ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA I
 Administración Pública: Una Visión de Estado 14

CONTENIDO

CAPÍTULO 1.
Administración Pública: Una Visión de Estado ............. 1

CAPÍTULO 2.
Gobierno ............................................................................. 23

CAPÍTULO 3.
Legitimidad y Eficacia Políticas. Factores
Interdependientes de la Democracia ............................... 59

CAPÍTULO 4.
Compartir el Poder Público .............................................. 91

CAPÍTULO 5.
Administración Pública y
Realaciones Internacionales ........................................... 149

CAPÍTULO 6.
Administración Pública y Sustentabilidad .................... 181

CAPÍTULO 7.
La Transparencia como Razón de
Estado Republicano ........................................................ 227
14 José R. Castelazo

CAPÍTULO 8.
La Ética de la Administración Pública ......................... 291

CAPÍTULO 9
Profesionalización de la Administración Pública ....... 329

CONCLUSIÓN.
La Administración Pública
como fuerza integradora .............................................. 373

BIBLIOGRAFÍA ............................................................... 397

ÍNDICE DE FIGURAS .................................................... 431

ÍNDICE ANALÍTICO ........................................................ 437

 3

Capítulo 1
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
Una Visión de Estado

“…ese algo [El Estado] es un poder común y dirige

sus acciones hacia el beneficio colectivo”
Thomas Hobbes

¿Por qué es importante recuperar la Visión de Estado en la

Administración Pública, particularmente en estos momentos
de transformación acelerada, en donde los roles del Estado se
han multiplicado?1 Existen varios factores que conjuntamente
dan respuesta a este cuestionamiento de fondo. Entre otros
destacan:

• La globalización ha modificado las posiciones tradicionales

sobre el papel del Estado. Este último ha venido adaptando
el ejercicio de su autoridad, antes preponderantemente
aplicada de manera vertical, jerarquizada, piramidal, hacia
una horizontalización en el actuar diario y de largo plazo,
con el propósito de compartir racional y legalmente el poder
con otros actores, antiguos y nuevos. Esta necesidad de
adaptación surge a partir de las condiciones socioeconómicas
creadas por las fuerzas mercantiles y financieras, ello aunado
a la irrupción en los procesos derivados de, o en torno a,
la toma de decisiones – y en las decisiones mismas – de
diversos grupos sociales antes indiferentes y/o marginados
de la Política.

1
Los distintos roles que tiene el Estado en la actualidad se pueden consultar en: Prats i
Catalá, Joan, De la Burocracia al Management, del Management a la Gobernanza,
Instituto Nacional de Administración Pública de España – Instituto Internacional de
Gobernabilidad de Cataluña, Madrid, 2005, pp. 29–30, citado en World Public Sector
Report. Globalization and the State, Organización de las Naciones Unidas, 2001.
4

• Tal es el papel actual del Estado: un Estado representado

por un gobierno de amplio criterio, promotor de la cohesión
y solidaridad social, siempre y cuando no pierda la dirección
al tomar decisiones en representación de un país que, como
todo ente, representa una síntesis de virtudes y defectos,
suficiencias e insuficiencias, riqueza y pobreza, educación
e ignorancia, etcétera. Situaciones todas relacionadas
dialécticamente dentro de un sistema democrático implícita y
explícitamente alejado del autoritarismo.

• Sin duda la globalización mercantil y financiera ha tenido

una gran influencia sobre los roles del Estado. Entre otras
cosas, ha propiciado la mengua de su poder para favorecer al
mercado. Esta circunstancia ha ido imponiendo, por un lado,
una visión gerencial (el “Management” traducido como “New
Public Management”2) a la función pública en detrimento de
los paradigmas de la burocracia sustentados en las reglas
establecidas en el Derecho Constitucional y Administrativo
y, por otro lado, una visión contraria a la intervención del
gobierno en la Economía. Dentro de estas dos perspectivas,
el énfasis se pone en los resultados, la productividad, la
eficiencia y la eficacia. Así, la evaluación del comportamiento
gubernamental de acuerdo a estos criterios induce al gobierno
a emitir regulaciones ad hoc a las fuerzas empresariales,
las cuales a su vez consideran al Estado como si fuese una
entidad productora de bienes y servicios3.

2
Cabrero, Enrique, Del Administrador al Gerente Público, INAP, México, 1992.
3
Stiglitz, Joseph, El Malestar de la Globalización, Taurus, Madrid, 2002. Mander
Jerry & Edgard Glodsmith (eds.), The case against Global Economy, Sierra Club
Books, San Francisco, 1996.
 5

• La responsabilidad del Estado no debe limitarse a la

regulación – postura que, cabe decir, constituye la más original
aportación del liberalismo –, sino que tiene que ver con la
protección de los más débiles en el capitalismo “salvaje”4.
Tradúzcase esta protección como subsidios, aportaciones
extraordinarias y demás acciones encaminadas a realizar lo
que el mercado no puede, no quiere o no le interesa hacer.
Además, los servicios públicos no pueden limitarse a ciertas
zonas de privilegio y al beneficio de ciertos grupos sociales de
por sí privilegiados. Dicho de otra forma, los niveles mínimos
de bienestar (salud, educación, alimentación, vivienda,
recreación y cultura) deben generalizarse o, como se dice
retóricamente, “garantizarse” para toda la población.

• Sin embargo, la responsabilidad del Estado proviene por

lo menos de tres fuentes: la política, la jurídica y la social.
Las dos primeras se vinculan con la legitimidad y la tercera
con la eficacia. Para facilitar la integración global, se ha
argumentado que la soberanía del Estado resulta ser relativa
frente al empuje de los poderes económicos “fácticos”, es
decir, aquellos que no tienen responsabilidad frente a la
sociedad. No obstante, como sabemos, la propia soberanía
no se expresa solamente en el ámbito territorial, sino en
su componente político esencial: las elecciones periódicas,
libres, universales, secretas, limpias y efectivas para integrar,
cambiar o deponer gobiernos.

Así, la responsabilidad del Estado en la globalidad significa

4
Este término marxista es atendible porque el capitalismo en su versión actual,
además de empobrecer a la mayoría de la población, lo hace también con el territorio
y los recursos naturales.
6

asumir, justamente, la factibilidad del país en función del

bienestar de su población. De esta manera, la Economía es
instrumento de la Política y no al contrario, como algunos
pretenden. Esto se debe a que ningún sistema económico
puede pretender ser justo toda vez que la justicia, sea
en su concepción jurídica o sociológica, es materia de la
Política y esta última es la que debe proponerse lograr un
crecimiento real, una auténtica distribución de la riqueza y la
equidad social. El confundir a la Economía con la justicia, ha
llevado al desplazamiento de los políticos por profesionales
con una visión economicista en la toma de decisiones
fundamentales5.

• La proposición del actual sistema económico hegemónico

a nivel global – el neoliberalismo –, no se verifica en la
práctica puesto que la riqueza no ha generado bienestar en
los últimos veinticinco años, sino alta concentración de la
riqueza y, como contraparte, índices inéditos de pobreza. En
el sistema hegemónico inmediatamente anterior – el Estado
Benefactor – se consideraba que el Estado podría ser, a
través del control gubernamental, el principal productor de
bienestar sin considerar que la burocratización anularía los
esfuerzos del desarrollo y conduciría también a la pobreza.
En consecuencia – y alrededor de esto hay consenso – lo
que ahora se impone es el establecimiento del equilibrio en
una sociedad de consumo otorgándole al gobierno un papel
más relevante para compensar a los desposeídos y promover
una distribución más equitativa del ingreso nacional con el
propósito de armonizar la condición del necesario crecimiento

5
Esto último se observa en el perfil de los líderes mundiales o nacionales que en los
últimos años han arribado al poder político en distintas partes del mundo.
 7

aunado a la impostergable política transversal del desarrollo

sustentable6.

• La desigualdad patente en el mundo actual y al interior

de cada país, hace indispensable que el Estado reasuma su
papel de equilibrador socioeconómico, mediante el ejercicio
de su autoridad junto a un carácter de instancia conciliadora,
democrática y tolerante para que los elementos de una
sociedad compleja puedan coexistir bajo el mismo techo.

• Los grupos sociales han sufrido una estratificación sin

precedentes, que en la práctica significan una amplísima
variedad de intereses e ideas que no son comunes y muchas
veces resultan contrapuestas. Entonces, el Estado ha de
asumirse como concertador, interlocutor, exitosamente
convocante a lograr acuerdos y, en su caso, consensos; ser
imparcial y a la vez firme, apegado a la legalidad.

• Por lo que toca a la sociedad civil organizada, se

ha intensificado la importancia de su participación en
las decisiones del Estado. La sociedad civil ha borrado
estratégicamente las fronteras con el gobierno al cual
considera como “un actor más en el elenco”. Esta situación
puede socavar la autoridad del gobierno de muchas maneras,
pues surge del supuesto de su incapacidad para satisfacer
todas las demandas de la población con eficacia, eficiencia y
honestidad. Derivando del supuesto anterior, se plantea que
el gobierno no tiene más alternativa que compartir el poder.

6
Encontramos ampliamente desarrollado el concepto de desarrollo sustentable en su
relación con la Administración Pública, en la obra de Cornelio Rojas, El Desarrollo
sustentable, nuevo Paradigma para la Administración Pública, editada por el
Instituto Nacional de Administración Pública - Senado de la República en el año 2004.
8

Como es lógico suponer, la sociedad civil organizada es

aquella con mayores recursos económicos, educativos y de
relaciones intra e internacionales. Dicha sociedad civil exige
a los gobiernos, por ejemplo, transparencia y rendición de
cuentas, sin plantearse a sí misma las mismas exigencias,
aún y cuando su intervención rebasa el 70 por ciento en la
economía de cada país y a nivel mundial7.

• La toma de conciencia de los conglomerados sociales y

de los ciudadanos en lo particular, acerca de la capacidad
de formar gobiernos o destituirlos mediante el ejercicio del
voto libre, universal y secreto. Además, la importancia que
ha cobrado la acción organizada desde las bases para
problemas específicos (como por ejemplo los ecológicos, la
prestación de servicios públicos, las cadenas de consumidores
y las redes sociales de apoyo para una mejor convivencia),
ha provocado la dispersión del poder de la sociedad (la
“Poliarquía”8). Esto conviene a los propietarios y manejadores
de los instrumentos de la economía, representados hoy en día
por los medios masivos de comunicación. Así, la comunidad
de “a pie” se encuentra aparentemente “empoderada”9, pero a
la vez dispersa en muy diversas materias, de manera que de
varias formas está atrapada en una paradoja. Parece decirse:
“soy más poderosa”, sin reconocer su debilidad frente al
poder económico y, lo que es más grave, sin la indispensable
contraparte del gobierno para equilibrar las fuerzas.

7
En el libro de Joan Prats i Catalá, De la Burocracia… op. cit. en el Capítulo 1 (Los
desafíos que la globalización plantea a la Política y la Gestión Pública) se encuentran
una multiplicidad de estadísticas y argumentos que fundamentan esta opinión.
8
Dahl, Robert, Poliarchy, Yale University Press, New Haven, 1971.
9
Empowerment, “potenciación… es el hecho de delegar poder y autoridad a los
subordinados y de conferirles el sentimiento de que son dueños de su propio trabajo...”.
Fuente: www.wikipedia.com.
 9

• Lo descrito en el párrafo anterior unido a otros elementos

como los relativos al desarrollo de las Tecnologías de la
Información y la Comunicación (TIC)10, han multiplicado
las formas de relacionarse en la sociedad mundial actual
de los diferentes entes que la componen, de manera que
absolutamente todo se ha tornado más complejo, al grado
de modificar los patrones de conducta, incluyendo los que
atañen al quehacer político y el actuar gubernamental. Dicho
en otros términos, los parámetros que fueron útiles para
estabilizar al mundo y a cada país en lo particular después de
la Segunda Guerra Mundial y hasta finales del siglo XX, ya no
son funcionales para conducirnos en el siglo XXI.

• La política pública de “transparencia y acceso a la información

pública gubernamental”11 es sólo una cara de la moneda de la
democracia, pues la otra pertenece a la sociedad. Dadas las
presiones internacionales los gobiernos se han abierto a la
opinión pública, pero no así las grandes corporaciones de las
cuales permanecemos ignorantes acerca de su función, actuar
y devenir, aunque de muchas maneras influyen en nuestra
cotidianeidad.

Ciertamente, la transparencia gubernamental eleva la legitimidad

del poder público, aunque su eficacia se ve limitada por la
opacidad mostrada por los sectores financiero y comercial, en
detrimento de la mayoría de la sociedad. El ejercicio monopólico

10
Por Tecnologías de la información o Tecnologías de la información y de la
comunicación (TIC), se entiende un concepto difuso empleado para designar lo
relativo a la informática conectada a Internet y, especialmente los aspectos sociales
relacionados con ella. Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Tecnolog%C3%ADas_de_
la_informaci%C3%B3n
11
Castelazo, José R., “La Gestión Pública de la Transparencia” en Revista de
Administración Pública No. 107, INAP, México, 2003.
10

u oligopólico del poder económico causa grandes dudas en

diversos grupos sociales acerca de la legitimidad y la eficacia del
Estado para poder detener su avance y para hacer cumplir la ley
no sólo en su letra, sino en su espíritu. Procede entonces hacer
de la transparencia una realidad desde el punto de vista político
y esto es tarea del Estado.

Dado el escenario planteado anteriormente, es preciso revisar la

Visión de la Administración Pública y las relaciones de dicha
Visión con el Estado y el gobierno.

Relación entre Estado, Gobierno y Administración Pública

A pesar de las profundas transformaciones sufridas en el mundo y

de la complejidad que nos agobia, se hace necesario reafirmar que
el concepto de Estado12, desde Platón, Aristóteles, Maquiavelo,
Hobbes, Rousseau y una miríada de pensadores posteriores,
sustenta sus componentes esenciales en tres elementos: 1) el
“gobierno”13, investido de autoridad y medios para imponerla; 2)
en una interrelación racional y equilibrada con la “sociedad”14; 3)
en un “territorio”15 determinado. Por otra parte, el Estado debe ser
capaz de establecer una interdependencia pacífica y constructiva
con otros Estados de manera bilateral, multilateral, regional o
global.

12
El Estado, es toda organización social capaz de establecer un gobierno legal y legítimo
para una población en un territorio cuya soberanía esté reconocida por el Derecho
Internacional. Fuentes: www.onu.org, Borja, Rodrigo, Enciclopedia de la Política, 2ª Ed.,
Fondo de Cultura Económica, México. 1998, pp. 10, 120, 297, 397, 533, 611, 800, 966.
13
El gobierno, es la organización que representa al Estado para el cumplimiento de sus
aspiraciones y metas. Ibíd., pp. 680 y 811. Görlitz Axel, Diccionario de Ciencia Política,
2ª Ed., Editorial Alianza, España, 1972, pp. 469-473. Sartori, Giovanni, Ingeniería
Comparada, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1994, p. 148.
14
La sociedad, es la población que se organiza en un territorio determinado para su
convivencia cotidiana. Corsi, Giancarlo, Glosario sobre la teoría social de Niklas
Luhmann, Universidad Iberoamericana, México, 1996, p. 154.
15
Se entiende por territorio a la porción de tierra, subsuelo, mar y espacio aéreo que
ocupa un país, el cual alberga una población constituida en sociedad. González García
J. Jesús, “El Patrimonio del Estado”. Fuente: www.universidadabierta.edu.mx/Biblio/G/
Gonzalez%20Jesusl%20patrimonio.htm.
 11

Lo que importa destacar en este ensayo es el papel de la

“Administración Pública”16 como garante de los fines del
Estado. En el siguiente cuadro se plantea una vinculación
entre los poderes públicos que muestra gran complejidad y que
rebasa la conceptuación de considerar a la Administración
Pública como exclusiva del Poder Ejecutivo. En cambio, puede
afirmarse que son todos los poderes públicos establecidos
los que realizan la “función pública”17.

(ver figura siguiente página)

Es cierto que, tanto en el nivel global como en el nacional, y aún

en las regiones, ciudades y municipios, la estabilidad y la paz
social son bienes difícilmente mensurables, pero fácilmente
perceptibles cuando faltan. En efecto, dichos bienes, al estar
presentes en una sociedad de manera permanente, se dan
como un hecho; lo grave es cuando se pierden.

Así como los economistas fincan su acepción de certidumbre

en la confianza, y la estabilidad económica18, los politólogos
definen la confianza refiriéndose a la estabilidad política,
interpretada como una combinación de pericia, serenidad
y esperanza para mantener bajo control el conflicto

16
La Administración Pública es la expresión institucional concreta del gobierno.
Su fin es coadyuvar al logro de los objetivos de cada rama del poder público. Los
poderes legislativos, las judicaturas y los órganos ejecutivos requieren del proceso
administrativo. Guerrero Orozco, Omar, Principios de la Administración Pública,
Escuela Superior de Administración Pública, Colombia, 1997, p. 27.
17
La función pública es la vocación y la definición de la naturaleza y alcance de
todo órgano dotado de facultades y atribuciones legales para realizar las tareas del
Estado. Ibídem.
18
La estabilidad económica consiste en una situación exenta de grandes fluctuaciones
en los niveles de los precios, la renta, las tasas de interés, el tipo de cambio y el
empleo, así como bajos índices de desocupación, inflación reducida y controlada,
crecimiento económico lineal y firmeza en los índices de la macroeconomía de un
país. Borja, Rodrigo, op. cit., pp. 392–393.
12
 13

socioeconómico y político19. Sin embargo, la paz social20 es un

asunto mucho más complicado porque en ella intervienen la
historia, las tradiciones, los mitos, las costumbres y la cultura
– todo ello interrelacionado con las formas de convivencia.
Además, existen otros componentes de la paz social como,
por ejemplo, las oportunidades de acceder a bienes que son
intangibles a flor de piel, aunque activos todo el tiempo en el
subconsciente colectivo, como los de la seguridad y la justicia
social.

No obstante, la interpretación del significado de la seguridad

y la paz social es muy distinta, dependiendo de la situación
económica o social de individuos y grupos, de las condiciones
del territorio y de la actitud asumida por el gobierno, los
políticos, las fuerzas del orden y los servidores públicos.
En otros términos, la interpretación depende de la cultura
política objetivamente manifiesta en decisiones y hechos
mensurables, mismos que devienen de las realizaciones o
logros de cooperación racional entre gobernantes y sociedad
organizada.

Como dijimos anteriormente, el representante del Estado es

el gobierno, el cual como ya es conocido – y en este caso
redundar no sobra – se encuentra integrado por la voluntad de
la sociedad cuando ejerce la soberanía popular21. Este tema
de la representación22 ha ocupado por siglos la atención de

19
La estabilidad política, es la permanencia y seguridad de una situación establecida.
Se manifiesta como duración en el tiempo y firmeza en el espacio. Se dice que un
régimen político es estable, cuando su permanencia no se encuentra amenazada.
Ibid, p. 392
20
Aquí vale la pena recordar la máxima de D. Benito Juárez, “Entre los individuos,
como entre las naciones, el respeto al Derecho ajeno es la paz”.
21
La soberanía popular es la capacidad ciudadana para elegir a sus gobernantes,
definir sus leyes y aplicar la justicia. Borja, Rodrigo, op. cit., p. 920.
14

filósofos, historiadores, políticos, sociólogos, juristas, religiosos,

agnósticos y de los ciudadanos en general.

En materia del ejercicio del poder, la representación es

necesaria para combinar el derecho con la razón, así lo
apreciamos, por ejemplo, en las más recientes manifestaciones,
altamente sofisticadas, destinadas a organizar elecciones23 y
administrar el conflicto partidista y social con apego o no a los
ordenamientos jurídicos; en la garantía del derecho al voto y,
cabalmente, en el quehacer democrático, no sólo factible por
el hecho de votar y ser votado, sino concebido como una forma
de vida más allá de la participación en tiempos electorales y
vinculada a una condición de ciudadanía plena24.

Evidentemente la organización de las elecciones es una

responsabilidad del Estado, convertida en función pública
conjuntamente realizada por el gobierno y la sociedad25 a fin
de organizar a la población en territorios predeterminados,
llamados distritos, con el objeto de que los ciudadanos
decidan cómo y por quién desean ser gobernados.

22
Una de las características sustanciales de la forma de gobierno es la representación.
Consiste en que los gobernantes, elegidos por el pueblo, obran en su nombre desde
el poder, y por tanto, ligan al pueblo con sus actos, como si este mismo los hubiera
realizado. Ibid, p. 871.
23
Las elecciones son los medios por los cuales el pueblo toma decisiones políticas
votando entre candidatos, partidos o propuestas. Son una forma de procedimiento
reconocida por las normas de una organización. Salcedo Aquino, Roberto y Mario
Martínez Silva, Diccionario Electoral INEP, 2ª Ed., Instituto Nacional de Estudios
Políticos, México, 2002, pp. 151–152.
24
El artículo 3° de la Constitución, define a la democracia como “... no solamente
una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado
en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”. Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, 2007.
25
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 41,
fracción III determina por un lado las características del Instituto Federal Electoral, y por
otro, define la organización de las elecciones como una función pública, compartida
entre gobierno y sociedad. Dicho artículo da vida al Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, el cual reglamenta el actuar de la institución mencionada,
así como el de los Partidos Políticos y Agrupaciones Políticas.nacionales
 15

Naturalmente, la complejidad del proceso electoral requiere

de una administración pulcra, eficiente, honesta y eficaz,
precisamente con Visión de Estado, no solamente por el
hecho de recibir recursos públicos, sino por los objetivos
implícitos y explícitos de las elecciones: la estabilidad, paz
social y el desarrollo sustentable26.

El gobierno, constituido por un conjunto de instituciones legítima

y legalmente establecidas (precisamente por las elecciones),
se organiza con el objeto primordial de realizar los fines del
Estado. Si esto es cierto, habría de aceptar que todos los
entes gubernamentales son públicos, esto es, pertenecen a la
colectividad y realizan su función a favor de la misma. Dicho de
otra manera, la “función pública” (estructurada en las tres ramas
clásicas del poder: legislativa, judicial y ejecutiva, a las cuales
es preciso administrar adecuadamente en torno a propósitos
comunes), requiere de la disciplina administrativa pública para
planear, organizar, dirigir y controlar la acción del gobierno en un
territorio o en sus parcialidades (municipios, entidades federativas
y federación, según sea el caso).

Dentro del tema de la función pública vale la pena mencionar

la tendencia a pensar en su carácter meramente instrumental y
técnico, despojado de consideraciones éticas y políticas. Por el
contrario, la función pública es la herramienta que utiliza la Política
para dar capacidad de realización tanto a los gobernantes como
a los grupos sociales.
26
Un buen ejemplo de lo que estos valores significan lo constituyen las últimas
elecciones mexicanas de carácter nacional celebradas el 2 de julio de 2006,
cuyos cerrados resultados dieron lugar a todo tipo de interpretaciones, las cuales
implícitamente señalaban la preocupación social generalizada sobre el peligro de
romper la estabilidad y paz social sostenidas durante casi ocho décadas, así como
de continuar retrasando las acciones para detener el deterioro y la devastación
causadas por un modelo de desarrollo “insustentable”.
16

En este contexto, el liderazgo en la Administración Pública

requiere de la mixtura constante de dos cualidades: una
personal, de quienes encabezan las instituciones, y otra,
que pertenece propiamente a la organización y su capacidad
de respuesta. Además el liderazgo en la Administración
Pública demanda de sus dirigentes virtudes específicas de
transformación para ir adecuándose al cambio, y al mismo
tiempo virtudes específicas de conservación, con el fin de
mantener los principios, los valores, las tradiciones y las
mejores prácticas y así, sostener el aparato del Estado en
plena vigencia27.

Los fines del Estado, que son la estabilidad, paz social y

desarrollo sustentable, sólo se alcanzan y mantienen si el
gobierno, sus tres poderes y la sociedad que los sostiene,
evidencian su capacidad de comunicarse permanentemente28
para que un país sea soberano y autónomo29. Asimismo, para
lograr dichos fines es necesario consolidar la democracia30 en

27
A este respecto, vale la pena reconsultar a dos autores estadounidenses
considerados como clásicos, Leonard White y Dwight Waldo, quienes defienden la
indivisibilidad de la Política y la Administración Pública, contraviniendo aquellos
planteamientos que las separan incluso en nuestros días, como las propuestas de
Woodrow Wilson y Chester Barnard, a las que se suman algunas de las promovidas
por la John F.Kennedy School of Government de Harvard. Coincidimos con los
primeros en que es imposible concebir a una Administración Pública exenta de
política.
28
Luhmann, Niklas, Poder, Universidad Iberoamerica – Anthropos, México, 2000.
29
La soberanía es la capacidad del Estado para aplicar sus leyes de acuerdo
al principio de autodeterminación en un territorio reconocido por la ONU. Borja,
Rodrigo, op. cit. p. 919. La autonomía a su vez se refiere a la capacidad de una
población para darse la forma de Estado y de gobierno que le permita convivir
mejor. Ibid, p. 57.
30
La democracia es la organización de la convivencia social dentro de un territorio
determinado, reconociendo y respetando la pluralidad, garantizando las libertades y
la igualdad de todos frente a la Ley. Görlitz, Axel, Diccionario de Ciencia Política,
2ª Ed., Editorial Alianza, España, 1972, pp. 125-130.
 17

un territorio libre, donde el Estado de Derecho se promueva,

respete y aplique y la seguridad31 se garantice para todo y para
todos; donde el bienestar32 sea un bien tangible y el desarrollo
económico sea sostenible y no atente contra la naturaleza.33
Es en este tenor que se puede evaluar la importancia de la
función pública, de la cual se deriva la Administración Pública,
concebida esta última como instrumento de los tres poderes
en los tres ámbitos de gobierno, pues sin orden y concierto
en el seno de las instituciones gubernamentales y armonía
en la convivencia social, es imposible cumplir los objetivos
mencionados, en tiempo y forma, en lugar y circunstancia,
con profesionalismo, honestidad, perseverancia, eficiencia y
eficacia.

A diferencia de la Administración Pública – que realiza la

función pública a cargo del gobierno y en representación

31
La seguridad puede ser de dos tipos; la primera se refiere a la seguridad del estado, la
cual es la protección del territorio y la sociedad; la referente a los aspectos migratorios y
aduanales; la aplicación legítima de la fuerza para preservar la paz y estabilidad social,
y la protección civil en caso de desastres. La segunda es la seguridad pública, la cual se
conceptúa como la prevención de delitos contra las personas y el patrimonio particular
y la persecución de delincuentes. Alejandro Martínez Serrano ¿Qué es la seguridad
nacional?, UNAM. 2001. Fuente: Http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/020211124628.
html; Biblioteca Virtual del Banco de la República de Colombia “Luis Ángel Arango”,
fuente: www.lablaa.org; Pérez García, Gabriela, Seguridad Pública, prevención del
delito y derechos humanos: construyendo alternativas desde la sociedad civil y
los organismos públicos de derechos humanos, Comisión de Derechos Humanos del
Distrito Federal, México, 2004, p. 55.
32
El “bienestar” son las condiciones de estabilidad política, económica y social, que
proveen confianza para invertir, generar empleo y posibilitar el arribo a una vida digna.
Ward, Meter, Políticas de Bienestar Social en México, Editorial Nueva Imagen, México,
1989, pp. 20-25.
33
Recientemente se ha incorporado a la palabra desarrollo el término sustentable, el
cual hace referencia a la suma de esfuerzos nacionales (en materia de educación, salud,
alimentación, medio ambiente, crecimiento económico, tecnología, etc.), la productividad
de los recursos, la generación de tecnologías con valor socioeconómico, y la competitividad
internacional. Al respecto véanse Naciones Unidas 2002; Oficina encargada del Informe
sobre Desarrollo Humano; Naciones Unidas, 1966. Marks, 2003. PNUD, 2000. Fuente:
www.undp.org/hdr2003/espanol/pdf/hdr03_sp_chapter_1.pdf
18

del Estado –, los servicios públicos34 son compartibles

mediante fórmulas de concesión o explotación legalizadas
para que entes sociales distintos al gobierno puedan
proveerlos, inclusive con legítimas utilidades económicas
para los prestadores de servicios. Dicho en otras palabras y
parafraseando a Abraham Lincoln (“El gobierno es del pueblo,
por el pueblo y para el pueblo”, en un discurso que diera en
1863), los servicios públicos son del público, para el público,
pero no necesariamente deben ser prestados exclusivamente
por entidades públicas, pues también pueden ser asumidos
por la sociedad organizada o por particulares.

El servicio público, como es constatable, no necesariamente

lo aborda en exclusiva la Administración Pública, pero
en todo caso debe ser garantizado por el gobierno a la
población en costo, calidad y oportunidad. Dada la tecnología
actual, muchos de los servicios públicos pueden y deben
concesionarse a particulares, no sólo para disminuir los
costos de la burocracia, sino para darles mayor eficiencia y
eficacia en sus resultados, a menos que pongan en riesgo la
factibilidad del país, o que impidan al Estado generar aquella
riqueza necesaria para alcanzar el bienestar y el desarrollo
sustentable.

Los servicios públicos pertenecen básicamente al ámbito

municipal. En algunos casos, por su volumen y complejidad
poblacional, se ubican bajo la responsabilidad de la entidad
federativa y, en otros, por su trascendencia, a cargo del

34
Los servicios públicos son el conjunto de actividades afines, agrupadas para facilitar
la vida en sociedad, las cuales tienen como denominador el estar relacionadas con
el bienestar comunitario. Fernández Ruiz, Jorge, Servicios Públicos Municipales,
Instituto Nacional de Administración Pública, México, 2002, p. 121.
 19

gobierno de la república (tal es esl caso de México). Lo

importante consiste en poder definir cuáles de los servicios
públicos son indelegables por la seguridad del propio Estado,
sea por la información que representan, por la tecnología
involucrada, o por su importancia para la cohesión social.

En fin, los servicios públicos deben ser útiles a su propósito

específico. Su concesión no necesariamente significa entrar en
una discusión ideológica irreductible, pero aún considerando
la laicidad del Estado hay que tener en cuenta la sabiduría
bíblica: “Dad al César lo que es del César y a Dios lo que
es de Dios”35. En lo referente a los servicios públicos, bien
se podría decir que “al Estado lo que es de la sociedad y al
particular los servicios públicos que puedan servir a todos”.

Las ideas expresadas apenas esbozan la complejidad de

la Administración Pública, cuyos principios y prácticas
abundan en detalles específicos dependiendo de los
casos en concreto que cada gobierno pretenda resolver.
Como establece Peter Drucker, la administración, actividad
humana, no busca ser sino hacer36. En este sentido, la
Administración Pública es aplicable en sus principios a
todo ámbito de gobierno y a todo poder público, pero varía
en sus prácticas, alcances y consideraciones puntuales para
cada municipio, para cada entidad federativa y para el ámbito
de la federación. Igualmente, la perspectiva es distinta si
se trata del Poder Ejecutivo, del Legislativo o del Judicial.
En lo tocante al espacio global, la Administración Pública

35
Mateo Cap. 22, versículos 15 – 22. Acton Institute for the Study of Religion and Liberty.
Fuente: http//www.acton.org/programs_es/hamiletics/es_programsnomilencs_2004_
third.php
36
Drucker, Peter, Management. Bussness & Economics, 1998.
20

internacional se encuentra pletórica de particularidades37.

En este contexto, sólo algunas cosas pueden generalizarse

atendiendo a la teoría que sustenta el proceso administrativo,
o recurriendo a la Teoría Política. Esta última postula en
su corriente funcionalista la estabilidad como propósito
fundamental, pero en la realidad, la práctica cotidiana lleva
a considerar a la Administración Pública como influenciada
por variables que se multiplican porque cada municipio
es distinto de los demás, cada Estado u organización
comunitaria intermedia se diferencia del resto y cada país
tiene particularidades que lo hacen distinto a los demás. De
esta manera, la Administración Pública adquiere la forma,
el tono, el estilo de cada lugar y hasta el carácter de sus
habitantes.

Entonces, podríamos decir que los elementos de la

Administración Pública se agrupan para su estudio y
aplicación en un conjunto de conceptos teóricos, pero
se diversifica en la práctica cotidiana. Esto se debe a la
transformación permanente como característica inmutable
de los tiempos que corren, la cual demanda un gobierno
participativo y compartido con una sociedad plural organizada
en múltiples estratos y funciones. Dicha sociedad, cabe añadir,
convive en un territorio considerado como nacional, pero dada
la migración actual, también convive más allá de las fronteras
nacionales.

37
Además de la ONU, de la OEA y otras organizaciones regionales, como las
derivadas del TLCAN o del MERCOSUR, la APEC, y otras, existen por lo menos 12
organismos internacionales con un carácter intergubernamental.
 21

Por último, habremos de señalar respecto del territorio

que este se encuentra consuetudinariamente agredido,
depredado y en constante riesgo, lo cual hace difícil conservar
las condiciones indispensables para que los seres humanos
podamos convivir con la fauna y la flora, así como ser
capaces de preservar, reproducir y continuar desarrollando la
inteligencia colectiva y la acción verdaderamente productiva
en bien de la convivencia. Todo esto representa un verdadero
desafío para el Estado y la Administración Pública38.

Hasta aquí he tratado de enfatizar la necesidad de reflexionar

sobre el tema de la Administración Pública como Visión
de Estado, porque no importando el ángulo desde el cual
escojamos abordar la Administración Pública, no se puede
perder nunca tal Visión. Lo contrario significaría extraviar sus
objetivos públicos, que son los que le dan sentido y forma:
coadyuvar al mantenimiento de la estabilidad, la paz social y
el desarrollo sustentable.

38
Rojas, Cornelio, op. cit. Esta tesis se encuentra implícita y explícita en toda la obra.
 25

Capítulo 2
GOBIERNO
“La polis es una de las cosas que existen por naturaleza; y el
hombre es, por naturaleza, un animal político”
Aristóteles

Para complementar la Visión de Estado que debe tener

la Administración Pública, reflexionaremos acerca de la
naturaleza, forma y fines del gobierno, teniendo presente
su relación con la Administración Pública (entendiendo
esta última como el conjunto de instituciones y personas
responsables de llevar a cabo la función pública a nombre
del gobierno que representa al Estado39). El ensayo
correspondiente a este tema consta de tres apartados:
primero, uno referido al concepto de gobierno; segundo,
una reflexión acerca de: ¿Cómo se gobierna?; y tercero,
una propuesta de gobernación, a través del Esquema
Básico de Ordenamiento de Políticas relativas al ejercicio
del poder público.

1. Concepto de Gobierno

En términos generales se acepta que “el gobierno es la

organización que representa al Estado para el cumplimiento
de sus objetivos y metas”40. Para facilitar la comprensión
de la idea es preciso desglosarla, lo que haremos a
continuación.

39
Vid supra 12.
40
Tal y como se manejó en el Capítulo 1 de este Trabajo, vid supra 13.
26

Etimológicamente hablando, el término gobierno proviene

de dos antiguas raíces, una griega y una latina. La primera
es “kibernan” 41, conducir o gobernar, para Platón; y la
segunda “gubernacullum”, que pasa al español antiguo
como “gobernallo” 42, término que designa al timón de una
embarcación. El timón asegura el rumbo y controla el
equilibrio de la nave; de ahí surge el haber adoptado estas
acepciones por analogía, para nombrar a la institución que
representa al Estado (el gobierno) y al capitán de la nave
identificarlo como “kibernetes” o en términos modernos,
gobernante.

Comprender el concepto de gobierno 43 implica conjugar

factores conceptuales tendientes a argumentar cuestiones
tan importantes como su integración, funcionamiento,
su papel en la resolución de conflictos y en la toma
de decisiones, y la evaluación social y política de su
desempeño, entre otros aspectos. Una manera más
de explicar al gobierno es por su función y otra es por
su expresión orgánica. Lo cierto es que la función del
gobierno es complejísima, ya que a grandes rasgos

41
Platón, La República, Colección “Sepan Cuantos...”, Editorial Porrúa, México.
Weiner, Norberto, Cibernética y Sociedad, Editorial Suramericana, Buenos Aires,
1982.
42
Diccionario de la Lengua Española, tomos I y II, Real Academia Española,
España, 2000.
43
“En el sentido de condición de dominio organizado, el gobierno es la expresión de
la autoridad del Estado. Entre sus funciones formales se encuentran la redacción,
aprobación y ejecución de las leyes, así como la interpretación y aplicación del
Derecho. Estas funciones se corresponden en líneas generales con las funciones
legislativas, administrativas y jurídicas.” Bogdanor, Vernon (ed.), Enciclopedia de
las Instituciones Políticas, Alianza Diccionarios, Madrid, 1991, pp. 337–341. Se
pueden consultar otras definiciones de gobierno en los siguientes textos: Borja,
Rodrigo, op. cit., pp. 477-482; Martínez Silva, Mario (coord.), Diccionario de
Política y Administración Pública, T. II, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública, México, 1988, pp. 49–70.
 27

significa la organización del dominio44 en una sociedad.

La efectividad y profundidad del gobierno dependen en gran
medida de cómo se encuentra estructurado. Dicho de otra
forma, función y organización son dos caras de la misma
moneda. La cuestión se complica cuando uno se pregunta:
¿a quién sirve el gobierno?

Comencemos por el principio. En los grupos primitivos el

dominio fue del más fuerte. A través del tiempo, dicho Dominio
fue combinándose, primero con la tradición y finalmente – como
históricamente lo demuestra Weber – con la Ley45. Es evidente
que fuerza, carisma, tradición y legalidad se combinan para
conformar una entidad que tiene el poder46, en este caso el
gobierno, misma que es la encargada de hacer y actualizar
leyes (Poder Legislativo), ejecutar sus ordenamientos (Poder
Ejecutivo), e interpretar las normas para la aplicación de la justicia
(Poder Judicial)47.

En virtud de estas condiciones, la autoridad del gobierno posee

44
Si bien el dominio es sinónimo de poder desde el punto de vista lingüístico, en Ciencia
Política es una categoría más amplia que éste. El poder denota la fuerza, la autoridad o la
influencia (Dahl, Robert, Modern Political Analysis, Yale University, 1970, Cap. 3, pp. 14-
34), que logra que un sujeto A realice esfuerzos o tareas que le ordena otro sujeto B, aún
cuando A no esté de acuerdo con B. El poder puede ser coyuntural o efímero, mientras
que el dominio es permanente, en tanto es la expresión objetiva del funcionamiento del
sistema que lo retroalimenta y le garantiza su prevalencia. El dominio es un conjunto de
valores, normas, recursos y prácticas que han llegado a sofisticarse a lo largo de la Historia
hasta consolidarse en formas monárquicas, monárquico–constitucionales, republicanas,
dictatoriales, etc. El dominio encuentra en el gobierno su expresión institucional.
45
Federico Engels en su libro El Origen de la Familia, la Propiedad Privada y el
Estado, reflexiona sobre los inicios e historia de la civilización y el papel que ha jugado
en ella tanto el gobierno como el Estado. Max Weber en su libro Economía y Sociedad
(FCE, México, 1998) hace un análisis exhaustivo sobre los tipos de dominación que han
existido a lo largo de la historia de la humanidad.
46
Nye, Joseph, Soft power: the means to successin world politics, Public Affaire,
New York, 2004.
47
Montesquieu, El espíritu de las Leyes, Colección “Sepan Cuantos...”, Editorial Porrúa,
México, 2000.
28

legitimidad, autonomía y soberanía no por sí misma, sino en

representación del conjunto social. Para abundar sobre el
particular acudamos a un ejemplo que no por su antigüedad
pierde actualidad: la Iglesia Católica, quizá el único Estado
Absolutista puro que prevalece y que fundamenta su legitimidad
en el “Divino Verbo”48. Tal mandato fundacional, le hace designar,
cada vez que es necesario, un Papa, mismo que permanece en
el gobierno de manera vitalicia. El procedimiento, sin embargo,
lo hace a través de la mano del hombre, cuando el Colegio
Cardenalicio se reúne para nombrar al sucesor. Este mecanismo
está previsto en toda una ingeniería constitutiva de ese Estado49,
que no sólo legitima sino también legaliza dicha legitimidad. De
dicho mecanismo se desprende una organización ad hoc para
que la autoridad del jefe de la Iglesia y del Estado Vaticano se
aplique de manera vertical, jerarquizada y nunca cuestionada,
puesto que según dicha autoridad “el Papa es infalible”50.

48
“El Verbo o Logos… el plan o pensamiento de Dios… expresado en la carne, que
es en el Hijo. ¿Cuál es la diferencia entre los términos Verbo e Hijo? El Verbo tuvo
preexistencia y el Verbo era Dios (el Padre) – perteneciendo a Dios de la misma forma
que la palabra de un hombre pertenece a ese hombre – por lo cual podemos usarlo (el
término Verbo) sin referencia a la humanidad. Sin embargo, el Hijo siempre refiere a la
Encarnación y no podemos usarlo cuando el elemento humano está ausente. Aparte de
un plan preordenado en la mente de Dios, el Hijo no tuvo una pre-existencia antes de
su concepción en el vientre de María. El Hijo de Dios pre-existió en pensamiento pero
no en sustancia. La Biblia le llama a este plan pre-ordenado, el Verbo” (Juan1:1,14).
(recordar asimismo que en el Evangelio según Mateo Jesús dijo a Pedro: “tú eres Pedro
y sobre esta piedra, edificaré mi iglesia” (Cap. 16:13–19). Fuente: http://www.ilustrados.
com/publicaciones/EEEZuEkZylvoLVhYvz.php
49
Este término lo tomamos de Sartori, Giovanni, Ingeniería Constitucional, Fondo de
Cultura Económica, México, 1994.
50
“El Jefe de la Iglesia Católica es Papa, ‘representante’ de Cristo en la Tierra, que
lo ha puesto al frente de su Iglesia para que la guíe y cuide de su unidad. El Papa es
Maestro Infalible, porque cuando habla como Jefe de la Iglesia Universal ejerciendo
el supremo grado de su autoridad y define como obligatorias verdades de fe y moral,
no se puede equivocar. Infalibilidad es la preservación del error, fruto de la asistencia
divina. (...) Su fundamento es la asistencia de Dios. En Dios se encuentra toda la
verdad. y Dios no miente. Él ha querido dar a su Iglesia este don de permanecer en la
verdad. Si el Papa pudiera equivocarse al enseñar lo que es obligatorio creer o hacer
para salvarse, nos desorientaría en el camino de la salvación; y Dios, que nos manda
obedecer al Papa, sería el culpable de nuestra condenación. Esto es absurdo. Luego se
 29

Por el contrario, si hablamos de un Estado democrático, la

designación del Jefe de Estado y/o de gobierno habrá de
ser Parlamentaria, o bien, Presidencialista y estar sujeta al
juego abierto de la opinión pública, a la participación social,
a las normas de actuación de los partidos políticos y las
relativas a los procesos electorales, así como al mandato
de la voluntad popular expresada libremente. En este caso
la legitimidad es popular, no divina y además, las decisiones
de este tipo de gobierno son objeto, todo el tiempo, del
escrutinio que proviene de la división de poderes, así como
de la prensa libre, de los partidos políticos y de la sociedad
organizada. Se trata de una legitimidad condicionada al
cumplimiento de la Ley, de las demandas y necesidades más
sentidas de la población y de la garantía de sus libertades
y aspiraciones democráticas, hoy en día expresadas en los
Derechos Humanos51.

A diferencia del gobierno absolutista que no da cuentas más

que a la divinidad que lo inviste, el gobierno democrático
debe responder, esto es, ser responsable de sus actos ante

comprende que el Papa tiene que ser infalible cuando señala el camino de la salvación.
La infalibilidad del Papa es dogma de fe. Dice el Concilio Vaticano I: «Definimos ser
dogma divinamente revelado que el Romano Pontífice cuando habla ‘ex cathedra ‘ esto
es, cuando cumpliendo su cargo de Pastor y Maestro de todos los cristianos, define con
su suprema autoridad apostólica, que una doctrina sobre la fe y costumbres debe ser
sostenida por la Iglesia Universal... goza de aquella infalibilidad que el Redentor Divino
quiso que estuviera en su Iglesia». La infalibilidad del Papa ha sido definida como dogma
de fe en 1870”. Fuente: http://usuarios.lycos.es/juaank/fourphotogalery6.html
51
El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó y
proclamó la Declaración Universal de Derechos Humanos, “como ideal común por el
que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos
como las instituciones, inspirándose constantemente en ella, promuevan, mediante la
enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por
medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación
universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre
los de los territorios colocados bajo su jurisdicción”. Fuente: http://www.un.org/spanish/
aboutun/hrights.htm
30

el soberano, el pueblo, como lo definiera Rousseau52.

Así, el vocablo gobierno sirve para definir a un régimen político

y describir la forma en que se organiza la sociedad para
ejercer el poder (por ejemplo: monarquía, parlamentarismo o
presidencialismo, siendo estas últimas formas que involucran
dos concepciones contrarias: absolutismo, la primera y
democracia las dos siguientes53).

La primera dificultad que enfrenta todo gobierno es su

organización. La segunda es la integración al interior de
dicho gobierno de personas de carne y hueso, sujetas a
los vaivenes y pasiones asociados con el poder. La tercer
dificultad o reto–íntimamente vinculada a las otros dos–
onsiste en gobernar o conducir a la sociedad hacia el logro de
objetivos en condiciones no elegidas, dado que estas últimas
se encuentran en constante variación, presentan dinamismo,
cambios y movimientos debidos a diversas influencias. A
su vez, dichas influencias devienen en presiones sobre
el gobierno y la sociedad para favorecer ciertos intereses
económicos, ideológicos, religiosos o de derechos sociales.
Estas influencias combinadas, lejos de simplificar la acción
del gobierno, definitivamente la complican. La realidad nos
ha demostrado que tratar de explicar a la Administración
Pública como el “gobierno en acción”54 es una simplificación

52
Para abundar sobre este tema se puede leer el Contrato Social de Juan Jacobo
Rousseau, Editorial Planeta, México, 2006, 170 pp.
53
El absolutismo es la concentración del poder en un sólo individuo sin controles efectivos
para su ejercicio, mientras que el parlamentarismo o el presidencialismo significan el
ejercicio del poder en representación de la sociedad. En los dos últimos, quien gobierna
lo hace porque así lo determina una elección libre, secreta y universal.
54
Wilson, Woodrow, “The Study of Administration” en Political Science Quarterly, Vol.
2, Academy of Political Science, USA, 1887.
 31

extrema que ni explica la naturaleza del gobierno, ni tampoco

la función administrativa pública.

En términos actuales, el gobierno en acción es una categoría

que incluye a una gran cantidad de actores que ejercen el
poder por diversos medios, en distintos lugares y desde
observatorios colocados en alturas diferentes, a nivel global,
regional, nacional y local, como ya se ha mencionado. Una
situación que puede servir de ejemplo de gobierno en acción
es la siguiente: toda elección que tenga lugar en cualquier
país del orbe es observada por múltiples organismos
internacionales y nacionales que concurren a ella en defensa
de sus intereses y de la idea democrática establecida en
la Organización de las Naciones Unidas55. Otro ejemplo lo
constituye la evaluación del desempeño gubernamental
y de las políticas públicas en un contexto determinado.
Existen organismos internacionales que miden, valoran y
califican dichos aspectos según parámetros de confiabilidad
económica, política y social56.

Con los elementos ya descritos, podemos retomar el

cuestionamiento de: ¿A quién sirve el gobierno? No debe caerse
en respuestas simplistas. Evidentemente no se trata de escoger
entre A o B, si a Tirios o Troyanos, si a blancos o negros, si a malos
o buenos, si a ricos o pobres. Esto debido a que la respuesta no
es binaria sino plural, toda vez que la sociedad contemporánea
es multifacética, pluricultural, multipartidista, con diversidad de
género, con ideologías distintas, convivencia de grupos sociales

55
Al respecto se puede leer la Carta de las Naciones Unidas en www.onu.org.
56
Existe una gran cantidad de indicadores abocados a medir el desempeño
gubernamental, formulados por organismos internacionales tales como: la OCDE, la
OMS, el FMI, la INU, la OMC, Transparencia Internacional, entre otros.
32

bajo un mismo techo y migraciones intensas – particularmente de

sur a norte (como es el caso de la fuerza laboral) u horizontalmente
con menor regularidad (como es el caso de la fuerza científica e
intelectual)57. El mundo actual, es complejo58 y tal complejidad se
refleja en todos los ámbitos. Así las cosas, el gobierno es para
todos y, por lo tanto, no puede basarse en un solo interés sino
atendiendo al equilibrio socioeconómico y político, procurando
que la generación y producción de riqueza y bienestar sea
equitativa en su distribución y beneficios.

El hecho democrático de emitir un sufragio para integrar un

gobierno manifiesta un voto de confianza59 y si la mayoría de
los ciudadanos son capaces de depositar esta confianza, por
voluntad propia, en un gobierno, la contraparte es que los
gobernantes confíen en la ciudadanía para establecer una
especie de círculo virtuoso entre autoridades y ciudadanos.
Sin duda, en nuestros días, la legitimidad de un gobierno
encuentra su fortaleza en la confianza mutua constantemente
renovada y ésta es posible medirla por dos vías: la forma
en que se ejerce el poder y aplica la autoridad, y el grado
de conciencia y de responsabilidad que la sociedad está

57
Bobbio, Norberto, Estado, Gobierno y Sociedad, FCE, México, 1998. Alain Touraine,
¿Podremos vivir juntos?, Colección Sociología, FCE, México, 1997, 335 pp.
58
Autores como Niklas Luhmann, Edgar Morin y Jürgen Habermas, por mencionar
algunos han escrito sobre la creciente complejidad en la humanidad.
59
“La confianza política es la medida en que los ciudadanos confían en sus líderes políticos
y en sus instituciones gubernamentales. La confianza política refleja la percepción del
pueblo acerca de la habilidad de su gobierno para encarar las condiciones que enfrenta.
Los asesinatos políticos, la corrupción gubernamental, la crisis económica, la inseguridad
pública, son ejemplos de hechos que reducen la confianza política.
El apoyo al sistema político se ve afectado por la confianza y cuando ésta se reduce
significativamente surgen periodos de inestabilidad. En materia electoral, la confianza
política es uno de los pilares de la participación en las elecciones, para quien no la tiene,
acudir a las urnas carece de significado, de nada sirve. Ésta es una de las razones por
las cuales puede crecer el abstencionismo.” Salcedo, Roberto y Mario Martínez Silva, op.
cit., pp. 101.
 33

dispuesta a asumir para que los mandatarios no se alejen

de la voluntad de la colectividad, sino que la enriquezcan,
garanticen y protejan.

2. ¿Cómo se gobierna?

En este contexto, la “eficacia”60 de un gobierno depende de

varios factores: en primer lugar, un diseño constitucional y
legal adecuado a la historia, cultura e idiosincrasia de los
pobladores, sin dejar fuera a las Relaciones Internacionales
que un país debe tener, atender y sostener para mejorar
su futuro. En segundo lugar, un diseño orgánico de las
instituciones gubernamentales que les permita cumplir
normativamente e interrelacionarse entre sí para tener una
comunicación permanente y productiva con la sociedad.
En tercer lugar, una integración idónea de los servidores
públicos que tengan conocimiento, vocación, honradez y
responsabilidad acreditada al más alto nivel, y estén bien
preparados y experimentados para desarrollar los mandos
medios y los operativos. En cuarto lugar, una sociedad
organizada, consciente y dispuesta a corresponsabilizarse de
lo que acontezca en el ámbito público. Por último, la aplicación
de un estilo de gobierno democrático, esto es, incluyente,
participativo, dispuesto a compartir el poder con los distintos
actores siempre y cuando se mantenga la cohesión del país
y entre los grupos sociales para garantizar la estabilidad
socioeconómica y política, así como la paz social.

60
Para los fines del presente Texto nos referimos a la eficacia política, como la
posibilidad del individuo de evaluarlas e influir en las decisiones políticas. Conforme
más satisfecho esté dicho individuo con el funcionamiento del sistema político, más
predispuesto estará a valorar positivamente la gestión gubernamental. Diccionario
de Política y… op. cit., T. II, p. 456.
34

Si la premisa esencial de la eficacia permanece como faro

orientador todo el tiempo, el gobierno será democrático en
forma y fondo. Construir un sistema político contemporáneo
requiere de cuatro elementos: normas claras y aceptadas,
buena organización, aptitud y honradez en el desempeño, y
actitud abierta e incluyente.

Estas características son interdependientes y complemen-

tarias; si alguna de ellas no se corresponde con las otras, el
sistema no funciona. De poco sirve ser un gobernante apto,
honrado, experimentado, incluyente y dispuesto a actuar en
una arena política abierta, si la Constitución y las leyes se
encuentran diseñadas para operar en un sistema cerrado.
Ahora bien, en el supuesto de que toda la estructura estuviera
formulada de acuerdo a los principios de la democracia, no
tendría razón de ser en una sociedad que en su mayoría se
considere súbdita y no ciudadana (debido a la visión desde el
pueblo de entronizar al gobierno o bien a la mirada desde el
poder de masificar a la sociedad). La solución que se plantea
a partir de estas disyuntivas, que ciertamente son muy
comunes, es multifactorial precisamente por su complejidad.
En la actualidad, ya no se puede atribuir la gloria o el fracaso
a un gobierno, a un gobernante o culpar a un líder social. Los
problemas surgen en un contexto específico y su solución ya
no corresponde solamente al gobierno o a la sociedad, sino a
ambos en el ámbito de sus facultades y posibilidades.

Salvaguardar la estabilidad y paz social, responsabilidad

tanto del gobierno como representante del Estado y de
la Administración Pública como del conjunto de sus
instituciones, es prioridad no sólo para dicho gobierno,
 35

sino para la sociedad. Por ello, ambos están llamados

a mitigar el conflicto social, la escasez económica y el
enfrentamiento político destructivo, de manera que existan
espacios lo suficientemente amplios para encontrar salidas
conjuntas a problemas difíciles y complejos. Si se deja
crecer un conflicto entre particulares o grupos sociales al
punto de afectar diversos intereses, controlar las libertades
o aplastar las garantías individuales, se puede llegar a una
situación de inestabilidad. Si por el contrario se aplica un
monitoreo constante de los posibles desencuentros, sea
por ideas o intereses, se estará en posibilidad de prevenir,
desactivar o anular conflictos.

No obstante, la sociedad contemporánea, quizá como nunca antes,

está convertida en un verdadero campo de batalla. La palabra
“competencia” ha pasado del ámbito mercantil y económico a ser
parte de la existencia grupal y personal. Prácticamente todas las
universidades toman como filosofía formar cuadros “competentes”,
“líderes”, “capaces de vencer a sus congéneres semejando estar
en torneos de sobrevivencia”61. Los términos “logros” y “éxitos” son
tan fuertes como “frustraciones” y “fracasos”. El “triunfo” consiste
en tener la mayor capacidad de adaptabilidad y “asertividad”
para ser incluido. Ahora se habla de competencia entre países,
regiones, ciudades, y no sólo de la que existe entre firmas
industriales, financieras y/o comerciales. Dicha competencia
genera un clima de confrontación permanente que en nada
ayuda a la política en el objetivo de mantener la estabilidad y la
paz social.

61
Para entender a lo que me estoy refiriendo se puede leer a Piñuel, Iñaki, Neomanagement,
Jefes Tóxicos y sus víctimas, Santillana Ediciones, Madrid, 2004. En particular la introducción
al libro, pp. 15–24.
36

Lo anterior induce a pensar en un nuevo diseño legal e institucional

que brinde incentivos e imponga sanciones por igual, teniendo en
cuenta que en el desenlace de cualquier conflicto siempre habrá
ganadores y perdedores. La clave estriba en que, políticamente
hablando, los ganadores no se lleven todo consigo y los perdedores
no se queden sin nada. En otras palabras, significa alentar a los
grupos de oposición para que se arriesguen a ser mayoría sin
que el perder signifique quedarse en el vacío. Sólo así es posible
construir un verdadero sistema democrático. Un ejemplo que a
mi juicio ilustra esta circunstancia se puede obtener al comparar
convencionalmente tres tipos de sistemas – a sabiendas que
entre unos y otros se han desarrollado sistemas mixtos, que
tratan de combinar virtudes con el fin de minimizar los defectos
– como podemos observar en el cuadro a continuación:

(ver figura siguiente página)

Obviamente cualquier esquema tiende a simplificar las cosas

en el intento de lograr comunicar mejor una intención, pero
lleva en sí el error de generalizar la interpretación. Por este
motivo es necesario precisar que mientras un sistema sea
autocrático y autoritario se aleja de la posibilidad de resolver
a fondo conflictos sociales, económicos y políticos en forma
democrática. Por el contrario, si el gobierno se acerca a la
democracia, como forma y estilo de gobierno incluyente,
eleva su capacidad de convocatoria y de intermediación
inteligente, seria, constructiva y concluyente, evitando verse
en la necesidad de usar la fuerza pública – aún y cuando su
uso pudiese ser legítimo –, porque al fin y al cabo cuando
interviene la fuerza, se excluye a la razón, al diálogo y al
acuerdo.
37
38

Adicionalmente a las normas, la organización, la actitud y la

aptitud de los actores, mencionados líneas arriba, en todo
gobierno debe estar presente la capacidad institucional
de gestionar adecuadamente la administración y es ahí
donde entran en juego el valor de la “eficiencia”62, de la
coordinación intergubernamental, de la comunicación entre
gobierno y gobernados, así como del poner a prueba las
técnicas y habilidades administrativas específicas para
diagnosticar, evaluar escenarios posibles, elaborar planes y
programas concretos, presupuestar, ejercer los recursos en
forma transparente, controlar los avances y minimizar los
desvíos, vigilar a los otros poderes, hacer valer las normas
en la práctica y una serie de etcéteras que tienen que
ver con la capacidad de la “gestión gubernamental”63.
Dicha gestión por definición debiera operar contra la
improvisación, la negligencia y la corrupción, tres factores
que ponen en constante riesgo a la legitimidad del Estado
al reducir su capacidad de dar respuestas adecuadas a
un sinfín de necesidades, demandas y dificultades que
consuetudinariamente enfrenta la población.

Es momento de intentar responder a la pregunta: ¿Cómo se

gobierna? La respuesta es que para gobernar se requiere
de una combinación entre dos entes: por un lado un sistema
social organizado interrelacionado con las estructuras de

62
La eficiencia en la Administración Pública se “refiere a la promoción de métodos,
técnicas y prácticas administrativas que produzcan el conjunto más grande de
resultados para un objetivo determinado con el menor costo posible” de personal y
demás recursos, buscando precisión, oportunidad y simplificación. Diccionario de
Política y… op. cit.. T. II, p. 457.
63
En el libro Gestión Pública y Governance (José Juan Sánchez. IAPEM. 2ª. Ed. 2006)
se presenta un abundante cuerpo de análisis para entender el concepto de gestión
gubernamental, particularmente en las páginas 72–81, y en el Capítulo La Nueva Gestión
Pública en Acción.
 39

un “buen gobierno”64; por otro, gobernantes capaces de

pronosticar, actuar y responder satisfactoriamente a la
confianza en ellos depositada.

En el siguiente apartado proponemos un esquema de

políticas de gobierno que consideramos que puede
funcionar para mejorar el desempeño gubernamental.

3. Gobernación: Esquema Básico de Políticas relativas al

ejercicio del Poder Público.

La “gobernación” es un término que nos sirve para designar la

forma en cómo se gobierna un sistema político (o partiendo de
la analogía del piloto, designa la manera en que las habilidades,
la experiencia y la inteligencia de éste, se conjugan con las
características de la nave para conducirla idóneamente por las
aguas, ya sean tranquilas o tormentosas). En este sentido, la
gobernación conjuga las virtudes de las instituciones con las de
los gobernantes (sean legisladores, administradores o jueces).
Una gobernación eficaz empieza por respetar los mandatos que le
otorgan legitimidad al gobierno; sigue por idear mecanismos que

64
Este ideal, puede mirarse desde dos vertientes: la de quienes ostentan el poder público,
que hablan de eficiencia, eficacia, congruencia, honestidad, transparencia, modernización
tecnológica, etcétera; y la de la sociedad que pretende ser parte de los beneficios de un
ejercicio gubernamental responsable y serio. El “Buen Gobierno”, es definido por el Banco
Mundial como “… el poder de gobernar por parte de las instituciones y tradiciones, para
el bien común de un pueblo. Esto incluye (i) el proceso por el cual aquellos que ejercen
el poder de gobernar son elegidos, monitoreados y remplazados, (ii) la capacidad de un
gobierno de manejar efectivamente sus recursos y de implementar políticas estables, y
(iii) el respeto de los ciudadanos y el Estado hacia las instituciones que gobiernan las
transacciones económicas y sociales para ellos.” Fuente: http://www.buengobierno.com/
noticia.php3?id=601.
En el libro Buen Gobierno y Política Social (Ariel Ciencia Política. Barcelona. 1997)
editado por Salvador Giner y Salvador Sarasa, encontramos un artículo de Victoria
Camps, intitulado Ética del Buen Gobierno, pp. 19–24, en el cual destaca el valor de
evitar conflictos irremediables y atender las necesidades más reales. Según esta autora,
es bien hacer las cosas, informarlas para legitimarlas.
40

mejoren las condiciones de la población y la posición del país en

el entorno internacional, y continúa todos los días esforzándose
por satisfacer nuevas necesidades y al mismo tiempo prevenir
las consecuencias de aquellos problemas que ineludiblemente
emergen en la relación entre gobernantes y gobernados. En
otros términos, la legitimidad debe alimentarse todos los días y la
eficacia gubernamental está en constante riesgo puesto que las
condiciones varían todo el tiempo. Así, como diría Maquiavelo en
su célebre “Príncipe”, el gobernante que desea la estabilidad debe
aprender a distinguir cómo y cuándo ser severo o benevolente
según las circunstancias65. Dicho gobernante debe además
buscar ser eficaz sin perder legitimidad.

Debido a la complejidad tantas veces aludida, esta responsabilidad

se ha ampliado: de ser exclusiva del gobierno, ha pasado a
incluir a otros dos actores que son indispensables en la toma
de decisiones: la sociedad organizada y los ciudadanos en lo
particular. La complejidad, vale recordarlo, se genera a partir
de la globalización económica, política, comunicacional que ha
cobrado influencia sobre el comportamiento gubernamental y por
ende ha modificado la visión de la Administración Pública, de
la función pública y de la prestación de los servicios públicos.
En este escenario, la gobernación no ha cambiado en esencia
pero sin duda ha transformado sus estrategias y tácticas en la
búsqueda constante de la estabilidad y paz social. Veamos el
siguiente cuadro, que presenta un primer conjunto de elementos
para la construcción de nuestra propuesta de Esquema Básico
de Políticas:

65
Machiavelli, Niccoló, The Prince and the Discourses, The Modern Library (of the world best
books), 1940, pp. 56–57.
 41

En el centro del cuadro aparece la antigua trilogía weberiana

que nos ayuda a situar la naturaleza de la autoridad, la
cual al contrastarla con la forma de gobierno democrático,
nos ayuda a entender el alcance de su función con el fin de
garantizar su aplicación y la sobrevivencia del Estado. La
parte más crítica que enfrenta un gobierno, su prueba de
fuego, es la posibilidad o no de aplicar su autoridad lo cual
está íntimamente relacionado con el valor de la legitimidad y
la eficacia. En las sociedades contemporáneas la diferencia
entre promover los consensos y utilizar la fuerza puede ser
enorme. En términos generales se acepta una creencia que
encuentra su validez en la realidad: un gobierno débil es
aquel que acude con mayor frecuencia al uso de la fuerza
(física o legal), mientras que un gobierno fuerte es aquel que
42

convence y está dispuesto a dejarse convencer, esto último

siempre y cuando no se traspasen los límites planteados por
las leyes en la letra, en su espíritu y en su interpretación.

En teoría, el funcionamiento de un gobierno fuerte debiera

proveer las condiciones para una mejor convivencia.

Los otros elementos del cuadro son la legitimidad y la eficacia –

mismas que trataremos con mayor detenimiento en el Capítulo
siguiente – y tres elementos más que metodológicamente se
integran a la trilogía weberiana: “Gestión Gubernamental”,
“Gobernabilidad” y “Gobernanza”. Conjugados, estos elementos
incrementan la capacidad de gobernar66 obteniendo resultados
en el marco de la Ley, utilizando a esta última como palanca de
desarrollo y no como freno que provoca retrocesos.

a) La Gestión Gubernamental produce “Políticas

Gubernamentales”

La gestión gubernamental es aquella que atiende el desahogo

de las funciones del gobierno de acuerdo con sus facultades
y atribuciones. Dicha gestión compete a los tres órdenes de
gobierno y a los tres poderes públicos. Justamente su materia
es aquella que se encuentra establecida en el marco jurídico
y pretende cumplir su cometido de la manera más eficiente,
honesta y eficaz. Para ello debe emprender un proceso de
mejora permanente, planear, organizar, integrar, coordinar,
dirigir, controlar y evaluar todas sus acciones, así como
formar vínculos con lucidez y productivamente para que el

Dror, Yehezkel, La Capacidad de Gobernar, 2ª Ed., Fondo de Cultura Económica,

66

México, 1996.
 43

gobierno no sea oneroso y para que la ciudadanía mantenga

o incremente su confianza en las instituciones. Se trata de
poner de acuerdo al gobierno con el gobierno mismo, lo cual
es una tarea tan complicada que requiere de especialistas
en muchas disciplinas y de una experiencia adquirida en las
lides de la función pública, así como en la prestación de los
servicios públicos.

¿Cómo elevar la capacidad de respuesta gubernamental?

¿Cómo mejorar el quehacer cotidiano en las áreas adjetivas
y sustantivas de las instituciones públicas? ¿Cómo hacer fluir
la comunicación entre poderes y órdenes de gobierno para no
entorpecer la función pública y la prestación de los servicios?
¿Cómo hacer que sucedan las cosas cuando tengan que
acontecer? Este conjunto de interrogantes le ofrece un reto a
las políticas gubernamentales.

Así, existe un conjunto de definiciones que pueden ir

estructurando un cuerpo ordenado de políticas gubernamentales
orientadas a mejorar permanentemente la gestión del gobierno.
Al respecto veamos el siguiente cuadro:

(ver figura siguiente página)

Los objetivos y políticas enunciados sirven para explicar las

competencias de los poderes ejecutivos (nacional, intermedios
y locales). Los otros dos poderes públicos, Legislativo y
Judicial, escalan de manera similar el cumplimiento de
sus atribuciones y funciones. Por ejemplo, una reforma
constitucional es una facultad concurrente de los ámbitos
intermedio y nacional; una aplicación de la justicia atiende
delitos del orden común, cuya competencia está establecida
44
 45

para el orden intermedio, y los delitos del orden federal o

nacional, son de jurisdicción reservada al ámbito nacional.
Las faltas administrativas son de la competencia del ámbito
municipal o local. El conjunto de políticas gubernamentales
que son indelegables por el gobierno y tienen como objeto
la cohesión social en el territorio se encuentran distribuidas
entre los tres poderes.

Abundando, la gestión gubernamental debe definir cómo

se comparten con la sociedad y la ciudadanía asuntos y
cuestiones de orden público. Si no lo hiciere se correría el
riesgo del desorden y hasta la anarquía, puesto que cualquiera
podría hacerse justicia por propia mano o explotar recursos
naturales, por el simple hecho de tener medios para hacerlo,
o bien ocupar el territorio y usarlo para fines privados, o
cometer otras arbitrariedades. En el gráfico que se muestra
a continuación se puede apreciar con mayor claridad esta
explicación:

(ver figura siguiente página)

Un mejor gobierno transita por tres caminos: el establecimiento

de políticas gubernamentales que sólo compete realizar a las
instituciones públicas; la construcción de políticas públicas
compartidas con la sociedad y, la definición de políticas
ciudadanas delegadas a los grupos organizados. Los tres tipos
de política los opera simultáneamente la gobernación para
servir a la sociedad, aceptando la pluralidad y garantizando la
inclusión de todos en la toma de decisiones y de esta manera
manteniendo la estabilidad y paz social.
46
 47

En la definición de políticas gubernamentales, naturalmente los

imperativos sociales se toman en consideración, pero por razones
de facultades y responsabilidades explícitas en las normas, es el
gobierno el que decide por sí mismo el contenido y el alcance de
tales acciones.

b) La Gobernabilidad produce “políticas públicas”

Para nuestros fines entenderemos por gobernabilidad67 la

capacidad que muestren en los hechos gobierno y sociedad
para actuar juntos, lo que no es un aspecto insignificante, sino
una cualidad del desarrollo político en cualquier sistema. De
esta manera, juntos podrán diagnosticar y prevenir problemas
comunes, evaluar caminos alternativos, decidir las opciones
más rentables desde el punto de vista socioeconómico y político,
compartir los costos y, en su caso, repartirse la tarea para
llegar a los objetivos propuestos. El método es escucharse,
respetarse, argumentar, persuadir y realizar lo que a cada quien
le corresponda y esté previamente acordado, enfrentando las
responsabilidades a que haya lugar en el marco del Derecho68.
No obstante, en todo caso la responsabilidad primaria es la de
gobierno que no puede ni debe abdicar de ejercer la autoridad en
representación del Estado. Si hay disposición es abrir los cauces
de la participación social intensa, organizada y responsable,
existen de sobra figuras jurídicas que la enmarquen. En las
políticas públicas es indispensable e insoslayable la participación
del gobierno y la sociedad por igual, pues ello constituye la base
de su elaboración.

67
En el libro Cambio Político y Gobernabilidad (Mauricio Merino [coord.], CNCPyAP
– CONACYT, 1992), aparece una amplia reflexión sobre el concepto o la idea de la
gobernabilidad (Introducción y Primera Parte, apuntes teóricos).
68
Majone, Giandoménico, Evidencia, Argumentación y Persuasión en la hechura de
Políticas, Fondo de Cultura Económica, México, 1999.
48

La construcción de políticas públicas69 es un proceso que consta

de los siguientes pasos: diagnóstico/pronóstico, iniciativa,
organización, implementación y evaluación.

