CAPÍTULO 9

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR

Dra. Liliana Tamayo Yoshimoto1

I. INTRODUCCIÓN

Para ingresar al tema del procedimiento administrativo sancionador resulta

necesario recordar que, el procedimiento administrativo es el conjunto de formas
jurídicamente reguladas, cumplidas por y ante los órganos que tienen atribuido el
ejercicio de la función administrativa, con el fin de preparar la emisión de actos
que satisfacen directa e inmediatamente el bien común2. El procedimiento
administrativo constituye entonces el elemento ordenador, regulador y
sistematizador del desenvolvimiento de la función administrativa del Estado3.

Debe resaltarse entonces el carácter instrumental del procedimiento

administrativo pues éste constituye un verdadero proceso cognitivo, pues derivará
en la adopción de una decisión fundada en un análisis previo4; en otras palabras,
el procedimiento administrativo es el cauce que permite a la Administración
Pública nutrirse de los elementos necesarios a fin que adoptar sus decisiones
(actos administrativos) sobre la base de la determinación fehaciente de los
hechos ocurridos en la realidad y que se encuentran fehacientemente
acreditados)5.

Ahora bien, en ejercicio de la facultad sancionadora de la Administración, la

observancia del procedimiento administrativo legalmente establecido reviste una
relevancia especial, pues:

a) De un lado, constituye el mecanismo para la correcta determinación de los

hechos que serán materia de sanción, con miras a alcanzar la verdadera
finalidad de Derecho Administrativo Sancionador, esto es, castigar al
infractor (fin punitivo) y a su vez, prevenir o desalentar la realización de
conductas similares por parte de los administrados (fin preventivo). En
efecto, una correcta determinación de los hechos a través del análisis

1
Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC).
2
Cfr. Escola, Héctor. Tratado General de Procedimiento Administrativo. Citado por Comadira, Julio Rodolfo.
Procedimientos Administrativos. Tomo I. Buenos Aires: La Ley, 2007. p. 4.
3
Comadira, Op. Cit., p. 3.
4
Cfr. Guzmán Napurí, Christian. La Administración Pública y el Procedimiento Administrativo General. Lima: ARA Editores,
2004, p. 229.
5
Cfr. Artículo 29° de la LPAG.
“Artículo 29.- Definición del procedimiento administrativo.
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a
la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses,
obligaciones o derechos de los administrados.”
 respectivo permitirá a la Administración sancionar sólo aquellas conductas
infractoras y no desnaturalizar la verdadera finalidad de esta potestad.
b) De otro lado, asegura al ciudadano inculpado las garantías de defensa,
pues éste podría verse perjudicado por la imposición de sanciones que
puedan lesionar su persona y su patrimonio6.

Por ello, podemos sostener que, todos los principios y garantías del Derecho
Administrativo Sancionador (principios de legalidad, causalidad, non bis in idem,
etc.) desarrollados en el trabajo que antecede, no se entienden ni son operativos
sin una estructuración adecuada, la que se encuentra regulada justamente en el
procedimiento administrativo sancionador. Así, tal como lo afirma el jurista
Santamaría Pastor, la necesidad de regular positivamente el procedimiento
administrativo asegura la vigencia de los principios jurídicos y políticos y establece
bases ciertas en la relación jurídico-administrativa-procedimental7.

II. ¿SUPLETORIEDAD DEL RÉGIMEN GENERAL DE SANCIONES?

De lo indicado en la versión original del numeral 229.2 del artículo 229° de la

LPAG podía entenderse que el régimen previsto en dicha Ley para el
procedimiento sancionador era aplicable solo supletoriamente 8, de manera tal que
las normas especiales podrían estructurar un procedimiento diferente al previsto
en la LPAG e incluso sin contemplar algunas de las normas básicas del
procedimiento contenidas en ella.

Ello no era consistente con la finalidad de dicha regulación pues, tal como lo
señaló en su oportunidad el jurista Jorge Danós comentando el Proyecto de la
LPAG, éste “pretende establecer normas básicas que impongan un mínimo de
reglas comunes para el ejercicio de dicha potestad pública, en un sector de
nuestro ordenamiento administrativo acusadamente caracterizado como
sistemático y fragmentario”9.

Es por ello que se impulsaron algunos Proyectos de Ley promoviendo la

modificación de dicho artículo10 y, finalmente, mediante DL 102911 se modificó
dicho artículo, quedando redactado como sigue:
6
Cfr. Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General. Tomo II. Madrid: Portal Derecho,
2005, p. 407.
7
Cfr. Dromi, Roberto. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Ciudad Argentina-Hispania Libros, 2006, p. 1167.
8
Cfr. Artículo 229° y Tercera Disposición Complementaria y Final de la LPAG.
“Artículo 229.- Ámbito de aplicación de este Capítulo
229.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para
establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados.
229.2 En las entidades cuya potestad sancionadora está regulada por leyes especiales, este Capítulo se aplicará con
carácter supletorio. La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa
sobre la materia.” (Subrayado añadido)
9
“Tercera disposición complementaria y final.- Integración de procedimientos especiales.- La presente Ley es
supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes en cuanto no la contradigan o se
opongan, en cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales.”
Danós Ordóñez, Jorge. “Comentarios al Proyecto de la Nueva Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos”, en: THEMIS, N° 39, pp. 253-254.
10
Así por ejemplo, el Proyecto de Ley 11496/2004-CR, el cual contenía entre otras, una modificación a dicho artículo. Sin
embargo, luego de diversos dictámenes favorables y aprobación por parte de la Comisión Permanente, no fue promulgado.
Ver información contenida en el portal web del Congreso.
11
Norma publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de junio 2008
 “Artículo 229.- Ámbito de aplicación de este capítulo
(...)
229.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con
carácter supletorio a los procedimientos establecidos en leyes
especiales, las que deberán observar necesariamente los principios
de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo
230, así como la estructura y garantías previstas para el
procedimiento administrativo sancionador.
Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos
favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo.
229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las
entidades se rige por la normativa sobre la materia.” (Subrayado
añadido)

Con esta modificación queda claro entonces que existe un marco mínimo de
principios y reglas del procedimiento que deben ser respetadas por las entidades
en todos los procedimientos sancionadores, aun cuando éstos se encuentren
regidos por leyes especiales. Consideramos entonces que esta aclaración era
pertinente y necesaria12 pues no existen ahora dudas o posibles interpretaciones
sobre la relación que existe entre las leyes especiales que regulan los
procedimientos sancionadores y la LPAG.

