poder, inte nte por todos los medios posibles perpetua
La min oría personifica la opción de 'mantener la
libertad de cada indivi-
cará las pautas de go-
duo a la hora de proc eder a una elección que mar
tiene su razón de ser,
bierno. Por ello Sartori considera que la democracia
mayoría establece la
en gran manera, por la limitación que al ptjncipio de
decisiones se base en
minoría. Limitación que no obsta para que la toma de
zado también por lo
dicho principio mayoritario, si bien es cierto que mati
siones que, en virtud
que acabamos de exponer. Es decir, existen unas deci
todas aquellas tenden-
de la limitación establecida, no se pueden tomar. Así
ación hitleriana una
tes a perpetuarse en el poder, como por ejemplo la actu
nes esta blec id~ en la
vez que alcanza el mando, desarbolando las institucio
r de realizarse por el
Constitución de Weimar. Dichas actuaciones, a .pesa
emocráticas, ya que
procedimiento formal establecido al efecto, son antid
rías.
no respetan los límites que conlleva el respeto a las mino
orar una defini-
Tras la lectu ra de los dato s anteriores podemos elab
político en el que el
ción de democracia ente ndid a como aquel régimen
el ejercicio del pod er
pueblo part icip a tant o en la organización como en
ci_udadano~ _son reco-
político y en el que los derechos y libertades de los
existe un diálogo per-
nocidos y protegidos, entr e otra s razones, porque
.
manente entre gobe rnan tes y gobernados. a artic ular depen-
Esta definición, com o cual quie r otra que se pued
ser enmarc8:da den-
diendo de las cuestiones que se deseen destacar, debe
a por considerar a
tro de dos grandes corrientes. La prim era de ellas abog res, ya que ad-
de valo
la democracia como un concepto relativo, carente
rario otros auto res
mite dent ro de sí todo tipo de opciones. Por el cont
 56 LECCIONES DB DERBC IIO c oNSTf íUCIONAI-

conJidqfa :-. •ríe de valore s mín in, "~

dt\ t,..,l \iean. Qt:J~ la demo cracia hace suyos una se ·lítica Por ta mo m 1
1 ::<. los duales se lleva a cabo la di~cu sló:~ ellevar cla~amente d~fin7~ª
Y po]fh camen(e la conce pción demo crátic a ap ía en última •1n-,ª·
· do posible hablar de un relauvism.
no sien • · que nos ·
0
0
un simple instrume
tanela 'á Ja ~onsideración de Ja demo cracia com nt,,
forma] utilizado para Ja toma de decisiones.

V. ELEM ENTO S DE LA DEMOCRACIA

de establecer los element_os básicos de un
Torres del Moral, a la hora . de ellos que, obvtamente no cons.
sistema democrático, destaca ufa ~en~ ero sí nos pued en servir de piedra
tituyen una lista comp!eta Y e':J. u~~:• aspectos impo rtante s de un sis terna
de toque .rara P:ofundizarbe!1rt ~om o aquella sociedad a la que se refiere
democrático abierto, tan a ie_ o
Popper y a Ja cual intenta regir.

1. SOBER ANÍA POPULAR

. fundamental incluso desde und "punto de vista jun.
El elemento bás ico, del bl
dico- olítico y etimológico, es que la sober~n_fa se pre zque . pue o, que
p alcance el «cratos». Nos remit imos a lo anten onne nte ex.
e1 «demos» d" · "fi d
puest o al hablar de la soberanía popu lar y estu iar su s1gn1 ca o a tra~és
·, hi"stón·ca que sufre este conce pto. Nues tro texto constitu-
. · , ul 1
de 1a evo1uc10n
cional hace suyo este prime r elemento esencial en su art1c o .2.

2. PARTICIPACIÓN
o,
Si la democracia es la acept ación de que el pode r resid e en el puebl
pue-
lógicamente se hace necesario ~n~trumentar un ca?ce por el cual este
blo participe en la toma de dec1s10nes. Aparece as1 el elem ento
de la parti-
cipación que, tal y como establece el artícu lo 23 CE, pued e ser
directa 0
institu-
mediante la elección de repre senta ntes. Ni que decir tiene que los
el sis-
tos de la democracia direc ta se entie nden no en contr aposi ción con
tema típicamente repre senta tivo que se asum e por el texto de 1978,
sino,
mayor
antes bien, como comp leme nto coad yuva nte para cons eguir una
unión, un mayo r diálogo entre el pode r y los ciuda dano s.
El enfre ntam iento demo craci a repre senta tiva versus demo craci a di-
gene-
recta se encue ntra felizm ente supe rado a parti r del conv encim iento
io-
ral de la inviabilidad de la segun da, si bien se perm ite su uso en situac
CE.
nes excepcionales, tal y como se obser va en el prop io artíc ulo 92

3. CONSENSO

El consenso se prese nta asim ismo como uno de los pilar es conforma-
iemos el
dores de un sistem a demo crátic o. Y si ello es así, cuan do estud
 LA DEMOCRAClA COMO R~GIMEN POLfTJCO 57

proceso de _la ~ansición política espaftola, veremos la importancia que en

ella tuvo. S1 se intenta establecer un modus vivendi, entendido como estHo
de vida generalmente aceptado por toda la complejidad social, éste se
debe basar en conceptos mínimos que sirvan de acuerdo para cimentar
un futuro en el que se puedan tlesarrollar diferentes opciones políticas
que parten de la base de mantener la esencia, lo sustancial del sistema.

4. PLURALISMO

Como prius lógico del elemento anterior se comprende la existencia de

diferentes ideas sobre cómo organizar la convivencia social. Y que éstas
puedan expresarse Y concurrir en libertad para conformar el nuevo sis-
tema. De ahí la necesidad del pluralismo, no sólo político (art. 6 CE), sino
también lingüístico (art. 3 CE), simbólico (art. 4 CE) o sindical (art. 7 CE).

5. PRINCIPIO MAYORITARIO
El principio de la mayoría se nos presenta como elemento fundamental a
la hora de proceder a la toma de decisiones. No cabe otra opción instru-
mentalmente hablando. Eso sí, este principio debe entenderse bajo la pro-
yección en esa mayoría del sufragio universal, ya que si no volveríamos a
un sistema clasista en el que el concepto mayoritario devendría inoperante.

6. RESPETO DE LAS MINOR.ÍAS

Y si la mayoría se entiende como instrumento para la toma de decisio-

nes, ésta debe encontrarse sometida a una serie de limitaciones que esta-
blece la existencia de minorías. Como destaca Sartori, se configura así una
democracia basada en la mayoría limitada que no puede utilizar de ma-
nera absoluta el poder alcanzado. Numerosos autores han alzado la voz
indicando que, en la práctica, un régimen se puede catalogar como demo-
crático si efectivamente se permite la existencia de minorías así como que
éstas expresen sus opciones sin ningún tipo de coacción por parte de la
mayoría gobernante.

7. PRINCIPIO DE REVERSIBILIDAD DEL ACTO DEMOCRÁTICO

Muy en contacto con lo anterior se encuentra la reversibilidad que todo

acto democrático debe presentar. Como ya expusimos, ningún acto puede
considerarse democrático si no permite que, por la decisión de los mis-
mos actores que lo aprobaron, pueda ser revocado. Con ello se intenta im-
pedir que la mayoría, que es la que procede a la toma de decisiones, •se
arrogue con la representaci ón de la voluntad de toda la nación impi-
diendo que un acuerdo político pueda devenir derogado por ser conside-
rado, debido a un cambio general de opinión, negativo para los intereses
generales.
 ITUCIONAL
7
58 LECCIONES DE DERECHO CONST

8. DM SIÓ N DE PODERES

la div isió n de pod ere s com o me dio de protección de los dere h

De
s .pú bli cas tam bié n nos habla Torres de) Mocralos
fundament ale s y lib ert ade . dO con an en.on'dad.
t ·
est os efe cto s a lo ya expl 1ca
No s rem itim os a

9. PUBLICIDAD

im en dém ocr átic o es, ade má s, un régimen. que predica la pub[¡.

CE), tan to refe ª ª su elaboraci
· El rég nd ón
cid ad de sus actuaciones (art. 9.3 o un ~1eme!1t~ f'.undamenta) la a
apl icació n. Est o apa rec e com
como a su que
pio de seg un dad 1u1:1d1ca, pues aun
hora de da r cumplimiento al princi de su cumphm1ento, esta má a xim
ocimi ento de la ley no exi me
el descon o no
amente porque ese desconocimient
es aceptada en democracia precis erés Pú-
de bas ar en la ocu ltac ión de la norma po r par te de los pod
se pue
blicos. ·

10. PRIMACfA DEL DERECHO

la
miento de los poderes públicos a
De pri ma da del Derecho, de someti del li-
ral. Este elemento, que proviene
ley habla po r último Torres del Mo sibilidad de comisión de arbitrarie-
po
beralismo primigenio, acaba con la oa
(art. 9.3 CE), siendo éste conminad
dades po r parte del po der público
sufrido, tal y como establece el
artí cu-
resarcir al ciudadano que las ha
ción de Justicia.
lo 121 CE, referido a la Administra
er
s de pro cla ma r de nuevo el caráct
Como reflexiones finales, despué os
emos ha cer co nst ar que no podem
abierto de la relación anterior, deb to pu-
marco de referencia de un concep
caer en el err or de trabajar con el ana
stir, se encontraría, com o ob ra hum
rista de democracia ya que, de exi s. Aquella frase de Churchill so-
par tie nd o mi ser ias y gra nd eza
que es, com o un
la con sid era ció n de la de mo cra cia co mo un ma l menor, com
bre nita-
sus errores, se no s pre sen ta infi
modo de gobierno que, a pe sar de gan, ab re ad em ás la pu ert a a un
jor que las opc ion es qu e lo nie
mente me
sma.
posible perfeccionamiento de la mi
lismos excesivos, de un a «dernola-
Por tanto hemos de hu ir de triunfa mayo-
esperanzas inútiles bas ada s en la
~a » (Sartori), al igual que de des áti co real
los cas os en el falso enf ren tam iento de un sis tem a democr
na de irreali-
Y teorías que, po r el hec ho de
ser sólo eso, se mu est ran co mo
zables. de
cie rto que el pue blo , aun qu e sie mp re lleve raz ón , tam bié n pue
~s no de-
. ~~r o es me jor qu e la equivocación sea co nju nta que
rtid o o pe rso na ya que, en el
~~ mv oca rse
iva de un a elite, pa
ida ª la dec isió n exc lus
 GIMEN POLlTico
LA DEMOCRACIA COMO RÉ 59
.
el pr op io pu eb lo , en us o de su libe á vo lver a dec,-
pr im er caso, t'd ~a d, podr
r qu e se re alice un a política en sen I o co nt ra no a Ia a~ t en·or; d e J.a se-
di se verá constreñido ha.JO coacción, a su fn r los
gu nd a m an er a el pu eb lo
ultados de tal decis ión O a · · · como so'berano que es una revuelta
iruciar, .
res n e 1
.
sis tem a, co n la or ganización d 1 .smo 'e me1uso con
para ac ab ar co e mi
el propio cu er po social. ·t d
de su ca rá ct er de m oc rático es po r lo qu e €1 sis ema pue e
En ·virtud d · · cia arriba de
ª do un pe rfe ccionamiento de abajo ha
evoluc10~ar, m itl en
m ien · á and o eJ
to sólo se prod uc1r
ro es te pe rfe cc io na cu
todo ·el sisltema.t' Ped ocrat, 1c . no sotros» .
o «habite entre
espíntu, e se n Ir em

LOS REGÍMENES POLÍTICOS AUTOCRÁTICOS

VI.
s-
qu e a efe cto s do ce nte s hemos establecido corre
Fieles a la dicotomía ím en es «que no son democráti~os
», es
tu di o de los reg
ponde ah or a el es e hemos ve-
ac ep tan los ele me nt os definidores del sistema qu sólo
decir, que no
r mo tiv os tan to de ex tensión como materiales
nido desarrollando. Po ex pli cado sobre la democracia
, que estos
co ntr ar io de lo
reflejar, a sen.su
ist en cia de un pa rti do único, siendo el Estado
ex
regímenes se ba sa n en la ho s, vid as y haciendas de unos ciu
dada-
su pe di tan de rec
un todo al que se de relaciones
in ui do s po lít ica m ente debido a la ausencia regí-
nos capitid ism
. Po r tan to no va mo s a entrar a diseccionar los
con los gobernantes ga do res de la democracia. Su
estudio de-
y co m un ist as , ne e
menes fascistas
m ejo r de nt ro de un ma nual de Ciencia Política qu
tallado corresponderla
l.
de Derecho constituciona s ele me ntales de lo que supone el régi-
un os da to
Si hemos reflejado nf or mar un marco dentro del
que se va
ha sid o pa ra co
men democrátic o,
co ns tit uc ion al. M arc o que efectivamente puede
a mover nuestro sistema na l, pa ra concienciarnos de una re
alidad
eti vo , pe rso
servir, a nivel subj
z qu e no s pe rm ite, vistos los enunciados ge-
cual es la democrática, a la
ve
al.
pe rfe cc io na r nu es tro propio sistema constitucion
nerales,

ÁFICA
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-E lem
s del comunismo, Alianza,
_&fadrid,
-Ú l democracia despué b -

• l
 LECCIÓN 111

FORMAS DE JEFATURA DE ESTADO

Y FORMAS TERRITORIALES DE ESTADO

suMARJO: l. Introducción. II. Las formas de la Jefatura del Estado. La Monarquía y

la República: l. Evolución histórica de la Monarquía: Forma de Estado, forma de Gobierno
y jefatura de_ Estado. 2. Ref~re~cia al sis~ema español. 3. La República. 4. Modo de elec-
ción del Presiden~e ~e la Repub~ca. Duración del mandato presidencial. S. Poderes del Pre-
sidente de la Repubhca en los sistemas parlamentarios y presidencialistas. III. Formas te-
rritoriales del Estado. El Estado federal: 1. Conceptos previos. Diferencias entre Estado
federal, Confederación, Estado descentralizado y Estado regional o autonómico. 2. Natura-
leza jurídica del Estado federal. Ubicación de la soberanía. 3. La Constitución federal. Or-
ganización institucio~al d~l Estado federal. 4. Relaciones jurídicas conformadoras del Es-
tado federal: coordmac16n , supra y subordinación e inordinación. REFERENCIA
BIBLIOGRÁFICA.

l. INTRODUCCIÓN
Ya señalamos en su momento que podíamos diferenciar, a efectos de
lograr una mayor concreción conceptual,,entre formas de Estado y de Go-
bierno. En esta Lección vamos a tratar de las formas de Estadq estu-
diando no todos los elementos conformadores del Estado en su conjunto,
sino haciendo hincapié en los aspectos puntuales de la Jefatura del Es-
tado y del territorio. Con ello pondremos las bases para un estudio poste-
rior más profundo de nuestro sistema de Monarquía parlamentaria den-
tro de un Estado autonómico, tal y como destaca nuestra Constitución en
sus artículos 1 y 2, preceptos que establecen un mínimo constitucional
que debe servir, junto con los valores superiores del ordenamiento, como
sustrato básico que permita una posterior discusión política respetuosa
con aquél.

11. LAS FORMAS DE JEFATURA DEL ESTADO:

LA MONARQUÍA Y LA REPÚBLICA
No sólo por motivos teóricos sino también debido a la configura-
ción de España como Reino, vamos a proceder a la explicación, en pri-
mer lugar, de la forma de Estado monárquica para, posteriormente, a
sensu contrario, explicar las principales car~cterísticas de un sistema
republicano. A día de hoy la principal diferencia entre ambos modelos
de Jefatura de Estado radica en el carácter electivo o hereditario de la
misma, ya que, dentro de los sistemas parlamentarios, las competen-
(61]
 62 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

cias que se conceden tanto a Monarcas como a Presidentes de la Repú.

blica son muy similares · · · 16 ·cas ,que pued
Intenta ndo dejar a un lado discusiones term
100 gJ f A en
'b · • iendo a1 pro esor ra.
-contn mr a no dejamos «ver el bosque~, ~ sig~ una vez fue forma de
gón, podemos decir que la .Monarquía1 1 bi~¡e~a~ión superio r a la del
1

Estado (el Monarca tenía mcfüso u~a const veces dio lugar el pro.
Estado mismo, organización societa na ª !~¿-~~: a través del poder que
pio Rey mediante la unión de ~i~rras ~;dsid~ rarse com~ forma de go.
logra con el apoyo burgués), Pª~f
bierno cuando se reservó para sí ª
ªfunción ejecutiva, siendo en la ac.

tualidad Jéfátura de Estad?· . ue la forma de Estado explicaría

Como establece ~ortatI , mientras ~anto elemen to constit utivo del
cómo está distribm do el poder en de obierno expresa cómo está orga-
mismo (el poder soberano), la formaco~!ituido .del Estado. Así, cuando la
nizado el poder en ,~ua~~o elem1en~o n'.taria deja dé ser tgnto fol1lla de Es-
Monarqma se convierte en par ame
tado como de gobiern o. , 'd fri d o una evo1u-
. se deduce que la Monarqma ha I o su •en , d 1 •
De lo antenor ª
ción a lo largo de la historia que ha supuest o una_,,
institución, aspecto este que a continuación vamos a servar.
6
~o
O
acwn : e ,propia

1. EvoLuc1óN msró~<;A DE LA MONARQUÍA: FORMA DE EsrADo,

FORMA DE GOBiERNO, JEFATURA DEL ~STADO

A lo largo de la evolución temporal que sufre la Monarq uía vamos a

notar, y esto es lo importante, cómo en la lucha que se observa entre el
principio monárquico y el principio democrático que aparece con el libe-
ralismo, este último consigue, alzarse con el triunfo.
Pero se trata de un ganador que se muestra benévolo con la Corona por
un doble motivo. En primer lugar porque la historia resulta un dato ihflu-
yente a la hora del establecimiento de una tan alta magistratura. En segundo
lugar porque la democracia se dio cuenta de las ventajas de la institución
monárquica y de que ésta podía ser perfectamente compatible con el senti-
miento democrático, algo que resulta evidente en el caso español.

A) Monarquías preestatales
Antes de la aparición del Estado como forma de organización social,
nos e_n~o.ntramos con unas Monarquías preestatales en las cuales el Rey
era divi?1zado Y considerado patriarc a y dueño. Se mezcla ban así funda-
mentacmnes religiosas, jurídicas y económicas que se predica ban de un
~~narca gue, sobre todo en la etapa feudal, se encont raba de facto, de-
i ¡° ;us
ª escas?s recursos económicos y .militares, sometido al control
e as e ases pudientes (alta nobleza y·ciero)
 63
FORMAS TERRITORIALES DE ESTADO
FORMAS DE JEFATIJRA DE ESTADO Y

B) Monarquías absolutistas

o apa rec e el E~ tad o mo der no, va a ser la Corona, en unión de

Cu and ,
tralización del poder en sus manos
la burguesía, la que realiza un a cen
tistas o puras, en 1as cuales el prin-
d~~do lug ar a ~as Monar~uías absolu r rudeza. A aquel viejo princeps le-
yo
c~p10 mo nár qm co se realiza con ma enorme poderío económico y mili-
un
gzbus sol utu s est, se le une aho ra
cti ca un afo ris mo ha sta la fec ha
tar qu e ha ce lle va r a la prá
i?n ado po r la po lia rqu ía exi ste nte. En este período qu~ abarca,
con dic
end 1en d? de los paí ses , des de el siglo xv al XVIII, se distingue, si-
dep -
narquías de carácter confesional (Fe
gmendo a Perez Serrano, entre Mo
absolutistas ilustradas del siglo XV III
lipe II), cor tes ana s (Luis XVI) y en Prusia).
(Carlos III en Es pañ a o Federico II
y exceptuando ciertas limitaciones
En las situaciones antes descritas, divinas, limitaciones estas que
po r el De rec ho nat ura l o las leyes
exigidas
cuyo incumplimiento no conllevaba
no se enc on tra ban garantizadas y e-
problema alguno a la hora de consid
sanción jur idi ca alguna, no existía de
Estado o incluso.como presupuesto
rar a la Monarquía como forma de er.
éste, ejerciendo, po r ello, todo el pod

C) Monarquías limitadas
íritu de la Ilustración subvierten
Las revoluciones burguesas y el esp o Régimen, abriendQ el paso a
el Antigu
los principios en los que se basaba y
aún año rab a los tiempos pasados
una Monarquía limitada. Si el Rey
ídica del poder,constituyente bajo la
conseguía ma nte ner la atribución jur una serie de derechos y liberta-
for ma de do tar a sus súb dit os de
enojosa o
4), el principio liberal democrátic
des (así Luis XVIII y su C ~ de !81
ión respondiera no a la gracia de Su
hizo que, políticamente, esa conces
gencias sociales bjen definidas .
Majestad sino, antes bien, a unas exi
arnación del Estado, como germen
El Rey ya np aparece como la enc
reconocimiento de la personalidad
creador de .éste, procediéndose a un
jurídica estatal.
ho tod o lo ant eri or, sí hem os de destacar que el Monarca seguía os-
Dic
dejándose sentir con nitidez la doc-
tentando la mayor par te del poder, no n de poderes, con unos órganos
ció
trina de Montesquieu sobre la ,separa
n me did a com par sas de las dec isio nes de un Rey al que se atribuían
en gra a
así como la posibilidad de vetar un
amplias competencias ejecutivas, del
o de los jueces, gozando también
norma o proceder al nombramient
poder residual y de prerrogativa.

D) Monarquías constitucionales
sistema monárquico, con las revo-
Si en 1789 aparece la limitación del
eur ope as de 183 0 y 184 8 se abr e paso una nueva vía de agua en
luciones
 coNSTlTUCfONAL
64 LECCIONES DE DERECJ,fO
. . d I Monarca. Con el principio ele
el casco de la situa~ión priv1leg,ad ~esiltado dio a Cánovas del Caslillo :i..
beranfa compartida que tan buen 1 I e1 Monarca Intenta no perder dcf~ 1
1876 -última ficción mediante la cua ior y situado por encima de Ja.-, •
nitivamente su carácter de órgano sup'::' escená las denominadas Mo 11 Vi.
cisitudes de la política-, aparecen e a,.
quías constitucionales. . b rva eri la elección popular de un
El principio democrático se o s; n una doble confianza hacia el Gas
Asambleas que, junto al_ Rey, proy:~/ que, si bien el Monarca goza de
biemo. Esta doble confianza sup sus Ministros con total libertad l a
f·
posibilidad de nombrar y separaoryaados por las Cámaras como repr~seºns
elegidos deben ser igualmente ap Por otra parte, e1 Gob1emo
la Nación. · aparece do.·
tantes de la voluntad de ·as propias gracias a las cuales se sentir'
tado de una serie de competenc1 a
más independiente del Mo::[iª·ue comparte la soberanía Y órgano sorne.

tido a lo presento tn
El Rey es a I_a vez elf:xto c~nstitucional. Aparece así un Rey bicéfalo
~ E. t' vo sino que también es considerado corno
que encama no : 6 :ra~~~ud: la estabilidad del sistema como árbitro y
0
órgano supra pa, ,es g ·
moderador del mismo.

E) Monarquía parlamentaria
Como punto final de esta evolución a~~rece la conceptuación de la Mo-
narquía como parlamentaria, conceptuac10n que se_ pr~duce en 1~ mayor
parte de los casos por evolución del sistema const1tu_c10!1~ monarquico,
toda vez que la Corona se amolda a los dictados del pnnc1p10 democrático
de la soberanía popular. .
Hemos pasado pues de una situación reflejada en el a~onsmo «El Es-
tado soy yo» a la que supone la locución de que «el R~y reina pero_ no go-
bierna», a un sistema en el que el Monarca debe «ammar, advertir y ser
consultado». Desaparece así toda competencia, toda potestas dejando
paso a la auctoritas, con un Monarca irresponsable no ya porque reflejase
su responsabilidad sobre los Ministros, sino porque la mayor parte de los
actos del Jefe del Estado, incluso en regímenes republicanos, se configu-
ran como debidos y sometidos a refrendo.
Aparece una Monarquía que da nombre a la Jefatura de Estado de un
sistema parlamentarista (pues no cabe una «Monarquía presidencia-
lista»), enmarcada en un régimen democrático dentro de cuyos principios
ha sido acogido el principio monárquico de manera tan devaluada que
sólo le resta el carácter hereditario en la transmisión de la Corona.
Así concluye el enfrentamiento Monarquía-Democracia. Ello lógica-
me?te se proyecta en un nuevo sistema de legitimación de la institución
regia, ~ Ycomo expusimos en las primeras Lecciones de este manual.
la Con~ene por último recordar que la legitimación verdadera reside en
propia esencia democrática de la Corona. A este respecto nos parecen
 FORMAS DE JEFATIJRA DE ESTADO Y FORMAS TERRITORIALES DE ESTADO 65

dignas de gran respeto las declaraciones realizadas por el actual Príncipe

de Asturias, D. Felipe de Borbón, en las que vierte su opinión conside-
rando que la Corona no es una institución que se presente como perpetua
sino que está necesitada de apoyo constante, de un Verdadero «diálogoi.
con el sentir popular:.

2. REFERENCIA AL SISTEMA ESPAÑOL

El artículo 1.3 CE establece, en una redacción que suscitó un intere-

sante debate ya incluso en su tramitación parlamentaria, que «la forma
política del Estado espafiol es la Monarquía parlamentaria».
Dejando un poco aparte las discusiones parlamentarias que se llevaron
a cabo en la tramitación constitucional (Ollero, por ejemplo, abogaba por
definir la Monarquía como constitucional y democrática), consideramos
con Aragón que dicha fórmula «encierra dos enunciados perfectamente
discernibles: uno de carácter jurídico y otro de carácter político. Este úl-
timo sería '1a forma política del Estado español es la Monarquía". El otro
sería "La Monarquía españ.ola es una Monarquía parlamentaria", te-
niendo trascendencia jurídica. De lo primero nacen consecuencias laten-
tes y políticas, de lo segundo funciones manifiestas y jurídicas; es decir de
lo primero influencia, de lo segundo competencias».
La mayor parte de la doctrina considera igualmente que esta formu-
lación pone de manifiesto el importante papel jugado por el Rey D. Juan
Carlos I en la transición política pacífica hacia un sistema democrático.
Debemos igualmente matizar que la Monarquía en España, aun es-
tando vinculada con la legitimidad histórica (art. 57 CE), aparece como
una institución «reinstaurada» (De Esteban) ya que no se produce ni
una instauración novedosa ni tampoco una restauración pura de la Mo-
narquía. De cualquier forma, lo cierto es que la Monarquía en España
es, hoy día, fruto de la opción popular al respecto (Garrido Falla-y Me-
rino Merchán).
Sin intentar proceder a un desarrollo exhaustivo de la regulación ac-
tual sobre la Corona, sí queremos hacer constar los aspectos más destaca-
bles de la institución monárquica en nuestro texto constitucional. Así el
Rey se configura como Jefe del Estado, simbolizando su unidad y perma-
nencia, siendo arbitrador de las instituciones y asumiendo la más alta re-
presentación de España en el ámbito internacional. Por ello ejerce las
funciones que le encomiendan la Constitución y las leyes (art. 56.1 CE).
Estas funciones vienen, por un lado, reflejadas en los artículos 62 y 63 CE
Y abarcan un amplio abanico de posibilidades que se proyectan sobre los
diferentes poderes del Estado, nombramientos, etcétera.
De estas funciones se predica su carácter debido, ya que vía artícu-
!os 56.3, 64 y 65 CE, el Rey se encuentra sometido a refrendo por ser
irresponsable políticamente, aunque, como se estudiará, la actuación del
66 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Monarca en el procedimiento que prevé el artículo 99 CE, puede abrir

una espita a esta caracterización.
No podemos olvidar el último inciso del artículo 56 CE en el cual se
establece que también por ley, de la que ni siquiera se indica que sea orgá-
nica, pueden concederse nuevas funciones al Monarca. Se produce una
clara «desconstitucionalización» material al respecto precisamente en
una materia que goza de la consideración de «superprotegida» por el ar-
tículo 168 CE.
El resto de los preceptos que forman parte del Título II se refieren de
manera especial a regular las posibles situaciones que se puedan dar en el
seno de una Monarquía hereditaria como la nuestra. Así el artículo 57 CE
establece las normas sucesorias, asumiendo al respecto lo establecido por
nuestro constitucionalismo histórico, dotando de la última palabra a las
Cortes Generales en caso de extinción de líneas llamadas a suceder o si se
producen abdicaciones o renuncias.
El artículo 59 CE, por su parte, regula la institución de la Regencia por
minoría de edad o por inhabilitación del Rey, estableciendo el artículo 60
la regulación correspondiente a la tutoría del Rey menor.
Consideraba Pérez Serrano que «lo innegable es que la institución mo-
nárquica vive principalmente de su prestigio, del eterno pasado, de aque-
lla mística que ineludiblemente acompaña a lo que siempre existió y en-
cuentra en las profundidades de la Historia remota su propia justificación
de existencia [...]. Cuando se acude a argumentos pragmáticos y se quiere
fundar la institución monárquica en títulos de conveniencia se ha perdido
lo mejor de ella: aquella raigambre de siglos que inspira por sí respeto y
que es el espíritu mismo que la alienta». Efectivamente el pasado debe ser
tenido en cuenta, pero nunca puede presentarse como factor determi-
nante para la adopción de soluciones políticas. Si bien asumimos lo ante-
rior, no podemos menos que manifestar que en un país democrático el
único argumento válido es la decisión popular, título «conveniente» (por
esencial y necesario) sin el cual la Corona no gozaría de una verdadera le-
gitimidad.

3. LA REPÚBLICA

La forma de Estado republicana se ha entendido siempre en función

de su oposición a la Monarquía. Si el sistema monárquico era el gobierno
de uno, la República aparecía cuando se presentaba un gobierno de va-
rios; si la Monarquía se erigía como símbolo del régimen absolutista, la
República se mostraba como adalid de la libertad.
En la actualidad, y una vez superadas las diferencias basadas en la asun-
ción de dogmas absolutistas por parte de la Monarquía, la diferencia esen-
cial estriba en el carácter electivo o no de tal Magistratura. Es decir, sin ol-
vidar la clasificación que Pérez Serrano realiza entre Monarquías electivas
 FORMAS DE JEFATURA DE ESTADO y FOR
MAS TERRITORIALES DE ESTADO 67
y hereditarias, per o considerando que
su virtualidad úni cam ent e se pro-
yecta con car áct er histórico y docente,
a día de hoy si la Jefatura del Estado
no se provee de ma ner a hereditaria,
blicano. nos encontramos con un sistema repu-

4. MODO DE ELECCIÓN DEL PRESIDENT

E DE LA REPÚBLICA .
DURACIÓN DEL MANDATO PRESIDENC
IAL

Ya Pér ez Ser ran o establecía una clas

ificación muy pareja a la que de-
sarrolla!11os, b~s_ándose en dos categor
ías, la elección popular y la parla-
me nta na, adm1t1endo subdivisiones,
además de un tertium genus. Así, a la
hor a de pro ced er a la elección del Pre
sidente de la República, nos encon-
tram os con los siguientes modelos:

A) Elección popular
El sistema de elección popular presen
ta, como dato más significativo, la
ma yor fuerza mo ral con la que se dot
a al Jefe del Estado, al gozar de una
idéntica relación que las Cámaras con
el pueblo soberano. Se puede proce-
der a una elección popular directa o ind
irecta. El primero de los sistemas es
el ado pta do por Francia después del
referéndum ganado por De Gaulle en
1962. Estados Unidos de Norteamérica
procede, jurídicamente hablando, a
una for ma de elección indirecta media
nte compromisarios, del Presidente
de la República, aunque debido al sist
ema elegido, los efectos políticos son
casi idénticos a los producidos por elec
ción directa.

B) Elección parlamentaria
Otr o mo do de elección es aquél con
forme al cual son las Cámaras las
que eligen al Jefe del Estado. No se con
sidera positivo este sis~em~ si el le-
gislativo es unicameral, pues el Jefe
del Estado se encontrana vmculado
en exceso a una representación par
lamentaria demasiado concreta. E_ste
fue el sist em a utilizado en nue stra II
República par a la primera elección
presidencial.

C) Votación por colegio mixto

En otr os países, par a la elección del
Presidente de 1~ República se pro-
ced e a cre ar un co1egi·o ad hoc compuesto por los miembros del Parla-
me nto ·un to con otros elegidos, bien fr · · al
popularmente po~ su agio uru~ers
(II Re iúb lica española) o bie n por otro
. Al
s órganos colegiados (endltalia,
. 1 Parlamentos de los Uinder). Se
Regiones y en emdarua, ?s
!~s
pro uce asi o
que Ga rcía Pelayo eno mm a una función de inordinación de los entes te-
68 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

tura que, entre

nito riale s a la hora de la elección de tan alta Magistra
otras funciones, debe representar la unidad del Estado.

D) Duración del mand ato presidencial

destacar que
Respecto a la duración del mand ato presidencial, conviene
legislatura parla.
ésta se presenta normalmente como superior a la de la
añ.os, la II Re-
mentarla. Francia e Italia establecen un man dato de siete
rgo, lo reduce
públ ica española lo cifra en seis. Estados Unidos, sin emba
a cuatro. la reelección.
Normalmente no existen límites a la hora de proc eder a
romp er la cos-
Pero en Estados Unidos, ante la decisión de Roosevelt de
a un tercer man-
tumb re insta urad a por Washington de no pres enta rse
iend a constitucio-
dato, y resu ltar elegido cuatro veces, se dictó una enm
a proh ibía la
nal, la núm ero veintidós conc retam ente . Dich a enm iend
dos ocasiones, no
posibilidad de que el Presidente fuere elegido en más de
el Vicepresidente
contándose como mandato la ocupación del cargo por
Pres idente elegido,
ante la defunción o cualquier otro evento simi lar del
. Ello supone que
siempre que no desarrolle su labo r por más de dos años
el tope máximo de permanencia en el cargo de Pres
idente de los Estados
cia.
Unidos no puede supe rar los diez años en ning una circunstan

LOS SISTEMAS
5. PODERES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN
PARLAMENTARISTAS Y PRESIDENCIALISTAS

la República
Dejando de lado la clasificación que pode mos hace r de
do a la forma te-
tanto desd e un punt o de vista histó rico com o aten dien
apor tan a nues-
rrito rial del Esta do o a otra serie de factores que poco
cas, tenie ndo en
tros efec tos, sí debe mos dest acar , que las Rep úbli
pued en dividirse
cuen ta las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo,
En virtu d de este
en pres iden ciali stas, parla men taris tas y direc toria les.
de los que goza
encu adre , proc edem os a estu diar los difer ente s pode res
caso s, por sum a-
la Jefa tura de Esta do repu blica na en los dos prim eros
yor significación.

A) Sistema parlamentario
re en Italia, el
En efecto, en el siste ma parlamentario, tal com o ocur
corr e pare ja a las
Pres iden te de la Repú blica asum e una posi ción que
, estan do dotado
competencias de las que goza un Mon arca parla men tario
Nom bra y cesa
de funciones arbit rales y mod erad oras de las insti tucio nes.
ión con las Cá-
al Presidente del Gob ierno (Ejecutivo bicéfalo) y su relac
, aunq ue general-
mara s se refiere a la sanc ión y prom ulga ción de las leyes
nda delib erac ión a
men te se le dota de la posibilidad de solic itar una segu
 FORMAS DE JEFATURA DE ESTADO YFORMAS TERRITORIALES DE ESTADO 69

aquéllas, actuando, en lo que a las relaciones con el exterior se refiere,

como representante máximo del Estado, aunque es el Gobierno el que di-
rige tanto la política exterior como la interna.

B) Sistema presidencialista
El sistema presidencialista (es el caso de Estados Unidos) dota de ma-
yor relevancia al Jefe del Estado que es, además, Jefe del Ejecutivo (Eje-
cutivo monista). Además en el caso estadounidense, se encuentra con una
legitimación popular similar a la de las Cámaras, gozando del beneficio
de ser un órgano unipersonal y no colegiado, por lo que su toma de deci-
siones se realiza con mayor rapidez. Asume por tanto el Gobierno, el Po-
der Ejecutivo, siendo el que decide a nivel internacional, si exceptuamos
las competencias de las que se dota al Senado.
El Presidente de la República es además el máximo órgano jerárquico
del Ejército sobre el que ejerce no un mando simbólico, como ocurre en
las Monarquías o en las Repúblicas parlamentarias, sino fáctico.
En relación con las Cámaras, el Jefe del Estado goza de un veto sus-
pensivo que puede ser importante al final de las legislaturas. Si en un
plazo de diez días después de aprobado un proyecto de ley federal el Pre-
sidente no lo veta, éste automáticamente goza de eficacia. En el caso de
que éste decidiere vetarlo, el proyecto pasa de nuevo al Congreso, no pu-
diendo sino ratificarlo si es de nuevo aprobado por una mayoría cualifi-
cada de dos tercios en cada una de las Cámaras.
Por tanto en la actualidad las diferencias fundamentales, referidas a la
Jefatura del Estado, se articulan en tomo al hecho de que esta Magistra-
tura atesore, además de sus propios poderes, los del Ejecutivo, situación
ésta en la que se incrementan sus potestades. Si nos encontramos ante un
Ejecutivo dualista en el que las figuras del Jefe del Estado y Jefe de Go-
bierno aparecen residiendo en diferentes sedes, dentro de un sistema par-
lamentario, las atribuciones del Presidente de la República se asemejarán
en gran medida a las propias de un Monarca parlamentar io. Valga el
ejemplo de Italia, tal y como Mellado Prado certifica.

111. FORMAS TERRITORIALES DEL ESTADO.

EL ESTADO FEDERAL
l. CONCEPTOS PREVIOS. DIFERENCIAS ENTRE ESTADO FEDERAL, CONFEDE-
RACIÓN, ESTADO DESCENTRALIZADO Y ESTADO REGIONAL O AUTONÓMICO

A) Conceptos previos
La conformación territorial de un Estado como federal, si nos fijamos
en la evolución histórica de la figura, obedece a necesidades organizativas
70 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

en el nacimiento de
antes de a especulaciones teóricas . Así se observa de 1787 establece 108
Estados Unidos de Norteamérica, cuya Constitución
dia entre el Estado uni~~
~gi men federal que sirve como fórmula interme
no y la Confederación.
do unitario (el cua)
Es decir, la aparición de figuras diferentes al Estade poder), es debid~
n
como sabemos, nace por obra de una centralizació es unos vínculos que
a la necesidad de establecer en diferentes soci edad
modelo estatal original ni
en principio, no serlan tan fuertes como los del
atal.
tan desvaídos como los existentes a nivel interest amenta ni en el Es-
Se llega de este modo a una opción que no se fund internacional. Sur-
echo
tado unitario ni en relaciones basadas en el Der
que presentan múltiples
gen así una s formas organizativas del territorio va del unitarismo a la
modelos con los cuales se completa un espacio que
mer a relación internacional. ado administrativa-
El Estado unitario, el Estado unitario descentraliz es de una cadena
eslabon
mente, el Esta do regional y el Estado federal son
máximo dentro del cual
que enc uen tra en esta última estructura su tope
estatal. Todas las realida-
pue de seguir siendo considerada como enti dad
entr e la estructura pro-
des citadas suponen una mayor o men or relación antes .de dicha reali-
form
piam ente estatal y los diferentes territorios con
dad, bien sea a nivel administrativo o polí tico .
cará cter eminente-
Es com ún en la doc trin a destacar, en virt ud del
que éste se debe a dos ne-
men te práctico de la aparición del federalismo,
La prim era de ellas es,
cesidades básicas para toda organización social.
segu rida d mín ima que
como ya estableciese Hobbes, la de conseguir una
. Por eso, en los casos en
perm ita desarrollar una actividad social reposada
tercero de may or poten-
que Estados de peq ueñ a entidad observan que un
acu den a un fortaleci-
cial idad pue de pon er en peli gro su segu rida d,
vista no hac e falta extre-
mie nto de sus vínculos. Desde nuestro pun to de
por ejemplo, cua ndo en
mar esta noc ión hac ia derr oter os bélicos. Así,
año s más tarde, la Fe-
Estados Unidos se realiza la Confederación y, diez
or segu rida d jurí dica en
deración, ésta tiene por objeto logr ar una may
correo.
ámbitos tales como la navegación fluvial y en el
se observa en aquellos
El otro argu men to al que hací amo s referencia
tro del sist ema unit ario o
Esta dos que, desa rrol land o su existencia den
com o 1~ más adeGuada, se
con una vertebración territorial que no apa rece
ón del prop io Estado. Se
enc uen tran con la posibilidad de la desi nteg raci
avidas de la prop ia exis-
concibe en este caso al federalismo com o un salv
tencia estatal.
par a den omi nar al
Cabe adv ertir que utili zam os el térm ino uni tano
desc entr aliz ació n de po-
Esta do típico, a aquel que no proc ede a real izar
político. Debe sin embargo
der alguna, ya sea de cará cter adm inis trati vo o
unit ario no quie re decir
que dar claro que el hec ho de que un Esta do sea
clar a pret eric ión de las zo-
que sea centralista, acepción que sup one una
nas territoriales periféricas. ·
 FORMAS DEJ13.FATURA DB ESTA.DO YPORMASTe.tUUf
ORIALES DE ESTADO 71
~e observa p~es ~a conjugación en el íederalls mo
de aspectos descen-
tralizadores Y untt ano s (Vergottini), conjugación
que no es slno una rela-
ción entre fuerzas centrífugas y centrípetas cuyo
resultado viene en la ma-
yor~a ~e las ocas ione s dete rmi nad o por su pun
nac1m1ento. to de partida, por su
Es decir, si la t~ndencia primera es la centrípeta,
la de unir distintos
Estados en una unid ad estatal superior, aún man
teniendo las diferencias
propias, la solución estatal no corre peligro. El proc
edimiento de federali-
zación consiste en la realización de un acuerdo
que, en un primer mo-
mento, goza de cará cter internacional al producir
se entre Estados sobera-
nos; a continuación una Asamblea compuesta por
los representantes de
los Esta dos elab ora y apru eba un proyecto de
Constitución que luego
cada Esta do ratifica, entr and o en vigor las insti
tuciones federales en di-
cho documento creadas, conformando así la reali
dad estatal federal.
· Al contrario, si el pun to de partida reside en una
etapa unitaria o qui-
zás centralista, las fuerzas centrífugas pueden -rep
etim os- pueden, aca-
bar con el límite estatal como forma de conviven
cia. Posturas extremas de
algún dirigente político no muy extraño a nosotros
parecen constatarlo al
abo gar por un sistema más similar a una Confede
ración de Estados sobe-
ranos que al Esta do autonómico reflejado en nues
tra Constitución.

B) Diferencias entre Estado federal, Confederación,

Estado descentralizado y Estado autonómico
Consideramos oportuno, antes de analizar l~ cara
cterísticas del Es-
tado federal, clarificar una serie de conceptos que
pueden a veces co_nfun-
dirse, colaborando a la formación de una «torre
de J3abel» que hace unpo-
sibl e pro ced er a un estu dio sose gad o de. los
aspe ctos ver~ ader os Y
esenciales de la forma territorial en la que cada Esta
do se orgam_za.. ,
Por ello vamos, en primer lugar, a distinguir la form
a de orgamzac1on fe-
deral de la Confederación de Estados soberanos. Pos
terio ~en te, 7ya dentro
de los límites de la configuración territorial del Esta
do, diferenc1arem~s 1~
características esenciales del Estado federal frente
a las del Estado urutano
descentralizado y frente al Estado regional. .

a) La Confederación aparece como una. unión de ~sta

dos b~a da en
el Derecho internacional, mientras que la Fede
ración tiene_ su _ongen en
un texto constitucional, tanto si es resultado ~e
la federal1zac1ón de, un
antiguo Estado unitario como si se debe a la umó
n de Estado~ soberanos,
caso este último en el que surge la Federación cuan
do ~e aplica un texto
constitucional que aparece unido al nacimiento...del
propio Est ad\
Esto conlleva que en la Confederación los Esta
dos seban s~ eranos,
mientras que en la Fed erac1'6n, en el ·Estado
• federal la so eram a se pre-
dica del mismo Estado federal y no de los miembr ' 1
os que o componen.
 72 LECCIONES DE DERECHO CONSTlTUCIONAL

b) Estado administrativamente descentraliz

adó .
Es aquel Estado en el que ciertos énte s terri toriales gozan de un
-
fera competencia! que desarrollan a través de sus propios órganos y nª ~
Pero estos entes te~ e
aquellos pertenecientes a la organización central. no ~oz~n de capacidt~
riales, caso de municipios y provincias en Espa:ñ.a, orga ª
rilzación, corn Pe-
legislativa y no pueden pronunciarse sobre dsu autot ral1zac
.. .6
1 n política.
n
tencias que sí se observan en el seno d e una esce
·
e) Estado regional o autonómico.
cual los entes ternto.
Es aquel modelo de organización territorial en el de unas limitacio-
tro
riales gozan de potestad para autoorganizarse, denque establece el marco
r
nes que vienen prescritas por una norm a superio
de actuación general (Constitución del Estado). y.de poder decisorio
Así pue s dichos entes están dotados de autonomía unas competencias
co de
tanto legislativo como gubernamental en el mar
propias establecidas en el texto constitu cion al.
gen el modelo orga-
Los Estatutos Regionales o de Autonomía que reco soherano sino que
pod er
nizativo de estas entidades, no provienen de un
a un may or poder deci-
aparecen vinculados a una decisión estatal, frente
Esta dos federados que,
sorio, que tampoco es absoluto, en el caso de los pro ced er a la refonna
de
además, jueg an un papel destacado a la hor a
el cas~ de los Estados au-
constitucional, al contrario de lo que ocurre en
tonómicos.
ularizan la concepción
Todos estos detalles y otros semejantes que sing
detallado en la Lección
autonómica de España serán objeto de un estudio
r la vertebración actual
correspondiente, páginas donde podremos observa
petencialmente cada vez
de Esp aña como sistema autonómico, eso sí, com
rto federal de competen-
más asimilado -o que incluso sup era - al repa
Este precepto permite al
cias, haciendo uso par a ello del artículo 150.2 CE.
las Comunidades Autóno-
Estado, mediante una ley orgánica, transferir a
bles de ello, por su propia
mas competencias de titularidad estatal suscepti
naturaleza.

d) Esta do federal.
idas ana logí as y diferen-
Par a con clui r este apa rtad o y una vez esta blec
los casos, adm iten varia-
cias de modelos teóricos que, en la may oría de
inar vam os a establecer un
ciones sustanciales, sigu iend o a González Enc
Est ado federal. Un Es-
mín imu m estr uctu ral bás ico pred icab le de todo
tado federal deb e reco ger en su seno:
ntal referida a los
. a') Una des cen tral izac ión legislativa y gub ern ame
diferentes ente s teni tori ales .

b') El corr esp ond ient e sop orte fina ncie ro

que per mit a el desarrollo
.
de las funciones establecidas en el pun to ante rior
 FORMAS DE JEFATURA DE ESTADO Y FORMAS TERRITORIALES DE ESTADO 73

e') La participación de los Estados federados en la toma de decisiones

generales que lleve a cabo el Estado federal (función de inordinación a la
que se refiere García Pelayo), debe realizarse a través de su presencia en
las Segundas Cámaras. Además debe participar en la posterior ejecución
de las leyes dimanantes de dicha organización.

d') La garantía de que las características anteriores no puedan ser

modificadas por ley ordinaria. Aparece así el carácter superior de la Cons-
titución que es el documento donde se recogen estos extremos, garanti-
zando de este modo la estructuración real del Estado federal.

e') En quinto y último lugar considera González Encinar que debe

existir un mecanismo judicial al que competa la función de resolver los
conflictos que se puedan plantear. Tribunal que nosotros residenciamos
en un órgano federal.

2. NATURALEZA JURÍDICA DEL ESTADO FEDERAL.

UBICACIÓN DE LA SOBERANÍA

Si bien es cierto que existen numerosas temias relativas a la ubicación

de la soberanía en el Estado federal, por motivos. didácticos vamos a redu-
cir el problema al examen de aquellas que consideran la posible existencia
de una soberanía compartida entre el Estado feg.eral y los Estados miem-
bros, frente a los autores que la ubican, en virtud del carácter único e indi-
visible de la soberanía, en un solo sujeto, ya sea el Estado miembro, el Es-
tado federal u otro ente como realidad superior.
Veamos a continuación las diferentes opciones al respecto:

A) lA soberan(a reside tanto en el Estado federal como en los Estados

miembros (soberan(a doble o cosoberan(a)
Algunos autores consideran que tanto el Estado federal como los Esta-
dos miembros gozan de soberanía, ya que se produce un reparto compe-
tencial que no limita la soberanía sino, antes bien, procede a su división
sobre diferentes ámbitos materiales. Y ello porque si el Estado «central»
fuese soberano nos encontraríamos ante un Estado unitario; si lo fue-
sen los Estados miembros, ante una Confederación de Estados indepen-
dientes.
Esta teoría conlleva un enfrentamiento con el carácter indisoluble del
concepto de soberanía, además de resquebrajar la concepción de la unidad
del Estado, ya que no pueden existir dos ordenamientos, dos poderes den-
tro de un territorio común que se proyecten con idéntica intensidad sobre
los ciudadanos, sino que, por el contrario, deben darse una serie de relacio-
nes entre ellos que nos explicitan el carácter superior del uno sobre el otro.
 74 LECCIONES DE DERE.
CHO CONSTITUCIONAL
r
, . al. d ue
Ante esto, la umca s 1 ª q cabe dar al conflicto de la realidad fe
asa por nega r a ésta su cu . dera.1
con la iJnagen teórica de la soberanía, P
d f com o por res id enci· ar1a en uno
ahdad ri
elemento definidor d~l Estadἥ
ente o incluso presumirla ra ica ª
ds \(e
en una reali dad de nueva creació u otro
n.
B) La soberanía radica en los Estados miembros

Otra de las teo rías sob re la resid enci a de la sobe raní

·
a parte de la
sideración de la federación de Esta dos com ? un pas? m, d. con.
t erme Io entre la.
Confederación y el Esta do unita rio, apar ecie ndo mas
vmc ulad a a la Pri-
mera estru ctura citada.
La eonsn.tuci.6 n federa l, com o el prop io Esta o e era
. d f'd 1
, son fntto d
un acuerdo entre entid ades sobe rana s que, para 1a entr d . e
a a e~ vigor de re.
.
so1uc10nes federales, debe n interiorizar, debe n hace r suy ~ dichas resolu
. b L
. d. t n Ormas de cada Esta do miem
c10nes me ian e ro. as d·c •
11erenc1as con el
·
·
siste ma confedera! qued an de esta man era casi O V1 a1 ·d d
as.

C) La soberanía radica en el Estado federal

Si bien es cierto que en dete rmin ados caso s de unió n

de Estados que
en su mom ento fuer on inde pend iente s, la sobe raní a
pudo pertenecer a
aquéllos, con la crea ción del Esta do fede ral la sobe_ran
ía va.ª residir en
éste. y ello se observa en insti tucio nes tales com o la inter
venc ión y la eje-
cución federal, el cará cter supe rior del orde nam iento
fede ral sobre el de
los Esta dos miem bros o el cará cter supl etori o del mism
o, elementos que
dest acan la relev anci a de la relac ión de subo rdin ació
n de los Estados
miem bros respecto al Esta do federal.
Den tro de aquellos que abog an por la sobe raní a fede ral,
existe un sec-
tor que, basá ndos e en que la sobe raní a no es un elem ento
esen cial del Es-
tado, cons idera n que los ente s que form an part e del
Esta do federal son
tamb ién Esta dos. Así Kun z difer enci a entr e Esta do sobe
rano a efectos in-
terna cion ales (el Esta do federal), y Esta do por dere cho
polít ico, dotado de
com pete ncia s para orga niza rse inter nam ente .
Lo ante rior no es sino la difer enci ació n de dos térm inos
que nunc a de-
ben conf undi rse: auto nom ía para pode r orga niza rse
en el ámb ito interno
dent ro de unas coor dena das, y sobe raní a que, prec isam
ente es la que fija
las ante riore s y estab lece no sólo un mar co insti tucio
nal sino tamb ién ju-
ridic o y com pete ncia ! en el cual debe reali zars e la actu
ació n de los entes
teni toria les infer iores .

D) Por últim o estu diam os con Garc ía Pela yo aque

llos auto res que,
com o Kels en, desp laza n el prob lema del repa rto de
sobe raní a entr e el Es-
tado fede ral y los Esta dos miem bros , al esta blec er la
exis tenc ia de un «ter-
cer ténnino» que es el soberano. Obv iame nte para este
posi tivis ta forma-
 () y FORMA .. .
FORMAS DE JEFATURA DE ESTAD S TERRltORIALES DE ESTADO
75

n federal la tle ..
lista va a ser la Constituoció
mien tos tan to del Es tad fed era l co 1
agl d
uti ne en su seno los ordena-
:; re~a o~ Esta~os ~iembros.
Tal y como veremos al es tu di ar ria l cm °Js Jurldicas que se estable-
cen en tre los diferentes enmá tes ten ito rtar que en. el
l y aú n co n . es, po emos ·desca l
Estado federa ' s raz6n en el Estad ° regmna o autonómico,
la soberanía rad iqu e en los Es tad os que 1o componen.

FEDERAL. ORGA NIZACIÓN INSTITU

3. LA CO NS TIT UC IÓN
ERAL
CIONAL
DEL EST AD O FED

A) La Constitución federal

ya ex pu sim os, el tex to con s.ti tucional se pre sum e como nece-
~o rno el
a la ho ra ~e est ab lec er un nu evo régimen cuando se ab an do na -
s~ 10 un Es
r oc urr e cu an do se desea cre ar
sistema ab so lut ist a. Algo sim ila un ión de Estados o po r la des cen-
l, bie n sea a pa rti r de un a
tad~ fe~era ter unitario.
tralización de un Es tad o de ca rác se art icu la un a nueva concep-
í po ~q ue , en pri me r lug ar,
. Y ello es as al atr ibu irs e un a serie de po tes tad
es
la sep ara ció n de po de res ,
ción de a nece-
lid ad federal, lo que conlleva un (Ver-
a los en tes qu e int eg ran la rea
s cen tro s territoriales de po de r
sar ia rel ac ión en tre los dif ere nte ca Lucas Verdú, la Co nst itu ció n fe-
sta
gottini). Pe ro ad em ás, co mo de de l eq uil ibr io en tre fed era lis mo y
de ral «es ex pr es ión no rm ati va om ía y pa rti cip aci ón de los Esta-
ran tiz an do así la au ton
un ita ris mo , ga era les y evitando igu alm en te ten-
bro s en las de cis ion es fed
dos mi em
dencias sep ara tis tas ». era l sup on e un claro exponente de los
En resumen , la Co nst itu ció n fed
ha est ruc tur ac ión ten ito ria l, a la vez que dota de un alto grado
fines de dic
uri da d jur ídi ca al sis tem a de rep art o .de poderes esta:blecido.
de seg er rí-
Al hilo de la arg um en tac ión ant
erior, hemos de destacar el caráct
nst itu cio na l. Es ta rig ide z act úa como elemento de ,ayuda,
gido del texto co nd o tendencias centrífugas y cen-
del sis tem a fed era l, co nju ga
de garantía re-
s al tie mp o qu e do ta de ma yo r sosiego a la lab or de un a posible
tripeta cisa-
ma , sin co n ell o tra sp asa r las fronteras de la inmutabilidad. Pre
for cía
a, un ido al ca rác ter de su pre ma
me nte est e as pe cto de la ref orm n, va a ser el responsable en los Es-
ció
normativa de qu e goza la Constitu arición de la Justicia Constitucio
-
ido s de No rte am éri ca de la ap
tados Un ntr a la
el fin de ev ita r qu e un a no rm a federal pu ed a ate nta r co
nal con
Es te es el raz on am ien to últ im o que late en la célebre sen-
Constitución. en te del Tribunal Su pre mo Federal
180 3 dic tad a po r el Pre sid
tencia de . .
o «M arb ury v. Ma dis on ». .
Marshall en el cas
es su pe no r a los textos const1tuc10-
Esta Constitución federal además, nu nc a po drá n positivizar pre-
tad os mi em b;o s, tex tos qu e
nales de los Es
lad o en aquélla.
ceptos que ate nte n co ntr a lo est ipu
 NSTITUCIONAL
76 LECCIONES DE DERECHO CO

Estados federales
B) Organización institucional de los
no se aparta
La organización instituciona
l de un Es tad o federal clásico de
de la est ab lec ida co n ca rác ter general res pe cto a todo tipo
en demasía te el Es-
em ba rgo co nv ien e des tac~r, es? ~i, qu e no rm alm en
Estados. Sin
og a po r un sis tem a pre s1d enc 1~l~st~ o, en otr o caso, «pres¡.
tado federal ab ras. La
do » y qu e su leg isl ati vo ap are ce d1v1d1do en dos Cáma
dencial iza
as sim bo liz a la so be ran ía po pular, rep res en ta la voluntad
pri me ra de ell todos los nacionales del país
que g0 •
lo sob era no co mp ue sto po r
del pueb a represen.
la segunda se va a _dar en tra da
cen del derecho de sufragio. En alm en te so n fiel exponente de
la divi-
co mp lem en tar ias qu e no rm
taciones
sión territorial del Estado. as Cá ma ras se di_viden en d?s 1;11odelo
s, de-
A este res pe cto las Se gu nd ale s estén 0
nd ien do de qu e los rep res en tantes de las en tid ad es tem ton Bun-
pe
de ma nd ato im pe rat ivo . Si esto oc urr e (tal es el caso del
no dotados ocurre lo
ale má n) no s en co ntr am os co n el mo de lo «Consejo»; si
desrat
delo «Senado».
contrario, nos referimos al mo r la exis-
ra co nc lui r el tem a de la org anización est ata l ca be de sta ca otros
Pa ar, entre
e va a se r el en ca rga do de vel
tencia de un órgano federal qu o federal
po r la sol uc ión de po sib les discrepancias en tre el Es tad
aspect os,
em bro s y de ést os en tre sí. Es te Tribunal federal, indepen-
y los Estados mi e reciba, se co nfi gu ra co mo ele
mento
nte de la de no mi na ció n qu
dienteme
tura territorial cre ad a.
último de garantía de la estruc
FEDERAL:
CIONES JUR IDICAS CONFORMADORAS DEL ESTADO
4. . RELA CIÓN
BORDINACIÓN E INORDINA
COORDINACIÓN, SUPRA Y SU
ie de
tim os qu e un sis tem a org an izado debe ba sar se en un a ser
Si admi ión de un Es-
on es, qu e a nu est ros efe ctos so n jurídicas, la est ruc tur ac
rel aci
l· con lle var á un a ma yo r co mp lejidad de bid o a su carácter
tado c?mo federa r las cualidades del Es tad o un
itario y
m ge n~ qu e _in ten ~a s~n t~tiza
de tertzu mternacional.
de la mera coeXIstenc1a pa nta na
e en el sen o de los Es tad os federales en co ntr am os relacio-
Es po r ell? q~ de inordi-
coo rdi nac ión , de sup ra y sub ordinación y, en ter ce r lugar.
nes .~e a; relaciones
cw n. ~al Y_ com ? est abl ece el profesor García Pelayo «las sol
;:a ordina-
rdmació~ ?isolverían la unidad del Estado; las de su pra y sub
ci ~~ la coexis-
0
co nv ert ma n en un Es tad o centralizado y no ser ia posible
. po d re1ac1•0nes ma, s qu e gracias a la idea de inordi-
tencia entre ambos gru , s e_
nación 1 a en tid ad política» ·
p , a cua l, po r ~1 sol ~, es mcapaz de fun da r un .
1 ones:
asamos a contmuac1ón a exp on er e co nte md o de dic ha s relaci

A) Relaciones de coordinación
Existen determinadasenfun cione st su desa-
un a co ord ina ció n t s e ~tales qu e ne ce sit an pasraterritorios
llo nte
rro re 1os org am sm os de los dif ere
 FORMAS DE JEFATIJRA DE ESTADO Y FORMAS TERRITORIALES DE ESTADO 77
federales Y del propio Estado federal. A raíz de esta coordinac ión va a
aparecer una diferenciación competencia} entre aquellas materias que
pertenecen en exclusiva a la Federación o a los Estados miembros, tanto
en su legislación como en su desarrollo, frente a aquellas otras que son
compartidas entre ambas entidades.
La delimitación de competencias correspondientes a uno u otro nivel,
son explicitadas en la propia Constitución federal. Normalmente se esta-
blece un listado en el que se mencionan las competencias federales, co-
rrespondiendo el resto a los Estados miembros, aunque también puede
ocurrir al contrario, como es el caso de Canadá.
El carácter supletorio y la cláusula residual figuran, con carácter gene-
ral, a favor del ordenami ento federal que goza en todo caso de los «pode-
res implícitos» necesarios para desarrollar sus funciones· de vertebración
estatal.
Correspon den a la Federación una serie de materias comunes tales
como la política y el comercio exterior, el sistema monetario, el sistema
postal y de telecomunicaciones en general, la solución de conflictos entre
el Estado federal y los Estados miembros o de éstos entre sí, etcétera.
En segundo lugar García Pelayo, además de incluir la toma de decisiones
de la Segunda Cámara en las relaciones de inordinación, considera que la
existencia de las mismas colabora en las tareas de coordinación entre el Es-
tado federal y los Estados miembros del mismo, ya que en su seno se produce
una representación de las realidades territoriales.
Esta representación puede ser paritaria o desigual, en virtud del número
de representantes que cada Estado miembro pueda elegir para la composi-
ción de la Cámara Alta. Cuanto más perfecta sea la correlación de miembros
que cada Estado elige, más se acercará éste al sistema federal puro, ya que la
paridad territorial de los Estados miembros es la que prevalece sobre la pro-
porcionalidad poblacional. Con ello se respeta la identidad de cada Estado
federado dotándole de las mismas posibilidades de ejercer y controlar al po-
der que a los demás, aunque esto conlleva un olvido de la importancia del
factor demográfico. Por eso normalmente se conjugan ambos factores atri-
buyendo un número mínimo de representantes a cada Estado miembro,
cuantía que se incrementa posteriormente por motivos poblacionales.

B) Relaciones de supra y subordinación

Son las relaciones de supra y subordinación las encargadas de estable-
cer un marco en el cual se desarrollan las anteriores, poniendo de mani-
fiesto la supremacía del Estado federal sobre los Estados federados, con
base en el concepto de soberanía que sobre éstos proyecta. Esta superiori-
dad del Estado federal se observa en los aspectos siguientes:
a) Los Estados miembros se encuentra n vinculados en cuanto a la
realización de sus constituciones no sólo por un marco ·de relaciones in-
 78 LECCIONES DE DERECHO CONSfflUC IONAL

temacionales sino, de manera mucho más directa, por las limitacione

tanto en sentido positivo como negativo, 9ue establece la Cons~itución f:~
deral sobre temas como el sistema de gobierno o la estructuración ten;t ~
·1
na.

b)Se establece la primacía del Derecho federal sobre la normativa d

los Estados miembros. En caso de enfrentamiento resuelve un Tribuna~
federal.
Este Tribunal federal goza de una serie de_ competencias que, en
e)
cualquier caso, comprenden la de resolver los conflictos antes res~ñados y
los que se puedan suscitar entre el Estado federal Ylos Estados miembros
o entre éstos entre sí.
Instituciones tales como la intervención o la ejecución federal ma-
d)
nifiestan con claridad la ubicación de la soberanía Y, en consecuencia
presuponen el establecimiento de una serie de relaciones 'de subordina~
ción de los Estados miembros respecto del Estado federal.
La intervención federal es aquella competencia de la que se dota el Es-
tado federal para que, en caso de producirse cualquieF tipo de situaciones
que perjudiquen el mantenimiento del orden público en alguno de los Es-
tados de la Federación, ésta pueda intervenir utilizando. la fuerza para
restaurar la paz social perdida.
La ejecución federal, por su parte,_es utilizada en caso de incumpli-
miento por parte de algún Estado miembro de obligaciones que el propio
Estado asume y que deben ser desarrolladas por los Estados federados,
pudiendo proceder a la realización directa de las mismas, incluso por la
fuerza.

C) Relaciones de inordinación

Estas relaciones consisten en la inclusión de los Estados miembros en

la toma de decisiones propias que realizan los órganos del Estado federal
(García Pelayo). Esta inordinación se realiza normalme nte tanto a nivel
de reforma constitucional como en lo tocante a las decisiones políticas or-
dinarias.
A nivel de reforma constitucional, los Estados miembros, bien sea a
través de la iniciativa en el procedimiento de reforma, bien por necesidad
de una posterior ratificación refrendaria del proyecto en cada uno de los
Estados federados, participan en la toma de decisión fundamental para la
convivencia social.
En ~a labor política cotidiana la participac ión de dichos entes en la
formación de la voluntad federal se realiza normalm ente a través de su
presencia en la Segunda Cámara.
 FORMAS DE JEFATURA DE ESTADO Y FORMAS TERRITORIALES DE ESTADO 79
Todo lo anterior no quiere decir que éstas sean las únicas vfas gracias a
las cuales los Estados federados pueden formar parte de la toma de deci-
siones generales, ya que a niveles de gobierno y administración se estable-
cen numerosos ~~anos den~•de los cµales la realidad territorial reper-
cute sobre la dec1s1ón federal.. En algunos países (art. 99 de la Constitución
belga) incluso el Gobierno se debe formar reflejando una realidad territo-
rial que en el caso aludido aparece teñida de bilingüismo.
Además cada vez son más insistentes las voces que se alzan solicitando
una mayor presencia de los Estados federales en las labores de ejecución
de normativa estatal que afecta a sus competencias.

REFEREN CIA BIBLIOGRÁFICA

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taria, Tecnos, Madrid, 1987. · .
VERGOITINI, G. de: Derecho constitucion al comparado, Espasa Calpe, Madrid, 1985.
 LECCIÓN IV

INTRODUC CIÓN AL ESTUDIO

DE LA TEORÍA CONSTITUCIONAL.
TEORÍA DEL PODER CONSTITU YENTE

SUMARIO: l. Conceptos de Constitución: 1. Concepto racional nonnatiV¡o. 2. Con-

cepto histórico. 3. Concepto sociológico. 4. Concepto de Constitución como elemento de
control del poder político. 5. La Constitución como factor de integración. 6. Concepto rucio-
lógico de Constitución. 7. Concepto decisionista de Constitución. 8. Val~ración conjunta.
11. Contenido de la Constitución. III. Clasificaciones constitucionales: 1. Constitu¿iones
otorgadas, pactadas e impuestas. 2. Consuetudinarias o escritas. 3. Flexibles o rígidas.
4. Breves o extensas. S. Originales o derivadas. 6. Normativas, nominales Y semánticas.
7. Ideológicas o neutrales. 8. Unitarias, federales y regionales o autonómicas. 9. Presiden-
cialistas, parlamentaristas y directoriales. 1O. Monárquicas o republicanas. IV. El poder
constituyente: l. Concepto y caracteres. 2. Naturaleza del poder constituyente. Titularidad.
3. Tipología del poder constituyente. 4. El proceso constituyente. REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA.

I. CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN
Si a la hora de definir el término Estado destacábamos cómo necesa-
riamente debíamos optar por un método descriptivo que recogiése los ele-
mentos esenciales de dicho concepto, y para estudiar la significación de la
democracia procedimos a estudiar la opinión de diferentes autores con el
fin de dar una visión abierta de la misma, nos encontramos ahora con un
nuevo dilema a la hora de intentar definir el concepto de Constitución.
Si definir significa delimitar, establecer unos límites que conformen
realmente el contenido de lo que se estudia, se nos antoja como excesivo
dogmatizar un concepto constitucional. Y ello se debe a dos motivos. El
primero, de carácter objetivo, supone que, al igual que ocurre con la de-
mocracia, el concepto de Constitución debe acoger diferentes visiones so-
ciales, económicas, jurídicas y políticas conformantes de una realidad so-
cietaria que la norma normarum debe regular, lo que produce una grave
dificultad para delimitar el concepto. Desde la jefatura del Estado o las re-
laci_o?es entre el L~gislativo y el Ejecutivo, hasta la consignación de una
pohtica de protección a los sectores desfavorecidos o al medio ambiente
tienen cabida en el articulado constitucional. '
De otro lado, subjetivamente, se puede consignar el carácter de «no
neutralidad» que la asunción de cada una de las definiciones que vamos a
estu~ar conlleva, ya que éstas se producen como respuesta a un concepto
a~tenor qu~ presenta~~ aspectos inasumibles por alguna clase social O re-
alidad política. Se utilizaban así los diferentes conceptos como instru-
mentos de confrontación frente a la opinión predominante. Posiblemente,
[80]
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA TEOT\*•
NJ\ CONSTITUCIONAL 81
como al final destacaremos, de la simbiosis d 1 . ..
su conjunción, pueda resultar una j ?
e as 1ferentes VIs10nes, de
me or aproximación a lo que debe ser y
es una eonsti.tuc1,6 n.

1. CONCEPTO RACIONAL NóRMAnvo

Fruto de las revoluciones burguesas y de la idea ilustrada según la cual

1~ ~ón debe prevalec~r en las relaciones humanas, se considera a la Cons-
u~c1ón como ~ conJunto de normas establecidas en un momento deter-
nunado con el fin de re~ar las funciones y órganos estatales,. a la vez que
protegen los derechos y libertades de los ciudadanos.
Asume, este concepto los_ po~tulados de la burguesía, prbclamando una
supre~ac1~ del texto constitucional y un sometimiento del poder real a
~os de~1gmos del poder co~stit':1yente. Es decir, .aparece el principio del
lffipeno de la ley, una subhmac1ón del concepto legalista que se proyecta
con más fuerza sobre la Norma Fundamental, marcando racionalmente
las ~a~tas de ~o~~vencia esenciales para el desarrollo pacífico de las po-
tencialidades individuales y colectivas.
Este principio de legalidad hace considerar que la Constitución goza
de supremacía normativa, tanto desde un punto de vista formal como ma-
terial. Desde la primera de las ópticas indicadas, se procede a una compli-
cación del procedimiento de reforma del texto constitucional (hasta tal
punto que algún exaltado propuso en los avatares de la revolución gala
que, quien intentase modificar la Constitución, fuese condenado a muerte).
Materialmente se observa dicha supremacía en el hecho de que la Consti-
tución regula los conceptos esenciales para la convivencia, aquellos ele-
mentos que ya consagrara el artículo XVI de la Declaración de derechos
del hombre y del ciudadano, estableciendo que un país carecía de Consti-
tución si no llevaba a cabo una separación de poderes y un reconoci-
miento de los derechos, aspectos ambos que pasan al acervo del movi-
miento constitucionalista, conformando la parte orgánica y dogmática de
la que todos los sistemas constitucionales gozan.
Desde este último punto de vista cabe observar, como hace García Pe-
layo, que esta concepción racional normativa no considera la posibilidad
de configurar una Constitución átona de valores, relativista, ya que la su-
premacía predicada de ella se debe a que encierra los valores necesarios
para el desarrollo, primero del Estado de Derecho liberal burgués, y luego
de su evolución, del Estado democrático y social actual.
Conceptualmente la supremacía constitucional se basa en que dicho
texto aparece como obra del poder constituyente el cu~, al provenir de la
nación, del pueblo, establece a su vez una clara diferen~ia~ión entre su
obra y la que puedan realizar los poderes por ella const1t~1d~s, poderes
éstos que deben su existencia y competencias al texto con.st1tuc1onal. Apa-
rece así la idea kelseniana de la soberanía constitucional, procediéndose a
una deificación de dicha norma que, además, se configura como cúspide
 82 LECCIONES DE DERE€HO CONSTITUCIONAL

ica a las aspir .

de un siste ma jerárquico que dota de seguridad juríd icas, siendoac10nes
de las clas es medias para lograr sus aspiraciones polít d/rn 1fu~.
o se pone
~am ento del resto del ordenamiento jurídico, tal y com 8t\i.
fiesto en la correspondiente Lección.
en función d .
Imp orta nte concepto el racional normativo porque,
, el sometimient~ di.
cha normatividad, introdujo el principio de legalidad
los gob erna ntes a una norm a que com o tal proyecta
sti~t.lción no se
directos sobr e la realidad_ polítioa .. Es decir, I_a G~n cia normativa })ro .
tum sin efica
co~:~
ba efectoSi jurfd' de

mab a ya com o una especie de desi derá · . al . t b · s cómoPta ·

amo
S1. acud'rmos a nues tro texto constituo10n vigen e o serv
titucionales relativ se
prod uce una aplicación directa de los artículos c0ns
y habilitante de Í>od~
a los dere chos fundamentales, de la part e orgá nica nia) .
1

e
res y de las Disposiciones derogatorias (García de Ente
ión viene puesto d
De otra part e, el cará cter supr emo de la.Constituc
és tanto: de la inter~
manifiesto en la prot ecci ón que de ella se hace á trav
info rma -su. posible re.
pret ació n que realiza el TC como de la rigidez que : ·i ·, ~ L •, . ,
form a (Títulos IX y X CE).
ónj sabre ·tod0 a
La objeción prin cipa l que se le hace a .esta concepci
en, tendentes a fograr
part ir de las teorías positivistas formalistas de Kels
,r eali dad ijurídica,, es la
un mét odo pura men te norm ativ o para estu diar la
com pren siónide1'.sen.
de que excluye una seri e de factores vitales para Ja
blécido·a la hora de
tido de una Constitución. Si aplicamos aho ra ,lo esta
tal y c0m o ,estableciese
pres enta r la dem ocra cia com o régi men político,
ónteonstitucional, no
Jimé nez de Parga, el estudio, la real idad y la apli caci
-
pue den verse limi tada s a lo estr icta men te juríd ico.
de. la viud a embara-
No se trat a de estu diar los dere cho s -suc esor ios
encu adra r en un articu-
zada en el Der echo rom ano . Se trata de inte ntar
ente y' futura ya que la
lado los prin cipi os bási cos de una convivencia pres
ante s, bien, como desta-
Con stitu ción no se ago ta en su prop ia reda cció n,_
actu al Constitución a su
case Hem ánd ez Gil en la tram itac ión de nue stra
ido com o norm a, como
paso por el Sen ado, sólo cuan do tal texto es asum
se•pod rá dar por con-
hech o y com o valo r por los ciud adan os (Reale),
, a .p arti r de la realiza-
cluido un proc eso cons tituc iona l que se proy ecta
al que -recoge más in-
ción de un texto, sobr e una real idad indi vidu al y soci
fluencias que las mer ame nte norm ativ as.

2. CONCEPTO HISTÓRICO
en la visi ón anterior-
Fren te al posi tivis mo rein ante que se apo yab a
o hist óric a, cuyo má-
men te desc rita, apar ece la con cepc ión trad icio nal
res que para llegar a
xim o exp one nte es Savigny. Con side ran esto s auto
e acu dir más allá de la
com pren der la esen cia de una Con stitu ción ,se deb
ncia hist óric a. Frente al
norm a, deb iénd ose ded ucir de la prop ia exp erie
de~estr uctu ras de po-
con cept o revo luci onar io, basa do en la mod ific'acdón
e e1 crite rio raci onal nor-
der segú n crite rios de la razó n tal y com o asum
►

83
INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA morú. A CONSTITUCIONAL

aria,
018tivo, aparece la evolución del sistema. Frente a la razón revolucion
ser de ayer
la evolución. Así se observa en la máxima que Indica que «del
debemos extraer el debe~ ser de hoy y de maftar1ai1 .
acto
Si en el concepto racmnal normativo se idolatraba )a norm a como
totalizado~ de la regula~ión de _la vi?~societaria -alg o difícil de creer por
consti-
la complejidad de ésta- , los h1stonc1stas consideran que el hecho
tamb ién de
tucional es deud or no solam ente de actos racionales, sino
to a lo largo del
·rraciocinios Y de eventos acontecidos con carác ter fortui
pafs. y,
~evenir histórico que van a cond icion ar la realidad política de·un
o o con base
Por ende, su plasm ación constitucional, bien sea por escrit
consuetudinaria.
cte· todo
No se consi dera neces ario un acto constitucional que proye
a costu mbre
este elenco de circu nstan cias sobre un papel, ya que la propi
dose· a sí
social modu la perfe ctam ente la realid ad políti ca, modi ficán
un texto es-
misma cuand o ésta cambia. En todo caso, la plasm ación en·
unos dere-
crito de una organ izaci ón de pode res .o del reconocimiento de
dator io de
chos, no const ituye n más que eso: un reconocimiento, un recor
lados articu-
algo que es, ha sido y será, indep endie ntem ente de los postu
lados en el texto escrito. .
Frente a lo que suced ía en la conce pción racional normativa, en el his-
ituye nte
toricismo no se produ ce una clara delimitación entre pode r const
y poderes const ituido s ya que el acto constitucionalizador,
en caso de pro-
pode res y de
ducirse, no supon e, como hemo s visto, un acto cread or de
le recon oci-
sus propi as comp etenc ias, al confi gurar se como un simp
ya existían.
miento de una situa ción anter ior en la que dichos órgan os
ricism o un
Frente a la deificación del concepto de ley, apare ce con el histo
a histó-
enfrentamiento entre ley -alg o racional, casi extra ño a un sistem
siste ma-,
rico, algo que supo ne una ruptu ra con la propi a evolución del
y costumbre como realid ad que acoge todas las virtua
lidades que los his-
toricistas propu gnan .
que dicha
La crítica que recae sobre el historicismo se funda ment a en
un deter mi-
teoría, en sus postu ras extremas, cae en cierto fatalismo, en
homb res li-
nismo histórico difíci lmen te asum ible por una socie dad de
a su existen-
bres que, en todo mom ento, pued en elegir dar un nuevo giro
cia social

3. CONCEPTO SOCIOLÓGICO
hech o
Esta visión de la Cons tituci ón relativiza la Magn a Carta, como
ad de una
jurídico-político que es, a los acont ecim iento s sociales, a la realid
desde el punto
sociedad. Y ello es así porqu e consi deran a la Constitución
, debe reflej ar
de vista del ser y no del debe r ser. La Constitución, por tanto
Cons tituci ón
la realidad de una socie dad que prete nde reglamentar, una
nte, apart án-
que aparece como fruto de los cond icion amie ntos del prese
la posib ilidad
dose así de las tesis historicistas. Su base teóric a se funda en
 84 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

se .
de que, debajo de las prescripciones constitucionales aparezcan una ne
de realidades sociales que desvirtúen lo que aquella establece.
Tanto reaccionarios (De Maistre o De Bonald), como socialistas (Las.
deb
salle) coinc idiero n en desta car el citad o aspecto sociológico que
rea}~
darse en toda Cónstitución para que se encuentre legitimada, al ser
ment e exponente del ser social. Parten de la consideración de que los
fac-
bur-
tores suste ntado res de la sociedad son los clásicos (nobleza, clero,
texto
guesía, tenencia de tierra, etc.), y.ponen de manifiesto cómo, si en un
a ·la que, real-
const itucio nal se plasm a una realid ad políti ca difer ente
tal y
ment e existe, nos encontraremos ante una constitución «de papel»,
una
como expusiese Lassalle en su conocida conferencia titulada «Qué es
que una
Constitución», reclamando en ella, como elemento esencial para
de
Constitución perdu re en el tiempo, que refleje los.verdaderos factore~
es
poder, la suma de los reales factores de pode r que rigen un país, poder
cra-
que, consi dera el autor, son los ejercidos por la Monarquía, la aristo
obrer a.
cia, la gran burguesía, la banca, la pequeña burguesía y la clase
Tal como sucedía con las teorías historicistas, esta concepción prete-
. el
riza el aspecto normativo que una Constitución atesora, incluso olvida
terís-
carác ter aleccionador, directivo, del que goza un texto de estas carac
real de unos
ticas, texto que puede consolidar una base para .el desarrollo
a la
prece ptos que pued en servir como instru ment o de convencimiento
el fu-
propi a sociedad de su utilidad y, consiguientemente, conseguir en
turo su vigencia práctica. ·

ROL
4. CONCEPCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN COMO ELEMENTO DE CONT
DEL PODER POLITICO

Loewenstein mant iene la postu ra de que la Constitución actúa como

de
elemento de control del poder, considerando que la misió n de un texto
mien-
estas características consiste en establecer una serie de condiciona
ello
tos, de controles a la hora del ejercicio del poder, garan tizan do con
n ser
los derechos y libertades del ciudadano. Estos límites al pode r puede
o de
tanto intrao rgáni cos como interorgánicos, es decir, existentes dentr
que se
cada órgano de pode r con el fin de autol imita rse globalmente, o
pue-
produ zcan entre diferentes poderes. En este últim o caso los poderes
a)
den ser funcionales (separación de pode res funcional u horizontal clásic
y también territoriales (sepa ració n de pode res vertical)

5. LA CONSTITUCIÓN COMO FACTOR DE INTEGRACIÓN

fiel
La concepción de Smen d sobre la esenc ialida d de la Constitución,
instru-
a su idea básica de integ ració n, consi ste en consi derar la como el
, pro-
ment o funda ment al que recoge y sinte tiza dicho proce so integrador
como
ceso que se halla en conti nua trans form ación . El Estad o se concibe
p

INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA TEOR1A CONSTITUCIONAL 85

n trozo de vida espirit ual al cual debe sentirs e contin uamen te vinculado
~l ciudadano. Par~ ~llo, éste debe integr arse en ese ente superi or que
omporta la colectiVIdad. Esto se produ ce a través de diferentes niveles o
~ecanismos como son el perso~al, el funcional y el real. Es decir, que
iertas personas, proces os colectivos de partici pación tales como referen-
~os y elecciones, o símbo_los que cosifican, que repres entan y dan cuerpo
a un sentim iento colect ivo, aparec en como instru mento s de acerca -
miento del indivi~uo a su faceta social y dotan de cohesi ón al grupo,
viéndose reconocidos en el texto constitucional. Así ocurre con la per-
sona del Rey que es Jefe del Estado y «símbolo de su unidad y perma nen-
cia» (art. 56.l CE), con el reconocimiento d~ símbolos (art. 4 CE) o con
la participación del ciudad ano en los asunto s públicos establecida en el
artículo 23 CE, Y desarr ollada en otros múltip les precep tos de dicho
cuerpo normativo (arts. 68, 69, 87, 92, etc.).

6. CONCEPTO AXIOLÓGICO DE CONSTITUCIÓN

De una óptica valorativa parte el Tribunal Constitucional alemá n para

defender, después de la Segun da Guerra Mundial, la Ley Funda menta l de
Bonn. Si hasta el período de posgu erra había prevalecido un concep to
aséptico, relativo, neutro, una consideración, en fin, de que la Constitu-
ción no era sino un conjun to de reglas sin valor alguno observable, per-
mitiéndose así una serie de actuaciones que concluyeron con la llegada
nazi al poder, Alemania pasa a defender un concepto de democracia beli-
gerante que transpola a su sistema constitucional. La cuestión estriba en
descubrir de qué valores se trata, si éstos trascienden a los establecidos
en la propia Constitución o si se asume n los derivados del Derecho natu-
ral. Por tanto esta concepción conlleva un importante riesgo de indefini-
ción y de inseguridad jurídica, ya que debe ser la interpretación de dicho
órgano constitucional alemá n la que decidiese los valores que debían te-
nerse en cuenta.

7. CONCEPTO DECISIONISTA DE CONSTITUCIÓN

Una concepción decisionista de la Constitución es la que defenderá

Schmitt durante un periodo de su vida. Para el citado autor alemán lo re-
levan~e no radica ba en aquello que la norma estableciese sino que se
debe mdagar quién tiene el poder de decidir sobre las cuestiones funda-
mentales de la convivencia en socied ad. Aparece así la Const itució n
fumo un texto donde se recoge un compromiso de decisiones políticas
ndamentales sobre el modo y la forma de la comunidad, destac ando
due lo fundamental es observar quién tiene la potestad de decidir en caso
e excepción.
 J
RECHO CONSTITUCIONAL
LECCJON ES DE ºB
86
8. VALORACIÓN CONJUNTA
. . recogidas hasta ahora hacen hincap ié en un
Todas 1 as op1ruo nes . .ó D d as.
to u otro de la importancia de la Const!tucal1 n. es t~ nudestlro PtJnto de
pec
. . d d una concepción rac1on nonna iva e a Const¡ ....
vista y partien o e á d •l(•

ción 'en virtud de la cual se observ~ su ~ard. cterta e ndorma , sud_s~p rernacfa
tanto fonnal como material, y su eficacia rrec '.P? emos a 1c1onar que
realmente en su contenido material, viene co°:dic1~nada, a pesar de se;
' • al tanto por las condiciones soc1oló g1cas del momento en
un acto rac10n , í • d ·
concreto como por el legado histórico de un pa s, sh1en o1tb1erto que esta.
blece un control del poder para defender los dere~ os Y ertades, reco.
giendo los sistemas de integración y sie°:do ella misma un _factor unifica.
dor fruto de una decisión que en los sistem as democ rático s _adopta el
pueblo soberano sobre el modo y maner a de estruc turar su conVIvencia.

II. CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN

Si partimos del tan citado artículo XVI de la Declara~ión francesa de
1789, observaremos que, como asume n los pensadores liberales, la exis-
tencia de una parte dogmática que recoja y refleje el reconocimiento por
el Estado de un elenco de derechos y libertades, junto a la estructuración
del poder en diferentes órganos o funciones, constituyendo la parte orgá-
nica del texto, conforman el contenido de un texto constitucional.
Sin embargo la problemática comienza cuando, para la discusión so-
bre la averiguación del contenido de la Constitución, se usan parámetros
tanto formales como materiales.
Para los primeros, el contenido de la Constitución no se puede prede-
cir ya que el poder constituyente actúa sin límite alguno y admite, porra-
zones de oportunidad, una serie de materias que en otras circunstancias
no se incluirian en el texto de la Constitución. Así, por ejemplo, la inclu-
sión como valor en nuestro ordenamiento del pluralismo político (art. 1.1
CE), y no del pluralismo en general, con el fin de destac ar la ruptur a con
el régimen franquista de partido único. Lo definitivo para compr obar cuál
es el contenido de una norma constitucional es la congelación de rango,
la supremacía formal con que ésta dota a sus contenidos, de tal forma que
si quieren ser reformados debe seguirse un proced imient o más costoso
que el ordinario desde el punto de vista procedimental.
Por otro lado los defensores del contenido materi al de Constitución
aluden a la existencia, en prime r lugar, de aspectos de poca relevancia
~ent~? del articulado constitucional y, sobre todo, a que fuera de la Cons-
t1tuc1on aparecen algunas materias que, desde un punto de vista material,
~e prese~tan como de enorme relevancia. Así por ejemplo en el caso espa-
nol, el sistema de fuentes no aparece constitucionalizado, o la remisión
que la LOTC hace, a la hora de proceder a la interp retació n de la constitu-
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA tEORfA CONSmUC IONAL 87

cionalidad de una norma con rango de ley, a lo que se ha dado en llamar

bloque de la constituc ion~dad (art. 28 LOTC).
Dotando de ~revalenc1a a la configuración formal y siendo cierto que a
veces en el propio texto aparecen preceptos que materialmente se pueden
considerar como innecesarios para establecer un mínimo básico que logre
la convivencia social, no es menos cierto que generalmente -a pesar de
que el poder decisorio constituyente no se encuentra con límite alguno a
la hora de elevar a rango constitucional un precepto -, este poder se re-
mite, adecuándose a las necesidades de su concreta sociedad, a establecer
esos mínimos organizativos, sistematizando fuentes y reconociendo dere-
chos, tal y como veremos a la hora de estudiar la estructura de nuestra
Constitución. Así ocurre incluso en casos como el francés revolucionario
cuyo texto constitucional de 1791 carecía de parte dogmática, pero que
asumía, por remisión, lo establecido en la Declaración de 1789. Idéntico
es el ejemplo que nos ofrece la Constitución de Estados Unidos de Amé-
rica del Norte de 1787, texto en el que la parte dogmática se fue desarro-
llando vía enmienda s (reformas), además de por la importante labor del
Tribunal Supremo Federal en el reconocimiento de derechos civiles y polí-
ticos a las minorías.

ID. CLASIFICACIONES CONSTITUCIONALES

A efectos docentes y destacando que el listado no ofrece un número

cerrado y que cualquier texto constitucional puede ser calificado en vir?1?
de diferentes criterios, pasamos a desarrollar aquellos que, a nuestro JUI-
cio, nos parecen más importantes.

l. CONSTITUCIONES OTORGADAS, PACTADAS E IMPUESTAS

Según quién ostente el poder cons_tit~yent~, según en quién resi~a, ~os

encontramos con la clásica diferenc1ac16n tnmemb~e e~tre Const1tuc10- ·
nes otorgadas , pactadas e impuesta s. Una Const1t_uc1ón es otorgada
(«Carta otorgada»), cuando el poder constituyente r~s1de en el Monarca !
éste graciosamente concede a sus súbditos una sene de derechos, a~to~-
mitándose así su pr~pio poder. Sociológicamente el Rey cede una sen~ e
sus privile<rios
0
debido a presiones sociales, por lo que el carálct~rfigraalc10Esso
de la cesión sólo se mantiene en su aspecto ~un d~co.
&
• · Así se c as1 ca
, -
tatuto Real de 1834, aunque la cuestiónd es diiscudt1da~nstituyente reside en
. 'ó
Una Const1tuc1 actada cuan o e po er c
n es P Obviamente nos encontra-
dos sujetos y éstos deben c~nse~suar un text~. mantener aún en vigor el
mos ante una ficción doctnnan a que prettn· ~ema democrático naciente
principio monárqui co frente al avance de ,s~~cas del poder constituyente
ya que, como veremos, una de las caractens
 88 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

es precisamente e] de ser único e indivisible. No obstante lo anteri?r, la ci.

tada ficción se mantiene, tal y como queda claramente de maflifiesto en
nuestro texto constitucional de 1876.
Va a ser impuesta nuestra Constjtución _gaditana de 1812, nuestra fa.
mosa «Pepa», y ello porque es un fiel refleJo de cómo el poder constitu.
yente reside en la nación, posteriormente en el ~ueblo, Y el te?'to constitu.
cional se le impone a un Rey que se encuentra igualmente vinculado Por
sus prescripciones.
Esta clasificación es fundamental para entender e~ constituciona.
lismo españ.ol del siglo pasado. Hoy día este enfrentamiento no se pro.
duce en un sistema democrático, extendiéndose además. la idea (Torres
del Moral o García de Enterría) de que una Constitución sólo puede
considerarse como tal cuando es el fruto de la libre elección del pueblo
soberano, excluyéndose por tanto las normas fundamentales de regíme-
nes fascistas y comunistas que, aunque acuden a la legitimación popular
en sus proclamas políticas, no son democráticos, ya que intentan super-
poner el poder de una persona, grupo o partido, al proveniente del pue-
blo soberano.

2. CONSTITUCIONES CONSUETUDINARIAS O ESCRITAS

Las Constituciones pueden, en segundo lugar, clasificarse en escritas y

consuetudinarias, dependiendo de si gozan de una- plasmación articulada
o se mantienen en la memoria de un pueblo, fruto de la existencia de cos-
tumbres y convenciones que hacen innecesaria su positivización. Dentro
de las primeras encontramos tanto las que se recogen en un solo docu-
mento (la mayoría) o en varios, tal y como sucedió en el caso de la m Re-
pública francesa.
Como expusimos, no cabe entender esta categorización en términos
absolutos ya que ni toda Constitución escrita se configura por «escrito»,
ni los sistemas consuetudinarios aborrecen la positivización. Así nada em-
pece para que en un sistema de constitucionalismo escrito aparezcan con-
venciones, costumbres que afecten a órganos constitucionales y que des-
pejen alguna incertidumbre que la redacción de algún precepto pudo
crear. Asimismo cabe decir que el Reino Unido fue la sede donde se locali-
zaron los primeros documentos escritos catalogados materialmente como
constitucionales (Instrumento de Gobierno de 1653).

3. CONSTITUCIONES FLEXIBLES O RíGIDAS

Siguiendo al vizconde Bryce, las Constituciones pueden catalogarse en

flexibles y rígidas. Una Constitución es flexible cuando, para proceder a
su reforma, no es necesario acudir a un procedimiento diferente al esta-
 l
INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA TEORfA CONSTITUCIONAL 89

.d con carácter ordinario para la creación y modificación legislativa

1
blec ºen así muy unidos el concepto historicista de Constitución su ca~
J\parecconsuetudinario y la flexibilidad constitucional, debido a q~e no se
rácter die . '6 t d .
d ce una 1erenc1ac1 n en re po er constituyente y poderes constituí-
pro u or lo que no es necesario dotar de supremacía formal a un texto
dos, u~tucional, que puede modificarse como si de cualquier otra ley se
cons
trataSe, . 'ó d al
Será rígida una ~01:1st1tuc1 n cuan o, contrario, necesite para su re-
for111ª de un p_r~ce~m1ento a~ravado que po~e de m~nifiesto la importan-
cia de la modifidcac16n ~ realizar y que el sujeto activo de la decisión pri-
ra fue el po er constituyente.
rne Esta clasificación no tiene ningún punto de conexión respecto al ca-
rácter reformable o no de una Constitución. Si bien es cierta la existencia
de cláusulas de_ intang~bilidad en países de nuestro entorno, tales como
Italia o Alemarua, refendas a aspectos concretos de su organización (Jefa-
tura de Estado Y configuración territorial del mismo, respectivamente), y
que una p~e ~~~rtante de la d~ct~na patria califica de cláusula encu-
bierta de mtang1bilidad al proced1m1ento de reforma constitucional que
establece el artículo 168 CE, las Constituciones flexibles no tienen por qué
estar continuamente sometidas a reformas, ni las rígidas son inmodifica-
bles. Valgan los ejemplos inglés y estadounidense para poner de mani-
fiesto todo lo contrario: un país de Constitución flexible prácticamente,
excepto las modificaciones competenciales que disminuyeron el papel a
desempeñar por la Cámara de los Lores en 1911 y 1949, no ha sufrido
modificación sustancial de rel_evancia, mientras que la Constitución de
1787 norteamericana ha sufrido hasta la fecha veintiséis enmiendas o re-
formas (diez de ellas, aprobadas en 1791, constituyen su declaración de
derechos).

4. CONSTITUCIONES BREVES O EXTENSAS

Por su extensión se pueden encontrar textos breves o extensos. En el

constitucionalismo primigenio la tendencia, claramente ejemplarizada en
los trescientos ochenta y cuatro artículos de nuestra Constitución de
1812, era a prodigarse en su extensión. Los motivos se basaban en la ver-
dadera necesidad de, al romper con el sistema establecido en el Antiguo
Régimen, consignar un modelo totalmente novedoso que había de ser ex-
plicitado para su conocimiento y comprensión. También es ciei:o que la
Constitución más breve y más antigua del mundo, la estadoumdense de
1787, sólo consta de siete artículos, eso sí, muy desarrollados. No obs-
tante esta clasificación carecerá de sentido, salvo que la brevedad su-
ponga una limitación de contenidos y que la extensión consista en la pla~-
mación de una serie de preceptos que nada tienen que ver con la esencia
de la organización constitucional.
 90 LECCIONES DE DERE CHO CONSTITUCIONAL

5. CONS TITUC IONES ORIGINALES O DERIVADAS

Teniendo en cuenta si un texto suponía alguha i~ov aoi~ n5 ~n la

teorfa
se ti~~ e entre
constitucional, si introducía algún elemento ~oved~so, di
Constituciones originales y derivadas. Es obvio decir que ~ PTincización
1pio to.
das las Constituciones aportaban algún he.cho novedoso ª la organ
un 8¡8_
de poderes. Así las Constituciones francesa~ de. 1791 Y 1793 con
línea de
tema representativo, frente a una d~mocrac1a directa más .en la aporta
,
Rousseau; la Constitución estadoumdense de 17·87, ~por_ s~ Parte terreno
una forma .tenitorial federal aplicada a grandes extens1ones ,de
tico O eÍ
En otro sentido aparece como original el constitucionalismo sovié
itucio.
de los países del Tercer Mundo. Sí es ~ierto que l~ novedade~ const cio-
revolu
na.les normalmente coinciden con peno dos de grandes camb10s
que de texto consti-
lil.3rios, -de grandes cambios de régimen político1 m~
lo que se
tucional. Precisamente al darse ese cam-bio radic al, es por
necesita innovar para vencer el statu quo.

