Sumrio

A poltica econmica do governo Dilma: a volta do experimentalismo

Mrio Mesquita ............................................................................................................. 3

Desacelerao recente da economia

Fernando de Holanda Barbosa Filho e Samuel Pessoa ................................................... 15

Aprimorando a poltica econmica

Daniel Luiz Gleizer ...................................................................................................... 31

Demografia, reformas e bonana externa

Affonso Pastore e Maria Cristina Pinotti ......................................................................... 41

Robustez fiscal e qualidade do gasto como ferramentas para o

crescimento
Joaquim Vieira Ferreira Levy ........................................................................................ 51

Propostas para melhorar a qualidade do sistema tributrio

Bernard Appy ............................................................................................................. 66

Medidas para elevar a contribuio do trabalho ao crescimento

econmico e melhorar a competitividade
Aurlio Bicalho e Ilan Goldfajn ...................................................................................... 69

Governana das Polticas Pblicas

Marcos de Barros Lisboa ............................................................................................. 78

Transformando a vida dos mais pobres

Naercio Menezes Filho ................................................................................................ 92

Poltica urbana: contribuio para Sob a Luz do Sol Uma Agenda

Para o Brasil
Philip Yang ............................................................................................................... 102

Integrar para crescer: o Brasil na economia mundial

Edmar Bacha ........................................................................................................... 106

2
A poltica econmica do governo Dilma: a volta
do experimentalismo
Mrio Mesquita

1. A poltica macroeconmica sob Dilma Rousseff

A poltica macroeconmica do governo Rousseff, ainda que jamais tenha formalmente

abandonado o trip macroeconmico bsico estabelecido em 1999, apresentou desvios em
relao ao mesmo ao longo do tempo no que se refere tanto aos objetivos de curto prazo
quanto aos instrumentos.1

A poltica econmica sob Dilma acabou sendo uma resultante de foras, com diveras agncias
atuando com diagnsticos distintos, e prioridades variadas, que em determinado momento
foram ganhando ou perdendo terreno no embate das ideias. Este diagnstico vale para
qualquer governo, mas tornou-se mais relevante na gesto Rousseff, cujas polticas tenderam
a ser mais cambiantes do que costumava ser o caso sob seus dois predecessores imediatos.

Nos ltimos anos pareceu prevalecer, assim como no segundo mandato do ex-Presidente Lula,
uma heterogeneidade de vises sobre o funcionamento da economia e o escopo e
possibilidades da poltica econmica. E, assim como no governo anterior, pode-se afirmar que
uma viso mais convencional e circunspecta sobre a poltica econmica se concentrou no
Banco Central (BC), ao passo que o Ministrio da Fazenda (MF) e outras partes do setor
pblico, como o BNDES, adotaram uma viso mais heterodoxa.

Mas a inovao sob Rousseff foi uma tendncia ao hiper-ativismo, em parte resultante do
contexto global, em parte de um certo estilo gerencial. Com isso, aspectos da poltica
macroeconmica foram sendo alterados com alta frequncia, como exemplificam as sucessivas
mudanas nas regras para fluxos de capitais estrangeiros, bem como no regime tributrio
aplicado a certos setores, sem que as autoridades tenham exibido muita preocupao sobre os
efeitos que tais mudanas poderiam ter sobre o grau de incerteza e o ambiente de negcios
prevalecente na economia.

Alm dessa tendncia ao ativismo excessivo, uma linha dominante da poltica econmica sob
Rousseff foi um certo ceticismo em relao ao mercado e a preferncia pela interveno
estatal, cujo exemplo maior, no mbito da macroeconomia, foi provavelmente o tratamento
dado taxa de cmbio.

A primeira fase do governo, de janeiro a julho de 2011, foi de continuidade, com mudanas
limitadas em relao s polticas praticadas em anos anteriores. Tais mudanas concentraram-
se na rea de poltica monetria e cambial, e foram parciais. O BC, visando promover a
convergncia da inflao (que terminara 2010 em 5,9%) para a meta, retomou em janeiro de
2011 o processo de aperto monetrio que havia interrompido em meados do ano anterior,
quando das primeiras manifestaes da crise europeia, com uma elevao da taxa bsica de
juros (Selic) para 11,25% aa.

Ao mesmo tempo, a autoridade monetria, na ata da reunio do comit de poltica monetria

(Copom) de janeiro, indicava que seu cenrio central tambm contempla moderao na
expanso do crdito, para a qual contribuem as aes macro-prudenciais recentemente
adotadas (...) em parte, tais alteraes regulatrias devem se manifestar como elemento de

1
Esse trabalho voltado para as polticas fiscal, monetria e cambial. Polticas setoriais sero objeto de outros
captulos.

3
conteno da demanda agregada por intermdio do canal de crdito.2 O texto refere-se ao
conjunto de medidas prudenciais anunciadas no incio de dezembro de 2010, que visava conter
a expanso do crdito, para mitigar riscos sistmicos, mas cujos efeitos macroeconmicos
contracionistas ainda seriam sentidos. Ao longo do primeiro semestre de 2011 novas medidas
restritivas foram adotadas: aumento da alquota do imposto sobre operaes financeiras (IOF)
sobre o crdito ao consumidor e regras mais rgidas para o parcelamento de faturas de cartes
de crdito.

Na poltica cambial, alm de continuar a aquisio de reservas externas, o governo introduziu

um IOF nas operaes de vendas de derivativos cambiais, com vistas a frear a apreciao da
moeda note-se que medidas tributrias visando disciplinar a entrada de capitais,
notadamente no mercado de renda fixa, j haviam sido adotadas na segunda metade de 2010.

A poltica fiscal foi ajustada, e, depois de ter sido francamente pr-cclica em 2010, ano de
eleies gerais, voltou a uma postura contracionista a julgar pelo impulso demanda
agregada, o programa fiscal de 2011 foi o mais austero desde 2003.3

Tabela 1: Poltica fiscal 2001-2014

Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural

A partir de agosto de 2011, teve incio aquilo que alguns comentaristas econmicos e polticos
descreveriam como a virada do governo Dilma, com uma abrupta reverso de curso da
poltica monetria, que passou a ser relaxada, com o amparo inicial de uma poltica fiscal ainda
restritiva.4 A inflexo da poltica monetria foi uma das decises mais controversas tomadas
pelo Copom desde sua criao, tanto pelo carter indito (a primeira mudana de direo entre
duas reunies consecutivas), quanto pelas condies iniciais (inflao corrente e esperada
bem distantes do centro da meta).

Note-se, tambm, a importncia atribuda pelas autoridades ao movimento, o que acabou

alimentando a aparncia de que a taxa de juros poderia ter se transformado em objetivo, e no
mero instrumento de poltica econmica.5 Nesse ambiente, em que a reduo das taxas de
juros passa a ser vista, por parte do pblico, como um objetivo em si, no surpreende que

2
Notas da reunio do Copom de janeiro de 2011, pargrafo 26.
3
O supervit estrutural ajustado para receitas extraordinrias e o ciclo, o impulso fiscal a diferena entre o
supervit estrutural de um ano e o anterior.
4
A Selic havia sido elevada em 1,75p.p. para 12,5%a.a., e na reunio de agosto do mesmo ano, o ciclo foi
interrompido com a taxa sendo reduzida em 0.5p.p..
5
Considere-se, por exemplo, trecho do discurso presidencial de sete de setembro de 2012: mbro de 2012:
fundamentos da nossa polscurso presidencial de sete de setembro de 2012: mbro de 2012:dana estrutural que tem,
como sustentao, uma taxa de juros baixa, o cmbio competitivo e a reduo da carga tributria. Estamos
conseguindo, por exemplo, uma marcha indita de reduo constante e vigorosa nos juros, que fez a Selic baixar para
cerca de 2% ao ano, em termos reais. E fez a taxa de juros de longo prazo cair para menos de 1% ao ano, tambm em
termos reais.

4
tenha aumentado o tradicional questionamento da misso da autoridade monetria, que resulta
de um contexto institucional inadequado - falta de autonomia legal do BC.

A inflexo de poltica implementada pelo Copom na reunio de agosto de 2011 foi baseada na
viso de que a lenta e frgil recuperao das economias maduras teria impacto contracionista
importante sobre a economia brasileira, o que iria por si s aumentar o hiato de produto e,
assim, contribuir para promover a convergncia da inflao para a meta. Especificamente,
segundo o comunicado da reunio: Reavaliando o cenrio internacional, o Copom considera
que houve substancial deteriorao, consubstanciada, por exemplo, em redues
generalizadas e de grande magnitude nas projees de crescimento para os principais blocos
econmicos (...) O Comit entende que a complexidade que cerca o ambiente internacional
contribuir para intensificar e acelerar o processo em curso de moderao da atividade
domstica, que j se manifesta, por exemplo, no recuo das projees para o crescimento da
economia brasileira (...) Nesse contexto, o Copom entende que, ao tempestivamente mitigar os
efeitos vindos de um ambiente global mais restritivo, um ajuste moderado no nvel da taxa
bsica consistente com o cenrio de convergncia da inflao para a meta em 2012.6

O resultado almejado acabou no se materializando. A inflao de fato iniciou uma trajetria de

queda a partir de setembro de 2011 (quando havia atingido um mximo local de 7,31%), graas
ao aperto monetrio implementado anteriormente, bem como apreciao do real ocorrida at
meados de 2011, atingindo um piso de 4,92% em junho de 2012, mas voltou a subir,
terminando o ano em 5,84%, sem jamais atingir 4,5%.

Vale notar que o resultado do experimento de 2011 contrasta com o do ciclo de flexibilizao
de 2009, este sim consistente com a convergncia da inflao para a meta. Considerando-se
as condies iniciais, essa diferena de resultados no surpreendente. Para comear, havia
bem menos ociosidade na economia em 2011: a taxa de desemprego com ajuste sazonal
encontrava-se em 6,0% em agosto de 2011, ante 8,5% em janeiro de 2009, ao passo em que a
taxa de utilizao da capacidade, tambm ajustada para fatores sazonais, atingia 83,6%, ante
78,4% em 2009. Por sua vez, as expectativas de inflao 12 meses frente encontravam-se
em 4.7% em janeiro de 2009 e 5,5% em 2011. Com essas condies iniciais, o ciclo que teve
incio em agosto de 2011 s poderia ter sido consistente com a desinflao continuada da
economia caso, os outros fatores permanecendo constantes, o choque externo fosse mais
intenso do que se seguiu quebra da Lehman Brothers, e no apenas uma frao do mesmo,
como parecia acreditar o BC.

Talvez como resultado da frustrao com o processo de desinflao, a partir de 2012 o

governo passou a recorrer mais intensamente a intervenes diretas no sistema de preos
como instrumento auxiliar de controle da inflao ver seo 3.2. Como tais intervenes
foram (e so) vistas pelos agentes econmicos e analistas como insustentveis no tempo, e
estimulavam ao invs de conter o excesso de demanda, o efeito restringiu-se ao curto prazo,
tendo como contrapartida a piora das expectativas a mdio e longo prazo.

Mesmo assim, a necessidade de se ajustar a Selic, revertendo o ciclo anterior, foi se tornando
mais clara ao longo do segundo semestre de 2012. O prprio Banco Central comeou a alertar
para tal situao no comunicado da reunio de janeiro de 2013, reforou a sinalizao na
reunio seguinte e finalmente comeou a elevar a Selic a partir de abril, em processo ainda no
concludo.

6
Comunicado da reunio do Copom de 31 de agosto de 2011.

5
Uma forma natural de se avaliar o resultado da poltica monetria, sob o regime de metas, a
capacidade de ancorar as expectativas de inflao. Sob esse critrio, fica claro um
enfraquecimento da ancoragem das expectativas a partir de 2011.7

Tabela 2: Expectativas de inflao e meta (ano calendrio)

Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural; * O gap a diferena entre inflao e meta.

Curiosamente, ao mesmo tempo em que, a partir da correo de rumo encetada desde abril de
2013, a poltica monetria vem retornando s prticas mais usuais do regime de metas para a
inflao, com melhorias na comunicao e ganhos de credibilidade para o BC, a poltica fiscal
tornou-se mais expansiva (Tabela 1) e a poltica cambial, mais intervencionista.

De fato, aps um perodo (entre meados de 2011 e igual perodo de 2013) de intervenes
moderadas no mercado cambial e apesar do compromisso retrico com o regime de cmbio
flutuante o BC anunciou em agosto de 2013 um programa contnuo de oferta de hedge
cambial, por meio de intervenes dirias. O programa foi anunciado sob o efeito da tenso
detonada nos mercados pela perspectiva de reduo dos estmulos monetrios nos EUA (o
chamado tapering), e veio a ser estendido at (pelo menos) o final de junho de 2014.

Grfico 1: Interveno cambial e BRL

Fonte: Banco Central do Brasil; Bloomberg; Brasil Plural

Tanto a natureza (swaps em vez de swaps reversos, o que equivale a venda de dlares a
termo) quanto a frequncia da interveno sofreram alteraes no perodo mais recente, em
contraste com o perodo em que a nfase da atuao do BC era no aumento de seus ativos
externos. A posio comprada em moeda estrangeira do setor pblico, constituda at 2013,

7
Tabela 2. Note-se que considerando expectativas mdias, em vez daquelas para o final de perodo, resultados muito
semelhantes tabela so obtidos.

6
segue sendo expressiva, algo como $257 bi, mas no ilimitada, e caiu um pouco em relao
ao mximo de $265 bi, atingido em 2012.

Aps o incio da crise financeira global, um grande nmero de pases utilizou polticas
monetrias e fiscais frouxas, em reao ao choque recessivo, e o Brasil no foi exceo. Em
relao poltica fiscal, o resultado primrio como proporo do PIB caiu de uma mdia 3,4%,
de 2002 a 2008, para 2,4% nos anos posteriores crise; e projees consensuais indicam uma
deteriorao adicional em 2014 - de fato, nos ltimos doze meses findos em maro de 2014, o
supervit primrio foi de apenas 1,7%. Desta forma, o dficit nominal como proporo do PIB,
que chegou a alcanar 1,4% em outubro de 2008, reverteu sua trajetria declinante e fechou
2013 em 3,3%. Uma estimativa do supervit estrutural, que ajusta o resultado fiscal ao ciclo
econmico, confirma, com uma pausa em 2011, a trajetria expansionista das finanas
pblicas no perodo posterior crise.

Grfico 2: Resultado primrio e nominal (% do PIB)

Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural

A perspectiva de rebaixamento da classificao de risco da dvida soberana por agncias de

rating, com impacto potencial sobre a taxa de cmbio, levou o governo a anunciar um
programa de contingenciamento oramentrio ambicioso para 2014, sinalizando um supervit
primrio de 1,9% do PIB no ano. Entretanto, at o momento, persistem dvidas quanto
implementao, alimentadas, entre outros fatores, pela incerteza sobre o impacto dos
subsdios ao consumo de energia, bem como com os resultados fiscais decepcionantes
observados desde o incio do ano.

O fato que nos ltimos anos o gasto pblico primrio entrou em trajetria de forte expanso,
saltando de 16% do PIB em 2008 para 19% em 2013. Note-se que, mesmo considerando os
subsdios do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), os investimentos do governo federal
ficaram praticamente estagnados nos ltimos trs anos, representando 1,3% do PIB. Para
agravar o problema dos gastos crescentes, o crescimento fraco e o ambicioso programa de
desoneraes tm minado a capacidade de arrecadao do governo. As desoneraes
totalizaram quase R$ 80 bi em 2013 e devem ultrapassar R$ 90 bi em 2014. Sendo assim, para
alcanar metas j reduzidas de supervit primrio, o governo optou por recorrer a receitas
atpicas, alm de operaes contbeis.

7
2. Interpretaes

2.1 Populismo macroeconmico atualizado?

As polticas econmicas do governo Dilma tm elementos consistentes com episdios clssicos

do populismo macroeconmico latino-americano (PML), mas h aspectos particulares
tambm.8

No paradigma PML, o experimento geralmente ocorre depois de um perodo de crescimento

fraco, mas no qual reservas e margens de manobra fiscais e externas foram criadas - no
governo Dilma, apenas o segundo grupo de caractersticas foi observado, visto que o governo
assumiu aps a forte acelerao de 2009-10, e o perodo de crescimento robusto do segundo
mandato do presidente Lula. Experimentos de populismo decorrem historicamente de uma
profunda e generalizada rejeio do modelo econmico anterior - isto tambm no se
observava no incio do governo Dilma, exceto pela tradicional posio dos lobbies industriais
contra as taxas de juros e de cmbio vigentes sob o regime de metas para a inflao.

Uma similaridade a aparente crena de que manter a demanda agregada suficientemente

aquecida condio necessria para despertar os espritos animais e, assim, incentivar o
investimento. A viso de que a demanda criaria a prpria oferta expressa de forma clara em
texto sobre o governo Lula, mas que se aplica de forma mais clara ao governo Dilma: somente
com a acelerao do crescimento, a economia poderia iniciar um crculo virtuoso no qual o
aumento da demanda agregada geraria aumento nos lucros e na produtividade, o que por sua
vez, produziria um aumento no investimento e, dessa forma, criaria a capacidade produtiva
necessria para sustentar a expanso.9

A prescrio clssica de poltica no PML tradicionalmente inclua a combinao "reativao

com redistribuio", e envolvia lanar mo de reservas externas (e protecionismo) para conter
os efeitos do excesso de demanda domstica sobre a taxa de cmbio nesse tema, a situao
mais ambgua. O governo tem usado poltica de salrio mnimo e controles de preos para
redistribuir renda, mas inicialmente tentou depreciar o real para favorecer o setor industrial
(mais recentemente, contudo, o governo adotou uma poltica de interveno cambial tpica do
PML tradicional, visto que contribui para evitar depreciao da moeda). De fato, o governo
Dilma, por sua presena constante no mercado cambial (como visto acima), demonstrou ter,
em comum com o PML, resistncias ideia de que a taxa de cmbio deve ser determinada
pelo mercado.

O PML historicamente tem seguido um ciclo clssico. H um perodo de sucesso inicial,

caracterizado pela acelerao do crescimento, por meio da ocupao da capacidade ociosa
existente na economia, com presses inflacionrias moderadas; seguido de deteriorao, com
aumento da presso inflacionria e sobre o balano de pagamentos; e colapso, geralmente via
desvalorizao cambial. O governo Dilma no chegou a ter propriamente uma fase de sucesso
do ponto de vista da acelerao do crescimento, com sucessivas rodadas de estmulo fiscal
encontrando restries de oferta que teimaram em no se relaxar, mas at o momento
conseguiu evitar consequncias mais severas do ponto de vista do setor externo.

2.2 Um teste da hiptese de equilbrios mltiplos?

Desde o mximo em 1999, quando chegou a 45% aa, a taxa Selic entrou em uma trajetria
geral de queda, e atingiu o patamar mnimo de 7,25% no terceiro trimestre de 2012. A despeito
da tendncia geral de queda, ocorreram ciclos de alta dos juros como quando da crise de

8
Dornbusch e Edwards (1991) apresentam o tratamento clssico do tema.
9
Barbosa e Souza (2010).

8
confiana deflagrada pela iminncia da eleio do ex-Presidente Lula em 2003, em 2004-2005,
2008, 2010-2011 e no momento atual.

Essa trajetria de logo prazo de reduo dos juros levou muitos a acreditar que o Brasil estaria
gradualmente se deslocando para um novo bom equilbrio em que seria possvel conviver
com juros menores sem que a inflao sasse do controle, e tinha inspirao, ao menos parcial,
em Blanchard (2004).

Blanchard (2004) props um modelo de equilbrio duplo para a economia brasileira em que,
quando na vizinhana do equilbrio bom, o aumento da taxa de juros real faz a dvida pblica
nacional mais atraente, e leva a uma apreciao do cmbio, favorecendo, atravs de
mecanismos clssicos, a queda da inflao. Se, no entanto, com o aumento da taxa de juros
real, tambm aumenta a probabilidade de default da dvida pblica, o efeito pode ser o de
tornar esta dvida menos atraente, e levar a uma depreciao real do cmbio, com efeitos
deletrios para o controle da inflao. Pastore (2014) testa esse modelo, sem encontrar apoio
emprico para o mesmo. Mas naturalmente, como salientado por Lara Resende (2011), a
possibilidade de que a prpria poltica de juros altos provoque a necessidade de juros altos, em
um movimento de retroalimentao, teve tradicionalmente grande apelo ideolgico esquerda.

Ao se aplicar o modelo de Blanchard ao contexto recente, deixou-se de lado uma importante

consequncia em termos de recomendao de poltica. No contexto de Blanchard (2004), o
sistema de metas para a inflao pode ter efeitos perversos quando a economia se encontra
perto do equilbrio ruim, pois um aumento na taxa de juros real em resposta a um episdio de
aumento da inflao leva a uma depreciao cambial, que leva a um novo aumento da inflao.
Neste caso, a poltica fiscal, no a poltica monetria, seria o instrumento adequado para lidar
com a inflao.

No possvel provar quando a economia se localiza em torno do equilbrio ruim e,

certamente, a soluo para sair do equilbrio perverso para o saudvel no passa pela reduo
forada da taxa de juros. Alm de, tecnicamente, a regio em volta do equilbrio ruim ser
instvel, a reduo forada dos juros nessa situao levaria a uma alta na inflao incompatvel
com o sistema de metas. Sendo assim, a nica forma de se reduzir os juros sem que esse
movimento comprometa o controle da inflao reduzir a percepo de risco da dvida pblica,
que passa pela difcil tarefa de empreender paralelamente um ajuste fiscal.

Ocorre que a tese de equilbrios mltiplos no chegou a ser propriamente testada durante o
governo Dilma, o que ocorreu de fato foi que a queda da taxa de juros (2011-2012) conviveu
com a deteriorao das contas pblicas (na tica dos decrescentes supervits primrios e
crescentes dficits nominais), contribuindo para a situao desconfortvel em termos de
presses inflacionrias em que nos encontramos hoje.

Isso sugere que a interpretao do prprio conceito de equilbrios mltiplos adotada pelo
governo pode ter sido distinta da desenvolvida por Blanchard (2004). De fato, aparentemente a
crena dominante era que a economia estava em um equilbrio ruim com taxa de juros alta e
real apreciado por razes institucionais e ou de histerese, e que a migrao para um novo
equilbrio, com taxa de juros mais baixa, cmbio depreciado e taxa de inflao na meta,
ocorreria em funo de maior vontade poltica, desde que a nova configurao fosse mantida
por tempo suficiente, para que os agentes se acostumassem com os novos preos relativos - a
fraqueza da economia mundial e a contribuio desinflacionria do setor externo eram vistos
como fatores que comprariam tempo para essa transio.

9
3. Tpicos especiais

3.1 Controles de preos

Durante o governo Dilma, piorou o trade-off entre inflao e desemprego: temos testemunhado
crescimento abaixo do que acreditvamos ser o potencial para a economia brasileira
convivendo com elevadas taxas de inflao.

Grfico 3: PIB x inflao

Fonte: IBGE

A meta para inflao no Brasil, de 4,5% ao ano com banda de tolerncia de 2 pontos
percentuais para baixo ou para cima, elevada em comparao com outras economias na
regio que tambm adotam o sistema de metas. Por exemplo, no Chile, Mxico e Colmbia, a
meta de 3% com tolerncia de 1 ponto percentual. Ainda assim, o Brasil tem encontrado
dificuldade para fazer com que a inflao se localize prximo da meta. De fato, 2013 foi o
quarto ano seguido em que a inflao se encontrou acima da meta. Nesses quatro anos (2010-
2013), a inflao anual mdia se encontrou em 6,0%. As bandas em volta da meta da inflao
servem para que choques possam ser acomodados. O fato de a inflao se posicionar
sistematicamente acima da meta sinaliza que o governo poderia estar trabalhando com uma
meta informal superior oficial estudos economtricos sobre a funo de reao do banco
central apontam para uma meta implcita ligeiramente inferior a 6,5%.10

Com a meta de facto superior oficial, sobra pouca margem para que choques altistas no
levem ao rompimento do limite superior da banda de tolerncia. Para impedir que tais choques
levassem ao rompimento do limite superior da banda de tolerncia da meta de inflao, e
ajudar a consolidar o novo ambiente de taxas de juros menores, ao longo de 2013 o governo
lanou mo de uma srie de medidas para conter o avano dos preos tais medidas se
dividem em 2 grupos, com sobreposies: desoneraes tarifrias e controle artificial de preos
sobre os quais o poder pblico tem ingerncia (preos administrados).

No primeiro grupo, tivemos a reduo de IPI e PIS/Cofins de alimentos da cesta bsica e de

higiene, a no recomposio completa do IPI de automveis, linha branca e mveis, reduo
de PIS/Cofins de passagens de nibus, a desonerao da folha de pagamento para setores
intensivos em mo de obra, e a reduo de encargos setoriais na conta de eletricidade as

10
Pastore (2014)

10
dificuldades atuais do setor de energia, bem como a persistncia dos patamares historicamente
muito baixos de desemprego, sugerem que estas ltimas iniciativas podem ter ocasionado
sinais de preos relativos contraproducentes.

No segundo grupo, tivemos o cancelamento do aumento das tarifas de transporte pblico (e

reduo para nveis pr-2013, em alguns casos), a elevao do subsdio s tarifas de
eletricidade para que a elevao nos preos de energia no fossem repassados aos
consumidores, e a manuteno dos preos dos combustveis abaixo do nvel internacional.

- estimamos que, somadas, essas medidas podaram cerca de 1,7 ponto percentual do IPCA
acumulado em 12 meses, o que levaria a inflao quase 8%.

Tabela 3: Inflao reprimida

Fonte: Brasil Plural

A experincia brasileira e internacional ensina que represamento de preos pode ter efeitos de
curto prazo, mas tem custos significativos a mdio prazo. No caso brasileiro, essas polticas
tm afetado fortemente as finanas da Petrobras, criado uma espcie de peso problem para a
formao de expectativas de inflao, dificultando a convergncia para a meta, alm de
apresentar custos fiscais para as diferentes esferas de governo o subsdio ao consumo de
energia eltrica, por exemplo, custou R$9,8 bilhes em 2013 e deve custar pelo menos R$21
bilhes esse ano, ou seja, cerca de 84% do gasto programado com o programa Bolsa Famlia.

J em relao ao controle de preos da gasolina para os consumidores, o governo deixou de

arrecadar R$ 11,5 bilhes da Cide em 2013. Alm disso, o subsdio ao consumo de gasolina
afetou o desempenho da companhia de forma importante, custando ao governo algo como
R$2,8 bi em dividendos no arrecadados (0,08% do PIB), bem como R$ 13 bi de receitas de
imposto de renda e contribuio social sobre o lucro lquido, levando a um total de R$ 27,4 bi,
ou 0,6% do PIB. Somados aos gastos com o controle de preo da energia e os R$ 6,8 bi de
desonerao da cesta bsica, teramos um total de R$ 44 bi (0,9% do PIB), mais da metade do
esforo fiscal no ano.

3.2 Transparncia da poltica fiscal e bancos pblicos

Alm da forte inflexo da poltica fiscal convencional, observou-se nos ltimos anos uma
importante expanso da poltica parafiscal, por meio do crdito dos bancos pblicos. Em 2007,
os bancos pblicos eram responsveis por 34% do crdito no pas; este percentual foi
crescendo at superar o market share dos bancos privados no ano passado. Tal expanso s
foi possvel graas a forte capitalizao realizada nos ltimos os emprstimos para bancos
pblicos aumentaram de 0,4% do PIB em 2007 para 9,7% do PIB no final de 2013. O BNDES
responde pela maior parte desses emprstimos (88%), totalizando R$ 413 bi.

11
Grfico 4: Participao dos bancos pblicos e privados no total de emprstimos

Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural

Alm do impacto dessas polticas sobre a demanda agregada, e consequentemente na

inflao, destacamos o impacto na dvida bruta, revertendo sua trajetria de declnio e
fechando 2013 em um patamar superior ao observado em 2006. Esta mudana na trajetria se
torna mais relevante ao considerarmos que a dvida pblica bruta j era elevada tendo sido
inclusive um dos fatores recentes mencionados pela agncia Standard & Poor's para rebaixar a
classificao de risco para a fronteira de grau de investimento (BBB-).

Grfico 5: Dvida bruta do Governo Geral (% do PIB)

Fonte: FMI; Brasil Plural.

Alm dos problemas citados cima, a mais sria consequncia das polticas adotadas no ps-
crise foi a eroso da credibilidade institucional. Desde 2009, so permitidos abatimentos na
meta de supervit primrio para investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento; em
2013 e 2014, as desoneraes tributrias tambm foram deduzidas da meta oficial. Alm disso,
o governo aprovou uma medida que desobriga a Unio de compensar a frustrao dos
governos regionais. Sendo assim, criou-se uma meta de supervit primrio de difcil
interpretao e pouco restritiva. Em 2013, por exemplo, a meta inicial, de acordo com a PLDO,
era de 3,1% do PIB e o resultado final foi de apenas 1,9%. Para 2014 a meta de 1,9% do
PIB, mas o consenso entre os economistas consultados pelo BC encontra-se em 1,5%.

A perda de transparncia complementada por medidas nada ortodoxas para elevar as

receitas primrias. Ao mesmo tempo em que ocorreram capitalizaes dos bancos pblicos,
12
tambm observamos um aumento considervel das receitas primrias com dividendos, de uma
mdia de 0,1% do PIB, entre 2001 a 2007, para 0,3% nos anos seguintes.

Manobras contbeis, isto , operaes financeiras entre entes pblicos com objetivo aparente
de gerar receitas primrias, vm sendo feitas desde 2009, quando a Unio vendeu ao BNDES
o direito que o governo tinha de receber dividendos da Eletrobrs e, desta forma, pde
aumentar a receita primria em R$ 3,5 bi. Outra manobra contbil utilizando bancos pblicos foi
feita em 2010 na capitalizao da Petrobrs, quando o Tesouro e o BNDES participaram do
aumento de capital da estatal, que teve de pagar R$ 74,8 bi (valor da venda de 5 bilhes de
barris de petrleo a Petrobrs). Como o Tesouro utilizou apenas R$ 42,9 bi para participar do
aumento de capital, os R$ 31,9 bi restantes foram contabilizados como receita extraordinria,
contribuindo para o resultado primrio do ano. J em 2012, uma triangulao envolvendo o
Fundo Soberano, o BNDES e a Caixa Econmica Federal renderam R$ 15,8 bi aos cofres
pblicos. A principal operao, no valor de R$ 8,8 bi, envolveu a compra de aes da Petrobrs
que estavam no Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilizao (onde estavam aplicados os
recursos do Fundo Soberano) pelo BNDES, paga com ttulos pblicos que foram monetizados
pelo Tesouro.BNDES e Caixa tambm anteciparam dividendos Unio no valor de R$ 7,0 bi.
Em 2013, o governo aprovou uma medida provisria que permitiria o mesmo tipo de operao
em relao a recebveis da usina de Itaipu o montante seria utilizado para subsidiar a
reduo na energia eltrica. Com a repercusso negativa no mercado, a operao foi
cancelada e o governo decidiu bancar a Conta de Desenvolvimento Energtico com despesas
primrias.

Tambm no menu das operaes contbeis, devemos citar a postergao de despesas atravs
da conta restos a pagar. De 2013 para 2014, os restos a pagar alcanaram um montante
recorde de R$ 218 bi. A suspeita foi corroborada com os dados de janeiro de 2014, que
mostraram uma acelerao forte tanto nas transferncias para Estados e Municpios como nas
despesas totais. Em suma, alm da deteriorao observada nas polticas fiscal e parafiscal, as
medidas acima contriburam para a perda de credibilidade nos resultados e metas divulgados.

4. Bibliografia e referncias

Barbosa, N. e Jos Antnio Pereira de Souza (2010), "A inflexo do governo Lula: poltica econmica,
crescimento e distribuio de renda," in: E. Sader e M.A. Garcia (orgs.) Brasil: entre o Passado e o Futuro.
So Paulo: Fundao Perseu Abramo e Editora Boitempo, Outubro de 2010.

Blanchard, O.J. (2004), "Fiscal Dominance and Inflation Targeting: Lessons from Brazil," NBER Working
Paper no. 10389, maro de 2004.

