XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reform a del Estado y de la Administración Públi ca, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.

2016

Juntos: el Programa de Apoyo Directo a los más Pobres, su adscripción al Ministerio

de Desarrollo e Inclusión Social y los principales retos que enfrentó para alcanzar una
gerencia social efectiva

Milagros Alvarado Saona

Antecedentes
Una de las experiencias de innovación en la Gestión Pública Peruana, ha sido la creación y
puesta en marcha del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) en Octubre del
2011. Esta decisión del ejecutivo ha traído como respuesta una manera más moderna,
efectiva y eficiente de hacer Gestión Social en el Perú.Es decir, la creación y la adscripción
de 5 de los programas sociales al nuevo Ministerio Social, permitieron poner en práctica una
política de Inclusión y Desarrollo Social con alcance nacional y de resultados en el corto y
mediano plazo.

En la línea de los procedimientos se encuentran: definición de objetivos precisos y claros,

resultados medibles, método de trabajo, recursos y evaluación de experiencias. Por su parte,
en el aspecto de profesionales con experiencia en gestión pública se tiene la vasta y variada
gama de profesionales que se sumaron a la propuesta del MIDIS, para hacer política de
estado ad hoc a la realidad del Estado y de sus necesidades.

Finalmente, el compromiso de la alta dirección y su respaldo a los equipos técnicos

ejecutores facilitó la aplicación de los renovados procedimientos, procesos y ajustes en la
operación de los distintos programas sociales y del MIDIS en general.

Por ello, se puede afirmar que la fórmula empleada funcionó y permitió obtener resultados
concretos. Una muestra de este resultado se evidencia en las cifras de desarrollo observadas
en la población en proceso de inclusión (PEPI) así como, el impacto en la reducción de la
pobreza en las poblaciones de las zonas rurales del País. Para el año 2012, la población
PEPI asciende a 4.7 millones de personas, que representan el 15% del total nacional
(aproximadamente 30 millones), este indicador para el 2014, paso a ser del orden de 14,8%.
Estudiar la experiencia del Ministerio y sus programas otorga muchas lecciones y
recomendaciones de política que merecen ser conocidas y aprendidas por otros sectores y
actores en la Política Pública Social del País.

En este caso, se hará énfasis en la revisión del proceso de adscripción del Programa de
Transferencias Monetarias Condicionadas- JUNTOS al reciente Ministerio creado, los
cambios y ajustes que debieron realizarse para alinearse a los lineamientos del Ministerio. Es
decir, a través de este ejercicio se busca identificar los retos enfrentados y los factores
positivos que contribuyeron a una efectiva gestión, que permite concluir que la experiencia
fue exitosa e innovadora.

La Creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social: Problemática a atender

El objetivo central de la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social- MIDIS fue
incorporar la política social de manera concreta y articulada en la agenda del País. El efecto
del crecimiento económico de la última década si bien había mejorado los indicadores de
pobreza y desigualdad, no había logrado combatir las altas tasas de pobreza extrema en las
zonas rurales y de la selva del País. En 2011 la pobreza afectó al 27.8% de la población
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peruana. En las áreas urbanas, la pobreza afectó al 18% de la población, mientras que en las
rurales llegó a 56.1% ese mismo año. Por su parte, en la costa afectó al 17.8% de la
población, mientras que en la sierra y en la selva a 41.5% y 35.2% de la población de cada
región (INEI, 2012). De allí, la decisión política de hacer una política social que asegure que
los más vulnerables accedan a servicios públicos y accedan a oportunidades (Carolina
Trivelli, Primera Ministra de Desarrollo e Inclusión Social).

En el informe de los 100 primeros días de Gestión de MIDIS, se define como objetivo del
Ministerio, desencadenar procesos orientados a la Inclusión Social, entendida como la
situación en la que todos los ciudadanos y ciudadanas en todo el territorio nacional puedan
ejercer sus derechos, acceder a servicios públicos de calidad y tener la capacidad de
aprovechar las oportunidades que abre el crecimiento económico, participando en la
comunidad nacional en condiciones de igualdad (MIDIS, 2012). A este objetivo se sumaron
dos funciones básicas por desarrollar. Por un lado, en tanto ente ejecutor de programas
sociales focalizados y temporales, el MIDIS debía asegurar una intervención coordinada y
eficaz en la dotación de bienes y servicios a sectores de la población que requieren de un
apoyo directo del Estado. Pero la ejecución articulada de un conjunto de programas sociales
focalizados, no basta para asegurar el logro del mandato del MIDIS. Entonces, fue necesario
definir otra función: en tanto ente rector de la política social nacional, debía asegurar que los
diferentes sectores y niveles de gobierno del Estado Peruano que implementan programas y
políticas sociales, actúen coordinadamente de manera que la acción intergubernamental e
intersectorial tenga claros impactos en el acceso a oportunidades y en el ejercicio de
derechos universales de las poblaciones que han quedado históricamente excluidas.

