XXX Daniela - CordobaCadavid - 2023

OBRAS POR IMPUESTOS EN COLOMBIA: BALANCES Y DESAFÍOS DE ESTE
MECANISMO
DANIELA CÓRDOBA CADAVID
MONOGRAFÍA COMO
REQUISITO PARCIAL PARA OPTAR AL TITULO DE ABOGADA
ASESOR: JUAN ANTONIO GAVIRIA GIL
UNIVERSIDAD EAFIT
ESCUELA DE DERECHO
MEDELLÍN
2023
RESUMEN
El mecanismo de Obras por Impuestos fue adoptado en Colombia para involucrar al sector
privado en la ejecución de proyectos con trascendencia social, especialmente, en la
construcción de paz a raíz del Acuerdo de Paz firmado en el año 2016. De esta forma, las
empresas privadas pueden pagar su Impuesto sobre la Renta y Complementarios
ejecutando obras en territorios afectados por la pobreza y la violencia.
Actualmente, a pesar de que ha rendido frutos, se puede evidenciar que, en la práctica, los
contribuyentes interesados se enfrentan a grandes retos a la hora de ejecutar los proyectos,
situación que ha limitado la implementación eficaz de este mecanismo. En consecuencia,
el eje central de este trabajo se enfoca en dos aspectos: a) cuál es el balance del
mecanismo de Obras por Impuestos tras más de cinco años de su reglamentación; y b)
cuáles son los desafíos prácticos a los que se han enfrentado algunas empresas privadas
a la hora de ejecutar sus proyectos, lo que puede ser útil para proponer cambios que
permitan mejorar la funcionalidad y eficacia de este esquema innovador de cumplimiento
de obligaciones tributarias. A partir de los datos e información recolectada, se presentaron
recomendaciones y propuestas que permitieran un mejor desarrollo del mecanismo.
Palabras clave: Obras por Impuestos, impuesto sobre la renta, contribuyentes,

obligaciones tributarias, posconflicto, ZOMAC, PDET, Banco de Proyectos, inversión social.
2
TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 6
2. OBJETIVOS .................................................................................................................. 8
2.1. Objetivo general ...................................................................................................... 8
2.2. Objetivos específicos .............................................................................................. 8
3. METODOLOGÍA ............................................................................................................ 9
4. OBRAS POR IMPUESTOS.......................................................................................... 13
4.1. ORIGEN DEL MECANISMO DE OBRAS POR IMPUESTOS ............................... 13
4.2. APROXIMACIÓN A LAS OBRAS POR IMPUESTOS EN COLOMBIA .................. 14
4.2.1. Antecedentes .................................................................................................. 14
4.2.2. Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado -ZOMAC- ............................... 16
4.2.3. Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET- ............................... 17
4.2.4. Generalidades de las Obras por Impuestos .................................................... 19
4.2.4.1. Opción fiducia .......................................................................................... 20
4.2.4.2. Opción convenio ...................................................................................... 21
4.2.4.3. Banco de proyectos ................................................................................. 24
4.2.4.4. Cupo CONFIS ......................................................................................... 25
5. BALANCE DE LAS CINCO VIGENCIAS DEL MECANISMO OXI ................................ 26
6. IMPLEMENTACIÓN DEL MECANISMO OBRAS POR IMPUESTOS DESDE LA

PERSPECTIVA DE LOS CONTRIBUYENTES ................................................................ 38
6.1. Motivaciones de las empresas privadas para acudir al mecanismo OxI ................ 39
6.2. Preferencia en las opciones del mecanismo OxI ................................................... 42
6.3. Desafíos en la implementación.............................................................................. 43
6.4. Estrategias implementadas por los contribuyentes para enfrentar los desafíos
presentados ................................................................................................................. 50
3
6.5. Propuestas de mejora ........................................................................................... 53
6.6. El rol de las entidades públicas ............................................................................. 55
7. COMENTARIOS ADICIONALES Y RECOMENDACIONES......................................... 58
8. CONCLUSIONES ........................................................................................................ 61
9. REFERENCIAS ........................................................................................................... 64
10. BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 69
11. ANEXOS.................................................................................................................... 72
4
LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Guía de preguntas de las entrevistas.

Tabla 2. Distribución por subregiones PDET.
Tabla 3. Evolución del cupo CONFIS en los años 2018 – 2023.
Tabla 4. Proporción de recursos invertidos en PDET y ZOMAC con el mecanismo OxI.
Tabla 5. Relación de los montos y número de proyectos financiados por cada sector en las
cinco vigencias.
LISTA DE GRÁFICAS
Gráfica 1. Preferencia en las opciones del mecanismo OxI en las cinco vigencias.
Gráfica 2. Distribución de los proyectos por subregión PDET en las cinco vigencias.
Gráfica 3. Proyectos de dotación por sector en las cinco vigencias.
Gráfica 4. Relación de contribuyentes y número de proyectos de las líneas de inversión en
las cinco vigencias.
LISTA DE ANEXOS
Anexo A. Transcripción de las entrevistas semiestructuradas.

Anexo B. Cuestionario en Google Forms.
Anexo C. Formato de consentimiento informado.
5
1. INTRODUCCIÓN
En Colombia, tras más de 50 años de conflicto armado interno con la guerrilla de las FARC,
se firmó el Acuerdo de Paz entre el gobierno nacional y los integrantes de este grupo
armado en el año 2016; no obstante, los retos no terminaban con dicha firma, ya que las
consecuencias sociales, culturales, económicas y ambientales siguen vigentes a la fecha.
En este sentido, los desafíos más grandes se concentran en aquellas zonas del territorio
nacional sobre las cuales los grupos armados tuvieron mayor repercusión, representando
para estas poblaciones un atraso en diferentes aspectos como infraestructura, educación,
servicios públicos domiciliarios, salud, entre otros.
Por lo anterior, y en búsqueda de caminos para enfrentar esta situación, el Gobierno

nacional propuso el mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) con el fin de involucrar al
sector privado en la inversión de proyectos que harían viable el posconflicto, es decir, se
detectó que la participación de las empresas privadas era fundamental para cerrar las
brechas existentes en las zonas más azotadas por el conflicto. Como resultado, esta figura
fue introducida en nuestro ordenamiento jurídico por medio del artículo 238 de la Ley 1819
de 2016.
Obras por impuestos es, en términos generales, un mecanismo ofrecido a aquellas

personas naturales o jurídicas, que tienen la obligación de pagar el impuesto sobre la renta
y complementarios y que en el año o periodo gravable anterior hayan obtenido ingresos
brutos iguales o superiores a 33.610 UVT (*)1. Lo anterior, con el fin de que puedan pagar
hasta el 50% del impuesto, con base en la declaración de renta, para invertirlo en proyectos
sociales viabilizados y priorizados (opción fiducia, art. 238 de la Ley 1819 de 2016) o que
puedan celebrar convenios con entidades públicas de orden nacional para realizar estos
proyectos, con compromisos de inversión que no superen el 30% del patrimonio contable
del contribuyente del año inmediatamente anterior a la suscripción de los mismos, a cambio
de títulos negociables denominados Títulos de Renovación del Territorio (opción convenio,
art. 800-1 del Estatuto Tributario).
1 (*) Unidad de Valor Tributario. Para el año 2023, 33.610 UVT equivalen a COP $1.425.467.320.
6
Estos proyectos, que se pueden materializar a través de obras, servicios o bienes, se
enfocan principalmente en aquellos territorios que necesitan ser transformados en el marco
del posconflicto, esto es, en las llamadas Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado
(ZOMAC).
Asimismo, estos proyectos están dirigidos a financiar aspectos relacionados con

infraestructura (vial, productiva, cultural, deportiva), agua potable y saneamiento básico,
energía, educación pública, salud pública, tecnología de la información y comunicaciones,
adaptación al cambio climático, bienes públicos rurales y gestión del riesgo. Es por esto
que al estar involucrados los derechos fundamentales de los habitantes de las zonas más
afectadas por la pobreza y la violencia, es de suma importancia que se concentren
esfuerzos en fortalecer el mecanismo de Obras por Impuestos, la institucionalidad y la
normatividad, ya que esto abre el cambio para el desarrollo de los territorios a través de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), en el marco de la Reforma Rural
Integral y de los Acuerdos de Paz.
Por consiguiente, derivado del estudio que se realizará, será posible entender: I) cuál es el
balance del mecanismo de Obras por Impuestos tras pasar más de cinco años desde su
implementación, lo que se logrará al analizar los datos compilados por la Agencia de
Renovación del Territorio; II) cuáles son los desafíos prácticos de este mecanismo de pago
a través de la recolección de datos e investigación bibliográfica, para lo que se tendrá como
punto de partida las respuestas dadas por algunos contribuyentes, quienes responderán un
cuestionario que permitirá conocer sus experiencias a la hora de implementar el
mecanismo; III) a partir de lo anterior, se buscarán propuestas para enfrentar los desafíos
existentes en la ejecución del mecanismo para que los actores interesados puedan elaborar
planes de acción que permitan garantizar la eficacia en su implementación.
Es fundamental aclarar que esta investigación está correlacionada con el trabajo de grado
titulado “Análisis jurídico del mecanismo Obras por Impuestos: Una mirada al marco jurídico
de las Obras por Impuestos como alternativa para la disminución de desigualdad
socioeconómica en Colombia” de Valentina Hincapié Velásquez, el cual tuvo como objetivo
central realizar un análisis normativo del mecanismo Obras por Impuestos.
7
2. OBJETIVOS
2.1. Objetivo general
Realizar un balance general de la evolución del mecanismo denominado Obras por

Impuestos tras cinco años de vigencia en Colombia, para posteriormente examinar cuáles
han sido los desafíos legales y prácticos enfrentados por los contribuyentes en su
implementación, con la finalidad de formular recomendaciones para que este mecanismo
sea funcional y eficaz.
2.2. Objetivos específicos
• Estudiar la normatividad y los antecedentes referentes al mecanismo de Obras por

Impuestos a efectos de contextualizar.
• Presentar información relevante reunida por la Agencia de Renovación del Territorio
-ART- y por la Fundación Ideas para la Paz para conocer, a través de datos
cuantitativos y cualitativos, el balance actual del mecanismo de Obras por
Impuestos.
• Recolectar datos a través de entrevistas y encuestas que se realizarán a actores
relevantes de algunas compañías del sector privado en Colombia, con la finalidad
de conocer la percepción que tienen sobre las Obras por Impuestos, a qué retos
prácticos se han enfrentado, cómo los han sorteado y cuáles son los vacíos,
incongruencias o dificultades que se han generado desde la normatividad.
• Proponer algunas recomendaciones para que el mecanismo de Obras por
Impuestos sea funcional y eficaz en Colombia.
• Presentar propuestas que permitan enfrentar los principales retos, detectados en
este estudio, a la hora de implementar el mecanismo de Obras por Impuestos.
8
3. METODOLOGÍA
Este trabajo fue una investigación jurídica, específicamente, se enmarcó en la investigación

de campo o empírica en términos de García2, donde se aplican técnicas como las encuestas
y las entrevistas. En todo caso, y según Fernández, Urteaga y Verona3, la investigación
empírica siempre será mixta porque se debe valer también de la dogmática jurídica,
entendida como aquella que su objeto de estudio se enfoca en las normas positivas y las
instituciones jurídicas que emanan de las fuentes del Derecho, como lo expresan Ramos4
y Aranzamendi5.
En primer lugar, este trabajo consistió en realizar una aproximación al mecanismo de obras
por impuestos en Colombia, para lo cual se abordó, en términos generales, las principales
disposiciones consagradas en el ordenamiento jurídico colombiano. Asimismo, esta
investigación se apoyó en fuentes bibliográficas que permitieron contextualizar el origen de
este mecanismo de pago.
En segundo lugar, con el fin de conocer el estado de implementación del mecanismo, se

acudió a recolectar información de tipo cuantitativa derivada principalmente de las bases
de datos de la Agencia de Renovación del Territorio y de las investigaciones previas
2GARCÍA FERNANDEZ, Dora. Capítulo: La metodología de la investigación jurídica en el siglo XXI,

del libro Metodologías: enseñanza e investigación jurídicas. Ciudad de México: Biblioteca Jurídica
Virtual, Universidad Nacional Autónoma de México, 2015. p. 455 y 456.
3FERNÁNDEZ FLECHA, María; URTEAGA CROVETTO, Patricia y VERONA BADAJOZ, Aarón.

Guía de investigación en Derecho. Lima, Perú: Edición Pontificia Universidad Católica del Perú,
2015. p. 19.
4 RAMOS, Carlos. Cómo hacer una tesis de derecho y no envejecer en el intento. Lima: Editora y
Librería Jurídica Grijley, Editorial Iustitia, 2011. p. 94-95. Parafraseado por FERNÁNDEZ FLECHA,
María; URTEAGA CROVETTO, Patricia y VERONA BADAJOZ, Aarón. Guía de investigación en
Derecho. Lima, Perú: Edición Pontificia Universidad Católica del Perú, 2015. p. 18.
5ARANZAMENDI, Lino. Diseño y Proceso de la Investigación Jurídica. Arequipa: Editorial Adrus,

2005. P. 189 – 192. Parafraseado por FERNÁNDEZ FLECHA, María; URTEAGA CROVETTO,
Patricia y VERONA BADAJOZ, Aarón. Guía de investigación en Derecho. Lima, Perú: Edición
Pontificia Universidad Católica del Perú, 2015. p. 18.
9
realizadas por la Fundación Ideas para la Paz. A partir de lo anterior, este trabajo delimitó
el estudio a las vigencias que ya fueron concluidas, es decir, abarca desde el año 2018,
cuando el sector privado comenzó a realizar proyectos de inversión a través de esta figura,
hasta el año 2022, con lo cual el tiempo que cubre el estudio es de 5 años. Sobre esta base,
se analizaron los datos teniendo en cuenta factores como la ubicación geográfica, cantidad,
sectores y montos de inversión de los proyectos, así como los principales contribuyentes
que han pagado impuestos mediante obras, lo que permitió dar un balance de lo que ha
logrado el mecanismo en Colombia.
Partiendo de este punto, la información recopilada se sintetizó en gráficos y tablas para

comprender mejor los datos y cifras, lo que permitió exponer de manera organizada cuál es
el balance de este mecanismo en las diferentes vigencias y poder conocer si el mecanismo
tuvo un balance positivo o negativo.
Por último, a efectos de conocer la realidad práctica en la implementación de esta figura en

Colombia, se recopiló información con la ayuda de entrevistas semiestructuradas, que
tienen como punto de partida una guía de preguntas elaborada previamente que puede
ajustarse a los entrevistados sobre la marcha del encuentro, pero dicho cuestionario no se
sigue de forma rígida. Posteriormente, se procedió a transcribir las entrevistas con un grado
de edición alto, en términos de Farías y Montero6 “hablamos de un tipo de intervención que
procura clarificar o hacer más amenos los relatos, sin llegar a modificarlo”, como se
contempla en el Anexo A.
Por medio de estos cuestionarios con preguntas abiertas y cerradas, se indagó por las
experiencias que han tenido a la hora de pagar impuestos mediante obras como se expone
a continuación:
6 FARÍAS, Levy y MONTERO, Maritza. De la transcripción y otros aspectos artesanales de la

investigación cualitativa. International Journal of Qualitative Methods 4 (1) March 2005. p. 11 y 12.
10
Tabla 1. Guía de preguntas de las entrevistas.
# Preguntas
1 ¿Cuál es la motivación o razón para que su compañía haya decidido pagar
impuestos mediante obras?
2 ¿Qué área tuvo la iniciativa de pagar impuestos mediante obras?
3 Al recurrir al mecanismo de Obras por Impuestos ¿la compañía se inclina por la
opción fiducia o por la opción convenio?
4 ¿Cuáles son los desafíos prácticos que ha identificado la compañía al acudir al
mecanismo de Obras por Impuestos?
5 ¿Ha terminado pagando más por la obra del saldo a pagar por el impuesto de
renta?
6 ¿Siente que su objeto social o su actividad económica principal es un obstáculo
para la realización de obras por impuestos?
7 ¿Han detectado imprecisiones, vacíos, ambigüedades o vaguedades en la
normatividad del mecanismo de Obras por Impuestos? ¿cuáles?
8 ¿De qué manera han podido solucionar estas contingencias o retos?
9 ¿Qué riesgos legales han detectado en la realización de obras por impuestos?
10 ¿Qué estrategias han implementado para mitigar los riesgos derivados del
mecanismo de Obras por Impuestos?
11 ¿Cómo ha sido el acompañamiento de las entidades públicas involucradas
durante las diferentes etapas?
12 ¿Involucran a las comunidades en el desarrollo de los proyectos?
13 ¿Volvería a pagar impuestos con obras?
14 ¿Cómo ha sido el rol de Proantioquia en la realización de obras por impuestos?
Fuente: elaboración propia.
11
Estas entrevistas semiestructuradas fueron aplicada a diferentes compañías del sector
privado que han acudido al mecanismo, particularmente a GRUPO NUTRESA (*)7, GRUPO
ARGOS(**)8, CELSIA COLOMBIA(***)9, ISAGEN y GRUPO BIOS(****)10.
Por otro lado, las encuestas se realizaron mediante la plataforma Google Forms y las
preguntas pueden ser consultadas en el siguiente enlace:
https://forms.gle/RyCF8hyBcrkzQtkt8. Cabe anotar que se optó por este último método de
recolección de datos como una alternativa para facilitar la participación de las personas
encargadas de las obras por impuestos en las compañías contactadas y para incrementar
el volumen de información; sin embargo, este instrumento fue de uso excepcional y a él
solo se acudió para conocer la experiencia de GRUPO BANCOLOMBIA, ya que no se pudo
realizar la entrevista sincrónica.
Cabe aclarar que inicialmente se intentó la comunicación vía correo electrónico con
diferentes contribuyentes, pero solo seis (6) aceptaron la invitación de participar en la
investigación. Dado el corto tiempo de la investigación, y la época en que se realizó, de
cierres contables y de asambleas, es un número positivo e importante, que a pesar de no
ser significativo estadísticamente, da luces sobre la aplicación del mecanismo de OxI en
Colombia. En consecuencia, esta parte del estudio se desarrolló con una muestra limitada
pero que permitió cumplir con el objetivo de conocer las experiencias de algunas empresas
privadas con el mecanismo OxI.
7(*) Se entrevistó a Líder de proyectos fiscales en Servicios Nutresa S.A.S., quien comentó la
experiencia de las filiales de Grupo Nutresa que han participado en el mecanismo, como: Compañía
Nacional de Chocolates, Compañía de Galletas Noel, Industrias Aliadas, Colcafé, Novaventa
Comercial Nutresa y Doria.
8(**) Se entrevistó al Líder Creamos valor social de Grupo Argos S.A., quien comentó la experiencia
de las filiales que han participado en el mecanismo, como: Celsia Colombia y Cementos Argos.
9(***) Partiendo de la anotación anterior, se entrevistó de forma individual a un integrante del equipo
de Asuntos Legales del Negocio de Celsia Colombia S.A. E.S.P. para profundizar en la experiencia
de esta compañía.
10(****) Se entrevistó a un integrante del equipo de Sostenibilidad Corporativa de Grupo BIOS quien
comentó la experiencia de las filiales que han participado en el mecanismo, como: Contegral y PIC.
12
De igual forma, esta etapa del trabajo se complementó, en términos de Clavijo, Guerra y
Yáñez11, con la técnica cualitativa de investigación documental, haciendo énfasis en los
artículos publicados por la Fundación Ideas para la Paz (FIP), la cual ha realizado
seguimiento al desarrollo de esta figura y especialmente al impacto en los territorios
vulnerables y afectados por el conflicto armado.
Finalmente, una vez se recolectaron los datos cuantitativos y cualitativos necesarios para
el cumplimiento de los objetivos de este trabajo, se realizó un análisis de resultados y a
partir de este, se formularon algunas recomendaciones para mejorar la implementación del
mecanismo OxI en Colombia.
4. OBRAS POR IMPUESTOS
4.1. ORIGEN DEL MECANISMO DE OBRAS POR IMPUESTOS
La figura de las Obras por Impuestos surge en Perú mediante la Ley No. 29230 del 20 de
mayo de 2008, en búsqueda de mejorar las condiciones de vida de las zonas menos
desarrolladas en dicho país. No sobra mencionar que, como también se reitera más
adelante, Perú es un país no solo limítrofe con Colombia, sino también con características
sociales, jurídicas y económicas similares a las de nuestro país. Se trata de un mecanismo
para que las empresas privadas, con cargo a su futuro impuesto sobre la renta, participen
en la ejecución de Proyectos de Inversión Pública (PIP) priorizados por las respectivas
entidades estatales de acuerdo con sus políticas y planes de desarrollo (bien sea nacional,
regional o local) y que además sean declarados viables por el Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP).
11CLAVIJO CÁCERES, Darwin; GUERRA MORENO, Débora y YÁÑEZ MEZA, Diego. Método,
metodología y técnicas de la investigación aplicada al derecho. Universidad de Pamplona. Grupo
Editorial Ibáñez. Bogotá, D.C, 2014. p. 37.
13
En este caso, Salinas expone que “la empresa privada recupera el monto invertido mediante
la emisión por parte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) de los Certificados de
Inversión Pública Regional y Local o Nacional (CIPRL) que tienen efecto cancelatorio contra
el pago del impuesto a la renta resultante a cargo de la empresa”12. En otras palabras, es
un mecanismo que ofrece la posibilidad a las empresas del sector privado de cumplir con
sus obligaciones tributarias ejecutando obras públicas.
A pesar de que, en principio, la promoción y ejecución de las obras públicas de un país está
en cabeza de la Administración Pública, según Franco y Díaz13, en la práctica se evidencia
que esas obras destinadas a cumplir con los fines sociales del Estado tardan en ejecutarse
o no se llegan a ejecutar, por lo que la Ley No. 29230 del 20 de mayo 2008, se expide ante
esta limitación del sector público de satisfacer las necesidades sociales.
4.2. APROXIMACIÓN A LAS OBRAS POR IMPUESTOS EN COLOMBIA
4.2.1. Antecedentes
Colombia tiene un contexto similar al de Perú, son países permeados por la pobreza, la
violencia, el poco crecimiento económico y la corrupción. En el caso colombiano, el
mecanismo de Obras por Impuestos surge a partir de un acontecimiento trascendental para
la historia del país: el Acuerdo de Paz celebrado entre el Gobierno nacional y la guerrilla de
las FARC en el año 2016.
SALINAS RIVAS, Sergio. Obras por Impuestos en Perú: una alternativa por explotar. Ponencia en
12
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Chile, 2016. p. 2.
13FRANCO DUHARTE, Adrián y DÍAZ SUBAUSTE, Rodrigo. Manos privadas a la Obra: Una
aproximación al mecanismo de Obras por Impuestos. Lima: Ontier Ugarte del Pino, 2015. p. 1.
14
Para entrar en contexto, los miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC), generaron un conflicto armado interno que se extendió por más de 50
años y que afectó especialmente las zonas rurales del territorio, empujándolas al atraso y
al abandono estatal. En consecuencia, el Acuerdo de Paz buscó impedir la existencia de
más víctimas y construir una paz estable y duradera, como lo manifiesta el Ministerio de
Relaciones Exteriores de Colombia14.
Uno de los puntos principales de este acuerdo, es mejorar las oportunidades para el campo
a través de una Reforma Rural Integral (RRI), donde se busca, de acuerdo con la Oficina
del Alto Comisionado para la Paz, “generar una gran transformación de la realidad rural,
orientada a integrar las regiones al desarrollo, erradicar la pobreza rural y asegurar el pleno
disfrute de los derechos de ciudadanía en las zonas rurales. El objetivo central es lograr el
bienestar de los habitantes del campo. Esto implica que el Estado realice esfuerzos
extraordinarios”15. Dentro de esos esfuerzos extraordinarios, se articularon instituciones,
normas jurídicas y políticas públicas.
Por consiguiente, desde el Gobierno nacional se propuso adoptar el mecanismo de Obras

por Impuestos con el fin de involucrar al sector privado en la construcción de paz y en la
inversión de proyectos sociales; a palabras de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz,
“La Reforma Rural Integral requiere un gran esfuerzo de adecuación institucional y
presupuestal, en la que el Gobierno ha trabajado, pero requiere también que todos los
colombianos y colombianas participen y aporten en el proceso de construcción de la paz”16.
En consecuencia, se expide inicialmente la Ley 1819 de 2016, que adoptó el mecanismo
14MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. ABC del Acuerdo Final. Cartilla

pedagógica. Bogotá, 2016. p. 7.
15OFICINA DEL ALTO COMISIONADO PARA LA PAZ, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE

COLOMBIA. Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral. Biblioteca del Proceso de
Paz con las FARC-EP, 2018. Tomo No. 2. p. 38.
16 OFICINA DEL ALTO COMISIONADO PARA LA PAZ. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE

COLOMBIA. Instalación de la mesa de conversaciones, inicio de los ciclos de conversaciones y la
discusión del punto 1. Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral, Tomo 2.
Biblioteca del Proceso de Paz con las FARC-EP, 2018. p. 43.
15
OxI, reglamentado en el Decreto 1915 de 2017, donde se hizo énfasis en beneficiar a los
municipios clasificados como ZOMAC.
4.2.2. Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado -ZOMAC-
Esta categoría hace referencia a las zonas más afectadas por el conflicto armado,
englobando un conjunto de municipios definidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Departamento Nacional de Planeación y la Agencia de Renovación del Territorio,
tal y como lo establece la Ley 1819 de 201617. Dicha ley, también estipula que su creación
pretende fomentar “el desarrollo económico-social, el empleo y las formas organizadas de
los campesinos, comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales, palenqueras y
productores rurales, en las Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado (ZOMAC)
buscando cerrar la brecha económica y social existente entre ellas y el resto del país”18, por
lo que el Decreto 1650 de 2017 fijó expresamente cuáles municipios del territorio nacional
tendrán esta clasificación.
Los criterios señalados por el Decreto 1650 de 2017 para su selección son: "i) índice de
Pobreza Multidimensional (IPM); ii) índice de Incidencia del Conflicto Armado (IICA); iii)
Indicador de desempeño fiscal; iv) distancia a las capitales del departamento; v)
aglomeraciones de acuerdo con el sistema de ciudades; vi) categorías de ruralidad; y vii)
población. Adicionalmente, fueron considerados los Municipios Priorizados en los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, en adelante PDET”19. Estos territorios
son definidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de
17 COLOMBIA. Numeral 6 del artículo 236 de la Ley 1819 de 2016. Por medio de la cual se adopta
una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la
elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial. No. 50.101.
18 COLOMBIA. Artículo 235 de la Ley 1819 de 2016. Op. cit.
19COLOMBIA. Anexo No. 2 del Decreto 1650 de 2017. Por el cual se adiciona un artículo a la Parte
1 del Libro 1; la Sección 1 al Capítulo 23 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 1 y los Anexos No. 2 y
3, al Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, para reglamentar los
artículos 236 y 237 de la Ley 1819 de 2016.
16
Planeación (DNP) y la Agencia de Renovación del Territorio (ART), en virtud del artículo
236 de la Ley 1819 de 2016.
4.2.3. Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-
Con base en el Decreto Ley 893 de 2017, los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET) hacen referencia a “un instrumento de planificación y gestión para
implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el marco de la
Reforma Rural Integral (RRI) y las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final, en
articulación con los planes territoriales, en los municipios priorizados en el presente Decreto
de conformidad con los criterios establecidos en el Acuerdo Final”20.
Cada uno de estos PDET se instrumentalizan en lo que se denomina un Plan de Acción

para la Transformación Regional (PATR), los cuales se edifican a través de pactos
comunitarios, étnicos y municipales. Los pactos municipales son importantes debido a que
tienen como propósito identificar y priorizar las necesidades del territorio para elaborar
iniciativas que permitan superarlas.
Actualmente, existen 344 municipios clasificados como ZOMAC de los cuales 170 están
integrados en los PDET y se agrupan en 16 subregiones a saber:
20 COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL. Artículo 1° del Decreto Ley 893 (28, mayo, 2017). Por el cual se crean los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Diario Oficial No. 50.247.
17
Tabla 2. Distribución por subregiones PDET.
NÚM. DE
SUBREGIÓN DEPARTAMENTO
MUNICIPIOS
Alto Patía – Norte del Cauca Cauca, Nariño y Valle del Cauca 24
Arauca Arauca 4
Bajo Cauca y Nordeste Antioquia 13
Antioqueño
Catatumbo Norte de Santander 8
Chocó Antioquia y Chocó 14
Cuenca del Caguán y Caquetá y Huila 17
Piedemonte Caqueteño
Macarena - Guaviare Guaviare y Meta 12
Montes de María Bolívar y Sucre 15
Pacífico Medio Cauca y Valle del Cauca 4
Pacífico y Frontera Nariñense Nariño 11
Putumayo Putumayo 9
Sierra Nevada - Perijá Cesar, La Guajira y Magdalena 15
Sur de Bolívar Antioquia y Bolívar 7
Sur de Córdoba Córdoba 5
Sur del Tolima Tolima 4
Urabá Antioqueño Antioquia 8
Fuente: elaboración propia con base en el artículo 3 del Decreto Ley 893 de 201721.
Desde este punto de partida, la Reforma Rural Integral derivada del Acuerdo de Paz tiene
como propósito transformar de forma positiva las zonas rurales que fueron especialmente
impactadas por el conflicto armado y es por esto que la finalidad de los PDET es cerrar la
brecha existente entre el campo y la ciudad, mejorando el desarrollo de las zonas rurales a
través de estrategias, planes de acción y políticas públicas.
21COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL. Decreto Ley 893 de 2017 (28, mayo, 2017). Op. Cit. art. 3.
18
De este modo, según los datos consignados por la ART22, a través de estos programas se
realizó un proceso participativo que involucró a más de 220.000 personas pertenecientes a
estas zonas priorizadas, las cuales propusieron 32.808 iniciativas para atender sus
necesidades. De manera que la articulación de recursos para los propósitos anhelados es
esencial para el desarrollo de los PDET.
4.2.4. Generalidades de las Obras por Impuestos
Teniendo claro el contexto expuesto preliminarmente, Colombia se inspiró en el mecanismo

de Obras por Impuestos que habían desarrollado en Perú, adaptándolo a las necesidades
propias de nuestro país y para cumplir las finalidades ya vistas en el marco del Acuerdo de
Paz. Por consiguiente, es menester estudiar de forma breve los principales aspectos de la
normatividad colombiana vigente en la materia.
Obras por Impuestos es, en términos generales, un mecanismo para que las personas
naturales y jurídicas que en el año o periodo gravable anterior hayan obtenido ingresos
brutos iguales o superiores a 33.610 UVT y que tienen la obligación de pagar el impuesto
sobre la renta y complementarios, puedan financiar la realización de proyectos de inversión
social en territorios vulnerables, con altos índices de pobreza e impactados por el conflicto
armado. Lo anterior, según la opción del mecanismo que seleccionen: opción convenio u
opción fiducia, como se abordará posteriormente.
Desde este punto de partida, el mecanismo representa muchos beneficios para diferentes
actores de la sociedad; por ejemplo: a) los riesgos técnicos y financieros de la obra son
asumidos por la empresa privada que la ejecuta, lo que representa una ventaja para las
entidades estatales, quienes no deben llevar a cabo directamente las obras sociales que
en principio están en cabeza suya; b) las empresas privadas conocen directamente la
destinación de sus impuestos y pueden impulsar su Responsabilidad Social Empresarial
22AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO. Consejo Directivo Agencia de Renovación del

Territorio, 27 de enero de 2023. p. 6 y 7.
19
así como sus metas ambientales, sociales y de gobierno, lo cual ayuda a fortalecer las
relaciones con las comunidades y mejora la percepción de los grupos de intereses
(inversionistas, proveedores, etc.); c) representa desarrollo económico, social y cultural de
aquellos territorios más vulnerables y afectados por la violencia, mejorando la calidad de
vida de los habitantes de las zonas impactadas con estos proyectos; y d) la comunidad
observa la inversión efectiva de los impuestos, lo que refuerza sus lazos y confianza con el
Estado.
4.2.4.1. Opción fiducia
Esta opción está contenida en el artículo 238 de la Ley 1819 de 2016 (modificado por el
Decreto Ley 883 de 2017, la Ley 2010 de 2019 y la Ley 2277 de 2022)23 y hace referencia
a la posibilidad de que las personas jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta
que hayan obtenido ingresos brutos iguales o superiores a 33.610 UVT, puedan pagar hasta
el 50% del valor de dicho impuesto destinándolo a invertir en proyectos de impacto social
en los territorios ZOMAC y/o PDET, a través de una fiducia. Bajo esta modalidad se puede
invertir en:
o Construcción y/o reparación de infraestructura vial.

o Energía.
o Suministro de agua potable.
o Alcantarillado.
o Educación pública.
o Salud pública.
23 COLOMBIA. Artículo 238 de la Ley 1819 de 2016. Por medio de la cual se adopta una reforma
tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal,
y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016.
20
En cuanto al procedimiento general de implementación de la opción fiducia, la ART y el
DNP24 lo sintetizan en las siguientes etapas: I) presentación y revisión de iniciativas. II)
estructuración, viabilidad y registro en el banco de proyectos; III) selección de proyectos,
solicitud y aprobación de vinculación al pago del impuesto; IV) constitución de la fiducia
(depósito del dinero) y preparación para la ejecución del proyecto (contratación de la
interventoría, de la gerencia y de los terceros), V) ejecución y entrega del proyecto, donde
la entidad nacional competente certifica que recibió a satisfacción y la DIAN extingue la
obligación tributaria al contribuyente.
Cabe destacar que la DIAN extinguirá la obligación tributaria cuando se produzca la entrega
de la obra totalmente construida y en disposición para su uso y/o funcionamiento a la
entidad nacional competente, previo informe final de la interventoría para que el ministerio
certifique el recibo a satisfacción. Luego, de acuerdo con la ART y el DNP25, la entidad
nacional competente entrega la obra a la entidad territorial o a quien corresponda como
beneficiaria.
4.2.4.2. Opción convenio
Esta opción está contenida en el artículo 800-1 del Estatuto Tributario (modificado por
artículo 79 de la Ley 2010 de 2019 y artículo 26 de la Ley 2277 de 2022)26 y hace referencia
a la posibilidad de que las personas naturales o jurídicas obligadas a llevar contabilidad,
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que en el año gravable
inmediatamente anterior hayan tenido ingresos brutos iguales o superiores a 33.610 UVT,
24 AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO y DEPARTAMENTO NACIONAL DE

PLANEACIÓN. Manual Operativo de Obras por Impuestos en el marco de la Resolución Conjunta
No. 2411 del 12 de noviembre de 2020. Por la cual se adopta el Manual Operativo de Obras por
Impuestos. p. 27.
25 Ibid., p. 18.
26 COLOMBIA. Artículo 800-1 del Decreto 624 de 1989. Por el cual se expide el Estatuto Tributario
de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales. Diario Oficial No.
38.756 de 30 de marzo de 1989 (modificado por artículo 79 de la Ley 2010 de 2019 y artículo 26 de
la Ley 2277 de 2022).
21
puedan celebrar convenios con entidades públicas del nivel nacional para ejecutar
proyectos en territorios ZOMAC y/o PDET y, a cambio, reciben Títulos para la Renovación
del Territorio -TRT- (*)27, que pueden ser utilizados para pagar hasta el 50% del impuesto
sobre la renta. Es importante anotar que los compromisos de inversión adquiridos en estos
convenios no podrán superar el treinta por ciento (30%) del patrimonio contable del
contribuyente28.
Bajo esta modalidad se puede invertir en:
o Agua potable, saneamiento básico y alcantarillado.

o Energía.
o Salud pública.
o Educación pública.
o Infraestructura de transporte, cultural y deportiva.
o Bienes públicos rurales e infraestructura productiva.
o Tecnologías de la información y las comunicaciones.
o Adaptación al cambio climático.
o Gestión del riesgo.
o Pago por servicios ambientales.
El artículo 34 de la Ley 2155 de 2021 modificó el artículo 800-1 del Estatuto Tributario,
extendiendo el ámbito de aplicación a proyectos en territorios que no necesariamente son
ZOMAC pero que presentaban altos índices de pobreza, carecían total o parcialmente de
infraestructura para la provisión de los servicios públicos domiciliarios, se encontraban en
lugares no interconectados, se clasificaban como Áreas de Desarrollo Naranja -ADN-, o
27(*) Los TRT son emitidos por la DIAN. Se trata de una contraprestación que se entrega a los
contribuyentes que ejecutaron y entregaron, a satisfacción de la entidad nacional competente, un
proyecto mediante la opción convenio. Este título puede ser negociado y ser utilizados por su tenedor
para el pago de hasta el 50% del impuesto sobre la renta (Artículo 1.6.6.5.2. del Decreto 1625 de
2016 y artículo 800-1 del Estatuto Tributario).
28 COLOMBIA. Artículo 800-1 del Decreto 624 de 1989. Por el cual se expide el Estatuto Tributario
de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales. Diario Oficial No.
38.756 de 30 de marzo de 1989 (modificado por artículo 79 de la Ley 2010 de 2019 y artículo 26 de
la Ley 2277 de 2022).
22
eran proyectos declarados de importancia nacional necesarios para la reactivación
económica y social del país a raíz de la pandemia por COVID-1929. Empero, estas
extensiones fueron eliminadas por la Ley 2277 de 2022, el cual limita los proyectos a los
territorios ZOMAC y/o PDET, aunque también pueden ser considerados proyectos en
municipios que no tienen esta categoría, pero que son estratégicos para mejorar económica
y socialmente a los municipios ZOMAC. Además, se incluyó a los departamentos de la
región de la Amazonía que tengan una población inferior a 85.000 habitantes30.
En cuanto al procedimiento general y la aplicación de la opción fiducia, la ART y el DNP31,

lo sintetiza en las siguientes etapas: A) conformación del banco de proyectos; B)
manifestación de interés, distribución del cupo CONFIS y aprobación del convenio con la
entidad correspondiente; C) suscripción del convenio, ejecución y entrega del proyecto; D)
la entidad nacional competente certifica que recibió a satisfacción y la DIAN realiza el
proceso para la entrega del Título para la Renovación del Territorio.
Finalmente, como lo formulan Zarama, De la Cuesta y Gutiérrez32, el contribuyente paga la

totalidad del impuesto sobre la renta y solo recibe los TRT una vez es entregada la obra.
Como lo consigna la ART y el DNP33, cuando se entrega la obra, bien o servicio y es recibido
a satisfacción por la entidad nacional competente (con base en las obligaciones estipuladas
29 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Artículo 34 de la Ley 2155 de 2021 que modificó

el artículo 800-1 del Estatuto Tributario. Por medio de la cual se expide la Ley de Inversión Social y
se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 51.797 de 14 de septiembre de 2021.
30COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 2277 del 13 de diciembre de 2022. “Por medio
de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras
disposiciones”.
31AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO y DEPARTAMENTO NACIONAL DE

PLANEACIÓN, Op. cit., p. 19.
32ZARAMA SALAZAR, Felipe; DE LA CUESTA ZULUAGA, Luisa y GUTIÉRREZ YEPES, Paula.

Obras por Impuestos ¿estratégico para la paz? Evolución y futuro del mecanismo. Fundación Ideas
para la Paz, en asocio con Suecia Sverige. Notas estratégicas No. 26, 2022. p. 12.

PLANEACIÓN, Op. cit., p. 21.
23
en el convenio), esta emite un certificado dirigido a la DIAN para que expida el TRT a favor
del contribuyente.
4.2.4.3. Banco de proyectos
El banco de proyectos hace referencia al sistema web a cargo de la Agencia de Renovación

del Territorio (ART), en donde se consignan todos aquellos proyectos que previamente
tienen un concepto de viabilidad técnica y presupuestal, que ya han sido aprobados por la
ART y que cuentan con el visto bueno del DNP. De allí, los contribuyentes pueden elegir
las iniciativas que deseen financiar mediante el mecanismo OxI; sin embargo, nada obsta
para que los contribuyentes presenten sus propios proyectos en fase de prefactibilidad o
factibilidad, pero deberán ser aprobados por la ART con arreglo a la Ley 1819 de 2016 y la
Ley 2277 de 2022 (que modificó el art. 800-1 del Estatuto Tributario)34.
Ampliando lo anterior, el Manual Operativo de la ART y del DNP35 dispuso que la etapa de
preinversión se integra por la formulación y la estructuración del proyecto. En un primer
momento, con la formulación se busca reconocer necesidades puntuales, delimitar las
problemáticas, articularlas con los pilares definidos en los Planes de Desarrollo y trazar las
alternativas potenciales. En un segundo momento, la estructuración se lleva a cabo para
realizar los estudios pertinentes a fin de que el proyecto en fase de prefactibilidad transite
a la fase de factibilidad por ser adecuado técnica, financiera, social y legalmente. Una vez
revisado y viabilizado, se registra en el banco de proyectos.
En este sentido, siguiendo el manual antes mencionado, las entidades nacionales o

territoriales pueden presentar iniciativas en fase de prefactibilidad, aunque estando sujetas
a ser presentadas ante la ART para evaluar si cumple con los requisitos necesarios. En
caso de ser aprobada, se incluye en el Listado de Iniciativas y/o Proyectos en Trámite de la
ART, en donde el contribuyente puede apoyar esta iniciativa financiando la estructuración,
34 COLOMBIA. Artículo 238 de la Ley 1819 de 2016. Op. cit.

PLANEACIÓN. Manual Operativo de Obras por Impuestos. p. 11, 30-31, 64-66.
24
pero esos costos los asume bajo su propia cuenta y riesgo, además de estar condicionado
a la asignación del cupo CONFIS.
4.2.4.4. Cupo CONFIS
El Consejo Superior de Política Fiscal, en adelante CONFIS, es el organismo adscrito al

Ministerio de Hacienda y Crédito Público encargado de definir anualmente cuál es el monto
máximo autorizado para la aprobación de proyectos a ser financiados por el mecanismo
OxI en términos de la Ley 1819 de 2016 y del Estatuto Tributario36. A este monto máximo
se le denominará cupo CONFIS. De acuerdo con la Ley 1819 de 201637, este será
distribuido por la ART con el visto bueno del DNP teniendo en cuenta unos criterios de
priorización fijados en la normatividad.
Dicho cupo será dividido en dos, ya que según lo estipulado por el Decreto 1208 de 2022
que modificó algunos artículos del Decreto 1625 de 201638, el porcentaje mínimo del cupo
máximo aprobado por el CONFIS para los proyectos del artículo 800-1 del Estatuto
Tributario, es decir, para los enmarcados en la opción convenio, será del 29%. En otras
palabras, el cupo CONFIS se distribuirá en dos: al menos un 29% del total aprobado debe
ser asignado para realizar proyectos OxI mediante la opción convenio y el restante será
asignado para los proyectos OxI opción fiducia.
36COLOMBIA. Parágrafo 4° del artículo 238 de la Ley 1819 de 2016. Op. cit. y parágrafo 3 del artículo
800-1 del Estatuto Tributario.
37 COLOMBIA. Parágrafo 4° del artículo 238 de la Ley 1819 de 2016. Op. cit.
38COLOMBIA. Artículo 1.6.6.6.10. del Decreto 1625 de 2016. "Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario en materia tributaria” (modificado por el Decreto 1208 de 2022).
25
5. BALANCE DE LAS CINCO VIGENCIAS DEL MECANISMO OXI
En Perú el mecanismo de Obras por Impuestos, creado en el año 2008 con la expedición
de la Ley N° 29230, tardó en posicionarse entre los contribuyentes de este país. Como lo
muestra Proinversión39, en la primera vigencia (2009) solo se vincularon dos empresas
quienes ejecutaron dos (2) proyectos de inversión por valor de 6 millones de soles, esto es,
alrededor de 1.600.000 USD. Incluso en los años posteriores, el número de proyectos creció
lentamente con un total de seis (6) en el 2010 y siete (7) en el 2011.
De acuerdo con el Ministerio de Economía y Finanzas de Perú40, al cierre de la última

vigencia se han adjudicado 514 proyectos por valor de 6.733 millones de soles equivalentes
a 1.802.634.842 USD, los cuales se han concentrado en tres sectores: transporte,
educación y saneamiento. Además, han participado 147 empresas privadas en las catorce
vigencias.
En Colombia, este mecanismo se ha implementado desde el año 2018, por ende, es

pertinente estudiar cuáles son los resultados arrojados tras cinco vigencias. En
consecuencia, se profundizará en el balance de este instrumento desde el año 2018 hasta
el año 2022 y, excepcionalmente, se abordarán algunos datos que se extienden a fechas
más recientes, caso en el cual se mencionará de forma expresa.
39 PERÚ. PROINVERSIÓN. Lista de Proyectos Adjudicados y Concluidos mediante OxI.