• Diagnóstico/pronóstico: esta es una actividad indispensable

destinada a ubicar y dimensionar los problemas de la
sociedad y sus efectos, mismos que deben atenderse
corresponsablemente por gobierno y sociedad. Algunas
preguntas que deben responderse son: ¿A qué tipo de
demandas y/o necesidades sociales está destinada la atención
a través de una o varias políticas públicas? ¿Qué compromisos
político–programáticos se van a cumplir? ¿Cuáles previsiones
socioeconómico–políticas se van a adoptar para mejorar la
convivencia de un grupo, una comunidad o la nación entera?
¿Qué conflictos sociopolítico–económicos se pretende
resolver a través de las políticas públicas? Las respuestas a
estos y otros cuestionamientos similares legitiman la adopción
de las políticas públicas.

• Iniciativa: puede nacer en el seno de la sociedad o en

el gobierno y debe mostrar su legitimidad y arroparse en
la legalidad. Si fuere legítima y legal habrá de organizarse

69
Para ahondar en la conceptuación de las políticas públicas se recomienda
consultar a: Aguilar Villanueva, Luis F. “Estudio Introductorio” en Luis Aguilar V.
(comp.), El Estudio de las Políticas Públicas, Antología de Políticas Públicas,
Tomo I, Miguel Ángel Porrúa, México, 2003, pp. 7–73. Lindblom, Charles E. “La
Ciencia de Salir del Paso” en Aguilar Villanueva, Luis. (comp.), La Hechura de las
Políticas Públicas, Antología de las Políticas Públicas, T. II, Miguel Ángel Porrúa,
México, 2003, pp. 201–225. Majone, Giandómenico. “Los usos del análisis de
políticas” en Aguilar Villanueva, Luis (comp), La hechura… op. cit., pp. 341–366.
Uvalle Berrones, Ricardo, “La importancia de las políticas públicas en el desarrollo
complejo de la sociedad contemporánea” en Instituciones Políticas y Gobiernos
Locales, pp. 143–160. Frohock, F.M, Public Policy. Scope and logic, Prentice
Hall, Inc. Englewood Cliffs. N.J. 1979, p. 11. Ruiz Sánchez, Carlos, Manual para la
Elaboración de Políticas Públicas, Plaza y Valdés, México, 2002.
 49

socialmente con el fin de desarrollar su “masa crítica”70

defensora.

• Organización: definir y acordar el(los) propósito(s) de

las políticas públicas; elaborar y decretar la(s) norma(s)
que les den seguridad y vigencia; establecer el programa
– presupuesto público que la(s) solventen y les brinden la
oportunidad de cristalizarse, mantenerse y mejorarse. Aquí
entra en juego la estructura orgánica que establece la función
pública a instrumentarse; define las responsabilidades y
permite su evaluación y control.

• Implementación: retroalimenta la toma de decisiones

para incrementar las políticas públicas, corregir desvíos,
eficientarlas y asegurar su permanencia.

• Evaluación: mide, sopesa los resultados a través de la

rendición de cuentas, de la aplicación de la transparencia, de
las encuestas y sondeos de opinión así como del análisis de
los medios de comunicación. Ello permite retroalimentar todo
el proceso.

La política pública lo es en virtud de que el gobierno es un

componente en la operación de la misma. Un ejemplo de lo
anterior puede ser la política relativa a la Educación. Sin duda
en la materia el diagnóstico/pronóstico corresponde realizarlo
a la sociedad y al gobierno conjuntamente con el fin de revisar

70
Podemos entender por masa crítica una acción que se sustenta en una filosofía lo
suficientemente arraigada en grupos sociales numerosos y compactos, capaces de
mantener, actualizar y transformar su pertinencia en el tiempo. Por ejemplo: la seguridad
social.
50

las nuevas medidas que será necesario adoptar para mejorar

la calidad de la Educación y ampliar su espectro. La iniciativa
es tarea de ambos entes en lo referente al interés de que
el país progrese, se fortalezca su identidad y se concientice
sobre el destino común. La organización estratégica pertenece
al gobierno, la implementación a ambos actores mencionados
y, la evaluación a la sociedad. Así, la Educación se divide
en Pública (a cargo del gobierno), Privada (particulares
constituidos en empresas lucrativas o asociaciones civiles
no lucrativas) y Educación Social, en donde el gobierno
participa presupuestalmente pero los organismos, como
las universidades, se privilegian con la autonomía para su
gobierno interior y para garantizar la libertad de cátedra.

En Educación, existe un programa oficial consensuado entre

gobierno y sociedad, mismo que las entidades públicas
y privadas deben observar y cumplir, así como aceptar los
márgenes y actuaciones que permitan evaluar los resultados
educativos en los niveles básicos, medio y superior. Tal
política pública abre los cauces para que sociedad y gobierno
participen conjuntamente de una responsabilidad sujetos al
Estado de Derecho.

Las políticas gubernamentales de Educación, Salud, Trabajo,

Medio Ambiente, Seguridad Pública, Económica, mostradas
en el cuadro a continuación, pueden compartirse en muchos
de sus aspectos y por lo tanto convertirse en políticas públicas.
Por supuesto que la Educación no puede dejarse al libre
juego de las fuerzas sociales. En el otro lado de la balanza
vemos cómo hay regímenes políticos que tienen religiones
oficiales y que, por ese motivo, son cerrados y normalmente
 51

renuentes a adoptar la democracia, puesto que ésta pone

en peligro sus premisas de dominio. En un punto intermedio
entre ambas posiciones, en un sistema abierto la política
gubernamental puede flexibilizarse e invitar a la mesa a otros
comensales. Dicho de otra manera, la Política Educativa es
a la vez gubernamental, pública y hasta ciudadana, puesto
que la familia participa en el proceso básico de socialización
e inyección de valores en cualquier sociedad.

A continuación se resumen las ideas expresadas anteriormente

en torno a la gobernabilidad:

La gobernabilidad se caracteriza por buscar el consenso

en la agenda de gobierno, privilegiar la comunicación,
argumentación y persuasión entre actores y trabajar
52

conjuntamente para construir políticas públicas.

c) La Gobernanza deviene en “Políticas Ciudadanas”

El concepto de gobernanza no sólo es una traducción al español

de governance sino que puede servirnos para entender la
función del gobierno y de la gobernación71. ¿Qué entendemos
por gobernanza? Insistiremos en la necesidad de convenir una
definición operativa: es la forma de proceder de la sociedad
para consigo misma, al amparo de una legislación general que
la faculte o la “empodere”72. Para ello es necesario enfocar e
identificar las relaciones entre los distintos sectores sociales
en diversos espacios, por ejemplo: en el territorio (vecinos y
su representación); en el ámbito de los intereses compartidos
y/o contrapuestos (económicos, culturales, deportivos,
recreacionales), y en los aspectos que interesan a la colectividad
(ambientales, seguridad pública, educación de los hijos, vivienda,
etcétera).

La gobernanza le brinda a la sociedad la oportunidad de estructurar

políticas ciudadanas con la participación mínima del gobierno, el
cual interviene sólo por omisión o por una existencia presumible
o probada de mala fe en perjuicio de los propios ciudadanos.

71
El Capítulo 10, “Globalization and Public Administration Reform” de Elaine Ciulla
Kamark en Governance in a Globalizing World, (Joseph Nye & John Donahue (eds.),
Brookings Instititution Press, Visions of Governance for the 21st Century, 1999), sugiere
una evolución a través de etapas o fases que han afectado a los distintos gobiernos. La
primera fase se origina en Inglaterra y los Estados Unidos para desmantelar al Estado
Benefactor; la segunda toma forma en el New Public Management; la tercera se define
por la competencia económica global, la democratización, la revolución de la información
y el déficit en el desempeño gubernamental; la cuarta se refiere a la descentralización
del poder público. Para la autora, la gobernanza en una de sus fases innovadoras
(basada en una encuesta realizada en 123 países), tiene que ver con la capacidad que
tiene el gobierno para trasladar a la ciudadanía muchas de las responsabilidades de lo
público (es decir, sobrepasar el paradigma burocrático), pp. 229–252.
72
Vid supra 9.
 53

Un ejemplo de una política ciudadana consiste en la

organización y funcionamiento de vivienda en “condominios”
regulados genérica, legal y reglamentariamente, lo cual les
posibilita el establecimiento de un gobierno interior respetando
su integración y funcionamiento. En este marco los ciudadanos
establecen sus propias políticas de actuación, fijan sus
propios márgenes, definen sus procederes, sus métodos de
evaluación y mecanismos de control. Obviamente no requieren
de recursos presupuestales públicos al estar el condominio a
su cargo y bajo su responsabilidad y, por ende, asumen sus
costos económicos, políticos y de convivencia social. Es más,
no esperan que el gobierno intervenga salvo a petición de
parte cuando han sido rebasados en su autoridad o en su
operatividad. Lo mismo acontece con los clubes deportivos,
recreativos, culturales, sociales y con las organizaciones no
gubernamentales de todo tipo (de ahí su nombre).

La gobernanza requiere de una cultura política de participación

ampliamente desarrollada y probada en la práctica. Asimismo,
se fundamenta en la siguiente filosofía: la sociedad es capaz
de convivir sin la intervención del gobierno, pero siempre
resguardada por la Ley y, en su caso, con la presencia de la
autoridad, para que resuelva lo que la sociedad sea incapaz de
hacer por sí misma. Por lo tanto, la gobernanza se caracteriza
por una “autogestión” de la vida comunitaria y una solución
efectiva de los conflictos más comunes, siempre y cuando
se resuelvan por convencimiento sin necesidad de recurrir al
gobierno o a la Ley.

A manera de síntesis de lo que hasta aquí hemos venido

dilucidando se ofrece el siguiente cuadro:
54
 55

Todo este discernimiento ha llevado a establecer una visión

más comprensiva de los problemas que actualmente existen
en las sociedades complejas. En el campo del gobierno y la
Administración Pública han surgido técnicas y especialidades
que se enfocan en problemas específicos: la Gerencia Pública,
la Profesionalización, el Gobierno Electrónico, la Transparencia,
entre otras modalidades. Quizá lo más relevante de lo acontecido
en los últimos años ha sido la recurrencia cada vez más frecuente
de políticas construidas que acercan a la ciudadanía, a la sociedad
organizada y al gobierno, situación que permite alejar más las
tentaciones del uso coercitivo de la autoridad para cumplir los
fines del Estado de estabilidad y paz social.

La observación de la siguiente figura apoya la conclusión de que

la Gobernabilidad – es decir, las políticas públicas – es las que nos
ayuda a lograr el equilibrio requerido, pero dicha gobernabilidad
sólo cobra realidad con la operación simultánea de la gestión
gubernamental y la política ciudadana.
56

La figura sugiere ver a la gobernación como equilibrio y no

como “imposición”, y, consecuentemente, transformar la antigua
concepción de dominio por la de “cooperación”. Este cambio es
de fondo y obedece a un proceso que se repite constantemente
en el devenir de la civilización73.

TRADICIÓN (salvaguardar la integración del colectivo) 

TRANSICIÓN (conciencia de la necesidad del cambio de premisas
y ruta)  INNOVACIÓN (transformaciones de fondo)74.

73
Para valorar la importancia de las transformaciones políticas se recomienda ver la obra
de Leonardo Morlino, Cómo Cambian los Regímenes Políticos, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1985.
74
La Transición española es un buen ejemplo de este esquema que operó a partir de la
muerte de Francisco Franco. El “Pacto de la Moncloa”, un acuerdo entre todas las fuerzas
políticas de entonces fijó las premisas fundamentales, al restituir la Tradición monárquica,
aderezada con una Constitución y una forma republicana-parlamentaria que trajo a la
arena política a la Izquierda sofocada durante el Franquismo y estableció las bases de
un nuevo Pacto Social. Su innovación consistió en vincular la democracia al desarrollo de
una nueva sociedad. Sin embargo, ello significó adoptar conscientemente el “olvido” de la
Guerra Civil y de lo acontecido en el largo periodo del Franquismo.
 57

La innovación principal a todo este proceso ha sido la

incorporación de la sociedad a una responsabilidad compartida
con el gobierno. Esta innovación primero fue una aspiración;
después la parte dogmática del discurso político, para pasar
a ser una demanda y por último, convertirse en una exigencia
insoslayable.

La conclusión de este Capítulo implica concebir a la Visión

de Estado y de la Administración Pública, como incluyente
y equilibrada, e implica que tal Visión no puede basarse
únicamente en la fría aplicación de la Ley o de la autoridad,
sino que está invitada, o más aún, obligada a ejercer la
Política como condición sin la cual es imposible gobernar
democráticamente.
 61

Capítulo 3
LEGITIMIDAD Y EFICACIA POLÍTICAS
FACTORES INTERDEPENDIENTES DE LA DEMOCRACIA

“Nuestros antepasados ya se gobernaban a sí mismos,

dependiendo del consentimiento permanente
de los gobernados”
Dahl

Hemos venido sosteniendo que el ejercicio del poder político

por parte del gobierno, representante de la autoridad del
Estado, obtiene su legitimidad mediante elecciones libres en
donde la mayoría de los ciudadanos le depositan su confianza
para un periodo determinado. El gobierno mantiene y, aún
más, acrecienta dicha confianza si es eficaz en sus resultados,
en la medida que sea capaz de involucrar en las políticas
públicas a la población y con ello corresponsabilizarse del
funcionamiento total del sistema.

De esta manera, reiteramos, el poder no se ejerce sobre

un grupo poblacional sino se comparte con el mismo. Esta
premisa requiere de vincular al gobierno y a la sociedad en
un plano horizontal, de modo que a través de una serie de
relaciones complejas se logre conducir al Estado a estadios
superiores de desarrollo y bienestar. Luego entonces, valores
tan abstractos como los de “libertad” y “justicia”, en lugar
de resultar dicotómicos, son complementarios si el sistema
político garantiza, en primer lugar, bienestar y libertades
(esfera de lo social); en segundo lugar, la igualdad ante la
Ley (esfera de lo jurídico); en tercer lugar, una distribución
equitativa del ingreso y un desarrollo sustentable en el
largo plazo (esfera de lo económico). Tan vitales y antiguas
aspiraciones democráticas cobran pleno sentido actual si se
62

sostienen en dos fuertes pilares, la legitimidad y la eficacia

políticas. Lo explicado en este párrafo y el anterior se resume
en la figura que se presenta a continuación:

* INSERTAR FIGURA 9 GRÁFICOS HORIZONTALES

(FACTORES INTERDEPENDIENTES DE LA
DEMOCRACIA)

¿Qué es la legitimidad política?

El concepto de legitimidad es muy antiguo75. A través de la

historia éste se ha ido transformando a la par de la autoridad
del Estado. Los tratadistas más relevantes nos hablan de la
legitimidad divina en beneficio de faraones, emperadores y
reyes, y de la legitimidad civil en donde la soberanía radica en
el pueblo.

75
Para ahondar más en el devenir histórico del concepto de legitimidad se pueden
consultar las siguientes obras: Diccionario de Ciencia Política y Administración
Pública, CNCPyAP, México, 1988. Enciclopedia de las Ciencias Sociales, Editorial
Aguilar, 1964. Poggi, Gianfranco, Weber, Alianza Editorial, Madrid, 2006. Bobbio,
Norberto, et. al., Diccionario de Política, Siglo XXI Editores, México, 1989. Borja,
Rodrigo, Diccionario de Política, FCE, México, 1998.
 63

Asimismo, la legitimidad civil ha ido modificándose con

el desarrollo del Estado moderno. Gracias a esto se ha
pasado de una relación vertical entre gobierno y sociedad
– que responde a una organización piramidal –, hacia una
relación horizontal en la cual tanto la sociedad como el
gobierno afrontan responsabilidades exclusivas o mutuas
para sacar adelante a la democracia. Obviamente este tipo
de comunicación política entre gobernantes y gobernados
pasa por una serie de relaciones transversales, debido a que
ni todo es totalmente vertical, ni todo es totalmente horizontal.
Es tal la complejidad en el sistema, que se asemeja a aquellos
aparatos de seguridad protectores de obras de arte en los
museos más importantes del mundo, con tecnología invisible
al ojo humano.

En este contexto, cabría preguntarse ¿dónde empieza

la legitimidad y dónde termina? Para responder a este
cuestionamiento, proponemos que la legitimidad es
un continuum que abarca dos aspectos en constante
movimiento: el apoyo y la confianza mutuos entre la
sociedad y el gobierno. En otros términos, es la confianza
que tienen las instituciones políticas, sociales y económicas
en lo general y la ciudadanía en lo particular, en su gobierno,
y por consiguiente, la confianza de las autoridades en la
población.

Esta confianza y apoyo mutuos se nutren de valores

promovidos, desarrollados y compartidos por la cultura
política en un país heterogéneo, culturalmente diverso, plural
en sus aspiraciones, anhelos, necesidades y demandas,
como lo son la mayoría de los países en el mundo.
64

Revisemos algunos de valores que nos pueden guiar en la

comprensión de la legitimidad política:

En primer lugar, la legitimidad “Histórica”76, la cual subyace en

la conciencia de la nación, reforzando la identidad, el sentido de
pertenencia y los valores fundacionales y evolutivos del país.
En este espacio no se pretende hablar de un nacionalismo
separatista sino de ese factor histórico a manera de símbolo
de integración hacia el interior y con el exterior; aquello que
nos permite ser “con” pero “distintos” a los demás. No en vano
existe “la Historia Patria” que destaca los iconos, desarrolla la
cultura, le da credibilidad a los mitos y fortalece la cohesión.
Así, cuando un ciudadano, un partido político o una institución
evocan un valor histórico, en realidad buscan sustentos para
la acción política; por ejemplo, las fechas de natalicio o muerte
de quienes integran el “panteón de los héroes” para emularlos
en sus ideas o acciones, los aniversarios de independencia,
de batallas decisivas, de eventos parteaguas en el devenir
histórico, etcétera. De esta manera, se nutre constantemente
la memoria para legitimar el presente y proyectar el futuro.

En cuanto al “Imperio de la Ley”, en su vínculo con la

legitimidad política77, precisa responder muchas dudas de la
población acerca de su existencia. Por ejemplo: ¿La aplicación
de la Ley es igual para todos, no importando la condición
socioeconómica, étnica, la preferencia sexual o el género?
¿Qué tanto influye el poder mediático en la impartición de la

76
Sobre este concepto se puede consultar la obra de Prieto, Guillermo, Lecciones
de Historia Patria, INBA – CONACULTA, México, y de Justo Sierra, Juárez, su
Obra y su Tiempo, Cámara de Diputados, México, 1972.
77
Weber, Max, Economía y Sociedad, FCE, México, 1997. También Enciclopedia
de las Ciencias Sociales, op. cit,
 65

justicia? ¿La influencia de la autoridad y del dinero tergiversan

el camino de la Ley? El problema del “Imperio de la Ley” en un
sistema político determinado radica en que la ciudadanía tenga
un grado razonable de confianza en su vigencia, comprendiendo
que hay ciertos márgenes de maniobra y actitudes de tolerancia
de todos los sectores sociales. Es posible que se pueda evadir,
eludir y hasta manipular la Ley, pero llegada una situación límite,
existe la seguridad de que la opinión pública no lo permitiría. Esto
se debe a que cuando se quiebran las fronteras de la convivencia,
se pone en riesgo la paz social, la estabilidad económica y política
y se pueden producir rompimientos irreversibles que atenten
contra la democracia78.

En lo tocante al acceso al poder, ¿qué tanto funcionan los

partidos políticos como instrumentos de cohesión, organización
electoral, articulación de demandas y politización de la sociedad?
Este cuestionamiento parte de la consideración que los partidos
existen para acceder y permanecer en el poder público79, así
como convertirse en instrumentos privilegiados de política social
con el ánimo permanente de fortalecer la conciencia general y las
convicciones particulares de los beneficios de la democracia.

Los partidos políticos, sin embargo, bien pueden perderse

en el intento al no resolver claramente sus intenciones. Una

78
Las encuestas sobre el desempeño de los gobiernos, publicadas durante los
últimos años, muestran un aumento en los índices de desconfianza por parte de
los ciudadanos hacia sus gobernantes, y en especial hacia los responsables de
la Seguridad Pública y los legisladores. Para ahondar más al respecto se pueden
consultar las páginas de Consulta Mitofsky y de Transparencia Mexicana. Para un
acercamiento teórico y metodológico vale la pena leer el Capítulo X “La confianza y
la desconfianza” de Niklas Luhmann, en su obra Confianza, editado en México por
la Universidad Iberoamericana, 1996.
79
Duverger, Maurice, Los Partidos Políticos, FCE, México, 1988; Sartori, Giovanni,
Teoría de la Democracia, 2 Tomos, Alianza Editorial, México, 1994. Dahl, Robert A.,
Modern Political Analysis, 2ª Ed., Prentice Hall Inc, New Jersey, 1970.
66

pregunta clave es: ¿el poder para qué, para quién y por qué?
La respuesta exige tener en cuenta que el poder no es para
siempre ni hereditario, como lo postula la legitimidad divina, sino
para compartirse entre distintos actores formales y reales con
autoridad o influencia y en un contexto en que la sociedad tiene
el mandato indiscutido e indiscutible, su voto. Sólo así se justifica
la legitimidad civil.

Los partidos no deben apostarle al corto plazo ni a la coyuntura,

sino buscar transformar permanentemente a la sociedad y ello
implica vincular a las generaciones entre sí para mantener lo que
es útil del pasado y crear las condiciones para mejorar el presente
y garantizar un futuro sustentable. Pero en el escenario actual de
la pluralidad política, resulta que los límites que se ponen a los
partidos son muy laxos y sin mucha discusión se dan grandes
facilidades para su formación, se les otorga financiamiento
público, prerrogativas sobre otras instituciones sociales, etcétera.
Un resultado de esta situación es que se pone en riesgo la
credibilidad en la política, debido a que una concepción alejada de
la representación real de grupos sociales con densidad ideológica,
presencia demográfica e intereses económicos y políticos de
consideración, produce un desprestigio de la misma80.

Evidentemente, el desarrollo de la legitimidad civil81 consiste en

80
Un claro ejemplo de esto lo podemos ver en las elecciones de 2003 en México
(Diputados) en las cuales intervinieron 11 partidos políticos, de los cuales sólo seis
mantuvieron el registro; y para el 2006 (Presidencia, Diputados y Senadores) se sumaron
dos más al circuito electoral. En esta conformación se deja ver una especie de dispersión
y concentración, pero no equilibrio, porque los partidos chicos se reparten migajas y los
tres partidos grandes en realidad ejercen la mayoría, a veces absoluta (aunque sea débil
y efímera) o a veces relativa.
81
Otero, Mariano, “La Cuestión Social y Política de la República Mexicana”, en Reyes
Heroles, Jesús (comp.), Otero: Obras Completas, Editorial Porrúa, México, 1978. Reyes
Heroles, Jesús, Hacia una Democracia Real: Plan Básico de Gobierno en Obras
Completas, 2 Tomos, FCE – SEP, México, 1995, pp. 245–262. Art. 41 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Editorial Porrúa. México. 2006. Dahl,
Robert, Polyarchy: participation and apposition, Yale University Press, USA, 1971.
 67

darle cabida y voz a las minorías, pero falta consolidar una

cultura política que permita medir claramente la legitimidad
de las mismas. Pongamos un ejemplo: un grupo de vivales
con talentos de persuasión y habilidades fraudulentas
deciden formar un partido sometiéndose a las reglas, pero
tergiversando con información falsa su espíritu democrático.
Cuando se descubre su engaño, la legitimidad general sufre
una merma, expresada en una baja en la credibilidad de
la política, de los partidos y del liderazgo, por no poner la
suficiente atención al cumplimiento cabal de las normas. Esto
puede deberse a que se carece de los medios suficientes o
de la voluntad indispensable para vigilar a quienes se dicen
ser representantes políticos sin los méritos requeridos por tan
honrosa profesión.

Este argumento, que pudiera interpretarse como selectivo, no

lo es ni en esencia ni por su trascendencia al no pretender
cerrar puertas a quienes tienen vocación política, sino cuidar
el camino hacia el ejercicio del poder público y en tal virtud
proteger a la colectividad consensuando las herramientas
legislativas que delimiten claramente las reglas del juego
político a los pretendientes. Si el ciudadano común se previene
de la intervención excesiva del Estado en la vida privada, así
también debe prevenirse en relación con los partidos políticos
para que éstos no utilicen la voluntad popular al servicio de
intereses espurios u obscuros82.

Lo anterior nos lleva a considerar el papel de las instituciones

82
En este sentido se pueden consultar los diarios de 2003 en México, en los cuales
se documentó al Partido de la Sociedad Nacionalista como un caso típico del que
hablamos en el párrafo. Este partido sirvió únicamente para enriquecer a quienes
eran sus dirigentes, en este caso, toda una familia.
68

públicas abocadas a la organización y vigilancia del proceso

electoral y a la prevención, atención y solución de los conflictos
previos a las elecciones, los que acontecen durante el proceso
electoral y los post-electorales83.

El objetivo de estas instituciones es fortalecer la confianza en

elecciones limpias, resolviendo el conflicto natural por el poder
público a través de una vía civilizada, generando certidumbre
en los resultados, la convicción de que el juego electoral
es equitativo, y la justicia electoral objetiva. En este tipo de
organismos participan ciudadanos, partidos e instituciones
políticas y los poderes Legislativo y Judicial. Sus resoluciones
son la garantía de su existencia, consistencia y permanencia.
Su papel fundamental es el de arbitrar la democracia electoral.
De ninguna manera pueden subsidiar a la cultura política,
sustituir a un actor o tomar un papel fiscalizador, de tutor o de
sancionador de la democracia como un todo, pues lo electoral
es tan sólo un ingrediente de la misma. Su neutralidad es
indispensable y como la mujer del César deben ser y parecer
honradas, porque de otra manera ponen en entredicho los
resultados y pueden provocar justamente lo que quieren
evitar: el conflicto en vez del consenso; la arbitrariedad en
vez de la justicia; la razón del más fuerte en lugar de la razón
de la Ley, y con todo ello, la desconfianza en detrimento de
la legitimidad.

Sin embargo, el esfuerzo de las autoridades electorales

puede nulificarse si otros actores vitales al funcionamiento del

83
En México el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación cumplen con esta función, de acuerdo con lo establecido en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales.
 69

sistema, como el presidente y los secretarios de despacho de

la Administración Pública federal, los gobernadores o los
presidentes municipales evitan observar las reglas descritas
– así como las implícitas – en cuanto a su neutralidad. Tales
conductas alteran la equidad y propician ingobernabilidad
post-electoral.

Otro elemento de la legitimidad política es la participación

social organizada con tres propósitos: el primero, para evitar la
manipulación del poder político y económico. El segundo, articular
demandas, necesidades y aspiraciones legítimas frente al Estado,
por supuesto buscando el beneficio de uno o varios grupos
sociales, y también, quizá de manera más importante, con objeto
de abrir los caminos de la corresponsabilidad con el gobierno,
formando parte del proceso de instrumentación y ejecución de
las decisiones colectivas. El tercero es ratificar o corregir – según
sea el caso – las acciones del gobierno a través de los siguientes
medios: 1) Encuestas periódicas, verificables en su objetividad y
profesionalismo. 2) Referéndum (cuyo propósito es ratificar o no
las decisiones y el rumbo tomados por el gobierno). 3) Plebiscito
(para solicitar apoyo a una decisión aún no tomada)84.

La participación social tiene cuatro vertientes: 1) la

estrictamente electoral que se manifiesta regular y
periódicamente y cuando en algunos sistemas se solicita
un Referéndum o un Plebiscito; 2) la Política, se expresa

84
La participación ciudadana para opinar en torno al Sistema Nacional de Planeación
Democrática está considerada en el artículo 26, tercer párrafo de la Constitución
Política, En el año de 1999 la Asamblea Legislativa del Distrito Federal publicó
la Ley de Participación Ciudadana, en la cual se hace referencia a las formas
mediante las cuales puede el ciudadano tomar parte en las decisiones de gobierno.
De esta manera quedaron reglamentados el plebiscito, el referéndum y el papel de
las asociaciones civiles.
70

en la búsqueda y el mantenimiento del poder a través de

los partidos políticos y sus satélites, o bien, a través de la
manifestación de sus ideas en los órganos de opinión pública;
3) la comunitaria, orientada a mejorar permanentemente
las condiciones de convivencia de y entre las organizaciones
ciudadanas, académicas y culturales; 4) la económica,
manifestada por medio de las organizaciones de trabajadores en
un extremo, y en el otro, los llamados grupos de presión o grupos
de interés en la protección o ampliación de dichos intereses85.

Probablemente donde la legitimidad encuentra mayores

cuestionamientos es en el funcionamiento de los cuerpos
legislativos facultados, entre otras cosas, para legitimar la toma
de decisiones de los otros dos poderes, vigilar el ejercicio de
los mismos y procesar los ineludibles conflictos entre sociedad
y gobierno para darles una salida institucional, pactada y
confiable en la perspectiva de la marcha social. Sin embargo,
el ciudadano común ha venido percibiendo al Legislativo como
una especie de mítico laberinto pues pocos saben lo que hace,
cómo procesa las decisiones y define las leyes, por quienes y
cómo se opta entre distintas alternativas de acción pública, sus
ventajas, desventajas, así como las formas de evaluarla. Sin
duda el Legislativo se ha transformado: de ser un protector de
la soberanía, la independencia, la justicia social y las libertades,
se ha convertido en una especie de bolsa de valores en donde
el mercado se ha introducido para sacar los mayores beneficios

85
En las últimas dos décadas se ha incrementado notablemente la participación social
en la cuestión pública. Incluso lo “público” ha sido un concepto ampliado hacia la gestión
social y al concierto de los actores políticos se han ido agregando distintas organizaciones
no gubernamentales y, específicamente de carácter ciudadano que compiten con los
medios de comunicación y los congresos en el proceso de legitimación de las acciones
del gobierno. Ver Uvalle Berrones, Ricardo (coord), Sociedad, Ciudadanización y
Estado Democrático, INAP, México, 2001.
 71

en función de intereses particulares86. De otra manera es muy

difícil explicar una serie de decisiones a nivel global que han
venido favoreciendo a los grandes consorcios particulares,
sean domésticos o transnacionales, y que en cambio, no se
advierta claramente cómo se atienden los antiguos y nuevos
reclamos sociales.

En este marco la transparencia se convierte en un imperativo

práctico, es decir, esa política de comunicación social que da
lugar a saber qué está pasando y por qué; qué está haciendo
el gobierno, cuáles son sus límites y hasta dónde nos afecta en
lo personal su proceder o hasta dónde es benéfico o perjudicial
a la colectividad. Si hay algo urgente por hacer en materia de
legitimidad política, es atender al poder Legislativo, abriendo
sus puertas y archivos; descubriendo sus redes de interés;
poniéndolo en el aparador y observándolo claramente, pues
de esto depende que sea la imagen viva de la credibilidad
o que genere dudas sobre el funcionamiento del sistema
democrático como un todo87.

86
Un caso que bien puede servir de ejemplo es la aprobación de la Ley Federal de
Telecomunicaciones (abril 2006), llamada también “Ley Televisa”, debido al intenso
cabildeo por parte de esta empresa para que la nueva legislación se adecuara a
la protección de todo el sector empresarial, que es muy cerrado y oligopólico. Esta
circunstancia generó una gran oposición en distintos grupos sociales y dentro del propio
gobierno al grado de que un grupo plural de Senadores presentaron, recientemente, una
acción de inconstitucionalidad para que la resuelva el Poder Judicial de la Federación,
87
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
obliga a las dependencias y entidades, a los tres poderes de la Unión y a los Órganos
Constitucionales Autónomos a abrir sus archivos a la ciudadanía, siempre y cuando no
estén reservados o sean confidenciales, según lo establece la propia Ley. Sin duda, éste
ha sido un gran avance hacia la consolidación democrática del Estado Mexicano. No
obstante en la práctica la cultura de la transparencia todavía se encuentra en pañales,
debido a varios problemas. Algunos que cabe mencionar son: el hecho de que los tres
poderes encuentren formas de eludir la ley o retrasar sus respuestas; las fallas que existen
puesto que el procedimiento legislativo para la construcción de una Ley todavía está lejos
de conocerse y socializarse; la falta de conocimiento y socialización de los dictámenes de
los jueces en Derecho Civil; y otros muchos casos ilustrativos.
72

Una de las máximas utilidades de la libertad de expresión es su

servicio a la legitimidad del régimen político. La observación,
la crítica y la corrección del rumbo son monedas de uso
corriente en las democracias más consolidadas. La libertad
de expresión es el nutriente básico, sustancial, indispensable
de la opinión pública y ésta de la democracia. No obstante,
esta concepción primordial muchas veces da la impresión de
ser considerada como ingenua puesto que la manipulación
ha ido sustituyendo a la libertad de expresión. La televisión
es la reina de la información en la actualidad; se dice que
en Política quien no aparece en la televisión no existe, no
es susceptible de ser conocido o de influir en las decisiones
públicas y, parafraseando a McLuhan, el medio sustituye al
fin, puesto que al adaptarlo para la pantalla chica le arrebata
la sustancia y deja al mensaje vacío de contenido88.

Así las cosas, la libertad de expresión quizá se ha confundido

con la libertad de difusión en donde las grandes empresas
mediáticas han sustituido a la sociedad y, en lugar de que
ésta sea la fuente original del mensaje, o acceda a construirlo
con libertad, son las empresas quienes lo predeterminan y
dicen cuál es el mensaje (el clásico caso de cuando “los patos
le tiran a las escopetas”). En este sentido el Estado ha ido
entregando a los grandes consorcios comunicativos – que ya
dominan periódicos, estaciones de radio y de televisión, hasta
distribuidoras de películas y salas de cine – este invaluable

88
McLuhan, Marshall y Quentin Fiore, The medium is the Message, Bantam Books
- Random House, USA, 1967. Luhmann, Niklas, La Realidad de los Medios de
Masas,Universidad Iberoamericana, México, 2000. Sartori, Giovanni, Homo Videns,
Taurus, Barcelona, 1999. Lippman, Walter, Public Opinion, Free Press Paperbacks, New
York, 1997 (1922). Este último texto es toda una lección acerca del ejercicio de la libertad
de expresión.
 73

instrumento de participación política. Ya un país desarrollado

como Italia89 ha sufrido las consecuencias de la pérdida del
poder del Estado frente al poder de los medios, al grado de
dejar el valor de la legitimidad política de todo un gobierno
con sus tres poderes, en manos de intereses particulares.
Propietarios de consorcios comunicativos con grandes
recursos para crear un mundo ficticio, virtual, que nada tiene
que ver con la realidad cotidiana, ponen a los pueblos en
condiciones de cultura política ínfima, los desarma y en la
práctica merma el poder de la deliberación y resta importancia
al voto90.

La argumentación en contra de esta manipulación no es baladí,

ya que la manipulación incluso ha servido para “legitimar”
guerras o para mantener en el poder a verdaderas camarillas
al servicio de empresas que actúan a lo largo y ancho del
globo terráqueo, sin importar la constante degradación del
mismo y con ello la degradación de la inteligencia colectiva.
Para fortuna del mundo parece ser que la sociedad ha ido
focalizando su mirada en aspectos más humanos y de
solución inmediata que le permiten un mejor manejo en
comunidades más pequeñas y organizadas, en las cuales los
medios masivos encuentran mayores dificultades a su intento
de establecer una sociedad autómata, como bien lo explican
Sartori o Luhmann.

89
Ver el alegato de Giovanni Sartori en Homo Videns, op cit. (Por cierto Berlusconi acaba
de perder las elecciones y no quiso aceptar su derrota. Ciertamente perdió las elecciones
pero no el poder comunicativo y su influencia, gracias a los cuales sin duda acompañará
a Prodi durante su gobierno).
90
Al respecto es interesante ver el libro de Luhmann, La realidad…, op cit.,
especialmente los capítulos 7 y 11 (“Publicidad” y “La Construcción de la
Realidad”).
74

A estas alturas, permítaseme introducir el punto de la eficacia

política.

¿Qué es la eficacia política?

En cuanto a la eficacia política, ésta se puede apreciar por

lo menos en tres aspectos. El primero tiene que ver con la
organización social en torno al poder público. El segundo con
la construcción, desarrollo y operación de las instituciones
políticas, la cual se observa al revisar la “ingeniería”
constitucional y sus vínculos, así como la congruencia,
consistencia y/o contradicciones con el resto del aparato
legal, de dichas instituciones. El tercer aspecto tiene que
ver con la organización y funcionamiento del gobierno y de
la Administración Pública, sobre la base de resultados
mensurables. Estos aspectos, teóricamente, se enmarcan
en una “cultura política” de respeto y consideración a las
reglas y prácticas modernas de la democracia91. Los aspectos
mencionados se sintetizan y contextualizan en el siguiente
cuadro:

(ver figura siguiente página)

• Organización social eficaz. Mientras la organización

social no sea capaz de sostener una política de respeto a los
derechos y obligaciones individuales y colectivos, la eficacia
política estará en riesgo de no coadyuvar en el logro de
los objetivos de estabilidad, paz social, bienestar general y
desarrollo sustentable. Este propósito de coadyuvar es sencillo
de expresar pero extremadamente complejo de llevar a cabo

91
Ver Dahl, Robert, Poliarchy…, op. cit., especialmente el Capítulo “Democratization
and Public Opposition”, pp. 1–16.
75
76

por el dinamismo de la movilidad social y económica frente

al peso de las tradiciones y costumbres; por los intereses tan
disímbolos involucrados en la lucha por el poder y debido
a las graves desigualdades y diferencias entre los estratos
poblacionales que conviven en un territorio determinado.
Por otra parte, no todos los grupos están preparados y
dispuestos a luchar por participar en las decisiones o en su
instrumentación, ni a responder por sus acciones. Asimismo,
las más de las veces, es extraordinariamente complicado
sincronizar ideas e intereses en relación con objetivos
comunes, pues normalmente los individuos anteponen sus
necesidades y demandas a las de los demás. De esta suerte,
cuando se habla de eficacia política es menester voltear
hacia la conformación educativa, cívica y solidaria de los
ciudadanos92. Sin este análisis, cualquier conclusión sobre
eficacia política sería parcial o estaría influida por el peso de
la autoridad que por definición se impone cuando la población
es pasiva, ignorante, pobre y por lo tanto angustiada y triste…
hasta que despierta y no siempre el despertar es apacible,
sino en ocasiones violento.

Probablemente una de las mayores dificultades para cualquier

sistema político es la edificación de instituciones políticas
capaces de prevenir conflictos, atenuarlos, procesarlos y
resolverlos sin que explote la violencia. En las dictaduras o
tiranías existe la “paz de los sepulcros” o la represión como
política pública a todo aquello que disturbe el “orden” y el
“progreso”. En el mundo en que vivimos esto es inaceptable.

92
Este hecho se puede constatar si se consulta el listado de Organizaciones No
Gubernamentales, en la pagina de la Secretaria de Relaciones Exteriores: www.sre.
gob.mx, o bien la página de la Organización de las Naciones Unidas, www.onu.org.
 77

La democracia actual logra la paz y la estabilidad justamente a

través de la negociación permanente, pero si estos acuerdos
y convenciones no son respaldados por instituciones políticas
sólidas, fuertes y aceptadas por todos, entonces la eficacia
política naufraga. Probablemente se pueda sostener una
simulación durante algún tiempo, pero al final salen a relucir
los trapos sucios de operaciones ilegítimas.

Toda institución abocada a la Política – llámese partido,

congreso, parlamento, asamblea, ONG, etcétera –, debe estar
cobijada por la legalidad y por la posibilidad jurídica de acudir
a otras instituciones de mayor relieve para resolver conflictos
electorales o que atañen a su existencia y actividad como
representantes sociales, así como a tribunales imparciales
que resuelvan y concilien los intereses de los ciudadanos
con el interés de la comunidad93. En distintos países se ha
levantado la voz en contra de los excesos para evitar que
la política se resuelva en los tribunales, llamándole a este
fenómeno la “judicialización de la política”. Pero, ¿qué otra
cosa es posible hacer cuando la legalidad se quiebra, cuándo
los partidos incumplen sus propios estatutos, cuándo los
ciudadanos están inermes frente a la “partidocracia”? Sin
duda la próxima generación de reformas políticas en México
tendrá que enfocarse a determinar los límites de los derechos
y obligaciones partidistas frente a los derechos y obligaciones
de cada ciudadano, y así evitar la imposición de la “Ley de
Hierro de la Oligarquía”94, aparentemente superada pero
operada en la práctica cotidiana en todo el mundo.

93
Vid supra 9.
94
Michells, Robert, Political Parties, Free Press, Nueva York, 1962 (sobre este tema
se puede consultar tambien a T.J. Pempel (comp.), Democracias Diferentes, FCE,
México, 1991, en especial la conclusión del mismo).
78

• La acción del gobierno y la Administración Pública.

Decía Woodrow Wilson (a quien hay que interpretar en su
contexto) que la “Administración Pública es el gobierno en
acción”95. Yo agregaría que la acción del gobierno mantiene o
acrecienta la legitimidad y eficacia de la autoridad pública. La
acción del gobierno cada día le dice a la sociedad si acertó
o se equivocó al emitir su voto y, por lo tanto, le orienta para
ratificarlo o cambiarlo si es que le desilusionó o no satisfizo
sus expectativas (en otros términos, si “llenó los zapatos” o
no).

Existen tres indicadores de tensiones que ponen a prueba

la legitimidad y eficacia del gobierno, que son los siguientes:
¿Qué tan corrupto es el ejercicio del poder? ¿Qué tan asertivo
resulta el gobierno en la función hacendaria? ¿Qué tan eficaz
es en sus resultados en tiempo, cantidad y calidad en los
bienes y servicios que proporciona al pueblo?96

La corrupción es correlativa al poder. Ningún ser humano

está vacunado totalmente y de por vida en contra de la
corrupción, sea ésta moral, ideológica o económica. Por otra
parte, como los gobiernos los integran los hombres y las
mujeres, éstos(as) no están exentos de verse seducidos por
el fenómeno. A la corrupción gubernamental deben oponerse
la organización social, la opinión pública, las legislaturas, los
procesos de rendición de cuentas, los programas de acción, la
transparencia y la Etica propia de los servidores públicos. Sin

95
Wilson, Woodrow, op. cit.
96
Las Encuestas publicadas por Transparencia Mexicana pueden resultar al lector
de gran ayuda para corroborar la opinión de la ciudadanía en torno a la eficacia de
su gobierno. En el nivel internacional, están las encuestas que realiza Transparency
International, las cuales persiguen los mismos objetivos, y en las que a México no
le va del todo bien.
 79

embargo, aún existiendo mecanismos sociogubernamentales

que tienden a impedirla, la corrupción tercamente aparece en
el escenario. En algunos sistemas lo hace como si fuese la
parte entrópica de su funcionamiento; en algunos otros se
asoma de vez en cuando, y aún con cierta frecuencia, pero
sin constituir la característica del régimen. Quizá nada haya
tan lesivo a la legitimidad y eficacia políticas como un gobierno
corrupto, ciertamente más visible en el Ejecutivo y el Judicial,
pero sin excluir al Legislativo97.

La función hacendaria, en su vertiente de ingresos, suele

ser muy cuestionada. Un tema de campaña política muy
utilizado es el del alza o la baja de impuestos, dependiendo
de la materia. Pero el bolsillo de los ciudadanos es algo muy
delicado. Si los impuestos fueran justos no se llamarían
como tales, ya que a la mayoría le molesta pagarlos, pero
también entiende que hay que hacerlo. En cambio, cuando
el ciudadano advierte desequilibrios ostensibles, el gobierno
pierde legitimidad y eficacia. De esta suerte quien piense que
los impuestos no tengan influencia sobre estos aspectos,
estará equivocado. Sólo hay que recordar que el Impuesto
al té desencadenó la independencia de los Estados Unidos98.
En cuanto a los egresos, nada enoja más al electorado que el
dispendio de los recursos públicos, unido al abuso del poder o
a la corrupción, llámese “empleomanía”, nepotismo, compras
innecesarias, gastos suntuarios, etcétera. La eficiencia en el
gobierno se llama “austeridad”, misma que se ve y se siente
y muchas veces, al no haber congruencia entre el hecho y el

97
González Llaca, Edmundo, Corrupción, INAP, México, 2005. La bibliografía de
este libro es muy rica en el tema (más de 70 fuentes).
98
Al respecto el lector puede consultar cualquier libro de Historia de la Independencia
de los Estados Unidos.
80

discurso en este rubro, sobreviene la pérdida de legitimidad.

La eficacia política se alimenta de manera especial por los

resultados del funcionamiento real de los gobiernos, por los
efectos de la aplicación de su autoridad, de su influencia y de
su poder coercitivo en el marco de la Ley y por su atención a
los criterios democráticos para conducir a la sociedad con la
aquiescencia de la ciudadanía.

En este contexto, los resultados de gobierno deben referirse

a las “metas” cuya efectiva consecución requiere de que
aquellas estén vinculadas a las necesidades y demandas
sociales. Dicho de otra manera, la ciudadanía debe participar
en la preparación previa (antes) de la acción pública; habría
de hacerlo en el durante y tener la capacidad para evaluar el
después asumiendo su corresponsabilidad en los hechos99.

Los conceptos de oportunidad, suficiencia y calidad en los

resultados, deben partir de una premisa fundamental: el
valor social que contienen, ¿qué agregan y, por lo tanto, qué
proporcionan para fortalecer la cohesión? Esta es la principal
forma de justificar la existencia de la “función pública”, toda
vez que si ésta produce valores privados, ellos se obtendrían
con recursos públicos, lo cual sería no sólo ineficaz sino
ilegítimo.

Otro aspecto de la eficacia política consiste en “armar”

99
En materia de Planeación del Desarrollo, la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, así como la nueva Ley Hacendaria y toda la ingeniería normativa
al respecto, le han permitido a México un control efectivo de la macroeconomía, pero
por el contrario, la gran mayoría de la sociedad no participa del crecimiento económico
ni de la distribución de la riqueza y todavía carece de múltiples instrumentos de
apoyo para ser protagonista de las políticas públicas.
 81

una buena coordinación, lo que algunos autores han

llamado “Relaciones Intergubernamentales”100 que resultan
indispensables no sólo para definir responsabilidades de
cada ámbito gubernamental, sea local, regional o nacional,
así como de los órganos administrativos; sino también para
articular adecuadamente, en el contexto territorial, cada
campo de actuación con la participación y necesidades de la
población. Esta materia de coordinación suele ser relativizada
en la agenda de las prioridades políticas por sus características
técnicas, pero esto quizá sea así porque a nadie escapa que la
coordinación intergubernamental es la redistribución del poder
real. Aquí intervienen, por un lado, la añeja discusión sobre las
dicotomías centralización–descentralización y concentración–
desconcentración. También es relevante al respecto el problema
de la eficiencia – hacer más con menos, concepto más económico
que político–muchas veces confundida con la eficacia misma101.
No hay que olvidar que la eficacia política genera las condiciones
de “gobernabilidad”102. Esta última se evidencia a partir de
los logros de bienestar general que mantienen los conflictos
al mínimo; es decir, hay gobernabilidad si los beneficios son
superiores a los costos que conlleva producirlos.

Tan importante como la coordinación intergubernamental

es la internacional, aquella que vincula al país con la
globalidad salvaguardando la soberanía. La coordinación
intergubernamental tiene dos vertientes: la diplomática y la

100
Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarón (comps.), Administración Pública: el estado actual
de la disciplina, Capítulo 13 “La administración intergubernamental: el estado de la
disciplina”, FCE – CNCPyAP, México, 2001. Dror, Yeheskel, La Capacidad de Gobernar,
Capítulo XV, “Reestructurar las Relaciones Intergubernamentales”, 2ª Ed. FCE, México,
1996.
101
Ver la contrastación entre eficacia y eficiencia en Merino Huerta, Mauricio (coord.),
Cambio Político y Gobernabilidad. CNCPyAP – CONACYT, México, 1992, pp. 35–42.
102
Ibídem, pp. 27–34.
82

económica103. La primera de ellas corre por parte del gobierno

y habrá de corresponderse con la política interior para no
enfrentar contradicciones que alteren la gobernabilidad, como
sucede cuando el gobierno tiende a ser, como apunta el dicho
popular: “candil de la calle y oscuridad en su casa”.

La segunda vertiente – la económica – está relacionada con

un asunto más complejo porque la política exterior debe estar
unida a la política económica (oficial y privada), ya que ambas
pueden apoyarse. Por ejemplo, si la apertura mercantil y
financiera en sus magnitudes actuales no tiene precedente
en la historia de la humanidad, ¿con qué armas puede
un gobierno enfrentar la avalancha de las corporaciones?
¿Qué muros intentaría estérilmente interponer a la red
mundial de información (Internet)? ¿Qué tipo de presiones
podría ejercer para combatir los dogmas de la apertura
económica?104 Una vez más, los países sólo podrán
participar en las grandes contiendas económicas mundiales
en la medida que cuenten con una sociedad cohesionada,
educada y participativa; de otra suerte, la tan mencionada
“interdependencia” se manifiesta como “dependencia” en

103
Las Relaciones Internacionales, desde el surgimiento del Estado Moderno, se han
convertido en uno de los aspectos fundamentales que debe atender cualquier Estado.
Ellas legitiman al Estado en el concierto internacional, le otorgan vigencia y sobre
todo le dan la posibilidad de un amplio intercambio económico, lo cual es necesario
en el mundo globalizado. Existe una amplia bibliografía sobre el tema. Uno de los
libros más recurridos es La Diplomacia de Henry Kissinger, ex secretario de Estado
de los Estados Unidos, editado en México por el Fondo de Cultura Económica. Se
puede consultar también a Stiglitz, Joseph, El Malestar de la Globalización, Taurus,
Madrid, 2002. Stein, Arthur A., “Coordination and collaboration in an Anarchic World”
en Krasner, Stephen D., (comp.), International Regimes, Cornell University Press,
1995, pp. 115–140.
104
Stiglitz, op. cit. Rifkin, Jeremy, El Fin del Trabajo, 5ª Ed., Paidós, España, 1997. (En
especial la Quinta Parte: “El Nacimiento de la Era Posmercado”), pp. 231–336, La era
del Acceso. La Revolución de la nueva economía, Paidos, Barcelona, 2000.
 83

la realidad de los números y de los logros del bienestar.

Sin embargo, la destreza que posea un liderazgo político
auténtico, legitimado, podrá saber aprovechar la situación
geográfica y la posición del país en el contexto económico y
social, para brindarle oportunidades a su sociedad y nutrir a
la eficacia política como un todo105.

• Eficacia política gubernamental. Una de las premisas en

boga destinadas a sustentar la idea de la eficacia política
gubernamental consiste en instalar y/o desarrollar sistemas
de servicio civil de carrera en las administraciones públicas
tendientes a profesionalizar a los servidores públicos con
el fin de que se cumplan las tareas sin importar el partido
político ocupante de la silla ejecutiva (es decir, manteniendo
la neutralidad)106.

Los principios detrás de esta política son los de ingreso y

permanencia sobre la base del mérito, el cual, a su vez, se
evalúa por la capacitación, la certificación de capacidades y
los resultados del desempeño. Se parte de una convicción
democrática: igualdad de oportunidades para todos. Se
supone que esta política apoya a otras de mayor magnitud
como las que buscan la consecución de un gobierno honesto
y transparente, de calidad, digital, con mejora regulatoria,
más económico y acreditado internacionalmente107.

105
Carlos Salinas de Gortari demostró poseer estas aspiraciones mundialistas al
firmar el TLC con Canadá y los EEUU e incorporar a México al club de los ricos, la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
106
Varios Autores, La Profesionalización de los Servidores Públicos en México. 3
Tomos, INAP, México, 2000. Haro Bélchez, Guillermo, Servicio Público de Carrera:
tradición y perspectivas, INAP, México, 1999. Dror, op cit, Capítulo 14, “Capacitar
a los altos cargos gubernamentales”.
107
Muñoz Gutiérrez, Ramón, Innovación Gubernamental, FCE, México, 2004.
84

No obstante, estas intenciones encuentran muchas

dificultades para cristalizarse en la práctica. La primera
de ellas es la posible contradicción que manifiestan dos
actores en lo concerniente a la política pública: la burocracia
“profesional” y el gobierno en turno. Sucede que los servicios
civiles – que no son otra cosa que sistemas especializados
de administración de personal – tienden a ser secuestrados
por quienes los operan y con el tiempo van formando
élites burocráticas que se adueñan de las decisiones para
imprimirles su ritmo, cadencia y conveniencia en función de
sus intereses particulares, dificultando los fines de la política
gubernamental consistente en servir a todos por igual.

Para resolver esta situación habríamos de hacernos una

pregunta: ¿dónde se ubica la demanda de control político?
Sugeriríamos ubicarla en tres espacios: en el gobierno
(pues es deseable que se cuide de no perder el rumbo), en
la sociedad (que vela por el cumplimiento de sus derechos,
necesidades y demandas), o en ambos coordinadamente
(buscando mantener los equilibrios inherentes a la política
pública). Pero si, en cambio, el control se desplaza hacia la
protección de los intereses burocráticos, entonces el servicio
civil de carrera no tiene sentido108.

Lo que es difícil negar es la importancia de la profesionalización

del servicio público, sin que ello implique someter el poder
político al de la burocracia109. Así, el argumento de que no se
debe entregar el poder de la administración a ningún partido,
debe funcionar en el sentido de que tampoco debe hacerse

108
Peters, Guy, La política de la Burocracia, CNCPyAP – FCE, México, 1997.
109
Ibid.
 85

para dárselo a quienes “meritoriamente” ingresan o permanecen

en los distintos cargos, aunque no tengan responsabilidad
política. En otros términos, hay que decirle ¡NO! al “sistema de
botín” y con el mismo énfasis si nos referimos a la formación
de una élite burocrática. Una vez más repetimos que sólo la
organización social políticamente estructurada es capaz de
ponerle límites tanto a los partidos en el gobierno, como a los
propios burócratas. De esta manera la valoración de la eficacia
política gubernamental estará ubicada en la sociedad y no en
el gobierno ni en los partidos.

¿Cómo afecta un mal gobierno a la legitimidad y eficacia

políticas?

Como formación social, todo gobierno es imperfecto, lo

importante es lograr más aciertos que desaciertos, actuar
apegado a la Ley, escuchar, dialogar, no imponer, estar orientado
por el valor social de la responsabilidad, estar acompañado
de la confianza depositada por los electores y ser capaz de
retribuirla constantemente. Las cualidades involucradas en
el enunciado anterior evidentemente son difíciles de hallar
en la vida cotidiana de los gobiernos actuales, pues éstos
desafortunadamente no pueden presumir tantas prendas a la
vez. No obstante, lo importante es hacer notar que se es apto y
honesto para resolver la enorme problemática socioeconómica
y política, y que los ciudadanos sientan esa aptitud y honestidad.
Si en cambio el gobierno fuese inepto y corrupto, el daño moral
corroería el tejido social y haría naufragar la legitimidad y
eficacia políticas.

Un mal gobierno provoca muchas cosas malas o lesivas para

86

el país, y si para colmo – como apuntábamos líneas arriba – la

sociedad está desorganizada y es apática, se conjuga el peor
de los escenarios: el del abuso del poder con la indiferencia de
la comunidad. Esta circunstancia provoca el abstencionismo
electoral y el vacío resultante favorece la manipulación de la
opinión pública por parte de los medios de información. Otra
consecuencia es que la corrupción tiende a incrementarse con
– a su vez – diversos efectos, de los cuales cabe mencionar
dos: el no pago, elusión o evasión de impuestos por un lado
y la desafiante presencia del crimen organizado como una
amenaza constante que ensombrece al Estado110.

Si las cosas no cambian radicalmente, si se agudiza la

concentración de la riqueza, se ahonda la mala distribución
del ingreso, persiste el desempleo y se profundiza la pobreza,
entonces hay peligro de resistencia civil y anarquía111; de
preparar carne de cañón para la delincuencia o la guerrilla,
generando condiciones para levantamientos sociales y su
consecuente represión por parte del Estado. En fin, podríamos
hablar de situaciones extremas como asonadas militares, golpes
de Estado, usurpaciones anticonstitucionales, “revoluciones” y
otras manifestaciones disfuncionales a la democracia que, por
supuesto, dan al traste con la legitimidad y eficacia políticas.

Los países cuyos gobiernos observan conductas

110
En México, durante los últimos años, han cobrado una tétrica importancia los
feminicidios en Ciudad Juárez, Chihuahua; los nuevos feminicidios en el Estado
de México y las más de 2000 ejecuciones atribuidas al narcotráfico sólo en este
año 2007, además de toda la delincuencia que sigue campeando por la República
Mexicana.
111
La frontera entre resistencia civil y anarquía pareciera estar tenuemente delimitada,
porque una cosa es la protesta legítima y otra, muy distinta, es llevarla a niveles de
bloqueos de vialidades y carreteras muy importantes, o pasearse desnudos por las
calles hombres, mujeres y niños, de un movimiento llamado de los 400 Pueblos (con
orígenes en Veracruz, México).
 87

antidemocráticas se enfrentan al aislamiento del concierto

internacional no obstante aduzcan poseer una legitimidad
sustento de su comportamiento. En todo caso, dichos
gobiernos serán ineficaces para atender a su población con
valores democráticos (lo cual, dicho sea de paso, es un proceso
inacabable).

La alternativa para los gobiernos actuales, sin “guerra fría”,

con la pobreza amenazando la estabilidad y conscientes del
altísimo costo que provoca para la sustentabilidad el crecimiento
económico, es buscar ser democráticos. Efectivamente el
asunto demanda un trabajo digno de Penélope, pero la opción
contraria no tiene larga vida, esto es, aquellos que pretendan
eludir la importancia de la legitimidad y eficacia políticas
terminarán por estrellarse contra el muro de su ignorancia o
mala fe.

Para concluir este apartado, destacaremos los siguientes

puntos:

• En su operación normal la democracia reconoce

simultáneamente al triunfador en unas elecciones y a los
opositores. En este sentido, el principio de la alternancia
debe estar imbuido, bajo la piel, en la cultura política; de otra
suerte, cada elección estaría pendiendo de la actitud que
habría de adoptar el perdedor y consecuentemente generaría
turbulencias, especulaciones y posible inestabilidad. Lo anterior
obliga a los contendientes a respetar cabal y plenamente las
reglas del juego.

En una democracia normalizada no se espera que los

perdedores irrumpan en las calles y vulneren el Estado de
88

Derecho, pero tampoco se espera que los otros actores

involucrados como fuerzas económicas, políticas y sociales
irrumpan en los medios para generar violencia verbal,
especulaciones, construcción de escenarios catastróficos en
apoyo a sus respectivos candidatos, amenazando con la idea
del caos si no ganan la elección. Lo uno y lo otro reflejan no sólo
inmadurez sino deslealtad a las instituciones democráticas que
tanto ha costado construir en el mundo.

• Para reforzar la legitimidad política, hay que intentar

permanentemente que la normalidad democrática sea
eso, es decir algo normal en la cotidianeidad en cualquier
país. Ello demanda desarrollar y actualizar un marco jurídico
específicamente diseñado para prever y, en su caso, resolver los
conflictos políticos que se suscitan en toda lucha por el poder. Tal
marco jurídico debe ir más allá de la cuestión puramente electoral
para involucrarse con el uso y explotación de bienes públicos como
la información, las comunicaciones y transportes, los energéticos,
etcétera. Su propósito no debe ser solamente regularlos, sino
garantizar que efectivamente sirvan a la población.

• Fomentar la cultura de la legalidad y de la participación política

con responsabilidad eleva las posibilidades de la legitimidad y
eficacia políticas. La democracia se practica dentro de un marco
jurídico y la fuerza de la sociedad será cada vez más importante
en tanto dicha sociedad asuma claramente sus responsabilidades
por acciones u omisiones.

• Para reforzar la eficacia política se requiere la modernización

y profesionalización del Sector Público en sus tres ámbitos de
gobierno y así responder de la mejor manera posible y con
responsabilidad social, todo el tiempo, a los reclamos más
 89

importantes de la población y del territorio, con la permanente

participación de la comunidad organizada en distintos estratos
y sectores.

• Los malos gobiernos son causa de irritación, confusión,

desaliento e incertidumbre, además de que preparan el caldo
de cultivo ideal para provocar conflictos. Dichos conflictos
devienen de la coexistencia de gobiernos irresponsables y
sociedades desinteresadas, ambos con evidente déficit de
cultura política y solidaria.

En síntesis, la legitimidad y eficacia políticas son factores

interdependientes con la democracia. La democracia es un
fenómeno presente de manera muy importante en nuestros
días y sumamente complejo de atender, pues representa un
edificio en permanente remodelación que nos está llamando
constantemente a privilegiar la cooperación sobre el conflicto
(ya sea entre personas, familias, grupos sociales, partidos
políticos, opinión pública, países o regiones). Ciertamente,
la democracia compete a todos y todavía más, nos
responsabiliza a todos.
 93

Capítulo 4
COMPARTIR EL PODER PÚBLICO112

“El poder detiene al poder”

Montesquieu

Como hemos venido diciendo, un gobierno democrático,

especialmente en el marco de la globalización, continúa
actuando mediante las tradicionales tres ramas del poder
público y funcionando a través de tres instancias de gobierno
(y una más que se encuentra en desarrollo debido a la
transformación urbana: la región metropolitana113). Esto es
constatable en cualquiera de las formas que dicho gobierno
decida adoptar: Unitaria, Federal o Mixta. En cada país es
manifiesta una jurisdicción local, otra(s) intermedia(s) y la
nacional. Pero además, debido a las causas y efectos de
la globalización, la sociedad organizada igualmente puede
y debe participar – como ya lo revisamos en el Capítulo de
Gobierno – en la construcción, operación y evaluación de las
políticas públicas.

En este espacio abordaremos el análisis de la compartición del

poder público en cuatro apartados: 1) “Unidad en Equilibrio”; 2)
“Cooperación y Conflicto” resultado de una relación dialéctica

112
El enfoque de este trabajo es el proveniente de la Teoría de Sistemas,
específicamente es útil la discusión que establecen sobre su pertinencia Morton
A. Kaplan “Systems Theory” y Herbert J. Spiro “An Evaluation of Systems Theory”.
James C. Charlesworth, Contemporary Political Analysis, Free Press, New York,
1967, pp. 150-174.
113
Short Rennie, John, The Urban Order: an Introduction to Cities, Culture and
Power. Blackwell Publishers Inc., 1996, pp. 506. Para adquirir una perspectiva sobre
este tema es muy importante leer este libro compuesto de 3 partes y 21 Capítulos, en
donde se desarrollan los temas de la Ciudad y la Economía, la Ciudad y la Sociedad y,
la Ciudad como medio de producción. Es claro como el orden regional metropolitano
va ganando terreno en la concepción del poder público.
94

entre ambas categorías; 3) lo implicado en las “Relaciones

Intergubernamentales”, y 4) el reto de “La Integración en la
Pluralidad”, cuando el gobierno efectivamente convive con
una sociedad organizada y los poderes fácticos. Quizá el
gráfico a continuación permita apreciar la complejidad del
problema:

(ver figura siguiente página)

Es necesario profundizar en la problemática que plantean

las Relaciones Intergubernamentales al vivir en un mundo
muy diverso (diversidad, que cabe mencionar, se encuentra
presente al interior de cada sistema político). A mayor
participación social organizada y de los poderes fácticos,
el esquema de las partidocracias tiende a debilitarse o
dispersarse. Estamos lejos de la concepción de finales del
siglo XIX y lo acontecido en el siglo XX durante los cuales
nacieron, crecieron y se consolidaron los partidos políticos y
los sistemas de partidos (únicos, dominantes, bipartidistas,
tripartidistas y multipartidistas114). Hoy los partidos se
encuentran en una crisis de credibilidad y confianza (tan sólo
revisar los porcentajes de abstencionismo lo demuestra).
En estos momentos, la variedad de ideas e intereses, en
constante y obligado contacto, afectan y/o influencian al
gobierno; éste no puede permanecer indiferente ante tal
“boom” de diferencias y se ve impelido a encauzar distintos
acuerdos y sobre todo a lograr resultados que beneficien a
todos, si no por igual, con equidad.

114
Al respecto revisitar al clásico de Maurice Duverger, Los Partidos Políticos, x
15° reimpresión, 15° reimpresión, México, 1996 (1951). Ver también de T.J. Pempel
(comp.) Democracias Diferentes, los regímenes con un partido dominante, FCE,
México, 1991, p. 425.
95
96

Compartir el poder no significa abandonarlo a las fuerzas

libres del mercado ni tampoco asumir una posición indolente
ante el abuso de las libertades. Anteriormente reflexionamos
acerca de la búsqueda del equilibrio como primordial en la
gobernabilidad, la cual requiere, desde luego, respetar las
libertades y la mejor forma de hacerlo es estar consciente
todo el tiempo de los límites para su ejercicio. De otra suerte
la cesión del poder legítimo puede conducir a un escenario
descontrolado y hasta caótico. Metafóricamente hablando el
capitán no puede entregar la nave para que la conduzcan
quienes la fabricaron y/o financiaron por el simple hecho de
que se lo exijan, pero tampoco puede dejar a la deriva la
embarcación a quienes se amotinen de su propia tripulación.
Tiene que escuchar las razones de todos, pero tomar las
decisiones más adecuadas para no salirse de la ruta y llegar
a su destino. Por eso gobernar es difícil y complejo.

Lo expresado en este apartado constituye un punto de partida

para la argumentación que se desarrolla en el resto del
Capítulo.

Unidad en Equilibrio115

Los cambios políticos acontecidos en las últimas décadas

denotan claramente la perspectiva popular de democratizar
no solamente a través de garantizar elecciones libres y
confiables, sino más allá en el sentido de cristalizar las
garantías individuales y los derechos sociales que derivan en
el bienestar integral, pero sobre todo, abriendo los cauces a la

115
La base de esta reflexión es la homeostasis, cualidad de autorregulación en un
sistema. Kaplan, Morton A., op. cit.
 97

participación social organizada en la trama de las decisiones

fundamentales. Esto constituye la mejor manera posible
de fortalecer al Estado dadas las exigencias del desarrollo
interno y las presiones económicas globales.

Una relación democrática y expedita entre poderes

formalmente constituidos – componentes estructurales de
un Estado que se desenvuelve en un territorio junto con la
sociedad organizada –, exige que cada una de las partes
sea, a su vez, sólida, confiable y esté bien articulada. De no
cumplirse estas condiciones, la reciprocidad resulta imposible
y con ella también el equilibrio anhelado. Este equilibrio, por
definición, se refiere a dos o más fuerzas equiparables (como
se muestra en la Figura 11), semejantes, proporcionadas
y balanceadas. El propósito explorado por Montesquieu116
considera a la estabilidad como valor imprescindible del
sistema político.

En cualquier país el equilibrio se garantiza con la acción

permanente de fuerzas autónomas e interdependientes. Si
el Legislativo y el Judicial se subordinan al Ejecutivo, en un
sistema presidencial, o si lo hacen los ámbitos intermedios y
locales para privilegiar al poder con mayores recursos (por
motivos políticos o de dependencia presupuestal), entonces
no se está promoviendo la equidad, sino desencadenando un
autoritarismo que como hemos afirmado es antagónico con la
democracia.

116
Montesquieu, op. cit. Este notable pensador adelantó una teoría política y
una concepción de la relación entre los sistemas político y social, defendiendo
el valor político del conflicto, la importancia del pluralismo y el compromiso de la
negociación.
98

De acuerdo a las definiciones de Karl Popper117, una sociedad

cerrada se caracteriza por ejercer una autoridad sin límites
y en forma vertical. Su carácter es abusivo e incluso puede
llegar a ser abyecto, si la autoridad se presenta acompañada
de la resignación popular ante la misma. En tal entorno se
imponen las órdenes sin el beneficio de la discusión habiendo
de obedecerse casi sin objeciones. Decimos “casi” porque hay
quienes se han atrevido a desafiar al poder con consecuencias
a veces trágicas (al respecto basta revisar los acontecimientos
en el siglo XX y ya entrado el siglo XXI). Los sistemas cerrados
provocan una tensión creciente y acumulativa que agrava el
círculo vicioso entre sujeción colectiva y autoritarismo. Romper
esta dinámica suscita reacciones explosivas y de violencia en
cadena. Así lo demuestra la historia de las revoluciones y así
prevalece la tónica durante los conflictos sociales más serios
que padece el mundo actual.

En contraste, una sociedad abierta ejerce la horizontalidad en

el ejercicio del poder. Sus virtudes se fincan en la discusión
permanente. Así, el diálogo frente a la discrepancia y la
oposición, son moneda corriente en torno a todo tipo de
decisiones, tanto durante el proceso de la conformación de
las mismas como al ser aplicadas y aún después, al evaluar
sus resultados. En un régimen participativo, por tanto, “lo que
resiste apoya” (pensamiento atribuido a Aristóteles). De ahí
sus mayores ventajas.

Conducir a puerto seguro un Estado democrático moderno

Ver La Sociedad Abierta y sus Enemigos de Karl R. Popper, Editorial Paidós,

117

Barcelona-Buenos Aires-México, 1992. Particularmente el capítulo 10, pp. 167 y ss.

 99

requiere, como hemos dicho, equilibrio. Vale la pena

insistir en el diálogo, la negociación, los acuerdos, y en su
caso, los consensos, como elementos condicionantes del
establecimiento de libertades. Esto se debe a que sin tales
libertades no se pueden construir las bases del bienestar
social. Esto significa que el ejercicio de la autoridad debe
ceñirse al Derecho, aunque sin renunciar al más amplio
sentido político en su interpretación.