Dornbusch, R. e Sebastian Edwards (1991), "Macroeconomic Populism in Latin America," NBER Working
Paper no. 2986, maro de 1991.

Lara Resende, A, Juros: Equvoco ou Jabuticaba, Valor Econmico, 16 de junho de 2011.

Lisboa, M.B. (1998), "A Misria da Crtica Heterodoxa Primeira Parte: Sobre as Crticas," Textos para
Discusso 324, FGV/EPGE Escola Brasileira de Economia e Finanas.

Missio, F. & Jos Luis Oreiro & Frederico G. Jayme Jr (2010), "Cmbio, crescimento e heterogeneidade
produtiva num modelo keynesiano-estruturalista," Textos para Discusso Cedeplar-UFMG td413,
Cedeplar, Universidade Federal de Minas Gerais.

Oreiro, J.L. (2006), "Economia Ps-keynesiana: origem, programa de pesquisa, questes resolvidas e
desenvolvimentos futuros," Anais do XXXVI Encontro Nacional de Economia [Proceedings of the 36th
Brazilian Economics Meeting] 200807171558070, ANPEC - Associao Nacional dos Centros de
Psgraduao em Economia [Brazilian Association of Graduate Programs in Economics].

Populismo macroeconmico latinoamericano:

Dornbush & Edwards (NBER WP, 1991)

13
Sobre equilbrios mltiplos e a taxa de cmbio real desvalorizada:

http://www.cedeplar.ufmg.br/pesquisas/td/TD%20413.pdf

Modelo terico com equilbrios mltiplos e mostrando que a convergncia path-dependent:

http://www.ie.ufrj.br/moeda/pdfs/acumulacao_de_capital_equilibrios_multiplos.pdf

Review da escola ps-keynesiana:

http://joseluisoreiro.com.br/site/link/77a9e640cee1a8e9af7693ef5ec7d7166a1a3282.pdf

Resumo das propostas ps-keynesianas:

http://cemacro.fgv.br/sites/cemacro.fgv.br/files/Jos%20Luis%20Oreiro.pdf

Crtica ortodoxa:

http://www.ie.ufrj.br/images/pesquisa/publicacoes/rec/REC%201/REC_1.2_01_A_miseria_da_critica_heter
odoxa_primeira_parte_sobre_as_criticas.pdf

Barbosa, N. e Jos Antnio Pereira de Souza, A inflexo do governo Lula: poltica econmica,
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Lara Resende, A, Juros: Equvoco ou Jabuticaba, Valor Econmico, 16 de junho de 2011.

Pastore, A.C.,. A crise de confiana de 2002. Em fase de publicao (2014)

Pastore, A.C., Pinotti, M. C. E Gazzando, M. , A crise internacional e a mudana na poltica econmica.

Em fase de publicao. (2-14) Mudanas no Regime de Poltica Econmica.. .

14
Desacelerao recente da economia
Fernando de Holanda Barbosa Filho e Samuel Pessoa

A economia brasileira uma economia de baixo crescimento. Tem sido assim desde os anos
80. Por alguns anos durante o governo Lula pareceu que a sociedade tinha encontrado o
caminho para um crescimento mais robusto. A forte desacelerao da economia no ltimo
trinio sugere que voltamos ao ritmo de crescimento baixo na casa de 2% ao ano que tem nos
mantido na armadilha da renda mdia desde a dcada de 80.

Para o quadrinio de Dilma, a se confirmar a projeo do mercado de crescimento na casa de

1,1% em 2014, o crescimento mdio anualizado ser de 1,84%, significativamente abaixo de
2%!

Este artigo tem dois objetivos. Primeiro caracterizar pala tica da oferta a natureza do processo
de crescimento da economia brasileira desde 1982 e a natureza da desacelerao recente da
economia. Segundo, discutir em que medida a desacelerao da economia pode ser atribuda
alterao do regime de poltica econmica que houve a partir de 2009 e de forma mais
intensa a partir de 2011.

Para tal argumenta-se que o padro das polticas pbicas adotadas nos ltimos anos
resultante de duas foras independentes. A primeira, estrutural, o padro de escolha social
da populao. O equilbrio poltico em nossa sociedade requer crescimento contnuo do gasto
pblico a taxas superiores taxa de crescimento do produto. O aumento do gasto ocorre em
transferncias pblicas a indivduos nas diversas rubricas do gasto social e dos seguros sociais
em geral. Em certa medida o processo de escolha social em parte responsvel pelo equilbrio
de baixo crescimento.

A segunda fora determinante do padro de poltica pblica adotado nos ltimos anos a forte
alterao que houve nas polticas macroeconmicas e microeconmicas. Parte da
desacelerao recente pode ser atribuda alterao do regime de poltica econmica adotado
a partir de 2009. A alterao no ocorreu em funo de haver na sociedade forte apoio por este
curso de poltica econmica. As polticas foram adotadas por que os policy makers do
momento acreditam que estas so as polticas mais adequadas para acelerar o crescimento.
Podem, portanto, serem revertidas.

O trabalho est organizado em trs sees alm desta rpida introduo. Na prxima seo
apresentam-se os fatos estilizados com relao ao crescimento da economia brasileira desde
1982 at 2013. A terceira seo elabora a alterao que houve no regime de poltica
econmica a partir de 2009 enquanto que a quarta seo apresenta o argumento que associa a
economia poltica com o baixo crescimento. Segue a concluso.

Natureza do crescimento desde 1982

Exerccios de decomposio do crescimento. A tabela 1 apresenta a decomposio de

crescimento da economia brasileira desde 1982. Escolhemos esta data pois o primeiro ano
em que temos dados mensais de mercado de trabalho. A partir de 1982 temos os dados
mensais de pesquisa mensal do emprego (PME) e desde 1976 os dados anuais da pesquisa
nacional por amostra em domiclios (PNAD).

A partir do cruzamento da PME com a PNAD possvel construir uma srie mensal de horas
trabalhadas para a economia brasileira. A PNAD apresenta uma fotografia anual para o
mercado de trabalho referente ao ms de setembro em todo o territrio nacional. A PME
reporta dados mensais para as principais regies metropolitanas do pas. Como ambas as

15
pesquisas so conduzidas para o ms de setembro e dado que possvel restringir a PNAD s
regies metropolitanas da PME possvel, com algumas hipteses, construir uma srie mensal
de horas trabalhadas no Brasil. Utiliza-se a PME para obter-se o comportamento cclico intra-
anual do emprego do trabalho e a PNAD para obter as variaes interanuais a partir dos meses
de setembro de dois anos consecutivos.11

Tabela 1: Decomposio de crescimento do produto. Na linha em negrito a contribuio percentual

de cada componente para o crescimento

Capital em
PIB PTF Horas
uso

1982-1994 2,5 -0,1 1,0 1,6

-4,9 41,5 63,4
1995-2002 2,3 0,2 1,0 1,0
10,2 45,1 44,7
2003-2010 3,9 1,6 1,0 1,4
39,9 25,3 34,8
2011-2013 1,9 0,0 0,3 1,6
0,6 16,3 83,1
D(Dilma-Lula) -2,0 -1,6 -0,7 0,2
78,2 34,0 -12,2

De posse da srie de horas trabalhadas e do estoque de capital, construdo a partir da

acumulao dos investimentos passados, possvel calcular a evoluo da produtividade total
dos fatores (PTF). Consideramos que a participao do capital na renda de 45% e o capital
em uso dado pelo produto do estoque de capital pelo nvel de utilizao da capacidade
instalada (NUCI) da FGV.

A tabela 1 apresenta a decomposio de crescimento para a economia brasileira desde 1982

para quatro subperodos. O primeiro compreende a redemocratizao at o plano real, o
segundo o governo FHC, o terceiro o governo Lula e formalmente o trinio de Dilma. Com a
exceo da octaetride de Lula em que o crescimento beirou 4% ao ano, nos outros trs
subperodos o crescimento foi abaixo de 2,5% ao ano.

O perodo de crescimento mais acelerado foi um perodo de crescimento mais acelerado da

produtividade. No h grandes diferenas na contribuio da taxa de crescimento do capital em
uso para explicar as diferenas de crescimento e parte significativa da desacelerao no trinio
de Dilma em comparao octaetride de Lula, 34,2%, deve-se ao baixo crescimento das
horas trabalhadas.

11
Para o ano de 2013 ainda no temos disponvel a PNAD. Consideramos que a taxa de crescimento da PO em 2013
foi de 1,2% em relao a 2012, mesma taxa de crescimento de 2012 ante 2011. Os dados da PNAD contnua sugerem
que esta suposio est correta. As taxas de crescimento internanuais de 2013 foram 1,6%, 1,1%, 1,2% e 1,7%
respectivamente para os 1, 2, 3 e 4 trimestres,

16
Tabela 2: Decomposio da taxa de crescimento da produtividade total dos fatores (PTF)

Produtividade Produtividade
PTF
do Trabalho do Capital

1982-1994 -0,1 0,3 -0,5

-274 374
1995-2002 0,2 0,2 0,0
97 3
2003-2010 1,6 1,2 0,4
74 26
2011-2013 0,0 0,8 -0,7
6721 -6621
D(Dilma-Lula) -1,6 -0,4 -1,1
26,9 73,1

A taxa de crescimento da PTF nos oito anos de FHC e no trinio de Dilma cresceu em ritmo
muito fraco de 0,2% ao ano para FHC e 0% ao ano para Dilma. No entanto h uma diferena
entre os dois subperodos. Nos oito anos de FHC tanto a produtividade do trabalho quanto a
produtividade do capital tiveram desempenho medocre. Nos trs anos de Dilma a
produtividade do trabalho cresceu 1,4% ao ano, contribuindo com 0,8 ponto percentual para o
crescimento da PTF, enquanto que a produtividade do capital despencou taxa de -1,6% ao
ano, contribuindo com -0,7 ponto percentual para o crescimento da PTF. Ver a decomposio
de crescimento da PTF na tabela 2.

Tabela 3: Decomposio da taxa de crescimento do produto pela tica do fator trabalho

Produtividade
PIB PO Jornada
do Trabalho

1982-1994 2,5 0,6 2,4 -0,6

24,5 99,8 -24,2
1995-2002 2,3 0,4 1,9 -0,1
17,9 85,1 -3,0
2003-2010 3,9 2,1 2,1 -0,3
54,1 53,9 -8,0
2011-2013 1,9 1,4 1,0 -0,4
70,4 49,4 -19,8
D(Dilma-Lula) -2,0 -0,8 -1,2 -0,1
38,2 58,3 3,5

As tabelas 3 e 4 completam os exerccios de decomposio do crescimento. Na tabela 3 o

crescimento do produto decompostos nos seus componentes ligados ao fator de produo
trabalho, produtividade do trabalho, populao ocupada (PO) e jornada semanal mdia da PO.
Na tabela 4 o crescimento do produto decomposto nos seus componentes ligados ao fator de
produo capital.

Como vimos a acelerao de crescimento do perodo FHC para o perodo Lula foi um
fenmeno de produtividade. Mais acentuado na produtividade do trabalho, cuja taxa de
crescimento elevou-se de 0,4% ao ano para 2,1% do que na produtividade do capital, cuja taxa
de crescimento elevou-se de 0% ao ano para 0,9%.

No entanto, a desacelerao recente foi um fenmeno de queda da taxa de crescimento da

produtividade do capital, que se reduziu de 0,9% ao ano para -1,6%. A queda da taxa de
crescimento da produtividade do trabalho foi menor, de 2,1% ao ano para 1,4%.
17
Tabela 4: Decomposio da taxa de crescimento do produto pela tica do fator capital fsico

Produtividade
PIB Capital Utilizao
do Capital

1982-1994 2,5 -1,0 3,0 0,5

-40,8 120,8 20,0
1995-2002 2,3 0,0 2,4 -0,1
0,7 105,8 -6,5
2003-2010 3,9 0,9 2,3 0,8
22,6 57,5 19,9
2011-2013 1,9 -1,6 3,8 -0,2
-84,8 194,9 -10,1
D(Dilma-Lula) -2,0 -2,5 1,5 -1,0
127 -76 49

Finalmente a queda recente da taxa de crescimento das horas trabalhadas foi fruto de queda
da taxa de crescimento da PO e da jornada. Ou seja, o trinio Dilma assistiu a uma queda
profunda da produtividade do capital e da taxa de crescimento do emprego do fator de
produo trabalho. Sendo que a reduo da taxa de crescimento do emprego do fator de
produo trabalho ocorreu em ambas as margens, a extensiva e a intensiva. A tabela 5 detalha
a evoluo do emprego do fator trabalho e sua decomposio ao longo dos diversos perodos
entre margem extensiva, a taxa de crescimento da populao ocupada, e intensiva, a taxa de
crescimento do jornada de trabalho. Pouco mais de 94% da fortssima queda de 1,2 pontos
percentuais na taxa de crescimento das horas trabalhadas que houve entre a octaetride de
Lula e o trinio de Dilma deveu-se menor velocidade de crescimento da populao ocupada.

Tabela 5: Decomposio da taxa de crescimento das horas trabalhadas

Horas PO Jornada

1982-1994 1,9 2,4 -0,6

132 -32
1995-2002 1,9 1,9 -0,1
104 -4
2003-2010 1,8 2,1 -0,3
117 -17
2011-2013 0,6 1,0 -0,4
167 -67
D(Dilma-Lula) -1,2 -1,2 -0,1
94,3 5,7

A tabela 6 documenta que nos anos FHC e Lula houve relativa desacelerao da taxa de
crescimento do estoque de capital, que cresceu a taxas pouco menores de 2,5% ao ano,
enquanto que no trinio de Dilma a taxa de crescimento do estoque de capital foi de 3,8% ao
ano a maior nos quatro subperodos. Em que pese as conhecidas carncias de capital fsico o
estoque de capital no foi o gargalo que explica a piora de desempenho da economia
brasileira. Com vimos o problema esteve com a produtividade do capital. Uma possvel
conjectura que o enorme intervencionismo do setor pblico que se iniciou de forma mais
pesada em 2009 tenha reduzido muito a produtividade incremental do capital em funo,
provavelmente de m alocao do recurso.

18
Tabela 6: Decomposio da taxa de crescimento do capital em uso

Capital em
Capital Utilizao
uso

1982-1994 3,5 3,0 0,5

86 14
1995-2002 2,3 2,4 -0,1
107 -7
2003-2010 3,1 2,3 0,8
74 26
2011-2013 3,6 3,8 -0,2
105 -5
D(Dilma-Lula) 0,5 1,5 -1,0
281 -181
Exerccio de decomposio da populao ocupada. Como vimos a piora do desempenho
do trinio Dilma em comparao octaetride Lulista deve-se queda da produtividade do
capital e queda da taxa de crescimento da produtividade do trabalho e da taxa de
crescimento da populao ocupada (PO).

Tabela 7: Decomposio da taxa de crescimento da populao ocupada (PO)

PO POP PIA/POP PEA/PIA PO/PEA

1982-1994 2,4 1,9 0,5 0,4 -0,3

78,4 19,9 15,3 -13,6
1995-2002 1,9 1,5 0,7 0,2 -0,4
77,2 36,6 8,3 -22,1
2003-2010 2,1 1,1 0,4 0,4 0,2
53,9 19,0 17,8 9,2
2011-2013 1,0 0,8 0,5 -1,2 0,9
84,9 49,8 -125,0 90,3
D(Dilma-Lula) -1,2 -0,3 0,1 -1,6 0,7
28,4 -6,3 135,5 -57,6

A tabela 7 apresenta a decomposio da taxa de crescimento da PO nos seus componentes:

taxa de crescimento da populao total (POP); taxa de crescimento da taxa de participao
que dada pela razo entre a populao em idade ativa (PIA) e POP; taxa de crescimento da
taxa da atividade, que dada pela razo entre a populao economicamente ativa (PEA) e a
PIA; e a taxa de crescimento da taxa de emprego, dada pela razo entre a PO e a PEA.

Ao longo dos diversos subperodos h continua queda da taxa de crescimento populacional em

funo da dinmica demogrfica. Se nos anos 80 o crescimento era prximo de 2% ao ano no
perodo recente o crescimento demogrfico foi de 0,8% ao ano.

Alm do crescimento populacional outro fator demogrfico importante o crescimento da taxa

de participao dada pela razo entre a PIA e a POP. Em todo o perodo em tela houve
colheita do bnus demogrfico de sorte que a taxa de crescimento da PIA tem sido superior
taxa de crescimento da POP. Comparando os oito anos de Lula com o trinio de Dilma pode-se
afirmar que a demogrfica explica -6,3 pontos percentuais (p.p.) da queda de crescimento da
PO de 1,4 p.p.. Ou seja, Dilma colheu bnus demogrfico um pouco maior do que Lula. Resta
compreender o 1,2 p.p. restantes.

As duas ltimas colunas da tabela descrevem os termos da taxa de crescimento da PO que

dependem mais diretamente da operao do mercado de trabalho. Houve brutal queda da taxa
de atividade. Somente esta queda descreve 1,6 p.p. dos 1,4 p.p. da queda da PO entre os dois
perodos. No est claro ainda os motivos da queda to acentuada na atividade da populao
19
em idade ativa. Sabe-se que dois fatores devem motivar a reduo da atividade. Na ponta
jovem da PIA, o aumento na escolarizao dos jovens e jovens adultos principalmente em
funo do programa Prouni e pela acelerada expanso do Fies, retardando o ingresso deste
grupo etrio no mercado de trabalho. O envelhecimento natural da populao deve explicar
parte da reduo da taxa de atividade. Se este for o caso j estamos vivendo o momento
descendente do bnus demogrfico. Ou seja, se pela segunda coluna ainda colhemos o bnus
pois a PIA ainda cresce a velocidade maiores do que a POP, pela terceira coluna j estaramos
observando uma queda de atividade devido a um envelhecimento da PIA. Questo para
pesquisa posterior.

Finalmente, como destacado na ltima coluna da tabela 7, houve no ltimo trinio ainda
pequena queda da taxa de desemprego, de sorte que a elevao da taxa de crescimento da
taxa de emprego contribuiu para que a taxa de crescimento da PO fosse maior no ltimo
trinio.

Desacelerao recente. Anlise comparativa. Como vimos a forte piora de desempenho da

economia brasileira foi fruto da queda da produtividade total dos fatores, mais acentuada na
produtividade do capital, e da queda do emprego do trabalho, mais acentuada na margem
extensiva do que na margem intensiva.

Nesta subseo procuramos olhar a perda de desempenho da economia no trinio da Dilma

sob tica comparada. Consideramos as economias da Amrica Latina e Caribe, segundo a
classificao do FMI, que tenham mais de 1 milho de habitantes.

As pessoas que defendem o regime de poltica econmica adotado a partir de 2009 alegam
que a desacelerao do crescimento da economia brasileira deve-se essencialmente crise
internacional. A perspectiva comparada permite que olhemos a experincia brasileira luz da
experincia de economias com as quais compartilhamos uma histria comum.

A tabela 8 apresenta a taxa de crescimento do produto real das economias com mais de 1
milho de habitantes da AL e Caribe para os mesmos subperodos considerados nas
decomposies de crescimento. Adicionalmente nas primeiras duas linhas da tabela
reportamos respectivamente a taxa de crescimento da economia mundial e a taxa de
crescimento do grupo Amrica Latina e Caribe.

Nota-se imediatamente que a desacelerao da economia mundial , em que pese a

profundidade da crise, bem menor do que se pensa: 0,54 pontos percentuais ou 54 pontos. O
mesmo pode ser dito para a regio formada pelos pases da Amrica Latina e Caribe que
apresentou entre os ltimos dois subperodos desacelerao de 66 pontos. A desacelerao
brasileira foi de 201 pontos, 135 pontos superiores desacelerao da regio. Dois demais 20
pases com mais de 1 milhes de habitantes alm do Brasil somente Argentina e Trinidade e
Tobago apresentaram desacelerao superior brasileira.

20
Tabela 8: Crescimento mdio do produto real das economias da Amrica Latina e Caribe (com
exceo das economias com menos de 1 milho de habitantes). A quinta coluna apresenta a diferenas
(em pontos de percentagem x100) das taxas de crescimento entre os dois ltimos subperodos para um
mesmo pas. A sexta coluna apresenta a diferena das diferenas para cada economia com base na
desacelerao mdia do grupo formado pelos pases da Amrica Latina e Caribe, segunda linha da
tabela.
Taxas mdias de crescimento para o perodo DIF DIF-DIF Tamanho
1982-1994 1995-2002 2003-2010 2011-2014 D(Dilma-Lula) relativo da
desacelera-
% % % % pontos pontos o*
Economia mundial 3,4 3,4 3,9 3,4 -54
Amrica Latina 2,5 2,2 4,1 3,5 -66
Argentina 2,4 -0,8 7,6 5,0 -262 -196 X
Bolvia 1,7 3,3 4,3 5,7 143 209
Brasil 2,5 2,3 4,0 2,0 -201 -135
Chile 5,9 4,6 4,4 5,1 73 139
Colmbia 4,0 1,7 4,6 5,0 46 112
Costa Rica 4,9 4,1 5,0 4,4 -57 9
Repblica Dominicana 3,2 5,9 5,7 4,2 -152 -86
Equador 2,6 2,0 4,1 5,7 158 224
El Salvador 3,2 3,2 1,8 1,9 6 73
Guatemala 2,2 3,6 3,4 3,6 17 83
Haiti -1,7 2,6 0,3 4,2 394 460
Honduras 3,1 3,2 4,4 3,4 -93 -27
Jamaica 2,6 0,4 0,5 0,5 -7 59
Mxico 2,2 2,3 2,3 3,0 68 134
Nicargua -1,1 4,3 3,3 4,9 163 229
Panam 2,1 4,0 7,6 9,9 229 295
Paraguai 3,1 1,0 4,4 5,2 77 143
Peru 0,3 3,3 6,5 6,1 -40 26
Trinidade e Tobago -2,4 6,8 5,6 0,1 -548 -482 X
Uruguai 3,1 -0,3 5,3 4,9 -44 22
Venezuela 1,4 0,2 4,7 3,6 -112 -46
DIF c/ mundo (pontos) -91 -111 9 -137
DIF c/ AL (pontos) -5 12 -9 -144
*X se a perda de desempenho relativamente mdia da amrica latina foi maior do que a brasileira.

Fonte: FMI, atualizao de abril de 2014

importante frisar que a desacelerao da economia latino americana de 66 pontos inclui a

forte desacelerao brasileira. Se considerssemos a regio excluindo a economia brasileira,
que, evidentemente tem um peso muito importante na regio, a piora de desempenho do
continente seria bem menos intensa.

Finalmente a ltima linha da tabela 8 sugere que o crescimento da economia brasileira no

trinio de Dilma de 144 pontos abaixo do crescimento da regio bem pior do que o observado
nos demais subperodos, quanto nunca crescemos na mdia menos do que 10 pontos abaixo
da regio. No obstante, com relao ao crescimento mundial nosso desempenho no trinio de
Dilma foi comparvel aos demais subperodos com exceo dos anos de Lula. Desde os anos
80 crescemos aproximadamente 1 p.p. aqum do crescimento mundial. Nos anos Lula
crescemos aproximadamente o mesmo e no trinio de Dilma retornamos norma de pouco
mais de 1 p.p. aqum do crescimento mundial. interessante que desde 2002 a Amrica
Latina acompanha o crescimento do mundo com exceo do Brasil que perdeu o passo no
ltimo trinio.

A desacelerao foi externa? Grau de abertura. difcil atribuir a forte desacelerao da

economia brasileira no trinio Dilma desacelerao da economia mundial pois, como vimos, a
desacelerao da economia mundial foi muito menor do que a desacelerao da economia
brasileira. Adicionalmente, os pases da AL tambm apresentaram desacelerao bem menor

21
do que a nossa. Ser que h alguma caracterstica especfica de nossa economia que
justifique impacto muito mais intenso da desacelerao mundial sobre o Brasil do que sobre os
demais pases da AL?

Tabela 9: Grau de abertura das economias latino americanas. Primeira coluna: soma da exportao
com importao como proporo do PIB. Segunda coluna: resduo de uma regresso do grau de abertura
dada pela coluna anterior em diversas variveis que explicam-no. Terceira coluna: indicador de Edmar
Bacha: diferena entre o ranque da participao do pas no comrcio internacional e sua participao no
PIB mundial. Dados referentes a 2011.
(X+M)/Y (X+M)/Y com controles Indicador de Bacha
Argentina ARG 0,41 -0,41 -14
Bolvia BOL 0,83 0,02 19
Brasil BRA 0,25 -0,52 -14
Chile CHL 0,72 -0,12 1
Colmbia COL 0,39 -0,36 -20
Costa Rica CRI 0,79 -0,41 16
Repblica Dominicana DOM 0,60 -0,58 3
Equador ECU 0,66 -0,23 0
El Salvador SLV 0,75 -0,63 7
Guatemala GTM 0,65 -0,31 4
Haiti HTI 0,69 -0,38 21
Honduras HND 1,16 0,24 24
Jamaica JAM 0,85 - -
Mxico MEX 0,64 0,02 -3
Nicargua NIC 0,98 0,10 23
Panam PAN 1,41 0,28 23
Paraguai PRY 0,97 0,14 23
Peru PER 0,53 -0,27 -8
Trinidade e Tobago TTO 0,92 - -
Uruguai URY 0,55 -0,44 4
Venezuela VEN 0,50 -0,30 -8

Fonte: Banco Mundial

A tabela 9 apresenta diversas medidas de grau de abertura das economias latino americanas.
Na primeira coluna encontra-se a medida padro de grau de abertura dada pela corrente total
de comrcio em valor como proporo do produto. Somos de longe a economia mais fechada
da regio. A corrente de comrcio brasileira da ordem de 25% do PIB. O segundo pas mais
fechado, Colmbia, exporta e importa 39% do PIB.

No entanto possvel argumentar que somos fechados em funo de caractersticas de nossa

economia. Economias muito grande PIB total, populao e rea elevada elevadas devem
estar associado a menores nveis de comrcio. Por exemplo, se considerarmos a Europa como
um pas certamente ser mais fechada do que cada pas isoladamente. Para enderear esta
observao na segunda coluna reportamos o resduo da regresso do grau de abertura da
primeira coluna em funo das caractersticas geogrficas e econmicas associadas a maior
ou menores nveis de comrcio. Alm do PIB total, da popouo e da rea, empregou-se uma
dummy para os pases que no apresentam sada para o mar. Por esta medida somente
Repblica Dominicana e El Salvador so mais fechados do que a economia brasileira.

A terceira coluna apresenta o indicador sugerido por Edmar Bacha: diferena entre o ranque da
participao do pas no comrcio internacional e o ranque de sua participao no PIB mundial.
Por este critrio somente a Colmbia na Amrica Latina e Caribe, mais fechada do que o
Brasil.

Por qualquer critrio a economia brasileira bem mais fechada do que a media da regio e,
portanto, no deveria ter sentido tanto a desacelerao da economia mundial. Todos estes
fatos sugerem que a forte desacelerao deve ter tido motivao majoritariamente domstica.
22
A desacelerao foi externa? Perda de termos de troca. Outro argumento comum que os
termos de troca de Dilma teriam sido inferiores aos observados no perodo Lula. A crise
internacional teria impacto importante reduzindo nossos termos de troca e, portanto,
comprometendo nossa capacidade de importar.

Figura 1: Evoluo dos termos de troca. Fonte: FUNCEX

A figura 1 apresenta a evoluo dos termos de troca (TT) para o Brasil desde janeiro de 1995
at maro de 2014. Em que pese a queda recente os valores dos termos de troca ainda se
encontram maiores do que os observados desde 1995.

Concluso. A piora de desempenho entre os oitos anos de Lula e o trinio de Dilma deveu-se
queda da taxa de crescimento da produtividade total dos fatores, bem maior na produtividade
do capital do que do trabalho, e na queda da taxa de crescimento das horas trabalhadas, bem
maior na margem extensiva do que intensiva.

A reduo do crescimento de nossa economia foi pouco mais de trs vezes a reduo do
crescimento da economia mundial e pouco menos de trs vezes da reduo do crescimento
das economias da Amrica latina e Caribe (que inclui o Brasil). Ou seja, nossa piora de
desempenho um fenmeno localizado em nossa economia. Na regio somente Argentina,
Repblica Dominicana e Trindade e Tobago apresentaram quedas de desempenho mais
acentuadas.

A comparao da dinmica da economia Brasileira com Amrica Latina (AL) e a economia

mundial sugere que o Brasil acompanhou a AL at 2010 e esta cresceu aqum da economia
mundial em aproximadamente 1 p.p. at 2002. De 2002 para c a AL passou a crescer
aproximadamente mesma taxa de crescimento da economia mundial fato que tambm
ocorreu com a economia brasileira no perodo Lula. A forte desacelerao da economia
brasileira no perodo recente no foi acompanhada pela regio.

Por outro lado, o fato de sermos uma das economias mais fechadas da regio e de os termos
de troca apresentar valores mais elevados do que os observados nos governos anteriores,
sugere que a causa da desacelerao mais interna do que externa.

Dado que este foi um perodo no qual a taxa de crescimento dos salrios reais esteve sempre
positiva e em nveis elevados e acima da taxa de crescimento da produtividade, a reduo da
23
gerao de renda deve ter ocorrido nos lucros. A queda dos lucros deve explicar, por outro
lado, a reduo na taxa de poupana e, portanto, a piora do dficit externo. Todas estas
questes sero mais bem compreendidas quando no final de 2014 ou incio de 2015 tivermos a
divulgao das novas contas nacionais anuais com a abertura da gerao de renda pelos
setores institucionais. De qualquer forma a interpretao de queda da gerao de lucros
compatvel com a fortssima queda que obtivemos da produtividade do capital.

Em seguida a descrio da desacelerao recente da economia podemos analisar as principais

caractersticas do padro de poltica econmica nas ltimas dcadas. Na prxima seo
apresentamos a natureza da alterao que houve no regime de poltica econmica a partir de
2009. Apesar de no ser possvel termos uma prova cabal pensamos que parte da piora do
desempenho de nossa economia no trinio de Dilma pode ser atribuda a esta alterao no
regime de poltica econmica.

Natureza da alterao no regime de poltica econmica em 2009

O ano de 2009 marca forte inflexo na poltica econmica do governo Lula. Aps o perodo
Palocci, de forte continuidade com a poltica econmica do governo anterior, o ministro Guido
Mantega enxergou na sada da crise de setembro de 2008 a oportunidade de implantar um
novo regime de poltica econmica.

A alterao do regime de poltica econmica tinha em grande medida motivao ideolgica. A

virada na poltica econmica deveu-se distinta viso de mundo dos atores que formulavam a
poltica econmica. A mudana de basto no ministrio da Fazenda em final de maro de 2006
marca a mudana em diversos diagnsticos sobre a forma de funcionamento da economia. A
mudana ocorreu tanto no que se refere aos fundamentos e determinantes do crescimento de
longo prazo quanto aos determinantes dos processos cclicos e principalmente natureza do
processo inflacionrio em nossa economia.

No perodo FHC havia o entendimento que a funo do Estado na economia criar a

infraestrutura jurdica e institucional que permita aos diversos mercados funcionarem e a
economia se desenvolver. A natureza especfica do processo de desenvolvimento no
atribuio do Estado. Ela ser resultado natural do processo.

No papel do Estado estabelecer quais setores devem ser priorizados e quais no devem.
Muito menos papel do Estado interferir no processo de formao dos preos da economia
que devem ser determinados pelo mercado.

papel do Estado defender o interesse do consumidor em inmeras esferas principalmente

regulando os servios de utilidade pblica que em geral organizam-se na forma de monoplios
naturais ou grande oligoplios. Neste caso, o Estado tem que criar condies para que o setor
privado invista e simultaneamente no aufira lucros exorbitantes.

Finalmente papel do Estado prover os seguros bsicos. No Brasil, em funo da escolha que
a sociedade fez em 1988, papel do Estado construir e gerir uma extensa rede de proteo
social, que abarca a oferta universal e integral de sade, a universalizao da educao bsica
(fundamental e secundria), previdncia, e diversos seguros contra riscos naturais em
economias de mercado. O seguro desemprego, o programa bolsa famlia, que um seguro
extrema pobreza, auxlio doena e aposentadoria por invalidez, o abono salarial e os benefcios
da lei orgnica da assistncia social (LOAS), entre outros.