Estadísticas. Perú, 2022.
40 PERÚ. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS, DESPACHO VICEMINISTERIAL DE

ECONOMÍA, DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN
PRIVADA. Obras por Impuestos 31/12/2022. Reportes estadísticos Obras por Impuestos. Perú,
2022.
26
Tabla 3. Evolución del cupo CONFIS en los años 2018 – 2023.
CUPO CONFIS NÚM. DE CUPO CONFIS

VIGENCIA
APROBADO PROYECTOS ASIGNADO
2018 $250.000.000.000 22 $219.491.697.472
2019 $250.000.000.000 41 $242.997.393.587
2020 $250.502.000.000 38 $236.145.035.768
2021 $250.000.000.000 39 $241.385.705.296
2022 $500.000.000.000 64 $491.053.030.528
2023 $800.000.000.000 No ha sido asignado.
TOTAL $1.500.502.000.000 204 $1.431.072.862.655
Fuente: elaboración propia con los datos publicados por la ART 41.
Ahora bien, como se observa en la Tabla 3, en las vigencias 2018 – 2021 el cupo aprobado
por el CONFIS fue fijado de forma conservadora; sin embargo, a partir del año 2022 se
evidencia un crecimiento importante: para dicha vigencia el cupo CONFIS se duplicó con
respecto a los años anteriores y, para la vigencia 2023, el cupo aprobado triplicó su valor
con respecto a los años 2018 - 2021.
Asimismo, al 31 de enero de 2023, de los más de $1.4 billones de pesos colombianos

asignados a 204 proyectos a través del mecanismo OxI, alrededor de $612.380 millones
corresponden a 112 proyectos ejecutados. Lo que significa que el 54,9% de los proyectos
se encuentran en estado terminado, esto es, al cierre de la vigencia se encuentran
pendientes 92 proyectos.
41 AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO, DIRECCIÓN DE PROGRAMACIÓN Y

GESTIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓN - SUBDIRECCIÓN DE FINANCIAMIENTO. Información
derivada de la base de proyectos Obras por Impuestos 2018 – 2022.
27
Partiendo de esta base, a partir del año 2022, por disposición legal se debe destinar un
porcentaje mínimo del 29% del cupo aprobado por el CONFIS para los proyectos bajo la
opción convenio. Por lo que, en el mencionado año, se aprobaron $77.939 millones para la
opción convenio y $422.061 millones para la opción fiducia; mientras que para la vigencia
2023 se aprobaron $80.000 millones para la opción convenio y $720.000 millones para la
opción fiducia.
Frente a esto, la destinación de un porcentaje mínimo para desarrollar proyectos por la

opción convenio responde principalmente a dos situaciones: I) Los contribuyentes prefieren
la opción fiducia como denota la Gráfica 1; II) a raíz de lo anterior, la normatividad pretende
garantizar que la opción convenio tenga más acogida entre los contribuyentes.
Gráfica 1. Preferencia en las opciones del mecanismo OxI en las cinco vigencias.
60
50
50
Número de proyectos
41
40 34 34
30
22
20 14
10 4 5
0 0
0
2018 2019 2020 2021 2022
Vigencias
Opción fiducia Opción convenio
Al tenor de Zarama, De la Cuesta y Gutiérrez, la opción convenio se incorporó a la

normatividad en un intento de corregir ciertas fallas presentes en la opción fiducia “como el
riesgo de incumplir con una obligación tributaria, la concentración en unos pocos sectores
42 ART, DIRECCIÓN DE PROGRAMACIÓN Y GESTIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓN -

SUBDIRECCIÓN DE FINANCIAMIENTO. Información derivada de la base de proyectos Obras por
Impuestos 2018 – 2022.
28
y la imposibilidad de recibir pagos graduales por el cumplimiento de hitos” 43. No obstante,
resulta evidente que los contribuyentes siguen optando por la opción fiducia. Esto se debe,
según dichos autores44, a que algunos contribuyentes consideran que esta opción
representa un inconveniente para su flujo de caja y un problema con respecto al valor futuro
del dinero.
Asimismo, actualmente en el banco de proyectos publicado por la ART se encuentran

registradas 105 iniciativas bajo la opción fiducia y 10 iniciativas registradas bajo la opción
convenio, revelando la existencia de un problema estructural que surge desde la
formulación de las iniciativas registradas en estado de prefactibilidad y factibilidad.
Tabla 4. Proporción de recursos invertidos en PDET y ZOMAC con el mecanismo OxI.
Núm.
Vigenci Monto PDET Núm. Proyectos Monto ZOMAC
proyectos
a (millones) ZOMAC (millones)
PDET
2018 14 $ 161.350 8 $ 58.141
2019 25 $ 186.358 16 $ 56.639
2020 19 $ 142.572 19 $ 93.572
2021 19 $ 121.151 20 $ 120.234
2022 44 $ 409.986 20 $ 81.066

Obras por Impuestos ¿estratégico para la paz? Evolución y futuro del mecanismo. Fundación Ideas
para la Paz. Notas estratégicas No. 26, 2022. p. 13.
44 Ibíd., p. 13.

29
En otro orden de ideas, el mecanismo tiene como objetivo beneficiar a los territorios ZOMAC
y/o PDET, con la precisión de que los municipios integrados en los PDET son priorizados
al momento de asignar el cupo CONFIS; sin embargo, esta preferencia no representa gran
disparidad en términos de cantidad de municipios beneficiados, ya que hasta el momento
han resultado favorecidos 106 municipios PDET y 98 municipios en ZOMAC46.
Con respecto a los territorios PDET, el mecanismo ha impactado de forma positiva al 62,4%
de los 170 municipios que integran estos programas. Además, al estar encabezando los
primeros niveles de priorización, los municipios PDET tienen una notable ventaja frente a
los municipios ZOMAC en términos de montos invertidos; por un lado, los territorios ZOMAC
cuentan con un total de 83 proyectos por valor de 409.653 millones COP, por otro, los
integrados en PDET cuentan con un total de 121 proyectos por más de 1 billón COP.
A pesar de lo anterior, no se puede perder de vista que 64 municipios integrados en PDET

aún no cuentan con proyectos, lo que lleva a repensar en qué tanto se está garantizando el
cierre de brechas en todos los municipios que conforman esta categorización y en qué tanto
se están materializando las priorizaciones. Por este motivo, llama la atención que en la
vigencia 2021 el número de proyectos ZOMAC superó levemente los proyectos PDET,
aunque los montos invertidos en estos últimos fueron ligeramente mayores (Tabla 4), y en
el año 2020 ambas categorías contaron con la misma cantidad de proyectos.
Así también, como se observa en la Gráfica 2, seis subregiones PDET han sido las más
beneficiadas por el mecanismo como lo son: Sur del Tolima, Alto Patía – Norte del Cauca,
Arauca, Putumayo, Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño y el Urabá Antioqueño, siendo el
Sur del Tolima el lugar donde más proyectos se han realizado con un total de 20 por más
de $90.000 millones47. En contraposición, Chocó, Macarena – Guaviare, Pacífico Medio y
el Sur de Córdoba han sido las subregiones menos cobijadas por el mecanismo, siendo el
Pacífico Medio la única subregión que hasta el momento no tiene asignados proyectos.
46 Ibid.

30
Esta brecha es evidente si se compara el Sur de Tolima y el Pacífico Medio que tienen la
misma cantidad de municipios PDET (Tabla 2) y, aun así, el Sur de Tolima es la subregión
que tiene más proyectos y mayor inversión, mientras que el Pacífico Medio no tiene
proyectos asignados.
Gráfica 2. Distribución de los proyectos por subregión PDET en las cinco vigencias.
Sur del Tolima 20
Arauca 16
Alto Patía y Norte del Cauca 16
Putumayo 13
Urabá Antioqueño 12
Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño 12
Catatumbo 8
SUBREGIONES PDET
Montes de María 6
Cuenca del Caguán y Piedemonte… 6
Sur de Bolívar 4
Sierra Nevada - Perijá 4
Pacífico y Frontera Nariñense 4
Chocó 3
Sur de Córdoba 2
Macarena - Guaviare 2
Pacífico Medio 0
0 5 10 15 20 25
Núm. de proyectos

31
Esto denota un desequilibrio importante entre las subregiones que compromete la eficacia
del mecanismo, ya que no permite que se cumplan los objetivos de cerrar las brechas
sociales y económicas de estas zonas vulnerables. Lo anterior representa un problema que
comienza con las iniciativas que integran el banco de proyectos, las cuales son presentadas
por las entidades territoriales (municipios o departamentos), las entidades públicas del
orden nacional o por las empresas; no obstante, se debe partir de la premisa de que las
alcaldías de los municipios cubiertos por el mecanismo no tienen grandes capacidades
operacionales ni los suficientes medios para realizar los estudios técnicos, financieros,
ambientales, sociales y legales, requeridos para estructurar los proyectos.
En consecuencia, se intenta superar este obstáculo con la posibilidad otorgada a los

contribuyentes de presentar y estructurar sus propias iniciativas o de apoyar estudios de
estructuración de las iniciativas presentadas por las entidades públicas que se encuentran
en estado de prefactibilidad. En este caso, los proyectos estructurados por los
contribuyentes tienen prioridad y los costos asumidos bajo este concepto, se incluirán en el
presupuesto general del proyecto para que se reconozca este monto. A pesar de lo anterior,
según la ART49, los contribuyentes se inclinan por escoger iniciativas del banco de
proyectos, ya que apoyar la fase de estructuración toma más tiempo.
Igualmente, de acuerdo con Zarama, De la Cuesta y Gutiérrez50, el desequilibrio entre

subregiones se debe a que, por regla general, el sector empresarial selecciona aquellos
proyectos que se encuentran en sus zonas de operación, buscando reducir los riesgos que
puedan acaecer ya que están más familiarizados con las dinámicas del lugar, tienen mayor
comunicación con las autoridades locales o la comunidad y obtienen ciertas retribuciones
como mejorar su reputación.
49 AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO parafraseada por ZARAMA SALAZAR, Felipe;

DE LA CUESTA ZULUAGA, Luisa y GUTIÉRREZ YEPES, Paula. Obras por Impuestos ¿estratégico
para la paz? Evolución y futuro del mecanismo. Fundación Ideas para la Paz. Notas estratégicas No.
26, 2022. p. 20.
50 Ibíd., p. 19.
32
Otro punto importante para analizar se refiere a los sectores en los cuales se ha invertido a
través del mecanismo, donde también hay un desequilibrio en la distribución de los
proyectos como se observa en la Tabla 5.
Tabla 5. Relación de los montos y número de proyectos financiados por cada sector en las
cinco vigencias.
Sectores Número de Monto

proyectos financiado
(millones)
Transporte 54 $ 714.640
Educación 93 $ 375.604
Vivienda, ciudad y territorio 29 $ 200.149
Educación – ICBF (*)51 12 $ 60.897
Minas y energía 10 $ 52.986
Trabajo 2 $ 19.880
Pagos por servicios ambientales -PSA- 1 $ 6.037
Salud 3 $ 880
TOTAL 204 $ 1.431.073
Se aprecia que el sector transporte y educación son los que más proyectos y monto
invertido acumulan y, por el contrario, los sectores que tienen menos de tres proyectos son
trabajo, pagos por servicios ambientales y salud, siendo estos tres temas fundamentales
para el desarrollo económico y social de Colombia. En este punto, resulta interesante que,
aunque es el sector educación el que tiene sustancialmente más proyectos con un total de
51 (*) Cabe aclarar que en la base de datos de la ART se diferencia entre el sector “Educación” y
“Educación-ICBF”; asimismo, en su sitio web oficial, a esta última categoría se le denomina
“inclusión social”. Es conveniente realizar esta anotación porque en otras investigaciones integran
estas dos categorías en el sector educación.

33
93, el sector transporte ha tenido proyectos con mayor valor económico, discrepancia que
podría ser lógica dado que las obras en transporte pueden representar presupuestos más
altos que aquellos del sector de educación.
Lo anterior, se traduce en que, de los 204 proyectos acumulados en las cinco vigencias, el
45,6% corresponde a educación y el 26,2% a transporte. Mientras que de los más de $1.4
billones invertidos en las cinco vigencias, el 49,9% corresponde al sector transporte y el
26,5% a educación. Esto responde a que el 90% de los proyectos pertenecientes al sector
educación tienen por objeto entregar dotaciones, como lo indica la Gráfica 3.
Por otro lado, no se puede perder de vista que los sectores de la Tabla 5 son aquellos que
han resultado favorecidos al menos con un proyecto, pero existen algunas líneas de
inversión, concretamente aquellas permitidas bajo la opción convenio, que aún no cuentan
con proyectos, como: infraestructura cultural, infraestructura deportiva, bienes públicos
rurales, infraestructura productiva, tecnologías de la información y las comunicaciones,
adaptación al cambio climático y gestión del riesgo. Está más allá del alcance de esta
investigación determinar las causas de la ausencia de proyectos en estos sectores, aunque
no se pasa por alto que tales razones deberán identificarse para que haya una adecuada
distribución de OxI en los diferentes sectores a los que aplica este mecanismo.
34
Gráfica 3. Proyectos de dotación por sector en las cinco vigencias.
Educación 84 9
Transporte 54
Vivienda, ciudad y territorio

Sectores
29
Educación - ICBF 12
Minas y energía 10
Trabajo 2
0 20 40 60 80 100
Núm. proyectos
Proyectos de dotación
Otro punto por considerar es que la ART registra 120 empresas que han optado por pagar
impuestos mediante obras, entre las diez que más destacan se encuentran: Ecopetrol (37
proyectos), Celsia Colombia (24), Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos (9), Verano
Energy Limited Sucursal (8), Compañía de Galletas Noel (7), Novaventa (7), Hocol (6),
Industrias Aliadas (5), Emgesa (5) y Apostar (5), como lo expone la Gráfica 4.
De estos contribuyentes, Ecopetrol es el más destacado con proyectos que ascienden a

$423.393.112.877, lo que equivale al 29,6% del cupo CONFIS asignado. También, es el
que ha incursionado en más líneas de inversión con un total de cinco y ha dado prioridad a
los sectores de infraestructura de transporte y educación. Igualmente, le sigue Celsia
Colombia con proyectos de hasta $179.302.100.049 lo que corresponde al 12,5% del total
del cupo CONFIS asignado, quien prioriza los sectores de educación y transporte.

35
Gráfica 4. Relación de contribuyentes y número de proyectos de las líneas de inversión en
las cinco vigencias.
Fuente: Elaboración propia con los datos publicados por la ART 54.
Definitivamente, este balance demuestra que el mecanismo OxI se ha comportado de

manera ascendente en cada vigencia, lo que refleja una buena acogida por parte de los
contribuyentes para pagar su impuesto sobre la renta mediante la inversión en proyectos
de trascendencia social. Esta tendencia de crecimiento también responde a que el cupo
CONFIS ha sido ampliado, pasando de $250.000 millones en el año 2018 a $800.000
millones para el año 2023.
Empero, al estudiar los datos expuestos en este título, se detectan varias dificultades que
deben ser superadas. En primer lugar, los proyectos e inversiones se están concentrando

36
en determinadas zonas o municipios, mientras que otros territorios no han logrado ser
beneficiados por el mecanismo, ni siquiera aquellos que están priorizados como PDET.
Frente a esto, es esencial tomar medidas para lograr una mejor distribución por sectores y
también geográfica de los recursos y se debe analizar por qué algunos municipios se están
quedando atrás a la hora de recibir los beneficios del mecanismo. Conforme a De la Cuesta,
“Es necesario que el Gobierno trace la hoja de ruta de las inequidades más urgentes a
resolver en las regiones y que OxI sirva como un mecanismo articulador entre el sector
público y el empresarial para abordar esos problemas”55.
En segundo lugar, hay una distribución desigual de proyectos entre sectores. Por una parte,
la opción convenio no es tan atractiva como la opción fiducia, puesto que afecta el flujo de
caja de los contribuyentes y compromete el valor futuro del dinero, y es aquella la que
permite más líneas de inversión, las cuales se encuentran rezagadas. Por otra, llama la
atención que el sector salud no haya tenido mucha acogida, y es que, según algunos
contribuyentes referenciados por Zarama, De la Cuesta y Gutiérrez, “la entidad nacional
competente encargada de viabilizar este tipo de proyectos no ha dado luz verde para
ninguno de los que se han presentado”56. No obstante, esta investigación referenciada se
enmarcó en las cuatro primeras vigencias del mecanismo, momento en el cual el sector
salud no tenía ningún proyecto, lo que cambió con la vigencia 2022, donde se sumaron los
tres proyectos contados en la Tabla 5, por lo que se espera que esta dificultad haya sido
superada.
Asimismo, el sector educación ha sido el más beneficiado con proyectos en cuanto a

número, aunque la mayoría de ellos tienen por objeto la entrega de dotaciones que no
representan inversiones tan altas, en cambio, el sector transporte es el que ha concentrado
mayores montos de inversión. De ahí que, De la Cuesta plantee una propuesta de mejora
la cual se sintetiza en “priorizar algunos sectores o tipos de proyectos, lo cual requiere una
55DE LA CUESTA, Luisa ¿Qué le depara el 2023 al mecanismo de Obras por Impuestos?
Publicaciones Fundación Ideas para la Paz, FIP OPINA, 28 de febrero de 2023.
56ZARAMA SALAZAR, Felipe; DE LA CUESTA ZULUAGA, Luisa y GUTIÉRREZ YEPES, Paula, Op.
Cit., p. 22.
37
articulación adicional entre Gobierno nacional, mandatarios locales, comunidades y
empresas”57.
Finalmente, un punto valioso a enunciar es que, al comparar el comportamiento del

mecanismo OxI en Perú y en Colombia, es notable que en este último país ha tenido más
crecimiento en menor tiempo, ya que como se mencionó, en Perú tardó unos años en
posicionarse. Lo anterior es claro al comparar el éxito de la primera vigencia en cada país,
mientras que en Perú la primera vigencia contó con dos proyectos, dos empresas y una
inversión de 1.600.000 USD, en Colombia la primera vigencia contó con 22 proyectos, 26
empresas y una inversión de 219.491.697.472 COP.
En conclusión, con los datos estudiados en este apartado, se constata que el mecanismo
ha tenido éxito en Colombia y se ha comportado de manera ascendente en cada vigencia,
pero es menester mejorar su implementación para que realmente sea un instrumento que
permita cerrar brechas sociales y económicas en las ZOMAC y/o en municipios integrados
en PDET, en el marco del posconflicto.
6. IMPLEMENTACIÓN DEL MECANISMO OBRAS POR IMPUESTOS DESDE LA

PERSPECTIVA DE LOS CONTRIBUYENTES
En este título se presentarán las experiencias y percepciones que tienen los entrevistados
o encuestados con respecto al mecanismo de pago OxI. Es menester anotar que, para
efectos prácticos y mantener el hilo conductor, al referenciar la opinión de los entrevistados
en el texto, en lugar de indicar su nombre, se mencionará directamente a la compañía a la
que pertenecen, sin desconocer sus aportes en las respectivas referencias.
De igual forma, esta parte del trabajo se divide en diferentes ejes temáticos a saber: 6.1.
Motivaciones de las empresas privadas para acudir al mecanismo OxI; 6.2. Preferencia en
las opciones del mecanismo OxI; 6.3. Desafíos en la implementación; 6.4. Estrategias
57 DE LA CUESTA, Luisa. Op. Cit.
38
implementadas por los contribuyentes para enfrentar los desafíos presentados; 6.5.
Propuestas de mejora; y 6.6. El rol de las entidades públicas.
6.1. Motivaciones de las empresas privadas para acudir al mecanismo OxI
En otros apartados de este trabajo se recalcaba el rol fundamental que cumple el sector
privado en la construcción de paz y en el crecimiento económico y social del país. Partiendo
de esta base, Obras por Impuestos no es un beneficio tributario, sino que es un instrumento
a través del cual los contribuyentes pueden pagar una parte del impuesto sobre la renta con
la realización de proyectos con trascendencia social, es decir, sustituyendo una obligación
de pagar cierta suma de dinero por obligaciones de hacer. De no acceder a esta posibilidad,
el contribuyente simplemente deberá pagar la totalidad del impuesto a la DIAN para
extinguir su obligación tributaria.
Para los contribuyentes, bien sean personas naturales o jurídicas, puede resultar más
sencillo acudir a esta segunda posibilidad; sin embargo, todos los entrevistados coincidieron
en que una de sus principales motivaciones para acudir al mecanismo, tiene un trasfondo
social, es decir, tienen un interés en desarrollar proyectos para favorecer a las comunidades
vulnerables y afectadas por la violencia. Al respecto, NUTRESA considera que el
mecanismo OxI “permite a las empresas volverse básicamente socias del Estado, por
medio de la ejecución de proyectos de inversión social en las zonas más afectadas por el
conflicto armado y así también contribuir con los PDET”58. Lo que ratifica que las empresas
tienen una responsabilidad con la sociedad que va más allá de su actividad productiva.
Igualmente, entender que no es un beneficio tributario es crucial para apostarle al

mecanismo OxI, como lo manifiesta GRUPO ARGOS, el beneficio se genera al entender
que “si se crea desarrollo en los territorios, genera una sociedad más próspera y es más
beneficioso para la empresa trabajar en una sociedad más próspera”59.
58 Jessica Vanessa Galeano Correa (Plataforma Microsoft TEAMS, Colombia, observación inédita,
2023).
59 Julián Ramírez Trujillo (Medellín, Colombia, observación inédita, 2023).
39
Así también, aunque el mecanismo tiene un foco social, conlleva algunos beneficios para
las empresas y es que, a raíz de los proyectos ejecutados por los contribuyentes, pueden
mejorar el relacionamiento con los entes territoriales y las comunidades de las zonas
favorecidas, además de tener efectos positivos en la reputación y el buen nombre de la
compañía.
Precisamente por estos beneficios, algunos contribuyentes restringen su participación en el

mecanismo a las zonas beneficiadas y priorizadas que coinciden con sus territorios de
incidencia o de operación, mientras que otros, le han apostado a realizar proyectos en
zonas que no necesariamente se encuentran en zonas de influencia de la compañía.
Aspecto que puede explicar uno de los fenómenos expuestos en el titulo anterior acerca de
la desigual distribución de proyectos e inversiones entre las subregiones PDET.
En este sentido, Zarama, De la Cuesta y Gutiérrez expusieron que, por regla general, los
contribuyentes prefieren seleccionar proyectos que se encuentren en su zona de influencia
por tres razones principalmente:
Primero, reducen los riesgos en los que pueden incurrir, puesto que tienen un
conocimiento previo y más amplio en los territorios donde operan. Así, están
familiarizadas con el contexto, las dinámicas sociales, económicas, políticas,
ambientales y de seguridad. Segundo, dada la presencia de la empresa en el
territorio, existe una mayor interlocución con las autoridades locales y las
comunidades. Por lo tanto, los contribuyentes argumentan que el relacionamiento
con estos actores facilita la identificación de las necesidades reales en el territorio,
así como de las oportunidades. Y tercero, la implementación de las obras en las
áreas de influencia de la empresa genera retribuciones en términos de buen nombre
y mejora el relacionamiento con las comunidades y/o grupos de interés, en la medida
en que ven obras ejecutadas por las empresas que allí operan60.
Aun con todos estos argumentos, sumados a dificultades de orden público que pueden
hacer menos viable ejecutar OxI en ciertas regiones, es preocupante que los recursos OxI
se concentren notoriamente en determinados municipios o subregiones PDET y se debe

