CONTRATO DE COMODATO - Noción. Definición.

Concepto / CONTRATO DE
COMODATO - Objeto / CONTRATO DE COMODATO - Fundamento /
CONTRATO DE COMODATO - Naturaleza jurídica / CONTRATO DE
COMODATO - Características / CONTRATO DE COMODATO - Obligaciones
del comodatario

Mediante el contrato de comodato se traslada el uso y disfrute de un bien, de

manera gratuita, con el consiguiente derecho del comodatario que lo recibe de
percibir los frutos naturales o civiles que se produzcan y el compromiso de
restituirlo al comodante al finalizar su uso o en el plazo y forma convenida. Se trata
de un negocio jurídico tipificado y disciplinado en la legislación civil en cuanto a
sus elementos, efectos, derechos y obligaciones entre las partes, que tiene por
características el ser real (art. 1500 C.C.), bilateral (art. 1496 C.C.), principal (art.
1499 C.C.), nominado, intuitu personae y esencialmente gratuito (art. 1497 C.C.)
so pena de conversión en otro negocio jurídico. En virtud de este negocio jurídico,
surgen las siguientes obligaciones a cargo del comodatario: i) usar la cosa
únicamente para el uso convenido o, a falta de éste, para el uso ordinario propio
de su clase, so pena de reparar todo perjuicio y restituir en forma inmediata el bien
(art. 2002 del C.C.); ii) emplear el mayor cuidado en la conservación de la cosa y
responder, si el comodato se hubiere acordado en pro del comodatario, hasta de
culpa levísima, si lo fuere de ambas partes, de culpa grave y, si del comodante, de
culpa lata, por todo deterioro que no provenga de la naturaleza o del uso legítimo
de la cosa (arts. 2003 y 2004 del C.C.); iii) responder del caso fortuito, cuando
empleó la cosa en un uso indebido o demoró su restitución, a menos que se
acredite que el deterioro o pérdida hubiera sobrevenido igualmente sin el uso
ilegítimo o la mora, así como cuando éste ha sobrevenido por culpa suya, o
cuando, en la alternativa de salvar de un accidente la cosa prestada o la propia,
prefirió deliberadamente la suya y cuando expresamente se ha hecho responsable
del caso fortuito (art. 2003 del C.C.); y iv) restituir la cosa prestada en el tiempo
convenido o, a falta de convención, después de su uso, restitución que podrá
exigirse aún antes de tiempo si muere el comodatario, o le sobreviene al
comodante una obligación imprevista y urgente de la cosa, o no tiene lugar el
servicio para el cual se ha prestado la cosa (art. 2005 del C.C.).

FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL - ARTICULO 1496 / CODIGO CIVIL -

ARTICULO 1497 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 1500 / CODIGO CIVIL -
ARTICULO 2002 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 2003 / CODIGO CIVIL -
ARTICULO 2004

CONTRATO DE COMODATO - Juan Donaldo Gómez Cubides y Departamento

de Casanare / CONTRATO DE COMODATO - Deberes y obligaciones del
comodante / CONTRATO DE COMODATO - Obligaciones del comodatario /
COMODANTE - Debe demostrar la propiedad del bien / INCUMPLIMIENTO DE
LAS OBLIGACIONES DEL COMODATARIO - Incumplimiento contractual.
Causación de perjuicios / PERJUICIOS OCASIONADOS POR EL
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Para su pago deben estar demostrados

El 25 de noviembre de 1988, el señor Juan Donaldo Gámez Cubides le entregó de

manera real y gratuita al departamento de Casanare un lote ubicado dentro de la
finca “La Conquista”, para que éste construyera una caseta para el funcionamiento
del puesto de resguardo de Rentas Departamentales; a su vez, el departamento
de Casanare se comprometió a devolver el mencionado inmueble, junto con sus
mejoras, una vez dejara de funcionar el referido resguardo o por alguna de las
circunstancias establecidas en el referido contrato. (…) el resguardo de Rentas
Departamentales dejó de funcionar aproximadamente en julio de 1998 y que,
posteriormente, el inmueble, por autorización de la administración del municipio
de Villanueva, fue ocupado por varias personas que resultaron afectadas por la
inundación del río Upía. (…) el departamento de Casanare, en su condición de
comodatario, incumplió la obligación de restituir el inmueble al demandante luego
de que dejó de funcionar el resguardo de Rentas Departamentales; sin embargo,
también es cierto que el actor no allegó prueba alguna que permita establecer
cuáles fueron los perjuicios que se le causaron como consecuencia de dicho
incumplimiento y, por el contrario, según el dictamen pericial, la construcción que
existe en el predio, avaluada en $25’000.000, no desmejora el valor de la
Hacienda “La Conquista”. Además, el señor Juan Donaldo Gámez Cubides no
acreditó el carácter de propietario o de poseedor respecto del inmueble que dio en
comodato al departamento demandado, de donde resulta que tampoco se ve, por
este aspecto, cómo hubiera podido afectarse con el incumplimiento del
departamento, a lo cual se suma que aquél, desde el momento en que dejó de
funcionar el resguardo de Rentas Departamentales o tan pronto se enteró que era
ocupado por otras personas, debió solicitarle al departamento de Casanare la
restitución inmediata del predio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., nueve (09) de abril de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 85001-23-31-000-2000-00178-01(23040)

Actor: JUAN DONALDO GAMEZ CUBIDES

Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE

Referencia: ACCION CONTRACTUAL

Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte demandante

contra la sentencia de 9 de mayo de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo
de Casanare, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES:
 1. El 28 de febrero de 2000, el señor Juan Donaldo Gámez Cubides
interpuso demanda en contra del departamento de Casanare, en la que formuló
las siguientes pretensiones (se transcriben tal cual obran en el proceso):

“1. Declarar que el DEPARTAMENTO DEL CASANARE incumplió el

contrato de que tratan los hechos de esta demanda.