A lista do pargrafo acima documenta de forma cristalina que a alterao do regime de poltica
econmica que houve em 2009 restringiu-se interface do Estado com a atividade econmica.
Com relao rea social h grande continuidade. As diferenas que h devem-se ao
processo natural de construo dos seguros e ao amadurecimento da sociedade e do Estado
impossvel implantar o programa bolsa famlia sem a construo de um cadastro abrangente

24
 e, principalmente, melhoria da situao oramentria do Estado, consequencia do longo
processo de construo institucional e ajuste macroeconmico que houve a partir dos anos 90.

Ou seja, a virada na poltica econmica em 2009 no se refere poltica social. Nesta, como
argumentamos acima, houve continuidade. O grupo que passou a liderar a formulao da
poltica econmica e regulatria a partir de 2009, no qual Dilma Roussef exercia papel de
liderana, entende que o processo de desenvolvimento econmico tem que ser liderado e
direcionado pelo Estado. Em funo deste entendimento as seguintes alteraes na poltica
econmica foram implantadas:

1. Alterao no regime de cmbio flutuante para fortemente administrado. Por algum

tempo vigorou e vigora regime de cmbio fixo;

2. Maior tolerncia com inflao;

3. Adoo recorrente de artifcios para atingir a meta de supervit primrio reduzindo a

transparncia da poltica fiscal, alm de fortssima reduo do primrio;

4. Controle de preos para tentar conter a inflao. Isso visvel, por exemplo, nos
combustveis e na poltica de desonerao tributria, alm das tarifas de eletricidade;

5. Adotar teorias heterodoxas com relao ao processo de formao dos juros reais na
economia brasileira (equilbrio mltiplo e/ou que o impacto do juro sobre a atividade
depende da variao deste e no do nvel) e, em funo deste entendimento, baixar
na marra a taxa bsica de juros;

6. Expanso do papel do BNDES na intermediao do investimento com forte

discricionariedade com relao aos favorecidos;

7. Tendncia a fechar a economia ao comrcio internacional;

8. Direcionamento da poltica de desonerao tributria a alguns setores ou bens, em vez

de estend-la de forma equitativa a todos os setores produtivos;

9. Aumento do papel do Estado e da Petrobrs no setor de petrleo;

10. Uso dos bancos pblicos de forma muito arriscada com vistas a baixar na marra o
spread bancrio;

11. Dificuldade ideolgica no emprego do setor privado na oferta de servios de utilidade

pblica e infraestrutura em geral;

12. Adoo indiscriminada da poltica de contedo nacional e de estmulo produo local

sem a preocupao com o custo de oportunidade dos recursos sociais. Em certa
medida, trata-se de reedio da lei do similar nacional cujo um dos resultados mais
visveis a criao de forte capacidade ociosa na indstria automobilstica.

Evidentemente, alm da ideologia grupos da sociedade pressionaram para que este pacote, ou
itens dele, fossem adotados. A economia poltica tambm justifica a alterao de rumo. No
entanto, entendemos que o principal motor na virada da poltica econmica em 2009 foi a
particular interpretao que este grupo tem do processo de desenvolvimento econmico.

Para ilustrar o leitor, til exemplificar com o caso coreano. A Coria em 1960 apresentava
renda inferior brasileira. Hoje apresenta uma renda per capita trs vezes a nossa. Distintas
vises de mundo produziro distintas narrativas sobre os fatores determinantes do sucesso
coreano. A interpretao liberal, no sentido europeu do termo, enfatizar a qualidade do
sistema educacional, os estmulos para as elevadas taxas de poupana, uma poltica de forte
estmulo exportao, alm da Coria sempre ter tido uma poltica macroeconmica
25
responsvel. Segundo esta leitura o crescimento elevado conseqncia natural destas
caractersticas.

Os formuladores atuais da poltica econmica tm um entendimento diverso. Para eles o

crescimento coreano foi produzido pela forte interveno direta do Estado na economia. O
processo de represso financeira, que direciona a poupana para alguns setores escolhidos
como os mais dinmicos, o controle direto da importao, a promoo de grandes
consolidaes empresariais lideradas pelo governo, que redundou nos grandes grupos
econmicos conhecidos por Chaebols, que esto na base do milagre econmico coreano.
Para eles, a melhora educacional, a estabilidade macroeconmica e a elevada taxa de
poupana foram resultados do processo. Para a viso liberal, a poltica industrial e de induo
foi acessria e em alguns casos pode ter sido deletria.

Do ponto de vista de uma anlise institucional do processo de desenvolvimento econmico

pensamos que o pacote de poltica econmica elencado nos 12 itens acima certamente reduz a
eficincia da economia. Esta afirmao, parece-nos, clarssima com relao ao desmonte do
trip macroeconmico.

O trip macroeconmico um sistema que introduz previsibilidade na economia. Como a

experincia recente tem mostrado praticamente impossvel previso em macroeconomia. Se
impossvel sabermos qual ser o cmbio, os juros ou o crescimento importante sabermos
ao menos as regras de formao de estas variveis. isto que o trip macroeconmico
introduzido em 1999 nos fornece. Trata-se de um conjunto de regras que permite a construo
de cenrios futuros. impossvel saber qual cenrio ir se materializar. Mas possvel saber a
regra de interao entre as diversas variveis. A destruio do trip macroeconmico tirou a
capacidade dos agentes em construir cenrios futuros para a economia.

No entanto, como a primeira seo mostrou, houve aparentemente forte queda da renda do
capital no trinio da Dilma. O mais interessante que apesar da queda da renda do capital a
taxa de investimento no se reduziu. O confronto do fato estilizado na primeira seo de forte
queda da produtividade do capital com a lista do pacote de poltica econmica compatvel
com a leitura de queda da eficincia alocativa do capital. Por outro lado, a queda da eficincia
alocativa do capital e a queda da rentabilidade do capital sem que a taxa de investimento
apresente queda substantiva, consistente com a poltica deliberada de subsidiar
pesadamente o investimento.

Ou seja, seria de se esperar que um pacote de poltica com o objetivo de direcionar

pesadamente o investimento para alguns setores e de intervir pesadamente no processo de
formao de preos em associao com forte sustentao do investimento por meio de
pesados subsdios teria como consequncia a queda da produtividade do capital sem queda da
taxa de investimento.

Resta entendermos melhor os motivos da taxa de crescimento da produtividade do trabalho ter

apresentado reduo menor do que a reduo da taxa de crescimento da produtividade do
capital. As elevadas taxas de crescimento dos salrios reais sempre alm da produtividade do
trabalho sugerem que este foi um perodo de forte retrao da taxa de crescimento da oferta de
trabalho. A retrao da taxa de crescimento da oferta de trabalho impediu que a perda de
eficincia da economia em funo do pacote de poltica econmica adotado em 2009
redundasse em queda da produtividade do trabalho. Adicionalmente, em funo de diversas
medidas tomadas nos ltimos anos, entre elas vale mencionar a melhora de funcionamento do
crdito e a criao do instituto do micro-emprendedor individual (MEI), houve na ltima dcada
forte formalizao do mercado de trabalho, o que em geral contribui para elevar a eficincia
produtiva.

Como acreditamos que o pacote de poltica econmica adotado em 2009 no foi fruto de uma
forte constituency da sociedade pensamos que ele ser questionado no processo eleitoral de
26
2014. H claros sinais de esgotamento. A inflao elevou-se e o crescimento reduziu-se. No
mais possvel continuar a reduzir os juros na marra, no d para continuar a controlar o preo
da gasolina e a tarifa de energia eltrica, h sinais iniciais de que o processo de forar os
bancos pblicos a baixarem na marra os spreads bancrios tem gerado aumento de
inadimplncia, no possvel aceitar nveis mais elevados de inflao, no possvel reduzir o
supervit primrio ainda mais, no possvel piorar ainda mais o dficit de transaes
correntes, a enorme expanso da dvida bruta no permite a continuidade da expanso do
balano do BNDES, etc. Para qualquer direo que se olhe um limite foi ou est muito prximo
de ser atingido.

O mesmo, aparentemente no ocorrer ainda em 2014 com o contrato social mais amplo
vigente desde a redemocratizao. A prxima seo elabora este tema.

Contrato social da redemocratizao

Entendemos que vigora na sociedade brasileiro desde a promulgao da constituio em 1988

um contrato social que requer a continua elevao do gasto pblico com proporo do PIB. Isto
, o contrato social demanda que a receita tributria cresa alm do crescimento do produto.

A tabela 10 construda pelo economista do Ipea de Braslia, Mansueto Almeida Jr., fornece um
filme vvido da evoluo de nosso contrato social desde 1999. A coluna da direita documenta
que desde 1999 at 2013 o gasto no financeiro da Unio elevou-se em 4,5 pontos percentuais
do PIB. Esta elevao ocorreu em um momento que o PIB real cresceu 54%. A penltima linha
da tabela apresenta a variao em pontos percentuais (p.p.) do PIB de cada rubrica e a ltima
linha apresenta o peso de cada rubrica na variao total de 4,5 p.p. do PIB no perodo
considerado de 15 anos.

H duas caractersticas principais nestes nmeros. Primeiro, 80% da elevao do gasto

resultado da elevao das rubricas INSS e custeio de gastos sociais. O custeio de gastos
sociais refere-se aos gastos do Tesouro com os seguintes programas: seguro desemprego,
benefcios da leio orgnica da assistncia social (LOAS) e renda mensal vitalcia (RMV), abono
salarial e o programa bolsa famlia. Segundo, os gastos com as atividades meio do setor
pblico, pessoal e custeio administrativo, esto controlados apresentando no perodo elevao
inferior elevao do PIB. O custeio de sade e educao, que apresentou algum crescimento
no perodo, refere-se a uma srie de programas da Unio no auxlio aos Estados e Municpios
na oferta de servios de educao e sade. mais bem caracterizado como gasto em
atividade fim e no meio.

27
Tabela 10: Evoluo do gasto pblico no financeiro da Unio excluindo transferncia para
Estados e Municpios (% do PIB).
CUSTEIO CUSTEIO SAUDE CUSTEIO GASTOS INVEST. sem
PESSOAL INSS SUBSDIOS TOTAL
ADMINISTRATIVO E EDUC. SOCIAIS MCMV

1999 4,5 5,5 0,2 1,4 1,8 0,6 0,5 14,5

2000 4,6 5,6 0,3 1,3 1,8 0,6 0,7 14,7
2001 4,8 5,8 0,4 0,7 1,8 0,9 1,2 15,6
2002 4,8 6,0 0,2 1,1 1,8 1,0 1,0 15,7
2003 4,5 6,3 0,4 0,9 1,7 1,0 0,4 15,1
2004 4,3 6,5 0,3 1,0 1,7 1,2 0,6 15,6
2005 4,3 6,8 0,5 1,1 1,8 1,3 0,6 16,4
2006 4,5 7,0 0,4 1,1 1,7 1,6 0,7 17,0
2007 4,4 7,0 0,4 1,2 1,8 1,6 0,8 17,1
2008 4,3 6,6 0,2 1,0 1,8 1,6 0,9 16,4
2009 4,7 6,9 0,2 1,1 1,9 1,9 1,0 17,7
2010 4,4 6,8 0,3 1,1 2,0 1,8 1,1 17,4
2011 4,3 6,8 0,4 0,9 2,0 1,9 1,1 17,5
2012 4,2 7,2 0,6 0,9 2,2 2,1 1,1 18,3
2013 4,2 7,4 0,9 1,0 2,2 2,3 1,0 19,0
1999-2013 -0,26 1,93 0,61 -0,44 0,49 1,68 0,52 4,53
-5,7 42,7 13,6 -9,8 10,7 37,0 11,4 100,0

Fonte: Mansueto Almeida Jr. A partir dos dados primrios da Secretaria do Tesouro Nacional.

A moral da histria que a maior fora que pressionou a elevao do gasto da Unio nos
ltimos quinze anos foram os critrios de elegibilidade aposentadoria, aos benefcios de risco
tais como penso por morte, e por invalidez, seguro desemprego e auxlio doena, e
programas de transferncia de renda como os benefcios da LOAS, RMV, abono salarial, e o
programa bolsa famlia. Desempenha papel central na elevao do gasto com todos estes
programas, alm dos critrios de elegibilidade, a poltica de valorizao do salrio mnimo, que
indexa a maior parte dos benefcios.

Mesmo programas que no so diretamente indexados ao salrio mnimo, como o caso do

programa bolsa famlia, ficam a ele atrelados. muito difcil justificar a elevao do benefcio
bsico da aposentadoria e no elevar o benefcio s famlias com crianas, principalmente visto
que a taxa de pobreza entre as crianas muito maior do que a taxa de pobreza na populao
idosa.

A partir de um ponto de vista de longo prazo aparente o esgotamento de nosso contrato. Ao

longo dos 12 anos que compreende o segundo mandato de FHC e a octaetride de Lula o
gasto no conceito da tabela 8 aumentou 3 p.p. do PIB. Muito provavelmente a presidente Dilma
entregar ao final de seu mandato o gasto em 19,5% do PIB, crescimento de 2 p.p. do PIB
tomando como base o ltimo ano de Lula, 2010.

Em grande medida a maior velocidade do crescimento do gasto em pontos percentuais do PIB

ao longo do governo Dilma deveu-se reduo do crescimento econmico da economia. Ou
seja, manter os termos do contrato social em um contexto de crescimento baixo requerer
novas rodadas de elevao da carga tributria.

Evidentemente sempre possvel recontratar o contrato social. O congresso nacional liderado

pelo executivo pode alterar os critrios de elegibilidade aos diversos programas bem como
alterar a poltica de valorizao do salrio mnimo. E certamente haver ajustamentos nesse
sentido. Mas parte do ajustamento ser por meio de elevao da carga tributria. Para que

28
houvesse uma reviso mais profunda do contrato social seria necessrio que o processo
eleitoral tratasse deste tema de forma aberta e objetiva. No nos parece que este ser o caso.

No entanto h uma ressalva importante s afirmaes dos ltimos dois pargrafos. H uma
rubrica que tem crescido muito no atual governo que no parece estar associado ao contrato
social da redemocratizao. A rubrica subsdios cresceu entre 2010 e 2013 0,6 p.p..

O crescimento da rubrica subsdio deveu-se s compensaes da conta do desenvolvimento

energtico (CDE), s compensaes previdncia em funo dos custos da desonerao da
folha de salrios e aos subsdios do programa minha casa minha vida (MCMV), que responde
por aproximadamente metade do crescimento dos subsdios.

O programa MCMV uma nova etapa no processo de evoluo do contrato social. De

programas de redistribuio direta de renda e de programas tpicos de seguro social, caminha-
se para programas de subsdio direto aquisio de moradias e, mais recentemente, de bens
de consumo durveis, tais como o programa minha casa melhor. No nos est claro em que
medida esta expanso do contrato social, que adiciona s obrigaes do Estado a oferta de
subsdios diretos aquisio destes bens, consensual ou no na sociedade. Questo para
ser verificada ao longo do processo eleitoral. No entanto, a outra metade do aumento dos
subsdios deve essencialmente a custos associados com o ensaio nacional desenvolvimentista
vigente desde 2009. Estes subsdios iro aumentar muito nos prximos anos pois no est
computado na tabela os subsdios referentes ao programa de sustentao do investimento
(PSI) cujos pagamentos do Tesouro ao BNDES foram adiado por dois anos.

Ou seja, se verdade que h grande espao para melhora fiscal simplesmente revertendo as
aes referentes ao ensaio nacional desenvolvimentista (ver a longa lista de medidas na
segunda seo), o desequilbrio estrutural do contrato social est e estar conosco pelos
prximos anos.

Nossa impresso que a sociedade no est madura ainda para discutir com profundidade
ajustes no contrato social. por este motivo que cremos que a sada ser por novas rodadas
de elevao da carga tributria. A campanha eleitoral ser centrada nas medidas do ensaio
nacional desenvolvimentista. Elas sero em parte revertidas com a reeleio de Dilma e
fortemente revertidas se houver transio poltica.

Dado que caminhamos para elevao de carga tributria quais sero as bases tributrias
empregadas? Creio que h quatro bases tributrias que podem ser exploradas. Imposto sobre
herana, imposto sobre exportao de bens primrios, reedio da CPMF e tentar novamente
elevar a carga tributria sobre a PJ uniprofissional. Em 2004 o ministro Palocci editou a MP 232
que acabou no prosperando no Congresso Nacional.

Nossa anlise no otimista com relao s perspectivas de crescimento nos prximos anos.
Se por um lado a reverso das medidas referentes ao ensaio nacional desenvolvimentista
aumentaro a eficincia da economia, novas rodadas de crescimento da carga tributria em
uma economia emergente lder de carga tributria elevada reduzir o estmulo acumulao
de capital em geral. Reformas mais profundas do contrato social requerero um desejo muito
forte por parte da sociedade em acelerar o crescimento. Este no tem sido o caso nas ltimas
dcadas. A agenda da sociedade tem sido a equidade e no o crescimento.

possvel que ao longo do tempo se forme uma constituency mais favorvel ao crescimento.
Penso que os filhos da nova classe C tero este perfil. No entanto me parece que esta escolha
ficar para 2018 e no para 2014.

29
Concluso

O artigo argumenta que a forte elevao da carga tributria e do gasto pblico que houve nos
ltimos anos deve-se a um contrato social que prioriza a queda da desigualdade em vez do
crescimento econmico. A maior evidncia emprica que a elevao do gasto pblico uma
constante no perodo em seguida estabilizao da economia e, adicionalmente, que o gasto
pblico elevou-se nas rubricas que envolvem transferncia de recursos a indivduos. Ou seja,
construmos em seguida redemocratizao um estado transferidor de recursos entre
indivduos.

Introduziu-se a partir de 2009 uma nova agenda que, segundo nosso entender, no tem
suporte na sociedade, mas foi adotada em funo da particular leitura do processo de
desenvolvimento econmico do grupo de pessoas prximas formulao da poltica
econmica. Esta agenda aumentou muito o papel do Estado na regulao da natureza do
processo de desenvolvimento econmico.

Neste trabalho defendemos o ponto de vista de que a forte piora no desempenho da economia
brasileira no trinio da Dilma deve-se aos impactos da piora no marco institucional sobre a taxa
de crescimento da produtividade total dos fatores. Com documentamos na primeira parte do
trabalho a queda da taxa de crescimento do produto deveu-se, em grande medida, queda da
taxa de crescimento da PTF.

Se esta interpretao estiver correta h espao para melhora do desempenho da economia se

houver reverso das medidas elencadas na segunda seo do trabalho.

30
Aprimorando a poltica econmica
Daniel Luiz Gleizer

1. Introduo

O objetivo final de qualquer poltica econmica a melhoria das condies de vida da

populao, atravs da gerao de taxas de crescimento da renda e do emprego elevadas e
sustentadas.

A teoria econmica ensina e a experincia acumulada evidencia que a mola bsica do

crescimento econmico o aumento da produtividade. Esta, por sua vez, depende do
investimento em capital fsico, da inovao tecnolgica, das condies de concorrncia na
economia, da educao, das condies de sade da populao, etc. Consequentemente, para
que uma poltica possa influenciar o crescimento de uma economia de forma sustentada, deve
alterar os determinantes da produtividade.

Sabemos, tambm, que baixas taxas de inflao geram um ambiente mais propcio ao
crescimento da produtividade, dado que expandem o grau de previsibilidade de que dispe os
agentes econmicos e, como consequncia, ampliam seu horizonte de planejamento e
investimento. Ademais, a estabilidade preserva o poder de compra dos salrios e dos demais
rendimentos, contribuindo para a preservao do bem estar. Assim, apesar de no ser uma
condio suficiente para garantir o crescimento rpido e sustentado, a estabilidade
macroeconmica , certamente, uma condio necessria.

A experincia brasileira emblemtica dos danos causados pela sua ausncia. O processo
inflacionrio, debelado em 1994, depois anos de desordem, teve implicaes negativas
profundas e abrangentes. A economia no podia prosperar em um ambiente caracterizado por
total incapacidade preditiva. Empresas e indivduos perderam a habilidade de planejar suas
vidas privadas. O investimento social de mdio e longo prazo extinguiu-se, assim como a
credibilidade das polticas pblicas.

Devemos, portanto, entender a estabilidade macroeconmica - inflao baixa e estvel e

finanas pblicas disciplinadas - como um objetivo instrumental, isto , como uma condio
necessria para se atingir um fim. Assim, a estabilizao de preos no apenas compatvel,
mas imprescindvel para que se alcance o crescimento sustentado. a partir dessa tica que a
qualidade e a adequao da poltica macroeconmica devem ser avaliadas.

Entretanto, as autoridades econmicas se defrontam com grandes desafios para assegur-la.

Nas economias contemporneas, repletas de incertezas, a confiana joga um papel
fundamental na determinao do comportamento de consumidores e de investidores. Isto
particularmente importante no caso das polticas pblicas, dado o poder de coero do
governo. Por isso, o desenvolvimento de instituies e de procedimentos claros e
transparentes tornou-se central para o atingimento da estabilidade econmica em um contexto
de crescimento econmico.

Este trabalho apresenta um conjunto de diretrizes de politica econmica que buscam aprimorar
a forma como estas so implementadas. Estes princpios encontram aplicao tanto no
contexto macroeconmico, quanto no mbito microeconmico. Eles resultam da combinao
dos desenvolvimentos tericos que se consolidaram nas ultimas dcadas, com as lies da
experincia histrica.

31
2. Princpios de Politica Econmica

As politicas econmicas praticadas alteram os incentivos dos indivduos e das empresas,

impactando suas escolhas. Decises fundamentais como poupar, consumir ou investir,
trabalhar ou deixar de faz-lo dependem tanto das condies que prevalecem no momento em
que so tomadas, quanto do que se espera acontecer no futuro incerto. Estas decises so
tomadas a nvel individual, mas afetam o futuro econmico da coletividade.

Dado o seu poder de cobrar impostos, conceder subsdios, elevar ou reduzir suas despesas,
determinar as taxas de juros, regular atividades, etc., a atuao do governo de grande
importncia na definio das condies econmicas atuais e futuras. Como os agentes
econmicos sabem disto, as suas expectativas quanto ao comportamento futuro do governo
assumem uma importncia crucial.

H inmeros exemplos de como as expectativas quanto s politicas econmicas futuras afetam

as decises de indivduos e de empresas. O trao comum entre eles o fato de que sempre h
incerteza quanto forma de atuao futura do governo. Porm, os agentes aprendem com a
experincia e tendem a projetar para o futuro o comportamento observado. Quando so
surpreendidos, passam a adotar atitudes defensivas que afetam no apenas seus planos
individuais, mas a economia como um todo. Isto representa um grande desafio para os
governos e para a forma como as politicas econmicas so implementadas.

De fato, h tempos as autoridades econmicas se defrontam com a necessidade de

desenvolver um arcabouo de politica econmica capaz de lidar com o que os economistas
chamam de o problema da inconsistncia temporal. No contexto microeconmico um exemplo
emblemtico o do governo que anuncia que no vai taxar a renda do capital para fomentar o
investimento e que, quando as fabricas esto prontas, tentado a renegar seu compromisso e
tax-las. No mbito macroeconmico a inconsistncia temporal pode ser exemplificada pela
tentao do governo de buscar o crescimento no curto-prazo s custas da estabilidade de
longo-prazo12. A teoria ensina e a historia confirma que a tentativa de gerir a economia em
sintonia fina, baseada em um suposto trade-off de longo-prazo entre o desemprego e a
inflao, ou tentando aproveitar ao mximo o que porventura exista no curto-prazo, uma
receita para o desastre.

A soluo padro para a aquisio de credibilidade e para evitar o problema da inconsistncia

intertemporal foi a remoo do poder discricionrio das autoridades econmicas, atravs da
adoo de regras rgidas. A frmula bsica era amarrar as mos das autoridades,
particularmente dos Bancos Centrais. Isto foi praticado atravs da adoo de metas de
crescimento monetrio rgidas e de regimes de cambio fixo ou semelhantes.

Mas esses procedimentos j no so prtica comum. Seu abandono deve-se ao fato de que a
rigidez das regras torna-se contraproducente quando ocorrem mudanas importantes na
economia em questo ou no ambiente internacional. Por exemplo, no contexto da poltica
monetria, tanto a adoo de metas para a oferta de moeda, quanto a utilizao de regimes
cambiais rgidos, colapsaram diante de mudanas imprevisveis na economia. No primeiro caso
devido ao impacto da inovao financeira, da transformao estrutural da economia e dos
choques de oferta. No segundo devido a mudanas profundas no cenrio internacional.

12
Foi no contexto da discusso sobre a poltica monetria que a discusso sobre o problema da inconsistncia
temporal foi inicialmente analisado (Kydland and Prescott, 1977).

32
Mas se a necessidade de preservar a discricionariedade para lidar com as transformaes
inerentes ao processo econmico era to importante e bvia, o que explica o enorme fascnio
exercido pelas regras rgidas? A resposta que os governos no buscavam apenas
simplicidade ou automaticidade. Eles estavam perseguindo algo mais. Este algo mais era a
credibilidade. Isto , o grau de confiana do pblico em seus anncios e intenes declaradas.

Para que uma politica seja crvel necessrio que a sociedade esteja convencida de que as
autoridades tm, no presente, incentivos para buscar alcanar no futuro os objetivos que dizem
hoje querer atingir no futuro. No caso da poltica monetria, o Banco Central precisa mostrar
que tem incentivos para perseguir uma inflao baixa. Para tanto no basta fazer declaraes
bem-intencionadas. Os agentes econmicos no se contentam apenas com promessas do tipo
nada mais de surtos inflacionrios daqui para frente. Eles desconfiam destas declaraes,
pois sabem que o Banco Central pode ter objetivos conflitantes.

Diante das duvidas com que se defrontam, os agentes econmicos buscam verificar duas
condies. A primeira se as autoridades tm, de fato, o incentivo para buscar atingir o
objetivo declarado. A segunda, derivada da dificuldade de certificarem-se de que sua anlise
dos incentivos est correta, verificar se os desenvolvimentos econmicos confirmam as
intenes anunciadas. Para isto tratam de acompanhar da melhor forma possvel a conjuntura
e os indicadores econmicos relevantes. com esta postura desconfiada dos agentes
econmicos que as autoridades se defrontam no dia a dia.

Vimos que a adoo de regras rgidas para lidar com o problema foi, frequentemente, mal
sucedida. Mas a lio dessas experincias no que se deve abandonar a busca por
credibilidade. A lio que preciso adquirir credibilidade e, simultaneamente, manter algum
grau de flexibilidade ou discricionariedade para fazer frente s mudanas e choques que
fatalmente ocorrero. Deve-se buscar uma forma de atuao intermediria, onde o grau de
discricionariedade das autoridades no nem nulo nem ilimitado.

Mas como faz-lo? Qual o procedimento operacional que possibilita a manuteno da

credibilidade e a preservao da flexibilidade necessria para lidar com choques inesperados,
sem sacrifcio da estabilidade?

Para se atingir este meio termo preciso desenvolver processos decisrios e arcabouos
institucionais que reforcem compromissos de longo prazo e que sejam amparados por
condutas transparentes, capazes de dirimir suspeitas e conferir credibilidade ao Governo.

A prtica combinada de trs princpios possibilitam esta combinao:

1) O princpio da estabilidade atravs de discricionariedade limitada;

2) O princpio da credibilidade atravs do pr-comprometimento com polticas de longo
prazo saudveis;
3) O princpio da credibilidade atravs da transparncia.

O primeiro princpio estabelece a condio bsica de que as polticas macroeconmicas

precisam assegurar a estabilidade. Mas reconhece, desde logo, que alcanar e sustentar a
estabilidade exige que se mantenha algum grau de discricionariedade para lidar com choques
inesperados. Esta flexibilidade deve ser limitada pela obrigao de perseguir os objetivos de
longo prazo anunciados. Estas metas devem ser objeto de compromissos explcitos, claros e
bem definidos. Este o espirito do segundo princpio.

Porm, para adquirir credibilidade e, simultaneamente, preservar discricionariedade limitada o

governo precisa perseguir politicas saudveis e convencer o pblico de que isto est sendo
feito. Para isto no bastam declaraes. preciso que o arcabouo institucional seja
adequado. Este deve dificultar o no cumprimento de promessas e compromissos, assim como
a tentao de buscar alcanar objetivos diferentes dos declarados. Problemas devem ser

33
reconhecidos e enfrentados prontamente, ao invs de serem postergados e/ou mascarados.
Quanto mais os arranjos institucionais puderem demonstrar que as politicas esto
genuinamente buscando alcanar os objetivos declarados, maior a propenso dos agentes
econmicos a crer que as decises que porventura tenham que ser tomadas so iniciativas que
visam manuteno de politicas saudveis.

O terceiro princpio complementa o segundo exigindo que o governo seja transparente quanto
aos seus objetivos e quanto s razes das suas decises e condutas. Para isto ele deve
divulgar informaes, dados e avaliaes de suas polticas de forma sistemtica e rotineira.
Esta conduta reduz o temor do pblico de que o governo possa estar desviando de seus
compromissos e reduz a propenso dos agentes econmicos de nutrir suspeitas quanto s
suas intenes. Com isto as autoridades ganham flexibilidade para reagir a crises reais e para
construir consensos e angariar apoio no caso da tomada de decises difceis e medidas duras.

Evidentemente, a qualidade da implementao e a transparncia no so a panaceia para os

desafios da poltica econmica. No h forma correta de implementar uma politica equivocada.
No h mecanismo institucional ou grau de transparncia capazes de preservar a confiana e a
previsibilidade se os fundamentos macroeconmicos no forem consistentes com os objetivos
anunciados. Da a nfase na estabilidade no enunciado do primeiro princpio. Mas a
implementao adequada uma condio essencial para fortalecer o nexo entre as medidas
que o governo toma e a reao que isto desencadeia no setor privado. Da a relevncia do
segundo e do terceiro princpios.

As sesses seguintes analisam a aplicao destes princpios conduo das polticas

monetria e fiscal13.

2. 1 Politica Monetria

Existem muitas maneiras pelas quais os Bancos Centrais podem conduzir a poltica monetria.
Vrios regimes monetrios, entendidos como a forma de atuao da autoridade monetria e o
sistema cambial subjacente, foram adotados ao longo do tempo no Brasil e no resto do mundo.
No possvel estabelecer um modelo nico adequado a todas as circunstncias. possvel,
porm, avaliar a adequao de um regime a um dado contexto, estudando as experincias
concretas nas quais sucessos ou fracassos ocorreram. As vantagens e desvantagens de
regimes totalmente discricionrios e totalmente rgidos foram mencionadas anteriormente. O
caso intermedirio, onde h discricionariedade limitada, o regime de metas para a inflao.

Neste regime o Banco Central tem como obrigao, definida em lei, a conduo de uma politica
monetria compatvel com a manuteno da estabilidade de preos, tal como definida pelas
metas de inflao definidas pelo governo. Assim, atravs de uma mudana institucional o
Governo est comprometido com uma politica monetria que objetiva manter a inflao baixa,
em linha com os princpios 1 e 2.

A formulao das metas de inflao, usualmente com uma banda de tolerncia ou com um
horizonte de atingimento dilatado no tempo deixa claro que o Banco Central possui poder
discricionrio e margem de manobra para absorver, de forma inteligente, choques inesperados.
No se trata de flexibilidade para fazer qualquer coisa ou em qualquer medida, mas de

13
O Reino Unido e a Austrlia fornecem exemplos da utilizao de princpios semelhantes para nortear as politicas
microeconmicas. Veja-se Microeconomic Reform in Britain: Delivering Opportunities for all, HM Treasury, 2004 e
Why have a Productivity Commission? Gary Banks, Productivity Commission, 1998.

34
conceder margem de manobra atuao da autoridade monetria, sem abrir mo de seu
compromisso de longo prazo com a estabilidade de preos, tal como definida pelas metas de
inflao.

