KCasas TransformacionPolicial

INFORME DEL PROGRAMA DE ESTADO DE
DERECHO PETER D. BELL

Y EL BANCO INTERAMERICANO DE
DESARROLLO
LA TRANSFORMACIÓN
POLICIAL PARA EL 2030
EN AMÉRICA LATINA
Kevin Casas, Paola González y Liliana Mesías
NOVIEMBRE 2018
INFORME DEL PROGRAMA DE ESTADO DE
DERECHO PETER D. BELL
Y EL BANCO INTERAMERICANO DE
DESARROLLO
LA TRANSFORMACIÓN
POLICIAL PARA EL 2030
EN AMÉRICA LATINA
Kevin Casas, Paola González y Liliana Mesías
Kevin Casas es Investigador Asociado del Diálogo Interamericano, en Washington, D.C., y

Profesor de LEAD University, en Costa Rica.
Paola González es investigadora en temas de conflicto armado y seguridad ciudadana y

docente de cátedra de la Universidad Javeriana de Colombia.
Liliana Mesías es investigadora en violencia, seguridad y política criminal en Colombia y

México para el International Development Research Centre (IDRC).
Los autores desean agradecer a Salomé Montero por su asistencia de investigación

oportuna.
NOVIEMBRE 2018
| NOVIEMBRE 2018
Tabla de contenido
1. Introducción.........................................................................................................................................6
2. Las policías latinoamericanas hoy .............................................................................................................7

2.1 ¿Cómo son las policías latinoamericanas hoy? ...............................................................................7
2.2 ¿Qué hacen las policías en América Latina? ................................................................................. 10
2.3 Percepción ciudadana del desempeño de las policías ....................................................................... 12
3. Tendencias y dilemas ......................................................................................................................... 15

3.1 El crimen organizado y la militarización de la seguridad interior .....................................................15
3.2 Centralización vs descentralización .........................................................................................18
3.3 Policías comunitarias en América Latina ..................................................................................19
3.4 Procesos de incorporación, formación y condiciones laborales policiales .......................................20
3.5 La adopción de tecnología y sistemas de información ...............................................................22
3.6 Transparencia policial y legitimidad ciudadana ........................................................................23
4. Las reformas policiales en América Latina: Obstáculos y oportunidades .......................................................24
5. ¿Hacia dónde ahora? ............................................................................................................................29
Referencias ...................................................................................................................................... . . . . . . 3 3
La transformación policial para el 2030 en América Latina 5

1
Introducción
L
as siguientes páginas buscan presagiar los principales legitimar un renovado papel militar en la seguridad interna
rasgos que tendrán las policías latinoamericanas de los países. A la desmilitarización de la policía se suma
dentro de algo más de una década. Para ello se partirá el generalizado interés de experimentar con nuevas formas
de la constatación del estado actual de las instituciones de relacionamiento entre la policía y la sociedad, agrupadas
policiales en la región y de la identificación de algunos de bajo la sombrilla –más bien elástica—de las prácticas de
los retos centrales que enfrentarán en los próximos años, si “policía comunitaria.” Esta ha sido una transformación
han de mejorar no sólo su eficacia en las tareas de prevenir y importante en las policías de la región, una que casi nunca
controlar la delincuencia, sino su apego a los principios que ha alcanzado a cambiar estructuralmente las instituciones
deben regir el trabajo policial en una democracia. Además, policiales, pero sí ha sedimentado un conjunto de ideas
se hará un balance general de las lecciones arrojadas por sobre la importancia de la legitimidad social de la policía
las múltiples experiencias de reforma policial emprendidas para sus tareas de prevenir y controlar el crimen.
en América Latina en la última generación.
Este trabajo parte de la idea de que lo que podría suceder
El advenimiento de la democracia, sumado a la constante en los próximos años con las policías de América Latina
presión ejercida por los altos niveles de criminalidad –y en particular su éxito para acercarse al ideal de una
en la región, ha dado lugar a un proceso de ajuste de fuerza policial eficaz e imbuida de valores democráticos—
instituciones policiales marcadas, en muchos casos, dependerá de lo que ocurra con seis grandes retos: el
por una larga tradición autoritaria. Como se analizará crimen organizado y la militarización de la seguridad
más adelante, los resultados de ese proceso son, en casi interior; el dilema de centralizar o descentralizar las tareas
todas partes, bastante limitados. Pese a los intentos policiales; la profesionalización de la fuerza policial; la
reformistas, la mayoría de las policías lationoamericanas adopción de tecnología y sistemas de información; la
conservan la rigidez burocrática, la opacidad y, en muchos introducción de prácticas de transparencia y rendición de
casos, la propensión al abuso de autoridad de tiempos cuentas; y, finalmente, la consolidación de la orientación
pasados. Todo ello se da en un nuevo contexto definido comunitaria de la policía. Esas discusiones se darán en un
por crecientes demandas ciudadanas y por inéditas contexto definido, en casi todas partes, por altos niveles de
amenazas –notablemente del crimen organizado—que delincuencia, incentivos políticos contrarios a las reformas
dejan al descubierto las debilidades de la institución y, en de largo plazo, arraigadas tradiciones autoritarias, grandes
ocasiones, potencian sus peores rasgos. El resultado es la debilidades organizacionales en las instituciones policiales
existencia de organizaciones policiales que casi siempre y niveles muy bajos de confianza en ellas.
se quedan cortas en la lucha contra la delincuencia y
que, con pocas excepciones, ostentan niveles muy bajos Es imposible saber cuál será el resultado de la interacción
de credibilidad frente a la ciudadanía, lo cual, a su vez, de todos esos vectores en cada país. Lo que es muy
obstaculiza la eficacia de sus labores. No sin injusticia, probable es que la complejidad de los retos pendientes y el
la policía acaba casi siempre por ser culpada, tanto por entorno más bien adverso en que se acometen harán que las
sus responsables políticos como por la ciudadanía, por transformaciones de las policías de la región sean más bien
los persistentes problemas de inseguridad, cuya solución limitadas y fragmentarias. Los avances democráticos en
duradera demanda mucho más de lo que aun la mejor algunos aspectos coexistirán con retrocesos importantes
fuerza policial es capaz de lograr. en otros y con el efecto inmovilizador de poderosas inercias
institucionales.
No todo es negativo. Por insatisfactorios que hayan sido
los resultados de la mayoría de los esfuerzos de reforma El documento consta de 5 secciones. A esta sección
policial en la región, se han logrado cambios importantes. introductoria seguirá una breve caracterización de las
El más innegable de ellos es la desmilitarización de la policías latinoamericanas, en términos de su tamaño,
función policial, que con pocas excepciones forma hoy localización política, funciones y nivel de apoyo social.
parte del ámbito civil de la política pública y está por ello Esa sección, que ofrece un somero estado de situación,
impregnada, al menos teóricamente, de una orientación será seguida por la exploración de los seis grandes retos
democrática. Preservar ese cambio fundamental es, de que se han delineado en el párrafo anterior, tratando
hecho, uno de los retos más importantes de cara al futuro, de identificar los dilemas que implican y algunas de las
sobre todo en un momento en que la extendida presencia del tareas fundamentales que plantea cada uno de ellos en la
crimen organizado está generando fuertes presiones para ruta hacia una policía democrática. La cuarta sección se
6 La transformación policial para el 2030 en América Latina

| NOVIEMBRE 2018
enfocará en las experiencias de reforma policial llevadas sólo en México hay más de 2.000—es una tarea que excede
a cabo en América Latina en el pasado reciente, tratando por mucho el alcance de este texto. Lo que se hizo fue
de destilar algunas de los factores que condicionan sus identificar algunos desafíos, precisar algunas tendencias
resultados, factores que seguirán gravitando sobre los y señalar algunas lecciones que se aplican a buena parte
esfuerzos de reforma que se realicen en los próximos años. de la región. Como casi siempre cuando se escribe sobre
Finalmente, la quinta sección identificará, sobre la base América Latina, toca pintar con brocha gruesa. Esperamos
todo lo anterior, las principales tendencias cuya interacción que las inevitables imprecisiones del análisis queden
presumiblemente definirá el estado de las policías de la compensadas a los ojos del lector por la intención que
región en el 2030. anima el trabajo: proveer algunas claves que hagan más
probable el éxito de las reformas policiales democráticas y,
Estas páginas fueron escritas con plena conciencia de que con ello, la consolidación del estado de derecho en nuestra
se trata de un empeño imposible. Caracterizar y proyectar la región.
hacia el futuro los rasgos del abigarrado paisaje que
componen miles y miles de fuerzas policiales de la región –
2
Las policías latinoamericanas hoy
A
ctualmente, en casi todos los países latinoamerica- según su marco de acción:
nos la violencia y la inseguridad ciudadana plantean
a los gobiernos uno de sus mayores retos. Sus es- i. Cuerpos policiales nacionales, como la Policía
trategias, en general, han estado encaminadas a desarrollar Nacional de Colombia, El Salvador y Guatemala, que
políticas y medidas a corto plazo para mostrar resultados tienen un único cuerpo policial. También está el caso
visibles que no necesariamente previenen ni acaban con particular de Chile que tiene dos instituciones policiales
los problemas de inseguridad.2 de cobertura nacional: la Policía de Investigaciones,
dedicada a la investigación criminal y Carabineros de
Para hacerle frente a estos desafíos, muchos países de la Chile, encargados de la prevención y control del orden
región han impulsado incrementos considerables en sus público. Ambos cuerpos dependen del Ministerio del
aparatos policiales, así como cambios en las estructuras Interior y Seguridad Pública de Chile desde el 2011.
organizativas y en los lineamientos de doctrina de la insti- El caso de Costa Rica, por su parte, presenta mayor
tución policial. Estos procesos son el resultado de un trase- complejidad. Pese a las distintas reformas legales,
gar histórico iniciado en el siglo XIX y reproducido a lo largo existe una dispersión de los cuerpos policiales de
de todo el siglo XX, períodos durante los cuales estas in- alcance nacional, que genera fuertes limitaciones en
stituciones fueron subsumidas en el sistema de seguridad la coordinación debido a que existen dos instituciones
nacional. En particular, fueron reforzadas en el curso de las rectoras en temas de seguridad. Por un lado, el
últimas dictaduras y conflictos armados internos, cuyos le- Ministerio de Seguridad Pública, del que dependen la
gados aún permean las instituciones policiales de muchos mayoría de cuerpos de policía, y el Ministerio de Justicia
países latinoamericanos.3 y Paz, que tiene a cargo la política de rehabilitación y
prevención. Existen otras policías que dependen de
¿Cuáles son los principales rasgos que caracterizan a las otros ministerios, como la Policía de Tránsito, la Policía
policías en América Latina luego de estos procesos, que de Control Fiscal y la Policía de Migración y Extranjería.
permitan dar una línea de base para los análisis prospecti-
vos del resto de este documento? De esta manera, las relaciones entre los cuerpos
de policía no responden a una doctrina y estrategia
2.1 ¿Cómo son las policías unificada sino a las voluntades y decisiones de turno.4
latinoamericanas hoy?
ii. Instituciones regionales, que son la derivación natural
En los países de América Latina existe una de sistemas políticos federales, como en México, Brasil
variedad de instituciones policiales que pueden clasificarse y Argentina. En este último caso existen dos niveles, las
2 Dammert (2007).
3 Saín (2009), p. 6.
4 Moya, (2012).
policías de jurisdicción federal y las pertenecientes a La Tabla 1 (siguiente página) describe la localización
cada una de las 23 provincias. Normalmente entre estos política y el carácter civil o militar de las principales fuerzas
cuerpos de policía no existe mayor coordinación. policiales en América Latina.
iii. Cuerpos policiales locales, cuando algunos Respecto a las estructuras organizacionales, el modelo
municipios cuentan con fuerzas policiales propias. tradicional en América Latina ha supuesto la conformación
Es el caso, entre muchos, de la Policía Judicial de de la nstitución policial como una organización total estruc-
Córdoba en Argentina, que se dedica únicamente a la turada. Concentra en una misma fuerza las funciones,
investigación judiciales5 y la policía perteneciente a labores y estructuras operacionales y logísticas abocadas
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En México, por a la seguridad preventiva y la investigación criminal. Todo
ejemplo, existen 2020 corporaciones municipales y, esto bajo la conducción institucional y la dependencia
especialmente desde el gobierno de Felipe Calderón orgánica de un único mando policial superior, cuya estruc-
(2006-2012), se ha venido dando un debate sobre la tura cerrada es la responsable de la dirección la adminis-
eliminación de las policías municipales o su integración tración general de toda la institución. Normalmente estas
a las policías estatales. La idea de que la policía estatal cúpulas institucionales han sido encabezadas por un jefe
pueda asumir las tareas de las policías municipales de policía y han estado conformadas, en sus instancias su-
ha generado varios interrogantes, uno de ellos es si periores, por un número reducido de altos oficiales. No ob-
la función de la policía estatal y municipal es similar stante, para el desarrollo de las labores de dirección, esas
y si la gran reforma de la policía en México depende dependencias superiores han agrupado una enorme canti-
directamente del comportamiento de los cuerpos dad de dependencias administrativas, logísticas y de recur-
municipales.6 so humano, compuestas básicamente por personal policial
uniformado.9 Esta estructura ha dificultado al interior de la
Esta clasificación según el marco de acción denota la institución la fluidez en los canales de comunicación entre
búsqueda de algunos países de la región por descentralizar los mandos y la base, haciéndola muy burocrática e inefi-
la seguridad. Ungar afirma que en las últimas décadas este ciente.10
proceso ha tenido básicamente tres manifestaciones: “la
descentralización de la fuerza policial nacional mediante Por otro lado, gran parte del debate sobre la administración
la creación de fuerzas policiales provinciales; la división policial en América Latina se centra en el número de oficia-
funcional en unidades especializadas en prevención, les. La ONU recomienda 2,8 policías por cada 1.000 habi-
investigación, tránsito y de sistemas penitenciarios, y la tantes y, aunque existen diferencias por país, el promedio
proliferación de empresas privadas de seguridad, que a regional es de 3,7 policías por cada 1.000 personas, no
menudo prestan servicios policiales.”7 alejado de la práctica internacional.11 Esta cifra supera la
de naciones desarrolladas como Estados Unidos, Canadá
En los países donde existen fuertes divisiones y distintas y los países nórdicos (Finlandia, Suecia, Noruega y Dina-
fuerzas policiales, es natural que se presente con mayor marca), todos los cuales tiene cifras que oscilan entre 1,5
frecuencia tensiones inter-institucionales ante acciones y 2,2 policías por 1.000 habitantes, aunque es menor a la
específicas en la lucha.Por ejemplo, contra el tráfico de los países europeos mediterráneos (España, Portugal,
de drogas o, en general, el crimen organizado, sobre Italia, Grecia), todos con cifras superiores a 4 oficiales por
todo cuando las instancias que intervienen pertenece a cada 1.000 habitantes.12
ministerios diferentes. Como lo hace ver Ungar, el caso En la Tabla 2 se presentan el número de efectivos por cada
costarricense ejemplifica esta situación: “Las fuerzas de 100.000 habitantes y el número de policías según su géne-
seguridad en Costa Rica… trabajan con cinco ministerios ro para los países de la región. En términos absolutos, la
nacionales además del poder judicial y los gobiernos mayor cantidad de personal policial se encuentra en Brasil,
municipales. Esta amplitud de afiliaciones multiplica las México, Argentina, Colombia y Perú. Por su parte, según los
complicaciones para el diseño y desarrollo de acciones y datos de la Observatorio Hemisférico de la Organización de
políticas de seguridad.”8 los Estados Americanos, en 2014 Uruguay era el país con
más policías por habitante de la región: 670 efectivos por
5 Dammert (2007b).
6 Fondevila & Meneses (2017).
7 Ungar (2011), p. 180.
8 Ungar (2011), p. 181.
9 Saín (2009), p. 8.
10 Arias, Rosada & Saín (2012), p. 14.
11 CAF (2014).
12 CAF (2014); Eurostat
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TABLA 1. CARÁCTER Y DEPENDENCIA POLÍTICA DE LAS POLICÍAS EN AMÉRICA LATINA

Fuente: Elaboración propia, páginas de internet de las policías en cada país, varios recursos de
PAIS NOMBRE CARÁCTER DEPENDENCIA
Policía Federal Argentina (PFA) Civil

Policía Aeronáutica Civil
Gendarmería Nacional Militar
Ministerio de Seguridad
Argentina Prefectura Nacional Civil
Policías Provinciales Civil

Bolivia Policía Nacional Ministerio de Gobierno
Policía Federal Civil Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
Policía Ferroviária Federal Civil Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
Brasil Policía Militar Militar Gobernadores
Policía Civil Civil Delegacia
Carabineros Militar
Ministerio del Interior y Seguridad Pública
Policía de Investigaciones Civil
Chile
Gendarmería Nacional Civil Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Colombia Policía Nacional Civil Ministerio de Defensa
Fuerza Pública de Costa Rica (Guardia

Civil, Guardia Rural, Guardacostas, Ministerio de Seguridad pública
Vigilancia Aérea, Control de Drogas)
La Policía de Migración y Extranjería Ministerio de Gobernación y Policía

Civil
Costa Rica
Policía Penitenciaria Ministerio de Justicia y Paz
Policía de Tránsito Ministerio de Obras Públicas y Transporte
Policía de Control Fiscal Ministerio de Hacienda
Cuba Policía Nacional Revolucionaria Civil Ministerio del Interior
Ecuador Policía Nacional de Ecuador Militar Ministerio del Interior
El Salvador Policía Nacional Civil de El Salvador Civil Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
Guatemala Policía Nacional Civil Civil Ministerio de Gobernación
Haití Policía Nacional de Haití Civil Gabinete ministerial
Policía Nacional de Honduras Civil Secretaría de Seguridad

Honduras
Policía Militar del Orden Público Militar Fuerzas Armadas de Honduras

Policías Federales Secretaría de Gobernación
Policía Federal Ministerial Procuraduría General de la República
México Civil Depende directamente del gobierno de cada

Policía Estatales
Estado
Secretarías o dirección de seguridad pública
Policías Municipales
municipal
Nicaragua Policía Nacional de Nicaragua Civil Ministerio de Gobernación
Panamá Policía Nacional Civil Ministerio de Seguridad Pública
Paraguay Policía Nacional Civil Ministerio del Interior

Perú Policía Nacional de Perú Civil Ministerio del Interior
República
Policía Nacional Civil Ministerio del Interior y Policía
Dominicana
Uruguay Policía Nacional de Uruguay Civil Ministerio del Interior

Ministerio del Poder Popular para Relaciones
Venezuela Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana Civil
Interiores, Justicia y Paz
cada 100.000 personas. limitados éxitos al disminuir de manera contundente los

Es importante decir que no necesariamente la mayor delitos de alto impacto en la región sugiere que para efec-
densidad de oficiales hace que las tasas de criminalidad tos de la efectividad del trabajo policial importa menos el
disminuyan. El aumento de personal sin reformas y sin tamaño de la policía que la forma en que se empleen los
confianza de la ciudadanía no conduce a mayor seguri- recursos.17
dad.13 Como lo advierte un estudio regional reciente, es
frecuente que se mida el éxito o fracaso de la acción poli- 2.2 ¿Qué hacen las policías en
cial con indicadores como la cantidad de arrestos que re-
alizan, cuando la principal función de una policía efectiva América Latina?
debe ser el control y la prevención del delito. Debe ser su
efectividad en el logro de ese objetivo lo que guíe la evalu- El proceso de cimentación doctrinal de las
ación de su desempeño.14 instituciones policiales se debe entender desde el
esfuerzo por la construcción de Los Estados Nación en
A pesar de los esfuerzos por incrementar el personal el siglo XIX y, mucho más tarde, la consolidación de las
policial en la región, en la mayoría de países de América democracias en la región, a finales del siglo XX. En varios
Latina la presencia de efectivos policiales en las calles es países de América Latina la capacidad militar se fortaleció
menor de lo que sugieren sus números. Su impacto se ve como consecuencia de las dictaduras y de los conflictos
disminuido porque en vez de hacer patrullaje y estar más armados internos. La decisión política generalizada en la
cerca del ciudadano y de las autoridades locales, el tiempo segunda mitad del siglo XX fue robustecer los ejércitos
de muchos oficiales está dedicado a llenar formularios, a y encomendarles labores de seguridad interior. En tal
desarrollar tareas de control del tráfico o a salvaguardar contexto, las organizaciones de la fuerza pública, en
líderes, instalaciones estatales o eventos de gran enver- específico las fuerzas militares, construyeron una larga
gadura.15 A los problemas de asignación del personal trayectoria de negociación con el poder civil, fortalecieron
existente se suma, con frecuencia, la carencia de infrae- capacidades logísticas, de infraestructura y formación de
structura necesaria para hacer su trabajo, pese al alza en personal. La diferencia entre seguridad interna y externa
la inversión pública en la infraestructura policial en prácti- no se ha delineado con claridad históricamente en la
camente todos los países de la región.16 Los casi siempre región y todavía hoy las fuerzas militares participan en
13 Ungar (2011), p. 170; CAF (2014).

14 CAF (2014).
15 Ungar (2011).
16 Dammert (2007a).
17 CAF (2014).
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TABLA 2. PERSONAL POLICIAL EN AMÉRICA LATINA, CIRCA 2014 (1)

Fuente: Elaboración propia con datos de OEA-Alerta América.org
PERSONAL DE PERSONAL DE PERSONAL PERSONAL

PAÍS POLICÍA (CIFRA POLICÍA (NÚMERO DE POLICÍA DE POLICÍA
ABSOLUTA) POR 100.000 (HOMBRES) (MUJERES)
Argentina 341.627 614,97 n.d. n.d.

Bolivia 35.908 355,95 31.912 3.996
Brasil 536.018 267,53 441.736 79.824
Chile 49.450 278,39 42.432 7.027
Colombia 149.002 311,78 137.696 11.306
Costa Rica 13.312 280,75 11.334 1.878
Ecuador 43.593 274,12 39.191 4.402
El Salvador 22.995 278,40 20.368 2.627
Guatemala 30.841 338,65 26.776 4.065
Honduras 11.106 135,22 9.984 1.032
México 397.011 316,63 305.015 51.207
Nicaragua 9.752 167,50 7.103 2.648
Panamá 16.952 445,40 14.683 2.269
Paraguay 16.578 252,98 15.275 1.303
Perú 105.084 339,28 90.370 14.714
República Dominicana 35.177 338,05 30.462 4.715
Uruguay 22.917 670,09 18.233 4.684
Nota: (1) Se entiende por personal policial aquellos efectivos que tienen funciones principales en prevención, detección e investigación del delito y la aprehensión de los pre-
suntos delincuentes. Deben excluirse los datos relativos al personal de apoyo (secretarios, auxiliares de oficina, etc.). Todas las cifras se refieren a 2014, excepto para Bolivia
(2011), Brasil (2013), Costa Rica (2013), Nicaragua (2010), Panamá (2013) y Argentina (tasa de policía por 100,000 habitantes es de 2009).
algunos países en el mantenimiento del orden interno, labores de la policía en materia de prevención y combate
como se verá más adelante.18 Este elemento ha marcado delito quedaron atravesadas doctrinalmente por una lógica
en algunos casos los lineamientos doctrinales de los más bien belicista.19
cuerpos policiales.
Por ejemplo, hasta mediados de los años noventa, la policía
No es solo la influencia militar lo que ha dado forma a la en Centroamérica se constituía como una pieza importante
doctrina policial en la región, sino también la necesidad de para el mantenimiento del orden interno y el apoyo a las
responder a los apremiantes problemas de inseguridad y Fuerzas Armadas. En Honduras, por ejemplo, la Fuerza de
delincuencia presentes en todos los países de la región. Seguridad Pública estaba bajo el mando de las Fuerzas
Esto ha alimentado un enfoque en el que se concibe a Armadas, mientras que en El Salvador, hasta 1992, año en
la policía como la principal o única instancia con la que el que se firmaron los acuerdos de paz, las instituciones
cuentan los gobiernos para combatir el delito y mantener policiales dependían del Ministerio de Defensa.20 Lo mismo
el orden público. La lucha contra el delito se ve como sigue sucediendo en Colombia, donde a pesar de múltiples
una cuestión preferentemente policial, generalmente intentos fallidos por cambiar su localización política, la
concebida como una lucha contra el delincuente, orientada Policía sigue estando en el Ministerio de Defensa, junto
fuertemente al uso de la fuerza y, como tal, enmarcada en con las Fuerzas Militares.
una visión más bien castrense de la seguridad. Así, las
18 Dammert (2007a); Fruhling (2003b).

19 Saín (2009), p. 8.
20 Dammert (2007a), p. 110

La visión coercitiva y militarista de la seguridad extendida fragmentaria y como respuesta coyuntural a las necesidades
en la región fortaleció un enfoque de la seguridad ciudadana emanadas de los problemas de inseguridad y criminalidad
que la convirtió en una responsabilidad casi exclusiva de la en sus territorios. Esto tiene una implicación crucial: en el
policía. Esto llevó a que otras agencias de gobierno con fondo, los cuerpos de policía de la región tienden a prestar
competencia en la materia evadieran sus responsabilidades más atención a las demandas de los gobiernos de turno
en el tema. Tal situación tendió a generar una percepción que a las necesidades de la ciudadanía.23
ciudadana de ineficiencia e inefectividad sobre las policías.
Hasta el día de hoy los indicadores de seguimiento a su 2.3 Percepción ciudadana del
función continúan asociados a la caída de delitos y muy desempeño de las policías
poco a su intervención preventiva o la evaluación integral
de sus programas. Del mismo modo, el uso de indicadores Los graves problemas de formación, equipamiento,
de gestión y resultados para otras instancias del gobierno rigidez institucional y falta de apego a doctrinas civilistas y
ha sido escaso. democráticas en las policías de la región se ven agudizados
por la pobre imagen pública que aqueja a la institución. Las
Pese a todo, hay intentos numerosos por replantear la raíces de tan agudos problemas de confianza en la policía
orientación histórica de las policías de la región. Quizá son complejas y seguramente presentan matices distintos
el más importante esté ligado al debate iniciado desde en diferentes países de la región. En esa desconfianza
la década de 1980 en casi toda la región sobre los roles pesan no solo la falta de resultados de impacto contra el
de la policía y de la comunidad en la prevención de la crimen, sino también la prevalencia de la corrupción y el
criminalidad, un debate que se ha traducido, como se verá abuso policial en casi todos los países latinoamericanos.24
más adelante, en la adopción de distintas versiones del
modelo de policía comunitaria. El retorno de la democracia Como lo muestra la Tabla 3, entre los 18 países de la
en Chile, Argentina o Brasil hizo atractivo este modelo y, región, sólo en Chile y en Nicaragua más de un 50% de
en consecuencia, dio paso a algunas transformaciones los entrevistados manifestaba tener un nivel de confianza
en lineamientos doctrinales y en marcos normativos adecuado y alto en la policía en 2014. En segundo lugar,
tendientes a asegurar que la función policial sea entre los años 2010 y 2014 los niveles de confianza
consistente con el ethos democrático. No obstante, en la cayeron en la mayoría de los países latinoamericanos, así
mayoría de los países de la región el consenso sobre la como en la región como un todo. Únicamente en Argentina
importancia de la prevención y de la participación de y en Ecuador experimentaron un repunte importante. En
la comunidad se ha quedado en un nivel discursivo, tercer lugar, con la excepción de Chile y Uruguay (y, por
considerando que los presupuestos no reflejan la prioridad no contar con ejército, Costa Rica y Panamá), en todos los
de esa orientación y continúan privilegiando el aumento países de la región la confianza depositada en las fuerzas
de la dotación policial, la infraestructura penitenciaria armadas supera ampliamente la que ostenta la institución
o la reforma del sistema de justicia.21 Asimismo, la policial, en muchos casos por márgenes de más de 20
preparación profesional del cuerpo policial en la región aún puntos. En cuarto y último lugar, aunque las cifras no
es muy escasa para desarrollar iniciativas de prevención son enteramente comparables, los guarismos que exhibe
en una escala acorde con los problemas existentes, América Latina en esta materia son muy inferiores a los de
lo que reduce la eficacia y el impacto de los esfuerzos los países africanos y europeos, en este último caso por
preventivos. A ello se suman una cultura institucional de una diferencia de casi 40 puntos (América Latina: 37.6%;
las policías latinoamericanas generalmente refractaria al Europa: 75.0%).
cambio y estructuras jerárquicas –frecuentemente rígidas,
verticales, militarizadas y dotadas de amplia autonomía— Otra encuesta regional arroja datos muy parecidos sobre
que dificultan el desarrollo de políticas en prevención y el nivel de confianza en la policía prevaleciente en América
participación.22 Latina. De acuerdo con Latinobarómetro, para el año 2016
el porcentaje de población con confianza en la policía au-
Todo ello hace que actualmente, en la mayoría de los países mentó con respecto a 2015 en dos puntos porcentuales,
de la región, la policía tiene como objetivo fundamental pasando de 36% al 38%, un aumento que no es estadística-
mantener el orden público mediante el ejercicio de sus mente significativo (ver Gráfico 1).25
tareas de control. Sus tareas disuasivas, preventivas y
de investigación criminal han emergido de una forma El Gráfico 1 denota que a los bajos niveles de confianza
21 Dammert (2007a), p. 32.

22 Dammert (2007a), p. 41; Ungar (2011).
23 Arias, Rosada & Saín (2012), p. 15.
24 Ungar (2011); FES (2012), p. 15.
25 Latinobarómetro (2016).
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GRÁFICO NO 1. CONFIANZA EN AMÉRICA LATINA HACIA LAS INSTITUCIONES
en la policía se suma la aún más aguda desconfianza en los encuestados latinoamericanos considera que la policía
las instituciones judiciales, una situación relacionada con protege a la población de la delincuencia, en tanto un 43%
la percepción de ineficacia de los tribunales de justicia está convencido que la policía participa en actividades de-
para sancionar la conducta delictiva. Prevalece en la región lictivas.26 Esta percepción no es gratuita: para el año 2014,
una extendida percepción –alimentada diariamente por los un 12,1% de la población de América Latina que entró en
medios de comunicación—de que muchos delincuentes, contacto con la policía en el año anterior manifestaba que
aun cuando llegan a ser capturados por la policía, entran se le había solicitado el pago de sobornos, una cifra supe-
y salen del sistema de justicia criminal sin ningún tipo de rior a la detectada en el 2006 (10,9%). Esa cifra era mucho
sanción, generando con ello en la ciudadanía la sensación mayor en algunos países, como México y Paraguay, donde
de que denunciar los delitos es inútil y, en muchos casos, se aproximaba a una quinta parte de la población. Junto
contraproducente. con los tribunales de justicia y los gobiernos municipales,
las interacciones con la policía constituyen el foco más im-
Tal percepción de ineficacia pesa en la negativa imagen portante de la corrupción que cotidianamente aqueja a la
del sistema de justicia criminal. Sin embargo, la eviden- población latinoamericana.27 Existen pocas dudas, pues, de
cia disponible sugiere que son la corrupción y la percep- que el agudo déficit de confianza que aflige a la policía en
ción de corrupción los factores que tienen un efecto más prácticamente todo el sub-continente está directamente rel-
destructivo en la confianza de la ciudadanía en las fuerzas acionado con una extendida victimización de la población
policiales, como se puede ver en la Tabla 4. Los datos de por parte de oficiales corruptos y una aún más arraigada
Latinobarómetro para el año 2010 muestran que cerca de percepción popular sobre la falta de integridad que campea
una tercera parte de la población de América Latina estaba en las fuerzas policiales. Este es, pues, a grandes rasgos, el
convencida de que la corrupción era el principal problema estado actual de las policías en América Latina:
de la policía en su país, por encima de cualquier otro factor.
• Heterogeneidad en torno a la fragmentación de las
Esto no sorprende si se toma en cuenta que otra encues- estructuras policiales, con modelos fuertemente
ta internacional, realizada en el año 2013, detectaba que centralizados que coexisten con otros con múltiples
casi tres cuartas partes de la población en 11 países lati- fuerzas policiales con alcance nacional y aún otros
noamericanos estaba convencida de que las fuerzas poli- definidos por la multiplicación de policías a escala
ciales eran corruptas o extremadamente corruptas. Esto subnacional;
es consistente con otro hallazgo reciente: sólo un 36% de • Una densidad policial heterogénea, aunque, en prome-
26 PNUD (2013), p. 116.

27 Casas Zamora & Carter (2017).
TABLA 3. NIVELES DE CONFIANZA EN LA POLICÍA Y EN LAS FUERZAS ARMADAS EN AMÉRICA LATINA
Fuente: América Latina: LAPOP. Unión Europea: Eurobarometer 2017. Africa: Afrobarometer 2015.
Confianza en la Policía Cambio en la

Nacional (%) (1) confianza en Confianza en Diferencia entre
la Policía, las Fuerzas Policía y Fuerzas
Armadas 2014 Armadas, 2014
Países 2010-2014 (%) (%) (%) (5)
2010 2014 (4)
Argentina 18.9 37.2 +18.3 49.2 -12.0

Bolivia 29.4 22.5 -6.9 40.0 -17.5
Brasil 48.2 37.5 -10.7 59.9 -22.4
Chile 74.6 67.4 -7.2 61.8 5.6
Colombia 50.7 40.1 -10.6 55.7 -15.5
Costa Rica 37.8 37.1 -0.6 -- --
Ecuador 39.0 48.8 +9.7 63.8 -15.0
El Salvador 40.2 42.9 +2.6 67.8 -24.9
Guatemala 21.4 24.9 -3.5 70.0 -45.1
Honduras 47.4 38.8 -8.6 62.9 -24.1
México 25.8 28.2 +2.4 66.3 -38.1
Nicaragua 47.6 53.3 +5.8 65.2 -11.9

Panamá 52.0 44.9 -7.1 -- --
Paraguay 27.4 31.6 +4.2 56.0 -24.4
Peru 26.2 24.7 -1.4 44.6 -19.9
Rep. Dominicana 29.8 26.0 -3.7 49.8 -23.8
Uruguay 49.5 46.9 -2.6 46.7 0.2
Venezuela 25.2 26.4 +1.2 34.0 -7.6
Promedio América
38.4 37.7 -0.7 55.9 -18.2
Latina
Promedio
-- 75.0 (2) -- -- --
UniónEuropea
Promedio África -- 53.0 (3) -- -- --
Notas: (1) LAPOP pide a los entrevistados situar su nivel de confianza en una escala entre 1 (baja confianza) y 7 (alta confianza). El porcentaje reproducido aquí suma las
respuestas en los niveles 5-7 de la escala. (2) Promedio de 28 estados miembros de la Unión Europea. En esta pregunta el entrevistado tiene tres opciones de respuesta: tiende
a confiar, tiende a no confiar, no sabe. Aquí se reproduce porcentaje que tiende a confiar en la policía. (3) Promedio de 34 países africanos, 2011-13. En esta pregunta el entrevis-
tado tiene cuatro opciones de respuesta: no confía, confía poco, confía algo, confía mucho. Aquí se reproduce porcentaje sumado de confía algo y confía mucho. (4) Resultado
de restar resultado 2014 al resultado 2010. Una celda verde indica una mejoría; una celda roja indica un deterioro. (5) Resultado de restar porcentaje de confianza en Fuerzas
Armadas a porcentaje de confianza en la policía.

| NOVIEMBRE 2018
dio, adecuada en comparación con el resto del mundo Todo ello, debe insistirse, se da en un contexto definido por
y creciente; los altos niveles de violencia criminal y de percepción de in-
• Orientación funcional al control del orden público me- seguridad en la región. De cara al futuro es tan ostensible la
diante el uso de la fuerza, por encima de las tareas necesidad de emprender profundas reformas policiales en
preventivas y participativas, cuya adopción, aunque casi todos los países latinoamericanos, como ostensibles
creciente, es obstaculizada por el legado de la mil- son las dificultades que rodean esos esfuerzos. Esas refor-
itarización, la rigidez jerárquica y las carencias en la mas policiales deberán contender con algunas tendencias
preparación del personal policia y dilemas fundamentales cuya evolución definirá el perfil
• Bajos niveles de confianza en la institución policial –y futuro de la institución en la región.
en el sistema de justicia criminal, en general—genera-
dos, en buena parte, por una extendida percepción de
corrupción.
3 Tendencias y dilemas
E
xisten en la región numerosos desafíos que las que cumplen con funciones policiales y que aportan a la
policías deben enfrentar de cara al 2030. El primero seguridad de los ciudadanos desde una perspectiva civilis-
de ellos es el de promover una acción policial menos ta. No solo eso: hay que hacerlo sin despreciar, ni reversar
reactiva, en un contexto crecientemente definido por el reto de forma repentina la participación militar en la agenda de
de enfrentar el crimen organizado. En segundo lugar está el seguridad.
desafío de encontrar el balance adecuado de los procesos
de descentralización y desconcentración de las decisiones Un reto importante es, así, “ciudadanizar” la seguridad in-
en materia de seguridad, acorde con los contextos en los terior. Este concepto no denota el otorgamiento de labores
que se desarrolla la acción policial. En tercer lugar, está el de seguridad a la ciudadanía, o la intención de privilegiar
reto de consolidar el modelo de policía comunitaria en la automáticamente la labor de organizaciones policiales pre-
región. A estos tres desafíos se suman tres temas funda- suntamente dotadas de virtudes “civilistas”, sino la noción
mentales que están relacionados con el funcionamiento in- de que cualquier intervención en materia de seguridad debe
terno de las policías: la formación e incorporación policial, estar circunscrita a la protección de los derechos y liberta-
la adopción de tecnologías y sistemas de información, y la des ciudadanas, tarea en la cual convergen muchos actores
adopción de mecanismos tendientes a aumentar la trans- institucionales. El cambio de paradigma con respecto a la
parencia y la rendición de cuentas en la institución policial. seguridad interior de corte militar consiste en que la función
de la fuerza pública y otros organismos competentes pasa
Cada uno de estos temas, que serán analizados breve- a estar en función del ciudadano y no del Estado y el orden
mente a continuación, tiene estrechas relaciones con los público. Como lo diría una Sentencia de la Corte Consti-
demás y todos tienen una vinculación directa con el obje- tucional en el Estado Colombiano: “… el orden público debe
tivo fundamental que debe plantearse la región en materia ser entendido como el conjunto de condiciones de seguri-
policial: alcanzar policías más efectivas, pero también más dad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad
democráticas y protectoras de los derechos y libertades ci- general y el goce de los derechos humanos. Este marco con-
udadanas. stituye el fundamento y el límite del poder de policía, que es
el llamado a mantener el orden público, pero en beneficio del
3.1 El crimen organizado y la goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservación
del orden público no puede lograrse mediante la supresión
militarización de la o restricción desproporcionada de las libertades públicas,
seguridad interior puesto que el desafío de la democracia es permitir el más
amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas.”28
Con el tránsito a la democracia y la declinación
de la mayoría de los conflictos armados vividos en el con- No obstante, en materia de seguridad, la tradición milita-
tinente, el cambio del enfoque de la política de seguridad rista de corte jerárquico, centralizado y con una visión re-
devino en un imperativo. Ello implica dar un mayor peso en activa continúa siendo en muchos de nuestros países una
la institucionalidad que se encarga de la seguridad ciudad- demanda ciudadana y una propensión política sustentada
ana a las fuerzas de policía y otros organismos del Estado en los altos niveles delictivos, en los problemas derivados
28 Corte Constitucional de Colombia (2004).

TABLA 4. CORRUPCIÓN Y PERCEPCIÓN DE CORRUPCIÓN EN LA POLICÍA EN AMÉRICA LATINA
Fuentes: Corrupción como principal problema de la policía: Latinobarómetro; Policía es corrupta o extremadamente corrupta: Transparencia International España - Barómetro Global de la
Corrupción; Población que se le pidió un soborno por parte de la policía: LAPOP.
LA CORRUPCIÓN
ES EL PRINCIPAL LA POLICÍA ES CORRUPTA POBLACIÓN QUE SE LE PIDIÓ
PAÍSES PROBLEMA DE O EXTREMADAMENTE UN SOBORNO POR PARTE DE LA
LA POLICÍA, CORRUPTA, 2013 (%) POLICÍA (%)1
2010 (%)
2006 2014
Argentina 40 70 -- --
Bolivia 26 86 17.7 --
Brasil 15 70 -- 4.3
Chile 17 53 2.3 --
Colombia 37 61 4.5 7.4
Costa Rica 25 -- 8.8 5.3
Ecuador 31 -- 10.5 --
El Salvador 26 87 6.6 5.4
Guatemala 43 -- 10.9 13.8
Honduras 39 -- 11.0 15.4
México 42 90 22.9 18.6
Nicaragua 19 -- 7.3 8.6
Panamá 25 -- 6.5 11.1
Paraguay 41 82 11.6 18.3
Peru 38 80 18.8 16.4
Rep. Dominicana 44 -- 10.7 16.2
Uruguay 18 47 -- 3.1
Venezuela 33 83 -- --
Promedio América 31.1 73.5 10.9 12.1
Latina
Notas: (1) Porcentaje calculado sobre la población que efectivamente tuvo contacto con la policía durante el último año. Promedio incluye solo los 11 países para los que hay
datos para 2006 y 2014.
de la presencia del crimen organizado y en la simple inercia general a la institucionalidad que abarca la seguridad, sino
de las funciones que cumplieron las fuerzas militares en el la pervivencia de modelos de formación, decisión y acción
pasado. Ello se agudiza por la persistencia de un sistema que no favorecen el carácter democrático de la seguridad.
de formación policial que refuerza la obediencia y discipli- El reto, así, es transformar la doctrina, la toma de decisiones
na y se concentra en el aprendizaje de normas legales más y los procedimientos de intervención en todos los ámbitos
que en la enseñanza de métodos de gestión destinados a institucionales desde una perspectiva ciudadana, que pro-
obtener resultados y comprender el contexto. Asimismo, penda a la reconstrucción de la legitimidad de las políticas
la persistencia del dominio de la perspectiva militar sobre de seguridad ciudadana, entendiendo por esa legitimidad el
la seguridad debe mucho a la reducida formación en ma- apoyo público a la estructura legal y funcional de las orga-
teria de seguridad ciudadana dirigida a otros funcionarios nizaciones que hacen parte de la seguridad ciudadana. Esa
con competencia en esta área y a los mismos ciudadanos transformación implica una mayor cooperación voluntaria
que demandan seguridad. En este contexto, el problema no de la ciudadanía.29
es tanto la participación militar en apoyo a la policía, y en
29 Vagg (1996).
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La legitimidad en seguridad es crucial para la democra- y una mayor profesionalización, no solo en la organización
cia. La consolidación de los procesos de democratización policial, sino, en general, en todas las entidades que hacen
vividos en la región requiere permear las organizaciones parte de la estrategia de seguridad ciudadana.
encargadas de la seguridad. Para ese efecto, las policías
latinoamericanas han buscado modificar sus herramientas Lo anterior es lo que se requiere, pero no necesariamente es
de acción y sus arquitecturas institucionales. En particular, lo que está sucediendo. Pese a los procesos democratiza-
como se ha mencionado ya y se analizará más adelante, se dores de las policías de la región ocurridos en las últimas
han implementado programas de policía comunitaria, con décadas, en el pasado reciente se evidencia un reforzamien-
diferentes matices y resultados.30 Por más numerosas que to de la participación militar en temas de seguridad pública
sean las dificultades e inercias institucionales que obstac- en muchos países latinoamericano. Esto está relacionado,
ulizan la adopción de una orientación más democrática en casi siempre, con la proliferación del crimen organizado y
las policías latinoamericanas, es evidente que estos pro- con la existencia de una marcada presión social que ha ubi-
cesos han contribuido al menos a desmontar las lógicas cado el tema de inseguridad en un primer plano en la región.
militaristas en la materia. Como lo muestra la Tabla 3, existe hoy en América Latina un
clima propicio para acoger la participación de los militares
Este camino ha sido gradual y diferenciado según el con- en labores de seguridad pública. Se combinan en ello la per-
texto, las dinámicas políticas nacionales e internacionales cepción de los tomadores de decisión nacionales y locales
y las situaciones propias de criminalidad en cada país. Así, sobre la debilidad de la policía, la reducida confianza social
por ejemplo, en países como Chile y Colombia, la discusión en dicho cuerpo de seguridad y la correlativa legitimidad del
sobre policías municipales, que para algunos significa la cuerpo militar. Adicionalmente, la emergencia internacional
desconcentración de la toma de decisiones y mayor poder del terrorismo como una de las principales amenazas inter-
de decisión a los alcaldes en temas de seguridad, ha sido nacionales, cuya respuesta demanda una participación mil-
conscientemente aplazada. itar, ha tenido eco en América Latina, sobre todo en países
donde el crimen organizado se asume públicamente como
La superación simbólica y práctica de una visión militariza- amenaza a la seguridad nacional.33
da de la seguridad, pasa entonces por asumir esta función
pública con una visión que ponga al ciudadano en el centro; Todo ello ha tenido su traducción institucional en la nue-
que reconozca las demandas diferenciadas que se derivan va Ley de Seguridad Interior de México, precedida por
de las dimensiones objetivas y subjetivas31 del fenómeno muchos años de despliegue militar contra el narcotráfico,
de la inseguridad; que sea sensible a las especificidades de así como en la creación reciente del Comando de Apoyo
la inseguridad derivadas del género, raza, edad, escenario de Operaciones Urbanas (CAOUR) del ejército colombiano
territorial, nivel socioeconómico, entre otros aspectos32 ; y y en la adopción de renovadas estrategias de inteligencia
que asuma plenamente la complejidad del fenómeno de la e intervención militar puntuales para enfrentar las organi-
violencia criminal. Como sabemos, esta última no se expli- zaciones criminales de narcotráfico, minería ilegal y otras
ca desde una visión unidireccional de causa y efecto, sino acciones delictivas del crimen organizado que amenazan
echando mano a diversos factores asociados al individuo y las estabilidad del país. Del mismo modo, cabe mencionar
al entorno social, político y económico. los ejemplos de Honduras, con sus políticas de mano dura,
tolerancia cero y “un soldado en cada esquina”, dirigidas
Desmilitarizar la seguridad requiere no sólo una transfor- a reducir los homicidios; el despliegue de los gendarmes
mación de la visión que guía el trabajo policial, sino también urbanos en Argentina que, aunque no son estrictamente
de las relaciones entre la fuerza pública y los demás organ- militares, denota una visión militarizada de la seguridad
ismos que abordan la seguridad. La cultura de la ciudada- pública; o también el combate de las maras salvadoreñas
nización de la seguridad supone contar con funcionarios y las pandillas de las favelas en Brasil mediante la partic-
competentes (en la policía, en la justicia, en los programas ipación del ejército. Todos estos ejemplos son sugerentes
sociales) y con ciudadanos comprometidos. Requiere, de una marcada tendencia regional hacia la expansión de
además, generar y utilizar evidencia para la toma de deci- la participación militar en labores de seguridad pública. Tal
siones; proteger a la fuerza pública frente a la instrumental- tendencia, que no luce fácil de revertir en el corto plazo,
ización política; y adoptar un riguroso proceso de selección debe ser mirada con precaución por sus posibles efectos
30 Ver, en particular, el trabajo de Frühling (2003b), sobre el balance de la policía comunitaria y la reforma policial en América Latina.
31 Por demandas objetivas se entienden los requerimientos de los ciudadanos víctimas de delitos o contravenciones. Las demandas subjetivas com-
prenden aquello que la ciudadanía reclama desde su percepción de seguridad, aunque no haya sido víctima directa de un hecho delictivo.
32 Al respecto ver el análisis de la encuesta de percepción en Chile por Frühling (2009) en la cual se demuestra cómo los estratos socio–económi-
cos tienen influencia en la mayor o menor percepción positiva de la ciudadanía frente a la organización policial y otras instancias relacionadas con la
seguridad.
33 Dammert & Bailey (2007).
problemáticos sobre la construcción de una política de ciertos contextos y circunstancias, la descentralización en
seguridad civilista y democrática. seguridad, y específicamente la desconcentración de las
decisiones al interior de la policía, puede resultar benefi-
3.2 Centralización vs ciosa, pero sus beneficios no pueden asumirse para toda
descentralización la región.
América Latina se ha caracterizado por un pro- En el caso de la organización policial, desconcentrar las
nunciado presidencialismo y, en consecuencia, una mar- decisiones (o descentralizarlas cuando existan policías
cada concentración del poder. Los cambios más notorios municipales o autónomas estaduales) para facilitar la co-
hacia procesos de descentralización datan de los años municación entre mandos y bases, podría ser un proyecto
80s en el desenlace de la transición a la democracia y la estratégico, siempre y cuando las capacidades de las or-
crisis fiscal que soportaron los países de la región. Sin ganizaciones, las ventanas y oportunidades políticas38 y
embargo, fueron realmente los años 90s los que presen- el contexto de cada país lo permitan. Para que los pro-
ciaron con mayor fuerza dicha tendencia impulsada por cesos de desconcentración de la toma de decisiones al
la fuerte influencia de órganos de cooperación internacio- interior de las policías tengan posibilidades de éxito es
nal. Se creía que tal formula acercaría el gobierno a los necesaria la reducción de funciones y tareas administra-
contextos locales, que las necesidades ciudadanas serían tivas y la ampliación de ellas a miembros no uniformados,
mejor atendidas a través de mecanismos de participación así como la creación de mecanismos eficientes de articu-
y que se optimizaría el gasto público.34 Se vaticinaban múl- lación con los gobiernos locales y con la ciudadanía. Para
tiples beneficios derivados de la elección directa de las hablar de descentralización en seguridad y al interior de
autoridades locales y del incremento de la transferencia organizaciones policiales, es necesario hacer, además,
de recursos y competencias a los niveles subnacionales.35 una lectura rigurosa de la trayectoria decisional en mate-
ria de seguridad en cada país, que comprenda el análisis
Pese a estas expectativas, la concreción de la descen- detenido de los hitos más importantes de transformación
tralización no ha sido nada simple. La distribución de de la institucionalidad en seguridad y, correlativamente, la
funciones y recursos, el tipo de políticas a ser descentral- observación detallada de las causas de las inercias insti-
izadas, la reducida institucionalización, el tamaño de los tucionales en la materia.
países y las entidades territoriales, la manera precipitada
en que se dieron las reformas, y las condiciones sociopo- Para finalizar debe decirse que los desafíos en materia
líticas en que se desarrolló el proceso, generaron resulta- de descentralización o desconcentración para la región
dos heterogéneos y no siempre promisorios.36 son diversos, dependiendo de las estructuras políticas
de los países. México o Brasil, por ejemplo, con sistemas
La descentralización en materia de seguridad ha sido par- policiales altamente federalizados, deben lidiar con los
te de esa discusión mayor. Como mínimo, sabemos que tradicionales problemas de coordinación entre policía na-
no puede ser tomada a la ligera, como una cura simple, a cional, estadual y local, que desencadena yuxtaposición
partir de una ingenua relación causal que presume que a de acciones, formación desigual, contradicciones en la
mayor cercanía con la ciudadanía mayores niveles de se- perspectiva y manejo de los dilemas asociados a la segu-
guridad, o a mayor desconcentración del poder decisional ridad. Al mismo tiempo, ese esquema permite cierta sana
al interior de las organizaciones que agencian la seguri- competencia y vigilancia entre los diferentes cuerpos
dad (como el caso de la policía, o los gobiernos locales o policiales. En el caso de policías como la chilena o la co-
los sistemas de justicia, entre otros) mejores decisiones.37 lombiana, altamente centralizadas, aunque en su doctrina
Tales premisas dependen, como ya se dijo, de los niveles se reconozcan como estructuras desconcentradas, deben
de institucionalización, de los sistemas electorales, de los asumir los efectos de una toma de decisión altamente jer-
grados de corrupción, del tipo de organización policial y arquizada y por ende menos flexible, con pocos controles
de justicia, y del capital social y la formación ciudadana, internos.
entre otros aspectos. El desafío para los países latino-
americanos no es, por cierto, la recentralización, sino en-
contrar el modelo más adecuado de distribución de com-
petencias entre los niveles centrales y locales acorde con
las capacidades institucionales del sector seguridad. Para
34 Jordana (2001), pp. 8-9.

35 Mascarreño (2009).
36 Jordana (2001), pp. 6-7.
37 Mesías (2017).
38 En los términos de Kingdon (1997).
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3.3 Policías comunitarias en

América Latina Las experiencias de reforma policial que comparten esta
orientación en América Latina son numerosas y es im-
Como se ha dicho más arriba, una de las trans- posible hacerles justicia en estas páginas. Algunos de
formaciones más relevantes de las instituciones policiales los casos más prominentes de la región incluyen al Plan
en la región en las últimas dos décadas es la adopción Cuadrante de Carabineros de Chile; la reforma de la Policía
creciente, aunque todavía limitada, de modelos de policía Nacional de Colombia de los años 90, seguida, mucho más
comunitaria. Inicialmente concebidos en países desarrol- recientemente, por el Modelo de Vigilancia Comunitaria por
lados–en especial el Reino Unido y los Estados Unidos— Cuadrantes (MNVCC); la reforma de la Policía de la Pro-
los modelos de policía comunitaria se han expandido por vincia de Buenos Aires, a finales de los años 90; la trans-
América Latina en parte como respuesta a problemas como formación de la Policía Militar del Estado de Sao Paulo,
la arraigada desconfianza social en la policía y la extendi- también en los años 90; el Plan “Fica Vivo” en la ciudad de
da brutalidad policial, que afectan muy negativamente la Belo Horizonte, en el estado brasileño de Minas Gerais; la
respuesta estatal a la violencia delincuencial en muchos adopción del plan “Comunidad más Segura” en Honduras,
países.39 a partir del año 2002; la introducción de las Unidades de
Policía Pacificadora (UPP) en Río de Janeiro en la década
La definición de lo que ha de contar como policía comuni- anterior; y, en algunos sentidos, el Plan “Juárez Somos To-
taria es controvertida y, de hecho, en la experiencia latino- dos”, adoptado por las autoridades federales y municipales
americana se ha incluido bajo esta denominación prácticas de Ciudad Juárez, en el estado mexicano de Chihuahua,
policiales muy heterogéneas, que van desde el establec- para contrarrestar la escalada de violencia vivida por esa
imiento de vagos mecanismos de interacción periódica ciudad entre 2008 y 2010. A eso se añaden otras muchas
entre la policía y las organizaciones comunales, hasta ex- experiencias en pequeña escala en toda la región.
perimentos mucho más ambiciosos tendientes a convertir
a la policía en un actor central en la vida de la comunidad. Cada uno de estos casos ha tenido sus propios énfasis,
En términos generales, los modelos de policía comunitaria ambiciones y configuraciones institucionales. En algunos
combinan la mayoría de los siguientes elementos: casos –notablemente los planes “Cuadrante” de Chile y
Colombia—el objetivo central ha sido apoyarse en la comu-
• Prevención del crimen mediante el acercamiento de la nidad para desarrollar estrategias de combate a la delin-
policía a la comunidad y el fomento de las relaciones cuencia fuertemente localizadas. En otros casos, como
de confianza mutua; los de Sao Paulo, Buenos Aires, Honduras y la primera fase
• Reorientación del patrullaje de forma que aumente de la reforma colombiana, el énfasis ha estado en la orga-
la presencia policial y el contacto con la comunidad, nización de foros comunales para orientar y, en algunos
usualmente mediante una mayor utilización del patrul- casos, supervisar el trabajo policial. Aun otros, como los
laje a pie; ejemplos de Belo Horizonte, Sao Paulo y Ciudad Juárez,
muestran intentos de crear amplias alianzas entre las in-
• Descentralización del mando hacia pequeñas unidades stituciones policiales, el sector privado, organizaciones co-
territoriales, con el fin de acercar el trabajo policial a las munales y la academia con el fin de definir prioridades en
necesidades locales, en algunos casos definidas medi- materia de seguridad y monitorear su puesta en práctica.
ante el uso intensivo de información georreferencida Otros casos –notoriamente el de las UPP en Río de Janei-
sobre el comportamiento de la delincuencia; ro—constituyen proyectos muy ambiciosos para modificar
• Establecimiento de mecanismos de interacción periódi- radicalmente la presencia y las funciones policiales en co-
ca entre policía y comunidad, tendientes a favorecer el munidades fuertemente afectadas por el crimen organiza-
intercambio de información entre ambas, así como la do, poniendo énfasis en la solución conjunta de diversos
definición conjunta de prioridades del trabajo policial factores que aumentan la vulnerabilidad de la comunidad a
y la rendición de cuentas por parte de la institución.40 la delincuencia.41
39 Su adopción también debe mucho, también, al “viaje de las ideas” y a la propensión de la región por adoptar “modas” de política pública originadas
en los países desarrollados.
40 Labra Díaz (2011), p. 54. Ver también Fruhling (2009), pp. 188-189.
41 Sobre el Plan Cuadrante de Carabineros de Chile, ver: Labra Díaz (2011), Fruhling (2003a), pp. 36-38, y (2009), pp. 192-196. Sobre la reforma de la
Policía Nacional de Colombia en los años 90, ver: Fruhling (2003a), pp. 31-33; González (2016). Sobre el Plan Cuadrante de la Policía Nacional de Colom-
bia, ver: Muggah et al. (2016), pp. 18-22; Fundación Ideas para la Paz (2012); PNUD (2013), pp. 187-189. Sobre la reforma de la Policía de la Provincia de
Buenos Aires, ver: Fruhling (2003a), pp. 29-31; González (2016). Sobre la reforma de la Policía de Sao Paulo, ver: Fruhling (2003a), pp. 33-36, y (2009), pp.
196-198; Gonzalez (2016). Sobre “Fica Vivo” en Belo Horizonte, ver: Arias & Ungar (2009); PNUD (2013), pp. 184-187; Fruhling (2009), pp. 204-205; Muggah
(2016), pp. 6-9. Sobre el caso de Honduras, ver: Arias & Ungar (2009), y Muggah et al. (2016), pp. 26-28. Sobre las UPP de Río de Janeiro, ver: Muggah
(2016), pp. 10-14; Pinto & Do Carmo (2016). Sobre el Plan “Juárez Somos Todos”, ver: Muggah et al. (2016), pp. 32-35; PNUD (2013), pp. 193-195. Sobre
otras experiencias de policía comunitaria en Centroamérica, ver: Chinchilla (2003); Fruhling (2009), pp. 199-201.
mandos y de sus jefes políticos, que frecuentemente
El resultado de todo ello es difícil de establecer, en parte ven los programas de acercamiento a la comunidad
porque la mayoría de las reformas dirigidas a establecer como poco más que un ejercicio de relaciones públi-
modelos de policía comunitaria han tenido un alcance lim- cas, cuando no una distracción de las tareas percibi-
itado a áreas geográficas muy específicas. En otros casos, das como necesarias para combatir eficazmente la
las reformas han sido acompañadas de pocos recursos o delincuencia; hacerlo es crucial si los programas han
de un inestable apoyo político, que ha truncado su apli- de tener la continuidad que requiere una implantación
cación. El caso de Buenos Aires –cuyos programas comu- exitosa del modelo45 ;
nitarios fueron esencialmente abandonados luego de unos • Establecer mecanismos de evaluación rigurosos, ca-
pocos años—resulta paradigmático en ese sentido.42 Sin paces de aislar los efectos de los modelos comunitar-
embargo, como en tantas otras cosas, el problema princi- ios en la incidencia de la delincuencia, tanto como en
pal es la ausencia casi total de evaluaciones rigurosas de las percepciones de la población y el comportamiento
los efectos del modelo de policía comunitaria en la región. de la propia policía;
Esa ausencia hace muy difícil aislar su impacto. En térmi-
nos generales, se reconoce que el modelo comunitario ha • Aumentar los recursos asignados a los programas de
tenido efectos limitados, mayormente confinados a mejo- policía comunitaria, de modo que alcancen la masa
ras en la percepción de seguridad de la población, en la crítica que permita apreciar los efectos de su adop-
imagen institucional de la policía y en los niveles de abuso ción.
de autoridad. Aunque esos impactos son todos positivos, Sin eso, los programas de policía comunitaria se conver-
el efecto de estos programas en la reducción de la crimina- tirán en una oportunidad desperdiciada para acercar a las
lidad ha sido reducido o simplemente se desconoce.43 El instituciones policiales de América Latina no solo a la ci-
Plan “Fica Vivo”, en Belo Horizonte, y el Modelo Nacional udadanía, sino también a paradigmas más democráticos,
de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes de la Policía Na- alejados de las tradiciones autoritarias que desafortuna-
cional de Colombia, son acaso excepciones a esta regla damente continúan definiendo mucho del quehacer poli-
general. De ellos sí existen evaluaciones sugerentes de su cial en la región.
impacto en la reducción de la incidencia de diversas for-
mas de criminalidad en los lugares que han albergado la 3.4 Procesos de incorporación,
aplicación del modelo comunitario.44
formación y condiciones
De cualquier modo, la proliferación de experimentos de laborales
policía comunitaria en la región no es casual. Por el con-
trario, responde a necesidades agudamente sentidas, cuya Uno de los factores claves para las policías del
solución es indispensable en la región si los esfuerzos 2030 en América Latina, es sin duda la profesionalización
contra la delincuencia han de tener éxito. Eso hace casi de sus miembros. Mucho se ha hablado de ello y también
seguro que su adopción continuará, muy posiblemente mucho se ha hecho al respecto. Si comparamos los nive-
combinada con un énfasis cada vez mayor en el uso de les de profesionalización de nuestras policías de hace tres
sistemas de información que, junto a los insumos proveí- décadas, el avance es significativo en la región, aunque no
dos por la comunidad, contribuyan al diseño de estrate- homogéneo. Por lo general dicho balance hace énfasis en
gias de intervención policial fuertemente localizadas. el acceso a una carrera profesional dentro de la institución
policial. Aun no existen evaluaciones externas rigurosas al
Cualesquiera sean sus matices particulares, de cara al interior de los países y desde una perspectiva comparada,
futuro las estrategias de policía comunitaria seguirán en- sobre la calidad de la educación que reciben los efectivos
frentando algunos retos cruciales en América Latina: policiales en la región, de cara a los desafíos que supone
la utilización de mayor inteligencia policial, la relación con
• Asegurar la escalabilidad, esto es la capacidad de policías judiciales, y la adopción de prácticas de gerencia
pasar de experiencias piloto a reformas policiales de democrática así como enfoques comunitarios, preventivos
gran calado, capaces de modificar la percepción (in- y sensibles a grupos poblacionales vulnerables (niñez, ju-
cluyendo la auto-percepción), el comportamiento y la ventud, tercera edad). Adicionalmente, no se encuentran
organización de la institución policial como un todo; análisis sobre cómo el proceso de formación se articula
• Vencer el escepticismo de la tropa policial, de sus con elementos estructurales y de vital importancia para el
42 Fruhling (2003a), pp. 30-31, y (2009), pp. 206-208.

43 Ver: PNUD (2013), p. 114; Fruhling (2009), pp. 220-224; Gonzalez (2016), pp. 142-143; Pinto & Do Carmo (2016), p. 127
44 PNUD (2013), p. 114; Fundación Ideas para la Paz (2012); Muggah et al. (2016), pp. 8-9.
45 Fruhling (2003a), pp. 30-40, y (2009), pp. 210-211.
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buen funcionamiento de la organización, como son las for- dizar sobre los parámetros que deberían estar presentes
mas de incorporación policial y las condiciones laborales en la reforma para la profesionalización policial. Sin em-
asociadas (rutas de ascenso, perfiles profesionales nece- bargo, sí es posible es dejar indicados algunos interro-
sarios, salarios, escalafón, entre otros temas). gantes fundamentales que deberán orientar las reformas
en esta materia:
La profesión policial debe estar a la vanguardia de la for- • ¿Cuál será el tipo de escalafón que debe estar pre-
mación de hombres y mujeres que en esencia prestarán un sente en las policías del 2030? ¿Deberá permanecer la
servicio público cuya razón de ser es la promoción de liber- división tradicional entre oficiales y suboficiales? ¿En
tades, derechos y deberes. Esto implica, de una parte, una qué sentido deberá diferenciarse la formación policial
visión estratégica sobre la construcción de los currículos de acuerdo con el tipo de escalafón?
académicos, avalados por pares expertos externos; y por • ¿Debe seguir existiendo una diferenciación temática
otra, el rigor en la escogencia de los profesionales que im- de todo aquello que se ha denominado la formación
parten los procesos educativos, la apertura a nuevas ideas para la seguridad “dura” y la seguridad “blanda”48 , o
y en lo posible la vinculación de docentes no policiales. una visión más integradora de las especialidades con
sus énfa -sis respectivos, tanto en la formación
Esto últimos hacen más probable trascender las miradas de mandos superiores, medios y subalternos?
endógenas de los temas que tradicionalmente se imparten
al interior de la organización e incorporar nuevos temas • ¿Cuáles serán las rutas de formación para aquellos
que deben estar en la agenda educativa actual. bachilleres que aspiran una carrera profesional, a la
que puedan dedicarle el tiempo necesario sin que riña
Es de señalar que, en general, las escuelas de policía latino- con la función operativa policial? ¿Cuáles serán las
americana son cerradas y poco se conoce de sus currícu- funciones, roles y jerarquías de quienes siendo pro-
los y evaluaciones internas. En Colombia, en un estudio del fesionales harán parte de la policía? ¿Cómo se capi-
año 2015 de la Fundación Ideas para la Paz, se concluye talizarán sus conocimientos? ¿Qué tipo de incentivos
que aún se “deben armonizar efectivamente los programas de permanencia se deben establecer en la policía
académicos y los contenidos de la formación con las es- desde el momento inicial de la formación policial?
trategias de enseñanza, aprendizaje y evaluación…” y que • ¿Cuáles deben ser las estrategias de evaluación es-
“la educación policial podría estar basada en la doctrina tudiantil y docente, que incorpore rigurosas medidas
propia de la institución, como lo está actualmente, y al mis- de cultura de legalidad y altos estándares académi-
mo tiempo potenciada por otras instituciones del sistema cos?
educativo nacional”. Adicionalmente señala que el pro-
grama educativo institucional aparece coherente con los Los procesos de incorporación, por su parte, tienen el de-
nuevos retos, pero que dicha coherencia en términos doc- safío de ser transparentes, y abiertos a otras instancias ci-
trinales no siempre se traduce en la formación práctica.46 viles y pares académicos que permitan evaluar los perfiles
de aquellos que recién se incorporan. La incorporación
Por su parte, una evaluación de la Washington Office on debe revisar vocación de servicio, niveles de compromiso
Latin America (WOLA) sobre la formación policial en Haití, bajo situaciones de presión, liderazgo, empatía, autoridad
Guatemala, Salvador y Panamá ha resaltado la alta influ- democrática, análisis y producción de documentos escri-
encia internacional de los instructores, particularmente en tos, metodologías para reconocimiento de factores multi-
el caso haitiano. En el caso salvadoreño, el pensum de- causales del delito y de contextos complejos, entre otros
sarrollado por la Academia Nacional de Seguridad Pública elementos.
(ANSP), ha sido criticado por su orientación fuertemente
teórica y abstracta.47 En otros casos los currículos básicos Si se quieren corporaciones públicas altamente eficaces
relacionados con aspectos jurídicos y elementos prácticos y con buena moral de trabajo, las condiciones laborales
se han ampliado para incluir el entrenamiento en habili- deben asegurar la estabilidad y una situación adecuada
dades de redacción, entrevista y sensibilidad cultural, en- para que el personal realice su labor, con incentivos reales
tre otros temas. Aunque con resultados diferenciados en de promoción y plena protección de sus derechos. Para
la práctica, estos elementos de formación están presentes esto es necesario crear comisiones mixtas de evaluación
en policías como las de México, Brasil, Chile y Colombia. de las condiciones laborales internas de las instituciones
La heterogeneidad de la región hace muy difícil profun- policiales, es decir en las que participen tanto actores poli-
46 Bulla & Guarín (2015), p. 12.
47 Neild (s.f.).
48 Se entiende por “seguridad blanda” aquellas estrategias de política pública que se relaciona con aspectos preventivos de carácter fundamen-
talmente social, y por “seguridad dura”, los elementos de política vinculados a acciones coercitivos de disuasión, persecución y combate del crimen
organizado y la delincuencia común.
ciales como no policiales. El trabajo de estas comisiones les de alto rango y subalternos, la transformación de la
debe ser sensible a las especificidades propias de una or- cultura organizacional, y la modificación del aparato nor-
ganización como la policial, pero también debe, a la vez, mativo y las capacidades institucionales para adaptarse
contemplar y proteger las condiciones que hacen parte de a nuevos contextos criminales y a cambiantes tendencias
los derechos laborales de todos los funcionarios públicos sociales.
en un estado de derecho.
En los procesos de reforma, la tecnología tiende a ser vista
3.5 La adopción de tecnología como un fin en sí mismo, convirtiéndose en una especie de
y sistemas de información pieza que cobra vida propia en el complejísimo rompecabe-
zas de la seguridad. Nuestros gobiernos, bien o mal inten-
Los adelantos tecnológicos en materia de se- cionados, y frecuentemente desprovistos de conocimiento
guridad son evidentes en todo el hemisferio y van avan- sobre los alcances de las nuevas tecnologías, tienden a
zando de manera vertiginosa. En la actualidad, los drones considerar la adquisición de herramientas tecnológicas
policiales, los software para análisis predictivos, el brain policiales como la solución automática a problemas mul-
fingerprinting49 (o escaneo cerebral para identificar con tidimensionales. Esto es un grave error. Generalmente se
mayor precisión posibles sospechosos), los escáneres deja de lado, así, el análisis del perfil y la ética necesaria
portátiles para huellas instantáneas que permiten identi- en el personal que opera la tecnología, de las condiciones
ficar los antecedentes penales, el Radio Frequency Identi- organizativas que rodean su introducción, del impacto de
fication (RFID) para obtener datos e información personal las nuevas tecnologías en la protección de los derechos
a través de las tarjetas de crédito u otro tipo de tarjetas de humanos, de su impacto en los niveles de corrupción y
identificación, entre otras muchas innovaciones, están a la en la concentración de poder, del balance entre el costo
orden del día.50 Lo que parecía de ciencia ficción ahora es económico de adquirir la nueva tecnología y su impacto en
posible, con todas los dilemas éticos y prácticos que ello el logro de una seguridad efectiva. Todos estos factores
implica. hacen imperativa, a su vez, la permanente evaluación de
los resultados derivados de la introducción de cualquier
El problema más relevante no es siempre el acceso a la innovación tecnológica.
nueva tecnología. Por el contrario, una de las característi-
cas más evidentes en materia de política pública en el Tecnología y sistemas de información son aliados necesa-
mundo global, es lo que autores como Sabatier & Jenkins rios en la lucha contra el crimen. Pero la tecnología debe
(1999) denominaron hace algún tiempo como el “viaje de ser entendida como una herramienta que facilita y permite
ideas”. Como su nombre lo indica, el mundo globalizado mejor acceso a la información no solo sobre el crimen con-
permite a los tomadores de decisiones públicas acceder, sumado, sino y principalmente sobre los factores que per-
mediante un continuo procesode aprendizaje, a experien- miten la prevención del mismo. Es prioritario, pues, poner
cias e innovaciones desarrolladas en diferentes latitudes. la tecnología al servicio de la búsqueda de evidencia para
Lo más complejo es la adaptación de esas innovaciones al la toma de decisiones confiables. Eso implica ir más allá
contexto. Es claro que en materia tecnológica, muchas de de la generación de los datos, para permitir, en cambio, que
las ideas implementadas en América Latina tienen estre- los datos den pie a rigurosos análisis para la disuasión y
cha relación con avances desarrollados principalmente en la anticipación del delito, para el esclarecimiento judicial y
contextos anglosajones y europeos. para la creación de nuevos indicadores, que permitan, a su
vez, visibilizar otros problemas no evidentes. Asimismo, la
América Latina ha sido en su gran mayoría receptora de información generada debe permitir una mejor gestión ad-
tecnología e innovación. Sin embargo, continúa observán- ministrativa de la seguridad y la protección de quienes la
dose un evidente contraste entre la prisa por acceder a prestan, así como propender a fortalecer los marcos regu-
la vanguardia tecnológica y la rigidez de las estructuras latorios internacionales de cooperación y, como siempre,
institucionales y organizacionales que deben implementar los derechos humanos.51
las innovaciones. Esas estructuras demandan cambios en
muchos aspectos, empezando por la formación de oficia-
49 Para el análisis crítico de esta herramienta tecnológica ver Rosenfeld (2005).

50 Para ampliar sobre algunos ejemplos para América Latina, entre ellos el Servicio Integrado de Seguridad (Perú), la Estrategia Digital Nacional y la
Plataforma México (México), el Sistema Táctico de Análisis Delictual (Chile), el Sistema de Control Vehicular (SISCONVE – Uruguay) o la Escuela de
Telemática y Electrónica (ESTELA, de la Policía Nacional de Colombia), ver: Universidad de Santiago de Chile
51 Al respecto cabe mencionar la Carta Latinoamericana de Gobierno Electrónico (2007). Este documento, siendo una carta sobre el apremio de
hacer público y transparente el ejercicio del gobierno, es también un avance para el trabajo en materia de criminalidad en la región.

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Se vuelve perentorio hacer partícipes a los ciudadanos del creto militar” y la poca transparencia de sus acciones, jus-
uso tecnológico en materia de seguridad, no solo como tificada en la necesidad de confidencialidad para derrotar
receptores de estrategias gubernamentales, sino desde al enemigo interno. Sin embargo, en contextos democráti-
una visión cooperativa y de aprendizaje mutuo. Del mismo cos la transparencia de lo público es un imperativo en
modo, se requiere de una rigurosa observación civil a la todas las áreas de la política, incluidas la seguridad y el
organización policial y, más ampliamente, a la institucio- desempeño de organizaciones como la policía y las fuer-
nalidad a la que compete la seguridad ciudadana, frente a zas militares. En algunos casos, como el colombiano, tal
la puesta en marcha de las nuevas tecnologías. A ello se tradición militar amparó a la policía bajo el fuero militar
suma la necesidad de preparar profundamente a los gobi- de juzgamiento, lo que sin duda oscurece los mecanismos
ernos locales o subnacionales y al conjunto de las organi- bajos los cuales debe rendir cuentas por sus acciones
zaciones que hacen parte de la protección de la seguridad. cualquier servidor público, como lo son los miembros poli-
En resumen, la innovación tecnológica trae tantas bon- ciales. En ciertos contextos esto amerita un debate lleno
dades como desafíos en materia de seguridad. Es in- de matices, que no será resuelto en el presente documento
negable que en la actualidad el crimen transnacional, los pero que debe formar parte del análisis.
delitos cometidos en el ciberespacio y otros que se valen
de la tecnología para ser perpetrados, ponen en jaque los A la falta de transparencia derivada de la militarización de
modelos tradicionales de vigilancia policial.52 De tal su- la seguridad se suman otros factores de riesgo habitual-
erte es fundamental incorporar en la lucha contra la delin- mente utilizados para explicar la corrupción y la erosión
cuencia aquellas tecnologías que contrarresten y permitan de la legitimidad policial en la región. El más importante
dar respuesta a los nuevos desafíos criminales, que por de ellos es acaso la extendida presencia del crimen orga-
lo demás no solo le competen a la policía, sino a toda la nizado y las cuantiosas sumas económicas y las distor-
institucionalidad relacionada con la seguridad ciudadana. siones políticas que van aparejadas a ella. Pero también
Pero es preciso tener claro que el desafío en países como lo son las condiciones laborales precarias y salarios exig-
los nuestros no solo se relaciona con estar a la vanguar- uos en las instituciones policiales y judiciales, la precaria
dia tecnológica e informática, sino en lograr su encuadre formación ética policial, la propensión a emitir órdenes
con las estructuras institucionales, culturales, normativas, jerárquicas por fuera de la ley, los reducidos mecanismos
económicas y de política pública existentes. de evaluación y rendición de cuentas al interior y desde
fuera de las organizaciones policiales, y los burocráticos
3.6 Transparencia policial y y obsoletos dispositivos de seguimiento a la satisfacción
ciudadana con el servicio policial. En última cuenta, como
legitimidad ciudadana se advirtió más arriba, América Latina se ha caracterizado
por tener organizaciones policiales con poca trasparencia,
Como se ha visto, las policías en América Latina con poco control democrático, dotadas de canonjías que
no están dotadas de una elevada legitimidad social. En se resisten a desaparecer, y con una tendencia a privilegiar
esa negativa percepción de la organización policial pesan la atención de élites políticas y económicas en detrimento
tanto la prevalencia de la corrupción como la persistencia de las problemáticas ciudadanas.
de violaciones a los derechos humanos. Evidentemente
sería injusto homogeneizar a las policías del continente, La mejora de los niveles de transparencia en la policía y la
en tanto, por ejemplo, Carabineros de Chile goza de una recuperación de su legitimidad ciudadana plantean com-
alta aceptación popular, si se compara con policías como plejos retos de cara al futuro, entre ellos:
la de Venezuela, Perú, México, República Dominicana, Gua-
temala o Bolivia, que gozan de bajos niveles de confianza • Fortalecer la cultura civilista de la seguridad ciudad-
(ver más arriba, Tabla 3). ana, a través de estrategias mediáticas, de política
pública y educativas que logren desmontar la imagen
Tanto la prevalencia de la corrupción como la persistencia jerárquica y coercitiva de la seguridad basada en un
de los abusos de autoridad están directamente relaciona- enfoque militar o exclusivamente policial;
das con una arraigada tradición de falta de transparen-
cia en las instituciones policiales, con profundas raíces • Establecer seguimiento permanente al gasto del
históricas y múltiples manifestaciones. Las historias de sector seguridad, a las políticas públicas que se de-
las policías latinoamericanas estuvieron atravesadas por sarrollen y a los roles y competencias de todas las
dictaduras y conflictos armados que les dieron un matiz instancias que hacen parte de la institucionalidad en
militar. Entre otros aspectos, esto implicó heredar el “se- materia de seguridad ciudadana;
52 Al respecto ver: Universidad Santiago de Chile.

• Construir rutas de atención especializadas para la fortalecimiento de la legitimidad de la organización;
atención a la ciudadanía, que contemple el seguimien- • Se hace necesario fortalecer la investigación criminal
to riguroso a la satisfacción de los usuarios; para generar confianza en el sector seguridad en su
• Mediante estrategias rigurosas de vigilancia y control, conjunto. Entre otros aspectos, debe fortalecerse la
romper con los círculos de favorecimiento (“corrup- búsqueda de pruebas científicas para que los hechos
ción gris”) entre elites políticas y económicas y la no se basen solamente en pruebas testimoniales, lo
fuerza pública. Por ejemplo, la creación de figuras cual exige formación y recursos especializados;
como el Ombudsman u otras instancias de vigilancia • Independientemente de cuál sea la arquitectura insti-
y control, podrían generar cambios estructurales im- tucional de la policía –federalizada y municipalizada
portantes. Ello, unido con la implementación de her- como en Brasil y México, o centralizada como en Chile
ramientas tecnológicas para agilizar procedimientos y Colombia—, es indispensable generar mecanismos
policiales de denuncia y monitorear abusos de poder de rendición de cuentas y responsabilidad policial a
en intervenciones policiales, permitiría avanzar en el nivel local.
Las reformas policiales en América Latina: Obstáculos y

4 oportunidades
P
lantear los dilemas examinados en la sección anteri- en países como El Salvador y Guatemala, hasta programas
or y encontrar soluciones adecuadas para ellos –sin de profunda depuración institucional como el de la Policía
lo cual la emergencia de una policía democrática53 Nacional de Colombia, pasando por los numerosos inten-
deviene imposible—involucra un esfuerzo difícil y prolon- tos de adopción de modelos de policía comunitaria y la
gado en el mejor de los casos. Pero hacerlo, como lo han introducción de sistemas de información en varios países.
debido hacer y lo deberán seguir haciendo los países de En términos generales, las reformas policiales en América
América Latina, en un contexto de alta violencia delincuen- Latina han tocado, al menos en teoría, 6 ejes centrales de
cial, extendida presencia del crimen organizado, baja cred- la organización y las operaciones de la institución, siendo
ibilidad del sistema de justicia criminal, legados históri- que algunas reformas han acometido varios ejes simultán-
cos de militarización y crónica debilidad fiscal es una eamente:
tarea casi imposible. En América Latina, las policías que
demandan ser reformadas son instituciones cuyos man- • Modificación de estructuras de gobierno del sector
datos y potestades se encuentran asediados por tres vías seguridad. Estos esfuerzos se inscriben en sensibles
distintas, todas ellas dotadas de sorprendentes niveles de debates sobre dónde hacer residir la responsabilidad
legitimidad: la proliferación de la industria de la seguridad política por las operaciones de la policía, así como
privada, el creciente involucramiento de las fuerzas arma- también en la necesidad de crear mecanismos de
das en tareas de seguridad pública y la aparición de múl- coordinación en un entorno crecientemente domina-
tiples actores ilegales con disposición y capacidad para do por la descentralización y/o desconcentración del
proveer orden público en espacios territoriales bajo su trabajo policial y la multiplicación de fuerzas policia-
control.54 Así, la urgencia de acometer reformas policiales les a nivel municipal.55 A manera de ejemplos, calzan
democráticas en la región crece al mismo ritmo que los aquí tanto la creación del Sistema Nacional de Segu-
múltiples obstáculos que las alejan. ridad Pública y la Secretaría de Seguridad Pública en
México, como la creación del Ministerio de Justicia y
El advenimiento de la democracia –y en algunos países Seguridad Pública en El Salvador, que removieron las
también de la paz—a la región ha dado pie a una gran can- funciones policiales de las carteras de los ministerios
tidad de esfuerzos de reforma de las instituciones policia- del interior. Asimismo, puede mencionarse la creación
les durante la última generación. El rango de esas reformas del Consejo Nacional de Seguridad en países como
cubre desde el establecimiento de nuevas policías civiles Venezuela (2001) y la República Dominicana (2013).56
53 Por policía democrática entendemos una policía sometida a la ley antes que al gobierno, comprometida con los Derechos Humanos y obligada a
rendir cuentas ante la sociedad por sus actuaciones. Ver Bayley (2006), pp.19-22; Bailey & Dammert (2006a), p. 2.
54 Casas Zamora (2013), pp. 53-74.
55 Fruhling (2009), p. 152, 186, 270.
56 Moloeznik (2006), pp. 175-181; Bailey & Dammert (2006b), pp. 247-248; Fruhling (2009), pp. 272; PNUD (2013), p. 115.
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• Desmilitarización de la fuerza policial. Ese ha sido en de Gestión en Seguridad Pública (IGESP) en Minas
caso en países como El Salvador y Guatemala como Gerais, Brasil; o la Sala de Evaluación del Desempeño
consecuencia de los acuerdos de paz de 1992 y 1996, Policial en la Ciudad de México.60
respectivamente, así como Panamá y Haití, tras la • Depuración policial y establecimiento de supervisión
abolición de las fuerzas armadas en ambos países, externa de la conducta policial. Ha sido característico
acaecida, a su vez, como resultado de sendas inter- de las reformas policiales en América Latina –desde
venciones externas en 1989 y 1994. Cabe mencionar, Ciudad de México hasta Buenos Aires—las purgas
asimismo, el caso de Honduras, donde las fuerzas masivas de oficiales cuestionados, usualmente como
policiales salieron del control militar en 1998. En resultado de algún gran escándalo de corrupción
otros países se han visto cambios menos dramáticos policial. En el caso de la Policía Nacional de Colom-
en la policía tendientes a abandonar culturas insti- bia, la depuración en la segunda mitad de los años
tucionales fuertemente determinadas por el legado 90 afectó a más de 7.000 oficiales cuestionados.
de los regímenes militares. El caso de los Carabineros Esos esfuerzos de purificación son sintomáticos del
de Chile viene a la mente en este punto.57 fracaso de los mecanismos de control interno de las
• Fortalecimiento de los sistemas de gerencia e infor- instituciones policiales.61 Por ello han sido comple-
mación. El fortalecimiento de las habilidades de ge- mentados en algunos casos con el establecimiento
rencia y manejo de conocimiento por parte de los de instancias independientes de la jerarquía policial
oficiales fue uno de los ejes fundamentales de la –frecuentemente con participación de la ciudadanía—
reforma de la Policía Nacional de Colombia duran- para examinar denuncias y establecer las respectivas
te los años noventa, aunado al énfasis en la partic- responsabilidades en casos de corrupción y abuso
ipación comunitaria.58 En otros casos, el énfasis ha policial. La experiencia de las últimas dos décadas
sido la adopción de sofisticados sistemas de acopio abarca casos como la creación de auditorías policia-
de información sobre el comportamiento del delito les independientes en la policía del Estado de Sao
y del desempeño policial. A la creación del Sistema Paulo, en Brasil; la creación de inspectorías generales
Nacional de Seguridad Pública en México, con su en la Policía de la Provincia de Mendoza, Argentina y
mecanismo de centralización de información, se su- en la Policía Nacional Civil de El Salvador; y la intro-
man otras experiencias más recientes, como la de la ducción del Comisionado Nacional para Asuntos de
policía colombiana con su Modelo Nacional de Vigi- Policía en Colombia a principios de la década de 1990
lancia Comunitaria por Cuadrantes y la de la Policía (aunque fue posteriormente eliminado).62
Metropolitana de Caracas con su Sistema Integrado • Capacitación y profesionalización de la policía. Como
de Estadísticas Criminales, entre muchas otras.59 En se ha dicho, la reforma policial colombiana de los
varios casos, estos proyectos han recibido un deci- años 90 tuvo como uno de sus ejes fundamentales
sivo apoyo internacional. De hecho, desde el año el aumento de capacidades en la oficialía. No es ese
2009, con asistencia del Banco Interamericano de el único caso en que la formación policial ha sido una
Desarrollo, se puso en marcha Sistema Regional de prioridad de las reformas. Más visibles han sido los
Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguri- casos de fundación y/o modernización de academias
dad Ciudadana (SES), un proyecto a través del cual policiales, un componente central del proceso de
los países de la región se han asociado para mejorar creación de policías civiles en El Salvador y Panamá,
y hacer comparables sus estadísticas sobre crimen así como de la profesionalización de la fuerza públi-
y violencia. Sobre la base de este esfuerzo, algunos ca en Costa Rica, por poner algunos ejemplos.63 Par-
cuerpos policiales de la región han replicado, con ticularmente en los casos centroamericanos, estos
variantes, el afamado sistema de análisis de datos y esfuerzos han tenido un fuerte componente de asis-
de gestión policial CompStat, introducido hace más tencia externa, por lo general proveniente de Estados
de dos décadas por el Departamento de Policía de la Unidos y España. El establecimiento en El Salvador
Ciudad de Nueva York. Esas experiencias incluyen, en 2005 de la Academia Internacional para el Cum-
como ejemplo, el Sistema Táctico para el Análisis plimiento de la Ley (ILEA, por sus siglas en inglés),
Delictual (STAD) en Chile; el Programa de Integración auspiciada por el gobierno estadounidense para for-
57 Fruhling (2003a), pp. 36-38, y (2009), pp. 273-275.

58 Fruhling (2003a), p. 32, y (2009), p. 187
59 Moloeznik (2006), pp. 175-176; Muggah et al. (2016), pp. 18-22, 36-38; Fundación Ideas para la Paz (2012).
60 CAF (2014), p. 191.
61 Fruhling (2009), pp. 24-25.
62 Fruhling (2009), p. 22-24.
63 Neild (s.f.), p. 2.
talecer la formación de cuadros policiales en la región, crucial que permea toda esta discusión: la crónica ausencia
es la muestra más conspicua de esta participación de prácticas de evaluación rigurosas, que permitan distin-
externa. 64 guir las reformas exitosas de las que no lo son. Aunque el
• Mejoramiento de la relación de la policía con la comuni- inventario de intervenciones de política pública en materia
dad. Quizá el área más nutrida de reformas policiales de seguridad ciudadana en América Latina desde finales de
en la región lo constituyen los esfuerzos, reseñados la década de 1990 suma aproximadamente 1.300 experi-
anteriormente, dirigidos a mejorar la interacción de la encias, sólo una pequeña proporción de ellas está respal-
policía con la comunidad. Los programas de policía dada por información capaz de sustentar una evaluación
comunitaria introducidos en la región son, como sabe- rigurosa de sus efectos.69 Ese es acaso el menos obvio pero
mos, muy heterogéneos, cubriendo desde la creación más importante obstáculo a cualquier proceso de reforma
de simples canales de comunicación poco formaliza- policial en la región. Sin datos ni evaluaciones, las reformas
dos entre la policía y la ciudadanía, hasta programas policiales –y las políticas de seguridad, en general—quedan
mucho más complejos, como las Unidades de Pacifi- a merced de los prejuicios, las modas, los modelos tra-
cación Policial en Río de Janeiro, tendientes a modi- splantados y los maximalismos retóricos a los que invita la
ficar drásticamente la presencia de la fuerza pública deteriorada situación del orden público en América Latina.70
en las comunidades y a sustituir relaciones antagóni- En línea con el esquema propuesto por Fruhling (2009), es
cas por vínculos de confianza.65 Cabe notar que con posible sostener que las probabilidades de éxito de una
contadas excepciones –la reforma colombiana y, reforma policial dependen, en términos generales, de tres
posiblemente, los casos de las policías de Sao Paulo y factores: las condiciones de gobierno de la seguridad, los
Buenos Aires66 —los intentos de adopción de modelos atributos de la propia institución policial que habrá de ser
de policía comunitaria no han involucrado transforma- reformada y, finalmente, el contexto social en el cual se pro-
ciones generales de las instituciones policiales, sino duce la reforma:
experiencias controladas en comunidades específicas
y, por ello, con un efecto limitado en el desempeño de Gobierno de la seguridad. Para tener éxito una reforma
toda la fuerza pública.67 policial demanda un liderazgo político decidido y com-
prometido, un compromiso que se demuestra entre otras
Estos párrafos apenas hacen justicia a la considerable het- cosas en la asignación de recursos suficientes al proceso
erogeneidad de los proyectos de reforma policial emprendi- de transformación institucional buscado. Esto último ha
dos en América Latina en la última generación. Sin embar- sido un problema recurrente en casi todos los procesos de
go, este resumen no impide enunciar una conclusión: con adopción de la policía comunitaria, aun en casos en que
muy pocas excepciones los resultados de esos esfuerzos se ha adoptado al más alto nivel como un eje fundamental
han sido magros.68 Los niveles de violencia delincuencial y del trabajo policial. El caso de Bogotá resulta interesante
de temor –que por cierto dependen de una multiplicidad de en este aspecto. En la capital colombiana, la Alcaldía Met-
factores además del desempeño policial—continúan sien- ropolitana pasó de invertir US$15 millones a principios de
do en casi todos los países latinoamericanos inaceptable- los años 90 a US$72 millones al final de la década, muy
mente altos y, en muchos casos, crecientes. No solo ello: mayoritariamente dirigidos a mejorar el equipamiento y ca-
como se ha visto, en términos del mejoramiento de la ima- pacitación de la policía local. Sin embargo, sólo el 5,7% del
gen y la credibilidad de la institución policial, los resultados total de inversiones realizadas y el 6% de los oficiales de
de las reformas han sido muy pobres en casi todas partes. la Policía Metropolitana estaban asignados a la modalidad
En promedio, la imagen de las instituciones policiales en comunitaria. Similares limitaciones se han detectado en los
América Latina no ha mejorado en las últimas dos décadas. proyectos de policía comunitaria en Sao Paulo y Belo Hori-
zonte en Brasil.71
De este prontuario de esfuerzos reformistas es posible
extraer algunas lecciones, algo precarias, sobre las condi- De igual manera, es crucial la continuidad del liderazgo
ciones que hacen posible los contados éxitos en esta ma- del proceso de reforma. Aquí la experiencia de la Policía
teria. Esa precariedad de los hallazgos se debe a un dato de la Provincia de Buenos Aires, en Argentina, resulta elo-
64 Enzinna (2008).
65 Fruhling (2009), pp. 177-231; Arias & Unger (2009); González (2016); Pinto & Do Carmo (2016); Chinchilla (2003); Mota-Prado, Trebilcock & Hartford
(2012).
66 Fruhling (2003a), pp. 27-38
67 Arias & Unger (2009); Pinto & Do Carmo (2016); Fruhling (2009), pp. 207-208.
68 Fruhling (2009), p. 233.
69 Muggah et al. (2016), p. 2.
70 Bailey & Dammert (2006a), p. 7
71 Fruhling (2009), pp. 207-208, 247.

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cuente. Lo que empezó en 1997, durante la administración civil y centros académicos, que en términos generales han
del Gobernador Eduardo Duhalde, como un esfuerzo de sido exitosos.75 El caso de la Policía Nacional de Colombia
transformación de largo alcance de una fuerza policial muestra también la crucial importancia de enfocarse en
fuertemente cuestionada por la sociedad –un esfuerzo que los mandos medios de la institución como catalizadores
incluyó uno de los intentos más ambiciosos de incorporar de cambios, cuando menos operativos aunque no siempre
la participación de organizaciones comunitarias en la su- estructurales.76
pervisión del trabajo policial—fue descarrilado por la llega-
da de un nuevo gobernador provincial en 1999. Para el año Pero no solo de actitud y voluntad se trata, sino también de
2002, los cambios habían sido esencialmente revertidos. A que la fuerza policial tenga un mínimo nivel de formación
lo largo de ambas administraciones, el promedio de perma- profesional e integridad, que le permita adoptar nuevas
nencia en sus cargos de los responsables políticos de los formas de hacer su trabajo, sobre todo en los casos de
temas de seguridad y justicia en la provincia fue inferior a introducción de modelos de policía comunitaria, que casi
los 7 meses.72 De manera similar, el caso de la reforma poli- siempre militan en contra de estructuras centralizadas de
cial en Perú, a principios de la década anterior, sugiere que poder, prácticas policiales y formas de interacción con la
el compromiso al más alto nivel político –la Presidencia de comunidad profundamente arraigadas. Semejante capaci-
la República—es indispensable para vencer las resistencias dad de adaptación está en duda en muchos países de la
institucionales ante cualquier esfuerzo externo tendiente a región en los que la formación de agentes policiales es
combatir la corrupción y el abuso policial y establecer me- sumamente corta (menos de un año), dispar (algunas es-
canismos efectivos de rendición de cuentas. Por razones di- pecialidades, como la lucha contra el narcotráfico, generan
versas, en el caso peruano ese apoyo fue de corta duración, mejores oportunidades de capacitación) y esencialmente
los líderes de la reforma fueron eventualmente sustituidos orientada a obedecer órdenes.77 Sea por razones de falta de
en sus cargos y el proceso de depuración de la policía peru- competencias o de ética, en algunos casos los procesos de
ana acabó por ser descontinuado.73 En presencia de siste- reforma resultan, por ello, imposibles sin una depuración en
mas de partidos altamente desarticulados y elecciones con gran escala de la fuerza policial. El caso de México resulta
alta volatilidad en América Latina74 , la preocupación por la revelador en ese sentido. Ahí, la introducción de reforzados
continuidad del liderazgo de cualquier proceso de reforma mecanismos de reclutamiento del personal policial a partir
policial debe recibir atención prioritaria, poniendo el paci- de las reformas policiales de la última década ha arrojado
ente trabajo de construcción de consensos políticos –de resultados frecuentemente desoladores. En el año 2012,
“blindaje” de la reforma, esto es—en el centro y al principio 65.000 oficiales de las policías locales y estatales fueron
de todo esfuerzo reformador. considerados no aptos para el servicio, en muchos casos
por su vinculación con el crimen organizado.78 En el 2014,
Condiciones de la institución policial. Una de las parado- algo más de 42.000 oficiales de las policías federales, es-
jas de las reformas institucionales, en general, es que son tatales y municipales fracasaron en sus pruebas de revisión
aquellas organizaciones que más perentoriamente requi- de antecedentes para servir en la fuerza pública. Significati-
eren una reforma las que casi siempre tienen las peores vamente, cerca de 70% de los reprobados a nivel municipal
condiciones para asimilar los cambios. La experiencia ense concentraron en los 10 estados más afectados por el
seña que por más que exista un liderazgo político compro- crimen organizado.79 En ausencia de una purga significativa,
metido con los procesos de depuración y modernización es altamente dudoso que instituciones policiales como es-
policial, es imposible llevarlos adelante si una masa crítica tas, cundidas de patologías, puedan ser reformadas.
de los oficiales de la propia institución no está compro-
metida con el cambio. Ese fue el caso en Sao Paulo, Brasil, La frecuente necesidad de depurar las fuerzas policiales es
donde desde principios de los años 90 fue la propia policía un indicador de la debilidad de los mecanismos de recluta-
militar la que inició discusiones internas para adoptar mod- miento, pero también de los procedimientos disciplinarios
elos de acercamiento a la comunidad. Esos debates inter- que existen para combatir la corrupción y el abuso. Como
nos eventualmente dieron paso a una serie de importantes lo muestra la experiencia de la Policía de Buenos Aires, es
esfuerzos de reforma emprendidos con la colaboración de casi imposible depurar de manera sostenible una fuerza
asociaciones empresariales, organizaciones de sociedad policial en la que los mecanismos de sanción del com-
72 Fruhling (2003a), pp. 29-31, y (2009), p. 245
73 Costa & Neild (2007), pp. 123-125.
74 De las 43 elecciones presidenciales llevadas a cabo en 18 países latinoamericanos en 2000-2010, el 53% arrojó una victoria para candidatos de
oposición (Casas Zamora [2010]). Sobre la alta volatilidad electoral en la región ver Madrid (2005) y Payne et al. (2006).
75 De Mesquita Neto (2006), pp. 47-54; Bailey & Dammert (2006b), p. 254.
76 Sabet (2012).
77 Fruhling (2009), pp. 249-250.
78 Cawley (2013).
79 Gurney (2014).

portamiento indebido, como también los mecanismos de de acuerdo con la noción de que la policía ocasionalmente
promoción capaces de incentivar el comportamiento virtu- violara la ley en la lucha contra la delincuencia.85 Introducir
oso, no estén debidamente institucionalizados y dependen, en esas condiciones mecanismos internos y externos de
más bien, de las decisiones arbitrarias de los superiores control frente al abuso policial –uno de los ejes frecuentes
jerárquicos.80 Así, mejorar las condiciones de la institución de las reformas policiales—se convierte en una tarea de una
policial no sólo depende de las decisiones que se toman, complejidad considerable.86
sino de cómo se toman y se hacen sostenibles en el tiempo.
A ello se suman los bajos niveles de confianza y credibi-
De cualquier modo, aun en casos razonablemente favor- lidad que ostenta la policía en casi toda la región, exam-
ables, la internalización de los cambios institucionales es inados más arriba, que obstaculizan la colaboración de la
usualmente un proceso lento, complejo y parcial. Por ejem- comunidad con los esfuerzos de reforma de la institución,
plo, años después de la adopción del modelo de policía particularmente de aquellos dirigidos a modificar las rel-
comunitaria por la Policía Militar de Sao Paulo, la actitud aciones policía-comunidad. En muchos casos, tales em-
general de la fuerza policial hacia el nuevo modelo seguía peños cargan un bagaje de desconfianza mutua que los
siendo de profundo escepticismo. Una encuesta aplicada condena desde un inicio. No es casual que una de las regu-
a los policías de Sao Paulo indicaba que solo el 36,2% de laridades enseñadas por las experiencias de policía comu-
los oficiales de alto rango y el 17,8% de los policías rasos nitaria en la región es que los mecanismos de participación
estaba convencido de que el modelo comunitario era más de la ciudadanía en la gestión de la seguridad tienden a
eficiente para combatir el crimen. Para dos terceras partes funcionar mejor en aquellas localidades donde los prob-
de los policías rasos de Sao Paulo el modelo comunitario lemas de criminalidad son menos serios y donde, por ello,
era nada más que una estrategia de relaciones públicas.81 la imagen policial está menos tiznada por la incompetencia,
Como toda forma de re-educación, la transformación de la corrupción o la brutalidad.87
modelos policiales es un proceso generacional aún en insti-
tuciones comprometidas con el cambio. Todo este elenco de obstáculos –particularmente aquellos
ligados al contexto social y la persistencia de actitudes au-
Contexto social de la reforma. En casi todos los casos las toritarias en muchas policías de la región—no debe tomarse
reformas policiales en América Latina se hacen en medio como una invitación a bajar los brazos y aceptar el statu
de tres circunstancias altamente adversas: prevalencia de quo. Por el contrario, como bien lo señala Fruhling, “la
altos niveles de violencia criminal, alta tolerancia a la vio- realidad regional demuestra que existen ejemplos de pro-
lencia policial y bajo nivel de credibilidad de la institución. cesos de reforma policial prometedores en circunstancias
Cada una de ellas tiene consecuencias problemáticas. extremadamente difíciles.”88 La Policía Nacional de Colom-
bia –un ejemplo razonablemente exitoso de reforma en la
Los altos niveles de violencia criminal, para empezar, hacen región—fue transformada en los años 90 en medio de un
más difícil generar mejoras en la seguridad en el corto pla- conflicto armado y desafíos de orden público seguramente
zo, que hagan más probable el apoyo de la comunidad para sin paralelo en América Latina. De hecho, el caso colombia-
la reforma.82 Generan, además, una visible presión política no, el de Sao Paulo o, más recientemente, el mexicano, su-
para poner más efectivos policiales en la calle, aun al cos- gieren que un deterioro mayúsculo del orden público puede
to de acortar su entrenamiento más allá de lo conveniente, abrir una notable oportunidad para introducir cambios en
como ha sucedido en Guatemala.83 No sólo eso: también las fuerzas policiales, que serían imposibles en situaciones
tienden a generar en la propia policía fuertes resistencias menos apremiantes. Que esos cambios se aprovechen y
contra los modelos de acercamiento a la comunidad, gen- fructifiquen depende, por supuesto, de otras condiciones,
eralmente percibidos como antagónicos a una lucha eficaz ya reseñadas aquí, como el compromiso del liderazgo
contra el crimen.84 Es en ese contexto donde se exacerban político, la disponibilidad de recursos y la existencia de una
actitudes sociales favorables al abuso de autoridad por masa crítica de personal con capacidad y voluntad de cam-
parte de la policía. Un dato tomado del AmericasBarometer bio dentro de la propia fuerza policial.
2008, una encuesta regional, sirve para mostrar la magni- La existencia de casos exitosos de reforma policial en la
tud del problema: 4 de cada 10 latinoamericanos estaba región es, en sí misma, un factor positivo de cara al futuro.
80 Chevigny (2003), p. 58.

81 Fruhling (2009), pp. 210-211.
82 Fruhling, (2009), p. 239.
83 Fruhling (2003a), p. 20
84 Fruhling (2009), pp. 209-210.
85 Casas Zamora (2013), p. 40.
86 Fruhling (2009), p. 181; Chevigny (2003), p. 47.
87 Fruhling (2009), pp. 217-218; Arias & Ungar (2009), p. 414 Fruhling (2009), pp. 217-218. Fruhling (2009), pp. 217-218.
88 Fruhling (2009), p. 240.

| NOVIEMBRE 2018
Con enormes precariedades –sobre todo en el rigor de la Esas transformaciones incluyen desde la adopción general-
medición de los impactos—América Latina ha ido acumu- izada de la figura del Ombudsman hasta la promulgación de
lando en la última generación un prontuario de buenas y normas tendientes a garantizar el acceso a la información
malas experiencias de reforma, del que todo líder reforma- pública, entre muchos otros cambios. Por opaca que sea la
dor puede y debe extraer lecciones. No sólo eso: a las ex- situación de las policías en la región –y en la mayor parte
periencias latinoamericanas se suma la reserva global de de los casos sin duda lo es—, la opacidad prevaleciente es
conocimiento policial y criminológico, el “viaje de ideas”, considerablemente menor a la que existía una generación
ahora mucho más accesible que una generación atrás. atrás. En términos generales, el control social sobre la
gestión pública en América Latina es mayor hoy que nunca
Hay otros factores positivos, en algunos casos relacionados antes. Eso también se aplica a la policía y no de un modo
con el itinerario recorrido por las transiciones democráticas abstracto. Entre progresos y retrocesos, los modelos de
en América Latina. El desarrollo de la sociedad civil en la policía comunitaria han proliferado en la región, cambian-
región ha conferido un vigor inédito a las organizaciones do, así sea levemente, las expectativas de la ciudadanía
dedicadas a propiciar reformas a los sistemas de justicia respecto de lo que significa tener una policía democrática y
criminal comprometidas con los Derechos Humanos.89 A de lo que deber ser el papel de las comunidades en la lucha
ello se suman las considerables transformaciones normati- contra el crimen.
vas e institucionales acaecidas en América Latina durante
la última generación para hacer posibles mayores niveles
de transparencia y rendición de cuentas en la gestión públi-
ca.90
5
¿Hacia dónde ahora?
E
s casi seguro que en la próxima década y media las pero son los propios incentivos electorales inmediatos,
instituciones policiales latinoamericanas continuarán inherentes a la democracia, los que con frecuencia pone
experimentando cambios, casi siempre incrementales grandes obstáculos en esa ruta de transformación.
más que dramáticos. La centralidad de los problemas de
inseguridad ciudadana y el persistente desafío del crimen En la mayoría de los países la reforma necesaria para tener
organizado en la región harán inevitables nuevos esfuerzos policías eficaces y democráticas no consiste, por cierto, en
por replantear de muy diversas maneras el trabajo policial. sumar nuevos efectivos policiales a las tareas de seguri-
dad. En general, en América Latina la cantidad de efectivos
Tales empeños partirán de una base institucional y un con- policiales no es baja, comparativamente hablando. La tarea
texto social menos que óptimos. Con pocas excepciones, es otra y es mucho más compleja: es reformular desde su
las policías latinoamericanas arrastran modelos organi- base los modelos de organización y las culturas institucio-
zacionales jerárquicos y burocratizados, enquistadas tradi- nales de la policía, así como sus modos habituales de rela-
ciones de opacidad, debilidades crónicas en la formación cionamiento con la sociedad y con otras organizaciones del
de su personal, una propensión a priorizar las tareas de con- estado con competencia en la materia. Dadas las carencias
trol del orden público por encima de las de prevención de la institucionales y el adverso contexto social, es difícil prever
delincuencia y, sobre todo, una reducida legitimidad social, que esto suceda en la mayoría de los países de la región en
que plantean enormes dificultades para todo esfuerzo de el futuro cercano. Lo más probable es que veremos avanc-
reforma policial. A ello se suma un contexto definido por los es en algunos aspectos, que co-existirán con retrocesos en
altos niveles de criminalidad y la enorme ansiedad social otros y con continuidades derivadas de poderosas inercias
ligada a ellos, que milita en contra de esfuerzos reforma- institucionales. De las páginas anteriores es posible inferir
dores con visión de largo plazo y que, por el contrario, crea las siguientes tendencias, cuya interacción definirá el esta-
incentivos perversos para reproducir algunos de los rasgos do de las policías en la región en el año 2030:
más problemáticos de las policías latinoamericanas, como
su propensión al abuso de autoridad. He aquí una paradoja: 1. Aumento de los efectivos policiales. aun en presencia
la democracia demanda un nuevo tipo de policías en Améri- de persistentes estrecheces fiscales, en la mayoría
ca Latina, alejadas de las tradiciones militares del pasado; de los países latinoamericanos esta será la respues-
89 Bailey & Dammert (2006b), p. 260-261

90 Casas Zamora & Carter (2017).
ta política por excelencia a los crecientes desafíos de noamericanas al ethos democrático. Estas mutaciones
los altos niveles de delincuencia y la presencia del cri- han sido incompletas y persisten culturas policiales
men organizado, pese a la ausencia de evidencia de aún definidas por el secretismo, la rigidez jerárquica
que esta medida, por sí sola, contribuya a mejorar el y concepciones de la seguridad pública derivadas del
desempeño de la policía o, más ampliamente, la situ- pasado militar. A la pervivencia del militarismo policial
ación de seguridad. se suma ahora un fenómeno mucho más tangible y
2. Persistencia de los bajos niveles de confianza en la in- alarmante: si bien la policía ha abandonado en casi to-
stitución policial. En prácticamente todos los países de das partes el ámbito militar, es ahora la fuerza armada
América Latina ha habido muy pocos cambios –partic- la que en muchos países está siendo invitada de vuelta
ularmente positivos—en la opinión de la ciudadanía so- al terreno de la seguridad pública, en aras de enfrentar
bre las fuerzas policiales en las últimas dos décadas. al crimen organizado. Esto no es casual: las fuerzas
Esas opiniones son el sedimento de largos procesos armadas ostentan niveles de confianza y credibilidad
de interacción de la policía con las comunidades, así ampliamente superiores a la policía en prácticamente
como del papel de los medios de comunicación en toda América Latina. Si este proceso enfrenta alguna
la difusión e interpretación del fenómeno de la delin- resistencia, no proviene ésta, por lo general, de los
cuencia. Las experiencias de corrupción y brutalidad estamentos políticos –cuyo incentivo para involucrar
policial –que afectan a una parte significativa de la po- a los militares en la seguridad pública es bastante ob-
blación de la región cada año—arrojan una sombra de vio—sino de la propia institución militar, usualmente
larga duración sobre la imagen de la policía, que ningu- recelosa de entrar en fricciones constantes con la
na campaña de relaciones públicas es capaz de cambi- sociedad y de exponerse a los peligros de corrupción
ar. Aun si fuera posible, una transformación dramática que acechan en la lucha contra el crimen organizado.
del desempeño de la policía no se traduciría en may- Es casi seguro que la persistencia de altos niveles de
ores niveles de confianza por parte de la ciudadanía criminalidad conducirá en muchos países a legitimar
hasta muchos años después, en el mejor de los casos. un dilatado papel militar en el combate a la inseguridad
Además, la credibilidad ostentada por la policía se ve y al crimen organizado, como lo vemos hoy en México
afectada por las opiniones prevalecientes sobre otros o en el norte de Centroamérica. Esta expansión de las
componentes del sistema de justicia criminal, así tareas militares no constituye necesariamente una re-
como, más ampliamente, por las percepciones sobre versión autoritaria en el ámbito de la seguridad, pero sí
las instituciones estatales, que en términos generales hace más difícil consolidar el énfasis en la prevención,
son bastante negativas en América Latina. la orientación hacia la protección de derechos y las
prácticas de transparencia que son inherentes a una
3. Continuidad en la desarticulación del sector seguridad. visión democrática de la seguridad pública.
Aunque los retos de seguridad en América Latina con-
tinuarán siendo considerables, las demandas políticas 5. Profundización del proceso de desconcentración y de-
y sociales de respuesta efectiva estarán dirigidas casi scentralización policial. En la mayoría de los países, la
exclusivamente hacia la organización policial. Con presión –nacional e internacional—para descentralizar
ello, se magnificará el riesgo de la pérdida de credib- y/o desconcentrar funciones estatales continuará ejer-
ilidad de la policía. Como se ha dicho, los desafíos en ciendo su influjo sobre la política pública, en general,
esta materia trascienden en mucho el quehacer poli- y sobre las políticas de seguridad, en particular. La
cial y demandan la poderosa convergencia de muchas creciente utilización de información georreferencia-
entidades del estado y su apropiación de un rol en esta da sobre el comportamiento del crimen, que permite
área. Esta convergencia demanda menos la expansión elaborar estrategias fuertemente localizadas de pre-
de la participación militar, que la coordinación efectiva vención y combate a la delincuencia, inducirá a una
de la policía con la justicia, los sistemas penitenciarios transferencia de poder a las unidades policiales más
y aquellas instituciones asociadas a la prevención del cercanas al terreno. En otros casos, la baja credibilidad
delito. Esa coordinación continuará siendo la excep- de las instituciones policiales nacionales o federales,
ción y no la norma en la región. y la considerable dificultad de reformarlas adecuada-
mente, creará incentivos para que los gobiernos lo-
4. Incremento de la participación militar en tareas de se- cales establezcan o robustezcan sus propias fuerzas
guridad pública. No cabe duda de que uno de los efec- policiales. Estos incentivos enfrentarán, sin embargo,
tos de la consolidación democrática en América Latina una fuerza opuesta nada despreciable: la creciente
ha sido instalar sólidamente a las policías en la órbita constatación de que las instituciones locales –incluy-
civil, sustrayéndolas a la esfera militar, de la que for- endo las fuerzas policiales municipales—son las más
maron parte durante muchos años en buena parte de vulnerables, por mucho, a la penetración del crimen or-
la región. Eso se ha traducido en cambios doctrinales ganizado y la corrupción, en parte debido a las exiguas
y organizativos tendientes a acercar a las policías lati-
| NOVIEMBRE 2018
capacidades financieras y humanas que por lo general 8. Creciente transparencia policial. En América Latina
caracterizan a los gobiernos locales en América Lati- la tendencia hacia mayores niveles de transparencia
na. El impulso re-centralizador de las políticas de segu- en la gestión pública es irresistible. La evidente in-
ridad en México provee el más elocuente ejemplo de la dignación en toda la región con la corrupción en las
potencia de este fenómeno, particularmente en países instituciones públicas solo ha proveído un impulso
donde la presencia del crimen organizado constituye adicional a un proceso pre-existente de adopción de
una amenaza a la seguridad nacional. normas, estándares e instituciones de gobierno abier-
6. Mejoramiento de la formación, mas no necesariamente to, tendientes a mejorar los niveles de transparencia y
de la profesionalización policial. El fortalecimiento de rendición de cuentas. En el caso de la seguridad, este
las academias policiales de la región continuará, fre- proceso va, además, ligado a la adopción de diversas
cuentemente de la mano de la cooperación interna- modalidades de orientación comunitaria por parte de
cional. Esa es una tendencia positiva, en principio. Sin la policía y a la introducción de nuevas tecnologías y
embargo, la seriedad de estos esfuerzos naufragará en de sistemas de información sobre el desempeño poli-
muchos casos en las aguas de las presiones políticas cial que favorecen la rendición de cuentas. Es difícil
derivadas de los altos niveles de criminalidad y de la imaginar un escenario en América Latina en el que
tentación de enfrentarlos poniendo más policías en durante la próxima década y media amaine la presión
las calles en el corto plazo. No es claro que el creci- social por más transparencia en la acción policial. Eso
ente papel de las academias policiales implique un es- se traducirá en el creciente establecimiento de me-
fuerzo para repensar en clave democrática y moderna canismos de supervisión externa del trabajo policial,
la formación de los cuadros policiales. No sólo eso: así como modalidades de interacción con la comuni-
tampoco hay ninguna certeza de que vaya a traer una dad y de rendición de cuentas ante ella. En muchos
mejora dramática de los procesos de reclutamiento, de casos, la indignación social con la corrupción condu-
los estatutos profesionales de la institución o de las cirá a recurrentes rondas de depuración policial –a
condiciones laborales experimentadas por el person- veces indispensables—más que a una transformación
al policial. En la mayoría de los casos lo que hay, por estructural de las prácticas institucionales. Todo esto
ahora, son esfuerzos valiosos por mejorar la formación demanda una nota de precaución: por irresistible que
policial. Ese es un paso importante, pero incipiente, sea la presión social en favor de la transparencia, es
para profesionalizar el trabajo policial. ingenuo pensar que no topará con agudas resistencias
políticas e institucionales, particularmente en el caso
7. Rápida adopción de la tecnología. Las tecnologías de de las organizaciones policiales, cuya propensión a la
la información y la comunicación están transformando opacidad es bien conocida.
aceleradamente el trabajo policial. Las fuerzas poli-
ciales de América Latina y sus responsables políticos 9. Continua experimentación con modelos de policía co-
continuarán adoptando, con cada vez mayor rapidez, munitaria. Como se ha dicho a lo largo de este doc-
las innovaciones tecnológicas, en particular los siste- umento, la introducción de diversas prácticas de
mas de información georreferenciada sobre el com- acercamiento de la policía a la comunidad es, quizá,
portamiento de la delincuencia. La adopción de esas la innovación más importante en el quehacer policial
tecnologías enfrentará por lo menos dos peligros: en en la región en las últimas dos décadas. Son muchos
primer lugar, el entusiasmo ingenuo sobre sus efec- los experimentos en esta dirección, con muy difer-
tos, la creencia, esto es, de que la tecnología ofrece entes orientaciones, alcances y resultados. Todos, sin
un atajo para resolver problemas de seguridad cuya embargo, responden a una constatación básica: en un
solución demanda, en realidad, profundas transforma- entorno de profunda desconfianza hacia la policía, es
ciones institucionales y sociales; en segundo lugar, las indispensable reconstruir las relaciones entre esta y
oportunidades de corrupción, esto es la tentación de la comunidad si es que la lucha contra la delincuencia
adquirir caras y complejas tecnologías por razones es- ha de tener éxito. En casi todas partes en la región,
purias. Siendo reales, esos riesgos no pueden ni deben esa necesidad continuará existiendo en el futuro. A la
detener el proceso de sofisticación tecnológica en las necesidad, se suma ahora el incentivo de tener siste-
policías de la región. Una transformación tecnológica mas de información que permiten elaborar estrategias
de las policías latinoamericanas –sobre todo en lo que fuertemente localizadas contra el crimen. La combi-
hace al desarrollo de sistemas de información—encier- nación del uso de información georreferenciada y el
ra un enorme potencial para mejorar los resultados de involucramiento de las comunidades en la definición
la lucha contra la delincuencia. Ofrece, además, un de las prioridades del trabajo policial ofrece un gran
terreno fértil para la cooperación internacional, tanto potencial de éxito en la prevención del crimen. Como
Norte-Sur como Sur-Sur. se dijo más arriba, el reto hacia el futuro estará en
asegurar la escalabilidad de los proyectos de policía

comunitaria, en aumentar los recursos disponibles
para ellos, en cambiar la cultura policial para que
la orientación comunitaria sea vista como algo más
que un ejercicio de relaciones públicas y, finalmente,
en evaluar rigurosamente cada experiencia.
Cuáles de estas tendencias se materialicen en cada

caso dependerá, como lo hemos visto más arriba, de las
estructuras de gobierno del sector seguridad, de la sol-
idez de la institución policial y del contexto social que
rodee los esfuerzos de reforma, incluyendo en esto últi-
mo la gravedad de los niveles de violencia delincuencial
en cada país. La considerable complejidad de la agenda
de reforma policial y el entorno más bien adverso hacen
previsible que en el 2030 la existencia de policías eficac-
es, íntegras, comprometidas con los derechos humanos
y dotadas de alta legitimidad social seguirá siendo un
objetivo lejano en casi todos los países de América Lati-
na. Lo importante, sin embargo, es que las sociedades y
los sistemas políticos latinoamericanos hagan de la con-
strucción de instituciones policiales democráticas una
prioridad dentro del esfuerzo más amplio de fortalecer
el estado de derecho en la región. Hay precedentes en
América Latina que sugieren que con presión social ade-
cuada, liderazgo comprometido y vocación de aprender
de la experiencia propia y ajena es posible, al menos, dar
pasos importantes en esa dirección.

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INFORME DEL PROGRAMA DE ESTADO DE

DERECHO PETER D. BELL

Kevin Casas es Investigador Asociado del Diálogo Interamericano, en Washington, D.C., y

Paola González es investigadora en temas de conflicto armado y seguridad ciudadana y

Liliana Mesías es investigadora en violencia, seguridad y política criminal en Colombia y

Los autores desean agradecer a Salomé Montero por su asistencia de investigación

2. Las policías latinoamericanas hoy .............................................................................................................7

3. Tendencias y dilemas ......................................................................................................................... 15

4. Las reformas policiales en América Latina: Obstáculos y oportunidades .......................................................24

5. ¿Hacia dónde ahora? ............................................................................................................................29

La transformación policial para el 2030 en América Latina 5

6 La transformación policial para el 2030 en América Latina

TABLA 1. CARÁCTER Y DEPENDENCIA POLÍTICA DE LAS POLICÍAS EN AMÉRICA LATINA

PAIS NOMBRE CARÁCTER DEPENDENCIA

Policía Federal Argentina (PFA) Civil

Policías Provinciales Civil

Colombia Policía Nacional Civil Ministerio de Defensa

Fuerza Pública de Costa Rica (Guardia

La Policía de Migración y Extranjería Ministerio de Gobernación y Policía

Policía de Tránsito Ministerio de Obras Públicas y Transporte

Policía de Control Fiscal Ministerio de Hacienda

Cuba Policía Nacional Revolucionaria Civil Ministerio del Interior

Ecuador Policía Nacional de Ecuador Militar Ministerio del Interior

Guatemala Policía Nacional Civil Civil Ministerio de Gobernación

Haití Policía Nacional de Haití Civil Gabinete ministerial

Policía Nacional de Honduras Civil Secretaría de Seguridad

La transformación policial para el 2030 en América Latina 9

Policía Federal Ministerial Procuraduría General de la República

México Civil Depende directamente del gobierno de cada

Panamá Policía Nacional Civil Ministerio de Seguridad Pública

Paraguay Policía Nacional Civil Ministerio del Interior

Uruguay Policía Nacional de Uruguay Civil Ministerio del Interior

cada 100.000 personas. limitados éxitos al disminuir de manera contundente los

13 Ungar (2011), p. 170; CAF (2014).

TABLA 2. PERSONAL POLICIAL EN AMÉRICA LATINA, CIRCA 2014 (1)

PERSONAL DE PERSONAL DE PERSONAL PERSONAL

Argentina 341.627 614,97 n.d. n.d.

18 Dammert (2007a); Fruhling (2003b).

La transformación policial para el 2030 en América Latina 11

21 Dammert (2007a), p. 32.

GRÁFICO NO 1. CONFIANZA EN AMÉRICA LATINA HACIA LAS INSTITUCIONES

26 PNUD (2013), p. 116.

Confianza en la Policía Cambio en la

Argentina 18.9 37.2 +18.3 49.2 -12.0

México 25.8 28.2 +2.4 66.3 -38.1

Nicaragua 47.6 53.3 +5.8 65.2 -11.9

14 La transformación policial para el 2030 en América Latina

28 Corte Constitucional de Colombia (2004).

34 Jordana (2001), pp. 8-9.

3.3 Policías comunitarias en

42 Fruhling (2003a), pp. 30-31, y (2009), pp. 206-208.

49 Para el análisis crítico de esta herramienta tecnológica ver Rosenfeld (2005).

22 La transformación policial para el 2030 en América Latina

52 Al respecto ver: Universidad Santiago de Chile.

La transformación policial para el 2030 en América Latina 23

Las reformas policiales en América Latina: Obstáculos y

57 Fruhling (2003a), pp. 36-38, y (2009), pp. 273-275.

26 La transformación policial para el 2030 en América Latina