“2. Declarar, igualmente, que el demandado es responsable de los

perjuicios causados al demandante con el incumplimiento del
contrato.

“3. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, condenar al

DEPARTAMENTO DEL CASANARE, al pago, a favor del doctor Juan
Donaldo Gámez Cubides de la suma de CUARENTA MILLONES DE
PESOS o la que se demuestre valía en marzo de 1998, el lote a que
se refiere el contrato y la edificación y demás mejoras construidas en
él, así como por la desmejora de su hacienda; esto como daño
emergente.

“4. Como consecuencia de las dos primeras declaraciones, condenar

al demandado al pago, a favor del demandante, de las sumas
correspondientes a los cánones de arrendamiento que el demandante
habría podido recibir por el arrendamiento de la casa-lote donde
funcionaba el puesto del Resguardo citado, desde mediados de marzo
de 1.998, fecha en que ha debido devolverse el inmueble, hasta la
fecha de ejecutoria de la sentencia, de acuerdo con el avalúo que
hagan los peritos; esto como lucro cesante.

“5. En subsidio de la anterior pretensión, que se condene al

demandado al pago, a favor del demandante, de la suma que
corresponda a los intereses comerciales que hubiera podido recibir
desde mediados de marzo de 1998 hasta la ejecutoria de la
sentencia, sobre la suma que se reconozca como daño emergente,
pedida en la 3ª pretensión.

“6. Pido que al hacer las condenas anteriores se actualicen las sumas
reconocidas de acuerdo con el Indice de Precios al Consumidor, para
la fecha de ejecutoria de la sentencia y que se reconozcan intereses
sobre tales sumas…” (fls. 3 y 4 cdno. 2).

Como fundamento de sus pretensiones, el actor narró que, el 26 de

noviembre de 1988, celebró un contrato con el departamento de Casanare (en esa
época Intendencia del Casanare), en el cual le permitió al mencionado ente
territorial hacer algunas mejoras en un lote de su propiedad, para que allí
funcionara un puesto de Resguardo de Rentas Departamentales.

Adujo que, de acuerdo con el contrato anterior, el departamento de

Casanare se comprometió a construir una caseta y a que, tan pronto dejara de
funcionar el puesto de resguardo de rentas departamentales, inmediatamente le
devolvería el predio con las mejoras que le hubiera hecho, las cuales serían de su
propiedad, sin que tuviera que pagar suma alguna por éstas.

Manifestó que el Resguardo de Rentas Departamentales se construyó en

una caseta de 285 m2, en un lote que hace parte de la hacienda La Conquista,
ubicada en la vereda El Horquetón Caracolí, del municipio de Villa Nueva, al borde
de la vía que conduce a Barranca de Upía.

Señaló que el departamento de Casanare tuvo en funcionamiento durante

varios años el Resguardo de Rentas Departamentales, pero a mediados de 1998,
luego de la muerte del señor Jaime Matiz, acaecida en ese lugar y a manos,
supuestamente, de una patrulla del DAS, el mencionado puesto fue retirado y, de
esa manera, dejó de cumplirse el objeto para el cual se había entregado el lote.

Indicó que el demandado no devolvió el predio con sus mejoras y el

municipio de Villa Nueva, no se sabe si con autorización o no del Gobernador de
Casanare, le entregó el inmueble a las personas que actualmente lo habitan.

Concluyó que el ente territorial demandado, al no devolver el predio,

incumplió el contrato y le causó perjuicios materiales en las modalidades de daño
emergente y lucro cesante (fls. 2 y 3 cdno. 2).
2. La demanda se admitió el 16 de marzo de 2000 y se notificó en debida
forma a la demandada, la cual no hizo pronunciamiento alguno sobre la misma,
según lo indican el informe secretarial que obra a folio 17 del cuaderno 2 y la
providencia de 11 de mayo del 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de
Casanare (fls 18 y 19 cdno. 2).

3. Vencido el período probatorio y fracasada la audiencia de conciliación, el

8 de noviembre de 2001 el a quo corrió traslado a las partes, para alegar de
conclusión y al Ministerio de Público, para que rindiera concepto (fl. 55 cdno. 2).

El Ministerio Público señaló que el supuesto contrato de donación suscrito

entre el actor y el demandado carece de validez, toda vez que no cumple con la
solemnidad y los requisitos establecidos en los artículos 1.444, 1.457, 1.460 y
1.500 del Código Civil.
 Adujo que al escrito privado que el actor presentó no se le puede dar el
alcance de un contrato, toda vez que carece de las solemnidades exigidas por la
ley, razón por la cual la acción contractual no era la vía judicial procedente para
reclamar los supuestos perjuicios que se le causaron por el incumplimiento de las
obligaciones pactadas en dicho documento.

Manifestó que el simple y escueto consentimiento de las partes contratantes

no bastaba para que se formara un vínculo contractual y que el acto celebrado por
las partes no tenía efectos jurídicos, ni podía producir consecuencias legales, pues
carecía de los requisitos esenciales y formales exigidos por la ley.