Op. Cit. p. 19.
40
promover el interés de los contribuyentes en aquellos territorios que están quedando
rezagados. Por ejemplo, GRUPO BIOS61 fue enfático en reconocer que su propósito
superior es desarrollar el campo colombiano, por lo que se vinculan a proyectos sin que
necesariamente estén inscritos en zonas de interés de la compañía. Para otro tipo de
compañías, podría pensarse en modificar las normas de tal manera que haya más
incentivos para ejecutar OxI en municipios más alejados de la zona de influencia de un
contribuyente.
Otra de las motivaciones presentada por la mayoría de entrevistados, responde a que el

mecanismo les permite conocer de antemano la apropiada destinación de sus impuestos.
En el caso de ISAGEN es una forma de “hacer un uso eficiente de los impuestos al
invertirlos directamente”62, para CELSIA “es fundamental tener la certeza, que normalmente
no se tiene al tributar por las vías ordinarias, de la adecuada destinación de los recursos”63
y para NUTRESA, esta es una “oportunidad de convertirnos en veedores para garantizar
que efectivamente los recursos lleguen a estas zonas afectadas por la violencia”64.
En consecuencia, lo que desean evitar algunos contribuyentes al pagar un porcentaje del

impuesto sobre la renta a través del mecanismo OxI, es que esos recursos recaudados por
la DIAN entren automáticamente al Presupuesto General de la Nación, como pasaría si el
pago del impuesto se realiza por la forma ordinaria, ya que no se tiene la certidumbre de
que esos dineros lleguen efectivamente a las comunidades vulnerables.
Por otro lado, NUTRESA65 agregó otra motivación y es la de poner a disposición de la

sociedad las capacidades internas de la empresa porque las entidades privadas tienen
procesos de contratación más expeditos. No es un secreto que los instrumentos de gestión
del sector privado revisten cualidades como la eficiencia, la eficacia y la flexibilidad, valores
que, en principio, no están presentes en el sector público.
61 Jorge Andrés Calle Ríos (Plataforma Microsoft TEAMS, Colombia, observación inédita, 2023).
62 Nelson Álvarez Mejía (Plataforma Microsoft TEAMS, Colombia, observación inédita, 2023).
63 Daniel Linares Forero (Plataforma Microsoft TEAMS, Colombia, observación inédita, 2023).
64 Jessica V. Galeano Correa (Plataforma Microsoft TEAMS, Colombia, observación inédita, 2023).
41
En otro orden de ideas, al indagar entre los entrevistados si sus compañías volverían a
pagar impuestos mediante obras, siete de ellos están seguros de que continuarán
participando del mecanismo. Empero, solo ISAGEN66 condicionó su participación a los
resultados que obtenga en la ejecución de su primer proyecto, la cual está prevista para
iniciar en el año 2023; a pesar de esto, son optimistas de que la experiencia será positiva.
6.2. Preferencia en las opciones del mecanismo OxI
El balance presentado del mecanismo OxI en las cinco vigencias, demostró que la opción
fiducia es la preferida por los contribuyentes en lugar de la opción convenio. Ahora bien,
producto de esta segunda parte de la investigación también se pudo evidenciar que la
opción fiducia es la que más se adecua a los intereses de los contribuyentes, ya que todos
los entrevistados coincidieron con esta preferencia.
En el caso de GRUPO ARGOS, se inclina por la opción fiducia debido a que la opción
convenio representa algunas desventajas: “La opción convenio castiga mucho el flujo de
caja, entonces es un desincentivo para las empresas sacar los recursos hoy para ejecutar
una obra y cuando te devuelven el TRT, no es un título que se indexe, sino que pierde su
valor en el tiempo”67. En otras palabras, la opción convenio no tiene tanta acogida porque
la forma en la que está estructurada por la normatividad implica problemas de flujo de caja
para las empresas y compromete el valor futuro de esos títulos retribuidos.
Por lo que se refiere a GRUPO BIOS, a pesar de identificar más ventajas en la opción
fiducia, han desarrollado mayor cantidad de proyectos bajo la opción convenio; sin
embargo, no es porque prefieran esta opción, esto se debe a que “es la opción que nos ha
quedado más a la mano, por lo menos en la curva de aprendizaje (…) Se nos facilita mucho
más la opción fiducia que tiene mayores garantías, sobre todo, en el cruce y cotejo
directamente con la DIAN”68. Pero también resalta de la opción convenio que “es muy buena
42
porque presenta unas ventajas, sobre todo, en los sectores en que se pueden ejecutar
obras y también en la capacidad de los recursos que se pueden aportar directamente a los
proyectos”69.
Como alude Zarama, De la Cuesta y Gutiérrez70, la opción convenio surgió con la Ley 2010
de 2019 intentando enmendar algunos errores que presentaba la opción fiducia como el
riesgo de incumplimiento de la obligación tributaria por parte de los contribuyentes, las
limitadas líneas de inversión y la imposibilidad de recibir pagos escalonados a medida que
se cumpla el cronograma del proyecto. Con todo, los contribuyentes siguen considerando
la opción convenio como la menos beneficiosa. Que existan dos opciones para los
contribuyentes es positivo, pero siempre y cuando una y otra alternativa, a pesar de sus
diferencias, generen un nivel de incentivos similar.
6.3. Desafíos en la implementación
Como resultado de las entrevistas y la encuesta realizadas a las personas encargadas del
mecanismo OxI en las compañías que participaron de esta investigación, se pudo recopilar
diferentes desafíos y riesgos que preocupan a los contribuyentes al participar del
mecanismo, los cuales se enuncian a continuación:
I. Cupo CONFIS: anualmente, el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS)

aprueba los dos cupos máximos destinados a ejecutar los proyectos mediante el
mecanismo de Obras por Impuestos para la siguiente vigencia y según las dos
opciones dispuestas en el artículo 238 de la Ley 1819 de 2016 y el artículo 800-1
del Estatuto Tributario. Para esto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pone
a consideración del CONFIS una solicitud con la justificación del valor apropiado
para aprobar de acuerdo con los resultados obtenidos, las iniciativas que se
encuentran registradas en el banco de proyectos y el impacto fiscal de ese cupo
CONFIS.
Op. Cit. p. 12.
43
Dicho cupo máximo se ha incrementado notoriamente en los años 2022 y 2023,
como se observó en el balance previo. Además, ha sido asignado casi en su
totalidad en cada vigencia e incluso, como lo manifiesta Zarama, De la Cuesta y
Gutiérrez, sus investigaciones denotaron que “este ha resultado ser inferior al
interés de las empresas, ya que ha habido más solicitudes que recursos
disponibles”71. Ante esto, algunos de los entrevistados consideran que el cupo no
es suficiente, bien sea porque tienen muchos proyectos en la mira que quieren
realizar o porque al aplicar los criterios de priorización, las áreas de influencia de su
compañía no son PDET y, por lo tanto, no alcanzan a ser favorecidas.
II. Limitación de los sectores en la opción fiducia: como se constató previamente,

los contribuyentes se inclinan notablemente por la opción fiducia; no obstante, para
algunos entrevistados, representa una limitación que el artículo 238 de la Ley 1819
de 2016 contemple pocos sectores para realizar proyectos a través de la opción
fiducia, comparado con los sectores fijados para la opción convenio en el artículo
800-1 del Estatuto Tributario.
III. Asimetría de riesgos: en la ejecución de los proyectos, pueden sobrevenir

diferentes riesgos que finalmente deben ser asumidos por el contribuyente. Uno de
los riesgos potenciales, en el cual coincidieron varios entrevistados, es el tema de
los sobrecostos, es decir, todos aquellos costos que superan el presupuesto
definido inicialmente para la realización del proyecto. Cuando este tiene por objeto
una obra de infraestructura, supone riesgos latentes más complejos a diferencia de
aquellos de dotación de bienes.
Los sobrecostos no solo tienen origen en los inconvenientes directos con las obras
como el clima, condiciones del terreno, alteraciones del orden público y, en general,
factores sociales y ambientales, también pueden presentarse sobrecostos
atribuibles a retrasos, que, en ciertas ocasiones, son consecuencia del
incumplimiento en los tiempos que el Manual Operativo de la ART y el DNP
71 Ibíd., p. 7.
44
contemplan para el desarrollo de las diferentes etapas del mecanismo. Un ejemplo
presentado por GRUPO BIOS72 es que el proceso contractual de selección de la
interventoría de uno de sus proyectos tomó más tiempo por parte de la entidad
nacional competente. Al respecto CELSIA arguye que esta situación se presenta
porque en ocasiones la entidad nacional competente no tiene mucha experiencia
con el mecanismo OxI, generando retrocesos o inexactitudes en los términos
establecidos en el Manual Operativo.
De igual manera, se presentan costos para el contribuyente que no se reflejan en el

presupuesto del proyecto. Por una parte, se encuentran los costos asociados al
recurso humano empleado al interior de las empresas, y es que, como lo expresa
GRUPO BIOS73, existe un equipo técnico en la compañía que dispone de sus
capacidades para estar al frente de las gestiones derivadas de los proyectos a través
del mecanismo OxI.
Por otra, el tema de estructuración, ya que, según GRUPO ARGOS74, es muy difícil
vincular ese valor al impuesto sobre la renta, salvo que se realice en fase de
prefactibilidad, lo que consideran complejo porque algunas entidades territoriales no
tienen las capacidades institucionales para formular proyectos adecuados y seguros
para el contribuyente, motivo por el cual la empresa asume el costo de
estructuración de su propio bolsillo. Asimismo, para GRUPO BANCOLOMBIA75 los
costos en los que incurren los contribuyentes en la etapa de prefactibilidad son un
limitante para aquellas empresas que no tienen la capacidad de asumir estos
estudios especializados.
Estos problemas que se pueden presentar en la ejecución del proyecto deben ser
asumidos por el contribuyente sin que sea reconocido en el pago de su obligación
tributaria, incluso si esto no es atribuible a él. En este caso, NUTRESA considera
75 María José Ramírez (Google Forms, Colombia, encuesta, 2023).
45
que hay una asimetría en la “responsabilidad que debe asumir el contribuyente y las
que debería asumir el Estado” 76.
Al respecto, Zarama, De la Cuesta y Gutiérrez exponen que desde las entidades

públicas se han preocupado por intentar mitigar algunos de los riesgos
estableciendo la posibilidad de ajustar los costos del proyecto antes de la
asignación; no obstante, afirman que las entidades estatales se oponen a “la
posibilidad de financiar los sobrecostos con recursos públicos por los riesgos de
corrupción”77, que es precisamente lo que se quiere evitar con el mecanismo OxI;
aun así, esto no es suficiente para generar tranquilidad al contribuyente a la hora de
ejecutar el proyecto.
IV. Riesgo de incumplimiento de la obligación tributaria: Los contribuyentes que

presentan su solicitud de vinculación del impuesto sobre la renta a Obras por
Impuestos antes del 31 de marzo, tienen un plazo adicional para presentar la
declaración de renta y pagar la primera o segunda cuota, según sea el caso. Este
plazo lo determina el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, anualmente vía
decreto.
Si no se llega a aprobar la solicitud de vinculación en la opción fiducia, el

contribuyente tendrá que pagar su obligación pendiente a la DIAN en el plazo fijado
por el Gobierno nacional, de lo contrario, se generarán intereses de mora de acuerdo
con el Manual Operativo de la ART y el DNP78.
A pesar de esto, el Decreto 2487 de 2022 establece que, si la solicitud de vinculación

del impuesto a Obras por Impuestos es rechazada por no cumplir con los requisitos
del artículo 238 de la Ley 1819 de 2016, el contribuyente deberá pagar la sanción
Op. Cit. p. 24.
78 AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO y DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PLANEACIÓN. Op. Cit. p. 48.
46
por extemporaneidad y los intereses de mora que se liquidan desde la fecha en la
que inicialmente estaba obligado a declarar y pagar la cuota del impuesto.
En contraposición, ISAGEN sostiene que la normatividad debería estipular que,

independientemente de la aprobación o rechazo de la solicitud de vinculación, el
plazo fijado desde el principio se sostendrá, sin tener que incurrir en
extemporaneidad o intereses de mora.
Asimismo, con base en el Decreto 2487 de 2022, está presente el riesgo de

incumplimiento y, por ende, la generación de intereses de mora, cuando se haya
aprobado la vinculación del impuesto al contribuyente y este no consigne en la
fiducia los recursos destinados al proyecto en los términos fijados por el Gobierno
nacional. En suma, estos riesgos acrecientan los temores de los contribuyentes y
es un limitante para optar por el mecanismo OxI.
V. Desconocimiento acerca del mecanismo que tienen los contribuyentes del

impuesto sobre la renta y ciertas entidades públicas. Por su parte, algunos
contribuyentes tienen temor de comenzar a pagar su impuesto sobre la renta a
través del mecanismo OXI, debido a que no tienen un panorama completo de todos
los aspectos derivados de este instrumento y no tienen conocimiento de cómo acudir
a este sin sacrificar los intereses de sus empresas; lo anterior, es uno de los
obstáculos enfrentados por ISAGEN79.
Igualmente, varios entrevistados coinciden en que algunas entidades nacionales

competentes, alcaldías, gobernaciones e incluso la DIAN, en ocasiones tienen un
conocimiento limitado respecto al mecanismo OxI, lo que ha generado retos
adicionales para los contribuyentes.
VI. Poca voluntad de algunas entidades territoriales: sumado a lo expuesto en el

numeral previo, los entrevistados comentan que, aunque por regla general desde
47
las alcaldías y gobernaciones son diligentes apoyando al contribuyente, no todas
tienen esa disposición e interés.
En consecuencia, habrá una pobre o nula formulación de iniciativas por parte de

estas entidades, restringiendo los recursos recibidos a través del mecanismo para
el desarrollo de esos territorios. Además, así el contribuyente formule y estructure
desde cero el proyecto, sin el apoyo del gobierno local puede ser más compleja la
ejecución, lo que desincentiva el interés que las empresas tengan en el municipio.
VII. Cambios de Gobierno: esto siempre generará una oleada de modificaciones

independientemente de la postura ideológica, ya que cada uno tiene lineamientos y
objetivos diferentes, consagrados en el Plan Nacional de Desarrollo.
GRUPO ARGOS80 identifica esta situación como un riesgo en el sentido de que

siempre se está a la expectativa de cuál va a ser el alcance que el Gobierno de turno
dará al cupo CONFIS. A su vez, GRUPO BIOS81 considera que esto puede generar
un “limbo” producto de la incertidumbre por las modificaciones y cambios de
dinámicas al interior de entidades como los ministerios, la DIAN o la ART.
VIII. Dispersión y cambios en la normatividad: en Colombia, desde la adopción del

mecanismo OxI con la Ley 1819 de 2016 se puede evidenciar que su normatividad
ha estado dispersa en leyes y decretos, los cuales han sufrido diversas
modificaciones, especialmente, el artículo 800-1 del Estatuto Tributario que
contempla la opción convenio.
Esta es una dificultad que encuentran los entrevistados porque cada año se corrigen
las normas jurídicas que rigen el mecanismo, frecuentemente, a través de reformas
tributarias y decretos, pero como lo expresó GRUPO ARGOS82, estos cambios no
involucran la expedición de una ley OxI.

48
IX. Problemas con la normatividad de Obras por Impuestos: Para los entrevistados,
se presentan algunas imprecisiones, vacíos, ambigüedades o vaguedades en la
normatividad que regula el mecanismo.
En primer lugar, la norma no define qué pasa si un contribuyente tiene interés en

ser el constructor de su propia obra. Siguiendo lo planteado por GRUPO ARGOS83,
la norma no prohíbe que el contribuyente, el cual tiene por objeto social la
construcción de obras de ingeniería civil, se presente a la licitación privada abierta
del proyecto que él mismo va a adelantar a través del mecanismo OxI; no obstante,
también opina que el propósito de este instrumento es generar beneficios sociales
y no buscar rentabilidad para la empresa.
Otro problema es que el Manual Operativo de la ART y el DNP establece que “los
proyectos que requirieran la adquisición de predios, permisos ambientales,
licencias, consultas y demás aspectos necesarios para su ejecución, deberán tener
resueltas estas actividades durante la etapa de estructuración del proyecto y antes
de su presentación”84. Por ende, puede representar un desincentivo para los
contribuyentes, ocasionando que no apunten a proyectos más ambiciosos por los
riesgos y cargas que implican.
Partiendo de esta base, en los municipios PDET y ZOMAC se encuentran diferentes

grupos étnicos, por lo que, como lo expone Rodríguez85, tienen el derecho
fundamental a ser consultados antes de realizar cualquier proyecto dentro de sus
territorios que los puedan afectar directamente, es decir, se les debe garantizar el
derecho a la consulta previa.

PLANEACIÓN. Manual Operativo de Obras por Impuestos. p. 11, 30-31, 64-66.
85RODRIGUEZ, Gloria Amparo. De la consulta previa al consentimiento libre, previo e informado a

pueblos indígenas en Colombia. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, 2014. p. 33.
49
En este sentido, para algunos contribuyentes ha sido un desafío determinar el
alcance de la consulta previa a la hora de realizar un proyecto mediante el
mecanismo OxI. Para CELSIA86, la norma debe aclarar en qué casos se requiere
adelantar la consulta, por ejemplo, si es necesario cuando lo que se pretende es
adecuar una vía pública ya existente en un territorio donde se encuentran estos
grupos protegidos constitucionalmente o si allí se entregará una dotación escolar.
6.4. Estrategias implementadas por los contribuyentes para enfrentar los desafíos
presentados
El mecanismo de Obras por Impuestos implica un esfuerzo técnico por parte de los
contribuyentes para que los proyectos a ejecutar sean exitosos y mitigar, en la medida de
lo posible, los riesgos que pueden sobrevenir, los cuales deben ser asumidos por el mismo
contribuyente. Como resultado de las entrevistas, se evidenció que las empresas privadas
han empleado diferentes estrategias para que su participación en el mecanismo sea
exitosa, sacrificando lo menos posible los intereses de sus compañías.
En el caso de NUTRESA, su experiencia con el mecanismo ha sido muy positiva, ya que

manifiestan no haber tenido desafíos prácticos en la implementación del mecanismo y
tampoco se han materializado riesgos de ningún tipo en sus proyectos. Bajo esta
perspectiva, se indagó por los métodos empleados que han sido esenciales para el éxito
en la ejecución de sus proyectos. La respuesta de NUTRESA87 se sintetiza en los siguientes
puntos:
• Formular los proyectos de forma conjunta con las entidades territoriales

correspondientes, en lugar de elegir las iniciativas publicadas en estado de
prefactibilidad o las registradas en el banco de proyectos. Esto permite que la
compañía tenga mayor confianza en la ejecución del proyecto, ya que estuvo
presente y apoyando la elaboración del presupuesto y el estudio de mercado.
50
• En caso de elegir proyectos del banco de proyectos, realizan una revisión minuciosa
de la iniciativa para determinar si es prudente seleccionarla.
• En la estructuración de los proyectos y al construir el presupuesto, incluyen una

proyección del Índice de Precios al Consumidor (IPC) teniendo en cuenta que se
formula y estructura la iniciativa en una vigencia, pero se ejecuta en la(s)
siguiente(s).
• Asumir la gerencia del proyecto, debido a que la norma permite que el contribuyente
pueda ser directamente el gerente de su proyecto. Para NUTRESA, esto “garantiza
un seguimiento efectivo, una trazabilidad del proyecto, de la ejecución, del
presupuesto y, así, generar las alertas tempranas de manera pertinente y hacer los
correctivos para que no se empiecen a materializar los riesgos”88.
• Por regla general, se enfocan en iniciativas que pertenezcan al sector educación,

concretamente, en proveer dotaciones escolares.
• Al querer incursionar en otros sectores como el de infraestructura vial, aportan

recursos en proyectos conjuntos con compañías más expertas en el sector.
• Involucran a las comunidades desde la formulación y durante las diferentes etapas

del proyecto, realizando una tarea de socialización. También articulan los proyectos
del mecanismo OxI con las actividades de la Fundación Nutresa y mantienen una
comunicación abierta con los beneficiarios y con la comunidad, quienes se
convierten en veedores de los proyectos.
Desde la perspectiva de CELSIA89, el éxito de los proyectos responde a contar con un

equipo de trabajo integrado por personal interdisciplinario (como abogados, ingenieros y
contadores), que sean expertos en el mecanismo OxI. Este equipo tiene comités de
51
seguimiento cada semana para evaluar el estado de los proyectos y los procesos.
Asimismo, contar con una buena fiduciaria, ha permitido que, por ejemplo, la elección de
los contratistas sea más rigurosa y confiable.
Para GRUPO ARGOS90, una de las estrategias para enfrentar los desafíos que se pueden
presentar al acudir al mecanismo OxI, especialmente en lo que respecta a la mitigación de
riesgos, es que ellos mismos formulan y estructuran sus proyectos. En vista de que los
municipios integrados en PDET y las gobernaciones no tienen generalmente la capacidad
institucional para formular iniciativas con buenas bases técnicas, lo que no genera
seguridad y confianza para el contribuyente, quien es al final quien asume todos los riesgos.
De igual manera, mantienen comunicación con los demás contribuyentes a través de

espacios donde pueden compartir sus experiencias y errores, los cuales sirven de
aprendizaje, por ejemplo, a través de la Plataforma de Obras por Impuestos de Antioquia.
Otra estrategia empleada es buscar una buena articulación y comunicación con las
entidades públicas durante todas las etapas del proyecto, así como realizar mesas técnicas
involucrando a la entidad nacional competente durante todo el proceso, ya que es
finalmente quien certifica el recibo a satisfacción.
Igualmente, integran a la fundación de la compañía y se suman a iniciativas de impacto

social como las promovidas por la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
(ANDI), para no solo entregar la obra, sino también poder ofrecer elementos adicionales al
servicio de la comunidad.
Por su parte, GRUPO BIOS91 considera que el éxito de estos proyectos se relaciona con el
compromiso de la compañía desde la alta gerencia y la junta directiva, porque se pueden
presentar inconvenientes con el mecanismo, pero se debe conectar el proyecto con un
propósito superior que, en el caso de esta empresa, se resume en el desarrollo de las zonas
rurales de Colombia.
En resumen, gran parte de los entrevistados coincidieron en que es necesario rodearse de

personas capacitadas y que conozcan este instrumento, así como establecer comunicación

52
constante con las entidades públicas. En algunas ocasiones, la forma de mitigar los riesgos
está relacionada con el sector del proyecto debido a que algunos tienen más complejidades
que otros, por ejemplo, es relativamente más sencillo un proyecto de dotación si se compara
con uno de construcción de infraestructura.
Otra estrategia útil es prestar sumo cuidado a las iniciativas seleccionadas ya que, si no se
tiene esa confiabilidad de un proyecto formulado y estructurado desde cero por el mismo
contribuyente, se debe realizar un análisis minucioso de aquellas que se encuentren en
estado de prefactibilidad o factibilidad publicadas por la ART. Lo anterior, permitirá mitigar
riesgos como el tema de sobrecostos o de externalidades que se pueden materializar.
Las estrategias empleadas por los contribuyentes son una guía para aquellos que tienen
ciertos temores con respecto al mecanismo OxI y que por la falta de experiencia restringen
su participación en proyectos de inversión social. No se puede perder de vista que toda
mejora en el mecanismo tendrá efectos en las comunidades priorizadas y en el desarrollo
de los territorios ZOMAC y PDET.
6.5. Propuestas de mejora
Los entrevistados formularon las siguientes propuestas para que el mecanismo de Obras
por Impuestos sea engrosado y mejorado:
✓ Extender las líneas de inversión de la opción convenio a la opción fiducia.
✓ Considerar el mecanismo OxI para otro tipo de tributos diferentes al impuesto sobre
la renta y complementarios. En este punto, CELSIA92 plantea que se puede
extender, a modo de ejemplo, a tributos territoriales como el impuesto de industria
y comercio en territorios que no necesariamente sean PDET y ZOMAC.
53
✓ Fijar en la normatividad un monto mínimo del Presupuesto General de la Nación
para ejecución a través mecanismo de Obras por Impuestos. Esta propuesta
planteada por GRUPO ARGOS93, la relaciona con la figura del presupuesto
participativo(*)94 en Medellín en la cual se involucra a la ciudadanía en la planeación
y desarrollo de las comunas y corregimientos, teniendo incidencia sobre el 5% del
presupuesto de libre inversión del distrito. Por tanto, considera que se puede
implementar una figura similar para el mecanismo OxI.
✓ Reconsiderar la exigencia de la certificación por parte de la junta directiva, o del