Hay que entender que la práctica política, simple y

sencillamente, no puede darse entre desiguales. El éxito de la
política depende del establecimiento y cumplimiento de pactos
sin los cuales no puede funcionar el sistema. De esta manera,
la preponderancia absoluta de un poder sobre otros limita y
aún anula el principio gubernamental. Para evitar anarquía o
supeditación de la autoridad a la voluntad colectiva sin más,
se hace necesario conservar un estado de alerta ante las
consecuencias directas que genera cualquier acción política,
ya que un yerro en este sentido condiciona la respuesta de
los demás118. En otras palabras, todo individuo puede ser
autónomo e independiente en lo que corresponde a sí mismo
y además responsable de su destino individual, pero debemos
aceptar que como seres sociales, todos estamos expuestos
al influjo de otras voluntades. Actuamos influenciados por la
acción de otros y nuestros actos repercuten sobre el resto del
grupo o la comunidad. La Política, entonces, por necesidad
se basa en una interdependencia entre actores en lo que

118
Ver La Condición Humana de Hanna Arendt, Paidós – Barcelona – Buenos
Aires – México,1998, particularmente el Capítulo Primero que da nombre al libro.
pp. 21–33.
100

respecta al reconocimiento respetuoso de los derechos y

exige responsabilidad social compartida.

Ante los evidentes cambios en la conducción política del

mundo y sus consecuencias en el ámbito interno de cada país,
los poderes públicos habrán de aprovechar la oportunidad
histórica para reestructurarse, pues es claro que la actitud
feudal, históricamente asumida por cada uno de los poderes
públicos para salvaguardar su espacio, ya no es funcional.
Los medios de comunicación, los factores socioeconómicos,
el multipartidismo, todos ellos fuerzas actuantes sobre el
poder, han irrumpido como nunca antes en la vida pública.
En este contexto, delimitar y salvaguardar los intereses de
empresarios, trabajadores, universidades, intelectuales,
estudiantes, iglesias, organizaciones no gubernamentales
y demás grupos sociales, obliga a modificar las técnicas de
presión a su favor de acuerdo a las nuevas condiciones del
mando en una sociedad abierta y de la consecuente regulación
democratizadora.

Como resultado de esta transformación mundial, la

Administración Pública en su conjunto está influenciada
por una dinámica socioeconómica y política que no tiene
precedentes. Ello le obliga a reformarse permanentemente.
La situación prácticamente no le da respiro. Los demás
protagonistas del poder no están dispuestos a someterse a los
tiempos y ritmos del gobierno. Por el contrario, todo el tiempo
le están clavando las espuelas al desear un gobierno brioso,
atento a la pista y a los obstáculos, en buen estado de salud,
apto, presto a salir adelante no importando lo agotador de los
esfuerzos. Ya pasaron los tiempos cuando el poder público
 101

imponía la agenda; ahora también lo hacen los poderes fácticos

y la sociedad. Antes había un cierto desequilibrio porque los
ostentadores del poder público tenían los medios para trazar
y seguir la ruta conforme a sus intereses y en momentos
escogidos. Eso ya no es posible toda vez que la agenda
internacional, cuyas variables no controlan los gobiernos
más que parcialmente, dicta la adopción de políticas, a veces
no deseadas, y para eso no duda en utilizar los medios a
su alcance, más allá de las fronteras y aprovechando las
tecnologías de la información y comunicación con el fin de
apoyar, presionar, desestabilizar o permanecer indiferentes
ante las problemáticas nacionales.

En estos términos, el gobierno ha de estar dispuesto al

cambio sin descanso. Ser apto y estar presto y poseer una
cualidad indispensable: saber escuchar, saber adoptar
nuevas técnicas y saber adaptarse sin morir en el intento.
Decíamos que el gobierno es uno y no tan sólo alguno de sus
poderes. Por esto mismo la propuesta de Montesquieu cobra
una mayor vigencia en nuestros días: la única manera de
interactuar asertivamente en el mundo actual es a través de
una evidente unidad interna y formal, entre poderes y entre
éstos y la sociedad, dando viabilidad al papel de cada país en
el concierto internacional.

La desunión provocará la debilidad porque la globalidad

económica está rechazando a los “incapaces”, a los “ineptos”,
a los “negligentes” o a los “oportunistas”. Esta premisa coloca
en desventaja a las sociedades y países dependientes,
pues alcanzar los niveles de “excelencia” y “competencia”
exigidos por el mundo desarrollado, no descansa únicamente
102

en la voluntad de los gobernantes, líderes empresariales o

sociales, sino en las posibilidades de superar rezagos en
educación, salud, tecnología, de comunidades ancestralmente
marginadas, cuyos canales de incorporación son muy limitados
y, lo son por sus carencias119. Así las cosas, la inmensa
mayoría de las naciones debe trabajar a marchas forzadas
con el propósito de estar en condiciones de jugar en la cancha
con aquellos que por su desarrollo histórico se encuentran
más adelantados, lo cual coloca al mundo en su conjunto en
dilemas morales y éticos de profundísimo calado.

En síntesis, la Unidad en Equilibrio que debe mostrarse hacia

el interior de cada sistema político–administrativo, con objeto
de interactuar con mayores ventajas en la arena internacional,
debe incluir, además de la comunicación efectiva entre
los poderes públicos, a la comunicación con los niveles
intermedios y gobiernos locales, no importando su filiación
partidista. Lo anterior con el propósito de compartir un ideal
de país democrático en donde todos caben y que todos estén
obligados a promover.

Además, el gobierno ha dejado de ser parte del “Altar de la

Patria”120 desde el momento en que necesita de otros para
“poder” ejercer el poder. Ya no puede hacerlo por sí solo pues
carece de los instrumentos económicos, políticos y sociales
que en el absolutismo y en el autoritarismo le permitían
dominar. Hoy todo gobierno, sea local, intermedio, nacional
o internacional se enfrenta a una realidad insoslayable: la

119
Myrdal, Gunnar, Asian Drama: An Inquiry into the Poverty of Nations, Trade
Paperback, Ex-Library First, New York, 1968.
120
Prieto, Guillermo, op. cit.
 103

interacción con los poderes fácticos (militares, religiosos,

económicos, mediáticos) y los sociales – también ya
transnacionalizados – en defensa de causas globales,
regionales, nacionales y locales, pretendiendo erradicar males
endémicos como la pobreza, la sustentabilidad del planeta,
la salud pública, etcétera. Por si fuera poco, los gobiernos
tienen la obligación de atender a poblaciones concretas en
territorios específicos con distintas necesidades y demandas
de servicios, educación, salud, alimentación, intercambios
comerciales, financieros, laborales, entre otras muchas cosas.
En este marco vale la pena resaltar la relación dialéctica entre
cooperación y conflicto destinada a fortalecer la unidad en
equilibrio.

Cooperación y Conflicto

En la Literatura Universal y en general en toda expresión

creativa en el mundo de las artes, así como en las obras
especializadas en Psicología, Ciencia Política, Sociología,
Antropología y en la Historia misma, el conflicto es objeto de,
por decir algo, un interés cien veces mayor que la cooperación.
¿Por qué? Probablemente debido a que el conflicto se inclina
más del lado de las emociones y, la cooperación se coloca en
la parte más racional de los individuos y la sociedad. No en
vano la Administración – Pública, Privada o Social – se define
como la manifestación objetiva del esfuerzo cooperativo
racional entre dos o más individuos para lograr objetivos121.

121
Galván Escobedo, José, Tratado de Administración General, Cultura, Ciencia
y Tecnología al alcance de todos, México, 1976. Ver en específico: Capítulo 1,
“Concepto e importancia de la administración”, pp. 1–35.
104

Sin embargo el conflicto y la cooperación son complementarios,

se mueven permanentemente en el mismo círculo y muchas
veces se confunden en una sola instancia. En otras palabras,
la vida en sociedad no se explica sin esta dualidad.

La Política nos indica la necesidad de cohesionar al grupo

social que se gobierna con el fin, repetimos, de brindar
condiciones de estabilidad y paz social, bienestar y
desarrollo. En este sentido, como Maquiavelo bien lo destaca
en la previsión del conflicto, tanto en su “Príncipe” como en
las “Cartas Privadas”122, la Política consiste en evitar hasta
donde se pueda el surgimiento de los conflictos, pero si eso
no fuera posible, se debe contar con la fuerza suficiente e
institucionalizada (el poder público). Es mejor, no obstante,
contar con las habilidades, la conducta pública y la capacidad
para avertir a los contrarios, contenerlos, convencerlos o
disuadirlos. Si estos esfuerzos resultasen infructuosos, es
preferible contar con la capacidad de vencerlos.

En una interpretación libre de la perspectiva maquiavélica,

el conflicto más manejable es el que puede visualizarse de
antemano, vislumbrable aunque todavía no exista, es decir,
al cual nos podemos adelantar con el propósito de atajarlo
oportunamente. En sociedades complejas, muy lejanas
en tiempo y circunstancia a las del insigne florentino, esta
visión para enfrentar el conflicto, sin dejar de ser válida, debe
confrontarse a una mayor variedad de escenarios, ritmos
y efectos. Maquiavelo en el siglo XV nos hace conscientes

122
Maquiavelo, Nicolás, Cartas Privadas de Nicolás Maquiavelo, Editorial
Universitaria de Buenos Aires, Argentina, 1979. En especial se puede consultar la
Carta 18 a Piedro Soderini, pp. 60–64.
 105

de la política como el arte de evitar, o en su caso, conducir

el conflicto, para no arriesgar o hacer decaer la fuerza del
Estado. Dicho de otra forma, concibe a la Política como la
capacidad de hacer prevalecer la autoridad (El Príncipe)
pero no a cualquier costo, sino a favor de la vigencia del
Estado. Agregaríamos un calificativo a tal Estado, llamándolo
“Estado de Derecho”, toda vez que sólo la Ley, producto
de un pacto social amplio, propicia establecer el marco
adecuado a la historia, aspiraciones y compromisos de una
sociedad y, asimismo, brinda un espacio y define una serie
de procedimientos para la expresión y solución de conflictos
atendiendo derechos y obligaciones.

Siguiendo a Joseph Nye123 los conflictos políticos de nuestra

generación – desde la simbólica caída del muro de Berlín,
cuando se “decreta” la desaparición del mundo bipolar para
darle a una sola nación la posibilidad de ejercer el poder global
unilateralmente –, se pueden explicar a través de un esquema
tridimensional. En el primer plano se encuentran los Estados
Unidos, con todo su poderío bélico y la posibilidad de ejercitarlo
unipolarmente; en el segundo plano se encuentran una multitud
de países en distintos lugares, con diferentes culturas y status
socioeconómico, realizando intrincadas negociaciones de
carácter militar, industrial y financiero, con niveles de influencia
desiguales; por último, en el tercer plano vemos a la sociedad
globalizada formando parte de una especie de caos en el cual
se torna muy difícil identificar las fuerzas y los intereses para
definir los mecanismos de negociación y alcanzar los acuerdos.
Sin duda el asunto es complejo.

123
Nye, Joseph, op. cit.
106

Pero, ¿qué es el conflicto político? En pocas palabras: las

desavenencias provocadas por la lucha por el poder. En el siglo
XIX Marx y Engels establecen que la “Historia de la Humanidad
es la Historia de la lucha de clases”124. Esta racionalización
parte de antiquísimos testimonios de la injusticia social, como
la fuente generadora de conflictos; pero no sólo es un problema
de justicia social. Los conflictos también tienen otras causas:
ambiciones de dominio religioso, militar, económico, político,
social, de género, las cuales hoy tienen muchos nombres y
apellidos ante la diversificación de las características de
individuos, grupos sociales, países y regiones enteras.

La lucha por el poder significa decidir qué caminos tomar para

llegar a dominar o para continuar mandando. No importando
el camino escogido, estará lleno de espinas al haber muchos
otros que desean obtener exactamente lo mismo que nosotros
queremos. A nadie debe sorprender que otros reclamen lo
mismo que nosotros, pues el conflicto surge desde Caín y
Abel125 y de ahí en adelante entre todos aquellos entes que
buscan expandir su influencia, su autoridad, su fuerza y
consolidar su hegemonía sobre los demás.

¡Qué difícil resulta gobernar un Estado en estas condiciones!

La anterior exclamación es inequívocamente verificable

todos los días en cualquier parte del mundo, y los gobiernos
democráticos deberán afanarse por encontrar caminos viables,

124
Marx, Carlos y Federico Engels, Manifiesto del Partido Comunista, 1848.
Fuente: http://www.marxists.org/espanol/m-e/1840s/48-manif.htm.
125
En los anales bíblicos, el poder (simbolizado por Dios) prefiere la ofrenda de
Abel sobre la de Caín, quien no puede soportar la humillación de no ser el preferido.
Génesis, Cap. 4, Vers. 1–16.
 107

atenuantes de los ineludibles conflictos, siempre y cuando se

ponga el acento en la cooperación.

En la arena política la eficacia del Estado, afirmábamos,

consiste en mantener un grado de control lo suficientemente
amplio, aunque siempre incómodo, con objeto de garantizar
decisiones y acciones legítimas, equitativas y socialmente
productivas. Tales propósitos se facilitan si los incentivos de
participación resultan atractivos para involucrar voluntades
en los procesos de construcción, ejecución y evaluación de
políticas públicas, incluso las de aquellos protagonistas que
por su posición ideológica y socioeconómica se manifiesten en
contra de las acciones gubernamentales.

Se trata de abrir espacios de poder real a las oposiciones,

posibilitar el ser escuchadas, atendidas y tomadas en serio.
Estamos hablando de una oposición “compensada”, con
instrumentos legales y legítimos de presión, presencia en los
medios y atribuciones para hacer valer sus pretensiones por
la vía política y jurídica; esto es, con capacidades reales para
integrar gobierno. Esta forma explica y constituye en sí misma
la normalización de la alternancia en el ejercicio del poder
público y con ello inyecta energía a una dinámica a través
de la cual la oposición, equivalente al conflicto en potencia,
se transforma en cooperación, a partir de un acuerdo básico:
la lealtad al sistema constitucional dadas las seguridades de
encontrar abrigo en el mismo y garantía a los derechos de
todos, incluyendo el de compartir el poder.

En el contexto de la cooperación, el gobierno está convocado a

un quehacer público eficaz, eficiente, congruente, transparente,
honesto y con presencia respetable y respetada en todo su
108

territorio, con objeto de acrecentar su reconocimiento y validez

en el mundo.

Los tratadistas clasifican a la cooperación como resultado

de distintos estímulos positivos (recompensas) o negativos
(sanciones). Así, se distinguen varios tipos de cooperación:
espontánea, tradicional, contractual y dirigida. Aún más,
propondríamos agregar otros dos tipos: manipulada e impuesta.
En la Figura 13 se muestran estas tipologías en forma de
esquema:

(ver figura siguiente página)

El cuadro omite mostrar el contexto socioeconómico y político,

así como la complejidad de la interacción entre todos estos
tipos de cooperación, pues en la realidad operan muchas
veces indiscriminadamente y, por ende, sin orden, concierto
ni sincronía. Debido a lo anterior, muchas veces resulta
complicado distinguir qué tanto la cooperación manipulada se
sobrepone o hace uso de los otros tipos de cooperación.

La cooperación espontánea está orientada por el sentido

común; sin ser planeada, tampoco es casual. Tiene que ver
con productos transmitidos hereditaria y culturalmente. Sirve,
por ejemplo, al propósito de mantener en armonía una familia,
construir un “hogar” o reforzar la consolidación de un grupo
social más amplio. En otros casos, se puede manifestar en
ámbitos más amplios, por ejemplo, como cooperación ante la
inseguridad provocada por una amenaza natural, un siniestro, o
una fuerza dirigida a destruir la estabilidad o invadir el territorio
y en cualquier circunstancia que pueda representar un riesgo a
la subsistencia individual o colectiva.
109
110

La cooperación tradicional proviene de costumbres y mitos

fraguados en doctrinas religiosas o civiles cultivadas y
transmitidas sistemáticamente generación tras generación126.
En cuanto a la sucesión y ejercicio del poder público se puede
nombrar el esquema de “usos y costumbres”127. Este último
se sustenta, comúnmente, en reglas no escritas muchas
veces transformadas en rituales aceptados y practicados por
la mayoría, los cuales cíclicamente confirman su eficacia en
tanto no sean desafiados al grado de colocar en la picota a
los mandatos.

Con los años, esta cooperación tiende a modificarse

levemente, casi imperceptiblemente, al estar expuesta a
diversas influencias socioeconómicas y culturales, y por
pertenecer a suprasistemas sociopolíticos plurales. Todo
esto lo podemos verificar revisando la evolución e inclusión
de nuevos derechos denominados “humanos”, relativos
a equilibrar las fuerzas sociales frente al poder, en virtud
del surgimiento de cambios evidentes en el ejercicio de
las libertades, en la búsqueda constante de la equidad de
género, en el respeto a las diferencias étnicas, de preferencias
sexuales, distintas capacidades, entre otros aspectos.

La cooperación contractual involucra acuerdos y compromisos

por escrito, así como obligaciones para quienes intervienen,

126
En la introducción del libro The Politics of the Developing Areas (Gabriel A.
Almond y James S. Coleman (eds.), Princeton University Press, 1959) se explica la
importancia de la cooperación tradicional para el sistema político, pp. 3–64.
127
Un ejemplo de ello lo podemos encontrar en la Constitución Política del Estado
libre y soberano de Oaxaca, México, en la cual se considera para las elecciones
de las comunidades indígenas el formato de usos y costumbres, protegiendo las
tradiciones y prácticas democráticas utilizadas por las mismas. Arts. 24 (último
párrafo), 29, 98 y 138 Bis A, preceptos vigentes.
 111

mismas que de no cumplirse, son objeto de sanciones

preestablecidas en los instrumentos legales. En la sociedad
contemporánea este modelo de cooperación es el más
extendido y el más exitoso al brindar a todos los protagonistas
aquello que se identifica con el nombre genérico de “seguridad
jurídica”. Esta seguridad se brinda a los individuos que
emprenden diversas acciones, ya sean de carácter privado
– en las cuales la seguridad jurídica se orienta a proteger los
intereses individuales –, social– en las cuales dicha seguridad
protege las causas colectivas– , o público (donde la seguridad
jurídica está destinada a proteger el interés general).

Hablemos sobre las diferencias entre el Derecho Público y

el Privado. Ambas esferas se fundamentan, de origen, en
visiones distintas. El Derecho Privado nace y se recrea en la
esfera de lo particular y es de aplicación individual; el Derecho
Público está destinado a regular lo que atañe al conjunto
social. El ciudadano común puede guiarse bajo el precepto
de: “todo lo que no está prohibido (hacer) está permitido”. En
contraposición, el gobierno, a través de los servidores públicos
– gobernantes, administradores, legisladores o jueces –, sólo
pueden hacer algo si está permitido, es decir, establecido
expresamente como función pública provista de atribuciones
y facultades con límites y sanciones.

La cooperación dirigida tiene un sustento institucional. Está

creada para atender una o varias materias; tomar decisiones
estratégicas, funcionales, operativas, así como definir y
efectuar las acciones necesarias y suficientes, con el afán de
alcanzar sus cometidos. Todo ello, cabe mencionar, dentro de
un marco de acción formalmente diseñado y establecido. En
112

este tipo de cooperación encuentran cabida toda clase de

organizaciones y su propia denominación implica conjugar un
doble significado: “dirigir a (el grupo) para dirigirse hacia (el
objetivo)”.

El vocablo “dirección”128 tiene connotaciones de liderazgo

y conducción129. Sus logros no son fortuitos al ser fruto de
una planeación, organización y control cuidadosos. Esta
cooperación dirigida constituye la esencia de la administración
entendida como acción130 en permanente movimiento que
provoca que las cosas sucedan en uno o varios sentidos
estratégicamente concebidos y estructurados jerárquica y
funcionalmente. Probablemente el ejército o las iglesias sean
de los mejores ejemplos de este modelo; igualmente las
grandes corporaciones y desde luego todos los gobiernos.

En este contexto lo público es, por naturaleza, producto de

una cooperación contractual, por un lado, y dirigida por el
otro. Esto es así porque la cooperación dirigida, decíamos,
es la organizadora del esfuerzo racional con el propósito
de lograr metas y objetivos socialmente productivos, que
sean evaluables cualitativa y cuantitativamente por los
gobernados.

128
En el libro de Management (Drucker, Peter, op. cit.), específicamente en la parte
Tres, Capítulo 50 (pp. 611–617) se define a través de varios ejemplos el concepto
de dirección. Dicho concepto también se define en el libro de Waldo Dwight, La
Administración Pública (Ed. Trillas, 1985) en la 5ta. parte, “Dirección Administrativa”
(pp. 379–466).
129
A partir de la lectura del libro bíblico del Éxodo es posible concebir a Moisés como
un líder que fija estrategias, define objetivos, establece prioridades y asigna tareas
concretas con criterio jerárquico, confiriendo una responsabilidad a cada nivel.
130
Drucker, Peter, op, cit., parte primera, concretamente los Capítulos 17, 18 y 19.
 113

Por supuesto que la cooperación dirigida es una cualidad

de la Administración Pública que la diferencia de la
Administración Privada, pues de no lograr sus propósitos
previstos, la responsabilidad para el gobierno es política,
social, administrativa y penal131, mientras que en el ámbito
empresarial o comunitario el esfuerzo cooperativo puede
darse por terminado, acabarse o extinguirse por inanición,
desinterés, o cualquier otra causa, sin responsabilidad
alguna para el empresario (salvo irregularidades punibles).
En el sector público no es posible darse este lujo porque no
obstante sus fallas, el gobierno ha de continuar.

Cualquier poder establece mecanismos de dominación y

por supuesto la manipulación y la imposición son prácticas
comunes desde remotos tiempos132. Este tema viene a
colación con respecto al siguiente tipo de cooperación que
hemos de explicar. La cooperación impuesta o manipulada
por el poder público (diseñada y establecida en el marco legal
u obligada por las circunstancias que rodean su desempeño)
puede abarcar desde lo legítimo hasta lo delictivo. Es
legítimo sancionar conductas intencionalmente alejadas de la
racionalidad o con el ánimo de romper contratos, actuar en
contra de alguien o infligir daños físicos, materiales o morales
a otros. Para impedirlo, atenuarlo o castigarlo, el Estado
cuenta con las posibilidades otorgadas por el Derecho Civil o
Penal con el fin de aplicarlo a todos los ciudadanos, o con el
Derecho Administrativo para aplicarlo al sector público.

131
Ver el Capítulo de Responsabilidades de los Servidores Públicos en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
132
Las tragedias griegas (V. gr. La Oriestada de Esquilo) o las obras de Shakespeare
(Otelo) nos ofrecen ejemplos elocuentes acerca de estas circunstancias.
114

La realidad es que, desafortunadamente, los acuerdos se

violan diariamente en cualquier parte del mundo. Sería
ingenuo suponer que la racionalidad, elemento indispensable
de la cooperación y, dentro de ella la contractual – obligaciones
legalmente establecidas – fuera el único factor determinante
de la conducta humana pues estamos conscientes de lo
laberíntico que resulta el asunto, tal y como lo demuestran la
psicología individual y social y la criminología.

Evidentemente – al respecto la documentación y las

estadísticas ofrecen resultados contundentes – el individuo
y los grupos sociales tienden a comportarse irracionalmente
y, por ende, a romper frecuentemente los contratos escritos o
verbales. Esto se observa en sociedades de todo tipo desde
las primitivas hasta nuestros días, en cualquier continente o
región. La irracionalidad no respeta estatus socioeconómico,
sexo, raza o religión. Si de algo estamos seguros es de la
proclividad natural de la humanidad a violentar las formas de
convivencia.

Teóricamente el gobierno es el primero que debiera apegarse

al cumplimiento de las normas, a su aplicación objetiva y a
llevar a cabo su deber. Sin embargo, tal suposición sería
superficial, pues no resistiría la observación de la vida real
donde estamos sufriendo una paulatina descomposición de
la colectividad en sus expresiones cívicas y una preocupante
ausencia de autoridad, con la consecuente impunidad de los
poderes fácticos, el crimen organizado y de las conductas
irresponsables de los servidores públicos.

Todas las mañanas nos levantamos con el escándalo de la

 115

semana… hasta que los medios deciden sustituirlo por otro

igualmente deleznable, ¿Qué nos dice esta situación? Una
hipótesis consiste en afirmar que hay quienes piensan que
las leyes existen para evadirlas, eludirlas y hasta ignorarlas
porque se ha impuesto la cultura de la contradicción entre el
discurso y las normas, entre el deber ser y el ser, y este último
– se piensa – es moldeable a conveniencia del poder público
y/o de los poderes fácticos.

De esta manera, es como aparece la cooperación impuesta,

la destinada a arreglar los renglones torcidos, lo que es
difícil de detectar y todavía más difícil de comprobar; aquello
íntimamente relacionado con la cooptación desde sus formas
más sutiles hasta alcanzar la corrupción en sus expresiones
más crudas.

La cooptación opera en dos sentidos: de parte de los poderes

fácticos para influenciar al gobierno a favor de intereses
particulares y en sentido contrario, del gobierno hacia la
sociedad, con el afán de legitimar decisiones destinadas a
beneficiar a partidos y grupos políticos, económicos y sociales
capaces de sostener al poder público por el poder mismo, sin
escrúpulos de orden social, legal o moral133.

La cooptación del gobierno se basa en incrustar individuos en

las altas jerarquías para obsequiar decisiones o acciones en

133
Lord Emerich Edward Dalberg Acton, ilustre historiador del siglo XIX dedicó su
vida a reflexionar sobre el binomio libertad–religión. Una de sus frases más celebres
se refiere a la corrupción en su relación con el poder: “El Poder tiende a corromper,
el Poder Absoluto corrompe absolutamente”. Essays in Religion, Politics and
Morality (Selected Writtings of Lord Acton Vol. 3),. Acton Institute for the Religion
& Liberty. Fuente: www.acton.org/es/about.
116

apoyo de los poderes fácticos; la cooptación de la sociedad

consiste en neutralizar voces y movimientos que pudieran
oponerse al gobierno: a través de premios, prebendas,
prestigio o negocios. Obviamente la cooptación en una u otra
dirección es indisociable de la corrupción.

Esta cooptación es tan frecuente que en algunos sistemas

políticos se ha normalizado, como en los Estados Unidos
en donde el “lobbismo”134 está permitido y, por supuesto
regulado, de manera que las otras formas de cooperación
pueden sucumbir ante la manipulación.

En regímenes absolutistas o autoritarios, la cooperación

impuesta suele ser menos sutil dadas las limitaciones a
las libertades o el reforzamiento de la represión frente a la
discrepancia, la disidencia o la oposición. De cualquier manera,
todo régimen invadido por las lacras del binomio corrupción
– cooptación es proclive a imponer una cooperación, lo cual
finalmente va corroyendo a las instituciones y pone en el filo
de la navaja la gobernabilidad y la democracia.

En cambio, en tanto los ciudadanos tengan el poder de

mantener vigentes y a su favor a los poderes públicos,
mediante elecciones libres, periódicas, legales y confiables,
el conflicto frente al Estado, cualquiera la causa, encontrará
caminos civilizados de discrepancia: manifestaciones

134
El “lobbismo” es una práctica de los grupos de interés relacionados con el
gobierno, que denota toda una serie de actividades correspondidas con la vigilancia
y seguimiento de las acciones del mismo y la divulgación de información a varios
públicos, entre los que se incluyen los políticos elegidos. Está destinado a influir en las
decisiones para favorecer intereses particulares. Fuente: http://introrelpubcapitulo14.
blogspot.com/2006/03/el-lobbismo.htm.
 117

públicas, resistencia y/o desobediencia civil, uso exhaustivo

de la libertad de expresión y otros mecanismos para defender
a la democracia.

¿Qué tiene que ver esta amplia reflexión acerca de la

cooperación y el conflicto con la Administración Pública?
Una de las formas de apoyar la cooperación contractual y
dirigida son las Relaciones Intergubernamentales, que sirven
para forjar un contrapeso a la cooperación manipulada
o impuesta. De hecho existe una lucha entre estas dos
posiciones. En la medida en que triunfe la racionalidad asociada
con la cooperación contractual y dirigida, la democracia se
enriquecerá; mientras que si lo logra la cooptación–corrupción,
aquella se debilitará.

Relaciones Intergubernamentales

En materia de cooperación – entendida como una cadena

de actos conscientes realizados entre dos o más actores
individuales y/o institucionales que aúnan esfuerzos en
función de diversos propósitos, en este caso de interés
público –, el gobierno debe promover y cuidar las Relaciones
Intergubernamentales, mismas que constituyen una de
sus asignaturas más importantes, pues de no atenderse
cabalmente, pueden convertirse en catapulta de conflictos de
distinta envergadura.

Las Relaciones Intergubernamentales están abocadas a

organizar el ejercicio del poder público en un país, asignando
diferencialmente dos tipos de elementos a los distintos
ámbitos de gobierno: uno relativo a las atribuciones y
118

facultades jurídicamente promulgadas, esto es, sustentadas

en un marco jurídico constitucional, legal y reglamentario con
claros alcances y límites, obligaciones y sanciones; el otro es
el acceso a los medios financieros, materiales, humanos y
tecnológicos, los cuales en su conjunto se distribuyen dentro
de una estructura funcional orientada a responder a las
demandas, necesidades y compromisos sociales, entendidos
estos últimos como una realidad político–administrativa. El
principio que se busca es compartir el esfuerzo, lo que implica
también compartir el poder.

Las Relaciones Intergubernamentales son sinónimo de

“concordancia”, es decir, de acuerdos entre dos o más
partes; están llamadas a solidificar la conformación de una
nación. Sería imposible pensar en establecer relaciones en
ausencia de un sistema muy depurado de comunicación pues
el dinamismo entre sociedad y gobierno es intenso y requiere
de tomar decisiones conjuntas para mantener los equilibrios
y la estabilidad con equidad.

Como decíamos anteriormente, la desatención de las

Relaciones Intergubernamentales puede generar conflictos,
sobre todo si un sistema político se sostiene en la simulación,
esto es, en el caso en que una forma de gobierno estructurada
en tres ramas del poder y en sus respectivos órdenes
territoriales existe sólo en el papel. Asimismo, cuando uno de
los poderes se eleva sobre los otros dos y el ámbito territorial
nacional subyuga a los intermedios y locales, automáticamente
aparece el desequilibrio. En este escenario el poder público
se concentra y con él las decisiones políticas y administrativas
más importantes, llevándose a cabo un despojo de las
 119

autonomías, un desconocimiento de la interdependencia y un

debilitamiento de la democracia.

Las Relaciones Intergubernamentales son un deber que cada

una de las tres ramas del poder público tiene para con las
demás, así como con los gobiernos que operan en el territorio
de un país (también son un deber que cada uno de dichos
gobiernos tiene para con los demás). El propósito de los actores
involucrados en las mismas es coadyuvar a la solución de
los múltiples problemas de la sociedad, principalmente como
autoridades y sustancialmente a manera de generadores
de decisiones equitativas en cuanto a la producción de
riqueza, distribución del ingreso, promoción de la identidad
cultural e incremento de la calidad, volumen y cantidad
educativos. Otras funciones que deben cumplir son las de
propiciadores de la salud pública, así como ser responsables
de crear y mantener condiciones propicias para el empleo, la
vivienda, la construcción y acondicionamiento permanentes
de la infraestructura (sea ésta urbana, carretera, portuaria,
ferroviaria, aeroportuaria y comunicacional). Por supuesto,
se cuentan asimismo entre dichas funciones la seguridad
nacional, de la población y de sus bienes, la impartición de
justicia, la definición y promulgación de normas de aplicación
universal y la seguridad social; en fin, un listado impresionante
de facultades a las que está obligado el gobierno concebido
como un todo y para todos.

Ahora bien, los conflictos pueden clasificarse en dos tipos de

acuerdo al nivel de desarrollo del espacio o territorio donde
se presentan: los propios de los lugares más atrasados y
dependientes socioeconómicamente y los manifestados en
120

las regiones o zonas más adelantadas. Ambos tipos requieren

de una cooperación más o menos intensa. Si nos ubicamos
en una zona rural empobrecida se requiere un apoyo decidido
y con todos los recursos disponibles por el Estado; esto es,
la cooperación es intensa, sobre todo si se toma en cuenta
la condición de debilidad estructural de dichos territorios que
los convierte en campo fértil para algunas de las actividades
del crimen organizado, entre otras anomalías sociales. En
los espacios más desarrollados, urbanizados, la cooperación
obviamente será menos intensa en lo que se refiere a aspectos
básicos del bienestar, pero mucho más en lo respectivo a la
lucha contra la desintegración del tejido social, que las convierte
también en presa fácil de todo tipo de desviaciones de la Ley.
Entonces, las Relaciones Intergubernamentales, requieren
de una evaluación constante de la intensidad necesaria para
su aplicación, según el tiempo, lugar y circunstancia.

Resulta clara la obligación del gobierno de tener una

coordinación hacia su interior, en mayor medida hoy que antes,
dado el incremento de la participación social (o la necesidad
de promoverla). La seriedad es la exigencia más visible en
la toma de decisiones y en el cumplimiento de facultades y
atribuciones. En un sistema autoritario casi todo se puede
soslayar y es factible hacer de la responsabilidad social
materia de discursos, sin asumir compromisos. Justamente
lo contrario acontece o debiera acontecer en los gobiernos
democráticos en los cuales se dificulta sobremanera
minimizar la problemática y donde los vigilantes privilegiados
del cumplimiento del deber gubernamental pueden ser los
ciudadanos.
 121

Al interior de las Relaciones Intergubernamentales se

contraponen naturalmente dos movimientos: el centrípeto y el
centrífugo. Pasamos ahora a explicar en qué consisten.

Quienes defienden la fuerza centrípeta lo hacen a favor de una

“centralidad” en el manejo del poder público, argumentando
la eficiencia, el orden y la armonía en la toma de decisiones,
su instrumentación y la eficacia en sus resultados.
Probablemente debido a esta racionalización es que existen
más regímenes centralistas en el mundo135.

Quienes están por las fuerzas centrífugas aducen la

desburocratización, la descentralización, y prefieren la
solución de problemas en donde surgen y por quienes están
ahí. Sus razones son múltiples: los ahorros derivados de
la redistribución del poder, la transparencia y sobre todo el
aumento de la eficiencia, el orden y la armonía en la toma
de decisiones, su mejor instrumentación y la eficacia en
sus resultados, exactamente lo mismo proclamado por los
centralistas136.

¿Entonces por qué la pugna?

Dicha pugna tiene por objeto el control del poder público,

adecuándolo a la forma de gobierno. Un régimen centralizado
tiende a confundirse con un estilo autoritario, mientras que

135
Alrededor del 55% de los 198 países miembros de la ONU son unitarios, un 20%
más son mixtos y, un 25% federales.
136
Es interesante tener en cuenta los argumentos de “centralistas” (Lucas Alamán,
p.ej.) y “federalistas” (José Ma. Luis Mora, p. ej.) en el marco de la disputa por la
Nación Mexicana en el siglo XIX. Otro caso interesante es la tensión actual entre las
comunidades autónomas y el gobierno nacional de España.
122

uno descentralizado se asimila a uno democrático. Ambas

apreciaciones son incorrectas. Qué tanto puede decirse que
un régimen centralista es autoritario o que uno descentralizado
sea democrático tiene que ver con el desarrollo histórico y
la cultura política–administrativa de cada nación. Sobran
los ejemplos de federaciones137 formalmente establecidas
gobernadas bajo criterios patrimonialistas y hasta dictatoriales,
y por otro lado, existen regímenes unitarios y centralistas que
operan en un esquema democrático, socialmente participativo
y descentralizado138.

La cuestión central consiste en entender lo que es

una república, sea ésta federal, unitaria, congresional,
parlamentaria o una mixtura entre estas formas. En nuestra
línea de pensamiento, la república la concebimos como el
sujeto, la democracia sería el adjetivo, la sociedad el objeto,
y la forma de ejercer el poder, el verbo. Obviamente la forma
de gobierno facilita o dificulta las aspiraciones democráticas
y, sin embargo, en cualquier república hay, como decíamos
al principio del Capítulo, tres ramas del poder público y hasta
cuatro ámbitos de gobierno territorial. Las ramas del poder
público y los ámbitos de gobierno funcionan como cimiento
del nombre de un país, la nacionalidad de su población y de
los otros elementos de su integralidad.

Una manera de elevar la eficacia en cualquiera de los

regímenes mencionados consiste en darle consistencia y

137
A este respecto podríamos referirnos a dictaduras como las ha habido en Argentina,
Brasil y Venezuela, o al propio México que ha pasado por fases de centralismo
exacerbado.
138
Dos buenos ejemplos de esta descentralización en regímenes unitarios, son
Francia y España.
 123

sentido a las Relaciones Intergubernamentales, pues de ello

depende en buena medida que tengan resultados positivos
para la sociedad.

En la Figura 14 se observa un ejemplo de cómo las instituciones

de un país se deben conectar a conciencia y racionalmente,
entre sí y con las demás como ejercicio comunicacional que
aporte resultados positivos.

(ver figura siguiente página)

Los asuntos en la agenda de cualquier país, de hecho, incumben

a los tres poderes y a todos los ámbitos de gobierno. El cuadro es
una simple descripción acerca de las relaciones que se establecen
entre poderes y ámbitos. La primera parte del problema consiste
en lograr establecer mecanismos de comunicación fluidos,
confiables, con acuerdos expresados en convenios o pactos de
coordinación. La segunda radica en trabajar conjuntamente a
favor de la población, a lo cual, por lo demás, están obligados
todos los poderes y ámbitos. Naturalmente, es preciso establecer
en la legislación las facultades de cada uno con el fin de evitar
interferencias. En la Figura 15 se presenta una tipología de las
facultades de los poderes y ámbitos de gobierno, misma que se
explica en detalle en los párrafos siguientes.

(ver figura página subsecuente)

Como puede apreciarse, cada poder y ámbito habrán

de tener asignadas sus facultades en la búsqueda del
balance entre poderes, propuesto originalmente por Locke139,

139
Locke, John, Ensayo sobre el Gobierno Civil, Colección “Sepan Cuantos...”,
Editorial Porrúa, México, 2005.
124
125
126

magistralmente contrastado con la realidad política por

Montesquieu140 y desarrollado posteriormente por muchos
otros. En los ámbitos intermedio, regional y/o metropolitano,
las facultades del Ejecutivo, Legislativo y Judicial serían
concurrentes mediante cualquier instrumento de coordinación
al coincidir las partes en una porción determinada del territorio
para salvaguardar el equilibrio en el sistema141.

La concurrencia, plasmada en distintos convenios o contratos,

sirve para acotar y poner en su lugar a la competencia, categoría
que, cabe mencionar, es más propia del funcionamiento del
mercado o economía libre, que de la acción del Estado, porque
éste es subsidiario por naturaleza y no compite sino colabora,
lo cual es su tarea y su verdadero destino manifiesto. La
competencia excluye, ve la vida como una batalla, es decir,
invita al conflicto.

Para ilustrar lo expuesto, en la Figura 16 se muestra un

ejemplo de este marco analítico aplicado al tema de la
seguridad pública.

(ver figura siguiente página)

Por supuesto que estos ejemplos son apenas acercamientos,

a todas luces insuficientes para aprehender la complejidad

140
Montesquieu, op. cit.
141
En todo sistema político y social existe la posibilidad de que los elementos se
dispersen, es decir, que vayan más allá de los límites de la convivencia civilizada
y pacífica, fenómeno conocido como entropía. Frente a esto las Relaciones
Intergubernamentales ofrecen la posibilidad de un equilibrio equitativo (homeostasis).
Al respecto véanse Chiavenato, Idalberto. Introducción a la Teoría General de
la Administración, McGraw-Hill, 1992. Ashby, W.R. “Self-regulation and requisite
variety” en Emery, F.E., Systems thinking, Penguin Books, Middle Essex, England,
1972 (1969), pp. 105–124.
127
128

del problema, pero la coordinación intergubernamental

constituye un medio indispensable para facilitar la
comunicación entre poderes y de cada uno de estos con
los distintos ámbitos. Esta coordinación puede asumir
nomenclaturas distintas y tener alcances tan amplios como lo
permita la voluntad política; así, es posible establecer consejos,
comités, grupos de trabajo, gabinetes, etc., advirtiendo que
mientras más instancias existan, mayor dificultad habrá en el
tratamiento de los asuntos.

La ventaja de la coordinación formalizada en convenios o

contratos, es el fortalecimiento de la cooperación contractual,
y si además dicha coordinación se centra en una sola
materia, se enriquece la cooperación dirigida. A partir de
esto cobra sentido el argumento manejado en este Capítulo:
obviamente la cuestión del éxito radica en una cultura política
de disposición, apertura y disciplina relativas a compartir el
poder.

Si ahondamos en el tema, habremos de llegar a la

“centralidad” sin confundirla con el “centralismo”: más bien
concebida a manera de núcleo, de trascendencia, como
elemento homeostático, que no se pierde si se dedica a lo
más importante para alcanzar las mejores normas, prácticas
de ejecución, impartición de justicia, etcétera. En esta lógica,
lo accesorio habrá de descentralizarse no porque carezca
de importancia, sino debido al ámbito específico al cual está
destinado, que generalmente es el local o intermedio, no el
nacional. Sin embargo, si un asunto ubicado en un territorio
determinado no se atiende adecuadamente puede convertirse
en un tópico de la agenda nacional. En otras palabras, lo
 129

correspondiente al todo y a todos debe ser manejado por las

autoridades de la república, y lo demás habrá de estratificarse
como garantía de la consecución de las metas y propósitos
de estabilidad, paz social y desarrollo sustentable.

Lo hasta aquí expresado nos lleva a concluir que ningún país

puede prescindir de la cooperación hacia su interior (la cual,
como afirmábamos, nutre a la cooperación con el exterior).
No obstante, la cooperación no se puede implementar
indiscriminadamente; es menester dirigirla, y por esta razón
amén de muchas otras, las Relaciones Intergubernamentales
son imprescindibles.

Además de instrumentar claramente la cooperación en

documentos y convenios, hará falta una intensa y permanente
capacitación y formación de servidores públicos, pues de otra
forma no se cumplirán sus objetivos. Para decirlo de otra
forma, las Relaciones Intergubernamentales no se realizan
por decreto, se inducen y promueven a través de la motivación
para asumir la cultura política de la disposición al cambio,
junto con la responsabilidad inherente a la función pública.

La Integración en la Pluralidad

Entendamos a la integración como sinónimo de unión (no en

vano las Naciones Unidas se inspiran en dicha definición).
Dicho concepto representa una suma de partes y, para los
propósitos de la Política y la Administración Pública, significa
la manifestación objetiva de un pacto mayor que cobija a una
nación.
130

La unión se encuentra a un nivel superior a la simple amalgama

(mezcla de dos cosas distintas, pero no humanas); es “algo”
inestable que se agrupa y basa en la confianza constantemente
alimentada con la determinación de – paradójicamente
– brindarle estabilidad. Se mantiene por el interés superior
tejido por los miles de intereses específicos y valores éticos
que le dan sustento.

En lo tocante a la diversidad, la concebimos como

un equivalente a la pluralidad, y de hecho lo es pues
ambos vocablos remiten a lo múltiple, variado, distinto,
heterogéneo142.

Como casi todo en la vida, la “globalidad” (una realidad en el

devenir de la sociedad)143, que parte de una alegoría simbólica
(el globo), se interpreta literalmente como lo que abarca la
esfera planetaria. Dicha globalidad puede mirarse desde dos
vertientes: la de los que dominan y la de los dominados144. Ambas
propugnan por una integración de lo diverso: los que detentan
el poder económico (partidarios de la llamada por conveniencia
“globalización económica”) pretenden acotar, limitar, controlar y
de ser posible neutralizar las discrepancias respecto del modelo
escogido. Los dominados, por su parte (llamémosles “miembros
de la sociedad globalizada”, misma que está compuesta por
ciudadanos comunes organizados), aceptan, promueven y
respetan las diferencias. Como puede verse, una misma premisa
sirve para dos propósitos distintos.

142
Corripio, Fernando, Diccionario de ideas afines, Herder, Barcelona, 2004, pp.
517 y 317, respectivamente.
143
Mander, Jerry y Edmund Goldsmith (comps.), op. cit. “Part Two. Panaceas that
fail”, pp. 183–296.
144
Nye, Joseph y John D. Donahue (eds.), op. cit. “Part Three: The Governance of
Globalism”, pp. 271–366.
 131

Los privilegiados lo son en virtud de controlar los instrumentos

económicos, industriales, comerciales y financieros, la tecnología
de punta, entre la cual destaca la de la información y comunicación
(TIC), así como las empresas destinadas a un mercado
transnacional, mismo que entre otras cosas establece los
parámetros dentro de los cuales se mueve, a conveniencia,
la opinión pública mundial.

Por su parte, la sociedad globalizada hace uso de todos los

medios a su alcance, incluso económicos, para defender
las causas mundiales, como las del desarrollo sustentable
(medio ambiente sano, protección de la naturaleza, etc.);
los derechos humanos; el acceso a la información pública,
así como al rescate de valores referidos a las libertades y a
la igualdad, a la democracia participativa y a la convivencia
pacífica entre Estados y personas.

Los afiliados a la globalidad económica fomentan la

homogeneidad. Para alcanzarla elaboran dogmas políticos,
económicos y sociales sobre los cuales se basa el poder
de grandes corporaciones internacionales que acumulan la
capacidad de impulsar a regiones enteras hacia objetivos
que recrean y fortalecen su hegemonía. Los proclives a la
globalidad social utilizan una lógica contraria. Su discurso
refleja una conciencia sobre las diferencias con el fin de
exaltarlas y, a partir de esa base, integrarlas en un todo
complejo.

En las dos posiciones existen algunos actores radicales. Hay,

por ejemplo, quienes acusan a la globalidad económica de
irresponsable depredadora. Sus rivales responden que la
132

globalidad social pretende cancelar el progreso aduciendo

amparar el futuro. Ninguna de estas posiciones reconoce
al gobierno como representante del Estado sino que, por
el contrario, tratan de convertirlo en elemento maleable a
su servicio. El capital normalmente rebasa al gobierno al
imponerle agendas particulares a cambio de su apoyo. En
el otro extremo, los denominados “globalifóbicos” por sus
enemigos, consideran al gobierno como un mal ya no (tan)
necesario, sino un molesto obstáculo, no sólo ineficiente sino
corrupto.

Los moderados, que también existen y, por fortuna, son

mayoría en ambas partes, ven al gobierno como un posible
aliado; unos para acrecentar su propia acumulación, otros
para sustentar sus propias causas. Es en esta coyuntura
donde el gobierno puede ingresar en las zonas decisionales
compartiendo el poder público.

Evidentemente los Estados–nación están en franca desventaja

en la globalización145. Por un lado, para arrostrar el dogma
del “mercado libre”, (el cual ha alcanzado una expansión
de dimensiones incalculables y llegado a rincones del
planeta nunca soñados), se requiere de sociedades abiertas
respaldadas por una democracia electoral basada en partidos
políticos, orientados a integrar gobiernos cuya viabilidad se
encuentre condicionada a estar alineados a esa filiación.
El otro dogma, consistente en menospreciar a la economía
global para “volver a lo local”, tiende a minimizar la importancia
de los gobiernos nacionales, para instaurar una especie de

145
Kenichi Ohmae, El fin del Estado–Nación, Andrés Bello, Santiago de Chile,
1997.
 133

sociedad primitiva, una economía de autosuficiencia y una

democracia sobre la base familiar y comunitaria. Dicho dogma
busca recuperar tradiciones apagadas y “salvar el futuro”, lo
cual es una concepción idílica en el mundo actual. Cuando las
posiciones radicales chocan, lo cual es frecuente, provocan
la emergencia de una paradoja: mientras más abierta (más
influenciable) o en tanto más dispersa y constreñida (menos
influenciable) sea una sociedad, sus premisas de integración
se vulneran.

En estas circunstancias todo país enfrenta una ecuación difícil

de resolver, ya que está compuesta por muchas variables que
requieren respuestas inmediatas y no siempre permanentes146.
El problema que plantea es: ¿Cómo integrarse a la globalidad
económica o social sin perder identidad?

Volvamos a lo obvio: mientras más fuerte sea un pueblo (con

más influencia y mayores ventajas) podrá intervenir en la
arena internacional. Sin embargo, antes habrá de resolver
otra complicada ecuación: integrarse en la pluralidad. Esta
realidad obliga a distinguir puntualmente, esto es, a elaborar
un inventario de las fortalezas y debilidades, de las diferencias
y similitudes al interior de la población, así como de los perfiles
territoriales de cada región, de la idiosincrasia manifiesta
en dichas regiones, de las características de la lucha por el
poder, así como de las prácticas administrativas destinadas
a atender las necesidades y demandas de la gente. Este

146
El “Optimo de Pareto“ establece que una situación es mejor que otra, cuando ella no
disminuye a nadie, pero mejora a alguno, es decir, que una situación será mejor que
otra solo si en la nueva podemos compensar las pérdidas de todos los perjudicados y
además queda un beneficio sobrante. Pareto, Wilfredo, Manual of Political Economy
(Manuale di Economía Política), Nueva York, Augustus M. Kelley, Nelly., 1971 (1916).
134

indispensable ejercicio, actualizado de tiempo en tiempo,

realizado a través de censos, investigaciones, encuestas,
etc., constituye a la vez una diagnosis y una prognosis de las
circunstancias alrededor de las decisiones del poder público,
y su objeto es hacer prevalecer al Estado.

Como decíamos, la globalización económica, al basar su

viabilidad en la homogeneización, manipula y consagra
valores etéreos (felicidad, éxito, belleza, sensualidad,
inteligencia, etcétera), induciendo muy principalmente hábitos
de consumo, trabajo e interrelación social (familiar, cultural,
de entretenimiento y recreación). Desde la esquina contraria,
la “otra” globalización, la social, estipula la heterogeneidad
como lo más relevante. Acude más o menos a los mismos
valores, pero dándoles una interpretación distinta, basada en
el bien común o interés general147.

Nuevamente debemos alejarnos de los extremos. Fundamentar

la felicidad, por ejemplo, exclusivamente en la posesión de
bienes materiales, conduce a un vacío existencial. Basarla
sólo en el bienestar colectivo, en abstracto, nos coloca en la
puerta de utopías inalcanzables.

Lo válido es que cada Estado–Nación, como sociedad

abierta y democrática, tome aquello que fortalezca sus
lazos de identidad y que la sociedad individualizada decida
libremente lo que ha de asumir para su bienestar, ayudada
por el Estado, siempre y cuando se respete cabalmente el

147
Más allá de la retórica iusnaturalista y jurídica, conviene leer las entrevistas hechas
a Noam Chomsky, realizadas por David Barzamian y compiladas por Arthur Namian,
bajo el título de: El Bien Común, Siglo XXI Editores, México, 2001 (1999).
 135

ejercicio de las libertades. De otra suerte, si sumarse a la

globalidad significare la adhesión acrítica a cualquiera de las
dos opciones extremas, lo previsible es que se produzca una
debilidad paulatina de aquellos valores que dan sentido y
destino a cualquier país.

Desde remotos tiempos, la forma primordial de la integración

de los estados es el Derecho, precisado en una Constitución
Política que descansa en un vasto cuerpo jurídico edificado
a lo largo de la historia, mismo que se basa en la cultura, las
costumbres y modos de convivir de cada pueblo. Este aparato
fija las normas y las formas, define también las obligaciones
y sanciones y, en fin, posibilita la vida en sociedad.

¿Cuáles son los valores de ese Estado moderno de Derecho

en relación con el gobierno y la Administración Pública?

El Estado actual está representado por una pluralidad de

fuerzas políticas, las cuales, a su vez, han de gobernar a
una sociedad variopinta. A esta realidad los tratadistas la han
calificado como de “gobierno dividido” o “cohabitación”148.

En este escenario el Estado y la sociedad han de

transformarse inscribiéndose en un proceso de reeducación
cívica hacia la conformación de una cultura política “distinta”,
de acercamiento entre todas las partes, pues de otra forma
será imposible superar los obstáculos de comunicación y la

148
Dicha “cohabitación” ocurre, por ejemplo, cuando el Jefe de Estado y el Primer
Ministro pertenecen a partidos distintos; cuando un Congreso no cuenta con una
mayoría absoluta del partido gobernante o cuando los gobiernos de los ámbitos
intermedios o locales se encuentran repartidos entre distintos partidos.
136

ingobernabilidad campeará sobre la gobernabilidad.

El nutriente básico de este cambio no es novedoso: se trata de

la responsabilidad, cualidad por excelencia de los ciudadanos
en lo individual, de la sociedad organizada, de los poderes
fácticos y del gobierno como representante del Estado. En el
improbable supuesto del cumplimiento satisfactorio de cada
una de las responsabilidades por todos los actores, sería
posible hablar acerca de la vigencia del Estado de Derecho.
Sin embargo, como en la realidad el ser humano insiste en
comportarse contrariamente a las normas, entonces hay que
estar atentos para que aquello que se desvíe de lo previsto,
sea prontamente atendido y, en su caso, cicatrizado y sanado.
Si lo que acontece es la impunidad como regla, entonces se
abre el paso a una convivencia menos equitativa, pues el ser
social irresponsable deshilacha al conjunto de la nación al
confundir los medios con los fines.

Es preciso en este punto formular tres interrogantes:

¿Qué demanda del gobierno la nueva cultura política que
propugnamos? ¿Cuáles son los imperativos para la sociedad
y los poderes fácticos? ¿A que se obligan sociedad y gobierno
juntos?

En cuanto al gobierno:

• Se necesita instrumentar como política gubernamental un

rediseño institucional permanente (reformas administrativas,
legislativas y judiciales), que sin alterar los principios de
integración democrática, como las elecciones periódicas,
plebiscitos, referendos, revocación del poder y otros poderes
 137

ciudadanos, o los relativos a las funciones básicas de

cada poder, permita implementar decisiones que eleven la
capacidad de respuesta a la intensa dinámica social con
celeridad y eficacia.

• Los ritos y protocolos entre poderes son importantes,

pero tales fórmulas deben acompañarse de una profunda
colaboración entre dichos poderes, e igualmente entre los
ámbitos de gobierno. Para lograr esto, como ya lo hemos
expresado, se cuenta con el auxilio de las Relaciones
Intergubernamentales, junto con los tipos de cooperación
contractual y dirigida, y de los acuerdos, convenios o pactos
de coordinación general y específica.

• La capacitación y formación de servidores públicos (trátese

de administradores, legisladores o jueces) debe abordarse
desde dos planos. En el superior, se debe inyectar la Visión
de Estado, lo relativo a las responsabilidades políticas,
sociales, administrativas y penales. Esta educación imprimirá
sentido histórico y vocacional y el orgullo de ser parte de un
gobierno democrático.

• Mientras en el plano superior se enseñan los principios,

en el inferior se aplican. Por eso, en esta dimensión, se
prepara al personal en lo tocante a lo específico de su tarea,
la cual debe guardar congruencia con los fines del Estado.
Sólo así se podrá contar con dirigentes, líderes y operadores
profesionales que sean eficientes, eficaces, honestos y
dispuestos a transparentar sus acciones públicas, asentados
en bases filosóficas, teóricas y prácticas sensibles a la
integración.
138

• Precisa abandonar esquemas burocráticos funcionales

a la protección de estancos de poder, materia íntimamente
relacionada con la del rediseño institucional y la formación
de cuadros. Abordar estos aspectos por separado y no de
manera integrada es invitar a la resistencia al cambio.

• Esta nueva actitud hacia el cambio se muestra en todo

su esplendor cuando la función pública se aleja propositiva y
legalmente del secreto, pero no de las responsabilidades que
le competen.

• La modificación estructural tendrá lugar si se reubica la

demanda de control político actual, la cual está articulada para
privilegiar a la autoridad mediante una rígida interpretación de
la ley para el mantenimiento del poder.

• La reubicación de la demanda del control, exige pensar

que la frase “bienestar de la nación” eleve la mira; que vaya
más allá de un conjunto de indicadores socioeconómicos y
se convierta en la principal justificación – y a la vez demanda
– de control político. Que se pueda decir: “si hay bienestar,
todo está bajo control”, a cambio de invocar a “la fuerza del
Estado” como principal controlador del desarrollo.

En cuanto a la sociedad:

Vale recordar el Esquema Básico de Políticas relativas

al ejercicio del poder público (políticas gubernamentales
– políticas públicas – políticas ciudadanas), explicado en el
Capítulo 2, con el fin de intentar una clasificación similar para
la organización social.
 139

Imaginemos a la sociedad como un sólido y respetable

escritorio, construido con madera preciosa y fuerte, el cual
tiene tres grandes cajones:

• En el primero y más ancho, encontramos a los ciudadanos

en lo particular.

− Dícese que las democracias las componen los demócratas

(es ineludible en este punto mencionar a los padres
griegos). Fraguar ciudadanos sin duda consume siglos.
Basta ver la historia inglesa, o francesa y cómo estas
naciones desarrollaron el modelo republicano o monárquico
– constitucional, así como el federalismo estadounidense.
El modelo de ciudadanía que estas naciones iniciaron,
se encuentra actualmente presente, bajo diversas
denominaciones y formas en la mayoría de los países149.

− ¿Qué es un ciudadano? Aquel capaz de ejercer sus

libertades con una responsabilidad política y social sin
perjudicar a terceros; quien puede disfrutar sus derechos
y cumplir sus obligaciones. Teóricamente todos los
ciudadanos son iguales ante la Ley; por ejemplo, su voto no
está diferenciado en el territorio. En un Estado moderno, el
ciudadano supuestamente, es el mandatario. Este enfoque,
muy conocido, evocado, parte de los compromisos de la
clase política y gobiernos del mundo, no se ve realizado.
¿Por qué sucede esto? Por la desigualdad social, que es
más grave y profunda en los países pobres y dependientes

Constant. Benjamín, De la Libertad de los Antiguos comparada con la de los

149

Modernos, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1998.

140

como ya lo hemos discutido, y menos evidente en los países

socios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE)150, de los miembros permanentes del
Consejo de Seguridad de la ONU151, o los fundadores de la
Unión Europea (UE)152.

− Pero además los ciudadanos deben estar motivados

para participar, sea en los procesos electorales (cada vez
menos concurridos al grado de considerar como normal una
elección con el 60% del padrón en sociedades en las cuales
votar no es obligatorio) o en la cotidianeidad, justamente para
vigilar la gestión gubernamental con objeto de señalar a los
transgresores ante la opinión pública y cerrar espacios a la
discrecionalidad de los gobernantes. Estamos hablando de
un ciudadano educado, consciente, preocupado y ocupado
en el quehacer público.

− Pero esta utopía, precisamente por serlo, es mera

retórica. La realidad permanece sorda a la demagogia; es
más, la exhibe y en su caso la despedaza, particularmente
cuando los hechos apuntan crudamente hacia la exclusión
de millones y millones de personas en todo el mundo, aún
en los países ricos.

150
Los miembros de la OCDE son: Canadá, Estados Unidos, México, Alemania,
Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda,
Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido,
República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza, Turquía, Australia, Japón,
Nueva Zelanda y la República de Corea.
151
El Consejo de Seguridad de la ONU está compuesto por 15 países, de los cuales 5
son permanentes; estos son: Estados Unidos, Rusia, Francia, China y Reino Unido.
152
Los miembros fundadores de la Unión Europea son, por orden de inclusión:
Bélgica, Francia, Alemania, Luxemburgo, Países Bajos, Dinamarca, Irlanda, Reino
Unido, Grecia, España, Portugal, Austria, Finlandia y Suecia.
 141

− Existen seres humanos que son prescindibles para el

funcionamiento del sistema ya que su atraso educativo,
nutritivo, en salud, en trabajo y sus infames condiciones
de vida, les significan una imposibilidad objetiva de
participación153.

− Un factor que da cuenta del desamparo actual de millones

de personas en el mundo es la migración, que puede verse
como una huída en busca de oportunidades. Sobre todo
es un fenómeno vertical, de sur a norte, anhelado por los
pobres y temido por los ricos que, no obstante, los usan
y explotan. Es un fenómeno desorganizado, desigual,
desintegrador para las familias de los pobres y preocupante
para las familias de los ricos y, a todas luces, injusto para la
sociedad mundial154.

− Por lo tanto el reto planteado en distintos foros

internacionales de disminuir esta injusticia es la
responsabilidad de cada gobierno nacional, y más allá
de inversiones en metálico, tecnología o especie con la
participación de los grandes consorcios internacionales
e instituciones financieras de desarrollo, es necesaria
la promoción de la solidaridad, como acto humanitario
y responsable, enfatizando la distribución equitativa del
ingreso vía infraestructura, educación, salud y empleo pleno.

153
El Índice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), nos da la oportunidad de comparar el status de cada país,
y a través del mismo nos damos cuenta del atraso en el que vive la mayoría en el
planeta.
154
El Impacto de las migraciones en los países desarrollados se detalla en Estudio
Económico Social y Mundial 2004: Migración Internacional, Boletín de la ONU No.
04/099, de fecha 29 de noviembre de 2004, publicado por el Centro de Información de
Naciones Unidas para México, Cuba y República Dominicana. Fuente:www.cinu.org.
mx/prensa/comunicados/2004/ PR04099DESA_impacto_migraciones.htm
142

Todo ello con objeto de acceder al bienestar e incorporar a

grandes y diversos grupos poblacionales al desarrollo.

− Esto no sería realizable hacia el interior de cada país, a

menos que concurran la tecnología y el capital doméstico e
internacional, junto con los ciudadanos organizados, pues
tal esfuerzo, por su naturaleza, no puede ser el resultado
de una generación espontánea. Para ello, la sociedad debe
organizarse y conducirse racionalmente.

• En el segundo y más estrecho cajón, hallamos a una

multiplicidad de organizaciones sociales.

− Las organizaciones sociales en su relación con la política

y el gobierno, no son tan antiguas como la democracia, de
hecho sus comienzos pueden ubicarce hacia finales del
siglo XIX cuando iniciaron un camino de emancipación lento,
no exento de incomprensión, inhibición, represión, cárcel,
muerte, tortura, y otras manifestaciones de resistencia hacia la
apertura por parte del poder, antes de que las organizaciones
lograran espacios reconocidos y legítimos en el mundo actual.
Recordemos los casos del mutualismo y la lucha sindical, que
trascendieron la visión meramente asistencial y filantrópica (la
cual afortunadamente subsiste). Recordemos también cómo
nacen y se desarrollan los partidos políticos – sean elitistas
o populares – y las relativamente recientes (ya que existen
desde hace alrededor de tres décadas) organizaciones no
gubernamentales (ONG’s). Asimismo, téngase en cuenta la
aparición de las llamadas “redes” de apoyo a lo largo y ancho
de la estructura social para atender problemas personales,
familiares y grupales obrando a favor de la integración y atajando
 143

problemas como los de adicciones, violencia intrafamiliar,

violencia social, equidad de género, prevención en seguridad
pública, defensa de la naturaleza, derechos de los niños, de los
consumidores, y muchos otros.

− Esta descripción da cuenta de las necesidades de equilibrio

que requiere un sistema político. La sociedad cada día está
menos dispuesta a que se cumpla el vaticinio de Gaetano
Mosca acerca del papel de las élites como destinadas a
dominar155.

− En este concierto de organizaciones sociales es

importantísimo revalorar el papel de los partidos políticos,
con la perspectiva de que éstos adopten los nuevos valores,
trasciendan el pragmatismo y volteen los ojos y el corazón a
las causas sociales.

− Hasta este momento la democracia electoral no ha podido

ser superada como mecanismo de acceso al poder, pero
en la pantalla del juego político, ha aparecido la democracia
participativa, misma que es capaz de poner en jaque a los
gobiernos para cumplir la voluntad popular. Esta capacidad
incluye tener el derecho de revocar el mandato en los
sistemas más seguros de sí mismos, más maduros, en los
que se sabe que los hombres o formaciones por más fuertes
que sean, acaban por ceder a las aspiraciones sociales.

− Los partidos políticos fueron eficaces para instrumentar la

democracia, lo son para integrar gobiernos, pero han fallado

“Una minoría organizada siempre dominará a una mayoría desorganizada”.

155

Mosca, Gaetano, La Clase Política, Fondo de Cultura Económica, México, 1984.

144

en la representación ciudadana favoreciendo a los poderes

fácticos. Lo aquí planteado representa un reto fenomenal
para estas organizaciones en los próximos años.

• En el tercer cajón, ciertamente muy reducido, se encuentran

los poderes fácticos (reales).

− Los poderes fácticos constituyen una manifestación fuerte

y sofisticada de la sociedad. Sus aspiraciones consisten
en controlar la producción, la distribución, el comercio,
las finanzas y, con ello, la política de una nación, de una
región o de un conjunto de países. Son extraordinariamente
influyentes, actuando en una esfera que es inaccesible para
las grandes masas y aún para investigadores o periodistas
connotados de la opinión pública nacional y mundial.

− Entre otras cosas, los poderes fácticos son dueños de

los medios masivos de comunicación, de las agencias
noticiosas. Ellos hacen y deshacen noticias, hacen y
deshacen personalidades, hacen y deshacen prestigios
y han despojado a lo que antes era el “Cuarto Poder”
justamente de su poder, poniéndolo a su servicio. A
través del dominio de las Tecnologías de la Información
y Comunicación (TIC), supeditan a periódicos, revistas,
radio, televisión, cinematografía, etc., dejando un espacio
reducido a las manifestaciones libres, y esto sólo porque
la cultura, entretenimiento y arte han pasado a formar un
segmento nada despreciable del mercado.

− Los poderes fácticos son quienes más invierten en

investigación y desarrollo (I+D).
 145

− En su relación con la Política y la Administración

Pública, dichos poderes dominan desde la sombra. Su
preocupación sobre la rendición de cuentas se refiere
a las cuestiones fiscales y sus propios números no son
siempre claros. Cuando se equivocan no dan la cara, pero
en caso necesario las élites se recomponen rápidamente
para castigar a los culpables sin tocar la estructura de ese
poder156.

Entonces, ¿qué le queda por hacer al gobierno frente a estos

poderes?

• Una posibilidad consiste en someterse a sus designios, lo

cual lo aleja de toda función pública y democrática. La otra
descansa en aliarse con la sociedad para luchar contra una
gigantesca corriente mundial, lo cual lo va a colocar en riesgo
de no lograr nada concreto y entregar el poder con las manos
vacías. La tercera, más difícil y compleja, representa conjugar
adecuadamente el verbo integrar; tarea ardua y agobiante,
cargada de peligros porque debe convencer y no imponer,
hacer valer la autoridad y no amenazar, debe estimular
y compensar, así como sancionar con justicia. En fin, es
preciso gobernar con un poderoso significado: integrar en la
pluralidad.

En cuanto a sociedad y gobierno juntos:

156
Un ejemplo lo constituye la compañía de energía (gas y electricidad) Enron, en
su época una de las empresas más grandes del mundo, que explotó en 2001. Esta
empresa pudo engañar a sus accionistas durante algúnos años por mantenerse a
la sombra.
146

• Dentro de nuestra perspectiva, ambos deben

corresponsabilizarse de las decisiones y sus efectos sobre
la colectividad, sean benéficos o perniciosos.

• La responsabilidad no es cosa menor. En el mundo

contemporáneo invita a tener y mantener abiertas y transparentes
las ventanas para que la realidad se pueda estudiar y calificar
objetivamente, dada la necesidad constante de transformarla.

• Los dos actores principales a los que nos hemos venido

refiriendo (sociedad y gobierno), aducen, cada uno de ellos,
tener la razón de su lado: el gobierno, en el discurso, nos dice
todo el tiempo que ejerce el poder con la Ley en la mano y para
los fines de bienestar a los cuales es posible acceder en la forma
estipulada en la propia Ley, e invocando los valores de respeto,
tolerancia, apertura, transparencia, democracia y participación
social en sus acciones. La sociedad, supuestamente apegada
a Derecho, busca hacer su vida en libertad sin que el gobierno
se inmiscuya y para ello busca vigilarlo, juzgarlo, condenarlo,
cambiarlo o incluso justificarlo.

• Esta situación, no exenta de simulación de ambos

protagonistas, da lugar a una constante tensión entre sociedad
y gobierno. Esa tensión se resuelve en buena medida cuando
ambos dialogan, llegan a acuerdos y se ponen a trabajar tomados
de la mano, tanto en casos delicados, como en la solución de la
pertinaz realidad cotidiana, o cuando surge una crisis.

• Lo importante es distinguir dónde se encuentra el equilibrio.

Si los ciudadanos en lo particular o las organizaciones sociales
aspiran a causas justas y legítimas, pero encuentran el obstáculo
 147

de los poderes fácticos, el gobierno debe promover el diálogo,

así como proveer los medios para llevarlo a efecto. Todo ello
procurando que los unos se comuniquen con los otros, que no
se vean como enemigos, sino como habitantes de una nación,
como contemporáneos que deben anteponer a la interpretación
de sus problemas una voluntad de colaboración, sentido común,
perspectiva de justicia y equidad y, si fuere necesario, la utilización
de la Ley.

• Este mundo ideal, como ya lo hemos discutido en el apartado

de cooperación y conflicto, no se da en la práctica rutinaria, sino
que es necesario construirlo.

• Si el sistema democrático plural ha de convertirse en

la norma, entonces los distintos actores deberán avanzar
uniformemente hacia la edificación de instituciones sólidas que
realmente representen a todos, tomando en cuenta las libertades
individuales, las causas sociales, los intereses económicos y el
papel de la autoridad.

Hasta ahora las instituciones existentes son parciales,

insuficientes, ineficientes y vulnerables. Históricamente han
privilegiado ya sea al gobierno o a la sociedad, pero los equilibrios
son precarios, tal y como lo demuestran la desintegración,
el maremágnum de problemas y el caos. Bajo el amparo de
banderas de distinto signo, el hecho es que los militares han
fracasado, las iglesias han fracasado y los liderazgos económicos
y sociales han fracasado; ello por no haberse aplicado a la tarea
de integrar un mundo, de por si, desarticulado.