Concluyó que el presente proceso se debió tramitar ante la jurisdicción

ordinaria, toda vez que, si el actor consideró que el demandado incumplió el
contrato de donación, debió ejercer la acción resolutoria prevista en el artículo
1.546 del Código Civil (fls. 56 a 59 cdno. 2).

Las partes guardaron silencio durante esta etapa procesal.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA:

En sentencia de 9 de mayo de 2002, el Tribunal Administrativo de Casanare

negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que el documento en el que
se plasmó el contrato que celebraron las partes carece de mérito probatorio, toda
vez que fue aportado en copia simple y no cumplió los requisitos del artículo 254
del Código de Procedimiento Civil.

Así mismo, señaló que el actor no acreditó la propiedad del inmueble del
cual hace parte el predio objeto del proceso, ni demostró porqué razón el
departamento demandado no tenía la posesión del bien que supuestamente le
transfirieron.

Al respecto, el a quo puntualizó (se trascribe tal cual obra en el expediente):

“Del material recaudado en el proceso, no se muestran los perjuicios
que haya sufrido el accionante, máxime que la entrega del inmueble al
donatario al parecer se hizo de su libre voluntad. Ahora, teniendo en
cuenta que tratándose de controversias contractuales, cobra especial
interés el documento del cual pretende derivar los derechos
indemizatorios reclamados por el actor, y que dice penden del
contrato celebrado con la Intendencia de Casanare en 1998, es
preciso señalar que el documento visible a fol 8 del Cuaderno primero,
no constituye plena prueba del negocio jurídico celebrado por varias
razones: Primero porque el documento en el cual consta el pacto
negocial, no tiene el valor probatorio que la ley le atribuye al
documento original, el cual para que pueda otorgársele tal valor igual
al original ha de corresponder a copia auténtica expedida por
funcionario competente. Reiteramos que la copia, anexada solo tiene
de parte de la Intendencia, un sello, sin firma de quien impregnó el
sello y en esas condiciones, la autenticación no reúne los requisitos
del artículo 254 del C. de P. C.

“(…)

“La Sala acogiendo reiterada jurisprudencia de H. Consejo de Estado

ha precisado en providencias que el contrato estatal, por constar en
un documento público, debe ser aportado en copia auténtica o en
original al proceso.

“De otra parte, obran en el expediente como se ha reseñado, medios

de prueba que dan cuenta de la construcción de la caseta para el
Resguardo de Rentas, en una zona de carretera Marginal de la Selva,
colindante al parecer con predios del demandante, pero como no se
acredita los documentos de propiedad de la mencionada finca, de la
cual hace parte el lote que se dice debe volverse a su dueño, no
puede afirmarse a ciencia cierta que el actor sea o haya sido el dueño
del predio, ni por qué razón el departamento no está en posesión del
bien, si eventualmente hubiese sido transferido a ese ente territorial.
Solo se ha probado allí habitan unas personas, las que tampoco se
han identificado.
“(…)

“La Sala considera que la prosperidad de las pretensiones

indemnizatorias para el actor depende de que se determine primero la
existencia jurídica del contrato, que debió celebrase conforme a la ley
vigente al momento de celebración, y los hechos posteriores
imputables al departamento demandado, aspectos que quedaron
huérfanos de prueba.

“(…)

“Como no salta a la vista, de una manera evidente y clara, que la

entidad pública esté obligada a pagar la indemnización reclamada,
pues ni siquiera puede la Sala entrar a analizar la figura jurídica del
contrato de donación, por falta de prueba idónea, no es posible
acceder a las súplicas de la demanda…” (fls. 76 a 79 cdno. 1).

Recurso de apelación
 Frente a la decisión anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación,
en el cual señaló que el documento que suscribió con el demandado tiene mérito
probatorio, toda vez que tiene el sello de la antigua Intendencia de Casanare, no
fue tachado de falso por el demandado y, de conformidad con el artículo 254 del
Código de Procedimiento Civil, los documentos privados presentados por las
partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios se
reputan auténticos sin necesidad de presentación personal ni autenticación.

Adujo que, si bien es cierto el artículo 1457 del Código Civil establece que
el contrato de donación de un bien inmueble es un contrato solemne, también es
cierto que el contrato origen de la litis no es exactamente de donación, pues
aunque en éste se dijo que el actor donaba a la Intendencia de Casanare un lote,
las demás estipulaciones que se pactaron son de otra naturaleza.

Manifestó que, a pesar de que el contrato que suscribió con el demandado

no fue de donación, por cuanto no hubo transferencia del derecho de dominio del
inmueble, ni se pactó la gratuidad ni la irrevocabilidad del mismo, ello no
significaba que no existiera contrato alguno con el departamento de Casanare,
habida cuenta que se demostró que el demandante le entregó un lote a la
Administración de Casanare, para que construyera una caseta donde debía
funcionar el Retén de Resguardo de Rentas Departamentales y se pactó la
restitución del inmueble junto con las mejoras que se le hicieran.

Adujo que de las cláusulas estipuladas se colegía que el contrato que

celebró con el demandado era de arrendamiento y que el precio o
contraprestación de dicho vínculo contractual estaba conformado por la entrega al
demandante de todas las mejoras efectuadas al inmueble y que esa forma de
pago lo convierte en un contrato atípico que no requería de escritura pública ni de
ningún otra solemnidad.