S
6. CONSTITUCIONES NORMATIVAS, NOMINALES Y SEMÁNTICA
ógica,
Loewenstein diferencia; en su ,archiconocida clasificación ontol
normativas
entre constituciones normativas, nominales y semánticas. Son
estab lece la Cons-
cuando el derecho ordena la vida política, cuando lo que
titución
.titución se cumple en la práctica. Se considera nominal una Cons
la práct ica,
cuando, aunque jurídicamente es válida no goza de eficacia en
mina se-
ya que se encuentra disociada de la sociedad. Por último se deno
ción pero
mántica a las normas fundamentales que .reciben tal denomina
tipolo gías an-
que realmente sirven para enmascarar la realidad. Si las dos
el recono-
teriores establecían una separación de poderes y postulaban por
aplicarlos
cimiento de una serie de derechos, si bien la prim era conseguía
ras ni si-
en la práctica, mientras que la segunda no lo lograba, estas terce
ente una si-
quiera se plantean otro contenido que el de ratificar jurídicam
ados.
tuación de hecho contraria a los postulados anteriormente reseñ

7. CONSTITUCIONES IDEOLÓGICAS O NEUTRALES

no expo-
También se clasifican los textos constitucionales, según si son o
s o neu-
nentes de una determinada ideología, en Constituciones ideológica
dimie nto
trales, siendo estas últimas aquellas que establecían un mero proce
superada ya
para la toma_ de de~isiones generales. Esta clasificación parece
Constitución
que, tanto s1 cons idera mos que sólo pued en deno mina rse
de su ac-
aqu~~os texto_s donde el puebl_o soberano ha dejado la impr onta
que permite
tuac1on constituyente, como s1 admitimos una visión general
itarios, tanto
considerar de tal mane ra textos fundamentales de países autor
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA TEORf A CONSTITUCIONAL 91

0
como en otro, los textos constitucionales asumen una carga ide-
en ~~ncreta, ya sea ésta democrática, fascista o comunista.
ológt rdemos cómo García Pelayo ya indicaba que consideraba errónea
Reco 1 . al .
ocia de que a postura racion normativa presentaba un sistema
la cr~~cional sin valores. Además, la evolución desde el Estado liberal 0
con;~recho al Estado_ deT?~crático; demuestra_ con ~la~dad la vinculación
de_ t nte entre Constitucion Y valores revolucionanos ilustrados liberales
exis luego
e · do derechos pol'itlcos
van asumien · · 1es que producen el
y socia
que hacia el régimen democrático. En todo este tránsito se han asumido
~~:res como la libe1:~d, la igualdad, el someti?Iiento del poder a la ley,
t valores ·democraticos que componen una ideología, una concepción
e crticular de la convivencia que, reiteramos de nuevo, se proyecta tam-
b~én en un texto constitucional que asume ese sentir democrático.
En la actualidad se realizan también clasificaciones atendiendo a da-
tos mucho más concretos como son la forma de organización territorial,
la forma de Jefatura de Estado o la relación existente entre poderes. Así:

8. CONSTITUCIONES UNITARIAS, FEDERALES Y REGIONALES O AUTONÓMICAS

En cuanto a las formas territoriales del Estado encontramos textos

constitucionales unitarios (Constitución francesa de 1958), federales (Ley
Fundamental de Bonn, Constitución estadounidense de 1787) y regionales
0 autonómicas (casos de Italia con su texto de 1947 y España con su vi-
gente Constitución). Importante clasificación ya que es un fiel exponente
del grado de descentralización, política o meramente administrativa, que
se realiza en un país, con la repercusión consiguiente en la toma de deci-
siones y en la constitución de nuevos controles de poder, tal y como esta-
blece Loewenstein.

9. CONSTITUCIONES PRESIDENCIALISTAS, PARLAMENTARISTAS

Y DIRECTORIALES

Atendiendo a la relación entre poder legislativo y ejecutivo, las Cons-

tituciones se clasifican en parlamentaristas, presidencialistas y directo-
riales, admitiendo una amplia gama de subdivisiones en virtud de la
preponderancia de una persona (Canciller) o de un colegio (Gabinete) y
diferenciando entre si el Ejecutivo se configura como un órgano simple
o dual.

10. CONSTITUCIONES MONÁRQUICAS O REPUBLICANAS

Por último, atendiendo a quién ostenta la Jefatura del Estado, la_s

Constituciones se dividen en monárquicas o republicanas, según que di-
92 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

cha magistratura se provea por el método ~lectivo o ~or el hereditario. A

día de hoy esta clasificación ha perdido la importancia d~ la que gozaba
cuando , en tiempos pretéri tos, felizmente -demo ~rática ment~ dina.
mos- superados, se asimilaba el concepto monár~uico con ~a existencia
de sistemas absolutistas enfrentados a la democracia que el sistema repu.
blicano simbolizaba. Esta homogeneización conlleva que, por ejemplo, las
funciones de un Presidente de la República en un sistema parlamentario y
de un Monarca democrático sean casi coincidentes.

IV. EL PODER CONSTITUYENTE

1. CONCEPTO Y CARACTERES

Si durante esta Lección hemos realizado un acercamiento a lo que sig.

nifica el concepto de Constitución, sobre todo desde el punto de vista de
las democracias representativas continentales, se nos antoja como necesa.
río el estudio del poder constituyente como poder creado r del texto cons-
titucional. Podemos constat ar que el poder constituyente es, por tanto,
aquel poder que actúa como agente a la hora de conform ar jurídicamente
y plasmar en un articulado las decisiones básicas para la convivencia polí-
tica ordenada por normas jurídicas.
Aparece el poder constituyente, pues, muy unido al concepto racional
normativo, al concepto ilustrado y liberal de Constitución como expo-
nente máximo de la corriente constitucionalizadora, positivizadora de las
normas fundamentales. Y es que, como destaca Pérez Serrano, el poder
constituyente del que estamos hablando va a aparecer como fruto racio-
nal, intentando romper con la creencia propia del régimen absolutista de
que el Rey era el sustentador del poder porque Dios así lo deseaba.
Y, como concepción racional, es asumido sin ningún tipo de proble-
mas en las colonias norteamericanas cuando se declaran independientes
de la metrópoli británica. Decimos que no plantea problemas la asunción
de esta teoría porque al encontrarse con un vacío de poder regio, necesita•
han explicar, justificar el sujeto que asumía el poder configurador de las
principales decisiones estatales, uniéndolo al pueblo soberan o que pro•
cede a regularse mediante la Constitución.
Mayores problemas aparecen en el contine nte al supone r este con•
cepto revolucionario una postergación del principio de no sometimiento
del Monarca a la ley, ya que, si el poder constituyente que Sieyes e incluso
Montesqui~u,_ residenciaban en la Nación, sirve de punto de partida para
el establec1m1ento del resto de los poderes (poderes constituidos), el Rey
se va a encontrar entre estos últimos.
. Est~ poder ~onstituyente q~e, como observamos, no es un hecho jurí·
dico, smo político, una actuación volitiva del poder como realidad supe·
rior a la norma, aparece caracterizado como sigue:
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA TEOR1A CONSTITUCIONAL 93

A) Poder originario

Es un poder originario, es decir, que el órgano que lo aplica es también

el origen del mismo. Poder que existe y es desarrollado por un mismo su-
jeto que no necesita del apoyo de ningún otro para proyectar su actuación
en completa libertad. No encuentra, pot tanto, su fundamento sino en sí
mismo.

B) Poder incondicionado

Es, además, un poder incondicionado, ya que no se encuentra ni for-

mal ni materialmente sometido a límite alguno. Lá propia Constitución
no actúa como límite del mismo, ya que el poder constituyente puede mo-
dificarla por completo.

C) Poder permanente, pero de uso discontinuo

Es un poder permanente, pero de uso discontinuo y una vez que pro-

cede a la institucionalización de los poderes constituidos, entra en un pe-
riodo de hibernación del que sólo despierta cuando se encuentra con la
tarea de estructurar de nuevo las bases convivenciales, situación límite no
deseada ni desde el punto de vista jurídico (por los problemas de vacío le-
gislativo que puede acarrear), ni desde la vertiente política o social, ya que
supone una ruptura con un sistema y el intento de realización en la prác-
tica de nuevos modelos. Así ocurre, por ejemplo, en Francia, país este que
desde 1791 ha sufrido numerosos cambios y proyectos constitucionales
(ya en 1793 se dota de una nueva Constitución que, frente a la anterior,
inspirada por Sieyes, aboga por un sistema roussoniano de democracia
directa).
Posada diferenciaba a estos efectos, vinculando la obra del poder cons-
tituyente con la realidad estatal, las siguientes situaciones dentro de las
que variaba el carácter revolucionario del poder constituyente y sus con-
secuencias:
a) Surgen al mismo tiempo el Estado y la Constitución que lo orga-
niza. Es el caso de Estados Unidos de Norteamérica y su configuración
como Estado federal con la aparición del texto de 1787. El concepto de
poder constituyente es fácilmente asumido, tal y como expusimos con an-
terioridad, al necesitar legitimar tanto el sujeto activo del texto constitu-
cional, como el nuevo sistema.
b) El Estado ya existía pero mantenía un sistema absolutista que
deja paso a un régimen constitucional. En esta situación es cuando el po-
der constituyente configura un gran peligro para el status del Monarca Y
constituye, como ocurre en la mayor parte de Europa continental, un mo-
tivo de enfrentamiento político. Es el caso de la Constitución francesa de
1791 o la gaditana de 1812.
94 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

e)Cabe, en terc~r lugar, qu: el Estado ~a g~zase de existencia, que

además estuviese regido por un sistema constitucional per~ que se decid
cambiar de modelo social organizativo. Es el caso del tránsito de la IV a 1:
V República francesa. Los problemas que se puede°: plantea_r no_ son tan
importantes como en el segundo caso, ya que la r:ali~ad societana se en.
cuentra conformada dentro de un sistema const1tuc1onal que mantiene
unos valores que permanecen.

D) Poder extraordinario e indivisible

De poder extraordinario, al no poder ,confi?Urarse como ordinario 0

constituido y como indivisible cataloga también Pérez Serrano al con.
cepto estudiado.

2. NATURALEZA DEL PODER CONSTITUYEN'JE. TITULARIDAD

Si hemos constatado con anterioridad que el poder constituyente no

puede encontrar su explicación sólo en el ámbito de lo juridico, al apare-
cer como condición primera de la existencia de la Constitución, siendo
ésta la base jurídica por excelencia, nos podemos interrogar sobre dónde
radica la naturaleza última del poder constituyente. Ya señalamos que se
basaba en su aspecto de poder, y el poder, como destacamos en la Lección
primera, es algo fáctico, que desde luego supera al Derecho. Recuérdese
como ya Maquiavelo basaba la esencia de la política en el poder del ejér-
cito. Pero asimismo hemos comentado que, si bien el poder es algo fác-
tico, luego, en democracia, debe legitimarse por el consentimiento de los
ciudadanos. He aquí, por tanto, la solución a la pregunta planteada. El
poder constituyente se diferencia de los poderes constituidos porque éstos
encuentran su justificación en la propia Constitución, en esta Ley Supe-
rior que los crea y dota de competencias. Frente a esto, el poder constitu-
yente debe encontrar su justificación en el concepto de legitimación. Esta
legitimación, además, sirve para fortalecer al concepto en su lucha frente
al poder regio. Así cuando Sieyes lo hace radicar en la nación o Rousseau
en el pueblo, tanto uno como otro van a constituirse como elementos legi-
timadores de esta nueva concepción.
De la exposición anterior se deduce que la titularidad del poder consti-
tuyente aparece íntimamente ligada al concepto de soberanía. Parece ló-
gico, desde una aproximación sociológica, que sea únicamente el poder
soberano el que pueda dictar un texto que reúna las normas esenciales
para regir una sociedad estatal. Por ello, utilizando la clasificación que ya
vimos en las páginas anteriores, vamos a residenciar la titularidad prlmi·
genia del poder constituyente en la nación (ya que hasta las revoluciones
burguesas no se produce el desarrollo del constitucionalismo como fenó-
meno positivizador y en el absolutismo no se puede hablar estrictamente
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA TEOR1A CONSTITUCIONAL 95

de «Constitución»). En un segundo momento se produce un intento por

parte del Monarca de anular las construcciones liberales y se produce la
ficción de que el poder constituyente, como la soberanfa, aparece com-
partida po_r el _Rey Y las Corte~, tal y como aparece en nuestra Constitu-
ción doctnnana de 1845 o en la Carta francesa de 1814. Por fin, con el ad-
venimiento del_ Estado democrático a partir del periodo de entreguerras,
el poder co?stlt~yente se residencia en el pueblo, sujeto que, desde una
posición ah1_stónca Y purista, se considera que siempre ha gozado de este
poder constituyente, aunque la exposición anterior acerca mucho más el
concepto a su realización práctica.

3. TIPOLOGÍA DEL PODER CONSTITUYENTE

Siguiendo a Sánchez Agesta o a Pérez Serrano, se puede diferenciar

entre poder constituyente originario y poder constituyente derivativo.
El poder constituyente originario es aquél del que hemos estado
predicando su concepto, características y titularidad. Es, en suma, el
poder creador de la Constitución. Junto a él aparece, para una parte de
la doctrina, el poder constituyente derivativo o constituido, o también
denominado poder de reforma constitucional. De este último no se
puede predicar su carácter constituyente. Ya su propia denominación
hace ver que ello es imposible, pues no cabe un poder constituyente
que sea «derivado» de otro, (una de las notas del poder constituyente
era su originariedad, cualidad que al perderse hace-del poder constitu-
yente un poder constituido, hecho este que, como decían los filósofos
presocráticos, constituye un «ser y un no ser a la vez» ; algo que es im-
posible). El poder de reforma constitucional, en fin, se encuentra some-
tido a límites tanto materiales como formales, tal y como se observa en
los diferentes modelos de reforma existentes. Es por ello que, como es-
tablece De Vega, el poder de reforma no se debe considerar como poder
constituyente, sino que realmente es un poder constituido, por lo que
no realizaremos en este momento una teorización sobre la reforma
constitucional.

4. EL PROCESO CONSTITUYENTE

Pérez Royo considera que, si es cierto que no se puede hablar de pr?-

ceso constituyente si dicho poder no es ejercido por el pueblo (es decir
que el aspecto subjetivo de su titularidad debe ser tenido en cuenta), tam-
poco se debe olvidar que para el logro del texto constitucional se debe se-
guir un procedimiento que cumpla una serie de garantías qu~ no_ apare-
cen como algo meramente formal ya que, sin ellas, la reahzac1ón del
proyecto constitucional puede quedar viciada. Destacando que el modelo
 96 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

procedimental varia de unos países a otros, sobre to~o por cuestiones h·1
tóricas, sociales y políticas, establece el citado Catedrático una sene a.
condiciones mínimas que a continuación exponemosr de

A) Establecimiento de un nuevo principio de legitimidad

En primer lugar se necesita el establecimiento de un nuevo Principio
legitimidad para un poder constituyente que, ?-1/ºm~er con el orden an!e
rior también lo hará con sus bases de leg1t1mac1ón. Esto se prod ·
cua~do nos encontramos ante el tránsito de un sistema absolutista a Uce
.
. d ura a un s1steI:?a uno
d emocrát'1co. E sta cond·
constitucional o de una dicta 1
ción no es necesaria, sin embargo, si el camb10 que se produce es, dent •
de un sistema constitucional consolidado: de algupo de los_ elementos b~~
sicos del mismo. Así, si se cambia de un sistema asambleano a uno dond
se concentre más el poder en los órganos del Eje~u.tivo, _como fue el cas~
de la Constitución francesa de 1958, ya que la leg1t1IDac1ón de la anterj
Constitución de 1945 residía, al igual que en la actualidad, sobre cirnie~~
tos democráticos.

B) Establecimiento de un sistema de libertades públicas

Establecimiento de un sistema de libertades.públicas que permitan la
participació n política de los ciudadanos y la aparición de diferentes ideas
para la construcción de un modelo de convivencia. Redundante resulta de
nuevo el decir que en los casos como el anteriormen te reseñado de Fran.
cia este «establecimiento» se convierte en «mantenimi ento».

C) Promulgación de una legislación electoral. Elección de una Asamblea

constituyente
Promulgación de una legislación electoral que p~rmita realizar el pro-
ceso de elección de una Asamblea constituyent e, garantizand o la limpieza
en dicho procedimien to, con el fin de que esta elección sea libre.

D) Elaboración de un proyecto constitucional por dicha Asamblea

La Asamblea constituyente procede a la elaboración del proyecto consti-
tucional en sede parlamentar ia, siguiendo un procedimie nto público que
permita a la opinión pública estar al tanto de los trabajos realizados y el
sentido político de los mismos.

E) Ratificación refrendaría

Ratificación refrendaría por parte del pueblo que, c~mo soberano Y

acaparador del poder constituyen te no sólo elige a sus representant es
para que elaboren el proyecto constitucio nal, sino que posterionne nte
debe prestar su aquiescenci a al resultado de los trabajos de éstos.
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE. LA

REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA
TE.OR1A CONSTITUCIONAL 97
'
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9
Ú1 reforma constitucional y la problemática
del poder constituyoite, Tec-
,

nos, Madrid, 1991.

 LECCIÓN V

LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
Y SU ELABORACIÓN PARLAMENTARIA.
LA TRANSICIÓN POLÍTICA

SUMARIO: r. La transición política española como prius lógico a la elabora~i?n de la

Constitución: 1. Introducción. 2. Delimitación conceptual _Y te~poral de la.trans1c1ón polí-
tica española. 3. Caracteres de la transición política: mult1fac~t1ca, compleJa,_ C_?nsensuada
y reformista. 4. La «pretransición». Aparición de la vía reformi~t~. S. La tra~s1c1ón política.
II. Elaboración de la Constitución española de 1978: 1. Condiciones previas a la tramita-
ción del proyecto constitucional en sede parlamentaria. 2. Tra':llit~ción pa:lamentaria.
3. Etapa perfeccionadora de la eficacia. ll. Caracteres de la Const!tuc1ón espanola de 1978:
1. Popular. 2. Escrita. 3. Rígida. 4. Poco original. S. Ext~nsa, pero macabad~. 6. Nonnativa.
7. ¿Ideológica o utilitaria? 8. Autonomista. 9. Monárquica. 10. Parlamentana. IV. El con-
senso como caracteristica esencial de la Constitución: 1. El consenso como valor. 2. El con-
senso como elemento necesario. 3. El consenso como procedimiento. 4. El consenso como
realidad alcanzada. V. Estructura de la Constitución española de 1978. REFERENCIA BI-
BLIOGRÁFICA.

I. LA TRANSICIÓN POLÍTICA ESPAÑOLA COMO PRIUS LÓGICO

A LA ELABORACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN

1. INTRODUCCIÓN

Concluida una guerra civil que, con clásica expresión, asoló «los mu-
ros de la Patria», se produjo una concentración de poder en manos de
Francisco Franco, jefe militar y civil, político y social del «Nuevo Es-
tado» surgido tras la contienda bélica, quien levantó a su derredor un de-
nominado «Movimiento Nacional» o partido único aglutinante de los tan
diferentes -y a veces tan enfrentados- sectores que apoyaron al bloque
nacionalista en la contienda española. Comienza un período de la histo-
ria de España que terminará únicamente con la muerte del general
Franco en 1975.
Aparece así el franquismo como una realidad que, si bien siempre se
basó en el carácter casi taumatúrgico de un líder político-militar cuya
imagen carismática le proyecta como salvador de la Patria, presenta tam-
bién una dimensión dinámica debida a condicionamientos económicos
(evolución desde una economía de guerra a una economía de mercado,
dejando atrás_ la autarquía), sociológicos (incremento de la población en
las grandes cmdades, emigración, aumento espectacular del turismo), y,
como no, políticos, tanto dentro del aparato franquista, con la diferente
posición y acumulación de poder por parte de la diferentes familias que
[98]
~

LA coNsmUCIÓN ESP~OLA Y su ELABORACIÓN PARLAMENTARIA 99

yaban al régimen,_ como también por la labor de la oposición demo-

a~tica, tanto d~ izq~ner~as como monárquica y liberal. En el ámbito in-
e rnacional la VICtona aliada sobre el ejército nazi y la consiguiente divi-
t~ón en bloques que dio lugar a la «guerra fría», junto a la desaparición de
~~s sistem~ totalitarios e~ la Europa occi?ental, coadyuvaron ~ u~a. evo-
lución del sist_e,ma franqmsta que, e~o sí, siempre mantuvo el pnncip10 de
la concentracion
. del poder como piedra angular de toda realización teó-
rica y práctica. . .
Según dicha evolución, siguiendo la periodificación de R. Morodo, ba-
sada en un crit~rio de pr~ucció~ normativa referido a las Leyes Fundamen-
tales, el franqmsmo, a~viesa diferentes etapas. La primera de ellas, deno-
minada por el autor citado como de «dictadura constituyente personal», se
corresponde con el periodo bélico y en ella se observa (decretos de 1936 y
1939) una clara concentración de poderes en manos del general Franco. De
esta etapa también cabe destacar, siguiendo el ejemplo de la Carta del Tra-
bajo mussoliniana, la promulgación del Fuero del Trabajo (1938).
La segunda etapa se corresponde con la posguerra española y la mun-
dial, y durante ella se pretende poco a poco aclimatar el Estado franquista
a la victoria aliada frente al totalitarismo fascista. Se promulgan así las si-
guientes Leyes Fundamentales que se añaden al ya citado Fuero del Tra-
bajo: la Ley de Cortes (1942), el Fuero de los Españoles y la Ley de Refe-
réndum Nacional (1945), junto a la Ley de Sucesión a la Jefatura del
Estado (194 7). Con este abanico legislativo se intenta «maquillar» el Es-
tado totalitario como una «democracia orgánica» que asume el princi-
pio de la concentración de poder, a la vez que introduce una institución
plebiscitaria que nada aporta a un sistema que es denominado «Reino»
(art. 1 de la Ley de Sucesión) a pesar de la no exis(encia de Monarca y de
la persecución incansable de la figura de D. Juan, heredero de la legitimi-
dad histórica de la Corona española. Así, era el general Franco quien,
como establecía el artículo 6 de la citada Ley sucesoria, debía proponer a
las Cortes a una persona de sexo varón, español, mayor de treinta años y
católico que debe jurar las Leyes fundamentales y los principios informa-
dores del Movimiento Nacional (art. 9 de la Ley de Sucesión). En 1969 es
designado como sucesor a título de Rey D. Juan Carlos de Borbón.
El tercero de los períodos a los que hacemos mención se corresponde
con la definitiva consolidación del Estado franquista dentro de la socie-
dad internacional. Esta etapa comienza a partir de la década de los cin-
cuenta y se proyecta hasta la muerte de Franco. En este lapso de tiempo
s~ promulgan la Ley de Principios fundamentales del Movimiento Na-
c~onal (1958) y la Ley Orgánica del Estado (1967), consolidando el prin-
cipio de concentración de poder, aderezado por una falsa doctrina social
~tolicista que intentó mantener el régimen aun después de la desapari-
ción física de Franco, tal y como él mismo expuso en el Mensaje de fin
de afio de 1969, a través de la célebre frase «todo queda atado y bien
atado».
 100 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

2. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL Y TEMPORAL DE LA TRANSICIÓN POL1TICA

ESPAÑOLA

Realizado un somero bosquejo de la realidad frahquista1 con-espond

ahora delimitar y establecer el objeto de nuestro análisis ya que, a I>es e
de la existencia generalizada de posturas doctrinales al respecto, la coar
creción de un concepto y de un tempus definitivos respecto a la transic it
política española no es un tema cerrado. n
Podemos definir el término transición, ·tal y como establece la Rea}
Academia Española, como «la acción y efecto de pasar de un modo de se
o estar a otro distinto». De esta acepción terminológica podemos obser~
var, a nuestros efectos, lo siguiente:
A) Se trata del «ejercicio de una potencia», .de la realización de un po.
der. Este poder transformador va a ser canalizadq política y jwidicamente
como más adelante veremos, dando lugar a un sistema de libertades'
siendo el protagonista de todo este proceso el pueblo español, evolucio~
nando social y políticamente con una madurez ejemplar sin precedentes.
B) La transición, como acción que es, trata de «pasar de un modo
de ser o estar a otro distinto». Si hablamos de la transición «política» ob-
viamente centramos nuestro estudio en el paso que se produce en la es-
tructuración y realización del gobierno de· los ciudadanos, de un «modo
de ser o de estar» político a otro diferente; ~n concreto, del Estado fran-
quista al régimen constitucional democrático.
• f

C) Pero el problema no queda resuelto, pues si bien ya sabemos que

nos referimos al paso de un régimen en el que no se reconocían las reglas
democráticas a uno en el que jurldicamente éstas son defendidas, corres-
ponde a continuación establecer la delimitación temporal de este proceso.
Siguiendo de nuevo a Morodo podemos disting uir entre un periodo
previo o «pretransición» -que se correspondería con los últimos años de
franqu ismo hasta el nombra miento , en julio de 1976, de Suárez como
Presidente del Gobier no-, y la transición estricta, encuad rada temporal-
mente desde el evento anterio r hasta la entrada en vigor de la Constitu-
ción Españo la de 1978.
Cotarelo, por su parte, aboga por una amplia ción del periodo, inclu-
yendo en la transición la «pretransición» de Morodo y culminándola, no
con la promul gación de la Constitución, sino con la llegada al poder del
Partido Socialista en 1982.
De Esteba n y González-Trevijano concre tan su postur a al respecto de-
limitan do tempor alment e la transic ión política como un periodo que se
desarro lla desde la muerte del general Franco , acaecid a el 20 de noviem-
bre de 1975, hasta la promu lgación y entrad a en vigor del texto constitu-
cional de 29 de diciem bre de 1978, admiti endo igualm ente la gestación,
ji?>

LA CONSTITtJCIÓN ESPAROLA Y SU ELABORACIÓN PÁRLAMENTARIA 10'1

tanto en el seno del. aparat~ fi:anquista comd en la oposición democrática

e incluso, en la opmión publica en general, de actividades preparatorias
d~ la transición.
consideramos que, a efectos didácticos y para asumir con un mayor
rigor la reálid~<l, histórica, la temporalización de la transición política co-
mienza (adm1t1endo, eso sí, labores preparatorias), con la muerte de
quien si~b~lizaba Y rnante?fa el Estado surgido después de la guerra civil
y el cons1gu1ente nori:1bram1ento _d~ D. Juan Carlos como Jefe del Estado a
título de Rey. Conclmría la trans1c1ón con la entrada en vigor de la Consti-
tución de 1978. ' '
Se da paso así a un régimen democrático que, como tal, va paulatina-
mente perfeccionándose, aunque no cabe afirmar que la victoria socia-
lista represente la culminación de la transición política espafiola. Y esto
porque, de ser así, se solaparía tanto la interesante tarea desarrollada por
el Monarca como por la Unión de Centro Democrático (UCD) en el adve-
nimiento del sistema democrático. Además, en segundo lugar, los propios
autores que defienden esta tesis, al aludir a las intentonas golpistas reco-
nocen su claro carácter involucionista, es decir, tendentes a hacer volver
un sistema totalitario que destronase a la naciente democracia española.
No es positivo, en suma, que el estudio y la .comprensión de un hecho his-
tórico realizado por el pueblo español en general sea entendido desde un
punto de vista político unidimensional que puede confundir la democra-
cia con una determinada ideología, excluyendo en cierta forma aportacio-
nes muy valiosas de partidos y grupos (no sólo políticos) radicalmente di-
ferentes que coadyuvaron al advenimiento de un sistema como el que
gozamos en la actualidad.
En conclusión, el paso de un «modo de ser o estar» dictatorial a uno
democrático puede delimitarse históricamente marcando su comienzo
con la muerte de Franco y el posterior nombramiento de D. Juan Carlos
como Rey y finalizando con la promulgación de la Constitución de 1978.
Admitimos asimismo las tareas preparatorias de la transición política,
junto con posteriores perfeccionamientos de un «ser» que ya «es» demo-
crático, no lo olvidemos. Corresponde aquí el estudio de la «pretransi-
ción» y de la transición política en sentido estricto. El debate sobre si ésta
ha sido o no culminada queda emplazado dentro de una discusión/valora-
ción que depende en gran parte de los condicionamientos políticos de
cada cual.

3. CARACTERES DE LA TRANSICIÓN POLÍTICA: MULTIFACÉTICA,

COMPLEJA, CONSENSUADA Y REFORMISTA

Sin intentar agotar las posibles caracterizaciones que configuran la

naturaleza sustancial de nuestra transición política hacia un sistema de-
mocrático, creemos necesario destacar los siguientes aspectos:
102 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL ''

-La transición polftica espan.ola aparece como multif~cética, Poi'

' 1po1ft'~co ~s trt'cto como a mve
chica, pues se proyecta tanto a ruve ' 1econórn¡.
lé.
co-sindical (Pactos de la Moncloa) o rehgioso, destacando en esta últ¡
faceta el importante papel ju~ado por el C~denal :arancó~, Presidente~:
la Conferencia Episcopal, qmen siempre mten~ó ~ntroduc1r en Espafía 1
doctrina del Concilio Vaticano 11'. ~bogando as1m1_smo por un ,régirnen d:
libertades, como se puso de mamfiest~ ~n la homilía que pronunció, ante
el recién proclamado Rey, el Z7 de noviembre d~ 1975.
-Pero, además, en cada una ele las facetas res~fí.adas apar:ece COnfigu.
rada la transición como el producto de_ una op~rac1ón compleJ~, a- muchas
bandas, en la que factores internos e mtemac10p.ales, económicos, socia.
les, político~ y jurídicos establecieroq un entramado cuyo equilibrio se
mantuvo debido a la necesidad de unos y otros para conseguir el con.
senso.
-Este tercer elemento, el consenso, tal y como más adelante expone-
mos al caracterizar la Constitución, se nos presenta como un elemento
determinante para la comprensión, realización y conclusión de la transi-
ción política, en su efecto legitimador de las decisiones gubernamentales
a la vez que también permitía que éstas fuesen permeables a la opinión de
la oposición.
-En cuarto lugar la transición política partió de una base refonnista,
frente al inmovilismo y rupturismo pretendidos por algunos. Segura-
mente fue la única opción que permitía la realidad política del momento,
tal y como a continuación exponemos.

4. LA «PRETRANSICIÓN». APARICIÓN DE LA VÍA REFORMISTA

Con anteripridad a la muerte de Franco (20 de noviembre de 1975) se

venían produciendo, tanto entre las fuerzas de la oposición como dentro
del aparato franquista, una clara conciencia de la necesid~d de proceder a
una superación de la situación que se impondría tras el citado evento.
Para la oposición el objetivo era claro: el establecimiento de un sistema
democrático. Sin ~mbargo las vías que se propugnaban para conseguirlo
se presentaban difer~ntes, seg(\n se abogase por una total y completa rup-
tura con el ,sisteJµa frapquista -hechp éste que podría conllevar un nuevo
enfrentamiento civil-, o bien se considerase más oportuno el camino de
la reforma, camino en virtud del cual se pretendía alcanzar idéntico obje-
tivo pero partiendo de la legalidad franquista y asumiendo este hecho
como dato a tener en cuenta. Prevaleció esta segunda opción, la refor-
mista, porque indudablemente era _la que se observaba como posible sa-
lida por el aparato franquista más evolucionado que intentaba superar la
dialéctica schmittiana amigo ..en,@migo y fundar así un nuevo orden de
convivencia. Esta opción ,era la qqe además contaba con el beneplácito de
las potencias occidentales para con ello proceder a una «voladura contro·
 LA CONSTITUCIÓN ESP~OLA Y SU ELABORACIÓN PARLAMENTARIA 103

lada» del sisten:a Y_evitar a su vez el deslizamiento de éste hacia posturas

extremistas de 1zqm~rdas, tal y como ocurrió en Portugal.
Si como hemo~ Visto hasta el momento, la opción por la vía reformista
vino en gran medida adoptada por necesidades fácticas, reales y no mera-
mente academicis_tas, destac~ sobre todo tres sucesos que, podíamos de-
ir. influyeron -s1 no determmaron- la opción a aplicar.
e 'El primero de ellos es el asesinato por la banda terrorista ETA del
presidente del Gobierno) Almirante Carrero Blanco hecho mediante el
cual se cer-cenó la opción' inmovilista o defensora del mantenimiento del
statu qua. ·
En segundo lugar Arias Navarro y su «espíritu del doce de febrero» de-
mostró a todos que la línea aperturista, , tendente a desarrollar en el sen-
tido más liberal posible ,el régimen franquista, pero manteniendo sus
esencias, no ,podía ser el cau€e~de la transición. Así este tenue intento de
Arias Navarro para liberalizar el sistema; tal y como anunciaba en un dis-
curso pronunciado en dicha fecha del año 1974, ejemplificó (afortunada-
mente antes de que su aplicación hubiese sido determinante para el poste-
rior desarrollo político), un fracaso «de laboratorio» que inclinó
definitivamente a muchos hacia el diálogo con la oposición e hizo apare-
cer a la opción .reformista como única posibilidad de conjurar una nueva
crisis nacional.
En tercer lugar, la oposición reagrupa efectivos y esfuerzos, coordinán-
dose en las conocidas Junta Democrática y Plataforma de Convergencia
Democrática (197 4 y 1975 ), uniéndose definitivamente en 1976 en la de-
nominada «Platajunta» con el fin de establecer un interlocutor válido ante
el Gobierno.
Por tanto ni inmovilismo ni aperturismo ni rupturismo: el reformismo
aparece .c omo opción superadora de posibles enfrentamientos y como
base para la consecución de un consenso social y político en el que se ci-
mentase la nueva organización de poder que se empezaba a vislumbrar.

5. LA TRANSICIÓN POLÍTICA

Tras la muerte de Franco, D. Juan Carlos asume la Jefatura del Estado

como Rey de España y, procede al nombramiento de un primer Gobierno
en el que Arias Navarro sigue apareciendo como Presidente. Una vez ad-
quiridá la confianza de los sectores menos transigentes del franquismo, y
1

debido a la inoperancia de la postura aperturista que ,el Jefe del Ejecutivo

ejemplificaba, en julio de 1976, tras la dimisión -forzada- de Arias, es
nombrado Presidente del Gobierno Adolfo Suárez, uno de los miembros
de la tema que, tal y como estableciese la legalioad franquista, presentó al
Rey el Consejo del Reino. Opta así el joven Monarca por un hombre de su
misma generación que provenía del sector más renovador del Movimiento
Nacional y cuya biografía política no suscitaba muchos recelos por parte
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
104
de las fuerzas opositoras, dejando a un lado las candidaturas de Silva y de
López-Brav~.. a cabo el Rev evidentemente renovadora en u
Esta dec1s16n que 11eva J' • • ríd' n
'd d rát' va a encontrar una plasmación JU ica con una ra
senti o emoc lCO,
.d
1c · d 1R · ·
brosa presentándose ante las Cortes y e onseJo e e1no un
p1 ez asomd L , ara la Reforma Política, norma que, de acuerdo con la
proyecto e ey P . . L p d
más estricta legalidad franquista, se configuró co~o ey u~ amenta1 y
que va a servir de puente para que la reforma preVIsta pe~ita hacer lle.
gar al pueblo españ.ol, desde lo p:escrito por las leyes franqmstas, a un ré.
gimen constitucional y democrático. .. .
y es que, además de establecer una nueva _legitimación b~ª?ª en la
soberanía popular y el imperio de la ley, consigna un proc~du1?iento de
«reforma» que será el utilizado para redactar la futura Constitución espa-
ñola de 1978. Se desmonta así aquello de «después de Franco, las institu-
ciones», puesto que son estas mismas las que mediante su mayor o menor
pasividad, realivm un llamativo «haraquiri» en el momento de la aproba-
ción del proyecto de Ley para la Reforma Política. .
Si bien las fuerzas de la izquierda optaron por la abstención y la ex-
trema derecha por el voto negativo, el proyecto de Ley citado fue ratifi.
cado por el pueblo español en el referéndum realizado el 15 de diciembre
de 1976. A partir de este momento se abrió la «caja de Pandora», desatán-
dose unos vientos· democratizadores que posiblemente superaron las ex-
pectativas de algunos de los propios navegantes: en febrero de 1977 se
permite la existencia de partidos políticos, saliendo así éstos de la clan-
destinidad, legalizándose el Partido Comunista en abril de ese mismo
año, que también va a ser testigo en el mes de mayo de la renuncia que
realiza D. Juan de Borbón en su hijo D. Juan Carlos, de los derechos di-
násticos que a aquél le correspondían como heredero legítimo de Alfon-
so XIII. Este hecho, junto con la aceptación de la Monarquía que el pue-
blo español reflejó en el referéndum constitucional celebrado el 6 de
diciembre de 1978 y la posterior actuación del Monarca en la intentona
golpista del 23 de febrero de 1981, ha dotado de legitimidad tradicional,
carismática y, sobre todo, racional y democrática-en terminología webe-
riana- a una institución que, como vimos, se presentaba, en un primer
momento, como herencia del régimen de Franco. Quizás ese «todo queda
atado y bien atado» símbolo del deseo del propio general Franco de dotar
de continuidad a su régimen, tal y como comunicó al pueblo español en
las Navidades de 1969 (poco tiempo después del nombramiento de D. Juan
Carlos como sucesor a título de Rey), quedase ya en entredicho por la
temprana actuación del joven Monarca cuando asumió la Jefatura del Es-
tado Y llevó a éste por la senda democratizadora convirtiéndose a la vez
que en piloto del cambio democrático, en un Re~ para todos lo~ espafto-
les, como ya desease su propio padre.
Si el 15 de junio del año 1977 se celebraron las elecciones legislativas
que conformarían las Cortes Generales encargadas de redactar la nueva
 LA CONSTITUCIÓN ESP~ OLA y SU ELAB 105
ORACIÓN PARLAMENTARIA

constitución, en octu bre Frag a hací a 1 .

conferencia cele brad a en el Club Siglo ~es ~nta ción de Carrillo en una
os cimientos para
la edificación de una Patr ia sin exclusi · nos nuev
edificio en el cual actu alme nte desa rroll a::es comtenza ban a suste ntar el
os nueS ro ac?n tecer vital.
Quizás aque l derr umb amie nto d
os al que aludía-
mos al prin cipio de este epígrafe q~e u~\ muro s patn
su~o.r Y lágrimas»
costó al pueb lo espa ñol por su cn'.iel enfr e~~ «~angrefr
atn~1da, haya per-
mitido que los nuev os cimi ento s convivencial~1ento
fortalecidos y dese ados por la amp lia may oría dslde mbolcrát1cos aparezcan
e pue o español.

A
II LA ELABORACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOL
DE 1978
CONS TITUCIONAL
1. CONDICIONES PREVIAS A LA TRAMITACIÓN DEL PROYECTO
EN SEDE PARLAMENTARIA

idas al pro-
Siguie~do las indic acio nes d~l profesor Pérez Royo, refer
icionantes pre-
ceso cons tituy ente espa ñol, cons idera mos como tales cond
vios los siguientes:

-Est able cim ient o de un novedoso principio legitimado

r. La Ley para
de la que habl a
la Reforma Polí tica (LRP), esa «octava Ley Fundamental»
ma franquista y el
Lucas Verdú, surg ida com o norm a puen te entre el siste
idad (De Este-
nuevo régi men de liber tade s que se establece con posterior
ero el principio de
ban y González Trevijano), defe ndía en su artículo prim
tes para to-
soberanía popular, reco noci endo como inviolables y vinculan la pers ona.
s de
dos los pode res del Esta do los dere chos fund ame ntale
alme nte es una
Desde este prin cipi o legit imad or, esta norm a, que form
un cará cter bi-
nueva Ley Fund ame ntal, aunq ue mate rialm ente pres enta
imación, va a pres-
fronte en el que se mez cla cont inuis mo con nueva legit
a la refor ma cons-
cribir tamb ién el proc edim iento a segu ir para proc eder
lativo bicameral
titucional (art. 3), a la vez que estru ctura un pode r legis
(art. 2 y disp osic ione s trans itori as), el cual ejercerá
enormes influencias
el texto de nues tra
en la conf igur ació n defin itiva bica mera l recogida en
Constitución (arts . 66, 68 y 69 CE.). lo como po-
-Si hem os visto cóm o la legitimación recae sobre el pueb
de legalidad qu~
der sobe rano cuya volu ntad se expr esa en un principio
mos ~bservar s1
somete a los pode res públ icos , en segu ndo luga r debe
const1tl;lyente _se
existen las condiciones mínimas para que en el proc~so
nes_ polít~cas exis-
pued an repr oduc ir sin limi tacio nes las diferentes opcio
tentes en el cuer po social. En este sent ido se reconoce la
existenci_a de par-
tidos políticos (RDL de 8 de febrero de 19?7) ~ la vez que~
e~ pnm ero _de
Movimiento Nac10-
abril, se supr ime defin itiva men te la orga mza ción del
nal y se reco noce la liber tad de expresión.
 106 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

-La tercera de las condiciones requeridas se refería al carácter ne

sano de una nonnat iva electoral que permitiese la elección de una AsaCe.
blea constituyen.te sin que se coaccio1?ase la voluntad li?rem~nte exp~:
sada por los ciudadanos. Aparece así, Junto a lo que ya d1spus1ese la lap
e) RDL de 18 de márzo de 1977 sobre normat iva electoral.
•
-Fruto de las elecciones celebradas el día 15 de junio de 1977, seco
figuran unas Cortes Generales donde se observa, excepto la presencia ~-
nacionalistas del País Vasco y de Cataluña,· una clara bipolarización, entr'
partido s de derecha y de izquierda, prevaleciendo en ambos bloques 1/
de tendencia modera da (UCD y PSOE). Aparece un órga~o constituyent!
bicameral, apesar de que este aspecto choca con la doctnn a, más favora.
ble a una Asambl ea constituyente ~níoame:al,1ya que-.s~ trata de acrisolar
una representación popula r y el b1cameral1smo es utilizado para estable.
cer una suerte de representación comple mentar ia de tipo territorial, que
cuando se procede a la obra constituyente, carece de razón de ser. '
No obstante, y debido a la existencia de un órgano legislativo bicame.
ra1 a raíz de 1a LRP, esta estruct ura se mantuv o, lo cual contribuyó a un
increm ento del tiempo de elaboración del texto constit ucional .
Alguno s autores defiend en que las Cámara s que se eligieron en la fe.
cha citada no gozaba n del carácte r de constituyentes, debido a que no se
estableció así en la convoc atoria de las misma s. Los más, sin embargo,
opinan lo contrar io, ya que los diferentes partido s políticos así lo expo-
nían en las Cámara s haciénd ose eco de ello los medios de comunicación.
Estas Cortes Constituyentes rompie ron con la exigencia doctrin al de que
sus funciones solame nte iban dirigidas a la realiza ción del texto constitu-
cional, para disolverse posteri orment e y que se eligiesen nuevas Cortes or-
dinarias. En el caso españo l no fue así, ya que las Cortes que .procedieron
a elabora r el texto constit uciona l tambié n realiza ron tareas de legislación
ordinar ia.

2. TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN

A) Fase de redacción del proyecto constitucional

Una vez elegidas las Cortes Genera les, al ampar o de lo que la LRP es-
tableciese en su artícul o 3, el Congre so de los Diputa dos eligió una Comi-
sión que denom inó en un primer momen to «const itucion al» y luego «de
asunto s constit uciona les y liberta des pública s», en el seno de la cual se
desi~ó un~ Ponenc ia ( 1 de agosto de 1977) formad a por los diputados
uced1 s~ C1sneros Labord a, Herrer o y Rodríg uez de Miñón , Pérez-Llorca
Y Rodng o, junto al sociali sta Peces- Barba Martín ez el comun ista Solé
Tura, e! alianci s~ Fraga Iribarn e y el catalán Roca i J~nyen t. Comenzaron
sus sesione s el d1a 22 de agosto, desarro llándos e hasta el 14 de diciembre
del año 1977.
r
1
LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA YSU ELABORACIÓN PARLAMENTARIA fó1

Respec_to al trá~ite de la Ponencia hay qti~ destacar que, frente a lo

que sucedió, ~or ejemplo, e~ la redac~ión del texto republicano de 193'1,
rodas las labores prepara!onas se reahzarorl en sede-parlamentaria:. l!ste
hecho, ~unt-o al carácter bi_catneral ~e 1~ Asamblea C(?nstitúyente prorroga-
ron el tie?1Pº de elab~ra~ión constitucional dentr9 de uha situación polf..
rica y soc1al muy compleja. · ,
Las labores de 1~ Por:ie!1cia se desarrollatori sin pubfícidad por lo qué
no quedó co~stan~ia ofici~l-de sus trabajos, -si exceptuamos- fa trans-
cripción taqmgráfica que recoge de manera sucinta la Revista de las Cor-
tes Generales en su segundo número-. Este carácter secreto hizo que, en
noviembre de 1977, unos dos meses antes de la publicación el 5 de enero
de 1978 del Anteproyecto de Constitución, se filtrase a la prensa un texto
de trabajo interno de la Ponencia conocido como Borrador Constitucio-
nal, texto que atrajo sobre sí numerosas críticas¡ientre ellas las del profe-
sor Tierno Galván, miembro del Partido Socialista Popular, que fue ex-
cluido·de la Ponencia.
Pues bien, junto al texto del Anteproyecto se publicaron los votos par:.
ticulares formulados por los ponentes, abriéndose un plazo de veinticinco
días para la presentación de enmiendas. Después del estudio de las mis-
mas por la Ponencia, ésta elevó un Informe á la Comisión con fecha de 1O
de abril de 1978. Concluye así la etapa de redacción del texto constitucio-
nal, entrando en una nueva fase de discusión pública de dicho texto .
• r

B) Fase de discusión parlamentaria del proyecto

Desde el 5 de mayo al 20 de junio del mismo año, la Comisión de

Asuntos Constitucionales y Libertades-Públicas del Congreso, discutió el
texto del Informe de la Ponencia, elevando al Pleno un Dictamen el día 1
de julio, junto con las enmiendas y los votos particulares. El Dictamen se
discutió en el Pleno de la Cámara Baja durante los días 4 a 21 de julio,
elaborándose a continuación un Texto de Proyecto de Constitución que
fue sometido a votación en su conjunto en la última de las fechas indi-
cadas. '
El texto aprobado en el Congreso se remitió a la Co~isión de Co~stitu-
ción del Senado que abrió un plazo para la presentació~ de enmiendas
hasta el día 7 de agosto. La Ponencia encargada del estudio del texto_y de
las enmiendas a él presentadas no pudo redactar un Informe al •no disp~-
n_er de tiempo para ello, procediéndose al debate en el seno de 1~ Comi-
sión constitucional que duró desde el 18 de agosto al 14_ de septI:mbre,
elevando al Pleno de la Cámara un Dictamen que fue publicado el dia 6 de
octubre, junto con los votos particulares. El Pleno de la Cámara ~ta ~e-
batió dicho texto y procedió a publicar el 13 ~~ octubre las «Modificacio-
nes al Texto de Proyecto de Constitución remitido por· el Congreso de los
Diputados».

,-
 108 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

C) Fase de conciliación Congreso-Senado

Al no existir coincidencia total entre el texto del Congreso y el del S
nado se hubo de reunir la Comisión Mix~ previs ~ en la LRP: Esta Corn~:
sión, que realizó sus labores secretamente, mtrod uciend o soluciones que no
existían en ninguno de los textos de las Cámar as (aunqu e la redacción de]
artícul o 3 de la LRP no permi tía ese extremo), la compo nían las siguiente
personalidades: Hemá ndez Gil como Presidex:ite de las Cortes Generales, e!
cual tambié n presidió esta Comisión; los Pres_identes del C?ngreso y del Se.
nado, Álvarez de Miran da y Fontá n P_érez, Junto a los. diputa dos Guerra
González (PSOE), Pérez-Llorca y Rodrigo (UCD), Roca i Junye nt (Minona
catala na) y Solé Tura (PCE); como senad ores acudie ron Abril MartoreU
(UCD), Jimén ez Blanc o (UCD), Ramo s Torrec illa (PSOE ) Y Vida Soria
(PSOE). El Dictamen de la Comisión Mixta se public ó el día 28 de octubre
de 1978, siendo luego somet ido a votaci ón por separa do en cada una de las
Cámar as para su aproba ción parlam entari a en sesion es celebr adas el día 31
de ese mismo mes, aprobá ndose por una ampli a mayon a.

3. ETAPA PERFECCIONADORA DE LA EFICACIA

Al conso lidarse parlam entari ament e el Proyec to de la Comis ión Mixta,

el 3 de noviem bre el Rey convocó al pueblo españo l para que el 6 de di-
ciemb re se pronu nciara sobre el proyec to de Consti tución , obteniéndose,
dentr o de un censo de 26.63 2.180 ciuda danos , 17.87 3.301 votos I

15.706.078 a favor y 1.400.505 en contra .

Poster iorme nte, tal como prescr ibía la LRP (norm a básica regula dora
del proces o que hemos venido descri biendo , junto a los reglam entos par-
lamen tarios respec tivos de cada Cámar a), ei Rey proced ió a la sanció n y
promu lgació n del texto en sesión conjun ta de las Cáma ras el día 27 de di-
ciemb re de 1978. Algunos autore s consid eran que el Rey únicam ente pro-
mulgó el texto y, al dar paso a un sistem a democ rático no plasm ó una
sanció n que podía entend erse como propia de una Mona rquía limitada.
La Const itució n se public ó en el BOE en castel lano y en el resto de len-
guas oficial es dos días despu és, dicen los rumor es, para evitar el sobre-
nomb re consti tucion al de «Inoce nta».
Por tanto, duran te el proces o de elabor ación del texto constitucional,
encon tramo s una prime ra etapa de elabor ación en sede de Ponen cia que
s
llega hasta el comie nzo de la fase de discus ión en la Comis ión de Asunto
n
Const itucio nales, etapa ésta que se divide en los trabaj os que realiza
tanto en Comis ión como en Pleno, el Congr eso y el Senad o. Poster ior-
mente se produ ce una etapa de concil iación que se desarr olla por parte de
la Comis ión Mixta para, poster iorme nte, pasar a la aprob ación definitiva
en sede parlam entari a, conclu yendo con la consu lta popul ar refren daría
y
la sanció n y promu lgació n regia.

a::d
►

LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y SU ELABORACIÓN PARLAMENTARIA

109
Se cumplen pues, en mayo r o meno r medida, todos los requisitos que
Pérez Royo destacaba para poder habla r de ~ue _nuestro texto constituc~~
al se conforma como una verdadera Const1tuc1ón, desde su nueva leg1t1--
~dad y el ejercicio del poder constituyente por el pueblo, hasta la
con-
sulta refrendarla.

Ifl. CARACTERES DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978

Sobre la base de las diferentes clasificaciones constitucionales que ex-
pusimos al comienzo de esta Lección podemos calificar nuest ra Const
itu-
ción como: ·

l. POPULAR

Popular ya que obedece al principio democrático (art. 1.2 CE), sin con-
siderar que la Corona participe del poder constituyente. Esta institución
ofreció un ejemplo de moderación al no inmiscuirse en las labores de
pre-
paración de la Constitución. Ya dijimos ·en su momento que en los regí-
menes democráticos actuales esta diferenciación entre textos otorgados,
pactados o impuestos se encue ntra ampliamente superada.

2. ESCRITA Y EN UN SOLO DOCUMENTO

Escrita y en un solo documento, frente al sistema franquista, basad o

como sabemos, en la publicación sucesiva de distintos textos de rango
«fundamental».

3. RíGIDA

Desde el punto de vista de la flexibilidad o rigidez de la norma, nuest ra

Constitución puede calificarse de rígida, llegando hasta niveles de casi
in-
tangibilidad respecto a los ámbitos materiales protegidos por el proce
di-
miento de reforma establecido en el artículo 168 CE. Este procedimie
nto
aparece como uno de los aspectos más criticados por la doctrina que,
sin
embargo, considera adecuado el procedimiento recogido en el artícu
lo
167 CE con carácter general.
Como es sabid o, la actua l conce pción de la reform a const itucio
-
nal como garantía de la permanencia de la propia Constitución, requie
-
re que los procedimientos de reform a permi tan ser utilizados, aunqu
e
supongan un plus a la tramitación establecida en el procedimiento ordi-
nario.
 110 LECCIONES OE OEREtHd CO
NSTITUCIONAL

4. Poco ORIGINAL

N mpoco Como una Cons titución original sino, todo lo co

· oaparecCa e tªrta Magna asu · tanto .dl ntra
no, nuestra me influencias e Derech ·
nal (art. 10 CE), del constitu
cio na lis mo • ( í 1Títul II e ernac¡ -
o mt
pa tn
correspondientes de la ~01;1 ~ ~e erente a la
Corona acoge los preceptos o as e 1 O-

de 1876, a veces de manera st1tución canovista

casi literal, o el esta~lecimien
bicameral muy similar al exist to
ente en la LRP), al igual que de ui:i sistema
constitucionalismo foráneo. p~ovementes del
Destacan sobre todo ~as _apo
cho constitucional extranjero rtacio~es del Dere-
tomadas de Alemama (mtro
mentarismo «de Canciller» du
y racionalizado, tal y como cción del parla-
lado en la posición preemine se observa, de un
nte
y 100 CE -, y de otro en la int del Presidente del _Gobierno -a rtí cu l~ s 99
roducción de la moción de
tiva y la cuestión de confian censura construc-
za en los artículos 112 Y 11
Constitución). De Italia impo 3 de nuestra actua1
rtamos el carácter transform
sula Basso» establece en el ador que la «cláu-
artícu
-c on m at ic es - en el 9.2 CE lo 3 de la Constitución italiana, recogido
, junto a la concepción del
Las Monarquías nórdicas tam Es tad o regional.
bién influyen en la configu
ciones del Monarca, mientra ración de las fun-
s que de Francia se acoge,
diferente, el concepto de ley aunque de manera
orgánica, ya que en el vecin
rango jerárquico superior al o país gozan de
de la ley ordinaria.

5. EXTENSA PERO INACABA

DA
Sobre su extensión cabe decir
y cuatro artículos de la gadit que es, después de los trescientos ochenta
ana de 1812, el texto constit
más amplio de toda la histor ucional español
ia del constitucionalismo (p
sesenta y nueve artículos y reámbulo, ciento
las correspondientes disposic
derogatorias y finales). Coinc iones transitorias,
idimos con Jiménez de Pa rg
pueblo español llegó a sacral a al afirmar que el
izar hasta tal pu nto la Cons
prevaler en el ambiente un titución, que hizo
ansia de plasmar en dicho
mero de cuestiones posibles texto el mayor nú-
, hecho este que, como desta
ñón, puede ser perjudicial pa ca Herrero de Mi-
ra el logro del acuerdo socia
A pe sa r de todo lo dicho pu l básico.
ede afirmarse qu e existen de
pectos que no se regulan (el terminados as-
sistema de fuentes, po r eje
se h~n llegado a «desconsti mplo) y que otros
tucionalizar». Tal es el ca so
nómico, proceso que ha sta del proceso auto-
su co nc lus ión no no s pe rm
Consti!'!ción ha quedado _d ite de cir que la
efi_nitivamente ce rra da . Así
extension, nu es tra Constit pues, a pe sa r de su
ución ap are ce co mo in ac ab
pleta, como abierta. ad a co mo incom-
'
6. NORMATIVA

Si ac ud im os a la cla sif ica

ció n on to ló gi ca de Lo ew en
du da de que se tra ta de un ste in, no cabe
a Constitución normativa (ar
lo que sucedía co n el texto t. 9.1 CE). Frente a
de nu es tra Se gu nd a Repúbli
ca, se tra ta de una
►

LA CONSmUCIÓN ESPAAOLA Y SU ELABORACIÓN PARLAMENTARIA 111

Constitución que quizás n? goce ?e~ carácter prof~soral de la anterior;

ro sí 1se encuentra mucho más vinculada a la realidad que pretende re-
riar. Dicho esto no debe sorprendernos que existan ciertos aspectos en los
que se observa una clara ruptura en la relación ser y deber ser, ya que,
como ha sido el caso del artículo 67.2 CE (prohibición del mandato impe-
rativo), una norma Y ta?I~ién, la Constitución, dista tanto del incumpli-
miento-como del cumplim1ento,total. En el caso· citado, es sobradamente
conocido como realmente el -partido -político goza de dicho poder sobre
los parlamentarios elegidos en sus listas.

7. ¿IDEOLÓGICA o UTILITARIA? 11

Remitiéndonos a la explicación que dimos en su momento, hay que

destacar con Lucas Verdú al hablar de su concepto de «fórmula política»,
la existencia de una ideología latente en las Constituciones. García Pelayo
la predicaba dentro del concepto racional n~~ativo de Constitución que
sobre todo, después de su formulación kel~eniana, aparecía como sistema
relativista.
, Ya hemos indicado ·que toda Constitución encierra una ideología de-
terminada, lo que no quiere decir que esa ide9logiz~ción conlleve una su-
peditación o un determinismo de los mecarµsmo~ juridicos que aparecen
así como meros instrumentos para lograr la exclusividad de esa ideología.
En nuestro sistema democrático además, debido áI ya ·aludido párrafo se-
gundo del artículo 9 CE, nos encontramos con una potencialidad trans-
formadora del sistema que hace que la ideolbgía que subyace en el tras-
fondo constitucional pueda ser llevada a terrenos más progresistas
.¡.

progénitas, dentro de los límites de un sistema democrático representa-

tivo donde prevalece la economía de mé~cado (art. 38 CE).

8. AUTONOMISTA
En cuanto a las estructuración territorial del Estado, el sistema espa-
ñ.ol aboga por un sistema superador del viejo enfrentamiento entre Es-
tado unitario y federal. Aparece un nuevo intento de poner solución a un
problema atávico como es el territorial, configurando un Estado autonó-
mico (arts. 1.2, 2 y Título VIII CE) que describe un tercer género que
asume la unidad del Estado a la vez que la realización dentro de ella de
una descentralización política, y no meramente administrativa, que en la
actualidad supera el nivel competencia! de algunos Estados federales.

9· MONÁRQUICA

Teniendo en cuenta si la Jefatura del Estado se provee por medio de

e!ección o según el principio hereditario, encontramos que nuestra Cons-
titución opta por una Monarquía que denomina parlamentaria y a la que
califica como «forma política», según establece la doctrina, para presd-
 112 LECCI ONES DE DEREC HO CONSTITUCIONAL

giar el importante papel del Monarca act~al en la transición política.

sistema monárquico es el asumido históncamente en ~uestro país si
E.)
ceptuamos los dos periodos republicanos de corta duración. ex.

10. PARLAMENTARIA
y como no cabía de otra manera, aparece un sistem a de relación entre
los ~oderes, un sistema parlamentario, nuest ra Norm a Fu~~ ~enta I
es posiblemente el único en el que la Corona pued~ sobrevivrr, siendo que
a la
vez el que más convenía después de la concen_tración de poder franqu
ista
si no se deseaba caer en un sistema asambleano.

rv. EL CON SENS O COMO CARACTERÍSTICA ESEN CIAL

_D E LA CON STIT UCIÓ N

No queremos termi nar de carac teriza r nuest ro actua l texto constitu-

cional sin aludi r al consenso, un concepto que se conjugó, no siempre
a su
debido tiempo, a lo largo de todo el proceso de la transi ción y, más
en
concreto, en la elaboración de la Constitución. Para ello vamo s a destac
ar
su aspecto valorativo, su motivación real, el proce dimie nto que se
siguió
para lograrlo y la proyección que el consenso tuvo en el texto definitivo.

1. EL CONSENSO COMO VALOR

Tal y como expusimos al estab lecer los eleme ntos básicos, definitorios
,
carac teríst icos de todo sistem a demo crátic o, el conse nso se prese
nta
como algo ineludible. Y ello porque, si de lo que se trata es de establ
ecer
unas bases mínim as, acept ables por todos , como regla s para logra
r la
convivencia social pacífica, que perm itan el desar rollo de las potencialid
a-
des de los indiv iduos y de los grupo s, no cabe exclu ir ideas; otro modo
la
Cons tituci ón lo será de una facció n y, cuand o la mayo ría camb
ie, ese
texto tendr á que modificarse, con la consi guien te mare a jurídi ca
y polí-
tica que puede termi nar hundi endo la nave socie taria.

2. EL CONSENSO COMO ELEMENTO NECESARIO

Pero si lo anter ior es cierto, centr ándon os más en el caso españ

ol, el
conse nso se prese ntaba no como valor, sino como un eleme nto neces
ario.
Es decir, que las circu nstan cias del mom ento no dejab an salida
para la
realiz ación de la impo sición de una ideolo gía sobre las demá s.
Por tanto los repre senta ntes políti cos se veían aboca dos, en prime
r lu-
gar, a do~ ~l país de una Cons tituci ón demo crátic a y, en segun
do lugar,
que ésta s1rne se de marc o a todas las opcio nes políti cas. Adem ás,
el par·
tido en el gobie rno (UCD), no gozab a de la mayo ría neces aria en
las Cá-
r LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y SU ELABORACIÓN PARLAMENTARIA
113
maras par~ impo~er s~s posturas, Ysentía la necesidad de hacer partícipe
a la oposición de izqmerdas de un proyecto político que así aseguraba su
legitimidad. Po~ su parte las fu~r~as de la izquierda deseaban establecer
unas bases mírumas que le perr~utieran posteriormente desarrollar su pro-
grama. Esto ~oncluyó necesa_namente en el logro de un consenso que,
también sea dicho, acortó el tiempo de redacción del proyecto de Consti-
tución. Un consenso que pre~endía ser superador, permítasenos la licencia
poética, de aquel amargo aviso machadiano al «españolito» de que «una
de las dos Españas habría de helarle el corazón».
- - .
3. EL CONSENSO COMO PROCEDIMIENTO I_J_

En cuanto al procedimiento seguido para su consecucíón debemos-s~-

ñalar que se realizó sin publicidad y ni siquiera se desarroll6·ert .sede· par-
lamentaria para que todas las fuerzas políticas pudiesen «consensuarse».
Tal y como observan numerosos autores este consenso fue «nocturno»
(Alzaga), comenzando el 22 de mayo de 1978 en una cena a la que asistie-
ron Abril Martorell, Arias Salgado, Pérez-Llorca y Rodrigo junto a Cisne-
ros Laborda por la UCD. Por parte socialista acudieron a la cita -que
pondria fin al tan temido por Peces-Barba acuerdo «natural» UCD-AP-,
Guerra González, Múgica Herzog, Gómez Llorente y el citado Peces-
Barba Martínez. Posteriormente estos pactos se ampliaron al grupo na-
cionalista catalán por parte de la UCD y a los comunistas a través del
PSOE, quedando «fuera de consenso» tanto AP como la minoria naciona-
lista vasca, precisamente los grupos de donde salieron la mayoria de los
votos de desacuerdo con la Constitución.
Por consiguiente el procedimiento no fue teóricamente el más acepta-
ble en un sistema democrático, pero sin lugar a dudas fue efectivo. Si se
hubiese realizado con la publicidad pedida por los medios de comunica-
ción y por la doctrina, la necesidad de sostener posturas radicales, de cara
a la aprobación de las bases de cada partido, hubiese conllevado la inope-
ratividad del sistema.

4. EL CONSENSO COMO REALIDAD ALCANZADA

Una vez observado el carácter aprioristico y axiológico del consenso,

su necesidad en el momento constituyente español, y su procedimiento de
substanciación, debemos destacar para concluir, cómo el consenso pro-
dujo numerosas consecuencias en temas tan destacados como el educa-
tivo, religioso O territorial, problemas sobre los que se logran acuerdos su-
peradores de divergencias muy radicales que dura~te to_da nu_estra
historia constitucional emponzoñaron la pacífica convivencia nacion~l.
En lo tocante al aspecto formal del texto, el consenso da lugar en ocasio-
nes a una redacción anfibológica de numerosos '?receptos'. lo _que ha~e
que se incremente la importancia de la interpretación constitucional. Sm
 114 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

la exten .
lugar a duda s tamb ién fue la causa tanto del incre ment o de 816
al Derec ho inte 11
del texto como de que éste queda se «abierto,. no sólo
cional, sino tamb ién al poste rior desarrollo por ley org~nica
de temas rna.
les como cierto s derec hos funda ment ales o la conse cució n
regional. Si existía acuer do sobre un mínim o aceptable, se prefir
del
ió po;
desarr :·
0

o.
ner para la legislación ordin aria la ampl iació n regul adora ,

V. ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE l 97S

de nuestro
Ya sabem ós-9u e una de las caracterí~t~cas. que desta camo s
cute igual.
texto const itucio nal era su falta de ongm abda d. Ésta reper
se observa e
ment e en su vertebración, en la estru ctura ción forma l que
(en el~
una Cons tituci ón estru ctura da en Títulos, Capítulos, Secci ones
concr eto aparece
del Capítulo Segu ndo del Título Prime ro) y artículos. En
o sesenta y
un Título Preli mina r y diez Título s que agrup an a los cient
cabe añadir
nueve artícu los que comp onen el texto const itucio nal. A éstos
junto a la de-
las cuatr o dispo sicion es adicionales, las nueve trans itoria s,
o por la es-
rogat oria y final. Pasem os, pues, a realiz ar un some ro repas
tructu ra y conte nidos de nuest ra Constitución.

-Con anter iorid ad al articu lado, nos encon tramo s ·con un

Preámbulo
sin estar d;
texto breve que asum e una decla ració n de inten cione s, y que,
destacables a
tado de carác ter vincu lante, señal a una serie de princ ipios
mos obser-
efectos interp retati vos de la norm a const itucio nal. En él pode
Cortes y del
var, en prim er lugar, una refere ncia a la partic ipaci ón de las
Aparece así
pueb lo españ ol en la redac ción y aprob ación const itucio nal.
ocer. Es decir, su
la legiti mació n que todo texto demo crátic o debe recon
ejercita me-
realiz ación y asunc ión por el pueb lo sober ano, pueb lo que
diant e dicho texto su pode r const ituye nte.
soberanía
Acoge, en segun do lugar, de mane ra direc ta el conce pto de
serie de fines u
nacio nal (entié ndase popu lar), a la vez que estab lece una
derec ho donde
objetivos a alcanzar, tales como estab lecer un Estad o de
tizar una con-
impe re la ley como expre sión de la volun tad popu lar, garan
o proteger al
vivencia demo crátic a dentr o de un orden econó mico justo
de sus derechos
indiv iduo y a los pueb los de Espa ña dentr o del desar rollo
e instit ucion es cultu rales.
te, dejando
-En el Título Preliminar (arts. 1 a 9), se recog en básic amen
los partid os po-
apart e otras impo rtant es aport acion es como la refer ente a
ptuac ión de
lítico s, sindi catos o Fuerz as Arma das (arts. 6, 7 y 8), la conce
Espa ña como Estad o socia l y demo crátic o de Dere cho, que
asume como
la justicia, la
valor es super iores de su orden amie nto juríd ico la libert ad,
lo que aparece
igual dad y el plura lismo políti co. Todo ello con un pueb
form a política
como sober ano y con la Mon arquí a parla ment aria como
¡
1
LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA y SU ELABORA ,
1 CIÓN PARLAMENTARIA 115
del Estado (art. 1). Las prescripciones de este rtf
traS partes del propio texto constitucional A~ culo se ven reflejadas en
~re la relación de poder entre Gobierno y s 1os artículos 112 a 115 SO'-
C
ras del sistema parlamentarista, 0 el Título S~rtesdGenerales conformado-
El artículo 2 establece la unidad de la na:~ 0 so~re «La Corona,.,
las nacionalidades y regiones, configurando un ;sp~nola Y.el ~espeto a
autonómico que es desarrollado en el Título VIII de ~ta O te~to_nalmente
a Constitución.
Crucial artículo el noveno ' punto fi na1 de este Tít I· p r ·
establece el carácter normativo de la Constitución u O • r~ 1~mar ~ue
1_os pnn~1p10s de~va-
dos del Estado de derecho (principio de legalida/
etc.) en sus aparta~os 1 Y 3. En el apartado segundc1::;i:: ~º%~~~:
transformadora a imagen del artículo 3 de la Constitución italiana, cláu-
, bl'
sula que establece
. . a los poderes pu 1cos remover 1os
que corresponde
ul
obstác os existentes par~ que la libertad e igualdad del individuo d 1
grupos sean reales y efectivas. Y e os

-Comenzamos, con el artículo 10, el Título I, <cDe los derechos y debe-

.,~ funda~ntales», !ítulo que abarca hasta el artículo 55 y que queda di-
vidido en cmco Cap1tulos. De manera independiente, fuera de toda inclu-
sión en Capítul~ alguno, aparece el artículo 10, verdadero frontispicio de
la parte dogmática de la Constitución en el que se proclama la dignidad
de la persona humana, los derechos inviolables a ella inherentes y el libre
desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los de-
más como fundamento del orden jurídico y la paz social, a la vez que se
considera la Declaración de Derechos Humanos y demás legislación inter-
nacional como elemento interpretador de la legislación interna.

a) El Capítulo I, «De los españoles y extranjeros» (arts. 11 a 13), con

referencias al tema de la nacionalidad, y al establecimiento de la mayoría
de edad en los dieciocho años, ha sido objeto, en su artículo 13, de la
única reforma constitucional acaecida hasta la fecha fruto de los acuer-
dos de Maastricth. Así el BOE del 28 de agosto de 1992 extiende el sufra-
gio a su aspecto pasivo para los casos de participación política en eleccio-
nes municipales (y europeas) respecto a los nacionales de otros países
cuando así lo imponga el principio de reciprocidad o los tratados.

b) El Capítulo JI, «Derechos y libertades», se extiende del artícu!o 14

aJ 52 y está subdividido en dos Secciones, dejando de nuevo, como eJe del
Capítulo al artículo 14, precepto que recoge e~ p~nc_ipio_ de igualdad de
los españoles, prohibiendo cualquier tipo de d1scnmmaciones por razón
de raza, credo, o cualquier otra causa. . ,
La primera Sección, «De los derechos fundamentales y libertades pu-
blicas» (arts. 15 a 29), recoge los derechos fundamentales comenzando
por el derecho a la vida, sostén donde reposan el resto de los derec~os, ta-
les como el de libertad ideológica, la libertad personal Y la seguo<lad, el
 l
116 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

derecho al honor y a la intimidad personal o a la libre elección de residen.

cia y circulación por el territorio nacional (arts. 16, 17, 18 Y 19). El dere-
cho a la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públi.
cas, bien sea de manera directa o por medio de representantes libremente
elegidos en elecciones periódicas (art. 23), o el derecho alá tutela judicial
efectiva (art. 24), son artículos que destacan también como relevantes
dentro de los contenidos en esta Sección.
La Sección segunda de este Capítulo II, «De los derechos y deberes de
los ciudadanos» (arts, 30.a 38,) recoge, por ejemplo, el derecho y deber de
servir a la Patria ya sea militarmente o mediante servicio sustitutorio, re-
conociéndose la objeción de conciencia (art. 30), o el derecho deber de
contribuir a las cargas públicas (art. J.1).
c) El Capítulo III, «De los principios rectores de la política social y eco-
nómica» (arts. 39 a 52), constituye un verdadero eJenco de· principios in-
formadores de la actuación de los poderes públicos, la legislación positiva
y la actuación judicial, que no pueden ser alegados ante la jurisdicción or-
dinaria si no han sido desarrollados por ley. La protección a la familia e
hijos (art. 39) junto a la protección de los derechos sociales y económicos
de los emigrantes o la tutela de la cultura y del medjo ambiente (arts. 42,
44 y 45) son algunos ejemplos de lo dicho.
d) El Capítulo W, «De las garantías de las libertades y derechos funda-
mentales» (arts. 53 y 54), establece una diferente ·gradación en la protec-
ción de los derechos, siendo los más protegidos los recogidos en la Sec-
ción ' primera del Capítulo II, debido a su carácter fundamental, e
introduciendo (art. 54) la figura del Defensor del Pueblo a imagen del
Ombudsman escandinavo como alto comisionado de las Cortes Generales
para la defensa de los derechos recogidos en el Título primero.

e) Por último, el Capítulo V de este primer Título establece la posibi-

lidad de suspensión de los derechos y libertades, tal como se obseiva en su
denominación y aparece en el artículo 55.

-Entramos así en el Título II que va a regular «La Corona» (arts. 56 a

65), acogiendo desde la definición del ejercicio de tal magistratura (art.
56) o el establecimiento de la línea dinástica a partir del Rey D. Juan Car-
los I, a los casos de Regencia (art. 59), o las funciones del Monarca (arts.
62 y 63), además de su irresponsabilidad y el carácter generalmente de-
bido de sus actos (arts. 56, 64 y 65).
-El Título III, «De las Cortes Generales» (arts. 66 a.96), es el segundo
en cuanto al número de artículos (treinta), después del Título I ( cuarenta
y cinco), y aparece dividido en tres Capítulos.
a) El primero de ellos, «De las Cámaras» (arts. 66 a 80), establece,
entre otros aspectos, el modelo bicameral (art. 66), deroga el mandato im-
 LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y SU ELABORACIÓN PARL
AMENTARIA 117
'
de cada Cá-
erativo (art. 67), desa rroll ando la composición y elección
~ara (arts. 68 y 69).
(arts. 81
b) El Cap~tulo II se refiere a la <<~laboración de las leyes»
tos legislativos
a 90), diferenciando entre leyes orgámcas (art. 81), decre
r
(arts. 82 a 85) los decre_to_s !e~es (art: 86): estableciendo
en el artículo 87
tramitación de
los sujetos activos de la miciahva legislativa, la necesaria
ndo la posi-
las nonnas legales ante amba s Cámaras (art. 90), e introducie
especial trans-
bilidad de referéndum en caso de decisiones políticas de
cendencia (art. 92).

c) Concluye este Título con un Capítulo III, «De los Trata

dos interna-
os que
cionales» (arts . 93 a 96), donde destaca el artículo 93 por los motiv
estat al.
expusimos al trata r de la nueva concepción de la soberanía
a 107),
-El Título W, «Del Gobierno y de la Administración» (arts. 97 di-
y el proce
establece sobre todo las funciones del Gobierno (art. 97),
-rec ibe la con-
miento de nom bram iento del Presidente del Gobierno
reseña
fianza del Congreso de los Diputados, según un procedimiento que r lo
erno a hace
el artículo 99-, procediendo luego el Presidente del Gobi
propio con sus Ministros (art. 100).
nuestro
-El Título V por su parte refleja el carácter parlamentario de de su
redacción
régimen democrático, tal y como se observa en la propia
epígrafe, «De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes
Generales» (arts.
ra constructiva y
108 a 116). La cues tión de confianza, la moción de censu
ctivamente)
la disolución de las Cámaras (arts. 112, 113, 114 y 115 respe
nalizado.
son fieles exponentes de un sistema parlamentarista racio
leciendo
-«Del Poder Judicial» trata el Título VI (arts. 117 a 127), estab
minado de tal
así el único caso en que uno de los poderes clásicos es deno
gobierno de los
forma. En el artículo 122 se refleja el órgano máximo de
n popular y la
jueces, mientras que en el artículo 125 se permite la acció
ia a través de la
intervención de los ciuda dano s en la aplicación de la justic
tan polémica institución del Jurado.
VII
-Los aspectos de la ,,Economía y Hacienda» se refl.ejan en el Título
(arts. 128 a 136), dent ro de los que se encuentra las regla
s básicas del pro-
del Tribunal_ de
cedimiento presu pues tario (art. 134) o la configuración
y de la gestión
Cuentas como supr emo órgano fiscalizador de las cuentas
económica del sector público y del Estado (art. 136).
Estado»
-Aparece en el Título VIII «De la organización territorial del
(arts. 137 a 158), la articulación de Espa ña como Estad
o autonómico.
_ Título, «De
a) El primero de los Capítulos que componen el citado
lo 137, la
los principios generales» (arts. 137 a 139), establece, en el articu
 118 LECCtONES DE DERÉCHO coNstrrt':Jtt('jillAU , r 1

organización territorial dél Estado en mtÜ:ticit,ios, Pf'.<>VÍ~~i~ Y Córttún¡.

darles Autónomas (CCAA), defendiendo el carácter sohdano entr~ 1~ dlfe.
rentes partes del Estado espaftol (art. 138).

b) Lo~ artículos 140 a Í 42 consti~re.rt ~1 C~pít!-11º. ti 1sobre la <<Ad,ni.

nistración local» mencionando a mumc1p1os Y provm9as Y los problemas
de las Haciend~ locales, pasando así al tercer :y fundámental Capítulo ré.
ferente a «las Comunidades Autónomas» (arts. 143 a . 158), Cápft(i.
fo en el que se regulan los procedimientos para alcan~ar la auto11ómíá
(arts. 143 y 151), la organización institucional de las m1sm~ (~rt. 15.2)' (f
el nivel competencial correspondiente a cada una de las A9mm~straciones
(arts. 148 y 149), permitiéndose en el artículo 1501a elaboración de una
serie de normas que pueden avanzar en el proceso descentralizador,. y·
prescribiendo en su artículo 155 una cláusula de cierre para el no desea-
ble caso de incumplimiento grave de obligaciones por parte de las CCAA.

-Por otra parte el Título IX establece en nuestro país la justicia consti-

tucional (arts. 159 a 165), y el Título X reconduce el carácter rigido de la
Constitución,estableciendo un doble procedimiento de reforma (arts. 166
a 169), hecho éste enormemente criticado por la doctrina. En ambos ca-
sos se configuran, tanto la justicia constitucional como la reforma, como
instrumentos garántistas de la permanencia del texto constitucional.

' -Las disposiciones adicionales se dedican sobre todo a mantener y a

respetar los derec}:io~ forales, mientras que las transitorias son utilizadas
tanto para resolver aspectos puntuales de la realidad territorial (disposi-
ción transitoria·cuarta sobre el caso de Navarra, y la quinta sobre Ceuta y
Melilla), como para establecer la continuidad de las Cortes Generales que
procedieron a la elaboración de la Constitución (disposición transitoria
octáva),· o a regular las primeras renovaciones parciales del Tribunal
Constitucional (disposición transitoria novena).
Concluye el texto constitucional con una disposición derogatoria que
procede a derogar expresamente una serie de normas, esencialmente las
Leyes Fundamentales franquistas y la LRP, junto a una derogación gene-
ral de aquellas normas que se opusiesen a los c;ontenidos constitucionales.
Por último la disposición final determina la entrada en vigor de la
Constituci~n el mismo día de su publicación en el BOE, ordenando que
ésta se realice en to~ las lenguas _de E~pafla.

-Con carácter general podemos concluir lo siguiente:

' - J
a) Que nuestra Constitución asume aquellos rcontenidos· mínimos
que ya se exigiesen por los revolucionarios franceses. Es decir, que su es-
tructura está conformada.por las partes orgánica (Título Preliminar y Tí-
tulo I) y dogmática (Títulos II a X).
 1
LA CONSTITUCIÓN ESPA~OLA Y SU ELABORACIÓN PARLAMENTARIA 119

b) Que sobte la estructuración _básica explicada, se observa la pre-

sencia de los valores y la estructuración del Estado, junto a la forma polí-
. _que éste asume, dentro de unas cóordinadas democráticas
neaconceptos como_ l?s de lib~rtad, j~sticia, igualdad o plurali~mo se pro-
tan sobre la vertiente política social y económica de la comunidad d·e-
yec ·' d 1 ' · d ,
bido a la con~epc10n e termmo emocracia desde un punto de vista am-
plio (y ampliable). a to_dos l?s aspectos de la vida societaria. Así se
nstata en la propia existencia del Capítulo III del Título I o de1 propio
co d 1 . . 1
Título VII e texto co~stltuc10na . Idéntica situación se produce en
cuanto a la forma política O a la concepción autonomista del Estado
como forma territorial.

e) Dentro de la parte dogmática no sólo aparecen los derechos de la

primera, s~gund~ Y tercera generación, es decir, derechos personales, polí-
ticos y sociales, mcluso algunos de una posible «cuarta generación» como
serían aquellos tendentes a la mejora del medio ambiente, sino que, ade-
más, en el Capítulo IV, aparecen garantizados, aunque el nivel de garantías
no sea el mismo para todos, tal y como se observa en el artículo 53 CE.

d) Respecto a la parte orgánica hemos de constatar como aparecen re-

gulados la Jefatura del Estado (Título II), Las Cortes Generales (Título ID),
el Gobierno (Título IV), las relaciones entre éste y el legislador (Título V), el
poder judicial (Título VI), el poder territorial (Título VIII), el poder inter-
pretador (Título IX) y el de reforma constitucional (Título X). Se vertebra
así una relación de poderes que, incluso desde el ámbito puramente consti-
tucional, supera la clásica división trimembre del Barón de Montesquieu
Montesquieu. Llama igualmente la atención que, frente a lo que era habi-
tual en nuestro constitucionalismo, la institución a la que se alude en pri-
mer lugar sea la Corona, hecho que no sucedía ni aun cuando el espíritu
doctrinario prevalecía en las Constituciones. Es opinión generalizada que
se trata de otra muestra de agradecimiento a la actuación regia como piloto
de un cambio, de otra parte, inexcusable (Powell). De idéntica manera se
destaca la aplicación del término «poder» para definir a la judicatura, sobre
todo teniendo en cuenta la concepción continental de los jueces como «ins-
trumento que pronuncia las palabras de la ley».

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120 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

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VIl.ALLONGA, J. L.: El Rey, Plaza y Janés, Barcelona, 1993.
 1

LECCIÓN VI

LAS FUENTES DEL DERECHO

EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
O: 1. Significad~ jurídico de las fuentes del derecho: 1. El sistema de fuentes en
su~\. Tipología del s_1ste~a de fuentes espafiol. II. La .Constitución como norma: 1
gene · tos de la Const1tuc16n como norma. 2. Valor y efectos de la Constitución como
funda:,ef El principi~ d~ _interp~taci~n conform~ a la Constitución de todo el ordena-
n~~to. ro. La ley: S1gruficad?, t1~andad y m~mfestaciones: 1. Significado y concepto
!Ille 2 Titulares del poder leg1slat1vo. 3. Contemdo de la ley. 4. Manifestaciones de la ley.
de ley. ánica y ley ordinaria. IV. Disposiciones del Gobierno con fuerza de ley: decretos le-
LeY º1ecretos legislativos. V. La potestad reglamentaria, fundamentos y clases. VI. Los tra-
yed Y internacionales. VII. La costumbre. VIII. Los principios generales del derecho.
;. º\.a jurisprudencia constitucional. REFP.lu!.NcIA BmUOGRÁFICA.

l. SIGNIFICADO JURÍDICO DE LAS FUENTES

DEL DERECHO
1. EL SISTEMA DE FUENTES EN GENERAL

Ha sido muy discutido por la doctrina donde debe ubicarse la teoría y

el estudio de las fuentes. Para Santi Romano no podía ser otro que el De-
recho constitucional. La cuestión no fue ni mucho menos pacífica hasta
que se acabó por considerar a la Constitución como úx superior del orde-
namiento, en cuya virtud éste debe ser aplicado e interpretado a la luz de
aquélla (principio pro constitutione).
Así y todo, todavía en España parece obligado empezar cualquier re-
ferencia a fuentes con la cita del profesor De Castro, que advirtió que
tres eran los significados ,del concepto fuentes: filosófico, técnico e ins-
trumental. Partiendo de esta triple acepción tendríamos los significados
siguientes:

-Fuente del derecho es la causa última, la raíz de todo lo jurídico, el

fundamento de la realida<;l del ordenamiento jurídico. Desde este punto de
vista por fuente se eQtendería el cimiento o razón que otorga legitimación
objetiva y validez al sistema de normas de una col~ctividad.
-También se entiende por fuente de derecho, las fuerzas sociales que
pr~ucen legítimamente, dentro de una organización jurídica, los distin-
tos tipos de normas que constituyen el ordenamiento.
. -Finalmente, existirían las fuentes de copocimiento del derecho posi-
tivo o material, que se utilizaría para poder averiguar el contenido de las
normas jurídicas.
(121]
 122 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Prescindiendo ahora de los significados filosófico e instrumental, Par

De Castro fuente de derecho en sentido técnico jurídico, es cada fuer¿ª
social con potestad normativa creadora. a
Consignado así el significado general de fuente del derecho, debe ha.
cerse constar que cada ordenamiento jurídico posee su propio sistema d
fuentes. Si bien se aprecian dos factores que matean una tendencia ho~
mogeneizadora en este campo.
En primer término, en los Estados que hunden las raíces de sus ordena.
mientos en la tradición romano-germánica-continental, la prevalencia de la
ley escrita sobre el ius non scriptum es una constante que habrá de tenerse
en cuenta, tradición que al pasar por el pensamiento racionalista del siglo
XVIII, hará de la ley «un producto de la voluntad general» (Rousseau).
El predominio de la fuente escrita es resultado de la Revolución fran-
cesa que se impone como garantía de los ciudadanos en el constituciona-
lismo decimonónico, a pesar de los esfuerzos de la escuela histórica de
Savigny de mantener el «espíritu del pueblo» (Volksgeist) como fuente le-
gítima de todo Derecho (Puchta), finalmente derrotada por la desbor-
dante vitalidad del proceso codificador.
Desde otros términos, se manifieste el Derecho en forma escrita o no
(tradición anglosajona del Common Law), es lo cierto que en determina-
dos ámbitos de carácter supranacional se ha venido produciendo un fenó-
meno de mimetismo en las circunstancias políticas, sociales y económi-
cas, que permite hablar de una cierta unificación a la hora de reconocer y
enumerar cuales son las fuentes del Derecho (ley, costumbre y principios
generales) y cual es su jerarquía.
Habida cuenta de lo anterior y atendiendo -al impacto que en el sis-
tema de fuentes ha tenido la Ley constitucional en el siglo XX, podemos
distinguir tres grupos normativos diferentes:

A) Fuentes escritas
a) La «Ley constitucional» que constituiría, según el sistema kelse-
niano, el presupuesto de validez y eficacia de las normas jerárquicamente
inferiores y en general de todo el sistema (principio de constitucionalidad).
Aquí la potestas normandi la tiene el poder constituyente en exclusiva.
b) La «ley» en su doble manifestación de «ley orgánica» y «ordinaria»
(principio de legalidad). La potestas normandi la ejerce el Parlamento.
c) La potestad reglamentaria. Es el Gobierno quien ejercita la potestas
normandi: su rango es siempre inferior a la ley (principio reglamentario).

B) Fuentes no escritas
Son la costumbre y los principios generales del Derecho. No existe
aquí una potestas normandi propiamente sino que este tipo de normas es
un producto de la sociedad (usos sociales interesados).
 LAS fl)f.NTES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL E.SPAAOL
123
C) fuen tes indirectas. Los tratados internacionales y la ,·uri'sprudencia
.
Estados europeos constitucionales desde el siglo XVI h
En 1oS d • . 'bl asta 1
lución francesa, se pro uce 1 -ª irresisti e emergencia del Derecho dela
Jle:ipe (Dere_cho Real en Espana) desplazando al Derecho romano y al
ronsuetudinano (recuérdes
. V) D
e a estos efectos los Decretos de N
h . PI
co España de Fe1ipe ' ere: º. que se dictara, princeps legibus ueva anta
solutus
en es decir, exonerando al pn_ncipe de su aplicación (principio absoluto
es~nárquico). Con las rev?luciones norteamericana y francesa a finales
Te1 siglo XVIII, se acogera ?entro del dogma de la división de poderes
Montesquieu) la s~p~e1?acia de l~ ley del Parlamento como producto de
( zón escrita (pnncipio de legalidad).
la ra d . .
pero, después e 1a pnmera guerra mundial, por el influjo del norma-
tivismo jurí~ico, se empe~ará a oto~gar a la Constitución el valor de
norma supenor: su~~rlegahdad matenal o de contenido y superlegalidad
formal O de f~~acion ; en cuanto que ley ya no sólo es la voluntad gene-
ral sino tambien y de forma más transcendental del poder constituyente:
la nación en uso de su soberanía se otorga su norma superior de la cual
derivarán las demás (principio de constitucionalidad).

2. TIPOLOGÍA DEL SISTEMA DE FUENTES ESPAÑOL

Descendiendo ahora al sistema normativo español debemos señalar

que la Constitución de 1978, al introducirs~ el principio de constitucionali-
dad, es decir, al reconocerse el valor de la Constitución como norma supe-
rior a todas las demás, se ha constituido en un referente inesquivable en
nuestro ordenamiento, en un parámetro a cuya luz y medida deben ser so-
metidas las fuentes del Derecho (mejor sería decir el resto de las fuentes).
En efecto, hasta la promulgación de la Constitución, las fuentes del or-
denamiento jurídico español estaban recogidas en el artículo 1 del Código
Civil con el siguiente tenor literal:

Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la cos-

« 1.
tumbre y los principios generales del derecho.
»2. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de
rango superior.
»3. La costumbre sólo regirá en defecto.de ley aplicable, siempre que
no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada.
»Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una de-
claración de voluntad tendrán la consideración de costumbre.
»4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de
ley o costumbr e, sin perjuicio de su carácter informad or del ordena-
miento jurídico. . .
»S. Las normas jurídicas contenidas en los tratados mternacionales
no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a for-
 124 LECCIO NES DE DERECH O CONSTITUCIONAL

mar parte del ordenamfehto interno mediante su publicación íntegra en el

Boletín Oficial del Estado.
»6. La jurisprudencia complementará e1 ordenamiento Jurídico con
la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al in-
terpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del dere.
cho.
• 7. Los Jueces y llibuna les tienen el deber inexcusable de resolver
en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuen.
tes establecido».
Como ha explicado Pérez Royo bajo ese sistema sólo la ley era genera},
primaria y absolutamente incondicional. Al lado de la ley, pero subordi-
nada a ella, se encontraba el reglamento como norma dimanante del p0-
der ejecutivo (arts. 2 y 10 de la Ley de Cortes de 1942 y 23 Y 28 LRJAE de
1957). Durante el régimen autoritario del General Franco, cabían leyes
emanadas de la Jefatura del Estado al considerarse su titular sólo respon-
sable ante Dios y ante la Historia (así reza el breve preámbulo de la Ley
de Principios del Movimiento Nacional de 17 de mayo de 1958), al no
existir una división de poderes sino una «unidad de poder y coordinación
de funciones» (art. 2.º11 Ley Orgánica del Estado de 1967).
En un plano subordinado a lo anterio r se reconocía tambié n a la cos-
tumbre como fuente independiente en cuanto que uso social constante y
continuado en la que concurra la opinio iuris seu necesitatis; es decir, la
creencia social que es de obligado cumplimiento, y siempre que no exista
ley aplicable al caso (costumbre extra legem o praeter legem). No se este el
momen to de explicar el valor político que tuvo la costumbre durant e lar-
gos períodos de la Historia. Basta record ar ahora como durant e el me-
dievo fue un instrum ento de oposición a las leyes imperiales y a los esta-
tutos de las ciudades. La nobleza defenderá tambié n la costum bre frente
al absolutismo monárquico. La escuela histórica de Savigny usará la cos-
tumbre como valladar frente al liberalismo y la codificación. Y, en fin, el
Parlamento británico se apoyará en la costumbre (Comm on Law) frente al
poder arbitra rio del Rey.
Los principios generales se aplicarán en defecto de ley o costumbre,
pero a diferencia de esta última tendrá n un perma nente carácte r informa-
dor del ordena miento jurídico. De Castro decía que por princip ios genera-
les se alude directamente a un tipo de exteriorización del Derecho, a crite-
rios de valoración no formulados, con fuerza de evidencia jurídica, que
preten de paliar 1a variabilidad y 1a imperfección del Derecho como obra
del legislador. Serían princip ios hic et nunc que operar ían como funda-
mento del ordena miento , como criterios interpr etativo s y como fuente en
caso de insuficiencia de la ley y de la costum bre (funció n integradora de
las lagunas jurídicas).
El Código Civil, en el precep to transcr ito más atrás, incluye además
como fuente indirec ta la jurispr udenci a (art. 1.6). Es sabido que Kelsen
 LAS FUENTES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL E.SPAAOL 125
.deraba que los jueces dictaban en el ejercicio de sus fu i
cons~ndividuales con sus sentencias, que venfan detenn1'nad n,c ones nor-
mas 1 al as en su con-
nido por las nonnas gener es que se encontraban obligados a aplicar.
~n ernbargo, no ~s hoy é,sta una teo_ría admitida¡ porque las sentencias n~
eden situarse en un plano d~ equivalencia con las nonnas jurídicas que
~~nen un_ ~rigen (parlamentano) Y una finalidad abstracta y generalizada
(la colectIVIdad toda) ~e los que ~arece la resolución judicial definitiva y
firnle que es la sent~ncia (cuyo º1:gen emana del poder judicial y su fin es
resolver co~trovers~as. entre particulares o controlar la actividad de las
Administraciones Publicas).
para Díez-Picazo la jurisprudencia no es fuente del Derecho porque
no se encuent? dentro de 1~ enumeración de las fuentes del apa~ado l.º
del artícul~ 1. CC; se a~roxima a las fuentes del Derecho en cuanto que
se la menciona en el ·mismo artículo (art. l.º6), siendo su función la de
completar o int~grar el ordenamie~to jurídico a través de la doctrina que
establezca el Tnbunal Supremo al mterpretar y aplicar la ley, costumbre o
principios gen~rales del De~ec?º· .
Pero también sobre la Junsprudencia ha incidido la Constitución de
t 978. Así, cuando el apartado 1 del artículo 117 dice que «la justicia
ernana del pueblo español Y se administra en nombre de la ley por jueces
y magistrados integr~te s del poder judicial[ ... ] sometidos únicamente al
imperio de la ley», se está proclamando la sujeción del poder judicial a la
ley, lo que implica -como dice Díez-Picazo- la prohibición terminante
de cualquier creación judicial del Derecho. No puede haber invasión del
poder legislativo por parte del judicial como corresponde a un régimen
político como el vigente español, asentado en el dogma de la división de
poderes.
Por otra parte, la sumisión al imperio de la ley del poder judicial es una
simple manifestación más de que como órgano del Estado lo está también
a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE).
Ahora bien, la aparición en la constitución de 1978 del Tribunal Consti-
tucional (Título IX, arts. 159 a 165) y el desarrollo operado sobre éste en la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 3 de octubre de 1979, atribu-
yéndosele el carácter de intérprete supremo de la Constitución y la primi-
genia función de garantizar la primacía de la misma (arts. 1 y 27.1 LOTC),
ha hecho que las sentencias que dicte dicho Tribunal en los recursos de in-
constitucionalidad tengan el valor de cosa juzgada, vinculen a todos los po-
deres públicos y produzcan efectos generales desde la fecha de su publica-
ción en elBolet{n Oficial del Estado (arts. 164.1 CE y 38.1 LOTC).
Se convierte asf el Tribunal Constitucional por medio de sus senten-
cias recaídas en los recursos de inconstitucionalidad (cuando declare esta
última y sólo en la medida y alcance con que lo declare) en un legislador
negativo, y por tanto en un instrumento anulador de las fue~tes del Dere-
cho (ley, costumbre y principios generales) que sean contranos a la Cons-
titución.
 T
126 LECCIONES DE DERECHO GONSTITUCIONAL

Por último, el Código Civil reconoce a los tratad os como fuentes del
plena
Derecho de carác ter indirecto. Es decir¡ no ,se recoge como fuente
en la
en el artículo 1.1. CC, pero sí en el aparta do quint o de e~te pr~cepto
o me-
medid a que «hayan pasad o a forma r parte del orden amien to mtern
realid ad
diante su publicación íntegr a en el Boletín Oficial del Estado», En
de 17
el CC al inclui r en su Título Preliminar, aprob ado por Ley 31/1973,
acion a-
de marzo y Decreto 1836/1978, de 31 de mayo, los tratad os intern
iendo
les como fuente indire cta del orden amien to jurídi co estab a recog
Tribu nal Su-
un~ acriso lada doctr ina jurisprudencia} de la Sala 4. ª del
17 de
prem o (SS de 17 de diciem bre de 1968, 27 de febrer o de 1970 y
abril de 1971, entre otras muchas).
Finalmente, la Constitución en su artícu lo 96 prece ptúa que «los trata-
oficial-
dos intern acion ales válidamente celebrados, una vez publi cados
i-
mente en Españ a, forma rán parte del. orden amien to jurídi co. Sus dispos
en la forma
ciones sólo podrá n ser derogadas, modificadas o suspe ndida s
del
prevista en los propi os tratad os o de acuer do con las norm as generales
Derecho internacional».
Con la Const itució n de 1978 este esque ma de fuent es ha queda do alte-
tido--
rado sustan cialm ente -algu nos de cuyos aspec tos ya hemo s adver
al establ ecer un siste_ma más complejo y plural. ·
e
Más comp lejo porqu e la Cons tituci ón ha dejad o de ser una simpl
ional-
norm a hueca y sin conte nido norm ativo vincu lante como tradic
tener la
mente lo había sido en el Derecho públi co español, para pasar a
demá s grupos
consi derac ión de instru mento jurídi co super ior a todos los
a di-
normativos, confi gurad ora de los poder es del Estad o que ella mism
s de
seña y delim ita en sus funciones; estab lecien do _el ámbi to y los límite
cas, así
los ejerci cios de los derec hos funda ment ales y libert ades públi
en be-
como de las presta cione s que los poder es públi cos han de cump lir
neficio de la comu nidad .
es el
Su super ior e irresi stible fuerz a vincu lante se encue ntra en que
r consti-
primi genio produ cto de la sober anía nacio nal plasm ada en el pode
tuyente en cuya virtud éste dota a 1a colectividad de una lex superior.
A es-
tendrá ,
tos efectos, ésta últim a se dotar á de un Tribu nal Cons tituci onal que
Constitu-
e~tre otras funciones, las de velar por la super ior jerarq uía de la
los de-
ción depur ando adecu adam ente el sistem a de fuent es y ampa rando
recho s funda menta les y las libert ades públi cas de los ciuda danos .
También desde 1978 el sistem a de fuent es españ ol es más plural
al do-
la nece-
~e a las Comu nidad es Autón omas (art. 2.º y Título VIII CE) de
Autono-
sana potes tad norm ativa para el desar rollo de sus Estat utos de
uico del
mía, lo que ha hecho queb rar el carác ter mono lítica ment e jerárq
legisla-
~ícu lo 1.º CC, comp letánd olo con el princ ipio de comp etenc ia
Comu-
ti~a. Sobre esta cuest ión se volverá más adela nte a propó sito de las
mdad es Autón omas.
os por
Por últim~, al admi tir el artícu lo 93 CE la celeb ració n de tratad
al el ejer-
los que se atnbu ye a una organ izació n o instit ución intern acion
 J,AS FUEN'fES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITIJctONAL E.SP~Ol
127
. d competencias derivadas de la Ctmstitúcióri (el prece t tá
cic1° e así fue concebido, para posibilitar el ingreso en la ~ 0.~s Epen-
sad0, y ha de admiti r como parte integrante del sistema de fum n uro-
pea), se tratados constitutivos de la Unión Europea (Dere h e~tes e_spa-
ñ01 ~º~as emanadas de l~s instituciC>nes comunitarias d~taodpndmanod~ Y
}as no1 •··
. ferente (reg1amento_s; d.irect1v
. d'
as y 1rectrices.) Todo este asgrue po er.,
Ie~!vo se superpon~ al mtetno c?n aplicabilidad y eficacia direct ~
rección correspond1e~.te a ~a Um?~ ~urop ea tendremos ocasión de pro-
E~ºfa
fundizar en esta cuestión, sm peI')mc10 de lo que se dirá más adelante al
respecto.
En efecto, en las página s siguientes desarrollaremos, sucesivamente la
Constitución como norma , la ley y sus manifestaciones, los Decretos le~s-
Iativos y Decretos-leyes_, el poder reglamentario, los tratados internaciona-
les, la costumbre const1tuc1onal y los principios generales.

II. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA

1. FUNDAMENTOS DE LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA

La entrad a en vigor de la Constitución el 29 de diciembre de 1978 hizo

que se plantease de nuevb todo el sistema de fuentes, partiendo de la idea
de que la Constitución ·es una «superley» que prevalece y se impone a to-
das las demás normas.
Sin embargo, en el constitucionalismo histórico español primó con ca-
rácter general la idea de que la Constitución era un producto nacido del
pacto entre la Corona Y' la soberanía nacional con el simple propósito de
limitar los poderes absolutos de la primera (pacto doctrinario). Desde esta
doctrina la Constitución era un simple acuerdo entre el principio monár-
quico (Rey) y el principio democrático (Parlamento) carente de contenido
normativo alguno. 1
•

Sólo·en las Constituciones que surgieron de la libérrima voluntad de la

soberanía nacional (o popular) se atisbó un cierto valor normativo de la
constitución en tanto que norma (la no promulgada de 1873 de la I Repú-
blica y la de 1931 de'la II República~.i
Pero no fue ese un proble ma únicamente del Derecho público español;
por el contrario .:....a diferencia de la tradición «americanista» en donde la
Constitución de EEUU de 1787 siempre tuvo un valor per se en cuanto
que norma direct ament e aplicable, según puso de manifiesto ~l juez
Marshall en su célebre sentencia de 1803 (asunto «Marbury v. Mad1son»),
0 la Constitución venezo
lana de 1811 que sancionaba con la nulidad rad~-
cal las norma s y actos contra rios al texto consti tucion al-, en el conti-
nente europeo, por influjo del movimiento conservador_ res~ltante del
~ongreso de Viena por un lado, y por otro, po~ el de la i~qu~erda hege-
liana, se produc irá un fenómeno de «reducciomsmo const1tuc1onal», que
 128 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

, por influjo del fuspu.

sólo queb rará hacia 1919, fecha a part ir de la cual
ano) , se otorgará a
blicismo centro-europeo (Kelsen) e itali ano (San ti Rom
para todo s los poderes
la Constitución un contenido mate rial vinculante
úl .
públicos. resp onde así a esta tima tendencia
La Constitución espaftola de 1978
nam iento jurídico. Su
situándose como prim era y principal norm a del orde
qued a plas ma? º en su
supremacía y valor normativo inme diato y df:ec!o
está n sometidos a la
artículo 9.1: «Los ciud adan os y los pode res publicos
La razó n de ser de esa
Constitución y al resto del orde nam iento jurídico».
de la sobe ranía de la
proposición está en que la Constitución es resu ltado
antiz ar la conviven.
Nación Espaftola (Preámbulo), sien do su objetivo «gar
cho», de mod o que «la
cia democrática» y «consolidar su Esta do de Dere
le son inhe rente s, el Ji.
dignidad de la persona, los derechos inviolables que
y a los dere chos de los
bre desarrollo de la personalidad, el resp eto a la Ley
demás, son fundamento del orden poUtico y de la paz
social» (art. 10.1).
a estru ctur a polí-
La Constitución de 1978 viene no sólo a dar una nuev
cho» art. 1.1) con un
tica de Esta do («Estado social y dem ocrá tico de Dere
con fund ame nto de-
conglomerado de pode res (tria da clásica), todos ellos
rá un mar co de dere-
moc rátic o (arts. 66, 97-99 y 117), sino que estab lece
a 29), con gara ntías de
chos fund ame ntale s y liber tade s públ icas (arts. 15
cont rolá ndos e la activi-
cum plim iento prec isas y dete rmin adas (art. 53),
inist racio nes Públicas
dad gube rnam enta l (arts. 108 a 114), y de las Adm
siste ma competencia}
(arts. 9.3, 103.1 y 106.1) y, en fin, delim itand o un
orgá nico y terri toria l (arts. 2, 9.3 y 137 ss.).

A
2. VALOR Y EFECTOS DE LA CONSTITUCIÓN COMO NORM

ica, la prim era del

Esta blec ido que la Con stitu ción es una norm a jurid
es o no dire ctam ente in-
siste ma de fuentes, se trata ahor a de dilu cida r si
s los pode res públ icos .
vocable y aplic able por los ciud adan os y por todo
9.1, prec epto
El pun to de refe renc ia vuelve a ser el ya citad o artíc ulo
expo ner:
del que deri van las cons ecue ncia s que pasa mos a
ico.
-La Con stitu ción form a part e del orde nam ient o juríd
al y fund ame ntal, a
-De ntro del orde nam i~pt o, es su part e prim ordi
este sent ido el Tribunal
cuya luz debe inte rpre tarse y aplic arse todo él. En
es la norm a supr ema del
Con stitu cion al ha reco gido que «la Con stitu ción
fund ame ntad ora del or-
orde nam ient o juríd ico, la norm a fund ame ntal y
res públ icos » (STC de
dena mien to juríd ico, que vinc ula a todo s los pode
(... ) es la norm a su-
31 de mar zo de 1982), y tamb ién que «la Con stitu ción
indu dabl e que sus pre-
prem a de nues tro orde nam ient o (... ). Por ello es
cept os son ~e~a bles ante los Trib unal es» (STC de
28 de abri l de 1982).
se robu stec e y garan-
. -.La pos_1c1ón de supr ema cía de la Con stitu ción
ucio nali dad «con tra le-
tiza. a) Al instr ume ntar se un recu rso de inco nstit
 LAS FUENTES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOL 129
'
disposiciones nonn~ti~as con ~erza de ley» [art. 161.1.a) CE]; b)
yes Y blecerse un procedimiento rígido de refonna constitucional (arts
Al esta ) ·
6 a 169 CE· .
t 6 confonne al artículo 5.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: «La
~·tución es la nonna suprema del ordenamiento, y vincula a todos los
cons ~ y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los regla-
Juece 1 t . . . .
ntos según os prec~p os Y pnnc1p1os constitucionales conforme a la
~e rpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por
inte . . al en. t o do tipo
Tribunal Constitucion . de proceso's>>.
1
e Ciertamente el ~ículo _163. CE ~rohíbe a los Jueces y Tribunales ordi-
anos declarar la msconst1tucionahdad de las leyes, pero no les prohíbe,
n·no que les obliga, a plantear la cuestión de constitucionalidad ante el
~ribt:mal Constitucional cuando la ley que deben aplicar y de cuya validez
dependa el fallo, pueda_ se~ contraria a la Constitución.
-Otra consecuencia importante del valor de la Constitución como
nonna es el de su efecto derogatorio respecto a las Leyes Fundamentales
del régimen político anterior, así como en relación con las disposiciones
que se opongan a lo establecido en ellas. También opera efectos abrogato-
rios sobre el-RD de 25 de -octubre de 1839, en lo que pudiera afectar las
provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya y la Ley de 21 de julio de 1876,
en cuanto pudiera conservar alguna vigencia.

Ahora bien, hay que-destacar que no toda la legislación anterior a la

Constitución está afectada de ·inconstitucionalidad sobrevenida, sino sólo t
aquélla que sin estar expresamente recogida en la Disposición Derogato-
ria (apartados l.º y 2.º), entra en manifiesta contradicción con los princi-
pios materiales de la Constitución, pero no con las reglas formales de ela-
boración de las leyes que la Constitución establece hoy.
Señala a estos efectos García de Enterria, que el Tribunal Constitucio-
nal y la doctrina italiana han precisado, en efecto, que no puede repro-
charse insconstitucionalidad a •las leyes (o Decretos-leyes y leyes delega-
das) anteriores a la Constitución por la sola razón de que la aprobación
que en su momento las dio valor normativo sea contraria a las reglas
constitucionales actuales de aprobación de las leyes. El principio tempus
regit actum distribuye racionalmente en el tiempo esos dos efectos: la
aprobación de la ley se hizo conforme al orden constitucional vigente en
su momento; la aplicación de la ley debe respetar los principios constitu-
cionales del ordenamiento que rigen en el momento en que dicha aplica-
ción tiene lugar.
Una última cuestión queda por resolver sobre este punto, a saber:
¿quién tiene la tarea o la función de determinar qué normas se oponen a
la Constitución? En el Derecho comparado s·e han dado dos situaciones
diferentes. En la Ley Fundamental de Bonn, se encomienda a los jueces
ordinarios; mientras que en la Constitución italiana se ha enviado esta
misión a la Corte Constitucional. En el Derecho español el Tribunal Cons-
 130 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

titucional se ha visto obligado a ent~ar ~n este problema estab~eciendo

que «en relación a las leyes preconst1tuc1onales1 los Jueces y Tribunal
ordinarios deben inaplicarlas si entienden que han quedado derogad es
.. . den,
por la Constitución al oponerse a la misma; o pue en caso de dudas
someter este tema al 'llibunal Constitucional por la vía de la cuestión d~
inconstitucionalidad» (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, Y 11/1981, de 8 de
abril). . .
Llegados a este punto, la cuestió~ que se s_usc1_ta ahora es saber si toda,
la Constitución es igualmente de directa aphcac1ón. A este respecto hay
que convenir con García de E~tenia, en qu~ todas !as_normas ~onstitucio.
nales vinculan a todos los tnbunales y suJetos pubhcos Y pnvados; Por
tanto, los órganos judiciales como los poderes públicos Y ciudadanos, en
cuanto que vinculados por la Constitución, deben aplicar la totalidad de
sus preceptos, sin posibilidad alguna de distinguir entre artículos de apli.
cación directa y otros menunente programáticos, que carecerían de valor
normativo.
Ello, sin embargo, no quiere decir que todos los preceptos constitucio-
nales tengan el mismo alcance y significación normativa.
Dejando al margen la aplicación directa de las disposiciones derogato-
rias, se deben distinguir, a estos efectos, dos grandes ámbitos dentro de la
normativa constitucional: A) La relativa a los derechos y deberes funda-
mentales recogidos en los Capítulos II y 111 (arts. 14 a 52) del Título Pri-
mero. B) La concerniente a la parte órganica de la Constitución. Vea-
mos por separado cada uno de estos dos ámbitos.

A) En lo que se refiere a los derechos y deberes fundamentales reco-

gidos en los Capítulos II y m, el grado de aplicabilidad y vinculación
constitucional viene dada por el artículo 53 CE, que establece una suerte
de jerarquización entre los derechos fundamentales y libertades públicas
(arts. 15 a 29), derechos y deberes de los ciudadanos (arts. 30 a 38) y los
principios rectores de la política social y económica (arts. 39 a 52), al pre-
ceptuar lo siguiente:
« 1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del
presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en
todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejerci-
cio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo pre-
visto en el artículo 161.1.a).
» 2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y
derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo
segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en
los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del re-
curso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será
aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30.
»3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios re-
conocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la
 LAS FUENTES DEL DERECHO E.N EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESP~OL 131

ráctica judicial Y 1~ a~tu?ción d~ lo! poderes públicos. Sólo podrán ser

~egados ante la Junsd1cc16n ordmana de acuerdo con lo que dispongan
las leyes que los desarrollen».

B) El segundo gran ámbito de aplicabilidad y vinculación para los

p<>deres ~úblic~s es precisa1?ente el esqu~m~ organizativo, comp~tencial
y de func10~~1e nto de los organos constitucionales y de relevancia ~on~-
titucional disenados en la Ley Fundamenta l del Estado, al ser las mstl-
tuciones que dan vida Y sustancia al orden político que se encama en el
Estado social y democrático de Derecho que es en la actualidad España
(art. l. 1 CE) .
. Los órganos constitucionales quedan prefigurados en su finalidad, com-
posición y funciones por la propia Constitución (así, la Corona, Título II;
las Cortes Generales, Título III; el Gobierno, Título IV; el Poder Judicial,
Título VI, en particular, el artículo 122.3; el Tribunal Constitucional, Títu-
lo IX) sin perjuicio, claro está, que precisen de desarrollo normativo poste-
rior (así, la formación de las Cámaras por la Ley Orgánica Electoral Gene-
ral y por los Reglamentos parlamentarios; o la planta y demarcación de los
Juzgados y Tribunales por la ley del misll:lo nombre y por la Ley Orgánica
del Poder Judicial).
En cambio en los órganos de relevancia constitucion al (Consejo de
Estado: art. 107; Tribunal de Cuentas: art. 136 o Defensor del Pueblo:
art. 54), la Constitución se limita a señalar el papel que tales instituciones
tienen en la organización del Estado dejando a una Ley orgánica su confi-
guración, organización y funciones. En estos casos, la congelación consti-
tucional implica que las leyes de desarrollo, además de ser orgánicas de-
ben tener en cuenta la función constitucional que cada uno de ellos tiene:
el de alto comisionado de las Cortes Generales en el caso del Defensor del
Pueblo; el de supremo órgano consultivo del Gobierno para el Consejo de
Estado o el de supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión
económica del Estado para el Tribunal de Cuentas. El legislador ordina-
rio, los jueces y tribunales de Justicia y el resto de los poderes públicos
qúedan vinculados a esas funciones.
Hasta aquí, por tanto, hemos visto que la Constitución es en defini-
tiva la primera de las fuentes, la suprema ley que prevalece y se impone a
todas las demás, y, lo que es más importante, que resulta de aplicación
directa frente a todas. No obstante ello, esta inderogable supremacía
puede verse disminuida por el derecho europeo, queremos decir, por el
conjunto de normas emanadas de las instituciones de la Unión Europea
(Tratado de Maastricht, vid. Lección correspondiente); pues si bien en
principio los tratados internaciona les sólo son válidos si se sujetan a lo
que la Constitución dispone (art. 95.1), no es este el caso -como ya he-
mos dicho más atrás- contemplado en el artículo 93, en cuya virtud se
ha atribuido a los órganos de la Unión Europea competencias derivadas
de la Constitución.
 132 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

3. Et PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONSTITUCIÓN

DE TODO EL ORDENAMIENTO

Del carácter normativo de la Constitución, se deriva la interpretación

de todo el ordenamiento conforme a la misma. Ninguna norma puede in-
terpretarse al margen -de la Constitución. La Constitución es el texto y
contexto necesario para la interpretación de todas las normas legales y re-
glamentarias, o en otros términos, el criterio hermenéutico guía para in-
terpretar todas las restantes normas del ordenamiento jurídico.
En este último sentido, el Tribunal Constitucional, intérprete supremo
(art. 1 LOTC), proclama en su sentencia de 5 de mayo de 1982: «A partir
de la entrada en vigor de la Constitución, es un imperativo para. todos los
poderes públicos llamados a aplicar la ley, interpretarla conforme ·a -aqué-
lla»; y en la sentencia de 31 de marzo de 1981: «La naturaleza de la Ley
superior se refleja en la necesidad de interpretar todo el ordenamiento de
conformidad con la Constitución». Este principio se justifica por el pro-
pio Tribunal en el artículo 9.1. de la Constitución que establece que los
ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y añade:
«Esta sujeción de los poderes públicos al ordenamiento constitucional im-
pone una interpretación de las normas legales acorde con la Constitución,
por lo que debe prevalecer en el proceso de exégesis el sentido de la nor-
ma, entre los posibles, que sea adecuado a ella», o.en otros términos, «si
existen varios sentidos posibles de ·una norma, es decir, diversas interpre-
taciones posibles de la misma, debe prevalecer aquella que resulte ajusta-
da a la Constitución frente a otros posibles sentidos de la norma no con-
formes con el texto constitucional» (sentencia de 27 de.junio de 1985).
Así el Tribunal Constitucional critica una sentencia del Tribunal Su-
premo en la que se invierte este principio de interpretación. En efecto, el
Tribunal Supremo en esa sentencia entendía que era la Constitución la
que debía interpretarse de acuerdo con el resto del ordenamiento jurídico
(sentencia de 1~ de febrero de 1984).
Pero, además, corresponde al Tribunal Constitucional depurar el orde-
namiento jurídico a través de la declaración de inconstitucionalidad de
las normas incompatibles con la Constitución. Ahora bien, el Tribunal ha
manifestado reiteradamente que «es necesario agotar todas las posibilida-
des de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y de-
clarar tan sólo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ellos
resulte indudable por ser imposible llevar a capo dicha interpretación»
(sentencia de 16 de octubre de 1984).
La interpretación conforme a la Constitución supone una doble pre-
sunción: que el legislador democrático realizó su función dentro de los
límites constitucionales. El Tribunal Constitucional no puede discutir
esa primacía y como ha reconocido en varias ocasiones «es intérprete
supremo de la Constitución, no legislador» (vid. sentencia de 13 de fe-
brero de 1981).
► 1
LAS FUENTES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAFJOL 133

Ello implic~ que la legislaci ón _puede ser un medio auxiliar o suple•

rnentario para 1?te~ret ar la Conslltuc,lón,. pero en todo caso subsidiario,
ues no puede imphcar una des_const1tuc1onalización fáctica y solapada
haciendo de la ley e~ parámet ro _1~terpretativo de )a Constitu ción, lo que,
como veíamos antenorm ente, cnt~có el propio Tribunal (Pérez Liano).
por todo ello, la ley se ha de aJustar a los parámet ros establec idos por
la constitu ción <favor legis) 0 presunc ión en favor de la constituc ionalida d
del contenid o de las normas legales. En este sentido las normas constitu•
cionales son el texto Y el contexto herméhé utico necesari o para la inter•
pretación ~e todas_las. ~ormas que integran el ordenam iento, determin an•
r
do el sentido s1gmfic ado de las demás normas del ordenam iento,
imponien do al mtérpre te optar por el sentido más acorde con la Constitu -
ción (Zippelius).
Finalme nte, en una Constitu ción como la española , donde se propug-
nan determin ados valores superior es del ordenam iento jurídico (art. 1.1),
éstos represen tan en la frase de Bachof una «enérgic a pretensi ón de vali-
dez» que ha de presidir la interpre tación de todo el ordenam iento, comen-
zando por la propia Constitu ción.

ID. LA LEY: SIGNIFICADO, TITULARIDAD

Y MANIFESTACIONES

l. SIGNIFICADO Y CONCEPTO DE LEY

La expresió n Ley posee fundame ntalmen te tres significa dos, según

adoptem os un punto de vista amplio o general, una acepción más restrin-
gida o un sentido estricto o técnico.

A) En un sentido amplio y general «ley» equivale a norma jurídica,

incluyen do todo aquello que hemos venido denomin ando como Derecho
objetivo (leyes positiva s, costumb res, principio s generale s del Derecho ).
De este modo se denomin a «ley» en este sentido no sólo a las normas es-
critas, sino también a aquellas que no se encuent ran recogida s en ningún
cuerpo legal. Tal es el sentido que se emplea en el artículo 6 CC.

B) En una acepción más restringi da entendem os por «ley» la norma

positiva que se caracter iza por su origen estatal y su forma escrita y en cier-
to modo solemne . Ley, en este sentido, es la regla de Derecho dictada reflexi-
vamente y en forma solemne por la autorida d legítima del Estado (Castán) .
De este modo la ley, entendid a como Derecho escrito, se contrapo ne al Dere-
cho no escrito o costumb re. Según esta segunda acepción los reglamen tos y
todas aquellas normas que emanan del poder ejecutivo serían consider adas
leyes, no así las costumb res jurídicas ni los principio s generale s del Dere-
cho. Éste es el sentido que se encuentr a en los artículos 1.º y 4.º CC.
 134 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

C) Finalmente, y en un sentido técnico, la ley es una norma estatal

escrita que se diferencia de las demás normas estatales por su proced Y
cia, ya que emana del órgano que tiene encomendada la función legisle~.
va. Debemos aquí recordar que en nuestro sistema político actual exis:•·
varias Asambleas legislativas: las Cortes Generales, que a su vez seco n
ponen de dos Cámaras, el Congreso de los Diputados y el Senado, y
Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, las cuales se coas
r·
ponen de una sola Cámara. Se opondrán así las leyes propiamente dichrn.
a las normas o disposiciones estatales que carecen del rango de ley, fund:
mentalmente los reglamentos. Más adelante se tratará la potestad regla:
mentaria del Gobierno. Ahora tan sólo advertir que, cuando en las líneas
que siguen nos refiramos a la ley, ésta debe ser entendida en esta última
acepción.
En ninguno de nuestros textos legales se define la ley. Tan sólo nuestra
Constitución, en su artículo 66.2, se limita a expresar que ·la potestad de
crear normas reside en las Cortes Generales, al afirmar que éstas ejercen
la potestad legislativa del Estado. En todo caso, la Constitución de 1978
señala en su Preámbulo que la ley es la «expresión de la voluntad popu.
lar». Voluntad popular que hay que incardinar en las Cortes Generales
(art. 66.1 CE).

2. TITULARES DEL PODER LEGISLATIVO

Como dice García de Enterria, para la concreción de los órganos que

tienen asignado el poder legislativo conviene ya establecer una precisión
importante: la Constitución define un órgano originario, las Cortes Gene-
rales, compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado; regula la
composición de estas formaciones, mediant~ un proceso electoral a través
del cual se articula el principio democrático representativo, y precisa tam-
bién el status de sus miembros; ordena las bases del procedimiento legis-
lativo, remitiendo a los Reglamentos de las Cámaras, aprobados por ellas
mismas, su desarrollo particularizado. Pero a la vez de esta regulación di-
recta de un poder legislativo general del Estado, la Constitución, de acuer-
do con el principio de su artículo 2, que reconoce y garantiza el derecho a
la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la indisoluble
unidad de la Nación Española, ha previsto también la posibilidad de po-
deres legislativos territoriales, poderes derivados, en cuanto que exigen ya
para su organización y atribución de competencias el dictado ulterior de
los Estatutos de Autonomía, que son Leyes orgánicas que concretan el
cuadro puramente «dispositivo» de la Constitución en este campo.
Se trata, pues, de la posibilidad de que mediante los Estatutos de Au-
tonomía se proceda a un reparto territorial del poder legislativo entre
unos órganos estatales centrales y las Comunidades Autónomas. Esos Es-
tatutos podrán recabar, según admite el texto constitucional de manera
 LAS FU
ENTES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAl'lOL 135
'
oder legislativo propio y verdadero para sus respectivas Comu-
eXPre:• fn el ámbito de s~s competencias propias (arts. 148, 149 y 150).
nidad ción correspondiente a las CCAA estudiaremos con más detalle
En la Lec
cuestión.
esta eñalaremos en este momento que, tanto las Cortes Generales co-
1
Só oAssambleas legislativas de las Comunidades Autónomas ejercen un
Jllpoder propió no somet1·do ~- mhed1aht1zac1
o }as · · ·ó
n extemb ~ aldguna por parte de
. , otro órgano, excepc1on ec a, como es o vio, el contra a poste-
11:1º~:e sobre sus productos corresponde sin distinción y en idéntica me-
11?raqen ambos supuestos al Tribunal Constitucional [arts. 153.a) y
d~ 1.a) CE], como intérprete supremo de la Constitución y g~ante de Sl!_
1
Jnt¡gridad (García de Enterria). ~:. _ __ __
-_ ......., _,

3_ CONTENIDO DE LA LEY
La ley es un mandato de naturaleza prescriptiva publicado como tal en
el Boletín Oficial del Estado y en los Diarios Oficiales de las CCAA y subor-
dinado a la Constitución en cuanto que norma básica del ordenamiento.
Ahora bien, la relación Constitución-ley no determina que esta segun-
da sea una simple ejecución de la primera, como de hecho ocurre en la re-
lación ley-reglamento, sino que el legislador actúa con plena libertad para
concebir y configurar los contenidos normativos que sean necesarios con
tal de que no se entre en colisión con la Constitución.
Es decir, que siendo la Constitución el límite del contenido material de
la ley (principio de no. contradicción entre ambas) el acto de creación nor-
mativa de rango legal (iniciativa o proposición de ley) es libre y abierto.
En otro caso, el Parlamento como sujeto «hacedor» de la ley dejaría de
ser un poder independiente, lo que desnaturalizaría el Estado social y de-
mocrático de Derecho (art. 1.1 CE) fundamentado en la soberanía nacio-
nal (arts. 1.2 y 66.l CE).
Sin embargo, como ha apuntado Stem, incumbe en algunos casos a la
Constitución señalar los supuestos en los que recomienda, sugiere o remi-
te al legislativo el dictar disposiciones con rango de Ley. Es decir, acanto-
na lo que nosotros denominamos «supuestos de iniciativa legislativa», co-
mo son, por ejemplo, los artículos 3.2, 8.2, 11.1, 13.2, 17.4, 18.4, etc. El
legislador es libre para elegir el momento de su desarrollo y para prefigu-
rar el contenido normativo dentro ello de la opción político-ideológica
dominante en cada moment~.

4
· MANIFESTACIONES DE LA LEY: LEY ORGÁNICA Y LEY ORDINARIA

. La ley como categoría jurídica responde a un concepto unívoco: expre-

s160 de la voluntad general emanada del órgano (Parlamento) constitucio-
 ONAL
LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCI
136
razón, es doctrinal?1ente defectu 0•
nal me nte habilitado al efecto. Por esta
s refe rirn ~s a las di_versas manifes.
so hab lar de clases de leyes y pre feri mo
ier ley tien e el mis mo ~ango y la
taciones de la ley; pue s toda ley y cua lqu
nor ma com o ley es, precisamente,
mis ma eficacia. Lo que hab ilit a una . .
o.
que .hay a sido apr oba da por el Par lam ent blece una plu rah d~d de Instn.i.
Por tanto, la Constitución de 1978 esta
tod os ellos co~ el mis mo valor y
me nto s normativos con fuerza de ley,
s de pro duc ció n. Exponemos a
rango, aun que con me can ism os di~erso
s de la ley.
continuación las diversas manifestac10ne

A) La ley órgánica

- a) ·car act ere s

la Con stit uci ón de 1978 supone
El reconocimiento de esta figura por
aría Pastor, en un sist em a como
una imp orta nte innovación, dice San tam
el de fuentes dotado de una fuerte ine
rcia histórica. El juic io inicial no ha
era su inc orp ora ció n, insp irad a en
sido, sin embargo, favorable y se con sid
y en el De rec ho fra ncé s -se gún
el Der ech o ital ian o -se gú n un os-
os sus imp rec iso s con torn os. Ga-
otr os- , una imp orta nte distorsión, dad
ionalidad con el res to del sistema
rro ren a Morales ha señalado su disfunc
dica; y por su par te, Qu adr a Sal-
normativo y su esp úre a nat ura leza jurí
orgánicas, fue nte atíp ica que con-
cedo apu nta la patología de las leyes
ecie de con stit uye nte permanente
vierte al legislativo español en una esp
onal.
falseando la idea de la rigidez constituci
s org áni cas en nue stra Consti-
La explicación de la presencia de las leye
constituyentes de am plia r la téc-
tución se enc uen tra en la voluntad de los
o constituyente, sin o a la elabora-
nica del «consenso» no sólo al períod
ecial tran sce nde nci a; en definitiva,
ción de otras nor ma s troncales o de esp
s, las leyes org áni cas representan
como ha puesto de relieve Prieto Sanchí ítico.
la perpetuación de un cierto pactismo pol
La categoría de las leyes orgánicas
se define por dos car act ere s dife-
renciadores respecto de la ley ordinaria:
cul o 81.1 de la Constitu-
a')Por el «fondo o contenido». Dice el artí
tivas al desarrollo de los derechos
ción que: «Son leyes orgánicas las rela
las que apr ueb an los Est atu tos de
fundamentales o libertades públicas,
era l y las dem ás pre vis tas en la
Autonomía y el rég ime n ele cto ral gen
Constitución».
b') Por la «forma o procedimient
o». Establece el artí cul o 81.2 de la
cación o der oga ció n de las leyes
Co~st~tución_q~~: «La aprobación, modifi greso en una votación final
Con
orgarucas ex1g1ra mayoría abs olu ta del '
sobre el conjunto del proyecto».
establece un sist em a decisional
En otras palabras, según Predieri, se
ir, una excepción al principio de
de base representativa más amplia, es dec
 LAS fl)f.NTES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOL 13 7
del órgano parlamen tario que es el caracterís tico en los regírne-
aYºríª
ro d rnocráticos.
nes e
b) El problema de su rango
artir de esos car~ctere s es fuente de discusión el problema del
A pnormativo de las leyes orgánicas .
ran~gunos autor~s, Garrido Falla, Martín Mateo_ o Alza~a Villaamil, entre
an sostemdo que se trata de una nueva mstancia normativa pel-
otros, h . 1 C . ., 1 1 ,
daño intermedio entre a onstlt~cio n y as e1e~ ordi_n arias, _respecto de
C
uales se encuentra n en relación de supenond ad Jerárquica. Garrido
las
falla asegura que 1as_ 1eyes orgamcas
, · son 1eyes complem entarias de la
Constitución; el constltuye ?te. delega en el legislativo materias que él hu-
biera querido regular por si mismo.
Esta tesis jerárquica se funda en la intenciona lidad del constituye nte
en proclamar determina dos aspectos formales: la fórmula de sanción y
promulgación es distinta a la de la ley ordinaria; pero esencialm ente en la
rigidez procedime ntal pues -se afirma- el procedimi ento especial de vo-
tación y aprobació n no tendría sentido si no es pensando en un reforza-
miento del rango de estas normas.
La tesis contraria, generalm ente más extendida (Santama ría Pastor,
Rubio Llorente, Aragón Reyes, García de Entenia, entre otros muchos),
mantiene la naturaleza «legal» y no cuasi-constitucional de las leyes orgá-
nicas. En defensa de esta tesis se han utilizado los siguientes argumentos:
1.º El diferente principio de jerarquía normativa exige para su aplicación
una diferente calidad de los sujetos que producen las normas. El principio
de jerarquía, salvo excepción constituci onal expresa, sólo juega respecto de
normas que emanan de distinto órgano. 2.º El principio de jerarquía exige
asimismo que las normas provengan de órganos distintos y que, además,
su actuación se realice sobre la misma materia, pues en caso contrario no
es posible la colisión. 3.º Admitir el principio de jerarquía como conse-
cuencia de que existan diferentes procedimi entos de producció n y elabora-
ción de las normas llevaría a consecuencias inimaginables, dada la multi-
plicidad de formas normativ as con fuerza de ley que establece la
Constitución, lo que hace inútiles los esquemas vertical-piramidales.
Conforme esa teoría, los distintos tipos de disposiciones normativa s
con fuerza de ley se mueven en el mismo rango normativo, diferencián-
dose exclusivamente por las materias sobre las que versan. De esta ma-
n_era la relación entre las leyes orgánicas y ordinarias no es de jerarquía
smo de competencia.
El Tribunal Constituc ional se pronunció por vez primera sobre la na-
turaleza de las leyes orgánicas en la sentencia de 13 de febrero de 1981
0 ~eciendo una noción sustantiva
y no formal de las mismas: «La concep-
c~ón formal podría producir en el ordenami ento jurídico una petrifica-
ción abusiva en beneficio de quienes, en un momento dado, gozasen de
138 LECCIONES DE DERÉCHO CONSTITUCIONAL

una mayoría parlam entari a suficiente. Si es cierto que exi~ten mater

ias
resel.'Vadas a ley orgánica, tambi én lo es que las leyes ?rgám cas están
re.
sel.'Vadas a estas mater ias y que, por tanto , sería disco nform e con
la
Constitución la ley orgánica que invadiera mater ias ~eservadas a_ la
ley
ordinaria». Más claramente y con menos dudas, el Tnbu nal Constitucio
.
nal en la sentencia de 6 de noviembre de 1986 establece que: «Las
leyes
orgánicas y ordinarias no se sitúan, propi amen te, en distintos plano
s je.
rárquicos >>.

e) Ámbito material
La delimitación de materias a regular por ley orgánica viene dada por
el artículo 81.1 CE. En todo caso, y así lo ha subrayado el Tribunal Consti
-
tucional en la sentencia de 13 de febrero de 1981, la resel.'Va constitucio-
nal de ley orgánica es tasada; no puede haber otras leyes orgánicas que
las
constitucionalmente previstas. No existe habilitación al legislativo
para
extender potestativamente el ámbito de la ley orgánica.
En cuanto a las leyes orgánicas relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y libertades públicas, el Tribunal Constitucional, en
su
sentencia de 5 de agosto de 1983, ha interpretado que es exigible ley orgá-
nica únicamente para el desarrollo de los derechos y libertades compr
en-
didos entre los artículos 15 y 29 CE, sin extensión a la igualdad ante la
ley
(art. 14) ni al derecho a la objeción de conciencia (art. 30), aunqu e ambos
derechos gozan de la garantía especial del amparo constitucional.

B) La ley ordinaria

La ley ordinaria, para cuya aprobación no se exige el quóru m refor-

zado que prevé el artículo 81 CE para la ley orgánica, puede ser de Pleno
o de Comisión. Efectivamente, el articulo 75.2. CE determ ina que: «Las
Cámaras podrá n delegar en las Comisiones Legislativas Permanente
s la
aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no
obs-
tante, recab ar en cualquier momento el debate y votación de cualqu
ier
proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación».
No obstante, y conforme el artículo 75.3 CE, existen una serie de mater
ias
reservadas a ley de Pleno, que son «la reforma constitucional, las cuestio
-
nes internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos
nerales del Estado». Ge-
E.ste procedimiento legislativo descentralizado que se define por la ac-
tuac1?n de las ~o.misiones Legislativas Permanentes en sede legislativa
es
ampliamente utilizado en el Parlamento español y ha permitido agiliza
actividad legislativa. r la
La ley ordinaria tiene, a su vez, una gama variada de manifestaciones
por razón del objeto al que se destina. Señalaremos las más importantes
.
 LAS FUENTES DEL DERECHO EN Et SISTEMA CON~,
~•11 uCIONAL ESPAAOL 139
Las leyes básicas
a}
surgen como consecuencia de la conce •6 .
Tftulo VIII CE). El artículo 149 l CpRci .n ªt~tonómica del Estado
(art 2 Y · · · con 1ene un 1
cióil de materias que se reserva el Estado en ex 1 . a ar~a enu~e-
ra ro en mu:has de esas ~aterias las CCAA asumen c::1va co~pe~enc1a;
~des ejecutiva~ o de·gestión sobre las mismas, reservand::~~~:do potes-
en . (· . 27 ª 3 ª)
°
as la regul.ación de las «bases» (p. ej. 8.3 11 a 13 a 16 ª 25 ª) sobre
, . ' . . , . , . y . , 1as «·nor-
rnas-básicas » P· eJ., · Y . O. o 1~ «leg1slac16n básica» (17.ª, 18.ª y 23 ª)
Por tanto, se hace. , .necesano la
. existencia
. de unas· «leyes bás1cas
. · ·
estata-
fu
les», cuya ncion es, c?mo dice Santamaría Pastor, regular una materia
concreta en concurrencia con las normas dictadas sobre la misma mate-
ria por las CCAA. ,
La ·jurispru?,encia del Tribunal Constitucional ha determinado- la fina-
lidad de este ti~o de _leyes en que es preciso «una regulación normativa
unifo~e y d_e vigencia común denominador normativo, a partir del cual
cada Comumdad [ ... ] podrá establecer las peculiaridades que le conven-
gan [ ...]» (STC 1/1982, de 28 de enero; también 44/1982 de 8 de julio y
32/1983, de 28 de abril). ' '

b) Leyes marco

El anclaje de este tipo de norma se encuentra también en la Constitu-

ción, en su artículo 150.1. Su fundamento responde a la posibilidad de
que las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, puedan atri-
buir a todas o algunas de las CCAA la facultad de dictar, para sí misma,
normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fija-
dos por una Ley estatal.
La especificidad de esta manifestación normativa se halla en que en
cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Ge-
nerales sobre estas normas legislativas de las CCAA.
La doctrina entiende que la relación entre ley marco y normas autóno-
mas de desarrollo es de subordinación neta y absoluta: la infracción por
éstas de las normas de aquéllas determina obviamente su nulidad.
Las leyes marco constituyen una técnica de ampliación extraestatuta-
ria de las competencias de las CCAA.

e) Las leyes de transferencia o delegación

El segundo apartado del artículo 150 CE contiene la_ regulación de las
«:.
leyes de transferencia o delegación, en los términos sigmentes: 1Estª do
1
podrá transferir o delegar en las Comunidades Autóno~ª1' ~~ ;nt~ :)
or.gánica facultades correspondientes a materias de tfitu ªº. ª desla ª
que por su' propia naturaleza
, sean suscep tibies de trans erencia
f •o de ega-
ción. La ley preverá en cada caso la correspondiente trans erencia e me-
 140 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

dios financieros, así como las formas de control ~u~ se reseIVe el Estado 11 •
Nos halJamos ante una segunda técnica de amphac16n extraestatutaria de
las competencias de las CCAA. . . .
Conviene señ.alar que las diferencias entre transferencia Y delegació
de que habla el precepto son puramente simbóli~as. A~nque cabe ~iferen~
ciar teóricamente ambos conceptos (transfer~nc1a equivale a 1~ atnbución
de la titularidad y el ejercicio de una dete~in~da competencia a un ente
u órgano distinto del que antes la tenía atnbuida, en tanto ~ue en virtud
de la delegación se transmite el ejercicio de tina compet~ncia,. pennane.
ciendo su titularidad en el ente delegante; la transferenc~a es, pues, una
técnica de efectos traslativos más enérgicos que la delegación),, en la prác-
tica son indiscernibles: lo único que importa es el volumen e intensidad
de los controles que la ley debe establecer, que pueden ser completamente
distintos en cada caso, al libre juicio del legislador; cabe, pues, aunque
parezca paradójico, la eventualidad de que el ejercicio de una materia
transferida se sujete a controles más estrictos y rigurosos que el ejercicio
de otra materia que sólo sea objeto de delegación (Santamaría Pastor).
Al contrario de lo que ocurre con los Estatutos de Autonomía, las leyes
de que aquí se trata no permiten la traslación de materias en bloque, sino
sólo de «facultades correspondientes a materias» de titularidad estatal.

d) Las leyes de armonización

El artículo 150.3 CE cierra las técnicas legislativas de anclaje entre las
competencias estatales y autonómicas, ahora visto desde el punto de vista
del supremo interés general.
Así dicho precepto dice: «El Estado podrá dictar leyes que establezcan
los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas a
las Comunidades Autónomas, aún en el caso de materias atribuidas a la
competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde
a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la aprecia-
ción de esta necesidad».
En efecto, como ha escrito Santamaría Pastor, en el ejercicio de las
potestades normativas que las Comunidades Autónomas ostentan sobre
una materia concreta, éstas dictan normas que, lógicamente, tendrán
contenidos diversos; esta disparidad, que no es en sí ilícita, puede llegar
a ser en sí misma lesiva para el interés general. En tal caso, la CE auto-
riza a las Cortes para dictar una ley en la que se establezcan normas ge-
nerales y básicas sobre esa materia que restauren la uniformidad mínima
que el interés general exige: una ley que no desapodera a las Comunida-
des de su ~otest_a~ norm?tiva abstracta sobre la materia, sino que incide
sobre las_d1spos1c1ones dictadas en su ejercicio, sustituyendo a las ya dic-
~das Y Vinculando para el futuro al legislador autonómico, que habrá de
eJercer su potestad respetando los contenidos establecidos en dicha ley
estatal.
►
ESPANOL
LAS FUENTES DEL DERECHO EN EU SISTEMA CONSTITUCIONAL 141

nal Constitucidonal ha llama do la atención s0 bre e1carácter ne-

El '1\-obu
ll• d' .
· e esta é .
t cmca de norm ación «ap11ca . bl
n te extra or man o e sólo a
11 · 1 d
taJile os supuestos en que e eg1s a or estatal no dispon d
aguell . al 1 • • . d e su potestad legi'slga e otros cau-
onstit uc10n es para e eJerc1 c10 ' at·1va, o éstos no
ces c -• al
n suficientes para garan tizar 1a armon{a exigida por el interés gener »
sea 76/1983; de 23 de enero).
ber 1a efi cac1a · que tiene este tipo de
(STCcuestión d'fí1 cil es sa
t d · , d 1eyes, ya que
e norm as perte necie ntes a dos sis-
se estab1ece un supue_s o . e J~rarqma
, . cia, sm emba
,Su efica . . rgo, es la de produ ci·r la d erogac1'ó n
temas diversos. contradi-
de las nonn as autono~1c~~ preexistentes en la medida que éstas
gan a la ley de arrnomzac1on.

e) Las leyes de las Com unida des Autónomas

ativa a
Se ha señ_alado qu~, la atrib ución explícita de la potestad legisl
correspon-
cada Comumdad Autonom~ se ha llevado a cabo mediante el
ento o Asam blea le-
diente Estatuto, que le confiere a su respectivo .Parlam
rias.
gislativa un deter mina do pode r normativo sobre concretas mate
itucio nal de
Es evidente que cabe pregu ntars e por el fundamento const
como aca-
esta atribución de potes tad legislativa. Tal fundamento no es,
Comunida-
bamos.de ver, explícito: ningu na norm a de la CE dice que las
mentos
des Autónomas osten tarán potes tad legislativa, ni que sus Parla
debido al
dictarán leyes, en estos o parecidos términos. Este silencio es
sistem a autonó-
esquema diseñ ado por la CE para la'. . organización del
Estatuto de
mico, un esque ma abier to que debía ser completado por cada
tades que a
Autonomía, norm a a la que se confió la definición de las potes
yó, desde
cada Comunidad debe rían corresponder, de las que no se exclu
luego, la potestad legislativa.
autén-
No puede perde rse de referencia que las leyes autonómicas son
denomina-
ticas leyes: su sime tría con las leyes estatales no se limita a su
ción, sino que se extiende a sus caracteres intrinsecos.
ituye el
En el seno de su respectivo sistem a; la ley autonómica const
la CE y por
nivel normativo central, delim itado en su parte superior por
propi a Comu-
el Estatuto, y en su parte infer ior por los reglamentos de la
nidad . .
la ley es-
Pero de la mism a form a que tuvimos ocasión de expresar que
ley auto-
tatal no es una simple ejecución de la Constitución, tampoco la
de ~u res-
nómica tiene carác ter de norm a ejecutiva de la Constitución ni
_del leg1~ lador
pectivo Estatuto. Aunque aquí la libertad de configuración
propias de
autonómico qued a circu nscri ta a la regulación de las mate nas
, . , . .
la Comunidad de que se trate. a reune las cond1 c10-
Por último, se ha de señal ar que, la ley auton om1c
para cu~-
n~s idóneas de rango («principio de paridad>~ c~n _la ley estatal)
a de ley (vid.
plir la exigencia de jerar quía inher ente al pnnc1p10 de reserv
src 37/1981, de 16 de noviembre).
 142 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Iv. DISPOSICIONES DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY:

DECRETOS-LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS
Como ya se ha seftalado en la página anterior, el poder legislativo re.
side en las Cortes (art. 66.2 CE). Sin embargo, la Constitución, recogiend
una tradición ya existente en el Derecho público espaiiol, prevé que, co~
la concurrencia de determinadas condiciones, el Gobierno (titular de la
potestad reglamentaria: art. 97) puede dictar, con ciertos límites «actos
con fuerza de ley» (leyes en sentido técnico), Estas disposiciones son el
Decreto-ley y el Decreto legislativo. Haremos una breve referencia a cada
una de estas categorías.

1. DECRETOS-LEYES

Tienen una naturaleza un tanto monstruosa: origen gubernativo (de

aquí su nombre de decreto) y un valor jurídico formal de ley (ha de ser
convalidado por el Parlamento).
Su aparición histórica está relacionado con el Estado intervencionista
y del bienestar social, alcanzando su punto de expresión más intensa y ex-
tensa en el período de entreguerras •(1919-1940). En su formulación más
descarnada ha sido empleado como contrapunto a la lentitud del trabajo
parlamentario.
En nuestro Derecho, los decretos-leyes ya fueron admitidos por la
Constitución de 1931 y con profusión en el régimen autoritario franquista
(1936-1975) y, a pesar de las fundadas críticas que su utilización ha mere-
cido siempre por parte de la doctrina más autorizada, han sido recogidos
en el artículo 86 de la Constitución, si bien muy restrictivamente.
En efecto, el artículo 86.1 de la Constitución establece: «En caso de extra-
ordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legis-
lativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no po-
drán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al
régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general».
La Constitución, por tanto, concede al Gobierno la facultad de dictar
normas con rango de ley aunque, y como ya se había señalado, esta potes-
tad se encuentra sometida a ciertos límites, fundamentalmente tres:

A) Exigencia de que exista una necesidad extraordinaria y urgente,

cuya apreciación inicial queda en manos del Gobierno.

B) El Decreto-ley siempre tendrá carácter provisional. Por eso, el

mismo artículo 86 CE, en su apartado segundo afirma claramente: «Los
Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación
de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estu-
 LAS fl]f.NTES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSITTUCIONAL ESPAAOL
143
dfas siguientes a su prom 1 •
. reu ni.do' en el dplazo de los, treinta
. · u gac16n.
,rJera greso habrá e pronunciarse expresamente dentro de d • h
El con convalidación o derogación[ ... ]». 1
•e O Pazo
5obre suvi·dente que existe la posibilidad teórica de que tras su . . .
Es e d l D' enJUJCJa-
jento por el Congreso e os iputados, éste pueda decidir la derogación
~l pecreto-ley. En este supue~to podríamos plantearnos, circunstancia
d ha ocurrido en otros paises, qué sucedería con los efectos ya pro-
q ue ya d . d
ducidos. Si la cau_sa etermmante e un Decreto•ley es una ne·cesidad ur-
t lo más lógico es pensar que sus efectos han comenzado a produ-
g~neetnmediatamente. ~n el caso de que el Congreso de los Diputados no
cífSé decidido a convahdarlo se plantea un dilema: derogación con res-
ecto a los efectos aun
e5t , no pr?d uci'dos, .º d eroga~ión
. del Decreto-ley ab
~ 'tío. Si se declarara esto ultimo con cierta habitualidad disminuiría la
:illjdad práctic~ ~el D_ecre!o-ley, ya qu~ el Go?ierno actuaría con temor
de que a postenon tuviera mcluso que mdemmzar por las consecuencias
creadas y después destruidas por la no convalidación de acto. Por ello en-
tienden algunos autores (Boquera Oliver) que, mientras el Congreso de
los Diputados no declare lo contrario, el término «derogación» debería
entenderse como destrucción de la disposición legislativa y de sus efectos
a partir del momento en que tal derogación se decida.
1 •

C) El límite material de esta norma está en que no podrán adoptarse

Decretos-leyes que afecten al ordenamiento de las instituciones básicas
del Estado (fórmula, ciertamente, muy vaga), derechos, deberes y liberta-
des de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régi-
men de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.

2. DECRETOS LEGISLATIVOS: TEXTOS ARTICULADOS Y TEXTOS REFUNDIDOS

Señala Parada que la segunda técnica que permite al Gobierno apro-

bar normas con rango de ley formal es la de los decretos legislativos, así
denominados por el artículo 85 de nuestra Constitución («las disposicio-
nes del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de
decretos legislativos»). Para que el decreto del Gobierno no sea un simple
reglamento y tenga valor y fuerza de ley se requiere, obviamente, una pre-
visión anticipada del Parlamento previniendo y aceptando esa conversión
e_n ley de lo que no sería más que un reglamento, lo cual se hace por un
tipo de leyes conocidas como leyes de delegación o de autorización.
En este sentido, el Parlamento o bien delega en el Gobierno la facultad
de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de
bases (textos articulados), 0 bien autoriza al Gobierno para refundir el
contenido de otras leyes en un único texto (textos refundidos).
Los requisitos de la delegación se encuentran en los artículos 82 Y 83
CE que pueden ser estructurados de la forma siguiente:
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
144
A) La delegación del Parlamento debe hacerse por u~a ley de bases
. formación de textos articulados o bien por una l
cuan d o su ob~eto sea 1a fu d' - · ey
ordinaria de autorización, cuando se trate de re n ir van~s text~s en uno
solo, Y habrá de otorgarse precisamente ~n. favor del <?ob1emo sin que se
pennita la subdelegación a autoridades d1stmtas ~el mismo_.
B) La delegación puede comprender cualqmer mat~na que las Cor.
tes detenninen, salvo las que deban. ser ~bjeto de regulación I;>~r ley orgá.
nica. La delegación tampoco puede mclmr la facultad de mo_dificar lá Pro.
pia ley de bases, ni la de dictar normas con carácter retroactivo . .
C) La delegación debe hacerse de forma expresa Y_ con fi¡ación de[
plaza para su ejercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo irn.
plícito o por tiempo indeterminado. .
D) Asimismo, la delegación debe hacers~ ~e forma_prectsa, de tal rna.
nera que las bases han de delimitar con p~ec~s1ón el obJeto Y alc~nce de la
delegación legislativa y los principios y cntenos que h~n de seguirse en su
ejercicio, en tanto que las autorizaciones para r_efundir texto~ legales de-
ben determinar el ámbito normativo a que se•refiere el contemdo de la de-
legación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un
texto único o se incluye la de regularizar, aclarar Yarmonizar los textos le-
gales que han de ser refundidos.
E) Por último, la aprobación de los decretos legislativos debe hacerse
observando las reglas de procedimiento establecidas para los demás regla-
mentos gubernativos, es decir, de acuerdo con los artículos 129 y siguien-
tes de la Ley de Procedimiento Administrativo (declarados en vigor por la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre). Además de los trámites allí contempla-
dos y antes de la aprobación del decreto legislativo por el Consejo de Mi-
nistros, debe dictaminar el Consejo de Estado sobre su adecuación con la
delegación legislativa, informe que tiene carácter preceptivo (art. 21.1 de la
Ley 3/1980, de 22 de abril, Orgánica del Consejo de Estado).

Los efectos de la delegación son tanto en los textos articulados como

en los textos refundidos, que tienen el valor de normas con rango de ley
en cuanto se acomoden a los términos de la delegación; pero en todo
aquello que se extralimiten del mandato de la ley de bases o de la ley de
autorización son nulos (ultra vires).
,Las técnicas de control de este tipo de normas vienen recogidas en el
articulo 82_.6 de l? Constitución, estableciendo que «sin perjuicio de la
competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán esta-
b_le~~r en ca~a caso fórmulas adicionales de control». Reconoce así lapo-
sibihdad ?e Impugnar a través del recurso contencioso-administrat ivo los
textos articulados Ylos textos refundidos. Dicha excepción a su naturaleza
d:e ~ormas con fuerza de ley -que por definición son indiscutibles e irre-
~~ti_bles para_ los Jueces ordinarios, que carecen de competencia para en-
J~•ciar_ su validez (a~. 1.º de la Ley de la Jurisidicción Contencioso-admi-
mstrattva)- se explica porque la impugnación ha de reducirse justamente
 ].)\S fl)EN'fES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOL 145

uellos.extremos de. los decretos legislativos que sean contrarios o vu1-

a aQ la ley de deleg~ci6 n. . .
11eren otraS técnicas complem entarias de
como . . 1 1 é . control, aparte del operado
el Tribunal CoD:stituciona en os t . ?D!nos establecidos para las de-
p0rs leyes, pueden ·citars~ el control, a_pnon, que se cumple con la exigen-
~á del dictamen preceptivo de~ ConseJo de Estado, según se ha visto. Den-
c1a mbién de las modalid ades de control está la ratificac ión
;l~enta ria de los decretos legislativos que la ley de delegación puede
establecer.

v. LA POTESTAD REGLAMENTARIA: FUNDAMENTOS

Y CLASES
l. CONCEPTO Y FUNDAMENTO DEL PODER REGLAMENTARIO

Para Garrido Falla el reglamento puede definirse como toda disposi-

ción jurídica de carácter general dictada por la Administración y con un
valor subordinado a la ley.
De la definición se pueden señalar las siguientes características:

-Son disposiciones de carácter general subordinadas a la ley.

-Emanan de los órganos de la Administración, en cualquiera de sus
manifestaciones.
. -Los órganos de la Administración que dicten los reglamentos lo han
de hacer en el ejercicio de una .competencia que les sea propia.
-Han de referirse a materias y servicios de las Administraciones Pú-
blicas.

El origen del poder reglamentario se encuentra en la Revolución fran-

cesa que alumbró el principio democrático amparado en la soberanía na-
cional. Pero los logros revolucionarios no se impusieron de inmediato,
sino que tuvieron que enfrentarse con el llamado principio monárquico,
el cual, compensándose debidame nte con el democrático, dio la pauta de
equilibrio en los primeros pasos de la denominada monarquía limitada.
García de Enterria y Femánde z Rodríguez aluden al tema enlazándolo
con el nacimiento del poder reglamentario: «El punto de arranque del re-
conocimiento de un poder reglamentario general de la Administración se
encuentra en el llamado "principi o monárquico", que buscó integrarse
tras el fin del Imperio napoleónico en los esquemas democráticos alum-
~rados por la Revolución. Habría en el Estado un "principio democrá-
tico",_ pero a su lado, con su fuente de legitimidad propia, "un principio
1110
~arquico" [... ]. Pues bien, cada uno de estos dos principios tendría ca-
pacidad de producir su propia norma: la ley, el principio democrático; la
0rd
enanza o reglamento, el principio monárquico».
 146 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUClONAL

La situación del poder reglamentario ha ofrecido diversas manifesta-

ciones.
Asf, senala Gallego Anabitarte, fruto del principio del ~onopolio leg¡ 5 _
Jativo en favor del Parlamento, las potestades reglamentanas de la Admi-
nistración británica han sido siempre muy reducidas; el ejecutivo necesita
autorización expresa a los efectos de émitir disposiciones normativas. Aun-
que puede decirse que en este pafs no existe un poder_ regl~mentario de
ejecución -y menos autónomo o praeter legem-, en el e3ecut1vo, no es me-
nos cierto que por virtud del intervencionismo estatal imparable y la crisis
parlamentaria se van abriendo importantes brechas en este esquema.
En cambio, en Alemania, tanto en el texto constitucional de Weimar
como en la Ley Fundamental de Bonn, ha triunfado la tesis de que al po-
der reglamentario le corresponden estrictamente los aspectos internos de
la organización administrativa, y que es necesaria habilitación legal ex-
presa en favor del ejecutivo para dictar disposiciones con valor ad extra, si
bien siempre con carácter complementario de la ley.
También este fue el planteamiento en el sistema francés durante la ID
y N República. Ahora bien, fue más teórico que real, pues el procedi-
miento de los pleins pouvoirs o leyes de plenos poderes lo desvirtuó consi-
derablemente. En la Constitución vigente de 1958, a través del artículo 32
el esquema se ha invertido, de forma que se ha constituido una reserva re-
glamentaria en favor del ejecutivo, desapareciendo prácticamente el prin-
cipio de legalidad. .
En el Derecho público español el poder reglamentario se vino ejerci-
tando sin referencias legales de ningún tipo hasta que quedó consagrado
en el artículo 13 de la Ley Orgánica del Estado de 1967, atribuyéndolo al
Consejo de Ministros.
Establecida, no sin esfuerzo, la doctrina de que la Administración no
es un poder en sí misma (o del monarca), sino una creación abstracta del
derecho, ha quedado superada la construcción tradicional que hacía del
reglamento un poder normativo por que la Administración pudiera hacer
todo lo que 1a ley no le prohibía (negative binding de Von Sthal, entre
otros), para fundirse, según Kelsen y Merkl, la potestad reglamentaria en
la ley (positive binding)
Es esta última la construcción aceptada por la Constitución de 1978
(arts. 1.1, 9.1 y 103). No hay forma, dice García de Enterria, en el Derecho
español, espacio o zona franca libre de ley. Toda actuación administrativa
(sea acto singular o reglamento general) necesita de una cobertura legal y
sólo así es legítima su actuación.
En consecuencia, la Administración no puede disfrutar sino de aque-
llas potestades normativas que le han sido concedidas especialmente por
la ley. Si la Administración ostenta un poder reglamentario independiente
es porque se lo ha otorgado la Constitución. Así el artículo 97 dice «El Go-
bierno [ ... ] ejerce [ ... ] la potestad reglamentaria de acuerdo con la Consti-
tución Y las leyes». A este respecto son importantes las sentencias del Tri-
 1,AS f{JEN'fES DEL DERECHO E.N E.L SlSTl!MA CONSTITUCIONAL E.SPAA'OL ?
14
constituc ional 2/1987, ~e 21 de enero, y l01/19SS, de de . .
btln~ do cobertUra legal ~revta al t,oder reglame ntario que pr8 te 1
~, :¡:n
~gien dones sin la debida cobertur a legal. e n a tt-
pl·ficaI' san
ooER REGLAMENTARIO Y. LA JERARQUÍA NORMATIVA
2. E,LP
. como puntó obligado de la exposicióh anterior haya q •
cr~glam ento adminis trativo no puede vulnerar la Constit u~óco1err
que e glarnerttarias distintas pata el cual son dictados
¡yesre
1 . ·
uci n as °
e El artículo 5~ ~e a ~ey 30/1?9~, de 26 de noViembre, de Régimen Jurl-
. de las Adm1mstrac1ones Publicas y del Procedim iento Admini'strat··
diCO lí . l .
, recoge exp c1tamen te a antenor conclusi ón cuando dispone· IVO 1
comdisposici
(lil
. , ones a dmm1stra
· · · ·« •
t1vas no podrán vulnerar la Constitu dón
~1,eyes ni regular aquellas materias que .la Constitución O los Estatuto0s
de·Autonomía reco_noc:n de la competenc_1a de las Cortes Generales de
O
las Asambleas L~g.1slat1~as de las Comum dades Autónomas. 2. Ninguna
disposidóD admu_ustra_ti~a podrá V:Ul_nera~ los pre~eptos de otra de rango
superior. 3. Las dispos1c1ones admm1strativas se aJustarán al orden de je-
rarquía que establez can las leyes».
Aparte de los requisito s intrínsec os del reglamen to (que emane de ór-
gano con ~ompeten~ia _Y según el procedim iento general establecido en
los artículos 129 y s1gmentes de la Ley de Procedimiento Administrativo
de 17 de julio de 1958, en vigor, en estos precepto s y que incida sobre ma-
teria reglamentaria), para que produzc a efectos jurídicos habrá de publi-
carse en el Diario Oficial que correspo nda (art. 52.1 Ley 30/1992, de 26 de
noviembre). Establec iéndose igualme nte que «las resoluciones adminis-
trativas de -carácter particul ar no podrán vulnerar lo establecido en una
disposición de carácter general, aunque aquélla tenga igual o superior
rango». (principio de la inderoga bilidad singular de los reglamentos: art.
52.2 Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
Dentro de la potestad reglame ntaria existe, a su vez, una jerarquía in-
terna a la que se alude en la Ley de Régimen Juridico de la Administra-
ción del Estado de 1957 en su artículo 23 (en vigor, según la Disposición
Derogatoria Ley 30/1992): Decretos (que son resoluciones acordadas en
Consejo de Ministros, firmados por el Jefe del Estado y refrendados por el
Ministro del ramo); Órdenes acordad as por las Comisiones Delegadas del
Gobierno; Órdenes minister iales; disposiciones de autoridades y órganos
infetiores, según el orden de sus respectivas jerarquías.

3. CtASES DE REGLAMENTOS

Aunque la doctrina ha manejad o multitud de criterios para establecer

la tipología de los reglame ntos, por nuestra parte utilizaremos sólo tres:
atendiendo a su proceden cia, a sus efectos y a su relación con la ley.
 148 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Atendiendo a la procedencia u brig~n del poder reglamentario, éste

puede clasificarse en poder reglam entano del Estado de la~ Comunida.
O

des Autónomas. En el primer caso, la potestad reglamen.tana la tiene el

Gobierno ·del Estado (art. 97 CE); en el segundo los ConseJos de Gobierno
de las Comunidades Autónomas (arts. 137, 143 Y 148 CE).
Por sus efectos , el reglamento ha sido clasificado en jurídico o nonn a.
tivo y administrativo o de organización. La diferencia -aunq ue todos lo
reglamentos son normas y por tanto norma tivos- está, según la doctnn!
alemana (Otto Mayer), en que los primeros se refieren o regulan relacio.
nes de carácter general que afectan a todos los ciudadanos (p. ej., los con.
tribuyentes en su relación con la Hacienda Pública)¡ mientras que los se.
gundos , discipl inan relacio nes de suprem acía especia l que afectan a
concretos ciudadanos (p. ej., la relación funcionarial o el servicio militar).
Por último, atendiendo a su relación con la ley, el reglamento puede
ser ejecutivo, independiente o de necesidad. Un reglamento es ejecutivo
cuando la ley remite la regulación pormenorizada de una cuestión al ám-
bito reglamentario. Están recogidos positivamente en el artículo 22.3 de
la Ley Orgánica del Consejo de Estado (Ley 3/1980, de 22 de abril).
Ha sido muy discutida la categoría del reglamento independiente. Pero
hay que concluir admitiendo que en el ordenamiento jurídico especial vi-
gente sólo caben estas normas administrativas en el ámbito organizativo.
Por último, los reglamentos· de necesidad o llamados también contra
legem (García de Enterría) sólo son posibles cuando se declara una situa-
ción de emergencia nacional. Bajo estas circuns tancias incluso pueden
imponerse a las propias leyes quebrando el principio de subordinación je-
rárquica. La Constitución española prevé en su artículo 116 los estados de
alarma, excepción y sitio, que han de ser adoptados con una serie de ga-
rantías que no podemos ahora examinar. En el estado de excepción se au-
toriza en el artícul o 14 de la Ley Orgáni ca 4/1981, de 1 de junio, de
Alarma, Excepción y Sitio, a que el Consejo de Ministros acuerde por De-
creto el contenido de la autorización del Congreso de los Diputados sobre
la declaración de tal estado; y, en el estado de sitio la Autoridad militar
está legitimada para publica r y difundir bandos (art. 34 LO 4/1981).

VI. LOS TRATADOS INTERNACIONALES

La progresiva interdependencia entre los países que forman parte de la

comunidad internacional, ha hecho del tratado el instrum ento formal idó-
neo para plasma r los diversos acuerdos, convenios y protocolos que cele-
bran entre sí los Estados soberanos.
Ya dijimos anterio rmente que el carácte r de tratado como fuente in-
terna se produc e con su publicación como norma jurídic a en el Boletín
Oficial del Estado de acuerdo con el artículo 96 de la Constitución.
 1
LAS fUEN'fES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL F.sPAÑOL 149

v:~ vez publicado el tratado no se convierte sin más en una ley in-
diferenci~ entr~ esta _úl_tima y el tratado no sólo proviene por la
te~ ~ría d~ lo_s suJetos 111t~rvm1e~t~s e~ la elaborac~ón de sus distintas
ca g_ gociación, celebración, ratificación, etc. (Gobierno, Parlamento y
d · tam b'é
fases neEstado), smo 1 n por su m · d'iscuti'ble prevalencia sobre la ley
JefeE et do cuando ésta entra eh colisión directa con aquél. ·
sª
del Establecido 1o antenor'. · ta ahora_ d e expresar brevemente el sis-
· se. tra
eguido por la Const1tuc1ón en relación con los distintos tratados. A
tema ess pecto se pueden distinguir:
ester
l.º Tratados par~ cuya celebrac~ón se necesita una autorización de las
Cortes Generales mediante ley org~mca. Es el ~as_o contemplado en el ar-
, ulo 93 CE, a cuyo tenor: «Mediante ley orgamca se podrá autorizar la
~~ebración de ~ratados P?r l?s. que se atribuya ~ una organización o insti-
tución internacional el eJerc1c10 de competencias derivadas de la Consti-
tución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los ca-
sos, la garantía del c~plimie_nto de estos tratados y de las resoluciones
emanadas de los orgamsmos mternacionales o supranacionales titulares
de la cesión». .
Ejemplos de este tipo de tratados son el Convenio Europeo de Dere-
chos Humanos del Consejo de Europa y el Tratado de la Unión Europea.
2.º Tratados que requieren la previa autorización -no es necesario
que ésta se manifieste por ley- de las Cortes Generales en los siguientes
casos: cuando tengan carácter político¡ militar; afecten a la integridad te-
nitorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos
en el Título I; que impliquen obligaciones financieras; y los que supongan
modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas
para su ejecución (art. 94.1 CE).
3.º Tratados que no supongan el ejercicio de competencias derivadas
de la Constitución (art. 93) ni afecten a la materia comprendida en el ar-
tículo 94, en cuyo caso el Congreso y el Senado son simplemente informa-
dos de su conclusión (art. 94.2 CE).
En todos los casos corresponde al Rey como Jefe del Estado manifes-
tar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente (art.
63.2 CE), aun cuando sea el Gobierno quien ex constitucione tenga atri-
buida la dirección de la política exterior del Estado (art. 97 CE).

Así, pues, queda resuelta la participación en nuestro Derecho público

de los distintos sujetos titulares del treaty-making power en la elaboración
de los _tratados: El Gobierno dirige, asienta la política exterior Ypropone Y
~egocia la elaboración de los tratados; las Cortes Generales, como expre-
~16~ ~e la soberanía nacional, mapifiestan su consentimiento _por una ~e~
rg~mca, o por un acto de autorización previo y final o por simple ratifi-
~-ac~ón ex post de la conclusión; y finalmente, el Rey manifies~a el consen-
muento del Estado como símbolo de su unidad y permanencia.
 150 LECCTONES DE DERECHO CONSTITUCJONA
L
Una última cuestión que da pen dien te de
_. d este breve apu nt~ sobre los
nat a os como fuen tes de Der ech o: ¿qu é ocu rre con
• '6 ? ylos trat ado s· que con-
tengan es t1·pulaciones con trar ias a 1a Const1tuc1 n. a hemo s vist o COtno
el tratado se impone a la ley inte rna que • 'd
mc1 a so re 1
b ·
una vez publicado. Es evidente que no pue .ª mis ma materia
de pas ar lo mis mo con l~ Cons-
titución. Por esta razó n el artí culo 9~ CE
plan tea y resu~lve esta_.hipótesis
de la forma siguiente: «La cele bra ción de
un _trat~do •~t~rnac1onal que
contenga estipulaciones con trar ias a la
Const1tuc1ón exigirá previa revi-
sión constitucional. El Gobierno o cua lqu iera
de las Cám aras pueden re-
querir al Tribunal Con stit ucio n~ par a que
aclare si existe o n? est~ con-
tradicción» (art. 95 CE en relación con el
art. 78 LOTC). Est a s1tuac16n ya
se ha planteado al tenerse que mod ific ar
el artí culo 13.2 de_ la Constitu-
ción al ratificarse por el Est ado españ.ol
el Tratado de la Um ón Europea,
firmado en Maastricht el 7 de febrero de
1992.

VIL LA COSTUMBRE
Al refe rim os más atrá s con cará cter gen
eral al significado jurídico de
las fuentes, hem os tenido ocasión de señ
alar el cará cter de fuente del de-
rech o que a la cos tum bre oto rga el Cód
igo Civil. Má s estr icta men te le
asigna el pap el de fuente subsidiaria de prim
er grado, ya que sólo rige en
defecto de ley (arts. 1.3 y 2.2. CC).
Pero aho ra se trat a de examinar el valor
que tal fue nte pue de tener en
el ámb ito del Derecho constitucional don
de rige por anto nom asia el prin-
cipio de máx ima certeza jurídica.
En efecto, es discutido si hay un lug ar par
a la cos tum bre en el domi-
nio del Derecho público en general. Se ha
pre tend ido excluirla por el cá-
ract er racionalizador y reflexivo de esta ram
a del ord ena mie nto . Se ha di-
cho que el Derecho público es un Derech
o de crea ción esta tal donde no
caben las normas de formación esp ont áne
a. Sin emb arg o, no es entera-
mente cierta esta teoría excluyente de la cos
tumbre: ¿qué hub iera sido del
Derecho público anglosajón sin la cos tum
bre ? Cie rtam ente en el sistema
del Common Law la cos tum bre forma par
te fun dam enta l de sus propios
intersticios has ta con stit uir el núcleo esen
cial de su ord ena mie nto norma-
tivo frente a las leyes del Parlamento.
No es éste el caso del Derecho con tine
ntal eur ope o y su amplísima
zona de influencia, en don de la cos tum
bre ha que dad o con figu rad a al
llam ado «pr ece den te reit erad o» que aca
ba ten ien do val or vin cula nte
par a los sujetos y órg ano s que se apa rtan
de él en lo que pud iera tener
de trab ajo disc rim inat orio o desigual ant
e situ acio nes idén tica s par a los
ciud ada nos . La cue stió n no es baladí, com
o fácilmente pue de compren-
der se a la vista del prin cipi o de igu alda d
del artí culo 14 CE y del princi-
pio de inte rdic ción de la arb itra ried ad
de los pod ere s púb lico s del ar-
tículo 9.3 CE.
 LAS fl]ENTES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITu
CIONAL ESPAÑ:OL 151
f era de ese ámbito, la tendencia seguida po 1 .
ueo decimonónico a establecer textos constit~ ~ co¡°stJ tucionalismo
e~op) y rigidos ha cercenado de raíz la formación ~olnda es (por tanto es-
cntos_ e erecho consuetu-
dinaDº· 1 , b' d 1 parlamenta • h .
Con todo, en e am' 1to t de Derecho
I no se an ido
tando -Y esto es comun a o . os os sistemas- prácticas o conv . ?sen-
erahnente aceptadas que sirven para integrar lagun ·1 ~nc1ones
gCeo:stitución y de los Reglamentos de la Cámara en l~ss Yprs1 endc.10~ de la
· I I · b'
arlamentanos y en as re ac1ones Go ierno-Asamblea, siem re 1
oce 1m1entos
~tá, que tales costumbres operen extra legem. P , e aro
El precedente así creado acaba teniendo valor vinculante .
· 'd, t· . para sucesi-
vas situac10nes 1 en 1cas y como ta1 es mvocado por los miembros de las
Cámaras. Muchos de estos precedentes acaban incorporándose a
· d· d 1 'd p
interpretativas 1cta as por a Pres1 encia o las Mesas e incluso algu
normas
pasan a formar pa1:e del propio reglamento parlamentario y, por tanto~:
ordenamiento escnto.

VIII. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Como ya hemos dicho anteriormente, en ~uestro ordenamiento jurí-

dico los principios generales del derecho son reconocidos como fuente,
subsidiariamente de la ley y la costumbre, según establece el artículo 1.4
del Código Civil.
Este sistema, reconocido en el artículo 1 del Código Civil, carece de
precedentes en nuestro ordenamiento jurídico y es reproducción de fór-
mulas similares recogidas en otros Códigos europeos, fundamental-
mente del Código italiano de 1865. Esta falta de antecedentes históricos,
unida a la ya inherente dificultad del concepto para ser definido, con-
duce a que éste sea un tema doctrinalmente muy polémico. La doctrina
ha venido manteniendo una viva discusión acerca de su significado Y al-
cance.
Los doctrinarios del Derecho natural mantienen opiniones diversas
acerca del contenido, alcance y tipología de los princip~os _g~nerale~ del
Derecho. Para algunos se concretarían en las verdade_s }un~icas umve~-
sales dictadas por la recta razón. Se trataría de principws situados_ mas
~ del Derecho positivo eficaces con independencia del ordenamiento
Jurídico de una nación de carácter previo y exterior a la ley. Para o_tro_s
(Del Ví h' . ' . . generales senan, 1a ra i'z misma de. lo. Jun-
.
. ecc 10), los pnnc1p10s
d1co , su 1enómeno
e . • . • ., é · pi' rada en la dis tmc1ón
al ¡·
ongmano posic10n sta ms
,
que Ya destacó Esser entre principio s , te autor
y norma. egun es . d .
ap 1-
car e1 derecho se aplicarían también . • · no extraídos m. uctiva-
. pnnc1pws d
rnente de los textos legales Se trataría de elementos teleológ1cos o e
valo -6 · . . ue en algunos casos po-
raci n de aquel que efectúa la ap11cac16 n Y q
 152 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

drian llegar a convertl·rse en una verd ader a man ifest ació n de voluntad
soberana.
Por el contrario, para la escue1a d e1 msp· ositi · ·vism
· o rí
se ~~ pnnc ·
ipios
generales aquellos que sirven de funddame nto al' al dere cho positivo de cada
.
, y que pochian inducirse por vía e gene r izacione
pais .
d . . s. sucesivas de las
disposiciones particulares de la. ley. ~,e trata ?~ e pnnci~10 .
generales, implícitos en la legislac10n positiva, y extra s o enun ciado s
ibles de ella me-
diante un proceso de inducción.
A diferencia de la escuela de Derecho natu ral, los
.. .
positivistas entien-
den que sólo pued en ser aplicables aquellos prin cipio s cont
enid ?s en la le-
gislación positiva, aquellos que poseen un sopo rte legal.
Ad.emas, y según
este punt o de vista, los principios generales no se~a n
universales, sino
propios de cada naci ón y mom ento histórico dete rmin ado.
Por otro lado, pued e suceder que un principio de dere cho
a la vez para la Escuela positivista. Así ocurre con los prin natu ral lo sea
cipios reconoci-
dos en la Constitución como, por ejemplo el de igualdad
ante la ley, justicia,
libertad y seguridad jurídica, que debido a su impo rtan cia
apar ecen recogi-
dos expresamente en el texto legal, y que necesariamente
debe rán informar
el resto del ordenamiento jurídico, así como las decisiones
judiciales.
Tradicionalmente se ha ceñido la eficacia de los prin cipio
del derecho a su capa cida d para colm ar las lagu nas de s generales
la ley e informar
todo el orde nam iento jurídico, com o por ejemplo, en el
caso de los princi-
pios constitucionales. En la actu alida d las apor tacio nes
de Dworkin en
este cam po han ilust rado la cues tión a la par que han
leva ntad o gran po-
lémi ca. El citad o autor, en su ataq ue al positivismo, dest
aca la idea de que
en un orde nam iento juríd ico no sólo existen norm as, sino
tamb ién direc-
trices y principios. De este modo, los tribu nale s invo can
y utili zan princi-
pios que se desa rroll an lentamente, a través de un larg
o proc eso de razo-
namiento y crea ción de precedentes. Se trata ría de prin
cipio s de carácter
mor al y, según el auto r citado, juga rían un pape l muy imp
zonamiento jurídico. orta nte en el ra-
En la línea de la argu men tació n expu esta hay que trae
r a colación a
De Castro, para quie n los prin cipio s gene rales no tiene n
un luga r fijo en la
jerar quía de fuentes, su posi ción pecu liar cons iste en que
vale n antes, en y
después de la ley. La juris prud enci a espa ñola ha acab
ado acep tand o esta
concepci?~ después de evol ucio nar desd e tesis form alist
as, exigiendo que
los :pi::incip10s,estu ~ese n reconocidos en la ley o en la doct
rina legal, hasta
posic~ones mas abie rtas que adm iten la aplic ació n de
recogidos en el Derecho positivo. esto s prin cipio s no
~í el TI?bunal Const_itucional ha seña lado que existe
una especie de
relac ión de mstr ume ntali dad entr e los prin cipio s y los
valores, y ello por-
que cada u?o de aquéllos tiene sent ido «en tant o sirva
a prom over los va-
lore s supe nore s del orde nam iento juríd ico que prop ugn
a el Esta do social
y dem ocrá tico de Derecho» (SSTC 27/1981, de 29 de julio
; 20/1987, de 19
de febrero, y 32/1987, de 12 de marzo, entre otras).
 J_J\S f(JENTES DEL DERECHO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOL 153

LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
~-
También hemos tenfuido tocass!ón mbás atrásd dde. referimos al valor de la
. dencia como en e. m em argo, e 1caremos ahora algunas
Pf
jllfl 5 raciones a la jurisprudencia constitucional. '
consi e alabra «jurisprudencia», en su acepción original derivada de los
La. P · e «zuns»,
os «prudentia» · · . 'fico, en e1 penodo
s1gm · romano «conoci-
té:; del derecho>~. Sin_ e~bargo, el_ t~rmino ha llegado hasta nuestros
~ on un contemdo d1stmto. Trad1c1onalmente se han venido distin-
d1as c . d e. 1 1b . . denc1a»,
.
iendo dos acep~1ones a pa a _ra «Junspru según ésta fuera
gutendida en sentido ampho o estncto. Desde un punto de vista amplio
enn'a 1•urisprudencia la doctrina que emana de cualquier tribunal, inde-
seendientemente de su rango y categona, , a1·interpretar y aplicar el dere-
~ho. Por el contrario, seg~n un~ .~cepción estricta y siguiendo lo dispuesto
en el artículo 1.6 del Código Crvil, se tratarla de «[ ... ] la doctrina que, de
modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la
ley, la costumbre y los principios generales del derecho». En la actualidad,
y a partir de la promulgación de la Constitución de 1978, nos hallamos
ante un tipo nuevo y especial de jurisprudencia, la que emana del Tribu-
nal Constitucional.
El Tribunal Constitucional se ha venido definiendo como el intérprete
supremo de la Constitución (SIS 1, 4 y 37/1981), al ser el único órgano
constitucional que puede con su manifestación de voluntad determinar el
contenido de la voluntad constituyente.
La Constitución, por su parte, define a ese último como «tribunal»
y atribuye el término «jurisdicción» a la actividad que el mismo realiza
(art. 161.1, in principio). Además, en el artículo 164 designa como «sen-
tencias» sus fallos y concede a los mismos el valor de cosa juzgada.
Por su parte, el artículo 159 trata de configurar al Tribunal Constitu-
cional como un órgano independiente y neutral, y para ello establece el
necesario carácter técnico de sus miembros. La Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, refuerza ese carácter jurisdiccional al definirlo, en su ar-
tículo 1, como órgano independiente y de actividad jurisdiccional, y al es-
tablecer en su artículo 22 el deber de ejercer imparcialmente la función
que se le atribuye a sus miembros, mientras que de los artículos 29, 32 y
35 , entre otros, se extrae que su actuación es netamente jurisdiccional, Y
~el_ ~ículo 38.1 que sus sentencias tienen el valor de cosa juzgada. En de-
firutiva todo ello supone la necesidad de afirmar el carácter jurisdiccional
te la activi~ad que realiza y además el situarlo en un plano su~erior a la
Y, como «Juez» de la misma, como instancia supenor al legislador, el
cual se ~aya vinculado completamente a su decisión (Pérez Royor
Partiendo entonces del carácter jurisdiccional -aunque no mtegrado
en e~ Poder Judicial- se trataría ahora de determinar el valor de sus sen-
~ncias, o lo que es lo mismo, si tales disposiciones poseen el carácter de
ente del Derecho. De la propia posición del Tribunal, al cual su Ley Or-
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
154
. d fi m· térprete supremo de la Constitución,. (art. l)
gámca e ne como « d 1 1 . e)(.
traemos una conclusión clara: si éste p~i e a~u ar ~na 1eyd~or mconsu.
tucional ello supone que su interpr~~c1 n p7m~, so {; -~ isyuesto Por
el poder legislativo. Si la interpreultac1 n quie e _ec ua e n ~na Constitu.
cional puede derogar una ley res ta que ~ misma sentencia, como vere.
mos más adelante, posee un rango supenor a la ley creando evidente.
mente derecho. . . .
Admitido que las sentencias del Tnbunal Const1tuc10nal poseen el ca.
rácter de fuente de derecho vamos ahora a referirnos someramente a los
diversos tipos de fallos constitucionales.

-En primer lugar estarían las que señalarían la constitucionalidad de

una ley sin más explicaciones, declarando que la norma impugnada no es
contraria a la Constitución. En este supuesto el ordenamiento jurídico no
habría sufrido ninguna modificación. La norma sometida· a enjuicia-
miento resultaría acorde con el contenido de la Constitución y, en conse-
cuencia, plenamente eficaz. El Tribunal Constitucional, de este modo, no
habría incidido en modo alguno sobre la realidad jurídica preexistente.
-En segundo término, las que declararan la inconstitucionalidad de
una ley también sin más comentarios. Éstas actuarían a modo de un le-
gislador negativo o, en palabras de Ignacio de Otto, a modo de un «des-
tructor de leyes» el eliminar del ordenamiento jurídico una norma, por
considerar que contradice la dispuesto en la Constitución. De este modo,
la materia objeto de la norma declarada insconstitucional quedaría, o
bien sin regular, o bien regida de acuerdo con la legislación anterior.
-Y, por último, las sentencias interpretativas, en las que el Tribunal
Constitucional no sólo declararía la constitucionalidad o inconstituciona-
lidad de una ley sino que, además argumentaría y explicaría la razón de
esa decisión, excluyendo todas las demás interpretaciones de la Constitu-
ción. Con respecto a este último tipo de sentencias, y dado que el Tribunal
está creando ley, podríamos plantearnos el problema de la jerarquía de ta-
les disposiciones dentro del sistema de fuentes. Existe una opinión bas-
tante fundada (Pérez Royo) que señala que estas sentencias del Tribunal
Constitucional deben situarse inmediatamente después de la Constitución
y, en consecuencia, poseer un rango jerárquico superior.al resto del sis-
tema de fuentes. La justificación de esta postura se basaría, según Aparisi,
principalmente en dos puntos:

a) Mientras que el Tribunal Constitucional no se encuentra vincu-

lado por los actos del legislador, éste si debe estar ligado por lo dispuesto
en las sentencias del Tribunal Constitucional.
b) El Tribunal Constitucional es el único órgano del Estado capaz de
señalar de manera obligatoria cual es la voluntad del constituyente ya
que, como se ha señalado anteriormente, es el intérprete supremo de la
Constitución.
 1
-~t.l't'Ps DEL DERECHO BN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAAOL 155
J,.AS ru,:.i:u--

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 LECCIÓN VII

PRINCIPIOS, VALORES Y FUNDAMENTOS

DEL ORDEN CONSTITUCIONAL

SUMARIO: l. Principios constitucionales. l. Introducci ón. 2. Principios constitucio al

en sentido estricto. 3. Principios de organización del ordenamie nto jurídico. II.vJ es
superiores: l. Introducción. 2. Libertad. 3. Justicia. 4. Igualdad. S. Pluralismo
tico. m. Fundamen tos del orden constitucional. REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA.
t¡.s
01
•

l. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
1. INTRODUCCIÓN

Los principios constitucionales se encuentr an recogidos, básicamente, en

el Título Preliminar del texto constitucional, en el que se incluyen nueve ar-
tículos, con un alcance e importancia distintos.
Dicho Título contiene los principios básicos del sistema constitucional
sintetiza la forma política de la Constitución y aparece dotado de especial~
garantías. Así, el artículo 168 CE lo incluye entre aquellas materias que esta-
rán sujetas a un procedimiento agravado para llevar a cabo su reforma.
Lo dispuesto en el Título Preliminar va a informar el ordenamiento jurí-
dico y presidir la conducta de los poderes públicos, utilizándose como crite-
rio interpretativo del resto de las normas constitucionales, teniendo por ello
eficacia jurídica.
Los principios constitucionales no pueden conceptualizarse como nor-
mas en sentido estricto, aunque ello no obsta para que sean directamente
vinculantes, pudiéndose considerar que preceden a las normas, de manera
que éstas se fundame ntan en aquéllos.
Al estudiar los principios constitucionales podemos distinguir (dejando a
un lado los denominados principios rectores de la política social y económica),
entre los que podríamos definir como principios constitucionales stricto sensu
y aquellos otros que, si bien tienen igualmente la consideración de constitucio-
nales -en cuanto incluidos en el texto fundame ntal-, se caracterizan porque
inciden directamente en la organización del ordenamiento jurídico.
Partiendo de esta perspectiva haremos referencia, en primer lugar, a los
principios constitucionales en sentido estricto, los cuales aparecen enuncia·
dos en los artículos l.º y 2.º del texto constitucional.

2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN SENTIDO ESTRICTO

De forma similar a lo establecido en la Ley Fundam ental de Bonn de

1949, el artículo 1.1 de la vigente Constitu ción española determina: «Es·
paña se constituye en un Estado social y democrá tico de Derecho ... ».

[156]
 vJ\l.ORES y FUNDAMENTOS DEL ORDEN CONST1TtJc10
clfJOS, 157
NAL
I'~ eterización general de estos principios ta hem......,
nqoe l"' cara . rit~ proced er a conc ~ estud'lado
tenores, parec e _converue
p
retar la si .
¡,.tJ ciOll~ an l{tica de los mism os refen dos a la realidad espan
efl ~ jllfÍdic;:S~rvar cóm o en el prec epto menc 1 gn,f\.
ionado del textoºc:nst l tu
c9Cl dernos blece
roal 00 se esta Espa ña «se
que Espa ña «es»
. un Estad o social y democrát' d.
constituye» en t al Estado. ¿Cual es el 1co . .
e

ul:
ciº~bº sinºdqu:arse a la utiliz ación de este mod o de definir el Es~
vedo qoe ba utiliz ada debe ser inter preta da en el sentido de un
c9 µ f6~ de ir alcan zand o cada vez ma~ores cuota
6
:l~ ·
q~erer
0 s en esa línea, en el
e lJfl des. to de un verd ader o Esta do social y democrático
de Derech
se~00o~iIJ11en trata de una conc epció n del Estad o que exige
re . bien se . 1 una interp º·_
~1 unitaria, conv iene, en pnm er ugar, anal'izar separadamente cada re
tac16J1 elementos:
unº de sus

A) Es tado de Derecho
ornprender el alcan ce de este conc epto debemos retrotraemos
parac · án donos en 1os reg1m a
anteriores, s1tu ' enes mona' rqmc · os absolutis-
épaca51 s cuales el pode r polít ico se conc entra ba en manos del Rey,
~ enten-
edn
d1én osºe que éste le vení a dado por.
la divinidad.
A artir de ento nces prese nciam os un proc eso en el que, paulatina-
t:Y no exento de avan ces y retrocesos, se van a ir obteniendo logro
s
roenrden a la limit ación del poder.
enoLa prete
nsión de 1os siste
. mas . . al
c~ns~1tuc1 on es amen.can~ '! fra
finales del siglo XVIII es el establec1m1ento de un orden pohtico ncés de
que ase-
gure la libertad de los ciud adan os medi ante el sometimiento del
poder po-
lítico a las norm as juríd icas, siend o ello posible gracias a la
separación de
los poderes, la cual exige la atrib ució n a órganos distintos e indep
endien-
tes entre sí de func iones diver sas, así como la creación de los
necesarios
sistemas de control.
La proclamación de un Esta do com o «Estado de Dere
cho» en un texto
constitucional implica:
l.º El recon ocim iento de una serie de derec hos y libertades
.
2.º El estab lecim iento de los meca nism os a través de los
cuales se ga-
rantice la eficacia de los dere chos que la Constitución consa
ellos: gra, y entre

la a) _E~ ~ometimiento de los pode res del Esta do a la ley, lo

que supone
Piohibic1ón d~ la actu ació n arbit raria de aquellos poderes.
fun ~ La creación de disti ntos órga nos a los que atañe el desarrollo
te ciones diferentes, crea ción que conll eva el estab
de
lecimiento de un sis-
ma de controles inter orgá nico s.
s·1
de la ~do nos en nues tra actu al Cons tituc ión, vemos que
la est~ ctura
ma corre spon de a la prete nsió n a la que se hace referencia
en el
158 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Preámbulo de «consolidar un Estado de Derecho que asegure el .

de la ley como expresión de la v?luntad popular», . •rnPeri0
Esa pretensión tiene su refleJo a lo largo del articulado, y no sól
vés de la enunciación del Estado de Derecho como un principio e; ª ~ra.
. . smo,
cional al que alude el Título Prelimmar . tamb'é i n, mediante elnstitll-
blecimiento de fórmulas concreta s con las que se va a dar fonna esta.
Estado sometido a la legalidad que la Constitución consagra. ª ese
Así, se reconocen una serie de. derechos Y libertade s a lo largo de
Constitución, cuyo Título I se dedica expresamente a consagrar los dereª 1
chos y deberes fundamentales. ·
Se establecen, asimismo, ~a seri~ de _mecanismos dirigidos a garant¡.
zar esos derechos que la propia Constitución proclama:
a) Podemos ver como el texto const~tu~ional dispo~e de manera ex.
presa que los ciudadanos y los poderes pubhcos están SUJetos a la Consr.
tución y al resto del ordenam iento jurídico, al tiempo que garantiza ;
principio de legalidad. 1
b) La división de poderes tiene su reflejo en la propia estructura de
la norma constitucional, en la que distingue entre el poder legislativo, eje.
cutivo y judicial a los que institucionaliza en títulos constitucionales pr0-
pios, dedicando el Título 111 a las Cortes Generales, el Título IV al Go-
bierno y el Título VI al Poder Judicial.
Así, el Estado de Derecho que nuestra Constitución proclama, consa-
gra el logro, como consecuencia de una lucha continuada, de la limitación
jurídica del poder y tiene como consecuencia tanto la declaración de una
serie de derechos, como del establecimiento de los mecanismos de control
y de carácter garantista necesarios para hacer valer esos derechos.
A lo expuesto debemos añadir que no siempre que existan leyes y que
las leyes se cumplan podremos considerar que nos hallamos en un Estado
de Derecho, sino que es necesario que haya una conexión entre la ley y la
moral, así como que los derechos que se reconozcan en un ordenamiento
tengan un fundamento legitimador. Fundamento que habrá de ir más allá
de lo que en un texto constitucional pueda reconocerse, debiendo enrai-
zarse con el derecho natural mismo y con los derechos que deriven de la
propia dignidad humana a las que nos referimos a continuación.
Hemos visto como, conforme a lo que el artículo l.º CE determina, el
Estado de Derecho se define a través de las fórmulas de Estado democrá-
tico de Derecho y Estado social de Derecho, a las que nos referimos a con-
tinuación.

B) Estado democrático de Derecho

La democracia es una forma de gobierno en la que el pueblo ejerce la
soberanía y toma las decisiones por mayoría. Lo que supone que el esta-
blecimiento de un Estado democrático obliga a que los ciudadanos parti-
► 1
pRJ:NCIPIOS, VALORES YFUNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTITUCIONAL 159

·pen en los asuntos públicos, ya sea directamente o mediante represen-

~ntes elegidos librement~ p~r aquéllos (art. 23 CE).
para lograr el rec?nocimiento del Estado como «democrático» han te-
.do una importanc ia fundamen tal los movimientos revolucionarios de
Fos siglos XVII ~ ~VIII, una de cuyas p~e~ensiones era la consagración del
Derecho a particip~ en la toma de decisiones políticas.
A lo largo del siglo XIX se lleva a cabo un paulatino aumento del censo
electoral gracias al cual, finalmente, el sufragio censitario, en el que úni-
camente se facultaba para el ejercicio del derecho al voto a aquellos que
ostentaran un cierto status, se convierte en sufragio universal.
En España el sufragio universal masculino se consagra a raíz de la re-
volución de 1868, completándose con el reconocimiento del sufragio fe-
menino en la Segunda República.
Nuestra actual Constitución implanta el principio de soberanía popu-
lar, establece el sufragio universal al regular la composición del Congreso
de los Diputados y del Senado, y reconoce a los ciudadanos el derecho a
participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de represen-
tantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
En el funcionamiento de un Estado democrático los partidos políticos
juegan un papel fundamental, convirtiéndose en cauce fundamental para
la participación política. Cuestión ésta a la que aludiremos al referirnos al
valor del pluralismo político.
En el Estado democrático el pueblo se autogobiema, tomando decisio-
nes políticas y creando sus propias leyes, ya sea directamente o mediante
representantes. De este modo, el Estado de Derecho se legitima, ya que
ese derecho, esa ley que se impone a los poderes públicos y a través de la
cual se definen y defienden los derechos, no es sino producto de la acción
de los representantes elegidos por los ciudadanos. Son, así, los ciudada-
nos los que se otorgan sus propias leyes, por las que se limitan los poderes
y se hacen cumplir los derechos.
La Constitución está impregnada de espíritu democrático. Así, pode-
mos ver como en su Preámbulo se establece el deseo de la Nación espa-
ñola de garantizar la convivencia democrática, o como se exige que el fun-
cionamiento y estructura interna de los partidos políticos, sindicatos,
asociaciones profesionales, colegios profesionales y organizaciones profe-
sionales sean democráticos.