III. EXISTENCIA DE UN PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

El presupuesto necesario para hablar del cumplimiento de la ordenación del

procedimiento administrativo sancionador, y aunque parezca redundante indicarlo,
es justamente la existencia y aplicación inexcusable del procedimiento
administrativo. Así lo establece la primera parte del artículo 234° de la LPAG13.

Por ello, ninguna sanción administrativa puede imponerse sin la previa tramitación
del procedimiento legalmente establecido (ya sea el procedimiento especial
aplicable, o, en su defecto, las normas del procedimiento administrativo general).
Consideramos que esta exigencia busca excluir en definitiva la secular práctica de
las sanciones de plano, es decir, la imposición de sanciones sin procedimiento
previo de ninguna clase14.

Ahora que está claro que obligatoriedad de estas garantías y principios para todas
las autoridades que ejercen potestad sancionadora, nos preguntamos entonces si
las autoridades vienen cumpliendo con las disposiciones y principios establecidos
en la LPAG; es decir, si para el ejercicio de la potestad sancionadora, todas las
autoridades vienen tramitando un procedimiento administrativo previo conforme a
lo explicado.
12
Más aún teniendo en consideración que algunos gobiernos locales, bajo su malentendida autonomía, pretenden
extraerse de lo establecido en normas de carácter nacional
13
Cfr. Artículo 234° de la LPAG.
“Artículo 234.- Caracteres del procedimiento administrativo sancionador.
Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o
reglamentariamente establecido (…).” (Subrayado añadido)
14
Cfr. Santamaría, Op. Cit., p. 410.
Un caso bastante común es el de imposición de sanciones por infracciones a las
normas de tránsito15. Como sabemos, la imposición de la multa es inmediata:
verificada la comisión de la presunta infracción, la autoridad se acerca al
ciudadano y le extiende una papeleta que contiene el acto administrativo
mediante el cual se le impone una sanción 16. ¿Existe en este caso procedimiento
administrativo previo? ¿Pudo en todo caso el ciudadano presuntamente infractor
expresar sus descargos dentro de un plazo razonable de manera que estos sean
evaluados por la autoridad? Evidentemente no.

Cabe señalar que de acuerdo a la normativa que regula la imposición de

sanciones “el procedimiento sancionador se inicia con la entrega de la copia de la
papeleta de infracción al conductor” 17. Esta afirmación no es correcta pues
conforme a lo establecido en la LPAG, el procedimiento administrativo
sancionador debe ser tramitado de manera previa a la sanción y la papeleta ya
constituye el acto administrativo que impone la sanción18.

Incluso existen sanciones que son impuestas sin participación del administrado y
sobre la base de información proporcionada por aparatos electrónicos 19 que
detectan la velocidad y toman una fotografía a los vehículos que exceden la
velocidad permitida20. Ello ha llevado a la autoridad a imponer sanciones a

15
Regulada en el Capítulo IV (Procedimientos) del Decreto Supremo Nº 033-2001-MTC, Reglamento Nacional de Tránsito
y sus normas modificatorias.
16
Cfr. Artículo 37° del Reglamento Nacional de Tránsito
“Artículo 327.- Para el levantamiento de la papeleta por infracción detectada en acción de control en la vía pública, el
efectivo de la Policía Nacional del Perú interviniente debe ordenar al conductor que detenga el vehículo. Acto seguido, se
debe acercar a la ventanilla del lado del conductor a fin de solicitarle su Licencia de Conducir y la Tarjeta de identificación
Vehicular o, en su caso, Tarjeta de Propiedad, a efectos de levantar la papeleta. Los documentos mencionados deben
ser devueltos conjuntamente con la copia de la papeleta firmada por el conductor y el efectivo de la Policía Nacional del
Perú interviniente. En caso que la persona intervenida se niegue a firmar la papeleta, el efectivo policial debe dejar
constancia del hecho en la misma papeleta. En ambos casos se entenderá debidamente notificado al conductor con la
entrega de la papeleta. (…)” (modificado por el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 003-2003-MTC, publicado el 18-01-
2003).
17
Artículo 329° del Reglamento Nacional de Tránsito
“Artículo 329.- Para el caso de la detección de infracciones realizadas mediante acciones de control, el procedimiento
sancionador se inicia con la entrega de la copia de la papeleta de infracción al conductor.
Tratándose de infracciones detectadas mediante la utilización de medios electrónicos, computarizados u otro tipo de
mecanismos tecnológicos que permitan verificar su comisión de manera verosímil, así como en los casos en que no se
identifique al conductor del vehículo, el procedimiento sancionador se inicia con la notificación de la papeleta de
infracción conjuntamente con la copia del testimonio documental, fílmico, fotográfico, electrónico o magnético que permita
verificar su comisión.” (Subrayado añadido) (Artículo modificado por el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 003-2003-
MTC, publicado el 18-01-2003)
18
Alguien podría sostener que parecería razonable que en algunos casos excepcionales pueda imponerse directamente
este tipo de sanciones, pero ello no es aceptable en ningún caso para nuestro ordenamiento jurídico, pues la norma citada
no lo permite.
19
Llamados cinemómetros (dispositivos diseñados para medir, en tiempo real, la velocidad de un móvil).
20
Cfr. Artículo 327° del Reglamento Nacional de Tránsito
“Artículo 327.- (….)
Tratándose de infracciones detectadas mediante la utilización de medios electrónicos, computarizados u otro tipo de
mecanismos tecnológicos que permitan verificar su comisión de manera verosímil, así como en los casos en que no se
identifique al conductor, la papeleta que se levante deberá ser notificada en el domicilio del propietario del vehículo, de
acuerdo a la información que figure en el Registro de Propiedad Vehicular, presumiéndose a éste como responsable de
la comisión de la infracción, salvo que acredite de manera indubitable que lo había enajenado o no estaba bajo su
tenencia o posesión debiendo denunciar en este supuesto al comprador, tenedor o poseedor del vehículo como
responsable.
En todos los casos, el propietario del vehículo asumirá responsabilidad solidaria con el conductor cuando se trate de la
comisión de infracciones consistentes en conducir careciendo de licencia, no corresponder ésta a la clase o categoría
requeridas o encontrarse ésta retenida, suspendida, cancelada o inhabilitada por cualquier causa.” (Párrafo modificado
por el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 059-2003-MTC, publicado el 21-11-2003).
administrados que no tienen relación con la supuesta infracción pues la placa del
vehículo que se visualiza en la fotografía no es nítida21.