Lo que depare el futuro inmediato será responsabilidad de cada

148

nación, aunque la globalidad quiera imponer un discurso en

varios sentidos, y aunque quiera forzar la adopción de uno o
varios métodos. La responsabilidad de integrar en la pluralidad
es de cada pueblo, no puede someterse a la percepción
desde las alturas; tiene que elaborarse con la gente, desde el
ciudadana.
 151

Capítulo 5
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
RELACIONES INTERNACIONALES

“Las sociedades siguen en su formación ciertas reglas,

compuestas de elementos que se encuentran en todas
partes y en todos los tiempos”
Tocqueville

La materia de las Relaciones Internacionales ha sido campo

de interés de especialistas y académicos157, así como de
varios protagonistas158 o testigos de eventos internacionales,
ya sean bélicos o aquellos que acontecen en tiempos de paz.
No obstante su evidente importancia, la Administración
Pública como disciplina ha marginado de su estudio el
instrumental internacional abocado a preservar la concordia
al privilegiar las áreas de cooperación entre las naciones. Los
gobiernos nacionales y entidades supranacionales, por su
parte, cuentan con estructuras ad hoc con funciones llevadas
a cabo a través de instituciones, procesos y personas,
cuya responsabilidad consiste en atender y solucionar lo
concerniente a las Relaciones Internacionales.

La Política Exterior

La política exterior es un asunto de Estado cuya regulación

se rige por dos normas insoslayables y a la vez íntimamente
relacionadas; la Constitución Política y las leyes de cada
país, por un lado, y el Derecho Internacional Público, por

157
En la Enciclopedia de las Ciencias Sociales (op. cit.) viene enunciada una
bibliografía de más de 40 autores. Tomo IX. Editorial Aguilar, pp. 207-208.
158
Desde Maquiavelo, pasando por Richelieu, Metternich, Theodore Roosvelt,
Churchill, Franklin D. Roosvelt, hasta Henry Kissinger.
152

el otro. Decíamos que ambas se encuentran íntimamente

relacionadas, pues toda política exterior es una proyección de
la política interior, y no es posible concebirlas por separado.
Es posible encontrar matices en dicha interrelación, pero
esencialmente ambas deben reflejar lo mismo: son un
espejo159. En lo interno, lo que norma la política exterior
es la Constitución Política de cada país y las leyes que
de ella emanan; en lo externo, el Derecho Internacional
Público160 es el que orienta toda la acción, pues el carácter
y las consecuencias negativas o positivas de las Relaciones
Internacionales, deben estar comprendidas en el marco del
Derecho. En su defecto, serían atentatorias de la estabilidad.

La política exterior se fundamenta en principios y valores

que orientan la búsqueda de la satisfacción de los intereses
políticos, sociales y económicos de cada Estado. Los
principios, al involucrarse con los intereses, normalmente
entran en colisión, particularmente en lo interno y sobre todo en
el contexto de la globalización en curso. Cada vez con mayor
frecuencia resentimos el vacío de un orden jurídico que como
tal obligue a todos los Estados – especialmente a los más
poderosos – a cumplir sus responsabilidades y compromisos
con los más débiles. Estos últimos carecen, objetivamente,
de la fuerza coercitiva para asegurar un trato igualitario o
equitativo. Varios problemas contemporáneos reflejan esta
carencia: la “guerra preventiva” en Irak; la ausencia de

159
Esta opinión es ampliamente compartida por los especialistas e historiadores de
distintas épocas.
160
Seara Vázquez, Modesto, Derecho Internacional Público, Editorial Porrúa, 10ª,
Ed., México, 1994. Este es un libro exhaustivo que contiene una explicación de la
A a la Z de la naturaleza, significado e instrumentación del Derecho Internacional
Público.
 153

solidaridad internacional y compromiso de los Estados Unidos

en torno al Protocolo de Kyoto; la prueba nuclear de Corea
del Norte; el perenne conflicto Israel–Palestina, no obstante
las advertencias de la ONU y de todas las potencias, entre
otros conflictos.

Siempre ha sido necesario poner en una balanza

aquellas prioridades derivadas del orden mundial y las
correspondientes al nivel nacional. De ahí la necesidad de
arreglar primero la propia casa con el fin no sólo de mostrar
una cara limpia al exterior, sino, en los tiempos actuales,
mantener la necesaria congruencia entre la realidad interior
y la conducta en el exterior, congruencia que se convierte en
la mejor carta de presentación a nivel global. Cuando dicha
congruencia falla la credibilidad de un país se daña, su imagen
acusa deterioro y la eficacia para alcanzar sus propósitos se
ve mermada en distintos grados. Sin duda, es muy riesgoso
construir y difundir un discurso democrático, participativo,
igualitario para copar o cooptar las aspiraciones del electorado
interno y acusar una conducta en el exterior que traicione por
la vía de los hechos tales principios. En este caso, no hay
manera de establecer un equilibrio. Así, cualquiera de las dos
políticas (interna o externa), al chocar con una realidad que
no la sostenga, acabará por desgastarse al grado de perder
el poder de conducción en un país.

¿Cuáles son los principios de la política exterior?

Pueden destacarse muchos de ellos: la no intervención;

la solución pacífica de controversias; la proscripción
de la amenaza o uso de la fuerza en las Relaciones
154

Internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la

cooperación internacional para el desarrollo; la lucha por
la paz y la seguridad internacionales161, a los cuales se han
agregado los Derechos Humanos; la equidad de género; la no
discriminación; los Derechos de los Niños; el reconocimiento
de la diversidad étnica, cultural y religiosa162; todas las
cuestiones relacionadas con el medio ambiente; el Derecho
de acceso a las Tecnologías de la Información y Comunicación
(TIC), etcétera.

La globalización y sus efectos en la Administración

Pública

Retomando el argumento del vínculo existente entre política

interna y externa, veamos que propone el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como cualidades
de un Estado Nacional: “un Estado capaz de conducir el rumbo
general de la sociedad, procesar los conflictos conforme a
reglas democráticas, garantizar eficazmente el funcionamiento
del sistema legal, preservar la seguridad jurídica, regular los
mercados, establecer equilibrios macroeconómicos, fortalecer
sistemas de protección social basados en los principios de
la universalidad y asumir la preeminencia de la democracia
como principio de organización social. La reforma del Estado
tendría que orientarse a resolver la pregunta sobre qué tipo
de nación aspira a construir una determinada sociedad”163.

161
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 89, Fracción X.
162
Vid supra 51.
163
PNUD, La Democracia en América Latina, Aguilar – Altea – Taurus – Alfaguara.
Buenos Aires, Argentina. 2004, p. 28. Citado por Tello Macías, Carlos en Revista
Nexos, México, Octubre de 2006, p. 63.
 155

Por su parte, y abundando sobre la necesidad de hacer

coincidir la política exterior e interior, la siguiente es la lista
de los Objetivos del Milenio consensuados en la ONU en
2005: erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la
enseñanza primaria universal; promover la igualdad entre
los géneros y la autonomía de la mujer; reducir la mortalidad
infantil; mejorar la salud materna; combatir el VIH/SIDA, el
paludismo y otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad
del medio ambiente, y fomentar una asociación mundial para
el desarrollo164.

Difícilmente alguien podría estar en contra de estas

aspiraciones legítimas, pero es preciso recalcar que tienen
un sentido global, es decir, buscan (más o menos) uniformar
las circunstancias entre los países para posibilitar la
comunicación entre iguales, acortar las distancias ideológicas,
cerrar las brechas del desarrollo y con ello ir alcanzando
gradualmente estadios universales de justicia social. Se
busca que dichos estadios no solamente sean más solidarios,
sino fundamentalmente eficaces en el sentido de proveer a la
sociedad de oportunidades reales de alcanzar una vida digna
en lo colectivo y lo individual.

La tarea, sin embargo, es gigantesca. Podríamos decir sin

temor a equivocarnos que ningún Estado–Nación es capaz
de cubrir todos estos requisitos, aunque cabría afirmar que
la gran mayoría de ellos lo intentan. Esto se traduce en un
incremento mayúsculo de la responsabilidad del gobierno
de cada Estado al tratar de hacer coincidir lo interno con
lo externo. Un ejemplo de iniciativa encaminada en esta

164
Fuente: www.un.org/spanish/millenniumgoals.
156

dirección lo constituye el nacimiento, desarrollo, crecimiento

y expectativas para el futuro de la Unión Europea165.

La globalización, por razones de dominio implícitas en el

juego de la lucha por el poder mundial, siempre ha sido
imperfecta. Al contrario de lo que postula, la globalización
lejos de representar un “orden mundial”, se percibe como un
“desorden”, toda vez que por medio de la tecnología actual
es posible superar cualquier frontera e inyectar como valor
fundamental la “competitividad”. Esto en primera instancia
es sano, pero a la larga promueve el enfrentamiento
entre regiones dentro de un país. Por otro lado provoca la
profundización de la desigualdad entre quienes poseen más
recursos – sobre todo mayor educación – y quienes por
razones históricas están rezagados. De esto se deriva que
las pretensiones del PNUD y de los Objetivos del Milenio
no sean compatibles con la realidad; son inalcanzables
al chocar con el discurso financiero internacional, el cual,
independientemente del contenido específico de cada acción
que propone, pone el énfasis en el esfuerzo que cada país
realiza en lo particular166.

Consideramos que la competencia es una condición, pero no

un valor; en todo caso es una estrategia para aumentar los

165
Esta entidad de naciones es un fenómeno de integración regional, espacio de
confrontación y concordia, que conjuga intereses y principios de un todo sin perder
los valores de cada uno. Fuente: http://europa.eu/abc/eurojargon/index_es.htm.
166
El índice de Equidad que maneja la OCDE, nos señala que de sus países
miembros (30) los más equitativos son Suecia y Dinamarca, y los menos equitativos
México y Turquía (la evaluación se hace a través del coeficiente Gini). Tratándose
del “club de los ricos”, es fácil percatarse que aún ahí las diferencias son abismales
(compárense, por ejemplo, México y Finlandia). De esto se deduce que el discurso
de la homogeneización derivada de la globalización no tiene mucho sentido al no
tener en cuenta las diferencias en el desarrollo interno de los países.
 157

niveles y calidad de la educación, salud, nutrición, trabajo,

vivienda, etcétera. Por sí misma, la competencia puede
convertirse en un recurso demagógico si no se acompaña de
esfuerzos que consumen décadas, sobre todo en el horizonte
histórico de naciones y pueblos escasamente desarrollados
o con bajos niveles de vida. El vínculo entre política exterior
e interior del que hablamos anteriormente resulta clave en
dichos esfuerzos.

El Fondo Monetario Internacional en sus Perspectivas de

la Economía Mundial de septiembre de 2006 señala: “En…
mercados emergentes… las autoridades deben adaptarse a la
existencia de condiciones mundiales más difíciles reduciendo
las vulnerabilidades y realizando reformas que sustenten el
ímpetu de crecimiento actual. Los sucesos recientes indican…
que [los] mercados emergentes siguen siendo vulnerables a
la turbulencia de los mercados financieros mundiales. Los
países [más] expuestos… son los que aún tienen un sector
público con un balance débil, profundos déficits en cuenta
corriente y expectativas de inflación no muy bien afianzadas…
[éstos] deben esforzarse más por impulsar reformas de
mercado, sobre todo las encaminadas a suprimir obstáculos a
la competencia y crear un clima propicio para un crecimiento
vigoroso liderado por el sector privado”167.

Cada uno de los ocho postulados del PNUD, de las metas del
milenio o bien de los pronunciamientos del Fondo Monetario
Internacional (FMI) para lidiar exitosamente con los problemas
de la economía, requieren de un quehacer administrativo

167
Fuente: www.imf.org/external/esl/index.asp.
158

público serio y bien estructurado. En la Figura 16 se muestran

algunos requerimientos que consideramos relevantes.

(ver figura siguiente página)

Como se puede apreciar, satisfacer cada uno de estos

requerimientos obliga a instrumentar decisiones y políticas
públicas que como tales demandan la conjunción de
instituciones públicas, privadas y sociales, que deben
coordinar sus diagnósticos, pronósticos y acciones y hacer
un seguimiento puntual para evaluar todo el proceso antes,
durante y después del desarrollo del mismo.

Aparentemente todo este engranaje de políticas tiene que ver

exclusivamente con la política interior, pero no es así, porque
el contexto global ha de influir en todo momento en el sentido
de brindar orientación a las políticas públicas. Y es ahí donde
se entiende el vínculo indispensable entre política interior y
exterior, con objeto de participar en el entorno internacional
sin menoscabo de la soberanía, la autodeterminación, la
independencia y la autonomía.

Es difícil concebir que un Estado predemocrático o

antidemocrático, pobre o rico, desigual y desesperanzado,
tuviese cabida en el ámbito de la toma de decisiones en el
mundo actual, a pesar de las injusticias que prevalecen en
este último. Visto de otra manera, un gobierno autocrático,
populista en extremo, irresponsable, teóricamente sería
incapaz de ocupar un lugar respetable en el concierto de
las naciones. No obstante, si ese gobierno posee grandes
recursos, es posible que tenga un alto poder de influencia
y/o negociación y sea, al menos, tolerado. En cambio, una
159
160

nación pobre siempre resultará vulnerable ante la búsqueda

de ganancias por parte del capital financiero y comercial y sus
desigualdades domésticas e internacionales se ahondarán,
pues la ciencia y la tecnología le estarán vedadas debido a
sus condiciones precarias, realimentándose así el “círculo de
la pobreza”168.

De lo anterior se desprende una conclusión: en los países

rezagados política, económica y socialmente, la autoridad
está llamada a ejercer el poder en nombre de la sociedad,
y las instituciones que componen el gobierno, por ende,
están obligadas a no quedar al margen del desarrollo, del
conocimiento y de la tarea de impulsar la cultura democrática.
Este fenómeno requiere que la Administración Pública
emprenda la tarea de la preparación continua para atender las
tareas propias de cada ministerio o secretaría de Estado, pues
la suma de todo ello significará una presencia internacional
sólida y trascendente.

Geoestrategia y Administración Pública

La “estrategia” es un concepto originalmente acuñado en la

antigua Grecia ligado al dominio militar169. Al paso del tiempo,
ha llegado a formar parte del léxico de la Diplomacia, cuando
se aplica a los Estados–nación; y de los negocios, desde la
óptica de la globalización. Hoy se denomina geoestrategia
a la función que garantiza los equilibrios mundiales170 y

168
Myrdal, Gunnar. Asian... op. cit.
169
Rodríguez Castro, Santiago, Diccionario etimológico Griego – Latín del Español.
Editorial Esfinge, 1995, pág. 48.
170
Kissinger, Henry, La Diplomacia, Fondo de Cultura Económica, México, 2006 (1994).
Ver el Capítulo sobre el Nuevo Orden Mundial, pp. 11–22, particularmente toda la
 161

regionales, entre los Estados–Nación, así como los equilibrios

intrarregionales. La estrategia, en este sentido, posee
una visión territorial y se vale de diversos instrumentos de
dominio o poder que van desde los más sutiles hasta los más
violentos.

Obviamente la influencia de un país sobre otros se sostiene

tradicionalmente en su mayor poder militar, pero en los
tiempos actuales, resulta más acertado decir que tal influencia
va aunada al poder económico, científico, tecnológico,
comunicacional, etcétera. En este escenario, el poderío militar
puede no ser lo preponderante, excepto en situaciones límite
donde las otras variantes de influencia no permiten lograr
el poder. Adicionalmente, la cultura y la religión resultan ser
elementos subyacentes en el alma colectiva de los pueblos
que propician o rechazan, según las circunstancias, la
intervención del “otro” en sus asuntos internos.

En la globalidad, la geoestrategia es menos aprehensible al ya

no estar a cargo de ningún Estado–Nación171, sino que directa

reflexión. acerca del equilibrio del poder. También se puede consultar a Felipe González
en su artículo “Los límites de la libre determinación”, publicado en Varios autores, Fin de
Siglo, McGraw Hill, México,1996, pp. 111–115.
171
Figueroa Pla, Uldaricio, Organismos internacionales, Editorial Jurídica de Chile, 1991.
El autor hace una reflexión interesante sobre los actores internacionales, clasificándolos
en cinco tipos: Estados (superpotencias, grandes potencias, potencias intermedias,
medianas y pequeñas potencias y micro Estados); bloques (Unión Europea, No
alineados, grupos de los 77, Grupo de los 8, Bloque árabe, Commonwealth, etc.); Grupos
de Presión (ideológicos como los de la Democracia Cristiana o la Social Democracia
o la Internacional Socialista; los sindicales como la Confederación Mundial de Trabajo;
humanitarios como Amnistía Internacional o la Cruz Roja Internacional; religiosos como el
Consejo Mundial de Iglesias; sociedades transnacionales como Exxon, laboratorios, IBM,
Wal Mart, McDonalds; jurídicos como la Comisión Internacional de Juristas; familiares
como los Kennedy, los Clinton, los Bush, los Rockefeller; las personalidades como el Papa,
el Secretario de la ONU, de la OEA); las Organizaciones No Gubernamentales (como
Greenpeace) y los Organismos Internacionales (dependientes a su vez de las Naciones
Unidas o de otras entidades supragubernamentales, o bien intergubernamentales
162

o indirectamente, éstos sirven a intereses supranacionales

en manos de los llamados poderes fácticos, que manipulan
decisiones de toda magnitud al estar en condiciones de
manejarse con mayor eficacia en el universo de los flujos de
información a nivel mundial172. De esta manera, los Estados
han de reforzar todas sus instituciones públicas, privadas y
sociales con el fin de recuperar ciertos elementos que les
permitan entre otras cosas, garantizar la seguridad nacional
y la internacional, muchas veces rebasada por el crimen
organizado, el terrorismo y la corrupción financiera; regular
las grandes migraciones poblacionales de los países pobres
a los ricos; interactuar con lucidez y fuerza moral en un mundo
complicadísimo y de muchas formas desequilibrado y por ello
desequilibrante.

¿Cómo afecta esta situación a la Administración Pública?

Más allá de la Diplomacia, a la que nos referiremos más

adelante, los Estados, a través de sus gobiernos, han ido
sofisticando y depurando sus aparatos de seguridad, desde el
nivel municipal hasta el nacional. Ello ha derivado en un gasto
público que compite con el gasto social. Se han multiplicado
las plazas de empleados en seguridad pública a una tasa

interdependientes; en este rubro enlista 161 entidades, a las que hay que añadir otras de
reciente creación). Como se puede apreciar el orden mundial actual es complejísimo.
172
Castells, Manuel, La Era de la Información, 4ª Ed., Vol. III, Siglo XXI Editores,
México, 2004. En el volumen II, capítulo 5, se pregunta el autor: ¿es el Estado
impotente? (como ejemplos de la crisis contemporánea del Estado–nación pone a
México y al Gobierno Federal de los Estados Unidos; al primero como dependiente
de la economía mundial, y al segundo como rehén del miedo al terrorismo). En
el volumen III, pág. 120, nos muestra la capacidad de conexión internacional al
Internet, demostrando que son abrumadoras las posibilidades de comunicarse por
este medio, tantas como la imposibilidad de tratar de controlarlo, lo cual deja a los
estados prácticamente al margen de lo que corre por la red.
 163

mayor que las de educación o de salud públicas; se ha

invertido proporcionalmente más en la compra de armas y en
el desarrollo de sistemas de inteligencia, que en los apoyos
agropecuarios173.

En la esfera privada, los particulares – especialmente las

clases media y alta – han hecho importantes inversiones para
protegerse de la inseguridad pública en calles y hogares dentro
de los espacios urbanos. En lo tocante a las empresas, también
se han realizado importantísimos gastos de infraestructura
a fin de proteger los comercios, bancos y fábricas. Por otro
lado, las compañías de seguridad privada han crecido como
hongos a nivel mundial. Si además hablamos de la producción
y tráfico de armas ligeras (pequeñas) utilizadas por millones
de personas en el mundo y cuya inversión apenas se puede
calcular por estar en las obscuridades, la preocupación es
mayor174.

No obstante esta focalización en la seguridad, los controles

sociales y gubernamentales sobre los comportamientos de las
fuerzas públicas y privadas, así como el funcionamiento casi
impune del crimen organizado, dejan mucho que desear.

Aunado a lo anterior, es un hecho la acción del terrorismo

173
En el último Presupuesto Público de México (2007), el alza en el gasto de la
Secretaría de Seguridad Pública es de 58%, mientras que para Salud es del
24% y para Educación es de 4.2%. El rubro de apoyo al campo bajó en 9.4% y
de Comunicaciones y Transportes (infraestructura) baja 21%. Esta tendencia a
privilegiar la Seguridad se repite a nivel mundial.
174
Ver los resultados de la Encuesta sobre la Transferencia o Comercialización de
Armas Pequeñas en www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/
2005/2005SASCh4_su mmary_sp.pdf.
164

internacional175 que a partir del 11 de septiembre de 2001

modificó las estrategias de defensa y ataque en torno al
mismo, así como las propias reglas de la guerra, pues ahora
la sociedad y los gobiernos han cobrado consciencia de la
posibilidad de ser sus víctimas al estar sujetos a fuerzas
anidadas en su propio seno176. Dichas fuerzas utilizan medios,
armas y tácticas no convencionales que representan un reto
a la imaginación, orden y disciplina de los gobiernos, a fin de
estar en condiciones de sistematizar e interpretar información
útil para prevenir el terror ajustándose al Derecho y a las
condiciones de la democracia.

En suma, la seguridad pública nacional, y por lo tanto

internacional, constituyen actualmente un desafío de gran
envergadura para toda la Administración Pública en apoyo
a la soberanía, autonomía y autodeterminación.

La inseguridad, el terrorismo y la migración forman un trinomio

que pone en jaque permanente a los gobiernos. Al ser la
seguridad una responsabilidad integral del Estado, no es
posible concebir a sus componentes (seguridad internacional,
nacional y pública) por separado. Veamos la Figura 18 para
apreciar los vínculos entre dichos componentes.

175
Así lo advertimos en los casos de Madrid (Atocha, 11 de marzo de 2003) y Londres
(7 de julio de 2005).
176
Sinclair, Andrew, An Anatomy of Terror, McMillan, Great Britain, 2003, 400 pp.
Incluye un estudio y reflexión exhaustivos sobre el terrorismo internacional.
 165

Observemos cómo la seguridad tiene que actuar en cuatro

esferas íntimamente ligadas:

(ver figura siguiente página)

166
 167

Hablábamos en el Capítulo de Compartir el Poder Público

sobre la necesidad de coordinación interna para la protección
de la población nacional y extranjera y de todos los estratos
sociales. Si una personalidad o turista extranjero es
secuestrado esto afecta las relaciones bilaterales y la imagen
global del país; si las calles son inseguras y las manifestaciones
de rechazo al gobierno se vuelven consuetudinarias, se resiente
el turismo; si los asaltos y robos a los inversionistas se vuelven
rutina, el capital se aleja. Y así, la inseguridad pública puede
ser causante del deterioro de las Relaciones Internacionales,
de manera que una forma de prevenir esta situación consiste
en aumentar la eficiencia y la eficacia de los resultados por
parte de las fuerzas públicas y la organización social, lo que
tiene que ver con la Administración Pública.

En la misma línea de pensamiento, el crimen organizado (cuyo

ámbito abarca el narcotráfico, el tráfico de armas, personas e
información económica privilegiada, entre otros asuntos) ha
llamado la atención sobre la necesidad de interconectarse
internacionalmente en forma mucho más eficaz. No sólo la
“Interpol” (International Police), sino los gobiernos a través de
todos sus mecanismos han reactivado medidas para contender
contra una serie de poderes desintegradores de la comunidad,
cuyos alcances económicos son enormes por su capacidad de
corrupción, de cooptación y manipulación, tanto de autoridades
como de entes privados y particulares. La acción corrosiva de
estas fuerzas altera los valores de convivencia esenciales y las
formas de interrelación política y económica al interior de cada
nación y entre los pueblos y gobiernos.

Pensemos en cómo el terrorismo, el crimen organizado y

168

la inseguridad pública, junto con la migración, han alterado

el orden mundial. Los fenómenos migratorios se han
subordinado a los de seguridad. Cada día se levantan
barreras físicas, legales y psico–sociales orientadas a evitar
los crecientes flujos de países pobres a ricos por razones
económicas, sociales, políticas y de seguridad personal y
familiar177. Sin embargo, cada día con mayor empuje, los
migrantes encuentran las formas de burlar los controles o
de llenar los requisitos de ingreso y permanencia en otro
país.

En este escenario conviene resaltar la migración masiva: la

de los desamparados, sean víctimas o beneficiarios – según
sea el caso – de redes de contrabando de personas en todo
el mundo. Esto ha sido objeto de atención de múltiples
organizaciones no gubernamentales (ONG’s) estructuradas
en otro conjunto de redes, éstas positivas, abocadas a
atenuar las terribles condiciones a que están sujetos los
migrantes, entre quienes se encuentran niños, jóvenes,
adultos y ancianos de ambos sexos. Independientemente
de los juicios de valor implícitos, las autoridades están
sujetas a presiones políticas, económicas y sociales para
tratar de controlar una situación que dadas las condiciones
de desigualdad se encuentra desquiciada178.

177
Desde hace siglos, los muros, vallas, verjas, bardas y/o alambrados, han “servido”
para separar clases sociales, levantar palacios y templos, para salvaguardar el
poder terrenal o religioso y para colocar márgenes entre pueblos o religiones.
Destacan la Gran Muralla China, que cumplió su cometido desde el siglo III a.C.
hasta el siglo XVII de nuestra época; el Peñón de Gibraltar (Inglaterra – España);
el Muro de Berlín (símbolo de la guerra fría); Vietnam (Indochina – Francia);
Sahara Occidental (Marruecos – Mauritania); Yemen (Norte y Sur); Corea del Norte
– Corea del Sur (paralelo 38); República de Irlanda – Irlanda del Norte; Chipre
- Turquía; Melilla y Ceuta (España – Marruecos); Cisjordania (Israel – Palestina),
y Estados Unidos – México. Fuente: pan.starmedia.com/noticias/inmigracion/
muromexicousa_161712.html
 169

Hay otro tipo de migración forzada, como la que deviene

de persecuciones políticas, guerras civiles o condiciones
inaguantables por el acoso de grupos delincuenciales como
los narcotraficantes o bien pandillas como la de los “Maras” en
el suroeste de los Estados Unidos, El Salvador, Guatemala,
Nicaragua y sur de México179. En el tema migratorio habría
que incluir a la “fuga de cerebros” de los países llamados
“emergentes” a los ricos que ofrecen al personal calificado
mejores condiciones salariales y de calidad de vida, desarrollo
profesional, etcétera, pero que producen un desarraigo a
veces definitivo y descapitalizan a las sociedades que los
necesitan180.

La tensión que hay entre abrir y cerrar las puertas a la

migración es enorme. Por supuesto que se puede regular,
pero esto implica una transformación cultural, esencialmente
democrática, que conlleva abrir los ojos, el corazón y aguzar

178
Sartori, Giovanni, La Sociedad Multiétnica. Pluralismo, multiculturalismo y
extranjeros, Taurus, Madrid, 2001. El capítulo 7 ofrece una reflexión ética a la cual
se enfrentan las personas y sus ciudades frente a la inmigración, pues tienen que
resolver cuatro diversos aspectos: el lingüístico, el de costumbres, el religioso y el
étnico. El problema de fondo es si se acepta o no la inmigración, si se integra o se
balcaniza, situación no resuelta hasta el momento por ningún país.
Por otro lado, Alain Touraine, en ¿Podremos Vivir Juntos? (Ed., PPC, Madrid, 1997)
hace una interesante reflexión sobre la combinación entre igualdad y diversidad,
mediante la asociación de democracia política y la diversidad cultural. El problema
que conlleva la migración es difícil de solucionar, porque normalmente los migrantes
carecen de derechos democráticos en el país de destino y sufren de discriminación
o marginación por su condición de extranjeros y/o diferentes.
179
Ejemplos de esta circunstancia se pueden encontrar en los exilios debidos a
la guerra civil española y el franquismo, el régimen militar argentino, la dictadura
chilena, o el extendido movimiento trasnacionalizado de los “Mara Salvatrucha”, así
como los provocados por los cárteles del Narcotráfico.
180
Ver a Ruy Pérez Tamayo en Acerca de Minerva. Parte Segunda. Capítulo XXIV,
“La Fuga de Cerebros”. Fuente: omega.ilce.edu.mx:3000/sites/ciencia/volumen1/
ciencia2/40/htm/minerva.htm.
170

el sentido común con el fin de integrar un mundo diverso,

equilibrar las condiciones de igualdad y de muchas formas
corregir graves problemas que el desarrollo económico
desequilibrado ha causado al planeta y a sus pobladores.

La migración ha pasado de ser un problema de residencia en

países extranjeros o de obtención de visados para trabajar,
estudiar o visitar, a ser un tema altamente especializado que
requiere de mucho mayor profesionalización en los cuadros
administrativos públicos que ejercen autoridad. Esto no sólo
debido a razones de seguridad, sino por las transformaciones
económicas que la migración conlleva y por elementales
necesidades de respeto a los derechos humanos y a la
solidaridad internacional que deben prevalecer en el mundo.

Es posible equilibrar este cúmulo de problemas a través de la

promoción económica, el turismo y la cooperación científica,
técnica y cultural. Todos ellos implican una concepción más
acabada de las Relaciones Internacionales, pues el ministerio
encargado de ellas no puede actuar con éxito si no recibe el
apoyo de otras instancias públicas, privadas y sociales que
dentro de sus respectivos ámbitos establecen e intensifican
relaciones con gobiernos y entidades extranjeras. Ejemplos
de dichas instancias son la banca, el comercio (piénsese
en los tratados de libre comercio que alteran el conjunto
de la economía de un país o de una región), la inversión
extranjera, el turismo, la protección de derechos sindicales,
la acción concertada de corrientes ideológicas y políticas, el
intercambio de experiencias académicas, de investigación y
estudios profesionales, entre otras.
 171

Todo lo anterior ha generado una visión más diversificada de

la diplomacia, aspecto que merece una mención y reflexión
aparte.

Diplomacia Actual

En el aspecto específicamente “diplomático” existe una gama

de instituciones que cuidan las relaciones con el exterior, entre
las que se destacan las secretarías o ministerios facultados
para el efecto, los cuales descansan o se apoyan en una red
de embajadas, consulados y/o en oficinas especializadas
en asuntos concretos. La Diplomacia181 es toda una carrera
profesional con hondas raíces en el mundo, abocada a
formar personal calificado para representar a sus respectivos
países, con apego al Derecho Internacional182 y ateniéndose
a estrictos protocolos de acercamiento o distanciamiento que
prevalecen en las relaciones entre los Estados.

La Diplomacia está llamada a resolver asuntos delicadísimos

como los derivados del enfriamiento de relaciones con otro
país, su rompimiento o el agravamiento de las mismas
hasta llegar a declaraciones de guerra. Por el lado de la
cooperación, la Diplomacia tiene que ver con la preparación
y la culminación de la firma de acuerdos o tratados, según
sea el caso, en los cuales están involucrados los gobiernos e
indirectamente las sociedades y sus instituciones.

La regulación no solamente proviene del Derecho

Internacional, sino muchas veces, en esta disciplina pesan
más las tradiciones no escritas, practicadas algunas veces

181
Borja, Rodrigo, Enciclopedia… op. cit. pp. 305–310.
182
Vid supra 161.
172

con maestría, por parte de los diplomáticos. Estas personas

son consideradas por otros y por sí mismos como parte de
“cuerpos de élite” y se distinguen por dominar dos o más
idiomas, poseer una vasta cultura general y estar dispuestos
a sacrificar aspiraciones personales y familiares al dedicarse
plena y exclusivamente a los asuntos del Estado al cual
representan183.

En el mundo globalizado, el trato diplomático tradicional se ha

visto envuelto en una dinámica de acontecimientos que por lo
menos cuestionan la idoneidad de las normas vigentes. Dichas
normas ciertamente eran funcionales para circunstancias e
instituciones de antaño, pero ante la dinámica actual resultan
burocráticas, lentas e ineficaces. Las llamaríamos incluso
apergaminadas frente a la rapidez, exactitud y sustentabilidad
que demandan las nuevas condiciones.

Como nunca antes en la Historia, el fenómeno político-

geoestratégico está imbricado con la economía, de manera
que las instituciones planeadas para insertarse en lo
internacional, han debido involucrarse en juegos de poder
de gran complejidad y magnitud. Esta circunstancia exige de
los jefes de Estado y de gobierno una doble cualidad: la que
deviene de la legitimidad interna, con programas viables y
pertinentes hacia cada una de sus comunidades nacionales,
y la que requiere el desenvolvimiento autónomo de un país en

183
Prácticamente en todos los países, existen dos tipos de formación de cuadros
destinados a la Diplomacia: la ofrecida por las universidades o instituciones de
educación superior y la establecida dentro de los ministerios o secretarías facultadas
a manera de servicio civil. Esta última está sujeta a evaluación constante de dos
tipos: la de presentar y acreditar conocimientos mediante exámenes ad hoc, y la de
desempeño.
 173

un mundo de soberanías compartidas184.

En cuanto a lo estrictamente económico, los Estados han sido

muchas veces sobrepasados en sus decisiones. Existe gran
tensión en el ambiente, porque ahora la transnacionalidad de
los negocios se ha incrementado. Las firmas o consorcios
son capaces de aglutinarse en monopolios u oligopolios
dispersos en varios países, sobre todo en donde la mano de
obra es abundante y barata, en donde el cumplimiento de
los requisitos de protección al ambiente es laxo, en donde
la observación de reglas mínimas de derechos laborales es
flexible, en donde la carga fiscal es mínima y en donde se
encuentre una accesibilidad a los mercados tanto física como
comunicacional185.

Esta situación coloca a los gobiernos en circunstancias

difíciles de manejar, pues sus márgenes de opinión y decisión
son muy estrechos, dadas las necesidades socioeconómicas
que tienen que cubrir. De esta suerte, la participación de
los gobiernos en la toma de decisiones es considerada
como un elemento, pero no el definitivo para los equilibrios

184
Utilizo el concepto de “soberanías compartidas” para tratar de explicar que el
nuevo “orden mundial” por establecerse en la mayor parte del planeta, habrá de poner
mayor atención a cómo compartir el poder, más que a cómo obtenerlo. La Unión
Europea es un buen ejemplo de esta posibilidad, pues compromete a los países a
ceder partes de su soberanía, para obtener a cambio, ventajas y condiciones más
favorables para el desarrollo de su población y de su propio país.
185
El Índice de competitividad que publica el Banco Mundial (2004–2006) señala
cuatro indicadores importantes: Desempeño Económico, Eficiencia de las Empresas,
Eficiencia del Gobierno e Infraestructura (cada uno de ellos se desagrega en varios
otros); lo cual refleja una calificación de mayor a menor capacidad de los países
para insertarse en la globalidad, o bien, para ser utilizados inescrupulosamente por
las grandes firmas trasnacionales. Fuente: www.foroconsultivo.org.mx/eventos_
realizados/competitividad_uno/ponencias/1_0_ruiz.pdf.
174

socioeconómicos y la participación con éxito de los países en

el juego económico internacional186.

Financieramente hablando, las instituciones internacionales

ejercen un papel de presión sobre los Estados para que
adopten medidas tendientes a favorecer a los mercados.
Para ello cuentan con grandes recursos a su disposición,
ministrados gradualmente, conforme se cumplan las reglas
de estabilidad macroeconómica, con el fin de no alterar en
demasía al sistema como un todo funcional. En este sentido,
la Administración Pública de los países dependientes ha
asumido un papel de adaptación al carecer de los medios
económicos, financieros, tecnológicos y científicos que le
permitan liderar una o varias corrientes autónomas. Entonces,
las instituciones públicas han de ubicarse en el contexto
de las necesidades de la economía mundial y asimilar los
cambios con el mayor aplomo posible, con algún derecho de
manifestar de vez en cuando su inconformidad, pero al fin
y al cabo siempre disciplinándose. Todas estas realidades
y exigencias comprometen muchas veces a la Diplomacia
tradicional.

¿Cómo realizar una tarea pública más eficaz coadyuvando

desde la Administración Pública a las Relaciones
Internacionales de cualquier país? La manera más inteligente

186
Chossudovsky, Michel, Globalización de la Pobreza, Siglo XXI Editores, México,
2002. En su página 15 señala: “alrededor de 450 multimillonarios mundiales poseen
en conjunto una riqueza que sobrepasa el PIB sumado del grupo de países de bajos
ingresos, donde vive el 59% de la población mundial”. Este dato por sí solo apunta
no solamente a la desigualdad sino a las posibilidades reales que tiene la inmensa
mayoría de los países de influir en el marco mundial de la Economía y la Política.
 175

de lograrlo consiste en establecer mecanismos de coordinación

interna, en función de la necesidad de fortalecer todo el tiempo
las Relaciones Internacionales.

En este mundo globalizado, toda institución pública, privada o

social se siente obligada a establecer áreas específicamente
abocadas a las Relaciones Internacionales. Esto crea
una especie de caos orgánico para conducir con orden, y
sobre todo eficacia, las acciones relacionadas con el tema.
Mencionaremos varios ejemplos en la esfera pública:

• Prácticamente cada ciudad importante (digamos de más

de un millón de habitantes) cuenta con su área de Relaciones
Internacionales para ofrecerse como territorio adecuado a la
inversión de todo tipo.

• Cada estado federado o comunidad autónoma opera con

la misma lógica, y aquellos que son fronterizos, lo hacen no
solamente por negocios sino para darle orden y concierto a las
zonas compartidas con el extranjero, de por sí complicadas
en su manejo.

• Dentro de cada país se están formando regiones con

vocación productiva diversa: agropecuaria, industrial,
turística, etc., las cuales operan estructuras administrativas
para atender sus relaciones internacionales.

• Cada ministerio o secretaría, por ejemplo Salud o

Educación, Medio Ambiente o cualquier otra materia, tiene su
respectiva área de Relaciones Internacionales.
176

Este complejo sistema de interacción con el exterior, las

más de las veces desordenado, complica enormemente a la
Diplomacia, pues los actores encuentran formas de evadir
formatos de actuación que sienten pesados para sus fines
(pensemos, por ejemplo, en lo que representan los objetivos
de promoción comercial tan en boga). Ante esta realidad,
los ministerios o secretarías de Relaciones Exteriores o
su equivalente, junto con sus embajadas y consulados,
son considerados por muchos funcionarios como males
necesarios, aunque no siempre indispensables.

Por otro lado, los poderes legislativos y judiciales de cualquier

gobierno también establecen sus Relaciones Internacionales,
al margen del órgano facultado para ello.

Hay tres asuntos extremadamente delicados a los que las

Relaciones Internacionales tradicionales se han tenido que
adaptar, pues afectan directamente el asunto de la soberanía:
el primero es la observación electoral internacional que de
muchas formas avala la legitimidad de los distintos regímenes
para ejercer con todo derecho el poder187. El segundo es la
capacidad de juzgar y, en su caso, penalizar crímenes de
lesa humanidad, terrorismo o narcotráfico, por las anteriores
y nuevas convenciones de las Naciones Unidas y la reciente
creación de la Corte Penal Internacional (1998) y las

187
Una de las conclusiones del Foro de Barcelona en 2004, acerca de la observación
electoral, es que ésta se justifica: “con la finalidad de ayudar en todo aquello que
sea necesario para el buen funcionamiento de los comicios, así como por asegurar
la fiabilidad y transparencia…” Fuente: www.barcelona2004.org/esp/banco_del_
conocimiento/documentos/ficha.cfm?IdDoc=20 63.
 177

correspondientes regionales188. El tercero es la cuestión de

los Derechos Humanos189.

Ante esta irrupción de las Relaciones Internacionales como

una cotidianeidad en el quehacer público, a la administración
gubernamental le toca una tarea de redefinición, precisión y
diferenciación entre las distintas entidades y territorios a su
cargo, con el fin de establecer políticas públicas con distintas
materias, para que se puedan concertar acciones muy
concretas en donde los responsables tengan claridad sobre
sus respectivos alcances, rindan informes y cuentas sobre su
actuación y, de alguna manera, coadyuven a una definición
de Política Exterior más racional y eficaz para el país. El
beneficio derivado de ello será obtener mejores resultados de
todas las gestiones que al respecto deban realizarse.

En contraste, el sector privado se mueve mucho más rápido,

eficiente y eficazmente para lograr sus propósitos, al sólo
estar obligado a rendir cuentas a sus accionistas, pagar
impuestos y observar las regulaciones que los gobiernos
nacionales y las convenciones internacionales imponen. Sin
embargo, los integrantes de dicho sector no tienen que acudir
a los Congresos o Parlamentos, tampoco deben enfrentar a
los medios de comunicación diariamente, ni es necesario para
sus negocios que estén visibles; es más, puede resultarles
mayormente redituable permanecer en la sombra.

188
Para profundizar en el tema se puede consultar la página de la Corte Penal
Internacional: www.cinu.org.mx/temas/Derint/cpi.htm; y revisar por su interés el caso
Pinochet. Fuente: www.analitica.com/bitBlioteca/pinochet/auto.asp
189
Vid supra 51.
178

En este marco, las Relaciones Internacionales del sector

privado han crecido en importancia, mientras que las del
sector público se han disgregado. Tal realidad afecta, en
el fondo, la influencia que puede tener un país en el medio
internacional. Existen personalidades del mundo empresarial
cuya opinión en un momento dado puede pesar más que la
posición de un gobierno; por ejemplo el Foro de Davos Suiza,
celebrado anualmente desde 1970, es una tribuna económica
cuya penetración en la opinión pública internacional puede
afectar positiva o negativamente la conducción de un país.

En síntesis:

• El tema internacional ha ido imponiéndose en el mundo

actual como ineludible.

• Hoy se habla de “competitividad”, “innovación”,

“adaptabilidad” más que de “nacionalismo” o “revolución”. Los
primeros son términos técnico–económicos, mientras que los
segundos son ideológicos y se considera que chocan con la
realidad del mundo actual.

• La Economía lleva la batuta en el concierto internacional.

• Las estructuras administrativas públicas tradicionales –

especialmente las diplomáticas – han sido rebasadas por el
dinamismo del mercado global.

• La concepción de sociedades cerradas es antifuncional en

el mundo actual.
 179

Consecuentemente:

• Los gobiernos deben actuar por dos vías (una interna y

otra externa), pero bajo una sola concepción, cuidando que
prevalezca el concepto de nación.

• La Administración Pública está obligada a reconsiderar

el alcance y profundización del tema de las Relaciones
Internacionales, para coadyuvar a establecer una política
pública que sirva a todo el país y a cada entidad que lo compone,
sin menoscabo de la iniciativa social y empresarial.

• La Administración Pública, a través de sus entidades

facultadas para llevar a cabo las Relaciones internacionales,
está obligada a planear conjuntamente y a ejecutar programas
coordinadamente.

Las reflexiones aquí desarrolladas, entre muchas otras,

forman parte de la Visión de Estado que la Administración
Pública debe poseer en materia internacional, pero de
ninguna manera agotan el debate sobre el tema, mismo que
se complementa con los demás temas abordados en este
Libro.
 183

Capítulo 6
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
SUSTENTABILIDAD
“El desierto crece”
Nietzsche

¿Debe ser el desarrollo sustentable una política de Estado?

Para iniciar el análisis que se pretende en este Capítulo, puede

resultar útil dirigirse al origen del término “sustentar”, el cual
proviene del latín “sustentare”190. Este vocablo nos remite a tres
posibilidades de interpretación: primera, asumir el significado
como “sustento” (en el sentido económico, cualquiera que
sea su dimensión, trátese del sostén de una persona, familia,
empresa, o cualquier otra entidad); segunda, como apoyo
discursivo al soportar una argumentación; finalmente la tercera,
como el acto de diferir o discrepar al apoyar una opinión distinta
a la de otro u otros.

Otra explicación nos la brinda la explotación económica de los

recursos naturales, o transformados por el hombre, sin que
ello signifique el agotamiento o extinción de tales recursos,
posibilitando así su perdurabilidad en el tiempo. En este sentido
el concepto comprende lo relativo a un enfoque con tres
dimensiones: económica, medioambiental y de organización
social, las cuales, adecuadamente articuladas, contribuyen a la
renovación permanente de procesos político – administrativos
orientados a la sustentabilidad191.

190
Rodríguez Castro, Santiago, op. cit., p. 203.
191
Existen dos fuentes que nos pueden ayudar a comprender este concepto: uno
184

Definir el desarrollo sustentable es una tarea compleja

dado que sus dos componentes son ubicuos. El apelativo
de “desarrollo” se aplica con un sinfín de propósitos aunque
prioritariamente se vincula a la materia económica192.
haciéndose eco de la primera interpretación de “sustentare”.
El apellido que le sigue, lo “sustentable”, representa la parte
dúctil y hasta dócil para referirse a un tema en lo particular,
principalmente a lo relativo al medio ambiente (sustentabilidad
ambiental), pero también aplicable a muchos otros tópicos.
Ejemplos de ellos son: la calidad del capital humano193 (que
comprende educación + investigación + desarrollo científico y
tecnológico + innovación) de un país, de una institución, de
una empresa; o la competitividad de cualquier entidad política,
social o privada, aspecto que recientemente se ha vuelto
indispensable para explicar la dicotomía entre el corto plazo y
el largo plazo del desarrollo.

Sucede que cuando se juntan las dos voces en el concepto

desarrollo sustentable, se puede acomodar para nombrar
cualquier cosa casi en cualquier circunstancia, dada la
ambigüedad en su definición y su aplicabilidad pragmática y

es el Informe Brundtland (1987), ONU, asumido como Principio 3° de la Declaración

de Río (1992): “Aquel desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones
presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender
sus propias necesidades”. La otra consiste en la lectura del libro de Cornelio Rojas
Orozco, El Desarrollo Sustentable: Nuevo Paradigma para la Administración
Pública, INAP - Senado de la República, México, 2004.
192
Maier, Gerald M., Leading issues in Economic Development, Oxford University
Press, 1971. Ver la Introducción, pp. 3–56. El autor, además de sus importantes
conceptos nos brinda en las páginas 57 y 58 una bibliografía razonada sobre el
concepto de desarrollo económico, abordando las estructuras económicas de los
países, el entorno de los países menos desarrollados y la interacción entre las
fuerzas económicas y no económicas.
193
Este concepto, como casi todos los contemporáneos, requiere de tener en cuenta
varios aspectos, pues el término “capital” pudiera sugerir una deshumanización del
 185

hasta arbitraria en el discurso político194. Esto nos permite hablar

de sustentabilidad política, económica, social, ambiental e
institucional.

Con este enfoque integral intento una mayor precisión en el

afán de introducir la sustentabilidad dentro del gran tema de la
Administración Pública como Visión de Estado. Esta intención
obedece a la necesidad de partir de la siguiente premisa básica
en nuestra discusión: si el gobierno, cualquier gobierno, junto con
su administración, pierden la noción y visión de la sustentabilidad,
el Estado está en peligro.

En la actualidad cabe hacer la pregunta: ¿cómo darle

sustentabilidad a la Administración Pública en un mundo
globalizado, complejo y aparentemente inaprehensible?
Considero que éste es el cuestionamiento de este capítulo. Para
responder, procederé a ubicar el término “sustentabilidad” en
tres vertientes, que son:

• Capacidad de ejercer plenamente la autoridad del Estado,

en última instancia inapelable, como es el caso del pago de
impuestos, la persecución del delito, las sentencias de los
tribunales superiores, el empleo o el despido de la Administración
Pública, el cobro de derechos, la imposición de multas, la
expedición de permisos, licencias y pasaportes, entre muchas
otras prerrogativas del Estado.

• Capacidad de respuesta del gobierno a nuevas demandas,

individuo, sin embargo, también tiene relación directa con la gestión de competencias
como lo sugiere Gary Becker en www.monografias.com.
194
Rojas, Cornelio, op cit., Leer especialmente la Introducción.
186

necesidades y expectativas sociales, v. gr. la procuración

de los mínimos de bienestar como alimentación, salud,
vivienda, transporte, trabajo, etcétera, en un entorno de
saturación demográfica y agotamiento de recursos. En este
punto es importante recalcar que debemos asumir nuestra
responsabilidad con la actual y futuras generaciones.

• Capacidad de conducción del Estado a objeto de que el

gobierno supere la visión del corto plazo y apoye las tareas
fijadas en la agenda internacional y nacional para alcanzar
junto con la sociedad, y con visión de largo plazo, el desarrollo
sustentable en todos los órdenes de la vida comunitaria, tanto
en lo que a compete al gobierno, como en lo que compete a
los agentes productivos y a la población en general.

Sin duda, la noción de viabilidad y perdurabilidad del Estado y

sus fines, permea estas tres vertientes o dimensiones.

La Figura 20 pretende mostrar la interconexión entre

las capacidades necesarias para lograr el desarrollo
sustentable.

(ver figura siguiente página)

Revisemos con más detalle cada una de estas capacidades:

Capacidad de ejercer plenamente la autoridad del

Estado

Hay varias formas de entender este elemento de la

sustentabilidad del Estado frente a fuerzas resistentes
o contrarias al ejercicio de la autoridad. Dichas fuerzas
187
188

incluyen: la indispensable oposición política y/o social dentro

de la Ley (trátese de partidos, congresistas, periodistas u
organizaciones sociales con posiciones o alternativas distintas
a las del gobierno); los llamados poderes fácticos (instituciones
financieras, comerciales, industriales, comunicacionales,
globales y nacionales; iglesias, corrientes políticas e
ideológicas discrepantes y organizadas como grupos de
presión, etcétera); quienes confrontan al orden establecido,
ya sea por motivos revolucionarios, separatistas (guerrilla,
terrorismo) o la delincuencia organizada en distintos lugares
y magnitudes (sea en sus variantes de tráfico mundial de
drogas, narcomenudeo, armas, personas, órganos humanos,
especies en peligro de extinción, prostitución de todo tipo,
robo, secuestros, etcétera).

¿Cómo demostrar que el gobierno tiene bases de

sustentabilidad política, social e institucional, para lidiar con
aquellas fuerzas poseedoras de legitimidad y legalidad que se
le oponen? ¿Qué tendría que hacer el gobierno para competir
con – e imponerse a – las fuerzas financieras, comerciales
e industriales? Por otro lado, ¿qué puede idear para
confrontar, controlar y derrotar a los elementos disruptivos
como la delincuencia y el crimen organizado? En la Figura
21 se presentan tres alternativas para dar respuesta a las
interrogantes anteriores.

(ver figura siguiente página)

• La primera modalidad consiste en procurarle al gobierno

reconocimiento social por la vía de los resultados positivos
y satisfactorios para la mayor parte de los gobernados,
asegurándoles un presente y futuro viables. Ello naturalmente
 189

demanda eficacia – tal y como lo analizamos en el Capítulo

3 –, pero también requiere trabajo político destinado a sumar
voluntades hacia sus propósitos entre sus detractores.
Asimismo, se requiere de publicidad concebida como una
herramienta privilegiada destinada a “dar a conocer” hechos,
circunstancias y situaciones (antes, durante y después de su
ocurrencia). Igualmente, la Administración Pública ha de
recurrir a la propaganda gubernamental abocada a fortalecer
190

los lazos de unión e identidad nacionales. En este mundo

complejo nada que trascienda en la opinión pública se debe a
procesos espontáneos, sino a la configuración de una estrategia
comunicacional científicamente preparada y realizada195. En
síntesis, se trata de ampliar la legitimidad del gobierno – tema
igualmente revisado en el Capítulo 3 de este Libro – demostrando
a la población que no se equivocó al elegirlo y que de hecho la
sirve colocando el poder a su alcance, no sólo a través del voto,
sino abriendo los canales de comunicación con los gobernados,
pues sin el apoyo cotidiano de éstos cualquier gobierno encuentra
dificultades para mantener su vigencia196. Sin embargo, ninguna
campaña publicitaria o propagandística tendrá futuro si quienes
la dirigen actúan con ineficacia o recurren a la mentira197.

• La segunda modalidad le significa al gobierno estar atento

y sujeto a la aplicación de la Ley, incluyendo la promoción de

195
Price, Vincent, La Opinión Pública. Esfera pública y comunicación, Paidós
Comunicación, Barcelona, 1994. En este libro se puede advertir la dificultad de los
gobiernos al tratar de conquistar la “opinión pública”, toda vez que hay un dominio de
las élites, una persuasión poderosa del poder económico y una falta de recursos frente
a la competencia. De esta suerte, el gobierno tiene que ser doblemente inteligente
y audaz en la definición de la agenda en el intento de ganarse la confianza de la
población.
196
Deustch, Karl W., The Nerves of Government. Models of Political Communication
and Control, Free Press, New York, Colliers – Mcmillan, 1966. En este libro se analizan
distintos modelos de comunicación entre gobierno y gobernados a través de la historia.
La parte tercera es particularmente rica para la comprensión de la importancia de la
comunicación en el sustento de cualquier gobierno.
197
Para muestra de la importancia de este tema baste acudir a la dramática caída en
el sustento de la administración del presidente George W. Bush (comparando 2002
con 2007), por la gestión de la guerra en Irak. El enojo generalizado doméstico e
internacional no se limita sólo a la caída en la popularidad del mandatario, sino que se
refleja en la imposibilidad de implementar políticas públicas por el rechazo de la opinión
pública. Dicho rechazo se plasmó en las votaciones de 2007, cuando se integró un
Congreso en el cual las dos cámaras están en manos de la oposición. Si a lo anterior
se le agrega la inminencia de las elecciones presidenciales de 2008, la situación del
ejecutivo se agrava aún más de lo que sucede normalmente en el sistema político de
ese país (tradicionalmente al periodo que transcurre durante el segundo mandato de
un presidente estadounidense cuando el Congreso le es contrario, se le denomina
“lame duck” – pato cojo en español – usando la metáfora de esta ave tratando de
caminar con una pata amarrada).
 191

cambios legislativos. Su objetivo es generar condiciones de

actuación más eficaces a favor del país como un todo y con
certidumbre para transitar hacia la sustentabilidad del Estado y
la sociedad. Evidentemente existen muchos cursos de acción
no contemplados en las leyes; así, siempre habrá márgenes
de interpretación y mecanismos que le permiten al gobernante
o a cualquier funcionario adoptar e instrumentar decisiones
discrecionalmente. Sin embargo, para evitar en lo posible tal
discrecionalidad, el poder público tiene a la mano la facultad
de establecer normas administrativas a objeto de no incurrir
en actuaciones fuera del marco jurídico pues ello da lugar a
suspicacias, equivocaciones y desviaciones en la conducta
pública.

Recordemos cómo constantemente se habla de la “aplicación

irrestricta de la Ley”, pero más allá de la retórica, ello implica
tener el control y la fuerza suficientes para hacerlo. Se trata de
que en primera y última instancia el gobierno pueda alcanzar
logros explícita o implícitamente señalados y/o ordenados por
la voluntad general. En cualquier caso, esta voluntad debe
imponerse porque en la medida en que el Estado ceda en el
cumplimiento de sus obligaciones legales, los que le disputan el
poder estarían en condiciones de debilitarlo. En otros términos,
si la autoridad no es capaz de aplicar la Ley, la Administración
Pública, ya sea ejecutiva, legislativa o judicial, irremediablemente
daña su prestigio y pierde no sólo el caso jurídico, sino la autoridad
moral198 indispensable en cualquier liderazgo, sobre todo
tratándose de la esfera pública.

La interpretación de este concepto deviene de la comparación que hace Rodrigo

198

Borja entre autoridad y poder (“El poder se basa en la intimidación… la autoridad

en la persuasión… el poder es un elemento fáctico… la autoridad un factor ético
normativo”). Borja, Rodrigo, op. cit., p. 58.
192

• En este orden de ideas, la tercera modalidad para

sostener la capacidad de ejercer plenamente la autoridad,
consiste en asegurar la intervención del Estado en distintos
procesos económicos, políticos, sociales y ambientales como
garante del interés general. En lo económico, a objeto de
corregir las desviaciones en que frecuentemente incurre la
“mano invisible” del mercado199 y evitar los abusos de los
monopolios, oligopolios o corporaciones (que son aptos para
generar riqueza pero no precisamente se preocupan por
su distribución200). En lo político, se trata de salvaguardar
la legitimidad de las instituciones y garantizar la estabilidad
necesaria para la convivencia social, por ejemplo, cuidando
la credibilidad de los resultados electorales201. En lo social,
el propósito es promover la solidaridad, garantizar mínimos
de bienestar a toda la población y brindar condiciones de
seguridad pública a las personas físicas y morales y sus

199
En La Riqueza de las Naciones, Smith realizó un profundo análisis de los
procesos de creación y distribución de la riqueza. Demostró que la fuente fundamental
de todos los ingresos, así como la forma en que se distribuye la riqueza, radica
en la diferenciación entre la renta o salarios y los beneficios o ganancias. La tesis
central de este escrito es que la mejor forma de emplear el capital en la producción
y distribución de la riqueza es aquella en la que no interviene el gobierno, es decir,
en condiciones de laissez-faire y de librecambio. Según Smith, la producción y el
intercambio de bienes aumenta, y por lo tanto también se eleva el nivel de vida
de la población, si el empresario privado, tanto industrial como comercial, puede
actuar en libertad mediante una regulación y un control gubernamental mínimos.
Para defender este concepto de un gobierno no intervencionista, Smith estableció el
principio de la “mano invisible”: al buscar satisfacer sus propios intereses, todos los
individuos son conducidos por una “mano invisible” que permite alcanzar el mejor
objetivo social posible. Por ello, cualquier interferencia en la competencia entre los
individuos por parte del gobierno será perjudicial. Smith, Adam, Investigación de la
Naturaleza y Causa de la Riqueza de las Naciones, (II Tomos), Cultura, Ciencia y
Tecnología al alcance de todos, México, 1976. Tomo II. Libro IV, Cap. II, p. 31.
200
Vid. supra 186.
201
La credibilidad en las elecciones y sus resultados estimula la certidumbre y la
confianza en el país, lo cual en un mundo globalizado atrae inversiones y da seguridad
económica, propiciando estabilidad, uno de los fines del Estado. Lo contrario, la falta
de credibilidad, provoca incertidumbre.
 193

bienes patrimoniales202. En lo ambiental se trata de evitar el

uso irracional e inequitativo de los recursos naturales y sus
impactos en el equilibrio macroeconómico y el desarrollo
social, en los ámbitos local, regional y mundial. Esta idea se
complementa si consideramos que se puede instrumentar
un conjunto de políticas destinadas a generar confianza (“la
confianza en la confianza”, propuesta por Luhmann203).

Al combinarse asertivamente estas tres variables, lo más

seguro es que el gobierno y la Administración Pública sean
sustentables, siempre y cuando, en el tiempo, se sumen a las
otras dos capacidades que se estudian en este Capítulo.

Capacidad de respuesta del gobierno a las demandas,

necesidades y expectativas sociales

La capacidad gubernamental de respuesta a las demandas,

necesidades y expectativas sociales está íntimamente
relacionada con el quehacer cotidiano de las instituciones
públicas y con la suma de distintas voluntades a sus
propósitos, tal y como se ha visto en el Capítulo 2 (Gobierno).
En el tema de la sustentabilidad, a la eficacia y legitimidad
aludidas líneas arriba, habrían de adherirse la eficiencia y
calidad de las respuestas gubernamentales a problemáticas
que aquejan la marcha de un país y que exigen un enfoque
intersectorial y/o multidisciplinario.

Esta capacidad también se puede analizar desde tres

perspectivas: 1) la referida a la funcionalidad, disciplina

202
Ver el Capítulo 1.
203
Luhmann, Niklas, Confianza, op. cit., Capítulo IX.
194

y responsabilidad del gobierno en sus tres ramas del poder y

ámbitos de territorialidad; 2) la que alude a la concienciación
para el cambio cualitativo de las instituciones y de los servidores
públicos, específicamente en el terreno de la sustentabilidad,
y 3) la concerniente a la organización social legal y legítima, a
través de la cual las personas son capaces de manifestar sus
aspiraciones e ideas, de ejercer sus derechos individuales y
colectivos, así como de dedicarse a la actividad socioeconómica
que les permitan las leyes, pero asumiendo un compromiso de
sustentabilidad que les conduzca a ser responsables de sus
dichos y hechos intra e intergeneracionalmente.

Veamos el siguiente gráfico:

 195

• Funcionalidad, disciplina y responsabilidad del gobierno.

Como es del dominio público, toda burocracia204 configura
una estructura jerárquica que da cuenta de las facultades,
competencias y funciones asignadas a cada nivel.
Recordemos que a la Administración Pública también se le
denomina “Aparato Administrativo del Estado”205, destinado a
hacer “funcionar” al gobierno cumpliendo con sus objetivos a
través de programas y presupuestos públicos. Contra lo que
piensan los “ciudadanos de a pie”206, no se puede esperar que
la Administración Pública sea muy flexible toda vez que
debe atender lo establecido en la Ley. Así, cuando se llama
a la flexibilidad (más natural en una organización privada) no
resulta sencillo asumirla en los procesos gubernamentales,
toda vez que la autoridad del Estado no se puede transgredir
debido a las normas de la funcionalidad administrativa –
pública, la cual, en virtud de su naturaleza regularmente es
estricta.

En Administración Pública, por lo menos teóricamente,

la estructura orgánica y la función pública constituyen una
pareja inseparable; ambos elementos están ordenados

204
Utilizo este término en el sentido del accionar (y por lo tanto reaccionar) de la
burocracia. El concepto de burocracia sirvió para designar, en sus orígenes, a
los funcionarios franceses del siglo XVIII y después fue útil para definir reglas de
gobierno. Aunque la burocracia propiamente dicha tiene más de dos mil años de
existir (desde los antiguos imperios), en nuestros días este vocablo ha rebasado los
límites meramente gubernamentales para aludir a los grandes aparatos detrás de
las corporaciones trasnacionales, sean éstas financieras, comerciales, de servicios,
no pertenecientes a la esfera gubernamental. Moheno Peralta, María Teresa.
Burocracia, en el Diccionario de Política y Administración Pública, Tomo I (A–F),
pp. 179 – 202.
205
Marx, Carlos, Manifiesto del Partido Comunista, 1848
206
Este apelativo se refiere a aquellas personas que no obstante tener la ciudadanía
(voto) su capacidad de hacerse escuchar es pobre o nula. Casado Velarde, Manuel,
Lengua e Ideología: estudio de diario libre, Ediciones Universidad Navarra,
España, 1978, 220 pp.
196

y sancionados, reiteramos, por la Ley. Sin embargo, en la

realidad palpable, hay tres fenómenos que promueven la
conducta reiterada en los servidores públicos tendiente a
evadir, eludir o desviar a conveniencia la interpretación de
los ordenamientos jurídicos. Estos tres fenómenos son: en
primer lugar, la carga ideológica que ineludiblemente posee
todo gobierno, lo cual pone en entredicho la neutralidad
argumentada como virtud por los servicios civiles de carrera;
el segundo, es la politización o partidización que suele
introducirse en la designación de funcionarios y en las
decisiones políticas gubernamentales para favorecer, ya no a
una ideología, sino a una corriente política; y el tercero lo forman
las decisiones auspiciadas por los intereses o poderes fácticos
para inclinar las acciones gubernamentales a su favor207.

Ante esta circunstancia, todo organismo público precisa

reforzar y revitalizar los principios de la jerarquía (mandar y
obedecer) y de la unidad de mando (orden), junto con sus
correspondientes pares, es decir, el de subordinación y el
de coordinación208. Hay instituciones como el ejército y las
iglesias que entienden muy bien – y practican mejor – tales
principios. De esta manera, el margen de discrecionalidad o
capacidad de maniobra de los funcionarios se reduce frente
a la presencia de normas aplicables. Los códigos escritos

207
Las cuestiones relacionadas con la influencia sobre las decisiones del
comportamiento del gobierno han sido estudiadas desde hace muchos años. Entre
quienes las han estudiado destacan Gaetano Mosca (La Clase Política), Wright
Mills (Elite del Poder, FCE), Maurice Duverger (Partidos Políticos y Grupos
de Presión), Robert Dahl (Who Governs? y la Poliarquía), Jean Meynaud (Los
Grupos de Presión) y varios otros. Más recientemente se ha acuñado el término
de poderes fácticos aplicado a aquellos grupos de presión, de interés, de crimen
organizado que actúan de facto, esto es, al margen de las leyes.
208
La interpretación de estas categorías se encuentra explicada en el Diccionario
de Política y Administración Pública, T. I, II y III.
 197

suelen ser claros, pero igualmente existen reglas informales

eficaces para sujetar a los servidores públicos al cumplimiento
de sus obligaciones y a la asunción de responsabilidades209.

La disciplina, por lo tanto, es un factor de magna importancia

en el refuerzo de la capacidad de respuesta de cualquier
gobierno. Muchas veces la disciplina se confunde con otro
valor, el de la lealtad; pero no son lo mismo. La disciplina
es una condición más cercana a la obediencia210, mientras
que la lealtad resulta más afín a la emoción211. Esta última
tiene connotaciones políticas y la otra, institucionales. Por lo
tanto habría de fomentarse una lealtad institucional entendida
como el desarrollo de un “espíritu de cuerpo” en el marco de
una organización pública212.

La disciplina se enmarca en un contexto de aplicación de

209
Las “relaciones informales” son objeto de estudio de la Antropología (Linton, Ralph,
Estudio del Hombre, FCE, México, 1970 [1936]), la Sociología, la Ciencia Política,
la Psicología y la Administración Pública. La interpretación que pretendo enfatizar
en este Capítulo tiene que ver con aquellos lazos de identidad e integración que
surgen en las organizaciones y promueven la formación de grupos no reconocidos
en el organograma, pero que sin embargo tienen sus reglas no escritas que aseguran
o garantizan diversas conductas. Todo líder formal tiene como una de sus funciones
la investigación y reconocimiento de tales grupos para poderlos aprovechar en la
comunicación político–administrativa de cada gran organización gubernamental, con
el fin de orientar comportamientos y lograr diversos objetivos.
210
Diccionario de Política…, T. I (A–F).
211
Ibídem. T. II.
212
La XIII Legión que llevó a César a la conquista de la Galia (58 A.C – 49 A.C) se
distinguía por el espíritu de cuerpo que la amalgamaba y a su vez la diferenciaba
de otras agrupaciones. Gracias a sus logros, dicha Legión recibía estímulos y
recompensas especiales por parte del poder. Cualquier líder formal en la organización
pública ha de intentar promover este espíritu de cuerpo teniendo cuidado de no
separarse de la normatividad. Hay instituciones que por su función generan el
desarrollo de este espíritu, por ejemplo las dedicadas al magisterio, a la salud, a las
comunicaciones y obras públicas, la defensa nacional, la procuración e impartición
de justicia, etcétera. Este espíritu de cuerpo da identidad, pertenencia y protege
a quienes integran el grupo. Para una visión más completa ver: Enciclopedia
Universal Ilustrada Europeo Americana. Tomo 22, pp. 273–276. Asimismo ver:
www.filosofia.org/enc/eui/e220273.htm.
198

premios y castigos y sirve como instrumento para promover

la vocación de servicio público, combinando disciplina con
responsabilidad. Como veremos más adelante, cuando
abordemos la materia de Ética Pública, la responsabilidad
del Estado es integral: sus vertientes son la responsabilidad
política, económica, social, administrativa, ambiental, ética,
entre otras. Tal responsabilidad es compartida por los agentes
gubernamentales, instituciones y personas.

La responsabilidad en el servicio público exige requisitos

distintos a los demandados por otras ramas del quehacer
humano, ya que, por una parte, en la Administración Pública
la responsabilidad está tipificada en la Ley213. Por otro lado,
para ser responsable en el servicio público se debe tener una
formación moral y una motivación, una conciencia de lo que
pasa a nivel político y social y, finalmente, compromiso con el
interés general. Por lo tanto, los elementos de funcionalidad,
disciplina y responsabilidad se complementan con el de
concienciación.

• Concienciación para el cambio. Como en otros temas

relacionados, cuando hablamos de “concienciación” en
el campo de la Administración Pública habremos de
pensar en la relación entre medios y fines. Si dentro de
los objetivos principales de la Administración Pública se
encuentra el contribuir a mantener la estabilidad (pasiva,
activa o reactiva)214 y la paz social garantizando el desarrollo

213
Revisar los Títulos de Responsabilidades en diversas constituciones políticas del
mundo.
214
Como función del Estado la estabilidad tiene tres acepciones: una pasiva, una
activa y otra más reactiva. La estabilidad pasiva se refiere al mantenimiento del status
quo, no admite cambios y normalmente está desvinculada de las necesidades y
 199

sustentable, entonces la concienciación ha de desarrollar,

sobre todo, una disposición a un cambio cualitativo, y como
tal, sería considerada como un medio idóneo para iniciarlo.
Dicho desarrollo sustentable, cabe mencionar, no comprende
solamente el crecimiento económico o la protección del medio
ambiente y de los recursos naturales, sino la equidad social,
mediante la elevación de los niveles de bienestar y calidad de
vida de la mayoría de la población.