C) Estado social de Derecho

El Estado social de Derecho tiene su origen a finales del siglo XIX con
algún antecedente en la Alemania de Bismark, alcanzando su perfil más
definido en el constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial.
El logro de la proclamación de un Estado soc.ial es el último grado de
evolución en la consecución de una lucha que en un primer momento,
con el Estado liberal de Derecho, pretende la abstención del Estado y el li-
 160 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIO
NAL

progresivamente, va d .
bre desaJTol1o de las fuerzas sociales y que,
to de Importantes va~r,.
vando hacia un Esta do social, el cual ha sido obje dei1v,.
prim era gran crisis
nes a pa11:ir de 1973. Ano en que se produce la
al hace r referencia Pe.
tróleo y que es tom ado como pun to de part ida a la
crisis del Esta do social. .
Pod emo s ente nde r que el Esta do .libe ral se define por la absten Clón
l •
cten za, en cambio, Po
por part e del Estado, y el Estadó socm se cara
los fines de interés gr el
intervencionismo estatal para la consecución de
ad.versos resultantes d:n~
ral, neutralizando, de este modo, los aspectos
te liberal.
aplicación de un Esta do dem ocrá tico pura men
Que da por tant o legitimada la inte rven ción del Esta do por la pret
segu ir una mayor efect~~-
sión de logr ar un mín imo de just icia social, con VJ.
es.
dad en el contenido de otro s dere cho s y libertad d
ctam ente relaciona
El reco noc imie nto del Est_a do soci al está dire
o igua ldad real o efectivaº
con el valo r de igua ldad , ente ndid a ésta com
do_ la de lima r los desequi~
Pero cuyo logro se convierte en mis ión del Esta
eme ntes del libre desenca.
librios que pue dan con side rars e extremos, prov
trat a así de garantizar un
den ami ento de las fuerzas socio-económicas. Se
te con el reconocimiento
mín imo necesario para vivir de man era coh eren
ame nto del orden consti.
de la dign idad de la pers ona hum ana com o fund
tucional mis mo.
al en el artículo l.º del
La con sagr ació n del prin cipi o de Esta do soci
epto s del articulado.
texto con stitu cion al tien e su reflejo en otro s prec
gido a los poderes pú-
Así el artíc ulo 9.2 CE con tien e un man dato diri
na dich o artíc ulo, corres-
blic os a los que , con form e a lo que dete rmi
libe rtad y la igualdad del
pon de «pro mov er las con dici one s para que la
real es y efectivas; remo-
indi vidu o y de los grup os en que se inte gra sean
plen itud y facilitar la par-
ver los obst ácul os que imp idan o difi cult en su
polí tica , económica, cultu-
ticip ació n de todo s los ciud ada nos en la vida
ral y social».
do com o un Estado so-
Este prec epto deri va de la con cepc ión del Esta
de las facu ltad es que a cada
cial, en el que el pod er púb lico , en el mar co
has ta cier to punto, obli-
órga no corr espo nda , está hab ilita do, e incl uso,
just icia social. Para ello se
gad o a diri gir su labo r al logr o de una may or
acio nad as entr e sí:
alud e a dos cues tion es dist inta s aun que inte rrel
este caso los citados valo-
En prim er luga r a la libe rtad e igua ldad . En
ond a a una c01;1cepción li-
res no son proc lam ado s en un sent ido que resp
proy ecta n segú n una supe-
bera l y form al de éstos, sino que los mis mos se
la libe rtad e igualdad real Y
raci ón de su con cep ción clásica, trat ánd ose de
efectiva.
una acti vida d de promo-
En segu ndo térm ino el Esta do va a real izar
ació n a nivel individual sino
ción diri gida a pote ncia r no sólo la part icip
s ámb itos a los que el ar-
tam bién de grup os y orga niza ciones en dist into
ural y social, sin que deba·
tícu lo 9.2 se refiere: polí tico , eco nóm ico, cult

_j
 1

PRINCIPIOS, VALORES Y FUNDAMRNTOS DEL ORDEN CONSTITUCIONAL 161

rnos entender que cada uno de dichos sectores forman parte integrante de
na enumeración cerrada.
u El precepto citado está inspirado en el artículo 3.2 de la Constitución
italiana en el que, a diferencia del texto españ.ol, la actividad del poder pú-
blico no va dirigida a la promoción de los ciudadanos sino a la de los tra-
bajadores, por lo que t_iene, en nue~tro caso, un perfil más moderado.
Junto a lo establecido en el articulo 9.2, cuyo contenido es de carácter
genérico, la Constitución pone al servicio del legislador una serie de ins-
trornentos, referidos a ámbitos concretos, para facilitar esa intervención
estatal a la que hemos aludido y que es consecuencia del previo reconoci-
miento del Estado social. Así la Constitución:
a) Si bien reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia,
establece que el contenido de esos derechos queda delimitado por la fun-
ción social de los mismos de acuerdo con las leyes (art. 33).
b) En esta misma línea declara que la riqueza del país, independiente-
mente de cual sea su titularidad, se subordina al interés general (art. 128).
e) Permite que el Estado planifique la actividad económica general
para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarro-
llo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza
y su más justa distribución (art. 131 ).
d) Recoge una serie de principios a los que denomina «rectores de la
política social y económica» (Capítulo III, Título I CE) los cuales serán
objeto de estudio en un tema posterior.
Pueden existir Estados sociales que no sean Estados de derecho, y que
no sean democráticos. En estos casos, tratándose de un Estado interven-
cionista y que lleve a cabo una fuerte actividad planificadora, pero que no
cuente con una estructura democrática y que no sea un Estado de Dere-
cho, nos encontramos en la antesala del totalitarismo. Sin embargo, la
complejidad de este tema, tal y como señala la profesora De la Nuez, se
pone de manifiesto en que, según otras corrientes de pensamiento -
como la que representa F. A. Hayek-, los modernos Estados de bienestar
pueden acabar también deslizándose hacia el totalitarismo. Lo que nos
obliga a recordar que la definición del Estado como «social y democrático
de Derecho» debe ser interpretada de forma conjunta.
En el Título Preliminar se hace, además, referencia a otros principios
que quedarían englobados en aquellos que hemos definido como princi-
pios constitucionales strictu sensu:

D) Soberanía popular
El concepto de soberanía responde, básicamente, a dos ideas distin-
tas, pudiendo entenderse como independencia de un Estado respecto a
otros o como dominio o autoridad suprema de los poderes dentro de
cada Estado.
 162 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

A la primera de las concepciones sefialadas responde el artículo

según el cual «Las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército d. 8 0

CF,,
rra, la Armada y el Ejército del Aire, tienen como misión garantizar! lie.
beranía e independencia de España, defender su integridad territon so.
ordenamiento constitucional».
f
a Ye!
·Con la segunda de las nociones señaladas enlaza el artículo 1
texto constitucional, el determinar: «La soberanía nacional reside· 2e del
pueblo español, del que emanan los poderes del Estado». n el
A este segundo aspecto es al que a continuación nos vamos a refe .
Para ello aludiremos en primer lugar al desarrollo histórico del canee ~r.
señalado con el objeto de comprender el alcance del mismo. P0
Básicamente se pueden distinguir dos fases a lo largo de la historia e
relación a la concepción de la soberanía: n
En una primera, ligada a la aparición misma del Estado, la soberanía
residía en el Rey cuyo fundamento derivaba directamente de la divinidad
al entenderse que Dios transmitía el poder al Monarca. '
A finales del siglo xvrn se distinguen dos concepciones que tienen en
común el rechazo del absolutismo: ·
a) Soberanía nacional: El titular de la soberanía no es el pueblo sino
la Nación, entendida como un ente distinto al del conjunto de personas
que la componen.
Esta fórmula es compatible con el reconocimiento del sufragio censi-
tario en cuanto que la participación no se concibe como un derecho sino
como una función pública.
b) La soberanía popular: Según la teoría propuesta por Rousseau es
la voluntad popular la que hace posible la construcción de la sociedad. El
poder se reparte entre los miembros de esa sociedad de forma que a cada
individuo le corresponde una parte alícuota del poder soberano.
La consagración de este principio ha de conllevar el reconocimiento
del sufragio universal, así como la articulación de una serie de procedi-
mientos de participación del pueblo en los asuntos políticos.
En la historia del constitucionalismo espaiiol el principio de soberanía
nacional sólo se recoge expresamente en las Constituciones de signo más
progresista y la soberanía popular no se establece hasta la Constitución
republicana de 1931.
La consagración de la soberanía nacional es uno de los logros más im-
portantes de la Constitución de Cádiz de 1812, cuyo artículo 3.º prescribía:
«La soberanía reside esencialmente en la Nación, y por lo mismo perte-
nece a ésta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamenta-
les», estableciendo, consecuentemente, el sufragio censitario.
Este principio no se volverá a reconocer de forma expresa hasta_ la
Constitución de 1869 en la que se determinaba: «La soberanía resi~e
esencialmente en la Nación, de la cual emanan todos los poderes». Sin
 pJtlNCIPJOS, VALORES y FUNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTrruc10NAL 163
va a hac~r .mención a la soberanía hasta la eonstituc16n ,
de
e vuel . .
que s la que, sm uti1izar expresamente este término, se establ
1931 _e~ de soberanía popular al reseñar su artículo 1 º que 1 ece el
priJ1Cl~sº10s órganos de la República «et?ahan del puebl~». os poderes
de tod 1 Leyes Fundamentales del régimen franquista se aludí 1
En as al rr~ 1 régimen
· tabl , a a a so-
a nacion . .Hu es ecia que 1a personificación de dicha
i,eranf 'a correspondía al Jefe del Estado. Lo que supone la acePtaci.6n de
sobera:ranfa de tipo personal y carismática.
unaporso último la Ley para la Reforma Política como instrumento puente
. . . '
. 1 régimen .constitu 1
c10na actual, sm determinarlo de fo rma ex-
hacia eacepta . . d b , pop ular.
el pnncipio e so erama
pres¿;nfonne a lo qu~ el ~culo l ._2 del texto constitucional vigente de-
termina: «La soberama nacional reside en el pueblo español, del que ema-
nan los poderes del Estado». .. . . .
Debe quedar dar~ que con 1~ utilización del adJetivo «nacional» que
rnpan-a a «soberarua» el constituyente no pretendió establecer un princi-
aco '
.0 de soberama nac10n
· al en e1 senti'do antes expuesto, y que supondría en-
f:nder que el titular ~e la sober:anía ~s la nación y no el pueblo, sino que
quiere dejar constancia de ~a ~~st_encia de ~a sola nación como un todo.
Cuestión ésta sobre la que ms1stirá en el artículo 2.° CE al determinar: «La
Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española».
Tal y como expusimos con anterioridad el precepto que ahora estudia-
mos debe ser objeto de un análisis conjunto en el que se tenga en cuenta
que esa «soberanía nacional» «reside en el pueblo» de lo que se deduce
que el principio establecido es el de soberanía popular antes aludido y no
el de soberanía nacional.
Establece, por tanto, nuestra Constitución el principio de soberanía
popular, siguiendo lo que al respecto señalan las constituciones europeas
en las se hace, generalmente, referencia a la soberanía popular: Italia (art.
1.2), Alemania (art. 20.1), Portugal (arts. 2 y 3.1), etc.
Muchos de los preceptos establecidos en el texto constitucional son
consecuencia del reconocimiento de que la soberanía reside en el pueblo.
Así podemos ver, entre otros: ·
a) El reconocimiento del sufragio universal (arts. 68 y 69 CE).
b) El derecho de participación consagrado en el artículo 23 CE.
e) El establecimiento de los partidos políticos como instrumento
fundamental para la participación política (art. 6 CE). .
d) La obligación que corresponde a los poderes públicos de facilitar
la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultura} y social (art. 9 CE).
e) Las distintas modalidades de referéndum que la Constitución prevé
(art. 92 CE).
Como consecuencia de la consagración del principio de soberanía popu-
lar, Ytal Ycomo determina expresamente la Constitución en su artículo 1.2,
 UCIONAL
164 LEC CIO NES DE DER ECH O CONSTIT

del Est ado , La soberanía PC>p 1

es del pue blo del que ema nan los pod eres
legi tim ado ra del poder, lógica~ar
aparece, de este modo, com o una fórm ula e.
Est ado1
rivación de la estr uctu ra dem ocr átic a del espe
o refe rida s a ámbitos
Enc ont ram os concreciones de este prin cipiJ . . ema na d el pueblo C{. ,
«La ust1c1a
ficos; así, por ejemplo, el artículo 117 CE: ñol...». ··· '
rese nta n al pue blo espa
y el artí culo 66: «las Cortes Generales rep

E) Monarqu(a parlamentaria
o con stit uci ona l determina 1
Con form e a lo que el artí culo 1.3 del text ' ª
nar quí a par lam ent aria .
form a pol ític a del Est ado esp año l es la mo
o hist óric o que tien e su 00_
Est a fórm ula es el resu ltad o de un pro ces
s XVIII.
gen en la rest aur ació n bor bón ica de Lui
evo luci ón dist inta s formas. Se
La Mo nar quí a ado pta a lo larg o de su
quí a abs olu ta pro pia del Antiguo
pue den distinguir, ade más de la Mo nar
dam ent a en la divinidad, las si-
Rég ime n en la que el pod er del Rey se fun
ació n:
gui ent es fases que resu mim os a con tinu
a) Mo nar quí a lim itad a: Se inst ituc
ion aliz a a par tir de la Revolución
ión del pod er reg io, el cua l tiene
de 1789, con llev and o una aut olim itac
cer tod os los pod ere s, a excepción
com o resu ltad o el que el Rey pue da ejer
resa men te por el ordenamiento
de aqu ello s que le han sido sus traí dos exp
ano s.
con stit uci ona l par a con fiar los a otro s órg
el trán sito de la Mo nar quí a li-
b) Mo nar quí a con stit ucio nal: Sup one
en en la Rev olu ción de 1830.
mit ada a la par lam ent aria y tien e su orig
per o que da som etid o a la Cons-
El Rey se constituye en órg ano sup rem o,
titución.
o de un pac to ent re el Rey y
La Con stit uci ón se con cib e com o resu ltad
pod ere s que fac ulta n par a el ejer-
ias Cortes. Se rec ono ce una dua lida d de
, en virt ud del prin cip io de sepa-
cici o de fun cio nes dist inta s a cad a órg ano
rac ión de pod ere s.
for ma ado pta da en nue stra vi-
e) Mo nar quí a par lam ent aria : Es la
sec uen cia del rec ono cim ien to del
gen te Con stit uci ón, com o lóg ica con
en el artí cul o 1.2 CE.
prin cip io de sob era nía pop ula r rec ogi do
ces o de dire cció n pol ític a co-
En una Mo nar quí a par lam ent aria el pro
tar con el apo yo del Parlamento.
rres pon de al Gob iern o, el cua l ha de con
uni dad del Est ado , al que corres-
El Rey se con vie rte en sím bol o de la
de las inst ituc ion es del Est ado .
pon de el pap el de árb itro y mo der ado r

F) Estado aut onó mic o

la Nac ión esp año la a la que con-
La Con stit uci ón par te de la uni dad de
de tod os los esp año les, per o al
figu ra com o Pat ria com ún e ind ivis ible
der ech o a la aut ono mía de las na-
mis mo tiem po rec ono ce y gar ant iza el
(art . 2.º).
cio nal ida des y reg ion es que la inte gra n
 nrtJCJPJOS, VALORES Y FUNDAMENTOS DE.L ORDEN CONSTITtJ
PJU'~ CIONAL 165
derecho a la ~utónomía fa,c ulta a las nacionalidad .
Este su autogob1emo y constituirse en Comunid des Y regiones a
acced~r ªésta distinta de la autorlomía a la que alude ~ es Autónomas.
cuestt6~da a cada provincia para la gestión de sus
reconoc1 984)
re:
a~fcul~ 137 CE
pect1vos intereses
(S
re 10011 ·
utonomía, tal y como reconoce el Tribunal Const't .
1,a a d s:
caso este princ·i ucrona 1, es un
• ,
li.Illitado, e 1orma que en rungun .
¡,oder al de la unidad, sino que es dentro de éste donde a.1PIO puede opo-
nerse 'd (STC 4/1981). canza su verda-
deroElsentI o , .
Estado autonomico aparece regulado en el Título VIII de la Consti-
.6 Título éste, en el que se establece la forma de organizac'ó t .
tuc• n, . d 1 C . í 1 II d . i n emto-
11
·a1 del Estado, s~en o en e ªI? tu o I e dicho Título en el que se hace
•al referencia a las Comunidades Autónomas.
espec1 . . nll 1 .
Su reconocimiento co ~va a aceptación del pluralismo territorial. Lo
que no es sino consecuencia del_ deseo del constituyente de respetar el
pluralismo en una nueva conce~ción, s~peradora de las formas que admi-
t n únicamente los elementos diferenciadores en relación a cuestiones de
~cter político-social.
El tipo de Estado que la ,Constitución configura para lograr la preten-
sión apuntada, el cual será objeto de estudio detallado más adelante es,
tal y como señala J. A. Alonso de Antonio, un tipo intermedio de Estado
que puede considerarse como_un_ eje~plo ~e la aproximación actual entre
los viejos modelos de Estado umtano, regional y federal, para converger
en un nuevo modelo calificado ya de federalismo corporativo.
Esa postura de aceptación y reconocimiento de las diferencias entre
las distintas entidades territoriales, a la que hacíamos referencia, tiene su
reflejo en algunos otros preceptos constitucionales.
Así, el artículo 3.º del texto constitucional, después de definir al castellano
como la lengua española oficial del Estado, lo que conlleve el deber de cono-
cerla y el derecho a usarla a todos los españoles, reconoce a las demás len-
guas españolas como oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de
acuerdo con sus Estatutos, considerando como objeto de especial respeto y
protección la riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España.
De modo similar el artículo 4.º CE, tras hacer referencia a la bandera
de España posibilita que los Estatutos reconozcan banderas Y enseñas
propias de las Comunidades Autónomas, que se utilizarán junto a la ban-
dera de España en sus edificios públicos y sus actos oficiales.

3. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO

A) Introducción

· Junto a los «principios constitucionale s» existen otros que, siend º

igualmente constitucionales por integrarse en el texto fundamental, se ca-
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
166

racterizan por su valor organizativo, así como p0 r, servir como sop0rte

tructural del ordenamiento jurídico. Dichos prmcipios se encuentran C:"·
. templados, básicamente, en el artículo 9.3 C~. . n.
En dicho precepto encontramos r_ecogidos _una _sen~ de Princip¡
0
como el de legalidad, jerarquía normativa, seguri d ad Jur1<lica, PUblicidacis
irretroactividad y responsabilidad, los cuales no son compartirnent '
estancos sino que, por el contra~io,_ c~da uno de ellos c?bra u~ valor~~
función de los demás. Dichos pnnc1pios son desarrollo mmed1ato de 1
valores superiores del ordenamiento jurídico ª que hace referencia:~
artículo 1.1 CE.
De entre los distintos principios a. que ~em~s hecho mención, Pode.
mos destacar los de legalidad Y segundad Jurídica, por ser éstos los que
fundamentan y dan sentido al resto.

B) Principio de legalidad
El principio de legalidad supone un sometimiento del poder público
al Derecho. Lo que representa, desde el punto de vista del ciudadano
una garantía frente a la arbitrariedad en la toma decisiones por parte d~
aquél.
Este principio, que exige que la conducta de los ciudadanos y de los
poderes públicos sea conforme con lo· que establece la ley, es una lógica
consecuencia de lo que en el Preámbulo de la C<?nstitución se establece
como fin de la misma: «Consolidar un Estado de Derecho que asegure el
imperio de la ley como expresión de la voluntad popular», adecuándose a
la configuración de España como un Estado social y democrático de De-
recho, tal y como prescribe el artículo 1.1 CE.
El mencionado principio de legalidad debe ponerse en conexión con
lo dispuesto en el artículo 9 .1 CE: «Los ciudadanos y los poderes públi-
cos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurí-
dico» .
Con lo preceptuado en este párrafo se pretende, además de poner de
manifiesto el valor jerárquico superior que corresponde a la Constitución
frente al resto del ordenamiento, enfatizar el principio de legalidad al que
nos referimos.
Dicho principio cobra especial significación en el ámbito de la Admi-
nistración, al implicar que las facultades de ésta no son ilimitadas, sino
que están sometidas a las pautas que la ley establece con objeto de defen-
der al ciudadano.
En el primer párrafo del artículo 25 encontramos una concreción al
principio de legalidad en el ámbito sancionador, al determinar: «Nadie
puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el
mo1?ento d; producirse no constituyan delito, falta o infracción adminis-
trativa, segun la legislación vigente en aquel momento».
 .... o.1c1PJOS, VALORES y FUNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTrru
ptw, CIONAL 167
trata de un derecho fundamental a la aplic .
Ѻ se nal más favorable que la anteriormente a~16n retroactiva de
0oa l~~ p~e legalidad material. Éste tiene, sin embarvigete, sino de un
princ1P~~vocable ante el Tribunal Constitucional a tr!~és ªdc;ractelistica
de se~ I .onalidad por estar regulado en la sección pri e drelcurso de
onsutuc1 mera e Capítu-
c del Título l.
lo U límites a la potestad sancionadora de la Administració
iosd lo dispuesto en este artículo son: n que se de-
ducen e
La legalidad que determina la necesaria cobertura d 1 d
a) d e a potesta
·onadora en una norma e rango legal, con la consecue . d 1
sanc1 . al d . nc1a e ca-
rácter excepc1on que 1os po eres sancionatorios en manos de la Admi-
. tración presentan.
i11S b) La interdicción de las penas de privación de libertad.
e) Lo~ de_rechos de defe~sa: reconocidos en ~l _artículo 24 CE, que
son de apbcac1ón ª. los proced1m1entos que la Admmistración siga para la
imposición de san~1on~s.
d) La subordinac1?n d~ lo~ ~ctos de la Administración de imposición
de sanciones a la autondad Jud1c1al (STC 77/1983).
Lo deteITI1inado en este precepto se completa con la garantía incluida
en el párrafo tercero del mismo artículo en el que se prohíbe que la Admi-
nistración civil pueda imponer sanciones que, directa o subsidiariamente,
impliquen privación de libertad.

C) Principio de jerarquía nonnativa

De acuerdo con este principio, las disposiciones de rango superior han

de prevalecer, en todo caso, sobre las de rango inferior (STC 15/1981).
El problema se plantea al determinar el rango jerárquico de las distin-
tas nonnas que componen el ordenamiento jurídico. Para ello, existen
distintas vías, que pueden consistir en tener en cuenta el órgano que crea
la nonna, o la aplicabilidad de cada una de ellas en caso de conflicto, o
bien, la capacidad derogatoria con que las noITI1as cuentan. Lo que su-
pondría, respecto a este último caso, que las normas que pueden dero-
garse recíprocamente tienen igual rango. Serían superiores aquellas que
contaran con una mayor capacidad derogatoria.
El ordenamiento reconoce, por tanto, distintos criterios a tener en
cuenta en la determinación de la jerarquía noITI1ativa.
El Principio de jerarquía normativa debe entenderse complementado
con el de competencia el cual pasa a ocupar un papel primordial con la
ereaci"6n de nuevos órganos
' · Asi,, deb emos tener
de producción noITI1at1va.
en cuenta los cambios que suponen la estructuración auton~mica del Es-
tado, con la creación de entes territoriales a los que se confieren poderes
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
168

normativos, junto con las variaciones que introduce la producción del

recho derivado por la atribución de facultades a órganos comunita..:'losde.
en
este orden.

D) Principio de publicidad
En el Código Civil (art. 2: 1) se_ exige la publicac_ión de las leyes en el
Boletín Oficial del Estado. Exigencia esta, que se extiende a todas las nor.
mas de Derecho escrito.
Gracias a la aplicación del principio de publicida~, los destinatarios d
las normas tienen una.efectiva oportuni_dad_ para conocerlas en cuanto tal~
normas, mediante un mstrurnento de d1fus16n general ~u~ de fe de su exis.
tencia y contenido. Sólo así podrán asegurarse las pos1c10nes jurídicas de
los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer Y defender sus derechos y
la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordena.
miento jurídico.
Consecuencia de ello, es el que resulten contrarias al principio de pu.
blicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conoci-
miento (STC 179/1989).

E) Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables

o restrictivas de derechos

La Constitución, al establecer este principio, prohíbe que una norma

dictada con efectos futuros afecte a situaciones jurídicas ya perfeccionadas.
Esta previsión no produce efectos en todos los supuest os sino, única-
mente en los dos siguientes casos:

a) Aquellos en que tenga por objeto disposiciones sancionadoras no

favorables
La interpre tación de este principi o a contrario sensu conlleva que la
Constitu ción garantiz a la retroact ividad de la ley penal favorable (STC
8/1981). Lo que supone la aplicaci ón íntegra de la ley más beneficiosa, in·
cluidas aquellas normas parciales que puedan resultar perjudiciales en re-
lación con la ley anterior. Ley que se desplaz a en virtud de dicho princi·
pio, siempre que el resultad o final suponga beneficio para el reo, ya que
en otro caso la ley nueva carecerí a de esta condici ón de más beneficiosa
que justifica su aplicaci ón retroact iva (STC 131/1986).
b) Cuando esas disposic iones sean restricti vas de derecho s indivi·
duales
La referenc ia a restricc ión de derecho s individu ales puede equiparars_e
51
a la idea de sanción , por lo cual el límite de dicho artículo hay que con •
 p}UNCIPIOS, VALORES Y FUNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTITUCIONAL
169

deraro1 re ferido, no a cualquier derecho, sino al ámbito d

d e 1 l'b d h
d"nientales y as i erta d es 'bl'
pu icas o de la esfera e 1os erec os
gen
~.n~ · de ~e~
1d
11> •
6 la persona.
cc1 n d
te HaY que en~en er, por tanto, que fu era_de estos supuestos nada .
obsta
para qUe el legislador dote a la ley del ámbito de retroacti'vi'dad que consi-.
dere oportuno.

F) Principio de seguridad jurídica

Este princi~io requie~e 1~ posibilidad de conocer el ordenamiento jurí-

dico y de los mter~ses Jund1camente protegidos. y se manifiesta en
la
confian~ que los ~mdadanos pue~en _tener en la observancia y respeto
de
las situaciones denvadas de 1~ ~~hcac16n de las normas válidas y vigentes,
de manera que tenga n la pos1bihdad de predecir las consecuencias jurídi
-
cas de sus actos o conductas personales.
El principio de seguridad jurídi ca es consecuencia de la conceptualiza-
ción del Es~d o como un «Estado de Derecho». Se muestra como la sínte-
sis de los demás principios constitucionales que se recogen en el artícu
lo
9.3 CE.
El señalado principio deber á estar presente, tanto en la labor que de-
sarrolla el legislador, como en la aplicación de la legalidad por los poder
es
a que corresponda.
El legislador, para dar cumplimiento al principio de seguridad jurí-
dica, debe perseguir la claridad, no utilizando términos jurídicos confu
-
sos, imprecisos o ambig uos. Del mismo modo, éste inten tará evitar
la
confusión normativa. Para ello tratar á que tanto los operadores jurídicos
como los ciuda danos sepan a qué atenerse, en relación con la mater
ia
sobre la que se legisla y huirá de provocar situaciones objetivamente con-
fusas (STC 46/1990).

G) Responsabilidad de los poderes públicos

Los poderes públicos son responsables por los daños causados en el

ejercicio de su actuación, lo que conlleva el correlativo derecho de los par-
ticulares, previsto en el artículo 106 CE, a ser indemnizados por toda
le-
sión que sufran de sus bienes y derechos, salvo en los c~sos d~ fuerza ma-
yor, siempre que la lesión sea consecuencia del func10namiento de
los
servicios públicos. . . .,
Esta responsabilidad es igualmente exigible a la AdmmiSlracion de
Justicia, por lo que la Constitución reconoce en su artículo 121 el derech
ª una indemnización a cargo del Estado, conforme a ley, por los dañoso
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
170
. d. .al así como los que sean consecuencia de) fu
n.
c~usad~s por error a1Jud1c; Administración de Justicia.
c10nam1ento anon n e a

H) Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos

Mecliante este principio se establee~ u~ ~fmite a la dis~recion alidad, al

. en función del citado pnnc1 p10, los meca msm os de contr 1
e, b' • o
detenn mars s ar itran as.
necesarios para evita r las actua cione
·tran· podria definirse como. aque llo que no se adecua a la 1e.
b o» d 1 d 1 b. .
Lo «ar i
alidad. De modo que, frent e a una activ ida reg ~ ?• a ar itran edad su.
da O dis.
~ondrá una infracción d~ la_norma, y ante una actividad no regla
crecional conllevará desviación de poder. . . .
La interclicción de la arbit rarie dad está refen da, básic amen te, a la Ad.
actua ción de
ministración, supone una garan tía del ciuda ~ano frent e a la
.
aquélla que pudiera considerarse como abusiva. : «La Ad-
En desarrollo de este principio el artículo 103.1 CE deter mma
rales y actúa
·ministración Pública sirve con objetividad los inter eses gene
zación
de acuerdo con los princ ipios de eficacia, jerar quía , descentrali
ley y al De~
desconcentración y coordinación con some timie nto pleno a la
recho». de tomar
Sin embargo, la no arbit rarie dad no sólo es exigible al que ha
norm a, así
una decisión no reglada sino tamb ién al que ha de aplic ar la
como al que ha de elabo rar la norm a misma. la falta
Respecto del Pode r Judicial la arbit rarie dad se mani fiesta en
n al propio
de motivación de las sentencias, así como eii la no vincu lació
variación,
precedente, sin que se expliciten las razon es que moti van esa
que no im-
pudiendo enge ndrar desigualdad en la aplicación de la ley. Lo
una lógica
pide un posible camb io de criterio cuan do sea prod ucido por
.evolución de la dinám ica juríd ica.
n arbitra-
En cuanto a los actos del pode r legislativo, se entiende que sería
an considerar
rios en los casos en que engendren desigualdad, sin que se pued
tas ante cir-
como tales aquellos supuestos en que se adopten decisiones distin
va.
cunstancias diversas, en virtud del principio de igualdad real o efecti
lador en el
Podría considerarse, igualmente, arbit rario el acto del legis
tituci ón pro-
supuesto en que éste actúe sacri fican do derec hos que la Cons
ndo medidas
clama de una mane ra desp ropo rcion ada e innec esari a toma
que carezcan de cualq uier explicación racio nal. '
que es im-
. E~ es.te ámbi to hay, sin embargo, que actua r con caute la, ya
tos pode-
prescmd1ble respe tar el marg en de auto nom ía con que los distin
res han de actua r en el desarrollo de sµ función.
bles a los
Tanto ~a ~esponsabilidad como la no arbit rarie dad son exigi
nos del Es-
pode res publicas. Qued an incluidos en dicho conc epto los órga
de carácter
tad~, d~ las Com ~dad es Autó noma s y demá s entes públ icos
temt onal , corporativo o instit ucion al.
 ... ,~cwros, VALORES Y P'UNnAMENTosfitt
7
PJU'' OR.D!Nco
)\LORES SUPERlORES Nsl'rruCJot¡~ 17(
¡J. Vi
irmtººucclóN
1· e a la tesis, positivista, los valores su
~n~ntrelazando éti~a y derecho. rgen con la filosoffa
11ófllcala l)edaración U~versal de los Derechos H decitno,.
~noiuir una ~~ferenc1a a .determinados valore ui:nanos de 1948 se
¡,or ill Ghos positivos. Así. el artículo l.º de dich 8 Junto con la inser°?ta
1ere e
seres humanos nacen libres e iguales d ~ ~edaración rei.a• c;n
de
d~otcomo están de razón y conciencia, debe;g;idad Yderechos ;y,•
Ul los unos co~ los otros.» • . . omportarse fraterna}.
d:
mente · ·
en esta misma mea eI' 1 artí uI 1 ·
c o .1 de nuestra . .
P al . E - .
és de señ ar que spana se constituye en un Estad vigente Const1'
. ·tuci'ón, des-
~~ de Derecho añade: «propugna como valores supe ~ social Y democra.
~ento jurídico la libe~~• la justicia, la igualdad y el P=~!e su o~dena-
Los valores constitucionales son conceptos J·uríd' . do Político,.
e se concretán
. mediante Ios preceptos icos m eterrnin d
constitucional , a os
qU . . 'ó s· b es, asi como a tra
vés de la m~erpretac1 ~- 1n _em_ ~rgo, ello_ no ?bsta para que tanto los va:
lores supeno~~écodmo os PInbnc1p1doslconst1tucionales tengan carácter nor-
mativo, convirti n os_e en a ase e ordenamiento jurídico.
Los valores supen<?res a que alude la Constitución no son fu t d
, b' 1 · •• en e e
derecho y ~l, en cam 10, os pn1!cw1os. Pero no por ello tales valores de-
jan de obligar a los poderes pubhcos, los cuales están sometidos a la
Constitución, y por tanto, también, a lo q1:1e dispone el segundo inciso de
su artículo l.º. Deben por ello tales poderes ajustar su actuación al modo
en que sea necesario para acercarse al logro de los ideales que la Nonna
Suprema propugna.
La diferencia entre unos y otros, valores y principios, sin ser clara, po-
1

dría radicarse en el hecho de que su eficacia es menos específica en el

caso de los valores, lo que hace que éstos se apoyen en los principios, los
cuales, al contar con una eficacia más concreta, sí permiten su aplicación.
Los valores son anteriores al ordenamiento jurídico mismo, Yconnatu-
rales al ser humano. Con su positivación se ponen en relación ~l_derecho
Yla moral, de tal forma que lo que realmente legitima la actuacion de los
poderes Y la Constitución misma como fuente creadora Y regulad~ra dde
d'ichos poderes, · · ' esos valores.
es la búsqueda de Como consecuenc1as e
eSlo pueden destacarse:
1º . .do del resto del orde-
. De los valores superiores se denva el contem . indirecta-
namiento, en cuanto éstos legitiman las normas que, directa t?do al legis-
rnente • L1· 1·tan en este sen 1
lad , persiguen el logro de los mismos. m d' .. a la consecución
d or, Yobligan a que la int~rpretación judicial se mJa
e esos ideales. . . e los poderes pú-
bt· · 2 º n· h
le os valores establecen las pau as
t básicas a qu
icos deben ajustarse en su actuación.
 LECCIONES DE DERECH O CONSTITUCIONAL
172
n
Todos los valores que el artículo l . l enu cia t!e~en igual rango 8
cu entran f ntirnamente entrela zados e_n~e sí. Se d1stmguen a estos ~fee en.
únicam ente en la dificultad de matena hzarse, d~ manera que unos loCtos,
una mayor concreción que otros. Es car~cte ~stlco de _lo~ mismos eJgrªri
reapare cen a lo largo del articula do const1tuc10nal en d1stmtos Precept%e
Si bien esto es cierto, tambié n lo es el qtie puedan destacarse do Os.
res frente a las cuatro guías básicas que se pr_oponen: 1~ liberta~Valo.
igualda d. Podría entonc es entend erse el plurah s~~ polític o englob~ la
dentro de la libertad conside rando ésta como posibil idad de opta:r do
~:tre
distintas alterna tivas: y la justicia como derivad a de la conjunción de 1
•
bertad y la igualdad.
Veamos, separad amente , cada uno de los valores superio res a que
1
Constitución alude: a

2. LIBERTAD

La Constit ución se refiere a la liberta d no sólo como valor sino com

fundam ento del orden P?lítico y la paz social en el artícul o 10 -el libr~
desarrollo de la person alidad -.
El artículo 1.1 CE, al consag rar la liberta d como valor superio r del or.
denam iento españo l recono ce, como princip io . genera l inspira dor de]
mismo , la autono mía del individ uo para elegir las diversa s opciones vita-
les que se le present en, de acuerd o con sus propio s interes es y preferen-
cias (STC 132/1989).
El valor de la liberta d está directa mente vincula do a la ideología libe-
ral, frente al valor de la igualda d que guarda una estrech a relación con la
ideología socialis ta.
Encont ramos a lo largo del articul ado del texto constit uciona l múlti-
ples concre ciones del valor liberta d referid as, entre otras, tanto a la liber-
tad person al que se garant iza frente a las detenc iones ilegales (art. 17),
como a la liberta d de residen cia y circula ción (art. 19) o la libertad de ex-
presión y sus distinta s manife stacion es (art. 20).
En esta materi a el estable cimien to de límites al ejercic io de la libertad
cobra un especia l relieve ya que, no puede ser absolu ta so riesgo de con-
vertirse en libertin aje cuando colisio na y no respeta la liberta d de los de-
más, pero al mismo tiempo es un bien precio so cuyas fronter as deben de-
termin arse con gran cautela .

3. JUSTICIA

La justici a se simbo liza a través de la diosa roman a «Iustitia» en

fo~a de noble matron a que mantie ne una espada (ley) o una bala?za
(eqmd ad) o ambas , _aparec iendo, genera lmente con los ojos vendados (im·
parcial idad).
 pRJNCIPIOS, VALORES Y FUNDAMF.NTOS DEL ORDEN CONSTITUCIONAL
173
tértnino «Justicia» es complejo: de manera que podemos referimos
1 . ·a como valor abstracto
E·usuc1
. • . , o .bien, como algo mucho más concreto
a la J. plo el conJunto de mst1tuc1
or eJem ' ones creadas con el obieto d . '
J e rea1izar
PI perecho. al . .
e En nuestrO actu , texto . .constituc
. . ional se hace referencia a esas d'1s t·m-
pciones del termmo Justicia.
taS ;~:rucul? 1.1 CE consagra la Justicia como valor superior del ordena-
. oto jundico. .
m1eEn el ,Título VI CE, «De~ poder judicial»' ~e ~ace referencia a la Justi-
. n un aspecto más tangible. A modo de eJemplo, se determina en di's-
cia
tintose preceptos me · 11:11'dos en e1 c~ta
· dod T'itulo que ésta se administ
ra en
norobre ,del Rey por Jueces y magistra os, _así como que será, gratuita en
determinad~s supues~os. No se hace alusión en este caso a la Justicia
coroo algo .ª?stracto, smo a su concreta administración.
La jusocia como valor debe estar presente tanto en la actividad desa-
rrollada por el legi~lador como en la aplicac_ión _del Derecho. Servirá como
criterio interpretativo de los derechos constitucionales.
El ideal de justicia debe entenderse referido a un momento histórico
determinado en el que se dan una serie de circunstanc~as socio-políticas.
Ya que dicho valor se hace depender de la concretas pautas de conducta
admisibles en una u otra sociedad. Es posible, por ello, que la evolución
social convierta una norma justa en injusta, en cuyo caso se hace obligada
su modificación para adaptarla a la nueva realidad.
La justicia además de .informar la legalidad, la cual incluye a la Consti-
tución misma, debe estar presente en las actuaciones de los jueces y tribu-
nales. La interpretación que se haga de las normas debe tender a un mayor
acercamiento al valor «Justicia». El logro de ese ideal será, igualmente, el
que presida la toma de decisiones en el ámbito de la Administración.
La justicia es, en definitiva, un valor superior que no sólo está presente
en la foonulación abstracta de las normas sino que también deberá deter-
minar la práctica aplicación de las mismas.
El valor justicia tiene su concreción más directa en el artículo 24 CE,
en el que se consagran el derecho a la. tutela judicial efectiva y las garan-
tías que deben presidir los procesos, así como en el Título VI, sobre el po-
der judicial.
El mencionado principio se encuentra en conexión con el valor «Igual-
dad»que es uno de los pilares sobre los que se edifica el concepto «Justicia» .
. El problema que se plantea, y sobre el cual es difícil llegar a una solu-
ción concreta, es el de determinar las diferencias que deben ser tenidas en
cuenta a la hor.a d~ otorgar un tratamiento distinto a personas que se en- 1
cuentran en una situación de desigualdad.
. Para ello, p,ara aplicar el principio de igualdad según criterios de justi-
cia, será fundamental la ponderación que los órganos judiciales han de 1
llevar a cabo en el análisis de las circunstancias existentes en cada su-
puesto dado. Entramos, así, en el terreno de la equidad, que va a suponer l

L
 174 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

como justo, no lo justo legali sino aquello a lo que verdaderamente e

0 rres.
ponde este atributo.

4. IGUALDAD

Este valor de la igualdad se va a concretar a lo largo del texto co .

cional, distinguiéndose, básicamente, entre dos concepciones· de la~Sbtu.
dad, jmidica o formal y material o real. Corresponde a cada una d •gual.
un desarrollo propio en distintos preceptos constitucionales. e ellas
La primera de esas concreciones de la igualdad, la jurídica O fonna1
encontramos en el artículo 14, según el cual: «los espafioles son igu 'la
ante .la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razó ales
nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquiera otr,a condici~ de
circunstancia personal o social». · no
Encontramos antecedentes a este principio en el constitucionalis
histórico español. Así, el artículo 2.º de la Constitución de 1931 deter~?
naba: « Todos los españoles son iguales ante la ley». Este precepto se co~:
pletaria con lo dispuesto en el artículo 25, según el cual: «No podrán s
fundamento de privilegio jurídico: la naturaleza, la filiación, el sexo ~r
clase social, la riqueza, las ideas políticas ni las creencias religiosas». ' ª
Antes de la Constitución republicana no encontramos una cláusula si-
milar en la que se consagre este principio, aunque .s í se recogen algunas
concreciones del mismo referidas a ámbitos concretos. Por ejemplo, en la
Constitución de 1869, en la que se prohíbe ~a discriminación por razón de
religión en la obtención y el desempeño de los empleos y cargos públicos,
así como en la adquisición y el ejercicio de los derechos civiles y políticos.
El principio de igualdad recogido en el artículo 14- de nuestro texto
constitucional vigente exige que a supuestos de hecho iguales les sean
aplicadas unas consecuencias jurídicas que sean, también, iguales. De
forma que, para introducir diferencias entre los supuestos de hecho, tiene
que existir una suficiente justificación de tal diferencia que aparezca al
mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y jui-
cios de valor generalmente aceptados (STC 49/1982).
El principio de igualdad se manifiesta tanto «ante la ley» como «en la
aplicación de la ley».

l.º) La igualdad de los españoles «ante la ley» consagrada en el ar-

tículo 14 CE supone un límite al propio legislador que no puede estable-
cer desigualdades cuando la diferencia de trato carezca de una justifica-
ción objetiva y razonable (STC 59/1982).
Este principio no implica en todos los casos un tratamiento legal
igual, con abstracción de cualquier elemento diferenciador con transcen-
dencia jurídica, sino que sólo es violado si la desigualdad aparece despro-
vista de una justificación objetiva y razonable en relación con la finalidad
 1

pRJNCIPIOS, VALORES YFUNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTITUCIONAL 175

s de la medida considerada. Debe darse una relación razonable de

y efe~~cionalidad _entre ~os medios empleados y el fin perseguido, no
pr0 P ·tuyendo la d1ferenc1a de trato por sí sola una discriminación, salvo
co0st1 viese por causa alguna de las circunstancias previstas en el artículo
i~(:;C 34/1984).

z.º) En relación c~n e! principio de i~aldad «en la aplicación de ]a

el Tribunal Const1tuc1onal ha establecido una doctrina constante y
le~;~rada, según la cual, los órganos judiciales pueden modificar sus pró-
I:1 precedentes, siempre
pios . . m
que lo hagan en términos que permitan apre-
. t erpretatlvo
. h a s1·do a d optado como solución
·ar que el nuevo cnteno
ci nérica dotada de vocación para ser aplicada en casos futuros y no como
~bio inadvertido por el órgano judicial.
Por tanto lo que prohíbe el principio de igualdad en la aplicación de la
ley es el cambio irreflexivo o arbitrario, lo cual equivale a sostener que el
cambio es legítimo cuando es razonado, razonable y con vocación de fu-
turo, esto es, destinado a ser mantenido con cierta continuidad con fun-
damento en razones jurídicas objetivas (STC 64/1984).
Censura sin embargo el Tribunal Constitucional la aplicación desigual
de la ley por los órganos judiciales en casos esencialmente idénticos, en
cuanto supusiera, por injustificada, una actuación contraria al principio
de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3
de la Constitución (STC 63/1984). Y una actuación manifiestamente arbi-
traria por injustificadamente desigual en un órgano jurisdiccional implica
una denegación de la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24
(STC 91/1990).
Junto a la igualdad formal a la que hemos aludido, la Constitución re-
conoce el principio de igualdad material, cuyo logro habrá de conllevar, al
menos la satisfacción de una serie de necesidades de carácter básico. Ello
supone que aún cuando el artículo 14 consagra el principio de igualdad
referido a la universalidad de la ley, no prohíbe que puedan tenerse en
cuenta diferentes situaciones que hayan de ser objeto de un tratamiento
diverso. Lo que es incluso exigible en el marco de un Estado social de De-
recho.
Este distinto tratamiento de la igualdad tiene su base jurídica en lo
dispuesto en el párrafo segundo del artículo 9 CE. Dicho precepto se re-
fiere a la igualdad real y efectiva, al determinar que «corresponde a los
poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igual-
dad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la
participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cul-
tural y social».
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que la igualdad
no sólo se traduce en la de carácter formal contemplada en el artículo 14
CE Y que, en principio, parece implicar únicamente un deber de absten-
 DERECHO CONSTITUCIONAL
LECCIONES DE·
176
. diferenciaciones arbitraria s, sino tarnbié
ción en la genera~1ón de ida en el artículo 9.2, que obliga a los n en la
de índole sustancial rf'og ndiciones para que la igualdad de 10 t?deres
públicos a promover as colyefect iva(STC2 16/1991). IOdiv¡_
duos y de l~s giupos s~a rf.~ad exige una política legislativa que no
En ocasiones esta_ n~Jad ante la ley (STC 27/1981) y los pode Puede
traducirse a la pura ~guamedios para lograr que la realidad se ac:es P6.
blicos_ de_b~n buscar odsel Capítulo Tercero del Título I de la Const{tqu~ a
los pnncip1os rectores Uc16n
(STC 189/1987). · l í ul 9 2
. 'd • del mandato contemdo en e art c o •. sobre el qu e en .
La mc1 enc1a l 'ó d 'l ·
. rtícu1o 14 supone una modu ac1d. n .e este u •timo, en el. sent·d
1 o,
cierra e1 a .
tona .y const1tucio na1.
.
por e3emp
lo , de que no podrá reputarse l f iscnmma
. . .
mente prohibida, antes lo contrario, e a~o~ecim1ento, s_iqmera temporal,
que aquellos poderes emprenda n en beneficio ~e deternuna dos colectivos
históricamente marginados, a fin de que, me?iant~ un trato _especial má~
favorable, vean suavizada o compensa da su s1tuac1ón de desigualdad sus.
tancial (STC 2 l 6/ 1991). . .
Encontram os proyeccion es a lo largo del texto constituc10nal tanto del
principio de igualdad formal como del principio de igualdad real o efectivo.
El principio de igualdad formal reaparece a lo largo del texto constitu-
cional referido a los ciudadanos para un ámbito concreto, el de acceso en
condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisi-
tos que señalen las leyes (art. 23).
A ese mismo principio de igualdad formal se refiere el artículo 32 al
determinar el derecho del hombre y la mujer a contraer matrimonio con
plena igualdad jurídica, así como el artículo 39 en el que se consagra la
igualdad de los hijos ante la ley con independ encia de su filiación.
El principio de igualdad real contempl ado en el artículo 9.2 CE tiene,
igualmente, su reflejo a lo largo del articulado, en una serie de preceptos
que instrumentan una mayor intervención del Estado, y a los que ya nos
hemos referido al estudiar el Estado social de Derecho.
Ambos principios, igualdad formal e igualdad real, no pueden conce-
birse como dos cuestiones absolutam ente independ ientes entre sí, sino
que, al contrario, se encuentra n interrelac ionados, existiendo entre ellos,
una situación de continua tensión.

5. PLURALISMO POLÍTICO

A) Introducción

El pluralismo es un hecho que aparece en el mismo momento en que

e~ homb~e se orga_ni_za en sociedades. Parece lógica la existencia de opi-
mones, simbolos: id101!1as o culturas divergentes que no son sino fiel ex·
ponente de la existencia, dentro de cada comunida d, de diferentes visio·
 p¡tlNCIPIOS, VALORES y FUNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTITUCIONAL 177
ral de la misma; y, si esto es así dentro de una com .d d
gene esbo más se obseiv a entre diferen tes comuni dades esutmt ª sEo-
11es • mue .
ciet9!1ª• por tanto, es una s1tuac1.6n fá cllca . a a1es
que reconoce la e . t · . 1
1uralistT1º•de ordena miento s, de instituc iones, interpu estos entrx1sle.ncd1~
P ...rtip<>S, e e m 1-
de z,• - el Estado. , .
vidºº Y llo que serán los teonco s de un Estado totalizador d
f,s p<>r e .d . O
~t;smo radical ~os que co?s1 eren 1ª1 ebxistencia _de estos cuerpose un 11-.
inter-
¡,er"'1' mo realida des nocivas para e uen funcionamiento de la .
rnedioRs c~rdem os como Hobbe s denom inaba a los grupos intermseod~ie-
dad· ecs dentro de 1 - s d e1 Leviatan
. , », ya que impedí
as entrana an que la ios.
«~sandºderechos del individ uo hacia el Estado fuese de carácte r generafeo
scomo
160 e
Rousseau, dentr~ de s~ d'~f~rencia· c~·6n e~tre vol~ntad
general y ' la
tad de todos, creia perJud1cial la existen cia de dichas organizacio-
vo1unSi bien Montes qmeu · apoyaba 1a existen· · de las agrupaciones la
cia
~:~stitución ~ces a de 1791 prohib~a, _al igual que la Ley Le ChapeÍier
de ese mismo a~o, el derech o de as?c.iac16n d~ los elementos económicos
con el fin de evitar una nueva reedic16n del sistema gremial proveniente
del Antiguo Régime n.
Sin caer en postura s extrem as, sí podemo s sin embargo destacar que
la unión de los individuos en asociaciones y grupos ha conseguido, de un
lado, mejoras en la propia concep ción personal, individual, al igual que
del colectivo, fortaleciendo una mejor toma de decisiones del Estado, ya
que éste goza de interloc utores válidos que expresen los intereses de los
grupos sociales. Como observá bamos, solame nte desde postulados indivi-
dualistas radicales o desde un estatism o totalitario puede considerarse ne-
gativa la existencia de estos elemen tos vertebradores en todos los niveles
de la realidad naciona l e interna cional.
Al contrario de lo que ocurre con el resto de valores a que hemos he-
cho referencia, del pluralis mo político no encontr amos mención alguna
en los textos constitu cionale s del derecho histórico español.
Si bien la Consti tución alude únicam ente al pluralis mo político al
enumerar los valores superio res del ordena miento , no debemos olvidar
que la conceptualización del Estado como un Estado plural presupone la
existencia no sólo de un plurali smo político, sino también, entre otros,
de un pluralismo social y de un pluralis mo territorial, que deben estar
eng~obados en aquél y que tienen su reflejo en distintos preceptos consti-
tucionales.
En una primer a interpr etación del conteni do del artículo 1.1 CE po-
dríamos entend er que el constit uyente ha querido consag rar, única-
mente, al pluralis mo en una concre ta faceta, referido exclusivamente al
reconocimiento y promoc ión de los distinto s medios a través de los cua-
es ~~ establezca un sistema que permit a diversas opciones de carácte r
Pohtico.
amSi~ embargo, el término «pluralismo» debe i~terpreta~se en un sen~ido
Plio, en el que se incluya n las diferentes opc10nes sociales. Ouedan an,
 178 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

de este modo, englobados dentro del pluralis!11o político l~s distintas

bles formas de manifestación de tal plurahsmo. Se refiere asf el Pos¡.
ciado valor: enti
n.
-Al pluralismo político entendido ~tricto sensu canalizado, fundarn
talmente, a través de los pa11idos polít1~os: , . en.
-Al pluralismo social en que los smd1catos de trabaJadores y aso .
ciones empresaiiales desarrollan un papel fundamental. c1a.
-A otras formas de pluralismo, de entre las cuales podemos de
·
el pluralismo territorial, el ~ual co nll eva e1 re~onoc1m
· iei:ito
· s1aca ~
de las PecuI¡
ridades propias de cada región de las que denvan unos mtereses det ~
nados que son ob1eto. d ., errn.1.
e protecc10n .
De los diversos modos de concreción del pluralismo, vamos a co .
nuación a hacer especial énfasis en el pluralism o político stricto sennti.
Aludiremos en lo que al plural~smo social se re?~re a los sindicatos
especial importancia de los mismos y nos rem1t1mos en lo que conciern
po:~
al pluralismo territorial a lo ya señalado al tratar el principio de Estad e
autonómico, así como al tema referente al estudio de las Comunidade~
Autónomas.

B) Pluralismo político en sentido estricto

Tal y como señalaba Kelsen salvo por dolo u ofuscación no puede de-
fenderse una democrac ia sin la existencia de partidos políticos. Se confi-
gura la democrac ia como «Estado de partidos» (García Pelayo) si bien es
cierto, como veremos, que el sistema de partidos debe mejorarse, para
evitar aquello ,que la doctrina italiana calificó como «partitocracia».
Nuestra Norma Fundame ntal, siguiendo una tendencia del constitu-
cionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial, dedica un artículo, el
sexto, a los partidos políticos.
En dicho precepto se van a establece r las bases de un sistema demo-
crático de partidos políticos, tal y como ocurre en otros países de nuestro
entorno cultural (art. 49 de la Constituc ión italiana de 1947; art. 21 de la
Ley fundamen tal de Bonn o art. 4 de la Constituc ión francesa de 1958).
Pero no siempre el Estado liberal, y su posterior evolución hacia el sis-
tema democrático, abogó con tanta claridad por una protecció n del par-
tido como instrumen to esencial a efectos de fortalecer las instituciones
democráticas.
Siguiendo la clasificación de Triepel, podemos diferenci ar cuatro gran-
des momento s en el iter del partido político como ejemplo de pluralismo,
a lo largo de los últimos dosciento s años. En un primer momento el libe-
ralismb persigue con fuerza el fenómeno asociacio nista, tal y como se ob~
serva en la Constituc ión de 1791 y en la citada legislació n de esa fecha.
Intentaba n con ello destruir las estructur as económic as del régimen abso-
r rRJl'lcIPIOs I
VALORES Y FUNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTITUCI
ONAL 179
. cipios del siglo pasa do se comi enza de hecho t
·sta· t'l" prin
d rganizaci. ones asoc ia · t'1vas, me
, 1u1'd
as las polftic a po1erar la
¡ou ·a e o t ,
·stenc1 . to fáctico no va a ener un reco noci mien to as. ero este
~• u·m1en J'urfd' h
consen vés de la regulaci'ón d e 1a fi nanc iaci . '6 tco asta
n electoral y de los gru s
oe, a trataJios -alte r ego en las Cám ~ras del 9:80ciacionism
o polftic~
qparlarnen indirectamente a unos parti dos políticos que
con la ap . . '
e re~e n ...,¡nadas «par tidos de masa s» socialistas fr~nt
s denO••· d d e al tí .anc1 6n
de tos . onón '
ico « e cua ros», van a goza r de una prese ncia pico par-
·d dec1m .
uo 1 socia1
apreciab eé.s de esa regu lació n indir ecta del fenómeno partidista
n..~pu d y
. vde los Estados total' . .
. itano s « ~ parti'do umco, . ,
», se va a regular deenma- e1
sen0 directa la exis~encia d~l «partido», como órga no del
Estado frente al
nera cabe oposición polít ica alguna.
que: ºartir de la últim a conf lagra ción mun dial se procede
a la generaliza~
. ae la constitucionalización del parti do político, respe
cto del cual se
ción ca su impo rtant e tarea verte brad ora de la sociedad
y se consolida
~:; elementodesencdial a ef~ct~s ~e instr um í ~ntar la toma de decisiones.
Una realida , 1a e1 asociac1omsmo po1 tlco, que fue perse
guida, tole-
d a regulada indir ectam ente y finalmente elevada a rang
ra, 'de carac ten· o cons titucio-
nal, que presenta una sene st1cas en nuestro país como a con-
tinuación vamos a trata r de expo ner con brevedad.

a) Naturaleza juríd ica. Func ione s del parti do político

Tal y como establece la STC 85/1986, los parti dos políticos

son asocia-
ciones privadas, ya que son de libre creación. De man era
que la inscrip-
ción registral prevista en el prim ero de los artículos que comp
onen la Ley
54/1978, de parti dos políticos, sirve a mero s efectos-de recon
ocimiento, de
publicidad. Pero son asociaciones priva das que aparecen
constitucionali-
zadas y que reali zan unas funciones públicas, conformando
igualmente ·
las instituciones estatales. El carác ter público de sus funciones
va a hacer
que su financiación sea emin entem ente públ ica y que, adem
ás, se exija un
comportamiento y func iona mien to inter no democrático.
Siguiendo la reda cción que establece el artículo 6 CE, desta
camos las
siguientes funciones del parti do político:
a') Los parti dos polít icos expr esan el pluralismo político
Aparecen así com o instr ume ntos para hace r llegar y repre
sentar las di-
ferentes ideas políticas que ema nan de la sociedad, inten
tando lograr el
poder decisorio para , a su través, proy ectar sobre el conju
nto social una
plasmación de la idea polít ica prim igen ia.
. Este pluralismo político, esta man era de expresar las .
diferentes opi-
ruones sobre el mod o y las ideas políticas, se realiza siem
pre dentro de
~as coordenadas marc adas por el prop io texto constituc
ional . No se per-
mite, así que se acab e con aque l princ ipio de la reversibili
dad O con las
 180 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

bases mínimas que los artículos 1 y 2 CE establecen respecto al Estad 0

(Santamaría Pastor).
Igualmente este pluralismo hace que aparezca una alternativa a la .rn
yoría gobernante e informa también la composición de los órganos co a.
· · 1es y estatales en general . ns.
t1tuc1ona
b') Los partidos políticos concurren a la formación Y manifestació
de la voluntad popular n
La manifestación de la voluntad en democracia se realiza a través d 1
sufragio; pero en el seno de nuestras modernas soc~ed~des, son los Part~-
dos políticos los que sirven de puente, de intermed1anos, entre la volun.
tad del ciudadano y su plasmación definitiva, condicionando en gran ma.
nera incluso este derecho político de todo ciudadano a participar en la
toma de decisiones a la hora, sobre todo, de elegir a sus representantes
(art. 23 CE).
Pero además, el partido político debe coadyuvar a la formación polí-
tica del ciudadano en general y de sus afiliados en particular. De ello se
encargan las Secretarias de Formación que existen en cada partido. y de-
cimos «coadyuvar», para destacar así la labor auxiliar que en este campo
debe realizar el partido político. Con ello queremos poner de manifiesto
cómo la formación de la persona como ciudadano deberla corresponder a
otro ente. Consideramos que de ello deberla encargarse el Estado. Así se
conseguirla, de una parte, favorecer una mayor participación de los ciu-
dadanos en la toma de decisiones. Por otra parte, del lado cualitativo, esta
participación seria mucho más racional al basarse en conocimientos sere-
nos y lejanos a tendencias irracionales de uno u otro signo. En tercer lu-
gar se fortalecerla el carácter integrador, el sentimiento de comunidad po-
lítica. No en vano, ya en nuestro primer texto constitucional se llegó a la
conclusión de la necesidad de una mínima formación política básica, sin
la cual, la interrelación Estado-aparato y Estado-comunidad seria nula,
con la consiguiente ruptura de la aquiescencia popular hacia el sistema
(arts. 366 y 368 de la Constitución gaditana de 1812).
e') Los partidos políticos aparecen como instrumen to fundamental
para la participación política
Como antes expusimos, los partidos políticos actúan como medios
para que la voluntad popular se proyecte en la composición de los órga-
nos de gobierno, articulando, además, una oposición. Se les califica como
«fundamentales», por lo que no son los «únicos>) o «exclusivos», ya que a
las elecciones pueden concurrir también agrupaciones de electores. No
obstante la legislación sobre financiación de partidos, los reglamentos de
las Cámaras o la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG)
priman a los partidos políticos frente a otras organizaciones.
Precisamente por estas funciones públicas y por su relevancia a efec-
tos de servir de vía de acceso a los cargos públicos, su configuración
 pRJNCIPIOS, VALORES Y FUNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTITUCIONAL 181

corno auténti~ fue~~s de pode~ sod~ organizado, su necesaria genera-

ción de sínte~1s política_ o su cons1derac1ón de elementos vertebradores de
la sociedad, Junto a su importante papel en la nueva concepción de la se-
aración O con~rol de poderes º, en la realización en la práctica del sis-
ierna democrático \B_lanco ~aldes), es por lo que la financiación de los
artidos debe pemutrr que estos desarrollen sus propuestas con base en
~ rnínirnº de igualdad.
b) Regulación española de los partidos políticos

Además de los preceptos constitucionales citados, la regulación espa-

ñola sobre partidos políticos se articula en torno a dos normas. A saber: la
Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de partidos políticos y la Ley Orgánica
3/1987, de financiación de partidos políticos, que regula tan importante
aspecto para el desarrollo de la actividad del partido político.
La primera de dichas normas, cuyo carácter materialmente constitu-
cional no puede ponerse en duda, debido a que su realización se llevó a
cabo por las Cortes constituyentes con posterioridad a la redacción del
texto constitucional (cuya tramitación concluyó en octubre de 1978), esta-
blece una serie de contenidos básicos que afectan al nacimiento, desarro-
llo de funciones y posibilidad de disolución de los partidos que a conti-
nuación estudiamos.
a') Creación del partido político
La Ley 54/1978, en sus artículos 1 y 2, establece que «los españoles po-
drán crear libremente partidos políticos en el ejercicio de su derecho fun-
damental de asociación». De este modo, se reserva a los españoles la crea-
ción de estas entidades, enmarcadas dentro del derecho fundamental
general a la asociación, hecho éste que permite conocer en amparo al TC
la protección del derecho de libre creación de partidos, pero nunca sobre
la constitucionalidad o no del mismo (SSTC 85/1986 y 3/1981).
En segundo lugar se destaca el principio de libertad en su creación
~Santamaría Pastor), ya que los partidos políticos adquieren personalidad
Jurídica en todo caso a los veintiún días de haber depositado la documen-
tación requerida en el Registro que al efecto se establece en el Ministerio
del_ Interior, plazo que puede, incluso, ser reducido si el Ministeri_o del In-
tenor procede a su inscripción en menos tiempo. Como ya senalamo~,
eSta práctica se configura como una inscripción a meros efectos de publi-
cidad y por tant~ no cabe un control por parte de la Administración de la
legalidad del partido político (STC 85/1986). Hemos de exce~tuar e~ s~-
P~esto en el que, el Ministerio del Interior, si encuentr_a que exiS t~n _«10~ 1-
ci_os racionales de ilicitud penal»' lo pone en c~nociI~1.1ento del M1msteno
Fiscal en un plazo de quince días, y éste en vemte dí~s ~evuelve la docu-
mentación para la inscripción del partJdo O insta a la Judicatura a que de-
clare aquél ilegal, dependiendo de si encontró motivos como los alegados
 182 LECCIONES DE DEllECHO CONSTITUCIONAL

por el Ministerio de Interior. En este última c~o se suspende cautel ,

mente la inscripción del partido (art. 3 de la ley citada). ar.
s
La Disposición Adicional de esta ley, por u parte, respeta la persona .
dad política previamente alcanzada por' cualquier partido o asoc¡ 1. h.
política que hubieran sido inscritas con anterioridad. a:c 61'1'
b') Organización y funcionamiento interno del partido político
Parece lógico que dentro de un sistema democrático en el que el
tido político goza de tan importante p3:pel, éste asuma en su senoP~-
principios básicos del sistema que exten~rmente con~o~a. !!-s Por eU~
que, siguiendo lo prescrito en el artíc':110 49 de l_a Constitución italiana, lo
artículos 6 CE y 4 de la Ley de partidos políticos, establecen que su s
tructura y funcionamiento internos deben guiarse por el principio de~s-
crático. El TC, en su sente~cia 10/1983, rh?tiva la n~cesidad ?e una Pr~
yección democrática ad intra del partido J?olítico en virtud de la
relevancia de las funcio~es que le compete reahz~r. De ?tra m_anera cabe
la posibilidad de que el sistema devenga en una ol~garqma. A mvel genera}
la doctrina (Leibholz, Basso) establece con:io básicos pa~ considerar de~
mocrático el funcionamient~ y estructuraci?~ de un part~do 1~ existencia
de los siguientes aspectos: libertad de admisión y de sahda; igualdad de
derechos, libertad de expresión y derecho de participación de sus miem.
bros en la toma de decisiones; atribución a órganos electos (directa O in-
directamente) de las facultades más importantes y que las bases designen
a las candidaturas y que éstas se relacionen con la cúpula del partido.
Nuestra ley de partidos políticos señala como exponentes de su carácter
democrático que el órgano supremo del partid0 sea una Asamblea general
compuesta por el conjunto de sus miembrds, los cuales podrán actuar di-
rectamente o por medio de compromisarios. En segundo lugar, que todos
los miembros del partido tengan ·derecho a ser electores y elegibles para
los cargos del mismo, los cuales gozarán del derecho de información so-
bre las actividades del partido y sobre su situación económica. Además,
los órganos directores deben ser elegidos, en todo caso, mediante sufragio
libre y secreto, remitiéndose, para regular todo lo anterior, a los Estatutos
del propio partido.
e') Suspensión y disolución del partido político
Si existía con carácter apriorístico un control judicial, tal y como refle-
jaba el artículo 3 de la Ley 54/1978, vamos a encontrarnos con un control
a posteriori de la actividad de los partidos, control que, como ya señala-
mos, n~ correspo~de a~ TC sino a la justicia ordinaria. Aparecen así la
suspensión y la d1soluc1ón como instrumentos que deben ser utilizados,
en su caso, por la autoridad judicial competente.
Un partido es disuelto; en primer lugar, cuando incurra en supuestos
que el artíc~o 173 CP tipifica como de asociación ilícita. Este es el caso
de las que tienen por objeto cometer delito o, una vez constituidas, pro-
 pRJNCIPIOS, VALORES Y FUNDAMENTOS DEL ORDEN CONS""'",
•11uCIONAL 183
n su comisió n. Igualme nte las que aún te . d .
rnueva sen medios violentos para su consecución An~e~ 0 un fm lícito
ernP:Cw1s las asociac~on~s clande~tinas O de cará~te~un~::º: ~e conside~
ran e promuevan o mc1ten a la discriminación raciat militar Yaque-
llas: puede proceder, ~n segundo lugar, a la disolución del .
ridad judicial conside ra que su organización o acti .d d partido s1 la
.
auto •ncipios democráticos. vi ª es conculcan
los pp~r tanto, si bien el TC alemán puede conocer de la const't . l'd
'd líf tal y · en i uc10na
de los parti. osalpo icos, como ocumó 1952 y en 1956 l d 11 ad
jnconstituc1on es a , os
1
Pf rf d .
! ~s d~az! y comunista, en España' aestoecnoarar
ha
lugar. En ~ue;¡ ~a~s ~s a ~~ns icción ordinaria la competente para de-
clarar la eg 11 a ultaedpadrt1 o, _como ocurre con cualquier otra asocia-
ción. Es éste e res . o . e no mcorpo rar una enmienda presentada por
Morodo al texto constituc1ona_l, como portavoz del Grupo Parlamentario
Mixto, en el Congreso de los Diputados.
La suspensión provisional del partido político sólo cabe cuando éste se
encuentre ~umido_e~. un proc~so judicial que esté conociendo de la posi-
ble disolución defimtiva del mismo, de tal forma que, de oficio O a instan-
cia de parte, el propio órgano judicial que entiende de la disolución puede
proceder a acordar la suspens ión temporal del mismo.
d') Financiación de los partidos políticos
Por último, el artículo 6 de la ley de partidos políticos se refiere a la fi-
nanciación pública del partido político, estableciendo una cantidad fija
por escaño conseguido en cada Cámara y otra por cada voto que diese lu-
gar a escaño. La cuantía global figuraría en los Presupuestos Generales
del Estado.
Este tema de la financiación aparece como crucial para dotar la posi-
bilidad de actuació n de los partidos políticos con un mínimo de garantías,
como corresponde al carácter esencial de sus funciones. Debido al necesa-
rio mantenimiento organizativo y funcional de estos agentes, el montante
económico que requiere n para poder desarrollar sus tareas es ingente,
tanto para su quehace r ordinari o como para el que desarrollan en cam-
paña electoral. Una financiación que debe tener en cue~ta_estos ~actores
Para cubrir dichas cantidad es bien sea de manera publica, pnvada 0
mixta, para, de este modo no f~rzar financiaciones irregulares.
La Ley orgánica de fi~anciación de los partidos políticos (LO 3/198?,
de 2 de julio) diferencia entre financiación pública Yprivada (art. 2),
1·º) Los recursos procede
ntes de la fi nanciac1
· ·6n privada son los que
provienen de:

1. Cuotas y aportaciones de afiliados

2· Los product os de las actividades. del partido
.
Y 1os
rendimientos
Procedentes de su propio patrimo nio.
 ERECHO CONSTITUCIONAL
184 LECCIONESD E D

. . ue prevea la ley. hecho este que se e

3. Otras aportacto~es lq 4 el que aparecen una serie de Iírn·ºncreta
en lo prescri~o en_ el art ~ud~se~n aportar fondos a un partido po1::~s. As1
las personas Jutidicas qu r el órgano social competente. Prohfb 1~0 de.
ben adoptar el acu~tº P~líticos puedan recibir aportaciones an~ 1~al.
mente que los ~art1 ~sd~ las recibidas en un ejercicio anual sobre n1rrias
cuando la dcuanl tia tottía asignada a dicho partido en los Presupuesroase el
5 por 100 e a cuan , . s Ce.
1 subvención publica.
nera es cobmo una donación que supere los diez millones de
No ca e tampoco
rovenga de una misma persona f'1s1ca· ·
o Jurídica a
Pese
·
t~s al añoeysqeu:!uentran totalmente prohibidas para aquellas e~pp;erta.
c1ones qu . t t . . sas
públicas o que mantengan un contrato_ ~gen~• pres e? S~IVIc1os_ o rea)¡.
cen obras o surm·m·stros para las Adm1mstrac10nes
. Publicas.
. Asuni·slllo
los partidos pueden recibir aportac10nes de personas extranJer~ c?n lÍll}¡~
taciones idénticas a las antes expuest~s, a la que s~ une la proh1b1ción de
que e'stas vengan de organismos o gobiernos 'd extranJeros.
,.
4. Los créditos que concierte el part1 o po11t1co ..
s. Las herencias o legados que reciban u otro tipo de prestación en
dinero o especie que reciban.
2.º) La financiación pública puede ser:
-Ordinaria [arts 2.1.c) y 3 de la ley de financiación].
Sirve para atender a los gastos «ordinarios» o aquellos que no son con.
secuencia de campañas electorales ni del funcionamiento parlamentario
del partido político. Aparece con cargo al Presupuesto del Estado y se dis-
tribuye en función del número de escaños y de votos obtenidos por el par-
tido político en las últimas elecciones. Para dicha asignación se reparte la
consignación general en tres partes. Una de ellas se distribuye según el
número de escaños obtenido por cada partido; las dos restant~s se distri-
buyen en función de los votos, siempre que se hubiese superado el límite
del 3 por 100 de los votos en la circunscripción, tal y como establece el ar-
tículo 163.1.a) LOREG.
-Parlamentaria [art. 2.1.b) de la Ley 3/1981] o de los grupos parla-
mentarios.
Su regulación viene dada en los reglamentos de las Cámaras legislati-
vas estatales y autonómicas. Su fin es sufragar los gastos que el grupo
parlamentario necesita para desarrollar su labor.
-Electoral [arts. 2.1.a) de la Ley de financi~ción y 175 de la LOREG].
A nivel de elecciones generales (las municipales se regulan en el ar-
tíc°1:0 193 Y las europeas en el 227 LOREG) el Estado, siempre que el
P~Ido obtenga representación, otorga dos millones de pesetas por es-
ca~o del Congreso o del Senado; igualmente, aporta setenta y cinco Y
treinta pesetas ~or voto conseguido por cada candidatura al Congreso Yal
Senado, respectivamente, si obtienen representación. El Estado además,
paga el buzoneo que realiza el partido, tal y como establece la LO 8/1991.
de 13 de marzo, norma que igualmente establece límites máximosª la
 pRJNCIPIOS, VALORES y FUNDAMEN'fos DEL ORDEN
CONsmuc10NAL 185
antía a utilizar en camp? ña electoral, aspecto s todos ello
cu ll dos con mayor amplit ud por el profeso r Meri M s que son desa-
rroaI~nstituciones_ de Derecho constitucional espaffotº erchán en su ma-
nu Siguiendo a Jiménez de Parga, nos inclina mos 1
. ma de financi ación pública de los partido s políf por ª defe?sa de un
:x:er un mínim o i~~ita rio para ellos, indepe ndie~~ :~~~~ el fin ~e esta-
Dicho lo anteno r, igualm ente, cabe la posibilidad d e conso de ~u ideolo-
gía. ., · d b d . 11dar la fi-
anciac1on pnva a y, so re to o, realiza r un mejor
nlectoral. Así, el citado Catedr ático aboga por la as .óY menor gasto
.del
estado de las labores de buzone o, dotánd ole lógicamuennct1edn por p~rtle ms-
E al r · d · al 1 e un mve
titucion ' imitan º: Idgud dmente, a _pu~licidad y entrand o de lleno en los
como la nuestra o frece.
avances que una soc1e a. .e comum cac1ón
No ~uerem os conc1urr sm recono cer que en la actualidad la institución
del partido se encuen tra, fruto de su enquist amient o y de la partidocracia
ejercida, en un I?omen to en el que es ~lanco de numerosas críticas que se
remontan, por_ c~erto, a período s anteno res. ·Ya los «elitistas» Mosca O Pa-
reto, cuyas op1ruones al respect o gozan de rabiosa actualidad señalaban
como, finalmente, la democ racia acabab a por convertirse en oÍigarquía 0
en un si~tema de oligarqu~as _que se alterna n en el poder. El propio schn{itt
establecia que el fortalec1m1ento del partido convertía al Parlamento en
una especie de mercad eo político, dando lugar al debilitamiento estatal.
Ciertamente, la actuac ión de los partido s políticos deja bastante que
desear, por lo que se hace obligad o llevar a cabo una «reinvención» de los
mismos (Jimén ez de Parga), pero sobre •la base del carácte r necesario de
este tipo de instituc iones dentro de nuestra s sociedades. Y ello, porque las
funciones referid as junto a otras atribuibles a los partidos políticos, como
la de recond ucir postura s ideológicamente radicales a posibles acuerdos
fruto de la disoluc ión de los extrem ismos en el seno de una asociación
que mayori tariame nte asume ideas mucho más templadas (Offe), hacen
que el partido sea un ente que debe permanecer. Eso sí, debe someterse,
como instrum ento democ rático que es, a una profund a remodelación en
su funcion amient o interno para reforza r su esencia democrática, acabar
con la .oligarq uizació n de sus dirigentes, a la vez que se vuelve a su consi-
deración de· medio para conseg uir un poder que nunca se vincul~ al ins-
trumento utilizad o para conseguirlo. Hacemos nuestra la expresión que
Thoma realiza ya en 1926 y que recoge García Pelayo en s1;1 obra ~z.
Es-
tado de, Partidns: «Sólo el potenc ial organizativo de lo~ partidos pohti~os
puede •evitar que la) modem a democ racia de masas deJe de estar movida
por vaivenes emocio nales y siil' sentido que la hagan caer en el desam-
paro, la desinte gración y la demagogia».

C) Pluralismo social
la acción de
. bá •
El plurali smo social se articul a, s1came n te , a través de'al
. . tos de trabaJa · nes
· 10
. dores y 1as asoc1ac empres an es, 1os cua-
los smd1ca
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
186
les conforme a Jo preceptuado en el artículo. 7 CE, co~tribuyen
' . de los intereses económicos y sociales qu e a1esla d•"'
fensa
. y promoc1 6 n son
.
pro~t:~cul o 7 de Ja Constitución, en cuanto proclama el Protago .
de los sindicatos en los fines sef\alados, Y el ~rtfcul? 28. J, tarnbiénn1sri,o
. . E p-Ao)a en Ja variante• de lal dimensión
Constítuc1 6 n s a.u , h colectiva de ele ¡ 1..
q

bertad sindical, son los precepto~ básicos a os que ay que aludir cua~ li.
tratamos sobre el pluralismo social. . . . do
El sindicalismo obrero español surge Y viene det~munado Por la
puesta que la naciente clase obrei:t d~ 3:l proceso ~e mdustrialización res.
las formas de producción capitalista m1ciadas a finales del siglo XVJ.ri a
las condiciones de trabajo en que éstas se des~rrollan y a la explotac¡ó a
sistemática de los trabajadores. S~ puede decir que la formación de n
clase obrera se halla íntimamente ligada al desarrollo del asociacion·•srnola
sindical. d, e
En España, los sindicatos se forman en ll~rentes fases, siendo lo8
más importantes UGT (Unión General de TrabaJadores) y CC0Q (Corn1..
siones Obreras).
La UGT es creada por Pablo Igl_esias,. al cal~r _de la_ fundación del
PSOE, en 1888. Es un sindicato de onei:1tac16n soc1al1sta, hgado a la tradj.
ción de •sindicatos laboristas como los 1n~les~s Y alemanes, en los que en
algunos casos es el partido el que crea al smd1cato, o en otros a la inversa
el sindicato crea al partido. '
La UGT, con una gran influencia y representac ión en la República es-
pañola y atraviesa un período de colaboracionismo con la dictadura de
Primo de Rivera, en la que Largo Caballero es nombrado Consejero de Es-
tado. No obstante, UGT en esta época es el sindicato que ocupa el se-
gundo lugar en representación y en afiliación, por cuanto en aquellas fe-
chas el sindicato más representativo era la Confederación Nacional del
Trabajo (CNT), sindicato de corte anarquista, actualment e dividido y cla-
ramente marginal.
Esta situación cambia radicalmen te con la dictadura franquista,
dando lugar a un sombrío panorama de clandestini dad y persecución del
movimiento sindical. Al mismo tiempo, esta situación de clandestinidad y
persecución generó una nueva práctica de participaci ón de los trabajado-
res en defensa de sus condiciones laborales, aprovechan do las estructuraS
del sindicato vertical.
Es en estas estructuras donde nacen las primeras Comisiones Obreras
en .distintos puntos de la geografía española. Es el caso de la simbólica
mina de «La Camocha» (Asturias), en el Metal de Madrid y Cataluña,
siendo determinan te para la posterior dirección de Comisiones Obreras la
presencia, desde este primer momento, de Marcelino Camacho Y Julián
Ariza. Paulatinam ente, a nivel provincial, se van formando Comisiones
Obreras dando lugar a la Asamblea de 1976 en Barcelona donde se de·
cide la creación formal del Sindicato Comisiones Obreras. '
 JPJOS VALORES Y FUNDAMENTos DEL
p¡UÑC , ORDEN CONQTM,,,,
u111uCIONAL 187
. dicato es de ~~ cte r pl~ ral, sociopolít
gste sin tá ligado a run gun par tido polític ico, inde .
No es . o y en la actuapel'dndd1ente y _de
clasf· tnayoritanº· 1 a es el sm-
dicato artif de la hu~lga general_ de fec ha 14
de dic
" P mayor uru dad de acc ión ent re los dos iembre de 1988 se
duce un~GT, que hoy aún per dur a. sindicatos m . ~ro-
ccoOY ayo nta nos:

FUNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTITUC

Ill• IONAL
.
Encabezando el Tít ulo pri me ro del tex
to con stit uci ona l, en el que se
e n los der ech os y deb ere s fun dam ent
recog ale s enc ont ram os 1
podríamos defimr . fu d
com o n am ent os d el ord en '
pol ític o y de os que
la paz
social,
El artículo 10.1 CE con stit .
uye una dec lara ció n general que preced
}os derechos fun da~ e~t ale s de la per s~n ea
a, cuyo desarrollo específico se
}leva a cabo en los sig uie nte s p~eceptos
mte gra nte s del Título I de la Cons-
titución, al tiem po que_ ~e arti cul an los
procedimientos necesarios par a
llevar a cabo su protecc10n.
Con ello se pon e de ma nifi esto el hec
ho de que el reconocimiento de
los derechos no es sin o una con cre ció n,
un inte nto de dar forma al fin úl-
timo que persigue el rég ime n de der ech
os establecido en la Constitución,
que es la dignidad de la per son a hum
ana , como fundamento básico del
orden político y de la paz social.
Conforme a lo que det erm ina el cita do
artículo 10.1 CE: «La dignidad
de la persona, los der ech os inviolables
que le son inherentes, el libre desa-
rrollo de la per son alid ad, el res pet o a la
ley y a los derechos de los demás
son fundamento del ord en político y de
la paz social».
De entre los dis tint os fun dam ent os a que
alude este precepto, hay uno
básico: la dignidad de la per son a, que es,
a su vez, del que derivan los de-
más.
Dicho rec ono cim ien to es con sec uen cia
de la necesidad de legitimar
el derecho positivo, a par tir de la caí da
de los totalitarismos tras la Se-
gunda Guerra Mundial, me dia nte una vue
lta a los valores y al derecho na-
tural.
Por ello, la inte gra ció n en un texto con
stitucional de la dignidad como
valor predicable de cua lqu ier per son a por
el hecho de serlo, no es una no-
vedad en el der ech o. con stit uci ona l com
par ado . Así, el artículo 1.1 de la
Constitución ale ma na de 1949 det erm ina
: «La dignidad del hombre es in-
tangible. Respetarla y pro teg erla es obl
igación de todo poder público»·
La fun dam ent aci ón del ord en mis mo
en la dignidad de la per son a
h~mana sup one el rec ono cim ien to del
res pet o al hom bre co~ o fin en sí
mismo. Est a es la bas e del ord en con stit
uci ona l, del que den va la nece-
sidad de esta ble cer un ord en de der ech
os, y que dot a de sentido al reS t0
 -.n,c: DE DERECHO CONSTITUCIONAL
LECCIO~"""'
188
alude la Constit ución . Estos otros fu
de los fundam entos a que ndQlll
tos son los siguientes: en,

ERSONA y LOS DERECHOS INVIOLABLES

1. LA DIGNIDAD DE LA P
AELLA INHERENTE5
recedente a esa declara ción de inviolahilid d
Encon ~os un ~ la ersona en el artículo 1.2 deJa Constituª. de 1
08
derec~os ;nh~:J~ e~emá~ se identific a, por tan.to, con los inviil~b ale.
mana. «E Pd h s del hombre de toda .c omurud ad humana de les e
inalienables erec O · ,
Ia Paz
d l . sticia en el mundo».
e ; JU "d va a respond er a una concepc ión iusnatur alist~ de los d Y
sta I, eal al éstos no lo son únicam ente por encontr arse con ere.
chos segun a cu , .
dos ~n un texto constitucional sino que nos pertenecen por el hecho sagJ-a
.
. ·amente el valor de toda persona como ser humano . de
asumrrp re~ · •

2. EL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD

Este fundamento, al igual que en el supuest o anterio r, encuentra

precedente en ia Constitu ción aleman~ de 1949, la c~a~ en su artículo ;~
determina: «Todos tienen derecho al hbre desenvol~m1~nto de su perso-
nalidad siempre que no vulnere n los derecho s de otro ru atenten al orden
constitucional o a la ley moral».

3. EL RESPETO A LA LEY

Queda de este modo constitu cionaliz ado, no sólo como principio por
el que España se constituye en un Estado de Derecho, sino también como
fundamento.

4. EL RESPETO A LOS DERECHOS DE LOS DEMÁS

De este último fundam ento se deduce que los derecho s fundamentales

reconocidos en la Constitución no .son ilimitad os sino que, por el contra-
rio, encuent ran sus límites en los derecho s ,de los demás y en los otros
bienes y derechos constitu cionalm énte· protegid os.
Conviene por último advertir qu'.e estos fundam entos, a que alude el
artículo 10.1, pueden servir como ·criterio ,de interpre tación de los dere-
chos fundamentales y libertad es públicas, pero no como base de una pre-
tensión autónom a de amparo , tal y como se deriva a sensu contrario de lo
dispuesto en el artículo 53 de la Constitución.
 pRJNCIPIOS, VALORES Y FUNDAMENTOS DEL ORDEN CONSTITUCIONAL 189

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 LECCIÓN VIII

INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO
. DE LOS DERECHO S

. 1 Las primeras declaraciones de derechos. 2. Tra .

SUMARIO: J. Anteced~nt~~n-alismo histórico espaftol. 11. Estructura. IlI tarnient0 d
los derechos_ en el con stttuct IV Referencia a los deberes constitucionales· C)llsi6ca'
dones doctnn_ ales propues as. · ' · Ri!J11t.. ·
·c11.eN.
CIA BIBUOGRÁFJCA.

I. ANTECEDENTES
1. LAS PRIMERAS DECLARACIONES DE J?ERECHOS

Frente a los otorgamientos o pactos del Medievo dirigidos, básica

mente, a reconocer derechos o libertades a pe~onas que formaban deter:
minadas categorias sociales y que, en la mayona ~e los casos, suponían el
establecimiento de privilegios, el origen de las pnmeras declaraciones de
derechos debe considerarse como un producto de la lucha dirigida a con-
trolar la arbitrariedad del poder político. Se trata así de crear un ámbito
de desarrollo del individuo frente a dicho poder.
Ello no obsta para que podamos reconocer que, antes de la existencia
de las modernas declaraciones de derechos; no existieran algunos pactos
o determinadas instituciones dirigidas a frenar el exceso de poder en
aras de respetar la dignidad de la persona pumana y defender sus dere-
chos. ·.
En España, ya en 1188, las Cortes de León consiguieron que el rey Al-
fonso IX refrendara, entre otros, el derecho del acusado a disponer de un
proceso legal o el de la inviolabilidad de la vida, el honor, el domicilio y la
propiedad. Con ese mismo fin de obligar a respetar los derechos de la per-
sona se crea la institución del Justicia Mayor en Aragón en el siglo XN
cuya función es, fundamentalmente, la de controlar el ejercicio de los po-
deres constituidos, así como la legalidad de los procesos.
En el medievo inglés el pacto más importante en este sentido es la
Carta Magna de Libertades, surgida en 1215 con el propósito de limitar
los excesos de la Corona. En el siglo XVII esta Carta de Libertades se verá
ampliada gra~ias a la creación del Habeas Corpus y de la ratificación de
los derech~s vigentes hasta entonces con el Bill of Rights de 1689. .
En el siglo XVIII los derechos fundamentales se desarrollan principal·
mente e~ Franc~ Yen las colonias americanas. Con la Declaración de inde·
p~ndenc1a de dichas colonias se reconoce el principio de igualdad, ext~n-
diénd0lo P0steriormente a todo el territorio del Estado. Será la Declaración
(190]
► •.

INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LOS DERECHOS 191

de Derechos del Buen Pueblo de Virginia de 1776 la que va a crear un ejem-

plo a seguir por los demás Estados al establecer una tabla de derechos y li-
bertades del hombre.
La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano adoptada en
Francia en 1789 se erige como el símbolo del liberalismo frente al absolu-
tismo anteriór, reconociendo con un marcado carácter individualista de-
rechos y libertades, así como una serie de principios básicos de organiza-
ción que han servido como modelo en la construc ción del
constitucionalismo moderno.
A partir de este siglo comienza a producirse una vinculación entre los
derechos y la Constitución, de forma que en la generalidad de los textos
constitucionales se incluirá una parte dogmática en la que encuentre re-
flejo el tratamiento que se ha de dar a los derechos.

2. TRATAMIENTO DE LOS DERECHOS EN EL CONSTITUCIONALISMO

HISTÓRICO ESPAÑOL

La Constitución gaditana de 1812 reconocía de manera dispersa una

serie de derechos y libertades de los españoles, como consecuencia de los
principios de libertad e igualdad que presiden el régimen de carácter pro-
gresista que dicho texto pretende imponer.
El Estatuto de 1834, al sustituir la Norma Suprema anterior por otra
de signo político contrario, además de contar con otras insuficiencias, si-
lenciaba el tema de los derechos y libertades. Es éste una de las razones
que han motivado el que dicho texto no sea considerado por parte de la
doctrina como una verdadera Constitución.
La Constitución de 1837, surgida como pretensión de la restauraci ón
de la Norma de 1812 como consecuencia del motín de los sargentos de la
Granja, supone la creación de un texto nuevo pero de una tendencia ideo-
lógica similar a aquél. En 1937 encontramos por primera vez en nuestra
historia un texto constitucional integrado por una parte orgánica prece-
dida de una parte dogmática en la que en el Título I, «De los españoles»,
se recoge una declaración de derechos unificada (arts. 1 a 11).
Con el texto constitucional de 1845, de signo conservador, establecido
tras el pronunciamiento del general Narváez, se recortan algunos dere-
chos y libertades, entre ellos la libertad de prensa considerada en aquel
momento especialmente peligrosa.
Los levantamientos populares contra el régimen isabelino desembocan
en la promulgación de la Constitución de 1869 en la que se presta mayor
atención a los derechos, los cuales quedan consagrados y pormenorizada-
mente regulados en el Título I «De los españoles y sus derechos». Con este
texto constitucional aumenta de forma considerable el catálogo de dere-
chos y libertades frente a los que podíamos encontrar en las constitucio-
nes precedentes. Además, esa pretensión de abarcar un gran número de
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
192
1 ue ]a Constitución disponga que la enu rnerac¡ó
derechos conJJe va e
_ q I Título I no implicar1a la
los derechos consignado s en e t Prohibic·1(¡.,nd.~
• dO expresamen e. • d ·• d
cuaJquier otro no consigna e cláusu las de '
El citado texto incluía igualmente una sene iacfó caráct
. . é de las cuales se prete ndía que la enunc
garanllsta a trav s vertid a en una mera dec1arac1•ón teór1·c n de der
er
eJ10s no qued ara Con bl · · 1 · a. D e.
ec1m1 ~n_to por ~yes o auto e
. esta
forma, la Constitución prohi bía ~l esta
de cualquier disposición preventiva que se refin era al eJercicio de 8 1iad,~
. ., , . de.
rechos definidos en el Título l. bhca de 1873
El Proyecto federal de la Const ituc10n_ de la I Repu
blece un amplio catálogo de derech~s y hbert ades. Enlaz a así dicho
esta.
yecto con lo dispuesto en esta mate na con el texto de 1869, cornpl
Pro.
su contenido con la regulación de derecho~ novedosos en nuestra ~~n~o
e~ria
constitucional. Sin embargo, la impo rtanc ia de este proyecto radica
carác ter que atribuye a los derechos de ·la perso na, los cuales son c0 . el
al · d' ns1d
rados como derechos naturales Y anten ores ª cu qmer isposición Pos·e.
· 'ó ' · t 1•
tiva, correspondiendo a la Constituci n, uruca men e, su reconocun·1·ento
. Y
protección. ) recon oced
Por su parte la Constitución de la Resta uraci ón (1876
e~e-
chos funda men~ es en su Título I bajo el mism o epígrafe que el utili 0
en la Constitución de 1869, «De los españ oles Y sus derechos», per:
se re.
sulta más restrictiva tanto en lo que a la formu lació n de derechos
ponl
fiere, como en cuant o que deja su desarroll_o_al Gobi erno que corres
ley
a través de la utilización de conti nuas rem1s10nes a leyes ordinarias
:
que, en much os supuestos, recor taron el ejerci cio práct ico de los de;ech
consagrados.
En la Cons tituci ón repub licana de 1931 encon tramo s una amplia regu.
en
ladón de los derechos de los españoles, siguié ndose una clasificación
los de-
el Título 111 en el que estos derec hos se regul an conju ntam ente con
indivi-
beres que atañe n a los españoles. Se distin guen entre las garantías
un se-
duale s y políticas que confo rman el Capít ulo I del citad o Título y
supone
gund o Capítulo refere nte a Fami lia, Econ omía y Cultu ra, el cual
ucio-
un impo rtante desarrollo de los derec hos sociales. En el texto constit
Consti-
nal de 1931 es desta cable la creac ión de un Tribu nal de Garantías
los de-
tucionales al que comp eten, entre otras misio nes, la de garantizar
o.
recho s funda ment ales medi ante la instit ución del recur so de ampar

II. ESTRUCTURA
El const ituye nte, a la hora de elabo rar la parte dogm ática de nuestra
básicos
actu~ Constitución, adem ás de estab lecer una serie de principios
~e e?·
medi ante los cuale s se defin e la fórm ula políti ca del Estad o y que
uencia
cuent ran consa grado s en el Título Prelim inar, se plant eó la conver
de optar por algun a de las siguie ntes altern ativa s:
r
¡N'fRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE Los D"RE
e:. CHos
193
0
configurar una ta?la de derechos y libertades 0
1. 0 ferir la protección de los derechos y libertad es a aq
º l'e . . ue 11os a los
2• rrnativa mternac10na1 que tiene por obj tO d.
que la n~o ya referencia o pudiera hacerlo en un fut uro.icha materia hu-
. .-a bec
bte""
nuestro texto constitucion al vigente, incluye amb .. .
f{oy, nmer lugar encontramo s un amplio catálog d ~s posibilidades .
En:cogidos, fundamenta lmente, en el Título I de~a ~ er~cho~ Y liber-
tades o además, el texto constitucio nal introd onstituc1ón.
p~~ según fa cual las normas relativas a los de uc: una cláusula
2)
(art• a ·las libertades reconocida s en la Constituci~ec os. fundamenta-
les Íorrne a la Declaración Universal de los Derecho: ~e mterpretarán
contados y acuerdos internacion ales ratificados por Esum_anos by a los
tra • pana so re las
. mas matenas.
nusLa Declaración Universal de Derechos Humanos fue ad t d
ada por la 183 .Asamblea General de la ONU el 10 deºd~1ciem ~ abyreprdo-e
clam
1948. Esta Dec1aración consta de 30 artículos y se proclama como ideal
común por el q~e ~odos los pu~blos y naciones deben esforzarse, me-
diante el e~tablecu1:uento de medidas progresivas, tanto de carácter nacio-
nal como mte~aciona l, para lograr el reconocimiento y aplicación uni-
versales y efectivos de los derechos que proclama. El artículo 1 de dich
Declaración nos da una idea del sentido de la misma al determinar: «To~
dos los seres humanos nacen libre e iguales en dignidad y derechos y do-
tados como están de razón y conciencia deben comportarse frate~al-
mente los unos con los otros».
De entre los muchos tratados y acuerdos internacionales ratificados
por España sobre esas materias destacan:

l.º Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y

Libertades Fundamenta les adoptado en Roma el 4 de noviembre de 1950
por los miembros del Consejo de Europa y ratificado por España el 26 de
septiembre de 1979.
2.º Pacto Internacion al de Derechos Civiles y Políticos, así como el
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptados por la ONU en
Nueva York el 19 de diciembre de 1966, y ratificados por España el 13 de
abril de 1977.
3.º Carta Social Europea adoptada el 18 de octubre de 1961 y ratifi-
cada el 29 de abril de 1980.