Como puede advertirse, en ninguno de estos casos, el ciudadano sancionado no

fue notificado previamente con la imputación de cargos y, en consecuencia, no
pudo presentar la información y documentación que informara a la autoridad que
se trataba de un vehículo diferente al suyo; información con la cual podría
percatarse (antes de emitir el pronunciamiento sancionatorio respectivo) que
estaba emitiendo un acto administrativo sin el sustento debido y, sobre todo, sin
sentido pues estaría sancionando una conducta que nunca ocurrió.

La sanción administrativa modifica desde su emisión y notificación ha producido

efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones y derechos del administrado 22, y
cuenta con los caracteres del acto administrativo (entre ellos, legitimidad). Si bien
este acto administrativo puede ser impugnado, el sentido de la norma bajo
comentario es que la sanción sea posterior y a la tramitación de un procedimiento
administrativo, con la finalidad que en dicho procedimiento, el administrado tenga
la posibilidad de defenderse. Dicha defensa debe ser anterior a la imposición de la
sanción y no posterior a ella.

Existen entonces algunas actuaciones administrativas sustentadas en

disposiciones vigentes que no se han adecuado a los principios y reglas que
impone la LPAG en materia sancionadora por lo que resulta necesario y urgente
que se revierta esta situación.

Al respecto, resulta pertinente aludir a la jurisprudencia del TC que se ha

pronunciado respecto a un sistema de control de la actividad pesquera mediante
la cual se imponen sanciones inmediatas a los administrados sobre la base de la
información que se obtiene de un sistema de seguimiento satelital (SISESAT) sin
efectuar el procedimiento administrativo previo. Al respecto, el Tribunal indicó que
el establecimiento (y consecuente imposición) de una sanción de forma
automática es inconstitucional pues la sanción “sólo podría ser impuesta una vez
que, en un previo proceso administrativo, el infractor no hubiese podido desvirtuar
la información proveniente del SISESAT, resultando evidente que no podrá ser
impuesta de modo automático, así como lo disponen las cuestionadas
disposiciones”23.

21
Sobre la base de esta única prueba la autoridad emite los actos administrativos mediante los cuales se imponen las
sanciones previstas en el ordenamiento jurídico. En algunos casos, las fotografías tomadas por estos aparatos no son
lo suficientemente claras (para identificar al correctamente al vehículo a través de su placa), lo que lleva a la autoridad
a sancionar a ciudadanos que ni son propietarios ni conductores del vehículo con el cual se cometió la infracción.
22
Cfr. Artículo 1° de la LPAG.
“Artículo 1. - Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público,
están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de
una situación concreta.”
23
Sentencia del TC de fecha 21 de setiembre del 2005 emitida en el proceso de amparo interpuesto por Pesquera Mistral
S.A. en contra del Ministerio de la Producción. En dicho proceso se cuestionó, entre otros aspectos, que la normativa
mediante la cual se sanciona con suspensión automática en virtud de la información proveniente del SISESAT (Sistema de
Seguimiento Satelital utilizado para controlar la actividad pesquera).
IV. CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR

La LPAG establece las características que debe tener el procedimiento

administrativo sancionador, las cuales creemos necesario comentar a
continuación:

IV.1. Diferenciación entre autoridades

El numeral 1 del artículo 234° establece que el procedimiento administrativo debe

“diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la
que decide la aplicación de la sanción, cuando la organización de la entidad lo
permita”.

La separación entre el órgano encargado de instruir el procedimiento y la

autoridad que decide la imposición o no de la sanción pretende lograr el máximo
nivel de imparcialidad del órgano decisorio, pues la instrucción crea
inevitablemente un conjunto de prejuicios sobre el fondo que deben evitarse a
toda costa24. Asimismo, se dirige a especializar al órgano instructor en la
indagación e investigación de los hechos materia del procedimiento25.

Sin embargo, coincidimos con Santamaría Pastor en que en algunos casos esta
finalidad se ve desvirtuada en la práctica pues “los funcionarios encargados de la
instrucción de los expedientes se hallan invariablemente en una situación de
dependencia jerárquica de las autoridades decisoras, lo que propicia la
intervención de éstas en las labores de instrucción, así como que los funcionarios
encargados de éstas se sientan humanamente inclinados a ‘proponer la
resolución que le gusta al jefe’ y en los campos en que la potestad sancionadora
se ejerce en masa, la intervención decisoria de la autoridad política es puramente
formularia, con lo que la instrucción y la decisión se realizan, en los hechos, por
las mismas personas”26.

Por otro lado, debe resaltarse que de acuerdo a lo indicado en la norma bajo
comentario, la diferenciación entre estos órganos se aplica “cuando la
organización de la entidad lo permita”. Esta permisividad puede ser interpretada
de diferentes formas.

La primera de ellas es entender que sólo se aplica si ya existen estos órganos

que puedan hacer la labor de instrucción (tales como las Secretarías Técnicas de
los órganos funcionales del INDECOPI que se encargan de instruir el
procedimiento). La segunda de ellas es que las autoridades que no tengan esta
diferenciación en su estructura organizativa se encuentren permitidas de incumplir
esta estructura del procedimiento hasta que la tengan (lo cual las obligaría a
efectuar una reorganización que les permita cumplir) y finalmente, podría
interpretarse que si bien la estructura organizativa lo permite, la falta de recursos
impide que haya esta diferenciación entre autoridades.
24
Cfr. Santamaría, Op. Cit., p. 410.
25
Cfr. Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica,
2001, p. 527.
26
Santamaría, Op. Cit. p. 411.
Nosotros nos inclinamos por la segunda de ellas pues, si bien actualmente no
todas las autoridades que ejercen la potestad sancionadora tienen actualmente
una estructura que permita diferenciar entre autoridad instructora y decisoria,
éstas deben adecuarse en el tiempo a fin de cumplir con la finalidad de la norma
(garantizar la imparcialidad de la decisión).