El MIDIS se creó el 20 de octubre del 2011 con la promulgación de la Ley N° 29792 y su

Reglamento de Organización y Funciones se aprueba mediante Decreto Supremo N° 001-
2011-MIDIS el 27 de diciembre de 2011. Se adscribieron a él, 5 de los más grandes y
significativos Programas Sociales del Perú, estos fueron:

a. FONCODES- Fondo de Compensación y Desarrollo Social.

b. JUNTOS- Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres (PTC)
c. PENSION 65- Programa Nacional de Asistencia a los Adultos Mayores
d. PRONAA- Programa Nacional de Asistencia Alimentaria.
e. CUNA MAS

Cada uno de ellos, se sumó con su propio presupuesto, objetivos y formas de operar.

Como puede inferirse este ejercicio político trajo consigo un importante reto en materia de
gestión pública y una importante oportunidad en materia de Inclusión Social. En el primer
caso se creó un Ministerio sin una base institucional previa, entonces, se debió procurar
oficinas, reglas de operaciones, capacidad de compra, contratación de personal,
infraestructura, etc. pero además, esta organización debía ser eficiente y efectiva no sólo
para definir qué hacer, sino para articular correctamente con todos los actores con los que
debía coordinar. Es decir, se debía asegurar y no sólo promover, una adecuada entrega de
los bienes y servicios ofrecidos por los programas a su cargo.

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En segundo lugar, el MIDIS represento la oportunidad para incorporar al sistema a miles de

familias excluidas de la política social y económica, si este funcionaba bien. Se requería
entonces, un Ministerio con capacidad de hacer y de articular, pero para eso era necesario
tener una estrategia clara para clarificar que parte es hacer (los programas) y que parte
articular (Carolina Trivelli, Primera Ministra de Desarrollo e Inclusión Social).

Es en este contexto, de doble proceso: operativo y estratégico (funcionamiento y definición

de la política de inclusión y desarrollo social) que se iniciaron los procesos de rediseño y
reorganización de los programas sociales adscritos al sector, así como la construcción de la
Estrategia Social: Incluir para Crecer, como eje de acción del Ministerio.En resumen, el
MIDIS debió cumplir adecuadamente su tarea de ser el órgano multisectorial del Estado
Peruano encargado de diseñar e implementar una gestión por resultados en materia de
desarrollo e inclusión social.

Marco Teórico
La Gerencia Social como un instrumento de efectividad se suma a las demás
consideraciones necesarias para alcanzar los objetivos y resultados programados en la
política social y pública. Es decir, no sólo es suficiente un presupuesto asignado capaz de
transformar la realidad o una normatividad flexible y facilitadora de los procesos de
implementación, sino que además se hace muy necesario contar con gerentes capaces de
delegar, aprender de la realidad y promover el liderazgo y motivación entre sus equipos.

Siguiendo a Mokate y Saavedra (2006) todas las reflexiones sobre la gerencia social
coinciden en caracterizarla como una práctica altamente estratégica, enfocada
específicamente en el logro de transformaciones sociales. Conocer, definir y acercarse a
definiciones teóricas y luego ejemplos prácticos de este concepto nos permitirán abordar con
mayor claridad los elementos planteados en la hipótesis de este documento.

Durante las últimas décadas en América Latina, la gerencia de las políticas sociales —y
quizás de toda política pública—ha sido juzgada a la luz del carácter crónico de los
problemas de pobreza, desigualdad y desconfianza. Es en este contexto que surge la
exigencia de la ciudadanía por una mejor gerencia de las intervenciones que proponen
mejorar las condiciones de vida de nuestra sociedad y facilitar la transición hacia un futuro
mejor. Esta no sólo se relaciona con el uso más eficiente de los recursos públicos y la
intervención más efectiva en la mejora de la calidad de vida y las oportunidades, sino
también con más y mejores políticas y servicios públicos con un criterio de participación y
rendición de cuentas ante la sociedad civil. La gerencia social surge ante la necesidad de
enfrentar esta demanda, ya que propone asegurar que las políticas y programas sociales
respondan de manera valiosa, pertinente, eficaz y eficiente a problemas importantes de la
ciudadanía, promoviendo así el logro del desarrollo social de manera equitativa y sostenible.
Por ―desarrollo social‖ se entiende el proceso dinámico y multidimensional que conduce al
mejoramiento sostenible del bienestar de los individuos, las familias, comunidades y
sociedades en un contexto de justicia y equidad (Mokate y Saavedra, 2006).