Mas ser que essa restrio suficiente para tornar a poltica monetria crvel? A resposta
no. Afinal, por que deveramos acreditar que o Banco Central utilizar seu poder discricionrio
de forma limitada apenas porque ele nos diz que agir dessa forma? preciso avanar mais e
introduzir procedimentos e mecanismos que confiram credibilidade s declaraes do Banco
Central.

Para ser crvel necessrio, mas no suficiente, que o Banco Central esclarea sua forma de
atuao, explicite seus objetivos e persiga polticas monetrias adequadas manuteno da
estabilidade. preciso, tambm, que esta seja a percepo do pblico. O mecanismo que
auxilia o pblico a avaliar se o Banco Central vem perseguindo polticas adequadas a seus
objetivos a transparncia, tal como preconizado no princpio 3.

O Banco Central deve divulgar informaes, dados e avaliaes de suas polticas e medidas de
forma sistemtica e rotineira. Desse modo ele reduz sua possibilidade de manipular o fluxo de
informaes e reduz a propenso dos agentes econmicos a nutrir suspeitas quanto s suas
intenes. Ao trabalhar com transparncia o Banco Central eleva o custo de estratgias
oportunistas, reduzindo sua atratividade. A transparncia permite um enorme avano na
direo da compatibilizao da discrio limitada com credibilidade. Entretanto, ela no resolve
totalmente o problema. Os cnicos diriam que quanto mais o Banco Central faz para persuadir o
pblico de que ele confivel, mais ele tem a ganhar no curto prazo ao no cumprir suas
promessas.

A resposta reside, novamente, no arcabouo institucional. Este deve dificultar o no

cumprimento de compromissos e reduzir a tentao de buscar alcanar objetivos diferentes
dos declarados. Para tanto, necessrio o estabelecimento de mecanismos de prestao de
contas e de responsabilizao, amparados por sanes que punam desvios de rumo no
justificveis. Quanto mais os arranjos institucionais puderem incentivar o Banco Central a
buscar alcanar os objetivos declarados, maior a propenso dos agentes econmicos a crer na
coerncia da poltica monetria.

Desde a implantao desse sistema no Brasil em 1999, o Banco Central do Brasil tem como
obrigao, estabelecida em decreto, a conduo de uma poltica monetria compatvel com a
manuteno da estabilidade de preos. Essa definida pelas metas de inflao multianuais
estabelecidas pelo governo. Mas a formulao de intervalos para estas metas deixa claro que o
Banco Central possui poder discricionrio para absorver, suavemente, choques de oferta.
Assim, atravs de uma mudana institucional, o governo afirmou seu compromisso de longo
prazo com a estabilidade, estabeleceu que esse o mandato do Banco Central e buscou
preservar algum grau de discricionariedade.

Estes procedimentos ampliaram a transparncia da poltica monetria. O Copom se rene

regularmente para estabelecer a taxa de juros compatvel com as metas. A ata das reunies
publicada cerca de uma semana aps a sua realizao. Os votos e suas razes so
explicitados. O Banco Central ainda publica um relatrio trimestral que explica sua viso da
economia e como a poltica est sendo conduzida e calibrada de forma a garantir que as metas
sero atingidas. O grau de transparncia adotado objetiva reduzir, e se possvel eliminar,
suspeitas de que o banco central est agindo de forma oportunista. Alm disso, caso a taxa de
inflao ultrapasse o intervalo de tolerncia para o ano o presidente do Banco Central ter de
encaminhar uma carta aberta ao ministro da Fazenda explicando as razes do desvio e formas
de corrigi-lo.

O sistema de carta aberta fundamental por trs razes. Primeiro, ele deixa claro que o Banco
Central e o governo esto comprometidos com uma poltica de baixa inflao ao longo do
35
tempo. Segundo, ele constitui-se em um mecanismo de prestao de contas e
responsabilizao que pode, inclusive, levar substituio da diretoria do Banco Central.
Terceiro, reconhecendo a amplitude arbitrria do intervalo de tolerncia, a carta aberta permite
ao Banco Central, sob o escrutnio da sociedade, lidar com choques de oferta intensos e
inesperados, sem impor sociedade sacrifcios desnecessrios. Assim, o sistema est
alinhado com os procedimentos antes mencionados: a estabilidade preservada atravs de
um regime que concede ao Banco Central discricionariedade limitada; a manuteno de
polticas de longo prazo adequadas garantida atravs de compromissos plurianuais; a
transparncia e a institucionalizao do sistema amparam a credibilidade da poltica monetria.

H vrios tipos de crticas, de natureza tcnica, ao regime de metas para a inflao tal como
implantado no Brasil. Por exemplo, discute-se para que valor a inflao domstica deveria
convergir e qual a velocidade tima desse processo. Questiona-se se a meta de inflao
deveria continuar a ser definida em termos do IPCA "cheio", ou se deveria ser estabelecida a
partir de um indicador do ncleo da inflao. Propem-se amplitudes diferentes para a banda
de tolerncia. Avaliam-se se as metas devem ser definidas para o ano calendrio ou se devem
ser estabelecidas para os 12 meses futuros, e como operacionalizar essa segunda opo, etc.
possvel que haja mudanas desta natureza que aprimorem o sistema. No este o espao
para discuti-las.

Entretanto, h duas questes substantivas que merecem meno. A primeira quanto meta
de inflao a ser almejada. A meta, entendida como o centro da banda, deve possibilitar a
convergncia da inflao brasileira inflao internacional ao longo do tempo. No isto que
temos observado. O centro da meta permanece fixo h anos, bem acima da taxa internacional,
e so recorrentes as referncias ao limite superior da banda como sendo a prpria meta,
gerando grande confuso e desancorando as expectativas. necessrio que se retome o
processo de desinflao. Uma trajetria possvel seria estabelecer uma trajetria de reduo
da meta em 0,25% ao ano, at 3%.

A segunda questo a necessidade de aprofundar a institucionalizao do sistema. Vimos que

os bancos centrais enfrentam dvidas sobre sua conduta presente e sobre seu comportamento
futuro. Os arranjos institucionais ora vigentes no Brasil so insuficientes para san-las
adequadamente. O mecanismo utilizado em outros pases para lidar com esse problema a
institucionalizao do compromisso com a estabilidade, atravs da concesso de
independncia operacional ao Banco Central. Seus atributos centrais so a determinao de
que o objetivo do Banco Central a preservao da estabilidade de preos; a garantia legal
que a ele cabe a execuo da poltica monetria e de que sua diretoria desfruta de mandato
fixo, de alguma forma intercalado com o do presidente da Repblica; e a introduo de
mecanismos de prestao de contas sociedade e de responsabilizao - accountability no
jargo - da instituio.

Hoje convivemos no Brasil com um Banco Central sem independncia legal e com um regime
de metas estabelecido por decreto. O resultado a permanncia das dvidas quanto
continuidade de uma poltica monetria comprometida com a estabilidade de preos. Essa
fragilidade fica patente em um contexto eleitoral, onde prosperam as dvidas quanto s
diretrizes futuras da poltica econmica. Sua eliminao representaria um enorme avano no
processo aprimoramento das polticas pblicas no pas.

2.2 Poltica Fiscal

A aplicao dos princpios descritos no campo da poltica fiscal encontra desafios especficos.
Os estudos dos aspectos fiscais da poltica macroeconmica costumam trabalhar com a
hiptese de um Estado unitrio ignorando, desta forma, as complicaes do federalismo fiscal.
Mas o fato que a prtica da politica fiscal no centralizada, como nas abstraes tericas e
36
como no caso da politica monetria, mas sim distribuda entre os diversos entes da federao.
Ademais, diferentemente da politica monetria cujo foco primrio na estabilizao, a politica
fiscal deve possuir uma um horizonte mais dilatado, visando o mdio e o longo prazo.

Mas h formas de aplicar o arcabouo de discricionariedade limitada politica fiscal. Um

exemplo o do Reino Unido. Depois de introduzir a independncia do Banco Central e o
regime de metas para a inflao, assim que assumiu o poder em 1997, o governo trabalhista
tratou de estender politica fiscal princpios muito semelhantes aos acima descritos14.

Para tanto duas regras foram introduzidas:

1) A regra de ouro, pela qual o governo s pode endividar-se para financiar gastos de
investimento ao longo do ciclo econmico;

2) A regra de investimento sustentvel, que estabelece que a divida liquida como

proporo do PIB ser mantida em um nvel baixo e estvel ao longo do ciclo.

Estas regras focam na sustentabilidade fiscal. A regra do investimento sustentvel permite o

endividamento ao longo do ciclo econmico, sujeito restrio de que a divida liquida como
porcentagem do PIB permanea estvel. Uma vez que o endividamento deve ser utilizado para
o acrscimo do investimento e no para o incremento do consumo, assegura-se a equidade
intergeneracional. Ademais, dado que as regras devem ser atingidas ao longo do ciclo
econmico, o dficit do governo pode se alterar ao longo do mesmo, com o objetivo de
amortec-lo. Isto , os estabilizadores automticos podem funcionar, permitindo politica fiscal
apoiar a politica monetria na busca da manuteno da estabilidade.

Estas regras eram complementadas por uma anlise mais abrangente e profunda dos
indicadores de sustentabilidade fiscal de longo prazo, na forma de um relatrio sobre o
assunto, o Governments Long-Term Public Finance Report. Este relatrio contm uma analise
de longo-prazo da poltica fiscal, inclusive de mudanas projetadas na economia, tais como a
transio demogrfica. Este conjunto de elementos, em linha com o primeiro princpio, buscava
assegurar e demonstrar o compromisso com objetivos de longo prazo saudveis.

O segundo e o terceiro princpios, pr-comprometimento atravs de arranjos institucionais

crveis e transparncia, eram operacionalizados atravs do Cdigo de Sustentabilidade Fiscal.
Este cdigo, com amparo legal na Finance Bill de 1998 requeria:

a) Objetivos claros e regras para a politica fiscal;

b) A auditoria independente das hipteses bsicas subjacentes aos exerccios

oramentrios; e

c) Relatrios regulares sobre assuntos de natureza fiscal.

O esforo de transparncia era reforado por relatrios prospectivos com projees fiscais para
os prximos cinco anos. Estes incluam estimativas dos principais agregados fiscais, ajustados
para o ciclo econmico, acompanhados por estimativas do hiato do produto e das hipteses
utilizadas no seu clculo. Estes agregados deveriam ser contrastados com os requeridos pelas
regras de investimento e dvida mencionados acima.

14
Veja-se Ed Balls: Stability, Growth and UK Fiscal Policy, Discussion Papers in Economics No. 2004/03, University of
York.

37
Este arcabouo foi reforado em 2011 com o estabelecimento do Escritrio para a
Responsabilidade Oramentaria (Office for Budget Responsibility, OBR15). Trata-se de um
organismo independente, uma espcie de conselho fiscal, que tem como objetivo produzir
analises e projees tcnicas, apartidrias, das finanas do setor publico. Organismos
semelhantes existem na Holanda, desde 1945, Dinamarca, 1963, nos Estados Unidos desde
1974 e na Blgica desde 1989. Desde a criao do OBR vrios pases anunciaram a criao
de rgos independentes com as mesmas atribuies. Hoje eles existem em cerca de 30
pases e, apesar de apresentarem diferenas importantes em termos de sua constituio e
funcionamento, refletindo o quadro institucional no qual se inserem, partilham da premissa
bsica de que fundamental desenvolver mecanismos independentes de acompanhamento
das finanas publicas.

A ideia ganhou forca entre economistas e governos durante os anos 1990, refletindo o desejo
de reproduzir, dentro do possvel, no mbito da politica fiscal, o sucesso das experincias com
bancos centrais independentes. O impulso foi reforado com a exploso dos dficits e dvidas
pblicas na crise financeira recente. O argumento conceitual bsico a noo de que os
governos esto sujeitos a um vis deficitrio e a pr-ciclicalidade na sua conduo da
politica fiscal16. Isto significa que tendem a incorrer em dficits excessivos quando a economia
est crescendo. Tendem, tambm, a avaliar que os choques que impactam a economia so
temporrios, e usam a poltica fiscal para sustentar a demanda agregada no curto-prazo, at
que a realidade demonstre que o choque visto como temporrio era, de fato, permanente e
requeria um ajuste. Ademais, o estabelecimento dos conselhos fiscais parte do
reconhecimento de que muito difcil para o pblico acompanhar e projetar adequadamente a
evoluo das contas pblicas, e busca sanar este problema de forma independente.

O mandato destes organismos disponibilizar estudos e projees sobre a politica fiscal,

baseadas na mesma informao disponvel para o governo, para auxiliar na preparao dos
oramentos e para a avalio da aderncia da politica fiscal em curso aos objetivos declarados
do governo e s regras fiscais em vigor. Funcionam como consultores e auditores tcnicos
independentes.

No Brasil alguns passos importantes foram dados na direo de maior clareza na conduo da
politica oramentaria e no estabelecimento da responsabilidade fiscal. A Lei de
Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, busca aumentar o controle e a transparncia dos
gastos pblicos, alm de impor limites ao endividamento. A Lei determina o estabelecimento de
metas fiscais trienais, com o objetivo de introduzir o planejamento de longo prazo na gesto
fiscal.

Mas seu sucesso foi apenas parcial. Na ausncia de metas e controles para fomentar o
investimento pblico, a meta de gerao de supervits primrios capazes de estabilizar a
dvida lquida do setor pblico no foi capaz de controlar o crescimento do gasto pblico, nem
de aprimorar a sua estrutura. A despesa continuou a crescer rapidamente em termos reais e,
diante disto, foi preciso aumentar a receita para assegurar que as metas anuais de supervits
primrios fossem cumpridas.

Enquanto a economia e a receita estavam crescendo foi possvel acomodar o crescimento do

gasto e o atingimento da meta de supervit primrio que estabilizava a dvida lquida, mesmo
que de forma ineficiente. Mas quando a economia desacelerou, a regra levou ao incremento da

15
Para uma descrio de suas atribuies veja-se http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr/what-we-do/. Para
uma anlise de sua governana e para o memorando de entendimento com os rgos governamentais veja-se
http://budgetresponsibility.org.uk/independence/working-with-government/.
16
Para uma anlise das possveis causas do vis deficitrio na politica fiscal e do papel dos conselhos fiscais ver Lars
Calmfors e Simon Wren-Lewis: What Should Fiscal Councils do? disponvel em
http://www.finanspolitiskaradet.se/download/18.3b8af0c112ec0f3879380005563/whatshouldfiscalcouncilsdo.pdf

38
tributao, reduo do investimento pblico, ambos prejudiciais ao crescimento da economia,
gerando um circulo vicioso. Com o tempo a meta de supervit primrio foi revista para baixo e
medidas artificiais para manter a dvida lquida sob controle foram tomadas. O resultado foi a
elevao da dvida bruta, mesmo depois de descontadas destas as reservas internacionais.
Assim como uma inflao em alta em um momento de desacelerao econmica limita a
margem de manobra do Banco Central, uma dvida pblica cuja sustentabilidade
questionvel reduz, ou at mesmo reverte, a eficcia de uma politica fiscal expansionista para
fomentar o crescimento. A falta de confiana na sustentabilidade das finanas pblicas gera
reaes defensivas por parte dos agentes econmicos, que ajustam seus gastos e sua
poupana, reduzindo ou anulando os efeitos esperados das politicas utilizadas.

Finalmente, a forma de execuo das despesas, o recurso a mecanismos quasi-fiscais e fora

do oramento e a complexidade da estrutura tributria dificultam sobremaneira a capacidade
do pblico de acompanhar o desempenho das contas pblicas no Brasil e de entender as reais
prioridades do governo. Os requerimentos de divulgao de dados e informaes sobre as
principais medidas de desempenho fiscal no so suficientes para que se entenda com clareza
os determinantes de sua trajetria e, menos ainda, para que se verifique se a estrutura de
incentivos neles embutida est legitimamente alinhada com os objetivos de longo-prazo
declarados.

A credibilidade da politica fiscal seria fortalecida se a utilizao destes expedientes fosse

cuidadosamente analisada por um rgo independente, se as vantagens e desvantagens dos
diferentes conceitos de dvida fossem estudados com profundidade e se o resultado destes
estudos fossem feitos pblicos. O mesmo vale para a avaliao do crescimento dos gastos
pblicos, da sua sustentabilidade, da qualidade dos servios a eles associados e de seus
impactos sobre a carga tributaria e sobre as possibilidades de crescimento da economia.

Alm de explicitar e avaliar a consistncia das trajetrias do gasto pblico (corrente e de

investimento), da dvida e da carga tributaria, um organismo como o proposto traria subsdios
para a avaliao dos custos e dos benefcios embutidos nas decises de politica fiscal. Alguns
exemplos de medidas recentes ilustram a abrangncia das implicaes: a regra do salrio-
mnimo, as diversas desoneraes, as vinculaes de receitas, etc.

A situao das finanas pblicas do pas 17 exige mudanas de fundo. preciso conter a taxa
de crescimento dos gastos e das receitas, assim como melhorar sua composio. Maior
aderncia aos princpios acima mencionados, reforados por um conselho fiscal independente,
facilitaria a tarefa de aprimorar a politica fiscal no Brasil.

3. Concluso

Este trabalho argumentou que um arcabouo de poltica econmica adequado deve basear-se
em na conciliao entre um regime de regras rgidas e um regime baseado em
discricionariedade total. Este modelo intermedirio, chamado de regime de discricionariedade
limitada (constrained discretion), prescreve a utilizao de regras nas situaes de
normalidade, mas com flexibilidade suficiente para mitigar os efeitos de choques inesperados e
de mudanas estruturais. Para assegurar a compatibilizao desta flexibilidade com a
preservao da credibilidade necessrio que as polticas sejam genuinamente saudveis no
longo prazo, que sejam percebidas como tal, que sejam amparadas por transparncia e por
arranjos institucionais que estabeleam seus objetivos e as punies dos responsveis no caso
de desvios. Para tanto, trs princpios de poltica econmica foram enunciados: (1) O princpio
da estabilidade atravs de discricionariedade limitada; (2) O princpio da credibilidade atravs

17
Veja-se a anlise de Joaquim Levy neste trabalho.

39
do pr-comprometimento com polticas de longo prazo saudveis; e (3) O princpio da
credibilidade atravs da transparncia.

Estes princpios podem ser utilizados para amparar a politica monetria e a poltica fiscal. No
caso da poltica monetria eles so a base do regime de metas para a inflao. O trabalho
argumenta que o regime de metas para a inflao no Brasil precisa ser reforado com a
independncia legal do Banco Central e precisa assegurar a convergncia da inflao brasileira
para a internacional. Para tanto sugere a reduo da meta de inflao em 25bp por ano, at o
atingimento de uma taxa anual de 3%. A utilizao destes mesmos princpios no caso da
poltica fiscal recomenda a criao de um Conselho de Avalio Fiscal independente, nos
moldes do CBO Americano ou do OBR ingls. O mandato deste orgo independente seria a
disponibilizao de estudos e projees sobre a politica fiscal, baseados na mesma informao
disponvel para o governo, para auxiliar na preparao dos oramentos e para a avalio da
aderncia da politica fiscal em curso aos objetivos declarados pelas autoridades, assim como
s regras fiscais em vigor.

A nfase na implementao no substitui necessidade de que as polticas macroeconmicas

sejam fundamentalmente consistentes com o objetivo de manuteno da estabilidade. Como
foi dito, no h forma correta de implementar uma politica equivocada. Mas a implementao
adequada uma condio essencial para fortalecer o nexo entre as medidas que o governo
toma e a reao que isto desencadeia no setor privado.

40
Demografia, reformas e bonana externa
Affonso Pastore e Maria Cristina Pinotti

H, no Brasil, trs temas interligados permeando a perda da capacidade de crescer: a restrio

demogrfica; a ausncia de reformas; e o fim da bonana externa. A histria nos mostra a
importncia do papel desempenhado por eles e a sua evoluo indica, para o futuro, o grau de
constrangimento que imporo sobre o pas, elemento fundamental na elaborao do
diagnstico e de eventuais recomendaes de poltica econmica.

A restrio demogrfica

Entre 1960 e 1980, a populao brasileira cresceu a uma taxa mdia anual de 2,6%. Em 2010
a taxa caiu para 1,3%, e segundo as projees do IBGE entre 2010 e 2030 a taxa de
crescimento populacional dever cair ainda mais, para 0,6% ao ano. As projees de Bonelli e
Fontes (2013) indicam que a partir de 2048 a populao brasileira j estar em uma trajetria
de queda. Tomando a decomposio da populao em 3 grupos: o primeiro de 0 at 14 anos; o
segundo de 15 a 59 anos, que compe a populao em idade ativa18; e o terceiro com 60 anos
ou mais, verifica-se que o bnus demogrfico praticamente j se encerrou. Entre 1980 e 2010 a
populao em idade ativa passou de 56% para 64% do total, crescendo marginalmente para
65% at 2020, e declinando da em diante (tabela 1).

Tabela 1: Composio da Populao no Brasil 1970-2050

Composio (%)
60 ou mais
Ano
0-14 15-59 60 anos /15-59 anos
anos anos ou mais

1970 42% 53% 5% 9%

1980 38% 56% 6% 10%

1991 35% 58% 7% 11%

2000 30% 62% 9% 14%

2010 24% 65% 11% 17%

2020 21% 65% 14% 21%

2030 18% 64% 19% 29%

2040 16% 61% 24% 39%

2050 14% 57% 29% 52%

Fonte, Giambiagi (...)

No passado o crescimento da populao em idade ativa teve uma contribuio elevada para o
crescimento do PIB, mas agora sua contribuio muito pequena. Porm, alm da
contribuio direta do crescimento populacional, h uma contribuio indireta, que vem das
mudanas estruturais na economia. No comeo da dcada de 60 a parcela da populao

18
Com o aumento da vida mdia, um nmero crescente de pessoas com mais de 60 anos esto ativas e no so
consideradas em idade ativa. Por outro lado, os jovens esto entrando no mercado de trabalho mais tarde. No h
estudos, no caso brasileiro, que mea estes efeitos, mas supomos que no alterem as principais concluses do nosso
trabalho.

41
residente em reas rurais era ligeiramente superior a 50% (53% em 1962), em 2010 essa
parcela foi de apenas 16%. Isso reflete a queda da participao da agricultura no PIB, e o
consequente aumento da participao dos setores urbanos: a indstria e principalmente o setor
de servios. Qual a importncia deste fenmeno?

Em 1976 o prmio Nobel de economia foi dado ao professor Arthur Lewis, que entre suas
contribuies analisou como ocorre o crescimento em uma economia com dois setores: um
setor com produtividade do trabalho baixa, o chamado setor tradicional, e outro com
produtividade alta, chamado por ele de setor moderno. A abundncia de mo de obra a
caracterstica do setor tradicional, que devido a isso paga taxas de salrio prximas do nvel de
subsistncia. Em uma economia com estas caractersticas h um exrcito industrial de
reserva localizado no setor tradicional a agricultura - que pode, diante de estmulos
adequados, se deslocar para os setores urbanos, onde a produtividade mdia da mo de obra
mais elevada. Em uma primeira fase o deslocamento ocorre da agricultura para a indstria, e
mais tarde o crescimento mais intenso ocorre no setor de servios. Devido produtividade da
mo de obra mais elevada nos setores urbanos, tal mudana estrutural produz um forte
aumento na produtividade mdia da mo de obra, que enquanto ocorre, torna-se uma
importante fonte de crescimento econmico.

Qual foi a importncia quantitativa desse fenmeno no Brasil ao longo da histria? Ferreira e
Veloso (2012) procuraram medi-lo. Os dados mostram que em 1950 mais de 60% da
populao empregada estava na agricultura, com 20% da populao empregada no setor de
servios, e 18% na indstria. J em 2013 o setor de servios absorvia mais de 60% da
populao empregada, com 20% na agricultura e aproximadamente os mesmos 18% na
indstria. Os dados de Ferreira e Veloso mostram que ao longo de todo o perodo, a
produtividade do trabalho na agricultura foi bem mais baixa que na indstria e servios. Por
exemplo, em 1950 a produtividade agrcola correspondia a somente 15% da produtividade na
indstria e 12% da observada no setor de servios. Entre 1950 e 1980, a relao entre a
produtividade da agricultura e de servios (mas no o diferencial de produtividade entre esses
dois setores) se manteve relativamente estvel, dado que os setores cresceram a taxas
semelhantes (2,7% a.a.), enquanto o setor industrial cresceu a uma taxa superior (4,1% a.a.).
Diante do elevado diferencial de produtividade claro que uma simples alterao estrutural
levaria a um aumento da produtividade mdia na economia como um todo. Os resultados dos
clculos esto reproduzidos no grfico 1, sendo fcil ver que se no fosse a transformao
estrutural o crescimento da produtividade mdia da mo de obra teria sido bem menor.

Grfico 1: Impacto da Transformao Estrutural na Produtividade do Trabalho Produtividade

Observada e Simulada Brasil, 1950-2005
450

400

350

300

250

200

150

100
1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

produtividade observada produtividade simulada

Fonte: Timmer e de Vries (2009), com clculos de Ferreira e Veloso: Obs: 1950=100.

42
Note-se, contudo, que h dois perodos distintos. O distanciamento entre as duas sries no
grfico 1 crescente at os anos oitenta, quando o fenmeno da alterao estrutural foi
importante, estreitando-se da em diante, quando ele comea a desaparecer. Nos anos
cinquenta e sessenta a acelerada substituio de importaes acentuou a transformao
estrutural da economia, estimulando a urbanizao e o aumento da populao empregada na
indstria. Como veremos em seguida, as reformas do PAEG tambm permitiram uma
acelerao no crescimento da produtividade que se beneficiou do prosseguimento das
mudanas estruturais.

Com a queda da taxa de crescimento populacional, com o final do bnus demogrfico e com o
esgotamento das transformaes estruturais, o pas se encontra diante do desafio de produzir
reformas que elevem a produtividade. O caminho do crescimento nos prximos anos passa por
polticas que levem ao aumento da produtividade. Na concesso do prmio Nobel de 1976 j
havia uma indicao do caminho a seguir. O prmio Nobel no foi dado, naquele ano, apenas a
Arthur Lewis. O outro ganhador foi Theodore Schultz, que no campo da teoria do
desenvolvimento econmico apontou a importncia dos investimentos em capital humano
como gerador de aumentos na produtividade. Investir em educao e realizar reformas que
elevem a produtividade total dos fatores so as rotas para o crescimento econmico. Para
crescer, daqui para frente, o Brasil ter que buscar o caminho do aumento da produtividade,
que se inicia pelos investimentos em educao, mas que deve ocorrer juntamente com regras
estveis que produzam estmulos ao setor privado premiando os que buscam os lucros, e no
os rent seekers, e limitando as intervenes do Estado no domnio econmico s aes que
deem o adequado estmulo para que o setor privado invista em reas nas quais os retornos
sociais divergem dos retornos privados.

Efeitos de dois ciclos de reformas

Nas ltimas dcadas o Brasil conheceu dois surtos de acelerao do crescimento e,

coincidentemente, ambos aconteceram aps importantes planos contendo reformas estruturais.
O primeiro ocorreu na sequencia do PAEG, em 1966, e o segundo ocorreu ao longo de trs
governos: as reformas se iniciaram com uma forte reduo do protecionismo visando a
abertura da economia, no governo Collor; prosseguiram com a criao de um regime de
poltica macroeconmica que levou ao controle da inflao o Plano Real -, ao lado de um
esforo de privatizar empresas estatais e da criao de Agncias Reguladoras; e se encerram
no primeiro mandato do Presidente Lula, com a manuteno do regime macroeconmico
anterior ao lado de um abrangente programa de reformas microeconmicas.

A reforma do PAEG atacou - embora de forma imperfeita - o problema da inflao, controlando

o dficit pblico; criando um banco central ainda que enfraquecido; e criando as ORTN, que
permitiam financiar o dficit pblico com dvida pblica. Buscou, tambm, uma soluo para
minorar a ausncia de mobilidade de mo de obra, terminando com o arcaico sistema de
estabilidade no emprego e substituindo-o pelo FGTS, cuja inveno foi permitida pela criao
da correo monetria, que garantiria o poder aquisitivo real dos benefcios quando fossem
pagos. A correo monetria tambm estava na base do funding do SFH. Foi tambm com
base na correo monetria que se aperfeioou o imposto de renda, evitando a taxao de
lucros ilusrios diante da inflao. Este foi o primeiro movimento de uma reforma tributria mais
ampla, que extinguiu dois impostos que incidiam em cascata o IPI e o IVC -, que devido a
esse tipo de incidncia no poderiam ser plenamente isentados nas exportaes, substituindo-
os por impostos que na concepo inicial tentaram copiar a experincia europeia do IVA.
Alterou-se a poltica econmica com relao ao setor externo. A queda da inflao reduzia a
volatilidade do cmbio real, e a disciplina fiscal e monetria tornava vivel a atrao de capitais
estrangeiros. Buscou-se progredir na conversibilidade das contas correntes; foi atacada a
restruturao da dvida externa; tomou-se a atitude de estimular o ingresso de capitais, e em
1967 foi feita uma primeira movimentao na direo da liberalizao comercial, com uma
reduo linear de tarifas nominais. A construo civil foi temporariamente beneficiada pela
43
criao do SFH e pela substituio da arcaica Lei do Inquilinato por uma legislao um pouco
mais flexvel.

As reformas do PAEG reduziram distores e elevaram a previsibilidade das decises

econmicas. O resultado foi uma elevao da taxa de investimentos e um aumento da
produtividade. A modelagem emprica de Veloso, Vilela e Giambiagi (2008) mostra que o
crescimento acelerado no perodo do milagre brasileiro foi, em larga medida, uma
consequencia das reformas do PAEG.

Em linhas gerais, o ciclo seguinte de reformas deu continuidade, aprimorou e aprofundou o

espirito do PAEG. O segundo ciclo de reformas se iniciou ainda no governo Collor com um
movimento de reduo de tarifas, visando forar a indstria a elevar a produtividade. Mas
naqueles anos no somente a inflao havia retornado como caminhava para taxas prximas
hiperinflao, e era preciso um novo esforo para control-la. O plano real atacou esse
problema, com uma reforma monetria que permitiu eliminar a indexao generalizada de
preos, salrios e cmbio, criando uma ncora nominal que levou estabilidade das taxas de
inflao em nveis muito baixos. Aps um curto perodo no qual o sucesso da estabilizao
dependeu de uma ncora cambial, criou um regime de poltica econmica baseado em trs
pontos de suporte: o regime de metas de inflao; as metas para o supervit primrio,
dimensionados para reduzir a dvida lquida do setor pblico; e o cmbio flutuante. Este regime
macroeconmico prosseguiu e foi aprofundado no primeiro mandato de Lula. No somente a
queda dos supervits primrios permitiu a reduo da dvida pblica, como foi eliminada a sua
componente dolarizada, tornando sua dinmica independente da flutuao cambial. A disciplina
fiscal e a acumulao de reservas levaram reduo dos prmios de risco do pas e atrao
de fluxos de capitais, que fazem parte da bonana externa, que ser analisada adiante. O ciclo
se completou com um amplo programa de reformas microeconmicas. Dentre elas se
destacam: a Lei de Falncias; alteraes legais que permitiram florescer o setor habitacional;
medidas visando reduzir a informalidade da economia; e medidas generalizando o acesso ao
crdito, com a criao do crdito consignado.

Em ambos os casos seguiram-se perodos de elevao do crescimento, mas o aumento foi

bem maior na sequencia das reformas do PAEG. Mas mesmo assim, de 1999 em diante,
quando se estabelece o novo regime de poltica macroeconmica, ocorreu uma gradual
elevao das taxas de crescimento do PIB, com esta trajetria sendo apenas interrompida
durante a crise mundial de 2008.

Grfico 2: Taxas anuais de variao do PIB 1950 - 2012

15.0
PIB
12.5

10.0

7.5

5.0

2.5

0.0
% ao ano

-2.5

-5.0
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05 10

O crescimento mais elevado do primeiro perodo veio no somente de uma maior contribuio
do crescimento da PTF, como tambm de taxas de investimento mais elevadas. Porm, apesar
das taxas mais baixas de investimento no perodo mais recente, ocorreu uma fase de elevao
transitria da produtividade total dos fatores. Ela retomou uma trajetria de crescimento entre
44
1992 e 1996, sendo interrompida da at 2002, quando retoma um crescimento mais acelerado
(grfico 3), no qual chegou, embora por um perodo muito curto, a levar a uma taxa de
crescimento do PIB potencial prxima de 4% ao ano.