. Deben ser igualmente tomados en consideración los cambios que _la

mcorporación de España a la Unión Europea conllevan en esta .matena,
tal Ycomo veremos en la Lección dedicada al estudio de este particular.
~n lo que se refiere al catálogo de derechos y liberta.des.ª q~e he~z!
aludido Y que se encuentran recogidos en nuestra Constitución Junto
la remisión a textos internacionales, debemos tener en cuenta que no to-
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
]94
n incluidos en el citado Título 1, «De los d
dos ellos está Así por ejemplo, el artículo 3.º situadOerechos
fundam entaJes¡·de~cho de todos los espafioles a usa en e) d~b.. rrt
J
minar recoge e furma parte del Título VI, dedicado e) casteUlllo ~:,
J'
artfculo t 2 qu~o a percibir una indemnización a e Poder Jud~no, ~,,.
conoce el erecdos por error judicial. argo de) b le¡~ o~
anos causa t:.stad •~
los d arte no todos los preceptos que se comp re d o11.
nfi d
De otra P •arecen co gura os como erec os d h n en en e) "' l"\Jf
(arts. 10 a 55) aP . •f1¡¡¡
º'
0 En el primero de los precep~os ~ue encierra el T
c~~tramos los fundam·entos const1tuc10nales a los que tu.lo I (art
en terioridad y, en su párrafo segundo, una remisión a ernos a!u' lo¡
c?n alan para la inierpretaciónddel resto de los preceptos textos s h
Íl}~~do
es a la que acabamos e re1enmos.
,c1on 'tulo e • que e all. .
este 1 El ,primero de los cmco ap os en os que el Títu1 ~ en
T . C ítul 1
2º
est~cturado, y que comprende los artículos _11 a_ 13, hace r~/ ªParece
cuestiones relaciona.das con la edad y la nac10nal1dad, que deereneia a
conceptualizar, sigwendo a Torres del Moral, no tanto como ;11arnos
. 0 como presupuestos de los que depende el modo
de eJ·e . _erechos
Sm rcic10 d '
mismos. elos
3.º El Capítulo Segundo, «Derechos y Libertades», del Títul
encabezado por el artículo 14 en el que se constitucionaliza el ;i~
de igualdad ante la ley, al cual no podemos, tampoco, concePtual~P10 izar
como un derecho en senti'do estnc · t o.
4.º El citado Capítulo Segundo se sub~vide en dos secciones. La ,
mera «De los derechos fundamentales y libertades públicas» abarcaf·
artículos 15 a 29. Tampoco, en este caso, todos los preceptos que se en~os
han en este apartado tienen naturaleza de derechos o libertades smc:
sensu. Así, por ejemplo en el artículo 25, encontramos lo que seria una
concreción del principio de seguridad en el ámbito penal.
5.º A la segunda de dichas secciones, «De los derechos y deberes de
los ciudadanos», formada por los artículos 30 a 38, es aplicable el mismo
comentario. Así, por ejemplo, el artículo 36, incluido en dicha sección, no
viene a reconocer un derecho, sino que se limita a remitir a una ley la re-
gulación de las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Cole-
gios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. 1
6.º El Capítulo Tercero del Título I, «De los principios rectores de ª
política social y económica» engloba los artículos 39 a 59.1 En· este o
caso,
hayan
· • ra 1a denominación 'del Capítulo supone que en e mism ¡0
ru· siqme
de contenerse derechos o libertades. En dicho Capítulo se encuentran, ~e-
embargo, entremezcladas algunas cuestiones que se configuran corno
rech~s Yotras que no tienen tal carácter. . amente, los
,7· Los Capítulos Cuarto y Quinto que incluyen, respecuv 'óndelOS
articulos 53 a 54 YSS, hacen referencia a las garantías Ysuspensi
derechos y libertades.
 •-
INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LOS DERECHOS 195

por otra parte, la ~lasificación_ ~ue ofrece la Constitución es muy poco

tara e induce a una cierta c~nfus10n por la terminología utilizada.
e Así, el Título I se denom ma «De los_ derechos y deberes funda
menta-
lo que supone que todo lo que se mcluye en dicho Título tiene que
Sin
les» con derechos o deberes que tienen el carác ter de «fundamental»
, al
~:bargo, el Capít ulo II de d~cho Título, «Derechos y Libertades~>
tiernPº que abandona, con car~c ter general, esa categoría de «fundamen-
Li-
tal» distin ~e _entre los que sena~ «fun~amentales» que junto con las
bertades Publ!cas forma n la Sección Pnme ra del citado Capítulo Y otros
Se-
que no lo senan ( «Derechos Y Deberes de los ciudadanos»: Sección
gunda). . . .
Si a esto urumos ~a denommac1ón de que hace uso el Capítulo rv, «De
es
las Garantías de las libertades Y derechos fundamentales», la confusión
ar,
aún mayor, puesto que con ella, las garantías parecen querer englob
te-
únicamente, a aquellos derechos que fueran fundamentales con lo que,
niendo en cuenta la denom inació n utilizada para definir el Capítu lo II 0
que dichas garan tías no ha-
la Sección Segunda de dicho Capítulo, parece
brían de hacer referencia a los derechos contenidos en esos apartados,
aún cuando de hecho lo hacen.
Nos corresponde ahora averiguar por qué el constituyente opta por
esta clasificación, es decir, cual es el objeto de la misma.
Entramos con ello, en el análisis del artículo 53 CE en el que se esta-
en
blecen las garantías de los derechos y libertades, teniendo para ello
-
cuenta su ubicación en el texto constitucional. De mane ra que, depen
diendo del lugar que ocupa o de la situación del precepto, en uno u otro
le
Capítulo, en una u otra Sección, podemos ver cómo la Constitución
dota de una serie de garantías.
De ello se deduce que la situación de un derecho o libertad en un de-
el
tenninado Capítulo o Sección tiene su razón de ser en el hecho de que
constituyente lo ha querido dotar de una mayor o menor protec ción.
Como consecuencia de ello existe un cierto desorden respecto a la ubi-
no
cación que se da a algunos derechos o libertades, y que hace que éstos
en
correspondan con la Sección o Capítulo en que se ubican. Así, se incluy
su
dentro de la Sección Primera del Capítulo II algunos derechos que, por
los
naturaleza, debían estar formando parte de la Sección Segunda «De
a
derechos y deberes de los ciudadanos» como, por ejemplo, el derecho
rio, derech os tí-
Participar en los asuntos públicos (art. 23.1). O, al contra
picamente humanos se encue ntran encuadrados en la Sección de los dere-
chos Y deberes de los ciudadanos como, por ejemplo, el derecho a con-
traer matrimonio.
Esta incoherencia temática no se encuentra sólo referida a las dos Sec-
ciones que componen el Capítulo 11, sino también, respecto de los dere-
el
cho~ que forman parte de este Capítulo II y deb~r~an es~r incluidos ~n
.
Ca?1tulo III, «De los principios rectores de la pohtica social y econó~1ca»
contem do so-
Asi, el reconocimiento del derecho al trabajo, tiene un claro
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
196

cial, y desde el punto de vista de la naturaleza del derecho, tendría

jor encaje en el Capítulo III. un me.

III. CLASIFICACIONES DOCTRINALES PROPUESTAS

Frente a la clasificación expuesta, la cual deriva de lo dispu

propia Constitución, la doctrina ha planteado diversas fórmula s:~ ~n la
las cuales agrupa los derechos y libertades que reconoce la Consr1 di~nte
1
no existiendo consenso entre los distintos autores al respecto. A , tuc 6n,
tiendo de que los diferentes derechos no son sino facetas de lasi'l Par.
fundamental del individuo, imprescind~ble para su desarrollo inte~ ~nad
clasificaciones de los derechos se realizan, fundamentalmente te ~ ' las
· ' niendo
o b'ien por razón del sujeto
en cuenta el contem'do de 1os mismos,
último, de la forma de su ejercicio. o, Pür

1. POR su CONTENIDO la distinción básica aplicable a los derecho

partir de la cual se han propuesto catálogos más amplios, es la que ª d~t
ren~ia entre los derechos civiles, los d~ c_aráct~r político y los económi~:
sociales y cultural es. Los derecho s civiles tienen tal consideración e
cuanto que son derechos privados frente a los derechos políticos, los cua~
les corresponden al hombre como ciudadano, en cuanto que fonna Parte
de una organización política. La última tipología de derechos a que nos
hemos referido, los derechos económico-sociales y culturales confonna
una categoria juridica que viene a superar las concepciones individualis-
tas propias del liberalismo del siglo XIX, los cuales encuentran su reflejo
en nuestra actual Constitución, básicamente, en el Capítulo m del Título I
«De los principios rectores de la política social y económica».

2. POR RAZÓN DEL SUJETO los derecho s consagrados en la Constitu-

ción se dividen en:

A) Derechos de la persona: Son la mayor parte de los existentes en el

texto constitucional y se concreta n en referencias a «todos» (arts. 15, 27,
28), «toda persona» (arts. 17, 24), «el hombre y la mujer» (art. 32) e in-
cluso a través de la utilización del imperso nal «se», seguido del verbo «ga-
rantiza», «reconoce» etc. (arts. 16, 18, 20, 21, etc.)

B) Derechos de los grupos o comunidades: Los cuales regulan relacio-

nes de muy diverso orden en la articulac ión de dichos grupos. Así, P?d~-
mos ver como la Constitución reconoce, entre otros, el derecho a la mu~
midad (art. 18); derechos de las confesiones religiosas (art. 16); derec~~
de los sindicatos (art. 28.1) derecho de la familia a la protección s~ci '
económ ica Yjuridica (art. 39.1); derecho de los consum idores Yusuanos ª
ser oídos en las cuestiones que puedan afectarles (art. 51.2).
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LOS DERECHOS 197
óN DE LA FORMA DE su EJERCICIO podemos distinguir entre:
poRRAZ
3,
oerechos de autonomía.
. . .
)
A oerechos de partd1.c1pac16~- . d .
:S) hos de eré ito o ex1genc1a e comportamiento por parte del
e) oerec
f_stad 0 · D recbos-deber.
o) e
hos de autonomía
A) perec
eden definirse com~ aquellos que, en su ejercicio, crean un espacio
~ rt d en el cual los titulares del derecho puedan desenvolverse libre-
:e
de bbe manera que no puedan inferir en su actividad ni el Estado, ni
rnent, ás grupos sociales, ni otros individuos. Se incluirían en este tipo
los d e:chos, entre otros, el derecho a la vida y a la integridad (art. 15); de-
de he: al honor, la intimidad y la propia imagen (art. 18.1); derecho a la
r~c;cación y huelga (art. 28); derecho a contraer matrimonio (art. 32);
~;echo a la propiedad privada (art. 33), etc.

B) Derechos de participación
Este tipo de derechos permiten a su titular intervenir activamente en
diversos niveles en los distintos órganos del Estado, colaborando de este
modo en la formación de la voluntad estatal. Son derechos que insertan al
titular en el poder público, y respecto de los cuales la actuación del Es-
tado tiene que ser positiva, favoreciendo la creación de situaciones que
hagan posible esa participación.
Estos derechos vienen reconocidos en nuestra Constitución con carác-
ter general en el artículo 23, en el que se consagra el derecho de los ciuda-
danos a participar en los asuntos públicos de forma directa o por medio
de representantes. Dicho mandato se completa con otros preceptos cons-
titucionales. Así puede verse, a modo de ejemplo, lo dispuesto en los ar-
tículos 29 y 77 en los que se recoge el derecho de petición; el 37, respecto
de la negociación colectiva; el 51, sobre organización de consumidores y
usuarios; el 87.3, en el que se hace referencia a la iniciativa legislativa po-
pular; el 92, respecto del referéndum; el 129, referido a la participación en
la Seguridad Social y en la empresa, etc.

C) Derechos de crédito o exigencia de comportamiento por parte del Estado

Estos dere~hos, denominados también p~e~tacionales, son aquellos en

1os cu~es el titular de
los mismos puede exigir del Estado, de otros gru-
~os s?c1ales o de otros particulares comportamientos positivos, conductas
obligaciones de hacer.
 ERECHO CONSTITUCIONAL
LECCIONES DE D
t 98 dito o prestacion_ales que la Constituc¡
s derec hos de eré h a la asiste ncia letrad a y a la tut 16n r,.
Entre lo • derec
e
conoce Cab distinguir: ) d o echo a la e d ucac1.6 n (art. 27)· dee a Jltd¡
·
3 24 ; er . l al
ciaJ efectiva (arts. 17. yho a la prote cción de as ~d (art: 43)1 , rech .
dere o al
baJ·o (art. 35,1); derec h disfn itar de un medi o ambie nte ad cho a
tra ( rt 44)· derec o a
)a cultur a a · ' ecuad
o
(art. 45).

D) Derechos-deber
. tos la Const itució n formu la un derecho-d
En deterrnmados supu:ascultad y una oblig ación para su titular. E~her,
el cual va a supon er una
!ª
tos casos ~aloración ::a
1 comu nidad hace de los mism os conIIev es.
~ued ar aband o~ado a la aut~n omía de : ~lle
su cumphmientod no Ph deber es nos refen remo s a contm uació n 1
co o.
1~tad.de A estos erec os-
dedic ar las siguientes lecciones, exc1usiva · ' n el
mente , al estudio de
obJeto éstos y no los deber es, los que queda n afectos P<>r l
l~s derechlos:fiPºrt sn~ro seguido en la propi a Cons tituci ón y basad o en
sistema e asi ca O el n~
vel de garantías que a cada uno de ellos, d epend'iend o d e su u b'icació •l!·
n en
el texto constitucional, le corres ponde .

N. REFERENCIA A LOS DEB ERES CONSTITUCIONALES

l. ANTECEDENTES
A partir de la Constitución de 1812 se rec_ogen en los textos constitu-
cionales no sólo el régim en de derec hos aphca ble a los españoles,
sino
también una serie de deber es que habrá n de cump lir.
En 1~ citada Const itució n gadit ana se hace refere ncia a cierta s obliga-
ciones . En algunos casos la natur aleza de las mism as supon e la imposi
bi-
lidad del establ ecimi ento de medio s coact ivos para impo ner su
cumpli-
miento: (el amor a la Patria o ser justo s y benéf icos). En otros supues
tos,
en cambio, sí sería viable exigir de forma práct jca el oblig ado
cumpli-
miento de estos deberes. Así, todo españ ol qued aba oblig ado, sin
distin-
ción alguna, a contr ibuir en propo rción a sus haber es a los gasto
s del Es-
tado debiendo, igualmente, defen der la Patria con las arma s cuand
o fuera
llamado por la ley.
En las Constituciones poste riores de 1837, 1845, 1869 y 1876, encon·
tramo s _un régim en de derec hos aplica ble a los españ oles más pragm
ático,
Y q~e se concr eta en el segun do grupo de deber es a los que aludía
gaditano: el texto
.

1.º El deber de todo españ ol a defen der la Patri a con las armas
cuand o sea llama do por ley.
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LOS DERECHOS
199

º El de contr ibuir en propo rción de sus haberes ª 1os gastos del Es-
2.
tado.
l texto const itucio nal de 1931 no se alude a lo d b d
En e 'b · , s e eres e .carác
. -
económico-contn ut1vo, pero s1 se posibilita al Estado
de
teodr ciudadano su presta ción perso nal para servicios mil. iara e;1g~
t /renci a, también, a la posible exigencia de colaboracio'ni darles: de d ace
re1e . • •1 E e cm a ano
.
el ámbito c1VI. n uno y otro caso, las prestaciones ciud ªd anas se n-
en orlo dispuesto en las leyes.
gen P
'

z. }lÉGIMEN POSITIVO VIGENTE

El Título I de nuest ra. ,actua l Constitución recoge tanto derech os como

S d
1 S n egun a1del Capítulo J del citado Título, en 1a
deberes. Y.es en1 a decc1o
b . . es
que se ub1can os : eres pnnci pa es. Hay, sin embargo, otros deber
que se encue ntran dispe rsos a lo largo del citado Título J y entrem ezcla-
dos con ciertos derec hos y principios.
J
Encontramos, además, algunos deberes que no se incluyen en el Título
encue ntra for~
como por ejemplo el deber de conoc er el castellano, que se
y
mando parte del Título Preliminar, o _el de presta r colaboración a jueces
e en
tribunales conforme a lo que determ ma el artículo 118 que se incluy
el Título VI relativo al Poder Judicial.
Hay deberes implícitos, bien referidos a los poderes públicos, como
ca-
consecuencia deriva da de la obligación de proporcionar un derecho de
io
rácter prestacional, o bien a los individuos en cuanto que en el ejercic
a
de los derechos que la propi a Constitución les confiere vienen obligados
respetar los límites que se derivan de los mismos.
Sin embargo, la menc ión a los deberes nos obliga a detenernos en el
ra
análisis de aquellos que la Constitución consagra como tales de mane
expresa.
Antes de entra r en el estud io de los mismos, conviene observar que los
deberes a que alude la Constitución no siempre corresponden a un mismo
en
ámbito subje tivo. En unos casos se trata de deber es universales,
exten- .
cuanto se impon en a «todos», y en otros supuestos, se reduce su
tos,
sión, únicamente, a los españoles, o incluso a ciertos sectores concre
.
por ejemplo, los padres.
las obliga -
En todo caso, tal y como determ ina el artículo 139 CE,
en-
ciones que corre spond en a los españ oles serán las mismas, indep
ha-
dientemente de la parte del territo rio del Estado en que pudieran
llarse.
Podemos distinguir siguiendo a De Esteban y González-Trevijano, p~r
el modo en que la Constitución hace referencia a los deberes, entre dos
ti-
0 se
pos, según se trate de los que se denom inan como derecho-deber,
configuren estrictamente como deberes. Vemos así:
 200 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

A) Una serie de deberes que aparecen formulados, al mismo tie

como derechos: ll'IJ>o,

a)Deber de conocer el castellano.

El artículo 13.º CE exige el conocimiento del castellano a todos 1
pañoles, en cuanto lengua españ.ola oficial del Estado, al tiempo queº~ es.
0
figura como derecho la facultad de usarla. n-

b) Defensa de España.
La defensa de España es un deber y un derecho que corresponde
dos los españoles conforme a lo que determina el artículo 30 CE. ª to.
e)Deberes conyugales.
Para la regulación de los deberes y derechos que corresponden a 1
cónyuges la Constitución remite a la ley (art. 32.2). os

d) Deber de trabajar.
En el ámbito laboral el artículo 35 CE hace referencia al deber de tra.
bajar, constitucionalizando dicha obligación, que aparece referida a todos
los españoles, junto con una serie de derechos: al trabajo, a la libre elec-
ción de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo, y a una re-
muneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia.

e) Deberes en el ámbito de la salud.

El artículo 43 CE, al reconocer el derecho a la protección de la salud,
remite en su párrafo segundo a una ley el establecimiento de los derechos
y deberes de «todos» al respecto.

f) Deber de conservación del medio ambiente.

El artículo 45.1 CE, al consagrar el derecho a disfrutar de un medio
ambiente adecuado, impone a «todos» el deber de conservarlo.

B) Estos derechos-deberes deben distinguirse de aquellos que serían,

por el modo de su formulación, considerados exclusivamente como deberes:

a) El artículo 27.4. CE establece la obligatoriedad de la enseñanza

básica, convirtiéndola, además, en un derecho de carácter prestacional al
determinar que la misma será gratuita.
b) El artículo 31.1 CE obliga a «todos» a contribuir al sostenimiento
de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante
un sistema tributario que habrá de ser, confonne a lo que dicho precepto
determina, justo e inspirado en los principios de igualdad y progresividad
no pudiendo, en ningún caso, tener alcance confiscatorio.
 INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LOS DERECHOS
201
l artículo 39.3 CE obliga a los padres a prestar asisten , d d
e) E
los hijos. Este precep to espec1'fica que d icha imposicióneta e tot' o
no di
orden ª •.-P los hijos habidos dentro o fuera del matrimonio • d 5 .•~-
•rá enu-- . rí d d d d , sien o ex1g1-
~ durante la mmo a e e a y en 1os emás casos en que legalmente
procdedJ ª:e.1 artículo
76.2 CE establece la obligatoriedad de comp
d 1 Cám •• d arecer
..o11uerimiento. e as 1· . artas,drem1tienbl? a ~na ley la regulación de lasa
"'1 dones por mcump umen o
1
e esta o 1gac1ón.
sane) El artículo 118 CE encierra. dos deb~r~s, respecto de los cuales no
se especifica de forma expresa a qmén van dingidos:

i) El de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los

. eces y tribunales.
JU ii) Prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del pro-
ceso y en la ejecución de lo resuelto.

La Constitución ha previsto una serie de casos de suspensión de este

último deber y así, en el artículo 24, se incluye, en relación con la obliga-
ción de declarar sobre hechos presuntamente delictivos, la posibilidad de
que mediante ley se exima del cumplimiento de este deber para los su-
puestos de parentesco o secreto profesional.

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 LECCIÓN IX

DERECHOS CONSTITUCIONALES. TIPOLOGfA.

Introd ucc1-60·• II· Presupuestos, .del dcumplimiento

SUMARIO·· J: alid . de los derech
d 3 Referencia al estatuto bas1co e 1os extraDJeros. III D os: l
Edad. 2. Nac1on a · ·
d los ciudadanos: "
1. Derechos iorm ula d os como d e beres. 2. Derechos
· erech
¡· os·
Ydeberes! e. "esi·onales IV Principios rectores de la política socia} y ecy 1be11a.
des. 3. Co egios pro1, . . onónuca
REFERENCIA BIBUOGRÁFICA. .

I. INTRODUCCIÓN
El estudio de los derechos constitucionales nos obliga a partir del an, _
lisis del Título I de la Constitución, en el que la gran mayoría de los éit:.
dos derechos aparecen con~agrados. Con ello no debemos olvidar que, tal
y como señalamos al estudiar la forma en que se estructuran los derechos
en la Constitución, existen algunos de ellos que no se recogen en este Tí-
tulo I, sino que aparecen de forma dispersa a lo largo del texto constitu.
cional.
Del Título I podemos destacar en primer lugar .su amplitud, con un to-
tal de 46 preceptos que engloban los artículos 10 a 55, lo que le convierte
en el título más extenso del texto constitucional. Este hecho podría ser
criticable, por ser dudosa la conveniencia de optar por esta posibilidad
frente a la de consagrar en la Constitución únicamente los aspectos bási-
cos y generales de los derechos, remitiendo al legislador ordinario la regu-
lación de cuestiones concretas y detalladas.
Sin embargo, la incorporación de una tabla de derechos tan completa
y exhaustiva encuentra su justificación en la situación histórica por la
que atravesaba nuestro país en el momento en que se elabora la Consti-
tución. Podemos así entender que la redacción de nuestra norma consti-
tucional es reflejo del deseo de contrarrestar lo acontecido durante el ré-
gimen anterior. Se trata por ello de dotar al nuevo orden jurídico de los
elementos necesarios para la creación de un moderno Estado social y de-
mocrático de Derecho, al que alude el artículo 1.1 del texto constitucio-
nal, siendo fiel reflejo de ese afán, no sólo la regulación de cada concreto
derecho, sino también la de los límites y controles que a los mismos se
refieren.
_E~ cual~uier otro caso, y con una situación distinta, pudo haber sido
suficiente, mcluso, la remisión a la Declaración Universal de Derechos
Humanos Y los tratados y acuerdos internacionales sobre derechos Y li-
bertades ratificados por España, tal y como aparece previsto en el artículo
10.2 CE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96 del texto cons-

[202]
 11•

DERECHOS CONSTITUCIONALES. TIPOLOGÍA 203

titucional, en el _que se declara la inclusión en el ordenamiento interno de

los u-atados válidamente celebrados una vez publicados oficialmente en
-a ·
Espan . 'tul I d. 'd
El citado Ti O se IVl e en cmco capítulos. Está encabezado por el
artfculo 1O, en ~l q~e encontr~mos los que hemos denominado como fun-
damentos consti~ucionales, asi ~orno una remisión en su párrafo segundo
textos internacionales para la mterpreta ción de los derechos comprendi-
~05 en el Título l. El ?rimer~ de los Capítulos del citado Título, «De los
españoles y los extranJeros»_, 1~cluye una serie de presupuestos que van a
delimitar el grado de cumplimi ento de los derechos, como la edad o la na-
cionalidad, a los que aludiremos a continuación. El Capítulo II del mismo
Título, encabezado por el artículo 14 en el que se consagra el principio de
igualdad, consta de dos se~ciones. En la primera de ellas se recogen los
derechos fundamentales Y libertades públicas, a cuyo estudio se dedica la
lección siguiente a la cual nos remitimos. La segunda de las secciones que
conforman el citado Capítulo 11, «De los derechos y deberes de los ciuda-
danos», será objeto de estudio en la presente lección, excepción hecha de
lo referente a los deberes de los ciudadanos, por ser ésta una cuestión que
ha sido estudiada con anteriorid ad. Con el análisis del Capítulo ID del Tí-
tulo I, «De los principios rectores de la política social y económica», se
pone fin a la presente lección. Formará parte de una lección posterior el
estudio de los Capítulos IV y V en los que se incluyen las garantías y sus-
pensión de los derechos consagrados en el Título I, cerrando así el conte-
nido de dicho Título.

II. PRESUPUESTOS DEL CUMPLIMIENTO

DE LOS DERECHOS
El Capítulo I del Título ICE bajo el epígrafe «De los españoles y los ex-
tranjeros» contiene una serie de cuestiones que atañen de un lado a los
españoles (mayoría de edad y nacionalidad), y que conforman, de otra
parte, el estatuto básico de los extranjeros.
El contenido de dicho Capítulo, en el que se incluyen los artículos 11 a
13 CE puede considerarse, siguiendo a Torres del Moral, qu~ regul~ los
presupuestos del cumplimi ento de los derechos, ya que, se~n el citado
autor, lo dispuesto en dichos preceptos es lo que va a determma r el status
de una persona.
Nos referimos pues a la edad y la nacionalidad co~o ~a.ctores de los
que depende el grado de afección de un de~ech~ .ª un md1viduo. De este
modo, cabría distinguir al tratar sobre la aphcab1hdad de _los derechos en-
tre menor o mayor de edad, y español o extranjero, teniendo en cuen5a
respecto de este último supuesto las variaciones que la entrada de Espana
en la Unión Europea suponen al respecto. Veamos cada uno de los presu-
puestos señalados: ·
 204 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

l. EDAD

Conforme a lo que el artículo 12 CE determina, los espaf\oles

yores de edad a los dieciocho aí\os. Este será el parámetro utiliza~ºº rna.
interpretación de otros preceptos constitucionales. Así por ejempl O en la
0
tículo 23 CE, al regular el derecho a la participación en los asunto • el ar.
cos debe entenderse sometido en su ejercicio, tal y como la propi·as Púbü.
' dispone en su artículo 13, a1 cump1·1m1ento
tución · de este presupconsr1•
que supone haber alcanzado la mayoría de edad política. No hace s;est0,
bargo, el citado artículo 12 CE alusión a la mayoría de edad civil ~ p ~rn-
A la primera de ellas, la mayoría de edad civil, hace referencia 1:1b:
posición Adicional Segunda del texto constitucional al exceptuar de 1 Js-
claración general incluida en el artículo 12 CE las situaciones ampar:d e-
por los derechos forales en el ámbito del Derecho privado. Sin embar as
nada señala la Constitución respecto a la mayoría de edad penal. go,

2. NACIONALID~

La cuestiones referentes a la determinación de los modos de adquisi-

ción, conservación o pérdida de la nacionalidad se encuentran reguladas
en el Código Civil; el artículo 11 CE no va más allá de realizar una remi-
sión a la ley para la regulación de esta materia, estableciendo un límite a
las facultades del legislador ordinario, al determinar que ningún español
de origen podrá ser privado de su nacionalidad. Lo que supone admitir la
distinción entre dos tipos de nacionalidad: de origen y derivada.
Asimismo, la Constitución permite concertar tratados de doble nacio-
nalidad con determinados países especialmente vinculados a España, ha-
ciendo una concreta referencia a Iberoamérica.

3. REFERENCIA AL ESTATUTO BÁSICO DE LOS EXTRANJEROS

En el tratamiento del régimen de derechos y libertades a que están su-

jetos los extranjeros, debemos partir de la ciudadanía como presupuesto o
condición en virtud de la cual a µn determinado individuo le es aplicable
un régimen de derechos y libertades dentro del marco establecido en la
Constitución.
En este sentido, el texto constitucional atribuye a los extranjeros en
España el goce de las libertades que garantiza el Título I de dicha nonn.,
en los términos que estable~can los tratados y la ley. . .
En lo relati~o a los extranjeros, el problema de la titularidad YeJerd~-
cio de los derechos, y más en concreto, el problema de la igualdad en 1•
cho ejercicio, depende del derecho afectado. Algunos de ellos correspon·
den por igual a los españoles y extranjeros y su regulación ha de ser
 DERECHOS CONSTITUCIONALES. TIPOLOGÍA 211

Colegios Profesionales constituy en una típica especie de corpora-

. Los conocida por el Estado, dirigida no sólo a la consecución de fines
ión, re . d . . 1 .
e . tamente pnva os, smo esencia mente a garantiza r que el ejercicio
esrcprofesión se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la efica-
d~ ª m·0 la eventual responsab ilidad en tal ejercicio.
c1aco

IV pRJNCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL

. y ECONÓMICA
Los principios rectores de la política social y económica conforma n el
contenido del Capítulo III del Título l. Engloba dicho Capítulo un total de
catorce preceptos, siendo cada uno de ellos reflejo del reconocimiento del
Estado como Estado social al que alude el artículo 1.1 CE.
El común denominador de lo dispuesto en el Capítulo citado es la pre-
tensión del logro de una mayor justicia social, a través del acercamiento a
la igualdad real o efectiva que el artículo 9.2 CE predica. Ello supone que
dichos principios se configuran como instrumentos al servicio de los pode-
res públicos, creadores de un marco dentro del cual estos han de guiarse,
para lograr unas mayores cuotas de esa deseada justicia social.
Dichos principios, sin embargo, como tendremos ocasión de observar
al estudiar el contenido del artículo 53 CE en el que se contiene el sistema
de garantías constitucionales, están dotados del mínimo nivel de protec-
ción que la Constitución otorga a los preceptos que forman parte del Tí-
tulo l. Ya que éstos pueden ser alegados ante la jurisdicción ordinaria sólo
si previamente han sido desarrollados legislativamente.
Los principios rectores de la política social y económica son una nueva
categoría de derechos: los derechos sociales, conceptualizados como dere-
chos de tercera generación, mediante los cuales se pretenden superar las in-
suficiencias mostradas por la aplicación del Estado liberal puro.
La formulación utilizada en cada uno de los distintos preceptos que con-
forman el Capítulo ID del Título I es diferente, entremezclando cuestiones
de diverso orden. De forma que aparecen dichos preceptos, en unos casos,
configurados como derechos, en otros como deberes y en la mayor parte de
los casos como mandatos a los poderes públicos, pero todos ellos dirigidos,
en última instancia, a la satisfacción de las necesidades humanas básicas.
Forma parte de estos principios una vocación internacionalista o uni-
versalizadora. Este carácter se muestra de forma más clara en relación
c?n determinados preceptos. Así al referirnos, por ejemplo, a la protec-
fi16n del medio ambiente, podemos ver como ésta no tiene sentido si no se
eva a cabo dentro de una política cuyo ámbito de protección supere al
meramente nacional.
de El Capítulo Ill del Título I incorpora, como hemos señalado, una serie
fo mandatos a los poderes públicos. Éstos aparecen, en algun_os casos,
nnulados también como derechos, incluyendo, igualmente, ciertos de-
 212 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

beres que no son sino el reflejo de la necesaria cola

boración ex· 'b
ciudadanos en la reah·zac1·ón por e1 po der pu, bl · d
. . . d 1co e las tarigi le a los
Const1tu c1ón le encomie n a. eas q
En algunos supuestos esas pautas dirigidas al pod Ue la
er público t·
objeto la protecci.ón de deter mm. ados
g~p os. p ara e11o, el consienen
ha tenido en cuenta a ~iei:os ~ectores sociales -la r Por
familia, los tr~~;ente
res, la juventud, los dismmmdos, las pers ona s
de la tercera edad ~ado.
consumidores y usu ario s- a las que otorga una
especial consid _los
En otros casos, se trata sin embargo de man dato
s de carácter ge: ~16n.
ferentes a determinadas materias: distribución de
. . . d la renta, seguriderd re.
cial, salud, cultura, medio amb1ent e, viv1en a. a so.
Veamos a continuación con detenimiento cada
una de las cuest·
señaladas. iones

1. PROTECCIÓN DE GRUPOS

Con respecto a la protección de grupos, la Constitu

ción, tal y como se-
ñalábamos hace referencia a los siguientes:

A) La familia

La protección de la familia en su aspecto econ

ómico, juridico y social es,
conforme a lo que el artículo 39 CE determina, misi
ón de los poderes públicos.
Esa protección alcanza especialmente a los hijo
s, así como a las ma-
dres, independientemente de la filiacipn de aqué
llos o del estado civil de
éstas, concretándose en este aspecto el principi
o de igualdad apte la ley
contenido en el artículo 14 CE.
No se alude en este precepto a los deberes de los
cónyuges, por ser esta
materia objeto de tratamiento en un precepto disti
nto, comprendido entre
los derechos y deberes de los ciudadanos, al que
ya hemos aludido. En
este caso, la protección se centra, básicamente,
en la asistencia de todo
orden que los padres deben pres tar a los hijos. Esta
obligación no distin·
gue entre los que hubieran nacido dentro o fuer
a del matrimonio Yse e~-
tiende vigente durante la minoría de edad de los
mismos y en los demas
casos en que legalmente proceda, refiriéndose
esta última prescripción,
fundamentalmente, a los supuestos de incapacidad.
La Consti~~ción alu~e igualmente en el citado artíc
chos de los runos, cuestión esta que quizá debería ulo 39, a los de1~
hab er formado parte
~ artículo propio,_~or el que se les atribuyera un trata
diente al de la fam1ha. Para la protección de los miento in?_e::f~
Consti·tucio· , n remite
· a los acue dere chos de los nin d .
rdos internacionales que velan por sus hes
rechos. El texto básico en esta mat eria es la Dec
laración de los D~rec ~e
del Niño, aprobada _por la Asamblea General de
las Naciones Unidas,
1959, ratificada por España en diciembre de 1990.
-
DERECHOS CONSTITUCIONALES. TIPOLOGíA 213

B) Los trabajadores

El artículo 40 CE dirige una serie de mandatos a los poderes públicos

cuyo fin es la protección del trabajador y con los que se viene a completar
el elenco de derechos a que el artículo 35 hacía referencia. Para ello, se
exige la realización de una política orientada al pleno empleo, así como
que con la misma se garantice la formación y readaptación profesionales,
y el descanso necesario, velando asimismo por la seguridad e higiene en el
trabajo. Dentro de este grupo de protección, la Constitución en su artículo
42 dedica una especial atención a los trabajadores españoles en el extran-
jero, correspondiend o al Estado la salvaguardia de sus derechos económi-
cos y sociales, que habrá de orientar igualmente su actuación hacia una
política que facilite su retorno.

C) lA juventud

Otro de los grupos merecedores de especial protección es la juven-

tud, a la que el artículo 48 CE hace referencia, exigiendo a los poderes
públicos la promoción de las condiciones que faciliten la integración
de este sector. En desarrollo de lo dispuesto en la Constitución se insti-
tuye el Consejo de la Juventud de España por Ley 18/1983, de 16 de di-
ciembre.

D) Los disminuidos

Respecto de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos la Consti-

tución, en su artículo 49, traslada un mandato a los poderes públicos para
que realicen una política dirigida a la previsión, tratamiento, rehabilita-
ción e integración de los mismos, a los que debe prestar la atención espe-
cializada y, ampararles especialmente.

E) Las personas de. la tercera edad

La protección que la Constitución otorga a las personas de la tercera

edad en su artículo SO sigue un doble enfoque, dirigida de una parte a ga-
rantizar las pensiones económicas, y de otra, completando las obligacio-
nes familiares al respecto, al establecimiento de un sistema de servicios
sociales para atender sus problemas específicos de salud, vivienda, cul-
tura y ocio.

F) Los consumidores y usuarios

Los poderes públicos deben garantizar la eficacia en los procedimien-

t~s de protección de la seguridad y la salud de los consumidores y usua-
nos exigida por la Constitución en su artículo 51.
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
214

La defensa del consumi dor es un conc~pto ~mplio y de contornos .

. a a hacer referencia a una situación en la que aquéll 1m.
precisos que v ·natarios de unos prod uctos o freci'dos por las ernos aPa-
recen como destl d . Pres
od tos cuyas condiciones se preten en regu1ar, protegien do, co ~s.
~rea ~f citado artículo 51, «la segurida d, la salud y los legítimos in:e~~
de los consumidores».

2. PROTECCIÓN DE MATERIAS

Tal y como señalábamos, junto con la protecci ón de . determinados sec-

tores sociales, el constituy ente 1:1.uestra su preocupa ción por una serie de
temas de carácter general, ~emitiendo su protecc~ ón_ª. los poderes públi-
cos a través de la enunciac ión de una sene de pnncip1o s referentes a las
siguientes materias :
A) Progreso socioeconómico y distribuc ión de la renta

La promoci ón de las condicio nes favorable s para el progreso social y

económi co es una función, que conform e a lo que el artículo 40 CE esta-
blece, correspo nde a los poderes públicos . Del mismo modo se enco-
mienda a éstos la tarea de crear las condicio nes necesari as para lograr
una más equitativ a distribuc ión de la renta, tanto regional como perso-
nal. Todo ello, en el marco de una política de estabilid ad económica.

B) Seguridad Social

La Constitu ción exige en su artículo 41 a los poderes públicos el man-

tenimien to de un régimen público de Segurida d Social para todos los ciu-
dadanos. Dicho régimen habrá de garantiz ar la asistenci a y prestaciones
sociales suficient es ante situacion es de necesida d, especialm ente en casos
de desempleo.
En el citado precepto se establece una separaci ón entre el régimen pú-
blico de la Segurida d Social y las prestacio nes complem entarias libres ba-
sadas en una lógica contract ual privada y, en consecue ncia, financiables
en principio con fondos privados y a cargo de los asegurad os.
C) Salud

La protecci ón de la salud aparece reconoc ida en el artículo 43 CE

como un derecho, ~ie~do compete ncia de los poderes públicos organizar
Y_ tutelar la sa!u_d publica a través de medidas preventi vas y de las p~e
st ª·
c1ones _Y se1::1c1os necesari os. El fomento de la educaci ón sanitana , 1,a
e~ucac1ó~ física y el deporte, correspo nden igualme nte a los poderes pu·
bhcos, as1 como la adecuad a utilizaci ón de ocio.
►

DERECHOS CONSTITUCIONALES. TIPOLOGÍA

215

D) cultura

En el ámbito de la cultura dos son los preceptos a que debemos aludir,

cuales son reflejo de la preocupación del constituyente por la protec-
1~~n
de las actividades desarrolladas en este orden.
ci El artículo 44 CE alude a la cultura como un derecho que a todos co-
rresponde y cuya promoción y tutela se atribuye a los poderes públicos.
En este orden de cosas la ciencia y la investigación científica y técnica
son, igualmente, objeto de especial protección, correspondiendo su pro-
moción, del mismo modo, a aquéllos.
El artículo 46 CE, por su parte, emplaza a los poderes públicos en la
tarea de garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del pa-
trimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los
bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titula-
ridad, y prescribe asimismo que la ley penal sancionará los atentados con-
tra este patrimonio.
El régimen jurídico vigente del patrimonio histórico español se halla
contenido, básicamente, en la Ley 16/1985, de 25 de junio, así como en
otra serie de normas que procuran la protección y el fomento de la cul-
tura material, concebida ésta como un conjunto de bienes que deben ser
apreciados, sin establecer limitaciones derivadas de su propiedad, uso,
antigüedad o valor económico.

E) Medio ambiente

El disfrute de un medio ambiente adecuado se configura en el artículo

45 CE como un derecho necesario para el desarrollo de la persona, exi-
giéndose a todos el correlativo deber de conservarlo, y correspondiendo a
los poderes públicos velar por la utilización racional de todos los recursos
naturales, los cuales establecerán sanciones para aquellos que actúen de
forma contraria a lo dispuesto en la legislación establecida para la protec-
ción del medio ambiente.

F) Vivienda

La política de vivienda debe tener un marcado acento social, tratando

de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 47 CE en relación con el
establecimiento de normas efectivas sobre la utilización del suelo para
que eviten la especulación con el objeto de hacer efectivo el derecho que
corresponde a todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y ade-
cuada.

Por último, el capítulo dedicado a consagrar los principios rectores de

la política social y económica, en su artículo 52, incluye una remisión le-
gal para la regulación de las organizaciones profesionales que contribu-
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
216
de los intereses económicos que les sean propios .
yan a la defensa
.h ani·zaciones uno de los me d'10s de p art'1c1pac1ón
· •
de los e·, s1end0
d.1c as org . IUdad
nos en la actividad económica. a.

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PÉREZ Rovo, J.: Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 1994. ·
SANCHEZ AGESTA, L.: Sistema polúico de la Constitución española de 1978, Edersa Madrid
1
TORRES DEL MORAL, A.: Principios de derecho constitucional español, I, Facult~d de D ' ~ 3
Universidad Complutense, Madrid, 1992. erec o,
 LECCIÓN X

DERECHOS FUNDAMENTALES
Y LIBERTADES PÚBLICAS

suMARJO: _I. Introducció?. II. . Anális~s de s~ ~ontenido: 1. Derecho a la vida y a la in-

tegridad física y moral. 2. Libertad ideológica,_re~ig~osa y de culto. 3. Derecho a la libertad y
seguridad pex:5?nales. 4. De~e~~o al honor, la mturudad personal y familiar y la propia ima-
gen. Invio~abilida~ del dorruciho. S~creto de las ~om~cac iones. S. Libertad de residencia
y circulación. 6. Libertad de expresión y sus manifestaciones. 7. Derecho de reunión. 8. De-
recho de asociación. 9. Derecho de participac ión en los asuntos públicos. Derecho de acce-
so a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad con los requisitos que se-
ñalen las leyes. 1O. Derecho a la tutela judicial efectiva y garantías procesales. 11. Derechos
de los condenados a penas privativas de libertad. 12. Derechos educativos. 13. Derecho de
libre sindicación y derecho de huelga. 14. Derecho de petición. REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA.

l. INTRODUCCIÓN

Los derechos fundamentales y libertades públicas aparecen recogidos

en la Sección primera, Capítulo segundo del Título I (arts. 15 a 29), junto
con las garantías y limitaciones que, en su caso, se prevén respecto de és-
tos y que se incluyen en el mismo precepto en que se regula el derecho o
libertad que pretenden garantizar o limitar.
Hemos aludido a una serie de cuestiones: derecho, libertad, garantía y
límite, cuyo significado debemos precisar, no confundiendo lo que es un
derecho con una libertad, o con la garantía o límite que puedan estable-
cerse a los mismos.
Así, la libertad puede definirse como exención de una presión externa
para permitirnos un poder hacer efectivo. El derecho sería, tal y como se-
ñala Sánchez Agesta, la facultad de pedir o exigir concedida a la voluntad
de sujetos determinados y una obligación correlativa de todos o algunos
de respetar o satisfacer esa pretensión. Garantía significa, siguiendo al ci-
tado autor, protección, esto es, medios a disposición de los particulares o
de los poderes públicos para proteger el ejercicio de ese derecho y su con-
tenido de libertad. y la limitación al ejercicio de un derecho o libertad es
la establecida por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y
el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las jus-
tas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en
una sociedad democrática.
. Sin embargo, la Sección primera, Capítulo segundo del Título I con-
tiene también alusiones a otras cuestiones que no pueden conceptuali-
zarse como derechos O libertades, ni como límites o garantías referidos a

(217]
218 NAL
LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIO

naturaleza distinta, tratándo

los mismo~, sino que les corresponde una
que alude el Título Prelimin:;
d~ ~~ncrec1ones de ciertos principios a los '
din gid os a ámbitos concretos.
ción, en el que se regulan
~n este se~tido el artículo 20 de la Constitu
posibles manifestaciones (in-
las hbe rtad es de expresión y algunas de sus
su pár rafo 3.º una remisión a
formación, creación artística .. .) recoge en
lamentario de los medios de co-
la ley par a la organización y el control par
o de cualquier ente público,
mu nic ació n social dependientes del Estado
de los grupos sociales y políti-
que gar ant izar á el acceso a dichos medios
cos más representativos
sentido estricto, sino que su
Este precepto no se refiere a un derecho en
smo en el ámbito informativo.
contenido refleja una concreción del plurali
el principio de legalidad en
El artículo 25.1.º CE, por su parte, recoge
ocasión de estudiarlo en páginas
el ámb ito penal, por lo que hemos tenido
anteriores.
hib ir los Tribunales de Ho-
Del mismo modo, el artículo 26 CE al pro
l y de las organizaciones profe-
nor en el ámbito de la Administración civi
a un derecho o libertad funda-
sionales no alude, tampoco en este caso,
ón del principio de seguridad
mental, sino a una garantía que es expresi
jurídica. os fundamentales y liber-
Centrándonos ya en el estudio de los derech
te a las distintas clasificaciones
tades públicas, debemos señalar que fren
a la hor a de explicar esta mate-
de las que la doctrina viene haciendo uso
análisis de cad a uno de los de-
ria, se ha estimado conveniente proceder al
ítulo segundo del Título I por
rechos que integra la Sección primera, Cap
al.
orden de situación en el texto constitucion

II. ANÁLISIS DE SU CONTENIDO

FÍSICA Y MORAL (ART. 15)
1. DERECHO A LA VIDA Y A LA INTEGRIDAD

A) Derecho a la vida

a) Antecedentes
un texto constitucional espa-
El derecho a la vida aparece recogido en
stitución de 1978.
ñol por prim era vez con nue stra actual Con

b) Régimen positivo vigente

la vida la Constitución co-
Como forma de gar ant izar el der ech o a 1

rte, salvo lo que puedan dispo-

m1enza por declarar abolida la pen a de mue
•

de guerra. Est a excepción se ha

n_er las leye~ penales militares par a tiempos
, las cuales han llevado a que se
visto sometida a fuertes críticas doctrinales
►

DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS 219

uentre en fase de estudio una posible reforma constitucional con el ob-

~~c de hacer desaparecer esta cláusula, cuyo contenido no se encuentra ya
~~ejado en los códigos militares: Por ~tro l~do, la p_ena de muerte no sólo
criticable desde un punto de vista ético, smo que mcluso desde la óptica
: la lógica rac~onalista ha demostrado ser ineficaz a la hora de reducir la
comisión de delitos.
El derecho a la vida es presupuesto axiológico fundamental del que de-
pende el cumplimiento del resto de los derechos que la Constitución reco-
noce, motivo éste por el que encabeza la Sección Primera del Capítulo II
del Título I de la Constitución: «De los Derechos Fundamentales y de las
Libertades Públicas».
Este derecho se encuentra proyectado sobre una serie de cuestiones,
siendo las más destacables el aborto, el suicidio y la eutanasia.
En lo que a la interrupción provocada del embarazo se refiere vemos
como el artículo 417 bis 1) del Código Penal, que fue incorporaio me-
diante LO 9/1985, despenaliza el aborto en determinados supuestos, esta-
bleciendo que no será punible, cuando, dándose cumplimiento a una serie
de requisitos que la ley establece para cada uno de los casos a que nos va-
mos a referir, concurran alguna de las circunstancias siguientes:

l.º Que sea necesario para evitar un grave peligro para la vida o la salud
dela madre.
2.º Que el embarazo sea consecuencia de un hecho constitutivo de
violación.
3.0 Que se presuma que el feto habrá de nacer con graves taras físicas
o psíquicas.

Por su parte el Tribunal Constitucional entiende que el concepto «vida

humana» cubre un proceso que comienza en la gestación y termina en la
muerte. De esta conceptualización que el Alto Tribunal hace de la vida hu-
mana se deriva el que la Constitución no pueda desproteger la vida en
aquella etapa de su proceso, que no sólo es condición para la vida inde-
pendiente del claustro materno, sino que es también un momento del de-
sarrollo de la vida misma, por lo que ha de concluirse que la vida del
«nasciturus», en cuanto éste encarna un valor fundamental, la vida hu-
mana, garantizado en el artículo 15 de la Constitución, constituye un bien
jurídico cuya protección encuentra en dicho precepto fundamento consti-
tucional (STC 53/1985).
En lo que se refiere al suicidio, o la eutanasia debe entenderse que el
derecho a la vida tiene un contenido de protección positiva que impide
c?nfigurarlo como un derecho de libertad que incluya el derecho a la pro-
pia muerte. Partiendo de dicha consideración el Tribunal Constitucional
estimó, en relación con la huelga de hambre seguida por los presos del
GRAPO, que los poderes públicos debían proceder a la alimentación for-
zosa de aquéllos.
 220 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

B) Derecho a la integridad física y moral

a) Antecedentes

Si _ha_c~mos un repaso por el conten~do de las distintas Constitucio.

nes h1stoncas españolas, vemos que existe una referencia dirigida a
protección de este derecho en la Constitución de 1812 en la que 1ª
prohibía el uso del tormento o de los apremios. Sin embargo, en los te:~
tos posteriores a dicha Constitución no encontramos alusión alguna a
esta cuestión.

b) Régimen positivo vigente

Actualmente el derecho a la integridad tanto física como moral apa-

rece gar~ntizado en la Constitución mediante la prohibición del someti-
miento a tortura o a penas o tratos inhumanos o degradantes.
La protección de este derecho ha sido motivo de preocupación en el
ámbito internacional, celebrándose distintos acuerdos que han tenido
por objeto la prohibición de la esclavitud, la abolición del trabajo for-
zoso, etc., siendo especialmente importante la Convención de Nueva
York de 10 de diciembre de 1948, contra la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes, ratificado por España el 19 de octu-
bre de 1987.
En este sentido debe considerarse que la imposición de una pena o la san-
ción de aislamiento en celda con las garantías que la ley establece no consti-
tuye, tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional, trato inhumano o
degradante (SSTC 64/1983; 2/1987)

2. LIBERTAD IDEOLÓGICA, RELIGIOSA Y DE CULTO (ART. 16)

A) Libertad ideológica

a) Antecedentes

Si bien aparecen recogidos en textos anteriores a nuestra vige_nte

Constitución algunas formas de desarrollo de la libertad ideológica,
como son la libertad de prensa, religiosa, ~te., aquélla sólo encuent~a
su antecedente, reconocida como tal libertad, independientemente e
sus posibles formas de manifestación, en la Constitución de 1~3 1;n
la que se reconoce junto a la libertad religiosa, de forma ampha, e-
terminando que estas libertades quedan garantizadas en todo e1 te¡
rrítorio español, salvo el respeto debido a las exigencias de la mora
pública.
 ICAS 221
DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBL

b) Régimen positivo vigente

sería n posibles los
Sin la libertad cdonsag~da endel artí~ulo 1_6.ríld~E no se prop ugna n en
uperiores e nues ro or enam 1ent o JU 1co que
val;5J 0 1.1
de la mism a, para cons titui r el Esta do social y dem
el e cho que en dich o prec epto se insta ura.
ocrá tico

alism o político
de ~ib erta d ideológica, indi solu blem ente unid a al plur
ico prop ugna la
como valor esen cial de nues tro orde nam ient o juríd
icio, ex~~uida siem pre
¿~~stitución, exi~e la máx ima am~ litud _en ~u ejerc
itien do la libre
.olencia para imp oner los prop10s cnte nos, pero perm
1 one una dem ocra cia
~sic ión de los mism os en los térm inos que imp
evanzada (STC 20/1990)
cons tituy e una mer a
ª La libertad a que se refiere el artículo citado noesen cial se incluye la
libertad interior, sino ~ue, d~nt ro de su c~nt enid o
este caso susceptible
posibilidad de su marufestac1ón exte rna, sien do en
el man tenim iento del
de limitación siem pre que ello sea nece sario para
orden público (STC 120/1990).
La libertad ideológica se gara ntiz a en el artíc ulo
16 de la Constitución,
es son conc recio nes de
junto con las liber tade s relig iosa y de culto, las cual
aquélla, a las que dedi cam os el sigu iente apar tado .

B) Libertad religiosa y de culto

a) Antecedentes

La evolución de esta s liber tade s no ha seguido

una traye ctori a cons-
ic-
fuerte restr
tante en su consideración, sino que ha sido objeto de una
n del régim en esta-
ción durante amp lios perí odos históricos, a excepció
na de 1931.
blecido durante la vigencia de la Con stitu ción repu blica
s constitucionales
Históricamente ha sido característico de nuestros texto
así como referencias
encontrar declaraciones de confesionalidad del Estado,
ia del Estado.
a la protección de la Religión Católica como misión prop
relac ión Estado-Iglesia
Así, en la Constitución de 1812 el régim en de
se basa en tres punt os fund ame ntale s:
Nación espafiola es
l.º Confesionalidad del Esta do: «La Religión de la
Yserá perpetuamente la católica, apostólica, rom
ana, únic a verdadera».
ión la prot ege por
2.º Protección de la religión por el Estado: «La Nac
1eyes sabias y justas».
.
3.º Prohibición del ejercicio de cual quie ra otra religión
iosa en las cons titu-
. La regulación que enco ntra mos de la liber tad relig
to de la mism a, en
cifnes posteriores refleja la alter nanc ia en el trata mien
otra s confesiones.
re ación con el grado de perm isibi lidad resp ecto de

.r_
 222 LECCION ES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Asf, podemos ver como la Constitución d~ 1837 es algo más pe ..

que la anterior en cuanto no procede a realizar una declaració rrn1s1va
rica de confesionalidad del Estado, sino únicame nte a constat n categ()..
cho: el de que la mayor parte de los españoles son católicos. ar un he.
Frente a lo que pod~ía parecer _c~mo una luz e1_1 el camino hac·
re~onocimiento_ d~ la libertad rehg10s a, la ~onstttu ción de 1
a ~I
gmendo el mov1m1ento pendula r al que haciamo s refetenc ia vu , s1. 1845
incluir una declarac ión de confesio nalidad del Estado en su e1~e a
lado. articu.
Habrá que esperar a la Constitu ción de 1869 para que se con
una serie de derecho s dirigidos a reconoc er la libertad religiosa p~agre~
mera vez en un texto constitu cional español. Así, utilizando una ex~ P?·
fórmula , se va a garantiz ar el ejercicio público o privado de cualqra~a
.
otro c ul to a tod os 1os extranJe ros res1.d en
· t
es en E spana,
_ . U1er
sm más limita
dones que las reglas universa les de la moral y del derecho , detenn•:
nando, además, que si algunos español es profesar en otra religión distin~
a la católica , sería aplicable a los mismos todo lo dispuest o para los ex-
tranjero s en orden al respeto y garantía del ejercicio público o privado de
otro culto.
Con la Constitu ción de 1876 vivimos un nuevo retroceso en orden al
reconoc imiento de la libertad religiosa. De este modo, junto a la declara-
ción de confesio nalidad del Estado, encontr amos la prohibic ión del ejerci-
cio público de cualquie r otra ceremon ia o manifes tación distinta a la de la
religión del Estado. Reconoc iéndose, sin embargo , la libertad religiosa en
su aspecto individual.
Con la Constitu ción de la II Repúbli ca el tratamie nto que se venía ha-
ciendo de este derecho , sufre un cambio radical que pasa por declarar la
desvinc ulación del Estado de cualqui er religión , de forma que todas las
confesio nes religiosa s pasaban a tener la conside ración de asociaciones,
las cuales quedaba n sometid as a una ley especial .
Esa desvincu lación del Estado respecto la religión hace que, frente a la
obligaci ón del Estado de manten er el culto y sus ministro s incluida en to-
dos los textos constitu cionales anterior es, la Constitu ción de 1931, tra·
tando de restar poder económ ico a la Iglesia adopte una serie de medidas,
entre las cuales cabe destacar :
En primer lugar la prohibic ión de que tanto el Estado como cualquier
entidad territori al auxilie económ icament e a las Iglesias, Asociaciones e
Instituc iones religiosa s, al tiempo que se prevé la total extinción, en un
plazo máximo de dos años, del presupu esto del Clero. .
Con este mismo fin se somete a las demas órdenes religiosas a un regt·
men juridico -económ ico que conlleva :

1.º Incapac idad de adquirir y conserv ar, por sí o por persona int:~
puesta, más bienes que los que, previa justifica ción, se destinen ª su
vienda o al cumplim iento directo de sus fines privativ os.
►

DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS 223

i.º Prohibición de ejercer la industria, el comercio o la enseftanza.

_º sumisión a todas la~ leyes tributarias del país.
3
4.º Obligación de ren~ir anualm~nte cuentas al_ E~tado de la inver-
sión de sus bienes ebn rela~1ó~ con los fines db~ la Asoc1dac,1ón.
S.º Se dec1ara a, as1m1smo, que sus 1enes po nan ser nacionali-
zados.
Si hasta la Constitución de 1931 la falta de libertad religiosa se funda-
mentaba en la intolerancia respecto del ejercicio de otras religiones dis-
tintas a la católica, con la II República esta falta de libertad se manifiesta
en la actitud claramente anticlerical del Estado. Muestras patentes de di-
cha actitud son, además de las ya mencionadas en relación a cuestiones
económicas, las siguientes:

l.º Se procedía a la disolución de aquellas Órdenes religiosas que,

como la Compañía de Jesús, impusieran estatutariamente, además de los
tres votos canónicos, otro especial de obediencia a autoridad distinta de
la legítima del Estado, siendo sus bienes nacionalizados y afectos a fines
benéficos y docentes.
2.º Con objeto de mantener el control sobre las demás Órdenes reli-
giosas, éstas podrían disolverse en los casos en que por sus actividades,
constituyeran un peligro para la seguridad del Estado, exigiéndose, igual-
mente, inscripción de las que debieran subsistir, en un Registro especial
dependiente del Ministerio de Justicia.
3.º Los cementerios quedaban sometidos exclusivamente a la juris-
dicción civil, prohibiéndose que hubiera en ellos separación de recintos
por motivos religiosos.
4.º Si bien se permitía el culto privado, quedaban prohibidas las ma-
nifestaciones públicas de culto que habrían de ser, en cada caso, autoriza-
das por el Gobierno.

Si algo positivo destaca en la favor de la regulación que de la libertad

religiosa realiza la II República es la inclusión de la cláusula según la
cual nadie podría ser compelido a declarar oficialmente sus creencias re-
ligiosas.
De lo expuesto podemos ver como se distinguen claramente dos etapas
en la evolución de este derecho hasta llegar a la situación actual .
. En una primera, hasta la Constitución de 1931 los textos constitu-
cionales recogen una tendencia que, con carácter general, es reacia
al reconocimiento de la libertad religiosa, permitiendo en los textos
~ás Progresistas, tímidamente, el ejercicio de otras re~ig~ones Y de-
s arando la confesionalidad del Estado. Con el advemm1ento de la
:gunda República el Estado se manifiesta cont~ario a la religión, a
1
. que en cierta maner,i concibe como un peligro para el Estado
mismo.
 224 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

b) Derecho positivo vigente

Hay dos principios básicos en n1;1estro sistem a polfti~o .actual que de.
termin an la actitud del Estado hacia los f7nón:ienos rehgi?sos y el con.
junto de las relaciones entre el Estado y las iglesias Yconfesiones.
El primero de ellos es la libertad religiosa, entendida como un derech
subjetivo de carácter furtdamental que se concreta en el reconocimiento de ~
ámbito de libertad del individuo. La libertad re~gi~s~ se garantii.a constitucio-
nalmente junto con la libertad de culto de los mdividuos Y las comunidades
sin más limitación en sus manifestaciones, que la necesaria para el manteni~
miento del orden público protegido por la ley. Esta garantía comprende Ja de
no ser obligado a declarar sobre la ideología, religión o creencias de cada cua].
El segundo es el de igualdad, procla mado en los artículos 9 y 14 de]
que se deduce que no es posible establecer ningún tipo de discriminación
o trato juridico diverso de los ciudad anos en función de sus ideologías 0
sus creencias y que debe existir un igual disfrute de la libertad religiosa
por todos los ciudadanos (STC 24/1982).
Consecuencia de ello es la declaración del Estado como aconfesiona]
al que hace referencia el artículo 16.3 al determ inar que: «Ninguna confe-
sión tendrá caráct er estatal». Establece, sin embargo, dicho precepto un
principio de cooperación de los poderes públicos con la Iglesia Católica y
las demás confesiones, debiendo aquéllos tener en cuenta las creencias re-
ligiosas de la sociedad española.
En desarrollo de este principio de cooperación se han firmado acuer-
dos entre el Estado español y la Santa Sede sobre las siguientes materias:
Asuntos Juridicos, Asuntos Económicos, Enseñ anza y Asuntos Culturales,
Asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas y el Servicio Militar de Cléri-
gos y Religiosos en 1979;
Igualm ente se aprueb an los siguie ntes acuerd os de cooperación con
otras confesiones distintas a la Católica:

l.º Con la Federa ción de Entida des Religiosas Evangélicas de Es-

paña (Ley 24/1992).
2.º Con la Federación de Comunidades Israelitas de España (Ley 25/1992).
3.º Con la Comisión Islámi ca de Españ a (Ley 26/1992).

Las liberta des religio sa y de culto, garan tizada s por la LO 7/1985

(LOLR), comprenden, confor me a lo que establ ece el artícul o 2 de dicha
nom~a, los sigu~entes derech os que son atribu ibles a toda person a o a las
Iglesias, Confes10nes y Comu nidade s religiosas.

a') El derecho de toda person a:

1-~ A profes ar ~as creenc ias religio sas que librem ente elija o no profe-
sar mnguna; cambi ar de confes ión o aband onar la que tenía; manifestar

1
,+
 DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS 225

. ente sus propias creencia s religiosas o la ausencia de las mismas 0

ubretn e de declarar sobre ellas.
abs~e~e~racticar los ali~t?s de culto de sbu prodpia confesión, sin discrimi-
.6· por motivos re giosos, Y not ser. o 1iga o a practicar actos de culto
n3Cl O . 1· .
a recibir asistencia re igiosa con rana a sus convicciones personales.
0
sí y para los_ meno~e~ no emancipados e incapacitados
3_º Elegir para
de él dependientes ~a. educació n religiosa y moral que esté de acuerdo
us propias convicc10nes.
con s_º Reunirse . e para desarrollar actividades
. , maru'festarse y asociars
4
religiosas.

b') Los derechos de las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas:

1.º A establecer lugares de culto o de reunión con fines religiosos,

2.º Designar sus ministros,
3. 0 Divulgar y propaga r su propio credo,
4.º Mantener relaciones con sus propias organizaciones o con otras
confesiones religiosas, sea en territorio nacional o en el extranjero.

Estas iglesias, confesiones y comunidades religiosas, así como sus fe-

deraciones gozarán de personal idad jurídica una vez inscritas en el co-
rrespondiente Registro público, que se crea, a tal efecto, en el Ministerio
de Justicia (art. 5 LOLR). Desde el momento en que se inscriban tendrán
plena autonomía y podrán establecer sus propias normas de organización
(art. 6 LOLR).
En lo que se refiere a los límites a estos derechos (art. 3 LOLR) ven-
chian impuestos por la protección del derecho de los demás al ejercicio de
sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como por la salva-
guardia de la seguridad, de la salud, y de la moralidad pública. Límites
que constituyen el orden público que la Ley debe proteger en una socie-
dad democrática.

3. DERECHO A LA LIBERTAD y SEGURIDAD PERSONALES (ART. 17)

A) Antecedentes

Este derecho ha sido motivo de constante preocupación para el consti-

tuyente a lo largo del siglo XIX apareciendo reconocido en las distintas
·
Constitu
d ·
ciones históricas, en las' que se establecen diversos mecarusmos
e &arantia para asegurar su cumplimiento.
c~f, la Cons!itución de 1812 preveía el modo en. que debían llevarse a
. las detenciones, al tiempo que regulaba los dehtos por los que serían
~:~ad~ s los jueces y alcaides que faltaren a lo dispuesto en el texto
titucional al respecto.
226 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Se creaban, además 1 una serie de medidas que con fines garantís

suponían: tas
l.º Un tiempo máximo de duración de la detención preventiva.
2.º La obligación de que el arrestado fuera presentado ante el 1-
antes d e ser puesto en pns1· ·6n, para que 1e rec1·b·1era declaración yUez'
siendo esto posible, su conducción a la cárcel en calidad de detenido Jº
hiendo el juez recibir su declaración dentro de las veinticuatro horas. ' e.

Del mismo modo, las Constituciones de 1837 y 1845 exigían que la d.

tendón y la prisión se llevaran a cabo conforme a lo que prescribiera ~a
ley.
La Constitución de 1869, por su parte, garantizaba la libertad y segun.
dad personal a través de la siguiente regulación:

l.º Ningún español ni extranjero podría ser detenido ni preso sino

por causa de delito.
2.º Todo detenido debía ser puesto en libertad o entregado a la auto-
ridad judicial dentro de las veinticuatro horas siguientes al acto de la de-
tención.
3.º Toda detención se dejaría sin efecto o se elevaría a prisión dentro
de las setenta y dos horas de haber sido entregado el detenido al juez
competente.
4.º Toda persona detenida o presa sin las formalidades legales, 0
fuera de los casos previstos en la Constitución, sería puesta en libertad a
petición suya o de cualquier español.
S.º Se preveía, además, que las autoridades que infringieran lo que la
Constitución disponía al respecto, quedaban sujetas al pago de una in-
demnización que habría de ser proporcionada al daiio producido.

En las Constituciones posteriores de 1876 y 1931 se establecen regíme-

nes similares en orden a garantizar estos derechos de los detenidos y pre·
sos.

B) Régimen positivo vigente

En primer lugar y en orden a garantizar el derecho a la libertad Yse·

guridad consagrado en el articulo 17 CE, el párrafo primero del citado
precepto determina: «nadie puede ser privado de su libertad, sino con la
observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma
previstos en la ley». .
La seguridad aludida en este precepto comporta o implica la aus~ncia
de perturbacio nes, procedentes de medidas tales como la detención u
otras similares que, adoptadas arbitraria o ilegalmente, restringen ame·°
 DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS 227
bertad de toda pers?na de organizar en cualquier momento
li
_..an la ntrO
nll""'- · · nac10~al '. su VI'da m
del temtono · d'ivi'dual y social con arre-y
¡ugat°• de ropias opciones y conVIcc10nes (STC 15/1986).
glo a s~~o caso, este _dere~ho a la s~guridad personal no debe confun-
En la seguridad Jurídica garantizada en el artículo 9.3 de la Consti-
di~ conque equivale a certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y
tución, Y ·undicamente tutelados.
intereses J • . •
}os En orden a garantizar esa li~rtad y s~gundad personales a que hemos
did el párrafo segundo del citado articulo 17 señala: «la detención pre-
alu .;•no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la rea-
venU'ón de las avenguac1ones
· · t d t al 1 · · d
lizaCl . en en es ese arec1m1ento e los hechos ' y
todo caso, en el plazo máximo de setenta y dos horas, el detenido deberá
en puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial».
ser En este sentido, debe entenderse por detención aquella situación fác-
tica en que la persona se vea impedida u obstaculizada para autodetermi-
nar por obra de su voluntad una conducta lícita (STC 98/1986)
La Constitución establece, además, una serie de derechos que corres-
ponden al detenido, esto es, a quien haya sido privado provisionalmente
de libertad por razón de la presunta comisión de un ilícito penal. A estos
derechos hace referencia el párrafo tercero del citado artículo 17 CE:
a) Derecho a ser informado de forma inmediata, y de modo que le
sea comprensible, de sus derechos y de las razones de su detención,
b) Derecho a no ser obligado a declarar.
e) Derecho a la asistencia de abogado en las diligencias policiales y
judiciales, en los términos que la ley establezca. Es necesario distinguir
este derecho del de la asistencia de abogado al imputado o acusado que la
propia Constitución contempla en el artículo 24.2, dentro del marco de la
tutela judicial efectiva y del derecho a un proceso debido (STC 188/1991).

Las garantías exigidas en el artículo 17 .3 CE hallan su sentido en ase-

gurar la situación de quien, privado de su libertad, se encuentra ante la
eventualidad de quedar sometido a un procedimiento penal, procurando
así la_ norma constitucional que aquella situación de sujeción no devenga,
en nmgún caso, en productora de la indefensión del afectado (STC
107/1985).
d Lo dispuesto en este artículo ha sido desarrollado por la LO l 4/ 1983,
t 12 de dicie~bre, en virtud de la cual se modifica el a~tí~ulo 52~ ~E-
run, estableciendo el derecho del detenido a un reconoc1m1ento medico
yª un intérprete lingüístico.
el ~ estas garantías hay que sumar las previstas en el artículo 17.4 CE en
q e se hace referencia:

po ª/ Al procedimiento de habeas corpus, el cual deberá ser regulado

Por· ~y, con el que se pretende que se produzca la inmediata puesta a dis-
sición judicial de toda persona detenida ilegalmente.
 ◄
228 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

A la prisión provisional, debiendo determinarse

por ley el pi .
b) azo
máximo de dura ción de la misma.

Con respecto a la prim era de las cuestiones, el habeas

corpus es un ins.
ta con una antiquf.
tituto prop io del Derecho anglosajón, .en el que cuen
dios eficaces y rá-
sima tradición. Dicho instituto prete nde establecer reme
ilega les.
pidos para los eventuales supuestos de detenciones
inmediata puesta a
Mediante este procedimiento se podr á obte ner la
cualquier persona de-
disposición de la auto ridad judicial competente de
te detenidas, con-
tenid a ilegalmente. Se cons idera n pers onas ilegalmen
84 regu ladora del pro-
forme a lo que dete rmin a el artículo 1 de la LO 6/19
cedimiento de habeas corpus (LRHC):
onario
a) Las que lo fueren por una autoridad, agente de la misma, funcihaberse
legales, o sin
público o particular, sin que concurran los supuestos
y requ isito s exigidos por las leyes.
cumplido las formalidades prevenidas
b) Las que esté n ilíci tame nte inte rnad as
en cual quie r estableci-
mien to o lugar.
e) Las que lo estuvieren por plazo supe rior
al señalado por las leyes,
tad o entregadas al
si trans curr ido el mismo, no fuesen pues tas en liber
Juez más próximo al luga r de la detención.
d) Las privadas de libertad a quienes no les sean
respetados los derechos
toda persona detenida.
que la Constitución y las Leyes procesales garantizan a
de Instrucción a
Conocerá del supuesto, con cará cter general, el Juez
2 LRHC).
que corr espo nda segú n lo que la ley dete rmin a (art.
La legitimación para insta r el proc edim iento es
muy amplia y corres-
pond e (art. 3 LRHC):
análoga rela-
a') Al privado de libertad, su cónyuge o persona unida por
anos y, en su caso, res-
ción de afectividad: descendientes, ascendientes, herm
sentantes legales.
pecto de los menores y personas incapacitadas, sus repre
b') El Ministerio Fiscal.
e') El Defensor del Pueblo.
d') Se prevé, igualmente, la inici ació n de ofici
o por el juez que, con-
forme a la ley, resu lte competente.
os, lo que se mani-
El proc edim iento es sencillo y care ce de formalism
en la innecesariedad de
fiesta en la posibilidad de com pare cenc ia verbal y
iones indebidas, per-
abogado y procurador. De este mod o, se evita rán dilac
rso de habeas corpus.
mitiéndose el acceso de todos los ciud adan os al recu
nstancias a que la
El Juez, si estim a que conc urre algu na de las circu
idas (art. 8 LRHC):
ley se refiere, acor dará algu na de las sigu iente s med
a') La pues ta en liber tad del priv ado de ésta si
lo fuere ilegalmente.
b') Que cont inúe la situa ción de priv ació n de
liber tad pero en esta-
distintas.
bleci mien to disti nto o bajo la cust odia de pers onas
 •
PÚB LICA S 22 9
DER ECH OS FUN DAM ENT ALE S Y LIBERTADES

inm edia tam ente a

,Que la pers on~ priv ad~ de libe rtad ~ea pue sta o lega lme nte esta -
e) . . J·udicial, s1 ya hub iere tran scu md o el plaz
n su det: nc1-6. n.
. p0s1c16ara .
d1s . 0
b}ecid P O con tran o, s1 el Jue z enti end e que no con curr e ning una de esas
.
En c:ic ias aco rda rá el arch ivo de las actu acio nes
circunst ,
b) En lo que se refi ere a la pris ión prov
isio nal, deb e tene rse en cue nta
esta tal de pers egu ir
trata de una inst ituc ión situ ada entr e el dere cho
t?1 ?e aseg urar _el ámb ito
q~~ ent e el deli_to, por u~ lado , Y el deb er esta ir en una pnv ació n de
d 1
libe rtad del ciud ada no. En todo caso , al con sist
ado ptar se cua ndo se dier an
li~~ d y por tant o en una exc epc ión, deb e
ia (ST C 41/1 9~2 ).
circ uns~ ncia s que la hag an es1: i~ta men t~ ~ec esar blec e que esta deb erá
La LEC rim al regu lar la pns 16n prov isio nal esta
o de dars e algu na de las
decretarse por auto de_l Jue z com pete nte, hab iend
siguientes circ uns tanc ias:

a') Que con ste en la cau sa la exis tenc ia

de un hec ho que pres enta los
caracteres del deli to.
b') Que éste teng a seña lada pen a sup erio r
a la de pris ión men or, o bien ,
men or o infe rior, con side re
que aún cua ndo teng a señ alad a pen a de pris ión
s los ante cede ntes del imp u-
el Juez nece sari a la pris ión prov isio nal, aten dido
al que su com isió n hay a
tado, las circ uns tanc ias del hec ho, la alar ma soci
hec hos anál ogo s.
producido o la frec uen cia con la que se com etan
e') Que apa rezc an en la cau sa mot ivos bast
ante s par a cree r resp onsa ble
n se hay a de dict ar el auto .
criminalmellte del deli to a la pers ona con tra quie
de la pris ión prov isio -
Esta Ley esta blec e, ade más , la dur ació n máx ima
nal, dep end iend o de la pen a que corr esp ond
a al deli to a que se refi ere la
iénd ose auto con aud ienc ia
causa, que no será sup erio r a cua tro año s, exig
pue da aco rdar se la prol on-
del incu lpad o y del Min iste rio Fisc al par a que
gación de dich a situ ació n.
prov isio nal tien e dere cho
En todo caso, el incu lpad o rete nido en pris ión cial dilig enci a.
ª que su caso sea aten dido de form a prio rita ria y con espe

4 SON AL Y FAMILIAR
· DERECHO AL HON OR, A LA INTI MID AD PER
DEL DOMICILIO;
y A LA PROPIA IMA GEN ; INVI OLA BILI DAD
. 18)
SECRETO DE LAS COM UNIC ACIO NES (ART
y a la prop ia ima gen
A) fere cho al hono r, a la inti mid ad pers ona l y fam iliar
1an. 18.J )

a) Antecede ntes
. -
. era vez en un text o con stltu
Los cita dos d erech os se reco gen por pnm
cío al
ere al dere cho a la intim i-
daJ1 en l 978. Sin emb argo , y en lo que se refi se hac e eco en las dis-
' Podemo s ente nde r que la pr o tecc ión de la que
 230 LECCIONES DE DER ECH O CONSTITUCIONAL

invioJabiLidad deJ d .
t~ntas Con stitu cion es hist óric as del dere cho a la
dich o dere cho a la ¡~~le,..
lio pue de con side rars e com o una proy ecci ón de ttm_¡.
dad en una con cret a face ta del mis mo.
b) Rég ime n posi tivo vige nte
pers onal y famiJj
Al refe rirn os a los dere cho s al hon or, la intim idad
CE, aludimos a tres ~ Y
la prop ia ima gen , reco noc idos en el artíc ulo 18.1
reco noci mie nto de la di e-
rech os fund ame ntal es que son con secu enci a del J"
su natu rale za, dentro
nida d de la pers ona hum ana , inte grán dose , por e
los den omi nad os dere cho s de la pers ona lida d:
a pers onas individual-
- Der echo al hon or. En prin cipi o es refe rible
ensi ón de respeto que
men te con side rada s y pue de defi nirs e com o la pret
de _ese reconocimiento de
corr espo nde a cad a pers ona com o con secu enci a
su dign idad al que hem os alud ido.
ona l y familiar. Im-
- Der echo a la intim idad , en su dob le faceta: pers
nde a cada uno para re-
plic a un reco noc imie nto al dere cho que corr espo
ad, frente a la acción y
serv ar y prot ege r un ~bi to o redu cto de priv acid
el con ocim ient o de los dem ás.
usiva del interesado
- Der echo a la prop ia ima gen. Es la facu ltad excl
o, su deré cho a evitar su
a difu ndir o pub lica r su prop ia ima gen, y por tant
repr odu cció n sin su con sent imie nto.
vien e establecido por
En el ámb ito civil el desa rrol lo de esto s dere cho s
ón civil del derecho al
la Ley Org ánic a 1/1982, de 5 de may o, de prot ecci
ia ima gen (LOP DH) .
hon or, la inti mid ad pers ona l y fam iliar y a la prop hace que <lebrunos
El trat ami ento que se otor ga a los cita dos dere chos
tivo, por qued ar su pro-
con cept uali zarl os com o dere cho s de cará cter rela
usos sociales, siendo el
tecc ión deli mita da por las leyes, así com o por los
ecci ón de cada uno de
juzg ado r el que ha de dete rmi nar la esfe ra de prot
tiem pos y las personas.
ellos en func ión de los dato s vari able s segú n los inal iena bles e im-
Esto s dere cho s se con cibe n com o irre nun ciab les,
os.
pres crip tible s, sien do nula la renu ncia a los mism
ones de protección de
La legi tima ción para proc ede r a ejer cita r lijs acci
esto s dere cho s es muy a,np lia, corr espo ndie ndo
al Utu lar del derecho vul-
su testa men to, que po-
nera do, la pers ona que éste hub iese disp uest o en
cto de ella a los parientes
dría igua lme nte ser una pers ona jurí dica , en defe
Fisc al (art. 4 LOPDH).
supe rviv ient es, y, en últim o térm ino, al Min ister io
ileg ítim as se lleva~
La defi nici ón de las intr omi sion es e inje renc ias
82, teni endo dicha consi-
cab o en los artíc ulos 7 y 8, de la cita da LO 1/19
7:
dera ción , con form e a lo que dete rmi na su artíc ulo
de filmación, de di~-
J.º El emp laza mie nto de apar atos de escu cha,
para grab ar o reproduclf
posi tivos ópti cos o de cual quie r otro m edio apto
]a vida íntim a de las pers ona s.
 DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS
231
0 La utilización de apara~o~ de escucha, dispositivos ópticos cual-
O
2. medio para el conocimiento de la vida íntima de las
•er otro • d d . personas o
qlll _:i:estaciones o cartas pnva as no estmadas a quien haga de
rnauu b •, .
de rnedios, así como su gra acion, registro o reproducción. uso
tales3.O La divulgación
af
de hechos relativos a la vida privada de un
. . .
fam iha que ecten a su reputación y buen nombre así comoa1per-_
ona o . d 1 'd
s ión O publicación , e. contem o de cartas, memorias ,y otros escritos a re
ve1ac nales de carácter mtimo.
?e
pe~~º La revelaciói:3- datos p~vados de. u_na persona o familia conoci-
d a través de la actividad profesional u oficial de quien los revela.
osS.º La captación, ~ep~oducción ~ publicación por fotografía, filme 0
cualquiera otro pr?cedi~ento de la imagen de una persona en lugares 0
momentos de su vida pnvada o fuera de ellos, salvo los casos previstos en
el artículo 8.2.
6.º La utilización del nombre, de la voz o de la imagen de una per-
sona para fines publicitarios, comerciales o de naturaleza análoga.
7.º La divulgación de expresiones o hechos concernientes a una per-
sona cuando la difame o la haga desmerecer en la consideración ajena.

No se reputaran, con carácter general, intromisiones ilegítimas, las ac-

tuaciones autorizadas o acordadas por la autoridad competente de
acuerdo con la ley, ni cuando predomine un interés histórico, científico o
cultural relevante (art. 8.1 LOPDH).
En particular, el derecho a la propia imagen no impedirá (art. 8.2
LOPDH):

l.º Su captación, reproducción o la publicación por cualquier medio,

cuando se trate de personas que ejerzan un cargo público o una profesión
de notoriedad o proyección pública y la imagen se capte durante un acto
público o en lugares abiertos al público.
2.º La utilización de caricatura de dichas personas de acuerdo con el
uso social.
3.º La información gráfica sobre un suceso o acaecimiento público
cuando la imagen de una persona determinada aparezca como mera-
mente accesoria.

Er Por último la ley fija en su artículo 9.2 el cauce legal para la defensa
dente.ª las intromisiones ilegítimas, así como las pretensiones que podría
ñ~~ucir e! ~e~udicado. En lo que se refiere a las indemnizacio~e~ por ~a-
acr y _peI]mcios, se presume que éstos existen en todo caso de 1~Jeren~ias
editadas, Y comprenderán no sólo la de los perjuicios matenales, smo
tatnbié la
citos. n de los morales, de especial relevancia · en este tipo
· de actos il'-
1

eenE.n el ámbito penal la tip~ficación de los delitos contra el honor apare-

reco 'd
gi as en los artículos 453 a 467 del Código Pena·l

►
 232 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONA L

_El artículo 456 CP define la calumnia como la falsa Imputación

~erto_ de los que dan lugar a un procedimiento de oficio. Y el artfcu}:e un
a e _mis~o texto legal detennin~ que es injuria toda expresión proferid457
cción _eJecutada en deshonra o menosprecio de otra persona. ª0
El tipo a~ravado de ambos delitos se da en los casos en que se pr0 d
su propagación por escrito y con publicidad. uce
. Para materializar estos derechos y como garantía de los mismos s .
mita el u~o d_e la informática, se declara la inviolabilidad del domi~ilieoli-
se garantiza, igualmente, el secreto de las comunicacion es. Y
. El mandato que la Constitución remite al legislador en orden a que r1
mit~ el uso de la informática a que hace referencia el artículo 18.4 para ~
rantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos tie~:
su_desarrollo en la LO 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del trata-
miento automatizado de los datos de carácter personal.

B) Derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2)

a) Antecedentes

El derecho a la inviolabilidad del domicilio ha sido objeto de constante

protección en el constituciona lismo histórico español.
En la Constitucione s de 1812, 1837 y 1845 este derecho protege a los
españoles, determinándo se en dichos textos la prohibición de allanar sus
casas fuera de los casos que determinare la ley.
Con la Constitución de 1869 este derecho se amplia, refiriéndose no sólo
a los españoles sino también a los extranjeros residentes en España. Dicho
texto constituciona l prevé una serie de excepciones, las cuales pennitirian la
entrada en casa ajena y el registro de papeles o efectos sin consentimiento de
su titular. Tales excepciones vendrian dadas por los casos de incendio u otros
peligros de carácter análogo, así como por aquellos en que un delincuente
hubiere sido hallado in fraganti y perseguido por la Autoridad o sus agentes
se refugiare en su domicilio, apareciendo igualmente prevista como excep-
ción aquella en que la entrada o registro hubiera sido decretada por juez
competente.
En la Constitución de 1876 se vuelve a utilizar la fórmula de que hicieron
uso los constituyente s anteriores al texto de 1869 pero,ampliándose este dere-
cho a los extranjeros.
La Constitución de 1931 toma elementos de distintas Constituciones
anteriores estableciendo la inviolabilidad del domicilio de todo español 0
extranjero, así como la prohibición de entrar en él sino en virtud de man-
damiento de juez competente. En dicho texto constituciona l se exigía, al
igual que en la Constitución de 1869, que el registro de papeles y efectos
se p racticara siempre en presencia del interesado o de una persona de su
familia y, en su defecto, de los vecinos del mismo pueblo.
 PÚBLICAS
•
DER ECH OS FUN DAM ENT ALE S Y LIBERTADES 233

. en posi tivo vige nte

b) Régi111
d del dom icili o, pro-
artíc ulo 18.2 CE al con sag rar la invi olab ilida
1 regi stro , al tiem po que
E ue pue da hac erse en él entr _ada algu na o
hfbe q la tres sup uest os de exce pció n:
oon te:1 Pco nsen timi ento de su titul ar.
1·º Res oluc ión judi cial .
:0 Cas o de flag rant e deli to.
3
ala resp ecto al trat a-
Sigu iend o lo que A. L. Alo nso de Ant onio señ
Con stitu ción , pod emo s
mie nto que a éste der ech o se oto rga en la
dest acar :
a') Si bien , en prin cipi o, el dere cho a
la invi olab ilida d del dom icili o
al, el cua l corr espo nde a
es b~ic aine nte, un dere cho de cará cter indi vidu
se va a prod ucir en cua nto
1~ pers onas físic as, la evo luci ón hist óric a que
dere cho s, acon seja dota r
al reco noci mie nto de la dim ens ión soci al de los
s de las que disp one n las
a los suje tos cole ctiv os· de las mis mas gara ntía
personas físic as.
olab ilida d del dom icili o en-
· Por los que deb emo s ente nde r que la invi
bién al dom icili o o sede
globa no sólo al de las pers ona s físic as, sino tam
de las pers ona s jurí dica s.
b') La proh ibic ión de entr ada en un dom
icili o deb e ente nde rse refe -
do nec esar io el que para
rida a la intr odu cció n físic a en el mis mo, no sien
gato riam ente es el requ i-
ello se prod uzc an dañ os. Lo que sí se prec isa obli
el ánim o del que la llev a a
sito espi ritua l de que tal entr ada sup ong a en
dom icili aria .
cabo el prop ósit o de que bran tar la tran quil idad
e') En lo que a la pro hibi ción del regi stro
se refie re, no pod emo s es-
s los caso s entr e entr ada y
tablecer una rela ción auto mát ica y par a todo
iene com o con secu enci a de
registro, aun que gen eral men te el regi stro dev
la entr ada ilíci ta en un dom icili o.
. d') El artíc ulo 18.2 CE al pro hibi r la entr
ada o regi stro en un dom ici-
nos hem os refe rido y res-
lio prevé tres sup uest os de exc epc ión a los que
de Ant onio seña la:
pecto de los cua les el cita do pro feso r A.L Alo nso
deb e ser libr e-
En cua nto al con sen tim ient o del titu lar. Éste
l.º
iso que éste se plas me por
men_te emi tido , no sien do, sin emb argo , prec· ·, dverb a 1 ~fes ctn·t a ex
escnatoy' ni ·
· ~era
ta siqu · una co~ ~ni cac ion d-
pres po .t~ requ iere arse e
e man 1 es
múl . si iva, sino que ese con sen tim ient o pue
tiple s man eras
n, la auto riza ción judi cial
m ~-º El segu nd~ de los sup uest os de exce pció en los supu es-
otdivada, es una gara ntía a trav és de la cua l se va a deci dir, 1 h
tos e cO 1· ·
isió n entr e dist into s dere cho s con stitu cion ales , cua l es e que a
d
e Prevalecer.
 234 •LECCIONES DE DERECHO CONSffiUCIONAL

3.º El último de los supuestos de excepción, el delito flagra

reseivarse a aquellas situaciones en las que la policía presen .nte_•deb,
mente la comisión de una acción antijurídica en el interior de cia directa,
lio o en la calle, cuando después de haberse cometido y una v~n .d~rnic¡,
w"
1~ pers~cución tras los sospechosos éstos penetran en un dom¡ z ciada
1

p10 o aJeno, para burlar la acción policial». e o, Pro.

C) Derecho al secreto de las comunica ciones (art. 18.3)

a) Antecedentes

La primera alusión a este derecho en el constitucionalismo espa ~ O1

~ncontramos en 1869, referida a la correspondencia del correo y tef la
fica, e~ la ~~al, al tiem~o que se gar~ntiza el secreto en estos medi~f!
comumcac10n, se permite que, en virtud dp , ~uto del juez compete
nte '
. as1, como que pueda abrirs
.m t eivem.das una y otra correspond enc1a,
sean
en presencia del procesado la que se le dirija por el correo. e
En 1876 se recoge nuevamente este derecho, garantizándolo frente a I
acción de la autoridad gubernativa y referido úrtj.camente a la correspon~
dencia con.fiada al correo.
Es en 1931 cuando, en previsión de nuevas formas de comunicación
no se. incluye un catálogo de los medios de comunicación que hayan d~
garantizarse, sino que se cubre la invi9labilidad de la correspondencia en
todas sus formas a no ser que se dicte auto judicial en contrario.

b) Régimen positivo vigente

Actualmente, el secreto a las comunicaciones, configurado, al igual

que la inviolabilidad del domicilio como un efecto expansivo de la primi-
genia esfera de la libertad individual, aparece garantizado salvo resolu-
ción judicial, haciendo la Constitución especial referencia, de entre las
distintas formas posibles de comunicación, a las postales, telegráficas y
telefónicas.
Este derecho fundamental está consagrando, de manera implícita, la li-
bertad de las comunicaciones, y de modo expreso, su secreto, estableciendo
para la protección de este último la interdicción de la interceptación o del
conocimiento antijurídico de las comunicaciones ajenas (STC 114/1984). .
Para dar cumplim iento a alguno de los aspectos a que hace refere~ci~
este precepto la LO 7/1984, de 15 de octubre, de modificación del CP, UpI·
fica penalme nte la colocación ilegal de escuchas telefónicas, refiriéndo~e ~
las actuacion es de aquellos que pretenda n descubri r los secretos o la mu-
midad de otros, o bien, de la autoridad , funcionario público o agente de ;s-
tos, que intercept en las co~unica cion~s telefónicas o u_tilicen arti~cios ~o~
rucos de escucha, transm1s1ón grabació n o reproducción del somdo.
 235
DERE CHO S FUND AME NTAL ES Y LIBE RTAD ES PfmL ICAS
esta-
se cono ció com o «Cas o Nase iro» el Trib unal Supr emo
1 ue prob atori os, se tie-
(llo~ "ºe~e ~ Auto de 18 de j~ni ó de 19,92 . que, a efec tos
bleCt6 as que se prod uzca n resp ecto a
nta las inter venc ione s telef ónic "ó
s t·igac i n penal conc reta, y siem pre y
0 e~
delitosrª
en cueves, en virtud d e una inve ·
grab acio nes que obre n en pode r del juzg ador fuer an las
cuando etan do de man era restr ictiv a el artíc ulo 579 LEC
rim
.
origi na-

Jes inter pr

LIBERTAD DE RESI DENC IA Y CIRC ULAC IÓN (ART. 19)

s.
A) Antecedentes
tade s de resi-
Con la Cons tituc ión de 1869 se hace refer enci a a las liber
n sepa rada . Am-
dencia y circu lació n, a ~as que s~ disp ensa_una regu laci? era de ellas , no
bas refer idas a los espa nole s, qrue nes, en virtu d de
la pnm
podrán ser com pelid os a mud ar de dom icilio o
resid enci a, exce pció n he-
d de sente ncia eje-
cha de los supu esto s en que así se dete rmin ara en virtu
a los espa ñole s
cutoria. La liber tad de circu lació n, por su parte , otorg ~ba
ltad de salir libre -
que estuv ieran en el plen o goce de sus deré chos la facu
el trasl ado de resi-
mente del terri torio espa ñol, inclu yend o este dere cho
iera supo ner la
dencia y habe res a país extra njero , sin que su ejerc icio pued
tar o al man teni-
exclusión de las oblig acio nes de cont ribu ir al servi cio mili
miento de las carg as públ icas. tad de resid en-
En el texto cons tituc iona l de 1876 se gara ntiza la liber
volv emo s a cont ar
cia, no así la de circu lació n, sien do en 1931 cuan do
tenía n ya su prec e-
con el reco noci mien to de amb as liber tade s, las cual es
yend o, adem ás,
dente, como hem os visto , en la Con stitu ción de 1869 , inclu
el derec ho a circu lar libre men te por el terri torio
naci onal , dere cho éste al
que no se alud ía en aque lla Con stitu ción .

B) Régimen posi tivo vigen te

s, com port a la
b ~a l~ber tad de elec ción de resid enci a de los espa ñole
no adop tar med i-
~;ga ción c~~e lativ a de todo s los pode res públ icos de (STC 8/19 86).
que restn nJan y obst acul icen este dere cho fund ame ntal
ón cons tituc io-
na1 Cues tión disti nta es el alca nce que desp liega la prot ecci
cuan to que no son
d ª ~os desp lazam iento s de extra njero s en Espa ña, en
hum ana, ni por
e~:~ o_s impr escin dible s para la gara ntía de la dign idad tales al margen de
. guten
Su COnd te perte nece n a toda s las pers onas en cuan to
chos
de ciud adan o (STC 94/1 993) . Sin emb argo , estos d_ered de
' .
son atri~c1 ?º nda en virtu
Jo qu d. mble s a aque llos extra njero s a los que corr espo
~ ispon gan los conv enio s susc ritos por Espa fia.
~ dedic_ado a la
organ¡mo _fonna ~e l?:arantiz.ar este dere cho, dent ro del Títul deJa r claro
zación temt orial del Esta do, el artíc ulo 139.2 ha quen do
 236 LECCIONES DE DERECHO CONSfflUCJONAL

que ning una autoridad podr á adoptar medidas que directa O incü
ectamente
obs~culice~ la libertad de circulación, est.ablecimiento de Jas pe~
na, Yla l~
bre circulación de bienes en todo el tenitorlo espaftol.

6. LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y SUS MANIFESTACIONES (ART.

20)

A) Libertad de expresión [art. 20.1.a)J

a) Antecedentes
sión
En las Constituciones de 1812, 1837 Y 1845 la lib_ertad de expre
en~:
reconoce de man era imp~cita, aunque sólo ~n parte y referida únicam ó
estaci
a los españoles, al garantizar una de las posibles formas de manif
y publi~
de dicha libertad: la que se concreta en la posibilidad de imprimir
car libremente las ideas sin previa censura. ,
n li-
La libertad de expresión, como aquella que tjene por objeto la emisió
expresa.
bre de ideas y opiniones, ya sea de palabra o por escrito, se consagra
los españo-
mente a nivel constitucional por primera vez en 1869, referida a
s recogen
les. A part ir de ese mom ento , las Cons tituc ione s posteriore
que al ám-
igualmente dicha libertad, ampliando su contenido, primero en lo
ón de la n
bito subjetivo de dicha libertad se refiere, el cual con la Constituci
na, e in-
República dejará de ser el de los españoles para incluir a toda perso
prohibición
corporando nuevas garantías. Gara ntí~ que, no se detienen en la
de edición
de la censura previa, sino que imposibilitan igualmente la recogida
etente.
de libros y periódicos sino es en virtud de mandamiento de juez comp

b) Régimen positivo vigente

texto
La libertad de expresión aparece reconocida en el artículo 20 del
dir libre-
constitucional y hace referencia al derecho a expresar y difun
el escrito
mente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra,
o cualquier otro medio de reproducción.
un con-
Tiene por objeto pensamientos, ideas y opiniones, siendo éste
cias Ylos
cepto amplio dentro del que se deben incluir también las creen
juicios de valor.

B) libertad de producción y creación literaria, artfstica,

científica y técnica [art. 20.1. b )}
derecho
Las libertades a que nos referimos no son sino concreción del
on~s, ~u-
a expresar y difun dir libremente pensamientos, ideas, y opini
s se eJercita
diendo definirse como soportes o medios a través de los cuale
la libertad de expresión .
 DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS 237
ibertad de cátedra [art. 20.1.c)]
C) L
n a cabo la
La libertad de cáte dra impl ica el de~echo de quienes lleva
to docente
ción de ense ñar a des ~lla rla con hber tad dent ro del pues
C: ocupan, ~ara la creac ión, desarrollo, trans misi ón y crític
q_ de la técmca y de la cultu ra.
a de la cien-

forma de mani-
cia,Se trata de una libertad individual, la cual aparece como
al está reco-
festación de la libertad de expresión, cuya dimensión institucion
omía uni-
'da en el artículo 27.10 CE en el que se hace referencia a la auton
erá dentr o del
!rsitaria, lo qu~ s~pone que la ~ibertad de cáted ra se ejerc
d en virtud de
ámbito de orgaruzación de docencia que determine la universida
89).
ese carácter ~t.\tónomo que la Constitución le.atribuye (STC 55/19

D) Libertad de información [art. 20.1.d)]

pone el dere-
Puede considerarse que la liber tad de ·información presu
s. Lo que su-
cho a obtener y difun dir ideas, opiniones y hechos noticiable
pone atribuir al citad o dere cho una doble vertiente:

a) Como dere cho a info rmar al público.

b) Como dere cho de este últim o a recibir la informaci
ón adecuada.

mera mani-
La libertad de infor maci ón pued e conceptualizarse como
en ella y distin-
festación de la liber tad de expresión, qued ando englobada
ble a la libertad
guiéndose de la mism a en el requisito de veracidad exigi
sión. Sin em-
de información para su prote cció n y no a la libertad de expre
a de la natura-
bargo, es igualmente admisible la post ura cont raria acerc
nta a la liber-
leza de la libertad de información, entendiéndose como disti
tad de expresión por sus efectos, ámb itos y límites.
festaciones
El derecho a la liber tad de expresión y a sus distintas mani
los cuales gozan
ªlasq ue hemos aludido, son derechos fundamentales de
hos ilimitados,
~r igual todos los ciud adan os; sin embargo, no son derec
la propia Cons-
smo que están sujetos a los límites que el artículo 20.4 de
titución establece:
ptos de las
l.º Los derechos reconocidos en el Título I y en los prece
. . . .
leyes ºque lo desarrollen y
1dad, a la propia
• 2· Especialmente en el dere cho al honor, a la mt1m
imagen Ya la protección de la juve ntud y la infancia.