Pero para lograr una Gerencia Social acorde a las necesidades sociales de una determinada
realidad, los autores han identificado, que se debe enfrentar y superar los siguientes 6 retos:

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a. Metas múltiples y ambiguas. El objetivo final de las organizaciones que promueven el

desarrollo social en los ámbitos públicos radica en crear valor público. Para crearlo,
estas organizaciones gestionen iniciativas para lograr cambios entre sus poblaciones
objetivo y además enfocan esfuerzos para asegurar que haya financiamiento
suficiente y para promover la sobrevivencia de la organización.

b. Origen y asignación de recursos. Los recursos públicos —limitados o escasos frente a

las necesidades y deseospúblicos— son asignados por procesos políticos que
determinan las prioridades.

c. Legitimidad para actuar-Los ciudadanos tienen voz determinante sobre lo que genera
valor público y loque se debe priorizar. Estas elecciones se expresan a través de
procesos de deliberación yrepresentación política. Por ello, las organizaciones que
proponen la generación de valorpúblico responden a varios mandantes.

d. Interacción con individuos y comunidades-Quienes ejercen la gerencia social

interactúan con individuos y comunidades, desempeñando múltiples papeles en su
relación de intercambio con las organizacionespúblicas. Por lo tanto, el ejercicio de la
gerencia social conlleva la gestión de serviciospertinentes y de calidad para los
clientes, beneficiarios y obligados. A su vez, requierede información, respuesta,
rendición de cuenta y trato a todos con el respetocorrespondiente a su carácter de
ciudadanos.

e. Alcance de la gestión: micro, meso y macro. El alcance de la gerencia social está

compuesto por el carácter decoordinación de las redes interorganizacionales (macro-
y meso-gestión), y también porel proceso organizacional interno que se denominará
microgestión

f. Dificultades para verificar la creación del valor público-Los beneficios generados a

través del ejercicio de la gerencia social no debenentenderse como la entrega de
productos y servicios únicamente, sino como losimpactos de esos productos y la
calidad de los procesos que conducen a su entrega y suuso adecuado.

Un ejemplo práctico: La experiencia del Programa de Transferencias Monetarias

Condicionadas JUNTOS
Como ha sido señalado, todos los Programas adscritos al MIDIS iniciaron un periodo de
revisión y reorganización. Esta etapa se debió completar en un plazo de 6 meses calendario
y se inició a través del Decreto Supremo N° 002-2012-MIDIS.

Juntos es el programa de transferencias monetarias condicionadas de Perú, JUNTOS, es un

Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTC) que se inscribe dentro de la
política social y de lucha contra la pobreza del Gobierno del Perú. Tiene por misión contribuir
al desarrollo humano y al desarrollo de capacidades, especialmente de las generaciones
futuras, orientando su accionar a romper la transferencia intergeneracional de la pobreza,
mediante incentivos económicos que promuevan y apoyen el acceso a servicios en
educación, salud, nutrición e identidad, bajo un enfoque de restitución de esos derechos
básicos, con la participación organizada y la vigilancia de los actores sociales de la
comunidad.
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El objetivo del Programa es contribuir con la promocióndel capital humano y el alivio de la

pobreza de los hogares más pobres. Como en la dinámica de todos los PTC, el programa
entrega incentivos monetarios dando ayuda y orientación para mejorar la capacidad
económica de los hogares con gestantes, niños, adolescentes y jóvenes hasta 19 años en
situación de pobreza; y colabora a disminuir las barreras que impiden la utilización de los
servicios de salud-nutrición y educación. El incentivo económico que reciben los hogares
usuarios es de 200 nuevos soles cada dos meses, condicionado al cumplimiento de
compromisos adquiridos por las usuarias (cuando hay niños menores de 5 años, deben
asistir a los controles de crecimiento y desarrollo –CRED según protocolo del sector salud,
cuando hay niños entre los 6 y 19 años, deben asistir al colegio) con el programa en materia
de educación y control de la salud de los niños y niñas.

Su presupuesto es uno de los de mayor tamaño en sector social, superando los mil millones
de soles anualmente (aproximadamente 300,000 dólares americanos). Para el 2012 éste fue
de 822 millones de nuevos soles y atendió a 484,000 hogares en 745 distritos del país. En
2013 el presupuesto fue de 1048 millones nuevos soles y se atendió a 736, 294 hogares en
947 distritos. Para el 2014, la meta prevista fue de 833,836 hogares y el presupuesto fue de
1053 millones de nuevos soles y en el 2015 se asignaron 1113 millones de nuevos soles y se
alcanzó beneficiar a 866,419 hogares. Finalmente, este año, JUNTOS ha recibido un
presupuesto de 1041 millones y tiene como meta prevista llegar a 903,174 hogares de
escasos recursos del País.

La intervención del Programa es focalizada1 debido a que se parte del supuesto de que sí el
gasto social se concentra únicamente en los sectores pobres, se ahorran los recursos, que
de otra forma pueden ser captados por sectores con capacidad de pago, que no requieren
del apoyo estatal. En consecuencia, JUNTOS es un Programa dirigido a la población rural y
pobre del país y por ende, su focalización sienta las bases para la construcción de un
esquema inicial de protección social. JUNTOS se suma a las políticas sectoriales de los
sectores de educación y salud y en ese sentido, las promueve y potencia.

JUNTOS inicio sus operaciones en el año 2005 en Chuschi, uno de los distritos más pobres
del departamento de Ayacucho y alcanzó en el mismo año a 70 distritos, además de
Huánuco, Apurímac y Huancavelica. Desde entonces, focaliza su intervención prioritaria en
ámbitos rurales con las mayores tasas de pobreza, desnutrición infantil y población de niños
hasta tres años de edad.