Grfico 3: Comportamento da produtividade total dos fatores: 1992 - 2013

66
Produtividade Total dos Fatores (PTF)
Tendncia HP
64

62

60
ndice

58

56

54

52
92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12

A partir de meados de 2011, o governo Dilma reagiu ao prolongamento da crise externa com
uma importante virada de rumo, passando a desconstruir parte das reformas implantadas
pelos governos anteriores. A primeira vtima foi o trip macroeconmico, substitudo por uma
nova matriz, que visava desvalorizar o cmbio, reduzir a taxa de juros e controlar a inflao
administrando preos relevantes (energia, combustveis, etc). O crescimento seria obtido
atravs de incentivos demanda, que provocariam o crescimento da oferta atravs do esprito
animal dos empresrios. Na contramo das reformas, a interveno do estado na economia
aumentou significativamente atravs de: incentivos fiscais e creditcios a setores escolhidos;
intervenes no mercado de cmbio (aumento de IOF sobre entrada de capitais); forte
aumento da participao dos bancos pblicos no total de emprstimos; perda de transparecia
nas contas pblicas; interferncia na poltica de preos da Petrobras, reduzindo a sua
capacidade de investir e produzir e impondo prejuzos aos detentores de aes; desmonte e
aparelhamento das agncias reguladoras e da mquina do estado em geral; etc. Esta guinada
na conduo da economia resultou, entre outras coisas, no aumento da desconfiana de
empresrios e investidores, reduzindo a disposio de investir.

O Final da bonana externa

A bonana externa definida como um perodo no qual ocorreram simultaneamente: fortes

ganhos de relaes de troca; e vigorosos ingressos de capitais. Quando isso ocorre, o Brasil
pode beneficiar-se por algum tempo de uma elevada ampliao da absoro domstica. No
grfico 4 claro que desde o final de 2002 a absoro total domstica veio se elevando acima
do crescimento do PIB.

45
Grfico 4: absoro total domstica e PIB dados trimestrais a preos constantes
480

440
PIB (preos de 2000)
Absoro Domstica (preos de 2000)

R$ bilhes
400

360

320

280

sries dessazonalizadas AC Pastore

240
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Quando a absoro cresce acima do PIB ou, o que exatamente a mesma coisa, quando os
investimentos se elevam acima das poupanas domsticas, ocorre um aumento das
importaes lquidas, que se materializa em mudanas no saldo nas contas correntes. Pases
que no tm poupanas domsticas suficientes, como o caso brasileiro, tm que financiar o
excesso dos investimentos sobre as poupanas domsticas absorvendo poupanas externas
na forma de importaes lquidas, ou seja, fazendo dficits nas contas correntes. Se isto ou
no possvel algo que depende da existncia de fluxos de capitais que permitam financiar o
dficit resultante nas contas correntes.

Perodos de fortes ingressos de capitais permitem perodos de ampliao da absoro em

relao ao PIB, ou perodos de ampliao dos investimentos em relao s poupanas
domsticas. Se o pas for beneficiado por este tipo de bonana pode crescer mais, dado que
pode elevar os investimentos em relao poupana. Ou, alternativamente, pode manter os
investimentos inalterados e elevar o consumo, o que conduz queda das poupanas levando a
dficit nas contas correntes que tambm gerado pela absoro da poupana externa. Neste
caso, contudo, embora o bem estar da sociedade cresa transitoriamente devido ao maior
consumo, no ocorrer um ganho permanente, dado que no ocorreu uma acelerao do
crescimento.

Mas esta no a nica fonte de bonana externa. A outra representada pelos ganhos de
relaes de troca. Se os preos em dlares das exportaes se elevarem relativamente aos
preos em dlares das importaes, ser possvel produzir, para o mesmo excesso da
absoro em relao ao PIB (o mesmo excesso dos investimentos em relao s poupanas
domsticas) medidos a preos constantes, menores importaes lquidas medidas a preos
correntes, ou seja, um menor dficit nas contas correntes.

Nos ltimos anos o Brasil se beneficiou de ganhos de relaes de troca, provenientes de um

ciclo de forte elevao de preos de commodities, que se transformou em elevao dos preos
das exportaes brasileiras sem afetar na mesma proporo os preos em dlares das
importaes. Podemos ver o que se passou observando os dados dos grficos 5 e 6. No
grfico 5 superpomos o ndice CRB de preos internacionais de commodities aos preos
mdios em dlares das exportaes brasileiras estimado pela FUNCEX. Note-se,
primeiramente, que a causalidade flui dos preos internacionais (o ndice CRB) para os preos
das exportaes brasileiras. Entre 1975 e 2002 h uma sucesso de ciclos em ambas as
variveis sem qualquer tendncia de crescimento. Mas por volta de 2002 se inicia um perodo
de forte elevao do CRB, que provoca o aumento intenso dos preos das exportaes
brasileiras. A queda ocorrida durante a crise de 2008 foi sucedida por um novo perodo de
crescimento explosivo, que se encerra em 2011. Da em diante inaugura-se um perodo de
queda. A principal razo para o ciclo de alta iniciado em 2002 o crescimento da China, e a
46
principal razo para o incio do perodo de queda a desacelerao do crescimento chins. No
grfico 6 esto as relaes de troca o quociente dos preos em dlares das exportaes
pelos preos em dlares das importaes brasileiras. Entre 1975 e 1995 as variaes nos
preos internacionais de commodities no se refletiram em variaes nas relaes de troca. De
fato, nesse perodo o coeficiente de correlao simples entre o ndice CRB e as relaes de
troca de -0,116, que no difere significativamente de zero. J entre 1993 e 2013 o coeficiente
se eleva para 0,841, e se restringirmos ainda mais o perodo, iniciando-o em 2002, o
coeficiente de correlao simples cresce para 0,923.

Grfico 5: Preos das Exportaes e ndice CRB de preos de commodities.

200

180
preos das exportaes
ndice CRB de preos de commodities
160

140

120

100

80

60

40
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Grfico 6: ndice CRB de preos de commodities e relaes de troca.

200 1.4
ndice CRB
180 relaes de troca 1.3

160 1.2
correlao= -0,116 correlao= 0,841
140 1.1

120 1.0

100 0.9

80 0.8

60 0.7

40 0.6
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Que reflexos estes ganhos de relaes de troca geraram no Brasil? Uma avaliao pode ser
obtida com os dados contidos no grfico 7. Nele apresentamos trs sries superpostas. A
primeira delas so as taxas de investimento medidas a preos constantes do ano 2000,
medidas na escala da direita. Tivemos taxas to baixas quanto 14% ou 15% do PIB nos anos
da crise de confiana na transio do governo FHC para Lula, em 2002/2003, e taxas to altas
como 19% e 20% do PIB, entre 2010 e 2013. As outras duas so as sries representativas das
importaes lquidas. A srie azul mais escura das importaes lquidas medidas a preos
constantes do ano 2000, e a srie azul mais clara a das importaes lquidas medidas a
preos correntes. A diferena entre as duas vem das relaes de troca. Tomemos o ano de
2010, quando o aumento da taxa de investimentos (o aumento forte da absoro em relao ao
PIB) levou a um aumento das importaes lquidas. As importaes lquidas a preos
constantes (sem a contribuio dos ganhos de relaes de troca) elevaram-se em 5 pontos
porcentuais do PIB (de 1% do PIB para 6% do PIB), mas as importaes lquidas medidas a
47
preos correntes tiveram uma elevao muito menor que foi, incidentalmente, o aumento
aproximado do dficit ocorrido nas contas correntes.

Grfico 7: Taxas de investimento e importaes lquidas a preos constantes e a preos correntes

6 21

% PIB
Exportaes Lquidas (preos 2000) (E)
Exportaes Lquidas (preos correntes) (E)
4 FBCF (preos 2000) (D) 20

% PIB
2 19

0 18

-2 17

-4 16

-6 15

-8 14
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Os ganhos de relao de troca fazem parte da bonana externa, e no precisamos ir muito

longe para concluir que o ciclo de ganhos iniciado em 2006 permitiu que a absoro domstica
se elevasse fortemente em relao ao PIB sem produzir dficits muito elevados nas contas
correntes. Por trs do perodo de ganhos de relaes de troca que permitiu atingir este
resultado est o ciclo de forte elevao do ndice CRB de preos de commodities, como foi
mostrado no grfico 5, acima. E este comportamento do CRB deve-se fundamentalmente
economia da China. Enquanto a China cresceu aceleradamente o ndice CRB sofreu forte
elevao. Nova elevao ocorreu aps a queda em consequencia da crise, e novamente isto
foi gerado pela acelerao significativa do crescimento chins. Mas este perodo se encerrou, e
a desacelerao no crescimento chins j est levando a quedas nos preos de commodities,
que esto se traduzindo em uma perda gradual de relaes de troca, estreitando, dada uma
mesma taxa de investimentos (ou uma mesma distncia entre a absoro e o PIB medidos a
preos constantes), a distncia entre as importaes lquidas a preos constantes e a preos
correntes. Ou seja, a menos que se reduza a absoro em relao ao PIB a perda de relaes
de troca tende a elevar os dficits nas contas correntes.

A outra faceta da bonana externa, como foi visto acima, so os fluxos de capitais. As sries no
grfico 8 contam um pouco desta histria dos ingressos financeiros. Os ingressos mais
intensos se iniciam em torno de 2005, quando j havia sido restabelecida a confiana que
havia cado na crise da transio de FHC para Lula. Entre 2005 e 2007 ocorreu um forte
aumento dos ingressos, que foi acompanhado da intensificao das compras do Banco Central
no mercado vista, levando a forte acumulao de reservas. O aumento das reservas foi uma
importante condio para que o Brasil fosse promovido ao grau de investimento, e a reduo
de riscos passou a estimular ainda mais os ingressos. A crise de 2008 produziu um curto
perodo de sadas, com uma pequena reduo das reservas, que voltaram a se acumular at o
final de 2011. Claramente nos anos de ingressos de capitais elevados teria sido possvel elevar
os dficits em contas correntes ainda que os ganhos de relaes de troca fossem menores.

48
Grfico 8: fluxos financeiros e compras e vendas do Banco Central no mercado vista de cmbio
20
Saldo Total das Operaes de Cmbio Contratado
Compras de US$ pelo BC ( Vista)
15

US$ bilhes
10

-5

*dados at 24/01
-10
04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14

Ocorre que recentemente estes dois impulsos os ganhos de relaes de troca e os fluxos de
capitais - se encerraram. No h mais ganhos de relaes de troca, e sim perdas; e no h
mais ingressos de capitais na mesma intensidade anterior. O Brasil no conta mais com a
bonana externa. Sem os ganhos de relaes de troca, os aumentos na taxa de investimento
tendem a produzir elevaes maiores nas importaes lquidas, e sem os vigorosos ingressos
de capitais no h como financiar os dficits resultantes nas contas correntes. Este , em
grande parte, o problema que vem sendo enfrentado pela economia brasileira atualmente.

Nos ltimos tempos o mundo mudou. No vivemos mais uma recesso ou um crescimento
muito baixo nos pases industrializados, que esto voltando a crescer, e os pases emergentes
que abusaram, nos anos imediatamente posteriores crise de 2008, de polticas fiscais
expansionistas e polticas monetrias excessivamente acomodativas, levando a dficits
elevados nas contas correntes, esto enfrentando as consequncias dessas aes. Um dos
emergentes em desacelerao a China, que encerrou o perodo de elevaes dos preos de
commodities que, no caso brasileiro, estava por trs dos ganhos de relaes de troca. Com
isso os pases emergentes em geral, e o Brasil em particular, tm que aderir a uma poltica
fiscal mais austera para reduzir a absoro relativamente ao produto (elevar as poupanas
domsticas relativamente aos investimentos). No caso brasileiro isto, junto com a
depreciao do cmbio real, que leva a uma reduo no dficit em contas correntes, mas para
que os preos relativos entre bens tradables e non-tradables se alterem levando a esse
resultado, a poltica monetria tem que dissipar os efeitos inflacionrios secundrios da
depreciao cambial, reduzindo os salrios reais em termos de preos de bens tradables, e
ancorando as expectativas, o que exige o necessrio grau de austeridade monetria.

A curto prazo o pas tem que produzir um ajuste, que custoso. A prazo mais longo tem que
estimular ingressos de capitais geradores de um passivo externo lquido em reais e no em
dlares, o que significa atrair investimentos estrangeiros e portflio de renda varivel. Isto
requer estmulos.

Queremos finalizar colocando mais uma evidncia puramente emprica atestando a importncia
dos preos de commodities sobre a economia brasileira. Ela dada comparando as taxas
anuais em final de trimestre de variao do ndice CRB de preos internacionais de
commodities com as taxas anuais em final de trimestre do PIB brasileiro. As duas sries esto
no grfico 9. A correlao positiva entre as duas sries muito clara. No fcil identificar os
canais de transmisso a partir dos quais essa correlao se materializa, mas h uma
precedncia temporal dos preos de commodities para o PIB no Brasil. No se pode rejeitar a
hiptese de que h uma causalidade fluindo dos preos de commodities (transitando em parte
atravs das relaes de troca) e o crescimento do PIB. A fase de desacelerao seguida de
queda dos preos de commodities entre 1994 e 1998 ocorreu paralelamente desacelerao

49
do crescimento do PIB; a acelerao do crescimento do PIB entre 2002 e 2008 est associada
acelerao no crescimento dos preos de commodities; e tanto a queda ocorrida em 2008,
quanto a forte recuperao do PIB em 2010 esto associadas a movimentos na mesma direo
dos preos de commodities.

Grfico 9: taxas anuais de variao em final de trimestre: PIB e CRB

1.10 1.4

CRB
1.08 PIB 1.3

1.06 1.2

1.04 1.1

1.02 1.0

1.00 0.9

0.98 0.8

0.96 0.7
96 98 00 02 04 06 08 10 12

Concluso

O esgotamento do bnus demogrfico e o fim da bonana externa deveriam ter sido

enfrentados com reformas visando aumentar a produtividade do pas. O governo fez o oposto,
retrocedendo em vrias frentes que haviam sido conquistadas em ciclos de reformas
anteriores. O baixo crescimento dos ltimos anos atesta o equvoco de tal estratgia.

Bibliografia

Bonelli, R. e Fontes, J. (2013), Desafios Brasileiros no Longo Prazo. Textos para discusso, IBRE, 2013.

Ferreira, P. C. e Veloso, F. (2013) O desenvolvimento econmico brasileiro no ps guerra. Incluido em

Desenvolvimento Econmico: uma perspectiva brasileira, organizado por Veloso, Ferreira, Giambiagi e
Pessoa, 2013.

Giambiagi, F. Questes Demogrficas. Valor Econmico.

Veloso, F.; Villela, A. e Giambiagi, F. Determinantes do Milagre Econmico Brasileiro (1968-1973): Uma
Anlise Emprica. Revista Brasileira de Economia 62 (2), pp. 221-246, 2008.

50
Robustez fiscal e qualidade do gasto como
ferramentas para o crescimento
Joaquim Vieira Ferreira Levy

Introduo

O Brasil precisa aumentar seus investimentos, especialmente de infra-estrutura, para

garantir um crescimento econmico prximo a 3% ao ano. No entanto, tem havido
persistente dificuldade do investimento pblico, especialmente o federal, acelerar, e relativa
cautela do setor privado a partir de 2010 em investir, no obstante a folga fiscal dos ltimos
anos. O investimento da Unio como proporo do PIB se mantm em nveis apenas
ligeiramente superiores aos de 2000-2. Essa timidez se deu apesar de, a partir de 2005, as
metas fiscais tratarem de maneira favorvel investimentos que passassem por uma avaliao
mnima de custo-benefcio, incorporando-os ao Projeto Piloto de InvestimentoPPI.1 Esse
tratamento foi bastante flexibilizado com o Programa de Acelerao do Crescimento PAC,
lanado em 2007, mas aps certo crescimento, o investimento federal no foi muito dinmico
a partir de 2011, inclusive quando medido como proporo da despesa total da Unio. Assim,
o investimento em infra-estrutura, incluindo pelo setor privado, mantm-se no Brasil inferior ao
realizado na maior parte dos pases em desenvolvimento, representando 2% do PIB, contra
10% na mdia dos pases emergentes, e por volta de 5% do PIB na Amrica Latina. 2

3,5% Investimento Pblico (%PIB)

3,0% Investimentos/Despesas (%)
3,0% 8,0
2,5% 7,0
1,9%
2,0%
6,0
1,5%
5,0
1,0%
1,1% 4,0
0,5%
3,0
0,0%
200020012002200320042005200620072008200920102011 2,0
1,0
Estados e Municpios Unio Total 0,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: Ministrio da Fazenda

O baixo nvel de investimento em construo civil o que puxa a mdia de

investimento/PIB para baixo no Brasil. O surpreendente no Brasil que at recentemente
o investimento em mquinas e equipamentos como proporo do PIB no era mais baixo do
que a mdia mundial, enquanto o investimento em construo civil residencial e de
infraestrutura era quase quatro pontos percentuais menor que a sua mdia mundial.
Possivelmente, alis, a falta de investimento em infra estrutura explique parte do investimento
em equipamentos, como no caso de caminhes, pela falta de ferrovias e a m conservao

1
A justificativa conceitual do PPI era que o gasto com um projeto no criaria risco solvncia do setor pblico se o
aumento do PIB potencial e da base fiscal esperados pela sua implemtao superasse esse gasto, cf. Projeto Piloto
de Investimentos, Relatrio de Progresso n. 1, Casa Civil, MPOG e MF (2005),
http://www3.tesouro.gov.br/ppp/downloads/projeto_piloto.pdf.; Relatrio Anual PPI-2005, MPOG (2005)
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/programas_projeto/PPI/060100_PRP_PPI_relAnual.p
df.; Relatrio Anual PPI-2006, MPOG (2007), http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload
/Arquivos/spi/PPA/publicacoes_antigas/PPI/PPI_rel_anual_2006.pdf
2
Desafios da Infraestrutura e Expanso dos Investimentos: 2011/2014, in Informaes Fipe, N 372 Setembro /
2011, Antonio Lanzana e Luiz Martins Lopes.

51
das estradas federais. A baixa participao da construo residencial decorre tambm do
legado fiscal do BNH na esteira do desequilbrio macroeconmico dos anos 1980, e das
deficincias nas garantias aos emprstimos existentes at o comeo dos anos 2000.

FBKF (Ex-construo)
18

16,0
Investimento Ex- construo
sia, frica e Europa
% PIB Amricas 30
FBKF (Construo)
Investimento em construo % PIB
16 Amricas sia, frica e Amricas
AsiaOceania
Oceania 25,3 Asia Oceania Europa Amricas
Europa Oceania Europa
13,7 25
14 13,5
12,8
12,0 12,2 Brasil
12 18,8
20 18,6
9,9 Mdia Mundial = 9.4
10 16,0
Mdia Mundial = 12.5
8,2 15 13,7
7,8 13,6
8 12,6 12,4
6,8 10,6
10,0
10
6
7,4

4
5

Taiwan

Brasil
Peru

Bolvia
EUA
Arglia

Letnia

Chile
China

Ir

Filipinas

Grcia

ustria

Dinamarca
Indonsia

Turquia

Eslovnia

Romnia
Irlanda

Itlia

Blgica

Uruguai
Jordnia

Frana

Noruega
Marrocos

Japo

Chipre
Espanha

Rssia

Malta
Coria do Sul
ndia

Hungria

Mxico
frica do Sul

Islndia

Eslovquia
Polnia
Holanda

Canad

Colmbia
Litunia

Venezuela
Portugal

Alemanha
Singapura

Repblica Tcheca
Finlndia
Estnia

Luxemburgo

Argentina
Nova Zelndia
0
Israel
Ir

Grcia
Taiwan

Rssia

Frana

Brasil
Marrocos

Itlia
Japo

Blgica

Malta

Irlanda

Chipre

Peru

Uruguai
Repblica Tcheca

Litunia

Noruega

Mxico

Canad
Portugal

Islndia

Bolvia
EUA
Argentina
Venezuela
Arglia

Eslovquia

Hungria

Alemanha

Holanda
Dinamarca

Polnia

Chile
Colmbia
Estnia

ustria

Luxemburgo
China

Singapura

Turquia
Filipinas

Letnia
Jordnia

Eslovnia
Romnia
Nova Zelndia

Indonsia

Espanha
Coria do Sul

frica do Sul

Brasil

Uma estratgia clara e transparente para a poltica fiscal e de investimento

indispensvel, quando a sociedade bombardeada com cifras dos vultosos recursos
necessrios para satisfazer as mais diversas demandas de investimento, como a do
saneamento (R$ 400 bilhes), do transporte (de R$ 300 bilhes a R$ 1 trilho) e da energia.3
O significado dessas cifras se perde na medida em que o governo se debate em problemas
relativos aos custos das obras, empresas contratadas e outras dificuldades estruturais, alm
da opacidade sobre a execuo dos projetos para os quais verbas foram liberadas, em alguns
casos h quase uma dcada. Pouco se sabe, por exemplo, sobre o que aconteceu com o
crdito de R$ 3 bilhes liberado para o saneamento em 2003, no primeiro movimento para
estimular o investimento em infraestrutura, ainda sob o programa do FMI; ou sobre a eventual
concluso da duplicao da BR 101 no trecho Palhoa-SC/Osrio-RS, tambm iniciada em
2003, com gastos orados em R$ 4 bilhes.

A perplexidade diante da demanda aparente e das realizaes aumenta ao se

perceberem os limites enfrentados pelo setor privado. Alguns setores foram
surpreendidos por mudanas da regulao em anos recentes e o programa de concesses
ainda est incipiente, especialmente no que tange s ferrovias onde a procura de alternativas
ao modelo efetivo nos ltimos anos ainda no havia chegado a um formato vivel at o final
de 2013. Nos portos, no obstante as boa intenes e esforos daqueles formatando os
futuros leiles, certas restries estabelecidas na partidacomo o foco na modicidade
tarifria em uma atividade desenvolvida eminentemente entre grandes agentes econmicos
tem criado obstculos para a transio do modelo adotado com bastante sucesso nos anos
1990.

A solidez fiscal crucial para o Brasil enfrentar o novo ambiente global, em que os
pases desenvolvidos comeam a se recuperar. Ela j era importante para aproveitarmos
a poca de bonana comparativa entre 2009 e 2012, e ser ainda mais importante com a
subida dos juros internacionais. Assinale-se que o prmio de risco da dvida pblica brasileira
estacionou naquele perodo e vem subindo desde ento, como se v pelo diferencial entre o
retorno exigido das NTN-B com prazo mdio de 10 anos e aqueles de papis equivalentes
dos EUA.

3
A PNAD 2011 indica que a proporo de domiclios com rede coletora de esgoto subiu de 59,1% para 62,6% entre
2009 e 2011o que exigiria pelo menos uma dcada para chegar a 80%, se mantido o ritmo.

52
 Diferencial de juros Brasil-EUA
20 (NTN-B 10y - Tip 10y)
18
16
14
12
10
8
6
4
2
jun/01

jun/02

jun/03

jun/04

jun/05

jun/06

jun/07

jun/08

jun/09

jun/10

jun/11

jun/12
Abordam-se aqui trs aspectos da solidez fiscal. Primeiramente, discute-se o papel
informacional das metas fiscais e da evoluo da dvida, como indicadores da
sustentabilidade fiscal e determinantes dos custos de financiamento do investimento. A
seguir, discutem-se o crescimento do gasto pblico, notadamente o gasto dito social e
obrigatrio, e suas implicaes para o tamanho e complexidade da carga tributria e seus
efeitos sobre o apetite de investir do setor privado. Finalmente, discutem-se algumas
estratgias para melhorar a qualidade do gasto, inclusive social, e mecanismos de controle de
riscos nessa rea, fatores relevantes em qualquer estratgia que procure dar rumo ao gasto
pblico, inclusive o corrente.

Dvida bruta e transparncia fiscal

til avaliar a direo da poltica fiscal recente. Se foi adequado usar o espao fiscal que
havia sido acumulado nos anos anteriores para executar uma poltica anticclica em 2009,
erodir a solidez fiscal em um cenrio de persistente baixo crescimento tende a ser uma
estratgia perigosa.4 Em 2009, o Brasil encontrou-se em uma situao nica: o pas no
havia gasto os benefcios do boom das exportaes, a vigorosa resposta monetria e fiscal
das economias desenvolvidas crise financeira evitou a atrao macia de capital para l, e
a persistncia do crescimento da China sustentou o preo das matrias primas. Assim, na
esteira de vrios anos de slido supervit primrio e acumulao de reservas internacionais,
foi possvel seguir uma poltica anticclica sem que a solvncia fiscal ou externa fosse
questionada. Tal resposta a uma situao de curto prazo se distingue do uso agressivo de
recursos fiscais para enfrentar de maneira tpica problemas estruturais. Usar ferramentas
fiscais para aumentar a competitividade de alguns setores da economia ou no combate
inflao tende a criar custos permanentes para ganhos fugazes.

O baixo crescimento em 2011-12 motivou uma srie de desoneraes fiscais, cujo

efeito no PIB controverso. Pode-se arguir que as vrias desoneraes e incentivos
corresponderam no incio a menos de 0,3% do PIB. Mas elas no focaram o investimento,
afetaram fortemente as transferncias para estados e municpios, e tem se mostrado mais
custosas do que inicialmente estimado. Alm disso, elas foram acompanhadas por artifcios

4
Durante a Grande Depresso a poltica fiscal do Brasil foi conservadora, mesmo considerando a queima dos
estoques de caf para sustentao do seu preo.

53
contbeis a partir de 2012, prtica infelizmente coincidente com o fim do ciclo de relaxamento
monetrio.

O menor dinamismo das transferncias federais tem motivado a Unio a facilitar o

endividamento dos Estados e Municpios. A relao dvida financeira/receita lquida real
dos estados apresentou melhoras nos anos 2000, especialmente na medida em que o cmbio
apreciou e o PIB cresceu. Ainda assim, essa relao estava em 150% ao final de 2011, com
os estados do Sudeste apresentando uma relao prxima a 200%, no obstante o
crescimento da receita em 2010-11. Essa dvida representava R$ 500 bilhes para um PIB de
R$ 4,1 trilho. Neste cenrio, a expanso em quase R$ 60 bilhes da dvida autorizada pelo
Ministrio da Fazenda em 2011-2012, acompanhada de mais de R$ 20 bilhes em linhas de
financiamento do BNDES, dificultar a manuteno da trajetria de queda daquela relao,
especialmente se a arrecadao, inclusive do ICMS, se mostrar pouco dinmica nos prximos
anos. Dada a estreita margem de manobra dos Estados, essa poltica de incentivo ao
endividamento, inclusive em divisas, no imune a riscos e tende fragilizar a percepo da
solidez fiscal do pas e o pacto federativo.

Focar na reduo da dvida bruta do setor pblico aumentaria a consistncia da poltica

econmica, estimulando o crescimento econmico. As medidas tomadas nos ltimos
anos acabaram impedindo da dvida pblica cair como proporo do PIB, no obstante a
queda de juros e o relativo vigor do PIB nominal. Assim, a dvida bruta como proporo do
PIB ainda maior no Brasil do que a na maioria dos nossos pares entre emergentes,
incluindo Rssia e China (empata com ndia). Estabelecer um objetivo de traz-la para abaixo
de 50% do PIB nos prximos anos daria rumo claro poltica fiscal, ajudando a reduzir o
prmio de risco e facilitando a derivao das metas para o fluxo de despesas. De fato, focar
nessa trajetria poderia reverter a percepo de que indicadores como o supervit primrio
for fragilizados, no af de mant-los em nveis parecidos aos do passado.

A mudana de foco da dvida lquida para dvida bruta oportuna, e uma trajetria de
queda para esta dvida como proporo do PIB melhoraria o rating soberano, perodo de
reconhecimento dos passivos herdados de outras pocas (esqueletos) e sua absoro pela
Unio nos anos 1990. No obstante, desde 2002 o Banco Central vem divulgando a dvida
bruta. Em anos recentes, o principal fator de divergncia entre divida bruta e lquida passou a
ser a ampliao das reservas internacionais (R$ 0,8 trilho) e do crdito aos bancos pblicos
(R$ 0,5 trilho desde 2006). Esses ativos, mesmo os que so lquidos, como as reservas
internacionais, no devem ser liquidados a no ser em uma grave emergncia; alm disso, a
taxa de retorno deles, incluindo os emprstimos aos bancos pblicos, mais baixa que o
custo de captao da Unio. Ambas consideraes iluminam as dificuldades de manter-se o
foco na dvida lquida, apesar do valor intrnsico dos ativos descontados da dvida bruta.
Assinale-se que a adoo de uma trajetria para a dvida bruta em relao ao PIB poderia dar
conforto a decises estratgicas do governo, permitindo, por exemplo, determinar de forma
transparente o espao compatvel para aportes de capital a instituies financeiras pblicas,
exoneraes de impostos e outras medidas fiscais julgadas necessrias. A visibilidade de
mdio prazo proporcionada por essa abordagem seria valiosa para a melhora da nota da
dvida soberana (rating), na medida em que as metas fossem cumpridas, permitindo subir da
atual nota BBB+ para a nota A, com inmeros benefcios ao investimento, facilitando a
transio duradoura para juros domsticos menores.5

A expanso segura das Parcerias Pblico PrivadasPPP tambm seria favorecida pelo
foco na trajetria da dvida bruta do setor pblico. Uma das grandes diferenas da lei das

5
Mantm-se o rating da verso original do texto, no obstante a demoo feita por uma das agncias.

54
PPP do Brasil e vrias experincias internacionais, especialmente na Europa, a
contabilidade adotada para os compromissos assumidos pelo governo. Enquanto em muitos
pases as PPP foram uma maneira de financiar o investimento sem impacto imediato evidente
nas contas pblicas (off balance sheet), no Brasil houve o cuidado de explicitar esse impacto,
contabilizando o fluxo de contrapartidas contratadas.6 Em particular, a lei federal previa que
as garantias dadas pelo governo seriam respaldadas por ativos financeiros identificados em
um fundo garantidor, e no apenas pelo aumento do passivo geral da Unio. 7 Essa prtica
era coerente com o foco na dvida lquida. Ela mais eficaz do que a simples inscrio da
garantia ou contrapartida na dvida do governoou na lista dos passivos contingentes.
Porm, com as alteraes feitas na lei das PPP em anos recentes, incluindo a ampliao do
limite de comprometimento dos governos estaduais e municipais com contrapartidas (que
passou de 1% para 5% da receita corrente lquida), fica clara a necessidade de refletir esses
compromissos na dvida bruta dos entes e consolidada a nvel nacional, especialmente na
esteira da autorizao do aumento do endividamento de vrios estados.