¿~~mo debemos ente nder lo dispuesto en este precepto! tades a que

Si interpretamos estos límites de mod o extensivo, las liber
ello, el Tribunal
nos h~mos referido qued arían vacías de contenido; por
cómo la fuerza
Constitucional ha resaltado en abun dant e jurisprudencia
 238 LECC IONE S DE DERECHO CONSTITUCIONAL

a a una interpreta.
expa nsiv a del dere cho a la liber tad de expr esió n oblig
ción restr ictiv a de sus límites. idad y la propia
En lo que se refie re a los dere chos al hono r, la intim
en que éstos colisi~
imag en, debe mos tene r en cuen ta, en los supu esto s,
20 CE, las siguie~
nen con las liber tade s a que hace refer enéi a el artíc ulo
tes paut as estab lecid as por el Trib unal Con stitu cion al:
.( . -
concurrentes
a) El órga no judi cial debé pond erar las· circu rlsta ncia s
cho prevalente, par-
en el caso conc reto para dete rmin ar ·c1uál es el dere
tiend o de los sigu iente s crite rios: ' •
ame ntal restr inge el al-
a') La fuer za expa nsiv a de todo dere cho fund
ó.•
canc e de las norm as limi tado ras que actú an sobr ejel mism
n es un dere cho preferente
b ') El dere cho a la liber tad de expr esió
no en cuan to dere-
con resp ecto al resto de los dere chos fund ame ntale s,
ón insti tucio nal,
cho subj etivo , sino en lo que se refie re a su dim ensi
ació n pública li-
pues to que gara ntiza el man tenim iento de una com unic
tico
bre, sin la cual no cabe habl ar de un siste ma dem ocrá
rmac ión sea
b) En todo caso, para que la liber tad de' expr esió n o info
corr espo nde a di-
prev alen te, en virtu d de ese cará cter insti tucio nal que
te a los derechos
chas liber tade s com o gara nte de· la opin ión públ ica fren
erac ión se debe te-
al honor, la intim idad o la prop ia imag en, en esa pond
ner en cuen ta que se cum plan los sigu iente s requ isito s:
a') Cará cter públ ico de los suje tos impl icad os
y/o hech os que son ob-
s a actividades que
jeto de la colisión. Los pers onaj es públ icos , o dedi cado
nte el hech o de que
pers igue n noto ried ad públ ica, acep tan volu ntar iame
tado s 1por críticas.
sus dere chos subj etivo s de pers onal idad resu ite·n afec
su máximo nivel
En esto s supu esto s, el dere cho de info rmac ión alca nza
esta s libertades se
de efica cia legit imad ora. Lo mism o ocur rirá cuan do'
gene ral por las mate-
ejerc iten en cone xión con asun tos que son de inter és
rias a que se refie ren.
ndo que el uso de
b') Mod erac ión de las expresiones utilizadas, ente ndie
enci a de un animus
expresiones ofensivas o vejatorias son un sign o de la pres
la Constitución.
iniurandi, colocándose fuer a del ámb ito de prot ecci ón de
e') Exig enci a de buen a fe. Este requ isito es, con
cará cter general, de
.
oblig ado cum plim iento en el ejerc icio de los dere chos
d') La vera cida d. Sólo es exig ible a la liber tad de infor mac ión, no a la
os que deben some-
liber tad de expr esió n. La prim era vers a sobr e hech
tad de expresión
te~ al cont raste de su vera cida d, en tant o que la liber
no se pres tan a una
tiene por obje to pens amie ntos , idea s y opin ione s que
que la información
dem ostra ción de su exac titud . La vera cida d imp lica
nalid ad informativa,
haya sido com prob ada segú n los cano nes de prof esio
excl uyen do inve ncio nes o mero s rum ores .
ejerc itar el dere-
La exig enci a de vera cida d conl leva la posi bilid ad de
haya visto compro-
cho de recti ficac ión por part e de aque l cuyo hon or se

d
 DES PÚBLrCAS
DERECHOS FUNDAMENTALES y LIBERTA 239
one que el . d.
·do por una falsa información. Esto sup rmación d?i?~-dicado por la
¡11e~I ·a tiene la facultad de rectificar
la info
de hechos que le a11 undan,1 a por cua.l-
no~cr1 medio de com unid. cac ión social que cons·
qllle I ., sar le per juic io (ar i-
da. cau
dere inexactos y cuy a ivu gac ion puerec tificación.)
1
t. LO
2119841 de 26 de ma rzo , de! der ech o de
Como forma de. gar ant iza r el ejerbcici
o de los derechos a que al ude el
dos prohibiciones:
artículo 20, este mis mo pre cep to esta Ieee

l.º La cen sur a previa. Entendiéndos

e por tal cualquier med1·d lim1'
aci ón o di~ sió~ de una obra del espíritu. ª •
tativa de la ela bor
baciones y otros medios d · _
2.º El secuestro de pubhcac10nes, gra icial. em
jud
fonnación, salvo en vir tud de resolución

7. DERECHO DE REUNIÓN (ART. 21)

A) Antecedentes

La primera vez que el derecho de

reunión aparece consagrado en un
s del especial tra-
un reflejo má
texto constitucional es en 1869, siendo éste
ensó a su parte dogmática.
tamiento que la cita da constitución disp
o nuevo derecho, no dejaba de
Sin embargo, el que se reconocía com
que se adoptaron algunas precau-
incitar una cierta preocupación, por lo
niones públicas estarían sujetas
ciones respecto a su ejercicio. Así, las reu
, pudiendo celebrarse sólo de día
a las disposiciones generales de policía
iones políticas.
las reuniones al aire libre y las manifestac caracterizando la regulación
Esta mis ma lín ea res tric tiva ha venido
ha de la Constitución de 1931, la
del derecho de reu nió n, excepción hec
ción del ejercici~ de es!e der~-
cual remite a una ley esp eci al la regula
como el de marufestac16n. Sm
cho cuando se eje rcit e al aire libre, así
el constituyente no llegó a tener
embargo, est a rem isió n rea liza da por . .
desarrollo legislativo. o de reu nió ~ .no pu~o. eJerc1-
Se puede decir por tan to, que el der ech
ca de la trans1c16n pohtJcand , ga-
tarse con una cie rta libe rtad has ta la épo
ún unas pautas que respo e~,
rantizándose a par tir de ese mo me nto seg
se le venía otorgando en otros pru-
en líneas generales, al tra tam ien to que
ses de nuestro ámbito.

B) Régimen positivo vigente

. nforme a lo• esta blecido
El d a y sm arm as, co d d os
erecho de reu nió n pacífic ponde a tod os 1os cm a ~n y
en nuestra act ual Co nst ituc ión ' cor.dresd lí ·t sin que sea necesa no con-
PUede eJe·
rcitarse con cua lqu ier final1 a Cl a,
tar con autorizació n previa.
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
240
El citado derecho puede consid~rarse una m~e stac ión colecti
Va d
derec ~ ~a¡~
bertad de expresión, siendo concebido P?r la d~cttt_na ~mo un
'dual en cuanto a sus titulares y colectivo en su eJerc1c10, constituYendoIJJd¡.
• d arti . 'ó A s, la LO Un
cauce del principio democ~tico e p cipac1 _n. . estos efecto
VI
tal l'egu.
ladora del derecho de reuruón 9/1983, de 15 de Julio (LOD~) otorga
perso ~c-
ter a la concurrencia concertada y temporal de más de vemte
de esta~: con
una finalidad detenninada (art. 1), quedando fuera del ámbito
ili
ra) Las reuniones que celebren pers o~ físicas en sus propios domic
1, ,
os
b) Las que celebren las personas -físicas en locales públic O Pnva.
.os.
e il' d ·stad . .
dos por razones 1am 1ares ~ e ~1- . . izaci
e) Las que celebren los partidos IJ>Olfücos, smdicatos, organ
empresariales, sociedades civiles y mercantiles... YdeI?ás entida
des I~i
y medi!te
mente constituidas en lugares c~rrados, para sus prop10s fines
o a otras perso-
convocatoria que alcance exclusivamente a sus miembros,
nas nominalmente invitadas.
d) Las que celebren los profesionales con sus clientes
en lugares ce-
rrados para los fines propios de su profesión.
e) Las que se rijan por la legislación militar.
un dere-
El derecho de reunión, como todo derecho fundamental, no es
a los que alude el pá-
cho absoluto, estando sometido a determinados límites
de reuniones
rrafo segundo del artículo 21, determinando que en los casos
comu nicación pre-
en lugares de tránsito público-y manifestaciones, se dará
via a la autoridad que sólo podrá prohibirlas cuando,exista
n razones funda-
bienes.
das de alteración del orden público, con peligro para perso onas
cer
De la exégesis del artículo 21 de la Constitución podemos estable
manif estaci ón. Te-
una distinción entre el de·recho de reunión y el de
lez-Trevi-
niendo en cuenta, y seguimos para ·ello a De Esteban y Gonzá
citado s derech os:
jano, las siguientes pautas propias de .cada uno de los

Derecho de reunión:
a')
t,a En principio se realiza en locales cerrados.
puedan
2/ Tiene un límite en cuanto al número de personas que
ocupar dicho local.
3.ª Es estática.

b')Derecho de manifestación:
1·ª Se realiza en lugares públicos, especialmente en la
vía pública. 1
, 2 -ª La manifesta~ión no está, generalmente, limita
da en cuanto~
gar
numero de personas, smo que por el contrario suele tratar de congre
mayor número de personas posible.
d'd1 O
3.ª Generalme.nte, frente a la reunión ' suele ser dinámica.
.
, J unto a ~tas fo~a s de ~o~creción del derecho de los reumón, ent~n dos,
est e en sentido ampho (la reumón y la mani festación), autore$ cita
 DERECHO S FUNDAM ENTALES Y LIBERTAD ES PÚBLICAS 241

teban y Gonz~ez -Trevijan o, definen la concentr ación, a la que alude

pe ~culo l 1.2 CE al referirse a los casos de reunione s en lugares de trán-
e~ art úblico, señaland o que «por un l~do se trata de una reunión concer-
s1to P temporal con un ?n co~creto , siendo _de carácter estático. Pero, por
iada Y5 iguala a la mamfest ación en el sentido de que se realiza en un lu-
otrOd ~sito público y no en un recinto cerrado» .
garE:tos derech~s . a _los qu~ hemos a~udido no so~, como hemos seña-
d de carácter ilimitado , sino que existen una sene de límites O requisi-
la º'ue han de cumplir los ciudadan os en el ejercicio de los mismos.
tosq los enuncia. d os reqwsito . que la reumón
. . s exige . no suponga
El primero de
ligro O alteració n del orden público es de inexcusa ble cumplim iento en to-
ros los supuestos , pues el único derecho que la Constitu ción protege es el de
reunión «pacífica y sin armas». Nos referimo s, por tanto, en este caso al de-
recho de reunión entendid o en sentido amplio, y que va a englobar tanto a la
reunión stricto sensu con los requisito s propios de la misma (celebrad a en
locales o lugares cerrados .. ), como a la manifest ación y concentr ación.
Sin embargo , la obligació n de comunic ar previame nte a la autorida d
gubernati va la realizaci ón de la manifest ación es, por el contrario , tan sólo
exigible con respecto a las reunione s «en lugares de tránsito público» .
En la actualida d dicha comunic ación se rige por los artículos 8 y si-
guientes de la citada LOOR, de cuyo régimen interesa destacar:

a)La comunic ación previa supone simplem ente una puesta en conoci-
miento con una antelació n de diez días naturales como mínimo y treinta
como máximo, salvo circunsta ncias extraordi narias en las que se permite que
la comunica ción se presente tan sólo con veinticua tro horas de antelació n.
Con esa puesta en conocim iento se pretende que la autoridad administ rativa
pueda adoptar las medidas pertinent es para posibilita r, tanto el ejercicio en li-
bertad del derecho de los manifest antes, como la protecció n de los derechos y
bienes de la titularida d de terceros. A estos efectos la Administ ración estará
legitimada, en orden a asumir tales objetivos , para modifica r las condicio nes,
tanto temporal es como de itinerario , de ejercicio del derecho de reunión e in-
cluso, a prohibirl as, previa la realizaci ón siempre del oportuno juicio de pro-
porcional idad. Esta última solución se adoptará exclusiva mente en el su-
pu~to en que concurra el único motivo que la Constituc ión contemp la para
:_rificar el ejercicio de este derecho fundame ntal: la existenci a de razones
dadas de alteració n de orden público, con peligro para personas o bienes.
. b) La imposici ón de condicio nes gravosas o la prohibic ión del ejerci-
c~d~e este derecho es inmedia tamente revisable por la_ Autorida_d judic~al,
p iendo los promoto res interpon er recurso contenc1 oso-adm 1mstrahv o
~De la Audienci a compete nte en el plazo de cuarenta y ocho horas (art. 11
R; STC 59/1990) .
e· E! ~erecho de reunión es, indudabl emente, un derecho subjetivo de
¡~~rcicio colectivo, el cual al ser realizado incide en el derecho y en los
ereses de otros ciudadan os y en la utilizaci ón exclusiva de bienes pú-
 LECCIONES DE DERECHO CONSTJTUClONAL
242
blicos, posibilitando, a veces, la alteración _de la seguridad ciudada
del orden general que corresponde garantizar y salvaguardar I na y
, . a orden
publico. d .
El carácter de estos valores afecta os exige, en una sociedad d
tica que la Constitución conceda poderes a la autoridad para im ernocrá.
ciudadano el deber de comunicar' con ant_elación razonable, com1::r ~
sito indispensable d~ la proyec~ada reu?~ón, para poder conocer suqtn.
canee y determinar la procedencia ~e facilitar el ~so del lugar O modifi al.
su emplazamiento y tomar las medidas de -segundad que fueran pr . car
otorgándole además, la facultad de prohibirla si concurren las circ~cisas,
st
cías que constitucionalmente así lo determinan (STC .59/1990). ªn-
En definitiva podemos señalar, siguiendo a J. A. Alonso de Anto .
que nuestro derecho vigente ha supuesto un cambio radical y positiv-:1º·
el tratamiento jurídico tradicional del derecho de reunión, primero en 1n
que a la regulación constitucional se refiere y segundo en cuanto a q 0
con la LOOR surge una norma correcta de desarrollo constitucional r ue
petuosa con el contenido esencial del derecho, y que consolida, junt~ c~s-
otros textos legales, sus garantías jurisdiccionales. n

8. DERECHO DE ASOCIACIÓN (ART. 22)

A) Antecedentes

Al igual que el derecho de reunión, el de asociación no aparecerá reco-

gido en un texto constitucional hasta 1869, que, del mismo modo que ya
lo hiciera con respecto al derecho de reunión, lo refiere exclusivamente a
los españoles. El tratamiento que se otorga ·al derecho de asociación parte
de un reconocimiento amplio, garantizándose para todos los fines de la
vida humana que no fueran contrarios a la moral pública, y estando pre-
vista la disolución de aquellas asociaciones cuyos individuos delinquieren
por los medios que las mismas les proporcionen o cuyo objeto o medios
comprometieran la seguridad del Estado.
Este derecho aparece, igualmente, reconocido en los textos constitu-
cionales posteriores, siendo destacable la mención hecha en la Con~Litu-
ción Republicana acerca de la obligatoriedad de la inscripción de las aso-
ciaciones en un Registro público.

B) Régimen positivo vigente

La C?nstitución va a consagrar el derecho de asociación, no ha~ienj~

referencia alguna a la nacionalidad de los asociados, declarando la ileg d.1-
dad de aquellas que persigan fines o utilicen medios tipificados como e
litos y prohibiendo las asociaciones secretas y de carácter paramilitar-
 DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS 243