Es el Sistema de Focalización de Hogares – SISFOH2 (MIDIS) quien clasifica a la población

potencialmente elegible para ser usuarios del Programa JUNTOS, siendo usuarios
aquelloshogares que tengan entre sus miembros a niñas y niños hasta los 19 años de edad o
mujeres en estado de gestación.

1
Realizada por el Sistema de Focalización de Hogares – SISFOH, que tiene como objetivo mejorar la equidad del gasto
social y contribuir a mejorar la eficiencia y eficacia de los programas sociales, identificando a los grupos que requieren más
ayuda del Estado, seleccionando a los potenciales beneficiarios de los programas sociales.
2
A partir del D.U. N° 001-2012: Dictan medidas extraordinarias para la ejecución de los Programas Sociales. Transfiérase
al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social-MIDIS, hasta el 31 de diciembre de 2012, el Sistema de Focalización de
Hogares (SISFOH) a que se refiere el numeral 12.2 del artículo 12 de la Ley N° 29626, Ley de Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2011, el que comprende tanto la base de datos socioeconómica única (Padrón General de
Hogares) como los aplicativos informáticos desarrollados para el SISFOH y el acervo documentario correspondiente.
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El ingreso de los distritos al Programa ha sido gradual y se desarrolla tomando en cuenta los
siguientes criterios:

i) Por distrito mediante la estimación del Índice Ponderado Geográfico a nivel

distrital:

- Índice de Pobreza
- Tasa de Desnutrición Crónica Infantil en menores de 5 años.
- Índice de Nº de niños menores a 3 años.

ii) Dentro de la lista prioritaria de distritos de la política social, principalmente en

zonas rurales.

iii) Con más del 50% de su población en situación de pobreza.

iv) Para un distrito seleccionado, se identifican los Centros poblados que están dentro
de áreas de influencia de establecimientos de salud e instituciones educativas.

El ingreso de distritos se realizó gradualmente de la siguiente manera:

En el 2005: 70 distritos (4 Regiones).
En el 2006: 320 distritos (9 Regiones).
En el 2007: 638 distritos (14 Regiones).
En el 2010: 646 distritos (14 Regiones).
En el 2011-2012: 704 distritos (14 Regiones)
2012-2016: 903 distritos (16 regiones).

Las regiones con presencia del Programa son: Amazonas, Ancash, Apurimac, Ayacucho,
Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huanuco, Junín, La Libertad, Loreto, Pasco, Piura, Puno y
San Martín.

Ciclo de Intervención del Programa

El ciclo de operación de JUNTOS se desdobla en TRES grandes procesos: la afiliación o
incorporación de nuevos hogares usuarios, el proceso de verificación del cumplimiento de las
corresponsabilidades y el proceso de transferencia monetaria a los hogares que cumplen con
sus corresponsabilidades mensuales.

El Proceso de Afiliación se lleva a cabo a través de dos mecanismos consecutivos: Las

Asambleas Comunales de Validación y los Eventos de Afiliación. En las Asambleas se
convoca a los representantes de los hogares y las autoridades de una determinada
comunidad que se encuentran en situación de pobreza, para validar la conformación de los
miembros de los hogares. A su vez permite identificar casos que requieran una reevaluación
de su situación socioeconómica, la misma que deberá ser puesta de conocimiento tanto a la
Unidad Local de Focalización3 como al SISFOH-MIDIS.

3
La Unidad Local de Focalización del SISFOH-MIDIS es denominada también Ventanilla Social Local. Esta se implementa
en la Municipalidad bajo los lineamientos del SISFOH-MIDIS, y tiene por función evaluar socioeconómicamente a través
de la Ficha Socioeconómica Única a los ciudadanos usuarios que consideren deben ingresar a los programas sociales de su
respectiva localidad.
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En las Asambleas de Afiliación se explicar de manera general cómo se va a llevar el cabo el

proceso; se indica además el tipo de documento que los miembros del hogar necesitan llevar
para acreditarse, certificados de matrícula de los miembros en edad escolar, DNI, CUI ó
partida de nacimiento, y acreditación de la afiliación al Seguro Integral de Salud -SIS.
Posteriormente, a través de un circuito de mesas de trabajo en un solo punto de
concentración, se recoge y verifica la documentación necesaria para la adscripción al
Programa. Estos eventos cuentan con la participación de representantes de las entidades
vinculadas: RENIEC, Sector salud, Sector educación y Banco de la Nación. En ellos los
representantes de los hogares usuarios firman un Acta de Compromiso en el que se
comprometen a cumplir con sus corresponsabilidades, quedando así afiliados al programa y
expeditos para recibir las transferencias monetarias.

Por su parte, el proceso de verificación del cumplimiento de corresponsabilidades, busca

corroborar si los hogares usuarios de JUNTOS cumplen con los compromisos que asumen al
ingresar al Programa. Es decir, se verifica si los miembros de estos hogares asisten al
colegio y a los establecimientos de salud para cumplir con las clases y los controles de salud
que les corresponden de acuerdo a su nivel educativo y edad.