O sucesso do investimento em infraestrutura e das PPPs depende tambm da clareza

na alocao do risco dos projetos entre o setor pblico e privado. Adequar o nvel de
responsabilidade do setor privado em investimentos exige a disposio de que alguns
projetos no venham a ser realizados. Ainda que frustrante, essa disciplina tem valor para a
sociedade, evitando a deriva fiscal e servindo para aprimorar os marcos regulatrios, alm de
incentivar tecnologias e abordagens alternativas.8 A exigncia de contratao de seguros de
performance junto ao setor privado tem ajudado a melhorar a qualidade dos projetos e o
planejamento de sua execuo.9 Deixar com o setor privado a responsabilidade/oportunidade
de ofertar esse segurose necessrio com subsdio aos prmios contribui para a
eficincia do investimento, diminuindo inter alia atrasos na construo. Alm disso, reduzem-
se os problemas fiscais tpicos de quando os riscos de construo so jogados sem limites,
direta ou indiretamente, nas contas do setor pblico, ainda que houvesse detalhada
contabilizao desses passivos contingentes, nas linhas do modelo estabelecido pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Esses princpios de segregao de riscos podem nortear com
vantagem a operao da recm autorizada Agncia Brasileira de Garantias (ABGF)
constituda a partir da juno de recursos de vrios fundos garantidores, especialmente dado
que ela poder se alavancar, tornando mais fcil a assuno de riscos pela Unio.10

6
Lei 11.079 de 2004 e suas alteraes.
7
Essa previso foi sendo modificada: a MP n 513 de 2010 eliminou a vedao de concesso de garantia cujo valor
presente lquido superasse o ativo total do FGP Fundo Garantidor das PPP, enquanto a MP n 575 de agosto de
2012 estabeleceu que o FGP poder prestar garantia mediante contratao de instrumentos disponveis em mercado
(e.g., proporcionado por bancos pblicos),
8
Um exemplo bem vvido dessa situao foi o da exigncia de contratos de compra de energia para o financiamento
das termoeltricas nos fins da dcada de 1990. A maior parte dos candidatos no conseguiu apresentar esses
contratos (PPP), no podendo construir as trmicas. Apesar do atraso da resultante talvez ter contribudo para a
falta de energia eltrica em 2001, ele permitiu que se evitasse a construo de muitas trmicas inviveis e estimulou
a reforma do marco regulatrio com a criao do mecanismo de compra de capacidade plenamente inserido no
marco dos leiles de energia.
9
Essa possibilidade se tornou particularmente eficaz aps a abertura do mercado de resseguros pela Lei
Complementar n. 126, que permite a diversificao de grandes riscos no mercado internacional.
10
A MP 564 de abril de 2012 no s criou uma nova empresa pblica voltada a gerir as garantias dadas pela Unio e
autorizada a ter quadro prprio e ser patrocinadora de plano de prvidncia para seus futuros funcionrios, mas
autorizou o governo a emitir mais de R$ 10 bilhes em dvida para lastrear fundos de garantia antes lastreados por
aes de empresas pblica, liberando estes ativos para a capitalizao de e outras empresas, sem necessariamente
impacto formal no supervit primrio. A devida contabilizao de garantias dadas pela Unio dever tambm fazer
parte do clculo da trajetria da dvida bruta. 10 Lei 11.079 de 2004 e suas alteraes.
10
Essa previso foi sendo modificada: a MP n 513 de 2010 eliminou a vedao de concesso de garantia cujo valor
presente lquido superasse o ativo total do FGP Fundo Garantidor das PPP, enquanto a MP n 575 de agosto de
2012 estabeleceu que o FGP poder prestar garantia mediante contratao de instrumentos disponveis em mercado
(e.g., proporcionado por bancos pblicos),

55
Dinmica da dvida bruta e espao fiscal 1/

Aps um pico em 2002, por conta da forte presena de papis indexados ao dlar, a relao
dvida bruta do setor pblico consolidado/PIB do Brasil vem declinando gradualmente, tendo
passado para menos de 70% em anos recentes. No obstante a melhora, refletida inclusive no
rating soberano do pas, essa relao ainda bem mais alta no Brasil do que na maior parte
dos pases emergentes.

90
Dvida Bruta/PIB (%)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Brasil Chile Colmbia
Malsia Mxico Peru
frica do Sul Tailndia Turquia
Fonte: FMI

A reduo dessa relao abaixo de 50% facilitaria a promoo da dvida soberana pelas
agncias classificadoras de risco, para A, podendo chegar ao fim de alguns anos a AA, se a
economia crescer de maneira balanceada e o sistema financeiro se mantiver robusto. A clareza
fiscal ajudaria a diminuir o custo de financiamento da dvida, o qual ainda se mantm bem
acima de 10% nominais, no obstante a Selic ter chegado a 7,25% em 2012.

Considerando um crescimento do PIB de 4%, inflao prxima de 5%, uma Selic neutra
prxima a 8%, e a composio provvel da dvida pblica no que concerne papis pr-fixados,
verifica-se que a dvida bruta/PIB cairia abaixo de 45% at 2012, se fosse mantido o supervit
primrio de 3,1% do PIB, equivalente ao que vinha sendo perseguido pelo governo at
recentemente (sem truques fiscais). Por outro lado, bastaria um supervit primrio de 2,1% do
PIB para, nessas condies, a dvida cair abaixo de 50% do PIB em 2018.

10
Um exemplo bem vvido dessa situao foi o da exigncia de contratos de compra de energia para o financiamento
das termoeltricas nos fins da dcada de 1990. A maior parte dos candidatos no conseguiu apresentar esses
contratos (PPP), no podendo construir as trmicas. Apesar do atraso da resultante talvez ter contribudo para a
falta de energia eltrica em 2001, ele permitiu que se evitasse a construo de muitas trmicas inviveis e estimulou
a reforma do marco regulatrio com a criao do mecanismo de compra de capacidade plenamente inserido no
marco dos leiles de energia.
10
Essa possibilidade se tornou particularmente eficaz aps a abertura do mercado de resseguros pela Lei
Complementar n. 126, que permite a diversificao de grandes riscos no mercado internacional.
10
A MP 564 de abril de 2012 no s criou uma nova empresa pblica voltada a gerir as garantias dadas pela Unio e
autorizada a ter quadro prprio e ser patrocinadora de plano de prvidncia para seus futuros funcionrios, mas
autorizou o governo a emitir mais de R$ 10 bilhes em dvida para lastrear fundos de garantia antes lastreados por
aes de empresas pblica, liberando estes ativos para a capitalizao de e outras empresas, sem necessariamente
impacto formal no supervit primrio. A devida contabilizao

56
 Brasil - Dvida Bruta (%PIB)
65.0
60.9
60.0 58.5

55.0
53.4
50.0 49.7
47.2
45.0
43.5
40.0

Supervi =2.1%PIB Supervit=3.1%PIB Supervit=2.5%PIB

1/Tpicos Especiais, BRAM, novembro 2012

A queda da dvida pblica tambm facilitar o financiamento da infraestrutura pelo

mercado de capitais, especialmente se aliada a outras aes, inclusive junto a
grmios multilaterais, para maior acesso poupana global. O espao para
financiamento privado quando h previsibilidade ilustrado pelo sucesso dos fundos de
aes que investem em empresas brasileiras de infraestrutura. O valor de mercado das
empresas listadas nesse universo j de aproximadamente US$ 300 bilhes, e os fundos
que investem nesse tipo de ativo tiveram excelentes resultados at 2012. O mercado de
renda fixa privada debntures tambm crescer com previsibilidade. Isso ajudaria
expanso saudvel das concesses de servis pblicos, com participao da poupana
domstica e internacional no prprio mercado local de ttulos. Essa dinmica ganharia ainda
maior fora, se alm da melhora das notas de risco da dvida soberana do pas, o Brasil se
decidisse tornar membro da OCDE, 11 para o que ele est mais do que pronto, visto o
interesse repetidamente expresso por essa organizao. Essa participao abriria a porta
para o estoque de poupana mais estvel em pases desenvolvidos, que tipicamente requer
menor remunerao e muito maior do que aquele que alimenta os atuais investimentos
estrangeiros de carteira no Brasil, que ainda representam menos de 1% dos ativos
financeiros globais.

O continuado desafio das despesas obrigatorias e a carga tributria

Os gastos pblicos federais vm em uma trajetria ascendente h mais de 20 anos, e

cresceram como proporo do PIB mesmo quando a economia brasileira acelerou nos
anos 2000. Os gastos do governo federal como proporo do PIB aumentaram em 4 pontos
percentuais entre 1999 e 2013, no obstante o vigor do PIB nominal no perodo devido ao
crescimento econmico e o aumento de preos do produto interno acima do ndice de preos
ao consumidor, este puxado para baixo pelo cmbio e preos industriais, especialmente
aps 2007. O crescimento do gasto vem sendo impulsionado pelas despesas da Previdncia
Social e Programa Sociais, incluindo pagamentos de benefcios mnimos, a participando o
Bolsa Famlia, alm daqueles associados ao Abono Salarial e Seguro Desemprego, que se
ampliaram muito com a formalizao da economia. A prpria Educao teve aumento
signficativo de gasto com a transformao do FUNDEF para FUNDEB, com subsdio
creche, alm da criao de vrias universidades e planos para novas escolas tcnicas.
Esses gastos no incluem todo o impacto dos programas de emprstimos do governo,

11
O Brasil mantm uma cooperao intensa com a OCDE h mais de dez anos, e a instituio j manifestou
inmeras vezes seu interesse de ter o pas como membro, o que pode ser alcanado sem a necessidade de ajustes
repentinos nas polticas pblicas, inclusive de comrcio e investimento externo.

57
incluindo para estudantes (FIES) e moradia (Minha Casa Minha Vida), apesar de parte do
subsdio embutido nesses programas serem explicitados no gastos correntes do governo.
Verifica-se, ainda que o gasto do governo federal corresponde a menos da metade do gasto
pblico total, com a despesa com funcionalismo nos Estados sendo significativa, e
decorrente da proviso de servios de segurana, sade e educaao entre outros, alm
do investimento pblico, que maior a nvel subnacional que a nvel federal.

Gastos do Governo Federal como percentagem do PIB

Servidores Previdncia Custeio Sade e Programas Investi-
Pblicos Social Administr Educao Sociais mentos Outros Total
1999 4,5 5,5 1,6 1,8 0,6 0,6 0,1 14,5
2002 4,8 6,0 1,1 1,8 1,0 1,0 0,1 15,7
2005 4,3 6,8 1,5 1,8 1,3 0,6 0,1 16,4
2008 4,3 6,6 1,1 1,8 1,6 0,9 0,1 16,4
2010 4,4 6,8 1,1 2,0 1,8 1,2 0,1 17,4
2013 4,2 7,4 1,3 2,5 2,3 1,1 0,1 18,8
2013-1999 -0,3 1,9 -0,3 0,7 1,7 0,5 0,0 4,3

O nmero de beneficirios de programas sociais vem crescendo expressivamente.

Nos ltimos anos o nmero de beneficirios do Bolsa Famlia aumentou em mais de 10
milhes de famlias (o que representam 40 milhes de pessoas, ou quase 30% da populao
do pas). O nmero de beneficirios do Abono salarial triplicou, alcanando 21 milhes
numa combinao do aumento da formalizao e do salrio mnimo (so candidatos ao
Abono os que ganham menos de 2 salrios mnimos). Os beneficirios da LOAS tambm
mais que duplicaram. O nmero de beneficirios de aposentadorias do INSS, inclusive as
rurais, cresceu em apenas 35% nesses 10 anos, mas devido ao aumento do salrio
mnimo as despesas com esses benefcios tambm vm crescendo substancialmente. Elas
passaram de 6,8% do PIB para 7,4% do PIB devido ao efeito defasado da regra do salrio
mnimo para 2011-14, o que gerou aumentos expressivos do salrio quando o PIB comeou
a desacelerar, impactando as aposentadorias e outras transferncias. A evoluo da
demografia projeta crescimentos substanciais das despesas do INSS nos prximos anos e
dcadas, sendo um tema que estar em qualquer pauta fiscal de forma persistente.

Nmero de Beneficirios de Programas Sociais do Governo Federal (milhares)

Bolsa
Seg Desemprego Abono Loas INSS Familia
2003 4.994 7.861 1.631 19.155 3.600
2008 6.843 14.852 2.810 22.435 10.600
2012 7.804 21.352 3.683 25.596 13.800
2012/2008 114% 144% 131% 114% 130%
2012/2003 156% 272% 226% 134% 383%
2012/2008 a.a. 3,3% 9,5% 7,0% 3,4% 6,8%

Ainda que se descontem os elementos cclicos, a trajetria da despesa pblica,

especialmente quando se consideram os governos subnacionais, no pode ser tratada
com complacncia. Primeiramente, deve-se considerar que a trajetria da dvida pblica
bruta indica que a despesa vem crescendo mais rpido do que a receita, no obstante o
aumento da carga tributria como proporo do PIB e a relativa moderao da taxa de juros
nos ltimos dez anos. Segundo, h que se considerar a mudana demogrfica inevitvel,
que ainda mais grave considerando-se que apesar da populao relativamente jovem, o

58
Brasil um dos pases que mais gasta com aposentadorias no mundo (mais de 10% do
PIB). Terceiro, os governos subnacionais, dependentes de transferncias constitucionais e
do ICMSalvo de significativa eroso por conta da concorrncia por investimentos privados
entre as unidades federativastm crescentes responsabilidades no que tange segurana
pblica e outros servios pblicos bsicos, inclundo-se a infraestrutura para a educao
secundria. A moderao da atual dinmica do gastoem particular transferncias e
subsdios, inclusive a empresasno uma tarefa simples, mas ser essencial para
aumentar a taxa de crescimento sustentvel da economia e evitar a asfixia tributria. Essa
presso aponta para a importncia de se revitalizar o processo oramentrio como local de
explicitao de escolhascom clara definio das fontes de receitas para novas propostas
de gasto, ou compenses atravs de cortes de outras despesas. A Lei de Responsabilidade
Fiscal j proporciona mecanismos para tanto, que podem ser usados de forma mais ampla e,
nas instncias que se mostrarem necessrias, serem ampliados com vistas a manter-se a
solvncia pblica sem aumentos da carga tributria.

A carga tributria do Brasil, que se aproxima de 40% do PIB, est entre as mais altas
nos pases em desenvolvimento. Com isso, ela um elemento contra a nossa capacidade
de concorrer com outros pases em desenvolvimentoe mesmo com pases desenvolvidos.
De fato a carga tributria brasileira j est em nvel prximo ao dos pases desenvolvidos da
Euopra Ocidental, onde o estado de bem estar social teve maior expresso, e bem mais
alta do que em vrios pases desenvolvidos, especialmente Japo e os pases de tradio
anglo sax. Nesses pases, parte importante do sistema previdencirio tem financiamento
privado, ao invs do sistema de repartio (INSS) vigente no Brasil e na maioria dos pases
europeus, o que alivia a responsabilidade do governo. Por outro lado, observa-se que o
fenmeno de aumento de carga tributria concomitante com o aumento de despesas de
transferncia tem ocorrido em alguns dos nossos vizinhos menos alinhados com a economia
de mercado.

Fonte: OECD em Montero 2014

O alto nvel da carga tributria brasileira se traduz em grande peso dos impostos sobre
o consumo. A maior incidncia dos tributos no Brasil se d sobre a cesta de consumo,
onerada tanto pelos impostos federais quanto estaduais e municipais (ICMS, IPI, ISS e PIS-
COFINS). Essa incidncia muito maior do que na maioria dos pases, inclusive
desenvolvidos, e tem efeitos negativos sobre a distribuio de renda. O efeito distributivo da
tributao sobre o consumoainda que contrabalanceado pelas transferncias pblicasno
pode ser desconsiderado e indica seus limites. Esses limites so ainda mais fortes porque
por razes de facilidade de arrecadao, os tributos sobre consumo esto concentados na
comunicao e energia, o que tem importante efeito distorcivo. Alm disso, como o ICMS a

59
base da receita dos Estados, a guerra fiscal tem causado grandes distores alocativas e a
atrofia de inmeras atividades, prejudicando a diversificao da economia e a balana
comercial (o Brasil exporta matria prima in natura porque frequentemente seu
beneficiamento gera impostos que no so devolvidos no momento da exportao).

Composicao da Arrecadacao (% do total)

Contrib Proprie-
Consumo Renda sociais dade Outros
Brasil 44 21 26 6 3
Franca 25 22 38 9 6
EUA 18 44 23 12 3
Argentina 52 16 21 9 2
Fonte:OCDE

A alternativa de aumentar a tributao sobre a renda e a poupana tem inconvenientes.

Alm de dificuldades prticas relacionadas ao fato de que apenas 25% da populao estarem
sujeitas ao pagamento de imposto de renda, o aumento da tributao sobre a renda do
trabalho tem a tendncia de trazer desincentivos atividade econmica. Assinale-se, ainda,
que a tentativa de tributar os profissionais liberais que atuam como empresas individuais
fracassou com grande alarde em 2005. Por seu lado, a tributao de ganhos de capital e da
poupana, em um pas onde essa j baixa, tende a desestimular o investimento e a queda
persistente da taxa de juros.

A alta carga tributria leva tambm a uma grande quantidade de obrigaes acessrias
para garantirem a arrecadao, prejudicando a competitividade do pas. Essas
obrigaes oneram a economia, colocando o Brasil, segundo algumas estatsticas, como o
pas em que as empresas mais gastam tempo atendendo os requisitos para pagar seus
impostos, 2600 horas ao ano, ou 10 vezes mais do que a maioria dos pases relevantes (i.e.,
1000% da mediana em amostras como as publicadas por consultorias internacionais). A
reviso das exigncias do imposto de renda-CSLL sobre o lucro real deve ser acompanhada
pela reforma e unificao do ICMS. A harmonizao do ICMS reduziria enormemente o nus
sobre as empresas, e pode ser alcanada se houver liderana do governo. De fato, o tema,
apesar de espinhoso, avanou nos ltimos 15 anos, especialmente porque a tentativa de
utilizar benefcios fiscais a nveis estaduais esgotou-se, implicando que a atual sistemtica de
uma alta alquota na origem tornou-se muito menos interessante com alternativas a polticas
federais de desenvolvimento. Infelizmente perdeu-se uma grande oportunidade no atual
governo para avaar nessa negociao utilizando o fato de que se discutia ao mesmo tempo
o uso das receitas de royalties de petrleo e daquelas compartilhadas pelo governo federal
(Fundo de Participao dos Estados), e da disponibilidade dos recursos da chamada lei
Kandir, na medida em que a reduo das alquotas na origem eliminariam a necessidade de
compensao aos estados exportadores pelo no ressarcimento dos crditos tributrios
contra elos antecedentes da cadeia de produo em outros estados. Esse uma reforma,
que pela sua importncia, continuar primordial, alm de ser vivel porque intrinsicamente
geradora de valor em prazos relativamente curtos. Esse esforo de simplificao da
tributao ter ainda mais sucesso se for acompanhado de parcimnia no uso de
instrumentos tributrios (desoneraes, crditos, etc.) no s para compensar insuficincias

60
de polticas de desenvolvimento, mas especialmente como forma de perseguir objetivos de
curto prazo, incluindo o estmulo demanda interna. De fato, quanto mais excesses se
criam, mais complexa se torna a legislao, aumentando tambm as distores entre setores
e agentes em geral, nem sempre com resultado positivos identificveis.

Tempo para cumprimento das obrigaes tributrias (horas por ano)

Horas % Mediana Horas % Mediana

Brazil 2600 1156% Coreia 187 83%
Bolivia 1025 456% Rep. Checa 413 184%
Argentina 405 180% Polonia 286 127%
Mexico 334 148% Italia 269 120%
Peru 293 130% Alemanha 218 97%
Chile 291 129% Espanha 167 74%
Colombia 203 90% Belgica 160 71%
China 318 141% Franca 132 59%
India 243 108% Dinamarca 130 58%
Africa do Sul 200 89% Australia 105 47%
Russia 177 79% Nova Zelandia 152 68%
Israel 235 104% USA 175 78%
Turquia 226 100% Canada 131 58%
Fonte: Pa yi ng Ta xes 2014 -- The gl oba l pi cture i n 189 countri es - PWC-Worl d Ba nk

Em suma, a situao fiscal exige novas estratgias para compatibilizar uma dinmica
benigna da dvida pblica com a moderao da carga tributria e a complexidade que
ela trs. A presso sobre a arrecadao, com suas consequencias negativas para o
crescimento, e as vantagens de se estabelecer uma perspectiva de queda para a dvida
pblica como proporo do PIB indicam os limites que a despesa pblica poder ter frente.
Explicitar uma trajetria, especialmente para o gasto corrente, tem, portanto mritos.
Ainda que essa explicitao tenha sido rejeitada na dcada passada, pela avaliao dentro
do governo de envolver uma abordagem tosca, ela teria, no mnimo, valor indicativo
importante e poderia ser uma pea crucial para que o foco do governo e de suas agncias
possa passar do aumento continuado da carga tributriaisto da arrecadaopara uma
tributao mais voltada para objetivos de crescimento econnomico e equidade. A moderao
na despesa, necessria para dar credibilidade a qualquer trajetria indicada, exigir um
tremendo esforo tambm para tornar o gasto mais eficiente, de forma a se alcanarem os
objetivos desejados de crescimento e proteo social de forma sustentvel. Ser
indispensvel e urgente focar, assim, na qualidade e efetividade do gasto pblico. A medida
da efetividade e eficincia deve cobrir todos os programas de governo. Uma regra poucas
vezes utilizadas na anlise das polticas pblicas a de medir no s o que foi alcanado
com determinado programa, mas tambm o que foi sacrificado para financi-lo. Esse
sacrifcio inclui no s outros programas com tanto ou mais mrito, mas o que deixou de ser
feito pelo setor privado, por exemplo porque os impostos ou a burocracia que no foi
combatida tornaram invivel atividades que poderiam ter impacto positivo na gerao e
difuso da riqueza nacional. Essa agenda o desenvolvimento natural, mas indispensvel,
para a plena realizao dos objetivos e princpios da Responsabilidade Fiscal, que mostraram
seu valor ltima dcada e meia.

61
A nova fronteira fiscal: a qualidade e monitoramento do gasto pblico

A qualidade do gasto nas chamadas aes finalsticas da Unio, isto , nos servios
oferecidos sociedade ainda um desafio, cujo enfrentamento ajudaria a aumentar a
confiana dos investidores e eleitores. Vencer esse desafio ajudaria o pas acrescer de
maneira equilibrada e, dada a mesma carga fiscal (ou sua reduo, aumentando a renda
disponvel do setor privado), proporcionar mais recursos para o investimento pblico. Suas
implicaes para o efetivo exerccio da cidadania tambm so extensas. Na rea da sade,
por exemplo, apesar da expanso dos planos privados ter diminudo a presso sobre o
sistema pblico, so poucas as notcias de melhora significativa e sustentada de indicadores
de qualidade e resultado.12 Fica a sociedade, portanto, em dvida sobre a efetividade da
obrigao constitucional de dispndio com essas aes, e a justificativa para a rigidez que ela
traz para o oramento em todas as esferas de governo. Em muitos outros setores, a
elaborao e divulgao de indicadores de resultados das polticas pblicas, inclusive de
transferncia de renda, tambm ainda so inadequadas.

Alm disso, apesar do sucesso dos planos plurianuais PPAs em disciplinar a poltica
fiscal, o investimento pblico ainda carece de melhor planejamento e priorizao, que
facilite sua execuo e a anlise de seus resultados. Apesar de alguns projetos anunciados
recentemente responderem a demandas estabelecidas h dcadas, uma srie de decises
no so bvias: porque criar um terminal de minrio em Ilhus ao invs de concentrar o fluxo
ferrovirio para a baia de Todos os Santos, que j tem uma infra-estrutura e est no mesmo
estado? Porque asfaltar a BR 163 ate Santarem ao invs de direcionar o fluxo de soja para a
ferrovia Norte Sul, onde a mata est menos preservada e j foram investidos bilhes,
especialmente se parte do fluxo sair pelo Par? Como essas, h inmeras questes, inclusive
qual a prioridade para licitao e entre os 20 trechos selecionados em 2012, e a poltica de
preo do futuro uso dessa malha e todo o modelo da malha ferroviria. Tem havido pouca
discusso sobre esses temas, no obstante seus impactos sobre investidores, contribuintes e
a sociedade em geral.

A informao e meios de monitoramente do PAC pela sociedade precisam melhorar. A

envergadura do PAC milita contra a clareza e profundidade das informaes divulgadas pelo
governo, especialmente porque ele passsou a incluir as mais variadas aes, at pelo seu
apelo de comunicao social.13 Seus balanos oferecem instantneos do progresso das
iniciativas, mas alm de cobrir uma grande diversidade de aes, a apresentao mesclada
de gastos de estatais, do setor privado, do oramento da Unio e do financiamento
habitacional cria cifras nem sempre fceis de interpretar. 14 Em parte por causa disso, essas
cifras e os indicadores de concluso de projetos divulgados, apesar de sua provvel
relevncia como ferramenta de controle para seus operadores, acabam tendo pouco impacto
no setor privado, inclusive entre analistas financeiros, falhando em formar expectativas.

A apresentao dos gastos pblicos sociedade tambm ganharia se fosse dada maior
ateno relao entre custos e benefcios dos projetos e programas. No que tange
aos investimentos, no h, por exemplo, ainda anlise governamental sistemtica dos
benefcios trazidos pelos mais de R$ 30 bilhes aplicados pelo Ministrio dos Transportes nos

12
No se deve desmerecer o aumento paulatino do nmero de intervenes complexas na rede do SUS e a
expanso do fornecimento de medicamentos, mas h pouca informaes sobre melhora dos indicadores de sade e
o Indice de Desempenho do SUS (IDSUS) d apenas informaes do acesso ao sistema.
13
O PAC se traduz em mltiplas declinaes, com o PAC da sade tendo entre seus objetivos a diversificao da
produo farmacutica no Brasil; recentemente, o IPEA sugeriu que o PAC inclusse aes que promovessem a
melhora das condies de trabalho na construo civil.
14
Por exemplo, http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/divulgacao-do-balanco ou http://www.brasil.gov.br/pac/pac-2/pac-
2-relatorio-5.

62
ltimos anos em 2011. Apenas, sabe-se que a Confederao Nacional de Transporte CNT
identifica que 37% da malha federal estariam em condies timas ou boas em 2012, contra
33,1% em 2009 e 25,8% em 2007 (nas rodovias privatizadas essa proporo se manteve
entre 75% e 80% em todo o perodo). Consideraes anlogas sobre o uso dos emprstimos
e recursos do OGU para o saneamento e outros investimentos pblicos indicam a
necessidade de se priorizar a medio da qualidade e efetividade do gasto, como vem sendo
sugerido pela OCDE h quase dez anos. 15 A divulgao dessas mtricas pode ser poderoso
instrumento na formao de expectativa dos investidores nessas e em outras reas, assim
como hoje a divulgao de indicadores de qualidade sobre o resultado fiscal e a inflao
facilitam a tomada de deciso no setor privado.

Novos mecanismos e sistemas de TI para monitorar e avaliar o gasto pblico ajudariam

a melhorar a alocao de recursos e salvaguardar a integridade na administrao
pblica, aumentando a confiana dos investidores. Recentemente, a OCDE sugeriu
quatro aes relativas integridade da administrao pblica, com potencial positivo na
avaliao do ambiente de negcios no Brasil: integrar a gesto de riscos como elemento-
chave da responsabilidade gerencial dos rgos; garantir maior capacidade para que as
instituies de fomento integridade desempenhem suas funes; aprimorar os esforos de
avaliao das medidas de apoio integridade; e desenvolver um compromisso coletivo de
reforma do sistema de integridade. 16 Tais aes certamente responderiam aos desejos de
boa parte dos eleitores e empresrios, indo bem alm de medidas pontuais para modificar
prticas identificadas como problemticas no setor pblico. Uma iniciativa dessas para dar
certo teria que estar no ncleo da estratgia do governo, permitindo que ele se dotasse de
sistemas de controle informtico que acompanhem e avaliem os gastos da sua concepo
sua concluso, identificando responsveis e objetivos a cada etapa. A passagem do atual
sistema chave do governo, focado essencialmente de controle financeiro, o SIAFI, para uma
ferramenta tipo ERP (enterprise resource planning) com controle gerencial das aes do seu
comeo at a medio de resultados, seria um projeto ambicioso, mas que poderia reduzir o
desperdcio e desvios de recursos, proporcionando valiosos indicativos de qualidade e
efetividade do gasto. Sistemas assim, bem alm daqueles usados pelo PAC atualmente,
podem tambm liberar recursos humanos de auditoria para focar na avaliao da qualidade
do gasto, ao invs de na simples verificao de conformidade das aes, que passaria a ser
controlada a cada etapa do projeto, ao invs de ex-post. Este tipo de infra-estrutura, clareza
no objetivo final do gasto, e um foco maior na anlise sistemtica dos resultados das polticas
pblicas permitiriam tambm reformar o processo oramentrio nos moldes de alguns pases
europeus, onde os recursos para as aes esto muito mais ligados,e podem at ser
remanejados, em funo no s da eficinica na proviso dos bens e servios pelo ente
pblico, mas tambm da efetividade dessa proviso e do uso de recursos no alcance dos
objetivos finais dessas polticas.

Iniciativas de melhora da qualidade do gasto federal poderiam se valer ainda da

experincia de gesto pblica acumulada pelos governos estaduais nos ltimos anos.
A nfase na qualidade da gesto marcou diversas administraes estaduais a partir do final
dos anos 1990, primeiro em So Paulo e depois na Regio Sudeste, alcanando o Nordeste
(Sergipe, Pernambuco) e Norte (Amazonas) com variado, mas sempre significativo grau de
sucesso. Uma abordagem que estimule a emulao das melhores prticas desenvolvidas nos
Estados pode ajudar o governo federal a melhorar seu desempenho em muitas reas,

15
Blndal et all., 2003 Budgeting in Brazil, in OECD Journal of Budegeting, Vol. 3, N.1 um dos primeiros exemplos,
confirmado por avaliaes sucessivas da OCDE.
16
OCDE, Avaliao da Integridade no Brasil da OCDE: a gesto de riscos para uma daministrao pblica mais
trnasparente e tica2011;

63
reforar o pacto federativo e estimular a competio construtiva entre Estados.17 Essa
abertura j presente, por exemplo, no princpio na Lei das PPP, que reconhece o valor de
projetos oferecidos pelo setor privado, aproveitando de maneira institucional seu
conhecimento e sensibilidade.

A apresetao da estratgia do governo e sua insero em um quadro de equilbrio

fiscal particularmente importante quando se verifica a certa proliferao de
programas tpicos. Na democracia, ao contrrio de regimes autoritrios, h uma discusso
das consequencia das iniciativas pblicas, ao invs de apenas a publicidade dos objetivos do
governo que possam ter motivado tal ou qual programa. Essa discusso tem que ser
lastreada em avaliaes tcnicas, de preferncia independentes, tanto da relao entre
despesa e resultados, quanto do vulto dessas despesas. A ausncia desse dilogo aliena
investidores e cidados de modo geral, mesmo que os beneficirios imediatos ou potenciais
acomodem-se em um primeiro momento. A confuso e retrao dos agentes econmicos,
assim como os custos para a sociedade da decorrentes, aumentam quando o governo se
sente compelido coero, na medida em que os objetivos anunciados se tornam
paulatinamente mais difceis de serem alcanados. Essa destruio de valor exacerbada
quando as iniciativas do governo tendem a atacar sintomas ao invs de causas, criando
novas distores econmicas que vo se agravando e distanciando os resultados dos
objetivos.

Sumrio da anlise e propostas

A deficincia de investimentos tem causas fiscais, inclusive via presso dos juros. A
responsabilidade fiscal continua, portanto, essencial para o crescimento econmico do Brasil
e seria fortalecida pela enunciao clara da estratgia econmica do governo que evite
surpresas e desconfianas, indispensvel para no alienar investidores, contribuintes e
cidados. A adoo de uma meta para a trajetria da dvida bruta do setor pblico como
proporo do PIB, que servisse para a derivao explcita das metas fiscais, inclusive de
supervit primrio, mas podendo incluir uma trajetria para o gasto pblico, notadamente o
corrente, seria um primeiro passo nessa direo, fortalecendo as relaes com o setor
produtivo.

O crescimento histrico da despesa obrigatria e da carga fiscal tem fortes implicaes

para o desenvolvimento, no obstante os ganhos em equidade e capacidade de
acumulao de capital humano que parte do gasto social proporciona. O custo do
cumprimento das obrigaes tributrias no Brasil parece desproporcionalmente pesado para
empresas. Altas alquotas, artifcios para proteger a arrecadao, e a guerra fiscal distorcem
os incentivos econmicos, mas sero dificeis de sererm mitigados enquanto a dinmica do
gasto for de crescimento acentuado. Metas para a dvida pblica, com maior disciplina no
gasto pbico e menor presso na arrecadao, permitiriam o governo focar em diminuir o
nus da complexidade das regras tributrias. Uma trajetria, ainda que indicativa, do
gasto corrente, que estimule sua priorizao, tambm seria uma forma de sinalizar essa
disciplina.

A sustentabilidade do gasto pblico exige melhora na formulao, implementao,

monitoramento, e avaliao dos resultados desse gasto. Para isso, devem-se
implementar programas de medio de resultados e custos, como o PPI adotado em 2005, e
complementar o SIAFI com um sistema de informao para gesto que acompanhe o gasto
desde sua origem, explicitando seus objetivos, interaes e agentes responsveis (como nos

17
Na Sade, a Unio aproveitou o modelo das Unidades de Pronto Atendimento-UPA desenvolvido no RJ, mas os
exemplos desse tipo so poucos.

64
ERP-entreprise resource planning-sistemas integrados de gesto nas empresas). Essa
estrutura incorpora ainda de maneira integral a verificao da conformidade legal, durante a
execuo do gasto, reduzindo o custo de implementao e monitoramento deste, e
permitindo que a auditoria pblica foque mais na efetividade das aes. Acompanhada de
maior ateno anlise das polticas pblicas, traria ainda ganhos de eficincia ao dispndio
direto e transferncias.

O governo federal deve aumentar a qualidade tcnica e profundidade da divulgao do

gasto nos principais programas (e.g., PAC), facilitando a anlise de polticas pblicas, com
efeitos positivos sobre as expectativas de investidores, semelhantes queles da divulgao
de indicadores macroeconmicos sobre o mercado financeiro. Estados podem servir de
exemplo.

O governo federal deveria usar de maneira mais expressiva as experincias de gesto

desenvolvidas por diversos Estados nos ltimos anos. Alm de enriquecer seu repertrio
em reas como sade e educo, a Unio fortaleceria o pacto federativo.

A participao do setor privado no investimento de infra-estrutura continua sendo uma forma

de aliviar a presso fiscal e acelerar a concluso de projetos. O sucesso dessa estratgia
depende no s da sinalizao das expectativas de lucro, mas de regras de repartio de
risco com o setor privado. Sendo adequadas, elas podem evitar garantias excessivas do
governo e alavancar o poder transformador do mercado de capitais, inclusive pela
expanso do mercado de instrumentos de renda fixa emitidos pelo setor privado. Com isso,
se poder fruir mais dos benefcios de uma queda dos juros decorrente da melhora fiscal.

Uma estratgia para encapsular aes como as alinhavadas acima poderia incluir ainda uma
reavaliao do interesse do Brasil se tornar membro pleno da OCDE, em condies
adequadas ao pas. Tal orientao poderia abrir novos reservatrios de poupana de longo
prazo e custos reduzidos, facilitando a gesto fiscal e o investimento privado.

65
Propostas para melhorar a qualidade do sistema
tributrio
Bernard Appy

Uma das caractersticas do sistema tributrio brasileiro a pssima qualidade dos impostos e
contribuies cobrados da populao e das empresas. Por conta destes defeitos, a estrutura
tributria brasileira induz a uma organizao ineficiente da economia, prejudica os
investimentos e as exportaes e tributa desigualmente os iguais, seja do ponto de vista
vertical (pois contribuintes com a mesma renda so tratados diferentemente dependendo de
sua forma de constituio), seja do ponto de vista horizontal (na medida em que se
estabelecem tratamentos tributrios distintos entre diferentes setores de atividade).

Adicionalmente, a complexidade do sistema tributrio brasileiro tamanha que gera um

enorme custo de compliance para as empresas, alm de dar margem a divergncias
expressivas de interpretao entre os contribuintes e o Fisco, as quais se refletem em um
contencioso de grandes propores, que, alm de ser custoso, cria uma situao de elevada
insegurana jurdica para os investidores. Por conta da complexidade da legislao tributria
virtualmente impossvel para os consumidores saberem quanto esto pagando de tributos
sobre os bens e servios que adquirem. Esta falta de transparncia dificulta o debate
democrtico sobre o quanto a populao est disposta a pagar para o financiamento dos
servios pblicos.

Neste contexto, essencial fazer mudanas profundas na estrutura tributria brasileira. Estas
mudanas devem ter como objetivo um sistema tributrio que seja mais simples, mais
equnime e mais transparente, favorecendo o crescimento e, na medida do possvel, uma
melhor distribuio de renda.

Embora uma reforma completa do sistema tributrio brasileiro seja necessria, esta pode ser
realizada em diversas etapas. O essencial que todas as mudanas sejam feitas tendo
objetivos claramente definidos. Em particular, importante evitar que as mudanas na
estrutura tributria sejam utilizadas como instrumento para resolver problemas conjunturais,
pois alteraes precipitadas no sistema tributrio tendem a agravar ainda mais as distores
atualmente existentes.

Nos tpicos a seguir apresentam-se algumas sugestes de aprimoramento do sistema

tributrio brasileiro que contribuiriam para superar as distores apontadas acima. Trata-se
de uma agenda ampla, da qual foram selecionados trs tpicos, que so detalhados a seguir:
a) tributos sobre bens e servios; b) tributao de micro e pequenas empresas; e c) reduo
do contencioso tributrio.

Tributos sobre bens e servios

A literatura internacional recomenda que a tributao dos bens e servios seja feita atravs
de um nico tributo incidente sobre uma base ampla em termos de setores e categorias de
contribuintes, de preferncia um imposto sobre o valor agregado (IVA). No Brasil h quatro
tributos que incidem sobre bens e servios (ICMS, IPI, ISS e PIS/Cofins), nenhum deles
alcanando todos os setores e todas as categorias de contribuintes (como pessoas jurdicas e
fsicas).

Todos estes quatro tributos apresentam srias deficincias, que induzem a uma organizao
ineficiente da estrutura produtiva, alm de gerar elevados contenciosos. A seguir apresentam-
se algumas sugestes de aperfeioamento da estrutura destes quatro tributos. Algumas so
de natureza geral, aplicando-se a mais de um tributo, e outras so especficas. De modo

66
geral, as sugestes apresentadas tm como referncia as melhores prticas internacionais na
estruturao de IVAs.

a) Adotar um regime que permita a ampla apropriao de crditos tributrios.

Atualmente as legislaes do PIS/Cofins, do ICMS e do IPI estabelecem grandes restries
apropriao de crditos sobre os insumos utilizados na produo. Estas restries fazem com
que estes tributos tenham uma incidncia cumulativa ao longo da cadeia produtiva,
estimulando a verticalizao artificial da produo, dificultando a desonerao adequada das
exportaes e dos investimentos e dando margem a um grande litgio tributrio. A sugesto
que todos os insumos utilizados nas atividades principais e suplementares das empresas
deem direito a crdito, a exemplo do padro que j adotado pela maioria dos pases que
possuem um IVA.

b) Garantir o ressarcimento tempestivo dos crditos acumulados na aquisio de

insumos. Mesmo no caso dos crditos que so permitidos pela legislao, as empresas que
no tm dbitos suficientes (como o caso das empresas exportadoras) enfrentam grande
dificuldade em recuperar crditos acumulados de PIS/Cofins e ICMS. Esta resistncia dos
Fiscos ao ressarcimento do crdito justificada com base no temor de fraudes no tem
mais justificativa em um sistema em que todas as transaes relevantes so amparadas por
notas fiscais eletrnicas e registradas em sistemas digitais de escriturao fiscal.

c) Adotar um nico regime de incidncia no cumulativo para o PIS/Cofins. A

convivncia de dois regimes de incidncia de PIS/Cofins cumulativo e no cumulativo
gera uma srie de distores alocativas. Neste contexto, sugere-se transitar para um nico
regime no cumulativo, com poucas alquotas (no mximo trs). Sugere-se tambm que a
transio seja longa para permitir que as empresas atualmente no regime cumulativo se
adaptem ao novo sistema.

d) Disciplinar o fim da guerra fiscal do ICMS. A guerra fiscal, caracterizada pela

concesso de benefcios fiscais ilegais pelos estados, vem se tornando um instrumento cada
vez menos eficaz de desenvolvimento regional, ao mesmo tempo em que vem gerando
grande insegurana jurdica para os investidores. Para superar esta situao, preciso
simultaneamente reduzir as alquotas interestaduais do ICMS e convalidar os benefcios
existentes de forma transparente. Nos ltimos anos houve um importante avano na
compreenso da necessidade destas mudanas, que hoje contam com o apoio da grande
maioria dos Estados da Federao.

e) Num horizonte de longo prazo, buscar criar condies para reduzir o nmero de
tributos incidentes sobre bens e servios e harmonizar a legislao destes tributos.
Idealmente, o IPI (que um imposto incompatvel com a moderna tributao do valor
agregado) deveria ser extinto e o ISS incorporado ao ICMS, preservando-se, via
transferncias, as receitas dos municpios. Adicionalmente dever-se-ia buscar a
harmonizao da legislao do ICMS com a do PIS/Cofins. Estas mudanas so
politicamente complexas, mas preciso, no mnimo, iniciar uma discusso sobre seus custos
e benefcios.

Tributao de micro e pequenas empresas

Uma das reaes elevada carga tributria no Brasil foi a criao de regimes diferenciados
de tributao para micro e pequenas empresas (MPEs). Embora uma menor tributao das
empresas de menor porte seja necessria inclusive porque estas esto mais sujeitas
concorrncia de empreendimentos informais , o modelo adotado no Brasil para desonerar as
MPEs gera srias distores e dificulta o crescimento das empresas.

67
H hoje no Brasil uma multiplicidade de regimes tributrios. Alm do regime normal de lucro
real (adotado pelas grandes empresas) h o regime de lucro presumido (para empresas com
receita anual at R$ 72 milhes), o SIMPLES (receita at R$ 3,6 milhes), no qual h seis
tabelas diferentes e pelo menos trs regimes tributrios distintos, e o regime de
microempreendedor individual (MEI receita at R$ 60 mil/ano).

Um problema decorrente desta multiplicidade de regimes que eles no conversam entre si

nem com a tributao das pessoas fsicas. Quando uma empresa comea a crescer, o custo
de migrar para outro regime pode ser muito elevado, o que gera um forte incentivo
fragmentao artificial das empresas. Outro problema a concesso arbitrria de tratamentos
setoriais distintos, usualmente beneficiando setores com maior capacidade de mobilizao
poltica.

Por fim, e principalmente, a diferenciao de regimes tributrios no Brasil conspira contra o

emprego formal, principalmente o emprego formal em empresas de maior porte, pois a carga
tributria incidente sobre o trabalho dos scios das empresas muito inferior incidente
sobre a remunerao dos empregados.

A consequncia destas distores um sistema tributrio que dificulta o crescimento das

empresas de menor porte e induz a uma organizao claramente ineficiente da atividade
produtiva.

muito difcil, no entanto, promover mudanas significativas destes regimes de tributao em

um prazo muito curto. Neste contexto, a sugesto que se defina uma meta de longo prazo
para a convergncia dos distintos regimes de tributao de MPEs, idealmente chegando a um
nico regime. Esta convergncia poderia ser implementada em etapas sucessivas, ao longo
de vrios anos.

O regime resultante desta convergncia deveria, idealmente, ter as seguintes caractersticas:

a) crescimento suave da carga tributria com o aumento do porte da empresa, evitando-se
saltos como ocorre hoje; b) diferenciao da incidncia tributria em funo da renda gerada
e no da receita como ocorre atualmente; e c) reduo da carga tributria para empresas que
geram mais empregos formais.

Reduo do contencioso tributrio

Como explicado no incio deste texto, a complexidade do sistema tributrio brasileiro contribui
para um elevado grau de litgio entre os contribuintes e o Fisco. Embora a simplificao do
sistema tributrio certamente contribua para reduzir o nvel de litgio sobre matrias
tributrias, sugere-se que, adicionalmente, seja criada uma agenda de trabalho especfica
com o objetivo de reduzir o contencioso tributrio no Brasil.

Esta agenda, a ser discutida entre o Governo e as empresas, deveria considerar propostas
que contribuam para reduzir o grau de divergncia de interpretao sobre matrias tributrias,
bem como para agilizar a tramitao de litgios na esfera administrativa e, eventualmente,
viabilizar a transao e a conciliao na esfera judicial ou administrativa entre o Fisco e os
contribuintes. Idealmente deveria se reduzir o grau de detalhamento de matrias tributrias na
Constituio Federal, pois o excessivo detalhamento destas matrias na Constituio d
margem a um a questionamentos sobre matrias tributrias cuja interpretao deveria ser
pacfica.

68
Medidas para elevar a contribuio do trabalho
ao crescimento econmico e melhorar a
competitividade
Aurlio Bicalho e Ilan Goldfajn

1. Introduo

No passado recente a economia brasileira passou por um perodo de elevado crescimento

econmico que absorveu o excesso de mo de obra existente. Nesse perodo, o uso do fator
trabalho contribuiu de forma relevante para o crescimento econmico. Alm disso, o aumento
do emprego foi fator de suma importncia para a melhoria da renda nas camadas mais baixas
da distribuio e para os avanos sociais.

Para frente, devido s mudanas demogrficas, a contribuio do capital humano para o

crescimento da economia dever ser menor.

Nos ltimos tempos, houve crescimento muito baixo da produtividade, fato que se mantido por
um perodo prolongado traz desequilbrios. A perda de competitividade da economia brasileira
e a necessidade de ajuste das contas externas trazem desafios futuros importantes.

Nossas estimativas mostram que uma depreciao da taxa de cmbio real leva reduo dos
salrios reais. As estimativas reforam a importncia dos ganhos de produtividade na soluo
deste desequilbrio. Para evitar a perda de renda real no perodo em que h depreciao da
taxa de cmbio para melhorar a competitividade, a produtividade precisa crescer. Um ajuste
de forma suave, com medidas que produzam efetivamente ganhos de produtividade,
contribuiriam para corrigir desequilbrios nas contas externas minimizando o impacto no
padro de vida das famlias.

Postergar esse ajuste pode levar a uma correo forte da taxa de cmbio, o que elevaria a
inflao, diminuiria o crescimento econmico e causaria uma reduo mais intensa e
instantnea do poder de compra da populao. As consequncias seriam negativas para a
distribuio de renda e na capacidade de gerar mais avanos sociais no mdio prazo.

Portanto, so importantes os desafios no mercado de trabalho. Desafios estes que passam

por polticas que suavizem a diminuio da contribuio do trabalho para o crescimento
econmico, atravs de avano nas regras de imigrao, aumento da taxa de participao no
mercado de trabalho e reduo das ineficincias na economia que travam o crescimento do
emprego e da renda do trabalhador no longo prazo. Polticas que aumentem a produtividade
do trabalho so necessrias para acelerar os ganhos de competividade e suavizar o impacto
do ajuste da taxa de cmbio no padro de vida das famlias.

2. Fatos estilizados da ltima dcada

A taxa de desemprego teve uma reduo significativa nos ltimos anos. Em outubro de 2003,
a taxa de desemprego (em 6 regies metropolitanas medida pela Pesquisa Mensal de
Emprego/IBGE) chegou a 13,2%. A partir deste perodo, iniciou-se uma trajetria de queda
consistente, at alcanar um patamar prximo a 5,0% nos ltimos meses de 2013 18. Essa

18
Dados com ajuste sazonal.

69
queda da taxa de desemprego refletiu um perodo de crescimento da populao ocupada
acima do crescimento da fora de trabalho (PEA). Entre 2004 e 2013, a populao ocupada
cresceu, em mdia, 2,2% ao ano, enquanto a Populao Economicamente Ativa avanou
1,5% ao ano. Portanto, o crescimento econmico do perodo absorveu mo de obra a um
ritmo superior quele de entrada de pessoas no mercado de trabalho.

Grfico 1: Evoluo da taxa de desemprego.

Taxa de Desemprego (%) - dessaz
13

12

11

10

4
dez/03
jun/04
dez/04
jun/05
dez/05
jun/06
dez/06
jun/07
dez/07
jun/08
dez/08
jun/09
dez/09
jun/10
dez/10
jun/11
dez/11
jun/12
dez/12
jun/13
dez/13
Grfico 2: Taxa de crescimento da populao ocupada e da PEA.

Emprego cresce acima da PEA

4.0%

Pop. ocupada
3.5%
PEA
3.0%

2.5%

2.0%

1.5%

1.0%

0.5%

0.0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Outra caracterstica marcante desse perodo de expanso do mercado de trabalho foi o

aumento da formalizao. A formalizao do mercado de trabalho est, em geral, associada
melhoria das condies e da qualidade do emprego. As sries histricas da Pesquisa Mensal
do Emprego mostram que, em 2004, 43,7% dos ocupados eram empregados com carteira
assinada. Em 2013 essa mdia foi prxima de 55%.

70
Grfico 3: Formalizao do mercado de trabalho

Formalizao crescente
58 % da Pop. Ocupada com carteira assinada

56

54

52

50

48

46

44

42

40 mar/02

mar/03

mar/04

mar/05

mar/06

mar/07

mar/08

mar/09

mar/10

mar/11

mar/12

mar/13
O aumento do emprego e da formalizao so identificados 19 como fatores de suma
importncia para os avanos sociais e de melhoria da distribuio de renda dos ltimos anos.
Portanto, polticas que gerem maior crescimento econmico, emprego e renda no longo prazo
devem ser implementadas em detrimento de estmulos apenas de curta durao que causam
desequilbrios que podem colocar em riscos os ganhos de renda dos ltimos anos.

A educao tambm teve papel importante na reduo da pobreza e na queda da

desigualdade de renda. De fato, os anos de estudos aumentaram. Por exemplo, a proporo
da populao sem instruo passou de 13% em 2001 para 8% em 2012. J a proporo da
populao com mais de 10 anos de estudo subiu de 25% em 2001 para cerca de 40% em
2012.

No entanto, as evidncias so de que a qualidade da educao no acompanhou a evoluo

dos anos de estudos. Em testes internacionais como o PISA (Programme for International
Student Assessment) da OCDE, o Brasil ocupa posies entre 55 e 59 (em leitura, cincias
e matemtica) entre 65 pases avaliados 20. Apesar de ter melhorado um pouco o desempenho
em relao ao incio da dcada passada, o resultado ainda bastante inferior ao de seus
pares.

Estudos mostram que as habilidades medidas atravs dos resultados em testes

internacionais, ajudam a explicar o baixo crescimento econmico dos pases da Amrica
Latina, especialmente daqueles com elevados anos de estudos 21.

3. As limitaes para a expanso do emprego e salrios continuar forte

A forte expanso do mercado de trabalho na ltima dcada foi possvel, em grande parte, pela
existncia de ociosidade de mo de obra. Havia pessoas disponveis para trabalhar em
abundncia o que permitiu o emprego crescer a taxas elevadas durante o ciclo recente de
expanso econmica. Contudo, com a taxa de desemprego em nveis historicamente baixos,
esse processo mostra sinais de esgotamento. De fato, comeam a surgir restries
expanso da economia advindas das condies do mercado de trabalho.

19
Veja Barros, R., Carvalho, M., Franco, S. e Mendona, R. (2010) Determinantes da Queda na Desigualdade de
Renda no Brasil, Texto para Discusso n. 1460, IPEA., e avaliao da Secretaria de Assuntos Estratgicos do
Governo Federal em http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2014/05/trabalho-e-o-fator-que-mais-contribui-
para-a-queda-das-desigualdades.
20
Dados de 2012.
21
Hanushek, E. e Woessmann, L. (2009), Schooling, cognitive skills, and the Latin American growth puzzle, Working
Paper, NBER.

71
Considerar essas restries na formulao da poltica econmica importante para se evitar
que os desequilbrios produzidos por elas causem, a mdio prazo, reverses no crescimento
da renda e na melhoria de sua distribuio.

Duas restries que se destacam so: (i) desacelerao da oferta de trabalho, devido
principalmente demografia e (ii) aumento dos salrios reais acima da produtividade e perda
de competitividade.

3.1 Desacelerao da oferta de trabalho e fatores demogrficos

Nesse perodo em que a demanda por trabalho cresceu a taxas elevadas, a oferta
desacelerou. Nos primeiros 5 anos da ltima dcada (2004-2008), a Populao
Economicamente Ativa (PEA) cresceu 1,7% ao ano, em mdia, enquanto na ltima metade da
dcada esse avano foi de 1,3% ao ano, em mdia22.

De fato, h uma desacelerao da fora de trabalho com origem, em grande parte, nas
transformaes demogrficas. H uma reduo do ritmo de crescimento da populao: de
1,2% ao ano (2004-2008) para 1,0% ao ano (2009-2013). Mas h uma desacelerao ainda
mais rpida na faixa etria de 20 a 59 anos, grupo que forma grande parte da fora de
trabalho. Nesse grupo, a taxa de crescimento passou de 2,0% ao ano (2004-2008), em mdia,
para 1,4% ao ano (2009-2013), na mdia do perodo.

As projees populacionais23 para os prximos 10 anos trazem desafios para o mercado de

trabalho e para o crescimento econmico. A tendncia de desacelerao da populao de 20
a 59 anos continua. A populao est envelhecendo. Na prxima dcada, o crescimento
mdio dever ser de 1,0% ao ano, sendo de 0,7% o ritmo de expanso no final da dcada. A
desacelerao da populao nessa faixa etria tem implicaes relevantes para o
crescimento econmico. Esse grupo o principal da PEA. Portanto, menor crescimento da
populao nessa faixa etria significa menor capacidade de expanso da economia no longo
prazo.

Alm do menor crescimento da fora de trabalho, o envelhecimento da populao traz outros

impactos na economia. Por exemplo, reduo da poupana e da produtividade. No ciclo de
vida, os mais jovens poupam enquanto os mais velhos despoupam durante o perodo de
aposentadoria. Alm disso, a produtividade de trabalhos que exigem fora fsica cai com o
envelhecimento da populao.

O crescimento da fora de trabalho j tem contribudo menos para a expanso do PIB e esse
ser um desafio ainda maior nos prximos anos. Entre 2004 e 2008 a contribuio da fora de
trabalho para o crescimento do PIB foi de 1,0 p.p. ao ano, em mdia 24. Essa contribuio
passou para cerca de 0,8 p.p. entre 2008 e 2013. Para os prximos anos, dada a dinmica
populacional, essa contribuio dever cair para prximo de 0,6%. Alm disso, tem o efeito do
envelhecimento da populao sobre a poupana, que pode reduzir a acumulao de capital. A
produtividade tambm tende a ser menor nessa faixa etria. Logo, todos esses elementos em
conjunto podem limitar de forma relevante a capacidade de crescimento da economia.

22
Dados da Pesquisa Mensal do Emprego (PME/IBGE).
23
Projees do IBGE.
24
Clculos a partir de uma funo de produo Cobb-Douglas.

72
3.2 A perda de competitividade

Outra caracterstica marcante do mercado de trabalho nessa ltima dcada foi o vultoso
crescimento do salrio real mdio. A forte expanso do emprego ao mesmo tempo em que a
PEA crescia a taxas mais baixas pressionou os salrios e custos de produo, especialmente
em setores intensivos em mo de obra. Os elevados reajustes do salrio mnimo no perodo
tambm contriburam para a expanso da renda mdia do trabalho.

O aumento dos salrios reais em perodos de expanso compatvel com o equilbrio

macroeconmico e positivo para melhorar a distribuio de renda, desde que no seja
persistentemente acima do crescimento da produtividade do trabalho. Aumento de salrio
persistentemente acima da produtividade traz desequilbrios frente. Esses desequilbrios, se
no combatidos, produzem mais inflao, reduzem o emprego e a renda do trabalho no mdio
prazo, podendo causar reverses nos avanos sociais das ltimas duas dcadas.

Entre 2004 e 2013, o salrio real mdio cresceu 2,6% ao ano, em mdia. No entanto, o
produto por trabalhador25 avanou 1,4% ao ano. Essa diferena entre crescimento dos
salrios e da produtividade, durante algum tempo, fez parte de uma recuperao dos salrios
reais aps a queda decorrente do choque no cmbio e do aumento da inflao em 2002 e
2003. Porm, esse persistente descolamento entre a taxa de crescimento dos salrios e da
produtividade, e a apreciao do cmbio, levaram a um aumento significativo do custo unitrio
do trabalho em dlares e reduo da competitividade da economia brasileira.

Grfico 5: Comparao do crescimento dos salrios com a produtividade.

Salrios vs. Produtividade

5%

4%

3%

2%

1%

0%

-1%

-2%
Produtividade trabalho
Crescim ento salrio real m dio
-3%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

A perda de competitividade da economia brasileira pode ser vista na comparao com outros
pases. Entre 2002 e 2012, por exemplo, o custo do trabalho em dlares por hora trabalhada
na indstria subiu 263% no Brasil, enquanto que na Coria do Sul o aumento foi de 102% e
no Mxico de 14%26. Esse resultado no seria um problema se a produtividade tivesse
crescido significativamente mais no Brasil neste perodo. No entanto, para a economia como
um todo, os indicadores de produto por hora trabalhada mostram um aumento acumulado de
11% no Brasil, de 53,6% na Coria do Sul e de 9,6% 27 no Mxico. Portanto, os salrios em
dlares por hora trabalhada na indstria provavelmente cresceram significativamente mais do

25
Uma melhor medida seria o produto por horas trabalhadas.
26
Dados do BLS.
27
Dados do Conference Board.

73
que a produtividade, como os dados para a economia como um todo sugerem. Logo,
bastante evidente a perda de competitividade ocorrida nos ltimos anos.

verdade que parte dessa alta representou uma recuperao da grande reduo dos salrios
em dlares produzida pela depreciao do cmbio, aumento da inflao e recesso
econmica entre 2002 e 2003. Mas, medida que a produtividade no acompanhou o ritmo
de aumento dos salrios, o Brasil ficou mais caro para se produzir e menos competitivo em
relao a alguns de seus competidores no mercado internacional.

Com a perda de competitividade e custos elevados, desequilbrios macroeconmicos

apareceram. A rpida elevao do dficit em transaes correntes e a maior presso
inflacionria so alguns exemplos. Alm do baixo crescimento econmico.

Esse quadro, portanto, leva necessidade de ajustes. Uma parte do ajuste passa por uma
taxa de cmbio real mais depreciada. O cmbio real mais depreciado reduz nossos salrios
em dlares, melhorando nossa competitividade, e diminui o preo das nossas exportaes no
mercado internacional. Porm, no livre de custos um ajuste da taxa de cmbio real. Existe
um trade-off entre competitividade e padro de vida, entre depreciar a taxa de cmbio real e
manter os ganhos salariais observados nos ltimos anos.

Uma depreciao nominal que eleva preos e salrios e, portanto, no resulta em

depreciao real, tem pouco efeito sobre os ganhos de comrcio de um pas. Isso significa
que para uma depreciao da taxa de cmbio ter efeitos em melhorar a competitividade, os
salrios no podem subir o suficiente para compensar as perdas de poder de compra gerada
pela alta dos preos dos bens comercializveis 28.

Para testar a existncia do trade-off entre a depreciao do cmbio e os ganhos reais de

salrios, estimamos a seguinte equao relacionando o salrio real mdio com a taxa de
cmbio real e com alguma medida de produtividade do trabalho:

= + + + .

Na equao acima, W o salrio real mdio, E a taxa de cmbio real (aumento significa
apreciao do cmbio) e G a produtividade do trabalho. Os coeficientes do modelo so a, b e
c, que vo ser estimados a partir dos dados disponveis. Pela teoria, espera-se b,c > 0.

Nessa estimativa, utilizamos dados de srie de tempo trimestrais de 1991 a 2013 apenas para
a economia brasileira29. Uma outra estimativa foi feita com dados em painel de salrio real,
produtividade e taxa de cmbio real para 31 pases, no perodo de 1997 a 2012. Como
mostram os resultados das estimativas na tabela a seguir, tanto no modelo em srie de tempo
quanto no modelo em painel, h evidncias de que depreciaes (apreciaes) da taxa de
cmbio reduzem (aumentam) o salrio real mdio assim como ganhos de produtividade
elevam os salrios mdios30.

Collins, S. e Park, W. (1989), Exchange Rates, Wages, and Productivity, NBER. Volume Title: Developing Country
28

Debt and Economic Performance, Volume 3: Country Studies - Indonesia, Korea, Philippines, Turkey
29
Os dados de salrio real mdio so da PME/IBGE e utilizam informaes da PME nova e antiga. Os dados de taxa
de cmbio real efetiva tm como fonte o Banco Central do Brasil. O dado de produtividade um clculo de produto
por trabalhador a partir da razo do PIB com a populao ocupada estimada a partir da PME nova e antiga. Os dados
foram dessazonalizados.
30
No painel, os dados de salrios reais utilizados nas estimativas so do BLS - hourly compensation costs in
manufacturing. Esses dados incluem as despesas com salrios, seguridade social e impostos. Os dados so em
moeda corrente do pas e foram deflacionados pelo IPC de cada pas (dados do FMI). Os dados de taxa de cmbio
real efetiva esto disponveis no link: http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/716-real-
effective-exchange-rates-for-178-countries-a-new-database/. Utilizamos como medida de produtividade os dados de

74
 Tabela 1: Estimativa em srie de tempo e painel
Mtodo: OLS OLS OLS
Amostra: 1991:1 2013:4 1991:2 2013:4 1998-2012
Perodos: 15
Cross-sections: 31
Observaes: 92 91 465
Variable dependente: LOG(SALARIO_REAL) DLOG(SALARIO_REAL) DLOG(SALARIO_REAL)
Coeficiente
C 1.20 0.00 0.01
(0.78) (1.08) (6.89)*
LOG(CAMBIO_REAL) 0.27
(3.01)*
LOG(PRODUTIVIDADE) 0.81
(2.67)*
DLOG(CAMBIO_REAL) 0.12 0.09
(2.53)** (4.16)*
DLOG(PRODUTIVIDADE) 0.14 0.14
(0.53)** (2.35)**
Especificao dos efeitos
Cross-section fixed (dummy
variables)

R2 -ajustado 0.42 0.09 0.08

( ) Estatstica-t; Nos modelos de srie de tempo as estimativas so robustas a autocorrelao serial (utilizou-se a matriz de covarincia de Newey-West
*1% de significncia, **5%, ***10%

Para evitar a queda dos salrios reais a produtividade precisa crescer mais. Esse o principal
mecanismo para neutralizar o efeito desse ajuste no poder de compra das famlias e acelerar
os ganhos de competividade. Ganhos de produtividade no s elevariam a competitividade,
como aumentariam a taxa de crescimento do produto, corrigindo os desequilbrios gerados
pela perda de competitividade dos ltimos anos sem impor grandes custos sociedade. A
Coria do Sul conseguiu entre 1982 e 1986 depreciar a taxa de cmbio e ao mesmo tempo
sustentar ganhos elevados de salrios reais. Isso s foi possvel com ganhos elevados de
produtividade.

4. Medidas para elevar a contribuio do trabalho ao crescimento econmico e

melhorar a competitividade

Os dados mostram que h desafios para a economia brasileira. A contribuio da mo de

obra para o crescimento est em declnio e esse processo continuar nos prximos anos.

O envelhecimento da populao ter outras implicaes, como a reduo da poupana e a

diminuio da produtividade. Logo, esses desafios precisam ser enfrentados para que se evite
reduo adicional do crescimento econmico no longo prazo, com consequncias negativas
sobre o emprego, a renda e as melhorias sociais

Para sustentar taxas mais altas de crescimento econmico em um ambiente de declnio da

populao economicamente ativa, e enderear os problemas de competitividade, algumas
medidas podem ser tomadas, por exemplo:

PIB por hora trabalhada calculado pelo The Conference Board e disponvel no link: http://www.conference-
board.org/data/economydatabase/.

75
4.1. Polticas de estmulos imigrao.

Polticas que facilitem a imigrao de mo de obra qualificada contribuiriam para aumentar a

oferta de trabalho e teriam impactos positivos na produtividade. H evidncias de que o Brasil
um pas com elevado grau de burocracia para emitir visto de trabalho. Por exemplo, h
informaes de que so necessrios 52 dias para emisso de visto no Brasil, contra 40 dias
no Mxico e 30 na Austrlia. No Brasil, em mdia, so exigidos 19 documentos ao imigrante
interessado no visto. No Chile e na Austrlia so 13 documentos, e no Mxico 8 31.

Houve algum avano no perodo recente, com a possibilidade de se iniciar o processo de

solicitao de visto atravs da pgina eletrnica do Ministrio do Trabalho, alm de algumas
unificaes de formulrios. Porm, esses avanos so incipientes para tornar esse processo
gil e eficiente.