Abundando, por “concienciación” vamos a entender dos cosas:

la primera es intrínseca al tema que nos ocupa y se refiere a
impartir y comprobar un conocimiento interior del bien que la
Administración Pública promueve al plantear como modelo
alternativo el desarrollo sustentable. Como paréntesis, vale
la pena añadir que esto implica mitigar, o en su caso prevenir
o evitar los daños ocasionados por no hacerlo. La segunda
acepción del término “concienciación” se deriva de la
primera: se refiere a instrumentar un conjunto de actividades
interrelacionadas que tienen que ver con la capacitación y
formación interdisciplinaria de recursos humanos, en este
caso servidores públicos, justamente con objeto de sembrar el
terreno para que cada uno de ellos, junto con las instituciones
donde laboran, tomen para sí la responsabilidad de promover
la transición al desarrollo sustentable.

demandas sociales; sin embargo, favorece a las elites o a los grupos dominantes que
son los interesados en mantener tal estabilidad a fin de preservar sus privilegios. La
estabilidad activa es la que propone conducir un cambio permanente, el cual, aunque
eventualmente se somete a la resolución de contradicciones intrínsecas, garantiza
la viabilidad de un Estado para generar condiciones de bienestar y desarrollo. La
estabilidad reactiva es la atención oportuna de la coyuntura socioeconómica y
política con el fin de garantizar el funcionamiento del Estado (una alza de precios no
prevista, un desastre natural, la atención a un conflicto político, etc.). Para ahondar
en este tema ver Borja, Rodrigo, op. cit., pp. 392–393.
200

En este marco, la formación profesional que abarca la

interrelación entre los fenómenos sociales, políticos,
económicos, y naturales – porque no son aislados –, es un
asunto de responsabilidad compartida entre varios agentes
sociales por su carácter articulador. La participación del Estado
en este rubro incluye la creación, desarrollo, consolidación
e innovación constantes del sistema educativo nacional con
énfasis en la educación superior o equivalente, en todas las
ramas técnicas, científicas o humanísticas, de acuerdo a la
clasificación que cada ente autónomo especifique215.

Una vez que los profesionales egresados de las escuelas de

educación técnica y superior se incorporan al mercado laboral,
con esta visión “holística”, corresponde a las instituciones
públicas, privadas y sociales formarlos en el área específica
de su desempeño para lograr un mayor aprovechamiento
del personal a su servicio en función de los fines que cada
institución persigue.

Dado que a la Administración Pública compete atender

prácticamente todas las materias que incumben a la
colectividad, a ella corresponde desempeñar un papel
cohesionador en la comunidad al ser la encargada de
dar la cara ante la sociedad y, por lo tanto, de abocarse a
armonizar el papel del gobierno y fortalecer la gobernabilidad.
Naturalmente, a las distintas instituciones gubernamentales les
toca inducir, preparar, capacitar y actualizar permanentemente
a los servidores públicos en la concreción de sus tareas

215
En términos generales el desarrollo científico, tecnológico y humanístico se
sustenta en el método científico y se organiza para la divulgación del conocimiento
con una visión plural. Así cada país y cada institución de educación superior ofrece
una variedad de posibilidades que sería difícil clasificar sin un objeto preciso.
 201

profesionales, pero ya no con una visión administrativista,

sino con en el sentido más amplio de la sustentabilidad.
Este sentido implica, desde el punto de vista del servidor
público, ser capaz de entender desde cualquier ámbito de sus
funciones la estrecha relación que existe entre los procesos
del crecimiento económico, la equidad social y la protección
de los recursos naturales, así como interpretarlos y aplicarlos,
según sea el caso. Volveremos a esto con mayor detalle en el
Capítulo 9 de este Libro.

El tema de la sustentabilidad representa una asignatura

pendiente que nos compete a todos. Al respecto la
Administración Pública (como instrumento del Estado)
habrá de enfocar su interés en dos campos: el que atañe a la
sociedad, mismo que discutiremos en el siguiente apartado,
y el que es de la competencia exclusiva del gobierno. Este
último debe contar con un sistema educativo especial que
genere una conciencia sobre el papel de la función pública
como eje central de la sustentabilidad y por lo tanto, sobre la
viabilidad del sistema vinculado holísticamente216, integrado
por la política, la economía, la sociedad y el medio ambiente.

La tarea implica atender dos responsabilidades de distinto

nivel:

La primera es hacia el interior. Se trata, repetimos, de hacer

216
La palabra holístico se deriva del griego holos que significa todo o entero. Por lo
tanto, un conocimiento holístico está encaminado a captar simultáneamente todos
los aspectos que forman una cosa y la manera en que todas esas partes interactúan
entre sí para dar como resultante un objeto, ser vivo o idea tan particular y original
que no puede ser confundida con ninguna otra. Fuente: telépolis.com/agaigcu/
conceptoholistico.htm.
202

conciencia del papel de cada servidor público, desde el ámbito

local al nacional e internacional, en cualquier rama del poder
al cual pertenezca, en torno a la sustentabilidad desde el área
de su competencia. Un resultado de dicha concienciación será
poder erigirse como ejemplo de congruencia entre el discurso
que emite el poder público acerca de la sustentabilidad
y el comportamiento en los hechos de las instituciones
gubernamentales en lo general y los servidores públicos en lo
particular. Pongamos un ejemplo para ilustrar cuán trascendente
puede ser este paradigma: si el policía que tiene a su cargo la
seguridad pública y el orden es honrado, está bien presentado,
es atento, etcétera, genera una sensación de certidumbre y
confianza en que todas las autoridades están haciendo bien las
cosas. Si por el contrario, el policía se presta a la corrupción, está
desaliñado y es brusco y desatento, automáticamente genera la
reacción contraria y por esa sola circunstancia, aparentemente
tan simple, se puede juzgar a todo un gobierno de falta de
ética, que es otro valor de la sustentabilidad. Otro ejemplo un
poco más complejo, relacionado con la dimensión institucional
de este paradigma, tiene que ver con la sectorización de la
Administración Pública que propicia la discrecionalidad del
servicio público e impide la articulación de políticas con una
Visión de Estado.

En otras palabras, con un enfoque sistémico217 las instituciones

, La teoría general de sistemas o teoría de sistemas (TGS) es un esfuerzo de estudio

217

interdisciplinario que trata de encontrar las propiedades comunes a un conjunto de

entidades, llamadas sistemas, que se presentan en todos los niveles de la realidad,
pero que son objeto tradicionalmente de disciplinas académicas diferentes. Su puesta
en marcha se atribuye al biólogo austriaco Ludwig Von Bertalanffy quien acuñó la
denominación a mediados del siglo XX. “The Theory of Open Systems in Physics and
Biology”, Science. Vol. 3. (1950), pp 23–29.
La interpretación del concepto de sistema presentada en este trabajo corresponde a David
Easton (A Framework for Political Analysis, Prentice Hall, CPT, New Jersey, 1965).
 203

públicas deben inducir nuevas actitudes y robustecer

aptitudes para contender con mayores ventajas ante los
desafíos de la sustentabilidad, basados en el respeto a
los principios y objetivos económicos, políticos, sociales y
ambientales que, como veremos más adelante, son la base
del desarrollo sustentable. Un caso concreto de la aplicación
correcta del enfoque es el mejoramiento de la atención al
público en sus necesidades básicas: servicios de seguridad
pública (vigilancia eficaz); protección civil (capacitación para
la prevención); desarrollo urbano (equipamiento); permisos,
licencias y aprovechamientos (que protejan el medio
ambiente y la cohesión social); servicios de salud física
y emocional (humanizados); educación pública (atención
afectiva y efectiva); transporte público (atento, educado,
limpio, suficiente y oportuno); ejercicio pleno de los derechos
humanos, etcétera.

Asimismo, una forma de ser y parecer profesional consiste en

cuidar la imagen física de la infraestructura urbana que maneja
el gobierno: edificios, mobiliario y equipo, parte permanente
de la imagen pública. Esto le corresponde directamente y de
forma primordial a los representantes de la Administración
Pública, que por su parte también tienen que ser y parecer
austeros y dignos, y saber hacer las cosas para bien de la
comunidad, no para servirse a sí mismos. Vale la pena
recordar que nos estamos refiriendo a indicadores propios de
la “sociedad del conocimiento”218.

Estas dos características de la concienciación, la imagen

218
Vid supra 173.
204

de las instituciones y de los servidores públicos, alrededor

de la sustentabilidad, demandan un programa específico
de formación ad hoc con vertientes de carácter general e
individual.

La Administración Pública debe asumir la responsabilidad

de promover la conciencia sobre la importancia de la
sustentabilidad entre la sociedad en su conjunto, lo cual
constituye la tercera modalidad en esta capacidad.

• Organización social. Como resultado de la concienciación,

la Administración Pública debe enfatizar el valor de la
estabilidad – pasiva, activa y reactiva – con el fin de abrir el
espacio político destinado al apoyo del desarrollo sustentable.

Definir “qué hacer” es una tarea de científicos, investigadores y

de las universidades. Significa obtener definiciones operativas
en las cuales apoyar la organización de la participación
social por niveles, enfatizando la responsabilidad compartida
intra e intergeneracional. La empresa no es nada sencilla
pues supone cambiar paradigmas, desestimular o estimular
usos y costumbres, sustituir fuentes de energía, crear
nuevos combustibles reusables y/o reciclables, pensar en la
transformación de las grandes ciudades y en nuevos desarrollos
urbanos que garanticen la calidad de vida, la humanización
de espacios y la protección del medio ambiente219. En fin, los

219
El Grupo Intergubernamental sobre la Evolución del Clima (GIEC) se reunió en
la capital francesa del 29 de enero al 2 de febrero de 2007 y sus deliberaciones se
dieron en torno a un documento titulado Resumen para quienes deciden – síntesis
de un informe de seiscientas páginas que incluyen investigaciones climatológicas
mundiales recopiladas en los últimos cinco años. Este resumen profundiza y amplía
los compromisos del “Protocolo de Kyoto” de 1997. El GIEC está formado por cuatro
grupos: el primero presentó sus resultados en la mencionada Reunión de París,
 205

grupos de expertos habrán de encontrar la manera de traducir

a lenguajes accesibles el “qué hacer”, pero los gobiernos
junto con la sociedad tendrán que definir el cómo, cuándo,
dónde, cuánto, quiénes y sobre todo, el por qué, y ese es un
compromiso del Estado y de su representante el gobierno, el
cual descansa en su aparato administrativo.

A los congresos y legisladores les corresponde crear nuevas

leyes cuidando el equilibrio de la relación costo/beneficio.
Esto incluye regular todo lo relativo a impuestos “ecológicos”
y estímulos fiscales220, las condiciones de convivencia que
habrán de promoverse, aquellas que no deben permitirse,
las que debe manejar exclusivamente el gobierno, las que
puede compartir y las que los particulares puedan asumir. Por
ejemplo, todo lo que se refiere al llamado desarrollo urbano
es una cuestión de sustentabilidad, pues la mancha urbana
no sólo “absorbe” al campo sino que transforma – más para
mal que para bien – las condiciones de vida comunitarias,
de ahí la importancia de “bajar” hasta el orden de gobierno
municipal (que es el único que “pisa”, por así decirlo, territorio)

Francia; el grupo dos lo hará en Bruselas, Bélgica en abril del 2007; el tres en
Bangkok, Tailandia, y el informe final será dado a conocer en Valencia, España a
mediados de noviembre del mismo año. El problema estriba en establecer si el ser
humano es el causante o no del deterioro del planeta. A esa pregunta los científicos
afirman que sí, mientras que los políticos dicen que no. Sin embargo, el debate
ya fue superado: ganaron los científicos. Siendo así, a la humanidad organizada le
corresponde resolver el asunto y sin el concurso decidido del Estado, esto no será
posible.
220
Estos impuestos y estímulos no son, de ninguna manera, nuevos. Sin embargo
hay grandes resistencias de los poderes fácticos para aceptar asumir los costos de
aplicar una visión equivocada en cuanto al desarrollo económico, político y social.
Sucede asimismo que no está claro qué hacen los gobiernos con esos recursos,
ya que todas las señales indican que el deterioro no sólo se mantiene sino que se
acelera como lo demuestra claramente el documental de Al Gore (2006) cuando se
refiere al calentamiento global. Se entiende, no obstante, que dicho calentamiento
es resultado de la persistencia del modelo de desarrollo no sustentable, así como de
los desequilibrios de la sociedad de consumo.
206

con el fin de apoyarlo para evitar crecimientos económicos

sin sostén social221. Este fin no podrá prosperar en ausencia
de una articulación entre las políticas sociales y económicas,
teniendo como prerrequisito la concertación entre la sociedad
y el gobierno.

En el camino de la sustentabilidad, corresponde a sociedad

y gobierno juntos establecer las reglas operativas para
construir nuevas formas de convivencia social, como los
reglamentos municipales o locales; estatales o regionales, y
federales o nacionales (de acuerdo a la organización política
de cada nación), todo ello considerando los compromisos
internacionales. En fin, la concurrencia intergubernamental
y con la sociedad, más que ser un lugar común en las
declaraciones debe concretarse en la práctica. Todo esto no es
asunto menor puesto que una de las dificultades más grandes
a superar es la interpretación de la autonomía de cada orden
de gobierno como si se tratase de ínsulas, cuando en realidad,
en este mundo posmoderno, complejísimo, lo que hay que
respetar a toda costa es la interdependencia de unos órdenes
de gobierno con otros (este argumento está desarrollado en el
Capítulo 4 de este Libro, “Relaciones Intergubernamentales”).
Un ejemplo que respalda esta afirmación es la tragedia
causada por el huracán “Katrina” en Nueva Orleáns (2005),
donde se evidenció la falta de comunicación y coordinación
entre los tres órdenes de gobierno. Independientemente de
a quién achacarle los errores y las responsabilidades (a la
Ciudad, al Estado o a la Federación), resultó evidente que

Ver el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

221

que aunque le otorga al municipio una serie de facultades, en la práctica éstas no

se realizan por incapacidad económica, política y de organización social, lo cual
provoca enormes desequilibrios.
 207

los efectos de lo acontecido fueron tan devastadores porque

desde hace años Nueva Orleáns era víctima de la aplicación
de una visión más bien “insustentable” del desarrollo222.

Evidenciar, persuadir y convencer acerca de adoptar nuevas

políticas públicas223 es una tarea que debe realizar el gobierno
con la ayuda especial de los medios masivos de comunicación
social así como con los representantes de las distintas
agrupaciones sociales que tienen que ver más directamente
con el desarrollo sustentable en su dimensión ambiental.
Ejemplos de estos sectores sociales son los agricultores
(que pueden coadyuvar en problemas relacionados con
fertilizantes, pesticidas, riego desequilibrado, manejo de
desechos, pastizales, etc.); los industriales (que pueden
coadyuvar en problemas relacionados con las fuentes
energéticas, emisiones a la atmósfera, ruido, manejo de
desechos, etc.); los prestadores de servicios (que conocen las
problemáticas generadas por el turismo, comercio, transporte
público, etc.). También es necesaria la ayuda de aquellos
que indirectamente y desde la dimensión social y política
pueden ayudar a generar conciencia y presionar para que
los cambios sucedan (partidos, sindicatos, escuelas, iglesias,
clubes de servicio, ONG´s, etc.). El reto consiste en lograr
establecer un nuevo sistema de comunicación entre sociedad
y gobierno para equilibrarse mutuamente y obligarse a cumplir
cabalmente con las políticas públicas que entre ambos logren
definir.

222
Ver todas las crónicas profusamente difundidas (ex–ante, durante y ex–post), en
la prensa, televisión y radio. Una fuente valiosa de Internet es www.paralibros.com/
tn210/p21-cat/pg2105noi.htm.
223
Majone, Giandoménico, Evidencia…, op cit.
208

En el supuesto de lograr poner en acción la organización

social en torno al desarrollo sustentable, la carga de trabajo
para el gobierno será inmensa y sin duda habrá de exigir una
gestión administrativa transversal y vertical sin precedentes,
la cual se verá dificultada por las inclinaciones de los distintos
órganos administrativos a desempeñarse encapsuladamente
dentro de envolturas que pueden ser transparentes o no,
pero que en todo caso resultan intocables desde el exterior.
Fincándose en la política pública de transparencia, puede
lograrse una mayor apertura informativa por parte de dichos
órganos, y aún más importante es que se logren concatenar
esfuerzos de distinta naturaleza expresados fehacientemente
en un solo sentido, en el propósito de hallar la congruencia
y eficiencia necesarias para administrar adecuadamente los
apoyos al desarrollo sustentable.

En este entorno vale la pena retomar la cuestión de la

concienciación para traducirla en campañas de trabajo
específicas hacia el interior de cada entidad y dependencia
públicas, definiendo estímulos y sanciones por resultados
obtenidos junto con la sociedad. Pero este esfuerzo no
basta si sólo se lleva a cabo en una ocasión, sino requiere
ser constante en el tiempo y para siempre, así como
permanente en el espacio. La función pública para el
desarrollo sustentable, representa uno de los nuevos deberes
del Estado. Tal deber se traduce en planear y programar,
gestionar y accionar – reiteramos – hacia una dirección de
futuro y corresponsabilidad intergeneracional, con métodos
lo suficientemente estructurados para corregir y, en su caso,
neutralizar las desviaciones que se den en el rumbo, ritmo,
cadencia y firmeza de los esfuerzos.
 209

Este tipo de función pública ha de descansar,

fundamentalmente, en la acción social programada y regulada
al fijar claramente los “umbrales” o límites dentro de los cuales
dicha acción puede moverse en materia de la esfera pública.
Es necesario focalizar los problemas y así aprovechar la
energía social estableciendo reglas de actuación que permitan
encauzar los diagnósticos, construir escenarios posibles y
alcanzar las soluciones más idóneas y satisfactorias en vista
de las circunstancias involucradas en cada caso.

Los grupos sociales, cualquiera que sea su naturaleza y

alcances, han de compartir la responsabilidad concerniente
al desarrollo sustentable. Al contar con objetivos y propósitos
bien definidos, deben poseer y ejercer poder para opinar,
presionar, demandar y exigir. Sus objetivos podrán coronarse
si logran que las cosas sucedan y esto se hará realidad si y
sólo si son capaces de corresponsabilizarse, autorregularse,
así como atenerse, a las sanciones penales, civiles y sociales
involucradas en el caso de que cometan fallas. Si se tiene
alguna duda sobre lo justificada que es la participación de
dichos grupos, piénsese en algunos temas que a todos
nos competen, al ser campo de la esfera pública, como
los derivados de la urbanización, industrialización, turismo,
transporte, gasto de energía, entre muchos otros.

No olvidemos que en materia de daño a la naturaleza, ésta

también “sanciona”, incluso con impactos económicos,
sociales y ambientales irreversibles.

Pero ninguna regulación funciona en ausencia de una

evaluación sociogubernamental eficaz. No se trata solamente
210

de presionar al gobierno, o de que éste imponga sus

decisiones. Lo pertinente es desarrollar nuevos métodos de
comunicación para que el gobierno cuente con medios de
acción que le permitan, también, poner en evidencia a aquellos
grupos sociales que sean irresponsables a fin de aplicarles las
sanciones establecidas en las leyes. El desarrollo sustentable
es de todos para todos, de manera que la evaluación sobre
la responsabilidad es de doble vía: de la sociedad para que
señale al gobierno omiso, negligente, corrupto, y del gobierno
para que aplique la autoridad a quienes rompan las reglas.

Para completar este intrincado gran triángulo de las

capacidades, nos quedan por abordar las ideas relativas
a la capacidad de conducción del Estado para convertir al
gobierno en un aliado definitivo de la sociedad en el esfuerzo
de apoyar al desarrollo sustentable.

Capacidad de Conducción del Estado

Ya hemos hablado de la necesidad de definir un rumbo para

conducir al Estado (Capítulo 2 de este Libro). La conducción
es resultado del desarrollo constante de una “Expertise”,
concebida como una acertada combinación de por lo menos
seis factores:

• Experiencia (que puede ser medida por la edad de los

actores en suerte, los años de servicio en la institución, años
en el cargo, y otras actividades correlacionadas con el asunto
involucrado).

• Conocimiento (estudios acreditados, trabajos realizados

 211

cuya autoría esté comprobada, publicaciones, enseñanza en

instituciones académicas prestigiadas o dentro de la propia
organización en las áreas de capacitación y desarrollo de
personal. En este rubro deben incluirse atributos que el sujeto
tenga para encargarle la responsabilidad de lograr ciertos
propósitos).

• Técnica (es un saber cómo hacer las cosas, en inglés se

identifica como “know how”, consistente en el dominio de
técnicas específicas para realizar adecuadamente el trabajo.
Por ejemplo, si la informática se encontrase relacionada
con los distintos asuntos a resolver, el o los sujetos a cargo
deberán conocer no sólo la utilidad de la misma, sino el uso
concreto de los instrumentos que la sirven).

• Habilidades (están íntimamente relacionadas con la

posibilidad de realizar las labores concernientes al trabajo;
mientras más operativo sea éste, se demandarán atributos
en una escala del continuum físico–intelectual, los cuales irán
cambiando su posición en dicha escala conforme el trabajo se
convierta en normativo y directivo. Es decir, el trabajo pasará
a ser más intelectual o más físico, según sean las materias a
resolver).

• Actitud (es una base psicológica indispensable para realizar

el trabajo de manera que cumpla las expectativas institucionales
y personales; tiene que ver con las condiciones laborales, las
remuneraciones, los estímulos, recompensas y sanciones
a las que está expuesto cualquier individuo. En ausencia de
una actitud positiva frente a los retos a resolver el resto de los
factores se puede minimizar o incluso neutralizar).
212

• Responsabilidad (para la función pública la responsabilidad

es política, administrativa y social). Toda acción administrativa
pública conlleva una responsabilidad sobre la colectividad y
la calidad de la convivencia, e influye en la gobernabilidad
del conjunto. Cualquier persona dentro de la Administración
Pública que no comprenda la trascendencia (con minúscula)
de sus actos, estará poniendo en riesgo la Trascendencia (con
mayúscula) de los resultados. Por ello, la responsabilidad es
un factor del cual dependen los restantes cinco224.

La “Expertise” es aplicable tanto al individuo como a

las instituciones. Por lo tanto, en las dos dimensiones
encontramos diferencias entre unos y otros. Teóricamente las
instituciones se nutren de individualidades que van formando
cadenas de mutuo apoyo cuyo efecto tiende a exponenciar
las fortalezas del conjunto y a la vez atenuar sus debilidades.
Esta teoría, sin embargo, no se confirma en la práctica, debido
a las ineludibles competencias que surgen entre personas y
organismos más complejos, dadas las naturales rivalidades
políticas, económicas y de representación social, de acuerdo
con los proyectos y ambiciones en juego. De esta suerte,
resulta indispensable efectuar de manera previsora las

224
En la red de Internet (“Through the Looking Glass: Understanding a Complex
Relationship Between Knowledge and Action”) el concepto de expertise se trata
afiliado al de un conocimiento articulado en la práctica, esto es, a un conocimiento en
acción: “…Los resultados obtenidos en esta investigación retan las tradicionales ideas
sobre Expertise provenientes de un enfoque cognitivista. Primero, el trabajo empírico
parece apuntar a que la expertise tiene relación con los tipos de conocimiento. De
hecho, expertos y novatos priorizan diferentes tipos de conocimiento. Segundo,
aunque expertos y novatos parecen realizar la misma acción, sus prácticas son en
realidad distintas. Finalmente, los resultados muestran que los expertos reformulan
su práctica de acuerdo con su escala de relevancias. De esta forma, la esencia
de expertise radica en considerar al experto un reformulador (reframer). Éste se
configura por lo tanto, como un actor creativo que transforma la práctica…” Fuente:
http://www.tdx.cesca.es/TESIS_URL/AVAILABLE/TDX-0317106-101001//Bou-
10de10-resumen-spanish.pdf
 213

acciones de concienciación, formación y capacitación a las

que aludimos en el apartado anterior para privilegiar la “unidad
en la diversidad”225 tratando de minimizar la desintegración en
la tarea de dirigir al Estado.

En el triángulo que presentamos a continuación advertimos la

composición de la capacidad de conducción en tres ejes: el
que se refiere al “liderazgo”, el segundo es la “concertación” y
la base del triángulo es “adaptabilidad”.

225
Para comprender el sentido que estoy imprimiendo a este concepto político, ver
“Los BAHÁ’ÍS (Comunidad Religiosa)”, especialmente el artículo denominado “Un
sistema global de Gobernación. El orden Administrativo Bahá’i”, consistente en una
214

• Liderazgo. Es evidente que todo gobierno, como

representante del Estado, posee liderazgo, entre otras cosas,
porque tiene la legitimidad226 para ejercer la autoridad y
asignar valores en una sociedad (ideológicos, políticos,
económicos y sociales)227. Solo que el liderazgo de los
gobernantes es por delegación de sus representados, es
decir, no deviene de su propio empuje, entusiasmo, entrega,
sino resulta de la fuerza de su institución o de su cargo. No
es, por lo tanto, un liderazgo cuya autoridad descanse en la
tradición o en el carisma, sino en la legalidad. Y en este rubro
nos reconectamos directamente con la capacidad de ejercicio
de la autoridad en el eje de Aplicación de la Ley de nuestro
primer triángulo.

El tema del liderazgo en los últimos años ha cobrado

notoriedad al concebirse como un conjunto de habilidades
que los individuos manifiestan en toda organización y que
por ende deben tener y desarrollar los gobernantes228.
Sin embargo, hay que considerar que el liderazgo político
–gubernativo actual tiende erróneamente a medirse por la

reflexión que integra dos valores: la libertad individual y la promoción del bien común
sin que sean rebasadas por la confrontación política, y a cambio, fomentando el
consenso. Fuente: www.bahai.com. Igualmente, resulta útil la reflexión de Ramón
Jahanbelongo, filósofo iraní en Diario El País, España, 29 de octubre de 2006, pp.
13 –14, Secc. Opinión.
226
Sigo a Max Weber en su disertación sobre la “legitimidad” en la cual se apoya el
ejercicio de la “autoridad” (Tradicional, Carismática o Legal–Racional. El gobierno se
apoya en esta última). Economía y Sociedad, FCE, México, 1984, pp. 170-173.
227
Easton, David, A Framework… op. cit., pp. 96-97. Este autor nos habla de
los costos que puede tener no aplicar la ética en la asignación de valores. Sin
embargo, está demostrado a través de la historia que el gobierno puede lograr dicha
aplicación.
228
The Challenge of Mexico´s Future: Leadership and Performance Strategies,
Harvard University, John F. Kennedy School of Government, January 4–14, 2005.
En este curso se analizaron las diferentes estrategias para ejercitar un liderazgo
orientado a resultados positivos para la organización, en este caso enfocado al
ámbito público.
 215

popularidad que demuestren los gobernantes a través de

las encuestas, estudios de opinión o sondeos. Esto podría
aparentar someterlos todo el tiempo al juicio de la opinión
pública, pero realmente los convierte en víctimas del mercado
de la información, puesto que ser popular cuesta. Este tipo
de liderazgo no tiene nada que ver con el que estamos
analizando en este Capítulo. Más bien, nos referimos a aquél
capaz de desarrollarse institucionalmente para retroalimentar
la función pública en el cumplimiento de los fines del Estado
(estabilidad, paz social y desarrollo sustentable). ¿Cómo se
desarrolla entonces esta forma de liderazgo institucional,
apegado a Derecho y con la finalidad de ejercer el poder a
nombre de la sociedad?

Dicho liderazgo se ejerce primordialmente con un enfoque

político–administrativo. El componente político de dicho
enfoque tiene que ver con el eje de la concertación y el
componente administrativo con el de la adaptabilidad.

• Concertación. Es un término común en el argot político

que significa la aplicación de un método o procedimiento para
arribar a diversos acuerdos. En Administración Pública
la concertación (“consenso” para Bobbio229) se ha vuelto
una práctica cotidiana por la irrupción de la sociedad y sus
representantes (vecinos, sindicatos, empresarios, ONG’s,
universidades, partidos, congresistas, distintos niveles de
gobierno, etc.) que exigen ser involucrados en la toma de

229
Para Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario
de… op. cit. pp. 315 – 318, el término “denota resistencia de un acuerdo entre los
miembros de una unidad social dada acerca de principios, valores, normas… [y]
también respecto a la deseabilidad de ciertos objetivos de la comunidad y de los
medios aptos para lograrlos…”
216

decisiones. En tiempos recientes se ha venido discurriendo

acerca de la esfera pública y la esfera privada y cómo esta
última ha ido ocupando espacios de lo público, de manera
que muchas veces se yuxtaponen230.

El camino a recorrer incluye distintas etapas: primero se

requiere definir muy bien la materia sobre la cual se va
a establecer la concertación. Segundo, se requiere una
cuidadosa selección de los actores o participantes en la
misma, producto de sus derechos y/o motivos que justifiquen
su presencia. Tercero, es necesaria la fijación y aceptación
de reglas que impliquen responsabilidades antes, durante y
después del ejercicio. Cuarto, es preciso definir el periodo,
el programa y la forma del diálogo. Quinto, se debe llevar
a cabo la protocolización de los acuerdos y la identificación
de los disensos para dejar clara su solución a futuro (sobre
el particular ver el Capítulo 4 de este Libro, cuando se
discute el vínculo entre cooperación y conflicto). Sexto, se
debe elaborar una presupuestación para financiar todos los
recursos necesarios. La etapa final es la resultante de una
o varias políticas públicas que como tales inauguren un
proceso de evaluación socioeconómica y política sobre sus
resultados231.

En consecuencia, el gobierno a través de sus administradores

públicos debe partir de diagnósticos y pronósticos muy
acabados con el fin de conducir el cambio. De ahí se
hace necesario la preparación de líderes de proyecto lo

230
Arendt, Hanna, La condición…, op cit. Se puede también consultar a Bauman,
Zygmunt, En Busca de la Política. FCE, México, 2001. Capítulos 1 y 2, pp. 17 – 118.
El autor reflexiona sobre el espacio público y la confluencia con lo privado.
231
Majone, Giandoménico, Evidencia…, op. cit.
 217

suficientemente sensibilizados, en este caso alrededor del

desarrollo sustentable para lograr integrar esfuerzos y realizar
acciones que apoyen a ese propósito, sobre todo por tratarse
de un modelo alternativo, o nueva visión sobre las relaciones
entre el Estado, la sociedad y la naturaleza.

Tal capacidad de conducción integra dos ejes: liderazgo

y concertación los cuales se complementan con el de
adaptabilidad.

• Adaptabilidad. La interpretación de este proceso rebasa

la de “acomodarse, ajustarse a una cosa u otra, avenirse
a circunstancias o condiciones prevalecientes”232. Por el
contrario, considera la gama de fenómenos que abarcan
las perspectivas sociológica, psicológica, histórica,
geográfica, ecológica, jurídica, ético–filosófica, pedagógica,
político–económica, antropológica y de la salud. En el
contexto del desarrollo sustentable, como responsabilidad
sociogubernamental, significa, por lo tanto, algo más complejo.
Veamos al respecto la Figura 24 233.

(ver figura siguiente página)

- El planteamiento del cambio obliga a realizar un diagnóstico/

pronóstico que obviamente implica la investigación, el
análisis y la obtención científica de certidumbres acerca de
las necesidades y demandas socioeconómicas de cambio;
vislumbrar dicho cambio, construir escenarios posibles,

232
Diccionario Manual e Ilustrado de la Lengua Española, Espasa - Calpe, 2ª Ed.,
Madrid, 1979, p. 29.
233
Strategic Management, Caps. I,II,III, IV, V y VI. Effective Governance, Caps.
I, II y III, “Curso sobre los retos del México del futuro”, JFK School of Government,
Harvard University, enero de 2005.
218

fijar objetivos, convencerse de que los parámetros actuales

de comportamiento y los efectos derivados de ellos ya no
satisfacen el interés colectivo.

- La transición supone tomar en cuenta las opiniones, medir

las expectativas y averiguar lo subyacente a los anhelos de
los grupos sociales; el estudio e impacto de las tradiciones
y costumbres, así como la identificación de las posibles
resistencias al cambio. Todo ello para establecer incentivos
que permitan superar las pérdidas involucradas con el fin de
persuadir sobre las ventajas y las ganancias posibles, que en
términos de desarrollo sustentable serían para todos.
 219

- El cambio lo es en tanto logre agregar valores sociales

relacionados con la cultura, la política, la economía y el
gobierno. Definir, como se ha señalado, los nuevos parámetros
que den lugar a una mejor convivencia entre el hombre y la
naturaleza.

- La innovación, en primer término, es mental y por ende,

actitudinal; es científica y técnica; política–administrativa y,
por supuesto social. Trata de poner en acción los nuevos
parámetros mediante una gestión de lo público que involucra a
sociedad y gobierno con el fin de alcanzar niveles de desarrollo
incluyentes, dignos, capaces de convocar a superar juntos
los desafíos presentes y futuros del desarrollo sustentable.

Así, la adaptabilidad será una virtud producto de una

comunicación efectiva entre el gobierno y la sociedad para
accionar y no sólo reaccionar. En otras palabras esto hará
posible al gobierno y a la Administración Pública conducir
un esfuerzo permanente de desarrollo sustentable.

La vigencia del Estado depende del desarrollo

sustentable

La Figura 25 pretende integrar las ideas expresadas en este

Capítulo, que a final de cuentas, se refieren a la vigencia del
Estado desde la perspectiva del desarrollo sustentable:

(ver figura siguiente página)

220
 221

¿Es posible construir un mundo distinto al actual, siendo que

este último – de acuerdo a los múltiples estudios, evidencias
y opiniones de investigadores, filósofos e instituciones
públicas, sociales y privadas – ya encuentra muchos límites
territoriales, demográficos, ambientales y económicos para
su sustento?234

Los escépticos afirman que mientras no cambiemos el modelo

actual de desarrollo económico, injusto y a todas luces incapaz
de aplicar la razón aunada al humanismo, tal propósito será
inalcanzable, por insustentable.

Los idealistas no pierden la esperanza de modificar las

condiciones de convivencia a partir de las bases sociales
que tenderán a “volver al origen”. Con producción, comercio
y colaboración solidaria entre todos los miembros de una
comunidad en la que los más fuertes ayudarán a los más
débiles, al tiempo que la coexistencia con el medio bio–
ecológico se retransformará hasta recuperar niveles positivos
en la inescapable relación: individuo–sociedad–economía
–medio ambiente.

Los realistas235 se colocan en posiciones no muy halagüeñas,

pero tampoco catastrofistas. Argumentan que la

234
Revisar el Millenium Ecosystem Assessment en www.maweb.org/en/index.aspx,
que contiene varios reportes acerca del ecosistema en el planeta y cuyos datos
duros no requieren mayor explicación y se comprueban, por ejemplo, con el último
informe de la ONU (6 de abril de 2007) sobre el cambio climático presentado en
Bruselas, Bélgica.
235
Esta clasificación de escépticos, idealistas y realistas la obtuve de una reflexión
personal a propósito de la presentación del libro de Enrique Leff, Aventuras de la
Epistemología Ambiental, Siglo XXI Editores, México, 2006. En la presentación,
además del autor participaron Guy Duval, Raúl Olmedo y Francisco Gil Villegas y los
tres aportaron elementos que me permitieron elaborar está disección.
222

transformación si bien es posible, no será inmediata y tampoco

definitiva: exploran distintas alternativas, las experimentan y
se resisten a lanzarse a aventuras estériles (comunidades
cerradas y aparentemente autosuficientes) por sus alcances.
Tampoco se embarcan en empresas sin retorno por sus
consecuencias depredadoras (las que dan prioridad excesiva
al crecimiento económico y a la acumulación). Resalta sobre
todo la complejidad en la que está inmerso el mundo actual
y por lo tanto no hay soluciones únicas ni generalizadas
ni respuestas homogéneas para todos. Sin embargo, hay
consensos sobre la necesidad de un cambio cualitativo y con
visión de largo plazo.

Me parece que esta última posición es la que asume o debe

asumir la Administración Pública de cualquier país, pues
más allá de los debates ideológicos o filosóficos – todos
indudablemente valiosos, interesantes y en más de un
sentido pertinentes – el gobierno habrá de responder por las
condiciones de sustentabilidad integral del desarrollo presente
y futuro de la sociedad, comenzando por preocuparse y
ocuparse de su propia sustentabilidad.

Pregunta: ¿y por qué la Administración Pública?

Respondemos: por ser la representante del Estado, único
agente capaz de garantizar el interés general. Ningún otro
poder, legítimo o de facto, puede ofrecer tal garantía. La
Administración Pública, por su naturaleza y cobertura
está obligada a integrar racionalmente las tareas públicas
(ordenar, clasificar, sistematizar, etc.); armonizar las distintas
ideas e intereses involucradas en el desarrollo (estableciendo
las negociaciones, procurando las cesiones, promoviendo
 223

los incentivos, convenciendo a la mayor cantidad de gente

posible, tomando decisiones de autoridad, etc.) y finalmente
conducir (como analizábamos en el apartado anterior) con
firmeza y calidad.

Desde la Atalaya de la Administración Pública se posibilita

articular el complejo entramado que actualmente abruma
nuestra realidad cotidiana, justamente para gestionar
soluciones de largo plazo con mayor peso político y con más
y mejor participación social.

Piénsese que la Administración Pública actúa en todo el

territorio nacional y, como veíamos en el anterior Capítulo, en un
considerable número de organismos y foros internacionales.
Sustancial y esencialmente, la Administración Pública,
tiene facultades para atender todas las materias que afectan
la convivencia sea global, regional, nacional o local. Hemos
venido insistiendo en que el gobierno y su Administración
Pública son los responsables de la estabilidad, la paz social y
el desarrollo sustentable. Para comprobar esta aseveración,
hagamos un esfuerzo de racionalidad en torno a un “futuro
viable”: seleccionemos cualquier asunto que nos afecta en
lo individual y/o colectivo e indefectiblemente nos conducirá
hacia el gobierno en alguno de sus ámbitos de actuación,
territoriales o sectoriales, sea cual fuere la rama del poder
público relacionada con el asunto en cuestión.

Si el gobierno obedece, tal y como está previsto en la

Constitución y en las leyes, al reclamo de salvaguardar el
interés general de la actual y de las futuras generaciones, se
modificarán las pautas actuales del desarrollo que conducen
224

a la concentración irracional de la riqueza y a la también

irracional injusticia social.

En estos momentos ya no es posible actuar con base en la

imposición. El contrato social es el que en todo caso señala
el indispensable encuentro entre el ciudadano, los grupos
organizados y el gobierno, con objeto de establecer una
nueva organización sociogubernamental con una visión –
misión que no puede retrasarse más. En la medida en que
esto se convierta en realidad, los grandes poderes fácticos
– legítimos o clandestinos – habrán de ceder ante el empuje
de tal alianza.

Por supuesto que los obstáculos son muchos y variados236:

los tecnocráticos–productivistas que tratan de preservar
privilegios, haciendo uso de sus mayores recursos
económicos, reinventan nuevas tecnologías y cómodamente
dejan en manos del mercado el restablecimiento de equilibrios
“virtuosos” (obviamente para los intereses minoritarios). Por
otro lado han aparecido quienes pretenden “administrar”
la sustentabilidad mediante la regulación de los conflictos
ambientales, pero sin variar los contenidos de fondo.
Por supuesto, hay también quienes buscan alternativas
radicales que aspiran a una transformación cultural, política
y social global difícil de alcanzar sin los consensos a que
hemos venido aludiendo. Hay asimismo quienes reducen
el problema de establecer un “gobierno sustentable”237
promoviendo con un enfoque reduccionista – ambientalista,

Rojas, Cornelio, op. cit. “Tipología de las políticas ambientales”, pp. 45–52.
236

237
Belausteriguigoitia Ruiz, Juan Carlos y Hugo Contreras, “Por un gobierno
sustentable” en Revista Planeación, México, Abril, 2000, pp. 20–23.
 225

que las instituciones públicas consuman menos, sean más

eficaces y ante todo “reciclen”. Las corrientes mencionadas
existen dentro de las fronteras propias de la Administración
Pública, argumentando con ejemplos plausibles, pero
desafortunadamente insuficientes en lo político, social y
gubernamental, dados los retos a superar.

Cualquiera de estas posiciones238 es respetable, ya que en

sí mismas y en su conjunto revelan la intención inescapable
de cambio y eso es precisamente lo que debe aprovechar la
Administración Pública.

A través de las capacidades discutidas en este Capítulo

se puede deducir que las estrategias aplicables por la
Administración Pública obviamente varían de acuerdo a las
formas y circunstancias, pero no pueden retroceder ante la
necesidad de detener el deterioro del planeta y revertirlo en
forma gradual y evaluable, mediante programas pertinentes,
idóneos, políticamente viables, económicamente factibles,
socialmente deseables y, sobre todo, administrativamente
realizables.

238
Una vez más esta clasificación es propia y surge de reflexiones obtenidas al ser
participante del seminario “Desarrollo Sustentable y Gobernabilidad”, que se lleva a
cabo en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, espacio promotor
de discusiones ordenadas que resultaron aleccionadoras como la del 28 de marzo
de 2007. En una mesa redonda se expresaron distintas visiones como la de Erwin
Stephan Otto, Eduardo Vega López, Gabriel Quadri y Enrique Leff.
 229

Capítulo 7
LA TRANSPARENCIA COMO
RAZÓN DE ESTADO REPUBLICANO

“Los asuntos internos siempre estarán seguros si

también están los de fuera, a no ser que se vean
perturbados por una conjura”
Maquiavelo

¿Qué tanto la transparencia puede considerarse como razón

de Estado en una república?

La reflexión que emprenderemos en este Capítulo consiste

en vincular a la transparencia con la clásica idea de Nicolás
Maquiavelo, acerca de la necesidad de velar por y garantizar
la supervivencia del Estado239. En esta concepción, me parece
encontrar consenso en el pensamiento político a lo largo de la
Historia. Sin embargo, vale la pena subrayar que su práctica
obedece a dos interpretaciones diametralmente opuestas:

La primera y más conocida es la que le atribuye al manejo

del Estado un carácter maligno, cínico, inescrupuloso en
la búsqueda y mantenimiento del poder a toda costa, sin
importar si arrasa con principios, valores o incluso con un
orden jurídico destinado a proteger la convivencia interna y la
coexistencia con otros Estados240.

239
Machiavelli, The Prince,… op. cit, especialmente lo expresado en el Capítulo X,
“How the strength of all states should be measured” (pp. 39–41), en donde destaca
la importancia de la confianza por parte de los gobernados, debido a las virtudes del
príncipe.
240
Ferrari, J., Histoire de la Raison d’Etat, Michel Levy Fréres Libraires–Editeurs,
1860, citado por Reyes Heroles, Jesús, En Busca de la Razón de Estado, Cuadernos
de Teoría Política, Miguel Ángel Porrúa, México, 1982, p. 33. En este texto se explica
230

La segunda, por supuesto menos extendida, es el reverso

de la moneda, aquella que postula que como el gobierno y
la administración del Estado integran un ente cohesionador,
protector de la soberanía, garante del interés general y por
lo tanto el Estado no puede estar sometido ni a principios
religiosos ni a dogmas ideológicos; dicho Estado se orienta
por su propia razón, “la Razón de Estado”. Dicha Razón “…
se mueve con singular agilidad entre el Estado óptimo y la
utopía”241, o expresado en otros términos, entre el status quo y
el bien deseado. Según Maquiavelo hay que buscar la verdad
“comprobable” para vincular el Estado actual con el Estado
deseado (como diríamos en nuestros días un diagnóstico,
en este caso de la operación del poder, un pronóstico y un
objetivo pertinente y alcanzable) y, de esta manera, los fines
y los medios encuentran la posibilidad de estar conectados,
lo cual imprime a la obra maquiavélica gran originalidad, pero
sobre todo, le brinda una visión de futuro.

Las palabras que nunca pronunció Maquiavelo ni en su legendario

“Príncipe”, ni en sus menos estudiados “Discursos” (desde
luego citados sólo por especialistas), “el fin justifica los medios”,
significan, a mi juicio, neutralidad de contenidos específicos
y son aplicables siempre y cuando tales medios privilegien al
elemento social vital del Estado; siempre y cuando protejan al
territorio que lo envuelve, y siempre y cuando se de capacidad
al gobierno para que sirva a los intereses de todos.

que el término Razón de Estado (por lo demás nunca mencionado por Maquiavelo)
aparece en el consejo que da Monseñor de la Casa (1503) a Carlos V para defender
a la Iglesia de una insurrección, dotando al concepto de una especie de nigromancia,
y dando lugar a la leyenda negra que postula que para el Estado todo se vale.
241
Reyes Heroles, En busca… op. cit., p. 47, menciona a Ludovico Zuccolo en esta
línea de interpretación.
 231

En este marco y con el fin de dar sustento a la discusión

sobre la transparencia como Razón de Estado Republicano,
trataré de argumentar a favor de la primera como medio
abocado a servir al Estado de Derecho y consecuentemente
al logro positivo de las libertades. Fundamentaré, por otra
parte, que la transparencia dota de poder real al ciudadano
y sirve para lograr el objetivo de la supervivencia del Estado.
Se trata de convertir los privilegios con que cuenta el poder
formal y legítimamente constituido, integrado y estructurado,
en medios que conduzcan a la armonización con la sociedad
civil y el ciudadano, en el sentido de corresponsabilizarse del
destino compartido. Esto conduce a crear una nueva relación
de convivencia entre el poder público, la organización social,
los ciudadanos y la población en general.

En la era presente – y quizá más dramáticamente, en un

futuro no tan lejano – habremos de aceptar y por supuesto
adaptarnos a las circunstancias cambiantes, tan difíciles
de entender por su naturaleza y contenido multifactorial,
complejas de resolver por sus efectos multifacéticos, globales,
nacionales, intrarregionales, locales, etc.242. Bajo esta óptica,
cualquier gobierno, dondequiera que se encuentre, debe
cobrar conciencia de la imposibilidad de pretender asumir la
responsabilidad total de la conducción de la nave del Estado,
provocando una tensión constante que en el fondo le impida
gobernar sin acudir a la represión (en cualquiera de sus
manifestaciones) contra quienes discrepan con la autoridad.
Esta represión, cabe decir, es una práctica históricamente
causante de más problemas y presiones sociales de las que

242
Castells, La Era… op. cit.
232

pretende resolver. Tal estilo de gobierno suele dejar solo al

gobernante, actuando para si mismo y, paradójicamente,
perdiendo la capacidad de articular respuestas idóneas de
larga data.

Enfocándonos ahora en el otro extremo, la sociedad ha de

comprender que carece por sí sola de todos los elementos
necesarios de autorregulación para convivir en paz y de manera
racional si opta por colocarse al margen de la autoridad243. Dicho
de otra manera, toda comunidad políticamente organizada ha
de estar sujeta a algún tipo de autoridad para funcionar; pues
en caso contrario tiende a disolverse por apatía, indiferencia
o autodestrucción. La ausencia de gobierno puede sugerir la
presencia de la anarquía, más no toda ella es destructiva,
como lo muestra el debate del siglo XIX entre Bakunin, Marx,
Proudhon y otros244. En la actualidad la anarquía – como todo
– es algo muy complejo. Debe evitarse su aplicación arbitraria,
por lo cual me inclino a reiterar que resulta objetivamente estéril
la pretensión de negarse a una regulación gubernamental por
mínima que sea. Tratar de ignorar la importancia del Estado
argumentando que con su intervención se pierden libertades
fundamentales y que con ello se crea un clima de sometimiento

243
Recordemos el rotundo fracaso de las comunidades “hippies” en los Estados
Unidos. Al respecto vale la pena consultar el trabajo Raíces del Renacimiento
Comunal de Timothy Miller en www.galeon.com/ateneosant/Ateneo/Historia/
SigloXX_1/sxx-Comhippies.html.
244
En torno al anarquismo hay dos interpretaciones, una destructiva y otra constructiva.
En la primera se encuentran varios pensadores, principalmente Mikhail Bakunin
(Estado y Anarquía), y en la parte constructiva, especialmente se encuentra Joseph
Pierre Proudhon (¿Qué es la Propiedad?). Aún a estas alturas, el Anarquismo carece
de un corpus teórico que le permita establecer una sólida filosofía y, por lo tanto, su
utilización puede resultar arbitraria. Sobre el tema resulta útil consultar a Woodcock,
George. anarquismo: historia de las ideas y movimientos libertarios. Madrid, Ed.
Ariel, 2ª. edición, 1979. El núcleo teórico que define al anarquismo es el deseo de
“sustituir” al Estado autoritario mediante una forma cualquiera de cooperación entre
individuos libres no sujeta a dominación.
 233

ante la autoridad, significa estar viviendo en una utopía. En un

Estado democrático no es factible, productivo ni redituable tratar
de ignorar los beneficios derivados de convivir armónicamente.

Entonces, sociedad y gobierno, como hemos venido insistiendo,

están llamados a compartir penas y glorias.

La Ley, se argumenta con frecuencia, es nuestro gran paraguas

protector. Sin embargo, y con la misma frecuencia, la opinión
pública se pregunta: ¿quién aplica la Ley y para qué intereses
y personas? Otros cuestionamientos constantes son: ¿cómo,
cuándo, cuánto, dónde y sobre todo por qué? A lo largo de la
historia gubernamental, o del Estado, las respuestas a tales
interrogantes se repiten: la Ley, se dice, y no sólo por los medios
opositores o neutrales sino por filósofos y científicos sociales
desde hace siglos245, no es otra cosa que la protección del
“stablishment”246. Dicho de otra forma, es la expresión del poder
público en convivencia y, en muchos casos, en connivencia con
el poder económico, sea cual fuere el régimen de gobierno o
económico adoptado para que “una minoría organizada domine
a una mayoría desorganizada”247.

Como esta situación se resiste a cambiar y ante la evidente

impotencia del poder organizado (llámesele socialismo
“liberal”248, capitalismo democrático249 o “tercera vía”250), para

245
Plato, The Laws, Speak with classics. Ver particularmente el Capítulo 4, “The
lessons of History: legislation and the balance of powers”, pp. 118–142.
246
Fuente: www.wordreference.com/definicion/stablishment.
247
Mosca, Teoría… op. cit.
248
Ver el pensamiento de Juan Bautista Justo (socialista argentino que vivió en los
siglos XIX–XX) en www.libertaddigital.com:83/ilustracion_liberal/articulo.php/157.
249
Ver a Rodríguez de Rivera, José, “El Fordismo” en Cambio Social y Cultural.
Fuente: academic.uprm.edu/~mvaldes/id29.htm.
250
Giddens, Anthony, La Tercera… op. cit.
234

resolver los más graves problemas que aquejan a la humanidad,

la realidad implacable demuestra la inconsistencia del modelo
al privilegiar única y exclusivamente al poder político y
económico. Están a la vista los datos duros: pobreza extrema
de miles de millones, la enfermedad, el abandono, la violencia
del Estado (y su contrapunto: el terrorismo o el crimen
organizado), la soledad y depresión de millones, la angustia
de los jóvenes sin alternativas, el desarrollo insustentable,
el desempleo y muchos otros etcéteras que agobian al
mundo251.

Un atenuante de los terribles efectos de la concentración y

ejercicio discrecional del poder, ha surgido hace apenas un poco
más de veinte años con el nombre de transparencia concebida
como política pública252 analicemos detenidamente el concepto.

En esencia se trata de abrir los asuntos públicos manejados

por los Estados al escrutinio de la ciudadanía, amparándose
en el derecho a la información y en la obligación legal de
rendir cuentas acerca de la forma, fondo y contenido de la
administración de los recursos públicos. Visto de esta forma,
la transparencia afecta a todo el sistema político y a toda la
sociedad.

La transparencia es un hecho político vinculado a la

democracia. Representa una demanda de la sociedad, en su

251
Basta ver los informes anuales del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, de la OMS, la UNESCO, OCDE, Banco Mundial, entre otros.
252
Considerando, en una primera instancia, a la transparencia como leyes de acceso
a la información a nivel internacional, Suecia fue la primera en emitir un ordenamiento
de esta naturaleza en 1766, y así sucesivamente, como lo muestran John Ackerman
e Irma E. Sandoval (Cuaderno 07 del IFAI, Leyes de Acceso a la Información en el
Mundo), la transparencia fue abriéndose campo muy paulatinamente. Ciertamente,
a partir de 1983 dicha transparencia se toma indicador de democracia.
 235

legítimo derecho de exigir el cumplimiento de una obligación por

parte del gobierno. Sin embargo, su consecución requiere de
dos cosas: en primer lugar, de una voluntad política del poder
para despojarse de la simulación y de la fachada democrática.
En segundo lugar, requiere del armado de una ingeniería
técnica–administrativa idónea por parte del gobierno para
posibilitar tal propósito. Además, el levantamiento del edificio
jurídico implica sujetarse al cumplimiento de la Ley por parte de
los involucrados, peticionarios y sujetos obligados (instituciones
y servidores públicos), pues sólo la Ley es capaz de custodiar
el bien que pretende proteger: el derecho a la información253.

Con el propósito de revisar conjuntamente estos aspectos,

vale dividir el tema en cuatro grandes apartados:

1. El significado de la transparencia.
2. La transparencia como política pública.
3. La gestión pública de la transparencia.
4. La transparencia como Razón de Estado Republicano.

Abordemos el primer apartado

1. El significado de la transparencia254.

A lo largo de la Historia, las instituciones que detentan el

poder del gobierno, dan la idea de ser no sólo inaccesibles

253
López Ayllón, Sergio, El Derecho a la Información, Miguel Ángel Porrúa, México,
1984.
254
La transparencia es un término que puso en boga Mikhail Gorbachev, lo cual se
puede apreciar en su libro Perestroika, New Thinking for Our Country and the
World (Harper and Row, Publishers, New York, 1987 – Fontamara lo edita en español
- “More Light to Glasnost!”). Glasnost (que se puede traducir como transparencia) es
una estrategia que apoya la apertura de los asuntos públicos en todas las esferas
de la vida comunitaria.
236

para la gran mayoría de la población, sino de representar

una especie de “caja negra”, dentro de la cual no se sabe a
ciencia cierta lo que acontece para producir malos, buenos o
regulares resultados.

Los símbolos del poder son físicos y subliminales. Por ejemplo,

en México, ejemplos de dichos símbolos son el Palacio
Nacional, el edificio de la Suprema Corte, el recinto legislativo
de San Lázaro, las sedes de las dependencias y entidades
públicas. En Londres, lo son el Palacio de Buckingham o
el Parlamento en Westminster. En Madrid, el Palacio de la
Moncloa o el edificio de las Cortes. En París, La Asamblea
Nacional o el Palacio del Eliseo. En Moscú, el Kremlin. La Casa
Blanca o El Capitolio lo son en Washington. El Congreso o la
Casa Rosada en Buenos Aires, etcétera. El poder se “siente”,
pero difícilmente se “observa”; es subliminal porque las más
de las veces nos lo imaginamos, no nos consta su manejo.
La publicidad y propaganda gubernamentales resultan

Más adelante, al inicio de la década de 1990, Peter Eigen abandona voluntariamente

el Banco Mundial para crear una organización no gubernamental llamada
Transparencia Internacional a objeto de observar los niveles de corrupción en
el aparato público (ver el “Reporte Global de Corrupción”, publicado anualmente,
basado en un análisis de prensa y en estudios ad-hoc de cada país). La experiencia
de Eigen como financiero internacional para África y América Latina, indicaba que los
fondos destinados a varios países no permeaban a la población sino se quedaban en
manos de élites corruptas (ver pág. http:www.transparency.org).
Por otro lado, en el libro Source Book - Confrontando la Corrupción: los Elementos
de un Sistema de Integridad Nacional (Berlín: Transparency International, 2000),
cuyo autor es Jeremy Pope, se habla sobre “el índice de percepción de la corrupción”,
IPC, que consiste en aplicar una serie de encuestas en los distintos países para
apreciar cómo la población percibe la corrupción de sus gobernantes.
Otra publicación que puede servir para ilustrar el concepto de transparencia es el de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Las Reglas
del Juego Cambiaron, la lucha contra el soborno y la corrupción, París, OCDE,
2000. En 1997 se firma “La Convención” para combatir el cohecho de servidores
públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales. Este convenio
convirtió a la OCDE en líder dentro del combate a la corrupción.
 237

insuficientes para certificar el buen comportamiento de los

funcionarios y/o la adecuada administración de los asuntos
y dineros públicos. Normalmente las preguntas relativas a
quiénes gestionan las decisiones, cómo se toman, procesan
y ejecutan, son de difícil respuesta.

En sentido estricto, el sinónimo de “transparencia” es “claridad”;

su antónimo, “oscuridad”255. Sin embargo, hablando de
política y Administración Pública, diríamos que el sinónimo
de transparencia bien podría ser “visibilidad”, y su antónimo,
“opacidad”.

Medir los resultados gubernamentales a veces se convierte en

una tarea verdaderamente ardua. El halo que rodea al poder
es tan intenso que puede encandilar, deslumbrar o hasta
eventualmente cegar a quien intente descubrir sus procederes.
Noli me tangere (“no me toques”)256 expresión atribuida al
Evangelio, ha resultado muy apropiada para los poderosos.
Los gobiernos, como productos sociales, evidentemente no
son homogéneos, lejos están de ser perfectos, con frecuencia
se equivocan y muchos de sus errores son política, económica
y socialmente costosos.

El misterio y secreto que rodean a los asuntos del Estado están

siendo abatidos por una intención democrática impulsada
desde la sociedad con cierta aceptación de los gobiernos. Tal

255
Corripio, Fernando, Diccionario… op. cit., p. 681.
256
Esta afirmación se sustenta en la añeja costumbre de sustraer de la opinión
pública el manejo del poder, tal como se documenta desde la época del arcanum
imperium o “secretos del imperio”, que facultaban al soberano para decidir sobre la
vida y destino de su pueblo: Guerrero, Omar, Las Ciencias de la Administración
en el Estado Absolutista, Fontamara, México, 1985.
238

dinámica persigue desmitificar la función pública, socializarla

y ponerla al alcance de la comunidad, al grado de hacer a
esta última copartícipe de la toma de decisiones, de su
instrumentación y evaluación, y por lo tanto, de un futuro
común con el gobierno257.

Como han venido evolucionando las cosas en el Estado

contemporáneo, hoy en día el término de transparencia se ha
incorporado al léxico político-administrativo.

Afirmar lo anterior tiene sentido; no obstante, como es

conocido y ampliamente compartido por la opinión pública,
no todo lo que acontece en el aparato público, de suyo
intrincado, puede estar indiscriminadamente accesible para la
ciudadanía. Hay materias que por su naturaleza y vinculación
a la supervivencia del Estado se encuentran restringidas al
escrutinio público, debiendo ser utilizadas solamente por las
autoridades facultadas por la Ley, al menos durante algún
tiempo258.

Sin embargo, la transparencia pretende, en cualquier caso,

que la función pública “deba” estar visible. Por lo tanto, del
gobierno se espera que favorezca el acceso a la información
como garantía del derecho de todo ciudadano a saber lo que

257
Vid supra 240.
258
En Estados Unidos el Acta de Libertad de Información establece que los
archivos confidenciales o clasificados deben ser abiertos 25 años después del
suceso, aunque el presidente en turno tiene el derecho de retrasar la apertura de
dichos archivos. En México, la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública Gubernamental ha seguido esta tendencia. En el Artículo
15 de dicha Ley se establece un plazo de 12 años para desclasificar los archivos,
pudiendo prorrogarse por igual número de años, siempre y cuando se argumenten
motivos de seguridad nacional.
 239

está pasando al interior de las instituciones públicas259.

Hasta aquí queda claro que el ejercicio de la transparencia

está abocado a combatir el ocultamiento de prácticas
antidemocráticas, los manejos turbios o la difusión de
información sesgada por parte de las autoridades. Para un
sistema político, la transparencia significa, en los hechos, la
prueba de su apertura y la adopción de una cultura democrática
participativa. La transparencia puede ser el antídoto contra
la demagogia. En otras palabras, su presencia como política
pública constituye la comprobación de una voluntad de
compartir el poder entre gobierno y sociedad260.

La transparencia, al sustentarse en el derecho a la información

y complementarse en la libertad de expresión261, presenta
dos caras de la misma moneda: por un lado, establece que
los responsables de las instituciones que legítimamente
ejercen el poder, sean del Ejecutivo, Legislativo o Judicial,

259
Sobre el particular se han creado varias organizaciones no gubernamentales para
impulsar la promulgación de leyes de acceso a la información pública. En el caso
mexicano fue el Grupo Oaxaca, mismo que participó en la Comisión de Gobernación de
la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión a través de un representante, en la
negociación y redacción de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, que entró en vigor el 12 de junio de 2002.
260
Merino, Mauricio (coord.), Transparencia: libros, autores e ideas, IFAI – CIDE, México,
2005. Este texto es memoria de un seminario que tuvo lugar en el Centro de Investigación
y Docencia Económicas, en el cual se ofrecen distintas ideas sobre el concepto de
transparencia ordenadas en varios temas (acceso a la información, rendición de cuentas,
cuestiones normativas, operativas y un listado muy útil de autores recomendados por los
panelistas, que puede servir de base a los interesados en el tema).
261
En México el Artículo 6° Constitucional garantiza ambos derechos. Vale la pena
mencionar que el Pacto de San José de Costa Rica, firmado por nuestro país el 22 de
noviembre de 1969, y ratificado por el Senado, en su Art. 13 establece concretamente
el Derecho a la información. Recientemente (junio de 2007) se aprobó una Reforma al
Artículo 6° Constitucional (Derecho a la Información) que obliga a todas las entidades
federativas y municipios, así como a los partidos políticos a sujetarse a las reglas de la
transparencia, elevada por esta decisión a ser una Razón de Estado.
240

tienen la obligación de informar. Se trata de hacerlo periódica y

sistemáticamente respecto del status de sus diferentes órganos,
de las tareas a su cargo y de las gestiones que realizan, de los
servidores públicos que las atienden, etcétera262.

En la otra cara, se encuentran los individuos y la sociedad

organizada en múltiples formas (partidos políticos,
organizaciones no gubernamentales, cámaras empresariales,
sindicatos, iglesias, instituciones educativas, medios masivos
de comunicación, clubes de servicio, juntas vecinales, etc.), los
cuales, de distintas maneras, y haciendo uso de sus derechos,
demandan saber cómo se administra el poder, cómo se
manejan los recursos públicos y hacia quiénes se orientan los
beneficios de las políticas públicas263.
En este entorno, los congresos, y esencialmente los medios

262
Prácticamente en todas las constituciones y leyes en distintos sistemas democráticos
en el mundo, los gobernantes están obligados a informar a los cuerpos legislativos. En el
caso de México, el Artículo 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
norma esta obligación para el Presidente de la República. En las leyes orgánicas de los
Poderes Legislativo y Judicial también se establece lo propio, aunque los informes sean
para ellos mismos (Arts. 48 y 113 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos y Art. 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación). Dicho
modelo se aplica asimismo en cuanto a los estados y municipios.
La rendición de cuentas, “accountability”, es un concepto más amplio, que remite a
la responsabilidad pública, a fijar las circunstancias de una constante reconciliación
democrática, a la eficiencia, a la eficacia y a la Etica en el servicio público. Pour Une
Administration Publique Responsable: Concilier Démocratie, Efficacité et Éthique,
Institut International Des Sciences Administratives (Civil Service College, United Kingdom,
1999), Bruxelles, 2000. El libro contiene la reseña y los trabajos de una reunión de
discusión que se llevó a cabo en Londres. Representa un documento por demás útil para
entender el papel comprehensivo de la rendición de cuentas.
263
Como una derivación de la democracia, paralelamente al concepto de “democracia
electoral”, se ha venido desarrollando la idea de una “democracia participativa”, cuya sola
enunciación invita a pensar en un pleonasmo puesto que la democracia por definición es
participativa (y si no lo es, no es democracia). No obstante, más allá de esta discusión, lo
importante es fijar los límites y los campos de esa participación para evitar obstaculizar la
marcha de los asuntos públicos en función de los intereses particulares que cada uno de
los grupos sociales organizados legítimamente defienda o represente. De esta manera, la
importancia del Estado prevalece sobre los intentos de disminuir su autoridad e impacto
social. Ver la Enciclopedia de la Política, FCE, México, 1997, pp. 216-224.
 241

de comunicación, resultan entes privilegiados al estar

específicamente diseñados, y presumiblemente capacitados,
para investigar, informar, acotar a los gobernantes al ejercicio
estricto de sus facultades, vigilar su proceder, denunciar sus
desviaciones y exigir la verdad264.

La transparencia aplicada a la cotidianeidad de la vida pública,

genera dos sentimientos verificables: confianza y certidumbre,
lo que políticamente se traduce en legitimidad, tal y como lo
analizamos en el Capítulo 3 de este Libro.

Como sustentábamos líneas arriba, una democracia que se

precie de serlo, no acepta el llamado que se esconde tras
los manejos del poder, aduciendo erróneamente la Razón
de Estado265 como justificante de sus acciones; tampoco
permanece pasiva frente a decisiones autoritarias o arbitrarias
que mengüen su fortaleza y rasguen el tejido social266. Por
eso la transparencia implica una lucha de todos los días en
distintos frentes, mirando hacia una integración plural de la

264
Un análisis de los alcances de la responsabilidad de los medios como guardianes de
la moralidad es abordado por Niklas Luhmann en La Política como Inmoralidad, citado
por Serrano, Jesús en La Ética de la Administración Pública, México, Universidad de
Educación a Distancia de América Latina, A.C. 2002, pp. 17-18.
265
Vid supra 241.
266
Una de las decisiones que en los últimos años ha rasgado el tejido social en nuestro
país, fue el intentar construir el nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México
en terrenos que corresponden al antiguo Lago de Texcoco. Esta decisión fue tomada
sin el consenso de los habitantes de la región, lo que generó numerosas marchas en
el Distrito Federal, violentando el Estado de Derecho al portar armas blancas durante
las mismas.La ingobernabilidad comenzó en julio de 2002 cuando después de un
enfrentamiento con policías estatales, los ejidatarios de San Salvador Atenco tomaron
el control de su municipio poniendo retenes en las principales entradas al mismo y
secuestrando a funcionarios de la Procuraduría de Justicia del Estado de México. El
gobierno finalmente desistió del intento de construir el aeropuerto; pero el tejido social
en el municipio mencionado quedó dañado, ya que los ejidatarios depusieron a las
autoridades municipales y se declararon “municipio autónomo”. Finalmente, en mayo de
2006, después de un altercado con floristas, la ingobernabilidad se volvió a desatar en
este municipio, cuando fuerzas de de la Agencia de Seguridad Estatal intentaron entrar
242

comunidad nacional e internacional, y oponiéndose a aquello

que debilite y atente contra la cohesión social.

La transparencia no es un fin en si misma; coadyuva a generar

condiciones que permiten evaluar resultados presentes
y futuros de cualquier sociedad. No es una decisión fácil
de implementar y requiere de muchas otras decisiones y
compromisos socioeconómicos, políticos y administrativos de
gran envergadura y sus efectos serán positivos o negativos
– por supuesto de acuerdo a las circunstancias –, como se
aprecia en la Figura 26:

(ver figura siguiente página)

Lo que subyace en este esquema es la posibilidad de establecer

escenarios con o sin la presencia de la Transparencia.
Resulta obvio, sin embargo, que en el acontecer cotidiano de
la vida individual y de la intensa actividad y dinámica político
-administrativa, no todo es blanco o negro, lo cual se deja
ver en la operación pragmática de cualquier sistema político,
económico, social y administrativo. En el cuadro pretendo
plantear elementos de análisis para abrir las oportunidades de
fijar las cosas y definir con claridad las opciones, que pueden
ser tan múltiples como relativas, según las circunstancias.

Es evidente que quienes detentan el poder constantemente

buscan la forma de “acomodar” los valores, principios y normas

para detener a los líderes del movimiento, la crisis duró más de 24 horas con cruentos
enfrentamientos entre la policía y pobladores del municipio, finalizando con la detención
de los principales líderes, entre los que destaca Ignacio del Valle, quien recientemente ha
sido condenado a 67 años de prisión. Esto último retroalimenta la ingobernabilidad, pues
la pena parece excesiva y otorga una bandera a sus seguidores.
243
244

a la trama de las decisiones tendientes a mantener el equilibrio

y dejar intocado al poder267. Si aceptamos que cualquier acción
pública ha de someterse a la legalidad y a la legitimidad,
entonces habremos de recurrir a ideas que el inconsciente o
consciente colectivo acepta como válidas. En este contexto,
el poderoso, como decíamos, tiende a acomodar dichas ideas
en una argumentación previamente esbozada, encaminada a
fortalecer su acción. Así, existen lo que se conoce como “ideas–
fuerza”268, convenientemente utilizadas en forma muy persistente
en campañas electorales o gubernamentales, que sirven para
amalgamar voluntades en torno a propósitos previamente
definidos.

Hablando de las ideas–fuerza, vale la pena hacer una advertencia:

éstas no actúan en el vacío, justamente son “fuertes” por estar
atadas a la realidad de la cultura política, de los acontecimientos
y de otros elementos que comprueban su vitalidad. Su expresión,
verbal o escrita, teóricamente constituye un compromiso ético
para llevarlas a efecto. En Política y Administración Pública
es muy delicado el uso del lenguaje; éste puede ser retórico269
ajustado a la estética sin faltar a la Etica y adicionalmente
puede ser demagógico270, es decir, manipulador, apelando a
los instintos más que a la razón y, por lo tanto, puede caer

267
Di Lampedusa, Giuseppe Tomasi, El Gatopardo, Espasa–Calpe, Madrid, 1993.
268
Las ideas-fuerza son aquellas que dan sentido a un sistema de ideas, o que
permanecen por debajo de, o bien dan coherencia a un conjunto de ideas sueltas.
Fuente: redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/279/27901309.pdf. Ello se comprueba,
por ejemplo, en la compilación de artículos periodísticos de Gastón García Cantú,
publicados por la UNAM en 1979, bajo la “idea–fuerza” de Política Mexicana. Para
mayor abundamiento, el lema de una campaña político–electoral suele ser una idea
– fuerza, cuya sola mención denota la intención del emisor.
269
La retórica es el arte del bien decir, de embellecer la expresión de los conceptos,
de dar al lenguaje escrito o hablado bastante eficacia para deleitar, persuadir o
conmover. Diccionario de la Lengua… op. cit. Tomo II, p. 1183.
270
La demagogia es una palabra de origen griego cuyo significado es el dominio
 245

fácilmente en el engaño y no corresponderse ni en sus

premisas ni en sus promesas con la realidad y la Etica.