La verificación tiene un doble propósito. Por un lado, permite identificar a los hogares que
requieren de una mayor orientación y seguimiento para que cumplan con sus
corresponsabilidades. Por el otro, la verificación es indispensable para reforzar el
compromiso de los padres en la asistencia de sus hijos a las escuelas y establecimientos de
salud, ya que solo transfiriendo los incentivos monetarios a los hogares que cumplieron con
sus corresponsabilidades es que el Programa logra reforzar la actitud que busca promover
en ellos.

La metodología empleada por el Programa JUNTOS, es realizar la verificación del

cumplimiento de las corresponsabilidades mediante visitas a los establecimientos de
educación y salud.

Por su parte, el proceso de transferencia montería o pagaduría se realiza a través de la red

nacional del Banco de la Nación y Camiones Transportadoras, y se efectúa cada dos meses
a los hogares que cumplen con las corresponsabilidades acordadas con el programa.
De otro lado y de manera permanente el Programa realiza el mantenimiento del padrón de
hogares usuarios y esto permite identificar quienes están dentro y quienes han salido del
ámbito de acción de JUNTOS.

Otros elementos del Programa

Como se ha indicado previamente, JUNTOS promueve y potencia las políticas sectoriales,
dada la lógica de su intervención. Desde esta perspectiva, otras iniciativas del Estado han
buscado al programa para expandir su acción y emplear la amplia cobertura para llegar de
manera más efectiva y eficiente a sus resultados.

Un primer ejercicio de este tipo, fue la coordinación con FONCODES, para desarrollar un
modelo de egreso o salida de usuarias de JUNTOS. El objetivo fue dotar a los hogares
JUNTOS que pronto dejarían el programa de nuevas opciones para generar ingresos y
reducir el impacto del cese de la transferencia en la estructura de ingresos del hogar. Esta
iniciativa se inició en Junio del 2013 en los distritos de Vinchos y Chuschi en Ayacucho y fue
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dirigido a apoyar a los hogares cuyos hijos se acercaban al final de la secundaria y deberán
salir del programa. La experiencia, que se lleva como piloto, permitió aprendizajes para su
ampliación inmediata en otros 70 distritos y a la fecha incluso ya cuenta con varios estudios
de impacto realizados.

Otro ejercicio de esta naturaleza se desarrolló con el Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo y el Ministerio de Educación y la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) con el
propósito de promover la reducción del trabajo infantil en las poblaciones de Huánuco.

Finalmente, las experiencias de inclusión financiera con distintos programas dirigidos a este
fin, busco promover conocimiento y prácticas básicas financieras a las usuarias del
programa. Se han desarrollado más de 10 experiencias.

Análisis de los Cambios en JUNTOS frente a los retos de la Gestión Social

Luego de conocer qué es JUNTOS y como opera, pasaremos a revisarlo a la luz de las
definiciones de gerencia social y sus principales desafíos, para identificar como éste se ha
comportado y que tan efectivo ha sido su desempeño.

Como se ha indicado en secciones precedentes, luego de la adscripción de los Programas al

MIDIS, se advirtió que éstos tenían problemas en términos de alineamiento a sus objetivos,
focalización, y operación; así por ejemplo se encontró que ciertos programas tenían
coberturas deficientes y no inclusivas de la población objetivo. Por ello, se declaró mediante
Decreto Supremo N° 002-2012-MIDIS el proceso de evaluación y reorganización a dichos
programas así como las prestaciones que éstos brindaban.

Al momento de su adscripción al MIDIS, en JUNTOS se observaron los siguientes

problemas:

Objetivos múltiples en la práctica.

Definición del público objetivo con diferencias entre la Norma y la Aplicación.

Mecanismos de verificación de corresponsabilidades engorrosos y largos, que creaban

barreras a otros sectores.

Personal de campo hacían otras actividades que no necesariamente correspondían con

la verificación de corresponsabilidades.

Sistemas de pagaduría con problemas para llegar a la población aislada, y altamente

costoso.

Correspondía el egreso de usuarios pero no estaba definido (personas que cumplían con
los años de estancia en el programa), etc.

Frente a estas situaciones el programa realizó las siguientes modificaciones y/o ajustes en su
operación:

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a. Modifico el objetivo de creación, pasando de un PTC concentrado a aliviar la pobreza, a

un PTC focalizado en la promoción del capital humano.

b. Modifico la definición de su público objetivo, centrando su intervención no sólo en los

niños y niñas de 0 a 14 años, de los hogares rurales del País, sino que además,
incorporó a los jóvenes hasta los19 años. Es decir, incorporó el mandato de educación
básica para todos (inicial, primaria y secundaria). A esto debemos añadir, que se pasó
del concepto de beneficiario al concepto de usuario y con enfoque de inclusión como la
restitución de derechos. En este caso, derecho a la educación y salud.

c. Modificó varios de los procesos del ciclo de intervención del programa: proceso de
afiliación, expedientes completos de cada familia usuaria, proceso de verificación de
corresponsabilidades, servicio de pagaduría efectivo y de calidad, con mayores puntos
de pago.

d. Se añadió el componente de acompañamiento familiar y se iniciaron una serie de

experiencias piloto para testear nuevas formas de operación. Por ejemplo se inició el
cambio del sistema flat al sistema diferenciado.

e. A nivel gerencial, se revisaron los perfiles de los profesionales de campo así como la
distribución de sus tareas, y mejores condiciones económicas y laborales. También se
estableció un modelo de participación de las regiones, descentralizándose las
reuniones gerenciales en las distintas sedes territoriales.

f. Se completaron los procesos de evaluación de impacto del programa y se elaboraron

nuevos manuales y directivas de operación.