Indicó que el demandado debe indemnizar al demandante, de conformidad

con lo establecido en los artículos 1.605 y 1.613 del Código Civil, toda vez que
incumplió la obligación de restituir el inmueble con sus mejoras al dueño, por lo
cual debe pagarle, por lo menos, el valor del lote o casa que no le entregó, así
como las demás sumas que solicitó en la demanda.
 Concluyó que no tenía que acreditar la calidad de dueño del predio, pues
en el proceso no se discute ningún derecho de dominio, sino el incumplimiento de
un contrato, mediante el cual cedió temporalmente la tenencia de un lote y que lo
único que se debía demostrar era la existencia del contrato y el incumplimiento del
demandado, pues no demandó como dueño del inmueble, sino como parte de un
contrato que la administración incumplió (fls. 90 a 95 cdno. 1).

III. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA:

El recurso de apelación fue concedido por el a quo el 30 de mayo de 2002 y

se admitió en esta Corporación el 6 de septiembre siguiente (fls. 84 y 97 cdno. 1).
En el traslado para alegar de conclusión las partes guardaron silencio, según lo
indica el informe secretarial que obra a folio 106 del cuaderno principal.

El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia impugnada, por

cuanto consideró que no existió el contrato de donación que alude el demandante,
toda vez que el escrito privado que obra en el plenario no fue elevado a escritura
pública y no se transfirió a título gratuito el derecho de dominio del inmueble a la
Administración.

Señaló que el documento aportado para demostrar el vínculo existente

entre el actor y el demandado carece de valor probatorio, pues no fue aportado al
expediente en original o en copia auténtica y no se puede aceptar que dicho
documento es un contrato de arrendamiento, pues es claro que tampoco cumple
con los elementos esenciales de este tipo de contrato, por cuanto ni siquiera se
estipuló el valor de la renta o canon.

Concluyó que, aunque se le diera valor probatorio al documento privado

aportado por el actor para demostrar el vínculo contractual con la administración,
tampoco se podría acceder a las súplicas de la demanda, toda vez que no fueron
demostrados los perjuicios alegados por éste y, si el demandante observó que el
predio fue ocupado por personas extrañas, debió ejercer la acción reivindicatoria
del inmueble y no pretender mediante la acción contractual que se le pague el
valor del predio y de sus mejoras (fl. 101 a 105 cdno. 1).
 IV. CONSIDERACIONES

Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, sin que exista

causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el
recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9
de mayo de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación

interpuesto, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el
valor de la mayor pretensión formulada en la demanda, esto es, $40’000.000,
solicitada por concepto de perjuicios materiales, supera la cuantía mínima exigida
en la Ley vigente al momento de interposición del recurso (Decreto 597 de 1998)1.

2. Las pruebas.

En orden a respaldar las pretensiones de la demanda, el actor allegó al

proceso, junto con el escrito de demanda, las siguientes pruebas:

1. Copia al carbón del documento suscrito el 25 de noviembre de 1998 por

el señor Juan Donaldo Gámez Cubides y el representante legal de la Intendencia
de Casanare, en el cual se consignó (se transcribe tal cual obra en el expediente):

“Entre nosotros FABIO PINILLA CASTELLANOS, mayor de edad y

vecino de Yopal, identificado con cédula de ciudadanía No. 4’171634
de M/quira y quien obra en representación de la Intendencia Nacional
de Casanare por una parte, y JUAN DONALDO GAMEZ CUBIDES,
mayor de edad, vecino de Tunja, identificado con cédula de
ciudadanía No. 4’036.601 expedida en Tunja (Boy) por la otra parte
hacemos constar que hemos celebrado el siguiente contrato que se
especifica en las siguientes cláusulas: PRIMERA: El doctor JUAN
DONALDO GÁMEZ CUBIDES dá en donación a la Intendencia
Nacional de Casanare y, el Dr. FABIO PINILLA CASTELLANOS,
como representante legal de la Intendencia Nal de Casanare un lote
de terreno de doscientos ochenta y cinco (285) metros
cuadrados, ubicado dentro de la finca denominada LA
CONQUISTA, vereda el Hoquetón - Caracolí, de la Jurisdicción
del Municipio de Villanueva y que se deslinda así (…)

1La cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción contractual en el año 2000
tuviera vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado era de $26.390.000.
 “SEGUNDO: La Intendencia destinará exclusivamente el lote para
la construcción de la caseta donde funcionará el puesto del
resguardo y en caso de no darle tal destinación o de la
terminación de ést Institución, el lote de terreno revertirá Ipso-
facto al donante quien estará liberado del pago de cualquier pago
de mejoras. TERCERA: La Administración Intendencial deberá
construir dentro del terreno donado, los servicios sanitarios de
manera que evite la contaminación de canales, caños y fuentes de
agua que sirven a la finca del donante. –El incumplimiento de ésta
condición, faculta al donante para revocar unilateralmente la
donación y recuperar el inmueble sin contraprestación alguna.
CUARTA: El donante hace entrega real del lote, hoy veinticinco
(25) de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988),
fecha en la cual se firma el presente documento que podrá elevarse a
Escritura Pública a convenio de las partes y a cargo del donatario…”
(fl. 8 cdno. 2) (resalta la Sala).