Una comunicación retórica, no obstante su corrección,

elocuencia y sofisticación, puede ser opaca o rebuscada,
inaccesible para el ciudadano de a pie, de lo cual se deduce
que un requisito básico de la transparencia es el lenguaje
directo, el del dominio común (no por ello nimio), el que es
fácilmente comprensible, cuidando no caer en estrategias
propagandísticas y/o publicitarias que se contradigan en
el terreno de los hechos. No hay nada más chocante para
el interlocutor ciudadano que le traten de timar, y muchos
gobernantes y políticos, con frecuencia, ignoran la importancia
de la comunicación social. A mi modo de ver, la comunicación
política se fragua como primer impulso de la verdadera
transparencia, en el respeto al significado profundo de las
palabras.

En cuanto a la demagogia, es evidente su utilidad para el

poderoso, el caudillo, el líder, el gobernante, el general, el
jefe o como quiera denominarse quien encabeza (por azares
del destino o como producto de un esfuerzo consciente y
constante) una corriente política. Este tipo de personajes
suelen ser sus principales usuarios, aunque les represente
un riesgo constante. Los auténticos demagogos, en el afán
de conquistar el poder o permanecer en él, son capaces de
convertirse en seductores de la opinión pública y de la voluntad
política de una, varias, miles, inclusive millones de personas,

tiránico del pueblo y la estrategia política que halaga sus instintos; así, el demagogo
es aquel conductor del pueblo con fines personales, Rodríguez Castro, Santiago,
Diccionario etimológico… op. cit., p. 35.
246

durante breves o dilatados espacios de tiempo, hasta que la

realidad se impone271.

No es posible ignorar que la retórica y la demagogia son dos

herramientas gemelas; recurrir a ambas puede ser válido
mientras no se traspasen ciertos límites que puedan dañar
el interés general o alterar las condiciones de estabilidad, de
paz, convivencia y cohesión social. Estos dos instrumentos no
se pueden disociar de la política, más lo grave estriba cuando
se invierte la situación y la política sirve a otros intereses que
no sean los de la colectividad, como sucede en el caso de
las tiranías, dictaduras y oligarquías, que no obstante serlo,
utilizan el valor tan atractivo de la democracia para construir un
discurso nutrido de utopías adecuado a sus fines particulares.

Volvamos al esquema de arriba que puede servir a manera

de laboratorio, sobre todo comunicacional, toda vez que
la transparencia lo que involucra es información sobre los
propósitos, procederes y resultados del uso del poder. Debido
a ello, la transparencia se encuentra imbricada en la Política, la
Administración Pública y la Ética.

Analógicamente, la transparencia se erige como si fuera una

brújula cuya utilidad, lo sabemos, radica en marcar las líneas
de orientación. En este caso, el esquema pretende servir como
tal brújula con el fin de no alejarse del significado, carácter y
trascendencia de la democracia de cualquier Estado. Y como

271
Existen numerosos ejemplos históricos de esto. Hay personajes encumbrados o
malditos por la Historia que no obstante su destino, admirados o vilipendiados son
ejemplos de demagogia. Todos ellos en un momento de su vida usaron o abusaron
de la demagogia: líderes y jerarcas religiosos, políticos, conductores de masas,
militares, gobernantes…
 247

tal política no puede instrumentarse aislada de otros Estados,

se espera, teóricamente, que la transparencia se corresponda
globalmente.

Ubicados en este terreno, la transparencia constituye un

reto para la cultura política imperante porque se mueve
en un mundo – como hemos venido insistiendo – de gran
complejidad, en el cual es difícil fijar los límites, las reglas,
distinguir lo trascendente de lo prescindible, destacar lo
prioritario de lo baladí, entre otras cosas.

En este orden de ideas, toca al gobierno construir respuestas

adecuadas a las legítimas iniciativas de una sociedad
demandante de certidumbres en su vida cotidiana, sobre el
trabajo, la educación de sus hijos, la seguridad pública, la
salud pública, familiar y personal; respecto del disfrute de sus
libertades, y muchos temas más.

Consecuentemente, una de las primeras cosas a instrumentar

en materia de transparencia, es una política gubernamental
coherente con una política pública y con una política
ciudadana, como lo veíamos en el Capítulo 2, tratando de
concertar un equilibrio favorable al interés general.

Además del componente netamente político de la

transparencia, toda vez que es resultante de una suma de
voluntades y que parte de la creencia de que es mejor lo visible
que lo opaco, dicha transparencia habrá de acompañarse de
la posibilidad técnica–administrativa de su realización, en
vista de que el acceso a la información y la sistematización de
la misma, no son asuntos menores. Ambas funciones, junto
248

con sus actividades, deben estar claramente estipuladas en el

derecho aplicable e igualmente habrán de tomar en cuenta las
posibilidades tecnológicas y de gestión sociogubernamental
relacionadas con el tema.

Lo anterior demanda, como señalábamos líneas atrás, la

concreción de la transparencia en una “política pública”, con
características específicas, esto es, suficientes como para
diferenciarla de otras políticas públicas, de suerte que la
transparencia sea tan identificable como verificable, es decir,
que se note, que se mida, que trascienda.

2. La transparencia como política pública272.

En adición a sujetarse al proceso mínimo que mencionamos

en el Capítulo 2 de este Libro (Diagnóstico/Pronóstico
de la realidad; Iniciativa; Organización; Implementación;
Evaluación), elaborar una política pública requiere de
complementos que en su conjunto coadyuvan a construirla.
La política pública, más allá de su conceptualización teórica
es algo que se construye y deconstruye273 permanentemente,

272
Las políticas públicas han sido consideradas, en esencia, como las respuestas de
los gobiernos a las demandas sociales recurrentes; incluso, a través del enfoque de
la psicología de Skinner, se les ha llegado a comparar con procesos de “estímulo-
respuesta”. Desde otro punto de vista se les compara con el procesamiento
cibernético: “input–black box–output” (Easton y O’Donell, entre otros). Rodrigo
Borja, en su Diccionario de la Política, hace referencia a lo que llama una acepción
restringida, “policy” – concepto distinto a “politics” - que significa conjunto de planes,
sistema, método, modo de proceder de un gobierno: “…Es la orientación, alcances y
prioridades que da a su gestión…“. Para ahondar en la definición de política pública,
Luis F. Aguilar – prolífico estudioso de estos temas – aporta una valiosa aclaración
en un artículo editorial (“Una política de Estado para mí”), en el periódico Reforma
del miércoles 19 de febrero de 2003, p. 14-A. Ante la diversidad de versiones, aquí
intentamos precisar objetivamente los elementos que integran una política pública.
 249

pero cuando menos en la práctica habremos de encontrar

siete elementos interconectados:

• El propósito explícito de la misma.

• La norma o elemento jurídico que la convierte en obligatoria,

y en su caso coercitiva para las partes gubernamental y
ciudadana.

• El programa-presupuesto que justifica su creación,

organiza la consecución de las metas y la dota de recursos.

• La estructura administrativa pública responsable de llevarla

a cabo.

• Las prácticas comunes que posibilitan su ejecución.

• La participación de la sociedad organizada como

corresponsable de esa política pública.

• La evaluación institucionalizada (llevada a cabo por el

Congreso, Contraloría, Auditoría), social (llevada a cabo por
los medios y la sociedad organizada) y política (cuyo veredicto
se plasma en los resultados electorales).

El propósito explícito

En los ámbitos internacional y nacional el compromiso de los

gobiernos para transparentar su desempeño parte del ideal

273
Derrida, Jacques, Deconstrucción y Literatura, Lectura de Enrique Vila-
Matas. “Los escombros de la Teoría”, (interpretando a Jacques Derrida) en
observacionesfilosoficas.net.
250

del “buen gobierno”274, es decir: uno honesto, eficaz, eficiente

y congruente con las necesidades, demandas y expectativas
sociales. De ahí se desprenden acciones concretas, de las
cuales damos algunos ejemplos:

• Combate a la corrupción en la Política y la Administración

Pública.

• Desregulación de trámites gubernamentales.

• Incremento de la productividad en el sector gobierno.

• Acceso a la información pública gubernamental.

Cada uno de estos puntos, u otros que se le ocurrieren al

lector, encierran en si mismos su propósito explícito. No
obstante, continuando con el mismo ejemplo, el “combate a
la corrupción”, debiera ampliarse desmenuzando las causas
y teniendo en cuenta el objetivos de superarla. En este caso
como en otros, se trata de establecer un compromiso y, al
hacerlo, se da el primer paso para la construcción de una
política pública. La asunción de tal compromiso implica
desarrollar los otros puntos.

274
Cfr. Aristóteles, La Política, Edición preparada por Carlos García Gual y Aurelio
Pérez Jiménez, Segunda edición, Editora Nacional, Madrid, 1981. Libro Cuarto: “Los
diversos tipos de regímenes políticos”, Capitulo XII: “Regímenes que convienen
a los distintos tipos de pueblos”; Libro Séptimo: “El Régimen Ideal”, Platón, La
República… op. cit. libros Cuarto y Quinto. Hobbes, Thomas, Leviatán o la materia,
forma y poder de una república eclesiástica y civil, FCE, México, 1997. Capítulo
XXX de la misión del representante soberano. En el libro Buen Gobierno y… op.
cit., Giananco Pasquino hace una reflexión sobre Gobernabilidad y calidad de la
democracia, pp. 23–47, en la cual quedan muy claros los factores que explican la
gobernabilidad, entre ellos la política social, e implícitamente la transparencia como
hemos venido señalando. Por otra parte, sin duda resulta interesante el artículo
de José Antonio Rosique Cañas en la Revista Buen Gobierno (“Evolución de las
teorías políticas sobre el buen Gobierno”). No. 2. 2007, pp. 6–26.
 251

La norma o elemento jurídico

Por lo que corresponde a la Ley, la política pública debe

garantizar que el compromiso de cumplimiento sea ineludible
por parte del gobierno. El fin de la norma consiste en evitar la
elusión o evasión de dicho compromiso. Es común encontrar
en la mayoría de los países el derecho a la información
establecido desde el nivel constitucional275, vinculado a otros
ordenamientos relacionados en el propio cuerpo constitucional,
entre los cuales merece destacarse lo concerniente al
Capítulo de las Responsabilidades276. Pero quizá lo más
importante consista en destacar que la transparencia ha ido
incrementando su importancia en los últimos 25 años conforme
la sociedad civil ha ido cobrando conciencia y exigiendo que
el derecho a la Información pase de ser una aspiración más o
menos atendida por los gobiernos, a ser una obligación legal,
lo cual garantiza no sólo rendición de cuentas a posteriori,
sino la participación de la sociedad en el diseño a priori de las
políticas públicas y, eventualmente, en la trama de la toma de
decisiones de todo tipo277.

Dados los procedimientos de formación de leyes, obviamente

en el caso de los países que las han decretado, dichas

275
Vid supra 261.
276
En México, además del amplio Titulo Quinto de la Constitución que contempla
las responsabilidades políticas, administrativas, civiles y penales, existen dos leyes
específicas: la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
que junto con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental establecen sanciones en la materia en caso de incumplimiento.
277
Ackerman, John M. e Irma Sandoval. Leyes de Acceso a la Información en
el Mundo, Cuadernos de Transparencia No. 07, IFAI, México, 2005. Vale la pena
revisar todo el ensayo. Los países que hasta 2004 habían aprobado Leyes de
Acceso a la Información eran 66 diseminados por todo el planeta, más los que se
hayan agregado en los últimos tres años.
252

leyes implican un consenso parlamentario o congresional

que teóricamente pasó por etapas de revisión, discusión,
ponderación y aprobación, y este solo hecho le otorga a las
leyes de transparencia una alta legitimidad política.

El Programa-Presupuesto

El programa relativo a la transparencia tradicionalmente tendría

que corresponsabilizar a dos actores, gobierno y sociedad
civil organizada, pero, en nuestros días, debe contemplar a
un tercero independiente y autónomo que es el ciudadano en
lo particular, quien por ser tal tiene el derecho de acceso a la
información pública gubernamental. Entonces, el programa-
presupuesto debe estar estructurado para su cumplimiento
por tres entidades que pudieran interactuar a manera de tres
conjuntos, como se observa en la Figura 27.

(ver figura siguiente página)

Cualquiera de los tres actores que incumpliera los

compromisos establecidos en el marco legal y en el programa
–presupuesto previsto para el efecto, simple y llanamente
pierde su derecho: el ciudadano que pretenda información
al margen de la Ley se autoanula; la sociedad organizada
que pretenda presionar al gobierno haciendo uso indebido
de sus prerrogativas legales, no sólo arriesga sus privilegios
sino puede hacerse acreedora de sanciones diversas, y el
gobierno que incumpla incurre en responsabilidades.

¿Qué es lo que debe contener el programa-presupuesto?

Siendo que encuentra su fuente en la Ley, tiene que ser
genérico, pero no omiso en cuanto a las materias, los
253
254

responsables gubernamentales, los tiempos, y las formas.

Sin embargo, ya en un asunto específico, quienes intervienen
habrán de fijar sus propios parámetros dentro de los márgenes
que establece la Ley.

Todo programa gubernamental, en este caso, el de

proporcionar o no información a la sociedad y a los
ciudadanos, además de su carácter legal, debe poseer
recursos presupuestales, ya sea que provengan del esfuerzo
fiscal o de fuentes de financiamiento que produzca la propia
operación del programa. Sin presupuesto no hay acción y
todo puede convertirse en una absurda demagogia.

En este marco, mencionaremos a grandes rasgos los

problemas relacionados con la estructura orgánica que
requiere la transparencia gubernamental.

La estructura administrativa pública

Independientemente del sistema político–administrativo y

socioeconómico en donde la transparencia esté enmarcada,
lo que indica su existencia es que nace, se desarrolla y
consolida en una democracia en vías de maduración o ya
madura, es decir, en un Estado en el cual la sociedad es
participativa y consciente de sus derechos y obligaciones, con
ciudadanos dispuestos a colaborar, pero también aptos para
inconformarse políticamente actuando dentro de los límites
institucionales.

La descripción de este tipo de Estado incluye un gobierno

responsable, institucionalizado para procesar civilizadamente
 255

los conflictos y suficientemente profesionalizado para afrontar

sus errores y desvíos, corregirlos e incluso pagar platos rotos
si las elecciones le son adversas. Nos referimos a un sistema
electoral que admita y promueva la alternancia en el poder
público.

En pocas palabras, la transparencia no florece más que en

campo fértil para la democracia o en medio de una democracia
consolidada.

Por supuesto hay países que han adoptado la política global

de la transparencia como una vía para adecuarse al mundo
actual, pero cuya puesta en operación se dificulta al encontrar
obstáculos infranqueables por los intereses en conflicto; en
tal circunstancia, tenderán a caer en el antidemocrático juego
de la simulación.

En este entendido, la estructura administrativa–pública que

atienda a la transparencia debe recaer en un organismo
autónomo, con independencia de criterio, responsable de
promover una cultura en el ámbito gubernamental, fijar
lineamientos, establecer políticas específicas en cuanto al
manejo de datos, destrabar nudos informativos, barrer los
caminos de la opacidad, supervisar, hacer seguimientos y de
asumir muchas otras responsabilidades.

En lo que respecta a las características de dicho organismo,

conviene señalar que la autonomía significa no depender de
ningún poder público y, sin embargo, ser parte del Estado, así
como estar sujeto a lo que señalen la Constitución y las leyes.
Asimismo, su estructura directiva debe formar parte de una
256

negociación entre los tres poderes y la sociedad organizada.

Sin embargo, esta negociación no puede ser inter o intra
partidista, pues lo peor que le puede pasar a la transparencia
es estar sujeta a la temporalidad de los gobiernos y a la
intensidad de la dinámica política278. Su estructura operativa
debe ser especializada y altamente profesionalizada.
Dependiendo del tipo de régimen político–administrativo, su
importancia debe proyectarse nacionalmente y si las leyes,
la cultura política y las circunstancias lo permiten, debe ser
replicable en el orden del gobierno local.

Aún teniendo su origen en el Estado, la Administración

Pública de la transparencia debe cuidarse de la tentación de
intervenir en asuntos privados; su misión consiste en abrir el
espacio público, pero sin vulnerar las libertades individuales.
En cuanto a los servidores públicos debe procurar hacerlos
conscientes de su obligación a participar, pero al mismo
tiempo garantizar sus espacios privados e íntimos279.

El origen del presupuesto de este órgano autónomo debe ser

absolutamente transparente, provenir de recursos fiscales

278
Peschard, Jaqueline, Transparencia y Partidos Políticos, cuadernos de
Transparencia No.08, IFAI, México, 2005. Este trabajo delibera sobre el papel de los
partidos políticos en la promoción de la transparencia, las prácticas que ellos deben
adoptar para dar cuentas de sus recursos y procederes, y finalmente, acerca de la
responsabilidad que tienen para otorgar a la transparencia un carácter de política
pública.
279
Garzón Valdés, Ernesto, Lo íntimo, lo privado y lo público, cuadernos de
Transparencia No. 06, IFAI, México, 2006. Escalante Gonzalbo, Fernando, El
Derecho a la privacidad, Cuadernos de Transparencia No. 02, IFAI, México, 2006.
Estos dos ensayos se complementan para entender el delicado equilibrio que debe
haber entre lo público y lo privado. Ambos autores ofrecen una bibliografía amplia
sobre el tema de manera que resulta relevante su lectura para orientarnos en este
sentido. Profundizando en este inacabable debate entre lo público y lo privado,
considero que Hanna Arendt (La condición…op. cit.) aporta claves esenciales para
entender las diferencias y los límites entre estos dos ámbitos.
 257

y su rendición de cuentas280 debe constituirse en ejemplo de

racionalidad y congruencia para las demás instituciones.

Con la existencia de la Ley y la presencia de la estructura

administrativa–pública, se abonan las condiciones que dan lugar
a una política pública.

Prácticas

Toda política pública se confronta constantemente con la

realidad. Si esta no se “practica”, entonces es una quimera. Por
eso la transparencia, sinónimo de apertura, requiere de nuevas
prácticas en un sistema auténticamente abierto, en el cual la
información, como el poder, se comparte, esto es, se origina
en varias fuentes, fluye por muchos cauces y distintos actores
opinan, dirimen, dialogan, se confrontan, etcétera. Es cierto, la
transparencia significa compartir el poder, como lo analizamos
en el Capítulo 4.

Cambiar las prácticas de un sistema cerrado puede ser una

odisea, como veremos a continuación: supongamos que un
sistema cerrado decide transformarse en un Estado dispuesto
a tener un papel en la globalidad, prepararse para la autocrítica,
incluso fijar una transición de la cerrazón a la apertura281.
Puede comenzar de varias formas: si la decisión proviene

280
Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas? Cuadernos de Transparencia
No. 03, IFAI, México, 2006. Esta publicación enfoca en su capítulo segundo los tres
pilares de la rendición de cuentas y después reflexiona sobre su concepto “radial”;
destaca dos características de esta política gubernamental, la horizontal y la vertical.
Es un texto muy útil para entender el concepto y su trascendencia.
281
Chile, España y México, representan casos, si bien no emblemáticos si interesantes
para su estudio y probable adaptación a otros sistemas, aunque cada país es un
caso muy específico, que en sí mismo encuentra su propia manera de enfrentar sus
retos y encontrar sus soluciones.
258

de la cúpula, normalmente se adoptará el gradualismo como

estrategia, y para evitar la colisión revolucionaria, se adoptarán
la inclusión de todas las fuerzas, el diálogo como herramienta
de negociación, los consensos para aquilatar los avances,
etcétera. Si, por el contrario, el impulso proviene de las bases
sociales, normalmente el choque será violento282, abrupto,
desorganizado y definitivamente puede fracasar pues en lugar
de una democracia se ha llegado a fortalecer el autoritarismo
que se pretende derrocar o más grave aún, se han instaurado
dictaduras de nuevo cuño283. En fin, ejemplos históricos abundan,
pero la transparencia pertenece a una decisión de las élites de
incorporar al ciudadano porque consideran – correctamente – que
la democracia representativa y la llamada participativa, deben
complementarse con la denominada democracia “ciudadana”. En
este contexto, además de otros instrumentos con los que cuenta
un sistema abierto, como la defensa de los Derechos Humanos,
la transparencia es fundamental.

(ver figura siguiente página)

Evolución de la Idea de la Democracia284

Continuemos con el ejemplo: tal sistema cerrado decide cambiar,

282
Entre 1967 y 1968 en el mundo se manifestó una rebelión de la juventud en contra del
autoritarismo del sistema en general y en la búsqueda, muchas veces desesperada, de un
cambio en la estructura del poder para “abrir” los sistemas de dominación prevalecientes
en aquellos años, hacia lo que ahora entendemos como Democracia. Tal rebelión fue
muy importante en Alemania, Estados Unidos, Checoslovaquia, Francia, México, Japón,
Corea del Sur y otros países. No es sino hasta un cuarto de siglo después cuando ese
grito libertario comienza a dar resultados sustentados en la irrupción de la sociedad en la
trama de las decisiones, lo cual se ha visto favorecido por la globalidad económica.
283
Sucedió así en el Chile de Pinochet, el Perú de Fujimori y se perfila hacia allá la
Venezuela de Chávez.
284
Elaboración propia basada en autores clásicos que han bordado fino sobre el
concepto, función y operación del Estado moderno: Maquiavelo, Bodino, Hobbes, Locke,
Montesquieu, Hegel, Comte, Marx, Weber y otros.
259
260

produce nuevas reglas y así es factible establecer un nuevo marco

jurídico. Para que el Derecho se torne “positivo” (el que se
práctica) habrá un compás de espera: los sujetos obligados,
instituciones y personas, han de asimilar la naturaleza y
contenido de la transparencia y hasta entonces, aprenderán a
moverse en un nuevo terreno, “practicar”, ponerse en forma,
aprender las nuevas reglas y comenzar a jugar. A partir de
ese momento, la cultura política prevaleciente comenzará a
transformarse.

En un sistema abierto el poder se ejerce desde distintas

centralidades285; no hay un solo centro de poder sino diversos
y distintos, por eso se habla de pluralidad. El poder se ha
diseminado, lo que no quiere decir que se haya diluido, sino
distribuido. El poder ahora es diferente dependiendo de quién
emita los lineamientos para sumarse u oponerse. Es fácil
advertir los altibajos en la información, ya que son muchas las
fuentes, los frentes y los temas. Del análisis se desprenden
los desequilibrios informativos y se puede colegir cómo se
manifiesta el dominio en distintos ámbitos.

El poder “central” – digamos el Gobierno Federal – puede así

determinar en cuales asuntos intervenir, cuales puede diferir
y aquellos en los que su presencia no es reclamada. De esta
suerte está en posibilidades de mantener la estabilidad general,
aún y cuando un asunto se salga de control, manteniéndolo
acotado mediante la negociación o la represión286.

285
Dahl, Robert, Polyarchy… op. cit, (la conformación de distintos centros de poder
distribuidos a lo largo y ancho de la estructura social, garantizan no sólo el flujo de
la información y con ello la transparencia, sino el equilibrio indispensable entre las
distintas fuerzas).
286
El caso del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en Chiapas, obedece
a este esquema de manejo (1994-2007- ?) y el movimiento social en Oaxaca
(2006–2007- ?), pese a algunas variantes. Lo importante consiste en destacar un
 261

Sin embargo, es preciso entender que la centralidad absoluta del

poder no puede ser transparente porque sería contraproducente
a su ejercicio absoluto o autoritario; así, definir la transparencia
en el Derecho, sin posibilidades de practicarla, implicaría caer
en la simulación, cuestión que la transparencia rechaza. En
otras palabras, si cualquier régimen adopta la transparencia
debe olvidarse del autoritarismo y meterse de lleno a la
democracia que se construye todos los días.

Lo que acontece en la Administración Pública se refleja en lo

que realiza, en las acciones que obtiene como respuesta y en
los efectos que produce; todo ello es mensurable sin engaño.
En los sistemas cerrados el poder se “siente”, pero no se “ve”;
quien lo resiente es la ciudadanía. En los sistemas abiertos el
poder se “ve”, se “siente” y se “comparte”.

Por lo mencionado, la transparencia requiere profundizar en

diversos aspectos, para practicarse adecuadamente:

• Tener conciencia del tiempo que le va a tomar a cualquier

sistema político pasar de la centralización a la descentralización
político–administrativa.

• Tener conciencia de la necesidad de capacitar en lo general

y en lo específico a los servidores públicos; esto incluye tanto
a las estructuras de dirigencia, como a las colectividades que
operan las instituciones.

hecho: la descentralización, desconcentración o distribución del poder político

permite mantener los equilibrios en la totalidad aunque en las parcialidades
lleguen a descompensarse. En este último caso siempre queda el recurso de las
compensaciones.
262

• Plantearse la “reingeniería”287 de la Política y la

Administración Pública para servir a la transparencia que,
insisto, debe implementarse paulatinamente.

• Intentar varios caminos de prueba y error.

• Adaptarse a las condiciones y circunstancias

constantemente, es decir, la flexibilidad es una condición de
las prácticas transparentes.

• Promover la transparencia como valor democrático.

• Establecer estímulos materiales, profesionales y

psicosociales a los servidores públicos que practiquen la
transparencia.

• Recompensar socialmente las prácticas transparentes

institucionales.

• Sancionar ostensiblemente a quien falle o a quien

distorsione las prácticas.

Las prácticas transparentes dan pie a un sistema administrativo

capaz de limitar la discrecionalidad de los funcionarios en la toma
de decisiones y ejecución de funciones con efectos directos
sobre la comunidad. En las estructuras administrativas públicas
se habrán de desarrollar sensibilidades y actitudes abiertas, de
colaboración, constructivas y dispuestas a indagar cuáles son las
preocupaciones sociales a fin de coadyuvar en su solución.

287
Halliburton, Eduardo, Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería
de Procesos en la Administración Pública, Programa Carta Compromiso al
Ciudadano, Subsecretaría de la Gestión Pública – Proyecto de Modernización del
Estado, Buenos Aires, Argentina, 2006.
 263

La transparencia saldrá bien librada, cuando el sistema

político como un todo, ciudadanos, sociedad civil organizada
y gobierno la adopten como forma de ser y como quehacer
político.

Participación social organizada

Lo que da cohesión a cualquier política pública, en este caso

la de transparencia, es la participación social organizada288.

Obviamente son los medios masivos de comunicación quienes

ejercen con mayor atingencia el derecho a la Información:
investigan, hurgan, desmenuzan, presionan, interrogan,
interpretan, descubren, denuncian, publican, difunden al
aire sus opiniones e informaciones289. Los medios, por
vocación, están llamados a ser los guardianes de la libertad
de expresión.

288
La participación ciudadana en la elaboración, evaluación e instrumentación de las
políticas públicas ha sido en los últimos años tema fundamental de diversos estudios.
Majone en su libro Evidencia, Argumentación y Persuasión en el Proceso de
Políticas, hace énfasis en la importancia de la corresponsabilidad gobierno–ciudadanía
para el buen éxito y desempeño de las políticas públicas.
289
En cuanto a ejemplos significativos, traducidos en logros, de la lucha protagonizada
por la prensa para abrir la información gubernamental o bien, la de entes privados
que afectan a la comunidad, el Siglo XX no tiene parangón en la Historia. Solamente
recordemos El Watergate (Washington Post), al principio de la década de 1970, que
condujo a la crisis moral del sistema político estadounidense, coronada con la renuncia
de Richard Nixon. También se pueden mencionar tres casos recientes: Enron, Worldcom
y FBI, documentados por la Revista “Time” (diciembre 30, 2002/enero 6, 2003). En dicho
número se sacan a la luz los fraudes ocultados a cientos de miles de pequeños, medianos
y grandes inversionistas de Enron y Worldcom, así como las fallas estructurales del FBI,
cuya negligencia y falta de coordinación impidieron prevenir los ataques terroristas a las
torres gemelas de Nueva York. Sin embargo, sólo entre 1970 y 1990 se han publicado más
de 200 textos que señalan cómo los Estados han ocultado información con el pretexto de
la guerra fría y la lucha contra el terrorismo, hecho que atenta contra los derechos civiles
y la libertad de expresión. Ver “La Irresistible Tentación Terrorista”, de José Vidal-Beneyto.
Sección Opinión. El País. 18 de enero de 2003. España.
Pero no sólo lo relacionado con la Política se oculta (desapariciones, presos, golpes de
Estado, tortura, etc.), sino también movimientos financieros internacionales que crean
264

Naturalmente los medios resultan molestos al poder. En teoría

pueden llegar a constituirse como una verdadera conciencia
social si se manejan con responsabilidad y no como instrumentos
del poder político o económico.

El mundo actual está preñado de hechos que gracias a la

insistencia e influencia de la prensa se transparentaron al grado de
volverse moneda corriente, colocando al secreto gubernamental
en el ojo del huracán. Cuando la información de un suceso oscuro
se ventila generalmente ocasiona un daño moral, a veces tan
grande, que puede afectar a varias generaciones. Sin embargo,
es preferible llegar a la verdad jurídica290 con el propósito de
enmendar las causas de un trauma social. Es aconsejable tener
mucho cuidado en la indagación del pasado porque puede
estar inspirada por resentimientos y/o temores más que por la
justicia.291

crisis tan severas como la de 1995 en México o la del 2001 en Argentina, e igualmente,
cuestiones relacionadas con la asignación de contratos públicos a empresas privadas,
o bien, de los procesos de privatización, etc., de manera que resulta mucho más densa
la “barra negra”, que se intuye pero que no se puede documentar, cuyo destape o
alumbramiento mostraría la verdadera cara de las ramificaciones entre agentes públicos
y privados dedicados a denostar la Política, la Administración Pública y la Empresa.
290
Es importante distinguir entre la verdad como dogma, artículo de fe, axioma ético, de
la verdad entendida como aquello que es comprobable y que además está contemplada
en las leyes.
291
Después de la Segunda Guerra Mundial, la Corte Internacional de Justicia, establecida
en La Haya, Holanda, dependiente de la ONU, ha vigilado y procurado el respeto a los
Derechos Humanos, a grado tal que estos asuntos han rebasado las fronteras nacionales
y han dado lugar al establecimiento de otras instituciones cuya labor ha colocado en la
mesa de discusión hasta qué punto inciden en la soberanía y si este concepto mantiene
su vigencia. En América está la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyas
resoluciones inciden en la mayor parte de los países del continente. En México, a partir
de la década de los 90, el tema de los Derechos Humanos se vuelve parte de la agenda
nacional y culmina con la Creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Por otro lado, a fines del 2002, el Senado de la República ratificó el Acuerdo entre el
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Gobierno
Mexicano para establecer una oficina en nuestro país. Como parte de un fenómeno
mundial, se crean también en México numerosas organizaciones sociales pro derechos
humanos. La acción de entidades estatales y otras de carácter estrictamente social, ha
dado lugar a concebir los “Derechos Humanos” (que son muchos) como parte inseparable
de la democracia plena, lo que se ve reflejado en el último esquema presentado.
 265

Hay otra participación social menos evidente que la de los

medios, pero al fin y al cabo eficaz, me refiero a la que se
compenetra de la importancia de la política pública, define
su papel en la misma, se hace corresponsable de su parte,
asume sus riesgos y actúa, tanto a nivel individual como
colectivo. Dicha participación consiste en el ejercicio de las
garantías individuales, como el derecho y obligación de votar
y ser votados, el derecho de ejercer la huelga, la libertad de
reunión, de tránsito, etc.

En ello los partidos políticos juegan un rol fundamental, en tanto

entidades de interés público e interlocutores entre la sociedad
y el gobierno. Podríamos referirnos en los mismos términos
al papel de los sindicatos. Recuérdese, por otra parte, cómo
se han creado organismos no gubernamentales destinados
a garantizar la transparencia. También es importante tener
en cuenta la colaboración de colegios de profesionales en la
certificación del desempeño gubernamental y la colaboración
de organizaciones vecinales en el cuidado del entorno urbano,
entre muchas otras actividades en las que puede participar la
sociedad, sistemática, consciente y ordenadamente292.

La ventaja de una política pública es su funcionalidad para

vigilar, controlar y eficientar el aparato gubernamental en sus
distintos ámbitos de actuación.

Si la transparencia ha de convertirse en política pública,

entonces debe transitar por un camino largo, espinoso,
sinuoso, escarpado. Además ha de resolver las intrincadas

292
Vid supra 284.
266

costumbres contrarias a la apertura atadas a profundas

raíces culturales, presentes en la educación familiar, escolar,
la socialización de valores, que complican notablemente
el desarrollo de la transparencia. Esto es tan serio, que no
puede responder a una moda pasajera o atribuirse a la visión
de un gobierno en lo particular, sino llegar a ser, reitero, una
constante capaz de enfrentar los avatares de la resistencia
a darle visibilidad al gobierno, sobre todo en aquellas áreas
susceptibles de caer en la corrupción, tanto en lo que se refiere a
los ingresos (impuestos, aprovechamientos, derechos), como
a los egresos (obras públicas, compras gubernamentales,
contratos a terceros) y la lucha contra el crimen organizado
(narcotráfico, armas, prostitución, migración ilegal, etcétera).

De ahí la importancia de medir sus resultados.

Evaluación institucional, social y política de la transparencia

La evaluación de la transparencia debe focalizarse en

algunos aspectos prioritarios que le permitan a la sociedad
liberarse de inercias negativas que obstaculizan su avance
y le impiden emprender nuevos derroteros para ampliar sus
horizontes. En todo el orbe la corrupción parece ser el principal
problema a resolver. La corrupción genera círculos viciosos
de los cuales es difícil escapar. Como lo han investigado
numerosos estudiosos a lo largo de la Historia293, la corrupción

293
González Llaca, Edmundo, Corrupción: Patología Colectiva, INAP – FCPyS
– CNDH, México, 2005, 260 pp. Es un ensayo sobre este tema tan actual en la
globalidad, cuyo capitulado está organizado en definición, causas, soluciones, ética
y conclusiones. Incluye el contenido de la convención de las Naciones Unidas contra
la corrupción y una amplia y actual bibliografía.
 267

es consustancial a la condición humana294 y se instala en el

ámbito comunitario como un agente dañino, que corroe las
relaciones entre personas, entidades económicas, políticas
y sociales; países o regiones geoestratégicas. La corrupción
es un incentivo no sólo de las organizaciones delictivas, sino,
como lo constatamos todos los días, de aquellas legítimamente
establecidas295.

La corrupción es un freno a la democracia. Esta aseveración,

lejos de constituir un lugar común es una realidad comprobable.
Basta mirar los últimos acontecimientos en el mundo para
concluir que dondequiera que se presente, la naturaleza de la
corrupción es la misma.

La corrupción aprovecha la situación o la crea, en el ánimo

de torcer, evadir, eludir, ignorar o romper las normas. Su éxito
requiere de por lo menos dos actores – aunque a veces uno
sólo se basta – pues “tanto peca el que mata a la vaca, como
que el que le agarra la pata”296. Quienes están situados en
el ejercicio de la autoridad son vulnerables a la corrupción,
pues las condiciones son favorables para que por sí mismos

294
Víctor Hugo, Los Miserables, Colección “Clásicos Universales”, Editores
Mexicanos Unidos, México, 2006, 207 pp. Es quizá uno de los monumentos literarios
más elocuentes sobre cómo el bien y el mal están presentes en cada individuo y
determinan la esencia de la condición humana.
295
Todo indica que la corrupción formó parte de la decisión de emprender la guerra
contra Irak sobre todo de los Estados Unidos (Halliburton). Otros ejemplos, tan sólo
de 2007 son: en Japón el caso de ex ministro de agricultura Toshikatzu Matsuoka,
cuyo involucramiento en actividades ilegales lo llevó al suicidio; el caso del hermano
de Lula Da Silva en Brasil vinculado a las apuestas ilegales; los pagos de comisiones
a distintos ayuntamientos en España; la sentencia a muerte de Li Leshu, vicealcalde
de Pekín, por corrupción en la administración estatal de alimentos y fármacos. En
México la inhabilitación del ex comisionado para el Seguro Popular, José Antonio
Fernández, por corrupción en el manejo de las credenciales de identidad del Seguro,
y muchos otros casos.
296
Refrán popular.
268

o por interpósita persona aprovechen su condición para

actuar en contra del interés de la sociedad. Normalmente,
quienes practican la corrupción encuentran en la sociedad
a quienes están dispuestos a alterar el orden jurídico, ya
que la corrupción no solamente favorece el beneficiarse
indebidamente al aumentar el propio peculio, sino también
actuar abusivamente aplicando presiones más o menos
sutiles o abiertas sobre personas físicas o morales.

Así, cuando hablamos de la corrupción gubernamental, nos

estamos refiriendo al uso indebido o al abuso de la autoridad,
a la interpretación y acomodo de la Ley a fin de favorecer
intereses particulares o de los “socios”, es decir, de aquellos
actores contrarios a la convivencia democrática.

• Evaluación Institucional

La evaluación institucional proviene del balance positivo entre

los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Los tres han de
rendir cuentas, principalmente el primero al estar facultado
de ejercer el gasto público y de presentar a la aprobación del
segundo, la iniciativa de Ley de Ingresos (impuestos, derechos
y aprovechamientos) y la del Presupuesto de Egresos. El
Poder Judicial debe vigilar y, en su caso, corregir o anular los
actos legislativos o administrativos que contraríen el espíritu
o la letra de las normas constitucionales o legales.

La forma o el mecanismo legal que adopte la evaluación

institucional debe llevar a prevenir, acotar, vigilar, auditar o
corregir los excesos del poder. Esta función es especializada
y compleja, por lo cual exige claridad en los procederes.
 269

La rendición de cuentas297 no agota su tarea en limitarse a

informar, precisa demostrar con resultados concretos la acción
del gobierno. Más aún, una vez ofrecidas las demostraciones,
otro poder podrá verificar su trascendencia y calidad para
corroborar si los dichos corresponden a los hechos.

Para evitar sobresaltos y apegarse a derecho en la aplicación

de este tipo de evaluación institucional, el Legislativo
cuenta con la facultad constitucional y legal de efectuar una
vigilancia puntual de la aplicación del gasto. Esta relevante
función se organiza en los llamados Tribunales de Cuentas o
Contadurías Mayores de Hacienda o Auditorías Superiores, o
cualquier otro nombre que denomine su naturaleza y objeto, y
su función consiste en coadyuvar a la revisión de las cuentas
para arribar a alguno de tres tipos de acción: recomendar su
aprobación, su corrección o la acción de la justicia penal, civil
o administrativa a fin de reparar algún daño.

Otra forma de realizar la evaluación institucional consiste en que

cada poder público se provea de su propio control, situándolo
estratégicamente dentro de sus estructuras administrativas
para auditar permanentemente (antes, durante y después) la
ejecución de sus programas, la observación estricta de las
normas, la productividad social del gasto, la claridad de las
cuentas, el cumplimiento de los compromisos en tiempo y
forma, etcétera.

297
Schedler, Andreas, ¿Qué es…op. cit. El ensayo trata de forma exhaustiva la
utilización de ésta técnica, la cual nos permite aquilatar el valor democrático de
rendir cuentas.
270

Estos órganos de control interno están llamados a ser la

conciencia de cada institución y por ende, su labor no es
siempre deseada, apoyada u apreciada por la mayoría de
los servidores públicos, quienes los consideran una amenaza
o hasta un estorbo a sus actividades, toda vez que están
facultados para proponer sanciones, aunque muchas veces
éstas estén insuficientemente sustentadas. Pero en fin,
la vocación de los órganos internos de control es indagar,
desmenuzar, comparar, buscar que está mal y eso provoca,
como decíamos, que sean considerados como intrusos.

No obstante las objeciones y clima de hostilidad que

encuentran en su desempeño, los órganos internos de
control resultan indispensables para orientar y posiblemente
garantizar una rendición de cuentas adecuada, precisa, clara
y contundente en términos de las expectativas políticas y
sociales.

• La Evaluación Social

Así como el poder público cuenta con su propia estructura

de evaluación institucional en cuanto a la transparencia, la
sociedad tiene la necesidad de desarrollar el suyo propio.
Hay diversas formas de evaluar la utilidad de la transparencia
como política pública desde la visión del conglomerado social.
Sin duda cada individuo que demanda y recibe información
acerca del quehacer y desempeño gubernamental, cuenta con
su propia experiencia; sin embargo, socialmente hablando, la
discusión tiende a limitarse a los efectos positivos o negativos
de la transparencia para la cohesión social.

En materia de transparencia, la organización internacional

 271

parece ser más efectiva que la del interior de cada país.

En el mundo la sociedad civil se ha estructurando en una
importante red cuyo funcionamiento ha logrado impactar a
organismos de carácter gubernamental como la Organización
para el Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el
Banco Mundial (BM) y desde luego la Organización de las
Naciones Unidas (ONU). Casi todos ellos inciden en prevenir
o evitar, e incluso erradicar la corrupción. En esta tarea han
desarrollado índices que permiten medir la percepción y el
comportamiento que las distintas sociedades tienen en lo
relativo a este fenómeno. Pero, a mi modo de ver, hay otros
elementos susceptibles de ser tomados en consideración con
el fin de evaluar la eficacia de la transparencia. Entre ellos
mencionaría:

¿Qué tanto los ciudadanos en lo particular o motivados

por la sociedad civil han hecho uso de su derecho a la
información?

¿Cuáles han sido los efectos del uso de la información pública

en cuanto a modificar, transformar y mejorar la vida de los
ciudadanos?

¿Qué tanto la transparencia sirve como vehículo para

fortalecer la confianza y certidumbre de la población en su
gobierno?

¿Qué vinculación tiene la transparencia como valor específico

para ampliar la legitimidad y enriquecer la democracia?

Estos y otros cuestionamientos en muchas partes del planeta

272

todavía ni siquiera están considerados en la agenda, a pesar

de que la transparencia ha sido adoptada como política
pública. En muchos otros lados, donde ya existen los distintos
cuerpos jurídicos, la transparencia aún no se convierte
en una cultura mensurable por sus prácticas298. En otras
circunstancias, cuando ya se lleva avanzado un cierto terreno
en esta política pública, apenas la evaluación institucional
está cobrando importancia, de manera que la cuestión de la
evaluación social se encuentra apenas en construcción.

Abundando en el tema, lo deseable es que haya una especie

de contraloría social de la transparencia, poseedora de dos
fuerzas: la de opinión y la de acción. La primera señala
deficiencias y se corresponsabiliza de las soluciones, a fin de
no esperar pasivamente la actuación del gobierno. La segunda
tiene que ver con la participación activa junto con el gobierno
hasta llegar a obtener respuestas idóneas y oportunas a sus
reclamos de información.

Es preciso no confundir la evaluación social con la de carácter

político que abordaremos a continuación.

298
En México (Excelsior, 16 de junio de 2007, p. 10), el Instituto Federal de
Acceso a la Información (IFAI) ha presentado un listado de once requisitos para
estandarizar las legislaciones de los estados de la república: 1) máxima publicidad;
2) protección de la vida privada y datos personales; 3) solicitar información sin
necesitar de identificarse, acreditar interés alguno o justificar la utilización de la
misma; 4) acceso gratuito a la información pública; 5) mecanismos electrónicos de
acceso; 6) mecanismos electrónicos de rectificación de la información; 7) creación
de organismo público especializado, imparcial, con autonomía presupuestaria y de
decisión; 8) publicidad completa sobre los indicadores de gestión pública; 9) archivos
actualizados; 10) publicidad de recursos públicos entregados a personas físicas y
morales, y 11) sanciones.
 273

• Evaluación Política

La evaluación política cotidiana de la transparencia

corresponde a los órganos de opinión pública (escritos y
electrónicos, incluyendo a los – cada vez más numerosos –
que se expresan en la Internet). En ellos se manifiestan todas
las corrientes políticas, los poderes fácticos – incluso muchos
cuentan con sus propios medios –, los grupos de presión, los
de interés, etcétera. Evidentemente, las contradicciones entre
las distintas visiones que cualquier sociedad contemporánea
arropa y acoge en su seno, son moneda corriente todos los
días.

También los partidos políticos representan entidades

importantísimas para evaluar la transparencia, al estar
naturalmente orientados a conseguir el poder o a mantenerse
en el mismo. Uno de sus villanos favoritos, aún del partido en
el poder, es el gobierno, de manera que su interés consiste
en señalar constantemente los errores del mismo y alumbrar
las zonas obscuras de su proceder.

Volviendo a los medios de comunicación, éstos no se quedan

atrás en esta estrategia; su vocación original, digamos su
misión en la vida política es publicar información, aún a veces
hasta la impublicable299.

299
El 12 de junio de 2007 Tony Blair, Primer Ministro Británico, declaró que “…la
competencia brutal lleva a la prensa a comportarse como “bestias salvajes”…
[esto] ha provocado la pérdida de valores, como el de la búsqueda de la verdad, y
modificado la relación entre medios de comunicación y políticos, que de esta manera
ven reducida su capacidad de tomar las decisiones correctas”. Oppenheimer, Walter.
“Blair dice que la lucha por la audiencia crea “bestias salvajes” en la prensa”, El País,
Sección Internacional, Miércoles 13 de junio de 2007, p. 7.
274

Reflexionábamos cómo para el poder establecido,

partidos y medios pueden resultar “males necesarios”.
Consecuentemente, la relación de estos últimos con el
gobierno no es fluida; en ella es palpable una tensión
constante, la cual se advierte claramente en el estire y afloje
por fijar la agenda pública. ¿Quién dicta las ocho columnas?
Parafraseando a Shakespeare, esa es la cuestión300.

Normalmente los gobernantes aspiran a ser reconocidos por

sus hechos y méritos, mientras que los medios y partidos
aspiran a lo contrario, es decir, justamente a poner en duda
el reconocimiento, por lo menos público de los avances del
gobierno, particularmente al pertenecer a la oposición o por
ejercer la función crítica, en el caso de los medios. Desde su
terreno consideran una obligación de todo gobierno hacer lo
que debe y tiene que hacer por la comunidad. Así, lejos de
halagar o apoyar a los gobernantes, su función es exigir lo
que ellos consideren adecuado para favorecer sus intereses,
a menos que pongan en riesgo la vigencia del Estado en
situaciones como una guerra, terrorismo, inseguridad pública
estructural, etc.

Los medios de comunicación masiva son considerados por

los especialistas como el “cuarto poder” por su permanencia
en el tiempo, mientras que los gobernantes y políticos son
transitorios. El poder de los medios les da margen a pesar de
equivocarse con cierta frecuencia (quizá por confiar más en
el instinto que en la investigación, o en algunos casos pueden
errar intencionalmente para dañar reputaciones). Los medios,

300
Shakespeare, William, Hamlet, Colección “Clásicos Universales”, Editores
Mexicanos Unidos, México, 2006, 183 pp.
 275

no obstante, siempre estarán en condiciones de enmendar la

plana y continuar en su tarea. Los gobernantes, funcionarios
y políticos, por otra parte, cuando se equivocan (por comisión,
omisión, ignorancia o mala fe) sufren en su imagen y sus
eventuales tropiezos les pueden costar toda una carrera
pública, sin tener la oportunidad, objetivamente, de poder
reconstruir una personalidad al carecer del foro adecuado
para ello o por limitaciones económicas para acceder a él.

Lo subrayable en esta reflexión, es la responsabilidad social

que los medios confrontan, si optan por favorecer la convivencia
democrática o vulnerarla. En la primera alternativa, el optar por el
interés general, se arriesgan a no poder aumentar su audiencia
cautivando al público. Si en cambio se deciden por la trivialidad,
el escándalo, la nota roja, la inescrupulosidad y la desinformación
pueden causar un caos mediático301.

Si algo evalúan los medios, es la Política. Como ello tiene efectos

(positivos y negativos) sobre la estabilidad, comparten con el
poder político–gubernamental una responsabilidad en términos
de transparencia, al ser, al mismo tiempo, presuntamente
aliados de la sociedad para evitar el arrasamiento del Estado.
Paralelamente, los medios son presuntos aliados de las garantías
individuales al proteger la vida privada de las personas (pues
normalmente los políticos son percibidos sólo en su carácter
público sin detenerse a pensar en su ámbito privado). Por este
motivo los ciudadanos pueden acudir a los tribunales en los casos
de difamación, deshonra, o ataques injustificados por parte de
los medios.

Esta reflexión está fundamentada en la lectura de Curran, James, Media and

301

Power, Routledge, London, 2002. En particular revísese la parte tercera titulada

“Media and Democracy, the Third Way”, pp. 185-247.
276

En todo caso, la evaluación política más contundente ha

de ser la que deviene de las elecciones periódicamente
efectuadas y aunque estas tiendan a manipularse por
razones de conveniencia partidista, grupal y/o de alguna
corriente económica o política, los comicios no siempre son
manipulables dada la fuerza de las instituciones concebidas
para garantizar su limpieza, certidumbre y confianza en los
resultados302.

No obstante la condición de tutelar el derecho a votar, con todo

lo que ello significa para la democracia, el mercado electoral
ha impuesto como estrategia la manipulación, incluso por
encima de la Ley, acto en el que colaboran medios, poderes
fácticos, partidos y candidatos. Ante tal alianza la sociedad
se confunde y puede ser víctima de campañas perniciosas
tendientes no a convencerle de una idea, y por lo tanto a
comprometerle en su rol ciudadano, sino a “inducirle” a emitir
un voto en una fecha clave, para después olvidarse de que
fueron partícipes de un evento y no simples artífices de la
democracia303.

302
En México existe una tríada institucional encargada de garantizar la transparencia,
certidumbre, confianza y legalidad de las elecciones, compuesta por: el Instituto
Federal Electoral (IFE); el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF), y la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales,
(FEPADE), (aunque en las elecciones de 2006 los tres fueron cuestionados por
el candidato del Partido de la Revolución Democrática y sus seguidores, dado el
comportamiento observado por el IFE – sancionado y finalmente apoyado por el
Tribunal Federal – y la parálisis de la FEPADE ante las denuncias presentadas).
303
Las campañas electorales de las que hemos sido testigos durantes los últimos
años, dan cuenta de ello: la elección y reelección de George W. Bush en los Estados
Unidos; la elección de Silvio Berlusconi como primer ministro de Italia, y la campaña
en donde perdió el poder; la elección en México de Vicente Fox como Presidente de
la República y la de Felipe Calderón, en 2000 y 2006 respectivamente; la de Nicolás
Sarkozy, etc. En general, las elecciones, como casi todo, se han convertido en
una mercancía. Ver Trejo Delarbre, Raúl, Mediocracia sin mediaciones: Prensa,
televisión y elecciones, Ediciones Cal y Arena, México, 2001, 562 pp.
 277

En la medida en que la sociedad esté mayormente

“empoderada” se encontrará en mejores condiciones de
juzgar, no sólo a los medios de comunicación, sino a los
partidos y candidatos, y entonces exigir claridad en el manejo
de las campañas y uso del financiamiento público y privado,
lo cual evidentemente cambiaría las cosas.

En fin como estamos refiriéndonos a la transparencia, lo

relevante es que partidos, medios y grupos interesados
también sean capaces de responsabilizarse de lo que a ellos
les toca en la formación de ciudadanía, rindiendo cuentas.

Por ende, la transparencia, para ser efectiva, debe sujetarse

a un proceso de gestión.

3. La gestión pública de la transparencia.

La gestión pública de la transparencia ha de concebirse como

producto de un acuerdo mayor entre sociedad y gobierno
justamente por ser parte de una política pública, esto es,
concertada y asumida como responsabilidad compartida por
los dos actores, tal y como hemos venido discurriendo.

La gestión pública tiene que atender aquello que se convenga

constitucionalmente como lo que es público y, por lo tanto,
cuente con un edificio jurídico que lo sostenga. Además de
definir lo que corresponde atender y resolver exclusivamente
al gobierno, se tienen que explicitar las modalidades en
las que la sociedad puede participar en la política pública
de la transparencia, no sólo para exigir la información
gubernamental, sino aquella que se pueda considerar como
278

pública, aunque no la genere o maneje el gobierno. Pero antes

de seguir adelante, detengámonos a pensar sobre la gestión.

La voz “gestión” tiene varias acepciones:

a) La que denota el inicio de un proceso para llegar a un

resultado. Metafóricamente hablando, puede considerarse como
el disparo de arranque en una carrera deportiva. En lenguaje
legislativo, pudiéramos decir que representa una iniciativa de
Ley gestionada por algún agente político o social facultado para
ello.

b) La que realiza o ejecuta el proceso que ya se ha iniciado y

que brinda las facilidades para hacerlo. En el mismo ejemplo
legislativo, significa el proceso que lleva a conocer, discutir,
modificar, rechazar o aprobar la iniciativa presentada.

c) La que da por terminado el proceso y con ello se inicia un

nuevo ciclo o se reanuda el procedimiento original.

Se trata de interpretar la gestión pública de la transparencia como

un proceso en cuatro tiempos, en el cual lo que está involucrado
es información:

Inicio o solicitud de información.

Proceso para brindarla o negarla.
Evaluación (social y del ciudadano en lo particular).
Término (si no satisface la información se reinicia el
proceso; si satisface, teóricamente se termina el ciclo, pero
se generan nuevas condiciones que pueden dar lugar a un
nuevo proceso).
279
280

En este ciclo corresponde a los ciudadanos iniciar y/o

reiniciar el proceso ante un órgano de Estado gobernado por
la ciudadanía, es decir, “ciudadanizado”. Dicho órgano debe
estar integrado democráticamente por los poderes públicos
a fin de vigilar puntualmente el desarrollo del proceso y
participar en la terminación o reinicio del mismo.

Así, la gestión pública de la transparencia está destinada a

ser atendida por ambos actores: gobierno y ciudadanía, a
objeto de proteger el derecho que todo ciudadano tenga a
tener acceso a la información pública gubernamental. Esto
sin menoscabo de otros derechos constitucionales, tal y como
sucede con el derecho a la privacidad de las personas304 o a
la seguridad del Estado.

En el marco jurídico aplicable debe entonces existir

una definición expresa de la materia pública, aunque
específicamente no le corresponda su atención sólo al
gobierno a pesar de su carácter público (algunos elementos
de dicha materia son las calles, los parques y otros espacios
públicos; la información relacionada con las universidades,
los partidos políticos, los sindicatos y muchos otros casos).
El asunto de lo “público” tiende a confundir a la gente. Por
ejemplo, cuando se habla del “sector público”, la sola mención
refiere automáticamente al gobierno, a sus dependencias,
entidades, organismos, pero no a la “cosa pública”, a los
ámbitos territoriales o a los bienes que son del dominio
público305.

304
El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
establece el derecho a la privacidad.
305
Arendt, Hanna, op. cit.
 281

Dada la cultura cívica en muchas sociedades, sobre todo en

aquellas cuya población ha sido pasiva, la gente suele considerar
como responsabilidad gubernamental todo aquello que no está
dentro de los límites de su vivienda o como responsabilidad de
una empresa cuidar de los bienes que están bajo su custodia.
En estas condiciones, hay que insistir en el menester de sembrar
en la conciencia ciudadana el concepto de lo público, para lo
cual puede servir el ejemplo del cuidado del medio ambiente,
de la disposición de la basura, de la seguridad pública, etcétera,
materias en las que la ciudadanía es corresponsable.

Por otro lado, cuando alguna entidad maneja cosas públicas,

verbigracia una escuela privada, debe rendir cuentas. Por eso
mismo y con mayor razón deben hacerlo los partidos políticos, las
asociaciones civiles, los sindicatos, los medios de comunicación
(puesto que explotan un espectro estatal), etcétera.

Volviendo a la gestión pública gubernamental, su objetivo

consiste en transformar las demandas, necesidades y
expectativas sociales en programas con resultados específicos -
contantes y sonantes - en distintas materias: de bienestar social,
infraestructura física, salvaguarda de la soberanía nacional,
seguridad pública respecto de las personas físicas y morales
y sus bienes, entre muchas otras. Uno de los propósitos de la
gestión pública gubernamental es contribuir a establecer los
equilibrios indispensables entre los distintos sectores sociales
para garantizar la gobernabilidad democrática306.

306
Ospina Bozzi, Sonia M. “Gestión, Política Pública y Desarrollo Social: Hacia la
Profesionalización de la Gestión Pública”, Gestión y Política Pública, México,
CIDE, Vol. 2, enero-junio de 1993, pp. 39-41.
282

Cuando se combina este concepto amplio de gestión pública

con el de transparencia, entonces se concluye que el objetivo
consiste en clarificar el proceso gubernamental en todas
sus variantes, con el fin de abrir la puerta a la sociedad para
que participe en las transformaciones correspondientes de
acuerdo a sus circunstancias, aspiraciones y posibilidades.

El primer paso de la gestión pública gubernamental en

materia de la transparencia se refiere a determinar aquellas
demandas, necesidades y expectativas reales, auténticas,
motivadas por intereses legítimos, a las cuales debe darse
respuestas idóneas y satisfactorias. De ahí que una demanda
y/o necesidad se analice y pondere, se jerarquice y factibilice
de acuerdo a dos posibilidades y a dos condiciones: las
posibilidades financieras y técnicas y las condiciones
socioeconómicas y políticas.

El segundo paso de la gestión pública gubernamental de la

transparencia, es establecer, restablecer o crear procesos
que cumplan con cuatro características:

• Ser abiertos.
• Ser sencillos.
• Estar socializados.
• Ser honestos.

Resulta fácil enunciar estas cuatro características, pero cada

una de ellas encierra múltiples implicaciones culturales, tanto
en lo que corresponde al gobierno como a la sociedad. Un
proceso abierto, cualquiera que sea su naturaleza (educativa,
de salud, de trámites fiscales, de licencias de conducir, de la
 283

posibilidad de explotar económicamente un recurso público,

etc.), significa compartir el poder. Un proceso sencillo supone
cierto grado de cultura de la población que se adquiere a
través de décadas de acceso a la tecnología y de claridad en
el lenguaje. Un proceso socializado significa haber pasado
por otro previo de legitimación, lo cual requiere de trabajo
político–administrativo intenso. Y un proceso honesto consiste
en haber cruzado varias fronteras mentales, personales y
colectivas, hasta lograr la confianza del “otro”.

En el tema que nos ocupa, la gestión de obtener información

pública gubernamental, se pueden encontrar diversas
resistencias del sujeto obligado a proporcionarla, aún y
cuando las materias, los procedimientos y las instancias
estén claramente definidos en las normas. ¿Por qué? Porque
la cultura política prevaleciente en los laberintos burocráticos
es la de justamente no proporcionar información a nadie fuera
de los grupos que formal e informalmente se van integrando
en cualquier organización. Normalmente se considera como
un riesgo abrir la información que, según la costumbre, sólo
a ellos atañe. Esta situación puede superarse conforme la
cultura política de la transparencia vaya horadando en la
organización pública y en la actitud de los servidores públicos,
hasta lograr sembrar el espíritu de colaboración y apertura.

Hasta aquí queda claro que la gestión pública de la

transparencia es complicada por la necesidad que tiene de
cambios culturales profundos, así como las dificultades de
orden político–administrativo y tecnológico que enfrenta.

Las dificultades del campo político, ya mencionadas, se

284

centran en la protección del poder entendido como dominio de

una minoría hacia una mayoría; las que afectan a la colectividad
inciden en la protección de la privacidad e intimidad, y las
tecnológicas radican en contar con tecnología apropiada e
idónea para digitalizar y manejar una inmensa cantidad de
datos en redes internas, compartidas con otras instituciones
nacionales y extranjeras; organizar y sistematizar archivos;
seleccionar y capacitar a personal idóneo, crear estructuras
ad hoc a la transparencia, etcétera.

A pesar de que se pretenda erigir obstáculos a la transparencia,

todo indica que llegó para quedarse, como lo veremos a
continuación.

1. La Transparencia como Razón de Estado

Republicano307.

En el inicio del presente Capítulo reflexionábamos sobre

la Razón de Estado en Maquiavelo. Destacábamos el lado
virtuoso del ejercicio del poder, aquel que incluye a los
gobernados con todas las implicaciones y derivaciones de esa
decisión, la de incluir. Evidentemente en la Ciudad–Estado
florentina y en el momento histórico en el que Maquiavelo
desarrolló sus consejas, la complejidad en los manejos del
poder era más aprehensible y consecuentemente el lenguaje

Si el lector desea profundizar sobre las ideas referentes a la Razón de Estado que
307

abordo a continuación, puede consultar las siguientes fuentes: Rodríguez Zepeda,

Jesús, Estado, y Transparencia: un paseo por la filosofía política, Cuadernos
de Transparencia No. 04, IFAI, México, 2004; especialmente el capítulo Cuarto, pp.
36–43. Del Águila, Rafael, Sócrates Furioso, Colección “Argumentos”,, Editorial
Anagrama, Barcelona, 2004, Capítulo IV, “Juicio Político y el desafío de Maquiavelo”,
pp. 154–212. En la Enciclopedia de las Ciencias Sociales (op. cit.), “Razón de
Estado”, pp. 1337–1347. Borja, Rodrigo, op. cit., pp. 847–848. Giménez Pérez,
Felipe, La Razón de Estado en Maquiavelo.
 285

o discurso más directo y objetivo, lo cual permitía certeza al

emitir los juicios y firmeza en ejecutar las decisiones. Distinguir
entre el “bien” y el “mal”, más que una cuestión dogmática era
de sentido común.

En nuestros días estamos lejos de volver a alcanzar aquellos

estadios de comunicación propia de las sociedades que nos
precedieron. Hoy la complejidad en todos los órdenes de
nuestra vida se ha apoderado del espacio, cerrando opciones
y posibilidades de entendimiento, comprensión y solidaridad
al interior de los pueblos y de éstos con otros, a menos que
se instrumenten decisiones específicas para lograr tales
efectos en las relaciones humanas. Y aún cuando éstas se
instrumentan (pensemos en políticas de Derechos Humanos,
desarrollo sustentable, migratorias, financieras, de trabajo,
etc.), las cosas fallan, las desigualdades se profundizan,
la pobreza se esparce y no logramos establecer equilibrios
mínimos que nos garanticen la estabilidad global y la paz
social.

En este contexto es cuando surge la necesidad de instaurar a

nivel mundial la transparencia como una estrategia de apoyo
a la democracia. Por lo tanto, y de acuerdo a lo mencionado a
lo largo de este Capítulo, a continuación propongo diez líneas
de argumentación en las que probablemente pudiéramos
descansar para considerar a la transparencia como Razón de
Estado Republicano.

I. Hemos insistido en el fin primordial de la transparencia:

erigirse en un muro infranqueable contra la tiranía, la dictadura,
el autoritarismo y todo aquello que se oponga a la operación
286

de un Estado democrático. Esta barrera no es producto de un

dogma, sino del levantamiento consciente y consensuado de
un edificio jurídico que proteja el derecho de los ciudadanos
y de la sociedad organizada contra el avasallamiento del
gobierno, actor privilegiado del poder durante siglos, como
representante único del Estado, siendo que los ciudadanos
constituyen su sostén.

II. Definíamos a la gobernabilidad como la muestra

objetiva de la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno
de la marcha del Estado, al proponerse políticas públicas
cuya efectividad sea posible valorar en el tiempo. La base
de tal gobernabilidad es la transparencia que genera las
condiciones de credibilidad entre ambos actores en un Estado
democrático.

III. La transparencia promueve condiciones destinadas a

acercar, tender puentes, construir caminos viables entre
gobierno y sociedad. Si algo propicia la transparencia es la
comunicación política al precisar tiempos, formas, medios y
objetivos de la misma, abriendo espacios para el diálogo, la
negociación, los acuerdos intrasocietales e internacionales
sin los cuales no es posible hablar de democracia.

IV. El valor de la confianza en cualquier relación humana,

social y específicamente política cobra sentido cuando se
cumplen los compromisos, no sólo por hacerlo, sino porque
ello nos permite arribar a puerto seguro. Cuando hay confianza
todo se puede arreglar, los errores de buena fe se pueden
explicar y los de mala fe se pueden perdonar o sancionar.
Sin transparencia, es decir, sin claridad, visibilidad de los
 287

hechos, no es posible establecer ese clima de confianza

democrática entre ciudadanos con ciudadanos; de éstos
con la sociedad organizada; de las asociaciones, empresas
y grupos sociales, con otros grupos sociales; de los grupos
sociales con los partidos políticos; de todos estos con el
gobierno; y de todos, incluido el gobierno, con los medios de
comunicación, etcétera. Si la consigna es “no confíes ni en
tu sombra”, entonces la transparencia se enfrentará a retos
culturales que sólo se superan en la democracia.

V. El buen gobierno se percibe como tal cuando las cosas

salen bien, hay estabilidad, trabajo, se respira un clima de
libertad, etcétera. Más allá de la percepción que tenga, la
ciudadanía se asegura de que hay un buen gobierno cuando
éste rinde cuentas en los términos legales establecidos y
se evalúan los resultados constante y cotidianamente, tanto
por los medios de comunicación como por otras instancias
sociales; en otros términos, cuando la transparencia reina. El
buen gobierno, políticamente hablando, es el que incluye a
sus gobernados, lo cual supone escucharlos, el escucharlos
hacerles caso, y el hacerles caso implica ratificar y rectificar
decisiones constantemente. El buen gobierno es el resultado
de una democracia funcional, participativa, difícil de operar
por pertenecer a una sociedad abierta y, por lo tanto a un
sistema político abierto.

VI. En algún momento mencionamos que los atributos de la

gestión pública de la transparencia descansaban en procesos
con cuatro cualidades: abiertos, sencillos, socializados y
honestos. Si esto fuere así, los resultados del gobierno serán
efectivos, eficientes, controlados socialmente y orientados
288

específicamente al combate a la corrupción como fenómeno

corrosivo del bienestar de la sociedad.

VII. Las elecciones para integrar gobiernos son por naturaleza

una cuestión conflictiva. El clímax de cualquier elección es la
publicidad de los resultados, la credibilidad en los mismos y
con ello la ratificación de su legitimidad. Si hay algún proceso
que demanda transparencia es el electoral que significa la
inclusión masiva de la ciudadanía en la toma de decisiones
fundamentales. La voluntad política que se expresa en
las urnas puede verse traicionada por la opacidad en los
resultados, y esto dificulta la gobernabilidad y pone en
entredicho a los gobernantes. Por eso la transparencia y la
democracia se prueban en las urnas.

VIII. Si un Estado nacional es capaz de integrarse con

efectividad en la globalidad es natural considerarlo como un
Estado democrático, confiable, atendible en sus propuestas,
decisiones y reclamos. Se trata de un Estado apegado al
Derecho Internacional y claro en sus propósitos, es decir, un
Estado transparente.

IX. La transparencia atrae inversiones e inversionistas

internacionales, nacionales, públicos, privados y sociales.
Es muy difícil que un Estado prospere en la sombra; tarde o
temprano se sabe si conculca derechos laborales, práctica
explotación de género o de niños, o paga salarios miserables;
tarde o temprano esas prácticas desprestigian al Estado de
que se trate, a las inversiones involucradas y, especialmente
afectan a la mano de obra y al empleo. Un Estado transparente
tiene que pagar los costos de promover el bienestar integral
 289

y el capital tiene que asumir los suyos propios; naciones

con grandes desequilibrios y desigualdades internas están
incapacitadas de lograr no sólo el empleo pleno, sino la
democracia plena.

X. Cuando los integrantes de cualquier sociedad cobran

consciencia del poder ciudadano para cambiar el estado
de cosas, sin incurrir en actividades revolucionarias, de
rompimiento, sino más bien haciendo valer su opinión, y a
la vez son escuchados y atendidos, se fortalece la cohesión
social. En ausencia de una política de transparencia
responsablemente asumida por sociedad y gobierno no hay
cohesión social posible.

Por todo lo expresado y como venimos señalando a lo

largo de este Trabajo, compartir el poder, es posible con la
transparencia en las manos, en la mente y con la voluntad
expresada en los hechos. Entonces, ¿Es posible considerar
a la transparencia como Razón de Estado Republicano?
Considero que sí, porque sin esta forma de comunicarse,
cara a cara entre sociedad y gobierno, la supervivencia de la
república estaría en riesgo.
 293

Capítulo 8
LA ÉTICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“Si la Ley es la maestra del gobierno el futuro es promisorio

y los gobernados recibirán los beneficios”
Platón

La Ética, tema recurrente en el desarrollo de la humanidad,

ha cobrado enorme importancia en los últimos años dada la
multialudida complejidad a lo largo de este Libro. Los principios
y valores han sufrido cambios muy importantes en lo que tiene
que ver con la convivencia social, con las relaciones entre las
distintas instituciones, así como entre gobiernos y pueblos, y
particularmente en las transacciones económicas y financieras
que viven de y a la vez nutren a la globalidad308.

Genéricamente pensamos en la Ética como un cuerpo de

valores y principios cuya comprensión plena incluye a sus
contrarios309. Así la Ética es un concepto explicable en tanto
se aboca a dilucidar dónde se encuentra la razón entre dos
fuerzas, la del bien y el mal en constante choque. Imaginemos
a la Ética como una canasta en la cual se depositan valores

308
Al respecto podemos consultar tres obras comprensivas sobre el fenómeno ético
contemporáneo: Bilbeny, Norbert, La Revolución en la Ética, Editorial Anagrama,
Barcelona, 1997. Bauman, Zygmunt, Ética Posmoderna, Siglo XXI Editores, México,
2005. Merino, Mauricio, “Los desafíos de una nueva ética pública” en Merino, Mauricio
(ed.), Los desafíos del servicio profesional de carrera en México, CIDE – SFP,
México, 2006. Otra fuente que muestra la naturaleza gananciosa del capital actual es
la de José Vidal – Beneyto (“Fondos – Buitre”, El País, 7 de julio de 2007, p. 10).
309
Heráclito opina que el universo está conformado por contrarios en perpetua
oposición, lo cual es condición del devenir de las cosas y, al mismo tiempo, su ley y
principio; pero los contrarios se ven conducidos a síntesis armónicas por el logos. Cada
par de opuestos es una pluralidad y, a la vez, una unidad que depende de la reacción
equilibrada entre ambos. Heráclito, “De la Naturaleza”, en Textos Presocráticos, Ed.
Edicomunicación, Barcelona, 1998.
294

o principios “bipolares” (esto es, portadores, en sí mismos,

de una carga positiva y una negativa). Así, cada persona
física o moral será responsable de hacer realidad lo positivo o
negativo y ello se vuelve objetivamente tangible porque toda
conducta tarde o temprano es constatable en los hechos310.