Interpretar lo contrario sería despojar de sentido a la norma bajo comentario, pues

condicionaría el cumplimiento de una estructura que tiene como finalidad
garantizar un resultado imparcial para el administrado27, a la conveniencia o
posibilidad de la Administración, cuando en realidad, ésta es quien debe adaptar
su estructura a las garantías que deben regir el procedimiento administrativo
sancionador (aun cuando ello pudiera generar importantes gastos).

En todo caso, consideramos que la legislación debería optar por reglas claras
respecto a esta obligación, ya sea para unificar todos los procedimientos con esta
estructura o para indicar cuáles de ellos deberían –en función de su complejidad o
naturaleza- prescindir de ella28.

IV.2. Hechos declarados por el Poder Judicial

El numeral 2 del artículo 234° de la LPAG establece que la Administración debe

“considerar que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores”.

Lo previsto en esta norma importa una subordinación de las entidades de la

Administración a las decisiones del Poder Judicial cuando éstas tengan la calidad
de cosa juzgada. Se le reconoce a estos hechos la calidad de “verdad jurídica”
por lo que no cabe un pronunciamiento distinto sobre estos mismos hechos.
Consideramos que los hechos que la Administración se encuentra obligada a
asumir como ciertos deben haber sido reconocidos por la autoridad judicial de
manera expresa.

Si bien esta norma garantiza coherencia y unidad entre las decisiones del Estado
(Poder Judicial y los órganos de la Administración Pública) lo cual es atendible,
podrían existir casos en los cuales la autoridad administrativa, aun cuando haya
determinado la existencia de hechos diferentes, se vea atada a lo declarado por el
Poder Judicial.

IV.3. Notificación preventiva de cargos

La notificación al administrado presuntamente infractor con los cargos que se le

imputan es imprescindible en el procedimiento administrativo sancionador, pues

27
Finalmente, podría sostenerse que en algunos casos puede no ser necesaria esta diferenciación y la norma ha querido
ponerse en esos supuestos, sin embargo, ello no fluye de la norma.
28
Cabe señalar que, en otros ordenamientos jurídicos, esta regla es general. Así por ejemplo, el artículo 134.2 de la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPPAC) establece que
“Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la
fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos”. Citado por: Santamaría, Op. Cit. p. 410.
ello garantiza que el administrado tenga la posibilidad de informarse sobre aquello
que se le está imputando, a fin de ejercer correctamente su derecho de defensa.

Para ello, la autoridad debe emitir un acto administrativo mediante el cual exprese
necesariamente lo siguiente:

(i) hechos que se le imputen a título de cargo, es decir, aquellas conductas

que serán materia de investigación y eventualmente, de sanción, la cual
deberá ser expresada de la manera más explícita y precisa posible.
(ii) La calificación de infracciones que tales hechos podrían constituir, es
decir, el tipo y la denominación de la infracción que se está atribuyendo.
(iii) La indicación de las sanciones que pudieran imponerse, esto es, el tipo
de sanción (amonestación, sanción pecuniaria, clausura, u otras) y su
cuantía (por ejemplo de 1 a 10 UIT, etc.), de ser el caso.
(iv) La autoridad competente para imponer la sanción y la norma que
atribuya tal competencia, es decir, la indicación del órgano que se
pronunciará sobre la comisión o no de la infracción así como la norma
que le ha atribuido la competencia para sancionar la presunta
infracción. Esta norma permite al administrado evaluar si la autoridad
tiene o no la competencia para imponerle una sanción en caso de
haberla cometido29.

Este acto administrativo debe ser debidamente notificado al administrado

presuntamente infractor de conformidad con las normas de notificación reguladas
en la propia LPAG.

La notificación de cargos constituye una pieza fundamental en el procedimiento

administrativo sancionador, por lo que su incumplimiento o realización defectuosa
(ya sea por error en su contenido u omisión de información) ocasiona un vicio
grave en el procedimiento administrativo 30 debido al estado de indefensión que
crea en el administrado inculpado, pues no habría tenido la oportunidad de
defenderse correctamente.

En efecto, el conocimiento sobre el presunto hecho infractor (lo cual implica no

solo la conducta sino cuándo se realizó y las circunstancias en que ésta se habría
cometido) así como las consecuencias jurídicas (sanciones a imponer), permiten
al administrado presentar sus argumentos de defensa así como los medios
probatorios que considere pertinentes). Su ignorancia (debido a la falta de
notificación de los mismos) determina la nulidad del procedimiento administrativo.

29
Dado que las autoridades sólo pueden imponer sanciones cuando la competencia para ello le haya sido expresamente
atribuida (conforme lo dispone el artículo 230° numeral 1 de la LPAG, esta formalidad le permitirá también a ella verificar
que cuente con dicha atribución.
30
Dicho vicio se encuentra reconocido en el artículo 10° de la LPAG como causal de nulidad:
“Artículo 10.- Causal de Nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de
conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo
positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no
se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.”
El debido procedimiento administrativo constituye un elemento esencial del acto
administrativo y su inobservancia conduce al campo de las nulidades 31. Por lo
tanto, las entidades que determinen el incumplimiento de estos requisitos
esenciales del procedimiento administrativo sancionador (como la imputación de
cargos) deben declarar su nulidad y ordenar que se vuelva a efectuar la
imputación de cargos32.