2. Inspección judicial con intervención de peritos, que realizó el Juzgado

Promiscuo Municipal de Villanueva, por comisión del Tribunal Administrativo de
Casanare, se indicó (se transcribe tal cual obra en el proceso):

“…nos trasladamos a la Vereda del horquetón Verda Caracolí de la

Jurisdiccion de Villanueva Casanare a una casa que se encuentra
ubicada al borde de la vía que de Villanueva conduce a Barranca de
Upía, una vez allí fuimos atendidos por la señora CARMELINA
VARGAS OSPINA… a quien el suscrito entera del motivo de la
diligencia y quien manifiesta. Nosotros estamos aquí desde la vez
de la inundación eso fué el el año 1998. Se procede a isnpeccionar
el inmueble (…) Cuyos linderos son , Por el ORIENTE. Marginal de la
selva, en extensión de 27 Metros. Por el NORTE. En extensión de 25
metros, linda con la finca del doctor JUAN DONALDO GÁMEZ
CUBIDES. Por el OCCIDENTE en extensión de 27 metros
aproximadamente con la finca del demandante. Por el SUR . en 25
Metros aproximadamente linda con la finca de propiedad tambien del
demandante, dentro del inmueble se encuentra construída una casa
de habitación que tiene un área de 8 metros de frente por 18 de
fondo, la cual consta de 6 habitaciones, un baño interior, un comedor,
una cocina enchapada con meson y enchapado en pisos de baldosín,
se aclara baldosín de mármol, un baño interior que se encuentra
enchapado con regadera, lavamanos, un hooll techado con piso de
baldosín y cemento, construida en paredes de bloque pañetadas y
pintadas, techo en eternit, cerchas de hierro, puertas y ventanas
metálicas, las puertas la mayoría sin chapas, con instalaciones de luz
eléctrica en la actualidad no hay fluído eléctrico, tambien existe un
algibe o jahuey, que tiene aproximadamente 4 metros de profundidad
 por un Metro de díámetro (…) por lo anterior relacionado se ha
establecido que la Hacienda la CONQUISTA si existe una casa
cuyas características ya están relacionadas, Donde funcionaba el
Resguardo de Rentas Departamentales de Casanare. Se continúa
con el SEGUNDO PUNTO de la Inspección (…) se establece que se
encuentra habitado por la señora CAMELINA VARGAS OSPINA y con
el fin de determinar el tiempo que hace que habita el inmueble y la
cantidad de personas que ll habitan y demás hechos del proceso se
decreta deoficio el testimonio de la Señlra antes mencionada, a quien
se le toma juramento (…) quien manifiesta decir la verdad en lo que
se le pregunte (…) PREGUNTADA: Diga al Despacho que personas
habitan la casa donde nos encontramos. CONTESTO. - Habitamos
más o menos seis personas (…) PREGUNTADO. Digale al Despacho,
cuanto tiempo hace que se encuentran viviendo en enesta casa y en
que calidad. CONTESTO. Hace aproximadamente dos años no
pagamos arriendo, estamos cudando. PREGUNTADO.- Dígale al
Despacho que persona o personas autorizaron para que ud , y su
familia pudieran habitar esta casa. CONTESTO.- Nosotros nos
ubicó el señor Alcalde de Villanueva Casanare no recuerdo el
nombre de él, el nos dejó para vivir aca mienttras nos dejaban la
vivienda o nos daban vivienda, y hoy nos dan la vivienda Esta casa
nos la dejaron para que vivieramos Ocho Familias y duraron poco por
que les prometieron vivienda y no les cumplierln y se fueron y
quedamos nosotros nada más. PREGUNTADO.- Digale al Despacho
si ud, recuerda lq fecha exácta en que se pasó ud, y su familia a
ocupar esta casa. CONTESTO.-Fue en junio 12 de 1998 (…)
PREGUNTADO.-Digale al Despacho si ud, ha pagado alguna suma
de dinerl a alguien por cualquier concpeto por el hecho de estar
vienedo en esta casa. CONTESTO. Ninguno (…) Sirvase manifestarle
al Despacho aproximadamente cuanto tiempo permanecieron las
otras familias ue llegaron con ud, a esta casa. CONTESTO. Más o
menos un mes (…) PREGUNTADO.- Sírvase manifestarle al
Despacho si ud, conoció o ud, supo quienes habitaban o que existía
en este inmueble antes de ser habitado por ustedes. CONTESTO. -
Anteriormente era el DAS pero cuando nosotros nos pasamos hacía
dos mese lohabían desocupado, aclaro hacía tres meses lo habían
desocupado (…) (fls 28 a 32 cdno. 3) (resalta la Sala).

3. Testimonio del señor señor Gilvert Castañeda Amaya, rendido ante el

Tribunal Administrativo de Casanare el 14 de julio de 2000, en el que, en cuanto a
la existencia de la caseta donde funcionaba el resguardo de Rentas
Departamentales, señaló (se transcribe tal cual obra en el proceso):

“PREGUNTA b) del Interrogatorio, si conoce o no la existencia deuna

caseta donde funcionaba un reten del resguardo de Rentas
 Departamentales, situado en la finca ci tada, sobre la carretera que de
Villanueva conduce a Villavicencio, en caso afirmativo cuanto tiempo
funcionó y en que fecha o mes dejó de funcionar y si saba por que
causa. CONTESTO.- Si conozco la existencia de la caseta, y ahí
funcionó un control de vehículos por que siempre nos paraban
cuando pasabamos era un control de licores revisaban todo, ese
reten funcionó como siete u ocho años, dejó de funcionar hace
como dos años, cuando supuestamente mataron al jefe de las
AUTODEFENSAS DEL CASANARE (…)”(resalta la Sala) (fls. 33 y 34
cdno. 3).