En su conjunto estos valores y principios orientan la vida en

sociedad. Por ejemplo, el asunto de la honradez no se podría
entender sin incluir a su contrario, la deshonestidad. Cuando
se establece el contraste y se analizan sus características, es
posible entender por qué la honradez es un principio ético.
A mayor abundamiento, si este valor es observado por los
actores sociales y gubernamentales en realidad se trabaja a
favor de la armonía y equilibrio en la comunidad. Pero antes,
ese colectivo social habrá de cumplir un requisito previo:
haber consensuado e interiorizado lo referente al concepto
de honradez, e igualmente manifestado su aprobación
para asumir las prácticas de su realización. Igualmente, la
sociedad habrá de estar de acuerdo con el tipo y carácter
de las sanciones a quienes incumplan con los compromisos
éticos311.

310
“... el objeto formal de la Ética es la bondad o maldad de los actos humanos. Las
ciencias se especifican por su objeto formal, pudiendo coincidir varias ciencias, en parte
o totalmente, en su objeto material (actos humanos) y en su objeto formal (bondad o
maldad de los mismos)”. Gutiérrez Sáenz, Raúl, Introducción a la Ética, Ed. Esfinge.
19ª edición, México. 1987, pp. 22-23.
311
“... los valores son bipolares; pero el valor negativo es sólo una privación del
correspondiente valor positivo… [los valores] son trascendentes, es decir, sólo se dan
con toda su perfección en su propia esencia; pero en su existencia real se dan con una
gama muy variada de perfección….[los valores] Son preferibles, lo cual indica la base
de una relación con el hombre, que se inclina hacia ellos en cuanto los capta… Y, [los
valores] con todo, son objetivos, o sea, no dependen, en su existencia y grado, del
conocimiento o juicio que de ellos profiera alguien en particular”. Ibid, p. 97.
 295

Evidentemente, los valores se encuentran inmersos en la

cultura forjada a lo largo de la historia de cualquier sociedad,
de ahí la imposibilidad de asumir o tratar de imponer conductas
que no responden a la lógica de dichos valores, pues la forma
de ser no puede disociarse de lo conocido como “usos y
costumbres”, es decir, las tradiciones, leyendas, mitos, ritos,
en fin, de las formas de hacer las cosas. No obstante, dichos
usos y costumbres están más propensos a modificarse
en sociedades abiertas y a permanecer más estables en
grupos cerrados (comunidades indígenas, religiosas, sociales,
políticas, artísticas, económicas, etc.)312.

Los claroscuros de la Ética se aprecian en todo su esplendor

o profundidad en la gran literatura clásica universal o en el
llamado séptimo arte. Se trata de obras cumbres de inmenso
calado moral313. Pero retomemos la discusión.

¿El asunto de la Ética debe interpretarse por igual para todo

y todos? Dar respuesta a esta interrogante es tan complejo
como el fenómeno mismo. Veamos la Figura 30, que trata
sobre los valores y principios éticos manifestados en tres
ámbitos: el íntimo, el privado y el público314.

312
Sociólogos, Antropólogos y Politólogos han establecido claramente las
características y diferencias entre las sociedades abiertas y cerradas, lo cual se ha
complicado en el posmodernismo a partir de la desestructuración social generalizada.
Castells, op. cit.
313
Basta con recordar a los Dante Alighieri, Cervantes, Sor Juana, Víctor Hugo,
Dostoievsky, Tolstoi, Flaubert, Camus, Malraux, Cortázar, Fuentes, Coetzee, entre
muchos otros. Entre los cineastas que tocan el tema destacan Bergman, Visconti,
Truffaut, Buñuel, Kurosawa, Lynch y otros.
314
Véase Garzón Valdés, Ernesto, Lo Íntimo, lo Privado y lo Público, Cuadernos
de Transparencia No. 6, IFAI, México, 2005. Este autor disecciona puntualmente los
tres ámbitos: el primero (íntimo) “escapa de toda valoración moral…”, el segundo
(privado) es una “condición necesaria para el ejercicio de la libertad individual…”, y
el tercero (público) es “…un principio jurídico y al mismo tiempo ético [para evitar] la
injusticia que amenaza a todos...”
296
 297

En el cuadro se puede observar (margen derecho superior)

como la Ética de la Administración Pública es la establecida
en el Derecho Público (sea Constitucional o Administrativo,
aunque esto parezca tautológico)315.

La Ética se concreta en los denominados códigos de

conducta316. Dichos códigos existen para el ejercicio de
todo tipo de profesiones, empresas, deportes, por supuesto
religiones, en los partidos políticos, en la banca, en los medios
de comunicación social, etc. Sin embargo, hoy en día muchos
ámbitos carecen, propositivamente o no, de tales códigos por
así convenir a sus intereses, como es el caso de los llamados
poderes fácticos, proclives a actuar en la penumbra, al margen
del derecho.

En gobierno y Administración Pública los códigos de conducta

descansan ineludiblemente en la Ley, la cual establece los qué,
los cómo, los cuánto, los quiénes, los porqué, los dónde, etc. El
sistema internacional de códigos de la función pública y de los
servidores públicos no es una moda mundial, sino una forma
indispensable de conducir al gobierno y de conducirse en él,
dondequiera que los actores involucrados se encuentren317.

315
Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Porrúa, 38ª Ed., México, 1998, pp. 138-
140. El autor es prolijo en demostrar cómo las normas son indispensables para regir
la vida institucional y las responsabilidades personales de y en el gobierno.
316
Los códigos de conducta son documentos oficiales orientadores, motivadores,
pensados para establecer límites dentro de los cuales los servidores públicos
pueden moverse en su propio espacio sin alterar o poner en riesgo la Institución
donde laboran o el papel público que representan. Generalmente no hay sanciones
expresas para quien rompe las reglas, mas sí las hay de carácter moral. Para mayor
información ver: www.gopacnetwork.org/programing/programing_codes_sp.htm.
317
Vázquez Cano, Luis y José Luis Soberanes Fernández (comps.), Código Ético
de Conducta de los Servidores Públicos, Secretaría de la Contraloría General de
la Federación – Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 1994. En
este libro se hace una compilación en donde se pueden revisar, desde la perspectiva
298

Al referirnos a la Ética en su relación con el gobierno y la

Administración Pública, reflexionaremos sobre tres
características útiles en la tarea de construir el concepto: 1)
la relacionada con el Estado de Derecho, específicamente
observando el Orden Jurídico Gubernamental; 2) la
denominada como Responsabilidad oficial; y 3) la solidaridad
gubernamental, estrechamente vinculada a la tarea esencial
de todo poder público.

del Derecho Comparado, los principios éticos del gobierno y la Administración

Pública de Argentina, Brasil, España, Estados Unidos de Norteamérica, Francia y
desde luego los relativos a México (tener en cuenta, no obstante, que el trabajo tiene
en cuenta sólo los principios vigentes en su fecha de edición).
 299

Orden Jurídico Gubernamental

El Estado de Derecho, protector de los principios esenciales

de la democracia, es el orden constituido al provenir de la
Ley y está estructurado en una Constitución Política. En este
camino, el orden jurídico gubernamental da cuenta consciente
y concienzudamente de las reglas a las que ha de sujetarse
cada uno de los poderes públicos en los distintos ámbitos de
gobierno. Estas normas permiten establecer las relaciones
intergubernamentales y las de los poderes con la sociedad,
como revisábamos en el Capítulo 4 de este trabajo.

Las leyes constituyen el puente a través del cual podemos

transitar a favor del interés general al estar establecidas en
ellas las facultades, atribuciones y funciones de los órganos
del poder público y de quienes ahí laboran, operan, y en
última instancia le inyectan vida (me refiero a los servidores
públicos). A estas leyes, las estructuras administrativas les
dan forma, fondo y contenido, y así las decisiones y procesos
pueden fluir ordenadamente y las obligaciones y derechos de
los servidores públicos estarán identificados. A tales leyes han
de servir, como apuntábamos líneas arriba, los códigos de
conducta, herramientas orientadoras del quehacer cotidiano
atendiendo a los valores y principios preestablecidos en el
orden jurídico mencionado.

En otros términos, el orden jurídico democrático resulta

de combinar adecuadamente la técnica legislativa con
ingredientes idóneos contenidos en principios y valores
democráticos, antiautoritarios, libertarios, humanitarios,
transparentes, de control social, etc. En este contexto la Ética
300

y la Administración Pública se engarzan fuertemente a fin de

garantizar a la sociedad una convivencia armónica privilegiando
el logos e inhibiendo el uso de la fuerza del Estado para el logro
de sus propósitos.

Este fin superior sería inaccesible en ausencia de cuadros

profesionales en la Administración Pública y el gobierno,
al tanto y atentos del bienestar general. La masa burocrática
(en el buen sentido del término) no debe ser acrítica y por eso
requiere de herramientas conductuales, mas no conductistas318,
destinadas a regular su comportamiento como servidores
públicos. Los códigos de conducta al definir y desmenuzar,
por ejemplo, el principio de la honestidad en el ejercicio de la
autoridad y a su contrario, la corrupción, incluyen los estímulos
al mérito de observar los principios así como las sanciones
por caer en prácticas atentatorias de la estabilidad social y del
buen gobierno.

Insisto, son las normas decretadas por los órganos competentes

las que fijan la base Ética de la Administración Pública.

La Responsabilidad Oficial

La llamada responsabilidad oficial es considerada como el

principio cardinal del republicanismo319, es decir lo opuesto
al absolutismo en donde el monarca era responsable sólo
ante Dios, o sea ante su propia conciencia, aboliendo así

318
El conductismo busca el control mediante la observación del comportamiento sin recurrir
a la conciencia o a la introspección, lo cual priva al individuo de asumir su responsabilidad
para trasladarla a la organización. Diccionario de la … op. cit., p. 356.
319
Borja, Rodrigo. op. cit., pp. 880–882.
 301

la necesidad de justificar sus actos y decisiones. En la

república, por otro lado, el gobernante es responsable ante el
pueblo al estar ejerciendo el mando mediante la fórmula de
la democracia representativa con todas sus variables320. Una
de las claves de la responsabilidad oficial es la rendición de
cuentas y la otra consiste en el acceso a la información pública
gubernamental (como revisamos en el capítulo anterior). Para
explicar este concepto podemos recurrir a otra tríada, que se
ilustra en la Figura 32.

320
Morlino, Leonardo, Democracy Between Consolidation and Crisis: Parties, Groups
and Citizens in Southern Europe, Oxford University Press, 1998, pp. 44–48. Este autor,
basado en varios estudios publicados desde 1982 (Powell, Lijart, Linz y Valenzuela, Sartori
y otros) clasifica seis posibilidades de arreglo de la democracia representativa vinculadas
al sistema electoral prevaleciente: presidencialismo basado en un sistema electoral
302

• Responsabilidad política. Normalmente este tipo de

responsabilidad se rige por y está detallada en normas
especiales, al tratarse de – o pertenecer a – un ámbito
diferente al destinado a perseguir y castigar los delitos
del orden común (que son de la competencia del Derecho
Penal), o bien a los derivados de las relaciones entre
particulares (Derecho Civil). En otras palabras, el gobierno
y sus funcionarios por su naturaleza y objetivos no son
responsables sólo ante sí mismos, sino como apuntábamos,
ante la sociedad, al ejercer un poder delegado. Ser servidores
públicos significa estar sujetos a dos tipos de regímenes
legales: los del orden propiamente público y los del orden
común. Lo anterior se refleja claramente cuando se aborda
la materia laboral o administrativa. En la primera, el derecho
de huelga afronta restricciones en la práctica por el riesgo
implícito de dejar a la comunidad sin servicios públicos, aún
cuando estos estén concesionados, pues el hecho no libera al
gobierno de la responsabilidad de prestarlos. En la segunda,
la responsabilidad administrativa es exclusiva del gobierno y
por ende inaplicable a los trabajadores comunes321.

La responsabilidad política está íntimamente enlazada

con la moral pública, la que atañe a todos y por lo tanto se
encuentra protegida por el derecho común y también, como
se ha implicado, por valores no escritos. El gobierno y sus

exclusivamente mayoritario; semipresidencialismo con el mismo tipo de sistema de mayoría;

semipresidencialismo con un sistema mixto de mayoría con representación proporcional;
semipresidencialismo sustentado únicamente en la representación proporcional o
en el parlamentarismo puro con representación proporcional, y presidencialismo y/o
parlamentarismo fundamentado sólo en la representación proporcional.
321
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Su Artículo 123-b norma
las relaciones laborales de los trabajadores al servicio del Estado y se encuentran
vinculado al Titulo IV (de las Responsabilidades de los servidores públicos).
 303

representantes han de apegarse a dichas normas a manera

de ejemplo de comportamiento. “La mujer del César debe ser
y parecer honesta”, es una máxima atribuida a la época de la
dictadura romana la cual es posible interpretar dentro de una
lógica muy simple: quien ostente un cargo público no tiene
vida privada o ésta estará eclipsada en todo momento por su
quehacer oficial.

Las conductas fuera de borda cometidas por hombres y

mujeres en el servicio público dan cuenta de la calidad moral
de un sistema político o de un gobierno, quiero decir que si
ante la corrupción hay impunidad; si ante la degradación hay
indiferencia; si ante la negligencia hay tolerancia, entonces se
trata de un gobierno ubicado en el filo de la navaja a menos
que aplique la Ley y rectifique imponiendo sanciones tan
duras como lo merezcan las faltas322.

Más allá de la conducta privada de los servidores públicos,

la responsabilidad política es imputable a quienes ejercen la
autoridad en sus distintas modalidades siempre a nombre de la
sociedad, pero también tiene que ver con la corresponsabilidad
entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.

En el Pacto Constitucional se establece que cada poder posee

ciertas atribuciones que en sentido estricto pertenecen a las
otras dos ramas. Por ejemplo, el Ejecutivo tiene la capacidad
de iniciar leyes, publicarlas, legislar administrativamente
(emitiendo acuerdos, decretos, reglamentos, circulares,

322
Ejemplos de tales situaciones sobran en el mundo, pero hay algunos que por
su importancia trascienden: Nixon-Watergate, Clinton-Lewinsky, Wolfowitz-Shaha Ali
Riza, etc., etc.
304

etc.). Igualmente está facultado para vetar decretos o leyes

ya aprobadas, etc. En las cuestiones de orden judicial,
puede indultar a sentenciados en casos especiales. En
algunos sistemas persigue el delito de oficio o por demandas
específicas a través de procuradurías o fiscalías especiales
(cuestiones fiscales, laborales, electorales, agrarias, etc.)323.

El Legislativo desempeña funciones administrativas

vinculadas a la aprobación de los ingresos y egresos del
Estado, fiscalización del gasto, la auditoría de la cuenta pública
y la permanente vigilancia a los otros dos poderes. De las
funciones judiciales, el Legislativo asume la responsabilidad
de llevar a cabo el juicio de desafuero, entre otros324. En
algunos sistemas, sobre todo parlamentarios, la Asamblea
puede refrendar o rechazar decisiones del Ejecutivo, emitir un
voto de censura al gobierno y obligarlo a cambiar sus políticas
o incluso convocar a nuevas elecciones.325

El Poder Judicial, al igual que el Legislativo y el Ejecutivo,

puede crear sus propios reglamentos y ejercer autónomamente
las funciones de recursos humanos, materiales, financieros y
contar con la facultad de anular decisiones de los otros dos
poderes cuando no se apeguen a Derecho326.

323
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Arts.89 y 90, sobre
Facultades y Obligaciones del Presidente de la República.
324
Ibíd., Arts. 50 al 70. En estos se expresan las facultades y obligaciones del Congreso
de la Unión así como de las Cámaras de Diputados y Senadores, respectivamente.
325
Como en el caso del sistema Inglés.
326
El artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
señala: “la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con
excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo
de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que establezca esta
Constitución, establezcan las leyes.”
 305

Lo destacable de los tres poderes – y sus equivalentes en las

entidades federativas en los casos de una república federal
o bien la autoridad administrativa delegada territorialmente en
los casos de repúblicas centralistas – es cómo comparten la
responsabilidad oficial, clasificable como “política”, a partir del
desempeño de funciones pertenecientes a la polis.

Vista desde este ángulo, la responsabilidad política es

compartida institucionalmente. Ahora bien, las leyes
expresamente señalan que algunos funcionarios (e incluso
candidatos a cargos de elección popular), por su rango y campo
de acción pueden incurrir, si rompiesen las reglas, en sanciones
estrictamente políticas independientemente de las derivadas de
sus acciones que caigan en el campo administrativo, penal o
civil. Así, los poderes públicos están legalmente estructurados
con una serie de capacidades que les permiten establecer
los pesos y contrapesos de control político, tanto como las
compensaciones para cada uno de ellos.

Desde otra perspectiva, en el mundo han venido surgiendo un

tipo de órganos socio - gubernamentales – denominados de
esta forma porque pertenecen a la esfera propiamente oficial
y viven del presupuesto público –, cuyos cuerpos directivos
están integrados por ciudadanos propuestos y/o avalados
por los órganos legislativos. En el caso de estos órganos la
responsabilidad oficial se comparte ya no sólo entre poderes
públicos, sino con ciudadanos reconocibles y reconocidos y por
lo tanto sujetos a la rendición de cuentas y al juicio político327.

327
Ackerman, John, Organismos autónomos y democracia: el caso de México,
1ª Ed. Siglo XXI Editores, México. Se trata de un estudio exhaustivo sobre el Instituto
Federal Electoral, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Auditoría
Superior de la Federación. El aspecto que nos ocupa, la responsabilidad, está
306

Como parte del entramado de la responsabilidad oficial,

vale la pena encuadrar a los partidos políticos y candidatos,
estrictamente dentro de la esfera de la responsabilidad
política. Los partidos son los conductos mediante los cuales
se integran los poderes públicos y los candidatos encarnan
la posibilidad del ejercicio del poder. En este contexto, los
partidos y candidatos están reglamentados dentro de los
asuntos públicos y por ello resultan ser sujetos del orden
jurídico de gobierno, aunque se encuentren en sus orillas.
En este aspecto la responsabilidad política es evidente no
sólo al considerar el financiamiento público a elecciones,
partidos y candidatos, sino por la posible inobservancia de
las reglas electorales, lo cual es riesgoso para la estabilidad
del sistema.

En el tema de los procesos electorales (antes, durante y después)

es el Estado, a través de un órgano independiente de los tres
poderes (pero dotado de facultades específicas), el responsable
oficial y político de entregar buenas cuentas. Más aún, los
ciudadanos como integrantes de una comunidad políticamente
organizada, resultan ser también corresponsales de la vigencia
del sistema como un todo, al ejercer o no su voto328.

implícita y explícitamente tratado a lo largo de toda la obra, de suerte que resulta útil
su lectura. Por otro lado, quien esto escribe ha publicado en Perfil Contemporáneo
de la Administración Pública (coordinador Ricardo Uvalle Berrones), IAPEM,
México 2005, el trabajo intitulado “Organismos Constitucionales Autónomos: una
reflexión” (pp. 159-185). En dicho trabajo también se trata a fondo el tema de la
responsabilidad política.
328
En México existe el Instituto Federal Electoral, responsable de atender lo
relacionado a las elecciones federales. En cada Estado de la República existe un
órgano correspondiente para el ámbito local. Por lo que respecta al ejercicio del
voto, éste es tan importante que en algunos países es obligatorio, como en el caso
de Chile.
 307

A través de esta breve descripción es posible identificar la

responsabilidad política que tiene el gobierno – y sus adláteres
– en tanto gobierno. Desde el momento en que alguno de los
funcionarios públicos pierde de vista dicha responsabilidad,
automáticamente recae sobre él una responsabilidad distinta,
penal o civil pero no oficial y mucho menos política.

Por un lado, la Ley protege al gobierno imponiendo

procedimientos singulares garantes de la exigencia de
cumplir la responsabilidad conducente a sus integrantes y
representantes, y en la otra cara de la moneda, también obliga
a instituciones y servidores públicos a ser fieles intérpretes de
la letra y el espíritu de las leyes.

Veamos a continuación cómo la responsabilidad social se

complementa con la de carácter político.

• Responsabilidad social. Este tipo de responsabilidad

constituye el rasgo distintivo de cualquier gobierno y
Administración Pública, ya que es el nutriente esencial de
su naturaleza y objeto. Es ineludible; obligación de todos los
días y horas de cada año.

Es posible definir a la responsabilidad social por la capacidad

de construir condiciones de convivencia armónica entre
los habitantes de un país. Tal propósito es inalcanzable
en ausencia de estabilidad política, paz social y bienestar
socioeconómico. (Ver Capítulo 1).

A estas alturas de la evolución histórica, se ha demostrado

que el gobierno es el único agente social formalmente
308

responsabilizado (en el marco del Estado de Derecho), a

asumir la atención integral de las comunidades políticamente
organizadas y de los ciudadanos en lo particular. El gobierno ha
de estar presente en la población en todo momento, desde muy
temprano, aún antes de nacer un ser humano, en el transcurso
de su vida, al morirse y después de ese hecho. Me refiero a las
etapas de gestación de la vida, nacimiento, niñez, adolescencia,
juventud, madurez temprana, madurez total, adultez mayor,
ancianidad, pérdida de la vida, atención a viudas, viudos, deudos,
etcétera. Esto no necesariamente significa el Estado de Bienestar
o paternalista, sino el reconocimiento de una realidad: habrá
gobiernos más o menos intervencionistas, pero la responsabilidad
social siempre recaerá en ellos.

La responsabilidad social del gobierno se entiende en su

complejidad al revisar la estructura de la Administración
Pública. Basta darle una simple ojeada al listado de organismos,
dependencias y entidades públicas para darse cuenta de los
ámbitos funcionales a atender, su penetración o profundidad, así
como la importancia o la trascendencia de su acción329.

329
En la Constitución Política mexicana, Art. 90, se señalan las modalidades de la
Administración Pública Federal (centralizada y paraestatal) y se remite a la Ley
Orgánica para ver la distribución “de los negocios de orden administrativo a cargo de
las Secretarías de la Administración Pública Federal de Estado y Departamentos
Administrativos (Secretarías de: Gobernación, Relaciones Exteriores, Hacienda y
Crédito Público, Defensa Nacional, Marina, Economía, Desarrollo Social, Procuraduría
General de la República , Seguridad Pública, Función Pública, Comunicaciones y
Transportes, Trabajo y Previsión Social, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Energía,
Agricultura Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Educación Pública, Salud,
Turismo, Reforma Agraria). Todos estos órganos integran la Administración Pública
Centralizada. En el mismo artículo se señalan “las bases generales de creación de las
entidades paraestatales (entre la que destacan: Comisión Nacional del Agua, Comisión
Nacional de Vivienda, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Instituto Mexicano de
Seguro Social, Petróleos Mexicanos, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, Comisión Nacional de Electricidad, Banco Nacional de Obras y
Servicios Públicos, Nacional Financiera, Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de
la Familia, Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Instituto del Fondo Nacional
 309

Horadando en la cuestión de este tipo de responsabilidad,

vale la pena determinar que todo gasto público es social.
No obstante, las necesidades de puntualizar su destino
han llevado a considerar como gasto social sólo aquello
que incide directamente sobre los grupos y personas330. Lo
aparentemente indirecto, esto es, los gastos en los cuales
incurre cualquier país para su correcto funcionamiento, son
igualmente clasificables como sociales. No es posible soslayar
que las demandas y necesidades de la gente son los motivos
de la existencia del gobierno, aunque el Estado requiera de
controles en la canalización de recursos con el fin de evitar su
desviación o la corrupción en los procesos de la distribución
de la riqueza.

A mayor argumentación, por ejemplo, pensemos en la

política de Seguridad Nacional. En un sentido restringido
se ciñe a la inteligencia estratégica, diplomático-militar y se
concentra en el poderío de las armas a objeto de prevenir
los movimientos que pudieran realizar entes antagónicos. Se
trata de un ejercicio siempre al pendiente del equilibrio entre
la fuerza y la razón, de un juego de poder hoy exponenciado

de la Vivienda para los Trabajadores, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e

Informática, Comisión Nacional del Deporte, Procuraduría Federal del Consumidor)…”. En
la ley Orgánica de la Administración Pública Federal y en la Ley Federal de Entidades
Paraestatales se identifican las funciones de cada órgano. En los Reglamentos Internos
de cada dependencia y Manuales de Organización y Procedimientos se especifican
claramente sus atribuciones y obligaciones. En decretos y acuerdos, circulares y oficios,
se encuentran un sinfín de ordenamientos que permiten ahondar sobre la cuestión de la
Responsabilidad Social.
330
Ver ONU-PNUD, que define el gasto social como: “es el que realizan los países
en su esfuerzo por mejorar de manera directa la calidad y el nivel de vida de sus
respectivos habitantes”. Incluye el gasto realizado por el Gobierno a través del
presupuesto general de la Nación en las áreas de educación, salud, protección
social, trabajo y vivienda. Hay cinco aspectos considerados prioritarios: educación,
salud, combate a la pobreza, nutrición, agua potable y saneamiento urbano. Fuente:
http//:www.gastosocial.org
310

a nivel global y con la participación de actores fuera del

control formal de las instituciones331. En el sentido amplio,
la Seguridad se encuentra entreverada en situaciones que
atañen directamente a la responsabilidad social del Estado
al ser un tema íntimamente relacionado al resguardo del
territorio (incluida la infraestructura comunicacional inter e
intraurbana), así como de la sociedad. Su objeto, decíamos,
comprende adelantarse en la identificación de problemas e
impedir la consumación de amenazas externas y/o internas;
esmerarse en atender los casos de desastres naturales;
prevenir y perseguir el delito; rehabilitar a los delincuentes;
garantizar seguridad pública a las personas físicas, morales y
a sus bienes patrimoniales. ¿Quién podría discutir en contra
de la responsabilidad social del gobierno y la Administración
Pública en la garantía de los Derechos Humanos?

Reflexionemos ahora en torno al campo del bienestar general

(apegados al concepto de la responsabilidad social), del
cual forman parte la salud pública, la educación pública, la
seguridad social, el trabajo, la vivienda, la infraestructura (física,
material y humana) para dar cauce a la práctica organizada
del deporte, la recreación y la cultura. También lo integran
el cuidado de la nutrición infantil el de los adultos mayores,
la provisión de oportunidades de formación, capacitación y
profesionalización a los jóvenes, etcétera.

Ampliemos el análisis para abarcar la materia económica, la

producción y la productividad, en sus brazos financieros y
bancarios, en la cual participan los sectores público, privado

331
Ver Kissinger, op. cit., y Nye, Joseph Soft…, op. cit., p.191.
 311

y social. Situémonos en el sector primario y veamos los

apoyos al campo, a la explotación de especies marinas,
a la explotación forestal, entre muchos otros aspectos.
En el sector secundario, midamos el desarrollo de la
investigación con el fin de poseer una industria agropecuaria
y manufacturera tecnológicamente mejor equipadas. En
lo respectivo a los servicios comerciales, turísticos y de
telecomunicaciones, consideremos las ventajas competitivas
de los países emergentes. En la explotación racional y
sustentable de la generación de energía, pensemos en
un futuro poco promisorio que hace imperativo canalizar
inversiones sustentables creadoras de fuentes de trabajo.
En fin, aceptemos la realidad de la globalidad económica
para actuar en ella con responsabilidad social como hemos
venido discurriendo en capítulos anteriores.

Por otro lado, es responsabilidad del gobierno dar facilidades

a las expresiones sociales más diversas, por lo cual debe
promover la organización social, fortalecerla en sus redes,
atender sus causas e inquietudes, sin menoscabo del disfrute
de las libertades para dicha expresión.

El Estado, sustentándose en el gobierno y la Administración

Pública, ha de acometer el gran reto de la educación
ciudadana, porque no puede haber democracia sin
demócratas.

Para toda colectividad es evidente la importancia de encontrar

en el gobierno y la Administración Pública a su mejor
aliado. La sociedad y el gobierno enlazados en propósitos
comunes serán capaces de promover y garantizar aquellos
312

equilibrios indispensables al funcionamiento del sistema,

pues el mercado no puede – o mejor dicho no está en su
naturaleza – compensar a quienes menos tienen.

En los últimos años el mundo ha sido testigo del deterioro

devastador del medio ambiente, del calentamiento global,
de la explosión de la enfermedad y la pobreza extrema,
del abandono de pueblos completos, etc. Esto se debe
precisamente a que el Estado se ha sustraído de aspectos de la
responsabilidad social correlativos al gobierno. En los hechos
no se sustenta el dogma de la doctrina económica liberal. Ahí
donde se ufana del equilibrio macroeconómico, encontramos
desequilibrio social; donde pronuncia el verbo construir,
hallamos la destrucción del entorno y la desintegración social;
si busca lograr opiniones positivas a su actuar inescrupuloso,
va a encontrar, en la terca realidad, respuestas negativas332.

En otros términos, rehuir la responsabilidad social en el

gobierno es accionar fuera de la Ética.

A continuación abordaremos la responsabilidad administrativa

y su dependencia mutua con la responsabilidad política y
social.

• Responsabilidad administrativa. Este tipo de responsabili-

dad tiene ligas directas con las posibles irregularidades en
que incurren servidores públicos de varios niveles en los
campos de la responsabilidad política y social. Por otro lado,
la responsabilidad administrativa tiene una tarea que cumplir

332
Stiglitz, Joseph, El Malestar de la Globalización, Editorial Taurus, Madrid, 2002.
 313

a propósito de acrecentar la eficacia en los resultados del

gobierno.

La responsabilidad administrativa, así catalogada en

el Derecho Público, es aplicable por omisiones en el
cumplimiento del deber, falta de escrupulosidad en la revisión
de requisitos varios, no realización de eventos de vigilancia
o fiscalización, ausencia en reuniones obligadas, alteración
de órdenes, interpretación torcida de la Ley, etc., etc. Casi
todos estos actos están motivados por la idea equivocada de
que los asuntos en manos del gobierno están en venta y que
por extensión la corrupción de los servidores públicos está
justificada.

No sólo las omisiones dan lugar a la corrupción, sino también

las comisiones, es decir, aquellas decisiones equivocadas333,
aquellas malas prácticas realizadas; aquellos hechos que en su
concreción causan un daño al Estado o provocan un deterioro en
su imagen pública. Todo ello y más está señalado en las normas
y también es materia de responsabilidad administrativa. Otra
conducta que también es materia de dicha responsabilidad es
la negligencia, traducida, entre otras cosas, como el conocido
“tortuguismo”.

Las sanciones aplicables van desde una llamada de atención, la

amonestación verbal, la escrita, la suspensión o inhabilitación

333
“En el mundo académico las ideas falsas no son más que falsas y las inútiles
pueden ser divertidas, pero en la vida política pueden arruinar la vida de millones
de personas” [a propósito de la guerra de Irak]. Ignatiess, Michael. “Una autocrítica
intelectual” en El País, Madrid, España, Lunes 6 de agosto de 2007, pp. 1–6.
314

temporal o definitiva para continuar en el servicio público, sin

dejar de lado la posibilidad de configurar una demanda civil o
penal en contra del o los servidores públicos involucrados.

Los cínicos han dicho que “la moral es un árbol que da moras”334
o que “los principios son para los principiantes”335. De seguir
su escuela, no habría Ética en la Administración Pública
por falta de valores. Pero afortunadamente no es así pues
todo sistema político ha tenido sus altas y bajas en materia de
corrupción y lo atendible para juzgar cualquier situación es ver
y estudiar los resultados en un largo periodo de tiempo. Tal
ejercicio sin duda mostrará avances y retrocesos en la lucha
permanente contra la corrupción e igualmente demostrará
que esta patología es inherente al uso y abuso del poder
público336.

¿Qué es lo que en materia de responsabilidad administrativa

puede atenuar las fallas de los servidores públicos en el
gobierno?

Precisamente el otro lado del asunto, la cara positiva, la desti-

nada a los logros institucionales y personales, al aceptar el
compromiso del cumplimiento del deber como parte ineludible
de la función pública. Es decir, al admitir, los servidores
públicos, ser responsables administrativos. Desde esta
posición, resulta clara la importancia de prevenir la comisión,
omisión o negligencia en las actividades laborales. Estamos

334
Santos, Gonzalo N., Memorias. Una vida azarosa, novelesca y tormentosa, 2ª
Ed., Grijalbo, México, 1998.
335
Aguilar Camín, Héctor, La Provincia Perdida, Ed. Planeta Mexicana, S.A. de
C.V., México, 2007, p. 318.
336
Lord Acton, Select…op. cit.
 315

hablando de la necesidad de convencer a los funcionarios y

empleados públicos de efectuar sus tareas por vocación de
servicio más que por temor a incurrir en responsabilidades.
Desarrollemos el argumento basándonos en tres principios:

• Principio de Legalidad–Jerarquía–Orden. Este largo nombre

da cabida a tres aspectos fundamentales en el quehacer
público cotidiano: primero, ya hemos señalado como en la
Administración Pública se opera dentro de los márgenes
establecidos en las normas. Segundo, ceñirse a la jerarquía, al
cumplimiento estricto de las órdenes recibidas por el superior
jerárquico y a su transmisión por la cadena de mando establecida
en el organograma, lo cual significa respetar la unidad de mando.
Tercero, dirigir, coordinar y supervisar a los subordinados,
en todos aquellos asuntos públicos sobre los cuales tanto la
institución como el servidor público se encuentren facultados para
su atención. Orden se traduce en estrategia, programa, división
del trabajo, delegación, en suma, la cristalización de todo aquello
que nos señala la Teoría de la Organización337.

• Principio de Eficiencia–Eficacia–Calidad. Aquí quisiera

destacar la eficiencia338 como sinónimo de austeridad, así como

337
En el origen y evolución de las organizaciones se dan una multitud de factores
que según algunos autores se pueden resumir en cuatro: factores técnicos, factores
legales, factores estructurales y factores individuales. Todas las organizaciones reposan
sobre aspectos técnicos y así dan valor, por lo general, al avance de la tecnología, a la
vez que dependen de una normativa legal y están definidas por la estructura social que a
su vez pueda facilitar el desarrollo de dichas organizaciones. De esta manera, aspectos
del individuo, tales como la racionalidad y la inclinación por alcanzar metas mediante
la utilización de los medios de los que se disponga, contribuirán al desarrollo de las
organizaciones. Teoría de la Organización. Fuente: www.gestiopolis.com. Al respecto
también se puede consultar la obra de March, James y Herbert A. Simon, Teoría de la
Organización, Ariel, Barcelona, 1980 (1961). Particularmente el Capítulo Primero, pp.
2–13. Dicha obra es absolutamente vigente en sus apreciaciones.
338
Vid supra 62.
316

de realizar las tareas al mínimo costo posible, en tiempo y

forma, cumpliendo los objetivos propuestos. En cuanto a la
eficacia339, está atada a la oportunidad y a la entrega del
bien y/o servicio en las fechas previstas y en las mejores
condiciones posibles, pues suele suceder que “lo perfecto
suele ser es enemigo de lo oportuno”. La eficiencia es un
valor económico mientras que la eficacia es un valor político.
Estas dos características se encuentran coronadas con
la calidad340, mensurable a través de varios indicadores
dependiendo del bien y/o servicio que la Administración
Pública esté obligada a prestar. Por supuesto la
modernización y actualización en los procesos se incluyen
en este principio, un ejemplo de las cuales es el gobierno
electrónico. El equilibrio entre estas tres características se
puede encontrar en el siguiente principio:

• Principio de Agregación Social. Esta cuestión tiene un

valor importantísimo ya que consiste en pensar todo el tiempo
en la población o ciudadano que recibe el bien y/o servicio,
sea cual sea su condición socioeconómica, profesión,
religión, edad, sexo, etc. Las preguntas a responder son:

339
De acuerdo con el Diccionario de Política y Administración Pública (op. cit.), la
eficacia es “el grado en el cual una organización realiza sus metas”.
340
La calidad es un término que hoy día encontramos en multitud de contextos
y con el que se busca despertar en quien lo escucha una sensación positiva,
trasmitiendo la idea de que algo es mejor, es decir, la idea de excelencia. El
concepto técnico de calidad representa más bien una forma de hacer las cosas en
las que, fundamentalmente, predominan la preocupación por satisfacer al cliente
y por mejorar, día a día, procesos y resultados. El concepto actual de calidad ha
evolucionado hasta convertirse en una forma de gestión que introduce el concepto
de mejora continua en cualquier organización y a todos los niveles de la misma, y
que afecta a todas las personas y a todos los procesos. Fuente: http://calidad.umh.
es/curso/concepto.htm. Por otro lado, como iniciativa de Carlos Madrazo Limón y
Carlos Gadsden, en 2005 se publicó la Norma IWA-4, relativa a la calidad de los
Gobiernos Locales en los sistemas ISO 9001:2000, la cual brinda directrices de
gestión de calidad para elevar la confianza en los gobiernos locales. Fuente: www.
economia.gob.mx/work/normas/ISO9000/Directrices.pdf.
 317

¿cómo beneficia este proceso administrativo a la persona?,

¿en qué le ayuda?, ¿cómo le facilita su vida, su trabajo, su
convivencia?

En síntesis, la responsabilidad administrativa consiste en

hacer las cosas y hacerlas bien, o en su defecto ser sujeto de
responsabilidad o, en otras palabras, convertirse en un riesgo
más que en una oportunidad de servicio.

Solidaridad Gubernamental

Este tan traído, llevado, partidizado y politizado concepto,

tiene, sin embargo, dos acepciones perfectamente aplicables
a la Administración Pública. La primera se remite a
establecer un compromiso “in solidum”341, es decir sólido,
fuerte, constante, con el fin de consolidar, es decir, fortalecer
permanentemente su cumplimiento. Este compromiso deriva
de la Ley y del convenio electoral establecido periódicamente
con la ciudadanía. En él se conjugan obligaciones esenciales
relativas a una democracia así como nuevas tareas y retos
adquiridos por cada gobierno, los cuales se establecen
vía un diagnóstico de demandas y necesidades reales,
independientemente de si estas últimas aparecen o no
durante la contienda electoral.

La capacidad de respuesta del gobierno se fortalece al

enriquecer constantemente la vida institucional republicana.
Un país, cualquiera que sea, que tenga instituciones sólidas

341
Diccionario Manual e ilustrado de la Lengua Española, 2ª Ed., Espasa - Calpe,
S. A., Madrid, España, p. 1409.
318

se encontrará bien parado y será sostenible en lo interno y en

la globalidad. En sentido contrario, un país con instituciones
débiles o de pacotilla estará a la deriva y será fácil presa
de la especulación y el abuso de naciones más poderosas.
Las Instituciones no se edifican o levantan de una vez y
para siempre. Es necesario retroalimentarlas de manera
permanente, modificarlas, perfeccionarlas conforme las
circunstancias lo exijan y las posibilidades lo permitan. De ahí
la trascendencia de solidificarlas todos los días.

El segundo significado de la solidaridad consiste en “adherirse

a la causa de otros”342.

Aquí cabe hacer un paréntesis. Cuando se habla de solidaridad

normalmente se interpreta o confunde con Filantropía (amor
al género humano)343. Esta última se entiende como aquellos
actos, actividades o programas de personas u organizaciones
(sociales y empresariales) que legítima y sinceramente
están preocupados por sus congéneres más desvalidos. La
actividad filantrópica consiste en canalizar recursos varios
a fin de asistir y aliviar a los desvalidos de sus condiciones
de pobreza, abandono o damnificación debida a la violencia
social o siniestros naturales.

No obstante la evidente función humanitaria de la Filantropía,

la solidaridad gubernamental tiene que ver con ella de
manera indirecta; la promueve como una política de apoyo
a los grupos más rezagados o menos favorecidos344, en el

342
Ibíd.
343
Ibíd., p. 732
344
Es necesario evitar que la filantropía se convierta en negocio, pues con esa
 319

entendido de estar conscientes de su limitada eficacia en

términos de desarrollo integral345.

En este ámbito, vale subrayar que casi todos los gobiernos

asumen directamente la responsabilidad de organizar juegos
de azar (loterías) con el fin de obtener recursos adicionales
para las tareas sociales.

La solidaridad gubernamental tiene que ver con la distribución

de la riqueza – sea ésta grande, pequeña o de tamaño
intermedio – producida por un país346. Esta reflexión es
elemental en términos éticos. El detalle se encuentra en ser
capaces de responder, sin ruborizarse, a la pregunta esencial
del estado de la sociedad en el sistema en cuestión.

Una de las situaciones más útiles creadas por el desarrollo

tecnológico-informático, es la posibilidad de focalizar las
prioridades de una sociedad con el fin de que el gobierno y su
autoridad intervengan en la solución de problemas álgidos y
urgentes, ciertamente estructurales, que no solo son sólo en
términos económicos, sino también sociales.

En estos momentos ya es dable conocer con precisión

quirúrgica hasta qué punto un Estado es solidario mediante la
aplicación de fórmulas estadísticas, combinadas con estudios

bandera se puede transitar a evadir impuestos aprovechando las disposiciones

fiscales o promover bienes y servicios como parte de un mercado a conquistar
posteriormente.
345
Al comparar las cifras destinadas por el gobierno a un sólo programa como el de
Combate a la Pobreza (en operación en varios países) frente a las promovidas por la
Filantropía es posible medir el impacto real de este tipo de ayudas.
346
Cuando en cualquier país la mayor parte del ingreso está concentrado en una
población minoritaria, entonces su solidaridad se encuentra en entredicho.
320

socioeconómicos muy sofisticados cuya utilidad radica en

canalizar recursos escasos a grandes necesidades.

Éticamente corresponde al Estado velar por el sistema como

un todo, garantizando equilibrios indispensables y a la vez
teniendo como faro orientador el principio de evaluación
social347. Dicho principio no debe soslayarse, pues es el punto
clave de la paz interna y de la adecuada y sólida inserción en
la globalidad.

La forma más eficaz y eficiente de medir la solidaridad

gubernamental es evaluando las políticas públicas definidas
de común acuerdo con la ciudadanía, la sociedad organizada,
el Congreso y el propio gobierno. Dicha evaluación ya no
es una alternativa para la Administración Pública; es
un requerimiento convertido en una obligación. Por otra
parte, constituye en sí misma una política de evaluación
consuetudinaria de las políticas públicas desde su concepción
hasta su instrumentación y resultados348.

347
Aquí es válido rescatar el punto número XII de los Sentimientos de la Nación
difundidos en México por José María Morelos y Pavón el 14 de septiembre de 1813,
como lineamientos para la Constitución de Apatzingán (la cual nunca estuvo vigente):
“Que como la buena ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro Congreso
deben ser tales, que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia y la
indigencia, y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres,
alejando la ignorancia, la rapiña y el hurto”. Las cursivas son mías.
348
El objetivo de toda política pública “… debe ser la resolución de un problema
social, definido éste como ‘un contraste entre un estado de cosas observado y una
expectativa valorada’…Esto permite establecer prioridades en la atención de los
problemas y facilita la formulación de políticas para resolverlos”. Martínez, Alberto.
La Evaluación de Políticas Públicas en Tesis doctorales de economía. Fuente:
www.eu.met.net/tesis/amc/21.htm. Un trabajo que nos puede servir para orientar la
evaluación de políticas públicas es el de Bardach, Eugene, Los Ocho Pasos para
el análisis de Políticas Públicas, Un manual Para la Práctica, CIDE-Miguel Ángel
Porrúa, México, 1999. El apéndice A del paso 8 (“Algunas oportunidades genéricas
para mejorar el bienestar social que a menudo pasan inadvertidas”), resulta
particularmente interesante.
 321

En tal circunstancia es posible derrotar a la demagogia; es

posible evitar la improvisación; es posible levantar obstáculos
reales a la corrupción, y es posible garantizar la calidad en
los resultados gubernamentales. Pero lo más importante
es la corresponsabilidad que se establece entre sociedad y
gobierno.

Todo lo tratado en este Capítulo se sopesa cuando sometemos

al gobierno a una prueba de “congruencia”, como se propone
en la Figura 33 a continuación a manera de ejemplo:

(ver figura siguiente página)

La interpretación de la solidaridad gubernamental como la

tarea de sumarse sin ambages a las causas sociales, es
decir las de interés general (como las educativas, de salud,
de seguridad social, de trabajo, de vivienda, de recreación y
cultura, de servicios públicos, de infraestructura, y muchas
otras), en forma plena, consciente y prioritaria es la razón de
ser del Estado. Esta aseveración, que en su fraseo se antoja
dogmática, no lo es, pues en el análisis honesto y profundo
de las causas sociales encontramos razones éticas del actuar
de todo gobierno.

Para finalizar, mencionaremos otro tipo de Solidaridad. Ésta

atañe a los gobiernos del mundo. Una de sus expresiones
más sólidas es el Derecho de Asilo (este Derecho tiene
dos acepciones: a la primera se le llama asilo territorial y
a la segunda asilo diplomático; en la vertiente territorial se
garantiza la vida y bienes de un asilado en un país soberano,
y en la diplomática, lo mismo dentro de los límites de una
embajada en el país de que se trate).
322
 323

Tal solidaridad se manifiesta también en la protección a

refugiados por distintas causas de violencia bélica, política
o socioeconómica. Dicha solidaridad se inscribe dentro del
Derecho Internacional Humanitario. Generalmente se aplica
durante los procesos de guerra y se extiende por ejemplo a la
Cruz Roja y otras organizaciones humanitarias para garantizar
sus actividades, o bien a las propias víctimas acogiéndolas en
territorios de otros países349.

Asimismo, se ha hecho causa común la ayuda internacional en

casos de desastres naturales350.

En este marco es obvio suponer que todos los gobiernos actuales

comparten estrategias humanitarias y por lo tanto dedican
estructuras, procesos y recursos públicos a tal fin de carácter y
consecuencias éticas.

Triángulo Virtuoso de la Ética y la Administración Pública

En el tema que nos ocupa naturalmente emerge la voz conocida

como “integridad”351, en su connotación de honradez, rectitud,
probidad. Dicha integridad se palpa cuando la conducta de un ser
humano o de una institución es comprobable en los hechos, sea
que se trate de un servidor público de largo aliento, de muchos
años en el gobierno y cuya fama pública resulte intachable, o
se trate de una institución como la destinada a auditar a otras
instituciones, la abocada a construir leyes o la destinada a aplicar
la evaluación.
349
Borja, Rodrigo, op. cit., pp. 51-55 y 250.
350
Hay innumerables casos de desastres naturales en todo el mundo que permiten
observar las reacciones internacionales para proporcionar este tipo de ayuda. En la
organización de las Naciones Unidas (ONU) existe una estrategia internacional para
la reducción de riesgos, Disaster Risk Reduction 2007, Global ONU, Fuente: www.
unisdr.org
351
Corripio, Fernando, op. cit., p.517
324

Si se cuestionare la integridad de una persona o una institución

públicas, entonces estaríamos ubicados en un escenario de
incertidumbre, desconfianza y probablemente de ilegitimidad. En
este marco, cabe reflexionar sobre principios, normas y prácticas
y sus interconexiones en la Administración Pública. Veamos
la Figura 34.

(ver figura siguiente página)

A lo largo de este libro hemos venido hablando frecuentemente

de los “principios” de la Administración Pública, de las
“normas” que la cobijan y de las “prácticas” aplicables. En
un análisis de contenido diríamos que el principio (y fin) de
toda Administración Publica es la sociedad; que las normas
son sus ejes rectores y que las prácticas constituyen las
herramientas de concreción de sus objetivos. Como se aprecia
en el gráfico, los conectores entre estos tres elementos poseen
en sí mismos una gran relevancia para calificar la Ética de
cualquier gobierno: dichos conectores son la congruencia, la
consistencia y la correspondencia.

Si deseamos aquilatar la “congruencia”352 debemos

asegurarnos de que los principios y las normas estén
vinculados, es decir, que estas últimas contienen a los
primeros y no los contradicen en ningún momento. Así todo
el edificio jurídico debe reflejar como se hacen realidad los
principios que aparecen en la Figura 1 de este trabajo, a
saber: soberanía, autonomía, democracia, autodeterminación,

Casares, Julio, Diccionario Ideológico de la Lengua Española,2a Ed., Editorial

352

Gustavo Gili, Barcelona, 1994, p. 210.

 325

libertad, evaluación, seguridad, bienestar, desarrollo…

Por “consistencia”353 entre normas y prácticas vamos a

interpretar la resistencia, la estabilidad y la firmeza, esto es,
la comprobación objetiva del respeto a la observancia de
la Ley en su espíritu y en su letra pues cualquier práctica
no contemplada en el marco jurídico atenta contra la buena

353
Ibid., p. 213.
326

marcha de la Administración Pública.

Por “correspondencia”354 entre prácticas y principios, ésta se
aboca a constatar que las acciones emprendidas y efectuadas
todos los días literalmente corresponden al origen que les
da sentido y contenido. Es juicioso establecer que una mala
práctica lo es en virtud de no corresponderse en los hechos
con las aspiraciones consensadas en una democracia (por
ejemplo, un fraude electoral); o con la calidad de una obra
pública destinada la bienestar y desarrollo de una comunidad
(por ejemplo, la mala construcción de un puente); o porque
promueve la corrupción (por ejemplo, el ofrecer dinero a
gestores que operan fuera de la legalidad para facilitar
trámites o ayudar a evitarlos).

No es fácil aplicar esta fórmula, pues se requiere de todo un

aparato destinado a ello, como los tribunales de cuentas, las
auditorias, los órganos de evaluación y el control institucional
sobre el quehacer gubernamental. Si estas estructuras
existen y operan en una sociedad, los resultados pueden ser
devastadores para el ánimo social y el clima de convivencia,
pero hay que hacerlo, además de que generalmente no todo el
panorama está nublado; también suele haber buenas noticias

354
Ibid., p. 226.
355
En México la evolución, cada vez más refinada, del control del quehacer gubernamental
ha sido y es promisoria: primero fue la creación, en 1982 de la Secretaria de la Contraloría
General de la Federación (SECOGEF), destinada a fiscalizar; después, en 1994 amplió
su panorama al agregar el desarrollo administrativo a su función (Secretaría de Control y
Desarrollo Administrativo, SECODAM). En 2003 se convirtió en la Secretaria de la Función
Pública (SFP), a la cual se ha sumado el Servicio Profesional de Carrera. Por otro lado en
2002 se aprobó la Ley Federal de Acceso a la Información Publica Gubernamental y se
creó el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI). Recientemente, en 2007 se ha
modificado el artículo VI de la Constitución General para dar cabida a la evaluación como
política gubernamental de aplicación nacional. Además, a partir de 1998, la Contaduría
Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados se convierte en Auditoria Superior de la
Federación (ASF) con atribuciones de fiscalización sobre los tres Poderes de la Unión y
los Órganos Constitucionales Autónomos.
 327

en lo concerniente a los resultados gubernamentales355.

Hay varias maneras de abordar la aplicación de esta fórmula.
Destacan dos:

Una de ellas se refiere a la parte de la fiscalización, dedicada

a observar, revisar, anotar, investigar, proponer enmiendas,
sugerir sanciones y sancionar; en fin, es aquella destinada a
mostrar la mano dura de la Ley (“Dura Lex sed Lex”).

La otra está instalada es la parte creativa, la destinada

al desarrollo administrativo, modernización, innovación,
reingeniería de procesos, capacitación y profesionalización.

Se trata, metafóricamente hablando, del juego entre la

zanahoria (la parte tersa, motivante) y el garrote (la amenaza
del castigo). En las grandes organizaciones burocráticas,
trabajan millones de personas y su conducción es difícil
y compleja. Para dirigirlas es necesario estar consciente
de que el ser humano actúa por temor al castigo o por la
ambición legítima de crecer laboralmente. En este camino
lo importante consiste en inyectar los valores inmersos en
la Ética Gubernamental a los servidores públicos con el fin
de dirigir sus neuronas y sus sentimientos hacia la vocación
de servicio, convenciéndolos de coadyuvar a lograr un buen
gobierno, socialmente responsable356.

En el Capítulo siguiente trataremos el tema de la

Profesionalización de la Administración Pública.

Giner, Salvador y Sebastián Sarasa (eds.), op. cit. Los capítulos 1, “Ética del Buen
356

Gobierno” (pp.19-24), y 13, “Altruismo Cívico y Política Social” (pp. 209-234), dan
cuenta de los valores que en este Capítulo hemos querido distinguir.
 331

Capítulo 9
PROFESIONALIZACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“Si ha de ser fiel a su verdadera vocación,
el auténtico funcionario ha de
administrar imparcialmente”
Max Weber

En el escenario actual, de cara a la era de la información

y a la sociedad del conocimiento357, la conceptualización
de las profesiones se encuentra imbuida en una espiral de
cambios muy profundos dada la creciente especialización
característica de las actividades, oficios, quehaceres, disci-
plinas, artes y ciencias en la sociedad mundial. Esto se
refleja al interior de cada país (pongamos como muestra la
indispensable sustitución de los hidrocarburos por energía
eólica, solar, uso de etanol, entre otras alternativas, hecho
que conlleva una modificación de consecuencias incalculables
en este momento y obliga a todos los países a enfocarse
en combatir el calentamiento global358). Toda esta dinámica
tendrá como efecto el establecimiento de nuevas normas
oficiales que afectarán a distintas profesiones actuales y
exigirán la creación de otras, lo cual, por supuesto, trastocará
las estructuras, los procesos y la administración de recursos
en las administraciones públicas.

357
Castells… op. cit. Toffler, Alvin, El Cambio del Poder, Plaza y Janes Editores,
Barcelona, 1990, 618 pp. Ver la tercera parte (Las guerras de la información).
358
Al Gore, Una verdad incómoda (An Inconvenient Truth) es un documental sobre el
cambio climático centrado específicamente en el calentamiento global. Está basado
principalmente en una exposición multimedia que Al Gore fue desarrollando a lo largo
de varios años como parte de una campaña de educación sobre el calentamiento
global. El documental fue publicado en DVD por Paramount Home Entertainment el
21 de noviembre del 2006 en EEUU. Fuente: http://es.wikipedia.org.
332

Lo anterior se evidencia a través de la simple observación de la

vasta oferta que muchos centros de educación superior (antiguos
y nuevos) ponen al alcance de los potenciales educandos359. Otro
indicador es la irrupción de la educación en línea en el espacio
cibernético, y por último cabe mencionar el valor adquirido
por la “competitividad” en la realidad “real” (no “virtual”). Dicha
competitividad está conformada por dos factores vinculados:
en primer término, la aptitud, es decir, el hecho de demostrar
estar listo, preparado, apto para desarrollar alguna tarea, y en
segundo lugar, la actitud, al estar mentalmente convencido para
competir siempre y cuando existan condiciones de equidad.
La competitividad puede considerarse como puente al éxito, al
prestigio, a la estabilidad económica y al poder.

En este marco, la “calidad” sirve para calificar y certificar la

competitividad360, de manera que la certificación361 se puede

359
Prácticamente todas las universidades del mundo tienen como misión el estudio de la
realidad nacional e internacional para ofertar nuevas carreras, entre las que destacan las
relacionadas con las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC).
360
Existe toda una literatura (véase Alta calidad en la gestión pública, de Ricardo
Campos Álvarez Tostado y Luis Miguel Martínez Anzures, Instituto de Administración
Pública del Estado de México, 2ª Ed., abril de 2003, que brinda una amplia bibliografía al
respecto) y capacitación, presencial y en línea, que tratan sobre el concepto de “calidad
total” dirigido a todo tipo de organizaciones, no sólo las empresariales, sino también las
gubernamentales. Se habla de estrategia y planificación de la calidad, de la organización,
de la calidad del personal, del control, de los índices de desempeño, de la satisfacción
de quienes reciben el bien o servicio, etc. Esto se encuentra bien especificado en las
características de la certificación de la calidad ISO 9001 2000, así como en el Internacional
Workshop Agreement 4 (IWA 4) acerca de los gobiernos locales. Este IWA fue una
iniciativa mexicana para mejorar la calidad de los servicios públicos claves que ofrecen
los municipios, respaldado por 28 países. (vid supra 340).
361
En la certificación requerida por la mayoría de los sistemas de servicio civil, concurren
los siguientes elementos: 1) una persona que en principio acredita su formación y
experiencia previas con el fin de legitimar su aspiración a un cargo catalogado dentro
del servicio como vacante y susceptible de ser ocupado por concurso; 2) una batería
de exámenes teórico–prácticos vinculados al perfil del puesto que deberá desahogar
el aspirante; 3) una institución evaluadora debidamente reconocida y calificada por
las autoridades correspondientes y 4) un certificado que dé cuenta de los resultados
obtenidos por el solicitante. Al respecto, ver diversos conceptos en http://www.gicesperu.
org/propuestas.htm.
 333

concebir, dependiendo de la percepción de cada individuo, como

una llave mágica de acceso a una mejor convivencia social y, por
el contrario, la no certificación sería un obstáculo a la integración y
oportunidad de mejorar las condiciones de desarrollo personal.

En las fechas corrientes, la identidad y el reconocimiento se

han complicado. En la vida de cualquiera de nosotros, ya no es
suficiente contar con los documentos básicos de identificación
para darnos a conocer, como pueden ser el acta de nacimiento,
la credencial de elector, la licencia para conducir, el número de
seguridad social, y hasta las tarjetas de crédito, etc., sino que la
personalidad cobra mayor relevancia al demostrar la licitud de
nuestra actividad laboral y el grado de influencia y/o autoridad
de cada quien en lo particular. No hace muchos años, el haber
terminado una carrera universitaria era la escalera hacia el piso
del status deseado; ahora lo es el título, más la especialización,
la maestría, de ser posible el doctorado, aunado a muchas otras
actividades curriculares comprobables en diversos campos del
conocimiento, esto es, reconocidas y certificadas, lo cual va
calificando al ser humano para ser valorado por los demás como
socialmente útil y consecuentemente aumentar su autoestima.

El asunto identitario se torna aún más complejo al constatar

una condición contradictoria en sí misma, casi esquizofrénica,
proveniente del entorno: por un lado, el sistema económico,
político y social liberal promueve el individualismo (respetar las
libertades personales y exigir las responsabilidades articuladoras
de la vida colectiva362), y por el otro, el capitalismo rampante acosa

Aburto Muñoz, Hilda. “Individualismo” en Diccionario de Política y Administración

362

Pública. Tomo G-M. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,

México , 1996, pp 263-267.
334

al individuo con una serie de demandas atentatorias contra su

intimidad, privacidad y soberanía. Dentro de ellas cabe destacar
las exigencias del mercado, que no tiene ni reconoce fronteras
(piénsese en cualquier campaña de promoción, propaganda y/o
publicidad que vulnera el círculo inmediato de la vida privada de
las personas, despojándolas de la posibilidad de hacer uso de su
libertad como consumidores, o peor aún, como ciudadanos363).

Instalados en esa atmósfera de difícil respiración, donde las

consignas son: cambiar; construir para destruir y volver a
empezar; adquirir para desechar; valorar para descalificar y
recomenzar, etc., resulta casi imposible no perder la brújula, pues
los parámetros se tambalean consuetudinariamente y los valores
se transforman vertiginosamente.

Esta reflexión se puede entender mejor a la luz de la pérdida

de la utopía social provocada por una globalización económica
inescrupulosa – por decir lo menos – ya que concibe a la
marginación, exclusión y pobreza de millones de personas como
un efecto prácticamente inevitable de un sistema regido por el
principio de concentración económica y política, sin pensar en la
depredación ambiental y social a su alrededor364.

363
Gergen, Kenneth J., El Yo Saturado, Dilemas de identidad en el mundo
contemporáneo, Paidós-Contextos. Barcelona. 1992, 370 pp. Un somero repaso a
este magnífico libro sobre la cultura posmoderna nos ilumina acerca de aspectos que
al estar dispersos no apreciamos en su magnitud, pero que integrados nos intrigan y
preocupan y llaman la atención acerca de las condiciones en las cuales se fraguan las
profesiones actuales al exponer sus principales motivaciones. Revisar especialmente
los Capítulos 5 y 7.
364
Bauman, Zygmunt, Vida líquida, Paidós, Barcelona, 2007, 208 pp. Según Bauman,
la cultura que nos rodea es “líquida” (por inconsistente), se nos va como agua entre
las manos. En una reseña aparecida en El País (18 de agosto de 2007, Babelia, p.
9,), Juan José Tamayo apunta, citando al autor, lo siguiente: “La precariedad es el
signo de nuestro tiempo. Siempre hay que estar empezando y terminando. Pareciera
que el imperativo categórico fuera ponerse al día. Las cosas se adquieren y se
 335

Así las cosas, la definición clásica de profesión, como

disciplina, arte o ciencia sólo se avala si está legal y socialmente
reconocida y certificada, a partir de las demandas del sistema
y por añadidura, de las distintas responsabilidades que
conlleva. Lo que puede ayudar a comprender el fenómeno de
las profesiones actuales, es proceder a contrastarlas con lo que
no deben ser: improvisación, imprevisión, simulación o engaño.
Además, las profesiones se pueden ver fortalecidas cuando
son acompañadas de la vocación, es decir, de la necesidad
de realizarse en torno a algo, una advocación que presupone
disposición, esto es, una inspiración a la creatividad perdurable,
sin cerrarse a la innovación, al cambio y al imperativo de hacer
mejor las cosas.

Las características mencionadas en el párrafo precedente son

perfectamente aplicables al caso de las profesiones requeridas
por las administraciones públicas atendiendo a:

• Sus funciones sustantivas. En este apartado, es posible

suponer que los médicos trabajen en salud pública, los maestros
en educación pública, los ingenieros en comunicaciones y
transportes, los abogados en la procuración de justicia, los
economistas en cuestiones hacendarias, los agrónomos en
agricultura, los contadores en fiscalización, y los administradores
públicos en varios campos laborales dada su flexibilidad y
adaptabilidad, etc. No obstante, cada ente público se administra
por un conjunto plural de profesiones, incluidas las provenientes
de la sola experiencia.

desechan con una celeridad compulsiva. Las capacidades se tornan discapacidades

rápidamente. La apelación a la experiencia es signo de decrepitud. Se impone la
velocidad versus la duración, la aceleración versus la eternidad, la novedad versus la
tradición. Hemos pasado del miedo al cambio, al miedo al estancamiento.”
336

• Su tamaño. Trátese de un municipio, un estado o una

república.

• Su complejidad. Verbigracia, la coordinación

intergubernamental y con la sociedad para la
instrumentación de políticas públicas, etc.

El caso del servicio público es, reitero, sui generis, dada su

naturaleza en cuanto a:

• Origen (de, para y por la sociedad, parafraseando a Abraham

Lincoln).

• Integración (voto popular, universal, directo y secreto).

• Objetivos (socioeconómicos y políticos).

• Efectos en la comunidad (gobernabilidad o ingobernabilidad).

• Responsabilidad (como revisábamos en el Capítulo 8).

Toda persona que trabaje en el gobierno, sea cual sea su labor

diaria o su nivel jerárquico, adopta un título genérico de aplicación
mundial: “servidor público”, legal y socialmente reconocido365.

365
Con esta nomenclatura, se denomina a funcionarios de los tres poderes en los tres
ámbitos de gobierno en la mayoría de los países. Reynoso Castillo, Carlos, en su Curso
de Derecho Burocrático, Porrúa, México, 2006, 232 pp., señala: “Servidor público
(es) toda persona que desempeña un empleo, un cargo o una comisión de cualquier
naturaleza dentro de la Administración Pública, incluso los representantes de elección
popular, los miembros del poder judicial, y los demás funcionarios y empleados” (p. 224).
También véase Técnicas y Especialidades en Administración de Personal Público
(INAP, 1985, 150 pp.). El autor de este libro apunta que el término “servidores públicos”
se refiere al cuerpo de personal al servicio del Estado, con relaciones de autoridad
formalmente definidas, con derechos y deberes establecidos en las normas aplicables.
Por su parte, cada servidor público cuenta con un puesto ordenado sistemáticamente y
 337

Cualquier individuo en posesión de un título profesional

puede ejercer libremente su trabajo, pero en cuanto ingresa al
servicio público se convierte en alguien especial, puesto que
los resultados de sus actividades pueden afectar positiva o
negativamente a muchas y distintas personas de diferentes
estratos socioeconómicos. Este profesionista, en tanto servidor
público, es sujeto de responsabilidades políticas, sociales y
administrativas, como ya mencionábamos.

Hay quienes piensan y sienten que pueden cambiar las

cosas en las administraciones públicas por el único hecho
de haber obtenido altas calificaciones en sus haberes
universitarios y/o tener una experiencia acumulada y
exitosa en menesteres de carácter privado. Pero en
cuanto se incorporan al servicio público, más pronto que
tarde advierten las peculiaridades del mismo en cuanto
a jerarquía, orden, funcionalidad, responsabilidad y
complicaciones en el ejercicio del gasto y en la toma de

formalizado mediante el nombramiento correspondiente. El servidor público se caracteriza

por tener una conciencia social, una clara vocación de servicio, honradez y lealtad para
con las instituciones y con el pueblo. Se espera, pues, que el servidor público actúe en
función del interés general (p. 42). Miguel Duhalt Krauss (INAP, Una selva semántica
y jurídica, la clasificación de los trabajadores al servicio del Estado, 1977, 159
pp.) clasifica tres categorías en su Glosario: “Alto Funcionario Público (p. 138)… el
Presidente de la República, los Senadores y Diputados al Congreso de la Unión, los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Secretarios de Estado, los
jefes de Departamentos Autónomos… Funcionario Público (p. 144)… “Trabajador al
servicio del Estado que se caracteriza porque: a).- Su función está determinada por la
Ley; b).- Tiene poderes propios de la función que desempeña; c).- Dentro de los límites
de sus facultades su voluntad y acción trascienden como voluntad y acción del Estado;
d).- Participa en consecuencia en la formación de la voluntad pública; y e).- Esta situación
le otorga representatividad ante el pueblo… Empleado Público… Trabajador al servicio
del Estado (p. 143)… que no tiene: a).- Atribución especial designada en la Ley, sino
tareas asignadas por su jefe inmediato o por manuales internos; b).- “Imperium”, es decir,
poderes propios a la función que desempeña; c).- Participación en la formación de la
voluntad pública, y d).- Representación ante el pueblo. El empleado aparece como un
mero ejecutor de las decisiones de los funcionarios; supone solamente una vinculación
interna hacia la Administración Pública”.
338

decisiones y su instrumentación, operación y evaluación,

entre otros aspectos. Se dan cuenta o cobran conciencia,
entonces, de la importancia suprema de la Ley como instrumento
indispensable para energizar, inyectar, fijar rumbo y establecer
fronteras al quehacer gubernamental.

Este conjunto de situaciones y circunstancias nos conducen a

afirmar que la profesionalización de las administraciones públicas
implica emprender y mantener un sistema con múltiples entradas,
procesos y salidas, pues su cristalización pasa, necesariamente,
por la modificación de las leyes y/o estatutos orgánicos de aquello
vinculado al orden laboral, por la reingeniería permanente de
procesos, las especificaciones de la utilización del espacio
administrativo, las reglas del gasto corriente en la gestión pública y
la corresponsabilidad de la sociedad en la trama y (en ocasiones,
drama) de la función pública. Dicha corresponsabilidad comienza
desde su planeación, aprobación, implementación de políticas
públicas, y transcurre hasta su evaluación. Naturalmente, debe
transitar por la inducción, capacitación, actualización y formación
de los servidores públicos en sus distintos ámbitos, niveles y
atendiendo a sus atribuciones específicas.

Por supuesto, se trata de la construcción de un sistema integral de

administración de personal o servicio civil, lo cual, sin embargo,
implica rebasar sus propias fronteras al estar involucrados los
demás elementos de la organización, incluyendo la administración
de recursos financieros, materiales y servicios, tecnológicos, etc.
En suma, la profesionalización va más allá de centrar su atención
en el individuo para incluir a la organización completa. Dicho en
otros términos, se profesionaliza un ente público, con todos sus
componentes, y no solamente a los servidores públicos. Veamos
la Figura 35, que va de lo general a lo particular:
339
340

Como se observa, en materia de profesionalización hay

una relación ineludible entre sociedad y gobierno a través
del sistema educativo. En esta retroalimentación, y dada la
realidad circundante que exige la recuperación de la utopía
social, el Estado debiera hacer un esfuerzo para que el
sistema educativo distinguiera la identidad e importancia
del gobierno y la Administración Pública, en lo referente
a sus fines, procesos, recursos y la trascendencia que
reviste para la vida en sociedad. Dicho esfuerzo habría
de instrumentarse como una política pública que no
sólo ayudaría a revalorar la imagen del gobierno, las
administraciones públicas y a los servidores públicos, sino
que pudiera servir de pretexto para obtener colaboración
y lograr acuerdos y consensos entre distintos grupos
socioeconómicos. La forma de implementar esta política
tomaría en cuenta cómo ir graduando la información
deductivamente, desde la educación preescolar hasta la
superior. Veamos esta propuesta esquematizada en la
Figura 36.

(ver figura siguiente página)

Concretamente en el campo de la educación superior,

resulta importante revitalizar constantemente la relación
entre las administraciones públicas y las universidades,
especialmente en lo tocante a las carreras de Gobierno,
Ciencias Políticas y Administración Pública y disciplinas
afines, con la intención de diagnosticar periódicamente
la situación de las instituciones públicas en torno a su
capacidad de respuesta a las demandas, necesidades
y aspiraciones sociales. El propósito sería adecuar sus
planes y programas de estudio, ofrecer seminarios, cursos,
341
342

talleres, diplomados, especializaciones, maestrías, doctorados,

intercambios estudiantiles, prácticas universitarias, y toda
la gama de vinculación funcional orientada a enriquecer la
profesionalización de los servidores públicos en preparación
y de aquéllos que ya están en funciones. Estos vínculos
resultan indispensables en la perspectiva de contar con
cuadros profesional y vocacionalmente preparados y
dispuestos a actuar desde las instituciones a favor del
interés general, como ordenan la Constitución, las Leyes
y la Ética Gubernamental, tal como revisábamos en el
Capítulo anterior. En la Figura 37 plasmamos la relación
entre medios y fines en materia de profesionalización:

(ver figura siguiente página)

Revisemos los elementos de la Figura: en la parte superior, el

lector advertirá tres columnas (objetivos, apoyos y resultados).
En el cuerpo destaca, a manera de inicio, el cuadro de la
profesionalización, y desde ahí se van desplegando los
“apoyos” sin los cuales la decisión de profesionalizar sería
inoperante, hasta llegar a los “resultados” idealmente
esperados. Ahora detallemos nuestra proposición:

Uno de los principales objetivos de toda profesionalización

consiste en relacionarla con la idea de un logro difícil, pero
no imposible de alcanzar: sembrar en la conciencia de
cada servidor público el espíritu de entrega a una vocación
basada en el hecho irrefutable de que la Administración
Pública nunca duerme al estar moldeada en función de una
colectividad, independientemente del poder político a cargo
del timón del Estado, justamente por ser la Administración
343
344

Pública el instrumento, cada vez más cuidado, de concreción

de los fines de dicho Estado.

La profesionalización la entiendo como un proceso perfectible

al cual se somete – voluntariamente o empujado por las
circunstancias de índole laboral – un individuo cualquiera con
el fin de “pulir” cotidianamente su quehacer. Los servidores del
gobierno y la Administración Pública no pueden ser ajenos a
este proceso de crecimiento individual y colectivo366. Estando
situada dicha profesionalización en el marco de una entidad
gubernamental, se recomienda extender sus beneficios, pues
su trascendencia radica no sólo en cómo se concibe, sino en
su cobertura. Si la pretensión fuese dirigirla exclusivamente a
quienes ocupan los mandos medios y altos de la burocracia
(o pretenden hacerlo), entonces se estaría perdiendo una
oportunidad de mejorar integralmente el servicio367.

Así, la profesionalización debe idearse para cubrir todos los

niveles jerárquicos, puestos y plazas, so pena de continuar
abriendo una brecha cada vez más ancha y profunda entre
la estructura operativa y de supervisión, por un lado, y la de
coordinación y dirección, por otro.

366
Crozier, Michel, “La transición del paradigma burocrático a una cultura de
Gestión Pública” en Reforma y Democracia, núm. 7, Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo, enero de 1997. En este artículo, el autor reflexiona
– acertadamente, a mi juicio – sobre aspectos relacionados con la intencionalidad
de la Profesionalización.
367
En los sistemas de Servicio Civil de Alemania, Gran Bretaña, Perú, España y
Francia encontramos la concreción de esta idea, tanto en sus leyes como en su
operación cotidiana. Sobre este tema ver Guerrero, Omar, Ley del Servicio
Profesional de Carrera en México. Una apreciación administrativa, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2003, especialmente el inciso II del Capítulo I: “El
Servicio Civil en el Mundo”, pp. 13-27.
 345

En esta materia, todo conocimiento útil ha de ser coherente

con las necesidades y expectativas legítimas de la población.
Este principio es válido para ser adoptado por cualquiera que
labore en una organización pública. En otros términos, pensar
únicamente en “cuidar” a los servidores públicos de alto nivel
en cuanto a su conformación, lejos de amalgamar, rompe
el vínculo con los trabajadores del nivel operativo, quienes
no solo quedarían, sino se sentirían excluidos. Si en cambio
se decide profesionalizar a todos, la utilidad se multiplicaría
al ser de aplicación general. En esta visión ha de incluirse
el favorecer a los servidores públicos transmitiéndoles los
conocimientos proclives a fortalecer sus habilidades técnico
-administrativas de liderazgo y compromiso social.

Una de las cuestiones que inhiben la extensión de la

profesionalización a todo el sistema, es la existencia
de los sindicatos burocráticos. Normalmente se
ha considerado a los trabajadores de base como
prescindibles 368 para el servicio, ya que en todo caso,
como se cree erróneamente, su participación resulta
irrelevante en la trama de la toma de decisiones. A mi
juicio se menosprecia sin fundamento el rol potencial
del sindicato como un aliado idóneo para profesionalizar
y se le concibe solamente como el controlador de una
masa burocrática. Consideramos, en cambio, que dicha

368
En Argentina, en alguna época se dictaron leyes con “prescindibilidad” de
los servidores públicos, Groisman, Enrique, “La función pública en la República
Argentina” en Varios autores, Carreras administrativas y sistemas de personal:
experiencias latinoamericanas, Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo, Caracas, Venezuela, 1986, pp. 9-11.
346

“masa” ciertamente no está robotizada. Además, la

posibilidad de tomar en cuenta a los propios trabajadores
en lo individual, conduciría a elevar de manera más rápida y
eficiente la capacidad de respuesta del Estado.

La profesionalización, apuntamos en la Figura, ha de ser

la necesaria con el objeto de lograr, en primer término,
la comprensión de cada servidor público acerca de sus
aportaciones – generales y específicas – vinculadas a la
función pública del ente gubernativo y/o de servicios al
cual se está adscrito. Será una mejor profesionalización
en tanto se complemente con la relativa a las tareas
concretas del puesto y, todavía más, a las requeridas
por la persona en sí, en el largo camino por recorrer
hacia el dominio del cargo. Si fallare la identificación
de las necesidades del mismo, en conjunción con las
del perfil de la persona para ocuparlo, la capacitación
que eventualmente se le otorgue al servidor en cuestión
puede resultar estéril, intrascendente e inútil para la
asignación eficaz de las tareas laborales, sean éstas
muy modestas o de altos vuelos.

De ahí proviene el imperativo de analizar la pertinencia de la

propia profesionalización (bajo la modalidad teórica–práctica
que se decida): ¿para quién? ¿para qué? ¿para cuándo?
¿para dónde? ¿durante cuánto tiempo? ¿a qué costos? ¿por
qué? De no contestar estas interrogantes con suficiencia
y precisión será imposible evaluar la forma y fondo de los
efectos de la profesionalización en su contenido conceptual
y en un desempeño práctico reflejado en resultados.
 347

En una perspectiva institucional es igualmente importante

certificar los distintos tipos de profesionalización, buscando
cimentar la tarea colectiva con la individual. Ello brindará
elementos constatables y reconocidos en la práctica a
modo de constituirse en un combustible de las posibilidades
reales de ascender por la vía del mérito dentro de los
organismos públicos.

De esta manera, bajo la columna de “apoyos”, aparece el

rubro de desarrollo del conocimiento, unido al ya mencionado
concepto de útil en el sentido de provechoso, productivo,
agregador de experiencia y madurez, propulsor de lo nuevo
y a la vez depositario de la memoria institucional para fines
administrativos y de sustento a la transparencia, como ya
lo abordamos en el Capítulo respectivo. En el campo del
conocimiento institucional se debe partir de su historia,
evolución y consolidación; de lo contrario, el cauce de la
función pública en los distintos entornos en que opera, se verá,
sentirá y percibirá como azolvado, lento, escaso y costoso a
la ciudadanía.

La transformación de las instituciones normalmente

obedece a un proceso dialéctico favorable a la apertura
para aprovechar las cíclicas crisis indicadoras de la
necesidad de adaptarse permanentemente. Tal paso no
puede ni debe darse en el vacío. Sin embargo, hay quienes
así lo han intentado y al tiempo su intención ha devenido en
sendos fracasos. En la Administración Pública cualquier
modificación ha de atenerse a la Ley, al realismo político
y a las posibilidades técnico–administrativas de respaldo.
Más allá de futilidades, ilusiones efímeras, o promesas
fallidas, los gobernados esperan resultados facilitadores
348

y simplificadores de la ya de por sí compleja convivencia

diaria en una sociedad democrática369.

Es a partir de esta concepción de carácter social como habrá

de interpretarse la cuestión de la innovación administrativa.

El primer concepto que aparece en el cuadro respectivo es el de

modernización370 interpretado en este trabajo como sinónimo de
reformar, no destruir lo alcanzado hasta el momento, poniendo
las cosas en su lugar y atendiendo a tres realidades: las
derivadas de las negociaciones legislativas indispensables en la
ruta de renovar el marco jurídico que se requiera; las inmersas
en la cultura política–administrativa proclives a las resistencias
y patologías burocráticas, y la gama de intereses de poder y
económicos, incluida la corrupción, a que ha de enfrentarse todo
proceso de cambio371.

369
Es común que cualquier nuevo gobierno implemente cambios en la estructura
administrativa, acuse a los anteriores de negligencia, corrupción o indiferencia, y
proponga reformas de distinta índole en materia político–administrativa. La moda actual
indica que se debe reducir el tamaño del Estado, pero un análisis somero al respecto
refleja lo contrario: después de 20 años éste ha crecido porque el mercado se ha dado
cuenta de sus limitantes para atender asuntos públicos que no son de su interés lucrativo
o no consideran de su incumbencia. De suerte que aquello en un principio privatizado,
ha retornado al gobierno en la mayoría de los casos, pero reorientado en la nueva faceta
de participación social hacia los fines irrenunciables del Estado (seguridad, paz social,
convivencia, justicia, etc.). Ejemplos como los de México, Argentina, e incluso Gran
Bretaña, son elocuentes.
370
Pichardo Pagaza, Ignacio, Modernización administrativa. Propuesta para una
reforma inaplazable, Colegio Mexiquense y Universidad Nacional Autónoma de México,
391 pp. En esta propuesta vale la pena revisar especialmente el planteamiento inicial,
“Principios de la Modernización Administrativa”, así como la conclusión, “Hacia un buen
gobierno”. En el primero, clasifica los principios en aquéllos de orden institucional, en los
de carácter administrativo, y en los de carácter social; y en el segundo reflexiona sobre
el concepto de “buen gobierno” y compara dos paradigmas: el que llama burocrático y al
que denomina como posburocrático.
371
Merino, Mauricio, (ed.), Los desafíos del servicio profesional de carrera en
México, op. cit., en su aportación titulada “Los desafíos de una nueva ética pública”,
y en el apartado destinado a dilucidar sobre los desafíos éticos del entorno (pp. 41-47),
enumera cinco desafíos, dos corresponden al entorno político y administrativo, y tres
a su dinámica interna. Dentro de los primeros, reflexiona sobre la lealtad del personal
 349

Desde esta óptica, la modernización no será producto de la

voluntad de un gobierno, partido, grupo, o líder social y/o político,
sino de una conjunción de circunstancias políticas, económicas,
psicosociales, y una capacidad intelectual, científica, técnica y
administrativa instalada en el sistema, las cuales confluyen en
un país y en un momento histórico determinado y probablemente
determinante.

La modernización372 va mucho más allá de la moda; en esencia

significa proceder con una actitud institucional y con el brío
requerido para incorporar a una organización, en este caso
gubernamental, a una corriente estructurada y dirigida a
responder con eficacia a las demandas de atención, apoyo,
seguridad y solidaridad comunes en toda sociedad.

Por tales razones, la innovación administrativa ha de

enfocarse sólo en asuntos verdaderamente relevantes
para la subsistencia del sistema373, aunque en principio

público, el desplazamiento de los fines institucionales por los personales sobre el uso de
los medios públicos para fortalecer fines políticos, sobre el nombramiento de personas
debida más a la confianza del jefe que a la aptitud del empleado, sobre la evaluación de
la persona más que de los resultados institucionales, sobre el tiempo que se gasta en
recoger y analizar información ajena a los cargos pero cercana a la “grilla” (sic.), sobre
la experiencia y conocimientos que se echan por la borda cuando hay cambios de jefes,
sobre el concepto de identidad personal que asegura permanencia y ascensos más
que la identidad institucional, sobre el hecho de que los catálogos de puestos dependen
más del presupuesto que de la necesidad y las tareas, sobre que las evaluaciones no
están basadas en resultados medibles, sino en el uso del presupuesto, y muchos otras
problemáticas, que como patologías habrán de superarse embarcados en la dinámica de
la Profesionalización.
372
Con el fin de ahondar en este concepto, sugerimos revisar a Giddens, Anthony,
Consecuencias de la modernidad, Alianza Editorial, Madrid, España, 1999, 166 pp.
373
Un caso ilustrativo de cómo planear una innovación o reforma es la organización,
calificación y conducción del proceso electoral en México (desde la década de
los años 60 del siglo pasado, pero más precisamente la ocurrida en el periodo
comprendido entre 1976 y el año 2000), al plantearse una modernización en tres
etapas: la primera, consistió en incluir a partidos y ciudadanos para que junto
350

éstos se antojen como un debilitamiento de la autoridad

e impliquen un desgaste a la luz de descalificaciones de
todo tipo. Al emprender dicha innovación debe esperarse
enfrentar resistencias aparentemente insalvables y hasta
reacciones de tal magnitud que devengan en retrocesos
históricos y reactiven agravios soterrados374.

El modelaje administrativo público375 es obra de paciencia,

persistencia y trabajo político efectivo con todas las fuerzas
representativas de un país o de un sector en lo particular, y
desde luego, con la propia sociedad. Ninguna adecuación a las
administraciones públicas puede considerase menor al estar
destinadas a responder al interés general. En otros términos,
la innovación administrativa pública obedece, teóricamente,
a una iniciativa planeada, estructurada y sistematizada376.

con el gobierno tomaran e instrumentaran las decisiones pertinentes, mediante

la creación de un órgano llamado Instituto Federal Electoral (IFE). La segunda
etapa consistió en transformar al IFE en un órgano constitucional autónomo sin
la presencia del gobierno y un consejo de gobierno ciudadanizado y la creación
de un sistema profesional electoral para garantizar imparcialidad, consistencia,
profesionalismo, y en el cual, los partidos políticos participen con voz pero sin
voto. La tercera etapa seguramente implicará la elaboración de una serie de reglas
tendientes a consolidar un manejo del proceso electoral transparente, evaluable y
más confiable.
374
Es necesario poner mucha atención en evitar la improvisación debida a
presiones de diversos poderes nacionales o internacionales, en el contexto de
la globalización. Por ejemplo, la Ley del Servicio Profesional de Carrera para la
Administración Pública Federal Centralizada (abril de 2003) y su Reglamento
(abril de 2004), han entrado a un proceso de ajuste general por su inaplicabilidad
debida a su construcción al vapor sin tomar en consideración los tres elementos
mencionados líneas arriba. El efecto final puede ser que dada la precariedad del
sistema en cuanto a regulaciones y cultura administrativa, la Administración Pública
Federal Mexicana se haya vacunado en contra de la instauración de un servicio
civil y se sufra un retroceso histórico.
375
Probablemente este concepto de “modelaje administrativo” se entienda mejor
con la lectura de Peters, B. Guy, El nuevo institucionalismo, teoría institucional
en ciencia política, Gedisa, Barcelona, 254 pp. El Capítulo 3, “Teoría de la Elección
Racional y Teoría Institucional”, contiene un tratamiento preciso sobre el tema
que estamos abordando, singularmente cuando se refiere al cambio institucional
contrastándolo con el diseño institucional y la buena institución (pp. 71-98).
376
Para una discusión sobre el sentido de cualquier innovación administrativa
es conveniente revisar el libro de José Juan Sánchez González, Reforma,
 351

Así, la Administración Pública, junto con, o al margen de la

alternancia en el poder, ha de abocarse a generar diagnósticos
y pronósticos con el objeto de establecer institucionalmente
un ciclo continuo que resulte en un equilibrio entre la dupla
de estabilidad y transformación, asumiendo una actitud de
adaptabilidad situada entre las necesidades sociales y las
condiciones favorables a la construcción o reconstrucción
de respuestas idóneas, sin pausas y atenidas a la mayor
racionalidad posible.

Quienes pretendan minimizar los problemas implícitos en la

modernización, estarán en dificultades para encabezar, bajo
el rubro innovación, algo realmente significativo, aunque
mediáticamente anuncien sus decisiones como actos
definitivos, pues si algo es definitivo en la vida de una nación es
que justamente nada es definitivo. No debe menospreciarse,
insisto, la dialéctica en todo tipo de relaciones y más tratándose
de política y Administración Pública.

Si la innovación administrativa es captada en primera instancia

como lo que es, un asunto de Estado, su instrumentación
fluirá sobre canales más sólidos, bien construidos e
intercomunicados con objeto de articular a los principales
actores gubernamentales, intergubernamentales y sociales.

Refiriéndonos a la infraestructura, hoy en día resulta difícil

apoyar un Servicio Civil de Carrera en ausencia de una

modernización e innovación en la historia de la Administración Pública en

México, Miguel Ángel Porrúa – Instituto de Administración Pública de Quintana Roo,
2004, 478 pp. En especial, ver el Capítulo 4: “La Administración Pública en México
en el Siglo XX”.
352

conectividad plena, es decir con Intranet, Red de Voz y Datos,

acceso alámbrico e inalámbrico a Internet, y en general, estar
al día con las Tecnologías de la Información y la Comunicación,
que es lo que le da eficiencia y eficacia al sistema. Asimismo,
no puede haber una modernización en cuanto a conectividad
sin materiales ni equipo adecuados a las necesidades de
funcionamiento. Por otro lado, la dinámica actual se encuentra
lejos de aceptar que la Administración Pública funcione o
sea concebida como sinónimo de status, secreto y espacios
cerrados para desarrollar las distintas labores. En estos días, el
espacio físico idóneo es aquél que se advierte como abierto, con
áreas bien distribuidas e iluminadas, cubículos transparentes e
intercambios entre los niveles jerárquicos que no se vean, pero
que se sientan por su disposición en la organización (no por
su separación a través de muros). Además de los muros, otros
componentes tradicionales de dicho espacio físico que deben
erradicarse son: la disposición de salas de espera gigantescas,
salas de juntas excepcionales y todo lo que en un pasado
reciente se apreciaba como símbolos de poder.

Desde luego, la cuestión de la protección civil y la higiene

en los edificios, escaleras, elevadores, sanitarios, áreas de
circulación, debe ocupar un especial cuidado, siendo una
prioridad la protección a los servidores públicos, de suerte que
debe haber rutas de evacuación, centros de concentración
en caso de peligro, agua potable, brigadas de protección
civil, carteles de orientación para saber qué hacer en caso de
siniestros y todo lo relacionado con este tema.

En el cuadro aparece también un rubro bajo la denominación de

ambiente organizacional. En primer lugar aparece el carácter
 353

ético, esto es, el esquema de un código conocido, consensado

y explícitamente aceptado por todos los servidores públicos
involucrados con el fin de dejar claras las posibles vulneraciones
a su observancia. El ambiente organizacional también implica
un trato respetuoso entre jefes y subordinados, así como entre
compañeros. En la medida de lo posible dicho trato debe ser
cordial, siendo cuidadosos en no traspasar los límites de lo
público para inmiscuirse en lo privado y hasta en lo íntimo. Por
colaborativo habremos de entender el trabajo en equipo, todo
un desafío para cualquier liderazgo formal e informal, pues
parafraseando a León Felipe, lo importante no es alcanzar la
cima sólo y antes que nadie, sino todos y a tiempo.

Hasta aquí tratamos de analizar los apoyos indirectos a la

profesionalización. Abordemos ahora los directos, inseparables
de la Administración de Personal Público, en el marco de un
sistema de Servicio Civil de Carrera.

El concepto de Servicio Civil de Carrera se divide en dos: el

Servicio Civil, así, a solas, como mecanismo de gestión de
personal y, por otro lado, la construcción de un plan–escalera
como medio para acceder a los distintos puestos, con los
retos a superar en cada paso hacia la cúspide, todo lo cual
significa la carrera en sí. La compatibilidad de ambos aspectos
da como resultado un Servicio Civil de Carrera.

Continuando con nuestro estilo de esquematizar en cada

Capítulo, a propósito de brindar al lector una visión global
del asunto, en seguida aparece una figura estructurada en
cuatro columnas con sus respectivos conectores a fin de
interrelacionar y puntualizar los temas que a mi juicio son los
354

indispensables en un sistema de Servicio Civil de Carrera.

(ver figura siguiente página)

Como se observa, el alimento natural de todo gobierno y

Administración Pública es la demanda política, en este caso
conformada a partir de la respuesta a una pregunta clave:
¿Qué espera cada ciudadano en lo particular y la sociedad en
general de un gobierno?

En primer lugar, que su acceso al poder sea legítimo en

términos constitucionales y legales a través de elecciones
concurridas y confiables en sus resultados. Sin embargo, esta
sola legitimidad ha de complementarse a través de un ejercicio
democrático de la autoridad, es decir, íntimamente vinculado
a las necesidades de la colectividad y a la participación de
la misma en la toma de decisiones y definición de políticas
públicas.

En segundo lugar, supuestamente todo miembro de una

comunidad se siente identificado con su país, por lo tanto
se espera que todo gobierno fortalezca la identidad nacional
propiciando que a cada ciudadano le sea posible reconocerse
en sus autoridades, a manera de espejo y así se retroalimente
su conciencia de estar representado por ellas. Esto, cabe
decir, es justamente lo contrario a percibirse como rechazado,
excluido, ignorado, manipulado, o peor aún, reprimido.

En el mismo tenor se espera que el gobierno sea el instrumento

privilegiado de la justicia social para hacer llegar el bienestar
a toda la población; que sus acciones sean eficaces en el
sentido de garantizar la cohesión social y la convivencia
355
356

civilizada. En suma, la sociedad le exige al gobierno prudencia,

consistencia, perseverancia y entrega, para depositar en él
su confianza.

Es posible conjugar todo lo anterior dentro de una aspiración:

la gente quiere contar con un gobierno profesional.

Tal demanda política exige respuestas tangibles y por ende

debe corresponderse con la estructura gubernamental y su
administración. Alcanzar la calidad de “profesional”, encierra
muchas dificultades en la fase de su concepción y más aún
en su operación.

En condiciones de estabilidad y aguda centralización del

aparato del Estado, suele facilitarse la instauración de un
Servicio Civil de Carrera, naturalmente también centralizado.
Ello permite uniformar la gestión del personal público en
sus aspectos más puntuales, así como en lo referente a la
construcción de la “carrera”, con sus escalinatas claramente
orientadas hacia el servicio público. Mientras más sólidos
sean los equilibrios en cualquier sistema político, económico y
social, más propicio estará el campo para implantar el rigor, la
disciplina, las sanciones y los incentivos hacia todos aquellos
participantes en el Servicio Civil de Carrera.

Por el contrario, la inestabilidad y complejidad evidentes en

la globalidad y hacia el interior de cada país, constituyen
obstáculos reales para instituir un Servicio Civil de Carrera
único, generalizado, centralizado. Para operar en un entorno de
continuo movimiento y ser efectivamente funcional, el Servicio
Civil de Carrera requiere de una “concreción institucional”,
 357

pues de otra forma perdería la posibilidad de materializarse.

Tal tarea tiene por objeto saber y estar concientes del tamaño
de los problemas que enfrentaría en cada lugar:

¿Cuáles son las peculiaridades de una entidad gubernamental

para involucrarse y en qué términos al Servicio Civil de
Carrera?

¿Con qué fortalezas cuenta, así como las debilidades que

manifiesta?

¿Cuál es el perfil de la institución en términos de sus facultades

y atribuciones jurídicas y capacidades administrativas para
ejercerlas?

¿Con qué tipo de recursos humanos cuenta en ese contexto,

cuántos son, qué preparación y experiencia poseen, en qué
lugares se ubican, de dónde provienen, a través de qué
métodos se evalúan sus resultados?

¿Hasta dónde han avanzado en sus programas de innovación

administrativa?

¿Qué tipo de infraestructura existe para apoyar el sistema?

¿Qué ambiente organizacional prevalece para aceitar la

instrumentación del sistema?

Dependiendo de las respuestas a cada uno de estos

cuestionamientos, estaríamos preparados para construir
diversos escenarios para dimensionar las posibilidades
358

reales de la instauración del Servicio Civil de Carrera

en una institución. Dicho de otra forma, en un contexto
complicado y descentralizado, con equilibrios precarios,
resulta riesgoso pretender homogeneizar cualquier
modelo esperando que funcione de igual forma en todos
los organismos públicos, siendo que en cada uno de ellos,
si bien forman parte de un cosmos, hacia su interior se
constituye en un microcosmos con sus particularidades
inaplicables en otros lugares.

Consecuentemente, la característica de cualquier modelo

de Servicio Civil de Carrera es la flexibilidad en cuanto a su
adaptación a cada ente gubernamental, sea que se trate de un
órgano establecido para aplicar la autoridad, como en el caso
de los tribunales o las oficinas recaudadoras de impuestos;
sea de un tipo orientado al establecimiento de políticas
sociales o económicas; sean unidades prestadoras directas de
diversos servicios públicos; sean mecanismos de producción
y distribución de bienes; sean escuelas, hospitales, centros
de desarrollo social; sean institutos de investigación; sean
institutos de cultura, recreación y deporte; sean organismos
de promoción turística, o de cualquier otro tipo.

Sin embargo, toda vez que estamos hablando de un

Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública377,

377
Con el propósito de abundar en la conceptualización del Servicio Civil de Carrera,
vale la pena consultar alguna bibliografía al respecto. Entre la amplia selección que
existe, me permito sugerir las siguientes obras: Miguel Duhalt Krauss. Una selva…
op. cit.; Castelazo, José R., Técnicas y especialidades… op. cit.; Haro Bélchez,
Guillermo, Servicio Público de Carrera: tradición y perspectivas, INAP - Miguel
Ángel Porrúa, México, 2000, 297 pp. (recomiendo el Capítulo IV por los casos de
estudio que incluye); Salinas Narváez, Javier y Eliseo Rosales Ávalos (coords.),
Servicio Civil de Carrera en México, LIX Legislatura, Cámara de Diputados, Centro
de Producción Editorial, 234 pp. (recomiendo el Capítulo “Servicio Profesional y
 359

independientemente de lo que suceda al interior de cada

institución, su implementación debe concretarse en dos
dimensiones: la primera, que llamaríamos “mayor”, se refiere
a los principios de aplicación general; la segunda, que
denominaríamos “subordinada”, se refiere a la especificidad
de la Administración de Personal Público dentro de cada
institución.

(ver figura siguiente página)

Veamos los principios de la dimensión mayor:

• Legalidad (fundamentada en el Derecho Público).

• Honestidad (basada en una combinación del cumplimiento

de los fines del Estado y de los objetivos institucionales,
ambos incompatibles con la corrupción en cualquiera de sus
formas).

• Vocación de servicio público (el orgullo de servir a la

la Nueva Gestión Pública en México” de Ricardo Uvalle Berrones, pp. 163-188);

Guerrero, Omar, Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública… op. cit.; del mismo autor, El Funcionario, el Político y el Juez, y La
Formación Profesional del Administrador Público; Pizarro Sara, Elisa, El Instituto
de Administración Pública y la Formación de Élites Públicas Iberoamericanas:
un enfoque cuantitativo, Instituto Nacional de Administración Pública de Madrid,
2001, 141 pp. (se trata de un ensayo en el que se destacan algunas conclusiones
que singularizan el carácter de las élites burocráticas iberoamericanas y da cuenta
de la evolución del tipo de cursos de 1964 al año 2000. En dicho análisis se advierte
la transformación de sistemas cerrados a abiertos y la instrumentación de un enfoque
iberocéntrico de la concepción de la administración pública latinoamericana); Merino,
Mauricio, (ed.), Los desafíos del Servicio Profesional… op. cit.; Pichardo Pagaza,
Ignacio, Modernización administrativa… op. cit.; Peters, Guy B., La política de
la burocracia, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública y
Fondo de Cultura Económica, 1995 (1999 en español), 537 pp. (especialmente ver
el Capítulo “La cultura política y la Administración Pública”, pp. 124-180).
360
 361

colectividad desde una entidad gubernamental a través de

cualquiera de sus niveles jerárquicos y funcionales).

• Lealtad institucional (identificación con los propósitos del

organismo público al cual se pertenece, en tanto encuentre
en el mismo oportunidades de desarrollo personal y
profesional).

• Estabilidad en el empleo (dependiente de dos factores:

las condiciones institucionales para garantizarla en una
perspectiva de carrera administrativa y la disposición del
servidor público para ajustarse a las posibilidades reales de
su instrumentación en la práctica).

• Remuneraciones y prestaciones dignas (acordes con la

responsabilidad y el desempeño).

• Igualdad de oportunidades (para todos los miembros de la

organización, partiendo de la idea de abrir a todo aspirante
el nivel básico en el ingreso y acotar, en primera instancia, el
desarrollo posterior a los servidores públicos institucionales).

• Conocimiento y capacidad para desempeñar los puestos

(más que por discreción y lealtad personal a los jefes).

• Desempeño por resultados (referidos a objetivos

cualitativos y metas cuantificables).

• Imparcialidad (en las decisiones y quehaceres

gubernamentales de los servidores públicos, verificable en
consultas públicas de diversa índole).
362

Abordemos ahora los componentes de la dimensión

subordinada que corresponde a cada una de las
instituciones y que se traduce en un Servicio Civil de
Carrera por cada órgano administrativo. Como se observa
en la Figura 38, los componentes son tres:

• Jurídicos (el Servicio Civil de Carrera debe establecerse

desde el nivel constitucional; posteriormente deben
elaborarse nuevas leyes o reformas a las existentes que
se apliquen a los ámbitos de de la dimensión mayor -
y que estén formuladas de acuerdo a sus principios-.
Deben asimismo crearse o reformarse leyes aplicables
que complementen a dicha dimensión hasta llegar
a la reglamentación correspondiente y “aterrizar” en
disposiciones administrativas de carácter compulsivo en
su observancia general y de interpretación específica al
interior de cada institución).

• De Gestión, para fines del Servicio Civil de Carrera, es

preciso considerar los siguientes factores:
La Planeación de recursos humanos debe ser exhaustiva.
Es obvio que las grandes tendencias en esta materia le
sirven al sector gubernamental como indicadores atendibles.
No obstante, la planeación sólo se cristaliza en el ámbito
institucional pues es ahí donde sabemos con certeza los
perfiles de personas requeridas para cubrir los distintos
tipos de puestos, los requerimientos de tiempo y para qué
propósitos, por supuesto considerando los márgenes de
error previsibles dada la dinámica social que se refleja
directamente en la vida institucional.
 363

- Las estrategias de Reclutamiento y Selección resultan

vitales para el Servicio Civil de Carrera al constituirse como
punto de apoyo para iniciar o truncar un desarrollo profesional.
Vistos de esta manera, el Reclutamiento y la Selección
resultan ser a largo plazo una inversión cualitativamente
invaluable.

En este orden de ideas es menester apoyar a las fuentes de

Reclutamiento, que son los centros educativos de todos los
niveles, singularmente los del nivel superior. La vinculación
al tipo de función institucional resulta indispensable para
vincular puesto y persona (por ejemplo, los ingenieros serían
aprovechables en el sector dedicado a las comunicaciones
y transportes, carreteras, protección civil, etc., y así
prácticamente todas las profesiones, como apuntábamos en
nuestra discusión primaria en el presente Capítulo).

Una estrategia de Selección adecuada y efectivamente atada

con las fuentes, dejaría un escaso espacio de maniobra a los
políticos que llegan a las administraciones públicas tratando
de incorporar a “su” gente “de confianza”, al margen de los
perfiles requeridos por cada puesto.

- Las Relaciones Laborales tienen que ver con el

cumplimiento de obligaciones y prestaciones de Ley más otras
dependientes de negociaciones dictadas por la coyuntura o
de mayor aliento estructural. En todo caso se trata de una
especie de “bolsa de bienestar” para los servidores públicos.

Estas cuestiones suelen resultar determinantes para cualquier

servidor público en la perspectiva de permanecer o abandonar
364

la institución. Se trata de llevar al máximo posible los beneficios

tangibles hacia cada trabajador público, sea sindicalizado o de
confianza, tanto en lo personal como en lo familiar.

A pesar de su trascendencia, este aspecto suele menospreciarse

en el análisis del Servicio Civil de Carrera puesto que a un nivel
jerárquico dado deben corresponderle prestaciones acordes
con su responsabilidad, traducidas en aspectos específicos que
devienen en ganancias económicas y prestigio, lo cual, de no
manejarse adecuadamente, puede resultar contraproducente
en los niveles inferiores, toda vez que, en lugar de considerarse
como beneficios inherentes al cargo, pudieran juzgarse como
prebendas a una persona, sobre todo si el funcionario abusa
de tales circunstancias.

En la Administración Pública debe comprobarse fehaciente-

mente la teoría de la igualdad. Si esta filosofía es aplicable
entonces el asunto se torna doblemente delicado y merece
un tratamiento transparente y plenamente justificado para no
alterar el ambiente organizacional.

El descuido de las relaciones laborales conduce a ahondar

las diferencias en cualquier organización. Puede ser el
causante de injustas desigualdades entre los de arriba y los
de abajo, no solo por el ingreso real a través de un salario,
sino por la duplicación o incluso triplicación de prestaciones
adicionales de las que gozan los mandos superiores aunadas
a las que tienen los niveles inferiores (un ejemplo pueden ser
los servicios médicos, de aseguramiento, y de pensiones.
En principio, todos los servidores públicos tendrían el mismo
acceso a la atención médica y a los medicamentos, pero
el hecho de ocupar un cargo superior les puede privilegiar
 365

con servicios de alto costo en el sector privado; además, en

términos generales, todos gozan de un seguro de vida que
asciende a una misma suma no importando el nivel jerárquico,
sin embargo, los cargos superiores cuentan con un seguro
de vida adicional que excede muchas veces el fijado para
todos. En cuanto a la pensión, hipotéticamente las reglas
son parejas, no obstante, los jefes cuentan con una mayor
capacidad de ahorro, a través de la cual pueden ir llenando
una bolsa que en el momento de su retiro o jubilación les
sea mucho más jugosa que la común). A todo lo anterior
habría que sumarle los gastos de representación, vehículos,
choferes, gasolina, teléfonos celulares, etc., todo lo cual
profundiza las inequidades.

- Las Remuneraciones constituyen el aspecto más crítico de

cualquier relación de trabajo. En teoría deben ser suficientes
para asegurar un mínimo de bienestar a un servidor público y
su familia, y ser oportunas y justas en el sentido de apropiadas
para compensar la cantidad y calidad de trabajo exigido.
Desentrañar este rubro resulta muy complejo puesto que
depende directamente del presupuesto de egresos aprobado
por los congresos o parlamentos, mismo que es ajustable
a las condiciones económicas del país de que se trate. En
otros términos, es posible que las remuneraciones de la base
trabajadora del Estado sean insuficientes, y en ocasiones
críticas pueden llegar a ser hasta inoportunas, injustas e
inapropiadas para el tipo de labores desempeñadas.

La simbiosis que han venido experimentando las esferas

pública y privada, ha llegado al absurdo de querer hacer
equivalentes los ingresos de los niveles superiores de la
366

Administración Pública con otros similares en el sector

propio del mercado, lo cual, de entrada, es incompatible
juzgando solamente la responsabilidad social que confronta
un gerente de cualquier empresa, contrastándola con la que
enfrentan los servidores públicos.

Mientras que el afán de lucro, el del prestigio y reconocimiento

junto a otros valores constituyen necesidades y aspiraciones
individuales, propias de los seres humanos dedicados a los
negocios, la vocación de servicio, tantas veces aludida, por
su propia naturaleza, ambiciona menos publicidad y más
efectividad. Su pago es la satisfacción del deber cumplido,
aunque tan sólo algunos alcancen a comprender y a compartir
este sentimiento.

Esa política, a mi juicio equivocada, de tratar de hacer

coincidentes los niveles de ingreso de las altas investiduras del
gobierno y de la sociedad, ha causado estragos en distintos
sistemas puesto que la diferencia en las percepciones de un
ministro o secretario de Estado respecto a las de un modesto
trabajador gubernamental llegan a ser hasta de treinta
veces378, lo cual es inaceptable en un Estado de Derecho
democrático.

Por este y otros tipos de consideraciones, este subsistema de

remuneraciones tiene que revisarse a fondo en la instauración
de cualquier Servicio Civil de Carrera, puesto que minimizar
su importancia suele ser letal para el mismo. Sin incurrir
en el extremo de la exageración, prácticamente cualquier

378
Ver “Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007” en
Diario Oficial de la Federación, México, 28 de diciembre de 2006.
 367

discusión en torno al Servicio Civil de Carrera gira alrededor

del fenómeno de las remuneraciones.

• De la Carrera. Por los valores a que aspira tutelar, cualquier

Servicio Civil de Carrera debe establecer una escalera
cuyo ascenso descanse en el mérito, el conocimiento, las
habilidades, la preparación, la actitud, la imparcialidad y todas
las demás cuestiones en torno a la Profesionalización.

Edificar esa escalera implica desarrollar un esmerado

ejercicio de planeación institucional que obedezca a dos
características: primera, la de carácter teórico y segunda, la
prueba de su funcionalidad en la realidad actual. La primera
es más especulativa y la segunda pudiera resultar subjetiva
y/o sujeta a la incorporación en el análisis de intereses ajenos
al sistema que se desea implantar. De ahí la necesidad de
una reflexión cuidadosa para evitar la construcción de un
modelo que no se corresponda a las posibilidades de su
instrumentación.

Los formuladores de la carrera institucional han de partir del

enfoque sistémico, teniendo en cuenta la fase anterior al
ingreso del servidor público, el periodo durante su estancia
hasta su retiro, y después de su separación. Por supuesto,
poniendo énfasis en los años del posible desarrollo de un
individuo, dentro de la entidad pública de que se trate.

Así, la carrera propiamente dicha, inicia con la inducción al

puesto, la capacitación permanente, las oportunidades de
formación profesional en instituciones de educación superior,
el respeto a la lealtad institucional, el aprovechamiento
de la experiencia acumulada durante los años de servicio,
368

los exámenes para los movimientos laterales y ascensos y

desde luego la evaluación del desempeño, no solamente
por los resultados de su trabajo, sino colocando la lupa en la
conducta del servidor público con el fin de vigilar el apego a la
ética gubernamental en todo su quehacer público.

Más allá de las peculiaridades de cada institución, ésta

se subdivide en distintas ramas de trabajo; definirlas es
imprescindible con el fin de estructurar una o varias rutas
de ascenso a través de distintos cargos dentro de la misma,
con el fin de llegar al máximo nivel en una sola rama, o bien,
definir los intercambios entre las distintas ramas técnicas,
económicas, administrativas, financieras, etc.

Sin embargo, llegará el momento en que los titulares de cada

entidad requieran de llenar los puestos con personal que no es
del Servicio Civil de Carrera. Naturalmente, tales cargos han
de estar ubicados en el nivel superior de la toma de decisiones
políticas de cada institución, pero obligadamente habrán de
descansar en todos aquellos que conocen los intríngulis de
la funcionalidad y operación, y que sobre todo garantizan su
lealtad al servicio público. Ello le brinda a la estructura política
institucional una seguridad de la que carecería en ausencia
de esa sabiduría y memoria orgánica.

Es momento oportuno para introducir y correlacionar en

el análisis las columnas de resultados que aparecen en
las Figuras 37 (Profesionalización de la Administración
Pública, relación entre objetivos, apoyos y resultados),
y la 38 (Características de un Servicio Civil de Carrera en
la Administración Pública). En ambos cuadros, aparecen
 369

conceptos que atañen tanto a las instituciones (Figura

36) si hablamos de los bienes que tutelan para que sean
socialmente productivos y valorables, como a los servidores
públicos (Figura 37). Se distinguen, de esta manera, cinco
posibles resultados esperados del buen funcionamiento de un
Servicio Civil de Carrera: estabilidad en el empleo (trabajo),
socialmente reconocido, productivo, valorable, así como una
separación y retiro dignos.

Es evidente la congruencia que se aprecia en este ejercicio de

reflexión y lo realmente importante es vincular los resultados
que se vislumbran para el sistema político con una Visión
de Estado, esto es: lograr mantener, desarrollar y consolidar
un gobierno confiable por su legitimidad de origen y por sus
resultados cotidianos en el cumplimiento de los fines del
Estado. Dichos fines son, como se puede observar en la
Figura 1 del Capítulo 1: Estabilidad, Paz Social y Desarrollo
Sustentable.

Vale la pena el esfuerzo adicional de centrarse en aquello que

estamos calificando como socialmente valorable mediante
distintos instrumentos directos e indirectos de evaluación.

Siguiendo a Drucker379 la evaluación es una técnica

propiamente administrativa y en el contexto de esta obra
también lo sería de control democrático, es decir de valoración
por parte de los ciudadanos y de la sociedad organizada.

379
Drucker, Peter, Management: Tasks, Responsabilities, Practices, Harper &
Row, Publishers, New York, 1974. Se recomienda especialmente leer la Introducción:
“The Alternative to Tyranny”, y la Conclusión: “The Legitimacy of Administration”.
En cuanto al control, por inferencia, éste debe ser democrático con el objetivo de
estimular al Buen Gobierno y no de paralizarlo.
370

Sin esta condición la tarea de la Administración Pública

sería inapreciable y por lo tanto pasaría desapercibida o mal
percibida por la población. Entonces, es preciso implementar
mecanismos de comunicación entre gobierno y sociedad
para estar siempre a tiempo de interpretar correctamente
la realidad, participar conjuntamente en los procesos de
planeación y programación, tomar decisiones e implementar
políticas públicas conjuntamente. Lo peor que le puede pasar
a cualquier gobierno es separarse de los sentimientos de la
nación (parafraseando a José María Morelos y Pavón), y lo
peor que le puede acontecer a los gobernados es alejarse
de la corresponsabilidad que tienen de conducir un destino
común.
 375

Conclusión:
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO
FUERZA INTEGRADORA
“Una mayor capacidad política para gobernar
es tanto más esencial si se pretende asegurar que
las culturas políticas se desarrollen de modo positivo
y desvíen las contingencias peligrosas”
Dror

En la fase presente de la evolución histórica de la humanidad,

hemos llegado al punto de que la esfera pública380 ocupa
prácticamente todo el espacio en el que nos desenvolvemos.
En términos reales, el terreno que pisamos cotidianamente
tiene un carácter comunitario. Pensemos en cualquier
núcleo urbano pletórico de calles, banquetas, parques
públicos, escuelas públicas, oficinas públicas, mercados
públicos, estadios deportivos, auditorios para chicos,
medianos y grandes, monumentales conciertos públicos,
avenidas, restaurantes y centros de entretenimiento. En las
comunicaciones entre ciudades destacan los transportes
ferroviarios, automotores y las vías públicas que se utilizan
para desplazarse, etc., etc.

Siguiendo con el tema de la esfera pública, reflexionemos

en cómo entramos en contacto con los demás: lo hacemos
de manera casi natural por medio de las Tecnologías de la
Información y Comunicación (TIC). En este escenario, cabe
cuestionarnos sobre aquello que “sentimos” y/o “percibimos”

380
Arendt, Hannah, op. cit
376

como íntimo y/o privado. La simple identificación de las

personas le permite a los gobiernos y a la sociedad organizada
conocer aspectos peculiares de cada individuo, no solo
en cuestiones financieras o crediticias, sino de quehacer
cotidiano, estado de salud, e incluso datos acerca de su
confiabilidad como ciudadano.

Abundando sobre este asunto, probablemente seamos

víctimas del “marketing” concebido como arma invisible, sutil,
que se introduce impunemente en los hogares vulnerando la
privacidad y hasta la intimidad. Como su nombre lo indica, el
mercadeo está motivado por un comercio indiscriminado, o
bien, por fanatismos religiosos o dogmas políticos instalados
en la misma frecuencia de la persuasión. Se trata de todo
un alud de información en el cual, paradójicamente, la
comunicación brilla por su ausencia, toda vez que el emisor
no está claramente identificado y, sea quien sea, se dirige
hacia un receptor igualmente irreconocible y se ignora, a
ciencia cierta, si hay o no retroalimentación381.

Conviene destacar cómo las circunstancias en las cuales

estamos objetivamente comprometidos, consciente o
inconscientemente – esto es, las generadas por la llamada
sociedad del conocimiento en la era de la información y la
globalidad económica382 – han venido alterando el fondo y la
forma de las relaciones interpersonales, sociales, económicas,
culturales, y por supuesto, políticas.

381
Curran, James, op. cit., Especialmente ver el Capítulo 7 “Globalization, social
change and television reform”, pp. 187-216.
382
Castells, op. cit.
 377

Una consecuencia de dichas alteraciones es que el mundo

se debate en un mar de contradicciones por causa de las
evidentes desigualdades socioeconómicas entre regiones,
países, grupos sociales y personas. Tales contrasentidos se
advierten a primera vista con cierta facilidad. Sin embargo, su
asimilación es más complicada debido a las transformaciones
constantes a las cuales estamos sometidos y que se traducen,
por señalar algunos casos, en una salvaje urbanización, en
una gran diversidad de medios de producción y subsistencia
utilizados por quienes conforman sociedades que son
plurales por su ideología y aspiraciones, y en la aceptación
de la presencia de muy diversos grupos étnicos y culturales
en nuestros círculos sociales y laborales. Dichos círculos,
cabe decir, son cada vez más amplios por su extensión y no
obstante son cada vez más restringidos en lo que respecta a
la intercomunicación383.

Además, la pertinaz acción directa de la televisión y radio

comerciales impide profundizar cualquier asunto del interés
general y, por el contrario, promueve con singular entusiasmo
la trivialidad distractora. Dicho de otra forma, el sólo tratar
de concentrarse y enfocarse a lo que nos atañe de manera
directa requiere de un esfuerzo titánico pues la distracción
impera.

Toda distracción tiene costos. Un punto que nos puede servir

de referencia en cuanto a la comprensión e interpretación de
nuestro entorno, podrían constituirlo las causas de mortalidad
producto de enfermedades y pandemias que si bien no resultan

383
Sartori, Giovanni, La Sociedad Multiétnica. Pluralismo, multiculturalismo y
extranjeros, Taurus, Madrid, 2001, 213 pp.
378

nuevas para las ciencias médicas y biológicas, han adquirido

la condición de ser consideradas como “públicas”, es decir,
tema de preocupación y ocupación de la salud pública. Me
refiero a la hipertensión arterial, diabetes, obesidad, cáncer
y desde luego al VIH-SIDA, que unidas a las depresiones,
soledad, incomunicación, las llamadas “dolencias del
alma”384, causan estragos en las sociedades de todos los
países385. Todo lo anterior coexiste con males que se creían
superados, como el cólera, dengue, salmonelosis, tifoidea,
etc. En otras palabras, el mundo no acaba de resolver algunos
ancestrales problemas de salud, que se ven amplificados por
el volumen poblacional de los potencialmente afectados en
los países socioeconómicamente más rezagados. Asimismo,
aparecen nuevos problemas de salud, sobre todo pero no

384
Ya desde mitades del siglo XX, sobre todo en respuesta a las secuelas de
la 2ª Guerra Mundial y de la ola industrializadora, apareció con gran énfasis
la psicología en las organizaciones que fue cobrando importancia al grado
de crecer y crecer en el corazón de cada sociedad adelantada urbana. Los
psiquiatras, psicólogos y terapeutas se han multiplicado y han extendido su
labor a la atención de individuos, parejas, familias, grupos más complejos, etc.
La corriente más significativa en la empresa y en muchas comunidades ha sido
y es el “Conductismo” (Maslow, Herzberg, McGreggor, Watson, Tolman, Hull,
Skinner, etc.). Por otro lado, hacia finales del siglo XX, poco antes y después del
fin oficial de la “Guerra Fría” y ante el quiebre de muchos valores contenedores
de las desviaciones, disfunciones y pasiones, surge la necesidad de alimentar
el espíritu. A consecuencia de ello surge la literatura ad hoc y la reedición de
prácticas y filosofías orientales adaptadas a Occidente, constituyendo un gran y
animoso mercado de consumo ilimitado. Un ejemplo de esto son corrientes como
la representada por Edward Bach (las flores de Bach), que tiene un gran éxito
al tratarse de un sistema fundado en la Homeopatía, dedicado a apaciguar las
angustias, depresiones y en general estados emocionales críticos de los individuos.
Actualmente se desarrolla en 58 países de todos los continentes, particularmente
en aquellos considerados como ricos, con más de mil “practitioners” registrados
y certificados, atendiendo cada uno de ellos un promedio de 100 pacientes sin
que sea el lucro su finalidad. Fuente: http://www.floresbach.com. Lo que deseo
destacar a través de este ejemplo que sostiene ser científico, es el hecho de la
inadaptabilidad del ser humano contemporáneo a su entorno.
385
Durkheim, Émile, El suicidio, Colección los Inmortales, Grupo Editorial Tomo,
México, 2004, 391 pp. Clásico de la Sociología que aborda las causas y efectos
de esta disfunción psicosocial.
 379

exclusivamente en las naciones más adelantadas386. No

obstante, el asunto de la salud pública no es el único malestar
que nos agobia.

Estructuralmente hablando, la explicación de muchos de

nuestros problemas la encontramos al analizar la enorme
desigualdad en la distribución de la riqueza mundial y hacia el
interior de cada país, como ya lo hemos mencionado y ahora
reiteramos.

Si a lo anterior agregamos el sentimiento de inseguridad por la

acción del terrorismo (en sus dos vertientes, la de los fanáticos
y la de los Estados), el crimen organizado (exponenciado por
el narcotráfico), los delitos financieros, el tráfico de armas, el
de personas, la migración sin precedentes de grandes grupos
poblacionales entre las distintas naciones en búsqueda de
oportunidades (con la consecuente desintegración de las
familias y la separación de las personas de sus lugares de
origen y sus afectos), evidentemente el panorama es poco
alentador.

En este torrente de adversidades, resulta natural colegir

que las responsabilidades del Estado, del gobierno y de
la Administración Pública, por naturaleza destinadas
a cohesionar a las poblaciones que les dan vida, son de
compleja y difícil concreción. Para orientar al lector sobre
cuáles son los componentes de la Administración Pública
como fuerza integradora, le remitimos a la Figura 40.

386
Para mayores detalles consultar las páginas de la World Health Organization
(http://www.who.int/es/), el Sistema Nacional de Información en Salud de México
(http://sinais.salud.gob.mx/indicadores/), y también de México, el Instituto Nacional
de Estadística Geografía e Informática (http://www.inegi.gob.mx).
380
 381

En la base del cuadro encontramos al Estado, al cual está

subordinado el gobierno y a éste la Administración Pública,
los tres orientados hacia el núcleo identificado como integración.
Cabe preguntar: ¿integración de qué? Precisamente de las
contradicciones implícitas en las relaciones de poder, gobierno
y autoridad en su interacción con la sociedad nacional e
internacional.

Entre supervivencia (parte superior izquierda del cuadro) y

trascendencia (esquina superior derecha del cuadro) existe una
tensión permanente, lo mismo que entre distracción y atención,
elementos que se encuentran en los vértices inferiores.
Asimismo, se aprecia una correspondencia natural entre la
distracción387 y la supervivencia, igual que entre la atención y
la trascendencia.

Conviene ahora pasar a vincular cada elemento del cuadro

con su correspondiente definición, como se han ido abordando
dichas definiciones a lo largo de esta obra. En los Capítulos
1 y 2 ya puntualizamos los conceptos de Estado, gobierno y
Administración Pública, junto con sus conexiones ineludibles,
de manera que no nos detendremos más en ellos.

Por tensión vamos a entender la presencia constante

del conflicto, tal y como lo tratamos en el Capítulo 4,
particularmente en el subapartado denominado “Cooperación
y Conflicto” (no hay cambio posible sin la interrelación de
estos dos aspectos).

387
Bellow, Saul, Todo cuenta del pasado remoto al futuro incierto, Ed. Random
House Mondadori, 409 pp. Se trata de un compendio de este Premio Nobel de
Literatura de gran calado moral. Recomiendo revisar la tercera parte titulada “La
distracción del público”, pp. 153-219.
382

Continuando con las definiciones, la supervivencia nos

remite a aquellos malos gobiernos con resultados precarios
para la población, tanto cualitativos como cuantitativos.
Dichos gobiernos colocan a la sociedad y a sus instituciones
en un persistente riesgo, al borde del abismo, sobreviviendo
apenas. Además, esta situación conlleva el uso constante
de la represión en sus distintos grados (desde la disuasión
hasta la acción) para contener a las multitudes en las
manifestaciones de protesta. Dicha protesta se justifica por
el abandono de las causas sociales debida a la distracción
por parte del Estado de los deberes que debe asumir o de
los que no puede abdicar.

¿Cuándo se distrae el gobierno y con él la Administración

Pública del cumplimiento del deber? Lo hacen al verse
envueltos en las llamadas “patologías del poder” de las que
ya hemos dado cuenta a lo largo de este Libro pero que
resulta necesario recordar, por ejemplo:

• La corrupción (la más corrosiva resulta ser aquella en razón

de la cual se abandonan las obligaciones de la función pública
debido a las presiones de poderes extraconstitucionales o
fácticos).

• El abuso de autoridad (el utilizar recursos públicos para

fines privados, el tráfico de influencias, la extralimitación en
la toma de decisiones, etc.).

• La seducción por los símbolos del poder (traducida en el

“disfrute” de canonjías, conductas que al descubrirse suelen
ser políticamente letales, ingresos adicionales a los salarios,
 383

expectativas de trato especial o diferenciado por parte de

quienes ejercen el gobierno, entre otras muchas cosas).

Estas patologías alejan a los representantes del poder de la

realidad y les hacen creer en un mundo etéreo. Por lo tanto,
dichos representantes tienden naturalmente a minimizar sus
obligaciones terrenales, toman malas decisiones personales
y oficiales, y como comúnmente se dice, “en un descuido”
nos conducen al desastre coyuntural o estructural colocando
al país en una fase de supervivencia, de ahí que este último
concepto, y el de la distracción se correspondan388.

El antídoto a esta patología es la imperfecta pero funcional

democracia. En la medida en que ésta se imponga todos
los días en su vigilancia sobre el poder, dicho poder tendrá
menores posibilidades de ser abusado o mal ejercido, como
observamos en los Capítulos 7 de la “Transparencia”, y 8 de
la “Ética”.

Otro aspecto de la lucha por lograr resultados que nos alejen

de la angustia de la supervivencia, tiene que ver con las
instancias en las que el Estado se ve obligado a intervenir para
salvaguardar el territorio donde opera, así como los espacios
aéreo y marítimo, con objeto de construir posibilidades reales
de subsistencia, en términos de sustentabilidad, para las

388
Ejemplos más o menos recientes de los efectos de la distracción pudieran ser los
acontecidos en Argentina con la crisis financiera de 2000-2001 (inestabilidad política
al grado de tener 4 presidentes después de Menem en el periodo de diciembre de
1999 a mayo de 2003); la invasión de Estados Unidos a Irak en marzo de 2003
(decenas de miles de vidas de civiles, miles de militares y miles de millones de
dólares destinados a la guerra en lugar de a la paz); la reciente represión a los
monjes opositores al régimen militar en Myanmar (septiembre-octubre de 2007); el
conflicto Israel-Palestina, etc., etc.
384

generaciones futuras. Si esto no se acomete con esmero

desde ahora, el desarrollo económico depredador – impuesto
por el capitalismo internacional y adoptado por el nacional
– seguirán haciendo de las suyas hasta dejarnos exhaustos
en un tiempo no muy lejano (como se comenta en el Capítulo
6 dedicado a esta materia).

Al otro lado del esquema, la trascendencia es equivalente

al cumplimiento cabal de las atribuciones y obligaciones
gubernamentales de acuerdo con la Constitución y las Leyes,
y en razón de fijar la atención en los casos y cosas en las
cuales se enfoca un Estado responsable (esto se relaciona
con lo explicado en el Capítulo 3 sobre la Legitimidad y
Eficacia Políticas). Por su propia definición, la trascendencia
está enrolada con el futuro y por ende con la búsqueda de
la mejora constante de instituciones, procesos y personas
involucrados con la administración gubernamental,
consecuentemente sujetos a la responsabilidad del Estado
(de esto hablamos en el Capítulo 4, el cual trata acerca de la
necesidad de “Compartir el Poder Público” y en el Capítulo 9,
sobre la “Profesionalización de la Administración Pública”).

¿Cuándo se ve y se siente que el poder público está

atendiendo lo que le corresponde? En el momento en que se
aboca a escuchar, estudiar, analizar; diagnosticar y construir
soluciones posibles, es decir, viables y pertinentes, junto
con la sociedad nacional e internacional (ver los Capítulos
2, “Gobierno” y 5, “Administración Pública y Relaciones
Internacionales”); a planear como lo señalan y exigen el
desarrollo y la estabilidad económica, y como lo demanda
el clima de convivencia indispensable a la cohesión social;
 385

en síntesis, cuando cumple las expectativas de cualquier

sociedad sobre el ejercicio eficiente, honesto y eficaz apegado
a la legalidad y a la búsqueda constante de la justicia jurídica
y social. Si cumple estos requisitos se le llama un buen
gobierno responsable.

Naturalmente que esperar todo esto es utópico, pero sí es dable

exigir al gobierno que se ciña lo más posible a estos atributos
no solo legales, sino igualmente humanos. Recordemos que
con todo y los adelantos tecnológicos, los seres humanos,
hasta ahora, han sido insustituibles para encabezar y operar
el poder gubernamental.

Así, la atención adecuada a los problemas conduce hacia

la trascendencia, produciéndose ese algo que llamamos
“certidumbre” acerca del mañana individual y colectivo, como
un efecto casi automático, insisto, de un buen gobierno. Me
refiero a lo que podemos prever en todos los ámbitos de
nuestra existencia como ciudadanos y como sociedad. A
través de esta liga entre previsión y futuro, la atención y la
trascendencia se corresponden.

La integración significa tener en cuenta por lo menos los

siguientes tres elementos político–administrativos:

• El primero consiste en el máximo aprovechamiento del

foro de negociaciones políticas por excelencia, el Congreso
o Parlamento, con el fin de generar condiciones para la
coexistencia razonablemente armónica en una sociedad
plural.
386

• El segundo implica fortalecer los espacios existentes,

o crear los necesarios, específicamente abocados a lograr
el entendimiento, acuerdos y compromisos entre distintas
partes.

• El tercero obliga a depurar y mejorar constantemente a las

instituciones gubernamentales con el propósito de dar vida y
contenido a los acuerdos políticos y evitar que las intenciones
depositadas en ellos se pierdan en la selva burocrática
coludida con intereses particulares.

Además de estos aspectos de su tarea integradora, la fuerza

del gobierno descansará en una Administración Pública
profesional bien articulada, claridosa, comprometida y firme,
capaz de imponerse en la dinámica para salvaguardar el
interés de la sociedad, concentrarse en lo trascendente e
impedir que las fuerzas contrarias al progreso conduzcan a
los gobernantes y gobernados hacia la distracción.

De esta suerte, la Administración Pública posee una

gran energía aprovechable como estructura vital, pues
constituye un conjunto de instituciones dotadas de autoridad,
presupuesto público, legitimidad democrática y masa crítica
capaz de movilizarse mediática o físicamente alrededor del
cumplimiento de sus funciones. Esta fuerza es indispensable
en el intercambio y movimiento presentes en un Estado de
Derecho democrático.

En esta dinámica, tratar de encajonar al gobierno en una

neutralidad aséptica le conduciría a ser intrascendente para la
población. Tal afirmación tiene sentido porque la ausencia de
 387

compromisos significa instalarse en lo anodino, lo insignificante,

lo instrascendente tanto para cualquier individuo como para
cualquier gobierno. La imparcialidad a la que alude Weber389,
no significa ausencia de compromisos o resultados para la
ciudadanía, sino evitar que la fuerza del Estado se incline a favor
de un partido o grupo de poder en detrimento de los derechos de
la colectividad.

La estrategia de quienes pretenden dominar toda la escena

pública al margen del gobierno, es argumentar que éste debe
ser neutral, para que no intervenga en el equilibrio necesario y
permita a unos cuantos concentrar la mayor riqueza en el menor
tiempo posible. Aceptar esta condición es, en pocas palabras,
hacer nugatoria la acción del Estado.

Expresado de otra manera, se trata de una lucha ancestral

que tiene por objetivo que la ciudadanía rescate su papel en la
Historia. En este intento requiere de un aliado incondicional, que
es una Administración Pública instalada en la ola del progreso,
el cual no es otra cosa que la búsqueda incansable del interés
general. Una Administración Pública “anodina” perjudica al
tejido social, en ocasiones con más fuerza que un agente que
se manifiesta en contra del Estado y el gobierno, puesto que la
Administración Pública actúa desde dentro, y desde ahí puede
impulsar o detener la consecución de los objetivos políticos, por
supuesto formando parte del juego del poder. A todas luces es
positiva la profesionalización de los servidores públicos en tanto
efectivamente sirvan a la sociedad en primera y última instancias
(como veíamos en el Capítulo 9 “Profesionalización de la
Administración Pública”).
389
Weber, Max, op. cit.
388

El concepto de integración implica aceptar de antemano que

en Política y Administración Pública, dicha integración
tiene un carácter temporal. Se sobreentiende que no hay
pactos perennes, sino solo aquéllos destinados a garantizar la
existencia misma del Estado. En este sentido, todo lo demás
sería negociable, salvo los principios (como se vio en el Capítulo
1 “Administración Pública: Una Visión de Estado”).

Veamos ahora la Figura 41:

¿Qué es lo que integra al Estado, el gobierno y la

Administración Pública?, nos preguntábamos líneas arriba.
Nuestra respuesta en primera instancia fue que lo que los
integra son las contradicciones en un mundo muy complejo.
 389

¿Y quiénes son los actores en este escenario? ¿En qué

consiste la concepción de la Administración Pública como
Fuerza Integradora? ¿Cuáles son las resistencias a vencer?
¿A qué otras fuerzas se enfrenta?

Como se observa en la Figura 41, el Estado y sus

representantes legítimos y legales se tienen que desplazar
todo el tiempo como una especie de péndulo, pues no
actúan en el vacío, sino que forman parte de una comunidad
internacional y nacional sumamente activa y participativa.

En toda sociedad hay organizaciones que a lo largo del tiempo

van acumulando poder económico y prestigio, desarrollando
un dominio asentado sobre bases muy firmes para hacer
valer su influencia en la toma de decisiones de gobierno,
actuando como “poderes fácticos” (de facto, no de jure) y
visualizando al gobierno desde dos perspectivas: como
enemigo cuando no hace lo que a sus intereses conviene,
o bien, como aliado cuando se conduce en la dirección por
ellos fijada. Si lo ven como enemigo, entonces argumentan
la prescindibilidad de ese tipo de autoridad, al representar,
según su punto de vista, un obstáculo al desarrollo sano, a
las libertades, al mercado libre, etc., etc. Si al contrario se le
juzga como cofrade, entonces los adjetivos calificativos se
invierten; de pronto el gobierno resulta ser democrático, serio,
comprometido, progresista, etc. En su expresión coloquial,
la comunicación entre el poder político y económico se
reconoce, en este último caso, como una relación de “miel
sobre hojuelas”.

En el otro extremo del mosaico social se encuentra la

población desorganizada, los llamados “ciudadanos de a pie”,
390

los que menos poseen o no poseen nada, que resultan ser la

mayoría. Atender a esta multitud no es tarea de los poderes
fácticos, sino del gobierno y la Administración Pública
junto con las instituciones políticas (partidos y asociaciones),
económicas (cámaras empresariales, sindicatos, instituciones
financieras, asociaciones de productores rurales, etc.) y
sociales (universidades, asociaciones civiles, ONG’s, etc.),
en el cumplimiento de la Ley para velar por, o invariablemente
garantizar el interés general.

Los recursos públicos siempre serán bienvenidos pero

igualmente resultan insuficientes en la tarea de paliar o detener
la pobreza. Tal reto será atendible gradualmente en el marco
de un sistema más amplio que busque el valor de la justicia
social, tan evocado como olvidado a lo largo de la Historia (lo
que se comprueba en la realidad palpable).

La cuestión social, sin embargo, también está preñada de

intereses espurios, de falsos o sinceros idealismos, así como
de atractivas demandas de liberación ideológicamente bien
articuladas pero irrealizables en una sociedad como la actual390.
Distinguir lo verdadero de lo falso para cualquier gobierno
representa efectuar ejercicios muy acuciosos, casi quirúrgicos,
a fin de no invertir dinero bueno en proyectos socialmente
improductivos o caer en populismos de cualquier tipo que
normalmente, tarde o temprano, conducen a laberintos sin
salida.

390
Dos íconos de la igualdad y libertad desde la esquina del socialismo son Ernesto
“Ché” Guevara, enarbolando la revolución armada y Salvador Allende, abanderando
la revolución institucionalizada. Ambos líderes son de un idealismo sin fronteras,
romántico en muchas de sus manifestaciones y absolutamente irrealizable.
 391

Es en estas circunstancias que todo gobierno se tiene que

mover y manejar con inteligencia y oportunidad, precisamente
para no caer en el pozo de uno u otro de los extremos; si lo
hiciere, sería muy difícil emerger bien librado, y si lo lograra,
saldría con profundas heridas cuya sanación a tiempo sería
improbable, por lo menos durante su gestión. Este tipo de
eventos acontecen de cuando en cuando en todos los países.
Los países más curtidos en el juego democrático son menos
propensos a los movimientos bruscos, pues en algún momento
de su historia ya los sufrieron y salieron más que raspados.
Los países menos maduros democráticamente tienden a
caer en los garlitos que ofrecen las utopías económicas (la
creación de la riqueza y el crecimiento desde arriba, como
cascada) o las sociales (la creación de la igualdad desde
abajo), ambas ateniéndose a un proceso natural, de ósmosis,
lo cual se antoja como algo quimérico.

Las dos posiciones son radicales y sobre todo dogmáticas,

artículos de fe, inalcanzables en la vida real. Por lo tanto,
la Administración Pública ha de ser cautelosa, firme y
ordenada, pues cualquier sociedad requiere tanto de producir
bienestar económico, como de estabilidad y paz sociales, dos
condiciones hermanas.

La Administración Pública como fuerza integradora

representa el equilibrio propulsor del cambio ordenado. Ha
de colocarse como interlocutor válido de todas las fuerzas
que con distinta intencionalidad se expresan en el seno de
la sociedad. No obstante, debe (legalmente y por convicción)
asumir la posición de centralidad, a veces moviéndose hacia
392

el lado de la supervivencia en lo respectivo a la atención de

los más desvalidos (por su propia historia y condiciones de
vida) propiciando condiciones y abriendo oportunidades, así
como cumpliendo programas de largo plazo, cuidándose de
no caer en actitudes de liderazgo iluminado, personalizado,
tan inútil como dañino.

Hacia el lado de la trascendencia, debe poner atención en no

tropezar con la soberbia, no abusar de la técnica, no olvidar
el entusiasmo que debe imprimir en función de la sociedad,
apegarse a la realidad “real” y no forzar un cambio poco factible,
orillado por la necesidad de actuar apegados a los manuales,
que favorecen dogmas y utopías económicos sin tomar en
consideración a los verdaderos protagonistas de la Historia: los
ciudadanos.

Un gobierno populista es tan pernicioso como uno tecnocrático.

Como se puede apreciar, lo más complicado es mantenerse en

el centro de los acontecimientos, con el fin de elevar la capacidad
de respuesta política del gobierno, contener y encauzar las
ambiciones legítimas, ahuyentar las ilegítimas, atemperar las
pasiones en torno a los distintos proyectos, atajar y castigar al
crimen organizado, atenuar las desigualdades sociales, conducir,
en resumen, con mano firme, la nave del Estado hacia un puerto
seguro.

Sólo poseyendo una Visión de Estado se puede gobernar.

Y ésta no se adquiere por generación espontánea sino por el
desarrollo de una profesión y vocación políticas que demandan
conocimiento, entrega, compromiso, acción creadora e ima-
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ginativa, entusiasmo, pasión y un esfuerzo incansable a lo

largo de la vida.

La Visión de Estado desde la Administración Pública

no se inventa, ni reinventa; se aplica. Es consustancial al
gobierno mismo, está íntimamente vinculada a los principios
de independencia, libertad, justicia social, autonomía,
autodeterminación y, sobre todo, es inseparable de la
comunidad. Tiene que ver con toda la sociedad y trabaja para
ella con resultados útiles y trascendentes.

La Administración Pública está llamada a unir todos los hilos

sueltos. Para ello debe convencer por medio de un discurso
comprobable en la práctica, teniendo presente siempre que
los hechos son más elocuentes que las palabras. Como
todo actor político–social, la Administración Pública debe
compenetrarse con las circunstancias para ceder y exigir,
acceder a distintas demandas cuando no se ponga en riesgo
la autoridad del Estado, siempre y cuando existan recursos,
medios técnicos, capacidades administrativas, clima político
adecuado, etc. Por otro lado, también la autoridad se hace
valer cuando no es respetada por los corresponsables
políticos y sociales como parte sustancial de la vida común.

En síntesis, la Visión de Estado no puede ser únicamente

aquella que se tiene desde la cúspide, so riesgo de perder los
detalles, ya que esto puede ser en muchas ocasiones fuente
de grandes fracasos. Esta Visión de Estado tampoco puede
ser solamente aquella que parte de la sima porque se pierde
la posibilidad de observar la totalidad del sistema.
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La Visión de Estado es multifacética. Ha de tener la cualidad

de moverse en todo el espacio con agilidad para ubicarse
constantemente, prudentemente y lúcidamente en el centro.
Esta posición para muchos analistas y políticos suele ser poco
atractiva, no obstante, los administradores públicos saben
muy bien que normalmente resulta efectiva y trascendente
para la nación. El punto final a destacar es que tal perspectiva
se sostiene con total legitimidad política, social, económica y
administrativa.