Con relación a la calificación de las infracciones, el Tribunal Constitucional

Español en su pronunciamiento de fecha 10 de noviembre del 2003 ha señalado
que:

“Es doctrina constitucional que el derecho fundamental a ser informado de

la acusación –garantía constitucional que, de acuerdo con la jurisprudencia
de este Tribunal resulta de aplicación a los procedimientos administrativos
sancionadores (SSTC 29/1989, 160/1994, 169/1998, 14/1999, entre otras)-
no sólo obliga a informar de los hechos que se consideran punibles sino
también de la calificación jurídica que se otorga a los mismos. Por ello en
los casos en los que se considere que unos mismos hechos pueden ser
constitutivos de dos infracciones distintas el respeto de este derecho
fundamental [a ser informado de la acusación] exigirá que se informe de la
existencia de este concurso de infracciones con el fin de que a quien se les
imputa pueda defenderse de las mismas, ya que, en principio, la comisión
de dos infracciones, no puede tener las mismas consecuencias jurídicas
que tendría el haber cometido sólo una de ellas.”33 (Subrayado añadido)

IV.4. Otorgar un plazo razonable para la defensa

La notificación de los cargos analizada en el acápite precedente carecería de

sentido si no se asegura que el administrado inculpado tendrá un plazo razonable
para ejercer su derecho de defensa frente a las imputaciones efectuadas. Dado
que el plazo establecido en la LPAG constituye un plazo mínimo, dependiendo de
la complejidad de la materia del procedimiento administrativo, las entidades
pueden establecer plazos mayores para sus procedimientos (dependiendo de su
naturaleza y complejidad).

Ahora bien, debe aclararse que lo que pretende esta norma es garantizar al
administrado que su defensa sea posible, es decir, que tenga la posibilidad de
ejercerla. Por ello, el numeral 4 del artículo 234° in fine prohíbe que el no ejercicio
de este derecho pueda considerarse como un elemento de juicio en contrario a su
situación.

Al respecto, si bien los administrados tienen el deber general de prestar su

colaboración para el pertinente esclarecimiento de los hechos 34, a diferencia del
31
Cfr. Balbín, Carlos. Curso de Derecho Administrativo. Buenos Aires: La Ley, 2008, p. 293.
32
Ver Resolución 1406-2008/TDC-INDECOPI del 17 de julio del 2008 (Expediente 1805-2007/CPC) mediante la cual la
Sala de Defensa de la Competencia del INDECOPI declaró la nulidad del procedimiento al no haberse efectuado
correctamente la imputación de cargos.
33
Pronunciamiento 356/2003 del 10 de noviembre del 2003 emitida por la Tercera Sala del Tribunal Constitucional de
España en el recurso de amparo interpuesto por doña Sara Ascensión Blanco Sánchez contra la Dirección General de
Salud Pública y Asistencia de la Junta de Castilla y León.
34
Cfr. Artículo 56° de la LPAG.
procedimiento administrativo trilateral35, en el procedimiento sancionador la
omisión del administrado de pronunciarse sobre los hechos materia de
investigación no puede ser considerada por la Administración para efecto de
evaluar la comisión de infracción, pues ello sería vulneraría el principio de
presunción de licitud recogido en el numeral 9 del artículo 230 de la LPAG 36. Por
el contrario, la Administración tiene el deber efectuar todas las actuaciones
necesarias para determinar la existencia de responsabilidad susceptible de
sanción de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 235° de la LPAG37.

IV.5. Iniciación del procedimiento

El numeral 1 del artículo 235° de la LPAG establece que “el procedimiento

sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como
consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades
o por denuncia.”.

La oficialidad obliga a la Administración a dirigir el procedimiento y a ordenar que

se practique toda diligencia que resulte conveniente para esclarecer la verdad y la
justa resolución de la cuestión planteada, por ello si para sustanciar las
actuaciones se necesitaran datos o informes de terceros, podrá solicitarlo
directamente38. Este principio de oficialidad se aplica se aplica aun cuando el
procedimiento se hubiera iniciado con ocasión de una denuncia de parte, dado
que a través de él no sólo se satisface el interés individual, sino también un
interés público: el interés administrativo39.

Asimismo, en palabras de Balbín es “el Estado por medio del procedimiento

persigue el conocimiento –no ya de la verdad formal según los planteos,
argumentos, hechos o derecho alegado por las partes y volcado en el expediente
“Artículo 56.- Deberes generales de los administrados en el procedimiento
Los administrados respecto del procedimiento administrativo, así como quienes participen en él, tienen los siguientes
deberes generales:
(…)
2. Prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los hechos.”
35
Cfr. Artículo 223° de la LPAG
“Articulo 223.- Contestación de la reclamación
223.1El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación dentro de los quince (15) días posteriores a la
notificación de ésta; vencido este plazo, la Administración declarará en rebeldía al reclamado que no la hubiera
presentado. La contestación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el Artículo 113 de la
presente Ley, así como la absolución de todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Las
alegaciones y hechos relevantes de la reclamación, salvo que hayan sido específicamente negadas en la
contestación, se tendrán por aceptadas o merituadas como ciertas.” (Subrayado añadido)
36
Cfr. Artículo 230° de la LPAG.
“Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa.
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
(…)
9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes
mientras no cuenten con evidencia en contrario.”
37
Cfr. Artículo 235° de la LPAG.
“Artículo 235.- Procedimiento sancionador
Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ceñirán a las siguientes disposiciones:
(…)
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que instruye el procedimiento realizará de oficio
todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean
relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.”
38
Cfr. Ivanega, Miriam. “Principios del Procedimiento Administrativo: Informalismo, Instrucción de Oficio y Verdad Material”,
en: Cassagne, Juan Carlos. Procedimiento y Proceso Administrativo. Buenos Aires: Lexis-Nexis y Abeledo Perrot, 2005, p.
71.
39
Cfr. Hutchinson, Tomas. “Ley de Procedimientos”. Citado por Ivanega, Op. Cit., Loc. Cit.
administrativo–, sino la verdad real, más allá de aquéllas condiciones, es decir la
verdad objetiva o llamémosle material”40.

La impulsión de oficio, que corresponde a las exigencias propias del interés

público que el procedimiento administrativo pone en juego, da a éste un acusado
carácter inquisitorial: la Administración, gestora del interés público, está obligada
a desplegar por sí misma, ex officio, toda la actividad que sea necesaria para dar
adecuada satisfacción a este interés, sea cual sea la actitud, activa o pasiva, que
puedan adoptar los particulares que hayan comparecido en el procedimiento41.