Sobre los mismos hechos, la señora Sandra del Pilar Mondragón Martínez
manifestó:

“Esa caseta estuvo funcionando aproximadamente unos Doce años

hasta el Seis de Marzo de 1998, dejó de funcionar por que en esa
fecha mataron al gordo a JAIME MATIZ BENITEZ (…)
PREGUNTADO. - Manifiéstele al Despacho Doctora si ud, tiene
conocimiento de quien era el lote sobre el cual está o funcionó la
caseta del resguardo y quien construyó dicha caseta y cuanto hace
aproximadamente, CONTESTO: Exactamente no se quien es el
propietario pero me imagino que debe ser parte de la finca la
conquista (…)” (fls. 35 y 36 cdno. 3).

4. Dictamen pericial rendido el 26 de mayo de 2000, en el que se consignó

(se transcribe tal cual obra en el proceso):

“IDENTIFICACION -UBICACIÓN - LINDEROS

Se trata de una casa ubicada al borde de la carretera via esta que de

Villanueva conduce a Barranca de Upia.

LINDEROS. La casa lote se encuentra determinada por los siguientes

linderos

ORIENTE. Marginal de la selva en extensión de 27 metros.

NORTE. En extensión de 25 metros, colinda con la finca del doctor

JUAN DONALDO GÁMEZ.

OCCIDENTE. En extensión de 27 metros aproximadamente con la

finca del demandante.
 SUR. En 25 metros linda tambien con la finca de propiedad del
demandante.
Dentro del lote se encuentra construida una casa de habitación que
tiene una extensión y area de 8 metros de frente por 18 de fondo, la
cual consta de (…)

EL VALOR DEL ARRENDAMIENTO MENSUAL ESTIMAMOS LA

SUMA DE DOSCIENTOS MIL PESOS (200.000) pesos mensuales.

AVALUO

Teniendo en cuenta la ubicación y el estado de la casa consideramos

el valor de la edificación por VEINTICINCO MILLONES DE PESOS
(25.000.000)
El valor del lote por la suma de CINCO MILLONES DE PESOS
(5.000.000) mctr (sic)

SUMADOS SON TREINTA MILLONES DE PESOS (30.000.000)

MCT.” (fls. 39 a 41 cdno. 3).

5. Complementación del dictamen pericial anterior, en la cual los auxiliares

de la justicia señalaron:

“3º- No consideramos que se desmejore el valor de la Hacienda

del Dr. JUAN DONALDO GÁMEZ C. pues el lote esta
independiente y cercado la hacienda no recibe ningún perjuicio
(…)” (fl60 cdno. 3) (resalta la Sala).

6. Oficio del 8 de julio de 2000, en el que el Alcalde del municipio de

Villanueva –Casanare- le informó al a quo que, en 1998, en coordinación con la
Secretaría de Gobierno Departamental y la oficina de Acción Social
Departamental, ubicó en la casa de rentas a las personas damnificadas por el
desbordamiento del río Upia y que conocía que ese inmueble fue construido por la
Gobernación de Casanare y estaba bajo la custodia de la Secretaría
Departamental (fl. 12 cdno. 3).

7. Oficio 272 del 29 de diciembre del 2000, mediante el cual la Personera

Municipal de Villanueva Casanare le informó al Tribunal Administrativo de
Casanare que, en agosto de 1998, en las antiguas instalaciones del retén del
Resguardo de Rentas Departamentales, fueron ubicadas varias personas
afectadas por las inundaciones del río Upía (fl. 48 cdno. 3).
 3. Análisis y conclusiones.

En primer lugar, es necesario señalar que la Sala dará valor probatorio al

documento suscrito entre el señor Juan Donaldo Gámez Cubides y el
departamento demandado, toda vez que, a pesar de que es una copia al carbón,
las firmas que allí aparecen están en original, tiene un sello de la Intendencia de
Casanare, que indica que el original fue firmado por el intendente Fabio Pinilla
Castellanos y en su respaldo tiene el sello de la Alcaldía Municipal de Villanueva
Casanare.

Ahora, si bien el demandante indicó en el mencionado documento que

donaba a la Intendencia de Casanare –hoy departamento de Casanare- un lote de
285 metros cuadrados ubicado dentro de una finca denominada “La Conquista”,
con el fin de que el mencionado ente territorial construyera una caseta en la que
funcionaría el puesto del resguardo de Rentas Departamentales, lo cierto es que
dicho convenio no puede considerarse como un contrato de donación, toda vez
que no cumple con los requisitos de existencia y validez establecidos en los
artículos 1443 y 1457 del Código Civil que establecen:

“Artículo 1.443: La donación entre vivos es una acto por el cual una
persona transfiere gratuita e irrevocablemente, una parte de sus
bienes a otra persona que la acepta

“Artículo 1.457: Donación de inmuebles: No valdrá la donación entre

vivos, de cualquier especie de bienes raíces, sino es otorgada
por escritura pública, inscrita en el competente registro de
instrumentos públicos.
“Tampoco valdrá sin este requisito la remisión de una deuda de la
misma especie de bienes” (resalta la Sala).

