196 José Miguel Valdivia

sonales se denominan acuerdos”, art. 3, inc. 7). Según la misma disposición, los
acuerdos “se llevan a efecto por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva
de la entidad correspondiente”. En buenas cuentas, el acuerdo de un cuerpo cole-
giado no produce consecuencias jurídicas por sí mismo, sino a partir de su forma-
lización instrumental mediante resolución de la autoridad ejecutiva (unipersonal).

Capítulo 2
Efectos del acto administrativo
260. El análisis de la eficacia del acto administrativo engloba dos aspectos
importantes: por una parte, el de su vigencia o efectos en el tiempo (párrafo 1) y,
por otra parte, el de la fuerza jurídica del acto (párrafo 2).

PÁRRAFO 1. VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

261. El derecho positivo no contiene una regulación sistemática acerca de la
vigencia temporal de los actos emanados de la administración. Al respecto es ne-
cesario construir de lege ferenda categorías que permitan responder desde cuándo
(sección 1) y hasta cuándo (sección 2) los actos administrativos producen sus
efectos.

Sección 1. Entrada en vigencia del acto administrativo

262. Las reglas generales suponen que la eficacia del acto administrativo está
condicionada por su publicidad, que por regla general esa eficacia es prospectiva
y no retroactiva y que, con todo, eventualmente podría suspenderse.

(a) Exigencia de publicidad

263. Por regla general, todo acto administrativo sólo puede entrar en vigencia
una vez que ha recibido publicidad. La vigencia del acto no comienza en la fecha
estampada formalmente en el acto, ni en aquella (más indefinida aún) en que
se haya firmado, ni menos en aquella (por lo demás eventual) en que haya sido
tomado razón por la Contraloría o se haya practicado cualquier otro trámite ter-
minal. Al contrario, la publicidad condiciona la vigencia del acto. Así lo dispone
con alcance general el artículo 51, inciso 2, de la LBPA:
“Los decretos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación o
publicación, según sean de contenido individual o general”.
 Título II. El acto administrativo 197

Esta exigencia deriva ante todo del principio de publicidad de los actos es-
tatales, recogido por reglas constitucionales (Constitución, art. 8) y legales (Ley
20.285, sobre acceso a la información pública, que contiene la Ley de transpa-
rencia de la función pública y de acceso a la información de la administración del
Estado). En principio, y salvo habilitación legal especial y justificada, no caben
actos administrativos secretos, reservados o confidenciales.
En principio, las modalidades que puede revestir la publicidad varían en fun-
ción del círculo de destinatarios concernidos por el acto (cf. §§ 388 y ss.). Los
actos administrativos de efectos singulares producen sus efectos desde la noti-
ficación; en cambio, los actos administrativos de efectos generales los producen
desde su publicación (LBPA, capítulo III “Publicidad y ejecutividad de los actos
administrativos”, arts. 45 a 48). Por cierto, la ley prevé una serie de otros casos en
que la publicación es requerida.
La notificación debe practicarse, salvo regla especial, dentro de los cinco días
siguientes a aquél en que el acto haya quedado totalmente tramitado (art. 45 inci-
so 2). Conforme a las reglas generales, la notificación de los actos administrativos
se efectúa por carta certificada, aunque se admiten otras modalidades. Por su
parte, la publicación se efectúa en el Diario Oficial (art. 48). En todo caso, gracias
a avances tecnológicos, en este plano son cada vez más importantes los medios
electrónicos.
Una consecuencia importante derivada de esta exigencia de publicidad se
muestra a propósito de la impugnación del acto administrativo. En principio,
los plazos de impugnación (sea mediante recursos administrativos o acciones ju-
diciales) corren a partir del momento en que el acto ha recibido las medidas de
publicidad apropiadas. Ahora bien, la aplicación de estos criterios puede resultar
problemática tratándose de actos administrativos de efecto singular, que no se no-
tifican a terceros distintos de su beneficiario; en estos casos cabe entender que los
plazos de impugnación corren para los terceros desde que toman conocimiento
material del acto (por ejemplo, a raíz de su ejecución), lo que es consistente con
el propósito de la exigencia de publicidad, que es excluir la clandestinidad de las
operaciones administrativas.