Por otro lado, y a manera de resumen podemos decir, que JUNTOS enfrento los principales
retos que se identifican en la gerencia social de la siguiente manera:

a. JUNTOS centro su objetivo en la promoción del capital humano y dejo de manera

complementaria y residual el objetivo de alivio de la pobreza. Esta decisión obedeció a
la decisión de focalizar la atención en los niños y niñas de las zonas rurales y de
escasos recursos del País, centrando en el enfoque del ciclo de vida de la Estrategia
Incluir para Crecer del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. De esta manera, la
posibilidad de los múltiples objetivos y colaboración en distintos tipos de acciones en
campo se redujeron. Cabe indicarse que previamente, el Programa se sumaba a las
diversas y variadas iniciativas sociales que surgían en la realidad social del País. Por
ejemplo en la época del friaje, JUNTOS repartía comida, abrigo, etc. Juntos, además
apoyaba en la entrega de cocinas mejoradas del Ministerio de Vivienda, entre otros,
desvirtuándose de esa manera los objetivos operacionales del programa, en la medida
que el equipo de campo, dejaba de realizar las labores propias para atender las
nuevas tareas temporalmente asignadas.

b. La asignación de recursos de JUNTOS fue importante para hacer frente a las

necesidades de los hogares previamente identificados. No obstante, la dispersión de
tareas no propias del Programa (entregar cocinas mejoradas, etc.), así como la
ineficiencia en la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades generaba
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ineficiencia y gasto no-focalizado. A esto debemos añadir, los insuficientes

mecanismos de supervisión existentes, que generaban mayores pérdidas a la eficacia
del programa. Entonces, JUNTOS modifico las reglas de verificación de
corresponsabilidades. Es decir, se concentró en la VERIFICACION DEL
CUMPLIIENTO de las corresponsabilidades, buscando que el personal de campo
llegará a cada uno de los centros de salud y escuelas del ámbito del programa y
verificará que cada uno de los integrantes del hogar usuario, cumpliera con los
acuerdos establecidos. Sólo en los casos en los que se verificaba que se cumplía con
la corresponsabilidad mensual se realizaba la transferencia, pero además, cada
miembro del hogar debía de cumplir con su compromiso. Antes de esto, bastaba que
algún miembro del hogar cumpliera con la corresponsabilidad para realizar la
transferencia. También se diseñó e implementó un sistema de seguimiento y
monitoreo del proceso de corresponsabilidades en cascada, que permitía que todos
los profesionales de campo fueran monitoreados.

c. La legitimidad para actuar, JUNTOS la buscó y alcanzo a través de un mecanismo de

participación tradicional y validado por las poblaciones rurales del País, a saber, las
Asambleas Comunales”. Este ejercicio colectivo se aplicó desde el inicio de la
operación del programa, y si bien fue siempre aprobado y acompañó adecuadamente
el proceso de incorporación de usuarios, fue revisado y mejorado. Es decir, se
redujeron los días y los documentos que debían obtenerse durante el ejercicio
comunal. Juntos, además contó siempre con la presencia de un Consejo Directivo,
conformado por miembros de la sociedad civil y el sector público.

d. Por su parte, el cuarto reto asociado con otorgar servicios adecuados y de calidad a
los usuarios, se enfrentó evaluando la prestación del programa y reorganizando los
procesos de incorporación de hogares, de supervisión, de pagaduría, etc. Pero, el
mayor reto fue promover que los servicios de salud y educación, que se exigían a los
usuarios, se ofrezcan desde el Estado con calidad. Dado que esta tarea era externa al
problema, la tarea de articulación con los sectores respectivos se comenzó a
desarrollar de manera activa, pero no se llegó a completar.

e. JUNTOS debía interactuar y coordinar con distintos actores públicos y privados, a

nivel macro, meso y micro. Los principales fueron Ministerio de Educación, Ministerio
de Salud, Banco de la Nación, RENIEC- Registro Nacional de Identidad, Empresas
Transportadoras de Valores (Ermes y Prosegur), Comunidades Rurales, Municipios,
etc. La tarea fue compleja, larga y requería de mucha apertura y compromiso de los
actores. Las modificaciones en el diseño del Programa no sólo impulsaron nuevas
estrategias de coordinación con las organizaciones, sino que demandaron cambios en
los perfiles de los profesionales de campo y de gabinete del programa.