En cuanto a las donaciones sujetas a plazo o condición, el artículo 1460 del

Código Civil establece:

“La donación a plazo o bajo condición no producirá efecto alguno, si

no constare por escritura privada o pública en que se exprese la
condición o plazo; y serán necesarias en ella la escritura pública y la
insinuación e inscripción en los mismos términos que para las
donaciones de presente”.
 De conformidad con las normas transcritas, es claro que el acuerdo
celebrado por el señor Juan Donaldo Gámez Cubides y el departamento de
Casanare no es un contrato de donación, pues, en primer lugar, la entrega del
predio que el actor le hizo al demandado no era irrevocable, por cuanto en el
referido documento se estipuló que el demandante podía revocar unilateralmente
la donación y recuperar el inmueble, sin contraprestación alguna y sin pagar por
las mejoras que se le hubieran hecho, cuando: i) no se destinara para la
construcción del puesto de resguardo de rentas departamentales, ii) dejara de
funcionar dicho resguardo, iii) los servicios sanitarios que debiera tener ese puesto
contaminaran los canales, caños y fuentes de agua de la finca del donante; en
segundo término, para que la donación del terreno fuera válida, se debía otorgar
escritura pública y registrarse ésta en la respectiva oficina de instrumentos
públicos, nada de lo cual ocurrió.

Tampoco puede considerarse que el actor y el demandado celebraron un

contrato de arrendamiento, toda vez que no se cumplen los requisitos esenciales
de este contrato, en los términos del artículo 1973 del Código Civil2, habida cuenta
que, si bien el señor Juan Donaldo Gámez le concedió al departamento del
Casanare el goce del predio donde funcionó el resguardo de Rentas
Departamentales, lo cierto es que no se pactó contraprestación (precio o canon)
alguna por ese goce.

No obstante lo anterior, es evidente que el documento suscrito por el señor

Juan Donaldo Gámez Cubides y el departamento de Casanare es un contrato, de
conformidad con lo establecido en el artículo 1495 del Código Civil3, toda vez que,
a través de éste, se establecieron obligaciones para cada una de las partes
intervinientes, así: para el actor, la de entregarle al departamento de Casanare el
lote ubicado en la finca “La Conquista” y, para el mencionado ente territorial, la de
utilizar el referido terreno para construir el puesto de resguardo de Rentas
Departamentales y la de restituir el mencionado inmueble junto con sus mejoras al
señor Juan Donaldo Gámez, en el momento en que dejara de funcionar el referido
resguardo o cuando, por el funcionamiento de éste, se afectara la hacienda “La
Conquista”.

2“Artículo 1.973 El arrendamiento es un contrato en que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el
goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio
determinado”.

3 Artículo 1495 Código Civil “Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para

con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o de muchas
personas.
 La Sala considera que las estipulaciones establecidas en el contrato
suscrito por el señor Juan Donaldo Gámez Cubides y el departamento de
Casanare son propias del contrato de comodato o préstamo de uso, de
conformidad con lo establecido en el artículo 2000 del Código Civil, el cual define
este contrato como aquél “en que una de las partes entrega a la otra gratuitamente
una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella y con cargo de restituir la
misma especie después de terminar el uso…”, contrato que “…no se perfecciona
sino por la tradición de la cosa”, “…debiendo entenderse éste último vocablo
simplemente como su entrega, dado que el comodante no se desprende ni de la
propiedad, ni de la posesión, permitiendo únicamente su uso…”4.

Sobre la naturaleza del contrato de comodato, sus características y las

obligaciones que se desprenden para el comodatario y para el comodante, la Sala
se ha pronunciado en los siguientes términos5:

“…Previa descomposición de la regulación legal del comodato, la

doctrina6 ha deducido las siguientes características: de real, unilateral,
gratuito y principal; real: porque si no hay entrega del bien bajo
cualquiera de las formas de tradición previstas en los artículos 754 y
756 del Código Civil no puede hablarse de comodato; unilateral:
porque una vez se encuentre perfeccionado sólo surgen para el
comodatario las obligaciones de conservación y uso del bien de
acuerdo con el objeto convenido, y la obligación de restitución surge
una vez finalizado el correspondiente plazo contractual; sólo en casos
especiales surge para el comodante la obligación de indemnización y
de pago de mejoras, que no alcanzan a modificar su unilateralidad;
gratuito porque que el uso de la cosa se proporciona sin
contraprestación alguna y, por último la característica de principal
porque no necesita de otro acto jurídico para existir.

“Dentro de las obligaciones que adquiere (sic) el COMODATARIO, se

encuentran, por definición legal, las de conservación de la cosa, de
uso con sujeción a lo convenido y de restitución, en torno al bien dado
en comodato…”

4Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 1 de marzo de 2006 Exp. 15898, C.P. María Elena
Giraldo Gómez.

5 Ibídem.

6 Cita de la providencia transcrita: “JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ, los principales

contratos civiles y su paralelo con los comerciales, décima segunda edición actualizada Ediciones
Librería el Profesional, Capítulo VIII el comodato, págs. 539 y ss.”
 En otra oportunidad, la Sala también precisó que:

“…Entre las principales características que identifican el contrato de

comodato, se encuentran las siguientes: i) es esencialmente gratuito,
es decir que el uso y goce entregado al comodatario no tiene
contraprestación, de lo contrario se convertiría en un contrato de
arrendamiento; ii) es bilateral, puesto que celebrado surgen
obligaciones tanto para el comodante quien debe permitir el uso de la
cosa, como para el comodatario, a quien corresponde conservar, usar
y restituir el bien al término del contrato; iii) es principal, porque existe
por sí mismo sin que requiera de otro acto jurídico…” 7.