e el artículo 22 de la Constitución no se refiere expresamente a

~~~~ión O manifestación neg~tiva de la libertad de asociación, debe
la diJTld "'e implícitamente reconocido el derecho a no asociarse.
· ión como aquella orga-
· al h a defini'do 1a asociac
enten e.~
El Tribuna l Consti·tuc10n
. .60 estable de varias personas para la gestión de intereses comunes so-
~ci base consensual (STC 244/1991). La constitución de las asociacio-
bre un~ a por Ley 191/1964, de 24 de diciembre, en la cual se determina
fa
nes libertad de asociación se ejercitará mediante acta en que conste el
q:pósito de varias perso~as n~turales q~e, con ca~acidad de obrar acuer-
~en voluntariamente servir un fin detemunado y lícito según sus Estatutos.
En dichos Estatutos se establecerán:

1.º Denominación, que no podrá se idéntica a la de otras Asociacio-

nes ya registradas, ni tan semejante que pueda inducir a confusiones.
2.º Fines que se propone.
3.º Domicilio.
4.º Ámbito territorial.
S.º Órganos directivos y forma de administración.
6.º Procedimiento de admisión y pérdida de la cualidad de socio.
7.º Derechos y deberes de los mismos.
8.º Patrimonio fundacional, recursos económicos previstos y límites
del presupuesto anual.
9.º Aplicación que haya de darse al patrimonio social en caso de di-
solución.

El artículo 22 de la Constitución establece, además, que las asociacio-

nes que se constituyan al ampar o de lo dispuesto en dicho precepto deben
inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad. Registro que se
creará, conforme a lo que establece la Ley de Asociaciones, en los Gobier-
nos Civiles de cada provincia.
Como garantía al derecho de asociación la Constitución determina en
el párrafo 4.0 del artículo 22 que las asociaciones sólo podrán ser disueltas
0 suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada.

g_ DERECHO DE PARTICIPACIÓN EN .LOS ASUNTOS PÚBLICOS. DERECHO DE

ACCESO A LAS FUNCIONES y CARGOS PÚBLICOS (ART. 23.)

A) Derecho de participación en los asuntos públicos

a) Antecedentes

. El derecho de participación aparec e implícitamente reconocido en dis-

~~tas Constituciones históricas en las que se regula el derecho al voto, de-
tend0 esperar para la completa aceptación del sufragio universal -mas-
 ◄
ONAL
244 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCI

la II R~púbHca~ Siendo cstab

culino y fem eni no- hasta el régimen de_
icana, smo en Virtud de una /'·
cido no en la propia Constitución republ cy
del afio 1933.

b) Régimen positivo vigente

a cons~gr~c.ión tiene una trans.
El reconocimiento de este derecho, c~y
cia del pnnc1p10, establecido en 1
cendencia política básica, es consecuen
nacional reside en el pueblo esp:.
artículo 1.2, según el cual la soberanía
.
ñ.ol del que em ana n los poderes del Estado
que se articule~ ~na serie de pro.
Si el pueblo es el soberano, es lógico
podamos part1c1par .en los asun-
cedµnientos a tr~vés de los cuales todos
~ _9.2 CE est~?lec~ como función
tos públicos. Por esa razó_n, el artícul
ilitar la part1c1pac1ón de todos ¡0
propia de los poderes públicos la de fac s
cultur:al y social.
ciudadanos en la vida política, económica,
ejercitado directamente O por
Este derecho de participación puede ser
medio de representantes.
directa puede ser objeto de
El ejercicio del derecho de participación
aci ón s,eñalamos,_teniendo en
manifestaciones diversas, que a con tinu
estudio de aquellas fonnas que se-
cuenta que no se va a profundizar en el
r int~gradas en el apartado que a
rán analizadas en otro momento por esta
de la ma teri a al estudiar ]as Ins-
cada una de ellas corresponde por razón
añol.
tituciones de Derecho Constitucional Esp
del ciudadano en los asuntos
Ent re las vías de participación directa es:
ient
públicos la Constitución configura las sigu
la iniciativa popular esti-
a')En el ám bito legislativo: el ejercicio de
ución y en la LO de 26 de marzo
pul ada en el artículo 87.3 de la Constit
iativa pop ula r se encuentra re-
de 1984. Tal y com o se estudiará, 1a inic
que ha traí do como consecuencia
gulada de un modo mu y restrictivo, lo
a log rad o pre sen tar un proyecto
que has ta la fecha úni cam ent e se hay
al inc rem ent o del presupuesto
mediante esta modalidad, refe ren te éste
ani zac ión sin dic al Comisiones
de edu cac ión y pro mo vid o por la org
Obreras .
b') En el ámbito judicial: la par tici
pac ión ciu dad ana asume una tri-
el artículo 125 del texto constitu·
ple manifestación de conformidad con
ión popular; en segundo lugar me-
cional. Por una par te a través de la acc
nte , por medio de los tribunales
diante la institución del jurado; y, finalme
consuetudinarios y tradicionales. .
?e s posterionnente.
e¡ El derecho petición, al que alu dire mo
de la org ani zac ión loca l: el régimen de ConceJ 0
.d) En el ám bito
CE y el artículo 29 de la Ley de Ba-
abierto a que se refiere el artículo 140 5.
ses de Régimen Local de 2 de abril de 198
cua l se apl ica a municipios con
En el régimen de Concejo Abierto, el
y la Ad min istr ació n municipales
menos de 100 habitantes, el gob iern o
> •
DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS 245

la que
rresponden a un Alcalde, así como a una Asamblea vecinal de
por los
~;onan parte todo s los_ ~lectores. Su func ionam iento se rige
irá a lo es-
usos, costumbres y trad1c1ones locales: En su defecto se acud
ose igual-
tablecido en la Ley de Base s de Régi men Local, observánd
sobre régi-
mente lo dispuesto en las Leyes de Comunidades Autónomas
men local. endencia
e') En el ámbi to de las decisiones políticas de especial trasc
m al que
se prevé la parti cipac ión del ciuda dano a través del referéndu
de las dis-
hace referencia la LO de 18 de enero de 1980, sobre Regulación
tintas modalidades de referéndum (LOR).
esta
El referéndum debe rá ser convocado por el Rey, mediante propu
reso de los.
del Presidente de Gobierno, previamente autorizado por el Cong
92 CE)
Diputados en los supuestos en que la Constitución así lo exija (art.
Existen, como hemos sefialado, distintos tipos de referéndum:

l.º El referéndum consultivo al que hace referencia el artícu

lo 92 de
de los
la Constitución, que requerirá la previa autorización del Congreso
Diputados por mayoría absoluta (art. 6 LOR).
titu-
2.º El referéndum previsto en los artículos 167 y 168 de la Cons
ción, para la modificación de la Constitución (art. 7 LOR).
lo
3.0 La ratificación de la iniciativa autonómica prevista en el artícu
151.1 CE (art. 8 LOR).
a de
4.º La aprobación por referéndum de un Estatuto de Autonomí
acuerdo con lo establecido en el artículo 151.2 CE (art. 9 LOR).
no-
5.º El referéndum para la modificación de los Estatutos de Auto
mía previsto en el artículo 152.2 CE (art. 10 LOR) .
con los
El Real Decreto de convocatoria del referéndum deberá conta r
siguientes requisitos (arts. 3 y 4 LOR):

l.º Contener el texto ínteg ro del proyecto de disposición

o, en su
caso, de la decisión política objeto de la consulta.
nder.
2.º Sefialar claramente la pregunta o preguntas que se han de respo
·que
3.º Determinar la fecha en que haya de celebrarse la votación,
riore s a la
deberá producirse entre los treinta y los ciento veinte días poste
fecha de publicación del propio Decreto.
ley re-
4.º En orden a la publicidad que ha de darse al referéndum, la
guladora de esta figura exige:
a) Su publicación en el BOE.
. b) Su inserción íntegra en los Boletines Oficiales de
todas las provin-
ncias afec-
cias espafiolas o de las Comunidades Autónomas y de las provi
tadas por la celebración de aquél.
e) Su difusión en todos los diarios que se editen en ellas
y en los de
ales si-
~yo r circulación de Espafia en el plazo de los cinco días natur
guientes a su publicación en el BOE.
 <
246 LECCIONE S DE DERECHO CONSTITU CIONAL

d) Su fijación en los tablones de edictos de la totalidad de los Ayu

mientos afectados así como en las represent aciones diplomáti cas y nta.
' ~~
sulares.
e) Su difusión por radio y televisión.

Durante la campaña de propagan da, los medios de difusión de titulan.

dad pública deberán conceder espacios gratuitos de acuerdo con los crite-
rios que la ley establece (art. 14 LOR).
La campaña de propagan da no podrá tener una duración inferior a diez
días ni superior a veinte, finalizand o a las cero horas del día anterior al se-
ñalado para la votación.
En todo caso, se prohíbe que durante los cinco días anteriore s al de la
votación se publique o difunda cualquier comentar io o resultado de en-
cuestas o sondeos de opinión que estén relaciona dos con la consulta so-
metida a referéndu m (art. 15 LOR).
El referénd um se decide por sufragio en el ámbito que correspon da a
la consulta, siendo la circunscr ipción la provincia . La votación se realiza
por medio de papeletas que contendr án impreso el texto de la consulta.
La decisión del votante sólo podrá ser «sí» o «no» o quedar en blanco,
consider ándose nulas aquellas papeletas que no se ajusten al modelo ofi-
cial, las que ofrezcan dudas sobre la decisión del votante o contenga n ras-
paduras, enmiend as, etc. (arts. 15 y 16 LOR).
La ley limita la posibilid ad de celebrar referéndu ms en determina dos
supuesto s (art. 14 LOR):

1. º Durante la vigencia de los Estados de excepció n y sitio en alguno

de los ámbitos territoria les en los que se realiza la consulta o en los no-
venta días posterior es a su levantam iento.
· 2.º En el período compren dido entre los noventa días anteriore s y los
noventa posterior es a la fecha de celebraci ón, en el territorio a que afecte,
de eleccione s parlamen tarias o locales generales o de otro referéndu m, a ex-
cepción de los supuesto s de referénd um que se convoqu en como conse-
cuencia del planteam iento de una reforma de la Constituc ión.
Junto a los cauces creados para permitir la participa ción directa del
ciudadan o a que hemos aludido, la Constitu ción prevé, igualmen te, su
participación indirecta en los asuntos públicos , la cual se lleva a cabo me-
diante la elección de los represen tantes, libremen te elegidos en elecciones
periódica s a través de sufragio universal , libre, igual, directo y secreto, en
los términos que la ley establezc a.
Esa Ley a la que la Constitu ción remite para regular la composición
del Congreso y del Senado es la LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen
Electora l General
En la articulaci ón de esta forma de participa ción van a ocupar un papel
predomin ante los partidos políticos, a los cuales el artículo 6.º del texto cons-
titucionaJ define como instrume nto fundame ntal para la participac ión polf-
 PÚBLICAS 247
DERECHOS FUN DAM ENT ALE S Y LIBE RTA DES

part icipa r corres--

. mba rgo, no debe mos olvi dar que el dere cho a
óDl· su\; s ciud adan os y no a los part idos polít icos . - -
¡,ondea
23.2)
erecho de acceso a las func ione s y cargos públ icos (art.
B) D
a) Antecedentes
tituc iona les post e-
Tanto la Con stitu ción de 1812 com ~ los texto s cons
reco noce n este dere cho dete,rmin ando : «Tod os los espa ñole.s son
. y capa cida d».
, m énto
• blº
5 l
droisibles a los emp eos y carg os pu icos , segu n su
nore
~o la Con stitu ción repu blic ana de 1931 se añad
e a este prec epto : «sin dis-
tinción de sexo»

b) Régimen posi tivo vige nte

espe cific ació n del
Lo que el artíc ulo 23 .2 CE vien e a esta blec er es una
so a los carg os y fun-
principio gene ral de igua ldad en rela ción con el acce
ciones públ icas. uest o en el artíc ulo
Este prec epto debe pone rse en cone xión con lo disp
103.3 del texto cons tituc iona l que vien e a com pleta
r el cont enid o de este ar-
zará de acue rdo con
tículo, según el cual el acce so a la func ión públ ica se reali
los principios de mér ito y capa cida d.
d, no sólo de que
De lo disp uest o en la Con stitu ción deri va la nece sida
la ley no limi te el acce so a dete rmin adas pers onas
, sino de que la capa ci-
de esta r tam bién
dad, y espe cialm ente los mér itos a tene r en cuen ta, han n o esta blez can
en relación con la func ión a dese mpe ñar y no
se desc riba
en términos tales que pued an cons ider arse fijad
os en aten ción a pers onas
determinadas (STC 27 /199 1).
rem ovid os de los
Este dere cho imp lica tam bién el dere cho a no ser
no es por caus as y de
cargos o func ione s púb lica s a los que se acce dió si
.
acuerdo con proc edim ient os lega lmen te esta blec idos

Y GARANTÍAS PRO CESA LES

lO. DERECHO A LA TUTE LA JUDICIAL EFECTIVA
(ART. 24)

A) Derecho a la tutela judi cial efectiva

a) Ante cede ntes
reco noce expr esa-
rne En textos ante riore s a la vige nte Con stitu ción no sealus ión en algu nos
casnte este dere cho al proc eso aun cuan do sí sel hace
, s proc esa es.
. tas ,gara ntla
os, com o vere mos , a cier
 ◄

LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

248

b) Régimen positivo vigente

ulo 24 CE d
Confonn~ a lo que el párrafo primero del artíc
$, Todas las personas tiene
n derecho a obtener la tutela efectiva detenn~a,
e intereses legft~os JU~-
ces y tribunales en el ejercicio de ~us ?erecho~ión». os, SII}
que, en ningún caso, pueda producirse i~defens
Hay que distinguir, a la vista del conterudo de este
precepto dos
' conceptos:

1.0 Derecho a la tutela judicial efectiva.

para el soste . .
Este derecho se concreta en la facultad de que uniento
de los legítimos intereses se abra y sustanci e un proceso en el quense cum
, . epto 24 CE enum e ·
plan y obsenren las garantias que e1 prop io prec
: ra en su
párrafo segundo. Y engloba a una serie de derechos

a) Acceso a los Tribunales de Justicia.

b) Obtención de una resolución fundada
en derecho y congru t
problemaen e,
ensión formuladda, en la. que el
sea o no favorable a la pret . pro-
d e resu e l to en
e
1orm a que respon a, posi tiva o negativament
puesto que e,
a los términos en que ha sido planteado. .
e) Derecho a que se ejecuten las sentencias
en sus propios térntinos
y compensación, si hu-
d) Reposición del recurrente en su derecho
biere lugar a ello por el daño sufrido.
e) Derecho a interponer el recurso que las
normas vigentes en el or-
denamiento hayan establecido para el caso.

2.º Indefensión.
a las partes en el pro-
La indefensión puede producirse cuando se sitúa
ceso en una situación de desigualdad.
produce indefensión,
Serían ejemplos claros de supuestos en que se
al desconocer la exis-
aquel en el que el afectado por un acto impugnado,
parecer en él para hacer
tencia del correspondiente proceso no puede com
se priva de la posibili-
valer sus derechos e intereses, o aquel otro en que
carece de medios econó-
dad efectiva de la dirección del Letrado a quien
micos.

B) Garantías procesales

a) Antecedentes
s que hoy se recog:n
En el derecho histórico español no todas las garantía
pero sí algunas de ellas.
en la Constitución, adquieren rango constitucional,
forma parte de ~d~~
1.º El derecho a juez predeterminado por la ley
e un régimen de eie
las Constituciones históricas en las que se establec
 Y LIB ERT AD ES PÚBLICAS 249
DER ECH OS FUNDAMENTALES

ons titu ció n gad ita_n a de 181 2, en la que apa rec ía refen'd a a
de 1a C . "ó d 193 pro ced e a una
}tos des 1 s bas ta la Co nst 1tu c1 n d e. d 1den lae que se
e10s ~pai\O e ' b. b. f o e re1 erir se a los nac ion ale s,
'ón de su ám ito su ~e ivo , eJa n
arnPliac1 er a tod a per son· a.e ·
P rote
Elgder ech o a ~er 1n1 orm ad os d e 1a. acu sac ión se rec oge , úni ca-
paf11 0 «ni ngú n esp año l po-
la Co nst itu ció n ded 181 2 al det erm ina r que
2.
nte en •-e orm ac1'6 n sum an a e I hec ho po r el que
11u
· d
me ~ res o, sin que pre ce . a
a cor por al» .
drá se psegún la ley ser cas tig ado con pen
merezca
b) Régimen pos itiv o vig ent e

el pár raf o seg und o del cit ado art ícu lo 24 se est abl ece n un a ser ie de
En
tod o pro ces o.
arantías que deb en est ar pre sen tes en
g Dichas gar ant ías son las sig uie
nte s:

l.º De rec ho al Jue z ord ina rio pre

det erm ina do po r la ley.
nar ios
Este der ech o con tie ne la facult ad de rec usa r a aqu ello s fun cio
s se est im e qu e con cur ren las cau sas leg alm ent e tip ific ada s
en quiene
la ido nei dad sub jeti va o de las con di-
corno cir cun sta nci as de pri vac ión de
(ST C 4 7f19 82) .
ciones de im par cia lid ad o neu tra lid ad nci a de letr ado .
2.º De rec ho a la def ens a y a la asi ste
La asi ste nci a let rad a gra tui ta, en
su nat ura lez a de der ech o sub jeti vo,
de me dio s eco nóm ico s la igu ald ad
tiene por obj eto ase gur ar al que car ece
de defensa pro ces al (ST C 47/ 198 7).
des ign aci ón de Ab oga do de ofi cio
En el pro ces o pen al el der ech o a la
sie ndo pre cep tiv a la asi ste nci a de Le-
existe en tod os los cas os en los qu e
Le tra do de su ele cci ón y, ade má s, en
trado, el acu sad o no hay a des ign ado
e no sea pre cep tiv a la asi ste nci a de
aquellos sup ues tos en los que , aun qu
rado , car ezc a de me dio s eco nóm ico s par a des ign arl o y lo sol icit e del
Let
órgano jud icia l (ST C 216 /19 88) .
De rec ho a ser inf orm ado s de la acu sac ión for mu lad a con tra ellos.
3.º
acu sac ión exi ge un con oci mi ent o
El der ech o a ser inf orm ado de la
~ac ión , fac ilit ado o pro du cid o po r los acu sad o~e s y po r los ór-
de la a~u , y su fun -
g'.11105 Jur isd icc ion ale s an te qu ien es el pro ces o se sus tan·cia
· ped"ir un pro ces o pen a1 1nq · u1s1 1vo, que se
·1·
ción ese nc·1al rad'1ca en 1m a-
der ech os fun dam ent ale s Y de lib ert
~ompadece ma l con un sis tem a de cia la situ aci ón del hom bre
es púb lica s, pre scr ibi end o , en con sec uen ' sa
gue se b
c sa e som eti do a un pro ces o per o qu e ign ora de qué se le acu
(ST
21/ 199 1).
~a Co nst itu ció n no se sef ial an las for ma s a tra vés de las que la in-
fo En uie nte tom ars e en_
n.ªdci
corrns1 ón ·ha de llev ars e a cab o , deb ien do po.r con sig . pe
era 6
ci n el
.
tip o de pro ces o y su reg ula ció n esp ecí fic a, per o res
tand
nci al del der ech o, con sis ten te en ase -
guraº e)n tod o cas o el con ten ido ese los hec h os que se 1e · pu t an
im
o · ·
con cim ien to del acu sad o ace rca de
Y de r1 e
(ST C 141 /19 86) .
os car gos que con tra él se for mu lan

Q
r.

250 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

4.º Derecho a un proceso público.

Es posible, sin embargo, que el legis!ador regule la restricción del de.
recho a un proceso público en determmado s supuestos. Así la LECri
prevé que las sesiones del juicio oral puedan ser celebradas a puerta rn
rrada cuando así lo exijan razone_s de moralid~d o de orde~ ~t'Íblico, oc:¡
respeto debido a la persona ofendida por el delito o a su familia.
S.º Derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.
En este sentido debemos entender que una justicia tardíamente conce-
dida equivale a una falta de tutela judicial efectiva (STC 26/1983).
Sin embargo, la expresión constitucion al «dilaciones indebidas» cons-
tituye un concepto jurídico indetermina do, no identificánd ose con el
mero incumplimie nto de los plazos procesales sino que habrán de tenerse
en cada _caso las circunstanci as específicas, debiendo valorarse básica-
mente:
a) La complejidad del litigio.
b) Los márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo
tiempo.
e) El interés que en aquél arriesga el demandante y su conducta pro-
cesal.
d) La conducta de los órganos procesales y la consideració n de los
medios disponibles (STC 197/1993).
6.º Derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa.
Este derecho consiste en que las pruebas pertinentes sean admitidas y
practicadas por el Juez o Tribunal, sin desconocerl o u obstaculizar lo, e in-
cluso prefiriéndos e el exceso en la admisión a la postura restrictiva. Ello
no supone desapoderar a los órganos jurisdiccion ales de la competencia
que les es propia para apreciar la pertinencia de las pruebas propuestas,
ni liberar a las partes de la carga de argumentar la transcenden cia de las
que propongan, de tal manera que la denegación de pruebas que el juzga-
dor estime inútiles no implica necesariame nte indefensión, pues tal facul-
tad denegatoria viene impuesta por razones prácticas como son evitar di-
laciones injustificada s en el proceso. Pero basta con que la denegación o
inejecución sea imputable al órgano judicial y la prueba denegada o im-
practicada sea decisiva en términos de defensa constitucion al para que,
en principio, el supuesto quede cubierto por la garantía constitucion al
(STC 255/1993),
7.º Derecho a no declarar contra sí mismos y a no confesarse culpable~-
Con tal derecho, tal y como señalan J. de Esteban y P. J. González-Trevi-
jano, se quiere evitar cualquier tipo de coacción que pudiese perjudicar al
~ o durante la marcha del proceso, de modo que la inocencia o culpa·
bilidad del acusado se deduzca más que de sus declaracione s, de las pI1Je·
bas que se aporten en el proceso, lo que confiere una mayor objetividad.
8.º Der echo a la presunción d~ inocencia.
La presunción de inocencia, que sólo pu~de ser destruida por una sen·
tencia condenatori a, exige para poder ser desvirtuada una actividad pro·
 DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PÚBLICAS 251

. que se lleve a cabo c9n las necesarias garantías y de la que pueda

1,atoO~rc.:e razonablemente la culpabilid ad del acusado.
'6 d • • nll
El derecho a 1a presunc1 n e mocencia co eva que la carga de la ac-
dedUCJ.J.v
. ·dad probatoria pese sobre ~cusadores, no existiendo nunca carga del
uvt do sobre la prueba de su mocencia o participación en los hechos
acusa 1as garantiasde carácter procesal el último párrafo. del
En relación con
artículo 24 establece lo que podríamo s. considera r como una exención a
un deber de declarar sobre hechos presuntam ente delictivos, debiéndose
regular por ley estos supuestos, los cuales devienen por razón de paren-
tesco O secreto profesional.

11. DERECHOSDELOSCONDENADOSAPENASPRIVATIVASDELIBERTAD (ART. 25)

A) Antecedentes

En la Constitución de 1812 se establecía que las cárceles se dispon-

drían de manera que sirviesen para asegurar y no para molestar a los pre-
sos, debiendo el alcaide tener a éstos en buena custodia, y separados los
que el Juez mandase tener sin comunicación, pero nunca en calabozos
subterráneos ni malsanos.
Sin embargo, no se vuelve a hacer mención alguna en constituciones
posteriores a los derechos que correspon den a este colectivo hasta la
Constitución actual.

B) Régimen positivo vigente

El artículo 25.2 CE, después de señalar como orientación de las penas

privativas de libertad y de las medidas de seguridad la reeducación y la
reinserción social establece, de una parte, que el condenado a dichas pe-
nas, mientras las cumple, goza de los derechos fundamentales, en la me-
dida en que no se vean expresamente limitados por el contenido del fallo
condenatorio, en el sentido de la pena y la ley penitenciaria; y, de otra, re-
~noce, junto al acceso a la cultura y el desarrollo de la personalidad del
mtemo, un derecho al trabajo remunerado.

l2. DERECHOS EDUCATIVOS (ART. 27)

A) Antecedentes

Pese a la importancia que ha de corresponder a la materia educativa,

en cuanto instrumento básico de desarrollo de la persona, no encontra-
rnos referencias a derechos relacionados con este ámbito, sino a partir de

L
p-
n
e
1

252 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

la Constitución de 1869, Constitución és!a ~u~ centró el régimen estab

cido en el reconocimiento de derechos md1viduales relacionados le.
fundación o mantenimiento de establecimientos de educación, fren~~~ la
. la
única facultad que va a corresponder al Estado, que será la de inspecc16n
ral'd
· y mo 1 a .
por meras razones de higiene d
Con la Constitución de 1876 se amplía, sin embargo, el régime d
competencias atribuibles al Estado en esta materia, al que va a corresn e
d~r, básicamente, la ~xpedición y regulación de l~s c?ndiciones de o&~~:
01ón de títulos profes10nales, así como la determmac1ón, mediante leYi d
los deberes de los p~f~sor es y las r:glas a que ha de someterse la e¿se~
ñanza en los establecimientos educativos costeados con fondos públicos.
Debemos, sin embargo, esperar a 1931, para que la Constitución rea.
lice una amplia regulación de los derechos educativos. El texto repub}i.
cano establecía una serie de pautas básicas que parten de considerar el
servicio de la cultura como atribución esencial del Estado, al que corres-
ponderá, en exclusiva, la atribución de títulos académicos y profesiona-
les. Se establecía así un modelo educativo a cuyo frente se situaba un
profesorado al que se reconocía libertad de cátedra, y que pasaba a cons-
tituir un cuerpo de la función pública. Modelo éste que supone el esta-
blecimiento de un sistema de enseñanza laica -sin permitir, en coheren-
cia con la negación a la libertad religiosa a la que hemos aludido, la
enseñan za seglar-. El sistema educativo propugnado se caracteriza, asi-
mismo, por declarar la enseñanza como gratuita y obligatoria en lo que
al primer grado se refiere, y por tratar -según señala el propio texto
constitucional caracterizado por su preocupación social- de proporcio-
nar a los españoles económicamente necesitados el acceso a todos los
grados de enseñanza a fin de que no se hallaran condicionados más que
por la aptitud y por la vocación.

B) Régimen positivo vigente

En el ámbito educativo nuestra Constitución alude a una serie de dere-

chos y libertades, los cuales se recogen básicamente en el artículo 27, aun
cuando sea en el artículo 20 en el que se hace referencia a la libertad_de
cátedra, la cual, por razones de coherencia temática, quizá habría sid?
más lógico incluir en el artículo 27, junto con los siguientes derechos Yh·
bertades:

a) El derecho a la educación

El derecho de todos a la educación incorpora una dimensió n pre~t~-

. al . 1 e cuv1·
cion , en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar a eie 0
dad de tal derecho Y hacerlo, para los niveles básicos de la enseñanza, e4
las condiciones de obligatoriedad y gratuidad que demand a el apartado

► ,
 DERECHOS FUNDAM ENTALE S Y LIBERTA DES PÚBLICAS 253

ulo 27. Al servicio de tal acción prestac ional de los poderes públ'-
del ~~allan los inst1"';1ffientos de planific ación y promoc ión mencio nad;s
cos ÚJJlero 5 del mismo precept o, así como el mandat o en su apartad o
en el n de las corresp ondien tes ayudas pública s a los centros docente s
noven~, an los requisi tos que la ley estable zca (STC 86/1985 ).
que reú.ll
b) La libertad de enseña nza

Nuestra Constit ución recono ce explí~i tament e la libertad de ense-

ñanza (art. 27.l~, la cual_~uede sedr endtendhida como una proyecc ión de la
libertad ideológ 1~ y re1i~1osa Y e.1 . erec o a expresa r y difundi r libre-
es que tambié n garanti zan y pro-
nte los pensam ientos, ideas u op1ruon
:;en otros precept os constitu cionale s, especia lmente los artículo s 16.1 y
zo.t.a) (STC 5/1981) .

e) Derechos de los padres de los alumno s

Asiste a los padres de los alumno s el derecho a que sus hijos reciban
la formaci ón religios a y moral que esté de acuerdo con sus propias con-
vicciones, así como el derech o a interve nir en el control y admini stra-
ción de todos los centros sosteni dos por la Admini stración con fondos
públicos, en los término s que la ley establez ca..

d) Libertad de creació n de centros docente s

Como manife stación específ ica de la libertad de enseñan za aparece la
libertad de creació n de centros docente s, reconoc iéndose tanto a persona s
físicas como jurídica s, dentro del respeto a los princip ios constitu cionale s.

e) Derecho de particip ación en el control y gestión de todos los centros

sostenid os por la Admini stración con fondos público s
Los derecho s relacio nados con la particip ación en centros sosteni dos
con fondos público s se atribuy e a los profeso res, los padres y, en su caso,
los alumnos , en los término s que estable zca la ley.

fl Autono mía univers itaria

. C?n el objeto de asegura r el respeto a la libertad de ense:ña nz~ e inves-
fgación se reconoc e la autono mía univers itaria tratánd ose, al igual que
os anterior es, de un derech o fundam ental al que podem os conside rar
como la dimens ión instituc ional de la libertad académ ica que garanti za Y
completa su dimens ión individ ual constit uida por la libertad de cátedra a
que alude el artículo 20.1.c).
. En materia de educac ión la regulac ión normat iva básica viene estable-
. as:
. . tes l eyes orgánic
cida por 1as s1gu1en
 ◄

254 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

l.º LO 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educa .

6
2.º LO 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del s~~e~
Educativo. a
3.º LO 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria.

13. DERECHO DE LIBRE SINDICACIÓN Y DERECHO DE HUELGA (ART. 28)

A) Derecho de libre sindicación

Para tratar sobre la libertad de sindicación se hace preciso traer a co-

lación el co~tenido d~l artículo 7 CE,_ en el que los sindicat~s de trabaja-
dores se definen en virtud de su función. Ésta es la de contnbuir a la de-
fensa de los intereses económicos y sociales que les son propios, siendo su
creación y el ejercicio de su actividad libres dentro del respeto a la Consti-
tución y a la ley.
La libertad sindical, en su doble vertiente, de relación del trabajador
individual con la organización y de representación colectiva de intereses
de los trabajadores, goza en nuestro país del máximo reconocimiento
constitucional.
El derecho a la libre sindicación comprende, inicialmente, el derecho
de los trabajadores a fundar sindicatos sin autorización previa, así como a
suspenderlos o extinguirlos por procedimientos democráticos [arts. 28.l
CE y 2.1.a) LO 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical].
La libertad sindical es, en razón de su contenido esencial, un derecho
complejo o genérico integrado por un conjunto de facultades que lo iden-
tifican y hacen reconocible su ejercicio. En este sentido, y teniendo en
cuenta la existencia de distintas situaciones jurídicas que configuran el
contenido de la libertad sindical y, en atención al sujeto titular del dere-
cho, es posible distinguir un doble plano:

a) La libertad sindical individual: Comprende el conjunto de derechos

de los que son titulares los trabajadores individualmente considerados:
a') El derecho del trabajador a afiliarse al sindicato de su elección,
con la sola condición de observar los Estatutos del mismo, o a separarse
del que estuviera afiliado.
b') El derecho del trabajador a no afiliarse a un sindicato. Supon~ la
li~ertad sindical negativa que debe ser interpretada de modo extensivo,
evitando las medidas de presión que al disfrute de dicha libertad se pue-
dan oponer.
c'J El derecho de los trabajadores a la libertad sindical, al ejercicio li-
bre de la acción sindical, tanto dentro como fuera de la empresa. .
~) . ~a liberta~ sindical colectiva: Comprende, no ya a los trabaJad~:
res mdividuales, smo a los sindicatos fundados reconducibles a desemP
· el pape] Y las funciones
nar · que les reconoce ' el artículo 7 CE. Aparece
 DERECHOS FUNDAMEN TALES Y LIBERTADE S PÚBLICAS 255

da en el artículo 28.1 del texto cons~itucio nal, expresando «el de-

consagra 1 s sindicatos a formar confederac iones y a fundar organizacio -
rech~ t~es internacio nales o afiliarse~ las mismas».
0 es s ºespecificac ión de los derech~s de libertad sindical correspond ientes
1
La. dº1catos se encuentra recogida en la Ley Orgánica de Libertad Sin-
los sin ·
; ulo 2 .2 a t n·b uye a l as orgamzac1 · ·
· ones sindicales los si-
ª·cal en cuyo art1c
di . ~tes derechos:
gui:') Auto~~a~ zación, lo cual supone determina r libremente su pro-
. rganizac10n.;interna.
P¡a,Ob') Federac1on.
e') Igualdad de trato y no discrimina ción por parte de los poderes

públicos. lºb d l f ºd d . d. al · · d
d') Ejercicio 1 re e a ac_1vi_ a sin 1~ y n~ 1nJerencia e la Admi-
. tración. El derecho de los s1nd1catos a eJercer libremente sus activida-
r! (art. 7.1 CE, «de1:1t~o-~el resp:t~ a la C?nstituci ón y~ l? ley)"!• correla-
tivamente, la proh1b1c1 on de 1nJerenc1a de, la Adm1n1str ac1ón en la
actividad sindical es objeto de una plural contempla ción por parte de la
LO de Libertad Sindical. De este modo, las organizaci ones sindicales tie-
nen derecho:
i) A organizar sus actividades .
ü) A formular su programa de acción.
üi) A no ser suspendid as ni disueltas «sino mediante resolución
fume de la autoridad judicial por incumplim iento grave de las leyes».
Debe entenderse , por tanto, que la libertad sindical comprende no
sólo el derecho de los trabajador es a organizars e sindicalme nte sino,
además, el derecho de los sindicatos a ejercer aquellas actividades que
permitan la defensa y protección de los intereses de los trabajador es,
pues la libertad sindical implica la libertad en el ejercicio de la acción
sindical, esto es, aquellos medios de acción que contribuya n a que el sin-
dicato pueda desenvolve r la actividad a la que es llamado por el Texto
constitucion al (STC 40/1985).
La Constitució n prevé, además, que por ley se podrá:

~• limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o

0

lnsti~tos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar;

bli 2· establecer peculiarid ades de su ejercicio para los funcionario s pú-
cos.
C La_LO_ll/1 985, de 2 de agosto, en desarrollo de lo dispuesto en la
~nstitució n, refiere la libertad sindical a todos los trabajador es por
d len~ ajena, lo sean o no de las Administra ciones públicas, exceptuand o
-
e eJercic·10 d e este I ·
Anná derecho a los miembros de las Fuerzas e nstltutos
mi dos de carácter militar, así como los Jueces, Magistrado s y Fiscales,
entras pennanezcan en activo, y remite a una norma espec1'fica l a regu-
lación
cará del derecho de las Fuerzas de Seguridad e Institutos Armados de
cter civil.
256 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

B) Derecho a la huelga (art. 28.2)

El precepto que consagra el derecho a la huelga tiene su desarrollo en

una regulación legislativa pre-constitucional, mediante el Real Decreto-
Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo.
La Constitución consagra el derecho a la huelga, reconociéndolo a los
trabajadores, individualmente considerados, siendo su ejercicio colectivo,
para la defensa de sus intereses, al tiempo que exige que la regulación le-
gal de este derecho establezca las garantías precisas para asegurar el
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
Para que el servicio sea «esencial» deben ser esenciales los bienes e in-
tereses satisfechos por dicho servicio. Como bienes e intereses esenciales
hay que considerar los derechos fundamentales, las libertades públicas y
los bienes constitucionalmente protegidos. Sin embargo la consideración
de un servicio como «esencial» no puede suponer la supresión del dere-
cho de huelga de los trabajadores que hubieran de prestarlo, sino la nece-
sidad de disponer las medidas precisas para asegurar la cobertura mí-
nima de los derechos, libertades o bienes que satisface dicho servicio
(STC 27/1989).
Además, en cuanto a su ejercicio, el derecho de huelga está sometido a
determinados requisitos formales: preaviso o notificación formal del
acuerdo de declaración de huelga, y formación de un Comité de huelga.

14. DERECHO DE PETICIÓN (ART. 29)

A) Antecedentes

El derecho de petición se consagró por primera vez con la Constitu-

ción de 1812: «Todo español tiene derecho de dirigir peticiones ·por es-
crito a las Cortes y al Rey, como determinen las leyes», y ha seguido con
posterioridad formando parte de los distintos textos constitucionales, con
la diferencia de la amplitud del abanico de órganos a que se pueden diri-
gir las peticiones, el cual se amplía a partir de 1869, refiriéndose a las au-
toridades con carácter general. Conviene, igualmente, destacar la prohibi-
ción que se incorpora en 1869 y se mantiene con posterioridad del
ejercicio colectivo, -así como privado en 1931- de este derecho por las
fuerzas armadas.

B) Régimen positivo vigente

La Constitución contempla el derecho de petición referido a los espa-

ñoles a los que permite dirigir, con arreglo a la ley a que hace alusión la
Constitución, peticiones a los poderes públicos, solicitando gracia o ex-
 ADES PÚBLICAS
DERECHOS FUNDAMENTALES y LIBERT 257
luya el d h
do súplicas o quejas, sin que en él se inc erec o a obtener
resa ll favorable a lo solicitado .
P uesta .. 6 d . .
res P I derecho de pet1c1_ n pue e eJercitarse, según dis on 1 stitu-
y en la f P e a Con
E . dividua! o colectivamente, por escrito Offila Y con los efec -
cióD, Ul detennine la ley (STC 161/1988).
lo dispuesto en 1a·Ley 92/1960
tossqudesarrollob legal est á del imi tad o pot '
u 1
22 de diciem re, en o que no se opo nga a la Constituc'ó C
Estado form uI I nd. . omprende
de sibilidad de dirigirse a los órganos del ••u an o.
]a po
a) Reclamac~ones de rec ono cim ien
to de derechos.
la legalidad objetiva.
b) Reclam~c10ne~ de res_taura~ió~ ~e
e) Denuncias de mfracc1ones Jund1c
as cometidas por funcionarios 0
particulare~.. . .
d) Sohc1tudes rela tiva s a la me Jor a de servicios.
e) Solicitudes de ado pci ón de medid
as graciables.
que exigen la promulgación
f) Solicitudes con cer nie nte s a medidas
de una disposición de car áct er general.
firmado por el peticionario, en
Se exige que el esc rito de pet ició n vaya
sin que se halle sujeto a ninguna
el que consten su nom bre y domicilio,
otra fonnalidad.
de esta figura hace el derecho
Enlazando con la reg ula ció n pro pia que
ina en su artículo 29.2 que «los
histórico español, la Co nst ituc ión det erm
ado s o de los Cuerpos sometidos
miembros de las Fue rza s o Ins titu tos arm
derecho sólo individualmente y
a disciplina mil itar pod rán eje rce r este
n específica».
con arreglo a lo dis pue sto en su legislació

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cargos y funciones públicas: un estudio u O2
3.2
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SANCHEZ AGESTA, L.: Sistema poUtico de la Con
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Marcial Pons, Madrid, 1992.
SANCHEZ GoNZÁI.EZ, S.: la libertad de expresión,
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TORRES DEL MORAL, A.: Principios de derecho cons rec º•
Universidad Complutense, Madrid, 1992 .
TORRES MURO, I. El derecho de reunión y manifesta
ción, Cívitas, Madrid, 1991.

l
 LECCIÓN XI

SUSPENSIÓN DE LOS DERECH OS

GAfMNTÍA Y Y LIBERTADES

de s fu nd am en t 1 . .1j Introducción clasi-

ra nt ía s de lo s de re ch os y lib er ta ca rá ct er n ª ~s
,MARIO, l. Ga
es ta ta le s ex tra ju di ci al es de 0
1?'11ª~1~0 · ª. reserva de ley, la
SV . 2. Garantías id ez co ns tit uc io na l. 3. Ga ra nt ía s e idc~~eals mstlítuciona1
es: el
ficato~ªdirecta y la rig in ist er io Fiscal. 4. Ga ra nt ía s estaxtaltraeJsUJ?u 1c1 es· e .am pa r0 ordi -
el M
efi~ncslªor del Pueblo y • • al . 5 . Gar an tia , en el ám bi to in te m . al : N.ac10nes Unidas
e uc 1o n s acion y libertad 1 I ,
pe1. y el amparo constlt os
u ·6 E op ea . II: Su sp en sió n de los derechdivid al d des. h. n-
nan° pa y ru n ur Su sp en sió n in
e erec os .
Consejo de Euro s de al ar m a, ex ce pc ió n
y sitio . 3. u
rrocJucci ón. 2. Es ta do
ÁFICA .
REfERENCIA BIBLIOGR

DE LO S DERECHOS Y LIBERTADES.
J. GARANTíAS TALES
FUNDAMEN
AS IFICATORIA
1. INTRODUCCIÓN CL
eja dico-
po rá ne as se ha superado aquella vi nt o
En las sociedades
co nt em o na ci ente -e nf re nt am ie
li be ra li sm
ha cí a eco el ucionalizaban, o no
, los de-
tomía de la que se os qu e co ns tit
consistente en difere
nciar E st ad
os -, de sp la zá nd os e el problema hacia
los ci ud ad an esos derechos y liber
tades
rechos y libertades de la pr ot ec ci ón qu e
ha ci a
las garantías, es decir, ali-
ostentan. am en te po si tiv iz ad or; al estudio de la re
Se pasa así, del aspe
cto m er no sólo la
ch os . Lo qu e su po ne an al iz ar
zación fáctica de es
to s de re
en to s de co ac ci ón de los que la sociedad
, los in st ru m poder que afectan a
la esfera
norma, sino también si bl es ab us os de cio-
se sirve para frenar
los po
ni m al po lít ico» y como factor de rela
l, co m o «a
del individuo como ta 53
nes productivas. nu es tr a vi ge nt e Constitución (arts.
ít ul o I de antías
El Capítulo IV del T en te , co n es ta denominación a las «gar ecep-
ec is am tos pr
Y 54) se refiere, pr fu nd am en ta le s» . A pa rt ir de es
re ch os de garan-
de las libertades y de cl as if ic ac ió n de los diferentes tipos
tos estableceremos
un a
os y li be rt ad es ta nto en nuestro or-
st en los de re ch ue bien es ci er to t
que
tías con que se re vi na l, au nq
a nivel in te rn ac io ulos eS ª-
denamiento co m o es te re sp ec to lo que los citados artíc
ar a
deberemos co m pl et
blecen.
:
Señala el artículo 53
II del pre-
er ta de s re co no ci dos en el Capítulo , que en
, «1· Los de
rechos y lib deres públicos. Sólo
por ley
an a to do s lo s po
sente Título vincul
(259]
,,,
l\ 'f

260 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regula

cio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdorse el ejerc¡.
• . . con I0
visto en el a11fculo 161.1.a ) [recurso de mc?nstituc1onalidad]. Pre.
»2. Cualquier ciudadano podrá recaoár la tutela de las l'b
derechos reconocidos en el artículo 14 YSección 1. ª del Capí: ¡rtades y
los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en f
O
II _ante
pios de preferencia y sumariedad [Ley 62/1978, de Protecciónº; P~inc¡.
cional de los Derechos Fundamentales de la Persona] y en s unsdic.
'b l , u caso
través de recurso de _amparo ante_ e1. Tr1 una C_onstitucional. Este •, a
timo recurso será aplicable a la obJec1ón de conciencia reconocida e u].
artículo 30. n el
»3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los princip'1
conocidos en el Capítulo 111, informará la legislación positiva, la pr ? !e-
8

. d'1c1'al y 1a actuac1on
JU ., de los poderes pu'bl'1cos. S'l
o o po drán ser alegactica
d
ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las 1:y~!
que los desarrollen». .
Por su parte, el artículo 54 CE introduce en nuestro país la figura d
1
Defensor del Pueblo, a semejanza del modelo nórdico de «Ombudsman~
al que le corresponderá la defensa de los derechos comprendidos en el Tí~
tulo I de la Constitución, pudiendo a estos efectos supervisar la actividad
de la Administración. ,
Aparecen, por tanto, tres niveles de ,protección de los derechos y liber-
tades que afectan a éstos, dependiend9 de cual sea su ubicación en el
texto constitucional. De este modo, po?e~os ver como el nivel de protec-
ción superior corresponde a los derecho~ situados entre los artículos 14 a
29 (Sección 1_a, Capítulo II)' respecto de los cuales se prevé, además de la
aplicación de las garantías establecidas para todo el Capítulo II, el am-
paro ordinario es41blecido de manera genérica en la Ley 62/1978, a través
de un procedimiento preferente y s4-mario que sirve como antesala a un
posible recurso de amparo constitucional,, taJ y como establece el artículo
161.1.bJ Cp. .
El segundo nivel de protección es aplicable a los derechos situados en
el Capítulo II (~rts. 14 a 38), de los cuales se predica que vinculan a todos
los poderes públicos, reiterando lo establecido con carácter general en el
artículo 9 CE, al tiempo que se exige reserva de ley para su regulación Yse
autoriza la utilización del recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional.
A los principios rectores de la política social y económica recogidos en
el Capítulo III (arts. 39 a 52) les corresponde el nivel inferior de p~ot~c-
ción de derechos. Dichos principios informarán la legislación, la pracduca
· d'1cial Y1a actuación
JU · de los poderes públicos. Sin embargo, no pue .en
.
al egarse de manera di recta ante los Tnbunales . . sm
ordmanos . que previa·
. lo que
mente se haya procedido a un desarrollo legislativo de los mismos,
conlleva una menor eficaeia de los mismos.
 •
LOS DERECHOS y LIBERTADES 261
GARAN'fíA Y SUSPENSIÓN DE

·en do en cu en ta lo dant 1 eri or, po de mo s cla sif ica r des d e un pu nto de

C .
1ieJll tal las ga ran tí as e as qu e go zan los der ech os 1
. sta
s y jud ici ale s. que ª onS titu -
~ ª eon
st sag ra en ex tra jud ici ale
.
c1ón e pri me ras se diVI·den , a su vez, en ga ran tía s extraJ' udiciale s no rm ati -
r ,,~
d d 1 1 . 'd
ez con sti tuc ion al o la aplicac1 n'6
JA" '
el prin c1p
• .
10 e res erv a t e ey, a ng1 . . icia-
vas ( d • rt
. e c1e os pre cep os con st1 tuc10nales) y ga ran tía s extrajud
inJ1lediata Pueblo y
titu c~o n~ es, de en tre las qu e de sta ca: em os el Defensor del
les ins to com o ga-
pu ed ~ alu dir tam bié n al Ejérci
el Ministe.no ~1scal, au nq ue se nd e de
titu cio nal de !os de rec ho s y lib ert ad es tal y com o se des pre
rante ins
lo dispuesto en lo~ art1culos 8 ~
1~4. CE. de
ant 1as est ata les Jud 1c1 ale s est ud iar em os tan to el rec urs o
Como gar en el
ord ina rio co ~o e! con sti t~c ion al. En tra rem os, po r último,
amparo der ech os
ac1 0n ale s de pro tec ció n de los
análisis de las ga ran tia s mt ern
fundamentales. ales insti-
ga ran tía s est ata les extrajudici
Tanto en el tra tam ien to de las ro, no s remitiremos, después
en el de l rec urs o de am pa
tucionales, co mo estu-
do el esb oz o qu e se en tie nd e nec esa rio a efectos de nu est ro
de realiza o Me rch án
ral est abl ece el pro fes or Merin
dio, a lo que co n ca rác ter ge ne
en su libro Instituciones de Derec
ho Constitucional Español.

ER NORMATIVO :
TRAJUDICIALES DE CARÁCT
2. GARANTÍAS ESTATALES EX NAL
LEY, LA EFICACIA DIRECTA Y LA RIGIDEZ CONSTITUCIO
LA RESERVA DE

A) El principio de reserva de ley

pecto a los
La reserva de ley vie ne est abl
eci da, vía art ícu lo 53.1 CE res de
ten ido s en el Ca pít ulo II del Título I CE. Es te pri nci pio
artículos con de esos
a leg al sup on e qu e sól o po r ley po drá reg ula rse el con ten ido
reserv mismos,
re el co nte nid o «esencial» de los
~erechos, sal va gu ard an do sie mp el
e dic ha pre scr ipc ión , en cas o de no ser observada, me nte dia
tutelándos
.
recurso de inc on sti tuc ion ali da d ue sto , po r el Pr~ sid ent e d~l
Go-
rec urs o pu ed e ser int erp
. El cit ado ta dip uta-
rno , el De fen sor del Pu eb lo cin cu en ta sen ad ore s y cm cu en -
bie
bié n leg itim ad~ s las As am ble as legislativas Y órg ano s eje
dos_, estando tam en qu e
col egi ado s de las Co mu nid ad es Au tón om as pa ra los casos
cutivos on o-
de ley afe cte a su ám bit o de aut
una disposición no rm ati va co n ran go .
mía (arts. 162 CE y 32 LOTC). re~ ula ció n, me-
a res erv a de ley im pid e la
. Pues bien, si es cie rto qu e ést 53
nid os ~ue ~l art iculo .1 CE
de ran go inf eri or de los co nte
diante no rm a reserva ~e
e, deb em os dif ere nc iar la res erv a de ley ord ma na de la -
pro teg
abl eci da en el art ícu lo 81 res pec to al desarrollo de lo d1s
ley orgánica est . .
art ícu los 14 a 29 CE .
PUesto en los nStlt~c~onal,
de sta car co mo el Tribunal Co
e Al hilo de lo an ter ior es de tid o la
ebr e sen ten cia so bre la exp rop iac ión de Ru ma sa, ha pe nm
n la cél
 262 LECCiONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

...;...gulación de estos derechos mediante Decreto ley, alegando la di'f

•~ . al d 1 . erenc.
ción entre el respeto al régimen gener e os mismos y, lo que serr ~a-
tinto atentar contra su esencia. y todo ello, a pesar de que el artfcuª1 dis-
,
CE establece que los Decretos 1eyes son normas que d'icta el Ejecuti 0 86
caso de extrema y urgente necesidad, no pudiendo afectar, entre otr~º en
terias a los derechos reconocido s en el Título I, lo cual constituy rna-
,
claro ejemplo · de 1a capaci'da d normativa
de la fuerza expansiva · del Poder
e un
Ejecutivo.

B) La eficacia directa de los derechos y libertades

Con carácter general hemos de partir de la premisa según la cual un

texto constitucio nal pasa a gozar de eficacia normativa cuando es consi-
derado como norma normarum, no como desiderátu m o declaración de
intencione s. García de Enterria y Fernández Rodríguez nos recuerdan
que la eficacia directa de nuestro texto constitucio nal se observa no sólo
en el ámbito de los derechos y libertades, sino también en la organiza-
ción de poderes y en las disposicion es derogatoria s. Se rompe, así, con
una constante de nuestro constitucio nalismo histórico que hizo suya el
régimen franquista al asumir en el Fuero de los Españoles la necesidad de
desarrollo legal para la aplicación de los derechos que el régimen estable-
cía en dicha norma (art. 34).
Por tanto, salvo que la propia naturaleza del derecho o libertad lo haga
inaplicable o la Constitució n así lo imponga, los derechos gozan de aplica-
ción directa. Esto es lo que ocurre con los principios rectores de la política
social y económica recogidos en el Capítulo IIl del Título ICE (arts. 39 a 52);
principios que vinculan a los poderes públicos pero que, frente a los precep-
tos recogidos en el Capítulo Il de dicho Título, necesitan ser desarrollado s le-
gislativame nte para poder ser invocados ante la jurisdicció n ordinaria.

C) La rigidez constitucio nal

El carácter rígido que presenta nuestra Constitució n, tal y como pod~-

mos constatar en lo establecido en el Título X de la Carta Magna se cons~-
dera como garantía normativa, en este caso de tipo genérico por ser apli-
cable a todo el texto constitucio nal.
En concreto, re~pecto a la proyección de la rigidez constitucio nal so-
bre los derechos y libertades, y al igual que ocurría con el principio de re-
seiva de ley, ~o~emos distinguir una doble protección , dependiend o de
que el procedimie nto_ de reforma sea ordinario O agravado. Así se des-
prende d~ lo establecido en los artículos 167 y 168 CE, en virtud de lo!
cuales, s1 se pr~cede / una reforma de los preceptos recogidos, ent~
otros, en la Sección l. , Capítulo II, Título¡ (arts.
14 a 29 ), se debe seguir
 GARANTíA Y SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS y 263
. LIBERTADES

cedinúento agravado de reforma. Este procedim. .

un pronte criticado por la doctrina debido a que im /ento ha_ stdo enor-
rnerneláusula de intangibilid ad encubierta y es 1 ica 1~ existencia de
00~ ~ respecto a la reforma de los Títulos P~elimin:r q~e igudalmente se
ap1ic 'tución y egun o de nues-
tra constl .
Para el resto de los preceptos constitucion ales el artí ulO 167 C
. ·
· t o d e re forma ordmario
d 1m1en ' e E esta-
aunque cu l'fi d
blece un proce d· · t al d • ' a1 ca o res-
pecto al proce im!endo lnorm 'de creación y de modificación nonnativa
como consecuencia e a co1;1s1 eración de la Constitución ' como n ,
superior de nuestro ordenamien to. onna

3. GARANTÍAS ESTATALES EXTRAJUDICIALES INSffiUCIONALES: EL DEFENSOR

DEL PUEBLO Y EL MINISTERIO FISCAL

A) El Defensor del Pueblo

El artículo 54 CE, como ya expusimos con anterioridad, introduce en

nuestro orden~ent ~ la figura del Defensor d~l Pueblo a imagen del «Om-
budsman» nórdico, sm que encontremo s en España ninguna institución
que podamos considerar como precedente directo de esta institución.
Dicho precepto señala: « Una ley orgánica regulará la institución del De-
fensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, desig-
nado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título,
a cuyo efecto podrá supeIVisar la actividad de la Administración, dando
cuenta a las Cortes Generales». (La Ley Orgánica de desarrollo de esta insti-
tución es la 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo -LOOP-.)
De este modo el Defensor del Pueblo aparece configurado como un
verdadero valedor de los derechos reconocidos en la Constitución. Pero
para comprender el carácter y naturaleza de esta institución es funda-
mental tener en cuenta la referencia que el texto constitucional realiza al
modo de designación de su titular. Y vemos como el artículo 54 señala
que será a las Cortes Generales a las que corresponda la designación del
Defensor.
Dicho esto, entre los distintos sistemas existentes en derecho compa-
rad0 para conseguir la selección del homólogo al Defensor del Pu~blo,
pod~mos aceptar la idea de que existen fundamenta lmente t~es camm~s:
a) Sistemas de designación por el ejecutivo; b) Sistemas mixtos; e) Sis-
tema parlamentar io puro.

a)_ Sistemas de elección en que la designación pro~ien~ ~nicamente

del eJecutivo. El caso típico es el del Médiateur francés mSlitmdo por ley
7316 de 6 de junio.
La doctrina francesa fue la que expuso de forma más dura sus recelos
ante la idea de incorporar al Ombudsman en su sistema de garantías. Te-
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
264
rosa de las consecuencias que esta nueva figura pudiera ac
;~ sus facultades hasta lograr que el. Médiateur se convirtie~rr;ar, debi.
ha ve.nido en denom ina~e como «sem1ombu?~ma~». n lo que
b) Los sistemas mixtos supone n la part1c1pac1ón conjunt d
o, de tal forma que e lo~ Po-
la designación ªse rea}
deres legislativo y ejecutiv . . 1za o
bien por el Parlam ento a propue sta d el EJecutivo, o al contra .
Eiecutivo a propue sta del Parlam ento. La designa ción puede se°º• Po~ el
~ · 1
· 'én d ose a consu ta previa a
·vo, ex1g1 l r tarnb1é
. n
llevada a cabo por el EJecuti d d . 1os rn1elll
. . ·
bros del Parlamento. Estos proced1m1entos e es1gnación se util'
como Nueva Zeland a o Israel, así como en determinadas ~~ Izan en
P.aíses .
cias canadienses.
e) El sistema parlam entario puro es el modelo seguido en la el .
del Ombudsman de los países nórdico s, donde esta figura tiene sus ec~ión
. t al. , . Pnrne.
ros anteced entes, en los que el nom b ramien o se re iza umcamente
el legislativo sin particip ación de otros poderes . por
Este sistema es el que ofrece mayore s garantí as de independencia al
Ombudsman en el desarrollo de sus funciones.
España, al igual que Portugal: ha segu~do este modelo, y no sólo para
el caso del Defensor del Pueblo smo tambié n en lo que se refiere a los co-
misionados parlam entario s de las Comun idades Autónomas.
Para compre nder la importa ncia que tiene el hecho de que la designa.
ción la realice el Parlamento, o bien otro órgano , debemo s poner en cone-
xión esta cuestió n con la de las funcion es para las que el Defensor del
Pueblo ha sido creado. Y vemos cómo de lo que la Constitución establece
se adivina que el despliegue de su activid ad se dirige a dos ámbitos distin-
tos pero interrelacionados entre sí:

a') La defensa de los derech os compre ndidos en el Título I de la

Constitución. ·
Téngase en cuenta la importa ncia que este Título tiene, ya que en él
aparecen recogidos, entre otros, los derech os fundam entales , cuya de-
fensa es básica para el sosteni miento de un Estado democrático. Esta pri·
mera función va a supone r la defensa, en abstrac to, de los derechos Yli-
bertades a que alude la Constitución.
b~ En segundo lugar la Constitución establece que el Defensor del Pue-
blo ha de supervisar la actividad de la Administración para defender esos _de-
st1
~hos a los que hemos aludido, y que serían, los del Título I de la Con tu·
ción. En este caso la intervención del Defensor del Pueblo se lleva ª ca?°,
fundamentalmente, en los supuestos en los que se produc e una vuineracfn
de un derecho, conllevando una actuaci ón concret a del Defensor del Pueb o.
~l ámbito competencial del Defens or del Pueblo para desarroll~
.
!º!
funciones se extiende no sólo a la Admin istració n estatal sinot tambié
rios auto
~ca, coor mándos e con los comisio nados parlam en ª
la autonóm ' d' e re·
.
nómicos existentes. A estos efectos, la Ley 36/1985 , de 6 de noviem br '
 GAJlANTÍA y SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES 265
•
ladones entre la Institución del Defensor del Pueblo y las fi _
gota _lasu:.es existentes en las distintas Comunidades Autónomas. gu
f1lS s~el ámbito. de la Adminis~ración de J~sticia ~l ~efe~sor del Pueblo
E cuentra obligad? a co~unicar la~ queJas a~ Mirnsteno Fiscal y en lo
se en Administración Militar se refiere, esta institución podrá desarro-
1
ªª
que 1 bor siempre que no interfiera en «el mando de la Defensa Nacio-
}lar su a )
• (arts• 13 y 14 ~ODP . .
nal C n la atribución de estas funciones al Defensor del Pueblo, éste se
;rte en el máximo amparo que el ciudadano puede tener frente a la
~~ación de la Administración vulneradora de sus derechos.
ª Si al Defensor del Pueblo le corresponde controlar la Administración,
fundamental el establecimiento de un sistema de designación que pre-
:rve su independencia, evitando que el órgano que le va a elegir sea el
mismo que ha de ser controlado, tal y como ocurre en el supuesto del Mé-
diateur francés que hemos examinado.
Desde esta perspectiva es como hay que entender la existencia de dife-
rentes vías para llevar a cabo la designación del Ombudsman que se dan
en derecho comparado.
Según lo expuesto, podemos ver como los distintos países que han im-
portado la figura del Ombudsman nórdico han optado por la adopción de
la misma con todas sus consecuencias, creando Ombudsman parlamenta-
rios o bien, por recortar sus funciones indirectamente, al establecer un
menor número de garantías a su independencia.
En España se va a dotar al Defensor del Pueblo del mayor número de
garantías posibles para el desarrollo de su función. Así, podemos ver, tal y
como se desprende de lo establecido en la Constitución y en la LOOP:

l.º La designación (art. 2 LOOP) va a ser realizada por el Parlamento,

para un plazo de cinco años, exigiéndose mayorías cualificadas que obli-
guen a la toma de acuerdos entre distintos partidos. El procedimiento se-
g~ido se configura, a grandes rasgos, del siguiente modo: la Comisión
MIXta Congreso-Senado de relaciones con el Defensor del Pueblo, fruto de
la modificación llevada a cabo en la LOOP en el año 1992 con el objeto de
evitar la duplicidad de trámites que suponía la existencia de una Comisión
~n el Congre~o y otra en el Senado, propone ª?te el C~ngreso de los Diputa-
os los candidatos, uno de los cuales será elegido, debiendo contar para ello
con la mayoría de tres quintos en el Congreso y su ratificación en un plazo
no superior a veinte días en el Senado. De no lograrse las citadas mayorías
:menzará de nuevo el procedimiento, llevándose a cabo nuevas propues-
por Parte de la citada Comisión Mixta, reduciéndose en este caso lama-
Y?na necesaria en la Cámara del Senado y bastando con mayoría absoluta,
s1empr ,
e que se cuente con el apoyo de los tres quintos en el Congreso.
2 0

s · El cese del Defensor del Pueblo deberá ser declarado, fuera de los
;P~est0s de renuncia, muerte y expiración del mandato, por una mayo-
a e tres quintas partes de los miembros de cada una de las Cámaras,
r

266 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

del interesado, Y habrá de estar basado en algu

Previa audiencia . 'd d b 'd na de 1
siguientes causas: mcapaci a so revem a, notoria actu .
ación negJig en
en el desempefio de las obligaciones y deberes del cargo O conde . e
ast

por dehto· doloso. Es d e d estacar que_ con respecto al último na firme

puestos sefi~ados no pare~e muy lógica la necesariedad de Ude
los su.
la c egar a un
acuerdo, debiendo habe r sido causa de cese suficiente nd
lada (art. S LODP). º ena sefia.
3.0 Si bien puede resultar elegid!) Defensor del Pueblo cu .
disfru te d alquie r es.
pafio}, mayor de edad, que se encuentre en el pleno
chos civiles y políticos (art. 3 LODP), el régimen de incom ~-t~~
dere.
ªi ilidade s
previsto para el titular de esta institución, así como para susPª Juntos, es
muy amplio y extenso.
Se establece, además, la no sujeción del Defensor del Puebl
dato imp~rativo alguno, _de_ forma q~e des~mpeñ7sus funciones 0 i !º.ª
: ~an.
p
autonomia, gozando, asimismo de mmumdad e mviol abilid ad en
r _gi.
men similar al que el artículo 71 CE establece para los parlam:~ n anos
(arts. 6 y 7 LODP).
nd
4.º El Defensor del Pueblo está legitimado para la interposició
32 y 4~
los recursos de amparo e ~n_cons~~tucionalidad [arts. 162.1.a) CE,
sición
LOTC y 29 LODP]. La legitrmac10n otorgada en orden a la interpo
que pone
de este último recurso es especialmente importante en cuanto
to de
de manifiesto la independencia funcional de esta institución respec
lidad
las Cortes. Siendo prueba evidente de dicha independencia la posibi
propio
de que el Defensor del Pueblo recurra las normas aprobadas en el
11 Parlamento, que es el órgano que designó al titular de esta institución.
o ju-
S.º Al Defensor del Pueblo puede dirigirse toda persona natural
te
rídica que invoque un interés legítimo, sin restricción alguna, median
nto que
un procedimiento no sometido a formalismo alguno, procedimie
con•
tiene carácter gratuito (art. 10 LODP). Una vez tramitada la queja
o dictar á una re-
forme a lo que la LODP establece, el Defensor del Puebl
solución con uno de los siguientes contenidos (arts. 28 y 30 LODP):

a) Sugerir la modificación de los criterios utilizados para la producción

de actos y resoluciones de la Administración vulneradores de derechos.0 1
b) Sugerir la modificación de una norma al órgano legisla
t~v~ ª ª
stas·
Administración competente cuya aplicación provoca situaciones m~u
e) Instar a la Administración para que ejecute sus poder
es de m~pe~
ción o de sanción sobre aquellos particulares habilhitado s que produJero
. s una conculcació . n de los derec os e Ios ciudadanos.
d rda·
con sus actuacione
d) Formular a las Administraciones Públicas advertencia
s, reco
as. ¡ns·
torios de sus deberes y sugerencias de adopción de medid
sea
La investigación que el Defensor del Pueblo lleva .a cabo,ueyahemos ª alu·
. d ( .
ta_ncia e parte mediante la presentación de las queJaS a q al nte el
te
dido), ya sea de oficio, tiene su reflejo en un informe quendan~ ;i~en
Defensor del Pueblo eleva ante las Cortes Generales, esta o ig
 ECHOS y LIB
GARANTíA Y SUSPENSIÓN DE LOS DER ERTADES 267

. ta en la LODP la pos ibil ida d de pre sen tar info rm es extraordinarios

1 d d de los hec h 1 aconseJara .
Previs
1 casos en que a gra ve a o urg enc ia o
os n
en os 33 LODP).
(arts· 32 Y

B) El Ministerio Fiscal
ce com o fun cio nes pro pia s del M'1rus•t .
El artículo· 124 CE esta blefu eno
· · d 1as que era n enc om end ada s a otro s órganos:
fiscal, sin peIJWCIO e
def ens a de la legalidad, de los
1. Promove~ la acc ión de la ~usticia en
púb lico tute lad o por la ley.
derechos de los cm d~d ano s y del _mterés
unales, pro cur and o ant e és-
2. Velar por la md epe nde nc1 a de los Trib
tos la satisfacción del inte rés soc ial.
nes la Constitución legitima al
Para el me jor des arro llo de esta s fun cio
rec urs o de amp aro (art . 162).
Ministerio Fiscal par a la inte rpo sici ón del
arro llar al Ministerio Fiscal,
Vistos los obj etiv os que cor res pon de des
s de ellos existe una clar a rela-
podemos obs erv ar cóm o res pec to de alg uno
Def ens or del Pueblo. Por ello , el
ción respecto a los que cor res pon den al
tar que ·se sola pen las funciones
artículo 13 LODP, con la inte nci ón de evi
que el Defensor del Pueblo en
que ambos órg ano s des arro llan , det erm ina
Jus tici a rem ita las quejas recibi-
materias pro pia s de la Ad min istr aci ón de
en pro ced e a su inv esti gac ión,
das al Min iste rio Fis cal, sien do éste qui
adoptando las me did as opo rtun as.
estu dio má s dete nid o de la
Sin perjuicio de la rem isió n que par a un
os a la obr a del pro feso r Mer ino
Institución del Min iste rio Fis cal hac em
Merchán Instituciones de Derecho Constitu
cional Español, a con tinu ació n
Min iste rio Fiscal, rasgos que se
vamos a exp one r los ras gos bás ico s del
ón (art . 124), así com o en el Esta-
deducen de lo dis pue sto en la Con stit uci
), reg ula do por Ley 50/ 1981.
tuto Orgánico del Min iste rio Fis cal (EOMF
que cor resp ond e una estr uctu-
~) Es un órg ano de car ácter difu so al 2
det erm ina el artí cul o 1 EOMFt Y
ración mu ltio rgá nic a con for me a lo que
a, tal Y com o vere mo s al eS u-
c~ya natu rale za no está cla ram ent e def inid ,
. .
diar su forma de des ign ació n. a de otro s org a-
b) Sus fun cio nes y com pet enc ias rec
ibe n la inc ide nci
st
o el Abogado del ~ ªdo . ~ es-
nos estatales, com o el Def ens or del Pue blo
~~t o al Prim ero , hem os seíi ala do con
a nte rior ida d cu~ _p odn a ser dic ha
Est ado la conexi~n se pue de pr~-
~nci~encia, Y res pec to del Abo gad o del
inte reses específicos de la Adm1-
~c1r en cua nto que éste rep res ent a los
· del Est ado ant e los Tri bun ales .
1Ustración • •
ens a de los órg ano s Jun s-
d' e! El Min iste rio Fis cal sirv e de apo yo Y def
(art . 124 CE) .
Iccionales al vel ar por su ind epe nde nci a
 ◄

LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

268
d) El apartado segundo del artículo 124 CE, establece la aut
funcional del Ministerio Fiscal respe~~o al Po~er !udicia l y al Got1~rnía
encontrándose sometido en su actuac1on a los s1gmentes principios: rno,

a') Principio de legalidad (a~. 6 ~OMF), por el cual el Ministeri p·

°
cal actúa con sujeción a la Const1tuc1ón, a las leyes y a otras nonnas queIs-
. · ríd'
integren el ordenamiento JU 1co.
b') Principio de ~pdarcialidlad (art. 7b_E?~dF)d, p~ncip io por el cual
este órgano actuará guia o por a p1ena o Jetlv1 a e mdependencia fu
cional en defensa de los intereses que debe protege r. Intereses, que se e~:
cuentran integrados por la defensa de los derechos de los ciudadanos.
e') Los principios de unidad y depend encia (arts. 22 y 25 EOMF) h _
cen que el Ministerio Fiscal, a pesar de su estruct uración múltiple sea ª
. . d
único y actúe de manera Jerarqmza a.

e) En cuanto a la naturaleza que ~orre~p_onde al Ministerio Fiscal, ha-

bíamos señalado que ésta es un tanto mdefiruda. Prueba de ello es el tema
que afecta a la designación del Fiscal General del Estado, máximo órgano
dentro del Ministerio Fiscal, el cual es nombra do por el Rey a propuesta
del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial (art. 124.4 CE).
Ello supone una teórica dependencia orgánic a con el poder ejecutivo
si tenemos en cuenta, además, el carácte r no vinculante del infonne deÍ
Consejo General del Poder Judicial. Sin embargo, una vez el Fiscal Gene-
ral ha sido designado, la independencia funcional propia del Ministerio
Fiscal hace que la citada dependencia existente en un primer momento
decaiga en virtud de los principios reflejados en el artículo 124.2 CE a los
que nos hemos referido.

4. GARANTfAs ESTATALES JUDICIALES: EL AMPARO ORDINARIO

Y EL AMPARO CONSTITUCIONAL

A) El amparo ordinario

El procedimiento que el artículo 53.2 CE prevé para la defensa de los

art~culos 14 a 29, basado en los principios de preferencia y sumarie~,ad, se
a~cula a través de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protecc10n Ju-
nSdiccional de los Derechos Fundam entales de la Person a (LPJDF) .
. F~e~on razones de tipo práctico las que obligaron a que una ley, en un
p_nncipio, dirigida a proteger unos derecho s muy determinados por nece-
sidades s~gidas durante la transición y a raíz de los Pactos de la ~n-
f~ºª• tenn_i~e siendo el procedimiento aplicable con carác~er gene ª
prote~cion de los derechos fundam entales y libertades públicas. - l
La citada ley entró en vigor con posterioridad a la Constitución ~spanota,
aunque su elaboración coincidió con la conclusión del proceso const:ItuYen e.
 GARANTÍA y SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBE.RTI\DES 269

. er momento, supuso un intento de protección de unos derechos

acuerdos alcanmdos
60 oJ1 pn:ba n ser fortalecidos de confonnidad con los
que nece5re de 1978 en los denominados Pactos de la Moncloa. Por este m<>
en oetll~enco de derechos p~t~~ dos por la LPJDF en su artículo 1.2 (libertad
d\lO el e ión, reunión, asoc1ac10n, se~reto de las correspondencias, inviolabi,.
de e"1'rrdomicilio, etc.) fueron ampliados con posterioridad, utilii.ando la vía
üdad de·da en la Dispos1ición Final de dicha ley, que supone la posibilidad de
1-ablec1 te Decreto eg¡s . 1a~vo .
. se_ pudiesen ~corpo rar nuevos derechos al
es"" rnedian
que . de protección de la misma, mcorporac1ón que se produjo a través del
áJTlbito legislativo 342/1979. Será la Disposición Transitoria Segunda de la
º:Ctfa que finalme~~e incluya a todas las materias 3:1udidas en el artículo
L 2 CE en la prot~c10_n que ~tablece la Ley 62/1978, mcluyendo también a
53 · b'eción de conc1enc1a prevista en el artículo 30.2 CE.
Iao ~
Por tanto, una norma que surge con carácter puntual, se ha conver-
·a gracias a las modificaciones legislativas aludidas, en la norma tiva
~;~ a partir de la ~ual se art~c~a ~n procedi~ie?to de ampar o ordi~a-
·o es decir, sustanciado en la Junsd1cc1ón ordm ~a, basado en los pnn-
~~ios de preferencia Y sumariedad para la tute~a de los derechos .funda-
mentales recogidos en los artículos 14 a 29 y 30.2 ,CE. .
Este procedimiento preferente y sumario se caracte riza, tal y como se-
ñalan De Esteban y González-Trevijano, por ser alternativo, puesto que
cabe que el ciudadano pueda acogerse a alguna de las dos opciones: el re-
curso preferente y sumario o el ordinarío, aunque cada 'uno de ellos debe-
rán ser motivados de forma distinta (STC 89/1987).
La Ley 62/1978 establece tres tipos de garantías (penales, contencio-
sas-administrativas y civiles), las cuales presentan como características
comunes la reducción de plazos y la simplificación procedimental; .carac-
teres, éstos, que han llevado a Pérez Royo a calificar esta ley como la del
habeas corpus de los derechos fundamentales.

a) Garantías penales

Si bien el artículo 2.2 de la Ley 62/1978 remite al procedimiento que

para cada caso establece la LECrim, también prevé una reducción de pla-
zos de cinco días para la instrucción y calificación si es competente la Au-
diencia Provincial.
El artículo 3 LPJDF establece que, respecto a los delitos cometidos a
través de la imprenta, el grabado u otros medios de publicación sonoros o
fotográficos, difundidos por escrito, radio, televisión, cinematógrafo u
otros similares, los jueces pueden, una vez iniciado el procedimiento, pro-
ced~r al secuestro de la publicación o prohibición de su difusión, siendo
Posible presentar un recurso de apelación contra esa resolución en el
1 de cmco días.
Pazo
Si además, los delitos cometidos por los medios anteriormente descri-
tos, fueran tipificados como injurias o calumnias, basta la denuncia del
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
270
agraviado sin necesidad de acto previo de conci liació n para inicia 1
Pro.
o el perdó n del. ofend ido. tanto la acci~ne 1egaJ
edimi ento exting uiend
. . L
c , ncia establecerá en
como la pena que se impusiese. a propi a sente · · · estos
· d · 'ó
casos la cuant ía de la m emmz aci n por peIJmcios materiales y m0 raes 1
(art. 4 LPJDF). . . .
Los plazos para la trami tación y pronu nciam iento no superará
ca:o:~
ningún caso los cuare nta y cinco y sesen ta días, depen diend o de Jos

b) Garantías contencioso-administrativas

Si la sección prime ra de la Ley 62/1897 se referí a a las garantías pena-

-
les, la sección segunda recoge las que afecta n a los procedimientos conten
mejor
cioso-administrativos. Garan tías éstas, que config uran el conjunto
valorado de los que confo rman la menc ionad a ley. Y ello porqu e, en primer
Ja
lugar, el recurso cabe tanto contr a los actos administrativos como contra
simple vía de hecho. Pero, además, no se hace preceptiva la interposición
io
de recursos administrativos previos al proce dimie nto preferente y sumar
de
que nos ocupa, admitiéndose, igualmente, la posibilidad de suspensión
la efectividad del acto administrativo impug nado (art. 7 LPJDF).
Esto hace que en el camp o de lo contencioso se logre una verdadera
y
ón
rápida protección del individuo respe cto a los actos de la Administraci
os 14 a
que conculquen los derechos y libertades reconocidos en los artícul
29 y 30.2 CE.
i-
El aparta do 6. del artículo 7.º de la Ley 62/1978 establece un proced
0

del derech o
miento específico aplicable en los supue stos de vulneración
de reunión; procedimiento que viene comp letado en la LO 9/1983 , regula-
to-
dora del derecho de reunión. Dicho proce dimie nto faculta a los promo
plazo
res de una reunión o manifestación para prese ntar un recurso en un
ativa
de cuarenta y ocho horas para los casos en que la autori dad gubern
prohíba la celebración de una reuni ón o manifestación. El citado recurso
haya
deberá resolverse en un plazo de cinco días, una vez que el tribunal
convocado al Abogado del Estado, al Ministerio Fiscal y a los promotores,
sin que quepa interp oner un recurs o posterior.

e) Garantías civiles

La sección tercera de la Ley de Prote cción Jurisdiccional de los Dere-

t.a
chos Fundamentales de la Perso na regula las peculiaridades que preserdn
o l·
', de 1os derechos funda menta les objeto de este amparo
la ~ro teccwn
nano en el ámbito de lo civil.
e0 nforme a lo que determina la citada ley, la competencia para eono· 'ón
.
cer corresponde a los Juzgados de l.ª Instan cia y su ámbit o de actu~c1
s1ones
t · 'd
queda· res nngi O con carác ter residua] respecto a aquellas preten Es
no enmarcables en lo preceptuado en los artículos 2.º y 6.º de dicha ley.
 S
LOS DERECHOS y LIBERTADE 271
GAJW-lTÍA y SUSPENSIÓN DE
os aq ue llo s cas os en que no pro-
b sta nc iar án po r .la víadciv.il .tod . a.
. se su mi ms tra tiv
declf, , penal o co nte nc ios a-a
ceda la VJª
ho s lab ora les
tía jud ici al de cie rto s de rec
d) Garan
ad a ley de Pr ote cc ión Jurisdiccional de los Derech os
de la cit .
fu era ya 1 xto articulado de la Ley de Procedimiento
damentales ~e la Pe ~o na , e Te prevé
do me dia nte Re al De creto de 27 de abril de 1990
fun ral est ableci ad sindical re :
orna de pro tec ció n esp eci al aplicable al derecho de libert y
1:4b
ie~ to se caracteriza po r ser urgente
~~; en el artículo 28 CE . Es te pro
t
c~
e
dim
prev10 _de a~ si ón (art. 176
del RD ci-
m e~ do po r un ~ que
~a rio , co sus tan cia l en ·la carga de la prueba
end o un a va na c1 0n
tado) e introduci el pro-
e cas o,, sob re la pa rte de ~a nd ad ~ (~ . 178). El objeto de
recae, en est el artículo 180
la libertad smd1cal, sino que
ceso señalado no solo se refiere alec er qu e «las de ma nd as de tut
ela de los de-
RD lo am plí a al est a~
del citado la prohibición de
libertades públicas, incluida
más derechos fundamentales Y citen en el ámbito de las relaci
ones ju-
dis cri mi na tor io, qu e se sus
tratamiento ial, se tramita-
to del ord en jurisdiccional soc
ridicas atribuidas al co no cim ien ablecidas en este capítulo».
es est
rán conforme a las disposicion

B) El amparo constituciona
l
rec urr ir en
est ab lec en la po sib ilid ad de
Los artículos 53.2 y 161.1 CE n de los
el Tr ibu na l Co ns tit uc ion al pa ra log rar la pro tec ció
amparo ante en los artícu-
fun da me nta les y lib ert ad es pú bli ca s co nsa gra do s
derech os ulo 11,
nte s, co mp ren did os en la Se cci ón pri me ra del Capít
los 14 y siguie de concien-
de la Co nst itu ció n, jun to co n el de rec ho a la ob jec ión ro-
Título I
el art ícu lo 30 .2 de dic ho cu erp o normativo. En desar
cia reconocido en de octubre,
dis pu est o en aq ue llo s pre ce pto s, la LO 2/1979, de 3
llo de lo ete n-
l Co ns tit uc ion al (LO TC ), est ab lec ien do su s co mp
regula el Tribuna am pa ro.
co no cim ien to del rec urs o de
cias, entre las qu e de sta ca el pa ra la compren-
o án im o qu e el de fij ar un a serie de ideas básicas
. Sin otr ro an te el
ció n de los de rec ho s fun da me nta les qu e el am pa
sión de la pro tec io de los actos
Co nst itu cio na l sup on e, va mo s a en tra r en el estud
Tribun al o. Lo
así co mo de la leg itim aci ón activa y pasiva del mism
que se protegen, iones al tra tar
em pece pa ra est ud iar má s ex ha ust iva me nte estas cuest
que no
na mi en to del Alto Tribunal.
sobre la organización y fun cio
· o ma ter ial de l rec urs o
a) Ob~et
el ob jet o del re-
mi na el ám bit o ma ter ial ,
El artículo 41 LOTC de ter CE. Di-
ro de sa rro lla nd o lo dis pu est o en el art ícu lo 53.2l
churso de am pa ' me nta es reco-
enoo.ºb·~eto rec ae rá so br e los de rec ho s y lib ert ad es fun da
y 30 .2 CE.
cidos en los art ícu los 14 a 29
 DERECHO CONSTITUCIONAL
LECCIONEs DE
272
b) Actos recunibles en amparo
Con carácter general, podemos establecer que puede recurrirse en
cisión sin valor de ley que conculque los derech arn.
to o de t t d os y 1·
Paro todo ac ntes delimitados y que provengan an_ o e1 poder e·e . ¡.
be.rtadles ·ª1 f (en los ámbitos central y autonómico) o judicial J cuttvo
como egids ª ivo n-alar que son actos recurribles en amparo· ·
Así po emos se ·
a') «Las decisiones o actos sin valor de ley ema~ado_s de las Cortes o
de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas_ legislativas de las CCAA
órganos» que infrinjan los derechos Y libertades fundamenta}
o de sus I
. . . . t d' . es
. t de este recurso. Se permite in1c1ar es e proce im1ento dentro d 1
0 b~e O · · 'ó n d e1 carác t er fi rme de la decisión
tres meses siguientes a la a d qms1c1 e oso
acto objeto de recurso (art. 42 LO~C)_ . ,
b') «Las disposiciones, actos Jundicos o via de. hecho del Gobiemo
de sus autoridades o funcionarios, o de los órganos ejecutivos colegiados d~
las CCAA O de sus autoridades, funcionarios o agentes». Se exige haber con-
cluido la vía previa y el plazo de interposición del recurso ·es el de veinte
días después de la resolución recaída en la citada vía previa (art. 43 LOTC)
e') «Las violaciones de los derechos y libertades susceptibles de am-
paro constitucional que tuvieran su origen inmediato y directo en un acto
u omisión de un órgano judicial podrán dar lugar a este recurso siempre
que se cumplan los requisitos siguientes:
» 1. Que se hayan agotado todos los recursos utilizables dentro de la
vía judicial.
»2. Que la violación del derecho o libertad sea imputable de modo inme-
diato y directo a una acción u omisión del órgano judicial con independencia
de los hechos que dieron lugar al proceso en que aquéllas se produjeron acerca
de los que en ningún caso entrará a conocer el Tribunal Constitucional.
»3. Que se haya invocado formalmente en el proceso el derecho
constitucional vulnerado, tan pronto como, una vez conocida la violación,
hubiere lugar para ello».
El plazo para la interposjción del recurso de amparo es de veinte dí_as
ª partrr de la notificación de la resolución recaída en el proceso judicial
(art. 44 LOTC)
d') El artículo 45 LOTC establecía el régimen aplicable al amp~ro
por vulneración del derecho a la objeción de. conciencia establecida
en el artículo 30 2 CE o· h , . · · 1 LO 8/1984,
reguladora de la· b' . 'óicdo regu~en ~e derog_ado_ p~r a tual su·
one O Jeci n e conc1enc1a. El proced1m1ento ac . se
P t iuce una_ vez se haya denegado la solicitud que ha de reahzar 1
an e e onseJo Nacional de Objeción de Conciencia se interpone, e
recurso de amp d' . ' brien·
dose así , aro or inano establecido en la Ley 62/197 8, ª ue
1
se estable:t~ de tmparo a~te el Tribunal Constitucion~l., pa~a lod~ la
resoluci'ó · d? Pazo de veinte días a partir de la nouficación
n JU 1cial. ·
 GARANTÍA Y SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS
Y LIBERTADES 273
e) Legitimación activa

El artículo 46.1 L?TC establece la legitimación activa

d amparo recogidos en los artículos 4 2 y 45 LOTC para los proce-
sº\1:tivo y supuesto_s de objeción de conciencia), esta~~ctot ~e~ poder
Jegt ello la persona directament e afectada, el Defensor del o egitimad~s
P~rio fiscal y toda persona natural O jurídica que invo Pue~lo, el Mi-
01s ·d d t f que un mterés le
gítimO, consil ~ran éo ~ es, ~s e ect_os ~ue en caso de necesidad de vía judi-
·a1 previa, e mter s egitimo comcide con el de los • t personados-
ci arte en el procedimien to SUJe os
como P ·

d) Legitimación pasiva

El artículo 48 LOTC1 en relación con los artículos 1o y 11 de la misma

·
l • .
norma estab ece que e .conocimien~o d~ los recursos de amparo corres-
ponde a las Sal~s del Tnbun~ Constitucional, excepción hecha de la posi-
bilidad reconocida en el articulo 13 LOTC, precepto confonne al cual la
cuestión se someterá a la decisión del Pleno cuando una Sala considere
necesario apartarse en cualquier punto de la doctrina constitucional pre-
cedente sentada por el Tribunal.
La decisión sobre la admisibilidad o no del recurso corresponderá a
las Secciones, según dispone el artículo 50 LOTC.

5. GARANTfAs EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL: NACIONES UNIDAS,

CONSEJO DE EUROPA Y UNIÓN EUROPEA

En el estudio de la protección internacional de los derechos funda-

mentales debemos diferenciar un triple marco de relaciones.
Así, en las Naciones Unidas no se puede decir que exista una protec-
ción judicial de los derechos fundamentales, ya que éstos son tutelados a
través de los Informes que emiten la Comisión de Derechos Humanos o
Comités creados ad hoc en los que se recoge la conculcación por ciertos
países de estos derechos.
Como consecuencia de la aplicación del principio de no injerencia en
los asuntos internos establecido en el artículo 2, apartado 7 .º, de la Carta
de las Nacione~ Unidas lo cierto es que en la mayoría de las ocasiones
esos informes suelen te~er únicamente efectos propagandísticos sin que
supongan una sanción de relevancia para el Estado violador de los dere-
chos humanos.
En segundo lugar y dentro del marco del Consejo de ~~ropa n?s en-
contramos con que en 1950, un año después de su creac1on, se d1c~a el
Convenio de Roma de Protección de los Derechos Hum~nos .. En die?º
convenio se positivizan una selie de derechos que ya habian sido previa-
mente reconocidos en la Declaración de Derechos Humanos de la ONU en
r
274 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

1948, y sobre los que se establecen una serie de medidas garantistas de

e_
rácter judicial. La legitimación activa de est~s procedimientos se predi
~
tanto de los países miembros como de los cmda danos de los mismo
s. Si
son estos últimos los que plantean direct amen te la demanda, la Comis
ión
de Derechos Humanos conoce de la admisión o no del recurso, traslad
án-
dola, si lo estima conveniente, al conocimiento del Tribunal. En el caso
de
que la dema nda la interponga un Estado, no corresponde a la Comis
ión
conocer sobre su admisión, siendo remitida directamente al Tribunal.
Tal y como recuerda la SIC 51/1985, antes de proce der a la actuación
ante el Tribunal de Derechos Humanos se requiere el agotamiento
de la
vía judicial previa que en Españ a viene dada por el recurso de ampar
o,
tanto ordin ario como constitucional.
Por último, en el seno de la Unión Europ ea debemos desta car como
el
Tribu nal de Justic ia, debid o al carác ter esenc ialme nte económico
de
aquélla, no ha hecho hincapié en la protección de derechos fundamenta
-
les, si bien es cierto que ha desarrollado las libertades de circulación
y es-
tablecimiento en el ámbito comumitario.

II. SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES

1. INTRODUCCIÓN

El Capítulo V, Título I, del texto constitucional vigente recoge los casos

de suspensión de derechos, haciendo referencia en los dos apartados
del
único precepto que compone dicho capítulo, a dos situaciones justificado-
ras de la suspensión muy distintas:

1.º En el primero de los supuestos la suspensión de derechos devien

e
por la existencia de situaciones de anormalidad que imposibilitan el
man-
tenimiento del orden.
2.º En el segundo caso permite la suspensión individual de garantías para
la consecución de una lucha más eficaz contra el fenómeno del terrorismo.

Esta referencia a la suspensión de derechos se sitúa, siguiendo una ló-

gica sistemática, en el último de los preceptos del Título I, dedicado al
tudio de los derechos. es-

2. ESTADOS DE ALARMA, EXCEPCIÓN Y SITIO

A) Antecedentes

A partir de la Constitución de 1837 encontramos previsiones de suspen

-
sión de derechos en todos los textos constitucionales hasta la actualidad.
 S DER ECH OS Y LIB ERT ADE S 275
GAR,ANTÍA y SUS PEN SIÓ N DE LO

es de 183 7 y 184 5 pue den ser

nte la vig enc ia de las con sti ~c ion
ona dos con la lib ert ad y seg uri dad
pur a sin efe cto los der ~c~ os r~l ~c1 d del dom icil io.
dejado~ .d O así com o la 1nv iol abi bda
e el cat álo go de der ech os que
del illdif ~o~ stit uci ón de 186 9, al am pli ars tam bié n la de aqu éllo s que
a, se am plí a
con ª nst itu cio nal con sagArab ' d· h · ·ión de sus pen sió n tien e po r
vis
e1te,cto coued ar en sus pen so. s1, 1c a pre
to con los der ech os ant eri ore s, los de lib ert ad de exp res ión ,
pu~den !n
obJeto, J . 'ó .
.60 y asoc1ac1 ~ - la pos ibi -
re ~ la con stit uc1 ón -re pu bh can a de 193 1 se rec oge , tam bié n,
pen der el der ech o a la _si n~i cac ión , qu e apa rec erá rec ono cid o
·dadº;e sus al.
li rim era vez en est e tex to con st1 tuc 1on
parP

B) Régi,men pos itiv o vig ent e

ma con stit uci ona l vig ent e, sig uie ndo la tra dic ión del con stit u-
La nor
nal ism o his tór ico , ha pre vis to qu e pa ra det erm ina dos sup ues tos sea
cio re-
ech os que el te_x to con stit uci ona l
posible sus pen der alg uno s de los der
coge. vé la sus pen sió n de los sig uie nte s
El artí cul o 55 de la Co nst itu ció n pre
derechos:
.
os rec ono cid os en el art ícu lo 1 7 en rel aci ón a la lib ert ad y seg uri dad
-L
icil io, con ten ido en el art ícu lo 18. 2
-D ere cho a la inv iol abi lid ad del dom
ere cho al sec ret o de las com uni cac ion es, rec ogi do en el art ícu lo
-D
18.3.
cho s a la ele cci ón de res ide nci a y a la lib ert ad de cir cul aci ón
-D ere aña ,
a ent rar y sal ir lib rem ent e de Esp
por el ter rito rio nac ion al, así com o
reconocidos en el art ícu lo 19.
ión e inf orm aci ón a qu e alu den los
-D ere cho a las lib ert ade s de exp res o a la gar ant ía que sup on e la
y b) del art ícu lo 20. 1, así com
apartados a) a-
hib ició n de aco rda r el sec ues tro de los dis tin tos me dio s de inf orm
pro
ción que se int egr a el pár raf o 5.º
de ese mi sm o art ícu lo.
en el art ícu lo 21.
-D ere cho de reu nió n, com pre nd ido
pla el art ícu lo 28. 2
-D ere cho a la hue lga qu e con tem
cho a ado pta r me did as de con flic to col ect ivo rec ono cid o en el
-D ere
artículo 37. 2.
der se en los sup ues tos en qu e se
Los cita dos der ech os po drá n sus pen
:c~:
:
rde la dec lar aci ón de los est ado s de exc epc ión o siti o. De bem
iza r que los der ech os a qu e alu de el pár raf o 3.º del art ícu lo 17 úni
os pu n-
ca-
de
vir tud de la dec lar aci ón del est ado
si~0nte pod rán ser sus pen did os en
• Y_no del de exc epc ión
. e
~ed ic_h os est ado s, exc epc ión y siti o, así com o al est ado de ala rm a hac -
refe o a un a Ley Or gán ica la reg ula
nci a el art ícu Jo 116 CE , rem itie nd
 276 LECCIONES DE DE RECHO CONSTITUCIONAL

ción de los mi.smos, JU . nto co n las competencias y lim

itaciones qu
dichos casos corresponde. e Para
EllO no ob s ta, Pa ra q ue dic ho pre ce . .
pto co ns titu cio na l marque e·
límit respecto a la declaración de los est ados d al
. Aesí art ícu lo e arm a, excepciónIery t08.
no. s, e1 116 CE establece, co n un cla ro ca rác ter
garantista si-
sus apartados S.º Y6.º: , en
l.º La prohibición de disolver
el Congreso ~i en tra s estén dec
algunO de los citados estados, qu ed an do au tom áti ca me nte larados
Cámaras si no estuvieren en pe no 'dd . convocadas
o e s~sion ~s. 1as
En los casos en que el Co n~ es .
o hu ?ie re s~do disuel~o o hubie
rado su mandato, la Constitució ra expi-
n preve qu e si se pro du jer e alg
situaciones que da n lugar a ~u un a de las
alquiera de_ dicho_s, estados, las
cias del Congreso ser án asumida competen-
s po r su Di pu tac ion Permanente.
2.º El funcionamiento de las Cá
maras, así co mo el de los demás
res del Estado no po drá n interrum pode.
pirse du ran te la vigencia de estos
3.º La declaración de los estad estados.
os de ala rm a, excepción y sitio
dificarán el principio de responsa nomo-
bilidad del Gobierno y sus agente
nocido en la Constitución y en las s reco-
leyes.
La remisión constitucional a la
que aludíamos ha tenido su reflejo
LO 4/1981, de 1 de junio, regula en la
dora de los estados de alarma,
sitio (LOEAES). exc epción y
La de cla rac ión de dic ho s est ad
os pro ce de rá, co nfo rm e a lo
mencionada no rm a establece, cu que la
an do cir cu ns tan cia s extraordina
cieren imposible el ma nte nim ien rias hi-
to de la no rm ali da d me dia nte
res ordinarios de las autoridade los pode-
s co mp ete nte s (art. 1 LOEAES
La citada LO en su artículo 2 exi ).
ge que, en ara s de log rar un a
garantía del principio de seguri mayor
dad jur ídi ca , dic ha declaración
sea
cada de inmediato en el Boletín
Oficial del Estado y difundida oblig publi-
mente po r todos los medios de atoria-
co mu nic ac ión pú bli co s y po r los
que se determinen. La en tra da en privados
vigor de la cit ad a declaración
cirá desde el ins tan te mi sm o de se produ-
su pu bli ca ció n en aquél. Serán
mente,. de difusión obligatoria las , igual-
disposiciones qu e la au tor ida d
tente dicte durante la vigencia de compe-
ca da un o de dic ho s estados.
1:a Ley O_rgánica reguladora de los est
ados de ala rm a, excepción y sitio
ha VISto .º?ligada a seguir las pa uta se
s que ma rca la Constitución res
las ':° c ?nes ~ue deben observa
nd i 1 pe~to ª
rse pa ra la declaración y mante
~: ~c~ si~~ciones de ~xcepció nim lento
n. Te
gimen Jundico establecido pa ra ca niendo esto en cuenta, po de ~o s ver el
da un a de las siguientes situacion
es:
a) Estado de ala rm a

de rro~ed~ la declaración del est

ado de ala rm a cu an do se produ
as siguientes alteraciones graves zca alguna
de la no rm ali da d (art. 4 LOEAES
):
 ECH OS y LIBE RTA DES
GA}ll\NTÍA y SUS PEN SIÓ N DE LOS DER 277

fes cala mid ade s ob des gra cias púb lica s , tale s e om o terre•
catás trO ' . d" e
acc iden tes d e gra n
a') dac ion es, 1nc en 10s ur ano s y 1or esta les O
¡nu n
rootOS , d ias y situ acio nes de con tarru. na-
..... agnitU ·. .5 san itar ias, tale s com o epi dem
w b') cos1
cióO ,gra fa;a iiza ción de serv icio s púb lico
s ese ncia les par a la com uni dad
e) . nsta ncia s que la ley esta blec e.
duc tos de prim era nec e-
en~ c~~ aci one s de des aba stec imi ent o de pro
sidad.
aco rda do en Con sejo de
En estos caso s el Gob iern o, med ian te Dec reto Dec reto se dete rmi nará :
el
MiOistrOS, pue de dec lara r el esta do de alar ma. En

1.º El ámb ito te~ to~ al al que afec te.

<;:uando afec te exc lusi vam ente
dad Aut óno ma, el Pre side nte
a todo O par te del tem ~º: 1º de una C?m un1 dec lara ció n del esta do de
la
de la mis ma pod rá soh c1t ar del Go bie rno
alarma (art . 5 LO EA ES) .
2.º El plaz o de dur ació n, que ser á com
o máx imo de 15 días , pud ién-
un Con gres o de los Dip utad os,
dose pro rrog ar con aut oriz ació n exp resa de
y las con dici one s vige ntes du-
que en este cas o pod rá esta ble cer el alca nce
rante la pró rrog a (art . 6 LO EA ES) .
dec lara ción . En este sen tido
3.º Los efec tos que hay a de pro duc ir la
podrán aco rda rse las me did as sigu ien
tes (art s. 11 y 12 LOE AES ):

-Lim itar la circ ula ció n o per ma nen cia

de per son as o veh ícul os en ho-
ras y luga res det erm ina dos o con dic ion
arla s al cum plim ient o de cier tos
requisitos.
de bien es e imp one r pre s-
-Pr act ica r req uisa s tem por ales de tod o tipo
taciones per son ales obl iga tori as. ustr ias, fáb rica s, tall eres ,
-In terv eni r y ocu par tran sito riam ent e ind
leza , con exc epc ión de dom ici-
~xplotaciones o loca les de cua lqu ier nat ura
iste rios inte resa dos .
lios privados, dan do cue nta de ello a los min
-Lim itar o rac ion ar el uso de serv icio
s o el con sum o de artí culo s de
Primera nec esid ad.
gur ar el aba stec imi ento de
-Im par tir las órd ene s nec esa rias par a ase
1
os centros de pro duc ció n en situ acio nes
de des aba stec imi ento de pro duc -
tos de ·
Pnm era nec esid ad. gra cias púb lica s,
:-E n los sup ues tos de catá stro fes, cala mid ade s o 1des d"d que pre-
Ob
· ·
vé Ien de cns is san itar ias, pod rán ade
má s ado pta rse as me 1 as
1 eda des infe ccio sas, en mat eria
den ~!1 °nn as par a la luc ha con tra enf erm
re ~n.cendi_?s ~or esta les ..
~eE~o amb ient e, en ma teri a de a~ as y sob 1c1os pub hco s ese nci ales
Par 1 los sup ues tos de par aliz aci ón
de serv
la ley esta blec e y en los cas os
de ~ ª c~m uni dad en las circ uns tan cias que pnm· era
"d d
nec esi a ,,
s1tu ac10 d e des aba stec imi ent o de pro duc tos de . .
el e b iern
' nes dr
o .o po á aco rda r la inte rve nci ón
de emp resa s o serv1c1os, as1
~.
1
<
278 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

como la movilización de su personal, con el fin de asegurar su fu ,

miento, siendo de aplicación al personal movilizado la normativ nciona.
movi·u zac1'6 n. a sobre.

Declarado este estado se deberá dar cuenta inmediata al Cong

los Diputados, suministrándole la información que le sea requerid:e(so de
LOEAES). art. 8
La autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de é t
Presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afee! e, el
clusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad Autón e ex.
en cuyo caso podrá requerir la colaboración de los Cuerpos y Fuerz:~a,
Seguridad del Estado. e
Todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territon
afectado por la declaración, los integrantes de los Cuerpos de Policía de l~
Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales y los demás fun-
cionarios y trabajadores al servicio de las mismas quedarán bajo las órde-
nes directas de la autoridad competente en cuanto sea necesario para la
protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios
extraordinarios por su duración o por su naturaleza (art. 9 LOEAES).
En caso de incumplimiento o resistencia a las órdenes de la Autoridad se
prevé la imposición de las sanciones que correspondan (art. 10 LOEAES).

b) Estado de excepción

Conforme a lo que dispone el artículo 13 de la citada ley procede la de-

claración del estado de excepción cuando el libre ejercicio de los derechos
y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las institu-
ciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comu-
nidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan grave-
mente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera
insuficiente para restablecerlo y mantenerlo.
En este caso, la Constitución exige la intervención del Congreso de los
Diputados, de forma que el estado de excepción será declarado por el Go-
bierno mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, pero deberá
contar con la previa autorización del Congreso, requisito éste, que no era
necesario para la declaración del estado de alarma.
Los trámites seguidos son los siguientes:
a') El Gobierno remite al Congreso de los Diputados una solicitud de
autorización que deberá contener los siguientes extremos:
l.º Determinación de los efectos del estado de excepción, con men-
ción expresa de los derechos cuya suspensión se solicita. Los derec?os
que se suspendan no podrán ser distintos a aquellos a los que la Consutu-
ción alude en su artículo 55 a los que ya hemos hecho referencia.
2.º Relación de las medidas a adoptar referidas a los derechos cuya
suspensión específicamente se solicita.
 LOS DERECHOS y
LIBERTADES 27 9
SU SP EN SI ÓN DE
GAJl.ANT1A y
r d
al de l es ta do de ex ce pc ió n, as í co m o du ac16 n el
. te rr ito ri a dí as .
t
0
po dr á ex ce de r de tr ei nt. . .
º A
3. oe no
rn bt
. d 1 s~ nc io ne s pe cu m an as qu e la au to ri da d
ª e as s co nt ra -
ff1 4.º ~:a
¡sJ'Jlº' q antfa m áx í~
es té au to nz ad
gi1be¡11~~ di sp os ic io
ne s qu
a
e
p~
di
ra
ct e
un
du
po
ra
ne r, en su ca so , a qu ie ne
nt e el es ta do de exce
pción.

. , tal Y
veogaO ip ut a~ os de ba te _I~ so~icitud y la ad op ta
~ D a
, El Congre~o de lo in tr od uc ie nd o m od if ic ac io ne s a la m is m ·
'do so lic ita da o b te ni"do 1a au to ri za ci ón , de cl ar a el
b) I G b · h a o
ha si
coJTI? Una vez qu e
e ? ie rn o
da do en C on se jo de M in is tr os
ed ia nt e D ec re to ac or
e) d ex ce pc)ió n, m . .
es
wdo e EA ES .
14 10 . ,
e el G ob ie rn o so lic ite al C on gr es o Ia m o-
e qu
(art ·tada ley or gá
ni ca pr ev
m ed id as di st in ta s, en cu yo ca so se se-
ad op ta nd o
. La ~~n del D ec re to ,
ta do
es ta bl ec id o pa ra la de cl ar ac ió n de l es
im ie nt o
~c;1c\ mismo pr oc ed qu e he m os de sc ri to .
guint :p ci ón en lo s té
d
rm in os . ti. er an as ci. rc un st an ci as qu e di er on lu -
1
de ex: c e pe rs is lic ita r
para el su pu es to e qu do de ex ce pc ió n, el G ob ie rn o po dr á so r
a la de cl ar ac ió n de l
es ta
ór ro ga de aq ué l, qu e no po dr á ex ce de
ut ad os la pr
!rcongreso de lo s D ip
LOEAES).
de tre in ta dí as (a rt . 15

e) Estado de si tio
ta do de si tio , co nf or m e a lo di sp ue st o
ió n de l es en ac e
Procederá la de cl ar ac ci on ad a ley, cu an do se pr od uz ca o am
en el artículo 32 de la
m en
de fu er za co nt ra la so be ra ní a o in de -
ec ci ón o ac to el or de na m ie nt o co ns
ti-
producirse un a in su rr id ad te rr ito ri al , o
su in te gr
pendencia de E sp añ a, as í
tucional. de si tio la C on st itu ci ón re qu ie re qu e
de l es ta do a pr o-
Para la de cl ar ac ió n
so lu ta de l C on gr es o de lo s D ip ut ad os
ía ab
se acuerde po r m ay or
al ,
puesta del G ob ie rn o. o el qu e de te rm in e su ám bi to te rr ito ri
C on gr es
E~ ,este ca so se rá el
s. pr e-
duracion Y co nd ic io ne si ti o po dr á au to ri za r, ad em ás de lo
es ta do de su sp en si ón te m po ra
l de
. La declaración de l a y ex ce pc ió n, la
de al ar m o 17.3.
:t o para_lo~ es ta do s ni do qu e se re co no ce n en el ar tíc ul -
faranttas Ju rí di ca s de
l de te
tu ra le za m ili ta r. Po r ello, la no rm a re
ar a na nt e la
gu1aJte de re ch o tie ne un a cl a, ex ce pc ió n y si tio pr ev é qu e du ra
s de al ar m de,s ex-
vi ~ra de lo s es ta do as um a un a se ri e de fa cu lta si, co-
tr!~1~ª d~I es ta do de si tio
rre r IIlaJias, cob"m o di re ct
el
or de
G ob
la
ie
po
rn o
ar la au to n
de fe ns a.
lít ic a m il it ar y de la "d d 11 ·1·
a m ta r qu
A
e,
G te su pu es to de si gn d 1 rn ·to -
sponde. al 0 ie rn o en es
baJ·o id as qu e pr oc e an en e te
· - n, ha ya de ej ec ut ar la s m ed
su di rec cw
ria a re fi er a (a rt . 33 LOEAES). e
Laque el es ta do de si tio se
rá n en el ej er ci ci o de la s fa cu lta de s qu
no ha au to ~d ad es ci
vi le s co nt in ua r, de bi en do aq·ué lla fa
ci lit ar
A ut or id ad m ili ta 1· '
as a la l 1 co m o
a la /ª n s!dodco nf·¡·er id in fo rm ac io ne s qu e és ta e so 1c1te, as
/'\Ulond ª m1 1t ar la s
r
LECCIONES DE DEREC HO CONST ITUCIO NAL
280
. • s referentes al orden públic o lleguen a su conocirn·
cuantas no t1c1a. tento
(art 36 LOEAES).
. 1 u· ·
Responden, i·gualmente ' a esa. natura eza
d
m 1tar propia del estad
. .
sino 1os prece ptos de la ley orgám ca regu a ora de d.1ch o estado en o de
1
que se
determina:
') Q e la Autoridad milita r podrá tomar determ inadas medida
ª u cimiento de las cond.1c10ne
·
orden al estable s d e1 es ta d o de sitio
· · a las sque
en
deberá dar publicidad.
b') Que el Congreso de los Diput~dos podrá ~et~rr~inar los delitos
que durante su vigencia quedan sometidos a la Junsd1cc16n Militar (arts.
34 y 35 LOEAES).

3. SUSPENSIÓN INDMD UAL DE DERECHOS

A) Antecedentes
La suspensión individual de derechos, tal Y como se consagra en nues-
tra vigente Constitución, no encue ntra antecedentes en el derecho histó-
rico español.
Lo que justifica este instituto es la necesidad de reforz ar los mecanis-
mos del Estad o frente a amen azas de sector es políti cos adversos al
mismo.

B) Régimen positivo vigente

La suspe nsión indivi dual de derec hos apare ce previs ta en el párrafo

2.º del artícu lo 55 CE. Dicho prece pto habili ta al legisl ador para que, a
través de una ley orgán ica, pueda proce der a la suspe nsión de ciertos
derechos para perso nas determ inada s en relaci ón con las investigacio-
nes corres pondi entes a la actuac ión de banda s armad as o elementos
terroristas.
En este caso, a diferencia de lo que ocurre en las declaración de los es-
~1os de alarma, excepción o sitio, no es neces ario que exista una sit~~-
cion de emergencia pero, sin embar go, sí es exigible que dicha suspension
tenga por objeto facilitar el que se lleven a cabo las investigaciones a que
la Constitución alude.
Los derechos que para estos supue stos puede n suspe nderse son:

. a) El reconocido en el artículo 17 .2 en el que se regula el plazo_~~-

XlITio de duración de la detenc ión preventiva. Lo que supon e la posibib·
dad de prorro gar este plazo de setent a y dos horas duran te otras cuarenW
y ocho.
 GAJlANTfA Y SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS y
LIBERTADES
281
Los estable cidos en los párraf os 2.º y 3 º del í
b) . labilidad del domic ilio y el secret o de ias c art c~Io 18 referentes
inVIO . , al · h . . omumcaciones.
aIa Constituc1on tiemp o que ab1hta al legislad
1:8d aludido establ ece una serie de garant ías y lím1.~r ~ara actuar en el
entl o es.
5
') Le exige la determ inació n de la forma y lo s casos en los qu
ad proceder 1a suspen s10n. •, e
pueb')a Establece que la suspe nsión habrá de realizarse d e forma md1vi- . ..
· m 'ó · d' ·
· t ervenc1 n JU 1c1al que en este caso d b
con la neces ana • e e ser en-
dual, . 'ó
sucesi va y no previa y el adecuado contro1par-
da como mterve nc1 n
tendi f 'd b, .
lamentario re en o as1cam ente a 1a obliga ción de comparecencia del
Gobierno ante el _Parlam ento. . . ., . .
e') Dete~mma qu~ la utilizac1?n. mJustificada o abusiva de las facul-
tades recon~;1das en dicha ley or?am ca produ cirá responsabilidad penal
como violac1on de ~os derech os y liberta des reconocidos por las leyes.
A partir de lo dispue sto en el precep to consti tucion al analizado se de-
sarrollará la denom inada «legis lación antiter rorista ». Dicha legislación se
compone de dos leyes orgán icas de 25 de mayo de 1988 (la LO 3/1988, de
reforma del CP y la LO 4/1988, de reform a de la LECrim), a través de las
cuales se introd ucen modif icacio nes en distint os textos legales al objeto
de lograr una soluci ón eficaz en la lucha contra el terrorismo.

REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA
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nal REMPs, P.: Tnbunal Constitucional y Poder Judrcra l,
~ es, Madrid, 1985. . líticos» Revista de la Fa-
-,VGENA Y COROMlNA M · «Defensor del Pueblo Y partido s po '
' .. . 994 ·
cu tad de 1
-EJ D f. Derecho, Universidad Complutense, nº. 82, ·
1
Congreso de los Diputa-
d e ensor del Pueblo y sus relaciones con las Cortes Genera es,
os, Madrid, en prensa.
r
'11¡

LECCIÓN XII

ORGANIZACIÓN TERRIJ'ORIAL DE L ESTADO

ESPANOL

SUMARIO: I. Organi:zación tenito rial del Estado: las Comu

nidades Autónomas: 1. Plantea-
Signif icado d_el Estad ~ a~t~nómico: Caracte-
miento general. Breve referencia histórica. 2.
rísticas. II. Principios informantes del Estado autonó mico: 1. Pnnc1p10 de constitucio-
4. Princi pio de solidaridad.
nalidad. 2. Principio de autono mía. 3. Princi pio de igualdad.
7. Principio de interdicción
S. Principio de equilibrio. 6. Principio de suficiencia financiera.
aleza Y tipología de las Co-
de federali:zación de las Comunidades Autónomas. III. Natur
de las Comunidades Autóno-
munid ades Autónomas: l. Concepto y naturaleza. 2. Tipología
le:za jurídica. 2. Los estatu-
mas. IV. Los Estatutos de Autonomía: 1. Significado y natura
estatutario. 4. Reforma de
tos de Autonomía en el sistema general de fuentes. 3. Contenido
La referencia constitucional
los Estatutos. V. Organi:zación institucional autonómica: 1.
o. 2. Las instituciones en
y la plasmación en sede autonómica del gobierno parlam entari
s: 1. Plante amien to y carácteres.
partic ular. VI. Régimen de distribución de competencia
Límite s: Princi pios y leyes de armoniza-
2. La distribución materi al de competencias. 3.
las Comu nidade s Autón omas: 1. Controles ordi-
ción. VII. El control de la actividad de
les extrao rdinar ios. REFER ENCIA BIBIJOGRÁFICA.
narios . 2. Controles especiales. 3. Contro

l. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO:

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. PLANTEAMIENTO GENERAL. BREV E REFERENCIA HISTÓRICA

crático
Uno de los fundamentos en que se asienta el Estad o social y demo
do princ ipio de
de Derecho concebido en la vigente CE (art. 1.1), es el llama
ran la Na-
auton onúa territorial de las nacionalidades y regiones que integ
ción española (art. 2 y Título VID).
Derecho
Tal principio constituye, ciertamente, un hito en la historia del
de España a
público español, pues si bien al fraguarse como unida d el Reino
sos reinos
fines del siglo XV se hizo a parti r del reconocimiento de sus diver
ellos aparecía
interiores (Castilla, Aragón y Navarra), en el que cada uno de
cas (dere-
dotado de sus peculiaridades organizativas (instituciones) y jurídi
tía borbó nica a España
cho propio), es lo cierto que con la llegada de la dinas
a Planta de
a principios del siglo XVIII se instaura, con los Decretos de Nuev
rolla a costa
Felipe V, un modelo de organización centralizada que se desar
expandién-
de los territorios vencidos en la guerr a de Sucesión (1700-1714),
lano.
dose en ellos las instituciones y en gran medi da el derec ho castel
n política
El_ coi:15titucionalismo ~ecimonónico verte brará la organizació
os unidad
de
y temto ~al ~e la Mona rqwa sobre los inderogables presupuest
da que se
y centralización del Estado, que serán tanto más intensos a medi
[282]
 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE,
L l!STADo EsPA~o
·quidando las instit ucion es forales ( .
.~n lI L 283
V3J-78) Esta 1arga h'iston.a ele centr alismpeno do que discurre
d
a tS ti~ciones repub lican as de 1873 y 193f ~ólo _se verá alter aJ:d
co~s se llegó a promulgar, era de corte fed~ Pnme ra de ellas, e 1839
ª. ';'r.
la_s
qUle:iecer un tertiu m genus entre el Esta do: Y ~-o n la segunda
:in~1 s1-
e:s:o bajo una fórm ula que en la terminologí ~o-c entra lista
bs .:.inó Estado integ ral o regio nal en cu a !~P~ blicis ta de lael fed:nta
Y
denou...-. (hi ó . ) d 6-,. __ra-
tónornas st neas entro del marc , yo cuub1to . . }'V\4 se
o estatal se crearán regiones
~. esas regiones, de sus correspondientes estat i~n la posibilidad de do-
eorno es gener alme nte cono cido sólo se lle os de autonomía.
f
rra civil (1936-1939) el Estat uto de Catal uña 16 ª jrob ar antes de la gue-
1932) y, ya iniciada la conti enda , el del País V ey (~ 15 de septie
mbre de
¡936); el de Galic iano llegó a ser sometido a las~i rte Yhde_ 6 de ~tub
si:vaJilente aprob ado en refer éndu m regional. re de
s, abiendo sido exclu-
Obvio es decir lo, el régim en autor itario inst d ·
franco (1939-1975) prosc ribió cualq uier atisb o daurla º1por
· al p el general
claro está, e1 reg10 n . ero una vez extinguido esee Pé ura .
ismo inclu'1d0
' ,
previo al recon ocim iento const itucio nal del principi~ gdiemaeunt Y
co~o pas?
ton'al se d"ictó e1 RD -Ley 41/1 977, de 29 de septiembre por lonomta tem-
·
bleció provi· sion
· alm 1 G
ente a enera lidad de Cataluña •comoe que se resta-
· d"
una concepción ivers a d e l Estad o español. , paso previo •
a

2. SIGNIFICADO DEL ESTADO AUTONÓMICO: CARACTERíSTICAS

La Constitución de 1978 recon oce, en efecto, el pluralismo

territorial o
la autonomía territ orial romp iendo la larga tradic ión decim
onónica de
monarquías centr alista s. Este gran principio, llamado por algun
os autores
(Santamaría Pasto r) como «cláu sula del Estad o autonómico
» o de «es-
tado compuesto» (Arag ón Reye s) o simp leme nte «Estado de
las Autono-
mías» , se mani fiesta en dos grand es vertientes. Por un lado, recon
ocién-
dose la perso nalid ad jurid ico-p úblic a de las Comunidades Autón
omas,
las que se les atrib uye un marc o propi o orgánico-institucional Y un sis-a
tema competencia} abier to; y por otro, la Constitución garan
tiza la a~t?-
norrua plena de los entes local es (provincias y municipios) para
la _gest~ºn
de sus respectivos inter eses, queb rándo se el contr ol Y la Subo
rdinación
que estas entid ades tenía n ante la Administración del ES t ªdo.
,
Esta opción auton ómic a representa, a juicio de García de E~tema, e~ ma-
yor reto con el que se ha encon trado Espa ña desde el fin del Antig
uo Ré~ en,
alhtratarse de una soluc ión sin apenas precedentes ~istóricos beli~ nuestro
e o , bli de le8~3
pu co (con la excepción de las ya cita . d didas repu canas
as ~e d n la Const
~ 1931, desiguales entre sí y distintas, a su vez, al ~s~u ra Oie se iniciaitució
con
n
la
e 19?8) y en el derecho comp arado (el mO?elo italia no~ de un
sistema de
~~titUCión de 1947 es sólo un referente le1ano al tratarsEl tado
«estad0 • español)
regio nal parci.al» y no mte
. gral
como ocurre en e s ·
 <

284 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

El marco constitucional donde se asienta el Estado autonómico es

ñol se encuentra en el artículo 2 y en el Título VIII (arts. 137 a 158), re~~:
giéndose en el Capítulo III de ese Título (arts. 143 a 158) el específico régi.
men de las Comunidades Autónomas.
Las características que configuran el régimen autonómico español son
las siguientes:

1 1 A) Concepción general de la autonomía territorial

En efecto, conforme el artículo 137 CE el Estado se organiza tenito-

rialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas
que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses.
La autonomía de los municipios se garantiza atribuyéndoles personali-
dad jurídica propia y otorgando su gobierno y administración a los res-
pectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales (art.
140 CE). Estos últimos, elegidos por los vecinos del municipio mediante
sufragio universal, igual, libre, directo y secreto en la forma establecida
en la LOREG. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los ve-
cinos (Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Lo-
cal y RD Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprueba el Rexto Refun-
dido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local).
La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, de-
terminada por la agrupación de municipios y para dar cumplimiento a las
actividades del Estado (art. 141 CE y RD 3117/1980, de 22 de diciembre,
sobre el Estatuto de los Gobernadores Civiles). La provincia responde,
pues, a una concepción estatalista, por eso cualquier modificación o alte-
ración de sus límites habrá de ser aprobada por las Cortes Generales me-
diante ley orgánica (art. 141 CE). Su gobierno y la administración de las
provincias está encomendada a las Diputaciones (art. 142 CE).
Por su parte, las Comunidades Autónomas son entidades territoriales
constituidas por provincias limítrofes con características históricas, cultu-
rales y económicas comunes, propicias a acceder a un régimen de autogo-
bierno con arreglo a lo previsto en la Constitución (Título VIII) y a sus res-
pectivos Estatutos (art. 143.1 CE). Dejamos para los epígrafes siguientes de
esta lección el desarrollo de estas entidades territoriales que son, como he-
mos dicho, un auténtico hito en la historia constitucional española.

B) Flexibilidad del marco constitucional

Según Santamaría Pastor esta característica se manifiesta en la aplica·

ción a ultranza del llamado principio dispositivo, que posee cuatro mani-
festaciones esenciales: a) la CE no sólo no estableció cuáles habían de ser,
 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL EST
ADO ESPAÑOL
d A 285
t las Comum'da es utónomas sin .
ocre o, mí . 'fi 'd ' o que ni . .
en co ·terios de rtim~ espec1 c1 ad que condicio siquiera impuso
i1nos cJ1creación (~ólo exige que se trate de «provinc:s~n de alguna ma-
oefll su ·cas históncas, culturales y económicas c limítrofes con ca-
¡11cterí::0 provincias ais_ladas _«con entidad regioi~hl~~s» •. «territorios in-
511lare. pone como obligatona la constitución de 1 C ónca>'., art. 143.1)
b) Ѻ :{a práctica, todo el territorio nacional (Ceu: ~m~mdades; aun-
que, ecientemente por LO 1 y 2 de 1995, de 13 de ma!zo ehlla l? han he-
ch0(munidades Autónomas. Hubiera sido teóricam t )f se ~a integrado
en ~as provincias hubieran quedado al margen del e!lte acti~le que una
o~nó la estructura organizativa interna de las C~mis e~da. de No_ p~ede-
te11w , • uru a es, limttán-
e a establecer un esquema m1mmo que,
.
por otra parte n .
, o se impone a
doS • 61 1
todas ellas, s1;10 s o a as que se constituyan por el procedimiento regu-
1ªdo en el arttculo 151 (art. 152). Y d) no determinó las comp t .
C 'd d h b' d e ostentar, cuestión que erem't'ó enc1as con-
eretaS que las omum , a 1es . . a, 1an
d 1 1 a 1os
Estatutos de Autonom1a, 1m1tan ose sólo a señalar las competenci
· d 1E t d drí
por ser exc1usivas e s a o, no po an ser en ningún caso asumidas
as que,
por aquéllas.

C) Diversidad de cauces procedimentales para el acceso a la autonomía

La Constitución concibió varios sistemas de acceso constitucional a la

autonomía.
En primer lugar está el camino previsto para las Comunidades que du-
rante la vigencia de la Constitución de 1931 habían plebiscitado su Esta-
tuto. Para éstas se articuló una vía de acceso a la autonomía plena que co-
menzaba con el acuerdo de su órgano preautonómico superior, la
redacción de su Estatuto por una asamblea de sus parlamentarios,
acuerdo con la Comisión Constitucional del Congreso, referéndum del
cu~~o electoral de las provincias comprendidas en el ámbito te~to~~• Y
ratificación de los plenos de las dos Cámaras de las Cortes (Disposición
t~ansitoria segunda, que dispensó del procedimiento_ previsto en el ar-
h_culo 151 de la Constitución). Este sistema fue el segmdo para la aproba-
ción de los Estatutos de Cataluña País Vasco YGalicia.
El proceso más formalista para ' el acceso a la autonomi~ ' Plena y 1a
ª1probación del Estatuto es el procedimiento previsto en el art1~uloal~dS ldde
. y del que se liberaron por 1o expuesto, las nacion. •1· a ·es
a. Consrituc16n
hlStó · . .' · , que 1a m1c1a11va
auto~ca~. El ngor consiste en que dicho pre~epto ex1g~~ las tres cuartas
Part :1ca fuera aprobada por las Diputac1one~ y _P f ctadas que re-
Preses e los municipios de cada una de las prov¡~ias ad: una de ellas y
que e~ten,_al menos, la mayoria del censo elector e ca or el voto afir-
rnati:~a Iniciativa fuera ratificada mediante r~feré~!U:::!incia, siguién-
dose de e la mayoría absoluta de los elect~res e cael supuesto anterior.
spués trámites análogos a los descntos para
 286 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONA L

Otra forma de acceso a la autonomía plena, el~diendo el rigor del .

tfculo 151, ha sido lo que Parada llama proceso muto de autonoIJú ar-
dual, complementad o con Ley Orgánica. Estas leyes orgánicas ten~a~-
virtualidad -con un dudoso apoyo en el artículo 150 de la Constitució ª
de extender hasta niveles superiores o plenos las competencias que n-
rresponderían de seguir el procedimiento gradual regulado en los arttº-
los 143 y 146 de la Constitución y sin esperar los cinco años previstoscu-
el artículo 148.2. Este ha sido el proceso de aprobación de los Estatuto:n
creación de _las Comunidades Autón?mas de Valenci_a y Canarias, qu!
pueden considerarse, sobre todo la pnmera, con las mismas atribuciones
competenciale s que las hasta aquí señaladas.
Para el acceso a la autonomía que llama Parada gradual (que permite
alcanzar, transcurridos cinco años, la autonomía plena o máxima como
en los supuestos anteriores), los artículos 143 y 146 de la Constitución di-
señaron el procedimiento más sencillo, prescindiendo en todo caso de
cualquier forma de consulta popular. La iniciativa del proceso se condi-
ciona únicamente a la aprobación de las Diputaciones interesadas o al ór-
gano interinsular correspondien te y de las dos terceras partes de los mu-
nicipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo
electoral de cada provincia o isla. El proyecto de Estatuto sería, después,
elaborado por una Asamblea compuesta por los miembros de la Diputa-
ción u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los parlamen-
tarios y elevado a las Cortes para su tramitación como proyecto de ley.
Por su parte, la Comunidad Autónoma Navarra que, incluso, ha conse-
1 1
1 guido marginar la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competen-
cias a través de lo que se ha designado con la arcaica denominación de
Amejoramient o del Fuero, el procedimiento seguido -que se ha tratado
de justificar en la Disposición adicional primera, que prevé la actualiza-
ción de los derechos históricos de los territorios forales, y en la deroga-
ción de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y consiguiente vigencia
de la Ley de 25 de octubre de 1839- no ha sido otro que el muy simple de
aprobar por Ley Orgánica de 10 de agosto de 1982, el acuerdo alcanzado
por la representación del Estado y de la Diputación Foral de Navarra.

D) Pluralidad territorial dentro de la unidad de la Nación española:

la cláusula de lealtad constitucional

La concepción autonómica del Estado representado en la actualidad

por diecisiete Comunidades Autónomas y dos ciudades autónomas, con
un distinto grado de desarrollo competencial entre ellas, ha puesto fin -<>
lo ha pretendido al menos- a un problema seoular insatisfactoriam ~nte
resuelto en nuestro país: la tensión existente entre un Estado contrahstª•
centralizador frente a las peculiaridade s de las llamadas Comunid~d_es
históricas (Cataluña, País Vasco y Galicia). Por eso, siguiendo a Apancio,
 L
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESTADO ESPANQ
L 287
d b solución
lo se ha tra tado e us ca r un a ª ció
~na cuestión histó nea .
¡10 ~,.nibién de un pro
5 ye cto po líti co de ren ova n t
t d t on om ía eiercid l es ructural deI Es-,
;..,o 1#'n''cuya vir
5,..,
•
tud o a au a po r as CC AA
do e ., 'bi l' el
J
eje rci cio de es política
sus competencias un, ~~
ta Ía con stituc1 0n_ pos ~ Ita pru:a
vo pro pio o md ep en die nte .
que I gis lati P
bie n, esa au ton om ía po líti ca no im 1. era , d
derAhe ora , · 1a clá usu la de Ple•ca sob
1 lt d ~a e esa natu-
ra1 za tenien
3: 139
d o co mo im ite
y 155 CE) y co mo últ im o fun da me
f
nto ª .~onstitucional (arts.
a uru ad de la Nación es-
1 -~la (art. 2 CE). , . . .
ral ida d de ord
panDicho en otros ter mm os, la plu o compuestenam1entos Jurídicos, re-
tad
ultado de la co nfi gu rac ión del Es ol-
jur ídi co paraº¡ ~o pu~de hacemos
~dar que hay un sol o fun da me nto ibu na lºc ºs e. os ~nnal el que se
lím ite : la Co nst itu ció n. el Tr e
a su onst1tuc1o
encuentr .ia d e 2 d e f eb rer o de 1981 dice C ~ n_ su
temprana Se nte nc «Iª onstituc1ón
'd d d e 1a na ció · n esp añ ola que ,se conque sti'tuye en Estado so-
1 a
Parte de a uru, . d e d ere ch o, cuyos poder ,
es emanan del pueblo espano -
1,
cial y democr'dati l co , . al nov i· b d
b rua nac 1on ». Y la STC de 16 de em re e1
en el que_res1 en. a so era .d d idi ca eco nóm ica y ·a1
, sos tie ne qu e « 1a um a po lítica, jur
mismo ano e
aña im pid e su div isi ón en com partimentos esiancos». Unidar~~
de Esp
nte nc ia de 28 de julio de 1981.
no es uniformidad, co nc luy e la Se

E) Supremacía estatal
e-
artículo 149.3, la supremacía del der
La Constitución est abl ece , en el encia
qu e no sea n de la exclusiva compet
cho estatal en tod as las ma ter ias
de las Comunidades Au tón om as.
tud de est a sup eri ori da d, ind ica Torres del Moral, correspon~en
En vir mda-
ado cie rta s fac ult ad es de co ntr ol y coordinación de las Comu
al Est febrero
cia s (2 de febrero de 1981, 22 de
des Autónomas. En va ria s sen ten r-
bunal Constitucional dice que la ~oo
d~ 1982, 28 de jun io de 1983), el Tri Jun to
de las diversas partes en un__co?
dmación persigue la int eg rac ión !ª
co ord ina ció n ge ne ral de be entender~e como fiJac!ón :ae
un i~o . La ació~ recipdrol '
s Y sis tem as de rel aci ón qu e ha ga posible la mform · , nJunta e. as
medio l ion co
la homogeneidad téc nic a en diversos aspectos .Y a·acc · de sus respectiva s
1 rci cw ·a1es
aut00·dades cen tra les y au ton óm ica s en e eJe·ó de los actos p~ ci
. · capítulos
competenc1•as, de mo do qu e se logre la mtegracilanque en van•os
•,
en la g1Ohal1'd ad del sis tem a. La co or ma cw n, ª . 1 .6 correspon
d' de
ha sus técnicas de ¡rt icdOac~ :de je vac
ías de
a lcemos referencia en cu an to a pu e llegar a t gra om q
os poderes cen tra les ' pe ro no ed ·d d Autón sob as.re los especí-
COnte· nido Ias co mp ete nc ias de las Co mu m ª esgenera1es ·
fi
todo caso, la su pe rio rid ad de ~os nes d 1 entes políticos que
fi
En
mu nit ari os im plic a_ un Jer a~q ufa 1io: :tit uc ion al en las dos
lo~amente co na de 2 de febrero de
Pro curan. Y así lo ha en ten did o el Tn bu f' a en 1a
Sente · . í a irm
ncias cit ad as en pri me r lugar. As
 288 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

1981 la posición de ~up.er~oridad del Estado: «Es la le~ en definitiva, la

que concreta el prmc1p10 de autonomía de cada tipo de entes d
acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma ~ e
templa la necesidad -como una consecuencia del principio de unida~n-
de la supremacía del interés de la Nación- de que el Estado quede col Y
cado en una posición de superioridad, tal Y como establecen divers;
preceptos de la Constitución, tanto en relación a las Comunidades Autó~
nomas, concebidas como Entes dotados de autonomía cualitativamente
superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros), como a los
Entes locales (art. 148.1.12.ª).»

II. PRINCIPIOS INFORMANTES DEL ESTADO AUTONÓMICO

La concepción autonómica del Estado español se fundamenta en una

serie de principios en tomo a los cuales se articula toda la difícil arquitec-
tura del Título VIII de la Constitución. Los principios más relevantes son:

l. PRINCIPIO DE CONSTITUCIONALIDAD

Para Jorge de Esteban es éste un principio axial, ya que de no existir

primaría la razón de Estado sobre la razón del derecho, lo que daría lugar
a un fraude a la Constitución. La última ratio de este principio se encuen-
tra en el artículo 9.1 CE y en el valor superior de la Constitución como
norma jurídica directamente aplicable a todos los poderes públicos.

2. PRINCIPIO DE AUTONOMfA

El principio de autonomía, dialécticamente opuesto al de unidad, pre-

senta dos vertientes subrayadas por la doctrina y el Tribunal Constitucio-
nal: la autonomía como derecho (arts. 2 y 143.1 de la Constitución) y
como principio de organización y funcionamiento del Estado (art. 137 de
la Constitución), que se manifiesta en la constitución de unos entes públi-
cos de carácter territorial dotados de unos, poderes y competencias.
Ya nos hemos referido a la sentencia del Tribunal Constitucional de 2
de febrero de 1981, que afirma la no definición constitucional del alcance
del principio de autonomía, dotándola de un margen amplio de aprecia-
ción, aunque su contenido y límites pueden inferirse de los preceptos
constitucionales por vía interpretativa. La autonomía no es soberanía.
Ahora bien, la autonomía de las Comunidades Autónomas es autonomía
política, frente a la administrativa de las provincias y municipios (senten-
cia de 28 de julio de 1981 del Tribunal Constitucional). Para definir esa
autonomía política Sánchez Agesta utiliza el término autogobiemo.

d
 1

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAÑOL

289
pR.INCIPIO DE IGUALDAD
3-
C
En primer término, como señala Ent ren a u~sta, igualdad en cuanto
al ontenido posible den tro del marco con ft1 nal.. S~ determinación
.tcio
~a a merced de la libre decisión de los h!b
I antes, s1 bien por supuesto
qutá en función de la vía de acceso como luego veremos No h un mo-
es . rco de com pete ncia s osib . .. ay
delo único, smo un ma 1
Pa C le, _si ~ ~n la tendencia
a sido ago tar el ma rco de competencias que 1 onst 1tuc 10n ofre ce
h d , mo · , sen-a1 an Cazorla y Arnaldo . . ·
En segun o term ie
1
' a Constitución pon_e
ado en evi tar que la igu alda d pud
especial cuid eJer.c1-
b .1emo. As1, se reconoce la igualdadra· rom 'di perse con , el
cio del autogo 8 2 Jun ca por VIa negativ a
, uIO 13 renc ias entr e los Esta tutos de
en el_ ~c · '. ª cuyo teno r: «La s dife
podrán implicar nunca privile-
las dis tm~ _Comuru~des Autónomas no a las Cortes G al d
nom1cos ·o, soc iale•s». Por vía pos itiv . • ener es pue'den_
g. ios eco . .
· d . matorias entre las comuru a
unpedir, la creac1ondi e s1tuac1ones d1scnm
1 las leyes de armonización del
des Autonomas, me. ante. a aprobación de
za la igualdad de todos los ciu-
artículo 150.3. Al rmsmo tiempo se garanti
Autónoma a que pertenezcan
dadanos, cualquiera que sea la Comunidad
0 en que residan. Así se pro nun
cian los artículos 139.1: «Todos los espa-
iones en cualquier parte del te-
ñoles tienen los mismos derechos y obligac
la liberta_d de circulación y es-
rritorio español»; y el 139.2, que establece
ció n de bienes. Las cautelas
tablecimiento de per son as y de circ ula
ión de competencias exclusi-
constitucionales se com ple tan con la atribuc
s básicas que garanticen la
vas del Estado par a «regular las condicione
o de los derechos y en cum-
igualdad de todos los españoles en el ejercici
(art. 149.1.1.ª).
plimiento de los deberes constitucionales»
competencia exclusiva para
Con este precepto reservando al Estado la
la igualdad de los españoles,
fijar las condiciones básicas que garanticen
legisl~ los órganos_ leg~slativos
se excluye que sob re esta mat eria puedan
del Tnbunal Const1tuc1onal de
de las Comunidades Autónomas (sentencia
13 de febrero de 1981).

4. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
cipio de soli~addad «en-
El artículo 2 de la Constitución recoge el prin
_Y r~giones que la mtegran»' Y
tre la Nación española y las nacionalidades d
rcomumtana). .
«entre las mismas» (solidaridad inte 11·d .dad comos unel Estado en eleque
mecams mo cone-
Al fi 1 _so an , se
. onso de Antonio de ·ne a Autono~a y 1e pe rmiten definir
x1ón profunda ent re las Comumddadesnsec uenc1as que
· que se trad uce en os co ·vo basado en la solidaridad:
integran, lo ti
e] Estado autonómico como Estado coopera
. . . , n de las ComunidadesreprAutóno-
o do como «Cámar a de esen-
-Positivamente, implica la particilpSaci
rnas en la voluntad estatal (a través de ena
 e

290 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

tación territorial», de la iniciativa legislativa, de la legitimación para la im-

pugnación ante el Tribunal Constitucional de leyes, disposiciones o actos
con fuerza de ley estatales, de la participación en la planificación de la activi.
dad económica a través del Consejo previsto en el artículo 131.1 de la Cons.
titución, de la iniciativa para la reforma constitucion~, etc.) y la coopera.
ción orgánica y funcional entre el Estado y las Comurudades Autónomas (a
través de la colaboración legislativa entre el primero Ylas segundas).

-Negativamente, el principio de solidaridad se traduce en los límites a

la actuación de las Comunidades Autónomas como conscuenéia de su inte-
gración en la unidad del Estado, cuyos fines no puede desconocer, tal como
señala el Tribunal Constitucional en la sentencia de 2 de febrero de 1981.
Siguiendo a Muñoz Machado (en sentido idéntido Femández Rodrí-
guez), estos límites serían:

a) Límite material: ejercicio de las competencias asumidas en el Es-

tatuto, dentro del marco de la Constitución.
b) Límite territorial: límite de validez y de eficacia, como dice Tomás
Villarroya.
e) Los principios constitucionales o valores superiores del Estado y
los principios constitucionales de organización y funcionamiento de los
entes públicos.
d) Los límites específicos: prohibición de privilegios económicos y
sociales (art. 138.2); igualdad básica de derechos y obligaciones (art.
149.1 ); libertad de circulación de personas y bienes y libertad de estableci-
miento de personas (art. 139.2); planificación de la actividad económica
como instrumento para garantizar la solidaridad interterritorial (art.