f. Finalmente, el reto de gestionar productos, resultados e impactos, fue la tarea final del
proceso de evaluación y rediseño, pero a la vez, fue parte de la discusión desde el
inicio de la etapa. Es decir, en JUNTOS no se había completado adecuadamente la
entrega de los productos, resultados y menos aún impactos. Entonces, con la
incorporación del sistema de seguimiento del ciclo de ejecución del programa, se
comenzaron a mejorar los indicadores de producto. Por ejemplo, al inicio del año 2012
se indica que el porcentaje del cumplimiento de las corresponsabilidades era de 95% y
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solo 5000 familias no cumplían con los acuerdos del programa. Al final el año 2012, se
sabía que la tasa de verificación de corresponsabilidades era mucho menor y que
aproximadamente eran 50,000 familias las que no cumplían con las condicionalidades.
Por su parte, el proceso de afiliación fue claramente organizado y al concluir el 2012,
se identificó las diferencias entre hogares inscritos y hogares afiliados al programa.

Entonces, al finalizar el proceso de evaluación y rediseño, el programa JUNTOS logró

cumplir con el propósito de este ejercicio. Es decir, alinear su objetivo, alcance, focalización y
modo de operación a los objetivos del reciente creado MIDIS.

Pero además, JUNTOS incorporó en el lapso de un año y medio a más de 200,000 nuevos
hogares usuarios, bajo los nuevos esquemas de operación (434,000 familias en Diciembre
de 2011 a 720,000 a fines del 2013- estadísticas internas de JUNTOS).

JUNTOS amplio los canales de pagaduría, ampliando la red a través de agentes

corresponsales y uso de navíos en la selva, provenientes de convenios con la fuerza armada
(se aperturaron 53 puntos adicionales- estadísticas del programa).

Se instaló el servicio de supervisión del ciclo del programa al finalizar diciembre de 2013 y se
completó el proceso de capacitación y mejora del equipo de profesionales de campo
(gestores locales).

Conclusiones y Recomendaciones
Luego de la revisión del proceso seguido por el Programa de Transferencias Condicionadas
del Perú, podemos indicar que:

a. Es importante tener claridad de los objetivos y conocer cómo alcanzarlos. El MIDIS

ofreció esta claridad desde su creación a los Programas Sociales que le fueron
adscritos y en ese sentido, facilito los procesos de adecuación de estos.

b. Es importante designar funcionarios capaces, con las competencias profesionales y

sobretodo con la experiencia en la gestión para lograr efectos en todos los niveles del
ciclo de entrega del bien o servicio público. El MIDIS definió un proceso de selección y
retribución de salarios que permitió convocar a profesionales de experiencia relativa
en la temática y con compromiso por el desarrollo social del País.

c. Es importante, acompañar los procesos con normas establecidas y delegando

responsabilidades y autonomía. En ese sentido, el MIDIS le otorgo facultades a
JUNTOS y el resto de los programas y una amplia capacidad autónoma, que doto de
confianza y seguridad a los funcionarios para revisar y luego diseñar e implementar
las nuevas formas de operar. Para el caso de JUNTOS, le cedió mayor autonomía de
la que poseía cuando operaba a través de un Presidente y Director Ejecutivo, en la
Presidencia del Consejo de Ministros.

d. Es importante, contar con los recursos presupuestales ad hoc que faciliten la

operación de los programas. En ese orden, el MIDIS le siguió dando los mismos
montos presupuestales a sus programas.

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e. Es importante, que la gerencia social imprima la visión y el compromiso, pues de esta

manera se afecta la forma de actuar de todo el equipo.

Entonces, podemos volver a afirmar que MIDIS logró ser un ente innovador y promotor de la
política social en el país y seguirá siéndolo en tanto mantenga los criterios y elementos
considerados desde su creación.

Bibliografía
https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/sociales/(10/7/2016)
Evolución de la Pobreza en el Perú- Informe Técnico. 2009-2014.
https://www.inei.gob.pe/media/cifras_de_pobreza/informetecnico_pobreza2014.pdf
(10/7/2016).
Mokate y Saavedra (2006). Gerencia Social: Un informe integral un enfoque integral para la
gerencia de políticas y programas. Documento de Trabajo INDES. Banco
Interamericano de Desarrollo.
Mokate, Karem (1999). Eficacia, Eficiencia, Equidad y Sostenibilidad: ¿Qué queremos decir?
En Diseño y Gerencia de Políticas Sociales.
Portal del Programa JUNTOS. www.juntos.gob.pe (8/7/2016).
Rendición de Cuentas y Lineamientos Básicos para una política de inclusión y desarrollo
social. http://www.midis.gob.pe/index.php/es/centro-de-informacion/228-100-dias-del-
midis-rendicion-de-cuentas-y-lineamientos-basicos-de-la-politica-de-desarrollo-e-
inclusion-social (9/7/2016).

Reseña biográfica
Milagros Alvarado Saona, es economista de la Pontificia Universidad Católica del Perú, con
una maestría en Desarrollo Social por la Universidad de Londres, Reino Unido. Tiene 20
años de ejercicio profesional en las áreas de empleo, capacitación y formación laboral,
transferencias condicionadas y educación. Su experiencia práctica se inició en el diseño de
programas de empleo y capacitación laboral, específicamente en las áreas de focalización o
identificación de beneficiarios. Posteriormente ha desempeñado cargos de dirección, siendo
Directora Ejecutiva del Programa de Capacitación Laboral Juvenil-PROJoven, entre los años
2002 y 2004. También ha sido Directora Ejecutiva del Programa de Transferencias
Condicionadas-JUNTOS entre el 2012 y 2014 y Directora General de Educación Superior y
Técnico Profesional en el 2015. Ha desempeñado cargos en la Cooperación Internacional
como Oficial de Programación para la Organización Internacional del Trabajo, entre el 2007 y
el 2011 y actualmente se desempeña como socia de SASE Consultores.

I. Cuadros y gráficos
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Cuadro 1: Temas desarrollados por cada Programa Adscrito a MIDIS-2012

Área/programa Información
Coordinación y Informes de transferencia a regiones y niveles locales
descentralización (provincial, distrital).
Informes de las comisiones intergubernamentales
(principalmente agenda y acuerdos).
Informes de avance del seguimiento y monitoreo al
proceso de descentralización
Informe de avance en la definición de los servicios
públicos orientados al ciudadano.
Acuerdos/convenios de gestión firmados con niveles
subnacionales (regional/provincial/distrital)
Wawawasi- Cuna Informe de la transferencia de gestión realizada en el mes
mas de Julio.
Informe de las consultorías desarrolladas en el último
semestre
Acuerdos de gestión con las juntas directivas.
Pronaa
JUNTOS Relación de consultorías y productos en archivos
Ayudas memorias de los consejos directivos
Plan de Trabajo del proceso de graduación y los
lineamientos generales aprobados en consejo.
POI y POA 2012

FONCODES Información sobre los proyectos de infraestructura social y

productiva realizados por departamento, tipo de proyecto y
fuente de financiamiento para los años del 2006 al 2011
(año por año): fuentes de financiamiento, criterios de
asignación, porcentaje de ejecución, etc.
Contrato y otros documentos del proyecto con KfW y otro
que estuviera en proceso (implementación o cierre)
Estado de proyectos en trámite con la cooperación (JICA y
otros)
Relación de consultorías y productos en archivos 2006 –
2011
Pensión 65
Fuente: Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. Elaboración propia.

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OBJETIVOS

CONTRIBUIR A QUE GRUPOS VULNERABLES CUENTEN

FINALIDAD CON PROTECCIÓN SOCIAL GARANTIZADA

GESTANTES, NIÑOS/NIÑAS, ADOLESCENTES Y

JÓVENES HASTA 19 AÑOS DE EDAD EN SITUACIÓN DE
PROPÓSITO POBREZA PRIORITARIAMENTE EN ZONAS RURALES,
ACCEDEN INFORMADOS A LOS SERVICIOS DE SALUD-
NUTRICIÓN Y EDUCACIÓN.

PROMOCIÓN DEL CAPITAL HUMANO ALIVIO

FUNCIONAMIENTO (1)

MIEMBRO CORRESPON-
OBJETIVO SABILIDAD
INCENTIVO
CONTROL
BIMESTRAL GESTANTE PRENATAL
MENSUAL

0-11 MENSUAL
DE 0 A 36
MESES
CRED 12-23 BIMESTRAL
24-36 TRIMESTRAL
S/.200
EDUACIÓN
DE 3 A 6
INICIAL O
AÑOS PRONOEI

DE 6 A 19 AÑOS EDUCACIÓN
O FIN DE LA PRIMARIA Y
SECUNDARIA SECUNDARIA

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FUNCIONAMIENTO (2)

SISFOH ASAMBLEAS COMUNALES

DE VALIDACIÓN

VERIFICACIÓN DE
CORRESPONSA- CADA 2
BILIDADES MESES

OPERATIVOS DE
PAGO

LOGROS (1)
METAS CUMPLIDAS

ENE-2012 JUN-2013
REDISEÑO JUNTOS ENFOCADO
AFILIADOS

IMPLEMENTADO EN SUS OBJETIVOS

492,871* +43% 703,592*
ABONADOS

474,064* 647,655*
96,2% 92,0%
NUEVO MOP
REORGANIZACIÓN
IMPLEMENTADA
NUEVAS
NO CUMPLEN

DIRECTIVAS
18,807* 55,937*
3,8% 8,0%

*Sin EAT 2

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LOGROS (2)
SERVICIOS DE 19 REEMPLAZOS 30,000 EN BN
5,000 EN ATM
PAGADURÍA DE PUNTOS ETV 5,000 EN NUEVOS
(40,000 USUARIOS)
MEJORADOS CANALES*

EJECUCIÓN PRESUPUESTAL
(millones de S/.)

VCC SUPERVISIÓN DE 2012 2013

UNIVERSAL VCC MUESTRAL

PIM
825 1,053

EJECUCIÓN
EVALUACIONES VCC 697 493**
Piloto Huánuco
INDEPENDIENTES EAT
85% 42%**

* Banca Móvil, BAP Pastaza 3

**Al 30 de Junio 2013

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