órgano que haga sus veces, donde se apruebe la vinculación de la empresa al
mecanismo OxI. ISAGEN95 realiza esta propuesta porque las dinámicas
empresariales implican que algunas atribuciones en cabeza de la junta directiva
sean delegadas en los representantes legales, por lo que es innecesario este
requerimiento.
Al respecto, cabe aclarar que el Manual Operativo de la ART y el DNP96 realiza una
diferenciación en las dos opciones. Para la opción fiducia, dispone que la
certificación puede ser emitida por la junta directiva o el órgano que hace sus veces;
mientras que en la opción convenio la certificación la puede expedir “la junta
directiva, u órgano que haga sus veces o instancia de administración que esté
facultada para optar por el mecanismo”97 (Subrayado fuera de texto). Por lo que,
desde la interpretación de esta disposición, en la opción convenio el representante

94(*) DNP. Edición 1, marzo 30 de 2022. Revista Jurídica 1 - Concepto 20213200566871 del 31 de
mayo de 2021 [sitio web]: El presupuesto participativo consiste en el proceso a través del cual la
ciudadanía se involucra en decisiones de gasto e inversión local, es decir, para destinar un
porcentaje del presupuesto a programas que consideren primordiales o necesarios teniendo como
base el Plan Nacional de Desarrollo.
PLANEACIÓN, Op. cit., p. 27 y 44.
97 Ibíd., p. 62.
54
legal, como administrador de la sociedad, en principio podría emitir dicha
certificación siempre y cuando esté facultado para hacerlo.
6.6. El rol de las entidades públicas
Con respecto a la Agencia de Renovación del Territorio (ART) la percepción general entre
los entrevistados es positiva. ISAGEN98 recalca que el acompañamiento de esta entidad ha
sido bueno, especialmente a la hora de resolver consultas puntuales. De igual forma,
GRUPO BIOS99 comentó que antes de incursionar en la opción convenio, se reunieron con
la ART donde les mostraron “cuál era la gobernanza del mecanismo bajo la opción convenio
y decidimos apostar por ella”. Este elemento es interesante porque demuestra que las
entidades públicas desde su gestión pueden promover y despertar el interés en esta opción
a la que se recurre en menor medida.
La entidad nacional competente son aquellas determinadas expresamente por la norma,

según el sector al que corresponda el proyecto; por ejemplo, si la iniciativa tiene por objeto
la dotación de una institución educativa, la entidad nacional competente será el Ministerio
de Educación Nacional. Partiendo de esta base, para algunos entrevistados tiene un papel
diligente y para otros presenta algunas limitaciones.
Por una parte, CELSIA100 considera que el desempeño de la entidad nacional competente
ha sido bueno y han encontrado una posición receptiva que propende por el éxito de los
proyectos realizados bajo el mecanismo OxI. Asimismo, GRUPO ARGOS101 señala que
INVIAS, con quien suelen tener más relacionamiento por el sector de sus proyectos, “están
pendientes de que sí cumplamos con los criterios técnicos”. Mientras que, GRUPO BIOS102
55
ha detectado que algunas entidades nacionales competentes no tienen el suficiente
conocimiento sobre el mecanismo OxI.
Por otra parte, los entrevistados tienen opiniones y experiencias divididas con las entidades
territoriales como departamentos o municipios. La mayoría coincide en que han tenido un
rol participativo y que, por regla general, las alcaldías y gobernaciones están muy
interesadas en que se realicen proyectos en sus territorios a través del mecanismo OxI, ya
que representan inversiones y beneficios que no habrían visto materializados si esos
recursos hubieran seguido la vía del Presupuesto General de la Nación.
Incluso, ISAGEN resalta el papel de la Gobernación de Antioquia que ha sido trascendental

y que “es muy importante que los otros departamentos del país tengan esa misma
capacidad técnica para presentar los proyectos. En Antioquia, han sido más
organizados”103. También lo destaca GRUPO ARGOS: “La Gobernación de Antioquia tiene
un papel protagónico, participan en la mesa, constantemente nos dicen cuáles son los
proyectos, nos ayudan a conseguir contribuyentes para los proyectos que son de interés de
la gobernación”104.
Sin embargo, aunque GRUPO ARGOS considera que el papel de la Gobernación de

Antioquia es esencial, expone una situación que debe ser estudiada y es que conocen
casos donde los alcaldes de otras regiones no se muestran interesados en la realización
de proyectos a través del mecanismo OxI en sus municipios, aduce que “Con este
mecanismo la administración municipal no decide quién es el contratista de obra, ni el
gerente, no tienen interventoría, no tienen control sobre los recursos, entonces algunos
alcaldes no se muestran interesados”105. Así también lo respalda ISAGEN106 al decir que
ciertos alcaldes y gobernadores al parecer no están muy interesados en fomentar el
mecanismo.
En este sentido, la promoción y pedagogía que se realice con las entidades territoriales,
especialmente con los alcaldes de aquellos municipios donde el mecanismo OxI no haya
56
podido despegar, puede representar la superación de aspectos como la falta de voluntad
política, el desconocimiento en el tema o los temores asociados a la poca experiencia.
Para algunos contribuyentes como GRUPO BANCOLOMBIA107, la gestión de la DIAN ha

sido deficiente y GRUPO BIOS también ha detectado inconvenientes con esta entidad, ya
que, a pesar de haber ejecutado proyectos bajo la opción convenio y de cumplirse los
términos para la expedición del TRT, aún no se ha expedido el acto administrativo por falta
de conocimiento.108.
Con base en lo expuesto en este título, para mejorar la experiencia de los contribuyentes,
se hace necesaria la articulación con las entidades públicas competentes del orden nacional
o territorial, quienes deben tener un rol activo a la hora de promover y apoyar a los
contribuyentes que tienen interés en acudir al mecanismo OxI.
Finalmente, los entrevistados también coincidieron en que el papel de una fundación como
Proantioquia ha sido positivo para el desarrollo del mecanismo. Esta institución lidera la
Plataforma de Obras por Impuestos donde concurren actores de la ART, la Gobernación de
Antioquia, Fundación Ideas para la Paz, algunas empresas y la Agencia de Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID).
A través de estos espacios, se busca simplificar el proceso de participación en el

mecanismo OxI capacitando a los contribuyentes, articulando alianzas, socializando
experiencias que sirven de aprendizaje para otras empresas y abriendo los canales de
contacto con las entidades públicas.
107 María José Ramírez (Google Forms, Colombia, encuesta, 2023)

57
7. COMENTARIOS ADICIONALES Y RECOMENDACIONES
Para que los recursos destinados a través del mecanismo OxI tengan impactos positivos y
tangibles en los territorios que integran los PDET y las ZOMAC, el cupo CONFIS debe
seguir una tendencia ascendente. A medida que más contribuyentes decidan optar por esta
alternativa, el cupo tenderá a quedarse corto a pesar de tener un comportamiento
ascendente en las últimas dos vigencias.
Partiendo del hecho de que para los contribuyentes es mucho más sencillo pagar la
totalidad de su impuesto sobre la renta directamente ante la DIAN, es preocupante que en
algunas vigencias algunos proyectos quedan por fuera debido a la falta de cupo y es que,
como alude Zarama, De la Cuesta y Gutiérrez, “la confianza ganada en los contribuyentes
hacia el mecanismo no puede ponerse en riesgo por falta de recursos”109.
Ligado a lo anterior, la opción fiducia tiene mayor acogida entre los contribuyentes que la
opción convenio. Destinar un porcentaje mínimo de asignación del cupo CONFIS para
realizar proyectos bajo convenios, no garantiza que los contribuyentes se inclinen por esta
alternativa y, por el contrario, puede limitar la ejecución de proyectos y el interés de los
contribuyentes. Para impulsar esta modalidad se debe empezar por fortalecer su
reglamentación y considerar alternativas para superar los aspectos problemáticos como la
afectación que genera en el flujo de caja de las empresas.
Por otro lado, la distribución del cupo para ejecutar las iniciativas no solo debe basarse en
los criterios de priorización que contempla la norma, también es indispensable analizar la
relevancia de estos proyectos en los territorios, es decir, cuáles realmente son urgentes y
primordiales para el desarrollo de ese municipio. Hay que tener en cuenta que los proyectos
de mayor valor económico no necesariamente son los de mayor valor social; por ejemplo,
aunque los proyectos de dotación no tengan montos de inversión tan altos como los de
ZARAMA SALAZAR, Felipe; DE LA CUESTA ZULUAGA, Luisa y GUTIÉRREZ YEPES, Paula.

109
Op. Cit. p. 33.
58
infraestructura, si están satisfaciendo las necesidades urgentes del territorio priorizado,
cumplieron con su cometido.
Los territorios en los que se concentran más proyectos e inversiones son, por regla general,
aquellos en los que las empresas contribuyentes tienen intereses u operaciones, ya que
como se analizó previamente, representa grandes ventajas para ellas. No obstante, esta es
una de las causas por las cuales algunos municipios están quedándose atrás a la hora de
recibir los beneficios derivados del mecanismo OxI.
Otra de las causas obedece a que, desde la formulación y estructuración de las iniciativas,
existen falencias. Por una parte, los municipios priorizados no tienen los medios para sacar
adelante estas iniciativas, lo cual es entendible si se parte del contexto de que muchos son
de quinta y sexta categoría, razón por la cual no cuentan con los recursos institucionales
para estructurar y viabilizar un proyecto a través de estudios técnicos, jurídicos, financieros
y ambientales. Por otra, se suma que no hay compromiso desde las alcaldías y
gobernaciones de algunos territorios, bien sea por falta de voluntad política o por
desinformación alrededor de lo que implica el mecanismo.
Debido a lo anterior, es necesario adoptar estrategias para fortalecer las capacidades y

conocimientos no solo de las entidades territoriales, sino también de todas las entidades
públicas involucradas en las diferentes etapas del mecanismo para evitar retrasos e
imprecisiones que desmotiven la participación de los contribuyentes.
Además, se recomienda implementar mesas técnicas, especialmente en las subregiones

PDET, para lograr una adecuada formulación y estructuración de los proyectos presentados
por las alcaldías y gobernaciones, incluso, puede ser un espacio para integrar a los
contribuyentes y articular esfuerzos.
Como ya se pudo estudiar en el presente trabajo, los espacios de gobernanza colaborativa

similares a los implementados con la Plataforma de Obras por Impuestos liderada por
Proantioquia, representan grandes ventajas para los contribuyentes, quienes resaltan la
importancia de poder compartir aprendizajes, experiencias, presentar propuestas de
mejora, realizar alianzas para elaborar proyectos conjuntos con otros miembros de la mesa,
59
tener diálogos directos con la ART y la Gobernación de Antioquia, y en general, facilitar la
participación en el mecanismo OxI.
Una propuesta derivada de este estudio es que dicho modelo sea replicado a escala
nacional o regional para que, entre otras cosas, se generen espacios de cooperación,
pedagogía y engrosamiento del mecanismo, encima de ser una forma de involucrar a las
alcaldías, gobernaciones y empresas contribuyentes que tienen poca o nula experiencia
con el propósito de motivar su participación en el mecanismo. En este punto, las Cámaras
de Comercio pueden fungir como promotoras en las regiones, aunque el compromiso lo han
adquirido hace algunos años, se debe reforzar su rol porque no todas ellas están
comprometidas con esta tarea.
En lo que respecta a las líneas de inversión, lo ideal es que se extiendan las líneas de
inversión de la opción convenio a la opción fiducia y que se amplie la posibilidad de extender
este instrumento de pago a otros tipos de impuestos.
En otro orden de ideas, es importante que el Gobierno de turno y el legislador, tengan

presente el objetivo principal de la normatividad que adoptó el mecanismo OxI el cual
consiste en propender por cerrar las brechas existentes en los territorios PDET y en las
ZOMAC en el marco de la construcción de paz, por este motivo, los proyectos se deben
seguir limitando a estos municipios.
En cuanto a la reglamentación del mecanismo de Obras por Impuestos existen leyes y

decretos dispersos que están en constante cambio, lo que suscita discordancias entre los
articulados o el Manual Operativo. Integrar toda su reglamentación en una ley y realizar una
mejora estructural, es una alternativa que puede ser estudiada. A partir de esto, es
importante depurar todas aquellas disposiciones que están siendo inconvenientes por la
presencia de algún vacío, imprecisión, vaguedad o ambigüedad, como lo expusieron los
participantes de esta investigación.
60
8. CONCLUSIONES
La superación de las brechas de desigualdad existentes en los territorios afectados por el

conflicto armado en Colombia requiere un trabajo conjunto que atañe a todos los actores
sociales y políticos; de modo que las empresas privadas también tienen responsabilidad
con la construcción de paz. Por ende, el mecanismo de Obras por Impuestos involucra al
sector privado en ese proceso de transformación para el desarrollo de las Zonas más
afectadas por el Conflicto Armado -ZOMAC- y de aquellas pertenecientes a los Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET- .
En virtud de lo expuesto en este trabajo, en un primer momento se realizó un recuento

general de los antecedentes y del marco normativo del mecanismo de Obras por Impuestos.
Posteriormente, se presentó un balance general de la evolución de este instrumento tras
cinco vigencias, permitiendo concluir que esta alternativa de pago del impuesto sobre la
renta ha tenido aceptación entre los contribuyentes, lo que se evidencia en los resultados
ascendentes año tras año.
Hasta el 31 de enero de 2022 se ha asignado más de $1.4 billones para realizar 204
proyectos producto de la vinculación de 120 empresas, resultando favorecidos 106
municipios integrados en PDET y 98 en ZOMAC. Este crecimiento también se evidencia en
la aprobación del cupo CONFIS, ya que pasó de $250.000 millones para el año 2018 a
$800.000 millones para el año 2023, triplicando su valor.
De este estudio, también se pudo determinar que los contribuyentes prefieren la opción
fiducia porque a pesar de sus limitaciones, la opción convenio afecta el flujo de caja de las
compañías y los Títulos de Renovación del Territorio -TRT- pierden su valor en el tiempo.
Asimismo, permitió denotar que existen inconvenientes en la distribución de los recursos

que se ejecutan mediante el mecanismo de Obras por Impuestos. Por una parte, se
presenta una notoria concentración de las inversiones en algunas subregiones PDET como
es el caso del Sur del Tolima que reúne la mayor cantidad de proyectos, y en contraposición,
61
Pacífico Medio no ha sido beneficiado hasta la vigencia 2022. Por otra, existe un
desequilibrio en los sectores en los que se invierten los recursos de Obras por Impuestos,
siendo transporte y educación los que más concentran proyectos y montos de inversión,
mientras que algunos sectores aun no cuentan con proyectos, sobre todo los permitidos
bajo la opción convenio como: infraestructura cultural, infraestructura deportiva, bienes
públicos rurales, infraestructura productiva, tecnologías de la información y las
comunicaciones, adaptación al cambio climático y gestión del riesgo.
En otro orden de ideas, derivado de las entrevistas y la encuesta realizadas a seis personas
encargadas de este mecanismo en algunas empresas privadas del país, se encontró que
la motivación de los contribuyentes se sintetiza en tres elementos: el desarrollo de las
comunidades vulnerables y más afectadas por la violencia, la seguridad de que sus
impuestos se destinan adecuadamente y las ventajas que se generan para las empresas
como el buen relacionamiento con las entidades territoriales y comunidades de las zonas
de influencia de su compañía o el impacto positivo en su reputación.
Igualmente, se detectó que existen desafíos prácticos que pueden entorpecer y

desestimular la participación de los contribuyentes, entre ellos: a) el cupo CONFIS es
limitado; b) las líneas de inversión de la opción convenio no se permiten para la opción
fiducia; c) los contribuyentes asumen todos los riesgos, generando una asimetría entre las
responsabilidades de estos y la del Estado; d) el riesgo de incumplimiento de las
obligaciones tributarias; e) el desconocimiento del mecanismo; f) la poca voluntad de
algunas entidades territoriales; g) los cambios de Gobierno; h) dispersión de la normatividad
y constantes cambios en la misma; i) vacíos, vaguedades, ambigüedades e imprecisiones
de la normatividad.
Sin embargo, los contribuyentes han adoptado algunas estrategias para mitigar, en la
medida de lo posible, esos riesgos que pueden acaecer en el desarrollo de un proyecto; por
ejemplo, contar con equipos técnicos con persona interdisciplinario al interior de la empresa
que se encargue de la gestión del mecanismo de Obras por Impuestos, optar por sectores
que no representen tantos riesgos en la ejecución del proyecto o participar de espacios
colaborativos alrededor del mecanismo.
62
Finalmente, con base en los resultados del presente estudio, se elaboraron algunas
recomendaciones, dirigidas a los tomadores decisiones, para mejorar la eficacia y
funcionalidad de este instrumento de pago de las obligaciones tributarias.
Sin duda, el mecanismo de Obras por Impuestos tiene un gran potencial para aportar al
desarrollo de las regiones en el marco del posconflicto y precisamente por esta razón, se
deben adoptar las medidas necesarias para que los recursos destinados mediante esta
alternativa se materialicen en desarrollo para las regiones afectadas por el conflicto armado.
Para cumplir con sus propósitos se requiere de un esfuerzo articulado entre el sector
privado, las entidades territoriales, las entidades públicas involucradas en las diferentes
etapas del mecanismo, el Gobierno nacional y los legisladores.
63
9. REFERENCIAS
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http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1819_2016.html
64
de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el
empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad,
equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre
la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones. Diario
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COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 2155 (14, septiembre, 2021). Por medio
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de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se
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65
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los-pdet-como-construir-sobre-lo-construido-sin-seguir-en-lo-mismo
71
11. ANEXOS
ANEXO A: Transcripción de las entrevistas semiestructuradas
Entrevista 1: NUTRESA
Entrevista realizada a: Jessica Vanessa Galeano Correa - Líder de proyectos fiscales en

Servicios Nutresa S.A.S.
Videollamada a través de la plataforma TEAMS – Fecha: 13/03/2022
Preguntas Respuestas (Entrevistada)

(Investigadora)
¿Cuál es la motivación o Este mecanismo es un instrumento que le aporta a la

razón para que su transformación y a la superación del conflicto armado en
compañía haya decidido Colombia y permite a las empresas volverse básicamente
pagar impuestos mediante socias del Estado, por medio de la ejecución de proyectos
obras? de inversión social en las zonas más afectadas por el
conflicto armado y así también poder contribuir con los
PDET.
Desde Nutresa se vio la oportunidad de fortalecer las

condiciones para la formación y desarrollo de las
competencias educativas de niñas, niños y jóvenes del país.
El foco que tiene Nutresa en el mecanismo OxI ha estado
muy asociado a temas de educación, debido a que es un
tema en el que todos los actores tenemos participación, no
solo el Estado. Creemos que podemos aunar esfuerzos
para mejorar las condiciones, generar equidad y cerrar
brechas en estos territorios afectados.
72
Vemos en esta forma de ejecutar el impuesto de renta, una
oportunidad de convertirnos en veedores para garantizar
que efectivamente los recursos lleguen a estas zonas
afectadas por la violencia y poder poner al servicio de la
comunidad las capacidades que tenemos internamente en
Grupo Nutresa, en compras, en mitigar riesgos, en
asistencia legal, conjugar todas estas capacidades y
ponerlas al servicio de la sociedad a través de la ejecución
de un proyecto.
Las entidades privadas son más eficientes en la ejecución

de los proyectos debido a que sus procesos de contratación
son más ágiles, el Estado tiene un proceso más largo y para
la ejecución del dinero público, entonces a través de
empresas privadas se puede hacer el camino más corto.
¿Qué área tuvo la iniciativa Tengo conocimiento de que nace desde una invitación que
de pagar impuestos le hace la ministra de educación al presidente de Grupo
mediante obras? ¿El Nutresa, quien activa al gerente de impuestos y
presidente o gerente posteriormente se activan todas las áreas para encontrar
general, el área de cómo se pueden vincular al mecanismo.
impuestos, el área de
responsabilidad social
empresarial, o
sostenibilidad (ASG), u
otra?
Al recurrir al mecanismo Por la opción fiducia porque consiste en el pago

de Obras por Impuestos directamente del impuesto a la DIAN.
¿la compañía se inclina
por la opción fiducia o por
la opción convenio?
73
¿Cuáles son los desafíos Ninguno.
prácticos que ha
No se nos ha materializado ningún riesgo a la fecha, aunque
identificado la compañía al
están latentes en el desarrollo de cualquier proyecto. El
acudir al mecanismo de
mayor riesgo está en la subejecución o sobrecostos que son
Obras por Impuestos?
atribuibles a los contribuyentes que llevan a cabo el
proyecto.
Hemos logrado establecer los proyectos con el presupuesto

establecido, incluso generando ahorros significativos en los
proyectos, dinero que ha sido devuelto a la DIAN.
¿El éxito del mecanismo Creo que ayuda que acompañamos a las entidades
en Nutresa se debe a territoriales en la formulación de los proyectos, lo hacemos
alguna práctica en de manera conjunta.
particular? ¿Qué
No elegimos el proyecto directamente del banco de
estrategias han
proyectos, sino que activamos las entidades territoriales,
implementado para mitigar
sea alcaldía o gobernación, de manera temprana y los
los riesgos derivados del
acompañamos en todo ese ejercicio de formulación, de
mecanismo de Obras por
construcción del presupuesto, de estudio de mercado.
Impuestos?
Entonces tenemos pleno conocimiento del proyecto y sobre
el presupuesto, lo que nos ayuda a tener más confianza a
la hora de elegir el proyecto.
También al momento de estructurar los proyectos siempre

incluimos una proyección del IPC para garantizar que el
presupuesto esté ajustado al año siguiente, porque se
formula por ejemplo en la vigencia 2022 pero se ejecuta en
la vigencia 2023-2024, entonces hay un cambio de precios.
También nos ayuda que nosotros mismos en Nutresa

somos gerentes de los proyectos, eso garantiza un
seguimiento efectivo, una trazabilidad del proyecto, de la
ejecución, del presupuesto y así generar las alertas
74
tempranas de manera pertinente y hacer los correctivos
para que no se empiecen a materializar los riesgos.
Nutresa está muy enfocado en el desarrollo de proyectos de

dotación escolar y estamos incursionando en el tema de
construcción de paneles solares fotovoltaicos. Hasta el
momento no se han materializado riesgos por los sectores
en los que estamos que son un poco más controlables que
sectores como infraestructura.
Hemos aportado recursos al sector de infraestructura, pero

gerenciados por otras compañías como Argos, entonces
aportamos recursos para el desarrollo de vías, pero
nosotros no somos propiamente quienes lo ejecutamos ni
quienes hacemos la gerencia del proyecto porque dentro
del Grupo Nutresa no hay un área experta en este tema.
¿Han detectado Creo que el mecanismo tiene un riesgo significativo hacia el

imprecisiones, vacíos, contribuyente, porque todo el mecanismo está estructurado
ambigüedades o a que, si hay un sobrecosto, un problema durante la
vaguedades en la ejecución, todo es atribuible al contribuyente. Hay un vacío
normatividad del en la ley frente a la responsabilidad que debe asumir el
mecanismo de Obras por contribuyente y la responsabilidad que debería asumir el
Impuestos? ¿cuáles? Estado.
No es muy claro, y se han materializado riesgos en otras

compañías, donde quien debe asumir los riesgos es el
contribuyente, pero esto no va a ser reconocido en su
declaración de renta, sino que va a ser un sobrecosto para
la empresa, va a tener que ser asumido con recursos
propios.
En cuanto a la operación del mecanismo creo que la norma

es muy clara, tiene un paso a paso o procedimientos
establecidos que son muy organizados, por ejemplo, cómo
75
se debe vincular la empresa, cómo se ejecutan los
proyectos y cuál es el procedimiento para finalizarlos.
¿Considera que su objeto No, porque si te pongo un ejemplo Doria hace pastas, Noel
social o su actividad galletas y esto no tiene una relación directa con el desarrollo
económica principal es un de proyectos de dotación de mobiliario escolar, instalación
obstáculo para la de paneles solares, etc.
realización de obras por
De pronto hay un limitante, que son los sectores que tiene
impuestos?
el mecanismo en opción fiducia, donde se registren ciertos
sectores y en opción convenio hay un abanico más amplio.
Sería importante que por opción fiducia se puedan financiar
los mismos sectores permitidos por opción convenio.
Antes mencionabas que También hemos elegido proyectos del banco de proyectos,
formulan y estructuran los pero nos toca hacer una revisión juiciosa del proyecto y si
proyectos desde cero nos genera confianza y tranquilidad nos vinculamos. El año
ustedes mismos pasado nos vinculamos a proyectos en Putumayo y en
¿consideran que hay algún Santander porque queríamos llegar a estas zonas.
problema con el banco de
iniciativas en
prefactibilidad?
¿Cómo ha sido el Excelente, nunca hemos tenido ningún inconveniente. Nos

acompañamiento de las acompañan en todo el proceso desde la vinculación hasta
entidades públicas la liquidación de todos los contratos y entrega del proyecto
involucradas durante las a la entidad nacional competente.
diferentes etapas?
Siempre están pendientes del contribuyente, de generar
capacitaciones, entonces no tenemos quejas.
Con las entidades territoriales también han estado muy

dispuestas, hemos trabajado muy de la mano con la
gobernación de Antioquia y de Tolima. Siempre son muy
76
dispuestos y prestos al acompañamiento y a brindar
información que necesiten los contribuyentes.
La gobernaciones y alcaldías siempre acompañan el

proceso de entrega, siempre están enterados, enteran a los
docentes y a las comunidades.
También hemos implementado un tema de socialización,

entonces cuando nos adjudican los proyectos, nosotros
junto a los entes territoriales, citamos a los rectores de las
escuelas y a las comunidades interesadas, les contamos
que se va a desarrollar un proyecto, les compartimos el
cronograma de cuándo estaríamos llegando al territorio,
para que también nos apoyen.
¿Involucran a las Desde la formulación involucramos a las comunidades. Se

comunidades en el debe hacer un diagnóstico para conocer las necesidades
desarrollo de los reales que se tienen en el territorio, entonces las
proyectos? involucramos desde la formulación para conocer de entrada
esas necesidades que tienen.
Al momento de ejecutar el proyecto se socializa el proyecto

y al entregarlos, la comunidad también se vuelve veedora
de los mismos y tienen comunicación directa conmigo para
informarme el estado del proyecto y la satisfacción que
tienen, porque somos muy abiertos en escucharlos.
También desde la Fundación Nutresa articulamos los

proyectos que tienen con los de obras por impuestos, para
no solo llegar con la entrega de por ejemplo un mobiliario,
sino también aportar un poco más por ejemplo con
capacitación a los docentes.
77
¿Volvería a pagar Sí, lo estamos haciendo desde el 2019 y este año nos
impuestos con obras? estamos vinculando a 6 proyectos para continuar con la
implementación del mecanismo.
¿Cómo ha sido el rol de Ha permitido que se generen alianzas entre diferentes

Proantioquia en la empresas para mejorar las condiciones de la población en
realización de obras por términos generales, para que se realicen intervenciones
impuestos? más integrales.
Anteriormente todos llegamos de forma individual a ciertos

territorios, hacíamos la intervención y en esa comunidad
quedan muchas necesidades más por resolver. Lo que ha
hecho la mesa de Proantioquia es integrar el conocimiento
de todas las empresas, aunar esfuerzos, hemos podido
llegar con soluciones más integrales. Incluso se está
haciendo un programa piloto en Dabeiba para llegar con
vías, con la dotación de las instituciones educativas los
centros de desarrollo infantil.
Lo que va a permitir que la población mejore su calidad de

vida frente al estado inicial.
Proantioquia ha permitido que el mecanismo lo conozcan

diferentes compañías, esto también hace que las empresas
que no han participado en el mecanismo conozcan las
experiencias de las empresas que sí lo han hecho, generan
confianza en el mecanismo.
78
Entrevista 2: CELSIA COLOMBIA
Entrevista realizada a: Daniel Fernando Linares Forero - Abogado tributario Asuntos

Legales del Negocio de Celsia Colombia S.A. E.S.P.
Videollamada por la plataforma TEAMS - Fecha: 15/03/2022
Preguntas Respuestas (Entrevistado)

(Investigadora)
¿Cuál es la motivación o Ejecutar este tipo de proyectos permite no solo garantizar

razón para que su que efectivamente los recursos tributarios se inviertan en
compañía haya decidido algo que es fundamental para la compañía como lo es el
pagar impuestos mediante mejoramiento de las condiciones de vida en distintos
obras sectores: viales, educativos, ambientales, etc. de las
comunidades de las áreas de influencia de los distintos
proyectos propios de la compañía. Para la compañía es
fundamental tener la certeza, que normalmente no se tiene
al tributar por las vías ordinarias, de la adecuada
destinación de los recursos. En algunos casos no se tiene
la certeza de que lo que se paga, tributariamente hablando,
se invierte en lo que realmente debería ser bajo un Estado
social de derecho y más en países como este donde hay
altos índices de corrupción.
Para Celsia es importante garantizar que el dinero de los

impuestos va a estar invertida en algo que va a poder
controlar y ver sus resultados directamente. También todo
esto en pro de las comunidades que están en las áreas de
los proyectos, quienes son muy importantes para la
compañía.
79
¿Qué área tuvo la iniciativa Es un trabajo mancomunado desde que salió el mecanismo
de pagar impuestos con la ley 1819 de 2016, pero seguramente viene del equipo
mediante obras? ¿El legal al ser un tema específico derivado de una norma y se
presidente o gerente llevó esa propuesta a las altas directivas de Celsia, quienes
general, el área de extrapolan ese beneficio y ven cómo se puede aplicar.
empresarial, o
otra?
Al recurrir al mecanismo Celsia le ha apuntado más a la modalidad fiducia porque

de Obras por Impuestos nos parece más eficiente, de algún modo conjuga esa
¿la compañía se inclina posibilidad de ejecutar los proyectos directamente en
por la opción fiducia o por beneficio de las comunidades con una facilidad o eficiencia
la opción convenio? tributaria, aquí va el elemento que más destaco de la opción
fiducia vs la opción convenio y es que la ley 1819 te permite
que puedas llevar de una vez ese valor que invertiste o que
incluiste en la fiducia y que después destinaste al
mecanismo de obras por impuestos, permite que lo utilices
de una como pago directo de tu tributo de ese periodo
gravable. Por el contrario, en la modalidad convenio la DIAN
te entrega unos títulos cuando ya entregues el proyecto y
los puedes utilizar para pagar el impuesto o puedes
endosarlos.
Para efectos de liquidez y flujo de caja, para la compañía es

más eficiente el modelo fiducia.
Hemos incursionado en los dos, tenemos un proyecto de

pagos por servicios ambientales bajo el modelo convenio, y
80
es el primero en el que estamos incursionando, pero hasta
ahora ya se firmó convenio con la autoridad.
Y como ya tenemos mucho más bagaje en la modalidad

fiducia, hace que nos inclinemos por esta opción, porque ya
conocemos el proceso y la mecánica, mientras que la
opción convenio apenas estamos empezando.
Pero la compañía se ha dado cuenta que es más eficiente

la modalidad fiducia para nuestros propósitos.
¿Cómo ha sido esa A veces pasa, aunque también se presenta con el modelo
primera experiencia fiducia, y es se pueden generar retrocesos o que los
incursionando en la opción tiempos no sean exactos como los manuales de la ART o la
convenio? norma, y es natural porque muchas veces la entidad
nacional competente no ha tenido experiencia en el
desarrollo de esos proyectos. Pero esto es lógico, porque
algunas autoridades apenas están empezando a tener
experiencia con el mecanismo, especialmente con la
modalidad convenio.
¿Cuáles son los desafíos Uno principal es que falta cupo para todo lo que se quiere
prácticos que ha hacer, por lo que sería ideal que el CONFIS apruebe un
identificado la compañía al cupo más grande. A veces se queda corto el cupo para todo
acudir al mecanismo de lo que la compañía ha querido y ha venido desarrollando en
Obras por Impuestos? estos últimos años.
La segunda barrera, que tenemos en el radar porque nos

preocupa mucho, y es hasta qué punto el tema de consulta
previa. Estos proyectos se desarrollan en municipios
ZOMAC o PDET donde hay un alto porcentaje de
comunidades étnicas y protegidas constitucionalmente. Hay
bastante duda frente a quién tendría la obligación de
81
realizar esa consulta previa o los mecanismos de consulta
especial.
Muchas de esas obras son por ejemplo una adecuación de

una vía pública o de una placa huella que ya existe o por
ejemplo una entrega de dotaciones a un colegio de la zona,
donde uno diría qué tan necesario es acudir a la consulta
previa o a un mecanismo especial de consulta.
Esto tiene complicaciones porque en caso de tenerse que

acudir a estos mecanismos especiales de consulta,
complica el proyecto porque no son trámites sencillos.
Falta que la norma y las entidades aclaren cuándo sí y

cuando no se deben adelantar estos trámites a favor del
mecanismo OxI.
Así también nos lo han dicho las comunidades, los entes

territoriales, tienen que revisar si es necesario acudir a estos
trámites, porque a ellos les interesa es que se realice la
obra.
En Buenaventura donde Celsia ha querido muchas veces

desarrollar proyectos, termina siendo complejo el tema,
porque la norma decía que allí solo podían desarrollar
proyectos las empresas domiciliadas allá. Esto limitaba
mucho porque Celsia no está en Buenaventura,
afortunadamente eso se corrigió con la última reforma
tributaria.
Salió un proyecto de decreto donde se está cargando la

obligación de realizar esos mecanismos de consulta al
formulador del proyecto y eso inviabiliza el desarrollo de
proyectos OxI en Buenaventura, justamente porque esto no
82
es fácil y hay un riesgo de sobrecostos. Para la compañía
es esencial determinar esos riesgos a la hora de decidir
hacer un proyecto o no.
También han tenido proyectos con sobrecostos, donde

Celsia ha tenido que poner más dinero de su bolsillo sobre
todo en los temas viales que dependen de muchos factores,
como las condiciones del clima, de las poblaciones, etc.
Entonces Celsia ha tenido que utilizar los rubros de fuerza
mayor que ya están contemplados en el proyecto o incluso
inyectar dinero adicional que no estaba contemplado dentro
del presupuesto del proyecto.
¿Ha terminado pagando Sí, en algunos proyectos.

más por la obra del saldo a
En ocasiones también pasa que, del dinero depositado en
pagar por el impuesto de
la fiducia, queda un saldo sin utilizar que es dinero del
renta?
Estado y este debe ser consignado a la DIAN. Sobre todo,
en proyectos de educación donde es relativamente más
sencillo el tema y el riesgo de contingencias es menor,
porque son de dotación.
¿Han detectado El procedimiento es claro y la norma no puede reglamentar

imprecisiones, vacíos, todo hasta un nivel de detalle tan preciso, para esto esta el
ambigüedades o manual operativo de la ART y de la DNP. Pienso que
vaguedades en la funciona y el resultado de esto es que un montón de
normatividad del proyectos se han desarrollado.
Es un mecanismo que puede llegar a pensarse para otro
Impuestos? ¿cuáles?
tipo de sectores y otro tipo de tributos, por ejemplo, por qué
no pensar en el mecanismo OxI para tributos territoriales,
como para el impuesto de industria y comercio en otras
zonas, estoy seguro de que muchos contribuyentes estarían
83
dispuestos a aportar para obras públicas, incluso en
grandes ciudades como Cali. Aunque es un mecanismo
pensado a raíz del Acuerdo de Paz y para municipios con
recursos muy bajos, pero a futuro puede pensarse en
engrosarlo más porque ha funcionado muy bien.
No está muy claro desde la normatividad qué sanción habría

ante un incumplimiento del contribuyente, pero no es algo
que tenga que precisar detalladamente la norma a ese nivel
de detalle, todo queda en los contratos y los convenios
firmados. Vale decir que también todo está sujeto a pólizas
y garantías ante incumplimientos.
¿Qué riesgos legales han A nivel tributario nada es seguro en Colombia y en OxI
detectado en la realización tampoco, estamos sujetos a que cada dos tres años hay una
de obras por impuestos? reforma tributaria que cambia las cosas. Frente a OxI opción
fiducia no ha habido tantos cambios con la Ley 1819 de
2016.
Frente a esto lo que puede hacer la compañía es ejecutar

los proyectos con las normas vigentes. Pero creo que poco
se puede hacer al respecto porque esa es la dinámica
tributaria del país.
Lo ideal es que el mecanismo siempre tienda a engrosarse

y no a limitarse.
Otro tipo de problemáticas que hemos observado y que

siempre ha preocupado a Celsia es que ese dinero
destinado para los proyectos esté muy bien vigilada,
controlada y ejecutada. En el equipo tributario y en el legal
estamos siempre muy pendientes de esto, que el contratista
84
esté cumpliendo, que efectivamente el proyecto y los
recursos se destinen a lo que es y que todo salga exitoso.
10. ¿Qué estrategias han Con los equipos de trabajo que cuentan con personas
implementado para mitigar expertas en OxI y en el desarrollo de obras. En las
los riesgos derivados del licitaciones para elegir contratistas se tiene mucho cuidado
mecanismo de Obras por y el equipo legal de la compañía vigila todo.
Impuestos?
El equipo se conforma por abogado, ingenieros,
contadores, que cada semana tenemos un comité de
seguimiento y todos los procesos están controlados.
La fiduciaria también ha sido muy exigente en los procesos

de selección de los contratistas.
¿De qué manera han Ha sido un aprendizaje desde 2018 en adelante, se han
podido solucionar estas cometido errores y se ha venido perfeccionando el
contingencias o retos? procedimiento, se tienen más claros los tiempos, los
requisitos y los pormenores que se pueden presentar, los
temas relacionados con la fiducia, con la interventoría y la
gerencia del proyecto.
La experticia y la organización es lo que ha permitido el éxito

de los proyectos.
Frente a la gerencia, en la mayoría de los casos Celsia

prefiere que optar por la opción que permite la ley de que la
haga el mismo contribuyente, porque eso repercute en que
el proyecto se desarrolle mejor.
¿Siente que su objeto Para Celsia no ha sido un problema el desarrollo de

social o su actividad proyectos distintos a su objeto social, porque somos una
económica principal es un
85
obstáculo para la empresa del sector energético y hemos desarrollado más
realización de obras por proyectos viales y educativos, que de energía.
impuestos?
Aunque hemos tenido en el radar proyectos de energía,
pero el sector es más complejo porque también va a atado
a algunas normas técnicas.
¿Cómo ha sido el ART: la función que tiene es muy clara y ya nos hemos ido
acompañamiento y gestión acostumbrando al manual operativo. De pronto lo que
de las entidades públicas puedo decir, es que se puede revisar llegar al nivel de
involucradas durante las detalle de decir, por ejemplo, qué pasa cuando el
diferentes etapas? contribuyente desea desistir del proyecto, entonces qué
procedimiento hay.
Pero en general se ha hecho un buen trabajo.
DNP: es más complejo el tema porque es una entidad más

grande que la ART y la mayoría de las responsabilidades
en el establecimiento de lineamientos específicos están en
cabeza de la ART. Pero está muy bien como está en este
momento.
Entidades nacionales competentes: ha sido bueno, han sido

muy conscientes de lo que es OxI y siempre hemos tenidos
las puertas abiertas con ellos. Hemos encontrado una
actitud receptiva y en pro de que los proyectos sean
exitosos.
Entes territoriales: ha sido bueno con los alcaldes, incluso

con los concejos y siempre hemos tenido las puertas
abiertas y han tenido ánimo de colaborar porque es algo que
les trae un beneficio grande.
86
DIAN: En términos generales ha sido bueno, pero como ha
sido casi siempre a través de la opción fiducia. Pero hasta
el momento no se han tenido problemas, ni con las
declaraciones de renta y en general no hay problemas de
fiscalización.
¿Prefieren formular y Ha sido mixto.

estructurar los proyectos
desde cero ustedes
mismos o eligen
estructurarlos del banco de
iniciativas en
prefactibilidad?
¿Involucran a las Hasta este año, por una directiva presidencial, era claro que
comunidades en el para los temas de OxI no se requería consulta previa, que
desarrollo de los fue declarada inequexible este año. Por lo que estamos en
proyectos? este momento con incertidumbre sobre el tema.
Sin esa directiva parece inexorable que hay que hacerlo. La

compañía tiene claro que, si algún proyecto requiere una
consulta previa o algún mecanismo especial de consulta,
hay que hacerlo todo según lo exija la normatividad.
¿Volvería a pagar Sí, Celsia está comprometida con el mecanismo y para este
impuestos con obras? año hemos mirado varios proyectos. Adicionalmente, no se
puede desconocer que las compañías del sector energético
han tenido varios impactos tributarios por los cambios en las
políticas gubernamentales y eso repercute de algún modo
en las condiciones que tenemos para ejecutar proyectos.
87
Es un mecanismo que nos gusta no solo porque con él
podemos pagar impuestos, sino porque es una forma de
impactar directamente en las comunidades y es hacer país
que es propio del espíritu de la compañía.
¿Cómo ha sido el rol de Entiendo que la labor de Proantioquia es más de articular el

Proantioquia en la desarrollo de proyectos OxI con los contribuyentes.
Se tiene una mesa con los contribuyentes que ha servido
impuestos?
como puente con las entidades públicas competentes. Este
espacio es muy valioso porque permite espacios para
abordar temas que no se conocen o tener contacto con las
entidades.
Entrevista 3: GRUPO ARGOS
Entrevista realizada a: Julián Ramírez Trujillo - Líder Creamos valor social de Grupo
Argos S.A.
Entrevista presencial – Fecha: 21/03/2023
Preguntas Respuestas (entrevistado)

(investigadora)
¿Cuál es la motivación o Crear valor social, porque es un mecanismo que tiene

razón para que su muchos desincentivos para las empresas porque es más
compañía haya decidido fácil pagar el impuesto de renta. Esto no es un beneficio
pagar impuestos mediante tributario, el beneficio es que la empresa entendió que, si
obras? crea desarrollo en los territorios, genera una sociedad más
próspera y es más beneficioso para la empresa trabajar en
una sociedad más prospera.
88
¿Qué área tuvo la iniciativa Celsia empezó como empresa pionera en obras por
de pagar impuestos impuestos, que fue quien hizo el piloto dentro de Grupo
mediante obras? ¿El Argos y le fue bien. Enamoró a toda la empresa desde el
presidente o gerente nivel directivo, Jorge Mario Velásquez, presidente del Grupo
general, el área de Argos está muy involucrado con el tema y la instrucción es
impuestos, el área de que todo lo que se pueda hacer por obras por impuestos, se
responsabilidad social hace a través del mecanismo.
empresarial, o
Después de esto se involucraron a las direcciones tributaria
y legal, uniéndose también Cementos Argos.
otra?
Al recurrir al mecanismo Fiducia. La opción convenio castiga mucho el flujo de caja,

de Obras por Impuestos entonces es un desincentivo para las empresas sacar
¿la compañía se inclina recursos hoy para ejecutar una obra y cuando te devuelven
por la opción fiducia o por el TRT, no es un título que se indexa, sino que pierde su
la opción convenio? valor en el tiempo. Si ejecutaste una obra por medio de
convenio que te costó $1.000 millones de pesos hoy, el TRT
se da por ese valor y ninguna empresa te lo va a comprar
por ese precio, porque en lugar de comprarlo se lo pagan a
la DIAN directamente, te lo compran por un valor menor.
Es un título que no se indexa y es un desincentivo para las

empresas comprarlo, más fácil pagan el impuesto.
¿Cuáles son los desafíos El cuello de botella de OxI está en la estructuración de

prácticos que ha proyectos, porque es muy difícil vincular la estructuración
identificado la compañía al de proyectos al impuesto de renta.
acudir al mecanismo de
Por ejemplo, cuando estructuras una vía, que es lo que
Obras por Impuestos?
nosotros normalmente hacemos, esa estructuración no la
puedes vincular al impuesto de renta, sino que es a gasto
perdido de las empresas.
Se puede vincular si se hace por prefactibilidad, pero es

muy difícil. El reto principal es cómo financiar la
89
estructuración y cómo hacer que esa estructuración se
vincula al impuesto de renta más fácil.
¿Prefieren formular y Nosotros lo hacemos desde cero, porque si cogemos un

estructurar los proyectos proyecto que ya esté en el banco de proyectos y que
desde cero ustedes podamos tener esa prefactibilidad, no nos da la misma
mismos o eligen tranquilidad.
estructurarlos del banco de
Lo municipios PDET y las gobernaciones son quienes
iniciativas en
formulan esos proyectos usualmente, pero esos municipios
prefactibilidad?
no suelen tener la capacidad institucional para formular
proyectos que nos den seguridad a nosotros, no cuentan
con los ingenieros totalmente preparado.
Entonces preferimos hacer ese gasto en la estructuración

del proyecto y asegurarnos de que el proyecto va a salir
bien. Si nosotros no estructuramos el proyecto es
complicado.
Nosotros qué hacemos, no solo vinculamos los impuestos

de renta de Grupo Argos, sino que con la ayuda de
Proantioquia le decimos a los otros contribuyentes que se
unan para desarrollar un proyecto y pongan plata. Lo hacen
porque confían en la estructuración que hace Grupo Argos.
No todas las empresas van a poner plata a ciegas en la

estructuración de un proyecto de un municipio PDET que no
tiene la capacidad administrativa de estructurar proyectos.
¿Ha terminado pagando Sí, normalmente ese sobrecosto va al gasto de la empresa.

más por la obra del saldo a Estamos buscando mecanismos para solucionar esto, pero
pagar por el impuesto de es un reto.
renta?
90
¿Han detectado Sí, varias.
imprecisiones, vacíos,
La norma no es clara con algo, que no es algo que interese
ambigüedades o
a Grupo Argos sino a otra compañía llamada MINCIVIL, que
vaguedades en la
quiere hacer una vía y ser el propio constructor de la obra
normatividad del
que hicieron, entonces buscaron asesoría con nosotros.
Impuestos? ¿cuáles? La norma no dice que no. En principio uno puede decir que
no se puede construir su propia obra, porque se supone que
OxI es para generar beneficios sociales y ahí parece que
estuvieras buscando una rentabilidad para tu empresa, pero
la ley no lo prohíbe.
Si hay una normatividad que dice que todos los contratos

de construcción de obra tienen que ser por licitación privada
abierta, pero entonces esa empresa dice: ¿yo me puedo
presentar a mi propia licitación privada abierta? No es claro,
la ley no lo prohíbe, entonces está tácitamente permitido,
pero para mí no es así.
Si nos encontramos muchos vacíos e imprecisiones todo el

tiempo, pero lo sorteamos en reuniones con la ART y con la
Fiduprevisora, que es la que utilizamos para estos
proyectos. Elevamos un derecho de petición para que se
realice un concepto, pero yo sé que son conceptos que ellos
también tienen que ir haciendo sobre la marcha porque no
es muy clara la norma.
OxI tiene una normatividad dispersa y cada año se dan

cuenta que hicieron algo malo el año anterior, entonces lo
corrigen, pero no es una ley OxI, sino que suele estar metido
en artículos de reformas tributarias.
91
¿Qué riesgos legales han No cumplir con el cronograma de obra y todos los retrasos
detectado en la realización que pueden surgir al ejecutar una obra y todas las moras
de obras por impuestos? asociadas al impago del impuesto de renta.
Los riesgos del cambio del gobierno están presentes,

estamos esperando cada año cuál va a ser el cupo CONFIS
que el próximo gobierno le va a dar. Yo creo que estaría
muy bien que la normatividad fijara una parte mínima del
presupuesto nacional para ejecución por medio de obras
por impuestos, al fin y al cabo, todas las instituciones están
muy alineadas con la construcción de paz en este gobierno,
entonces si se fija ese mínimo se garantiza la construcción
de paz a largo plazo. En Medellín hay una política pública
que es el presupuesto participativo y hay un acuerdo
municipal que destinó el 5% de los ingresos corrientes del
municipio de Medellín que se tienen que ejecutar por
presupuesto participativo, creo que podríamos utilizar una
figura parecida para lo del presupuesto nacional y el
mecanismo OxI.
¿De qué manera han Nos hablamos con las otras empresas, participar en esta
podido solucionar estas mesa de Obras por Impuestos donde nos contamos cuáles
contingencias o retos? son los retos a los que nos enfrentamos, aprendemos de los
errores de otras empresas y otras empresas aprenden de
los nuestros.
Hemos hecho bien la articulación con el sector público. Es

muy fácil que el mecanismo de OxI se desvirtúe y que las
empresas empiecen a utilizar esos recursos para ejecutar
obras que solo benefician a las empresas y no a la
comunidad.
EPM tiene un fallo de primera instancia, adverso a las

pretensiones de EPM y están a la espera del fallo en
92
segunda instancia, donde hicieron una vía que era útil para
la represa de EPM y ya. Entonces creo que esa articulación
con el sector público y la mesa con la gobernación,
Proantioquia y la FIP nos ha servido mucho. Que la
gobernación de Antioquia nos dice: para la gobernación es
estratégica esta vía y eso ayuda a mitigar un poco ese
riesgo que las empresas tenemos de caer en pensar que se
usan las obras por impuestos para beneficiarnos a nosotros.
¿Cómo ha sido el Cambia mucho la percepción dependiendo de la institución.

acompañamiento de las La ART, el DNP y las entidades nacionales competentes se
entidades públicas involucran hasta donde les corresponde, es decir,
involucradas durante las aprueban, se registra en el banco de proyectos, el DNP
diferentes etapas? aprueba.
La entidad nacional competente que para nuestro caso

suele ser el Ministerio de Vías que delega en INVIAS, si se
involucran un poco más. Están pendientes de que sí
cumplamos con los criterios técnicos, incluso antes de
colgar los proyectos en el banco de proyectos, tenemos
reuniones con ellos para estar revisando esa estructuración
que hacemos para que no. nos rechacen.
Pero la Gobernación de Antioquia sí tiene un papel

protagónico, participan en la mesa, constantemente nos
dicen cuáles son los proyectos, nos ayudan a conseguir
contribuyentes para los proyectos que son de interés de la
gobernación y que también de interés de Grupo Argos.
Algunos alcaldes se muestran muy abiertos a que hagamos

obras por impuestos en sus territorios, de otra manera ese
recurso no le iba a llegar al municipio porque va al
presupuesto nacional y de pronto lo terminan destinando a
93
otros fines o le dan otra prioridad. Pero OxI le garantiza al
alcalde que eso va a llegar a su territorio.
Nos pasó en Dabeiba que el alcalde es super dispuesto

para ayudarnos en temas de OxI, permisos, licencias,
trabajo con la comunidad, apoyo de los concejales.
Pero sé que ha habido casos donde hay alcaldes que dicen

que no están interesados en que haya obras por impuestos
en este territorio. Le pasó a Celsia que acudieron al alcalde
para decirle que iban a hacer obras por impuestos, pero con
este mecanismo la administración municipal no decide
quién es el contratista de obra, ni el gerente, no tienen
interventoría, no tienen control sobre los recursos, entonces
algunos alcaldes no se muestran interesados. Les interesa
decidir a quién van a contratar.
10. ¿Siente que su objeto En Argos no porque es una empresa con muchos ingenieros
social o su actividad que saben de vías. Pero sí sé que eso se puede presentar
económica principal es un para muchas empresas.
obstáculo para la
Creo que nosotros en ese caso somos la excepción y no la
regla.
impuestos?
¿Qué estrategias han Que nosotros mismos estructuremos de principio a fin

implementado para mitigar nuestros propios proyectos, así implique un costo adicional
los riesgos derivados del para la empresa, estamos pagando por la tranquilidad. Eso
mecanismo de Obras por te garantiza una calidad de la obra a lo largo de todo el
Impuestos? proyecto.
94
Tenemos constante comunicación con las entidades
públicas a lo largo de toda la estructuración y ejecución para
que no nos llevemos sorpresas.
Hacemos unas mesas técnicas, que no están contempladas

en el manual OxI, pero las hacemos por estrategia. Porque
sabemos que, si por ejemplo INVIAS está pendiente de la
vía que estamos construyendo de principio a fin, no nos va
a poner tanto problema a la hora de entregar la vía.
¿Involucran a las Tenemos dos estrategias: una que va en todos los

comunidades en el proyectos y es desde antes de iniciar la ejecución de la obra,
desarrollo de los nosotros hacemos mapeo de actores y vemos quienes son
proyectos? las comunidades y actores sociales que se pueden ver
impactados o que pueden impactar la obra y vemos cómo
podemos mitigar esos impactos.
En Dabeiba hicimos una vía que comunica una vereda con

la cabecera municipal y allí pasa todo el comercio del
municipio y hay varias instituciones educativas dispersas en
la vía y Juntas de Acción Comunal en la vía, entonces
mapeamos a todos estos actores porque para la vía
tenemos que cerrar.
Tenemos una metodología propia de Argos, pero también

trabajamos con la Gobernación de Antioquia porque hacen
muchos proyectos de vías rurales y tienen una metodología
muy clara para saber si lo estamos haciendo bien o no.
También tenemos una estrategia que no la aplicamos para

todos los proyectos y es una estrategia social. Estas
empresas solemos tener fundaciones grandes y si se va a
llegar por obras por impuestos a determinado territorio, qué
95
bueno sería que antes de empezar la obra llegar con la
oferta de las fundaciones.
El piloto lo vamos a hacer con Dabeiba junto con otras

empresas bajo una metodología que se llama Vamos
Colombia que es una metodología de impacto social de la
ANDI.
¿Volvería a pagar Sí, la idea es que todo lo que se pueda pagar a través del
impuestos con obras? mecanismo se pague con obras.
¿Cómo ha sido el rol de Proantioquia nos convoca a la mesa, deliberamos, las

Proantioquia en la empresas llevan iniciativas. Cumple un rol que ninguna otra
realización de obras por empresa puede cumplir, porque si no existiera Proantioquia
impuestos? las empresas nos juntaríamos y podríamos socializar
experiencias, pero el factor diferencial de Proantioquia es la
capacidad de incidencia en el sector público.
Proantioquia lo que hace muy bien es recoger cuáles son

las quejas de las obras por impuestos y los tramita con la
bancada antioqueña, incidencia en el gobierno nacional, se
reúne con Ministerio de Hacienda.
Entrevista 4: ISAGEN
Entrevista realizada a: Nelson Álvarez Mejía y equipo - Director Gestión Contable y Fiscal
de ISAGEN S.A. E.S.P.
Videollamada por Plataforma TEAMS – Fecha: 22/03/2023
Preguntas (investigadora) Respuestas (entrevistado)
¿Cuál es la motivación o Nosotros siempre hemos tenido vocación de

razón para que su compañía responsabilidad social empresarial, siempre hemos hecho
algunas gestiones con las comunidades incluso más allá
96
haya decidido pagar de lo que nos han exigido los mecanismos legales que
impuestos mediante obras? tenemos y las licencias ambientales para realizar
compensaciones a las comunidades.
Siempre hemos ido más allá sobre todo en las

comunidades de nuestras áreas de influencia para
ayudarles a desarrollar procesos productivos.
En línea con esa vocación, lo que nosotros hemos

encontrado en el mecanismo es una posibilidad de poder
ayudar mucho más a las comunidades, de hacer un uso
eficiente de los impuestos al invertirlos directamente y a
partir de esto lograr que haya un mejor desarrollo y
crecimiento para las comunidades en general.
Por ahora estamos focalizados en las áreas de influencia

de nuestros proyectos, pero es mi visión que esto lo
podamos hacer extensivo y llevar a cabo cualquier tipo de
proyectos con esta vocación social que tiene las obras por
impuestos.
¿Qué área tuvo la iniciativa Desde nuestra área de impuestos. Conocíamos el

de pagar impuestos mecanismo desde hace mucho tiempo, pero por
mediante obras? ¿El desconocimiento y temor de lo que puede implicar o de las
presidente o gerente obligaciones que pueden desprenderse después con el
general, el área de mecanismo que no habíamos logrado concretar.
Como el nombre del mecanismo es obras por impuestos
se tiende a asumir que es un tema netamente de
empresarial, o
impuestos, cuando esto lo menos que tiene es tema de
impuestos.
otra?
Nosotros estamos tratando de articular el mecanismo con
todas las áreas de la empresa: producción, con las áreas
que tienen que ver con el relacionamiento con las
97
comunidades, pero lo estamos moviendo desde esta área
de impuestos.
¿Cuáles son los desafíos Nosotros apenas estamos empezando, al principio

prácticos que ha identificado teníamos algunos temores al acudir al mecanismo.
la compañía al acudir al
Nosotros teníamos que llevar a cabo obras de
compensación. A la hora de entregar esos proyectos a las
Impuestos?
entidades competente (INVIAS, departamentos), se
presentaban problemas de que no nos recibían, que
empezaban a generar problemas de mantenimiento
posterior que querían que la empresa siguiera asumiendo
esas obligaciones. Entonces veíamos eso como un espejo
que nos daba temor, pensábamos que el mecanismo
funcionaba igual, que uno hacía la obra y que la empresa
quedaba permanente obligada o vinculada.
Nosotros apenas estamos empezando con el mecanismo,

nos vinculamos al primer proyecto que queremos ejecutar
este año, pero con todo el ánimo de aprender y conocer
mejor el mecanismo todavía no tengamos muchos de esos
elementos para decirte qué funciona y qué debería
mejorar.
¿Han encontrado alguna El trámite para unirse al mecanismo no es sencillo, como

dificultad en esta etapa es tan reglado, poder participar de cierta forma resulta
inicial previa a la ejecución? desmotivante ante todos los trámites que hay que surtir, el
efecto de como s estructura un proyecto para poderlo
proponer y los tiempos que se dan para poder hacer la
propuesta que coincida con los tiempos de presentar las
declaraciones de renta, de conocer la respuesta, de tomar
el valor asignado en la declaración.
98
Hay que hacer coincidir un montón de cosas que hay que
planear con mucha antelación y cuidado, que ante la falla
de cualquiera de esas cosas se puede caer la idea.
Creo que el sistema es muy complejo, me parece que

participar es complejo porque tiene demasiados requisitos
y hay que acudir a muchas asesorías externas para poder
encontrar un proyecto, estructurarlo, postularse y ser
aceptado. Son muchas trabas que encuentra el
contribuyente.
Eso sin contar con que el cupo es muy limitado

anualmente, entonces en cierta forma desmotiva un poco
a los contribuyentes. Nos hemos animado a participar en
el mecanismo porque se ha involucrado mucho el recurso
humano de la compañía para optar por esta idea.
No hay un acompañamiento al contribuyente desde el

principio, sino que tiene que enfrentar todo solo, buscando
ayuda y asesores.
El gobierno debería implementar una forma en que los

contribuyentes pudieran postularse y participar más fácil.
Hemos tenido un problema especial que es el tema de las

priorizaciones. Por eso surge el tema de las alianzas con
Proantioquia porque somos buscando dónde podemos
quedar con nuestro proyecto, entonces empieza la
búsqueda de quién tiene PDET para uno llevar su zona
ZOMAC y los proyectos que a uno le interesan, que es
donde tenemos las centrales de generación.
Entonces las priorizaciones tienen cierta dificultad. Con el

proyecto de decreto dicen que se priorizan de primero las
99
zonas PDET en los que se haya asumido el costo de
estructuración y eso es muy complicado.
Es un punto que nos ha limitado en la ejecución de

proyectos y es que nuestras áreas de influencia, casi todas
son ZOMAC y por tema de los cupos y priorizaciones no
quedamos priorizados. Nuestra visión a futuro es poder
hacer proyectos sin importar la zona. Pero la directriz de
la compañía es: focalícese en áreas de influencia de la
compañía y luego no nos importaría hacer otros proyectos.
Otro inconveniente que encontramos es que cuando

nosotros fuimos solos a buscar qué proyectos hacer,
buscamos en el banco de proyectos y encontramos
algunos proyectos en nuestras zonas de influencia.
Cuando preguntamos por ellos eran proyectos que no
estaban listos, no estaban estructurados o que habían sido
devueltos a las entidades territoriales. Incluso íbamos a los
municipios a preguntar si determinada iniciativa les
interesaba y nos encontrábamos que no.
La recomendación que nos hacían otras empresas de la

mesa de Proantioquia era que, si queríamos que salieran
esos proyectos, nosotros mismos los teníamos que mover,
estructurarlo, mover al alcalde, al gobernador. Esto no
tiene mucho sentido, porque a las alcaldías y
gobernaciones les debería interesar esto.
Parece que a los alcaldes y gobernadores no les

interesara promover el mecanismo. No le meten la ficha a
tener dentro del banco de proyectos iniciativas viabilizadas
donde el contribuyente simplemente tuviera que
postularse para participar de él.
100
¿Realizaron la formulación y Nos encontramos con Proantioquia donde nos
estructuración desde cero? encontramos con más experiencia y a través de ella
encontramos este proyecto que fue estructurado junto con
la Gobernación de Antioquia y nos vinculamos con otras
dos empresas para desarrollarlo.
Pero si no hubiera sido por la Gobernación y con

Proantioquia difícilmente lo habríamos estructurado.
Es muy importante que los otros departamentos del país

tengan esa misma capacidad técnica para presentar los
proyectos. En Antioquia han sido más organizados.
¿Cómo ha sido el Con la ART ha habido buen acompañamiento, son muy

acompañamiento de las abiertos. Son de los que notamos más presencia, sobre
entidades públicas todo resolviendo consultas, pero ese acompañamiento no
involucradas durante las es para decirnos qué le falta al proyecto o te falta
diferentes etapas? determinado requisito.
Están muy interesados en que el mecanismo crezca y nos

han prestado todo su apoyo, cuando tenemos consultas
muy puntuales siempre nos atienden.
De resto hemos tenido acercamiento con el Ministerio de

Educación producto de este proyecto, pero también lo
gestionó la Gobernación de Antioquia.
¿Han detectado El tema de los impuestos desde lo formal, el tema de la

imprecisiones, vacíos, renta. Nosotros como grandes contribuyentes
ambigüedades o presentamos la declaración de renta, pagamos la segunda
vaguedades en la cuota en abril, pero la renta la presentamos también en
normatividad del abril.
Entonces si a uno le aprueban la vinculación al mecanismo
Impuestos? ¿cuáles?
OxI en este primer semestre, a uno le cambia el calendario
101
tributario. Ya no tendría que declarar en abril, sino que
tendría que declarar en mayo.
Pero es un azar, porque hasta marzo tenemos para

presentar la vinculación, en mayo nos contestan si
aceptan o no la vinculación al proyecto. Entonces si me
niegan la vinculación en mayo y no presenté la declaración
de renta en abril, sino que la presento en mayo, caí en una
extemporaneidad y tendré una sanción.
Nosotros para evitar esto, vamos a presentarla en abril. Es

un problema porque si la norma fuera clara no tendríamos
que acudir a esta solución práctica.
Debería ser que, si usted se presenta al mecanismo, tiene

plazo hasta mayo, pase lo que pase. Que la norma diga
que, si usted presentó vinculación del impuesto a un
proyecto OxI al 31 de marzo, tiene plazo hasta mayo, ya
sea que rechacen o acepten.
Otro punto es que un proceso que consideramos

innecesario es el tema de que la norma dice que hay que
ir a la junta directiva. Las dinámicas de estas empresas
implican que hay unos niveles de atribución que la Junta
delega en los representantes legales, en nuestro caso,
tuvimos que ir a presentar este proyecto que era muy bajo
en monto para las atribuciones que tenía la gerencia de la
compañía, peor aun así tuvimos que ir a la junta para que
aprobaran. Eso dificulta en algunos casos la operativa,
incluso estábamos corriendo para obtener la aprobación
de la junta directiva antes del 31 de marzo.
Al recurrir al mecanismo de Opción fiducia. Creo que la otra opción poco la están
Obras por Impuestos ¿la usando porque implica un sacrificio económico tienen que
compañía se inclina por la
102
opción fiducia o por la hacer casi que el doble pago, hace el pago de la obra y
opción convenio? se devuelve en títulos.
Tiene varios problemas como el tema de la caja y los

títulos que no conocemos el mercado de estos.
En opción fiducia tomamos como si fuera pago de

impuestos en el momento en que nosotros hacemos el
aporte.
¿Qué estrategias han El proyecto en el que estamos es de educación, es

implementado para mitigar relacionado con dotación de instituciones educativas.
los riesgos derivados del
Nos estamos acompañando de las personas que tienen
experiencia y que saben del tema, porque estamos
Impuestos?
evitando que esto traiga algún sobrecosto económico. Es
un mecanismo para pagar nuestros impuestos, pero no
para afectar financieramente la compañía.
Todavía nos da miedo meternos a proyectos de más

envergadura, con este piloto en el sector educación, que
tiene menos riesgos, queremos conocer más el
mecanismo para luego meternos en proyectos de
construcción. Pero no vamos a dar ese paso hasta que
conozcamos las dificultades que podría tener un proyecto
más sencillo.
Vamos a contratar una buena fiducia y gerencia, que

tengan experiencia en el tema.
¿Siente que su objeto social No lo limita y sabemos que podemos llevar a cabo
o su actividad económica proyectos así no estuvieran dentro de nuestro foco.
principal es un obstáculo Siempre y cuando uno se acompañe de las personas que
para la realización de obras saben y se haga una buena gestión del proyecto.
por impuestos?
103
¿Involucran a las El proyecto ya había estado viabilizado, que seguramente
comunidades en el ya surtió esta etapa de involucrar a las comunidades por
desarrollo de los proyectos? parte de la Gobernación de Antioquia, de mirar las
necesidades.
Cuando llegamos el proyecto estaba viabilizado y no tenía

contribuyente. Nosotros lo que hicimos fue apoyarlo, pero
no nos tocó a nosotros esa fase de involucrar a las
comunidades.
¿Volvería a pagar Depende de cómo nos vaya con este primer proyecto,
impuestos con obras? estamos explorando. Creemos que sí, somos optimistas y
tenemos buenas referencias.
Tuvimos apoyo de la Junta Directiva y lo vio con muy

buenos ojos.
Depende de las experiencias que empecemos a tener.
¿Cómo ha sido el rol de En nuestro caso si no hubiera sido por Proantioquia nos
Proantioquia en la habríamos demorado más en participar. Ha sido impulsor.
Incluso estamos haciendo un curso de formulación y
impuestos?
estructuración de proyectos también en conjunto con
USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional).
Ha sido un buen espacio para interactuar con otras

empresas. Han puesto a disposición su conocimiento y el
de otras empresas para realizar la estructuración.
¿Algún comentario adicional El tema del cupo CONFIS, pensar en aumentar el cupo.
que quiera mencionar y que
No sé si esa priorización por zonas tenga sentido o no, el
no fue preguntado?
que quiera hacer proyecto independiente de la zona,
104
porque de por sí este ya debe tener un aval de algún ente
estatal y que la comunidad lo está requiriendo. Porque
tengo entendido que el cupo no se asigna totalmente por
las priorizaciones o la cantidad de proyectos.
Sería muy bueno que se facilitara mucho más la

participación de los contribuyentes en el mecanismo. Para
que crezca hay que eliminar todas esas barreras y miedos
que tiene el contribuyente.
Entrevista 5: GRUPO BIOS
Entrevista realizada a: Jorge Andrés Calle Ríos – Sostenibilidad Corporativa Grupo

BIOS.
Videollamada por la Plataforma Teams – Fecha: 22/03/2022
Preguntas (investigadora) Respuestas (entrevistado)
¿Cuál es la motivación o Se ha tomado la decisión bajo la estrategia de

razón para que su compañía sostenibilidad de poder aportar a ese concepto de valor
haya decidido pagar público, entonces tenemos una integración de
impuestos mediante obras? sostenibilidad en tres factores: social, ambiental y
económico.
Nosotros partimos de una base ética de las acciones,

entonces dentro de esas bases éticas, como somos una
empresa donde el propósito superior es desarrollar el
campo colombiano, le apostamos a desarrollar obras por
impuestos sin que necesariamente estén inscritos en
nuestras zonas de incidencia.
105
El efecto reputacional puede entrar en conflicto en la
medida que la compañía se puede hacer más visible,
ejecutando proyectos en territorios de incidencia.
¿Qué área tuvo la iniciativa Desde la vicepresidente de Asuntos Corporativos y

de pagar impuestos Desarrollo Organizacional empezó a tocar el tema y luego
mediante obras? ¿El indagó con la vicepresidencia financiera, particularmente
presidente o gerente con la dirección de impuestos para conocer las
general, el área de alternativas que tenemos.
Fue un llamado en conjunto, se expuso en Comité de
Presidencia y luego se escaló a la Junta Directiva.
empresarial, o
Entonces fue algo secuencial, surgió la idea y se empezó
a tramitar todo el camino formal.
otra?
Al recurrir al mecanismo de Hasta ahora tenemos 7 proyectos. De esos 7 proyectos

Obras por Impuestos ¿la donde 5 son bajo opción convenio, pero no es porque los
compañía se inclina por la prefiramos sino porque es la opción que nos ha quedado
opción fiducia o por la más a la mano por lo menos en la curva de aprendizaje.
opción convenio?
Se nos facilita mucho más la opción fiducia que tiene
mayores garantías que la opción fiducia, sobre todo en el
cruce y cotejo directamente con la DIAN, entonces bajo
opción convenio los hemos ejecutado, nos parece que es
muy buena porque presenta unas ventajas sobre todo en
los sectores que se pueden ejecutar obras y también en la
capacidad de los recursos que se pueden aportar
directamente a los proyectos, pero es mucho más lineal la
opción fiducia.
¿Podrías profundizar más La curva de aprendizaje las comenzamos a obtener a

en este aspecto de que, a partir de proyectos que no estaban inscritos
pesar de preferir la opción necesariamente en zonas de incidencia, entonces cuando
fiducia, la mayoría de sus
106
proyectos los han ejecutado decidimos acudir el mecanismo partimos de la ejecución
bajo la opción convenio? de proyectos tipo.
En ese momento, el banco de proyectos estaba iniciando

bajo la opción convenio, entonces nos sentamos
directamente con la ART, nos mostraron cuál era la
gobernanza que tenía el mecanismo bajo esa opción y
decidimos apostar por ella.
Fue más una decisión de obtener aprendizajes que no

sirvieran para la formulación y ejecución de proyectos que
en el futuro fueran más estratégicos. Ya no solo la
generación de valor, sino también tener una estrategia de
incidencia en términos reputacionales y de incidencia con
los territorios.
Sin embargo, en la medida que íbamos avanzando y nos

íbamos dando cuenta de cuáles eran los pormenores que
tenía la opción convenio, decidimos participar en la mesa
de Obras por Impuestos de Proantioquia y con Argos en
un proyecto colectivo bajo la opción fiducia que es mucho
más sencilla.
Por lo menos la obtención de las certificaciones se genera

en el plazo de los próximos meses una vez uno suscribe
el proyecto.
¿Cuáles son los desafíos Se puede resumir en la arquitectura del proceso y del
prácticos que ha identificado mecanismo. Este es muy valioso, máxime cuando se
la compañía al acudir al pueden comparar con otras que también tienen esa línea,
mecanismo de Obras por por ejemplo, cultura por impuestos genera una
Impuestos bajo las dos contrapartida del 58% pero el costo marginal no es igual a
opciones, ya que tienen 0, lo que sí tiene OxI.
experiencia en las dos?
107
Sin embargo, en los diferentes escenarios con
Proantioquia, con la FIP y diferentes actores, se ha llegado
a la conclusión informal que se le debe decir obras por
impuestos más costos ocultos, por una parte, la
arquitectura del proceso lleva a que se extiendan los
tiempos de la ejecución y eso atrapa caja y esto
representa un costo adicional.
De manera complementaria, cuando se empieza a

transitar por cada una de las fases del mecanismo nos
hemos dado cuenta, es que las entidades competentes
muchas veces no tienen conocimiento de cómo se debe
proceder o cómo se debe enfrentar el mecanismo.
Solamente en uno de los proyectos con el Ministerio de

Educación, si bien el ministerio tenía un manejo mínimo
del mecanismo, la contratación de la interventoría se
demoró 5 meses, es decir, el proyecto se demoró 6 meses
adicionales a lo que habíamos planteado.
Se convirtió en un proyecto de 1 año y medio, porque no

solamente era la extensión sino también todo lo que se
debe tramitar en términos administrativos al interior de la
compañía y ellos también al interior de la entidad nacional
competente, genera una extensión en tiempo.
Luego nos tuvimos que enfrentar a la DIAN, en este

momento no hemos obtenido ningún título después de dos
años de ejecución, no solo por los retrasos previos en la
ejecución sino también porque la DIAN cuando nos
aproximamos a solicitar el TRT no tenían conocimiento de
esto, no sabían ni qué era obras por impuestos. Entonces
eso implica poner a disposición unas capacidades
adicionales al interior de la empresa para que se inicien
108
diálogos con este tipo de instancias para que
efectivamente puedan conocer el mecanismo y para que
puedan ejecutar su parte.
Las entidades que están involucradas no lo conocen muy

bien.
Si bien la ART tiene un nivel de disposición altísimo porque

son demasiado comprometidos, no tienen dientes. Se le
dijo a la ART porque recientemente se cumplían los
términos para la expedición del TRT bajo uno de los
proyectos y esta es la hora que la DIAN no ha dado
respuesta.
Comentabas un poco sobre De los proyectos que hemos ejecutado, solamente con
el acompañamiento de la uno de los proyectos que hemos ejecutado que es
ART y de la gestión de la territorio de incidencia, sí hemos estado muy pendientes
DIAN, siguiendo el tema del gobierno local, porque nos interesa, además. Es una
¿Cómo ha sido el forma también de retribuir lo que el territorio está poniendo
acompañamiento de los a disposición para que la actividad productiva se genere.
entes territoriales Hemos tenido buena relación con el gobierno local en
involucrados durante las Alvarado.
diferentes etapas?
En Anorí también tuvimos un proyecto y el municipio
estuvo demasiado presto a solucionar cualquier tipo de
inconveniente, aún cuando no teníamos certeza en la
medida que íbamos avanzando en un proyecto que no
tenía interventoría por el monto, entonces la interventoría
la ejecutó directamente la Entidad Nacional Competente.
Con esta tuvimos muchos inconvenientes, sobre todo a
partir del concepto que teníamos de la manera cómo se
debía ejecutar o por lo menos de los requerimientos que
tenían por parte del Manual Operativo.
109
Con los otros proyectos, ha sido directamente con el
beneficiario, por ejemplo, la institución educativa o con
quien va a recibir la dotación.
El resto de las administraciones municipales y

beneficiarios han estado dispuestos.
¿Ha terminado pagando No directamente sobre el proyecto, te decía que hay unos
más por la obra del saldo a costos ocultos, poner a disposición las capacidades de un
pagar por el impuesto de equipo técnico al interior de una empresa, poner esa
renta? capacidad a que siempre esté dispuesta a obtener lo que
se requiere representa unos costos y no permite que el
resto de las gestiones que uno tiene planeadas dentro de
su ruta de trabajo, se ejecuten de la manera esperada.
En otros casos, entendiendo también los compromisos

que se adquieren, una vez se toma el proyecto, uno queda
a disposición por parte del DNP y la ART para que
aprueben el ajuste a costos, entonces uno va tranquilo
pensando que el proyecto cuesta $100, con el IPC
actualizado y un estudio de mercado actualizado nos va a
costar $115, y no, entonces no nos aprueban gerencia y
nos toca pagar adicional para ejecutar el proyecto porque
el compromiso quedó instalado.
Además, extendernos en tiempo también representa unos

costos adicionales muy grandes.
¿Han detectado La que hemos detectado sobre todo con el Manual

imprecisiones, vacíos, Operativo que se nos presentan unos tiempos. Al
ambigüedades o ejecutarse los tiempos no cuadran, porque no hay el
vaguedades en la conocimiento o la tracción suficientes al interior de las
normatividad del otras entidades para que se cumplan los tiempos.
110
mecanismo de Obras por Entonces se podría ser más preciso en promediar cuáles
Impuestos? ¿cuáles? son los tiempos de ejecución o de constitución de cada
una de las fases, por ejemplo, la construcción de una
interventoría. No somos los únicos que la constitución de
la interventoría se ha demorado meses. Poder recoger una
media de cuál ha sido el retraso en la consolidación de
este tipo de instancias puede ser adecuado, es decir,
nosotros no tenemos problema en que nos digan que la
constitución de la interventoría se demora 3 meses, de allí
se decide si queremos ejecutar o no.
La interpretación a partir de la constitución de las pólizas.

La constitución de la una póliza no es deliberada, hay un
estudio del proyecto, cuáles son las implicaciones,
riesgos. En el marco de la constitución de las pólizas
muchas veces las Entidades Nacionales Competentes,
nos llevan a constituir unos porcentajes de RC superiores
a los que son explícitos directamente en el Manual
Operativo.
Eso genera retrasos y costos adicionales, porque uno

pasar de una RC declarada del 25 - 30 y llevarla hasta el
100, implica mucho, máxime cuando el proyecto ya está
ejecutado y no hay riesgo alguno de no ejecución. Esta es
otra falencia que hemos encontrado en la normatividad.
¿Qué riesgos legales han El primero es el incumplimiento, hemos visto en algunos

detectado en la realización casos que por ejemplo la aprobación de ajustes técnicos
de obras por impuestos? no se hace en los tiempos debidos y eso puede
materializar un riesgo de incumplimiento de un convenio
ya firmado.
El cambio de gobierno, independientemente de la

percepción que se pueda tener, generó unos retrasos
111
importantes en la identificación de proyectos, en la forma
como se estaban tramitando los temas al interior de las
diferentes instancias, por ejemplo, en la DIAN en este
momento hay 4.200 vacantes, entonces cuando se tiene
unos avances tan grandes y una capacidad que hay que
llevar a una curva de aprendizaje, se presenta tal vez
también ese riesgo de incumplimiento.
Pero adicionalmente con el cambio de gobierno se

generan unos retrasos aún mayores con la incertidumbre
que no permitía movernos al interior de cada una de estas
entidades, cambios en los ministerios, en las direcciones
de la DIAN, cambios en la ART, llevaron a generar un
limbo de aproximadamente 2 meses. Insisto en que no es
un tema del gobierno actual, siempre sucede que hay un
cambio y eso genera cambios en las dinámicas de las
organizaciones.
¿De qué manera han podido Si se le encuentra sentido al proyecto desde su ejecución
solucionar estas que se conecte con la plataforma estratégica de la
contingencias o retos? compañía, va a ser mucho más fácil, porque sin duda se
van a presentar inconvenientes.
Ejecutarlos bien implica dedicación, devoción y

compromiso, eso es lo que nos ha llevado a tener una
ejecución exitosa de los proyectos, mucha perseverancia.
Eso en la medida de que la estructura directiva de una
organización lo logre comprender, va a generar las
disposiciones para que eso suceda.
Tal vez en el primer proyecto, si nos hubiéramos dado

cuenta de los inconvenientes, no hubiese apostado al
segundo, pero como había un rol de compromiso
112
conectado con un propósito superior, no hay
inconveniente.
¿Qué estrategias han La mayoría de los proyectos han sido proyectos tipo, eso
implementado para mitigar de entrada minimiza mucho el riesgo, porque son temas
los riesgos derivados del de dotación o adquisición de elementos, entonces es fácil.
mecanismo de Obras por Si uno tiene la posibilidad de hacerlo con la gerencia y
Impuestos? tiene la capacidad instalada propia de poner al área de
abastecimiento a que lo haga, no hay ningún
inconveniente. Simplemente es llegar a un acuerdo de
servicio con un proveedor, obtener lo que se necesita y
ponerlo en el plano del beneficiario.
Esa fue la primera decisión que tomamos, solo ejecutar

proyectos tipo, muy básicos, que sabíamos que el nivel de
éxito iba a ser muy alta.
También cuando decidimos a apostar a proyectos de

infraestructura, lo hicimos a través de un colectivo, por eso
participamos con Proantioquia y con Argos porque
entendíamos que esta compañía tenía toda la experiencia,
porque ellos además asumían los riesgos del proyecto.
Una forma de minimizarlo es aliarse con empresas e
instituciones con mucha experiencia y que estén en un
esquema de gobernanza mucho más amplio.
¿Siente que su objeto social No, no lo vemos como limitante porque en ese caso el
o su actividad económica mecanismo tiene diferentes tentáculos que permiten de
principal es un obstáculo cierta manera transitar la ejecución del proyecto de forma
para la realización de obras más tranquila.
por impuestos?
Te pone a disposición la posibilidad de constituir una
gerencia, que da mucha tranquilidad, porque cuando se
tiene un aliado en la ejecución del proyecto, que sabe qué
se está haciendo, que tiene que presentar los informes,
113
que presenta bien todo a las entidades públicas, que tiene
buena relación con los proveedores, que está dispuesto a
escuchar las necesidades de la empresa, no se presenta
ningún obstáculo entre el objeto social y el tipo de
proyecto.
Lo otro, es que muchos de los proyectos no tienen que

concordar con la actividad económica, hemos ejecutado
dotaciones educativas, que no tiene nada que ver con el
sector agroindustrial, pero es muy fácil ejecutarlo.
Buscamos que ese punto de conexión entre el propósito

superior de la empresa, que es desarrollar el campo
colombiano, se conecte con el proyecto. En todos los
casos lo que hemos hecho es apostarles a territorios que
son absolutamente rurales.
¿Involucran a las Lo hemos hecho. No hemos tenido la posibilidad de

comunidades en el ejecutar muchos proyectos en zona de incidencia,
desarrollo de los proyectos? solamente tenemos uno. Lo que hemos hecho es
involucrar directamente al beneficiario y al gobierno local.
Con los beneficiarios los llamamos a actualizarlos,

explicamos si hay retrasos y compartimos los
comprobantes. Si bien no es en territorios de incidencia, el
efecto reputacional sobre la marca sí es mayor. En la
entrega participamos siempre en las entregas de forma
presencial en los territorios.
De manera adicional lo que tratamos de hacer para tratar

de transparentar la información que nosotros tenemos en
campo, sobre todo en territorios como el de Alvarado
porque hay una avícola que tiene tiene un mundo
alrededor especialmente en temas de relacionamiento
social institucional, tratamos de transparentar esa
114
información explicándole a las comunidades que estamos
ejecutando proyectos de este tipo y que estamos a
disposición de formular proyectos que canalizados a
través de la administración municipal, podamos postular
para que todos se vean beneficiados.
¿Volvería a pagar Sí, tenemos la base tributaria más alta desde hace más de
impuestos con obras? dos años que empezamos con el mecanismo y estamos
pensando ejecutar ese monto en dos proyectos.
¿Cómo ha sido el rol de Ha sido un ente articulador, cumple con su propósito de

Proantioquia en la movilizar, convocar y articular.
Nos ha invitado a las diferentes sesiones, son muy
impuestos?
abiertos con la información, están dispuestos a generar los
canales entre las diferentes empresas para que tratemos
de buscar alianzas. Tienen diferentes espacios para
sensibilizar alrededor del mecanismo, no todas las
empresas por su objeto social tienen un vínculo directo
con la comprensión del mecanismo, en esos casos me
parece muy valiosa la gestión de Proantioquia, porque es
iniciar la conversación desde cero, de socializar el
mecanismo, resolver dudas, siempre con entidades
pertinentes (ART y Gobernación de Antioquia).
115
ANEXO B: Cuestionario en Google Forms
GRUPO BANCOLOMBIA
Persona encargada de OxI: María José Ramírez - Gerencia de Impacto e Innovación

Social/Fundación Bancolombia
Preguntas Respuestas
1. ¿Cuáles son las motivaciones para que Cerrar la brecha económica y social
su compañía haya decidido pagar existente entre los territorios más
impuestos mediante obras? vulnerables o afectados por el conflicto
armado (ZOMAC/PDET) y el resto del país.
2. ¿Qué área de la compañía tuvo la El presidente o gerente general.

iniciativa de pagar impuestos mediante
obras?
3. Al recurrir al mecanismo de Obras por Opción fiducia.

Impuestos ¿la compañía se inclina por la
opción fiducia o por la opción convenio?
4. ¿Ha terminado pagando más por la obra No.

del saldo a pagar por el impuesto de renta?
5. ¿Considera que su objeto social o su No.

actividad económica principal es un
obstáculo para la realización de obras por
impuestos?
6. ¿Han detectado imprecisiones, vacíos, No.

ambigüedades o vaguedades en la
normatividad del mecanismo de Obras por
Impuestos?
116
7. ¿Involucran a las comunidades en el Sí.
desarrollo de los proyectos?
8. ¿Volvería a pagar impuestos con obras? Sí.
9. ¿Cómo ha sido el acompañamiento y - ART: Excelente.

gestión de las entidades públicas
- DNP: Deficiente.
involucradas durante las diferentes etapas?
- Entidades nacionales competentes:
Excelente.
- Entes territoriales: Excelente.
- Ministerio de Hacienda: Deficiente.
- DIAN: Deficiente.
10. ¿Cómo ha sido el acompañamiento de Excelente.

las entidades públicas involucradas
durante las diferentes etapas?
11. ¿Cuáles son los desafíos prácticos que Los recursos requeridos para la etapa de
ha identificado la compañía al acudir al prefactibilidad y de formulación de los
mecanismo de obras por impuestos y cómo proyectos que en algunos casos tienen que
han podido solucionarlos? ser financiados por la empresa generando
una barrera para quienes no están en la
capacidad de financiar dichas actividades.
12. Frente a la normatividad que regula las Sería ideal que se permitiera escoger entre
Obras por Impuestos ¿Qué debe ser la tipología del mecanismo para todas las
mejorado? (Imprecisiones, vacíos, líneas de inversión.
ambigüedades o vaguedades en la
normatividad)
117
ANEXO C: Formato de consentimiento informado
CONSENTIMIENTO INFORMADO – ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA
Trabajo de grado titulado: “Obras por Impuestos en Colombia: balances y desafíos de

este mecanismo”, realizado por Daniela Córdoba Cadavid estudiante de derecho de la
Universidad EAFIT.
Usted está invitado(a) a participar en esta investigación que se llevará a cabo en el semestre
2023-1, por lo que es importante que tenga en cuenta la siguiente información para su
participación en el estudio:
1. Este trabajo tiene por objeto exponer el balance general del mecanismo denominado
Obras por Impuestos, así como los desafíos enfrentados en su implementación y
ejecución en Colombia.
2. A efectos de recolectar la información necesaria para el estudio, se realizarán

entrevistas a actores relevantes de algunas compañías del sector privado con el
propósito de conocer la percepción que tienen sobre las Obras por Impuestos, a qué
retos se enfrentan y cómo los han sorteado.
3. Si usted accede voluntariamente a participar de este estudio, se le pedirá responder

algunas preguntas relacionadas con el tema a través de una entrevista
semiestructurada, la cual durará aproximadamente una (1) hora. Tenga en cuenta
que sus respuestas se integrarán al trabajo, por lo que aparecerá su nombre o el
nombre de la compañía a la que pertenece para mencionar que participó en esta
investigación o cuando sus opiniones sean citadas.
4. La reunión será grabada a efectos de que la investigadora pueda trascribir las ideas
que usted expresó.
118
5. Este trabajo se publicará en el repositorio institucional de la Universidad EAFIT y
será compartido con Proantioquia para los fines que considere pertinentes.
Con la firma de este documento usted expresa que está de acuerdo con participar en el
trabajo de grado de referencia. Asimismo, manifiesta que ha leído, entendido y aceptado el
contenido del mismo.
_____________________________
Firma del participante
Nombre completo:
Cargo:
Empresa:
119

XXX Daniela - CordobaCadavid - 2023

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OBRAS POR IMPUESTOS EN COLOMBIA: BALANCES Y DESAFÍOS DE ESTE

DANIELA CÓRDOBA CADAVID

ASESOR: JUAN ANTONIO GAVIRIA GIL

Palabras clave: Obras por Impuestos, impuesto sobre la renta, contribuyentes,

2.1. Objetivo general ...................................................................................................... 8

2.2. Objetivos específicos .............................................................................................. 8

4. OBRAS POR IMPUESTOS.......................................................................................... 13

4.1. ORIGEN DEL MECANISMO DE OBRAS POR IMPUESTOS ............................... 13

4.2. APROXIMACIÓN A LAS OBRAS POR IMPUESTOS EN COLOMBIA .................. 14

4.2.1. Antecedentes .................................................................................................. 14

4.2.2. Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado -ZOMAC- ............................... 16

4.2.3. Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET- ............................... 17

4.2.4. Generalidades de las Obras por Impuestos .................................................... 19

4.2.4.1. Opción fiducia .......................................................................................... 20

4.2.4.2. Opción convenio ...................................................................................... 21

4.2.4.3. Banco de proyectos ................................................................................. 24

4.2.4.4. Cupo CONFIS ......................................................................................... 25

5. BALANCE DE LAS CINCO VIGENCIAS DEL MECANISMO OXI ................................ 26

6. IMPLEMENTACIÓN DEL MECANISMO OBRAS POR IMPUESTOS DESDE LA

6.2. Preferencia en las opciones del mecanismo OxI ................................................... 42

6.3. Desafíos en la implementación.............................................................................. 43

6.6. El rol de las entidades públicas ............................................................................. 55

7. COMENTARIOS ADICIONALES Y RECOMENDACIONES......................................... 58

10. BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 69

Tabla 1. Guía de preguntas de las entrevistas.

Anexo A. Transcripción de las entrevistas semiestructuradas.

Por lo anterior, y en búsqueda de caminos para enfrentar esta situación, el Gobierno

Obras por impuestos es, en términos generales, un mecanismo ofrecido a aquellas

Asimismo, estos proyectos están dirigidos a financiar aspectos relacionados con

2.1. Objetivo general

Realizar un balance general de la evolución del mecanismo denominado Obras por

2.2. Objetivos específicos

• Estudiar la normatividad y los antecedentes referentes al mecanismo de Obras por

Este trabajo fue una investigación jurídica, específicamente, se enmarcó en la investigación

En segundo lugar, con el fin de conocer el estado de implementación del mecanismo, se

2GARCÍA FERNANDEZ, Dora. Capítulo: La metodología de la investigación jurídica en el siglo XXI,

3FERNÁNDEZ FLECHA, María; URTEAGA CROVETTO, Patricia y VERONA BADAJOZ, Aarón.

5ARANZAMENDI, Lino. Diseño y Proceso de la Investigación Jurídica. Arequipa: Editorial Adrus,

Partiendo de este punto, la información recopilada se sintetizó en gráficos y tablas para

Por último, a efectos de conocer la realidad práctica en la implementación de esta figura en

6 FARÍAS, Levy y MONTERO, Maritza. De la transcripción y otros aspectos artesanales de la

Fuente: elaboración propia.

4. OBRAS POR IMPUESTOS

4.1. ORIGEN DEL MECANISMO DE OBRAS POR IMPUESTOS

4.2. APROXIMACIÓN A LAS OBRAS POR IMPUESTOS EN COLOMBIA

Por consiguiente, desde el Gobierno nacional se propuso adoptar el mecanismo de Obras

14MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. ABC del Acuerdo Final. Cartilla

15OFICINA DEL ALTO COMISIONADO PARA LA PAZ, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE

16 OFICINA DEL ALTO COMISIONADO PARA LA PAZ. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE

4.2.2. Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado -ZOMAC-

4.2.3. Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-

Cada uno de estos PDET se instrumentalizan en lo que se denomina un Plan de Acción

20 COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

21COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

4.2.4. Generalidades de las Obras por Impuestos

Teniendo claro el contexto expuesto preliminarmente, Colombia se inspiró en el mecanismo

22AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO. Consejo Directivo Agencia de Renovación del

4.2.4.1. Opción fiducia

o Construcción y/o reparación de infraestructura vial.