131); las obligaciones internacionales del Estado; los intereses generales
de Estado o de otras Comunidades Autónomas, principio que el Tribunal
Constitucional español ha traducido, siguiendo al alemán, en el deber de
colaboración, auxilio y lealtad recíproca entre el Estado y las Comunida-
des Autónomas.

5. PRINCIPO DE EQUILIBRIO

Muy próximo al principio de solidaridad se encuentra el de equilibrio:

necesario elemento para vertebrar el desarrollo armonizado de todo el te-
rritorio del Estado. A él se refiere el artículo 138.1 CE cuando se faculta al
Estado para que vele «por el establecimiento de un equilibrio económico
adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y aten-
diendo en particular a las circunstancias del hecho insular». El desequili-
brio social y económico entre CCAA (por ejemplo, un norte rico y prós-
pero frente a un sur pobre y deprimido) puede favorecer posturas
centrífugas que hagan que se resienta la concepción unitaria del Estado.
 L DEL ESTADO ESPAÑOL
ORGANIZACIÓN TERRITORIA 291

FINANCIERA
fRINCIPIO DE SUFICIENCIA
6.
po dr ía co nc eb irs e un Es tado autonómico si·n ac eptarse un
,r,.rnpoco , fi nc1e · en favor de las CCAA d
1 esa-
ra
:rr~
. grado de autonom1a na
J~. ..
pa ra e
y ejecución de s~s c_ompete
nci_as (art. 156 CE).
omía
rco co ns tit uc ion al es~ an ol la gradualización de la auton
En el ma del con-
va de~ de un tec ho má xim o de reconocimiento a través
financiera de l ~a ís Vasco a través de la Ley
( ca so de la C
_ A
cierto económico ed 10, como puede ser la técnica
de
de ma y? ), a un o mt erm
121/1981, d: 13 ión de tri-
de tnb uto s (~. eJ. , Le y 41 /1981 , de 28 de octubre, de ces las
cesión
ne ral ida d de Ca tal uñ a), al simple reconocimiento a
butos a la Ge audación
ad os o co lab ora dores del Estado para la rec
ce.AA. com o de leg
los rec urs os tributarios de acuerdo con 1~
la gestión y la liq uid ac ión de
CE).
dispuesto en las leyes (art. 156.2 ) ha querido dejar determinados
Co ns titu ció n (ar t. 15 7.1
En todo caso la cedi-
de las CC AA , qu e est ará n constituidos por: a) Impuestos
los recursos os estatales y
al o pa rci alm en te po r el Estado; recargos sobre impuest os,
dos tot
cio ne s en los ing res os de l Estado. b) Sus propios impuest
otras participa ndo de Com-
co ntr ibu cio ne s esp eci ale s. e) Transferencias de un Fo stos
tasas y
ert en ito ria l y otr as asi gn aci ones con cargo a los Presupue
pensación Int onio e in-
ale s del Es tad o. d) Re nd im ientos procedentes de su patrim o.
Gener crédit
producto de las operaciones de
gresos de derecho privado . e) El tra en que, en
ite del po de r de ex ac ció n de las CCAA se encuen s
El lím
dr án ad op tar me did as tri butarias sobre bienes situado
ningún caso po circulación
de su ten ito rio o qu e su po ngan obstáculos para la libre
fuera
157.2 y 139 CE).
de mercancías o servicios (arts.

FEDERALIZACIÓN
N DE
7. PRINCIPIO DE INTERDICCIÓ
TÓNOMAS
DE LAS COMUNIDADES AU
itir la
itu ció n rec on oc e la co op era ción intercomunitaria al perm ios
La Const n de servic
ebr ación de co nv en ios en tre CCAA para la gestión y protecció rtes Ge-
cel
las mi sm as, co n la co rrespo ndiente autorización de las Co
propios de ~ón ~e las
inc lus o la coop era ció n en tre ellas, en este caso c~n autorizac c1on la
nerales; nstitu
ro en ningún caso admite la Co
C.Ortes Generales (art. 145.2). Pe 198 6 ).
ció n de las CC AA (art. 145 .1 CE y STC de 17 de abril de
federa

NATURALEZA Y TIPOLOGÍA DE LAS COMUNIDADES

ID.
AUTÓNOMAS
l. CONCEPTO Y NATURALEZA
por
pu nto de vista do ctr ina l las CCAA han sido definidas
Desde un
co mo aque llas ins tituciones que asumen el poder del
González Casanova,
 ◄

292 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Estado dentro de un limitado ámbito territorial, dotadas de person l'd I

jwidica y potestad de autogobierno. a ad
Partiendo de esa concepción Jorge de Esteban considera que las CCAA
son entes territoriales au~ónomos que go~an de la naturaleza de ser tam.
bién Estado. En este sentido, las Sentencias del TC de 28 de julio de 1981
y 28 de abril de 1983, reconocen que el Estado es un ente complejo q
consiste en una pluralidad de órganos, y aunque en determinados confl~e
tos actúa con unidad y ~o~o tal constituye una ~erso?ª. juridica, repa:;
0 distribuye entre sus d1stmtos órganos !as _también d1stmtas funciones a
cumplir, de modo tal que puede no ser md1ferente que una competencia
estatal sea ejercida por cualquiera de los órganos centrales del Estado
sino que la naturaleza misma de la competencia en cada caso discutid~
puede implicar que debe ser ejercida por un órgano de Estado, en princi-
pio, sólo por él.
Se ha discutido si las CCAA son órganos de relevancia constitucional
(como se sostiene por algunos autores en Italia), incluso órganos constitu-
cionales; pero tal tesis debe ser rechazada porque no participa de la su-
prema dirección del Estado y de los demás elementos que la doctrina ita-
liana viene exigiendo para este tipo de órganos (Biscaretti).
En consecuencia, la naturaleza de las CCAA viene configurada por las
notas siguientes:

-Forman parte del Estado-persona aunque no del Estado-aparato

(STC 28 de abril de 1983 y art. 137 CE).
-Tienen competencias atribuidas constitucionalmente (art. 148 CE).
-Están sometidas al control del Estado (arts. 153 y 155 CE).
-Su organización institucional responde al principio clásico de divi-
sión de poderes y al principio de responsabilidad política del órgano de
gobierno ante la Asamblea de la CA (art. 152 CE).
-La primacía del derecho estatal está recogido en el artículo 149.3
CE, en el sentido de que, las materias no atribuidas expresamente al Es-
tado podrán corresponder a las CCAA; pero las competencias sobre las
materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía co-
rresponderán al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto,
sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva compe-
tencia de ésta. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho
de las CCAA (vid. SSTC de 12 y 16 de noviembre de 1981).

2. TIPOLOGÍA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Aun re~onociéndose que toda clasificación es siempre artificiosa, no

por ello deJa de tener cierto carácter didáctico recurrir a ella por razones
~e mét?do Y exposición. Atendiendo a esta razón puede observarse que la
tlpologia de las CCAA responde a un triple criterio: el histórico, el compe·

l
 ORGANIZACIÓN TERRITORIÁl DEL ESTADO ESPA~OL
293
·al el del procedimiento de acceso a la autonomía.
tenct y
endiendo al criterio histórico la doctrina part· d d . .
At ·' T 't · S d · ' ten°
1- Disposic1on rans1 ona egun a de la Constitución habl d 1 .
e la d1cc16n
de ~a de Comunidades Autónomas privilegiadas (Álvare' z Conad ee) . aGoza- ex1s-
tenc1 e tal carácter.. Ca taluna,
- pa1s, Vasco y Galicia ya
ríaD d 1 d -d , que se trata de te-
. d
rI1
·ton· 05 que en e pasa o d urante la II República han Pe
1 E statuto de Autonomi - 1 b'1sc1ta o
.-n1ativame nte proyectos e . 'a y contab an, a
afi.... ul 1 e • 1
tiernPº de prom gar a onst1tuc16n, con regímenes provisionales de au-
tonomía.
frente a las CCAA P?~egiad as -que además se separarán también de
las demás en, su procedimiento de acces? a la autonomía y en sus compe-
tencias- es~ las llamadas CCAA de pnmer grado: se trata de aquellos te-
rritorios que, ~m poderse ~c?~er a 1~ establecido en la Disposición Transito-
ria segunda,, tienen la pos1bibd~d: s1~ embar~o,_ de alcanzar el mismo grado
de autonorrua que las CCAA pnvilegiadas, s1 bien con la obligatoriedad de
cumplir un conjunto de requisitos ciertamente complicados. En efecto, el
artículo 151.1 CE dice _que «no será preciso dejar transcurrir el plazo de
cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la inicia-
tiva del proceso autonómi co sea acordada dentro del plazo del artículo
143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares corres-
pondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las
provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo elec-
toral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referén-
dum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada
provincia en los términos que establezca una ley orgánica».
Un tercer tipo de CCAA serán las denominadas de segundo grado. Es
decir, aquéllas que no disponen de posibilidad de adquirir una autonomía
plena. Aunque podría acceder a ella cuando se cumplan los requisitos es-
tablecidos en el artículo 148.2 («Transcurridos cinco años y mediante la
reforma de sus Estatutos, las CCAA podrán ampliar sucesivamente sus
competencias dentro del marco establecido en el art. 149»).

-El segundo criterio clasificatorio es el competencia[, que desde luego

aparece influido por el criterio histórico ya expuesto. Quiere decirse, que
1~ CCAA privilegiadas quedarán exentas del plazo de cinco años ~stabl~-
cido en el artículo 148.2 para acceder al mayor grado de autonomia posi-
ble. ~as de primer grado también podrán asumir el mismo grado ~e ~uto-
nom1a que aquéllas, pero a cambio de superar el tortuoso procedimiento
del artículo 151.1 CE.
En cambio, las CCAA de segundo grado solamente pueden asumir las
competencias que permite el artículo 148.l; y posteriormente, cuand? se
~plan los requisitos establecidos en el artículo 148.2 -transcur so ~e cmco
anos Yreforma de los Estatutos - pueden asumir todas las competencias.
294 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

-El tercer critetio clasificativo responde al procedimiento d

la a.utonomfa, cuestión a ]a que ya nos hemos r~ f en'd ~ más atráse aacces
r oa
sito de ]as características del Estado auton?mico (diversidad de ~a ºPó-
procedimentales para el acceso a ]a autonomia). Uces

IV. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

l. SIGNIFICADO Y NATURALEZA JURÍDICA

El artículo 147 de_ la Co?stitució~ define los Estat~tos_ de Autonomía

determina su contemdo. Dispone di~ho precepto lo siguiente: «1. Dentr~
de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norm
institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los rec ~
nocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico. ~
Los Estatutos de Autonomía deberán contener: a) La denominación de 1~
Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. b) La delim¡.
tación de su territorio. e) La denominación, organización y sede de las
instituciones autónomas propias. d) Las competencias asumidas dentro
del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de
los servicios correspondientes a las mismas».
Como dicen Cazorla y Arnaldo, de este precepto, conectado con los ya
referidos artículos 2 y 13 7, se deriva con claridad que la Constitución esta-
blece un reparto del poder político entre el Estado y las Comunidades Au-
tónomas, que podrán, por tanto, crear su propio ordenamiento juridico.
La expresión «norma institucional básica», que emplea la Constitución
y, como hemos visto, también la doctrina, alude con precisión -escribe
Fernández Rodriguez- al carácter del Estatuto como «norma que dispone
autónomamente sobre la organización del ente». El Estatuto de Autono-
mía, por otro lado, es el vínculo de unión entre el ordenamiento constitu-
cional del Estado y el de la Comunidad Autónoma (Tomás Villarroya).
La doctrina se cuestiona la naturaleza estatal o territorial de los Esta-
tutos de Autonomía. En la doctrina italiana se han mantenido ambas pos-
turas; mientras para un sector (Miele, Lucatello) son normas regionales
perfectas, para otro (Biscaretti, Mortati, Virga) son leyes estatales cuy~
n~turaleza de tales no se ve afectada por las peculiaridades del procedi-
rmento de aprobación.
Para cierto sector doctrinal español (Tornos Mas Cazorla-Arnaldo) se
deben distinguir dos planos. ' .
-Desde el punto de vista del ordenamiento regional el Estatuto const1•
t uye 1ª fu ente normativa
· superior del ordenamiento 'autonómico. · Es 1a
norma inst itucional básica la Constitución de la Comunidad Autónoma
(Le guma· Vill ª), a cuyos '
preceptos están jerárquicamente subord'madas. to·
das las demás
. ·
normas que mtegran . d'1co au tonórn 1co,
el ordenamiento JUrí
en expresión de Ruggieri.

d
 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAÑOL
295
.
t l
de el pun to de vist a del ordenamiento 1
0;:o ca, La res pue sta es dist inta seg ún el ;. ª ~•- º? cabe una solu-
-
r.
~ elaboración y apr oba ció n de los Estatutos:oce
im1ento que se siga

dos f
) Los Est atu tos de Au ton om ía apr oba
se t~~~ orm e al procedi-
.ª to del articulo 146 CE, no hay dud a de...que será elevad~e lfu s estatales.
~e;este artículo: «El pro yec to de Est atu to ª Cortes Ge-
picral s para su tram itac ión com o ley».
ne e Con re1ac1·'on a 1os E stat uto s d e Aut ono mía apr obados conforrne al
b) . 1 , o 151.2 CE de la C . .,
cedimiento pre vis to en e arti cul
. onstituc10n, se
pro . di • , d
Iantea una mte nsa scus1on oct rtna1.
en este caso el Estatuto es un acto
P Por su parte, Tru.jillo sos . tien1e que1
ade s d~ dos sujetos jurídicos pú-
complejo, en e1que mtefVlenen as vo unt
nórruca a través de su cuerpo
blicos, voluntad esta tal y la v~l unt ad auto
rale za mixta del Estatuto sin
electoral. Alvarez Con de se refi ere a la natu
ma estatal que corresponde a
que ello sup ong a neg ar el car áct er de nor
se inclina también con la tesis
todo Estatuto de Aut ono mía . Tornos Mas
atu tos de Autonomía aprobados
de la naturaleza mix ta, dad o que los Est
responden a un planteamiento
según lo dispuesto en el artí cul o 151.2 CE
aprobación la suma de dos vo-
paccionado y, ade más , es nec esa ria par a su
toral.
luntades, la de las Cor tes y la del cue rpo elec
a Cuesta, García de Enterria,
Finalmente, otro s aut ore s com o Ent ren
han defendido la tesis del Esta-
Femández Rod rígu ez y Mu ñoz Ma cha do
de naturaleza estatal. Son leyes
tuto de Autonomía com o act o nor mat ivo
n del órgano legislativo estatal
estatales, en tod o cas o, en cua nto decisió
ad -en sentido amplio--, sino
que ejerce no sólo un con trol de leg alid
aprobación de los Estatutos de
también de opo rtun ida d. La pot esta d de
las Cortes. Son leyes estatales,
Autonomía es sólo y exc lusi vam ent e la de
y territoriales al tiempo.
con carácter org ánic o, y no leyes esta tale s

S
2· Los ESTATUTOS DE AUTONOMÍA EN EL SISTEMA GENERAL DE FUENTE

ocu pan los E5tatutos de Au~ -

Se trata aho ra de sab er la pos ició n que 81 E e
este respecto, el artículo1 s-
nomfa en el sist ema gen era l de fuentes. A • l ue aprueban os
la Const·1tuc1ón• nos dic e que son leyes org ánic as as q
tatutos de Aut , l . olémica doctrinal
Est onom1a. p eJa P í la ley que
a
com
e precepto ha sus cita do una nue va Y de Autonom ª y
atu to
1cerca de si pue de dist ing uirs e ent re Est
0
ªPrueba et Tomás Villarroya,
Ci · , Massan t,0 s con las leyes or-
Priet e~os aut ore s (Álvarez Con de, Ramallo sta tu
. 0
anc hfs) se inc lina n por no equ ipa r los E
gán1cas p on el de las leyes orgá-
. .
-El uesto que: comcide e
nicas pro ced imi ento de apr oba ció n no

-- -
 <
296 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCI ONAL

-El procedimie nto de modificaci ón también es distinto ya

Estatutos no se pueden modificar por otra ley orgánica, sino 'únicque los
a través de los procedimie ntos establecido s en ellos, lo que con;rnente
Estatuto en norma superior a las demás leyes del Estado. ene al

Para Muñoz Machado, la doble referencia constitucio nal al Estauto t

. "fi h d
en los artículos ~1 y 147, ndo s1gnd1 ca q1;1e ayaEloEs normas en una, sin~
una sola que se incluye en os or enam1entos . statuto y la ley qu 10
aprueba no son dos proyectos diferentes, sino la misma norma. El ern;l 0
separado por la propia Constitució n de la palabra Estatuto y la de la {
orgánica que lo aprueba hace referencia a que el Estatuto es la parte de1
texto legal que contiene la regulación material; la ley orgánica, el actofo;_
mal que le da fuerza de obligar y le confiere su valor como norma. No
son, por tanto, dos normas distintas, sino la referencia a la forma y al
contenido de un texto legal único.
Por otro lado, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 28.1 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucio nal, los Estatutos integran el llamado
«bloque de constitucionalidad», de modo que se convierten en uno de los
parámetros para apreciar la constitucio nalidad de las leyes. De acuerdo
con esta integración , la ley estatal contraria al Estatuto de Autonomía es-
taría viciada de inconstituc ionalidad. Finalmente , cualquier vulneración
por una ley territorial del Estatuto de Autonomía determina su nulidad,
pero --como dice Muñoz Machado - no por ser antiestatut aria, sino por
ser inconstituc ional, de acuerdo con el artículo 28.2 citado, ya que la ley
autonómic a que viole el Estatuto de Autonomía infringe, indirectamente
la Constitució n. El Tribunal Constitucio nal señala que: «En la medida en
que en el caso que examinamo s la Comunida d Autónoma ha dictado una
ley sin acudir al trámite de modificaci ón del Estatuto de Autonomía , ha
vulnerado tanto la Constitució n como el propio Estatuto, siendo en con-
secuencia inconstituc ional y antiestatut aria, calificació n esta última que,
en realidad, queda comprendi da en la anterior» (S. de 12 de noviembre
de 1981).

3. CONTENIDO ESTATUTARIO

El ordenamie nto constitucio nal ha circunscri to la finalidad de los

Estatutos a una serie de materias que sólo pueden ser reguladas por
ellos, pero que, a su vez, tampoco pueden ser empleados para regular
st
cuestiones distintas. ¿Cuáles son las materias acantonad as por los E a-
tutos
. de Autonomía ? Según Santamarí a Pastor:, esas materias son de dos
tipos:

A) En primer término, las materias que integran lo que podríarn_os

llamar el contenido mínimo de los Estatutos, por tener que ser necesana-
 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ESPANOL
297
reguladas en ellos, y que son tres (art. 147 2 CE)· .
rn~dtettificación de la Comunidad Autónom a; el E¡tatuto .J~e
prime~
e
lugar,
precisar, en
la L e, la denomin ación de la Comuni dad que m .
~fec,t~d:d histórica» y «la delimita ción de su territod i: torr~5J'o nda a su
ide)n]~ en segundo lugar, la organización de la Comunida:rt. 7.2, aps. a)
b , · ·, d d . • , esto es, «la de-
Y ·oación, orgaruzac1on y se le e 1as mstituci ones autó nomas propias» .
noIJll 'd d
.2.c)]; y en tercer'd1ugar, as competencias de la Co
mum a , esto es
[arl· 141 · d d C . '
ne= competencias asurrn as entro el marco estableci do en la
«¡""' b 1 t . . correspond' tonst1tu-
de 1os servicios
'ón y las ases para e raspaso 1
~isrnas» (art. 147.2.d)]. ien es a as

B) Y, en_ segundo término , lo qu~ podríam os denomin ar el conte-

nido potestativo. De una parte, la propia CE prevé, implícita O explícita-
mente, que los Es_tatut_os_ puedan regular, si el legislado r lo estima opor-
tuno, otras-ma tenas d1s~mtas de las prevista s en el artículo 147.2 (p. ej.,
convenios entre Comum dades, policías autónom as, etc.). Pero, de otra
no debe olvidars e que el Estatuto posee una vocación codifica dora d~
todos aquellos aspectos esencial es que afecten a la estructu ra y puesta
en funciona miento de la Comuni dad Autónom a como entidad territoria l
de sustancia política, que pueden, por tanto, contener se en el mismo
(así sucede, p. ej., con las llamada s normas program áticas, expresivas de
valores o directric es material es de actuació n a las instituci ones autonó-
micas).

4. REFORMA DE LOS ESTATUTOS

El procedim iento de elaborac ión y aprobac ión de los Estatuto s tiene,

hoy, un interés purame nte histórico : todos ellos -salvo los de Ceuta y
Melilla- fueron ya aprobad os en el período 1979-1983. Por ello, el as-
pecto más relevant e del procedim iento estatutar io, desde el punto de vista
práctico, es hoy el relativo a su reforma .
La CE no regula en detalle el trámite de la reforma estatutaria, al que
alude fragmen tariamen te en dos ocasiones: en el artículo 147.3 se contiene
el que podría calificarse de régimen general; en tanto que en el 152.2 alude
a la reforma de los Estatuto s aprobad os por el procedim iento especial.
Uno Y otro precepto tienen en común la peculiar idad de remitir al propio
Estatuto la regulaci ón del procedim iento para su reform~; _el artículo 14!;3
no obstante, añade que, en todo caso, la reforma requema «la aprobac wn
J>?r las Cortes Generales, mediant e ley orgánica»; el artículo 152.2 en cam-
bio, exige que la modifica ción se haga mediant e referénd um del electorad o
de la Comunidad Autónom a ... En su conjunto , los trámites establec id?s
~r los diecinueve Estatuto s son bastante homogéneos; en ellos cabe dis-
tinguir según apunta Santama ría Pastor las siguientes fases:
298 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

-En cuanto a la iniciativa, todos los Estatutos la limitan de

otro La totalidad de los Estatutos reconocen la facultad de iru'ci·aunt· modo u
· , ivaalG
bierno y al Parlamento autonomo (a propuesta de un porcenta· d o.
miembros, que oscila entre un 20 y 33 por 100), así como a las coJe ~ sus
rales (~vo el Estatut~ de M~drid). Algun~s a~i~en la iniciativa eje~~daene.
el Gobiemo de la Nación (as1, los de Asttllias, RioJa, Murcia, Castilla-L Mpor
cha y Bal~), o bie~ por un porcentaj~ de ~u~cipios de la Comunid:d :1:
tónoma ~asi, dos terc10s en l?s de ~~as: RioJa y Madrid, y un tercio en ~l
de Murcia). Toda otra modalidad de nnciatlva queda excluida de modo tá .
., . . . . cito.
- La aprob ac1on par1amentana es 1gua1mente exigida por todos
1
Estatutos, con carácter doble: de un lado, la aprobación por el Parlamen~s
autónomo, mediante mayoría cualificada (mayoría absoluta en el Pa'º
Vasco, Castilla-La Mancha, Canarias y Baleares; de tres quintos en And:~
lucía, Asturias, Murcia y Valencia; de dos tercios, en los restantes)· de
otro, y posteriormente, por las Cortes Generales, mediante ley orgánica'.
-Por último, los Estatutos aprobados por el procedimiento especial
-y sólo ellos- añaden a los trámites anteriores la aprobación o ratifica-
ción definitiva del texto mediante referéndum.

V. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL AUTONÓMICA

1. LA REFERENCIA CONSTITUCIONAL Y LA PLASMACIÓN EN SEDE AUTONÓMICA

DEL GOBIERNO PARLAMENTARIO

La CE se refiere a la configuración institucional de las CCAA con ca-

rácter general en su artículo 147.2.c) {«Los Estatutos de autonomía debe-
rán contener: [... ] e) La denominación, organización y sede de las institu-
ciones»). Por su parte, el artículo 152 establece un esquema organizativo
aplicable a las CCAA de autonomía plena o de primer grado (es decir, las
referidas a las del procledimiento del art. 151), sin aludir a las autono-
mías de segundo grado del artículo 148. Sin embargo, en la práctica se ha
producido el efecto mimético siguiente: las CCAA de segundo grado han
reproducido la organización institucional de las de primer grado, esta~~-
ciéndose en todos los entes autonómicos una Asamblea legislativa elegi ª
por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación ~ro-
. 1 que asegure 'la representac1on
porciona • , de las diversas
· zonas del ternto-
.
rio; un Consejo de gobierno con funciones ejecutivas y administratlVas ~
un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembr~s Y n:_
brado por el Rey, al que corresponde la dirección del ConseJO de di-
b'ierno, 1a suprema representación de la respectiva Comum·dªd y la ·or de
nari~ del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del ConseJO
Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea. . de la
~esulta claro que respondiendo la forma política del Gobierneo uidos
Nación ª la Monarquía parlamentaria (art. 1.3 CE), los modelos 5 g
 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAÑOL 299
os entes auton ómi~ os en sus ámbi tos territoriales
asumido
por ~ién ese tipo de gobie rno (parlamentario). En efecto hayan t ntes
tBJ1l us elementos: separ ación de órganos y funcion ' eS án prese
Ejecutivo
t~os ~mico y la Asamblea, y contr ol de ésta sobre ;s e~tre el
9uto~ón de inves tidura del Presi dente del ConseJ'o de Gqub. ª través
de.'ª
lí . d 1 'd . . o iemo Y de la fis-
rnoc1 ente regio nal sobre el Conse jo de Gobie rno.
calización po tica e pres1

LAS INSTITUCIONES EN PARTICULAR

2.
A) El Parlamento autonómico
ativa
conforme _el régimen, general _de los Estatutos la Asamblea legisl
de las Comunidades Auto noma s sigue las siguientes directrices:
una sola
a) Todos los Parla ment os autón omos están constituidos por
Son elegi-
Cámara, integrada po~ un. núme ro de miembros muy variable.
como bá-
dos conforme a la leg1slac1ón general electoral, que se entiende
, salvo
sica (Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de mayo de 1983)
a según
las especialidades previstas en la Legislación autonómica dictad
previsiones estatu tarias .
b) La circu nscri pción elect oral es, ordin ariam ente, la
provincia,
o judicial,
salvo en las Comunidades uniprovinciales, en que lo es el Partid
ón se cele-
o los municipios que se menc ionan en los Estatutos. La elecci
oa
bra mediante sufragio universal, libre, directo y secreto, y con arregl
un sistema de repre senta ción proporcional.
-
cJ El derecho de sufragio activo se atribuye a los mayores de diecio
de la Co-
cho años que tengan residencia en cualquiera de los municipios
a esta mism a cir-
munidad. La condición de elegible no está condicionada
causa s de
cunstancia en los Estat utos, que no suele n consi gnar las
propi a de las
inelegibilidad, ni de incompatibilidad, materia normalmente
legislación
legislaciones auton ómic as, aunq ue coincidan en esto con la
general.
d) Los miembros de los Parlamentos autonómicos, que
no están su-
términ~s
jetos a mandato imperativo tienen reconocido, en los mis~ ~s
las opm1 0nes mam-
que los de las Cortes Generales la inviolabilidad por
a .la i~mu-
f~stadas durante el mand ato y ~or los votos emitido~. Respecto
nal Cons tltucwnal
llldad, también reconocida en los Estatutos, el Tribu
spon-
(Sentencia de 12 de noviembre de 1981) ha negado que pueda corre
71 de la Cons tituci ón,
derles en los términos reconocidos en el artículo
izaci~n de
que i?1pide el procesamiento de los parlamentarios sin ~utor
!:5
e.am a~. Por el contrario, los parlamentarios autonómico ~ sólo ~1enen
~1 rete-
nina tn~umdad parcial que se concreta .en que no sean det~mdos
ial cons1s tent_e
endos, sm~ en los casos de flagrante deht? y un ~~r.o espec
e al Tn-
que su mculpación, prisión, procesamiento y JUICIO, correspond
r
LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
300

bunal Superior de Justicia de la Comunid a? Autónom a y, fuera de este

ámbito tenitorial , a la Sala de lo Penal del Tnb~nal Supre~o.
e) En virtud de los poderes de autonor11;1ac16n y orgaruzación que los
Estatutos reconocen a las Asambleas, se remite.ª los r~glamentos internos
de éstas todo lo relativo al régimen de su func10nam1ento (presupuestos
régimen de personal). En los Regla_mentos internos se_ re~la ~l régime~
de sesiones, períodos parlamen tarios, órganos de la _mst1tuc1ón (Presi-
dente, Mesa, Pleno, Comisiones, Grupos parlamen tanos, etc.) en forma
análoga a lo establecido para el Congreso y el Senado de'las Cortes Gene-
rales.
f) Las Asambleas autonómi cas se disuelven por expiración del tér-
mino de su mandato y además por la falta de designación del Presidente
de la Comunidad en los términos previstos, normalme nte de dos meses.
Sólo el Estatuto Vasco prevé la posibilidad de que el Presidente del Go-
bierno autónomo pueda disolver la Asamblea.

B) El Ejecutivo autonómi co

Las funciones ejecutivas de las Comunidades Autónomas se atribuyen

al Presidente, al Consejo de Gobierno y a los Vicepresidentes, y en su
caso, a los Consejeros. Conforme a la exposición que a esta cuestión da
Parada Vázquez, podemos advertir lo siguiente:

a) El Presidente es el máximo representante de la Comunidad Autó-

noma, ostenta también la representación ordinaria del Estado (art. 152.1
CE) y es designado por la Asamblea en los términos propios de los siste-
mas parlamentarios. Lo mismo puede decirse de su cese (renovación de la
Asamblea por elecciones, moción de censura, pérdida de confianza, dimi-
sión, incapacidad, etc.).
b) Las atribuciones del Presidente son las de designar y cesar a los
miembros del Consejo de Gobierno, dirigirlo, coordinar sus actuaciones y,
en general, todo lo que comporta la dirección política y la jerarquía supe-
rio_r de la Administración Autonómica. El cargo es incompatible con cual-
qmer otra función pública o privada y disfruta de los honores correspon-
diente~ a su posición (tratamie nto de excelenci a, preceden cia sobre
cualqmer otra autoridad de la Comunidad, utilización de banderín, etc.).
En cuanto a los derechos, además de los emolumentos que le correspon-
den, en algunas Comunidades se les reconoce como al Lendakari Vasco,
una pensión vitalicia tras el cese. '
e) El_ Consej? ~e Gobierno reproduc e normalm ente el esquema
de] ~onseJo de ~1mstros y se le asignan las funciones propias de éste
al mvel autonómi co c?mo a las de iniciativa legislativa, ejercicio de la
p~testad reglament aria, dirección política, control de la Administra-
ción, etc. El número de Consejeros es variable y, lógicamente, inferior
 RI AL DE L ES T
ORGANIZACIÓN TE RR ITO AD o ESPA~OL 30 J
er no de la Na .
de lo s M in ist ro s de l Go bio su no m br am ~16 n, ª cu yo sta tu s se ase ·
a. los aq ué llo.s. En es te
se nt id 1e ntody c es e. d ep en de n del
ejaO ca rg o un ra m o de l se ct • stración
J1l ·de nt e y tie. ne n• a su ll a or e la. Ad m1· n1
d po te sta d re gl
Prestnó mi ca , eJ er c1 en o en e a m en ta na y la dir ec ció n
.4r tº¡ nis tra tiv a.
m in ist ra ció n in d • p ad a qu e casi to-
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Re sp ec to al m od el o de Ad
Co m un id ad es Au tó no m
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as ha n op ta do 'po r dicota arar
. se de un a orgaru•-
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dasión pr op .ia qu e re pi te m rm et ic am en.te la organ1·zac1 n es tat al co n su s
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za·ve r gene~ales);
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le ga ci on es pr iv in cia les de las consrre~c~1os ~eYs tam bié n de
Ol riférico, co n de · · al de las
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·ru·str ac 1 n 1n stl tu c1 on qu e
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previstas en 1a Ley e as nt

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C) El Tribunal Su pe rio r de Ju sti
r de
l?- ~o ns tit u~ ió ~ se re fie re a un Tr ibu na l Su pe rio
~I _artículo _15 2 d~
IC IO de la Ju ns di cc ió n co rre sp on di en te al Tr nalibu
Justicia qu e, sm peIJU za ci ón ju di cia l en el ám bi to ter rit or ial de la
ar á la or ga ni
Supremo, cu lm in
Comunidad.
a su na tu ra le za , un se cto r do ctr in al (Ji mé ne z Vi-
Po r lo qu e se re fie re ot ro s) co ns id er a es tos ór ga no s jur isd ic-
ui ler a, en tre
llarejo y Ro dr íg ue z Ag m ic a y no es tat al. En co nt ra , la gr an ma yo
-
le za au to nó
cionales de na tu ra no so n ór ga no s ju ris di cc io na les pr op en-
io s de
rin a so sti en e qu e tad o exist
ría de la do ct sin o ór ga no s ju di cia les de l Es
s Au tó no m as ,
las Co mu ni da de
ad es A ut ón om as (V an de lli , Pé re z Go rd o, Ál va re z
tes en la s Co m un id pr on un ci ad o tam bi én el Tr ibu na l Constit
u-
s). As í se ha
Conde, en tre ot ro ju lio de 1981: «El pr ec ep to cit ad o de
l ar-
nt en ci a de l 14 de
cional en la se
to no m ía pa ra el Pa ís Va sco no es un a no rm a
tículo 14 de l Es ta tu to de Au a lo s ór ga no s de la Co m un id ad A_utónoma
s
que at rib uy a co m pe te nc ia fij a en ab str ac to las competen~1as de l~s
ic ió n qu e
~asca, sin o un a di sp os do s en el ter rit or io de la Co mu md ad Au
to-
io na le s ra di ca
organos ju ris di cc co de l ar tíc ul o 152.1 ~~ la Co ns tit
u: ió ~,
ba se y en el m ar anos Judi-
noma, so br e la e pr ec isa m en te la expr_esion «ói:g a» . Se
rc er pá rra fo in cl uy
q~e en su te te rri to rio de la Co mu ni da d Au ton es un a
om
di ca do s en el m ism o
ciales ra noma no
ya co n ell o qu e la re la ci ón co n la Co m un id ad Au_tó l lu ga r _d~ su
subr~
re la ci ón ter rit or ial ·qu·e di' de nv a de
rel ac ión or gá ni ca sin o un a
. cc1·an ale s co nt in ua n
'
. e• Y qu e 1as co m pe tel nc
sed ia s de lo s ór ga no s Ju nsen te en el Est~do» .
de r Ju di ci al ún ic o ex ist
siendo co m pe te nc ia s de Po o de 19 82 , el Alto Tr ib un al reafirma_ es :
22 de ju ni
En la se nt en ci a de Ju sti ci a no es un ór ga no de la Ge ne ra lid a.'
al Su pe rio r de ce co n m en -
t~sis: «El Tr ib un . di •a1 se gúdn se Co de du
ns tit uc ión ». En
sm 0 d l E_s tad o y de su or ga ni za ci ón JU CI . • d ª 1 · l
di e
tic ul o 15 2.1 pá rra fo se gu n o, e es te pr ec ep to en e
an a cl an da d de l ar . . L . lu sió n de.d en el ar tíc ul o 19
otro a d nt en ci a se di ce : « a in c
Tit 1 Pa rta o de la se n, el re fle jo de su co nt er o 0
u O VDI de la Co ns tit uc ió
 <
302 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

del Estatuto de Catalufía y otros argumentos complementarios que

drían citarse, son muestra de la vinculación de los Tribunales Superi Po-
de Justicia respecto de la ordenación de las Comunidades Autónomas ores
se constituyan por vía del artículo 151 de la Constitución, al que se ref9ue
el artículo 152, número 1, de la misma. Pero, hecha esta afirmación, h~e~:
recordarse también que, de acuerdo con el artículo 122 de la Constit
ción, corresponde a la Ley Orgánica del Poder Judicial determinar
constitución, funcionamiento y gobierno de los Tribunales de Justicia ª
t
decir, su configuración definitiva». ' es-
Finalmente, haremos una breve referencia a las competencias del Tri-
bunal superior, que consta de Salas de lo Civil y Penal, de lo Contencioso-
Administrativo y de lo Social, se enumeran en los artículos 73 y 75 de la
Ley 6/1985, de 1 de julio, Orgánica del Poder Judicial, y son las siguientes:
-La Sala de lo Civil conocerá:
• Del recurso de casación que establezca la ley contra resoluciones de
órganos jurisdiccionales del orden civil con sede en la Comunidad Autó-
noma, siempre que el recurso se funde en infracción de normas de dere-
cho civil, foral o especial propio de la Comunidad y cuando el correspon-
diente Estatuto de Autonomía haya previsto esta atribución.
• Del recurso extraordinario de revisión que establezca la ley.contra
sentencias dictadas por órganos jurisdiccionales del orden civil con sede
en la Comunidad Autónoma, en materia de derecho civil, foral o especial,
propio de la Comunidad Autónoma, si el correspondiente Estatuto de Au-
tonomía ha previsto esta atribución.
• En única instancia, de las demandas de responsabilidad civil por he-
chos cometidos en el ejercicio de sus respectivos cargos, dirigidas contra
el Presidente y miembros de la Asamblea legislativa cuando tal atribución
no corresponda, según los Estatutos de Autonomía, al Tribunal Supremo.
• En única instancia, de las demandas de responsabilidad civil por he-
chos cometidos en el ejercicio de sus cargos contra todos o la mayor parte
de los Magistrados de una Audiencia provincial o de cualquiera de sus
secciones.
• De las cuestiones de competencia entre órganos jurisdiccionales del
orden civil con sede en la Comunidad Autónoma que no tengan otro supe-
rior común.
-Como Sala de lo Penal le corresponde:
• El conocimiento de las causas penales que los Estatutos de ~~tono-
mía reservan al conocimiento de los Tribunales Superiores de Justicia. .
• La instrucción y el fallo de las causas penales contra Jueces, Magis-
trados y miembros del Ministerio Fiscal por delitos o faltas cometidas en
el ejercicio de su cargo en la Comunidad Autónoma, siempre que eS tª
atribución no corresponda al Tribunal Supremo. . . d'
• La decisión de las cuestiones de competencia entre órganos JUflS ic-
cionales del orden penal con sede en la Comunidad Autónoma que no ten-
gan otro superior común.

111111
 ESTADO ESPA~OL
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL 303

sala de lo Contencioso-Ad ministrativo conocerá en úni ca .mstanc1.a·

· 1s· trati·vos contra I .•
-La )os recursos contenc1·oso -ad mm . . os acto s y dis-
, d Ad ación del Estado que no estén
, De de los org
. nes anos e t1a dmm..1str . d' .
·c1o , d en ~u?s iccional.
pOSl. uidos a otro organo e es_ e or
atrlb De los recurs.os. conten c10•so- adm.1rustrativos que se forro u1en contra
Ad •
• posicionesd mm ativas, del ConseJ·o de Gob·1emo de 1a
istr'd
S Y dis , p
Io5 actoi·dad Autonoma, e su. res i ente y de los ConseJ·eros , savo 1 que
dm ' . d fiscali-
Coll1un ,
nfjrrOen en ,via a . imstrativa, e recurs
o ? en proced imient o de
co .6n O tutela los dictados por organo o entidades distintos.
zac1 d' .. ~ y actos procedentes de los ór-
, De los recursos contra isposicione oma
s de Gobierno de la Asamb lea legislativa de la Comunidad Autón
·· d t · d son 1
' a y actos de administración.
de sus comis10na os en ~a en a e per
gano
contra los acuerdos de las Juntas
Y • Del recurso contencioso-electoral
tos, así como sobre la elección y
electorales sobre procla~ación de elec rporaciones locales.
Co
roclamación de los Presidentes de las
de lo contencioso-administrativo cono-
p • En segunda instancia la Sala
Ley y que se promuevan contra las
cerá de los recursos que establezca la
ntencioso-Administrativo con sede
resoluciones de los Juzgados de lo Co
en la Comunidad Autónoma. rá:
-Po r último, la Sala de lo Social conoce
que la Ley establezca sobre con-
• En única instancia de los procesos
los trabajadores y empresarios en
troversias que afecten a intereses de
lo Social y no superior al de la Co-
ámbito superior al de un Juzgado de
munidad Autónoma. contra las resoluciones dicta-
• De los recursos que establezca la Ley
Comunidad Autónoma.
das por los Juzgados de lo Social de la
se susciten entre los Juzgados
-D e las cuestiones de competencia que
a.
de lo Social de la Comunidad Autónom

DE COMPETENCIAS
VI. RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN

1. PLANTEAMIENTO Y CARACTERES
puestos (federales y regionales
Tradicionalmente en los Estados com
petencias entre la Federacion Y
Puros) el régimen de distribución de com las regiones), ha sido resuelto
y
los Estados federados (o entre el Estado
responden a la ~ederación, ~ate-
~r el sistema de lista (materias que cor partidas).
nas que corresponden a los Estadosime miembros y matenas com
· rég n segmd· o por a actu Const1.tu-
I al
No ha 'd
SI o, sm em bar go éste el 1·
.
c16 que' ha optado, por el contrario, por un comp eJo Y
he n en su título VII I, Y las
competencias entre el Estado
. ~rogéneo sistema de distribución de . .0~al
uc1
dISt tas autonomías que no se agota en el propio texto const1t
( In
de una ley general postenor
trts. 148, 149 y 150) sino que ha necesitado
Ley 12/1983, de 14 cÍe octubre, del Pro
ceso Autonómico), de los distintos
 <

304 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Estatutos de Autonomía que d.ete_rminan l~s compe.tencias asumidas por

las CCAA y, sobre todo, de la JU?sprudencia del Ti:ibunal Constitucional
que ha venido cincelando paulatmamente los conflictos de competencias
planteados entre el Es~do y aqu~llas [arts. 1_61..1.c) CE y 60 ss. LOTC], en
el ejercicio de esa delicada función hermeneullca dentro del conjunto de
normas que constituyen el llamado «bloque de constitucionalidad» (vid.
art. 28 LOTC y SSTC 10/1982 y 99/1987).
Este original sistema que algún autor no ha dudado en denominar de
irracional e insólito en el comparatismo político de los Estados compues-
tos (Parada Vázquez) participa de las notas genéricas siguientes:

-Es un sisema caracterizado por el gradualismo y la voluntariedad en

el grado de recepción de las competencias por parte de las CCAA (STC de 3
de febrero de 1990).
-Es de gran -flexibilidad en cuanto al quantum autonómico competen-
cial, lo que produce que existan ámbitos competenciales desiguales entre
las distintas CCAA (STC de 5 de agosto de 1983).
-Es un sistema con un suelo competencia[ mínimo que viene repre-
sentado por las materias contenidas en el artículo 148 CE.
-En la distribución de competencias funciona el principio de subsi-
diariedad, ya que las competencias sobre las materias que no se hayan
asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderán al Estado, cuyas
normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo
lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas (art. 149.3).
-El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las
CCAA (art. 149.3 y SSTC de 12 y 16 de noviembre de 1981).

2. LA DISTRIBUCIÓN MATERIAL DE COMPETENCIAS

A) Competencias exclusivas del Estado

a) Significación general

García de Enterria pone de manifiesto que el Estado puede ejercer di-

recta e inmediatamente las competencias que el artículo 149.1 le atribuye
como exclusivas, en virtud del efecto normativo directo e inmediato de la
Constitución. No hay base alguna para pretender que las competencias
exclusivas deban ejercerse mediante ley. En suma, las competencias ex-
clusivas del Estado son el núcleo irreductible, intangible, inderogable
del que el Estado no puede disponer. Se caracterizan por ser: necesarias,
correspectivas con la soberanía del pueblo español en su conjunto, dirigi-
das a mantener la unidad última del sistema por encima de los particula-
rismos o subsistemas e instrumento para asegurar la homogeneidad so-
cial básica.
 L DE L ESTADO
ORGANIZACIÓN TE RR ITO RIA ESPA~OL 30S

ias exc lus iva s del Es t d d .

pe l eje rci cio de las co mp ete nc 14 9 .3 a cu yo ten ª Lo en va Ja clá u-
e pre va len cia de l art1ícu lo or: .ó« as dma ter ias no
1 d E d ' est a Co nst itu
su a'bu ida s ex pre sam en te a sta o po r -
Co mu nid ad es Au tón om as, en vir tud de s~s ~e ~º r~n cor res
ª~ de r a las e no se h pec tiv ~s Es ta-
patos La co mp ete nc ia so bre las ma ter ias qu ay an asu mi do po r
tu · d Auto no m í a co rre sp on de rá al Es tad o , cuyas no rm as pre -
Es tat uto s e fl · b tón om as
I0 S
ece rán , en cas o
d
e :ºn _ic t~, so re las de las Co mu nid ad es Au as. El
val ést
a la exc lus iva co mp ete nc ia de
en todo lo qu e no est e atn bu ido las Co mu ni-
o ~t ata l ser á, en tod o cas o, sup let ori o del de rec ho de
derech
dades Au ton om as» . -
o es el gar _an te y tut ela do r últ im o de int eré s gen era l. La s Co mu
El Es tad res pec ti-
a~e s Au tón om as_ dis po ne n de _au t?n om ía pa ra la ges tió n de sus
nid de jul io de
itu c10 nal , en la sen ten cia de 4
vos mtere~e~: El Tn ~u n~ . Co nst las Co mu nid ad es Au tón om as no son ni
e
1981 adn ut1 0, en pn nc ipi o, qu Es tad o, pe ro la def ens a esp ecí fic a
s al int eré s ge ne ral del
pueden ser aje na n a los po der es cen tra les . Sin dej
ar de
es atr ibu ida po r la Co nst itu ció
de éste om as tie-
Es tad o, las Co mu nid ade s Au tón
par tic ipa r en la vid a ge ne ral del s.
o esf era y lím ite de su act ivi dad los int ere ses qu e les son pro pio
nen com
ció n
b) El art ícu lo 14 9 .1 de la Co nst itu
os
lo 14 9 .1 de la Co nst itu ció n en um era en tre int a y do s ap art ad
El art ícu tuc ion al ha
Es tad o. Es ta dec lar aci ón con sti
las com pet enc ias exc lus iva s de l qu e el pro pio ten or lite ral del pre cep
to
ada po r la do ctr ina , da do
sido cri tic sól o a ma -
cla ram en te qu e la en um era ció n pra cti cad a no se ref ier e y
ind ica
ada s al po de r cen tra l, sin o a un a com bin aci ón de ma ter ias
terias res erv fav or del
fac ult ade s jur ídi cas . Ta mp oc o rec on oc e un po de r exc lus ivo en
de
ue sto s ha brá de ser com par tid o.
Estado, po de r qu e en mu ch os sup mp ete nc ias exc lus iva s del Es tad o qu e-
Po r tan to, seg ún Bl an co , las co
s sig uie nte s:
dan red uci das a los tre s sup ue sto
dis tin gu ir
a') Cu an do se atr ibu ye la
ma ter ia en blo qu e al Es tad o, sin En
las div ers as fac ult ad es qu e ést e pu ed a asu mi r sob re ell as.
po r tan to la ma ter ia,
o co rre spo nd e al Es tad o tod o tip o de fac ult ade s sob re
est e cas
aci ón , reg lam en tac ión o eje cuc ión . Es tam os _aq~í an te las
sea n de leg isl a, de rec ho
ias , po r eje mp lo, de na cio na lid ad , inm igr aci ón , ext ran Jen -
ma ter
2)· rel aci on es int ern aci on ale s (n. º 3); def ens a y Fu erz as Ar ma
de asilo (n. º º lO) l
º 4); ré~ im en ad ua ne ro y ara nc ela rio , co me rci o ~x ter ior (n.
d_as (n.
io (n. º 11) ; san ida d ex ter ior (n. º 16); ma nn a_ me rca nte (n.
sis tem a mo ne tar s po r raz o-
, en tre otr os. So n ma ter ias qu e, en def ini tiv a, son exc lus iva
20) .
, en gen era l, de sob era nía est ata l. sin o un de-
nes
Cu an do se atr ibu ya al Es tad o no la ma ter ia en bloque,_
b')
tor de la mi sm a· co mo po r eje mp lo, fer roc arn les y tra ns-
ten nin ad o sec s ge ne ral (n. º
ex tra co mu nit ari os (n. º 21 ); ob ras pú bli cas de int eré
po ne s os sec tor es o asp ect os ma -
24) o leg isl aci ón civ il no for al (n. º 8). So bre est
 <

306 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

teriales, el Estado ostenta también competencias exclusivas de la legisla-

ción, reglamentación y gestión.
e') Cuando se atribuye al Estado un determina do tipo de potestades
sobre una materia, como la legislación sobre la misma. Así, por ejemplo
cuando se habla de legislación mercantil, penal y penitenci aria (n.º 6) 0 d~
la legislación sobre la propiedad intelectual e industrial (n.º 9). En estos
casos el Estado poseerá la competen cia exclusiva de legislación sobre la
materia en cuestión, y la Comunid ad Autónoma podrá asumir la compe-
tencia exclusiva de reglamentación y de ejecución o gestión. Sería un su-
puesto de competen cia exclusiva limitada.

B) Competencias de las CCAA

Señalan Cazorla y Amaldo que la Constitución no delimita ni garantiza

directamente un ámbito material de competencias propias de los entes au-
tonómico s, ni fija tampoco los diferentes niveles de poder que en cada
materia habrán de corresponderles forzosamente. Ambas opciones se en-
comienda n a la voluntad de cada Comunidad, a través de la técnica del re-
envío a los respectivos Estatutos.
Los textos son suficientemente expresivos al respecto. Así el artículo
147.1 señala que los Estatutos de Autonomía deberán contener, entre otras
determina ciones, «las competen cias asumidas dentro del marco estable-
cido en la Constitución»; el artículo 148.1 dice que los entes autonómicos
«podrán asumir competencias» y añade el apartado 2 de este mismo pre-
cepto que «transcur ridos cinco años y mediante la reforma de sus Estatu-
tos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus com-
petencias dentro del marco establecido en el artículo 149». El apartado 3
de este último precepto dispone que «las materias no atribuidas expresa-
mente al Estado por esta Constitución podrán correspon der a las Comuni-
dades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos». El sistema es
definido por Entrena Cuesta como de competencias asumibles.
Conviene recordar que no todas las materias enunciad as en el ar-
tículo 148.1 pueden asumirse exclusiva mente por las Comunid ades
Autónom as, puesto que hay algunas abiertas a la concurre ncia tanto
normativ a, como de gestión o ejecución .
Para Muñoz Machado, sucede que los distintos Estatutos establecen Y
enumeran largas listas de competen cias exclusivas de las Comunidades
Autónomas, lo que se debe no sólo a la interpreta ción progresivamente
autonomi sta de la Constitución, sino, sobre todo, a que, dada la prevalen-
cia del derecho del Estado, en caso de conflicto sobre el sistema de las Co-
munidade s Autónomas en todo lo que no está atribuido a la competencia
exclusiva de éstas (art. 149.3), se trata de establece r el máximum posible
de competen cias exclusivas por los distintos Estatutos . Muchas de estas
competen cias exclusivas en realidad, por tanto, no lo son.
 ESPAÑOL
ITORIAL DEL ESTADO 307
ORGANIZACIÓN TERR

s
Competencias compartida
C) d' .
de lo s ar tíc ul os 148 y 149 CE . Po de m os is tm gu ir' si-
ex tra en al d lo su pu es to s siguientes:
Se , rn o,
. ndo a Ca zo rla -A ecu -6n pu ed e se r
la le gi sl ac ió n co m pe te al Es ta do y la e•i J ci
guiae) cu an do 'd d A ut ón om as . Pa ra algunos en est e caso
1 C um 'd a es .
...... .petencia de as• om sm o co m pe te nc ia exclusiva lim
itada.
co 1
m pa rt1 a,
no hay co m pe te nc ia co rv a la co m pe te nc ia pa ra legislar en deter-
se re se la compe-
b) Cuando_ el Es ta do a la s Co m un id ad es Autónomas
ro ot or ga rían las com-
minadas mate1:as, pe af ec te a su s singularidades. Se
en cu an to
tencia pa ra leg1sl~r la s Co m un id ad es Autónomas
.
te ~a t1 va s de básica y las
petencias in ta do se reserva la legislación
s qu e el Es ut ar
e) .Matenas e~ la de sa rr ol la r le gislativamente y ej ec
as pu ed en au to nó -
Comunidades A ut on om s té cn ic as m ás relevantes del sistema
de la ción
por sí m_ismas. Es ,u na rr ía , ta nt o co m o m ecanismo de colabora
En te tru ct ur a
mico, af irm a G ar ci a de , co m o po rq ue so br e el m is m o se es
lít ic os
entre dos ce nt ro s po m pe te nc ia no rm at iv a autonóm
ica.
predominante m en te la co
ológica del ar tíc ul o
149.1, qu e
la va rie da d te rm in na -
La do ct rin a cr iti ca
n bá sic a» , «c oo rd in ación», «bases de or de
islació es ta Fer-
habla de «bases», «leg ríd ic o» . En realidad, co m o m an ifi
m en ju ás.
ción», «bases de l ré gi in gu ir la «c oo rd in ac ión» de todos los de m
be di st ses en dos
nández Rodríguez, ca Co ns tit uc ió n utiliza la pa la br a ba
qu e la a.
Muñoz M ac ha do di ce co nc ep to m ás am pl io), y legislación básic
s (es el as, po r
sentidos: bases a se ca ite en sí la ad op ci ón de medidas básic
se ad m s normativas.
Con el co nc ep to ba se s bá si ca se re du ce a las funcione
gi sl ac ió n
el contrario, la le , dos so n las cuestione
s clave:
Ca za rla y A rn al do
Según
te sen-
er se po r bá sic o en ca da materia? En es
te nd -
a') ¿Qué de be en
e lo bá sic o es lo qu e exige el in te ré s gene
af irm a qu bl ec en
tido, Muñoz M ac ha do er ia . La s ley es bá sicas so n las que es ta
am at un a m ín im a
ral en relación co n un ne ra le s qu e tra ta n de as eg ur ar
ric es ge 28
los principios y di re ct
Tr ib un al Co ns tit uc ional, en se nt en ci a de
nt o. El al co nf er ir
unidad del or de na m ie e: «L o qu e la Constitución pe rs ig ue
a qu ble-
de enero de 1982 af irm ta do la co m pe te nc ia exclusiva pa ra esta
s del Es es qu e ta-
a los órganos ge ne ra le ón de un a m at er ia de te rm in ad a[ ... ]
na ci
cer las bases de la or de ón no rm at iv a un ifo rm e y vigente co m ún
a re gu la ci ral, un
les bases co nt en ga n un e se as eg ur a, en ar as del in te ré s gene
qu
en toda la nación, co
n lo
a pa rt ir de l cu al ca da Co m un id ad Autó-
no rm at iv o de l
común de no m in ad or cu lia rid ad es qu e le convenga~, d~ nt ro
er la s pe m d~ sob~e
noma pu ed e es ta bl ec uc ió n y el Es ta tu to le ha~an_ at nb
Co ns tit form1-
mar~o general qu e la af irm a la do ct rin a, a los cn te no s de um
mo ic io ne s de
la misma m at er ia ». Co añ ad irs e lo s de ig ua ld ad de co nd
de be n
d~d e interés ge ne ra l, a. . . :> • _
ec on óm ic a M un oz
7 y
vida un id ad ju ríd ic a te nd er se po r desarrolJo legislativo. Afir
m
te
b ) ¿Qué de be en de sa rr ol lo le gi sla tivo no so n ún ic am en
te nc ia s de
Machado que co m pe
308 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

las que se califican de tales en los Estatutos, sino también todas a

que resultan de compartir la función legislativa del Estado y las
dades Autónomas.
e~~: U
a_s
ni-

D) Competencias delegadas de las CCAA

Además de lo expuesto, la Constitució n establece la posibilidad de a _

pliar, mediante actos de voluntad estatal, las competencias de las Comu:_
dades Autónomas en las materias recogidas en sus respectivos Estatuto~
Los instrumento s constitucion almente previstos para tal fin son: ·
a) Mediante ley marco. De conformida d con el artículo 150.1 CE
«Las Cortes Generales, en materias de competenci a estatal, podrán atri-
buir a todas o algunas de las Comunidades Autónomas la facultad de dic-
tar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, ba-
ses y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la
competenci a de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la moda-
lidad de control de estas normas legislativas de las Comunidades Autóno-
mas».
Las materias a las que puede extenderse la habilitación por la ley
marco son materias de competenci a enteramente estatal, no compartida.
Los principios y directrices no pueden estar definidos por norma de rango
infralegal.
Se ha señalado que la técnica de la ley-marco, aunque inspirada en la
ley-cuadro de la Ley Fundament al de Bonn, es sustancialmente diferente,
porque éstas estarán al servicio del tratamiento unitario. La ley-marco
sirve para aumentar el ámbito de producción legislativa de los Parlamen-
tos autonómico s.
b) Mediante ley orgánica. El artículo 150.2 de la Constitución esta-
blece que: «El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Au-
tónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de
titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferenc ia o delegación. La ley proveerá en cada caso la correspon-
diente transferenci a de medios financieros, así como las formas de con-
trol que se reserve el Estado». Este precepto se inspira en la Constitución
italiana de 1947, y la española de 19 31.
Para algunos autores, como Sánchez Agesta o Alzaga Villaamil, el pre-
cepto se limita a hacer posible una simple descentralización administra-
tiva o transferenci a de servicios. Otros, como Leguina y Tomás Villarroya,
entienden superior el alcance potencial sin desmembra ción alguna del Es-
tado.
Para Cazorla-Arnaldo, no hay aquí delegación de competencias con fija-
ción de los principios y directrices, sino la transferencia de facultades sobre
una materia, materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sea
 1
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO
ESPANOL
309
respecto de las
ceptible de del~gación, pue s exis ten algu nas ia
1
cua .efis las
ono mas no pue den tene r polí tica prop
sus ,,nidades Aut ' com o. a . rma
conh.u...tundid ad el Tn'b unal Consti'tuci. onal en la sentencia de 14 d e Jum d
o e
con ro , d E t , afi 1 . d
min ació n del precept h d
t984. Garc1a e n ei:n a rma que a m eter
ades de colaboración :uti nó~
entenderse en el se~t ido de ~ue las posibilid . .
·ca son abie rtasl e mde term mad as, .con el únic o límite del m an ternffilento
d
J11l decisión y responsabilidad en
en el Estado de os po _eres sust anci ales de
anto éstos no son enaJenables.
a través del Estatuto sino
cu Por úl~ o, la del: gaci ón no pue de realizarse
de ley orgánica especifica, ya que el artículo
150.2 tiene como ratio ampliar
realizar la delegación
0 restringir
Esta tuto s ya apro bad os en el mom ento de
de facultades (Ga rcía de Ente rria ).

N
3. LlMITES: PRINCIPIOS Y LEYES DE ARMONIZACIÓ

A) Principios
ida real del auto gob iem o
Como ha seña lado Para da Vázquez, la med
de las competencias y funcio-
de las CCAA dep end e no sólo de la amp litud
cicio se establezcan y de la
nes, sino tam bién , de los lími tes que a su ejer
se sujete su actividad. Cen-
naturaleza e inte nsid ad de los con trole s a que
lar que funcionan com o tales
trándonos aho ra en los lími tes, hay que seña
principios el de unidad (art. 2.º CE y STC de
2 de febrero de 1981), solida-
1.1, 9.2, 14, 23, 30, 31.1,
ridad (arts. 2, 138, 156 y 158 CE), igualdad (arts.
bre y 22 de dici emb re de
39.2, 138 y 139 CE y SSTC de 16 de nov iem
1981), y libertad de circulación de las personas
y bienes (arts. 139.2 y 157.2
os refe rido más atrá s en esta
CE). Como a esto s prin cipi os ya nos hem
misma lección, allí nos rem itim os aho ra.

B) Las leyes de armonización

con sign ar los que pue -
Dentro del cap ítul o de los lími tes, hay que
toda s las CCAA, las leyes de
den supo ner sob re la func ión legi slat iva a
arm oniz ació n prev ista s en el artí culo 150.
3 CE, a cuyo teno r: «El Es-
prin cipi os nece sari os para
tado pod rá dict ar leye s que esta blez can los
las Com unid ades Aut óno -
arm oniz ar las disp osic ione s norm ativ as de
a la com pete ncia s de ésta s,
mas aún en el caso de mat eria s atri buid as
resp ond e a las Cor tes Gene-
cuando así lo exij a el inte rés gen eral . Cor
ara, la apre ciac ión de esta
rales, por may oría abso luta de cad a Cám
necesidad» .
artículos 11 ~ de _la Constitu-
. E~te precepto, que está insp irad o en los
de Bo? n y, mas direct~me~t~,
~Ión Italiana, 72.2 de la Ley Fun dam enta l
ha sido uno de los mas cnt1-
n el 19 de la Constitución espa ñola de 1931,

• 1
 ◄

310 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

r
cados por los grupos nacionalista s defe_nsores de _la autonomía a ul-
tranza, pues denota una «marcada onentac1ón centrahzado ra» y, a su vez
se formula de una manera vaga y ambigua. '
Para Ganido Falla, las notas que caracterizan este tipo de leyes son:

a) La relación jerárquica de subordinac ión de disposicione s nor-

mativas de las Comunidad es Autónomas a leyes dictadas por el Estado
en este caso, incluso en las materias atribuidas a la exclusiva competen~
cia de las Comunidad es, que según Leguina, será el campo único delimi-
tado para la actuación de las Cortes Generales mediante leyes de armo-
nización.
b) Es una ley de principios necesarios para armonizar disposiciones
de las Comunidad es Autónomas. Es ley de principios, y no ley que agote
la materia.
e) La autonomía es un principio constitucio nal y la Constitución
quien habrá de justificar su posible limitación con base en principios
también de rango constitucion al, las exigencias del interés general. En
efecto, la autonomía choca con el límite de la «indisoluble unidad de la
Nación» y de «la solidaridad» (art. 2).
d) Correspond e a las Cortes Generales, por mayoría absoluta, la
apreciación de la necesidad de armonizar.
e) La Ley de armonizació n puede ser tanto una medida preventiva
como correctiva. Quiérase decir que la ley estatal puede adelantarse al
problema (a la ley autonómica ) estableciendo los principios básicos que
han de vincular la futura legislación de las Comunidad es Autónomas, o
puede dictarse para corregir situaciones de desajuste ya producidas.
f) En cuanto a la fiscalizació n de estas leyes, se produce obvia-
mente una inversión de papeles en lo relativo a su posible impugnación.
Siendo leyes restrictivas de la autonomía, las Comunidad es Autónomas
están legitimadas de acuerdo con .el artículo 162.1.a) para interponer
contra ellas el recurso de inconstituci onalidad.
El Tribunal Constitucional, en sentencia de 19 de agosto de 1983, so-
bre el proyecto de Ley Orgánica de Armonizaci ón del Proceso Autonó-
mico, afirmó que si bien normalmen te la armonizació n afectará a compe-
tencias exclusivas de las Comunidad es Autónomas, no es contrario a la
Constitución que sean utilizadas las leyes armonizado ras cuando (en el
c~so de competencias compartidas), se aprecie que el sistema de distribu-
ción de competencias es insuficiente .

VII. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD

DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOM AS

El artículo 153 CE establece que: «El control de la actividad de los

órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá: a) Por el Tribunal
p •

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAÑOL 311

Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones

normativas con fuerza de ley. b) Por el Gobierno, previo dictamen del
Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere
el apartado 2 del artículo 150. e). Por la jurisdicción contencioso-adminis-
trativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.
d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario».
Pero no se agota con la enumeración anterior el sistema de controles
existentes sobre la actividad de los órganos de las CCAA, sino que habrá
de recurrirse a otros preceptos (arts. 161.2 y 54) para completar el régi-
men de fiscalización. Expondremos brevemente toda la panoplia de con-
troles en esta materia, distinguiendo entre controles ordinarios, especiales
y extraordinarios.

1. CONTROLES ORDINARIOS

A) Control de la actividad legislativa

Como preceptúa el artículo 153.a), el Tribunal Constitucional ejerce el

control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con
fuerza de ley.
La impugnación ha de fundamentarse, no en cualquier violación de la
legalidad, sino precisamente de la normativa constitucional; estas impug-
naciones se rigen por las normas de los conflictos constitucionales de
competencias, produciendo efecto suspensivo la interposición del recurso
(arts. 161.2 CE y 76 y 77 LOTC).

B) Control de la actividad administrativa y de las normas reglamentarias

El apartado c) del artículo 153 establece que dicho control se reali-

zará por la jurisdicción contencioso-administrativa. Ahora bien, la modi-
ficación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 5 de
octubre de 1981, legitima a la Administración del Estado para recurrir
ante la jurisdicción contencioso-administrativa las disposiciones y actos
de la Administración de las Comunidades Autónomas u órganos bajo su
tutela.

C) Controles económicos y contables

El apartado d) del artículo 153 CE establece que el Tribunal de Cuen-

tas ejercerá el control económico y presupuestario de la actividad de las
Comunidades Autónomas, lo que constituye una reiteración, en este caso,
del artículo 136 CE.
 312 LECCIONES DE DERE
CHO CONSTITUCION
AL
D) Control de acuerdos de co
operación
Aunque el artículo 153
no ha ce referencia
Cortes Gen erales, a teno r del artículo 145.2 a él, pr oc ed e indicar que las
. 1 s acuerdos de co . CE os te nt an la compe
tenci·
pa ra autonzadr ºno se an op er ac ió n en tr e 1as Com um.da a
nomas, cu an o de gestión y pr es ta ci ón de s Autó-
re n simple comunicació de servicios (éstos requie
n a las Cortes G en er a1 ) ·
es .
E) El Defensor del Pueblo
El Defensor del Pu eb l~
se configura en el ar tíc
misionado de las Corte ul o 54 CE como un «c
s Generales pa ra la de o-
prendidos en el Título fe ns a de los derecho~
I», a cuyo efe~to po dr co m-
Administración dando á su
cu en ta a aquellas. Com pe rv is ar la activid~d. de la
ha br á que en te nd er de o es te pr ec ep to no d1stm
ntro del concepto, de A gue
del Estado, la de las Co dmini~tración, _además
munidades Autonomas de la
bi én el artículo 12 de . As1 lo ha dispuesto
la Ley Orgánica de 6 tam-
esta institución: «el Def de ab ril de 1981, que
ensor del Pueblo po dr á, regula
instancia de parte, supe en to do caso, de oficio
rvis oa
des Autónomas en el ám ar po r sí m is m o la actividad de la s Comunid
bito de competencias a-
Las Comunidades A definido po r la Ley».
utónomas se ha n dotado
con los más diversos no de instituciones pareci
mbres: Síndic de Greug das
ticia Mayor, Valedor do es, Síndico de Agravio
Pobo, Diputado del C om s, Ju s-
duciendo la denominac ún o, simplemente, repr
ión de Defensor del Pu o-
duplicidad institucional eblo. Los pr ob le m as qu
ocasiona no sólo so n lo e esta
tos, que siempre ha n de s derivados de mayores
considerarse, sino ta m gas-
resultados de las actuac bi én la posibilidad de qu
iones de los defensores e los
coincidan con las del D au to nó m ic os del pueb
efensor del Pueblo del lo no
problemática, el ar tíc Estado. Adelantándose
ul o 12.2 de la Ley O a esta
cuando el Defensor de rg án ic a ci ta da , establ
l Pueblo tenga que supe ece que
munidades Autónomas rvisar la actividad de las
«los órganos similares Co-
ciones con las del Defen de éstas co or di na rá n su
sor del Pueblo y éste po s fun-
-ción». Lo que no resuel dr á solicitarles su coop
ve el pr ob le m a de la ne era-
colaboración, o de los gativa a la cooperación,
resultados contradictor a la
nes, supuestos que tam ios de un as y otras ac
poco resuelve la Ley 36 tuacio-
la _que se regulan las re /1985, de 6 de noviem
laciones en tre el Defen bre, po_r
~ ~ e s en las ~i~tintas sor del Pueblo y las fig
Comunidades Autónom uras s1-
cmn -~ coope~acmn ~ lo as, que confía la colab
s ora-
tuacion concierten dich acuerdos que sobre los respectivos ámbitos
as instituciones (art. 2. de ac-
º2).
2. CONTROLES ESPECIAL
ES

Apa~ec~n. est0 s contro

en el eJercicio de su au les cu an do la C om un id ad A ut ón om a no
to go bi er no , si no de sa actú
rr ol la nd o funciones es a
tata-
 -
RRITORIAL DE L ESTADO ESPAÑOL 313
OR GA NI ZA CI ÓN TE
.
o tr an sf er id as ex ar tíc ul o 15 0· 1 Y 2. So n la s si-
ue le so n de le ga da s
Jes q .
guientes.

Generales
A) Control de las Cortes
ar tíc ul o 150 1 d 1
lo 15 3, se gú n el n Ao as
ar tí cu · .'<leuda
A un qu e na da di ce elya n a to da s o al gu na s de la s C om um a es ut ó-
G en er al esd at ri bu , . m at er ia
Cortes d di
ar pa ra si m is m as no rm as le gi sl at iv as en á la m o-
ul e ct ta bl ec er
nornas la fa c . ta
ta ta l, la ,le y qu e ot or gu e la de le ga ci ón es .
de co m pe te nc ia es aq ue lla s so br e la s no rm as re
gi on al es
dalidad de co nt ro l de

B) Control de l G ob ie rn o
de l
ob ie rn o le co rr es po nd e, pr ev io di ct am en
b) al G a qu e se
Se gú n el ar tíc ul o 153. ro l de l ej er ci ci o de fu nc io ne s de le ga da s
co nt
Consejo de Es ta do , el0. 2.
refieren el ar tíc ul o 15

o de l G ob ie rn o y el deber de información
C) El Delegad
sa bi lid ad es de co nt ro l, co m o ta m -
de la s re sp on en un
El co rr ec to ej er ci ci o qu e tie ne a su ca rg o el Es ta do , pr es up on st i-
ón , C on
bién la de co or di na ci id ad de la s C om un id ad es A ut ón om as . La ed e en -
tiv pu
co no ci m ie nt o de la ac o es te de be r de fo rm a es pe cí fic a, au nq ue
bl ec id le s, co m o la ca lif i-
tu ci ón no ha es ta ep to s co ns tit uc io na
al gu no s pr ec es ta dí st ic a,
te nd er se im pl íc ito en la co m pe te nc ia de l Es ta do en m at er ia
de
ca ci ón de ex cl us iv a
a lo s fi ne s de és te . ut on óm ic o ha es ta bl
ec id o
si bi en só lo re fe ri da Le y de l Pr oc es o A
Pa ra su pl ir es ta la gu
na , la
te s G en er al es pu ed en re ca ba r la in fo r-
su ca so , la s C or rr ol le n en el ej er ci ci o
de
que el G ob ie rn o y, en ac tiv id ad es qu e de sa
so br e la s a su vez,
m ac ió n qu e pr ec is en es ut ili za bl e po r la s C om un id ad es qu e, fo rm a-
qu e de in
sus co m pe te nc ia s, lo fo rm ac ió n si m ila r de l Es ta do . El de be r
a in so br e la Le y
pu ed en so lic ita r un de cl ar ad o vá lid o en la Se nt en ci a
si do de 19 83
ción as í en un ci ad o ha n de l Pr oc es o A ut on óm ic o de 5 de ag os to qu e el
ac ió l- en
Orgánica de A nn on iz a -h a di ch o el Tr ib un al C on st it uc io na
(LOAPA): «e n la m ed
id
de be r re cí pr oc o de in fo rm ac ió n en tr e la
es ta bl ec e un ed e en te n-
de be r de in fo rm ac ió n ad o y de la s C om un id ad es A ut ón om as , pu
A dm in is tra ci ón de l E
st
in ci pi o ge ne ra l de co la bo ra ci ón qu e
ec ue nc ia de l pr
derse co m o un a co ns es en tr e el Es ta do y la s C om un id ad es ».
ci on ge ne ra do
debe pr es id ir la s re la fo rm ac ió n y el de be r de su m in is tr ar la ha s ~n es ta
La ob te nc ió n de in cr ea r O es pe ci al iz ar de te rm in ad os ór ga no da de s
de om um
ta m bi én , la ne ce si da d un a C om is ió n de se gu im ie nt o de la s C te ri o
tarea. Así se ha cr ea
do
A dm in is tr ac ió n Te rr ito ria l, ah or a M in is o-
is te ri o de o de l G
A ut ón om as en el M in ne s Pú bl ic as , y se ha he ch o de l D el eg ad
io
pa ra la s A dm in is tr ac
 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL
314
b. 1 Comunidades Autónomas el máxim o responsable de esta fu
~óernoEenesªte sentido el artículo 8 de la Ley 17/1983, de 16 de diciem
c1 n. n . d G b' bn-
. de 1a C
precisa qu
e aquél «facilitará al ConseJo
bl 1
e
.
o
1 .
temo
1 ·ru omun idad A re
tó'
noma y, a través de. él,. a. su Asam ea eg1s atlva a 1 ormac ión que P u .-
. A. .
l
sen para e meJ·or eJercicio de sus comp etencias. s1m1smo, 1os Organisrec1-
de la Administración de la Comu m.da d A t' f ..
. ~ onom a ~c11ltarán al Delega mos
do
del Gobierno la información que ~ste sohc1~e, .ª traves del ~residente
de la
Comunidad Autónoma, para el meJor cumphm1ento de sus fines».

3. CONTROLES EXTRAORDINARIOS

Finalmente, el artículo 155 de la Constitución, toman do como modelo

lo
dispuesto en el artículo 37 de la Ley Funda menta l de Bonn, ha incorporado
la
posibilidad de aplicar medidas coercitivas de carác ter extraordinario
sobre
las Comunidades Autónomas cuand o por acción u omisión éstas atente
n gra-
vemente a los intereses generales o incum plan sus obligaciones constit
ucio-
nales o las que les sean impuestas por otras leyes. En tales casos, el citado
ar-
tículo habilita al Gobierno para adopt ar «las medidas necesarias», frase
ésta
enigmática según Guaita Martorell, que permi tan lograr la ejecución
forzosa
de las obligaciones incumplidas o la protección del interés general vulner
ado.
El precepto exige determ inado s requis itos para que el Gobierno pueda
hacer uso del control, como son:

-El incum plimi ento de las oblig acion es const itucio nales o legales
tiene que ser efectivo, no basta ndo el peligro o las presu ncion es de incum
-
plimiento. Tolivar Alas dice que la Const itució n está pensa ndo en una
in-
subordinación o ataqu e a la legalidad.
-El atenta do al interé s gener al de Españ a ha de ser grave.
-Es preciso el reque rimie nto previo al Presi dente de la Comunidad
Autónoma (fase declarativa en la que se invita a la autocorrección).
-Si el reque rimie nto no es atend ido, el Gobie rno ha de contar con
la
aprobación del Senad o por mayo ría absol uta (fase ejecutiva, que implic
a
un auténtico «poder de sustitución»).
-El Gobie rno puede adop tar todas las medi das que sean efectiv
a-
men~e necesarias. Entre na Cuest a y Mend izába l Allende señala n que st
e as
~edi~ ~ deben estar inspir adas en princ ipios de excepcionalidad, propor
-
cionalidad Ymeno r restri cción de los derec hos auton ómico s.

REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA

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jurídico de las Comunidades Autónomas Tecnos Madrid, 1985 ·
ONSO DE ANTONI J
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idad como co /ªbora·
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 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAÑOL 315
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C BAD1A: El Estado umtano, el federal y el regional, Tecnos, Madrid, 1978.
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GAP- ·d 1993.
_dn MACHADO: [As potestades legislativas de las CCAA, Cívitas, Madrid, 1979.
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_[Jerec V AZQUEZ: Derecho Administrativo, vol. II, Marcial Pons, Madrid, 1991.
~-PASTOR: Principios de Derecho Administrativo, C.E. Ramón Areces, Madrid, 1990.
 LECCIÓN XIII

LA UNIÓN EUROPEA

y natura leza. l. Antecede _

SUMARIO: I. La Unión Europ ea: Antecedentes histór icos
o com~nitario: Derecho
tes históricos. 2. Naturaleza y principios. II. Fue?tes_ del derech
~er~c h? pr_1mario u origina-
prima rio y derivado. l. Fuentes del derech o comu mtano ; 2.
mst1tuc1onal. l. Las insti-
rio. 3. Derec ho derivado. 4. Otras fuentes. 111. Orgamzac10n
ciones en particu lar: Consejo, Comisión
tuciones comun itarias en general. 2. Las institu
órgano s de la Unión Europ ea. 4. Los Fondo¡
Parlam ento y Tribunal de Justicia. 3. Otros
o. V. Significado general
Europ eos. IV. Derecho comun itario y orden amien to intern
A.
del TUE: la polític a de convergencia. REFER ENCIA BIBLIOGRÁFIC

l. LA UNIÓ N EUROPEA: ANT ECE DEN TES HIST ÓRIC OS

Y NATURALEZA

1. ANTECEDENTES JilSTÓRICOS

do de la
Con la firma el 7 de febrero de 1992 en Maastricht del Trata
de integra-
Unión Europea se da el último paso, por ahora, de un proceso
de la Comu-
ción que se inició hace cuarenta años con la firma del Tratado
los Trata-
nidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), al que siguieron
ía Atómica
dos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Energ
los países del
(EURATOM), firmados en Roma el 25 de marz o de 1957 por
tres Trata-
Benelux, Francia, Italia y la República Federal de Alemania. Los
eas, que
dos constituyen lo que se ha dado en llamar Comunidades Europ
es comu-
tiene desde 1965 (Tratado de Fusión de Ejecutivos) unas institucion
peo y Tri-
nes: Consejo de Ministros, Comisión Europea, Parlamento Euro
origin ario y de-
bunal de Justicia, y un sistema jurídico integrado (Derecho
rivado) y vinculante para los Estados miembros.
sin em-
Hasta aquí lo que hoy es o ha llegado a ser la Unión Europea;
o exento
bargo, el recorrido para alcanzar la situación actual no ha estad
actualidad
de avatares, crisis y enfrentamientos entre los países que en la
movi miento
forman parte de esa Unión, pues no se puede olvidar que el
«exclusiva-
de unión de los paíse s europ eos no es un acon tecim iento
e sus raíces
mente» de estas últimas décadas del siglo :xx, sino que hund
nismo.
en la cultura grecorromana y en la influencia ejercida por el cristia
conc_epto
E~ efect~, ya en la Edad Media, Euro pa se repre senta como
nales (siglos
de uruversal1dad. Será con el nacimiento de los Estad os nacio
XV-~ ) cuando el concepto de universalidad queb rará,
ya que el Estado
pacífica de
nacional es, a su vez, el resultado de una evolución no siempre
s impre-
diversos factores internos en el seno de un territorio más o meno
n cristali-
ciso (culturales, idiomáticos, bélicos, religiosos, etc.), que acaba
(316]
 -
LA UNIÓN EUROPEA 317

amentalmente a la ac-
zando en una realidad social y política, debido fund
el punto de vista polí-
ción aglutinadora y tamb ién cent raliz ador a desde
ar diferencias con
tico de las mon arqu ías nacionales, que prete nder á marc
europeo de yuxta-
los demás Estados del continente, generándose un orbe
posición de Estados.
oránea, surge un
Con la Revolución francesa, ya en la Edad Contemp
reso de Viena ( 1814-
cierto relanzamiento de la idea europea. Tras el Cong
ella, Austria, Rusia,
1815) se plan tea la política de concierto europeo; por
erencias periódicas
Prusia y Reino Unido acue rdan la celebración de conf
las citadas poten-
para man tene r el status quo y apoyar el equilibrio entre
cias, como germen de un Gobierno europeo.
cias dejarán de
A part ir de la segunda década del siglo XIX, las conferen
europeo, y el Im-
ser periódicas. Francia pasa a formar parte del concierto
erencia de Londres
perio Otom ano entr a en escena. Se desarrolla la Conf
, esta organización
(1830) y el Congreso de París (1856). A final de siglo
el mantenimiento de
europea ejerce la función de Gobierno europeo para
ín para el repa rto
la paz y equilibrio internacionales (Conferencia de Berl
colonial, 1885).
político europeo.
La política de concierto europeo da lugar al Derecho
acuerdos diversos
Esto supo nía que una serie de naciones se regían por
icos internacionales,
(derecho del mar, derecho de guerra, servicios públ
sobrepasaron los lí-
conflictos de leyes ... ). No obstante, estos acuerdos no
el marco de la coope-
mites tradicionales de los acuerdos interestatales en
máticas esporádi-
ración y se manifestaban a través de conferencias diplo
supo ne una may or
cas. Dado el cará cter periódico de las mismas, ello
duda, un gran paso
institucionalización de la sociedad internacional; sin
io.
hacia las organizaciones internacionales en sentido prop
La política del concierto europeo con sus Conf
erencias diplomáticas
intereses propios y
esporádicas tiende a que cada Estado defienda sus
y así nace el germen
mantenga su predominio sobre las demás potencias,
de las sucesivas guerras mundiales.
a Europea, or-
En 1926 se funda la asociación para la Unión Económic
la pres iden cia de
ganización especializada en mate ria económica bajo
los Estados europeos.
Charles Gide, que patrocinaba la unión económica de
unci a un histó-
En 1929 el ministro de Asuntos Exteriores Briand pron
de Naciones pro-
rico discurso ante la Asamblea de la entonces Sociedad
de sentido político y
poniendo la unión de Europa en una Liga Federal
su propuesta en un
económico. El 1 de mayo de 1930, Briand concreta
do la construcción
Memorándum ante la Sociedad de Naciones, previnien
ción dentro del es-
de un Mercado Común. Briand pensó en esta organiza
ente vocación de uni-
quem a de Sociedad de Naciones, que tenía una emin
tuado nacionalismo,
versalidad; sin embargo, la crisis económica y al acen
llevó al segundo gran conflicto bélico (1939-1945).
y una situa ción
La guerra produjo grandes pérdidas en los Estados
en la búsq ueda de
econ ómica desa stros a. Los esfuerzos se cent raba n
 318 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

a para pali ar la situ ació n crea da, Losd EEUU debido a

ayu da econ Ómic.
.
mot1vac1. ones económicas (ape rtur a de nue vos mer ca os para dar sali'dsus
su sobreproducción) y políticas (deseo d e que esta d , a
zon a e pa1ses con afi-a
nidad económica y política con f~rm aran una barr
era con~ra el expansio..
nismo del bloque soviético) ofre cier on es~a ~yu
da económica. Así surge el
origen de la división Este/O~ste. _El 5 de Jum o
de 1947, Marshall propone
en una conferencia en la Umvers1da? de Han :ard
.un_ mod o ~e ayuda a Eu-
ropa para que sea utilizado_ en com un. Fran cia
y Rem o Umdo se aprestan
a organizar una Conferencia para sent ar las ~~se
s de ~a ?yuda. La Unión
Soviética se niega, y con ella el bloq ue de sate htes
soviéticos. Sólo 16 Es-
tados acep tan la ayu da y con cluy en el Trat ado
de Parí s ( 16 de abril de
1948), instituyendo la Organización Eur ope
a de_ Cooperación Económica,
que quedó sustituida en 1960 por la OCDE grac
ias a los trabajos de la Co-
misión de París.
En el plan o político afloran las tend enci as fede
ralistas a través de la
Liga euro pea para la coo pera ción eco nóm ica
( 1943) y la Unión Parla-
men taria europea, que en el Congreso de 1948
emi te un voto por la uni-
dad política de Europa, med iant e la crea ción de
un Parl ame nto y Ejecu-
tivo europeos.
Churchill en 1946 pron unc ia un discurso en la
Universidad de Zúrich
sobre la unidad europea, part iend o de la necesida
d de abo lir los conflictos
entre Fran cia y Alemania. Pos terio rme nte orga
niza el Movimiento de la
Unidad Eur ope a (Eu ropa Unida). Otras asociaci
ones del mismo carácter
se crean en otros países europeos, y se agru pan
en el Comité de Liasson
(1948) en La Haya. Este Congreso con tó con
la pres enci a de grandes per-
sonalidades para la creación de la unid ad euro
pea (Churchill y Monnet,
entre otros).
El 5 de mayo de 1949 se crea el Consejo de Eur opa
mediante el Tratado
o Estatuto de Londres. Mediante este Consejo de
Eur opa se daba lugar a
una cooperación comprensiva de mat eria s o fine
s generales, aunque con lí-
mites en materia de defensa. No obstante, estos
esquemas de cooperación
no escapan de la cooperación interestatal.
Surge e~ el mismo período una nueva concepc
ión de la unidad euro-
pea preco~z~do por Monnet, el mét odo de inte
grac ión funcional; esto e~,
abarcar obJe~1vos limitados y fines políticos. De
aqu í nace rá la Comum-
dad Económica del Carbón y el Acero (CECA).
En 1_9SO, el ministro de Asuntos Exteriores fran
en comun, por parte de Francia y Alemania, de cés propone la pu~stª
la producción de carbon Y
acero. Ambos Estados quedarían sometidos a
una «Alta Autoridad» con
podere~ transferidos por ellos. Aparece la inte grac
ión entre los Estados, Y
se empie_z~ ~ c~ncebir la soberanía com o algo divi
sible.
A la m~ci~tiva francesa se adh iere n los Países
burgo Y Belgica. Los seis Gobiernos lanz an el 3 Bajos, Italia, Lu_xem-
de juni o un comunicado
expresando su intención de pon er en com ún sus
y acero. producciones de carbón
 -
LA UNIÓN EUROPEA 319
en
neg oci aci one s dip lom áti cas concluyen el 18 de abril de 195l
~as car áct er 1·ntegrad or em-
Pan s, con el Tra tado de la CECA, que debido a su el 25 de
· d ·
~1~za a eno mm ars e ~upraesta
tal o supranacional. En tra en vigor
son
~ de 195 2. Es un _or gan o no int erg ube ma me nta l, cuyos miem s bro
Juli ni-
supeditados a ellos, ya que eran téc
eleg~dos po r l_os Gob1em~s p~ro no pia y
con fid elid ad a la organización, con voluntad pro
c?s md e!'e nd1 ent es,
embros.
diferenciada a la de los Est ado s mi
2 se inv it~ a la As am ble a de la CECA a elaborar un proyecto de
En 195 a la
Eu rop ea. Se elaboró el mismo par
Tr~tado pa ra la Um dad Po líti ca blos y es entregado a los Gobier-
a vez má s est rec ha de los pue
uruón cad entos.
nos par a la rat ific aci ón de los Parlam a
CECA preveía la institución de un
El p~oyecto de la Asamblea de la ser ía la
l, cuyo objetivo, ent re otros,
Co mu rud ad eur op ea sup ran aci ona un a
dad de los Estados miembros ant e
coo per aci ón en gar ant iza r la seguri
al agr esi ón ext ran jer a, y pro mo ver la constitución de un me do rca
eventu
política.
com ún, ade má s de la integración
pro yec to no obt uvo la rat ific aci ón del Parlamento francés y sup uso
El ón de
un precedente par a la interpretaci
un fracaso inmediato, per o sentó y
tad os CE E y CE CA . El sen tim iento nacionalista era mu y fuerte
los Tra
no era el mo me nto ade cua do .
195 5 hub o un me mo rán dum pre sentado por el Benelux, invitando
En ción
siderúrgico. Se aprobó un a resolu
a un me rca do má s amplio que el
tad a po r el bel ga Sp aak pro pon iendo la creación de un me rca do co-
pre sen po ner
energía ... Se creó un comité par a
mú n que aba rca ra el transporte, po r un grupo de expertos nom bra -
cti ca dic ha res olu ció n, for ma do
en prá os el
po r Spaak, que concluyó sus trabaj
dos po r los Gobiernos y presidido
12 de abr il de 1956. proyectos: la cre aci ón de un Mer-
En definitiva, se pro pus ier on dos
Co mú n Eu rop eo y la con stit uci ón de un a Co mu nid ad de En erg ía
cad o
Atómica. clu sio nes en la Conferencia de Venecia
La com isió n dif und ió sus con
Gra-
mi em bro s de Asuntos Exteriores.
(1956), don de par tic ipa n los seis Eco-
las directrices de un a Co mu nid ad
cias a esto se pud ier on establecer RA TO M) .
ica Eu rop ea y de la Co mu nid ad de la Energía Atómica (EU
nóm proble-
La Conferencia de Bruselas y otr
as posteriores fueron lim and o los
en ma ter ia económica.
ma s interestatales, pri nci pal me nte en Ro ma los Tratados de la CEE
y
El 25 de ma rzo de 1957 se firman po r
M. Est os tra tad os fue ron firm ados en un pri me r mo me nto
EURATO ca y
mania, Países Bajos, Italia, Bélgi
Fra nci a, Re púb lic a Fed era l de Ale
el 1 de enero de 1958.
Luxem bur go, y entL"aron en vigor
en referen~i~ al ~oncepto de sup ra-
Lo sor pre nde nte es que no contien
el Tratado on gm ano de la CECA.
nac ion ali dad que sí se enc uen tra en dam ent alm ent e la ins titu ció n de
El Tra tad o de la CE E pre ten de fun no-
vés de un a int egr aci ón de las eco
un Me rca do Co mú n, y que a tra do s nac ion ale s. En pri me r lu-
ion ale s se sup rim an los me rca
mí as nac
 LECCIONES DE DE RE CH
320 O CONSTITUCIONAL

ab ía un a su pr es ió n de lo s
gar h de re ch os de ad ua na y exac
fecto equ1.va1en t e a los de rec ho s de ad ua na ( tas as de efe ciones de
e cto equi·v
lente) ge ne rando u na zo na de lib re comerc1.0. Se su pr im .
en tambiéa-
las res' tnc. c1.ones cuanti'tativas y las me d'd d f
1 as e e ec to eqmvalente n .
es ta forma un pr od uc to qu e • d 1 , D
en tre en cu a1qu ier a e os · e
.
no s no h a de satisfacer má s de re ch os de ad ua na pa 1s es origina.
. . , al pa sa r a los demás
E stad os. P ara ev ita r pr ob lem as de mot1vac10n econom , .
1c
Unión Aduanera co n Arance a se crea la
l Ad ua ne ro co mu, n cu ya co
mp ete nc ia es de
la CEE.
La CEE tendrá competencia . d l'
No olvidemos que la CEE prete
en ma ter ia e po 1ti. ca econom , .
1ca exterior.
ndía un M~rcado Com~n, ~o
res de producción (materias nde los facto-
pr
mente entre los países miem imas, cap1t~l ~ tra ba jo) c!rcularan libre-
bros en su s d1st1ntas modalid
tando el marco de los derecho ades, comple-
s fundamentales.
Sin embargo, el proyecto de las
su último techo en la creación Comunidades Eu ro pe as no en
de un espacio exclusivamen contrará
ni tampoco quedará circunscri te económico,
to su ámbito a los países ini
tes del Tratado de Roma de 19 ciales firman-
57, sino que se ini cia rá un
doble sentido: ampliar su ma a an da
rco geográfico co n la integrac du ra en un
Estados y profundizar en las rel ión de nuevos
ac
la búsqueda de un mayor acerc iones en tre los socios comunitarios para
amiento int en tan do llegar a
tica, pa ra hacer realidad el su la unidad polí-
eño de Je an Monnet.
Ese doble frente de «compro
profundas reformas, que se ha miso» ha da do lu ga r a paulatinas pero
n formalizado a través de los
Adhesión de sucesivos países Tratados de
ha sta llegar a los 15 actuales
Irlanda y Dinamarca , el 29 de (R
octubre de 1973; Grecia, el 25 eino Unido,
1982; Portugal y España, el de octubre de
12 de julio de 19 85 ; y el 1
Suecia, Finlandia y Austria). de enero de 1995,
La reforma más profunda en
Comunidades, llegó con el Ac la concepción de lo que de
ta Única Eu ro pe a (AUE) de 19 bían ser las
en palabras de López Garrido 87.
, la expresión jur ídi ca del ob El AUE es,
de los años oche1;1ta en_l~ CEE, jetivo esencial
el MERCADO ÚNICO EU RO PE O,
como la gran onentac1on co que se aprobó
mu nit ari a co n la vista pu es
los Jefes de Estado Yde Gobie ta pa ra 1992 por
de Milán de junio de 1985. rno de los Es tad os mi em br os
en la cumbre
Señala Ló '
19.87 st P~; Gam'dO que el AUE, que
' e ablecio tres fundamen en tró en vigor el 1 de Jul · io
· de
tales aportaciones: modifica
= nt ~ de to ~a de decisión r el procedi-
en
. yo(na cualificada pa ra la ap el Consejo de Ministros, permitiendo la
no r cerca de 300 de 1 robación de las Directivas de
·t l l Mercado Inte-
líID l e e d ' as que casi· todas es tán ap ro
e
la Comu 'dad hero en ba da s siendo su fechª
b' de 1993)·'m· t d •
ro uc ir tres nuevas política ' l ue
Social a~ravé ~; ª.a ct ua do
ya incipientemente (Cohesións sobre as q
ment~ de atraicióe m_st~me Ec
nto de los Fo nd os Estructural onómica y
CEE ln ve sti ga ció ~; ~n egracl es, como ele-
' lió n de los pa íse s me no s
esarro · 0 Tecnológico y Medio desarrollados deúlla
Ambiente); Y, por -
►

LA UNIÓN EUROPEA 321

a (CPE), mo do en que se llam ó a la

tim?, la C~~ per ació ~ Pol ític a Eur ope
ia, que es una estr uct ura inte rgu ber na-
tím ida pol ític a ext en~ r c~mu_nitar
uni tari as y no som etid a a su sis-
men tal, fue ra de las mst1tuc1ones com
tem a jurí dic o y jud icia l.
Eur ope as y CPE) está uni da en la
Est a est ruc tur a dua l (Co mu nid ade s
rem a del Consejo Eur ope o (Jefes de
cúp ula a trav ~s de la aut orid ad sup
Com isió n de las Com uni dad es Eu-
Est ado o Go bie rno y Pre side nte de la
y la CPE tien en com o objetivo, dic e
rop ~). Las Com uni dad es Eur ope as
con jun tam ent e a hac er pro gre sar de
el artí cul o l.º del AUE, «co ntri bui r
Es la prim era vez que un texto jurí -
ma ner a con cre ta la UNIÓN EUROPEA».
ope a.
dico com uni tari o hab la de la Uni ón Eur
o nad a má s pon erse en vig or se
El AUE está aún des arro llán dos e, per
etivos del AUE, en sus últi mas con -
pla nte ó una nec esid ad pol ític a. Los obj
o den tro de una s estr uct ura s pol íti-
sec uen cias , sólo pod ían llevarse a cab
as e inte gra das . Y así sur gie ron los
cas y eco nóm ica s mu cho má s uni tari
este fin de siglo: la Uni ón Eur ope a y
dos mit os de la pol ític a eur ope a par a
15 de dic iem bre de 1990 com enz a-
la Un ión Eco nóm ica y Mo net aria . El
ber nam ent ales sob re la UEM y la
ron en Ro ma las con fere nci as inte rgu
Un ión Pol ític a
ad trep ida nte en la Com uni dad .
En el año 1991 se asis te a una activid
las conferencias inte rgu ber nam ent a-
Jun to al des arro llo de los trab ajo s de
13 de may o se firm a el acu erd o en-
les, hay un aco nte cim ien to capital: el
ción Eur ope a de Lib re Com erc io) y
tre los siet e paí ses de la EFI'A (Asocia
ción de un futu ro Esp acio Eco nó-
los doc e de la Com uni dad , par a la crea
mic o Eur ope o (López Garrido).
Ma astr ich t un doc um ent o uni fi-
El 7 de feb rero de 1992 se firm a en
s. Es el Tra tado de la Uni ón Eur o-
cad o de los trab ajo s de las conferencia
ción par lam ent aria a lo larg o de ese
pea , que deb erá ser obj eto de rati fica
men tos de cier ta difi cult ad, inc lu-
año . Est a rati fica ció n atra ves ó por mo
(Dinamarca, que vot ó no y pla nte ó
yen do en alg uno s cas os refe rén dum s
Fra ncia , que vot aro n sí, esta últi ma
un seri o obs tácu lo jurídico; Irla nda y
otro s países, com o Esp aña , y tam -
en el hist óric o 20 de septiembre). En
tas mo difi cac ion es con stit uci ona les
bié n Fra nci a, han sido nec esa rias cier
uni tari os resi den tes pue dan ser ele-
par a per mit ir que los extranjeros com
lo que a nue stro paí s se refiere, la
gidos en las elecciones municipales. Por
al artí cul o 13.2 CE.
refo rma ha sido mín ima y ha afe ctad o
es un ins trum ent o jurí dic o que
El Tra tad o de la Uni ón Eur ope a (TUE)
s», pue s en su sen o se configura un
se con stit uye en «Tratado de Tratado
ope o, Comisión, Par lam ent o y lii-
ma rco inst ituc ion al úni co (Consejo Eur
emo s nue stra aten ción ; convierte la
bun al de Justicia) al que luego ded icar
ndo a ésta la fun ció n axial sob re la
CEE en Com uni dad Eur ope a, oto rga
que se con stru ye la uni dad eur ope a;
establece un con jun to de técn icas y
nam ent al tan to en pol ític a ext erio r
medios par a la coo per ació n inte rgu ber
de inte rior (gru po Trevi y «espacio
(PESC) com o en asu nto s de just icia y
jud icia l europeo») y política social.
 e

322 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

2. NATURALEZA Y PRINCIPIOS

La Comunidad europe a está dotada de person alidad jurídic a propia e

independiente de los Estados miembros que la compo nen. No es la UE un
mero organismo o institución internacional de concur rencia de las volun-
tades de los Estados o sujetos miembros,.sino que siempr e ha tenido una
vocación integradora, al principio y durant e mucho tiempo (desde 1957 a
1987) puram ente económ ica y despué s polític a (desde febrero de 1992
por el Tratado de Maastricht). Se constituye así en, ademá s de sujeto de
Derecho, un ente receptor de parte de la sobera nía de los Estados miem-
bros (vid. art. 93 CE); hasta tal punto es esto import ante que el Tratado de
Maastr icht se plantea ba como Unión «Política» Europe a, aunque final-
mente perdió ese calificativo por el camino, como perdió el término «fe-
deral» ante la cerrada oposición del Reino Unido.
Pero aún así, el artículo A constituye una «Unión Europea», pero mati-
zando que el Tratado es una «etapa» en la creación de una «Unión cada
vez más estrech a entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones se-
rán tomada s de la forma más próxim acposible a los ciudadanos». Y es
que, en la UE concurren los tres elementos esenciales en toda unión polí-
tica, a saber: una política pública común; instituciones igualmente comu-
nes y participadas junto con los correspondientes instrum entos jurídicos
que las ejecutan; y finalmente, una ciudadanía europea. A estos efectos,
Tamames ha señalado que la existencia de símbolos tales como una ban-
dera, himno, día de Europa, documentos de identificación, intereses com-
partido s en el deporte, pone de relieve la presencia de una identidad euro-
pea común en el seno de la UE, que hace de esta última algo muy distinto
-y mucho más- que una simple cuestión de reglamentos técnicos o un
foro de encuentro. La evocación que hiciera Víctor Hugo sobre los Esta-
dos Unidos de Europa («llegará un día en que todos vosotros, naciones
del continente, sin perder vuestras cualidades distintas y vuestra gloriosa
individ ualidad , os fundiré is estrech amente en una unidad superior, Y
constituiréis la fraternidad europea») puede encontrarse en trance de ser
realizada.
De esa tal naturaleza se deducen dos principios básicos, cuya descrip-
ción general pasamos a exponer.

A) En primer término, el de primac ía del derecho comunitario sobre

el derecho interno. En efecto, la penetración de las norma s comunitarias
en la esfera estatal no sólo es más intensa que la de las demás normas ju-
rídicas internacionales, sino que además tienen efecto directo y en el su·
puesto de colisión de las normas comunitarias con las internas, la prima·
cía de las primeras sobre las segundas está garanti zada por su jerarquía.
Jerarq~í~ que ~a si?o justificada, precisamente, porque la Unión ~urope~
ha rec1b1do atnbuc1ones de los Estados miemb ros que llevan consigo la b-
mitación de la competencia de estos últimos.
 LA UNIÓN EUROPEA 323
Por otro lado, el carácter obligatorio y ditectamente aplicable de los
reglam~ntos: conf~rme, el artículo 189, párrafo segundo, TUE, carecería
de sentido s1 tal eficacia pudiera ser anulada por actos unilaterales, de los
Estados.
En el sentido expuesto una célebre Sentencia del Tribunal de Justicia
de 9 de marzo de 1978, recoge que «en virtud del principio de la primacía
~el ~e~cho co~unitario; las disposiciones del Tratado y, los actos de las
mstituc1ones directamente aplicables tienen por efécto, en sus relaciones
con el derecho in.terno de los Estados miembros, no sólo hacer inaplica-
bles de pleno derecho a cualquier disposición contraria de la legislación
nacional existente, sino además, impedir la formación válida de nuevos ac-
tos incompatibles con normas comunitarias» (ífJCE, R. 1978, pp. 643-646).
Consecuencia de lo anterior, es que los órganos jurisdiccionales nacio-
nales están obligados a aplicar e interpretar su derecho interno a la luz de
los tratados y normas comunitarias.

B) La integración progresiva es el otrQ gran principio que se extrae de

la naturaleza de la Unidad Europea, según se expresaba ya en el preám~
bulo del TCEE ( «[ ... ] resueltos a establecer los fundamentos de_una unión
cada vez más estrecha entre los pueblos europeos [...]»). Posteriormente,
este principio ha sido confirmado-en el Acta-única Europea, en donde se
dice que los Estados miembros se declaran «animados por la voluntad de
proseguir la obra emprendida[ ...] y de transformar el conjunto de las re-
laciones entre sus Estados en una Unión Europea[ ... ]».
El último paso en la búsqueda y hallazgo de la unidad entre los Esta-
dos miembros fue dado en Maastricht, donde los Doce dieron luz verde a
la firma de un nuevo Tratado referido a la creación de una unión fundada
sobre las Comunidades Europeas y completada por las nuevas políticas
referentes a: la Unión Económica y Monetaria (UEM), a la acción común
sobre política exterior y de seguridad (PESC), a una ciudadanía europea y
protección diplomática de los Doce en terceros países, y a la cooperación
en asuntos judiciales e internos (EUROPOL).
Pero en Maastricht no acaba el proceso de integración europea, ya que
para 1996 hay prevista un~ reforma del T~a!ado de la ,Unión,_ y la amplia:
ción de su .ámbito geográfico con la achms1ón de nuevos miembros esta
en el horizonte.

11. FUENTES OEL DERECHO COMUNITARIO:

DERECHO PRIMARIO Y DERNADO

1. FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO

Para Martínez Lage, la Unidad Europea

·
es una Comunidad de Dere-
chos en la que se produce una cierta mtegrac1 n de soberan1a.
'ó ,
 324 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Como señala Díez de Ve~a~c_o, la exposi~ión de l~s ~e~t es del

derecho
comunitario europeo debe 11:n~•a~e a parti r de la d1stm~1ón_ funda
entre derecho primario u ongm ano -los tratad os cons tituti mental
vos- y dere-
cho secundario O derivado, constituido por los actos normativo
s de los ór-
ganos comunitarios. Junto a estos dos tipos de norm as han de
ser torna-
dos en consideración los convenios complementarios concluidos
por los
Estados miembros en función de objetivos comu nitar ios y las
«decisiones
de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros
reunidos
en el seno del Consejo)), así como el derecho no escrito: la costu
mbre y los
principios generales del derecho. También ha de considerarse
la posibili-
dad de inclu ir al derec ho inter nacio nal gene ral y convencio
nal como
«fuente)) de derecho comunitario.

2. DERECHO PRIMARIO U ORIGINARIO

Los tratados constitutivos de las Comunidades y los tratados

que los
modifican constituyen el derecho comunitario primario u origin
ario, que
ocup a el prim er lugar en la jerarquía de fuentes.
Los tratad os comunitarios son convenios multilaterales concluidos
en
forma solemne, es decir, sometidos a ratificación. Los tratad
os prevén
procedimientos especiales de modificación o desarrollo de algun
as dispo-
siciones, bien mediante decisión del Consejo a, adop tar por
los Estados
miem bros de conformidad con sus respectivas norm as const
itucionales
(así, los arts. 138, apdo. 3, y 201 TCEE), bien con la sola interv
ención de
los órganos comunitarios (procedimiento llamado de «pequeña
revisión))
regulado en los párrafos tercero y cuarto del art. 95 TCECA).
Para Díez de Velasco, aun cuando los tratados constitutivos de
las Co-
munidades son formalmente instrumentos jurídico-internaciona
les clási-
cos, desde el punto de vista de su contenido cabe apreciar en
ellos los si-
guientes aspectos:

- Un aspecto interestatal, en la medida en que establecen derec

hos Y
obligaciones entre las partes contratantes.
- Un aspecto constitucional, en la medida en que crean institu
ciones,
atribuyen competencias y determinan principios y objetivos funda
me~ta-
les. Las normas relativas a estas cuestiones tienen, desde el punto
de V1Sla
de la interpretación, una especial importancia.
- Un aspecto legislativo, en la medida en que establecen reglam
enta-
ciones generales de determinadas materias.

La doctrina considera tratados constitutivos (Victor Louis

) los siguiedn-
tes: Tratados de París de 18 de abril de 1951 TCECA, de Roma
de 2S e
marzo de 1957 TCEE, de Roma de 25 de marzo de 1957 TCEEA.
A los qu~
hay que añad ir los de Bruselas de 8 de abril de 1965, sobre fusión
de insu-
 l

LA UNIÓN EUROPEA 325

nes y el de Ma astr ich t de 7 d e ,e- ,
. nes, los Tra tad os de nue vas adh esio
wc10 992
brero de 1 . los sigu ient es: A) Materialm en1e, repre-
.
os efec tos de los trat ado s sond .
L · t d do sup erio r (sup erle gal'1d ad ma-
tan un con Jun o e nor mat's e con tem . .
sen r ¡ t 1 ng1dez pro pia de este tipo de nor-
terial). B) rorm~ mene, con ien en a rma O . •
as (su per leg ahd·ad for ma l). Su pro ced imi ent o de refo revts1 6n
rn · · , d l ó nos com uni tari os y el acu erd o u ná mm e
•
·ge la part 1c1 pac 1on e os rga .e d en un nue vo Tra tado modificativo
eXl d · b o
de los Est ~ os m1em ros mam 1es ta
en for ma sole mn e (Medina).
concluido igu alm ent e
Tra tado s que dó sufi cien tem ente
Por lo dem ás el efecto directo de los
Loos (po ster iorm ente ratificado en
aclarado en el cas o 26/62, Van Gen d en
el caso Blaizot, 24/86).

3. DERECHO DERIVADO
jun to de nor mas ema nad as de
Puede ser con cep tua do com o aqu el con
s de pod er legislativo.
las Inst ituc ion es com uni tari as dot ada
cos, es decir, previstos y caracte-
Es imp orta nte dis ting uir los acto s típi
atípicos, cuy a nat ura leza no siem pre
rizados por los trat ado s, de los acto s
es fácil det erm ina r.
actos tipificados en los Tratados
Nos ocu par emo s en prim er lugar, de los
del artí culo 189 TCEE: «Para el
de Roma, con form e al pár rafo prim ero
y la Comisión ado pta rán reglamen-
cumplimiento de su mis ión , el Consejo
ular án recomendaciones y emiti-
tos y directivas, tom ará n decisiones, form
vistas en el pre sen te Tratado».
rán dictámenes, en las con dici one s pre
entos, las directivas y las deci-
El artí culo 190 esta ble ce que los reglam
er refe ren cia a las pro pue stas o dic-
siones hab rán de ser mo tiva dos y hac
par a su elab ora ción . Est os tres tipos
támenes req uer ido s, seg ún los casos,
que tien en car ácte r vinculante, son
de actos, que , com o ver emo s son los
a.
impugnables ant e el Trib una l de Justici

A) El reglamento
rafo seg und o del artí cul o
El reglamento, seg ún se esta ble ce en el pár en todos sus elementos Y
e «un alca nce gen era l. Ser á obl igat orio
189, tien .
miembro».
directamente apli cab le en cad a Est ado gen eral : sus des tma ta-
car ácte r
El reg lam ento es un acto nor mat ivo de apli cab les
ina dos y sus nor mas son
rios no está n ind ivid ual men te det erm
ito de aplicación se _extiend~, en
a una plu rali dad de situ acio nes ; su ámb
com uni tari o. Su con tem do e~ vmcu-
Principio, a la tota lida d del terr itor io
obligaciones par a los par ticu lare s
lante y cre a dire ctam ent e der ech os y °
de tran sfor mac ión inco rpo -
sin necesidad de un pro ced imi ent o inte rno
ración.

.w ., ...
 111111

326 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Conforme al párrafo primero del artículo 191 TCEE, los reglamentos

se publican en el Diario Oficial de las Comunida des Europeas, y entran en
vigor en la fecha que en ellos se determine o, en su defecto, a los veinte
días de la publicación.
Hemos de seiialar, que cabe distinguir dos grandes tipos de reglamen-
tos: los adoptado s directame nte sobre la base de disposiciones del Tratado
y los dictados sobre la base de otros reglamentos. Estos reglamentos de
ejecución están, naturalme nte, subordina dos a aquellos en cuya virtud se
dictan.

B) La directiva

La directiva, según establece el párrafo tercero del artículo 189 TCEE,

«obligará al Estado miembro destinatar io en cuanto al resultado que deba
conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridad es nacionales la elec-
ción de la forma y de los medios».
La directiva es un instrumen to fundamen tal de la armoniza ción de las
legislaciones de los distintos Estados miembros ; es un acto jurídico de
gran originalid ad que inicia un procedimiento normativo cuya consuma-
ción exige la participac ión de los órganos internos.
Destinatarios de las directivas pueden ser uno, ·varios o todos los Estados
miembros, que están obligados a adoptar, en el plano interno, las normas o
medidas necesarias para realizar el resultado prescrito por la directiva.
Conforme al párrafo segundo del artículo 191 TCEE, las directivas son
eficaces a partir de la-notificación a sus destinatarios. Suelen ser publica-
das en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, aunque tal publica-
ción no es preceptiva.

C) La decisión

La decisión, es el tercer tipo de acto señalado en el artículo 189 TCEE:

«será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios».
Se distingue, pues, del reglamento por el carácter determinado de sus
destinatarios y de la directiva por la obligatoriedad de todos sus elemen-
tos y no sólo del resultado a alcanzar. Además, mientras que sólo los Esta-
dos miembros pueden ser destinatarios de las directivas, las decisiones
también pueden ser dirigidas a particulares.
Las decisiones dirigidas a particulares son actos de eficacia individual
desprovistos de carácter normativo. Pueden tener, en cambio, este carácter
las dirigidas a los Estados miembros, pues, como sei'íala Daig, «una deci-
sión dirigida a uno o varios Estados miembros puede tener, dentro del Es-
tado afectado, una significación general, es decir, no limitada a empresas o
personas nominalmente señaladas o determinadas individualmente».
 · ' LA UNIÓN EUROPEA 327

Como las directivas, las decisiones produ cen sus efectos a partir de la
notificación al destin atario (art. 191, párr. 2.º, TCEE). Su publicación en
el Diario (J(icial de las Comunidades E~ropeas tambi én es habitual, aunqu e
no preceptiva. .

D) lAs recomend~ciones y los dictámerzes

Las recom endac iones y los dictám eriks son actos que el artícu ló 189
TCEE caract eriza simple mente como no vinculantes. El aspecto básico de
la distin ción conce ptual entre ambos tipos de actos radica en que, mien-
tras que la recom endac ión contiene una invitación a un compo rtamie nto,
el dictam en expresa más bien un juicio o una valoración.
Como señala n Díez de Velasco y Morand, el hecho de que las reco-
menda ciones y los dictám enes no sean vinculantes no 'significa que estén
despro vistos de efectos jurídicos. Es más, si 'se p'arte de una conce pción
ampli a de la norma juridica:, cabe atribu ir éontehido norma tivo a deter-
minad as recom endac iones, por ejemplo, las qué tienen por objeto invita r
a los Estad os miem bros a adopt ar determinadas disposiciones.
A difere ncia de los actos obligatorios, las recom endac iones y los dictá-
menes no son impug nables ante el Tribunal de Justicia. ·
Al derecho derivado pertenecen también algi.mo s act0s atípicos de los
1

órganos comun itarios , es decir, actos que no corres ponde n a las catego rías
establ ecidas por los Tratados.
Debemos resaltar que se trata de actos adoptados por los órganos comuni-
tarios en ejercicio de competencias que los tratados les atribuyen, ya sea explí-
citamente, aúnqu e sin prescribir la forma de ejercicio de la competencia, ya
sea implícitamente (Díez de Vélasco). , _
Entre las denom inacio nes más frecuentes de los actos atípic os cabe
destac ar las decisiones del Consejo. La terminología alema na distingue es-
tas «decisiones» de las decisiones típicas, aunqu e la distinc ión no
siemp re
se refleja adecu adame nte en la versión alema na ele los actos comun itarios . '
Han sido, en gran medid a, «decisiones» atípica s del Consejo las que
han institu cional izado los procedimientos de coord inació n de las políticas
ec~nó micas nacionales. '
Tamb ién tienen impor tancia las resoluciones . El términ o «resolución»
suele indica r que el acto así denom inado constituye una declar ación de
intenc ión desprovista de efectos obligatorios.

4. OTRAS FUENTES

No se agota en el elenco norma tivo anteri or el sistem a de fuentes del

Derec ho comun itario. Por el contra rio, es de destac arse aquí los conve-
nios compl ement arios,. la costum bre, los princi pios generales del derech o
y la jurisp ruden cia como parte tambi én del Derecho comun itario.
 ◄
328 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

A) Los co·nvenios complementarios

El artículo 220 TCEE establece que_ los Estados ~emalbros cel~brarán, si
es necesario negociaciones para garantizar a sus nac1on es 1as mISmas ca
diciones de ~rotección de las personas y de disfrute y protección de derecho~
la supresión de la doble imposición, e! ~con~c~i~nto mutuo de sociedad~
y el reconocimiento y ejecución de dec1s10nes Judiciales y laudos arbitrales.
Sobre la base del mencionado precepto se han concluido dos conve-
nios: en primer lugar, el Convenio de Bruselas de 29 de febrero de 1968
sobre reconocimiento mutuo de sociedades y personas jurídicas, y; en se-
gundo lugar, el Consejo de Bruselas de 27 de septiembre de 1968, relativo
a la competencia judicial y al reconocimiento y ejecución de resoluciones
judiciales en materia civil y mercantil, que entró en vigor el 1 de febrero
de 1973, modificado posteriormente por el Convenio de 9 .de octubre de
1978 y por el de 25 de octubre de 1982.
La interpretación de los convenios complementarios ha de hacerse consi-
derándolos subordinados a los Tratados constitutivos en la jerarquía de
fuentes, pues «cuando los Estados miembros concluyen entre ellos un
acuerdo relacionad.o con los objetivos de las Comunidades sin observar a tal
efecto el procedimiento formal de revisión, hay que comprender que no han
pretendido modificar las disposiciones del Tratado de base» (Pescatore).

B) La costumbre

Pescatore señala que «no hay que excluir la posibilidad... de que se im-
planten usos, que sean aceptados' por las instituciones y por 'los Estados
miembros y que, finalmente, venga a establecerse una convención jurí-
dica a este respecto», sugiriendo a continuación la posibilidad de que, en
forma consuetudinaria, se establezcan, «conv~nios constitucionales» en-
tre los órganos comunitarios.
· Dice Díez de Velasco qu_e al~os ~utores han insinu~do el fundamento
consuetudinario de algunas instituciones o prácticas comunitarias: por
ejemplo, el «derecho» del Parlamento a dirigir preguntas al Consejo (Bie-
ber), las «d~cisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros» (Kaiser), 9 el Comité de Representantes Permanente& antes de
su constitucionalización por el Tratado de Fusión (Ipsen).

C) Principios generales del Derecho

. Los principios jurí?icos generales desempeñan una importante !11n-

c1ón en el derecho aplicado por el Tribunal de Justicia de la Comwudad
Europea. A estos efectos hay que tener en cuenta que el párrafo segundo
del artículo 215 TCEE, establece que: «En materia de responsabilidad ex-

d
-
LA UNIÓN EUROPEA 329

~c_?n ~ctua l, la Comu nidad deber á repara r los daños causa dos por sus
mstitu c1one s o sus agente s en el ejercic io de sus funcio nes de confo rmi-
dad oon los princi pios genera les comu nes a los derech os de los Estad os
miem bros» .
Se ha de tener en cuent a que, la aplica ción de los princi pios genera les
comu nes a los derech os de los Estad os miem bros no está limita da a este
supues~o ~e respon s~bili dad extrac ontrac tu~ expre samen te previs to, sµio
z
que la Junsp ruden c1a ha consa grado su caráct er de «fuente» de valide
genera l, aunqu e no siemp re sea fác.i). señala r los ejemp los jurisp ruden cia-
les en razón del qrráct er ~<más intuiti vo que explicativo» del proce so de
-
determ inació n de dicho~ princi pios (Pesca tore) y de que «ciert as senten
cias recog en princi pios jurídi cos gep.erales sin plante arse ya la cuesti ón
previa de la legitim idad de este proce dimie nto integr ador» (Pe Miguel).

D) La jurisp ruden cia

En princi pio y de forma genera l, las decisi ones judici ales ,no tienen au-
torida d jurídi ca sino para el caso concr eto que debe resolv erse-(e fecto re-
lativo de la cosa juzga da). En cuant o preced ente, ·no tienen autori dad jurí-
dica, sino sólo un valor de orient ación (Pesca tore).
Pero como señala Díez de Velasco, el aspect o creado r que lleva siemp re
consig o la interp retaci ón y aplica ción judic_i,a l del derecrho es. partic ular-
mente impor tante en la Unión Europ ea porJ!l mono poljq de la interp reta-
al
ción obliga toria del derec ho comun itario que los tratad os le confie ren
Tribu nal de Justic ia.
Díez de Velasc o señala como un ejemp lo espec ialme nte revela dor de la
las
impor tancia de la jurisp ruden cia en 1~ doctri na del «efecto direct o» de
norm as comu nitari as (casos «Gend en Loos» , «Ursu la Becke r», entre
otros) .

III. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL

1. LAS INSTIT UCION ES COMUNITARIAS EN GENERAL

Ya hemo s expue sto en la prime ra pregµ nta de esta lecGión los grand es ras-
gos de la evoluc ión de las Comu nidade s Económic;as E1:ffi>peas (CECA, CEEA
de
y CEE) a partir de los tres Tratad os constitutivos: de París de 18 de abril
1951 (CECA) y los dos de R9ma de 25 de marzo de 1957 (CEEA y CEE).
Así, pues, lo_que duran te m4ch os años se denom inó Merca do Comú
n,
con
estab a integr ado por tr,es Comu njdad es distin tas, cada una de ellas
jo y
sus propio s órgan os: la denom inada A~ta Autor i~~? en la CECA, Conse
las
Comi sión en la CEE asimis.l}lO, ConseJo y Com1s10n en la CEEA. Pero
el
tres Comu nidad es comp artían la Asam blea o Parlam ento Europ eo y
330 LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

•
Tr1'b una1 d e J us t'1c1a, ue eran únicos. Esta situación duró diez años
q . ) d 1 · t't ·
(195 7-196 7), hasta la unificación (o _fusión e as ins I uc10n~s en virtud
del Tratado de Bruselas de 8 de abril de 1965, que entró en vigor el 1 de
julio de 1967. . · · h d' · 'd 1
A partir de esa fecha esas mismas 1~stituc10nes ~~ mg1 o a as Co-
munidades: Consejo O Consejo de Mimstros, la Com1s1ón, la Asamblea 0
Parlamento y el Tribunal de Justicia.
La singularidad de esa organización está en que responde a una es-
tructura de poderes cuatripartitos (Pescatore), que rom~e con la tradicio-
nal tríada de poderes, como había propue~to M?nte~qwe1;1 p~r~ asegurar
la libertad en todo sistema político (leg1slat1vo, eJecut1vo y Jud1c1al).
La razón de tan original estructura se encuentra en que, en puridad, la
Comunidad Europea se asienta sobre la triangulación de los tres poderes
clásicos de naturaleza claramente comunitaria (Comisión, Parlamento y
Tribunal), pero existe un cuarto órgano -que en realidad es el primero
por su decisiva importancia- que es el Consejo o Consejo de Ministros,
integrado por los miembros de los Gobiernos de los Estados partes en la
Comunidad, que es de naturaleza indiscutiblemente gubernamental.
Veamos a continuación por separado y brevemente, cada una de estas
instituciones.

2. LAS INSTITUCIONES EN PARTICULAR: CONSEJO, COMISIÓN,

PARLAMENTO Y TRIBUNAL DE JUSTICIA

A) El Consejo de Ministros

El Consejo tiene a su cargo gran parte del poder legislativo de las Co-
munidades. Lo integran quince ministros, uno por cada Estado miembro.
La presidencia se ejerce por turno, por períodos de seis meses. Los parti-
cipantes efectivos en el Consejo cambian en función del orden del día.
Así, por ejemplo, los Ministros de Agricultura tratan de los precios agríco-
las, los Ministros de Trabajo de los problemas del empleo los de Econo-
mía y Hacienda ~e las cuestiones financieras, mientras qu'e los Ministros
de Asuntos Extenores se ocupan de la coordinación de la labor general. El
Consejo tiene s~ sede en el Centro Carlomagno de Bruselas, donde nor-
malmente se reune; sólo de modo ocasional lo hace en Luxemburgo. El
Consejo dispone de la ayuda:

. -Del Comité _de Represent~n~es Permanentes, el COREPER, que coor-

~na la preparación _de las dec1s1ones comunitarias a lo largo de las reu-
mone~ que se orgaruzan con la participación de funcionarios de los Esta-
dos rmembros.
-De ~n~ Secretaría General, que debe ser designada por el Consejo
por unanurudad (art. 151 del TUE).
 LA UNIÓN EUROPEA 331

. El Consejo de Ministros celebra aproxima damente sesenta y cinco se-

sion~~ por año. Las propuesta s que estudia no pueden proceder, salvo ex-
cepcion, más que de la Comisión, y de ellas no cabe desviarse más que
por acuerdo unánime.
1:8unanimid ad es aún indispens able para ciertas decisiones de impor-
~nc1a. Pero el AUE Y Maastrich t dieron un impulso definitivo a las deci-
s_1ones· adoptád~ por votación. Siempre que se recurra al voto (art. 148),
la mayoria cualificad a 1se obtiené c'o:n 62'votbs 's obre ·87, cuarldo se decide
a propu~s~a de la C~misión; en los demás 1casos, se requieren 62 votos de
como m1rumo 10 miembros . Alemania, It~ia, Francia y Reino Unido dis-
ponen de 1O votos cada uno; España, de ochd; Bélgica, Grecia, Países Ba-
jos Y Portugal, de cinco; Dinamarc a, Finlandia Austria y Suecia, de cuatro
e Irlanda, de tres; y_Luxembu rgo, d~ dos. Co~o es fácil apreciar, para una
decisión no basta ct>n los votos·de io's cuatr~ «grandes».
'El Consejo actúa.siempre sopre la base· de las propuesta s de la Comi-
sión, Y confía la preparaci ón de sus deliberaciones al Comité de Represen -
tantes Perma11-entes (para ,la Agricultu ra funciona un Comité especial).
que se apoya en numeroso s grup9s de trabajo, algunos de los cuales son
de carácter permanen te. La Comisión está represent ada en todas las r~u-
niones del Comité de Represen tantes Permanentes.
Las decisione s del Consejo sólo pueden ser adoptadas por los propios
Ministros . Para las cuestione s menos,importante.s, y cuando se ha llegado
a un acuerdo entre los Represen tantes Permanen tes y el represent ante de
la Comisión , la decisión se adopta por el Consejo sin necesidad de debate.
Por el contrario , las cuestione s important es· son objeto de atenta discu-
sión en el Consejo entre los Ministros y los .miembro s de la Comisión, que
por del1!cho propio participan en las reuniones del Consejo.- -
Se ~de significar que desde,la .cumbre de París, 9-10 de diciembre de
1974, el Consejo se reúne, por lo menos, tres veces al año a nivel de Jefes de
Gobierno (o de Estado), siendo denominado entonces «Consejo Europeo».
Fue creado para impulsar la cooperación 1política, carece de competencias
propias, actuando como foro de discusión de problemas esenciales, sobre los
que los demás órganos comunitarios han de adoptar decisiones o ejecutarlas:

B) La Comisión

Es el órgano genuinam ente comunita rio y represent a (y defiende) el

orden público comunita rio. Pescatore lo ha denomina do «guardián del in-
terés comunita rio». Se compone de veinte Comisarios .Rombrad os de co-
mún acuerdo por los Gobierno s de los Estados miembros , por un plazo dé
cuatro años, entre nacionale s de los mismos, de tal manera que ningún
Estado puede tener más de dos nacionales en la Comisión.
Los Tratados asignan a la Comisión amplias tareas: ,guardiana de los
Tratados, órgano ejecutivo de las Comunidades, impulsora de la política
 332 LECCIONES DE DERECHO CONST
ITUCIONAL

oom um· tan•a y ó rga no "P'l'T

-'r
1resivo del int eré s com uni tar io ant e
el Consejo.
La sed e d e la Comis ión est á en Brusel
as.
Las funciones principales de la Co
mis ión son:
,a ) Poder de iniciativa legislativa
E.il Consejo sólo act úa sob re la bas e
de pro pue sta s de la ~om isió n, !a_s
cuales se lim itan en principio a apr
oba r o rec haz ar; no pud ien do modifi
car las má s que por una nim ida d. -

b) Poder de ejecución nor ma tiv a

E! Consejo pue de ado pta r Reglame

ntos de Ba ses o Directivas Marco,
enc am en.dando su desarrollo nor ma
tivo me dia nte Re gla me nto o Directi
ws de ejecución a la Comisión. En pri -
ncipio, este pod er de eje cuc ión se lo
debe atr ibu ir a la Comisión, como reg
la general; si bie n pue de decidir, en
cada caso, la cre aci ón de un Co
mité de Gestión, de Re gla me nta ció
Consultivo (integrado por rep res ent n, o
ant es de los Est ado s mie mb ros ) que
asi sta -y controle a la Comisión en
la tar ea confiada.
e) Poder decisorio aut óno mo

En alg una s ma ter ias los Tratados

(TCEE, TCECA) atr ibu yen a la Co-
mi si~ y no al Consejo, la ado pci
ón de decisiones. Est o ocu rre , po r ejem
plo, en ma ter ia de Derecho de la com -
petericia (arts. 83 ss. TCEE) o de
ayu das púb licas (ar ts. 92 ss. TCEE).
El 'Tra tad o de Maastricht ha int rod uci
do imp ort ant es modificaciones a
los art ícu los 158 y 159 del Tratado de
Ro
sJ1Stantivam.ente el régimen de los mie ma, y con ello se ha modificado
des de ma yor interés son las siguiente mb ros de la Comisión. Las noveda-
s:
a ') A par tir de 1995, el Pre sid ent
e de
un per iod o de cinco año s por los Go la Comisión s.e rá nom bra do por
biernos de los Est ado s miembros,
pre via con sul ta al Par lam ent o Europ
eo.
sul ta ,c on el presidente designado, har Asimismo, los Gobiernos, en con-
mie_m bro s de la Comisión, tam bié n porán el nom bra mi ent o de los demás
cinco años.
b') El Presidente y los dem ás
mie mb ros de la Comisión designado
del mo do indicado, se someterán, col s
egiadamente, al voto de aprobación
, del P ~ n ~ Europeo. Una ve~
_obtenida esa apr oba ció n, el President
y los dem as miembros de la Com1s1
ón ent rar án en posesión de sus cargose
e') Las previsjont:5 ant erio res .
se aplicaron por vez pri me ra al Pre
den te y a los <lemas miembros de la si-
de e ner o ,d e 1995. Comisión cuyo ma nda to se inició el
7
d') Aparte de_ los casos de ren ova
ción per iód ica y fall eci mie nto , el
ma nda to de los miembros de la Co
misión con clu irá individualmente por
dim isió n vol unt ari a o cese. La sus titu
ció n en tales casos, por el tiemPo
 LA UNIÓN EUROPEA 1 ' 333

que falte para termina r su mandato 1 se hará a favor de un nuevo miembr o

nombrado de común acuerdo por los Gobiernos. El Consejo, por unani-
midad, podrá decidir que no ha lugar a tal sustitucióni
e') En··caso de dimisión , cese o fallecimiento el Presidérite será susti-
tuido por el tiempo que falte para termina r el m'andato. Para tal sustitu-
ción será aplicable el procedimiento previsto en el artículo· 158 con vigen-
cia a partir de 1995. . . .

C) El Parlamento Europeo
;

Es el órgano que representa la voluntad de los ciudadanos de los Esta-

dos miembros de la Comunidad.
El origen ·del Parlamento Europeo .se remonta a 1950. Cuando Robert
Schuman expuso su plan para crear una Alta Autoridad que constituyese el ór-
gano rector de lo que había de ser la CECA, recibió numerosas criticas; formu-
ladas sobre la base de que la creación de la Alta Autoridad equivaldría a engen-
drar una tecnocracia europea independiente de los gobiernos nacionales, sin
responsabilidad directa ante ningún órgano parlamentario (Tumames).
Esas críticas fueron la razón de que, en el curso de las negociaciones
de las que surgió la CECA, Jean .Monnet propusiera el establecimiento de
una asamble a parlame ntaria común, que estuwese: d.~tegrad a por repre-
sentantes de los parlamentos nacionales y que ejerciese; un ·control demo-
crático sobre la Alta Autoridad.
Inicialmente y hasta 1979, el Parlamento .se constituyó a base de dipu-
tados elegidos entre los parlamentari9s nacionales.•El total de diputad os
europeos así designados era de 142: 36 de Francia, 36 de la R.F. de Alema-
nia, 36 de Italia, 14 de Bélgica, 14-de Holanda y 6.de Luxemburgo. , -
Al principio, los poderes del Parlamento resultab an bastante limita-
dos. Básicamente eran los siguientes: ,

a) Emitir, previa mayoría, los informes que procedían de los nume-

rosos casos en que el Consejo debía· consultarle ,antes de adoptar las dis-
posiciones más importa ntes de carácter general.
b) Discutir el informe general que sobre la actividad ¡de la Comuni-
dad debía presentarle anualmente la Comisión.
e) Ejercer un control general sobre la gestión de la Comisión, emi-
tiendo en su caso una moción de censura. Cuando una moción de este
. tipo fuese aprobad a por dos tercios de los votos expresados por la mayo-
ría de los representantes, los miembros de la Comisión habrían de aban-
donar colectivamente sus funciones.

Desde las elecciones de junio de 1979, para un total de 41 O miembr os ,

se optó por sufragio universal directo y secreto, a base de 81 en cada uno
de los países más poblados (Gran Bretaña, Francia, R.F. de Alemania, e
 334 LECCIONES DE DERECH O CONSTITUCIONAL

Italia); 25 en Holanda ; Bélgica, 24; Dinama rca, 16; Irlanda, 15; y 6 Lu-
xembur go. A partir de enero de 1981 el Parlame nto lo integrar on 434 di-
putados : los 41 O previstos en junio de 1979 más 24 represen tantes grie-
gos. Desde 1986 son 518, incluyen do a 60 parlame ntarios español es y 24
de Portuga l. Los diputad os son elegidos por un periodo de cinco años.
El Parlame nto modific a su estructu ra a partir de 1994, para registra r
los efectos de la unificac ión alemana y la perspec tiva de una posible am-
pliación de la CE. Así se acordó, en el Consejo de Edimbu rgo de los días
11 y 12 de diciemb re de 1992. España pasa a tener 64 diputad os, siendo
la compos ición del Parlame nto Europeo de 567 diputad os. Con motivo
de la ampliac ión de la UE a Finland ia, Suecia y Austria, el número de di-
putados actual es de 626, tal y como establec e la Decisió n del Consejo de
la UE de 1 de enero de 1995 (DOCE de 1 de enero), decisión que modi-
ficó la compos ición de otros órganos como la Comisió n, el Tribuna l de
Justicia o el Tribuna l de Cuentas.
El Parlame nto Europeo no dispone de poderes legislativos análogo s a
los de las respectivas asamble as nacionales, dado que en el sistema comu-
nitario la iniciativ a compete a la Comisión y es el Consejo el que decide la
mayor parte de la legislación comunit aria. Sin embargo, el Parlame nto:

-Cuent a con poder, por mayoria de dos tercios, para obligar a la Co-
misión.E uropea a presenta r su dimisión.
-Contr ola la gestión de la Comisión y la del Consejo, a los que inter-
pela oralmen te y por escrito, a menudo incisivamente, sobre los diferen-
tes aspectos de la integración comunit aria europea.
-Debe dictami nar sobre las propues tas de la Comisión de las cuales el
Consejo puede decidir al respecto.
-Dispo ne de poderes presupu estarios que, de hecho, someten a su
acuerdo toda decisión de importa ncia que lleve consigo gastos a cargo del
presupu esto comunit ario. Es, en efecto, el Parlame nto el que, previa tra-
mitació n de concerta ción con el Consejo, adopta o rechaza el presupu esto
propues to por-la Comisión.
-Respe cto a los gastos no obligatorios que suponen nuevos progresos
en la construc ción europea, el Parlame nto dispone de poder discrecional,
dentro de los límites de un margen de maniobr a que está en· función de la
situació n económ ica de la Comunidad, y que puede modific arse de co-
mún acuerdo con el Consejo.
-El Parlame nto desemp eña también un papel de impulso político,
como foro privilegiado que es para expresar las aspiraci ones y temores de
los .c iudadan os. A lo cual contribuyen los lobbies o «pasillos de poder»;
que constitu yen auténticos grupos de formación de opinión y de presión
en tomo a la realidad parlamentaria.

En el Tratado de Maastri cht· se le reconoc en al Parlame nto nuevas

competencias; colegislativas, así como la de constitu ir comisiones tempo-
 LA UNIÓN EUROPEA 335

rales de investig~ci~n, para examinar las infracciones en la aplicación del

Derecho comumtano. Por otro lado, los ciudadanos de la Unión o cual-
quier persona física o jurídica que resida en su territorio pueden plantear
sus peticiones ante el Parlamento. Éste es, además, el ór~ano que nombra
al Defensor del Pueblo: ~t~ el cual pueden expresar sus quejas los ciuda-
danos o 13:5 perso~as Jund1cas; cuando consideren que son víctimas de la
mala adm1mstrac1on comunitaria.

D) El Tribunal de Justicia

Es el órgano que tiene por finalidad garantizar el respeto a la ley y al

derecho en la interpretación y aplicación del TUE.
El Tribunal de Justicia instalado en Luxemburgo, lo constituyen
quince jueces (uno por cada Estado miembro) asistidos por ocho aboga-
dos generales. Unos y otros son designados por seis años, de común
acuerdo entre los Estados miembros. Su independencia es plena. El Tri-
bunal tiene las funciones siguientes:

a) Anular, a petición de una institución comunitaria, de un Estado

miembro o de un particular directamente interesado, los actos de la Co-
misión, del Consejo de Ministros o de los Gobiernos que estime incompa-
tibles con los Tratados.
b) Pronunciarse, a petición de un Tribunal nacional, sobre la inter-
pretación o la validez del derecho comunitario. Cada vez que un proceso
pone de manifiesto una dificultad al respecto, las jurisdicciones naciona-
les pueden solicitar una decisión prejudicial al Tribunal, debiendo hacerlo
obligatoriamente cuando no existe otra instancia de apelación en el Es-
tado de que se trate.
e) Se puede igualmente invitar al Tribunal a dictaminar -y sus dic-
támenes son entonces obligatorios- sobre los acuerdos que la Comuni-
dad tenga en proyecto celebrar con terceros países.

La autoridad de las sentencias del Tribunal, en el ámbito del derecho

comunitario, prevalece sobre la de los tribunales nacionales. El Tribunal,
a instancia de los particulares, ha podido, por ejemplo, reconocer efectos
directos -reconocidos en los Tratados- a la igualdad de remuneraciones
entre hombres y mujeres y al libre ejercicio de las profesiones liberales en
el conjunto de la Comunidad.
El Acta Única Europea permitió la creación de un órgano jurisdiccional
de primera instancia, a petición del Tribunal de Justicia y por decisión uná-
nime del Consejo, previa consulta a la Comisión y al Parlamento Europeo.
La creación de tal jurisdicción se planteó para descargar al Tribunal de
Justicia de su excesivo trabajo en cuestiones como función pública euro-
pea y temas de competencia.