El procedimiento administrativo sancionador se considera iniciado con la

resolución que imputa la infracción, descartándose por tanto las investigaciones
preliminares constituyan parte de dicho procedimiento 42. Este aspecto resulta de
especial relevancia para determinar si la facultad de la autoridad para determinar
la existencia de infracciones administrativas ha prescrito o no, pues dicho plazo
prescriptorio solo se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador,
de conformidad con el artículo 233° de la LPAG43.

Ahora bien, dado que el acto administrativo es eficaz frente al administrado a

partir que éste es notificado, la resolución que determina el inicio del
procedimiento sancionador debe ser notificada antes del vencimiento del plazo
prescriptorio. De lo contrario, la interrupción del plazo no sería oponible al
administrado44.

IV.6. Análisis y elaboración del proyecto de resolución

El numeral 5 del artículo 235° de la LPAG establece que “concluida la recolección

de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento resuelve la imposición de
una sanción o la no existencia de infracción. En caso que la estructura del
procedimiento contemple la existencia diferenciada de órganos de instrucción y
órganos de resolución concluida la recolección de pruebas, la autoridad
instructora formulará propuesta de resolución en la que se determinará, de
manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de
infracción, la norma que prevé la imposición de sanción para dicha conducta y la
sanción que se propone que se imponga; o bien se propondrá la declaración de
no existencia de infracción. Recibida la propuesta de resolución, el órgano
competente para decidir la aplicación de la sanción podrá disponer la realización

40
Balbín, Op. Cit., p. 603.
41
Cfr. García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Tomo II. Madrid:
Civitas, 1999, p. 460. Cit. por Balbín, Op. Cit., Loc. Cit.
42
Cfr. Pedreschi, Op. Cit., p. 551.
43
Cfr. Artículo 233° de la LPAG.
“Artículo 233.- Prescripción
233.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe en el plazo que
establezcan las leyes especiales, sin perjuicio de los plazos para la prescripción de las demás responsabilidades
que la infracción pudiera ameritar. En caso de no estar determinado, prescribirá en cinco años computados a
partir de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada.
233.2 El plazo de prescripción sólo se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo
si el expediente se mantuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al administrado.”
44
Asimismo, podría incentivarse una mala práctica por parte de las entidades, las que al ver que el plazo prescriptorio ha
caducado o está por caducar, podrían resolver el inicio del procedimiento alterando la fecha de emisión de dicho acto
administrativo (fecha anterior).
de actuaciones complementarias, siempre que sean indispensables para resolver
el procedimiento.”

Como puede verse, en concordancia con la estructura de separación entre órgano

instructor y órgano decisor antes comentada, la LPAG ha previsto que luego de la
obtención de las pruebas necesarias, el órgano instructor formule una propuesta
de resolución la cual debe contener de manera motivada las conductas que se
consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición
de sanción para dicha conducta y la sanción propuesta o, de lo contrario, resolver
la no existencia de infracción.

Asimismo, una vez que el órgano decisor ha revisado la propuesta de resolución,

tiene la facultad de solicitar que se obtengan pruebas o informes adicionales,
cuando éstos sean necesarios para resolver el procedimiento. Consideramos que
esta última facultad no sólo es consecuencia lógica del principio de oficialidad del
procedimiento administrativo sancionador, sino que además refuerza la
imparcialidad que se le pretende dotar al órgano decisor, pues ante una propuesta
del órgano instructor que no le genere convicción, no tiene la obligación de
pronunciarse sino que podrá ordenar la obtención de más elementos de juicio 45
que le permitan generarse convicción sobre los hechos que motivará su
decisión46.

La decisión que se emita, debe encontrarse adecuadamente motivada 47 y

observando todos los requisitos establecidos en la LPAG. Conforme a lo señalado
por el TC “(…) la debida motivación de las resoluciones mediante las que se
imponen sanciones no constituye sólo una exigencia formal de las resoluciones
judiciales, sino que se entiende a todas aquellas resoluciones –al margen de si
son judiciales o no– que tienen por objeto el pronunciamiento sobre los derechos
fundamentales, más aún en el ejercicio de una función; es imperativo, entonces,
que las resoluciones sancionatorias contengan de una motivación adecuada a
Derecho, como una manifestación del principio de tutela jurisdiccional e
interdicción de la arbitrariedad”48.

IV.7. Notificación de la decisión

45
Respecto a la instrucción del procedimiento administrativo, consideramos necesario referir el completo e interesante
trabajo efectuado por el autor Roberto Shimabukuro Makikado (Shimabukuro Makikado, Roberto. “La Instrucción del
Procedimiento Administrativo”, en: Danós et al. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General – Segunda
Parte. Lima: ARA Editores, 2003, pp. 269 – 340.).
46
Ello, en atención al principio de verdad material contenido en el numeral 1.11 del artículo IV de la LPAG.
47
Cfr. Artículo 6° de la LPAG.
“Artículo 6.- Motivación del acto administrativo
6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del
caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores
justifican el acto adoptado.
6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores
dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo
certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto.
6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso
concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten
específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.”
48
Sentencia emitida por el TC el 20 de setiembre de 2006 en el proceso de amparo iniciado por el señor Carlos Alberto
Alarcón del Portal contra el Consejo Nacional de la Magistratura (Exp.5976-2006-PA/TC).
El acto administrativo a través del cual se aplique la sanción o resuelva el archivo
del procedimiento, debe ser notificada tanto al administrado como al órgano u
entidad que formuló la solicitud o a quien denunció la infracción, de ser el caso.

Como se ha dicho, si bien el procedimiento administrativo sancionador, constituye

un procedimiento de oficio, éste puede ser iniciado con ocasión de una denuncia
o solicitud de algún particular, conforme a los derechos reconocidos en los
artículos 105° y 106° de la LPAG. Asimismo, en dichas normas se reconoce el
derecho del denunciante o solicitante a recibir una respuesta por parte de la
Administración49.

IV.8. Medidas de carácter provisional

El artículo 236.1 reconoce la facultad de las entidades que instruyen los

procedimientos sancionadores para adoptar las medidas de carácter provisional
que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer, con sujeción a
lo previsto por el artículo 146° de la LPAG que regula el dictado de las medidas
cautelares.

En el ámbito del procedimiento administrativo sancionador, las medidas

provisionales pueden ser definidas como aquellas decisiones administrativas de
carácter provisional, excepcional e instrumental, que se adoptan al interior de un
procedimiento sancionar, con las debidas garantías y limitaciones, ya sea para
proteger el interés general perturbado por la infracción, o para asegurar la eficacia
de la resolución que eventualmente se emita50.

El artículo 146° de la LPAG aludido establece, entre otros aspectos, que: (i) las
medidas cautelares deben imponerse mediante decisión fundamentada, (ii)
pueden ser modificadas o levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio
o a instancia de parte, (iii) caducan de pleno derecho cuando se emite la
resolución que pone fin al procedimiento, cuando haya transcurrido el plazo fijado
para su ejecución, o para la emisión de la resolución que pone fin al
49
Cfr. Artículo 105° de la LPAG.
“Artículo 105.- Derecho a formular denuncias
105.1 Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera
contratos al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés
legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento.
105.2 La comunicación debe exponer claramente la relación de los hechos, las circunstancias de tiempo, lugar y
modo que permitan su constatación, la indicación de sus presuntos autores, partícipes y damnificados, el
aporte de la evidencia o su descripción para que la administración proceda a su ubicación, así como
cualquier otro elemento que permita su comprobación.
105.3 Su presentación obliga a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez comprobada su
verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de una denuncia debe ser motivado y
comunicado al denunciante, si estuviese individualizado.” (Subrayado añadido)
Artículo 106° de la LPAG.
“Artículo 106.- Derecho de petición administrativa
106.1 Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento
administrativo ante todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el
Artículo 2 inciso 20) de la Constitución Política del Estado.
106.2 El derecho de petición administrativa comprende las facultades de presentar solicitudes en interés particular
del administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de contradecir actos
administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar solicitudes de
gracia.
106.3 Este derecho implica la obligación de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal.”
(Subrayado añadido)
50
Cfr. Pons Canovas, Ferran. “Las medidas Provisionales en el Procedimiento Administrativo Sancionador”, Citado por
Pedreschi, Op. Cit., p. 554.
procedimiento y (iv) no se fijarán medidas que puedan causar perjuicio de
imposible reparación a los administrados51.

Como puede verse, todas estas reglas ya ofrecen una batería de garantías para el
administrativo en tanto a la imposición de las medidas provisionales.
Adicionalmente, el numeral 236.2 del artículo 236° de la LPAG establece que
tales medidas provisionales deben ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y
necesidades de los objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto
concreto, condiciones que son consustanciales a cualquier disposición
administrativa en virtud del principio de razonabilidad reconocido en la LPAG52.

Finalmente, se dispone que el cumplimiento o ejecución de las medidas de

carácter provisional que en caso se adopten, se compensarán, en cuanto sea
posible, con la sanción impuesta (numeral 236.3 del artículo 236° de la LPAG).

Dado el carácter preventivo (para evitar que la decisión final carezca de eficacia o
para que se cese preventivamente la conducta infractora) y no represivo
(sancionador) de las medidas provisionales, consideramos que en principio no
deberían compensarse las primeras con las sanciones que finalmente se
impongan, sin embargo, lo indicado en esta norma constituye una garantía para el
administrado en el que se le “reconoce” el gravamen ocasionado por la medida
correctiva para efectos de “compensarlo” en la sanción.

IV.9. Resolución que pone fin al procedimiento

La LPAG establece que “en la Resolución que ponga fin al procedimiento no se

podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del
procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica” (numeral
237.1 LPAG).

Esta disposición contiene una regla especial de congruencia en materia

sancionadora, pues prohíbe la incorporación de hechos si bien pueden haberse
acreditado en la etapa probatoria o de instrucción no han sido puestos a

51
Cfr. Artículo 146° de la LPAG.
“Artículo 146.- Medidas cautelares
146.1Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante decisión motivada y con elementos de juicio
suficientes puede adoptar, provisoriamente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en
esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables, mediante decisión fundamentada, si hubiera posibilidad de
que sin su adopción se arriesga la eficacia de la resolución a emitir.
146.2 Las medidas cautelares podrán ser modificadas o levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio o a
instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el
momento de su adopción.
146.3 Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emite la resolución que pone fin al procedimiento, cuando
haya transcurrido el plazo fijado para su ejecución, o para la emisión de la resolución que pone fin al
procedimiento.
146.4 No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparación a los administrados.”
52
Cfr. Artículo IV de la LPAG.
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia
de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones,
califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben
adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios
a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la
satisfacción de su cometido.”
disposición del ciudadano para su descargo correspondiente. “Ello, pues no es
legítimo que la administración pueda producto de la instrucción sancionar al
administrado respecto de hechos de los que no se ha defendido.”53

El numeral 237.2 del artículo 237° de la LPAG establece una importante

excepción a los caracteres de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos
administrativos recogidos por la LPAG54, al disponer que la resolución (que
determine la imposición de una sanción) será ejecutiva cuando ponga fin a la vía
administrativa. Consideramos que dado el gravamen que se impone al
administrado presuntamente infractor, esta excepción resulta imprescindible y
rescatable pues enfatiza el carácter garantista de la regulación del procedimiento
administrativo sancionador55.

Esta regla además tiene las siguientes consecuencias: (i) determina la suspensión
del cómputo de los intereses en caso de las sanciones pecuniarias -multas-, (ii)
refuerza la aplicación y vigencia del principio de presunción de licitud pues
permite al administrado el agotamiento de las instancias administrativas previstas
en el ordenamiento, (iii) restringe el empleo de mecanismos de ejecución forzosa
de los actos administrativos56.

IV.10. Prohibición de reforma en peor

La LPAG ha incorporado al ordenamiento administrativo, la prohibición de forma

peyorativa (non reformatio in peius), a través de la cual se prohíbe que la
condición adquirida resulte desmejorada o empeorada a consecuencia exclusiva
de la revisión de la decisión anterior que determinó la situación original 57. En
síntesis, es la reforma del acto administrativo en perjuicio de recurrente, quien ve
53
Morón, Op. Cit., p. 532.
54
Cfr. Artículo 192° de la LPAG.
“Artículo 192.- Ejecutoriedad del acto administrativo.- Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo
disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.”
Artículo 216° de la LPAG.
“Artículo 216.- Suspensión de la ejecución
216.1 La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no
suspenderá la ejecución del acto impugnado.
216.2 No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, la autoridad a quien competa resolver
el recurso podrá suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto recurrido cuando concurra
alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
216.3 La decisión de la suspensión se adoptará previa ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que
causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata
del acto recurrido.
216.4 Al disponerse la suspensión podrán adoptarse las medidas que sean necesarias para asegurar la protección
del interés público o los derechos de terceros y la eficacia de la resolución impugnada.
216.5 La suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso administrativo o el correspondiente proceso
contencioso-administrativo, salvo que la autoridad administrativa o judicial disponga lo contrario si se modifican
las condiciones bajo las cuales se decidió.”
55
Similar regla es contemplada por otros ordenamientos jurídicos tales como el español, comentada por Santamaría
Pastor (Santamaría, Op. Cit., p. 421.). En el artículo 138.3 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y el procedimiento administrativo común que establece que: “la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía
administrativa”.
56
Cfr. Pedreschi, Op. Cit., p. 557.
57
Cfr. Artículo 237° de la LPAG.
“Artículo 237.- Resolución
(…)
237.3Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos que
interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado.”
agravada su situación o status por la resolución de primera instancia, que ha sido
objeto de su propio recurso58.

El TC ha señalado que:

“la prohibición de la reforma peyorativa o reformatio in peius, como

la suele denominar la doctrina, es una garantía implícita en nuestro
texto constitucional que forma parte del debido proceso judicial y
está orientada precisamente a salvaguardar el ejercicio del derecho
de recurrir la decisión en una segunda instancia sin que dicho
ejercicio implique correr un riesgo mayor de que se aumente la
sanción impuesta en la primera instancia.

En este sentido, este Tribunal declara que la garantía constitucional

de la reforma peyorativa o reformatio in peius debe entenderse
como una garantía que proyecta sus efectos también en el
procedimiento administrativo sancionador y, en general, en todo
procedimiento donde el Estado ejercite su poder de sanción y haya
establecido un sistema de recursos para su impugnación59.
(Subrayado añadido)

Ahora bien, dado que en el procedimiento administrativo sancionador pueden

imponerse no solo sanciones sino además medidas provisionales y medidas
correctivas60, corresponde indicar que, tal como lo ha considerado la Sala de
Defensa de la Competencia61, dicha prohibición no solo alcanza las sanciones
sino otras decisiones de la autoridad administrativa que impongan desmejoren la
situación de los administrados recurrentes.

Finalmente, cabe aclarar que, la inclusión de la prohibición de reforma en peor en

el procedimiento administrativo sancionador, no busca anular la facultad del
control interno que el recurso permite a las autoridades superiores, sino que
busca proteger al administrado. No obstante ello, en caso que la autoridad
superior determine la existencia de vicios o defectos en la resolución inferior,
puede declarar ejercer la facultad para declarar la nulidad de oficio del
pronunciamiento62.
58
Cfr. Morón, Op. Cit., p. 532.
59
Sentencia del TC de fecha 24 de agosto del 2004 emitida en el expediente 1803-2004-AA/TD en el proceso de amparo
seguido por doña Grimanesa Espinoza Soria contra la SUNAT. En dicha sentencia, el TC determinó que el incremento del
monto de la multa impuesta al administrado como consecuencia del ejercicio de un derecho constitucional era nulo.
60
Cfr. Artículo 232° de la LPAG.
“Artículo 232.- Determinación de las Responsabilidad
232.1Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con la exigencia de la reposición
de la situación alterada por el mismo a su estado anterior, así cómo con la indemnización por los daños y
perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el proceso judicial correspondiente.”
61
Así, por ejemplo, en la Resolución 0839-2024/TDC-INDECOPI del 29 de abril del 2008 (emitida en el Expediente 1605-
2007/CPC), la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del INDECOPI, aplicó la garantía de la prohibición de
reformatio in peius al pronunciarse sobre la medida correctiva (en este caso, el monto que el proveedor debía pagar al
consumidor afectado) dispuesta por la primera instancia. Dado que este aspecto fue materia de impugnación por el
proveedor afectado por dicha medida correctiva y el denunciante no apeló dicho extremo, la Sala decidió no incrementarla,
aun cuando había determinado que correspondía un incremento.
62
Así por ejemplo, cabe citar la Resolución 0919-2008/TDC-INDECOPI del 12 de mayo del 2008 emitida por la Sala de
Defensa de la Competencia del Tribunal del INDECOPI en el Expediente 1865-2005/CPC (Expediente
087-2007-LCC/CPC) mediante el cual se declaró la nulidad de la Resolución 5 del 5 de diciembre de 2007 de la Comisión
de Protección al Consumidor, en el extremo que ordenó a Constructora MR & MT S.A.C. pagar al señor Jorge Luis
Venegas Quilcat la suma de S/. 2,000.00 por concepto de costos correspondientes al procedimiento tramitado bajo el
V. REFLEXIÓN FINAL

Si bien la modificación introducida por el DL 1029 al artículo 229° de la LPAG

constituye un paso imprescindible para el correcto ejercicio de la actividad
sancionadora de la Administración Pública en el Perú, consideramos necesario y
urgente que las entidades que ejercen la potestad sancionadora reestructuren sus
procedimientos sancionadores (tanto normativamente como en la práctica) con la
finalidad de cumplir a cabalidad la regulación recogida por la Ley del
Procedimiento Administrativo General en esta materia. De otra manera, el
régimen establecido en dicha norma carecería de sentido alguno.

Expediente 1865-2005/CPC, al haber incurrido en las causales de nulidad previstas en los numerales 2 y 3 del artículo 10°
de la Ley 27444. Ello, debido a que la referida Resolución: (i) dispuso el pago de los costos a favor del denunciante sin que
se haya cumplido con uno de los requisitos para su procedencia (acreditar que el denunciante participó en el procedimiento
con el efectivo patrocinio de un abogado); y, (ii) omitió evaluar y pronunciarse respecto de la participación efectiva del
abogado del denunciante en la tramitación del procedimiento.