(b) Eficacia generalmente prospectiva

264. También por regla general, el acto administrativo produce sus efectos
hacia el futuro, es decir, en forma prospectiva.
Como ya se ha visto, la eficacia del acto se inicia en el momento en que inter-
vienen las medidas de publicidad que convengan. Por cierto, es posible que el acto
198 José Miguel Valdivia

mismo disponga que su eficacia sea diferida en el tiempo, a partir de un momento

posterior a la fase de publicidad, si la ley así lo admite.
Conforme a exigencias elementales de seguridad jurídica, sólo por excepción
los actos administrativos podrían tener efecto retroactivo. De un modo general,
sólo se admite, y a condición de que así se prevea en el acto respectivo, cuando
“produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos
de terceros” (LBPA, art. 52). Ahora bien, aunque no se los haya mencionado, debe
preverse al menos dos series de casos en que conceptualmente los actos adminis-
trativos están destinados a producir consecuencias hacia el pasado: por una parte,
los actos anulatorios (es decir, los que se dicten en ejercicio de la potestad invali-
datoria), porque la anulación tiende por naturaleza a restablecer el statu quo ante
y, por otra, los actos interpretativos, que se reputan esclarecer ab initio el sentido
del texto normativo que persiguen interpretar.

(c) Suspensión eventual de la eficacia del acto

265. Eventualmente, los actos pueden ver suspendidos sus efectos si así se
decide explícitamente por la administración o por el juez (LBPA, arts. 3, inc.
final y 57).
En general, ni los recursos administrativos ni las reclamaciones judiciales que
se intenten contra un acto administrativo tienen por efecto suspender la eficacia
de tal acto (conforme a lo que algunos denominan principio de insuspensibilidad
de los actos administrativos). Con todo, la suspensión no está excluida, sino supe-
ditada a una orden expresa, sea de la autoridad administrativa o del juez. Sólo ex-
cepcionalmente algunos mecanismos de reclamo producen per se efecto suspensi-
vo (p. ej., el amparo de nacionalidad previsto en el artículo 12 de la Constitución).
El reconocimiento de la posibilidad de suspensión judicial de los actos admi-
nistrativos es un paso importante para la tutela del derecho. En el pasado, con
argumentos frágiles, se discutió si los jueces podían hacerlo. Hoy es bastante claro
que los jueces pueden disponerla, ya sea como una medida explícitamente con-
templada por la ley (como ocurre con la “orden de no innovar” en el recurso de
protección o en el reclamo de ilegalidad municipal) o, a falta de previsión textual,
con fundamento en las herramientas generales de tutela cautelar, en forma de una
medida precautoria innominada de suspensión de los efectos del acto.

Sección 2. Cesación de la vigencia del acto administrativo

Los medios más característicos de extinción de actos administrativos son los
siguientes:
 Título II. El acto administrativo 199

(a) Agotamiento del acto en razón de su contenido

266. La vigencia del acto puede extinguirse normalmente (de pleno derecho o,
lo que es lo mismo, sin necesidad de ulterior declaración judicial o administrativa)
en función de su contenido, sea en relación al cumplimiento de su objeto principal
o a la verificación de eventos que así lo determinen, como el vencimiento de un
plazo o el acaecimiento de una condición.
Ante todo, el acto se extingue por el cumplimiento de su objeto. Así, un per-
miso de construcción se extingue por el hecho de levantarse la edificación que
amparaba.
En seguida, puede ocurrir que el acto mismo o el derecho objetivo hayan dis-
puesto un plazo o término extintivo para la vigencia del acto, transcurrido el cual
éste se extingue. Las licencias de conducir, por ejemplo, tienen la duración espe-
cificada en cada caso, transcurrido cuyo término se entienden extinguidas por el
solo ministerio de la ley.
La doctrina también agrega la posibilidad de que el acto se extinga por el cum-
plimiento de una condición resolutoria que determine su vigencia. En tal sentido,
todo permiso de construcción debe ponerse en ejecución dentro de los 3 años
siguientes a su otorgamiento, de modo que se extingue si a la llegada de ese plazo
su titular no ha iniciado las faenas de construcción (Ordenanza General de Urba-
nismo y Construcciones, art. 1.4.17, refiriéndose a la “caducidad” del permiso).
En cuanto hecho futuro e incierto, el inicio de la construcción dentro del plazo es
una condición de la que depende la eventual extinción de los efectos del permiso.
Todo lo dicho vale para los actos administrativos en sentido estricto. Los regla-
mentos, en cambio, en cuanto fijan auténticas reglas de derecho, tienen vocación
de perpetuidad; rigen indefinidamente mientras no se los derogue, modificándolos
o extinguiéndolos.

(b) Imposibilidad de ejecución y caducidad

267. Los actos cuyo cumplimiento o ejecución deviene imposible, física o jurí-
dicamente, dejan de producir sus efectos. Así, la declaración de un edificio como
monumento histórico se extingue por la destrucción total del inmueble consecuti-
va a un terremoto (pero podría subsistir si la destrucción fuese parcial).
Este tipo de casos debe vincularse con algunas hipótesis de “caducidad” o “de-
caimiento” del acto administrativo. Estos términos son ambiguos, pero en algunas
de sus acepciones recubren el caso en que, en razón de un cambio de las circuns-
tancias jurídicas o fácticas que justificaban el acto (en otras palabras, el motivo),
éste ya no se adapta al interés público al que es funcional. Por razones de certeza
200 José Miguel Valdivia

jurídica se exige que la administración constate formalmente este cambio de cir-

cunstancias y consecuentemente declare la extinción (sin perjuicio de su control
judicial ex post).

(c) Extinción judicial

268. El juez puede poner término a la vigencia de un acto administrativo,
cuando se pronuncia sobre su eficacia y a fortiori sobre su validez. Los distintos
mecanismos de reclamación judicial, desde los previstos en leyes especiales hasta
la innominada acción de nulidad de derecho público, e incluso algunas acciones
cautelares, como el recurso de protección, permiten al juez poner término a la
vigencia de un acto administrativo ilegal.

(d) Extinción unilateral por la administración

269. Adicionalmente, hay modalidades especiales de extinción por decisión
unilateral de la administración, que interesan desde un punto de vista técnico.
La doctrina chilena denomina “retiro” al género de operaciones consistentes en
privar de efectos a un acto administrativo mediante una decisión posterior de
contrario imperio. Este género engloba dos especies:

(i) Revocación
270. Es el retiro motivado por razones de oportunidad, mérito o conveniencia
(vale decir, por una simple reevaluación de las circunstancias que llevaron a dic-
tarlo inicialmente: LBPA, art. 61).
Antiguamente se afirmaba que los actos administrativos eran “esencialmente
revocables”. Pero esa concepción, que no era muy respetuosa de la seguridad ju-
rídica, ha sido abandonada por el derecho positivo. Actualmente la ley contempla
una serie de casos en que, por regla general, la revocación no procede, el más
importante de los cuales concierne a los actos administrativos favorables (lite-
ralmente, “actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente”
por sus destinatarios). Tampoco pueden revocarse aquellos actos respecto de los
cuales la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción o aquellos
que, por su naturaleza, la ley impida que sean dejados sin efecto.
Debe tenerse presente que los textos legales muchas veces denominan revocación
a operaciones que no son tales y que sólo tienen en común con ella la extinción
unilateral de un acto administrativo. Así ocurre con la llamada revocación-sanción,
que es el reconocimiento de la extinción del acto por incumplimiento de alguna
 Título II. El acto administrativo 201

carga impuesta al destinatario o por desaparición de algún requisito para gozar de

los beneficios asociados al acto; se trata, más bien, de un tipo de caducidad.

(ii) Invalidación
271. Es el retiro motivado en la ilegalidad del acto inicial, es decir, por estimar-
se que el acto que se extingue debía ser anulado. La invalidación es una auténtica
nulidad del acto declarada por la administración.
Sin perjuicio de algunas reglas especiales, de un modo general la potestad in-
validatoria sólo puede ejercerse dentro de los dos años siguientes a la vigencia del
acto, previa audiencia de los interesados. Según establece la ley, el acto invalidato-
rio siempre podrá impugnarse en juicio sumario (LBPA, art. 53).
Tanto la revocación como la invalidación plantean delicados problemas de seguri-
dad jurídica. El derecho privilegia la estabilidad de ciertos actos, particularmente aque-
llos que confieren derechos a terceros. Por eso, impide la revocación de los actos favo-
rables y limita el ejercicio de la potestad invalidatoria a un plazo acotado (de dos años).

PÁRRAFO 2. EFICACIA JURÍDICA

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
272. Según el art. 3, inc. final, de la LBPA:
“Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigi-
bilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución
de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión
dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por
el juez, conociendo por la vía jurisdiccional”.

El precepto transcrito especifica determinados atributos que, in abstracto, ca-

racterizan a todos los actos administrativos y que determinan la fuerza jurídica
con que despliegan sus efectos. No se trata propiamente de los efectos concretos
de cada acto, que están definidos por su objeto, y pueden ser infinitamente varia-
bles (un permiso, una sanción, etc.), sino del marco teórico dentro del cual esas
consecuencias particulares pueden llevarse a cabo (pero que ni siquiera se extien-
de de modo uniforme a todo tipo de acto).
En el análisis doctrinario usual, estos atributos son la presunción de legali-
dad, la ejecutoriedad y la ejecutividad de los actos administrativos. Grosso modo,
mientras la ejecutoriedad corresponde a la obligatoriedad del acto, la ejecutividad
se refiere a su carácter coercible y la presunción de legalidad pareciera ser la pro-
yección procesal de estas nociones.
202 José Miguel Valdivia

(a) “Presunción” de legalidad

273. En sentido literal, la idea que encierra la presunción de legalidad consiste
en que por el solo hecho de dictarse el acto administrativo debe tenerse por ajus-
tado a derecho. Así las cosas, la validez del acto administrativo se presumiría a
partir de su propia adopción.
No obstante su reconocimiento legal explícito, la idea de una presunción de
legalidad es falsa. En realidad, es una fórmula figurativa que no concierne a la le-
galidad del acto administrativo sino a su eficacia jurídica: mientras no se impugne
o, mejor, mientras no sea dejado sin efecto, el acto administrativo se tiene por un
acto jurídico eficaz.
Conforme a su tratamiento típico en el derecho probatorio, una presunción es
un mecanismo ficticio de sustitución de la realidad. Mediante una presunción, a
partir de datos conocidos pueden extraerse otros que se ignoran (el caso más tí-
pico es el de la presunción pater is est, presunción legal de paternidad: por el sólo
hecho de nacer un niño durante la vigencia de un matrimonio, el marido se reputa
su padre, Código Civil, art. 184). Sin embargo, la noción no funciona respecto
de la legalidad del acto administrativo, porque éste no es un hecho, sino un puro
fenómeno jurídico que depende de calificaciones jurídicas.
En segundo lugar, la idea parece tomada únicamente en sentido figurado. Des-
de luego, conviene descartar que con ella se aluda a una presunción de derecho,
esto es, aquella que no admite prueba contraria y por esa razón configura más
bien el efecto de una regla de fondo que una técnica de apreciación de los hechos
(nunca se sabrá si efectivamente es cierto lo que afirma una presunción de dere-
cho). La fórmula se refiere más bien a las presunciones simplemente legales, vale
decir, aquellas que admiten prueba contraria y producen un efecto característico
de inversión de la carga de la prueba (porque desplazan sobre la contraparte la
carga de enervar el juego de la presunción). La presunción de legalidad se asemeja
en algún sentido a las presunciones simplemente legales, por el efecto de inversión
de cargas que refleja. En efecto, en virtud de esta “presunción” la administración
queda dispensada de justificar que actuó con sujeción a derecho y, en cambio, toca
al interesado en la ineficacia del acto deducir los recursos o acciones tendientes
a mostrar su ilegalidad. Desde esta perspectiva, la presunción de legalidad gra-
fica la posición característica del administrado frente a la administración: ésta
se encuentra en situación de predominio, pudiendo imponer sus actos en forma
unilateral, y en cambio es el administrado quien debe intentar derribarlos, si así
conviene a sus intereses.
Por otra parte, es bastante cuestionable atribuir a la presunción de legalidad un
efecto probatorio. En general, la carga del administrado es de impugnar el acto, y
 Título II. El acto administrativo 203

de esgrimir las razones que muestran su ilegalidad. Pero los aspectos probatorios
dependerán de cada caso particular. En algunos ámbitos parecería muy difícil
asignarle una dimensión probatoria en sentido estricto: por ejemplo, si en el te-
rreno sancionatorio se entendiera que rige la presunción de inocencia, es la admi-
nistración quien debe probar las circunstancias de hecho que llevan a sancionar,
y el acto administrativo insuficientemente motivado no debiera prevalecer sólo en
razón de la presunción de legalidad. Es probablemente por razones similares que
algunos autores se muestran tan firmemente opuestos a la idea de una presunción
de legalidad: el acto administrativo sólo puede ser legal en cuanto se ajuste a de-
recho, sin que pueda presumirse ex ante tal validez o legalidad.
En el derecho chileno, a las razones teóricas que se invocan en el derecho
comparado en apoyo de esta presunción (legitimidad de la autoridad pública,
confianza en la autoridad, continuidad del servicio público), algunos autores agre-
gaban una justificación adicional: el control preventivo de legalidad a que en
general están sujetos los decretos y resoluciones (“toma de razón”, que efectúa la
Contraloría). Los actos sujetos a toma de razón no surten sus efectos, en general,
sin el previo pronunciamiento favorable que efectúa la Contraloría General de la
República precisamente para verificar si éste es legal. Con todo, hay muchos ac-
tos administrativos que están exentos del trámite de la toma de razón, y la LBPA
también les reconoce presunción de legalidad. Por eso, el planteamiento de estos
autores ha perdido fuerza.
La supuesta “presunción de legalidad” opera como presupuesto de la actuación
de los órganos públicos. Importa el reconocimiento de la eficacia jurídica de la
acción administrativa. Manifestación del poder, ésta no tiene que pedir permisos,
en principio, para imponerse jurídicamente. Sin embargo, algo similar ocurre con
otros actos jurídicos unilaterales. El testamento, por ejemplo, también rige por sí
solo, aunque sea injusto o ilegal, y corresponde a los interesados instar por dejarlo
sin efecto. Incluso los actos bilaterales, como los contratos, deben ser impugnados
por quienes están interesados en desconocerles eficacia (por ejemplo, los sucesores
o cesionarios de un contratante que pretendan evitar las consecuencias de esos
contratos). Así, la presunción de legalidad no parece ser un atributo exclusivo de
los actos administrativos sino de los actos jurídicos en general.

(b) Ejecutoriedad
274. La expresión empleada por la ley –imperio y exigibilidad frente a sus
destinatarios– corresponde, aparentemente, a la noción comparada de “ejecuto-
riedad” (España) o a la definición del acto administrativo como una “decisión
ejecutoria” (Francia). En el pasado, la noción ha estado rodeada de cierta ambi-
204 José Miguel Valdivia

güedad, porque ha sido confundida con la posibilidad de ejecución de oficio del

acto administrativo; sin embargo, esta última materia está prevista expresamente
en la LBPA bajo una denominación distinta.
El carácter imperativo del acto administrativo o su exigibilidad inmediata pue-
den explicarse como el carácter propiamente jurídico del acto: desde su entrada
en vigencia, el acto crea, modifica o extingue derechos u obligaciones, determina
posiciones jurídicas, interfiere en relaciones jurídicas. En otros términos, el acto
administrativo es “obligatorio” o vinculante para sus destinatarios, vale decir,
éstos quedan sujetos a lo dispuesto por el acto (cuyo contenido, obviamente, no
siempre se traduce en obligaciones). Ahora bien, no debe olvidarse que el acto es
vinculante también para la propia administración, sin perjuicio de las potestades
con que ésta cuenta para extinguirlo unilateralmente.
Según los términos legales la exigibilidad del acto administrativo opera desde
que éste entra en vigencia, sin necesidad de mayores requisitos. Específicamente,
no se requiere que el acto administrativo se encuentre “firme” (en el sentido de no
ser susceptible de modificación en vía de recursos). En otras palabras, la ejecuto-
riedad del acto administrativo es distinta de su firmeza. Desde esta perspectiva, el
acto administrativo guarda estrecha similitud con aquellas resoluciones judiciales
que, en la terminología del derecho procesal chileno, “causan ejecutoria”.
Una ilustración importante de la ejecutoriedad está dada por el caso Mackenna. El
caso concierne a la multa impuesta a un hombre de negocios por resolución de una
superintendencia. El multado interpuso acciones judiciales contra la resolución san-
cionatoria, pero falleció mientras estaban pendientes esas impugnaciones, y entonces
los herederos pretendieron que la sanción se habría extinguido con la muerte del cau-
sante. La Corte Suprema, afirmando el carácter ejecutorio de la resolución sanciona-
toria, desechó el planteamiento de los herederos, porque los efectos del acto ya habían
nacido a la vida del derecho y, entonces, la multa debía ser pagada por los herederos
(Corte Suprema, 30 de octubre de 2014, Fisco c/ Dörr Zegers, Rol 1079-2014).
El carácter inmediato de la ejecutoriedad del acto administrativo se ve fortale-
cido por un principio de “insuspensibilidad”, también consagrado por la ley: por
regla general, la interposición de acciones judiciales o de recursos administrativos
en contra del acto no suspende su ejecución. La suspensión de la eficacia del acto
administrativo está admitida, pero debe disponérsela expresamente (LBPA, arts.
3, inc. final y 57).

(c) Ejecutividad
275. La ley ha reconocido explícitamente a la administración la posibilidad de
ejecutar de oficio sus actos administrativos.