De lo dicho hasta acá se colige que mediante el contrato de comodato se

traslada el uso y disfrute de un bien, de manera gratuita, con el consiguiente
derecho del comodatario que lo recibe de percibir los frutos naturales o civiles que
se produzcan y el compromiso de restituirlo al comodante al finalizar su uso o en
el plazo y forma convenida. Se trata de un negocio jurídico tipificado y disciplinado
en la legislación civil en cuanto a sus elementos, efectos, derechos y obligaciones
entre las partes, que tiene por características el ser real (art. 1500 C.C.), bilateral
(art. 1496 C.C.), principal (art. 1499 C.C.), nominado, intuitu personae8 y
esencialmente gratuito (art. 1497 C.C.) so pena de conversión en otro negocio
jurídico.9

En virtud de este negocio jurídico, surgen las siguientes obligaciones a

cargo del comodatario: i) usar la cosa únicamente para el uso convenido o, a falta
de éste, para el uso ordinario propio de su clase, so pena de reparar todo perjuicio
y restituir en forma inmediata el bien (art. 2002 del C.C.); ii) emplear el mayor
cuidado en la conservación de la cosa y responder, si el comodato se hubiere

7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia

de 4 de diciembre de 2006, Exp. 30232, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

8 “Desde el Derecho Romano es conocida la figura del préstamo de uso. Surgía cuando entre amigos o vecinos se
entregaba una cosa no consumible para que usaran de ella, a título gratuito, con la obligación de restituirla. Revestía el
carácter de ´intuito (sic) personae´. Tanto el Código Napoleónico, como el Código Civil Chileno, (sic) acogieron, en su
esencia y forma el comodato tal como lo regló el Derecho Romano. Por su parte, nuestro Código Civil, en su artículo
2200, siguió esa trayectoria definiéndolo como el contrato en que ‘una de las partes entrega a la otra gratuitamente una
especie mueble o raíz, para que haga uso de ella y con cargo a restituir la misma especie después de terminar el uso’".
(BONIVENTO FERNÁNDEZ, José Alejandro, Los principales contratos civiles y su paralelo con los comerciales, Primera
Edición, Librería Stella, 1973, pág. 317).

9 “Es gratuito. El uso y goce que se proporciona es sin contraprestación. Hay una intención liberal por parte del
comodante, que es la parte que se grava. Por eso, la definición de comodato recoge con exactitud esta característica. Si
el comodatario por el uso se obliga a una contraprestación desaparece el contrato y se convierte en otro negocio
jurídico, de acuerdo con el querer o intención de las partes”. Ibídem, pág. 318.
acordado en pro del comodatario, hasta de culpa levísima, si lo fuere de ambas
partes, de culpa grave y, si del comodante, de culpa lata, por todo deterioro que no
provenga de la naturaleza o del uso legítimo de la cosa (arts. 2003 y 2004 del
C.C.); iii) responder del caso fortuito, cuando empleó la cosa en un uso indebido o
demoró su restitución, a menos que se acredite que el deterioro o pérdida hubiera
sobrevenido igualmente sin el uso ilegítimo o la mora, así como cuando éste ha
sobrevenido por culpa suya, o cuando, en la alternativa de salvar de un accidente
la cosa prestada o la propia, prefirió deliberadamente la suya y cuando
expresamente se ha hecho responsable del caso fortuito (art. 2003 del C.C.); y iv)
restituir la cosa prestada en el tiempo convenido o, a falta de convención, después
de su uso, restitución que podrá exigirse aún antes de tiempo si muere el
comodatario, o le sobreviene al comodante una obligación imprevista y urgente de
la cosa, o no tiene lugar el servicio para el cual se ha prestado la cosa (art. 2005
del C.C.).

Con las pruebas transcritas, se demuestra que, el 25 de noviembre de

1988, el señor Juan Donaldo Gámez Cubides le entregó de manera real y gratuita
al departamento de Casanare un lote ubicado dentro de la finca “La Conquista”,
para que éste construyera una caseta para el funcionamiento del puesto de
resguardo de Rentas Departamentales; a su vez, el departamento de Casanare se
comprometió a devolver el mencionado inmueble, junto con sus mejoras, una vez
dejara de funcionar el referido resguardo o por alguna de las circunstancias
establecidas en el referido contrato.

Asimismo, las pruebas muestran que el resguardo de Rentas

Departamentales dejó de funcionar aproximadamente en julio de 1998 y que,
posteriormente, el inmueble, por autorización de la administración del municipio
de Villanueva, fue ocupado por varias personas que resultaron afectadas por la
inundación del río Upía.

Así las cosas, es claro que el departamento de Casanare, en su condición

de comodatario, incumplió la obligación de restituir el inmueble al demandante
luego de que dejó de funcionar el resguardo de Rentas Departamentales; sin
embargo, también es cierto que el actor no allegó prueba alguna que permita
establecer cuáles fueron los perjuicios que se le causaron como consecuencia de
dicho incumplimiento y, por el contrario, según el dictamen pericial, la
construcción que existe en el predio, avaluada en $25’000.000, no desmejora el
valor de la Hacienda “La Conquista”.

Además, el señor Juan Donaldo Gámez Cubides no acreditó el carácter de

propietario o de poseedor respecto del inmueble que dio en comodato al
departamento demandado, de donde resulta que tampoco se ve, por este
aspecto, cómo hubiera podido afectarse con el incumplimiento del departamento,
a lo cual se suma que aquél, desde el momento en que dejó de funcionar el
resguardo de Rentas Departamentales o tan pronto se enteró que era ocupado
por otras personas, debió solicitarle al departamento de Casanare la restitución
inmediata del predio.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia impugnada, pero por las

razones expuestas en esta providencia y, en consideración a que no se evidenció
temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, se abstendrá de
condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A.,
modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de de 9 de mayo de 2002, proferida

por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en esta
providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al

Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA