MANUAL PARA LA DEFENSA JURÍDICA Y PREVENCIÓN DEL

DAÑO ANTIJURÍDICO DEL MUNICIPIO DE ALGECIRAS-

HUILA

Comité de conciliación

Algeciras 2022
El Comité de conciliación del Municipio de Algeciras Huila, en ejercicio de
sus competencias legales, adopta el siguiente manual de prevención del
daño antijurídico cuyo objetivo es construir una en herramienta guía para
todos los colaboradores de la Entidad en sus actividades administrativas,
judiciales y extrajudiciales.
El artículo 75 de la Ley 446 de 1998, ordenó la creación de los comités de
conciliación como instancias administrativas internas de las entidades 1 que
actúan como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre
prevención del daño antijurídico, defensa de los intereses judiciales y
determinación sobre la procedencia de la conciliación o de cualquier otro
medio alternativo de solución de conflictos.
Es así como el Decreto 1069 de 2015 en su artículo 2.2.4.3.1.2.5 establece
como principales funciones del Comité de Conciliación las de “Formular y
ejecutar políticas de prevención del daño antijurídico”.

El artículo 4° del Decreto 104 de 2021, señala que “el Comité conciliación
ejercerá las siguientes funciones: 1. Formular y ejecutar políticas de
prevención del daño antijurídico. 2. Diseñar las políticas generales que
orientarán en la defensa de los intereses de la entidad. 3. Estudiar y evaluar
los procesos que cursan o hayan cursado en contra de lente, para
determinar las causas generadoras de los conflictos; el índice de condenas;
los tipos de daño por las cuales resulta demandado con él; y las deficiencias
en las actuaciones administrativas de las entidades, así como las
deficiencias en las actuaciones administrativas de las entidades, así como
las deficiencias de las actuaciones procesales por parte de los apoderados,
con el objeto de proponer correctivos. 4. Fijar directrices institucionales para
la aplicación de los mecanismos de arreglo directo, tales como la
transacción y la conciliación, sin perjuicio de su estudio y decisión en cada
caso concreto. 5. Determinar, en cada caso, la procedencia o
improcedencia de la conciliación y señalar la posición institucional que fije
los parámetros dentro de las cuales el representante legal o el apoderado
actuará en las audiencias de conciliación. Para tal efecto, el Comité de
Conciliación deberá analizar las pautas jurisprudenciales consolidadas, de
manera que se concilie en aquellos casos donde exista identidad de
supuestos con la jurisprudencia reiterada. 6. Evaluar los procesos que haya
sido fallados en contra de la entidad con el fin de determinar la
procedencia de la acción de repetición e informar al Coordinador de los
agentes del Ministerio Público ante la Jurisdicción en lo Contencioso

1
ARTICULO 75. COMITÉ DE conciliación. Ver modificaciones directamente en la Ley 23 de 1991 La Ley 23 de 1991 tendrá un nuevo
artículo, así: "Artículo 65-B. Las entidades y organismos de Derecho Público del orden nacional, departamental, distrital y de los
municipios capital de departamento y los Entes Descentralizados de estos mismos niveles, deberán integrar un comité de
conciliación, conformado por los funcionarios del nivel directivo que se designen y cumplirá las funciones que se le señalen. Las
entidades de derecho público de los demás órdenes tendrán la misma facultad."

2
Administrativo las correspondientes decisiones anexando copia de la
providencia condenatoria, en los casos en que se decían instaurar acción
de repetición. 7. Determinar la procedencia o improcedencia del
llamamiento en garantía con fines de repetición. 8. Definir los criterios para
la selección de abogados externos que garanticen su idoneidad para la
defensa de los intereses públicos y realizar seguimiento sobre los procesos a
ellos encomendados. 9. Designar al funcionario que ejercerá la secretaría
técnica del Comité, preferentemente un profesional del Derecho. 10. Dictar
su propio reglamento.”2

Mediante acta No 006 de fecha veintitrés (23) de noviembre de 2023, los

miembros del comité de conciliación del Municipio de la Algeciras Huila, por
unanimidad adoptan el Manual de Prevención del daño antijurídico, que se
anexa a continuación.

2
Decreto No. 104 de 2021, mediante el cual creó, adoptó, integró, reglamentó el Comité de
Conciliación del del Municipio de Algeciras (Huila), y se dictaron las disposiciones sobre su
funcionamiento.

3
 TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN.
2. ALCANCE.
3. MARCO NORMATIVO.
4. COMITÉ DE CONCILIACIÓN.
5.CONCEPTOS.
6. PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO.
7. POLÍTICA DE PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO.
8. ACCIONES Y/O MEDIOS DE CONTROL OBJETO DE ESTUDIO.
8.1. ACCIONES CONSTITUCIONALES.
8.1.1. ACCIÓN POPULAR.
8.1.2. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.
8.1.3. ACCIÓN DE TUTELA.
8.1.4. ACCIÓN DE GRUPO.
8.2. MEDIOS DE CONTROL.
8.2.1. NULIDAD.
8.2.2. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
8.2.3. REPETICIÓN.
8.2.4. REPARACIÓN DIRECTA.
8.2.5. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES.
8.3. PROCESOS PENALES.
8.4. PROCESOS LABORALES.
8.5. CONCILIACIONES EXTRAJUDICIALES.
8.6. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS.
8.6.1. PROCEDIMIENTO Y/O ETAPAS DE LA ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA.
8.6.1.1. EL ACTO ADMINISTRATIVO

4
 8.6.1.2. ELEMENTOS O REQUISITOS DE EXISTENCIA DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
8.6.1.3. REQUISITOS DE LA ESENCIA Y VALIDEZ
8.6.1.4. CAUSALES DE NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
8.6.2. NOTIFICACIONES.
8.6.3. RECURSOS.
9. CAUSAS DE LAS DEMANDAS QUE SE INTERPONEN EN CONTRA DEL
MUNICIPIO DE ALGECIRAS HUILA.
10. ACCIONES PREVENTIVAS PARA MINIMIZAR LAS DEMANDAS Y/O PARA
EVITAR FALLOS EN CONTRA DE LA ENTIDAD MUNICIPAL.
11. MEDIDAS ADICIONALES PARA CORREGIR EL PROBLEMA.
12. PLAN DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN.
13. DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS DE PREVENCIÓN
14. METODOLOGÍA
PASOS PARA REALIZAR LA POLÍTICA DE PREVENCIÓN.
15. PUBLICIDAD.

5
 1. INTRODUCCIÓN
El objetivo principal de este Manual, es construir una herramienta destinada
a la prevención del daño antijurídico en las actividades desplegadas por el
Municipio de Algeciras Huila, de manera que se puedan evitar las acciones
u omisiones al interior del Ente que vulneren el régimen jurídico aplicable y
afecten los intereses de la misma; además, de adoptar las medidas
necesarias para evitar su ocurrencia y posterior litigiosidad.
El manual para la realización de políticas para la prevención del daño es un
plan de acción integral que requiere la coordinación e insumos de las
distintas áreas de la entidad constituyéndose así en un proceso para
solucionar, mitigar o controlar la problemática generadora del daño.
Posteriormente los hechos a prevenir deberán priorizarse para enfocar los
esfuerzos de generación de políticas de prevención del daño en aquellos
que representen mayor riesgo, litigiosidad y pagos por concepto de
condenas en contra de la entidad.
Para el objetivo propuesto, es importante tener en cuenta el devenir
histórico, para entender cómo y por qué fue necesario establecer controles
de la ADMINISTRACIÓN, correspondiente a la planificación de acciones en
el marco del contenido obligacional de la Entidad, en nuestro caso el sector
central de la Administración Municipal de Algeciras, atendiendo su
contenido obligacional o competencias que ha fijado el ordenamiento
jurídico. Lo anterior impone que cualquier conceptualización del Estado
como organización jurídico-política reconoce que el Estado es organización
de poder encaminada en una u otra forma a la dirección y ordenación de
una comunidad. Como tal, el Estado es una abstracción, ya que per se su
concepto no implica su accionar. Quienes realmente dimensionan la parte
dinámica del Estado son los seres humanos (servidores públicos o
particulares con funciones públicas) que ponen en movimiento todo ese
cúmulo de atribuciones o competencia que se le han asignado y que
realmente lo ponen en movimiento: Ahí la abstracción conceptual se
transforma en un real ejercicio del poder.
Frente a ese panorama del Estado encontramos al individuo, al
administrado, al sujeto pasivo del ejercicio del poder estatal, que cuenta
con una serie de derechos básicos fundamentales para su existencia
(digna): régimen de la libertad: O sea que hay una antinomia entre el poder
del Estado y los derechos del individuo o administrado, entre la autoridad y
la libertad, creándose la NECESIDAD de proteger jurídicamente la condición
del ser humano y sus derechos; en otras palabras el estado debe cumplir

6
 sus fines pero respetando al individuo, al hombre como persona humana, y
para eso el Estado debe someterse al Derecho, para que así haya un
equilibrio entre esa antinomia planteada. Ese equilibrio lo da el principio de
LEGALIDAD – El Estado y sus autoridades solamente pueden hacer lo que les
permite el ordenamiento jurídico (Arts. 121-123 en conc. con el Art. 1, 6 y 90
de la C.P.).
Este principio de legalidad es un reflejo de la soberanía popular en el sentido
que no hay poderes ilimitados para el Estado:

- El primer límite o control al ejercicio del poder plantea con la premisa que el
poder del Estado debe ser repartido, en donde sus ramas se autocontrolen
entre sí: Teoría de la tridivisión de los poderes (Jhon Loocke y Montesquieu =
sistema de pesos y contrapesos).

- Como eso no fue suficiente se considera necesario establecer unos controles

que hagan más efectivo el sostenimiento del Estado (y sus autoridades) al
derecho.

- Se plantean entonces unos mecanismos de control para la actividad estatal

de la Administración:

• Control de constitucionalidad: Acción de inexequibilidad y excepción de

inconstitucionalidad - frente a la norma de normas.

• En cuanto a la administración en sí: Teóricamente se plantean estos

controles:

1. De carácter preventivo: Procedimiento administrativo preestablecido

a los cuales debe someterse para ejercicio del poder estatal y tomar
decisiones (Acto administrativo, lo que incluye los procedimientos
administrativos), que se enmarcan en unas competencias, y así no
“sorprender” al administrado o individuo.

2. De carácter represivo: A nivel interno de la administración, se

proponen o imponen controles jerárquicos (propios de la
desconcentración administrativa) y de tutela (descentralización
administrativa, como el que ejerce el Alcalde respecto de las

7
 Entidades descentralizadas), los primeros son niveles de mando o
instancias.

A nivel externo: encontramos la actividad de vigilancia que ejecutan

los organismos de control, tales como la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General de la Republica o las constituidas
territorialmente; así como el control judicial o jurisdiccional.

A nivel judicial o jurisdiccional, es pertinente referir los siguientes tipos

de controles:

– Acciones legales: Contenciosa = administrativas (Arts. 135 – 142 del

Cpaca).

- Acciones constitucionales: para los efectos del presente documento,

las más relevantes son:

▪ Tutela
▪ Cumplimiento
▪ Popular

En este último nivel la administración o Estado no solo se somete a la ley sino

también a la justicia (Art. 144 ibídem).

La Constitución de 1991 consagró estos recursos procesales para proteger

los derechos fundamentales del individuo, caracterizados como
mecanismos constitucionales, de defensa directa de la Constitución, con un
procedimiento prevalente y rápido, como son la Acción de Tutela (para
proteger los derechos fundamentales de la persona), la Acción de
Cumplimiento (para la aplicación efectiva de una ley o acto
administrativo), las Acciones Populares (para la protección de los derechos
e intereses colectivos) y las Acciones de Clase o Grupo (tendientes a
obtener la indemnización de perjuicios causados a un colectivo de
personas), junto a otros mecanismos procesales propios de ciertos derechos
como el habeas corpus, habeas data, entre otros.
En general, estos controles externos – jurisdiccionales deben ser tratados en
el presente manual, progresivamente, como un plan de accionar
administrativo, tendientes a evitar la litigiosidad o cumulo de demandas en
contra del Municipio y, a partir del manual, acciones, estrategias, políticas
públicas u objetivos de la Administración, armonizado con el plan de
desarrollo municipal vigente y, de esta forma, pretenden equilibrar el

8
ejercicio del poder del Estado (atribuciones o deberes) y sus fines u objetivos
(derechos de las personas en su dimensión individual y social): Si hay ruptura
en este equilibrio, generándose un daño antijuridico, en principio se podría
constituir responsabilidad (Art. 6 y 90 C.P.).

Soportándonos en diferentes criterios jurisprudenciales, es viable considerar

que la FUNCIÓN ADMINISTRATIVA no es más que la manifestación o
expresión del accionar voluntario o involuntario de los agentes o delegados
de los órganos o instituciones que componen la administración pública, a
través de la cual se crea o impone situaciones de derecho de conformidad
con el ordenamiento jurídico vigente, con el objetivo de cumplir o consolidar
las finalidades del Estado que satisfagan el interés general o las necesidades
de la comunidad, utilizando para ello sus propios medios o recursos o los de
los particulares cumpliendo una función social.

Si desagregamos la anterior definición, llegamos a las siguientes

conclusiones:

1) La función administrativa se manifiesta o expresa a través de actos

jurídicos que conllevan la voluntad administrativa, o a través de
aconteceres que, aunque están disprovistos de una voluntad de la
administración, interesan al mundo del derecho, en cuanto
producen efectos jurídicos. Es así que son expresiones o
manifestaciones VOLUNTARIAS de la administración los actos
administrativos, las operaciones administrativas y los contratos
estatales; mientras que es una expresión involuntaria los hechos
administrativos. En los primeros la autoridad administrativa con
capacidad de decisión efectúa un raciocinio, un proceso
intelectivo, que la lleva a definir su querer que se plasma por
ejemplo en un acto administrativo. Por su parte, las
manifestaciones involuntarias de la administración conllevan la
negación de ese proceso intelectivo o raciocinio que se traduce
en el accionar voluntario.

2) Quienes dan lugar a esa manifestación voluntaria e involuntaria de

la administración, en principio, son sus agentes, entendidos estos
como los servidores públicos. Excepcionalmente los particulares
también pueden dar lugar a actividad administrativa, cuando
legalmente se le entregan funciones públicas o contractualmente

9
 se desconcentra alguna activad administrativa especifica, verbi
gracia siguiendo el procedimiento estatuido en los artículos 110 y
siguiente de la Ley 489 de 1998 y Arts. 1 al 102 del Cpaca.

3) Estos servidores públicos o particulares con funciones públicas,

necesariamente terminan siendo parte de lo que se conoce como
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, que desde un punto de vista orgánico
es entendible como los órganos del Estado, con capacidad de
producir actividad administrativa, como es el caso del Municipio
que cumplen esta función administrativa (Art. 1 y 2 del Cpaca, en
concordancia con la Ley 489 de 1998).

4) Adquiere relevancia en el derecho, específicamente en el

derecho administrativo, que las expresiones o manifestaciones
voluntarias o involuntarias de la administración creen o impongan
situaciones jurídicas; es decir, que el mundo jurídico se altera por
esa actividad del Estado.

5) La actividad administrativa debe pretender, atender o consolidar

los fines del Estado, pues no solo constituyen los valores
constitucionales que debe perseguir toda autoridad, si no que es
el objetivo general que se debe particularizar en cada una de las
actuaciones administrativas en las que incurran los servidores del
Estado.

6) Lo anterior, no solo lo logra la administración a través de sus propios

medios o recursos, verbi gracia presupuesto, planeación o bienes
en general, sino también valiéndose de los recursos o bienes de los
particulares que atendiendo al concepto moderno de propiedad
privada deben cumplir una función social.

El presente manual, como herramienta progresiva de mejoramiento del

actuar administrativo, pretende garantizar que los procesos judiciales en los
que sea parte el Municipio de Algeciras Huila, se atiendan dentro del marco
legal, en los términos judiciales y en beneficio de los intereses de la entidad;
integrando aspectos relevantes, de naturaleza preventiva, para evitar la
ocurrencia o disminuir los efectos dañinos dentro del procedimiento
administrativo, extrajudicial o judicial.
Este manual para la realización de políticas para prevención del daño
antijurídico del Municipio de Algeciras Huila, se construye siguiendo los

10
lineamientos señalados por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado – circular externa No. 05 del 27 de septiembre de 2019.
Por lo tanto, con fundamento en lo anterior, se procede a elaborar el
manual para la defensa jurídica y prevención del daño antijurídico de la
entidad, con el objetivo de que las políticas que aquí se implementen, se
tengan en cuenta en desarrollo de las actividades del Municipio de
Algeciras Huila, con el fin de disminuir el riesgo antijurídico.

2. ALCANCE
El municipio de Algeciras Huila, en cumplimiento de su objetivo y en ejercicio
de sus funciones con este manual busca generar un procedimiento para
implementar de manera uniforme la manera en la que se deben realizar las
políticas de prevención del daño antijurídico, que puedan causar o estén
causando perjuicios o riesgo en su misionalidad. Con este propósito, se debe
establecer como presupuesto el liderazgo del nivel directivo y asesor del
Municipio, en el establecimiento de acciones y estrategias que el personal
a su cargo (de planta o personal contratista de apoyo a la gestión) debe
atender, como plan de mejoramiento progresivo, para evitar la litigiosidad
en contra del Municipio de Algeciras.

3. MARCO NORMATIVO

⮚ Fundamentos Constitucionales:
El Derecho Administrativo y la organización Estatal tienen una estructura
formal y un tipo de principios básicos, según sea el sistema constitucional
imperante; pero también está subordinado a un orden jurídico
supranacional que viene evolucionando vertiginosamente (por
interpretaciones jurisprudenciales externas, especialmente por organismos
judiciales internacionales o por los máximos Organismos Judiciales
Constitucionales) y sustancialmente creciente (a través de tratados).

Los principios (generales del Derecho, del Derecho Constitucional, del

Derecho Administrativo, etc.) se constituyen en el principal instrumento de
interpretación jurídica, en los que se soportan los diferentes operadores
(llámense Jueces, Autoridades Administrativas, particulares, doctrinantes,
Profesionales del Derecho, etc.) para referirse o resolver casos concretos o
particulares.

11
Un principio, entendido como la condensación de grandes valores jurídicos
materiales extraídos de la experiencia del tráfico de las relaciones jurídicas
de los pueblos, constituyen el substractum (sustancia) de ese ordenamiento.
Es por eso que juegan un papel determinante como quiera que estructuran
la fuerza hermenéutica del ordenamiento jurídico: No podemos olvidar que
los principios fundamentan todo el ordenamiento jurídico positivo y le dan su
razón de ser; orientan la interpretación de las reglas jurídicas e integran el
ordenamiento jurídico.
Sobre el particular la Corte Constitucional se ha referido diferenciándolos de
los valores constitucionales3:

“a) Los valores representan el catálogo axiológico a partir del cual se deriva
el sentido y la finalidad de las demás normas del ordenamiento jurídico
pueden tener consagración explícita o no; lo importante es que sobre ellos
se construya el fundamento y la finalidad de la organización política.

“De este tipo son los valores de conveniencia, trabajo, justicia, igualdad,
conocimiento, libertad y paz plasmados en el preámbulo de la Constitución.
También son valores los consagrados en el inciso primero del artículo 2º de
la Constitución en referencia a los fines del Estado: ... “Todos ellos establecen
fines a los cuales se requiere llegar. La relación entre dichos fines y los medios
adecuados para conseguirlos, depende, por lo general, de una elección
política que le corresponde preferencialmente al legislador. No obstante el
carácter programático de los valores constitucionales, su enunciación no
debe ser entendida como un agregado simbólico, o como la manifestación
de un deseo o de un querer sin incidencia normativa, sino como un conjunto
de propósitos a través de los cuales se deben mirar las relaciones entre los
gobernantes y los gobernados, para que, dentro de las limitaciones propias
de una sociedad en proceso de consolidación, irradien todo el tramado
institucional.

“Su condición de valores fundantes les otorga una enorme generalidad y,

en consecuencia, una textura interpretativa abierta, dentro de la cual
caben varias fijaciones del sentido. Corresponde al legislador, de manera
prioritaria, la tarea de establecer la delimitación de dichos valores a través
de leyes (...)

3
Corte Constitucional, Sentencia T-406 del 5 de junio de 1992, MP.: Dr. CIRO ANGARITA BARON.

12
“b) Los principios constitucionales, a diferencia de los valores que
establecen fines, consagran prescripciones jurídicas generales que suponen
una delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia,
restringen el espacio de interpretación, lo cual hace de ellos normas de
aplicación inmediata, tanto por el legislador como por el juez constitucional.
Son principios constitucionales, entre otros, los consagrados en los artículos
primero y tercero: El Estado Social de derecho, la forma de organización
política y territorial, la democracia participativa y pluralista, el respeto de la
dignidad humana, el trabajo, la solidaridad, la prevalencia del interés
general (art. 1º); la soberanía popular y la supremacía de la Constitución
(art. 2º). Ellos se refieren a la naturaleza política y organizativa del Estado y
de las relaciones entre los gobernantes y los gobernados. Su alcance
normativo no consiste en la enunciación de ideales que deben guiar los
destinos institucionales y sociales con el objeto de que algún día se llegue a
ellos; su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen
una definición en el presente, una base axiológico-jurídica sin la cual
cambiaría la naturaleza misma de la Constitución y por lo tanto toda la parte
organizativa perdería su significado y su razón de ser. Los principios expresan
normas jurídicas para el presente; son el inicio del nuevo orden. Los valores,
en cambio, expresan fines jurídicos para el futuro; son la mira que jalona
hacia el orden del mañana (resaltado fuera del texto).

“Los principios fundamentales del Estado son una pauta de interpretación

ineludible por la simple razón de que son parte de la Constitución misma y
están dotados de toda fuerza normativa que les otorga el artículo cuarto del
texto fundamental...”
¿Pero en términos prácticos cómo hacemos para definir el enfrentamiento
o conflicto entre dos principios? Para este ejercicio y entender la pedagogía
Constitucional de la Honorable Corte Constitucional sobre la materia,
debemos empezar por recordar que un sistema jurídico tiene como
elementos: Las normas de Mandato (que a su vez se clasifican en reglas y
principios), las definiciones, las normas de competencia y la norma
fundamental (entendida como el supuesto jurídico y extrajurídico en el que
se sustenta el sistema jurídico).

Para explicar las reglas y los principios y cómo se resuelven sus conflictos:
LAS REGLAS: Son normas de mandato(s) PERENTORIOS, que se caracterizan
porque son para que se cumplan o no se cumplan tajantemente. Su

13
metodología de aplicación es el PROCEDIIENTO denominado SUMA-CERO o
GANA-PIERDE; que consiste en que cuando hay 2 reglas en conflicto, se
sacrifica una de las 2 reglas en conflicto, se sacrifica una de las dos reglas y
ese sacrificio se resuelve de manera DOGMATICA aplicando unos principios
fundamentales, que en nuestro caso los encontramos en la Ley 153 de 1887,
pero que son principios UNIVERSALES.

- EL DE LA LEY SUPERIOR
- EL DE LA LEY POSTERIOR
- EL DE LA LEY ESPECIAL.

Si hay conflicto entre 2 reglas, dogmáticamente prevalece la ley superior

(jerárquicamente); o la ley posterior; o la ley especial.

Algún sector de la doctrina llama a este conflicto de reglas CASOS FACILES:

Simplemente es una constatación, en donde la regla 1 prevalece sobre la
regla 2.

LOS PRINCIPIOS: Son normas de mandato de OPTIMIZACION. Su metodología

no predica el procedimiento SUMA-CERO, sino el procedimiento SUMA-
POSITIVA o GANA-GANA- Aquí no hay sacrificio entre dos principios en
conflicto, sino que PRIMA FACIE ninguno prevalece sobre ninguno: En una
controversia todos los principios llevan (o tienen) la misma categoría, son
todos iguales; no hay jerarquía entre ellos.
En este sentido dicen los naturalistas “sí, salvo el derecho a la vida”.

Lo que se debe hacer es optimizarlos (ambos), procurar la mayor realización

posible de cada uno de ellos.

Pero ¿cómo se logra esto para evitar el sacrificio?, el procedimiento a

aplicar es el de la PONDERACIÓN (de principios o derechos).

Por esta dificultad se les denomina “CASOS DIFÍCILES”.

EL principio 1 prevalece sobre el principio 2 sobre ciertas circunstancias

particulares; es decir, esto es procedente para un caso en particular. En otras
palabras lo que hace prevalecer uno de los principios son las circunstancias
de cada caso en particular: Sólo así prevalece un principio sobre otro; pero
puede ocurrir que en otro caso la prevalencia sea al revés.

14
Este sistema es aplicado por la Corte Constitucional, por eso no se casa con
ningún principio, ni siquiera con el Derecho a la vida, ejem. El caso de la
eutanasia (Derecho a la Vida y Derecho a Vivir dignamente).

Veamos un ejemplo clásico: Derecho a la Vida, Derecho a la autonomía de

Voluntad y libre desarrollo de la personalidad:

- Si una pareja tiene relaciones y la mujer queda embarazada; si

acuerdan un legrado o aborto, son sancionados penalmente por ese
delito.
- Pero qué pasa si la mujer, es menor, y si además su embarazo es fruto
de una violación?
- Y qué pasa si la violada es una monja y además queda embarazada
y si además el violador es un mongól, etc.?
En estos últimos casos podría ocurrir que el principio de la autonomía de la
voluntad y/ o libre desarrollo de la personalidad pudiere preceder o
prevalecer sobre el derecho a la vida4.
Aquí no podemos entender el Derecho a la Vida a ultranza: Eso depende.
El principio del Estado Social de Derecho: Por algún sector de la Doctrina es
catalogado como un SUPRAPRINCIPIO, dada la importancia
que reviste y todo el fundamento jurídico, filosófico, humanístico
que de él emana. Ya nos referimos a su origen de una manera
muy concisa5, aunque debemos reiterar que el principio o
cláusula del Estado Social de Derecho está orientado
especialmente al Legislador, es él el llamado a construir lo social,
a hacer iguales a partir de los de los desiguales (ejm. Que
paguen IVA los que pueden pagarlo). Es el Legislador el
legitimado democráticamente para esa construcción “social”
porque tiene reserva legal o potestad exclusiva y excluyente
para regular ciertas materias referentes a lo social: Ejem: expedir
Códigos (Art. 150- Núm. 10 C.P.); Leyes estatutarias, leyes
orgánicas, etc.

4
LEER: Corte Constitucional, Sentencia 239/97, exp. D 1490 del 20 de mayo/97. M.P. Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ (ver T-406/92); T-426/92; T-441/92; T-528/92; T-534/92 Y T-573/92).
5
Se recomienda LEER la Sentencia T-406 del 5 de junio de 1992, M.P. Dr. CIRO ANGARITA BARON; la
Sentencia C-587 del 12 de noviembre/92 del mismo Magistrado; y la Sentencia C-1064 del 10 de octubre de
2001 MP. Drs. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA y JAIME CARDONA TRIVIÑO.

15
El Estado Social de Derecho caracteriza un comportamiento a cómo debe
comportarse idealmente toda la estructura del Estado. En nuestro caso la
C.P. de 1991 impone con esa cláusula de Estado Social de Derecho un
comportamiento, que haya un cambio de mentalidad para que tenga
sentido esa cláusula, por las siguientes razones:

1º. Cuando aparece normatizada en la C.P. de 1991 deja de ser un principio

programático y se convierte en un DEBER JURÍDICO que debe orientar toda
la estructura del ESTADO.

2º. Como consecuencia a ese DEBER JURÍDICO deviene un DEBER DE

ACCION POSITIVA, o sea que cada rama del poder público debe ser
proactiva en ese Estado Social de Derecho, especialmente, (en principio)
por la rama legislativa y ejecutiva; pero como ellas han fallado a ese deber;
entonces lo está cumpliendo la Corte constitucional y excepcionalmente
otros jueces, pero no debería ser la Corte la que asuma ese deber de acción
positiva, porque no es el primer llamado a hacerlo, como por ejemplo con
la tutela, porque con ello protege derechos individuales y está inhibiendo la
acción colectiva (que protege a la colectividad). Se limita la idea de Estado
Social de Derecho como política pública.

Principio de Supremacía Constitucional: Este principio se relaciona con el

principio del Estado Social de Derecho, respecto del papel de
los principios en la Rama Judicial: El Juez hace la versión del
principio de legalidad PONDERADO.

CARACTERIZACION: Este principio se caracteriza individualmente a partir del

artículo 4 de la C.P. Esto impone una re-lectura del principio de la legalidad
en los siguientes términos:

El principio de legalidad en su versión fuerte (por virtud del principio de la

supremacía constitucional y de la regla del Estado Social de Derecho)
conlleva a atemperar la versión fuerte del Estado de Derecho en la versión
débil del Estado Social de Derecho; es decir, si se debe creer en el PRINCIPIO
DE LEGALIDAD pero excepcionalmente esa LEGALIDAD debe ser
contrastada con los demás principios Constitucionales (hay unas garantías
Constitucionales).

Principios Orientadores de las actuaciones administrativas: El constituyente

de 1991 elevó a canón constitucional esta modalidad de principios para

16
hacer, aún más, obligatoria su aplicación en todas las actuaciones
administrativas (el artículo 209 de la Carta política). Esta norma debe
concordarse, con integración normativa e interpretación sistemática, con el
Art. 3 del Cpaca y el Art. 3 de la Ley 489 del 1998.

OTROS PRINCIPIOS: Además de la enunciación anterior, nuestra constitución

contiene toda una gama de principios que por su categoría constitucional
es obligatoria su aplicación en la labor interpretativa: Solo a manera de
ejemplo citemos algunos que han sido objeto de desarrollo jurisprudencial:
Principio de acceso a la administración de justicia, de acceso a la cultura,
a la adecuada protección del consumidor, de autodeterminación de los
pueblos, de la autonomía de la función jurisdiccional, de la autonomía de
las Entidades territoriales, de la autonomía Legislativa, de la autonomía
territorial, de la autonomía universitaria, de la buena fe, de la celeridad, de
colaboración armónica entre los órganos del Estado, de colaboración en
los órganos públicos, de concurrencia, de conveniencia nacional, de
coordinación, de descentralización administrativa, de descentralización
territorial, de eficacia en la administración de justicia, de equidad, de
favorabilidad laboral, de favorabilidad penal, de gratuidad de la justicia, de
imparcialidad, de independencia del juez, de intervención del Estado en la
economía, de la autonomía de la voluntad, de la convivencia pacífica, de
la dignidad humana, de la integridad territorial, de la libertad de empresa,
de la libertad económica, de la libre autodeterminación, de la prevalencia
del Derecho sustancial, de la prevalencia del interés general, de la
separación de los poderes, de la unidad Nacional, de legalidad, de
moralidad, de moralidad en la Administración de Justicia, de
proporcionalidad, de protección a la familia, de protección a la diversidad
étnica, de racionalidad, de subsidiaridad, de territorialidad, de un orden
justo, del libre desarrollo de la personalidad, entre otros.

Paralelamente encontramos que toda ley fuente del derecho administrativo

trae una serie de principios, de acuerdo a la temática de la que se ocupe.
Es así como la ley 80 de 1993, trae los principios de la contratación estatal;
la Ley 200 de 1995, trae los principios rectores de la Ley disciplinaria; el
Decreto 111 de 1996, trae los principios del Estatuto orgánico de
presupuesto, entre otros ejemplos.

Para los objetivos del presente manual, adquiere especial relevancia el Art.
2 de la C.P, en cuanto señala los fines esenciales de toda la estructura del
Estado, lo que incluye al Municipio; por lo tanto, es un parámetro de
ineludible interpretación y aplicación con los objetivos o fines de las Leyes
en particular: a manera de ejemplo, se aplica el Art. 2 en armonía con el Art.
3 de la Ley 80 de 1993; en procedimientos administrativos en general, se
aplica el Art. 2 de la Constitución, en armonía con el Art. 3 del Cpaca, etc.

17
 “Artículo 2: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares”.
“Artículo 90: El Estado es responsable “por los daños antijurídicos que le
sean imputables, causados por la acción o la omisión”; y que “en el
evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno
de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra
éste”.
⮚ Ley 1437 de 2011. Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
El 2 de julio de 2012, empezó a regir la Ley 1437 de 2011, por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, teniendo por objeto, proteger y garantizar los derechos
y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la
sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del
ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el
funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la
observancia de los deberes del Estado y de los particulares; norma
aplicable al municipio por expresa disposición del artículo 2º.
El nuevo Código estableció que las entidades en sus actuaciones
deben atender a los siguientes principios constitucionales y legales: i)
del debido proceso, ii) igualdad, iii) imparcialidad, iv) buena fe, v)
moralidad, vi) participación, vii) responsabilidad, viii) transparencia, ix)
publicidad, x) coordinación, xi) eficacia, xii) economía y xiii) celeridad.
Señaló a su vez la formas en que se inician las actuaciones
administrativas, advirtiendo que las mismas tienen como fuente: Por
quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general, por
quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular, por
quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal, por
las autoridades, oficiosamente.

18
⮚ Decreto 019 de 2012- Reglamentado por el Decreto Nacional 734 de 2012,
Reglamentado por el Decreto Nacional 1450 de 2012.
El Decreto 019 de 2012, señaló que los procedimientos y las
regulaciones administrativas tienen por finalidad proteger y garantizar
la efectividad de los derechos de las personas naturales y jurídicas ante
las autoridades y facilitar las relaciones de los particulares con estas
como usuarias o destinatarias de sus servicios de conformidad con los
principios y reglas previstos en la Constitución Política y en la ley.
Advirtió que su finalidad es la de suprimir o reformar los trámites,
procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en la
Administración Pública, con el fin de facilitar la actividad de las
personas naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la
eficiencia y eficacia de éstas y desarrollar los principios constitucionales
que la rigen.

⮚ Decreto 1716 de 2009. Conciliación.

El artículo 75 de la Ley 446 de 1998, dispuso que las entidades y

organismos de Derecho Público del orden nacional, deberán integrar
un comité de conciliación conformado por los funcionarios del nivel
directivo que se designen y cumplirán las funciones que se le señalen,
disposición que fue reglamentada por el Decreto 1716 de 2009, el cual
reguló lo pertinente a los Comités de Conciliación, estableciendo las
reglas para su integración y funcionamiento.

No obstante esta enunciación de normas, necesariamente, según la

actividad administrativa que sea objeto del presente manual, debe
remitirse a las Leyes que regulen la materia, según las competencias y
deberes del Municipio; es decir, si acudimos a las fuentes (económicas)
del Municipio, probablemente se debe acudir al estatuto general de
presupuesto y el régimen tributario municipal; si el asunto a resolverse
corresponde a un tema de niñez, necesariamente debemos acudir a
la norma constitucional de los derechos de los niños y el interés superior
que ostentan, en consonancia con otras normas que regulan la
materia, como el código de niñez y adolescencia; si el asunto a
resolverse se relaciona con la salud necesariamente debemos acudir
al régimen legal pertinente; si la temática es de naturaleza contractual,
se debe acudir al estatuto general de contratación y normas que lo
complementen o desarrollen, etc.

19
 4. COMITÉ DE CONCILIACIÓN.

El Decreto 1716 de 2009, comprende el campo de aplicación, la naturaleza

del comité de conciliación como instancia administrativa en sede de
estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño
antijuridico y defensa de los intereses de la Entidad (Arts. 2.2.4.3.1.2.1 y
2.2.4.3.1.2.2); y a partir de los Artículos siguientes, se precisa su conformación,
sus sesiones, sus funciones y/o su funcionamiento, lo cual se retoma en el Art.
613 del C.G.P, el Art. 47 de la Ley 1551 de 2012; normas desarrolladas por
circulares externas de la ANDJE: por el ámbito de sus competencias, por la
naturaleza de su accionar (función administrativa) y por su Juez natural
(jurisdicción contenciosa administrativa por regla, los Jueces
constitucionales en el caso de las Acciones de tutela y algunas populares, o
el Juez laboral en conflictos con trabajadores oficiales y derecho de
asociación), al Municipio de Algeciras le son aplicables las anteriores
normativas.
En consecuencia, el Municipio de Algeciras Huila, a través del Decreto 104
de 2021, creo, adoptó y reglamentó el Comité de Conciliación y el mismo
quedó conformado por:
1. El Alcalde Municipal
2. El Secretario de Hacienda y Tesorero general
3. El Asesor Jurídico externo y/o apoderado judicial del Municipio.
Y tiene como funciones:
“1. Formular y ejecutar política de prevención del daño antijurídico
(…)”.

Este órgano consultivo, circunscribe sus competencias en relación con

mecanismos alternativos de solución de conflictos y, con mayor
transcendencia, en la conciliación, sea esta judicial o extrajudicial, por así
referirlo la Ley 23 de 1991 en sus Arts. 59 y 61, modificados por los Arts. 70 y 81
de la Ley 446 de 1998, en armonía con el Art. 42 A de la Ley 270 de 1996, su
compilación en el Decreto 1818 de 1998 y el Art. 3 y concordantes de la Ley
640 del 2001 en especial sus Art. 3, 23 y 24.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado “ANDJE” desde su

creación y estructura, asume roles de facilitador o mediador en las Entidades
Nacionales y hace seguimiento a la estructuración, aprobación y
calificación de la política de prevención de daño antijuridico y defensa
judicial, instruyendo con lineamientos, acciones y estrategias, su
seguimiento, progresividad en su mejoramiento y su calificación, en

20
entidades como el Municipio (Decreto 2137 del 2015 y normas
complementarias que la desarrollan).

5. CONCEPTOS

Para efectos del presente manual es trascendente atender unos conceptos

básicos para la estructura de planta de personal de las diferentes entidades
que cumplen función administrativa y para los deberes y funciones a cargo
de los comités de conciliación, sin desatender el marco normativo
referenciado en este documento. Estas nociones sustanciales, sin descartar
otras que se deben integrar e interpretar, son:

⮚ Prevención: preparación o disposición que se hace anticipadamente

para evitar un riesgo o ejecutar algo.

⮚ Daño Antijurídico: la concepción de daño antijurídico ha sido admitida

por la jurisprudencia del Consejo de Estado en múltiples oportunidades y
ha definido el daño antijurídico como “la lesión de un interés legítimo,
patrimonial o extra patrimonial, que la víctima no está en la obligación
de soportar, por lo cual se ha desplazado la antijurídica de la causa del
daño al daño mismo”. Por consiguiente, concluye esa Corporación, “el
daño antijurídico puede ser el efecto de una causa ilícita, pero también
de una causa lícita. Esta doble causa corresponde, en principio, a los
regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva”.

“En esa medida se puede definir el daño antijurídico como el daño

injustificado que el Estado le causa a un particular que no está obligado
a soportarlo, sobre el cual surge la responsabilidad de la administración
que implica un resarcimiento de los perjuicios causados. En materia de
daño antijurídico en las actuaciones judiciales se puede definir como el
daño causado por una acción y omisión dolosa o gravemente culposa
realizada por un servidor cuya consecuencia es una condena
patrimonial contra el Estado, quien tiene la responsabilidad de recuperar
lo pagado a través del medio de control de repetición.”

⮚ Comité de Conciliación: Es una instancia administrativa que actúa como

sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del
daño antijurídico y defensa de intereses de una entidad pública.

⮚ Grupo interdisciplinario Teniendo en cuenta que las causas de las

demandas que se interponen en contra del Municipio de Algeciras Huila,
se pueden presentar en cualquier Dirección, Subdirección o Área, se
creará un grupo interdisciplinario, que, de acuerdo con cada caso, será

21
 quien inicialmente realice las políticas de prevención del daño
antijurídico, las cuales, de acuerdo con este manual, deberán ser
aprobadas por el Comité de Conciliación de la Entidad.

⮚ Política de Prevención de Daño Antijurídico: Consiste en las directrices

fijadas para el uso consciente y sistemático de los recursos a cargo de la
entidad a través de mandatos y sobre prioridades de gasto relacionadas
con la reducción de eventos de daño antijurídico.

⮚ Medios de Control: Mecanismos judiciales diseñados para acceder a la

jurisdicción contenciosa administrativa para controlar las actividades del
Estado.

⮚ Actividad Litigiosa: Conjunto de acciones ejecutadas dentro de procesos

judiciales o arbitrales activos.

⮚ Litigiosidad: Lo que está en pleito, en duda y se disputa.

⮚ Políticas Públicas: Es una alternativa de solución a un problema

planteado que implica el uso de recursos públicos y una decisión de tipo
legal, administrativo o regulatorio.

6. PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO

La importancia de la prevención radica en conocer de antemano las

causas que pueden llevar a que una entidad del Estado cause daño,
perjuicio y/o riesgo, de esta forma tomar medidas necesarias y adecuadas.

Para este proceso de planificación de acciones, estrategias y políticas de

mejoramiento en el accionar administrativo a cargo de todas las
dependencias u oficinas y direcciones administrativas de la estructura de la
administración central, a cargo de los servidores públicos o
excepcionalmente asignados a contratistas de apoyo a la gestión,
necesariamente debe tenerse en cuenta: el régimen constitucional de los
Municipios (Art. 1 sobre modelo de Estado, Art. 113 sobre estructura del
Estado, separación de poderes y colaboración armónica, Art. 209 sobre
principios de la función pública y orientadores de las actuaciones
administrativas, Art. 210 sobre creación de entidades descentralizadas, Art.
211 sobre delegación de funciones, Artículos 285 a 296 sobre organización a
las entidades territoriales y Artículos 311 a 320 sobre régimen Municipal de la
C.P; el régimen legal municipal, verbi gracia la Ley 136 de 1994, la Ley 1551
de 2012, la Ley 715 del 2001, la Ley 617 del 2000 el D.L 1333 de 1986, el
Código Nacional de Policía y convivencia ciudadana (1801 de 2016), el

22
régimen de vivienda, el régimen de salud, el régimen de educación, entre
muchos otros; las competencias de las dependencias u oficinas
determinadas en la estructura de la administración municipal sector central
y los manuales de funciones de la planta de cargos del Municipio, pues
cada líder, directivo asesor en apoyo de quien ejerza las funciones de
CONTROL INTERNO, deben mantenerse en permanente autoevaluación
para atender el cumulo de fines, cometidos y obligaciones del Municipio
con eficiencia, eficacia, transparencia y demás principios de la actuación
administrativa y que refieren los Art. 209 de la C.P y 3 del Cpaca.

De este marco de referencia, los estándares de medición y desempeño,

identificaran las acciones u omisiones que dan lugar a la litigiosidad en
contra del Municipio de Algeciras y, desde esta perspectiva, decantadas
las causas y atendiendo las etapas que más adelante se precisaran, se debe
asumir el compromiso de mejorar y evitar esas causas identificadas para
disminuir los mecanismos judiciales que se propicien contra el Municipio,
previniendo tramites de conciliación o procesos judiciales que
desencadenen acuerdos conciliatorios, transacciones o condenas en
contra de la entidad territorial.

En efecto, el incremento litigioso de las entidades ha llevado a la necesidad

de anticiparse a la ocurrencia de daños antijurídicos y riesgos de demandas
a través de la formulación e implementación de políticas de prevención.

Para tal fin, las entidades deben identificar los eventuales hechos que
causan daños antijurídicos y adoptar las medidas adecuadas para evitar su
ocurrencia o mitigar sus consecuencias.

La disminución de la litigiosidad sólo se logra con el compromiso

permanente de identificar los hechos que generan daños y plantear las
alternativas de solución mediante un trabajo de mejora continua y de
gestión de calidad.6

Los anteriores presupuestos justifican el presente manual que como

instrumento, herramienta o plan de acción es evaluable por la ANDJE.

6
I) Circular externa 5 del 27 de septiembre de 2019 - Lineamientos para la formulación, implementación y seguimiento de las
políticas de prevención del daño antijurídico.

23
 7. POLÍTICA DE PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO
La política de prevención del daño antijurídico, cuya noción fue enunciada
en rotulo 5 de “CONCEPTOS”, busca identificar las causas de los daños
antijurídicos que se presentan en la entidad y que como consecuencia se
producen las diferentes demandas por parte de los afectados, algunas de
las cuales dan como resultado fallos condenatorios en contra de la entidad
con el correspondiente pago. Por lo que la política de prevención del daño
antijurídico busca generar estrategias al interior del Municipio de Algeciras,
para identificar los riesgos y costos de los procesos judiciales.
La formulación de las políticas es una actividad permanente y progresiva
que debe desplegarse por toda la estructura de cargos directivos y asesores
para resolver un problema (causa, antecedente o accionar administrativo),
respecto a la prevención del daño antijuridico, que se identifica con los
libelos de solicitudes de conciliación, incluso transacción, y los
consecuenciales mecanismos judiciales, que se someten a consideración
del Comité de Conciliación, en el contexto enunciado, correspondiente a
la actividad litigiosa; siendo por tanto, esencialmente estratégica y
planificadora de acciones, estrategias, programas, proyectos, instrucciones
y directrices para adecuar el accionar administrativo a los principios
orientadores de las actuaciones administrativas, en el marco de los
principios y valores constitucionales referidos que trasciendan en la
controversia judicial que se le proponga al Municipio e incida en el
contenidos de las decisiones judiciales. Con esta política, se pretende evitar
que las controversias de los ciudadanos o personas particulares (naturales o
jurídicas) lleguen al conocimiento de la administración de justicia y,
especialmente, evitar los efectos condenatorios de declaratoria de
responsabilidad por la ocurrencia de daños antijuridicos.
Una política de prevención del daño efectiva implica que la entidad,
conscientemente, decida prevenir a toda costa los efectos de
comportamientos de la administración generador de decisiones judiciales
que afecten el patrimonio público del municipio. Es decir, que las condenas
reiteradas en los procesos judiciales deben ser interpretadas como un
síntoma que refleja dificultades en los procesos administrativos que afectan
los derechos de los administrados. La política de prevención del daño es
esencialmente la solución de los problemas administrativos que generan
reclamaciones y demandas.

8. ACCIONES Y/O MEDIOS DE CONTROL OBJETO DE ESTUDIO.

8.1. ACCIONES CONSTITUCIONALES:

24
8.1.1. ACCIÓN POPULAR.
Sea lo primero destacar que en desarrollo del artículo 88 de la
Constitución Política, el inciso segundo del canon 2º de la Ley 472 de
1998 estableció que las acciones populares tienen el propósito de
evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos, o restituir
las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible, siendo
procedente contra toda acción u omisión de las autoridades públicas
o de los particulares que hayan vulnerado o amenacen quebrantar
los derechos e intereses colectivos, de acuerdo a lo previsto en el
precepto 9º ibídem.
Son acciones que se interponen con el objetivo de exigir la protección
de los derechos e intereses colectivos, sirven para evitar el daño,
hacer cesar el peligro y restituir cosas a su estado anterior, cuando
este daño o peligro sean ocasionados por acciones u omisiones de
autoridades públicas o de particulares que hayan violado o
amenazado violar los derechos o intereses colectivos.
Sobre este particular, es importante reseñar el objeto de las acciones
populares, el cual ha sido abordado por la Jurisprudencia del Consejo
de Estado y la Corte Constitucional que, dada la trascendencia con
este asunto, estimo pertinente citar algunos apartes, así:
“Del objeto de protección de las acciones populares se desprenden,
al mismo tiempo, criterios especiales de legitimación. Así, el artículo 12
de la referida Ley 472, establece una regla de legitimación ampliada
permitiendo que cualquier persona natural o jurídica, organizaciones
de diferente naturaleza y algunas autoridades públicas interpongan
la acción.7 En ese sentido, el Consejo de Estado ha señalado “que la
titularidad es del colectivo y no de la suma de cada uno de los
derechos individuales… el interés le asiste a todo el grupo, cualquiera
de ellos está legitimado para ejercer su derecho de acción
representado a las otras personas igualmente afectadas”8
En otras providencias, la Sala Plena de la Corte Constitucional, ha
expuesto la definición de un Derecho Colectivo, en los siguientes
términos:

7
Referencia: Expediente T-6.042.811. Acción de tutela interpuesta por Edgardo Julio Camargo Suárez y Andrés Camilo Suárez

Moreno contra el Ministerio del Medio Ambiente y otros [1]. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C.,
veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Corte Constitucional.
8
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014. Expediente
número: AP-25000-23-27-000-2001-90479-01

25
 “Los derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de
solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de
los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad
civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los
derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad,
individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno” y agregó que
el interés colectivo “pertenece a todos y cada uno de los miembros
de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su
participación activa ante la administración de justicia, en demanda
de su protección”.[3]
Como acotación adicional, merece tener en cuenta que a la luz del
artículo 2° de la Ley 472 de 1998, el fin legítimo de este tipo de
acciones es “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible” (Negrillas fuera del texto original)

La Ley 472 de 1998, en su artículo 4°, establece de manera taxativa los

derechos e intereses colectivos desde el literal a) hasta el n).
8.1.2. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.
La Constitución Política de 1991 la consagra así:
"Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer
efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso
de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente
el cumplimiento del deber omitido".
La acción de cumplimiento fue desarrollada mediante la ley 393 de
1997. A continuación, se analizan los aspectos más importantes de
este mecanismo, para un estudio más amplio de la acción de
cumplimiento recomendamos examinar la ley 393 de 1997 y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
La acción de cumplimiento es reconocida en la Constitución Política
como uno de los mecanismos de protección de derechos, y es común
la creencia de que es el mecanismo de protección por excelencia de
los derechos sociales, económicos y culturales, sin embargo, esta
acción no es de modo directo un mecanismo de protección de
derechos, sino del principio de legalidad y eficacia del ordenamiento
jurídico.
Conforme indica el artículo 1 de la Ley 393 de 1998, este mecanismo
jurisdiccional cabe para solicitar el cumplimiento de normas con

26
 fuerza material de ley y actos administrativos. No puede utilizarse para
solicitar el cumplimiento de las normas constitucionales.
Sobre esta institución jurídica, el Consejo de Estado, refirió lo siguiente:
“La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la
Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona
pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de
prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el
cumplimiento del deber omitido. En igual sentido, el artículo 1 de la
Ley 393 de 1997 precisa que Toda persona podrá acudir ante la
autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el
cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o
actos administrativos. Esta consagración constitucional y legal tiene
fundamento en el hecho de que Colombia es un Estado Social de
Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución. Así, y comoquiera que las autoridades de la República
están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2 de la
Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de
este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos
administrativos expedidos por las diferentes autoridades en
cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de
cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de
las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas y
ante el inminente incumplimiento, la efectividad de las normas con
fuerza material de ley y de los actos administrativos. “9
8.1.3. ACCIÓN DE TUTELA.
Es el mecanismo creado en el artículo 86 de la Constitución de 1991,
mediante el cual toda persona puede reclamar ante los jueces la
protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando estos resultan vulnerados o amenazados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los
particulares en los casos establecidos en la ley.
La acción de tutela protege derechos, tales como, la vida, salud,
seguridad social, dignidad humana, igualdad, no discriminación,
consulta previa, trabajo, ambiente sano, seguridad social,
reconocimiento de la personalidad jurídica, libre desarrollo de la
personalidad, libertad de conciencia, culto, expresión, circulación,
9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., siete
(7) de abril de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-02429-01(ACU) Actor: CORPORACIÓN CAMPO LIMPIO Demandado:
CORPORACION AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA - CORANTIOQUIA

27
 escogencia de profesión u oficio, enseñanza, aprendizaje,
investigación y cátedra, educación, asociación, manifestarse pública
y pacíficamente, derechos de los niños, familia, debido proceso,
defensa y elegir y ser elegido, entre otros.10
8.1.4. ACCIÓN DE GRUPO
La acción de grupo se encuentra desarrollada por la ley 472 de 1998
en el artículo 3°, la principal característica de esta acción es que debe
ser presentada por una pluralidad o conjunto de personas a las cuales
se les haya causado un daño, es decir, que los perjuicios causados a
cada uno de los integrantes del grupo debieron ser generados por las
mismas causas, el artículo mencionado define la acción de grupo de
la siguiente manera: “Son aquellas acciones interpuestas por un
número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones
uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios
individuales para dichas personas”.
En la misma línea de pensamiento, el Consejo de Estado, determinó la
procedencia y características de esta acción:
“La acción de grupo, consagrada en el artículo 88 de la Constitución
Política, puede ser interpuesta por un número plural de personas con
el objeto de obtener la reparación de los daños que se les han
causado y encuentra desarrollo legal en los artículos 3, 46 a 67 y
demás normas concordantes de la Ley 472 de 1998. Se trata de una
acción eminentemente reparatoria, que propende por la economía
procesal y la agilidad en la Administración de Justicia, en los eventos
en que los afectados reúnen condiciones especiales que los
identifican como un grupo. Busca que un grupo de personas que ha
padecido perjuicios individuales demande conjuntamente la
indemnización correspondiente, siempre que reúnan condiciones
uniformes respecto de la causa común que originó dichos
perjuicios.”11

8.2. MEDIOS DE CONTROL.

8.2.1. NULIDAD.
Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que
se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

10 Corte Constitucional ABECÉ acción de tutela.

https://www.corteconstitucional.gov.co/Transparencia/publicaciones/abece%20de%20tutela%202020%20version%20final%201%20de%20septiembre%2
0.pdf
11 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION A Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN

(E) Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02635-01 Actor: JUAN BAUTISTA DE JESUS DAZA
TURMEQUE Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTRO Referencia: APELACION AUTO - ACCIÓN DE GRUPO

28
 Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las
normas en que deberían fundarse, o sin competencia o en forma
irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y
defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias de quien profirió.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos
de contenido particular en los siguientes casos: i) Cuando con la no se
persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el
restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del
demandante o de un tercero, cuando se trate de recuperar bienes
de uso público, ii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo
afecten en materia grave el orden público, político, económico,
social o ecológico, cuando la ley lo consagre expresamente.
Al respecto el Consejo de Estado, en sentencia del año 2017 12, refirió
lo siguiente:
“[L]a acción de simple nulidad procede contra los actos de carácter
general y particular, caso este último cuando comporte un especial
interés para la comunidad y, cuando no se esté en presencia de una
pretensión litigiosa. El nuevo Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011
estableció el medio de control de nulidad para los actos
administrativos de carácter general y excepcionalmente previó esta
misma acción contra actos administrativos de carácter particular, en
los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la
sentencia de nulidad que se produjere no se genere el
restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del
demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes
de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo
afecten en materia grave el orden público, político, económico,
social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.”
8.2.2. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le
restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el
daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en
el inciso segundo del artículo anterior.

12CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO
SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00177-00(0753-12)
Actor: DARÍO GAITÁN GARCÍA Demandado: GOBIERNO NACIONAL - INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-

29
 Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo
general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente
violado por este al particular demandante o la reparación del daño
causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la
demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4)
meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de
ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se
contará a partir de la notificación de aquel.
El Consejo de Estado, define este medio de control, en los siguientes
términos:
“La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte,
es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal
y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad,
porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y
comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir,
que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma
haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta
será la acción correcta”.13
8.2.3. REPETICIÓN.
Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento
indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra
forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor
público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad
respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el
llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del
particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de
responsabilidad contra la entidad municipal.
Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado
del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones
en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente
para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el
funcionario responsable del daño.
En el ámbito Constitucional, la acción de repetición, tiene
fundamento normativo, en el inciso segundo del artículo 90 de la C.P.,
13
CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN B-Consejera ponente: MARTA NUBIA
VELÁSQUEZ RICO (E)-Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).-Radicación número: 08001-23-33-000-2016-0889-01(62117)-
Actor: FREDIS MANUEL LAGARES VERGARA Y OTROS-Demandado: ALCALDÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO.-
Referencia: MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) (LEY 1437 DE 2011)

30
 la cual se definió en principio así: “(…) En el evento de ser condenado
el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya
sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de
un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste. (…)”
Con posterioridad, el Legislador, mediante la Ley 678 de 2001 “Por
medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad
patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la
acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de
repetición” refiere en su artículo 2°, lo siguiente: “La acción de
repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá
ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como
consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya
dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado,
proveniente de una condena, conciliación u otra forma de
terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el
particular que investido de una función pública haya ocasionado, en
forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.
En la Sentencia del 12 de septiembre de 2016, la Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, del 12
de septiembre de 2016, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa,
Radicación N° 17001-33-31-003-2011-00352-01(55248) se determinó los
elementos o presupuestos necesarios para la configuración de la
declaratoria de repetición, en los siguientes términos:

“I). La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en

la condena

La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe

ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad
de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación
en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina,
determinante de la responsabilidad del Estado.

II). La existencia de una condena judicial, una conciliación14, una

transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos
que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del
Estado.

La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de

pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta

14
La ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente.

31
en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una
conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

III). El pago efectivo realizado por el Estado.

La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere

realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta
por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una
conciliación.

IV). La cualificación de la conducta del agente determinante del

daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.

La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o

ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a
las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.”

De otro lado, la Honorable Corte Constitucional, en Sentencia de

Unificación 354 del 26 de agosto de 2020, reitero entre otros, los
elementos constitutivos, para la aplicación de la acción de repetición,
en los siguientes términos:

“Supuestos que debe acreditar la entidad demandante ante el juez

contencioso administrativo:

a. Existencia de un documento válido que obligue al Estado a reparar

un daño.
b. Que el demandado haya sido servidor público o particular
ejerciendo funciones públicas al momento de la ocurrencia del
daño.
c. Pago de obligación dineraria al destinatario.
d. Atribución de la conducta que generó el daño al demandado a
título de dolo o culpa grave.

¿Qué debe probarse ante el juez al margen del análisis que se haya
hecho en el fallo que declara la responsabilidad del Estado?

a. Que el daño se haya originado en la acción u omisión del

demandado.
b. Que la actuación (i) haya estado dirigida a “la realización de un
hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo) o (ii) que pueda
calificarse como “una infracción directa a la Constitución o a la

32
 ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de
las funciones” (culpa grave)

Sobre las presunciones legales de dolo y culpa grave de los artículos 5

y 6 de la Ley 678 del 2001, la Sala explicó que estas:

a. “No relevan a la entidad actora de probar ante el [juez] que (i) el

daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible
al demandado y que (ii) tal actuación se enmarca en alguno de
los supuestos legales”.
b. “Ante la demostración de que la actuación del agente se
enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad
de acreditar que la acción u omisión” se cometió con dolo o culpa
grave de acuerdo a lo enunciado en el presupuesto anterior.

“[L]a valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe

realizarse de manera integral, (…) está excluida la posibilidad de
extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del
agente” del fallo que condena a la administración al momento de
determinar la responsabilidad del funcionario. Esto implica que el juez
“debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de
repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual
el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa”.

Para determinar el origen del daño, así como si la conducta fue

dolosa o gravemente culposa, el juez “debe valorar los aspectos
propios de la gestión pública”, tales como:

a. Las funciones del agente

b. El grado de diligencia que le sea exigible en función de “los requisitos
para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala
organizacional o la retribución económica por los servicios
prestados”

8.2.4. REPARACIÓN DIRECTA.

Con la Constitución Política de 1991, se establece el régimen de
responsabilidad patrimonial, como garantía de los derechos e
intereses de los administrados y de su patrimonio, es decir, que se
funda desde la perspectiva de la víctima y no de la conducta del
Estado, por ello es indiferente si la acción u omisión de la
administración se ajusta o no al ordenamiento jurídico, pues el

33
 elemento fundamental es la existencia de un daño que la persona no
está en la obligación de soportar, y que le sea imputable al Estado.
Por su parte, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, al referirse a este asunto15, recapituló lo que la doctrina
ha sostenido respecto de la responsabilidad Estatal, en los siguientes
términos: “La responsabilidad de la Administración, en cambio, se
articula como una garantía de los ciudadanos, pero no como una
potestad; los daños cubiertos por la responsabilidad administrativa no
son deliberadamente causados por la Administración por exigencia
del interés general, no aparecen como un medio necesario para la
consecución del fin público”16
En esta misma línea de pensamiento, es importante precisar que el
Consejo de Estado advirtió que la responsabilidad extracontractual
del Estado se puede configurar una vez se demuestre el daño
antijurídico y la imputación (desde el ámbito fáctico y jurídico) a la
demandada.
Del Daño Antijurídico: Pues bien, a pesar de que el artículo 90 de la
Constitución establece que el Estado responderá patrimonialmente
por los daños antijurídicos que le sean imputables, no existe en la
legislación definición alguna del daño antijurídico, sin embargo, la
jurisprudencia nacional lo ha señalado como “la lesión de un interés
legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la
obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”
en otros términos, aquel que se produce a pesar de que “el
ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de
soportarlo, es decir, que el daño carece de causales de justificación”17
A su vez, Jurisprudencialmente se ha planteado unas características y
presupuestos: “En efecto, el daño objeto de la reparación sólo es
aquel que reviste la característica de ser antijurídico, y para que ello
ocurra, aquel debe cumplir con unas características especiales, que
consisten en que el mismo sea “cierto, presente o futuro, determinado

15
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 25 de julio de 2016. Rad. : 76001-23-31-000-2002- 03560-
01(33868). C.P. Dr. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA.
16
La responsabilidad, a diferencia de la expropiación, no representa un instrumento en manos de la Administración
para satisfacer el interés general, una potestad más de las que ésta dispone al llevar a cabo su actividad, sino un
mecanismo de garantía destinado a paliar, precisamente, las consecuencias negativas que pueda generar dicha
actividad. La responsabilidad, por así decirlo, no constituye una herramienta de actuación de la Administración,
sino de reacción, de reparación de los daños por ésta producidos”. MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad
patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema. 1ª ed. Madrid, Civitas, 2001, p.120
17
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 28 de enero de 2015. Rad. 05 001 23 31 000 2002 03487 01 (32912). C.P. JAIME ORLANDO
SANTOFIMIO GAMBOA.

34
 o determinable, anormal y que se trate de una situación jurídicamente
protegida
De la Imputación del Daño: Sobre la imputación, sin duda, en la
actualidad todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado
exige la afirmación del principio de imputabilidad, según el cual, la
reparación del daño antijurídico cabe atribuirse al Estado cuando
haya el sustento fáctico y la atribución jurídica. Debe quedar claro,
que el derecho no puede apartarse de las “estructuras reales si quiere
tener alguna eficacia sobre las mismas”18
En la misma línea de pensamiento, en lo que se refiere al segundo de
los elementos se deben analizar dos esferas: a) el ámbito fáctico, y b)
la imputación jurídica, esta última se debe determinar de acuerdo
con los distintos títulos de imputación, tales como la falla o falta en la
prestación del servicio; el daño especial y el riesgo excepcional, entro
otros.19
Sobre este elemento en particular, el Máximo Órgano de la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa, enfatiza que para que se
declare la responsabilidad del Estado, es necesario probar con creces
el principio de imputabilidad, “la indemnización del daño antijurídico
cabe achacarla al Estado cuando haya el sustento fáctico y la
atribución jurídica. Debe quedar claro, que el derecho no puede
apartarse de las ‘estructuras reales si quiere tener alguna eficacia
sobre las mismas’20
8.2.5. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES.
Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que
se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se
declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos
administrativos contractuales, que se condene al responsable a
indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y
condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación
judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo
acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente
dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo

18
IR PUIG, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, en Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 05-
05-2003 [http://criminet.urg.es/recpc], p.6 y 7. “Tenía razón Welzel al considerar que el Derecho debe respetar estructuras antropológicas como la
capacidad de anticipación mental de objetivos cuando se dirige al hombre mediante normas. Desde luego, si el ser humano no tuviera capacidad de
adoptar o dejar de adoptar decisiones teniendo en cuenta motivos normativos, sería inútil tratar de influir en el comportamiento humano mediante
normas prohibitivas o preceptivas”
19
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 25 de julio de 2016. Rad: 76001-23-31-000-2002- 03560-01(33868). C.P. Dr. JAIME ORLANDO
SANTOFIMIO GAMBOA.
20
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. CP: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA.
Sentencia del 14 de julio 2017. Rad: 66001-23-31-000-2006- 00496-01(36967). Actor: MARGARITA ARBELÁEZ ÁLZATE Y OTROS.

35
convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del
término establecido por la ley.
El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo
podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez
administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente
demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido
las partes contratantes o sus causahabientes.
El Consejo de Estado, ha determinado el alcance de las controversias
contractuales, veamos:
“En referente al medio de control de controversias contractuales y
según lo establecido en el artículo 141 del Código Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se puede afirmar
que es una vía procesal que cobija toda la variedad de situaciones
problemáticas que hipotéticamente pueden tener lugar en el ámbito
de las relaciones de carácter negocial que detente el Estado. Sobre el
particular es preciso recoger la siguiente precisión teórica y
conceptual:
“(…)es una acción, por regla general, de naturaleza subjetiva,
individual, temporal, desistible y pluripretensional a través de la
cual cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que
se declare su existencia y que se hagan las declaraciones,
condenaciones o restituciones consecuenciales; que se orden su
revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al
contratante responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan
las demás declaraciones y condenaciones que sean pertinentes; así
mismo, la nulidad de los actos administrativos contractuales y los
restablecimientos a que haya lugar; como también las reparaciones
e indemnizaciones relacionadas con los hechos, omisiones u
operaciones propias de la ejecución del contrato.”21 (Negrillas y
Subrayado fuera del texto original)
En consecuencia, es posible usar esta herramienta procesal para
cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución del
contrato estatal, como la legalidad de los actos administrativos
proferidos dentro del desarrollo del mismo. De esta manera puede
cualquiera de las partes solicitar que se declare su incumplimiento, la

21
Sentencia, donde la Sala del Consejo de Estado, pasó a resolver la impugnación presentada por el Distrito Especial Industrial y Portuario
de Barranquilla, contra la sentencia del 4 de julio de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante
la cual se concedió el amparo de derechos fundamentales, cuyo Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO bajo la Radicación
número: 11001-03-15-000-2019-02159-01(AC).

36
 nulidad de los actos administrativos contractuales y que se condene
al responsable a indemnizar los perjuicios.
8.3. PROCESOS PENALES.
Este tipo de procesos va encaminado a la investigación, juzgamiento y
posterior imposición de una pena a determinada persona por la comisión
de un delito o conducta punible.
8.4. PROCESOS LABORALES.
Si bien los procesos que buscan la salvaguarda de derechos de carácter
laboral de empleados públicos de las diferentes entidades estatales, como
ocurre con el Municipio de Algeciras, por regla, son tramitados mediante el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del cual
conoce la jurisdicción Contenciosa administrativa, y por excepción, la
jurisdicción ordinaria laboral tendría competencia sobre controversias con
trabajadores oficiales o respecto de asociación sindical, si existieren.
Bajo este régimen y ante estas dos jurisdicciones, es potencialmente viable
que personas particulares (no personal de planta del Municipio), pero
vinculados con la administración Municipal a través de contratos de
prestación de servicios de apoyo a la gestión, propicien controversias por
vínculos jurídicos de hecho, invocando el “contrato realidad”, pretendiendo
condenas económicas por presuntos derechos salariales o prestacionales
negados, no obstante “la primacía de la realidad” del supuesto vínculo
laboral que reclaman.
Es trascendente y pertinente que el apoderado asignado y el comité de
conciliación, tengan en cuenta que el personal vinculado al Municipio
sector central, son por regla empleados públicos, a quienes se les aplica un
régimen legal y reglamentario o estatutario, de donde emergen tres
elementos: 1) formal: el vinculo es por acto administrativo de nombramiento;
2) la función o actividad a su cargo es necesariamente administrativa; 3) el
ingreso como salario y prestaciones sociales. Estos elementos jurídicos,
deben ser rigurosamente evaluados ante la eventualidad de una
controversia judicial: el régimen jurídico a aplicar es el de función pública,
hoy compilado en el DUR 1083 de 2015 y sus adiciones o modificaciones.
Por su parte, cuando la controversia surja con relación a un trabajador
oficial, el Juez natural corresponde al laboral de la Jurisdicción Ordinaria, el
vinculo es de naturaleza contractual (laboral), su régimen es contractual o
convencional, si el trabajador pertenece a un sindicato, su régimen es el
contrato de trabajo y las convicciones colectivas, si hay acuerdos laborales
con sindicatos, sus funciones son operativas, en todo caso sobre
mantenimiento y construcción de obras publicas (relacionadas con

37
inmuebles: vías, edificaciones, en general construcciones de
infraestructura): el régimen jurídico básico para los trabajadores oficiales es
la Ley 6 de 1945 y el D.R. 2127 del mismo año.

8.5. CONCILIACIONES EXTRAJUDICIALES.

Atendiendo la referencia que sobre el particular se hace previamente, la
conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo es un
mecanismo de solución de los conflictos entre los particulares y el Estado, la
cual debe, obligatoriamente adelantarse ante un agente del Ministerio
Público como requisito de procedibilidad, antes de presentar una demanda
de nulidad y restablecimiento, de reparación directa o sobre controversias
contractuales, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en
asuntos de naturaleza conciliable.
Como acotación adicional; el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021, hizo las
siguientes precisiones: “El requisito de procedibilidad será facultativo en los
asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los
regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante
pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio
de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad
pública. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación
extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.”
cómo se anotó, tanto para el tramite de conciliaciones prejudiciales, como
aquellas que se propicien en el tramite de un proceso judicial ante el Juez
administrativo de conocimiento del medio de control correspondiente, el
comité de conciliación del Municipio deberá pronunciarse si se proponen o
no fórmulas de arreglo – conciliatorias para ser presentadas a la contra
parte, con la dirección del Procurador judicial Administrativo o del Juez.
Es trascendente que el apoderado designado, previo a la consecución de
los antecedentes del caso y con el apoyo del personal de expertos o que
conozcan de los fundamentos facticos, se evalúe la solicitud de conciliación
y mediante concepto jurídico recomiende lo que en derecho corresponda.
8.6. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS.

8.6.1. Las actuaciones administrativas, son por regla, expresión de la

voluntad administrativa, y sus manifestaciones o instrumentos jurídicos
son los actos administrativos, los contratos estatales y las operaciones
administrativas: son generalmente regladas, es decir, que constituyen
ritualidades, etapas o tramites, fijados por el legislador y desarrollados
reglamentariamente por el Gobierno Nacional.

38
cuando las actuaciones de la administración no son una expresión de
la voluntad administrativa, si no que corresponden a aconteceres
actuaciones de personal que no tienen potestad o competencia
decisoria o situaciones fácticas, incluso de la naturaleza, siempre que
produzcan efectos jurídicos, estamos en presencia de HECHOS
ADMINISTRATIVOS y que normalmente se traducen en acciones,
omisiones, abstenciones y ocupaciones.
Las actuaciones administrativas referibles al Acto Administrativo, se
divide por etapas, por importantes tratadistas nacionales tales como
Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Luis Enrique Berrocal Guerrero,
entre otros, que se concretan en:
Etapa de inicio: que se refiere a lo regulado en el Art. 4 del Cpaca, es
decir que la actuación se inicia por derecho de petición en interés
general, petición en interés particular, cuando el particular obra en
cumplimiento de una obligación o deber legal (declaración privada
tributaria, declaración de pago de aportes parafiscales).
En cuanto a los mecanismos de petición, estos pueden ser escritos,
verbales, gestuales o electrónicos, es decir que hay principio de
informalidad en la petición, en los términos de la Sentencia C-
951/2014.
Son características de las peticiones: ser respetuosa, clara, no
reiterativa, adecuada y completa.
Para efectos prácticos, encontramos las siguientes clases de
peticiones:
- De interés individual: son reclamaciones individuales que
buscan reconocimiento particular.
- De interés colectivo o general: piden protección de un bien
común o persiguen un interés general. Pertenecen a esta
clase la de interés colectivo, contentiva de derechos
colectivos o difusos.
- De petición y acceso a la información: con regulación
especial en el Art. 74 y 15 de la C.P, y Art. 20 del Cpaca. Existen
desarrollos legales en la Ley 1712 de 2014; Art. 13 de la Ley
1555 de 2015, Ley 1581 de 2012. Esta modalidad de petición
no constituye un derecho absoluto, se consagran límites
legales.
- Peticiones entre autoridades públicas: sus titulares son
autoridades públicas y su regulación está en el Art. 30 de la
Ley 1755 del 2015 (Cpaca).

39
 - Petición de consulta a autoridades: el peticionario solicita una
opinión o concepto que, en principio, no es obligatorio, ni
proceden recursos contra el pronunciamiento (Art. 28 del
Cpaca).
- Peticiones prioritarias o preferentes: A través de las cuales se
previene o enerva la ocurrencia de un prejuicio irremediable
que razonablemente se advierte en relación con Derechos
Fundamentales (Art. 20, Inc. 1 del Cpaca)
- Peticiones cautelares o de urgencia: se hace por razones de
salud o de seguridad personal, que deben ser resueltas de
inmediato con medidas de urgencia necesarias para
conjurar el peligro, sin perjuicio de tramite ordinario que debe
darse a la petición (Art. 1 y 2 C.A.D.H y Art. 20 Inc. 2 del
Cpaca).
-Tramite o formación del expediente: comprende la verificación o conflicto
de competencia (Art. 11 y 12, 21 y 39 del Cpaca); la formación del
expediente (Art. 36 ibídem). Sobre el expediente electrónico, se ocupa el
Art. 59 ibíd; examen del expediente, que podría dar lugar a la acumulación
de actuaciones, según el Art. 22 ibíd; la intervención o convocatoria de
terceros, reguladas en los Art. 37 y 38 ibíd; la practica de pruebas y/o
régimen probatorio, conforme al Art. 40, 47 Inc. 3, 48 y 51 del Cpaca; la
corrección de irregularidades, en el contexto del Art. 41 ibíd, como
desarrollo del principio de eficacia que regula el Art. 3 Núm. 11 del Cpaca.
-Decisión: es el Acto Administrativo que resuelve la actuación, al tenor de
los Art. 42 a 45 del Cpaca: por regla, los actos administrativos pueden ser
escritos, verbales, tácitos o presuntos (por silencio positivo o negativo según
los Art. 83 a 86 y 52 del Cpaca en actuaciones en general; en actuaciones
especiales podemos enunciar el Art. 52 del Cpaca, el Art. 25 Núm. 16 de la
Ley 80/93, el Art. 366 del C.S.T y S.S, el Art. 83 de la Ley 9 del 1989, el Art. 185
de la Ley 142 de 1994, el Art. 69 y 99 Numeral 3 de la Ley 388 del 1997, el Art.
734 del estatuto tributario, entre otros), por símbolos (ejemplo el semáforo o
señales de tránsito, señales de ubicación de oficinas en una entidad publica
con infraestructura de varios pisos o localidades), por gestos para personas
especiales en situación de discapacidad.
-Recursos en sede administrativa: constitutiva de la oportunidad de
contradicción de la decisión, en concreto de los actos de contenido
particular definitivos, atendiendo para el efecto los Art. 74 y siguientes
ibídem.

8.6.1.1. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO: En una concepción

moderna, el concepto de acto administrativo va vinculado al Estado

40
constitucional y Social de Derecho, por lo que es admisible afirmar que el
acto administrativo no puede seguir entendiéndose como una creación
espontánea y aislada, simple resultado del ejercicio arbitrario o prepotente
de la fuerza, o de sus atribuciones, por parte de los órganos administrativos,
si no, por el contrario, como producto de un poder público aconductado y
sometido al derecho, ejercido a través de unos procedimientos garantísticos
previamente definidos en el ordenamiento jurídico.

Hoy en día el acto administrativo es un producto final del debate, la

controversia y la participación, aunque no siempre ha sido así. 22

El concepto de acto administrativo realmente tiene sus raíces en la

elaboración doctrinal de los teóricos Iusprivativas francogermanos, quienes
se basaron principalmente en exposiciones de Kant, formado a partir del
concepto de negocio jurídico. Es así como se le traslada al concepto de
acto administrativo elementos sustanciales como los de declaración de
voluntad, aunque no en el sentido del derecho privado que la entiende
como fruto de la autonomía de la voluntad, sino como el ejercicio del poder
por la autoridad administrativa respetando el ordenamiento jurídico y que
la función administrativa debe estar orientada hacia la consecución del
bien común del interés público y de las garantías y derechos del
administrado.

En su desarrollo histórico la doctrina ha determinado unos criterios básicos

que permiten determinar el acto administrativo: Un criterio formal u
orgánico determinado por el órgano productor del acto, bajo el entendido
que es acto administrativo aquél que profieren los órganos administrativos
siguiendo el procedimiento adoptado por la Ley. Un criterio sustancial,
material u objetivo que considera como acto administrativo sin importar las
formas externas ni el órgano del cual proviene completado como toda
manifestación voluntaria de cualquier órgano de estado y que por su
contenido sea considerado administrativo será un acto administrativo.
También se ha estructurado criterios como el jurisdiccional, según el cual se
excluyen del concepto de acto administrativo a todos aquellos actos que
no son impugnables ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Igualmente, encontramos el criterio jerárquico soportado en que el acto
administrativo es aquél que respetando la pirámide jurídica debe respetar
las normas constitucionales y legales, o sea que es un tercer nivel de
producción normativa.

22
SANTOFIMIO Gamboa, JAIME ORLANDO. Tratado de Derecho Administrativo Tomo II. Universidad
Externado de Colombia, 2004, Páginas 121 y siguientes.

41
En definitiva una concepción actualizada del acto administrativo
necesariamente debe comprender todos estos criterios, como en el caso
colombiano se consagró en los artículos 42, 43, 44 y 45 del Cpaca, en los que
se infiere que lo determinante en el acto lo constituye la conjugación
resultante del ejercicio de funciones administrativas por entidades públicas
o privadas, sean estos órganos que por regla general desarrollan otras
funciones, como los de la Rama Legislativa, Judicial o los organismos de
control, pero que buscan el cumplimiento de los fines estatales, en la forma
pregonada por los artículos 2 de la C.P y Art. 2 del Cpaca, en concordancia
con los artículos 6, 121, y 123 de la Carta política, obviamente en el marco
del régimen Municipal, que incluye la Constitución, la Ley, los reglamentos y
los Actos de las autoridades Municipales.
En un sentido clásico podríamos concretar que se entiende por ACTO
ADMINISTRATIVO toda manifestación unilateral por regla general de la
voluntad tendiente a la producción de efectos jurídicos23, sin dejar de
reconocer que existen tantas definiciones como autores que se han
ocupado del tema y según el criterio del cual partan, a lo que no ha sido
ajena la jurisdicción contenciosa administrativa colombiana.

8.6.1.2. ELEMENTOS O REQUISITOS DE EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

El Consejo de Estado en sentencia del 3 de diciembre de 1975, Sección
Primera, Consejero Ponente Doctor Álvaro Pérez Vives indicó que los
elementos que constituyen el acto administrativo, están presentes en la
noción de acto administrativo, concretados en el sujeto, voluntad, objeto,
motivo, fin y forma, al precisar:
“La Sala estima necesario, precisar los puntos de vista de la corporación en
cuanto al concepto de acto administrativo, y al efecto considera que por
acto administrativo ha de entenderse, de modo general, “toda declaración
de voluntad de una autoridad administrativa (sujeto) proferida en la forma
determinada por la ley o el reglamento que estatuya sobre relaciones de
derecho público (Contenido), en consideración a determinados motivos,
con el fin de producir un efecto jurídico para satisfacción de un interés
administrativo y que tenga por objeto crear, modificar o extinguir una
situación jurídica subjetiva”.
En este mismo pronunciamiento aclara la Corporación que esto no obsta
para que el objeto también sea dictar una norma creadora de una situación
general y abstracta, sujeta al control contencioso administrativo, colocando
como ejemplo al reglamento.

23
Ibidem página 130 y 131, que recoge la definición que sobre el particular ofrece Enrique Sayagues Lasso
en su obra Tratado de Derecho Administrativo.

42
En otra sentencia, el Consejo de Estado en su Sección Tercera, expresó el 1º
de febrero de 1979, haciendo referencia a la ratificación del concepto
antes expuesto, que: “Como se ve, ese concepto incluye los elementos que
la mayoría de los autores han señalado como esenciales en la integración
del acto administrativo y que, por consiguiente, son indispensables para la
plena validez y eficacia del mismo”.
-El órgano: Hace referencia al sujeto emisor o productor del acto
administrativo, que puede ser uno o varios funcionarios, en representación
de una entidad estatal, o una institución colectiva o colegiada, pública o
privada. Sugiere que quien emite el acto administrativo representa una
entidad estatal, ostentando una legitimación del derecho público. Cuando
se cualifica este elemento se habla es de competencia, luego no solamente
se requiere que tenga la categoría de funcionario o servidor público, sino
que, además, debe ser competente. Este órgano a diferencia del
jurisdiccional, carece de independencia, estabilidad e imparcialidad por
estar sujeto a instrucciones de sus superiores24.

-Declaración de Voluntad: es un elemento o requisito que trasversaliza los

demás elementos de existencia y que están estructurados para su validez.
Se particulariza como:

1) Producto de la actividad consciente, intelectual e intencional del

órgano estatal, es decir de un proceso psicovolitivo. Se debe tener en
cuenta que las autoridades estatales no tienen libertad en estricto
sentido, pues no pueden hacer lo que les parezca, ya que su actuar
está sometido a lo que le indique la Constitución, la ley o el
reglamento (Art. 6, 121, 121 inc. 2 y 123 inc. 2). Igualmente, se debe
tener en cuenta que el funcionario solo puede decidir o manifestarse
en el sentido por los motivos y en la oportunidad que le señale el
ordenamiento jurídico por lo que en la teoría del acto administrativo
no se alude expresamente a los vicios de la voluntad o el
consentimiento en las causales de nulidad de las que trata el artículo
137 en concordancia con el 138 del Cpaca. (concuerda Art. 139
ibidem).

Por esto, la doctrina contemporánea habla de la declaración vinculante,

entendida como la manifestación o exteriorización de la inteligencia de un
órgano administrativo en relación con un asunto determinado de su
competencia decisional, que produce efectos jurídicos directos, generales
o particulares, independientemente que haya sido o no su intención o deseo
el de producir dicha declaración.

24
Corte Constitucional, Sentencia C-189 del 6 de mayo de 1998, M. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

43
-Objeto: se refiere al asunto de que trata el acto y sobre el cual recae la
declaración. Es el mundo jurídico que se afecta o altera; de ahí que se
identifique con el contenido mismo de la declaración, sea de voluntad, de
deseo, de juicio o de conocimiento. En otras palabras, es el efecto jurídico
o la situación jurídica que se crea, altera o extingue. Es el componente
material del acto administrativo, luego para que pueda dar existencia a un
acto debe estar dentro de lo razonable. Se traduce en la decisión o
contenido del acto; normalmente es el resuelve de una resolución, o el
“acuerda” de un Acuerdo de órgano colegiado, etc. sobre este particular
se debe tener en cuenta:
-La causa: Es lo que origina y le sirve de fundamento a la declaración que
contiene el acto administrativo. Son sus motivos y hace referencia a las
circunstancias o razones de hecho y/o de derecho que determinan la
expedición del acto y el contenido o sentido de su respectiva declaración.
Es un ingrediente objetivo, externo al sujeto que lo emite. La causa o los
motivos son el soporte fáctico y jurídico del sentido y alcance de la
declaración o contenido del acto administrativo y su falta de exteriorización
no significa inexistencia motivos, aunque cuando dicha motivación se exige
legalmente se constituye en un requisito formal.

-La Forma: Hace referencia a los requisitos y manera de plasmar y exteriorizar

el acto administrativo. Estas formas determinan la existencia del acto
cuando están relacionadas con requerimientos sustanciales, según el tipo
de acto; como es el caso del Acuerdo del Concejo y de la Ordenanza
Departamental.
-El Fin: Se refiere al propósito o resultado que se busca con la expedición del
acto; que puede ser inmediato referido al resultado más directo y específico
que se busca por disposición de la ley o el reglamento; un fin mediato que
tiene un alcance más general; y un fin último que se presume debe tener
todo acto administrativo como es el de satisfacer el interés general. Este
elemento puede o no estar expresado en el acto administrativo y
usualmente aparece en el encabezamiento y/o parte considerativa del
mismo.
Estos elementos son los supuestos necesarios para que el acto exista en el
mundo jurídico y no hacen referencia a la esencia o sustancia del mismo
pues en nada difieren de los elementos de existencia de otros actos jurídicos
del Estado.

44
8.6.1.3. REQUISITOS DE LA ESENCIA Y VALIDEZ

En cuanto a los requisitos de la esencia, es decir, aquellos que determinan

que el acto jurídico sea administrativo y no otra clase de acto jurídico
estatal, esto es que lo diferencien de una sentencia, de un contrato o de
una ley, señala la doctrina que son:
1) Que sea expedido en ejercicio de la función administrativa.
2) Unilateralidad en su expedición
3) Que contenga una declaración final o definitiva (ejecutoria
sobre un asunto determinado).

Respecto de los requisitos de validez, se afirma que siendo el acto

administrativo un acto jurídico, es aceptable darle un tratamiento al tema
en el mismo sentido que en el derecho privado, en el entendido que los
requisitos de validez se asemejan a los de existencia pero con una
calificación o condicionamiento determinado, esto es:

➢ Conformidad con la Constitución y la Ley sustancial (normas en que debe

fundarse): En un estado social de derecho, las autoridades públicas están
regidas por el principio de legalidad, en donde la Carta Política debe
permear toda consideración estatal, teniendo en cuenta para el efecto
los principios y valores constitucionales, hasta el punto una disposición o
norma la contraría, deberá inaplicarse en aplicación del artículo 4º de la
C.P. En este sentido siguiendo el bloque normativo, el acto administrativo
está sujeto a unas reglas de creación tanto materiales (normas
sustantivas) como de procedimiento.

➢ Competencia u Órgano Competente: Es la aptitud o autorización que

tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la
autoridad que le han sido asignadas dentro de circunstancias objetivas
y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento solo
dentro de ellas. Se afirma que la competencia, como regla última para
la distribución y delimitación material de la autoridad estatal y de la
consecuente responsabilidad, está implícita en los artículos 6, 121, 122 y
123 inc. 2 de la C.P.

El Consejo de Estado ha planteado como características, las siguientes:

a) Es de origen objetivo, en atención en que al funcionario u organismo
la competencia se la da el ordenamiento jurídico; su origen es externo a
la voluntad del titular. b) Es taxativa porque aparece señalada de
manera expresa y precisa y solo excepcionalmente puede darse de

45
forma implícita como por ejemplo con las competencias residuales. d)
Es irrenunciable, porque el funcionario no puede declinar la atribución
correspondiente. d) Es inenajenable, en razón a que su titular no puede
disponer de su radicación o asignación o transferir su titularidad mediante
actos suyos. e) Es improrrogable, porque no debe ejercerse por fuera de
las circunstancias de tiempo, modo y lugar previstas en el ordenamiento
jurídico. f) Es indelegable, porque en principio debe ser ejercida de
manera directa por el funcionario u órgano asignado por el
ordenamiento jurídico, a no ser que el mismo sistema normativo lo
autorice en forma expresa y bajo circunstancias excepcionales dicha
delegación.

Factores de competencia: Aunque la competencia es una sola, la

doctrina le atribuye diferentes factores o facetas, así:

Factor Territorial (ratio loci): Hace referencia al ámbito geográfico o

espacial dentro del cual le es permitido a cada autoridad estatal ejercer
sus atribuciones; delimitada por la denominada circunscripción
administrativa que va desde todo el territorio del Estado hasta las distintas
divisiones y subdivisiones del territorio. Este factor está matizado por los
fenómenos de la descentralización y la desconcentración administrativa.

Factor Material (ratio materie): Se refiere a la naturaleza o índole de los

diferentes asuntos sobre los cuales ha de ejercerse la autoridad o
potestad pública de que se está investida. Son las actividades o tareas
que legítimamente puede desempeñar un órgano o funcionario
administrativo. Este factor tiene correspondencia directa con el
contenido de las funciones, también llamadas atribuciones.

Factor Temporal (ratio temporis): Aunque como se dijo lo normas es que

la competencia sea permanente, en ocasiones puede estar limitada en
el tiempo. Este factor se refiere a las oportunidades temporales que el
ordenamiento jurídico le indica a un funcionario u órgano para proferir
una determinada decisión. En ocasiones se otorga para ser ejercida por
una sola vez y dentro de un término cualquiera, o con sujeción a periodos
regulares o para ejercer en oportunidades delimitadas por ordenamiento
jurídico como por ejemplo la elección del personero o contralor
municipal por parte del Concejo, la presentación del proyecto de
presupuesto de un municipio o departamento, etc.; o en ocasiones la
facultad respectiva está sujeta a prescripción como ocurre con la
potestad sancionatoria de la administración a la que se refiere el artículo
38 del C.C.A.

46
Grado Jerárquico: Se refiere a la posición que en cada línea de
autoridad o mando de una entidad estatal tiene cada funcionario o
servidor público. Es factor de competencia en cuanto determina el
alcance de su autoridad para intervenir en los asuntos a cargo de la
entidad: Superior e inferior jerárquico.

Factor Subjetivo(ratio personnae): Atiende a una especifica condición de

la persona sobre la cual recaen el ejercicio de la autoridad en un caso
dado, de modo que tal condición es la que determina cuál de las
autoridades con competencia sobre una misma materia es la que debe
conocer y decidir el caso, como ocurre con la competencia prevalente
de la Procuraduría respecto de las oficinas de control interno disciplinario
o personerías; o como cuando el artículo 69 del C.C.A. posibilita que la
revocación directa pueda hacerla el mismo funcionario que expidió el
acto o su inmediato superior.

-Adecuada Motivación: La validez del acto también depende de que los

motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el
mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se
haya tomado. Es un requisito material que depende de lo que se invoque
en el acto como fundamento y la realidad jurídica o fáctica.

Este móvil determinante de la realización del acto, como ya se anotó,

son los presupuestos o los antecedentes de hecho o de derecho que
provocan o fundan la decisión unilateral. (Art. 42, 43 y 44 del Cpaca),
debe constar por escrito por regla general; aunque hay ciertos actos que
no requieren que el motivo se exprese o manifieste en el acto mismo
como ocurre con los actos o competencias discrecionales.

La jurisprudencia y la doctrina han indicado que ciertos actos requieren

motivación como los que resuelven una adjudicación, una selección o
un concurso; los que imponen obligaciones o sanciones; los que
extinguen o revocan una decisión; los que implican el cambio de una
práctica administrativa; los que conceden un derecho; los que resuelven
un recurso; los que se apartan de una prueba como por ejemplo un
dictamen.

Por regla general las reglamentaciones no contienen motivación o

expresión del motivo, pues se presume inmersas de acuerdo al mandato
legal en la que se soporta la misma.

- Objeto o Contenido: Es todo aquello sobre lo que incide la voluntad

y constituye un elemento determinado interiormente, en el llamado

47
 contenido del acto, pero materializado fuera de él. Es el mundo jurídico
a modificarse o alterarse en la ejecución del acto. Todo aquello de lo
cual se ocupa el acto. Es el efecto que se persigue. Va íntimamente
ligado a la competencia (esta es la que designa el campo de acción de
las autoridades).

El contenido es la materia sobre la que se estructura el acto.

Características del Objeto: a) Lícito; b) Posible, c) Existente.

El objeto corresponde al resuelve o decisión de cada acto administrativo

en particular, por ejemplo, el otorgamiento de una licencia.

-Fin legítimo: (Art. 1, 3 y 42 Inc. 2 del Cpaca y los Artículos 2 y 209 de la

C.P.). Es lo que el acto persigue. El acto debe procurar hacerse con la
orientación indicada para lograr el fin propuesto. Por lo general, cada
Ley regulatoria de una actividad tiene su fin u objetivo particular.

El Consejo de Estado ha establecido unas reglas para alcanzar esta

orientación:
a) El agente administrativo no puede perseguir sino un fin de
interés general.
b) El agente público no debe seguir una finalidad en oposición
a la ley.
c) No basta que el fin perseguido sea lícito y de interés general,
sino que es necesario, además, que entre en la competencia
del agente que realiza el acto.
d) No puede perseguirse si no por medio de actos que la ley ha
establecido para el efecto.
e) Con ello se defiende en cada caso concreto los intereses
generales protegidos por la ley, ejemplo la policía
administrativa procura la seguridad, tranquilidad, salubridad
pública. Si no, conlleva abuso o desviación de poder.

Se debe verificar el fin determinado en el ordenamiento jurídico para cada

actuación o procedimiento administrativo.

- Expedición Regular: (Art. 1 de la C.P; Artículos 1 al 97 del Cpaca, en los

procedimientos generales y especiales regulados en esta codificación): La
expedición regular de los actos administrativos comprende en la actualidad
3 conceptos que se deben distinguir, según la doctrina y la jurisprudencia, a
saber:

48
-Procedimiento: Vías de producción del acto, las cuales estarían integradas
por el conjunto de trámites legales para llegar al producto final: El acto. Hay
un procedimiento general (Art. 1 al 97 del Cpaca) y hay procedimientos
especiales como por ejemplo los procedimientos contractuales, los
procedimientos respecto de situaciones administrativas relacionadas con la
carrera administrativa, los procedimientos tributarios, y para el caso que nos
ocupa los procedimientos administrativos ambientales y relacionado con los
recursos naturales renovables.

La gran mayoría de los procedimientos administrativos ambientales y

relacionados con los recursos naturales renovables son especiales, es decir,
que nos debemos remitir a las normas que los regulan de manera particular
y concreta.

-Forma: Modo o manera en que la voluntad se manifiesta para dar vida al

acto administrativo. Según su forma los actos administrativos pueden ser
expresos (escritos, verbales o por signos), tácitos o presuntos (obtenido por
silencio administrativo).
-Entre los expresos escritos encontramos una gran gama de posibilidades,
como pueden ser los decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, actas,
certificaciones, memorandos, directrices, instrucciones, etc.

-Formalidad: Conjunto de requisitos que han de observarse para dictar el

acto, requisitos que pueden ser anteriores, concomitantes o posteriores del
Acto Administrativo.

Estos 3 fenómenos caracterizan aspectos difícilmente separables pero los 3

integran el procedimiento de la actuación administrativa, con la
denominación genérica de formalidades; las cuales las clasifican en:
a) Sustanciales: Si se dan vician el acto administrativo.
b) Meramente Accidentales: No tienen el poder suficiente para
perturbar la legalidad del acto.

Generalmente corresponde a trámites previos o términos perentorios que se

deben ir surtiendo para la expedición de un determinado acto
administrativo.

8.6.1.4. CAUSALES DE NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

Si los anteriores requisitos están viciados o son irregulares configuran las
causales de nulidad del acto administrativo que están tipificadas

49
genéricamente en el Art. 84 del C.C.A. Veamos este importante tópico en
la versión del Profesor Gustavo Penagos:

-Violación de la norma en que debía fundarse el acto administrativo: Para

el estudio de esta causal debe tenerse en cuenta que el acto administrativo
como fruto del Estado de Derecho está sometido a la jerarquía de las
normas, luego, un acto administrativo de un Alcalde probablemente puede
estar sometido a disposiciones de Acuerdo del Concejo respectivo, a las
disposiciones de una ordenanza, de una Ley o de la Constitución misma.

La causal se configura por violación directa de la Ley, ya sea por error de

derecho (violación directa, falsa interpretación u aplicación indebida); por
error de hecho como cuando se fundamenta un acto en falsos motivos; y
por aplicación indebida.

Esta causal por regla general afecta el elemento, objeto o contenido.

- La Falta de competencia: El funcionario que expide y cumple el acto debe

ser el competente, o sea que debe tener la aptitud legal para adoptar la
decisión pues una autoridad o funcionario solo puede hacer lo que le diga
la constitución, la Ley o el Reglamento (Arts. 6, 121, 122 y 123 de la C.P.).

Son categorías de incompetencias del derecho francés la usurpación de

funciones administrativas por una persona privada y puede ocurrir por
ausencia total de investidura, por investidura extinguida o por investidura
irregular; la usurpación de funciones administrativas por autoridades del
mismo orden como cuando se atenta con el reparto de competencias, la
ratione personae (una persona no puede dictar actos a nombre de la
administración), la ratione materiae (no es una función de quien expide el
acto); etc.

- La expedición irregular: Es un desarrollo del debido proceso y

corresponden al desconocimiento o irregularidad de las formalidades
propias del acto que se expide, pero no todas las informalidades originan la
nulidad de los actos administrativos, sino aquellas que constituyen
verdaderas garantías o infrinjan un derecho.

50
-La Falsa Motivación: O sea cuando la exposición de las razones por las
cuales se expide la decisión no corresponden a los fundamentos fácticos y
jurídicos del caso respectivo.

Son modalidades de la falsa motivación según la jurisprudencia la falsedad

material y la falsedad ideológica: La falsedad ideológica se refiere al
contenido del acto administrativo, mientras que la falsedad material resulta
de la alteración del escrito en su forma.

- La desviación de las Atribuciones del Funcionario o Corporación: Existe

desviación de poder cuando la administración ha abusado de sus poderes
en un fin diferente de aquel en virtud del cual le fueron concedidas. El
profesor Agustín Gordillo concluye que la decisión será ilegítima o con
desviación de poder si se da por actuar con un fin personal; con un fin
administrativo, pero no el querido por la Ley. Otros autores la clasifican en
la desviación de poder en los límites de la mala fe; la desviación de poder
confinada en la incompetencia; la desviación de poder derivada del error
jurídico en el uso de poderes legales.

Según el Consejo de Estado para que no haya desviación de poder el

funcionario debe actuar buscando un fin de interés general, que entre en la
competencia de la gente que realiza el acto y que no pueda perseguirse si
no por medio de los actos que la ley ha establecido al efecto (Sentencia 25
de noviembre de 1971).

-Desconocimiento del Derecho de Audiencia y Defensa: Es una violación al

debido proceso.

Si se llegaran a configurar las causales de nulidad mencionadas el afectado

tendría la posibilidad de incoar la acción de nulidad o la de nulidad y
restablecimiento del derecho de acuerdo al interés que persiga; es decir si
el interés del actor es solamente restablecer el ordenamiento jurídico
desconocido por el acto a demandarse deberá formular la acción de
nulidad simple; pero si además de lo anterior el actor pretende el
restablecimiento del derecho y/o la indemnización de perjuicios deberá
incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
8.6.2. NOTIFICACIONES.
La notificación es el acto mediante el cual se pone en conocimiento de los
sujetos procesales el contenido de un acto administrativo y tiene como

51
finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradicción como
nociones integrantes del concepto de debido proceso.

Por lo anterior, es pertinente enfatizar la Teoría de la Eficacia de los actos

administrativos, en este caso, el cual una vez existe y es válido, produce
efectos jurídicos y es oponible a partir de su notificación y comunicación: “El
acto administrativo existe como tal una vez se haya reunido plenamente los
elementos esenciales de legalidad. La decisión, así permanezca en el
interior de la administración, ya es un acto administrativo. La obligación de
la administración es publicitar el acto para que surta efectos en el mundo
del derecho y no para que nazca a la vida jurídica”25

Esta doctrina ha sido respaldada por la Jurisprudencia del Consejo de

Estado, en los siguientes términos: “…la notificación no constituye parte
integrante del acto administrativo, sino de un proceso administrativo o
judicial, y por lo mismo, a falta de ella, no le afecta en sí mismo, su existencia.
La falta de notificación no genera la nulidad del acto administrativo, sino
que lo hace oponible a terceros”26

8.6.3. RECURSOS.
Denominados como elementos o herramientas de defensa a cargo de un
sujeto procesal legitimado, con el fin de que se adicione, modifique,
aclarare o revoque el contenido de un acto administrativo.
La Corte Constitucional, en sentencia C-248 de 2013, al estudiar la
constitucionalidad del artículo 74 del C.P.A.C.A. dijo: '(...) encuentra la Corte
que la facultad de controvertir o de impugnar una decisión de la
administración, entendida como la acción de oponerse o de interponer un
recurso, puede ser satisfecha no solamente a través del recurso de
apelación, sino mediante el uso de diversos medios. Y en el caso de la Ley
1437 de 2011, se concreta: (i) en la posibilidad de interponer el recurso de
reposición ante el mismo funcionario que expidió la decisión para que la
aclare, modifique, adicione o revoque, contenida en el artículo 74, numeral
1; (ii) y en la facultad de acudir a la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo para que, mediante los medios de control establecidos y
contenidos en los artículos 135 a 148 de la Ley 1437/11, se decida la
controversia de que se trate, mediante sentencia judicial, sujeta a los
recursos de ley. “

Algún sector de la doctrina clasifica los recursos en sede administrativa, en:

25 JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA- COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO- PAGINA 557- Universidad
Externado de Colombia- Primera Edición- 2017.
26 Consejo de Estado, Sección Segunda- Auto 24 de noviembre de 1990. Exp 5298.

52
Ordinarios: Los regulados en el Art. 74 y siguientes del Cpaca, como norma
general; sin embargo, algunas codificaciones le dan denominación
diferente a esta clase de recursos; a manera de ejemplo, el recurso de
reconsideración contra actos tributarios.
Extraordinarios: la doctrina califica de esta manera, la revocación directa,
sea esta la general que regula el Art. 93 y siguientes del Cpaca, o sea que
la contemple Leyes que regulan procedimientos especiales, por lo que es
aplicable la prevalencia de la norma especial a la que se refiere el Inciso 3
del Art. 2 del Cpaca.

9. CAUSAS DE LAS DEMANDAS QUE SE INTERPONEN EN CONTRA DEL

MUNICIPIO DE ALGECIRAS HUILA.

9.1 Principales:

✔ Sanciones pecuniarias, por incumplimiento a la ley y los estatutos de

la entidad Municipal.
✔ Remoción de cargos (secretarios, Subsecretarios, funcionarios
públicos etc.)
✔ No pago de prestaciones sociales.
✔ Contratación de personal a través de Contratos de Prestación de
Servicios que posteriormente son declarados vía judicial como
Contratos Individuales de Trabajo (Contrato realidad).
✔ Inconsistencias en los incrementos salariales de los empleados
adscritos al Municipio de Algeciras (Salario/sueldo personalizado).

9.2. Falla en el servicio por acción y/o omisión en el ejercicio de las

funciones.

✔ Mal manejo de recursos

✔ Imprudencias en el ejercicio de funciones en nombre de Municipio
✔ Malas prácticas en la ejecución de contratos de prestación de
servicios y/o obras publicas
✔ No reconocimiento oportuno de derechos laborales.
✔ Irregularidades en el otorgamiento de licencias de construcción por
parte de la secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial.
✔ Irregularidades en la liquidación y cobro de las obligaciones
urbanísticas por parte de la secretaría de Planeación y Desarrollo
Territorial.

9.3. Sanciones por multas:

53
 ✔ Caducidad: Pérdida de la facultad sancionatoria de la entidad, por
el transcurso de tiempo de la comisión de los hechos.
✔ Falta e indebida notificación de actos administrativos de la entidad
✔ Violación al debido proceso.
✔ Sanciones por hechos cometidos antes o después del ejercicio de sus
funciones.
✔ No corresponder el monto de la sanción a los cargos endilgados o a
los hechos investigados.
✔ Indebida motivación de actos administrativos.
✔ Irregularidades en los procesos de imposición, notificación y cobro de
infracciones de tránsito.

10. ACCIONES PREVENTIVAS PARA MINIMIZAR LAS DEMANDAS Y/O

PARA EVITAR FALLOS EN CONTRA DE LA ENTIDAD MUNICIPAL.

10.1. Capacitación: Servidores y apoderados judiciales.

Se requiere constante capacitación a los servidores, en especial a aquellos

encargados de tramitar los derechos de petición, quejas, realizar visitas,
adelantar investigaciones y proyectar los actos administrativos
sancionatorios y los que ejercen la representación judicial de la entidad
municipal.

10.2. Investigaciones administrativas.

Adelantar visitas a cada una de las entidades que hacen parte de la

administración municipal de Algeciras Huila, por personal delegado del
Alcalde capacitado en el manejo y recolección de pruebas, valoración de
hallazgos y demás documentos, emisión de informes, apertura y trámite de
la investigación disciplinaria y proyección de los actos administrativos que
terminan en sanción.

A su vez remitir a los órganos de control (fiscalía, procuraduría, contraloría,

personería a aquellos hallazgos que por falta de competencia no puede
adelantar la entidad municipal.

11. MEDIDAS ADICIONALES PARA CORREGIR EL PROBLEMA.

Teniendo en cuenta el estudio realizado a las demandas, providencias

judiciales y administrativas, como las conciliaciones realizadas por esta
entidad, se procede a diseñar o formular las recomendaciones y acciones
adicionales, que tiendan a evitar la ocurrencia de las acciones u omisiones

54
irregulares de la administración en actuaciones posteriores, para lo cual la
entidad municipal tomará las siguientes medidas:

✔ Promover la adopción de políticas de calidad, para garantizar la

eficacia de las actividades misionales respecto a sus funciones de
control, inspección y vigilancia.
✔ Impulsar un alcance específico en la formulación de proyectos
garantizando el acompañamiento de las áreas misionales de la
entidad municipal.
✔ Garantizar el ejercicio del derecho de petición de las vigiladas y de los
ciudadanos en general.
✔ Estimular la identificación de riesgos según su nivel de previsibilidad y
de cobertura por las garantías.
✔ Mantener actualizado el mapa de riesgos, previa evaluación individual
de cada uno de ellos para luego agruparlos con el fin de atenderlos
por materias de manera integral.
✔ Impulsar la realización de comités con determinada periodicidad que
permitan la interacción y socialización de las responsabilidades de
cada una de las áreas.
✔ Capacitación a los funcionarios encargados de la supervisión de las
entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de prevenir acciones
judiciales por falla en el servicio por falta de control y vigilancia.

12. PLAN DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN.

Dentro del comité de Conciliación, se priorizará en las actividades de

capacitación, identificación de los riesgos y las medidas de prevención y
defensa del daño antijurídico del Municipio de Algeciras Huila.

Igualmente, de manera anual se realizará un informe presentado por la

Oficina Asesora Jurídica, respecto de la actividad litigiosa del Municipio con
el fin de hacer seguimiento de los procesos judiciales, dicho informe deberá
contar con una elaboración de una estadística confiable mediante la
elaboración de bases datos donde se consolide la información y esta se
mantenga actualizada.

13. DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS DE PREVENCIÓN

Para formular una política de prevención se deben agotar las siguientes
etapas generales:

55
 a) Identificar el problema: puede tratarse de un proceso, procedimiento
o actuación de la administración que tiene fallas por acción u omisión
y se constituye como generador de daño antijurídico.
b) Búsqueda de solución: Consiste en tomar acción para eliminar o
disminuir la situación generadora del daño.
c) Seguimiento y evaluación: Determinar la forma en que se identificará
la eficacia de la solución planteada y sus consecuencias.

Para ello se tendrán en cuenta las siguientes políticas operacionales:

✔ Todas las dependencias y sus servidores trabajarán coordinadamente

y cooperarán para prevenir la materialización del daño antijurídico y
la instauración de acciones judiciales en contra de la Entidad.

✔ Todas las áreas podrán identificar una tipología de daño, con el fin de
diseñar o formular las recomendaciones o líneas de acción tendientes
a prevenir la ocurrencia de las situaciones de riesgo del daño
antijurídico. Los resultados serán presentados a la Oficina Asesora
Jurídica quien presentará el proyecto al Comité de Conciliación para
su aprobación.

✔ En el año se estudiarán por parte del Comité de Defensa, Conciliación

y de Repetición al menos dos (2) estrategias de prevención de daño
antijurídico, que serán el insumo para la formulación de políticas de
prevención del daño antijurídico.

✔ Los insumos de información para identificar las causas potencialmente

generadoras de daño antijurídico son:

⮚ Las sentencias desfavorables.

⮚ Los conceptos jurídicos emitidos en la entidad.
⮚ Las solicitudes de conciliación prejudicial.
⮚ Temas de alto impacto para la entidad.
⮚ Derechos de petición.

✔ Adicionalmente se podrán tener en cuenta otros que se consideren

pertinentes.

✔ Para el seguimiento, el Comité de Defensa Judicial, Conciliación y

Repetición realizará la citación al directivo del área responsable de la
implementación y ejecución de la política y sus acciones.
✔ Las decisiones adoptadas por el Comité de Defensa Judicial,
Conciliación y de Repetición son de obligatorio cumplimiento.

56
 14. METODOLOGÍA
Las políticas de prevención del daño antijurídico del Municipio de Algeciras
Huila, deberán ser implementadas por todas las Direcciones,
Subdirecciones, Oficinas, jefaturas, etc., así:
14.1. PASOS PARA LA FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y SEGUIMIENTO DE
POLÍTICAS:
a) Identificar el problema y priorizar los casos reiterados o recurrentes
agrupados por supuestos fácticos análogos.
b) Identificar las causas y determinar la dependencia en donde ocurre
la falla.
c) Elaborar la propuesta de la política de prevención del daño
antijurídico para solucionar, mitigar o controlar la falla, reflejada en el
plan de acción.
d) Formular y adoptar la política de prevención del daño antijurídico.
e) Implementar la política de prevención de daño antijurídico.

14.2. INVOLUCRADOS EN EL PROCEDIMIENTO DE POLÍTICAS DE PREVENCIÓN

DEL MUNICIPIO DE ALGECIRAS:
Los destinatarios de los lineamientos generados bajo esta metodología serán
todos los servidores o contratistas que hagan parte del recurso humano de
la entidad, no obstante, cada uno participará en diferentes momentos
durante el proceso según el tema objeto de estudio.
Grupo interdisciplinario. Encargado de priorizar las causas recurrentes o
reiteradas, así como de identificar la falla administrativa, la dependencia en
donde ésta ocurre, y de proponer alternativas para solucionar, mitigar o
controlar la falla. Este grupo podrá integrarse por personal de las diferentes
dependencias de acuerdo con las causas recurrentes o reiteradas que den
lugar a la formulación de la política de prevención del daño antijurídico.
Dependencia en donde ocurre la falla. Es la dependencia llamada a
solucionar, mitigar o controlar la falencia administrativa o misional que
genera litigiosidad e implementar la política de prevención del daño
antijurídico que formule y expida el Comité de Conciliación, ejecutando el
correspondiente plan de acción.
Comité de Conciliación. Instancia que actúa como sede de estudio, análisis,
formulación y expedición de políticas sobre prevención del daño
antijurídico. Realiza el seguimiento, evaluación, ajustes y modificaciones
correspondientes.
Secretaría Técnica del Comité de Conciliación. será el enlace entre dicha
instancia y los demás intervinientes en la elaboración de la política de

57
prevención del daño antijurídico. También será la responsable del manejo,
conservación y custodia de los documentos que se originen en la aplicación
de los presentes lineamientos.
14.3. ACTIVIDADES A DESARROLLAR POR PARTE DEL COMITÉ DE
CONCILIACIÓN Y EL GRUPO INTERDISCIPLINARIO.
Para la elaboración de las políticas de prevención del daño antijurídico, le
corresponde:
⮚ En cuanto al primero, segundo y tercer paso a cargo del Grupo
Interdisciplinario:
1. El Comité de Conciliación creará el Grupo interdisciplinario, con el fin de
que desarrolle las actividades.
2. Determinar los casos en los cuales la entidad ha sido condenada, las
solicitudes de conciliación extrajudiciales y judiciales, las reclamaciones y
actuaciones administrativas que puedan llegar a generar litigiosidad, entre
otros.
3.Establecer el periodo a analizar, con un corte de mínimo de tres (3) años.

4. Identificar en una matriz o ficha los casos reiterados o recurrentes con base
en:
a. Sentencias condenatorias y laudos arbitrales.
b. Decisiones de conciliación extrajudicial o judicial tomadas por el
Comité de Conciliación.
c. Actividad pre contractual, contractual o pos contractual, entre
otras.
d. Valores de los pagos que realice la entidad por casos resultantes de
la sumatoria de las sentencias, conciliaciones y reclamaciones
realizadas en cada caso.
e. La frecuencia con que se presentan los casos, esto es, la cantidad
de veces que se repite en un lapso de tiempo determinado por la
entidad u organismo, conforme al numeral 3 de este paso.
5. Priorizar los casos, tanto en virtud de la cuantía como de la frecuencia,
para focalizar los esfuerzos de generación de política de prevención del
daño antijurídico.
6. Identificar la causa y extraer la falla y/o el error cometido.
7. Establecer y analizar las causas.

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8. Identificar la (s) dependencia (s) en donde ocurre la falla.
9. Presentar al Comité de Conciliación los resultados del análisis, por medio
de un informe detallado y completo que precise cada uno de los puntos
estudiados (administrativos, financieros, técnicos, jurídicos), y los demás que
se consideren pertinentes.
10. El Comité de Conciliación asigna al Grupo interdisciplinario, la
elaboración de la propuesta de la política de prevención del daño
antijurídico, y determina el plazo para su entrega.
11. Elaborar la(s) alternativa (s) de solución y el plan de acción que
contenga el proyecto de propuesta de la política, el cual contendrá frente
a cada una de las fallas o error cometido lo siguiente:
a) Las acciones y medidas que mitiguen o resuelvan la causa primaria.
b) El presupuesto estimado para la solución.
c) El cronograma para su desarrollo el cual debe incluir el plazo o
periodicidad de seguimiento.
d) Los resultados esperados.
e) Los indicadores para su medición.
f) Las áreas responsables de la implementación de la propuesta.
⮚ Frente al Cuarto, sexto y séptimo paso a cargo del Comité de
Conciliación, deben:

1. Conocer la propuesta de política y el plan de acción.

2. Analizar la propuesta de política de prevención de daño antijurídico y

el plan de acción asociado, así como solicitar los ajustes a que hubiere
lugar.

3. Formular la política de prevención del daño antijurídico y el plan de

acción correspondiente.
4. Solicitar a través de la Secretaría Técnica adelantar las gestiones a fin
de que se disponga de los recursos técnicos, humanos, administrativos,
financieros, etc., para su ejecución.

5. Adoptar mediante Acuerdo la política. Dicho Acuerdo estará

acompañado del documento de formulación de la política, el plan de
acción y los demás soportes que fundamentan la adopción de esta.

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 6. Solicitar a las áreas correspondientes que las acciones y medidas del
plan de acción sean incluidas, cuando se requiera, en la planeación
operativa anual y estratégica de la entidad.

7. Socializar la política al interior de la entidad (Intranet, página web,

etc.).

8. La dependencia a cargo de la implementación presentará al Comité

de Conciliación un informe de esta, según lo establecido en el
documento de formulación y adopción de la política de prevención del
daño antijurídico, y en el Plan de Acción.

9. Realizar el seguimiento al avance de los indicadores definidos en el

plan de acción.

10. El Comité de Conciliación evalúa si la política formulada y adoptada

ha funcionado y si se ha podido implementar.

11. El Secretario Técnico del Comité de Conciliación, documentará el

avance de la política de prevención del daño antijurídico.

12. Ajustar, con base en los resultados del seguimiento y evaluación, la

política de prevención del daño antijurídico y el plan de acción
correspondiente.

13. Modificar, de ser necesario, el documento mediante el cual se

formuló la política de prevención del daño antijurídico.

14. Adoptar las modificaciones a que haya lugar y realizar los ajustes en
los procesos y procedimientos correspondientes.

⮚ Finalmente, el Quinto paso a cargo de la dependencia donde ocurre la

falla, debe:

1. Implementar el plan de acción, ejecutando sus actividades en el

periodo y demás condiciones previstas allí.

2. Presentar informe al comité de conciliación

3. Ejecutar actividades en el periodo y con las condiciones previstas.

4. Acatar las recomendaciones del comité.

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15. PUBLICIDAD.

El contenido del presente documento es aprobado por los integrantes del

Comité de Conciliación del Municipio de Algeciras Huila, mediante Acta No.
006 del veintitrés (23) de noviembre de 2023 adoptando el presente
“Manual” para la defensa jurídica y prevención del daño antijurídico, el cual
fue socializado bajo la supervisión de la Secretaria de Gobierno y servicios
administrativos del Municipio, en reuniones ampliadas con el nivel directivo
y asesor del Municipio y quien funge como Jefe de control interno de la
Entidad, previa revisión de documentos soportes y productos para que
fueran leídos oportunamente y hacer sesiones dinámicas, con ejemplos
prácticos y hacer recomendaciones. Este producto, contiene dos
documentos en concreto y con rigor jurídico: La política de prevención del
daño antijuridico y el manual para la defensa jurídica y prevención del daño
antijuridico del Municipio de Algeciras, respecto del cual se han hecho dos
mesas técnicas con la supervisora del contrato, atendiendo sus
recomendaciones y planteamientos sobre los proyectos remitidos en las
reuniones de socialización.

La trascendencia de estos productos, radica en que además de ser actos

de planificación e instrumentos de gestión, debe ser enviado a la ANDJE con
información anual sobre el cumplimiento de estas estrategias y los resultados
que progresivamente deben incluir los indicadores de gestión, impacto y
resultado al tenor del numeral 3.3 de la circular externa 5 del 27 de
septiembre de 2019.

Dada la trascendencia de los productos deberá publicarse en la página de

la Entidad y proceder a la divulgación en las distintas áreas de la entidad, a
través de los correos electrónicos institucionales, con el propósito de
asegurar su efectividad y conocimiento por parte de sus destinatarios, para
la prevención de las conductas antijurídicas por parte de los servidores
públicos que ocasionen daño antijurídico y la extensión de sus efectos.

El “Manual para la realización de políticas para la prevención del daño

antijurídico del Municipio de Algeciras Huila”, deberá ser evaluado de
manera progresiva, siguiendo los lineamientos de la ANDJE y su contenido,
considerable como un plan de mejoramiento sobre las actuaciones
administrativas o situaciones jurídicas que se presenten, contando con la
colaboración de las áreas para la identificación de los hechos generadores
del daño antijurídico, así como para la presentación de propuestas de
prevención o adopción de medidas administrativas en busca de la solución
del problema, en donde se deberán tener en cuenta los recursos necesarios
para llevarlas a cabo y el plazo para ejecutarlas.

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