Portanto, reduo da burocracia, exigncias de documentos e reduo no tempo de emisso

do visto estimulariam a imigrao, aumentando a fora de trabalho. A imigrao pode tambm
ter efeito positivo na produtividade ao aumentar a competio no mercado de trabalho e
possibilitar a especializao de determinadas funes.

No Brasil, o nmero de imigrantes diminuiu no passado recente. Enquanto tivemos um

mercado de trabalho aquecido, com forte aumento do emprego, o nmero de imigrantes
passou de 683.830 em 2000 para 592.569 em 201032. Portanto, nesse quesito, fomos na
direo oposta do desejvel para aumentar a contribuio da mo de obra no crescimento
econmico. A participao de imigrantes na populao brasileira de cerca de 0,3%,
comparada a cerca de 8% no Reino Unido e ao redor de 13% nos Estados Unidos 33. Esses
nmeros ilustram o espao que temos para a expanso da imigrao.

Proposta:

(i) Reduzir a burocracia alterando e simplificando as normas do Conselho Nacional de

Imigrao (CNIg) e do Registro Nacional do Estrangeiro (RNE), principalmente
reduzindo o nmero de documentos necessrios para o processo de visto de
trabalho.
4.2. Aumento da taxa de participao no mercado de trabalho.

Outro caminho para aumentar a oferta de trabalho, pelos menos por alguns anos, elevar a
taxa de participao. A taxa de participao no Brasil baixa. Medidas que estimulem o
retorno de pessoas para a fora de trabalho poderiam contribuir para suavizar o declnio da
contribuio do trabalho para o crescimento decorrente do menor aumento da populao. As
mulheres e os mais velhos poderiam ser estimulados a entrar ou a voltar ao mercado de
trabalho.

Propostas:

(i) Flexibilizar a legislao trabalhista de modo a facilitar as contrataes em perodo

parcial (part-time job);
(ii) Aumentar o nmero de creches;

31
Dados citados em reportagem da Folha de So Paulo. link:
http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2013/05/1280061-brasil-vai-simplificar-visto-de-trabalho-para-
estrangeiros.shtml
32
Os dados so dos Censos Demogrficos (IBGE) e consideram os estrangeiros e os naturalizados.
Dados das Naes Unidas (UNdata) e do artigo de Orrenius e Zavodny (2013) Immigrants in the U.S. Labor
33

Market, Fed Dallas.

76
4.3. Aumento da produtividade do trabalho.

Medidas que aumentem a produtividade do trabalhador so fundamentais para que a

economia passe a crescer a um ritmo mais elevado mesmo com o crescimento mais baixo da
fora de trabalho. Isso tambm contribuiria para a melhoria da competitividade e para suavizar
o impacto da depreciao do cmbio sobre o salrio real. Em outras palavras, o aumento da
produtividade fundamental para a manuteno dos ganhos de renda e melhoria de bem
estar da populao no longo prazo.

Melhoria da educao, principalmente da qualidade da educao e maior alocao de

recursos na educao primria teriam efeitos positivos. So crescentes as evidncias de que
a qualidade mais importante para explicar a diferena de produtividade entre os pases do
que os anos de estudo. Alm disso, deve-se pensar nas leis trabalhistas sob a tica da
eficincia econmica. Isso ajudaria no aumento da produtividade e no crescimento da renda
do trabalho no longo prazo.

Propostas:

(i) Facilitar o processo de contratao, que poderia aumentar a competio no

mercado de trabalho.
(ii) Alterar a lei trabalhista para que os contratos negociados prevaleam em relao
legislao, ou seja, nfaze ao negociado em relao ao legislado.
(iii) Flexibilizar o perodo de concesso de frias. Permitir maior fracionamento das
frias para se adequar aos diferentes tipos de atividades pode levar alocao
mais eficiente das horas trabalhadas.

77
Governana das Polticas Pblicas
Marcos de Barros Lisboa34

1 Introduo

H quase vinte anos, Engerman e Sokoloff (1997) argumentaram que o processo de

colonizao da Amrica Latina estaria na origem da desigualdade e das instituies
extrativistas que caracterizam a regio. Desde ento, diversos trabalhos, sistematizados por
Acemoglu e Robinson (2012), tm corroborado essa conjectura. Lisboa e Latif (2013)
analisam o caso brasileiro, destacando os aspectos especficos da interveno do poder
pblico e seus diversos mecanismos de concesso de privilgios.

Em meados do sculo passado, o projeto nacional-desenvolvimentista expandiu os

mecanismos de interveno do poder pblico. Esse projeto se caracterizava pela tentativa de
coordenao pblica das principais decises privadas de investimento assim como pela
escolha de setores estratgicos a serem protegidos. A interveno pblica era mediada por
diversas agncias, com a concesso de benefcios, incentivos e protees a grupos
selecionados, com frequncia pouco transparentes no oramento, apresentando similaridade
com aspectos do processo que a literatura econmica denomina de rent-seeking, ou rentismo.

Parte desses instrumentos de rentismo tem origem nas formas usuais de persuaso
dos grupos de interesse. Lisboa e Latif (2013) enfatizam, porm, o papel igualmente relevante
da ideologia e das opes polticas, que, no caso do projeto nacional-desenvolvimentista,
passa pelo desenvolvimento de setores produtivos pouco competitivos ou mesmo at ento
inexistentes. Isso significa que a poltica pblica pode, inclusive, criar os grupos de interesse,
ao invs apenas do caso de rentismo, em que a poltica decorrente da presso dos grupos
de interesse. Por essa razo, Lisboa e Latif (2013) utilizam o termo rentismo
institucionalizado.

A proliferao de instrumentos de rentismo pouco transparentes tem diversas

consequncias sobre a atividade econmica, como a complexidade das normas e
procedimentos, caracterizados pelo grande nmero de excees e casos particulares, como
nas regras tributrias ou de comrcio exterior. Alm disso, a proteo a algum grupo
especfico com frequncia significa o prejuzo pouco transparente de outro. Por exemplo, as
regras de contedo nacional protegem alguns setores, pouco competitivos, implicando
aumento de custo para os que esto frente na cadeia produtiva. A pouca transparncia dos
mecanismos permite a sobrevivncia de empresas ineficientes, afetando negativamente a
produtividade da economia. Alm disso, o desenvolvimento de grupos de interesse
dependentes de benefcio pblico dificulta a retirada posterior dos privilgios, mesmo que as
polticas no tenham sido bem sucedidas.

Marcos Mendes (2013) props, simultaneamente, uma conjectura complementar

sobre a nossa economia poltica. A elevada desigualdade de renda teria sido a responsvel
por incentivar a organizao de grupos de interesse que se mobilizam para obter tratamento
diferenciado por parte do poder pblico, como subsdios ou menor carga tributria, resultando
em uma sociedade caracterizada pela concesso disseminada de privilgios e distores
econmicas.

34
Vice-Presidente do Insper.

78
 A concesso de benefcios setoriais a grupos selecionados, no entanto, pode resultar
no prejuzo da maioria em decorrncia do seu custo fiscal e das distores econmicas,
resultando em baixo crescimento econmico. As caractersticas especficas do nosso
processo poltico permitem a satisfao das demandas localizadas sem a contrapartida da
avaliao do seu impacto agregado sobre o bem estar da sociedade. Concede-se no varejo
aos grupos especficos, e a conta total dos benefcios distribudos implica custos difusos sobre
o restante da sociedade. A democratizao dos privilgios, como denomina Marcos Mendes,
teve como contrapartida, nos ltimos anos, o baixo crescimento econmico.

Este artigo tem por objetivo propor um conjunto de princpios e reformas com o
objetivo de garantir maior transparncia e eficincia para a poltica pblica e os seus impactos
sociais.

Em primeiro lugar, tratamento similar a grupos economicamente semelhantes. Os

incentivos ou desoneraes tributrias, e os diversos regimes especiais implicam maior
complexidade das regras e obrigaes distintas para atividades produtivas equivalentes,
distorcendo as decises privadas de produo e resultando em insegurana jurdica. Alm
disso, tributos sobre o processo de transformar poupana em investimento tm impacto
negativo sobre o crescimento econmico, como a tributao sobre lucros retidos, ao invs dos
resultados distribudos aos acionistas.

Em segundo, privilegiar polticas sociais focalizadas na escolha dos grupos

beneficiados, e no no consumo de bens especficos. A poltica social, a no ser nos casos de
polticas universais como educao, deve ser focalizada na transferncia de recursos
diretamente s famlias a serem protegidas ao invs de discriminar itens especficos. As
famlias de baixa renda podem ser homogneas por serem frgeis, porm so heterogneas
nas suas necessidades especficas. Programas de transferncia de renda permitem que as
prprias famlias faam a escolha das dificuldades a serem enfrentadas com os recursos
pblicos transferidos, ao invs de subordinadas a regras gerais que tratem os diferentes como
iguais.

Terceiro, benefcios e incentivos podem ser concedidos a grupos selecionados, desde

que transparentes no oramento pblico e acompanhados de metas claras de desempenho e
avaliao dos resultados. Alm disso, esses benefcios deveriam ser horizontais, permitindo o
acesso a todos os produtores semelhantes, ou por meio de leiles e concorrncia que
garantissem oportunidades semelhantes a grupos semelhantes. Polticas industriais, ou
polticas de desenvolvimento especficas, podem ser adotadas, desde que garantidos os
mecanismos apropriados de avaliao e transparncia nos processos de deliberao e
controle.

Quarto, as polticas pblicas devem ser avaliadas independentemente de quem

concede o benefcio no poder executivo. As informaes referentes aos incentivos setoriais
concedidos devem ser disponibilizadas de modo a permitir a anlise peridica dos resultados
por rgos independentes do gestor pblico e a deliberao democrtica das polticas sobre
as que devem ser ampliadas e as que devem ser descontinuadas.

Por fim, os procedimentos e regras dos processos de aprovao e acompanhamento

dos investimentos em infraestrutura devem ser reformulados de modo a serem previsveis,
com regras, aladas e procedimento bem definidos. Com frequncia, o debate sobre
investimentos em infraestrutura contrapem grupos com vises distintas sobre a relevncia da
expanso da sua oferta em contrapartida a temas como a proteo ao meio ambiente ou ao
seu impacto sobre minorias.

79
 Esses conflitos devem ser enfrentados com procedimentos bem definidos e critrios
transparentes, qualquer que seja o peso relativo a ser concedido a cada uma das opes. Os
mandatos das agncias devem ser precisamente delimitados, e reduzida a sobreposio de
atribuies que hoje caracteriza diversas reas. As solues para infraestrutura, e seus
diversos impactos e custos de oportunidade, devem ser considerados de forma integrada,
permitindo decises colegiadas e resultando em maior previsibilidade e transparncia das
decises de investimento.

Dessa forma, este texto prope discutir princpios gerais para a governana das
polticas pblicas, as regras e procedimentos que balizam as deliberaes do executivo, e os
mecanismos de controle e avaliao de resultados. Nossa tradio normativa enfatiza o
controle dos procedimentos adotados, sendo bastante detalhista em muitos casos as etapas a
serem observadas, alm de abrangente sobre as responsabilidades em caso de
descumprimento.

Apesar da minuciosidade da legislaes especficas, paradoxalmente, em diversos

casos existe omisso legal, e, em outros, sobreposio de normas inconsistentes,
prejudicando o ambiente institucional, resultando em insegurana sobre os processos
deliberativos, e contencioso judicial.

A parte final deste texto, prope uma agenda de reviso da governana das polticas
pblicas: melhor definio das competncias das diversas instancias do executivo, como das
agencias reguladoras, maior nfase na gesto e avaliao dos resultados obtidos, com a
reviso e ampliao das aladas colegiadas dos gestores pblicos, do que pelo cumprimento
de processos, frequentemente ineficientes. Alm disso, a nfase em resultados permitiria
simplificar e harmonizar o complexo ambiente institucional que caracteriza a poltica pblica
no Brasil.

Ao invs de uma agenda especfica sobre qual o conjunto de polticas pblicas que
deveriam ser adotadas, este texto enfatiza os processos para conduzi-las, avalia-las e
reforma-las. Sobretudo, enfatiza a necessidade de maior transparncia e avaliao de
resultados, com regras para o acesso aos microdados por pesquisadores independentes,
fortalecendo o contraditrio informado nas deliberaes democrticas, e contribuindo para a
maior qualidade da poltica pblica.

2 Justia Econmica e Incentivos ao Crescimento Econmico

A economia brasileira apresenta uma elevada carga tributria, em comparao com

pases com renda per capita semelhante, como mostrado na tabela abaixo. O elevado peso
dos tributos, no entanto, no homogneo sobre os diversos setores. As desoneraes
decorrentes de regras especficas, apenas de tributos federais, chegam a 5% do PIB,
segundo o Tribunal de Contas da Unio.

80
 Receita tributria total (em% do PIB), 2012

Brasil 37.2

Argentina 40.3

Chile 23.9

China 22.6

ndia 19.1

Israel 38.9

Coreia 23.3

Mxico 23.6

Turquia 34.7

frica do Sul 27.9

Fonte: FMI

A complexidade das regras tributrias, documentada por Afonso, Soares e Castro

(2013), resulta em obrigaes distintas para empresas com faturamento semelhante e
discriminam tributos para produtos parecidos, como no caso recente da desonerao da folha
de pagamentos. Essa complexidade tem igualmente impacto sobre a gesto das empresas,
alm de adicionar insegurana jurdica. H incerteza sobre os adequados procedimentos
tributrios e, com frequncia, prticas consolidadas so eventualmente questionadas,
resultando em elevadas cobranas por parte do fisco.

Alm disso, as regras tributrias distorcem as decises privadas de produo e

investimento, podendo prejudicar a produtividade e o crescimento econmico. Um pequeno
aumento no faturamento pode levar a uma mudana significativa nos tributos devidos, como
no caso do Simples, implicando desestmulo ao crescimento formal das empresas. A
complexidade das regras para a definio dos impostos sobre valor adicionado, e a incerteza
sobre quais despesas podem ser dedutveis, implica insegurana sobre o montante devido,
alm de incentivar a destinao de recursos e esforos ao planejamento tributrio,
exemplificando como as regras institucionais afetam a produtividade da economia.

Regras eficientes ocorrem quando os incentivos para as decises privadas so

condizentes com os benefcios sociais. No caso do planejamento tributrio, porm, recursos
so alocados para o encontro de brechas legais em comparao com regras mais simples e
eficientes que resultem na mesma tributao efetiva, prejudicando a produtividade.
Desperdiam-se recursos para o enfrentamento legal e no para aumentar a produo e a
gerao de renda.

O caso da tributao no Brasil exemplifica o caso de regras inadequadas e uma

poltica pblica que distorce os benefcios privados, tornando-os desalinhados com os
benefcios sociais. Estimula-se a alocao de recursos a atividades que geram benefcios
privados sem a contrapartida de ganhos sociais. A simplificao tributria para as empresas,
semelhana do realizado no passado para as pessoas fsicas, teria o mrito de reduzir os
custos para a sua observncia assim como a insegurana jurdica e os custos decorrentes,
alm de aumentar os incentivos para a competio das empresas por meio de ganhos de
produtividade e no do encontro de brechas legais.

81
 Uma agenda tributria deveria incluir os seguintes aspectos:

1) Equidade: empresas e setores economicamente semelhantes devem

pagar obrigaes tributrias equivalentes;
2) Simplicidade: as regras tributrias devem ser simples e transparentes,
reduzindo a possibilidade de conflitos jurdicos e contestaes. Em
particular, as regras sobre o valor adicionado a ser tributado deveriam ser
simplificadas, reduzindo-se a discriminao das despesas que podem ser
dedutveis para o clculo dos tributos. Da mesma forma, os diversos
tributos sobre mesmo objeto deveriam ser unificados preservando-se, ao
menos em um primeiro momento, os critrios de alocao entre os
diversos entes da federao. A simplicidade das regras teria a vantagem
adicional de facilitar o monitoramento do seu cumprimento por parte poder
pblico;
3) Previsibilidade: prticas tributrias consagradas e pblicas no devem ser
questionadas sobre seu passado, e, se controversas, apenas alteradas
para cobranas futuras. Alteraes nas regras tributrias devem estar
associadas a procedimentos transparentes, com audincia pblica e
consulta a rgos competentes, critrios de prazos e contestaes e a
anlise cuidadosa dos seus possveis impactos econmicos por agncias
independentes do poder executivo;
4) Consistncia: deve-se evitar a peridica renegociao de dvidas com
regras temporrias, sendo definidos critrios perenes para que empresas
em dificuldades possam, caso sejam economicamente viveis, renegoci-
las, sem a gerao de incentivos sonegao.

A deliberao sobre temas tributrios deveria incluir a comparao com os regimes

adotados em outros pases, a anlise da complexidade tributria no nosso caso, assim como
uma agenda regular de audincias pblicas para a sua simplificao e a garantia de isonomia
entre as atividades produtivas. Alm disso, toda nova regra tributria deveria ser
acompanhada por estudos independentes sobre seus impactos setoriais, incluindo o acesso
dos dados pblicos a pesquisadores independentes, assim como sobre o custo de
observncia da norma.

Existe um extenso debate na literatura econmica sobre os mecanismos mais

eficazes de tributao. Nas ltimas dcadas, entretanto, consolidou-se a evidncia de que
deve-se desonerar o processo de transformar poupana em investimento pelo seu impacto
negativo sobre o crescimento econmico.

Por essa razo, nas principais economias so comuns os instrumentos de poupana

de longo prazo isentos de tributao na fase de acumulao. Alm disso, no usual a
incidncia de tributos indiretos sobre as operaes de crdito, ao contrrio do Brasil. Impostos
indiretos tm incidncia econmica sobre os tomadores de recursos, desestimulando, em
particular, os investimentos. O mesmo ocorre com os impostos sobre os lucros retidos pelas
empresas.

Os impostos que teoricamente seriam sobre valor adicionado no Brasil (como ICMS,
PIS e parte da PIS e COFINS) adotam o critrio de crdito fsico (que permite deduzir apenas
os impostos diretamente vinculados ao processo produtivo) ao invs do regime financeiro.
Esse critrio gera diversas disputas sobre quais os insumos so efetivamente necessrios ao
processo produtivo, adicionando uma insegurana jurdica desnecessria para o clculo dos
impostos devidos. O mecanismo usual na maioria dos pases para o clculo do IVA permite a
deduo do imposto embutido na compra de todas as despesas incorridas pelas empresas.

82
 A precisa delimitao dos custos diretamente requeridos para a produo e as demais
despesas da empresa so pouco precisos gerando incerteza, arbitragem por parte do setor
privado e ausncia de critrios claros por parte do controle pblico. Quais os itens que so
diretamente requeridos pelo processo produtivo? Do uniforme dos funcionrios, s despesas
com energia ou com demais insumos utilizados na gesto do negcio, a insegurana
decorrente dos critrios adotados resulta na complexidade dos recursos alocados aos
procedimentos contbeis e jurdicos assim como colabora para o contencioso jurdico que
onera a gesto dos negcios e reduz a produtividade do setor produtivo.

As regras tributrias deveriam isentar a acumulao de recursos para a poupana

privada de longo prazo, das empresas e das famlias, tendo por contrapartida impostos sobre
os recursos resgatados, como no caso dos lucros retidos pelas empresas em oposio ao
pagamento de dividendos. Da mesma forma, a concesso de crdito e as decises de
compras de bens de capital deveriam ser isentas de tributos. 35

3 Tributos Sobre o Consumo e a Focalizao da Poltica Social

Tributos sobre consumo so particularmente comuns no Brasil, sendo

significativamente superiores ao observado em outros pases (em termos do nus tributrio e
do peso no total arrecadado). Famlias de menor renda, e que gastam maior parte dos seus
recursos com bens de consumo, acabam sendo relativamente mais oneradas. Alm disso,
esses tributos se caracterizam por regras discricionrias e pouco transparentes sobre seus
impactos nos preos, assim como sobre as suas consequncias sobre a distribuio de renda,
muitas vezes resultando na concesso de benefcios a grupos especficos custa da maioria.
Por essa razo, as regras tributrias deveriam ser uniformizadas, garantindo-se, com as
excees requeridas pela sade pblica e pelas externalidades, a sua transparncia e
simplicidade.

Regras simples, uniformes e transparentes reduzem as distores sobre a atividade

econmica, alm de ter o mrito adicional de facilitar o controle da sua observncia por parte
do governo. Alm disso, a tributao sobre consumo tem, em geral, um impacto regressivo
sobre a distribuio de renda.

A proteo social aos grupos de baixa renda pode ser melhor enfrentada com a
ampliao das transferncias diretas de recursos ao invs de mecanismos ineficientes que
discriminam itens especficos de consumo, como transporte e bens culturais. Estes ltimos
alimentam a poltica, mas no o bem estar social, ao conceder menores recursos do que os
que seriam direcionados por outros mecanismos de transferncia, e implicar a imposio de
intermedirios privados, que cobram pela prestao do servio.

Os incentivos para o consumo de bens especficos impedem utilizar eficientemente os

benefcios recebidos. Alguns precisam de melhor alimentao, outros de transporte, outros
ainda de maior acesso educao. A necessidade de proteo por parte dos grupos de
menor renda no pode esconder a diversidade das necessidades especficas. Parece melhor
transferir diretamente os valores totais s famlias e deixar aloc-los da forma que lhes seja
mais adequada s suas necessidades especficas do que determinar previamente os itens de
consumo que devam ser privilegiados.

35
Esse tema requer maior detalhamento na discusso ampla sobre reforma tributria.

83
 Alm disso, existe um conjunto de obrigaes trabalhistas que significam gastos para
as empresas, mas que so distribudos de forma indireta e ineficiente aos trabalhadores,
como os diversos vales, em que os gastos das empresas so maiores do que os valores
recebidos pelos trabalhadores pela necessidade de intermedirios privados para realizar as
transferncias, mas que acabam se beneficiando de isenes de usuais contribuies
trabalhistas.

No haveria qualquer diferena econmica caso as empresas pagassem os recursos

diretamente aos trabalhadores, que teriam seus salrios reais aumentados e poderiam gastar
os recursos conforme suas preferncias, sem estarem restritos ao consumo prescrito pela
norma legal. Entretanto, as normas tributrias discriminam as diversas formas de
remunerao dos trabalhadores, como salrios e os diversos vales, encarecendo algumas
para o benefcio de outras, induzindo o aumento da complexidade dos mecanismos de
remunerao do trabalho.

Existem tributos sobre o trabalho que no passam pelo oramento pblico, como o
Sistema S e o FGTS. O Sistema S corresponde a 0,3% do PIB transferidos diretamente a
agncias privadas que oferecem um grande conjunto de servios cuja avaliao de resultados
carece, no entanto, de avaliao transparente do seu custo de oportunidade. Caso a
sociedade julgue necessrio a manuteno dessa poupana compulsria, poderia se
conceder maior liberdade ao trabalhador na aplicao dos recursos, tanto do destino dos
recursos quanto da instituio responsvel pela sua gesto, que teriam liberdade para
oferecer maiores taxas de juros aos poupadores.

As contribuies ao FGTS correspondem a 1,7% do PIB, tratando-se de uma

poupana compulsria que remunera os trabalhadores, nos ltimos anos, a taxas de juros
baixo das de mercado, frequentemente abaixo da inflao. Os recursos so destinados ao
financiamento em reas selecionadas, como saneamento, e, mais recentemente, compra de
participao em empresas, porm com pouca anlise independente dos resultados obtidos e
dos seus custos de oportunidade.

Tanto o FGTS quanto o Sistema S poderiam ser reduzidos, aumentando-se os

salrios pagos aos trabalhadores. O FGTS, por exemplo, exerce a dupla funo de poupana,
forada, para o trabalhador e seguro, em caso de desemprego. Como poupana, entretanto,
apresenta uma taxa de retorno inferior a que o trabalhador obteria se aplicasse os recursos
privadamente. Como seguro desemprego, por outro lado, existem duas opes mais
benficas para o trabalhador. A primeira reter os recursos no FGTS at que os recursos
acumulados fossem equivalentes a seis meses de salrio, que seriam sacados em caso de
desemprego. Uma vez acumulado esse montante, o valor correspondente ao FGTS seria
diretamente pago ao trabalhador, aumentando seu salrio real. A segunda opo, mais
simples, seria que a contribuio ao FGTS fosse diretamente transferida ao trabalhador,
incorporada ao seu salrio, que poderia escolher como melhor utilizar os recursos. Da mesma
forma, o Sistema S poderia ser extinto e o valor pago pelas empresas incorporado aos
salrios.

4 Transparncia na Concesso dos Benefcios

O princpio geral de tratamento equivalente para empresas e setores semelhantes no

exclui a possibilidade de concesso e benefcios e protees em casos especiais. Uma
agenda que privilegie regras e procedimentos horizontais no implica a crena de eficincia
generalizada na eficincia dos mercados nem exclui polticas pblicas intervencionistas
localizadas, como a poltica de desenvolvimento de setores produtivos especficos, ou a

84
adoo de polticas industriais. Essa agenda apenas procura disciplinar a sua forma de
interveno e o seu processo de deliberao.

A literatura econmica aponta diversos exemplos em que a sociedade pode ser

beneficiada pela proteo temporria a algum setor econmico, ou a concesso de benefcios
especficos, como crdito subsidiado. Pode-se, por exemplo, diagnosticar a possibilidade do
pas possuir potencial para a produo competitiva de determinados bens, sendo, porm,
necessrios tempo e investimento para que os ganhos de produtividade sejam obtidos com o
desenvolvimento da necessria capacidade tcnica.

As polticas de interveno setorial no se restringem a concesso de benefcios

diretamente para empresas selecionadas. A produtividade setorial pode ser beneficiada pela
difuso de novas tecnologias e a adequao das tcnicas de produo a caractersticas do
nosso pas, como no caso do agronegcio, beneficiado pela pesquisa realizada por diversos
rgos pblicos, como a ESALQ e a Embrapa.

A pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias caracteriza, em muitos casos, o

que os economistas denominam externalidade positiva, o inverso da poluio, uma atividade
cujo ganho social pode ser maior do que o ganho privado. Tcnicas de produo em muitos
casos podem ser facilmente copiadas, o que significa que quem a desenvolve pode no
conseguir se apropriar de todo o ganho originado, levando a um investimento menor do que o
socialmente timo. Por essa razo, pode ser eficiente o apoio pblico pesquisa, ao
desenvolvimento e difuso de tecnologias.

Entretanto, deve-se enfatizar que a concesso de benefcios ou protees a setores,

ou empresas, selecionadas podem igualmente resultar em perda de bem estar social, por
diversas razes:

1) Como garantir que os recursos pblicos destinados a finalidades

especficas resultem em benefcios sociais ao menos equivalentes, e que a
sociedade termine o processo melhor, e no pior, do que comeou?
2) A concesso de protees ou privilgios resulta em grupos, empresas e
trabalhadores que recebem recursos custa do restante da sociedade e
que, em geral, iro se opor a sua retirada posterior.

Os privilgios que no transitam pelo oramento pblico implicam custos, muitas

vezes pouco transparentes, para outros grupos sociais e, eventualmente, menor renda para o
pas. As regras de contedo nacional, ou as protees no tarifrias ao comrcio exterior,
resultam em custo adicional pago pelos setores frente na cadeia produtiva, reduzindo,
portanto, a sua produtividade, ou em menor renda para os consumidores.

Alm disso, as polticas de proteo setorial tm impactos negativos sobre o restante

da economia. Blonigem (2014) analisa o impacto de polticas de proteo do setor siderrgico
sobre os demais setores produtivos em diversos pases entre 1975 e 2000. Cada desvio
padro a mais de proteo implica 1% a menos de competitividade externa para os setores
que utilizam pelo menos 3% de insumos, diretos e indiretos, da siderurgia, e chega a 14% nos
setores que utilizam ao mais intensamente. Proteger alguns implica custos difusos sobre os
demais.

Lisboa, Menezes-Filho e Schor (2010) estimam que a abertura comercial dos anos
1990 teve um impacto positivo sobre a produtividade das empresas ao permitir o acesso a
insumos e bens de capital mais eficientes.

A concesso de benefcios a grupos localizados resulta em um conhecido problema

de economia poltica, estudado h muitos anos por Olson (1971). Os grupos beneficiados so

85
diretamente afetados pela poltica pblica, mobilizando-se tanto para aumentar os recursos
recebidos quanto para opor-se a sua retirada. Para o restante da sociedade, no entanto, cada
caso particular de concesso de benefcios tende a ser relativamente insignificante, no
gerando incentivo para a discusso transparente e ampla sobre o seu mrito. Alguns, poucos,
se mobilizam pela manuteno dos benefcios sem a oposio da maioria, que ignora seus
impactos difusos.

A soma da concesso dos diversos benefcios discricionrios pode ser, no entanto,

socialmente disfuncional, porque ausente de uma discusso integrada sobre os impactos do
conjunto dos benefcios setoriais concedidos e dos custos de oportunidade dos recursos
alocados.

Por essas razes, a concesso de benefcios requer metas claras e mecanismos

transparentes de avaliao assim como critrios crveis para sua posterior revogao. O
debate transparente e amplo permitiria analisar o impacto efetivo das polticas sobre a vida da
maioria, quais devem ser mantidas, ou mesmo ampliadas, e quais devem ser retiradas.

Existe uma dificuldade adicional que deve ser considerada na concesso de

benefcios e protees a grupos selecionados. H sempre a possibilidade de o resultado
frustrar as expectativas. Existem incertezas inerentes poltica pblica, por melhor que seja
desenhada. Em caso de fracasso, no entanto, os grupos de interesse criados pela prpria
poltica tm incentivos defesa da sua manuteno, to mais eficaz caso os seus resultados
sejam de difcil mensurao, pouco transparentes e avaliados pelo prprio executivo que a
implantou.

Por essas razes, a adequada governana das polticas de exceo, a concesso de

benefcios, protees e privilgios a grupos escolhidos deveriam seguir as seguintes
diretrizes:

1) A sua concesso deve ser acompanhada de processos transparentes,

com a divulgao dos custos envolvidos, inclusive os impactos sobre os
demais setores, devendo ser subordinados a audincias pblicas e ao
debate com avaliaes independentes do executivo;
2) A proposta deve ser acompanhada de metas claras de resultados e prazos
e critrios para sua avalio e manuteno, igualmente com o apoio de
agncias independentes do executivo;
3) Todos os benefcios devem ser concedidos com recursos do oramento
pblico deliberado pelo Congresso sendo evitados subsdios cruzados por
parte dos demais setores;
4) No caso, por exemplo, do estmulo produo domstica devem ser
concedidos subsdios que tornem a produo local competitiva frente
compra de bens no mercado externo, evitando-se que o custo pela compra
dos bens seja paga exclusivamente, por meio da distoro dos preos
relativos, pelos setores frente na cadeia produtiva;
5) A dificuldade com o reconhecimento de fracassos com polticas pblicas,
infelizmente comuns, requer mecanismos crveis que garantam seu
controle externo e a sua extino quando socialmente mais adequado.

No caso, por exemplo, dos emprstimos subsidiados, os bancos concedentes de

crdito, pblicos ou privados, deveriam receber taxas de juros de mercado, sendo a menor
taxa de juros paga pelo tomador de recursos financiada diretamente por recursos pblicos.
Leiles podem ser utilizados para a escolha das instituies que iro conceder os crditos
subsidiados, pois, se bem desenhados, minimizam o volume necessrio de subsdios. Dessa
forma, garante-se a proteo ao grupo escolhido, sem distorcer as demais atividades

86
produtivas, e reduzir a sua produtividade. Alm disso, a mediao pelo oramento pblico
garante a maior transparncia aos benefcios concedidos e permite a deliberao democrtica
dos recursos.

5 Avaliao Transparente e Independente

As polticas pblicas devem ser tratadas, na medida do possvel, com o mesmo

cuidado e rigor metodolgico que caracteriza a introduo de novos medicamentos ou
procedimentos mdicos. Testes controlados com o uso de grupos de controle, avaliaes
independentes, e rigor metodolgico so prticas comuns para a permisso de novos
tratamentos na rea de sade, sempre condicionados evidncia acadmica e sua
peridica avalio.

Das prticas de ensino aos critrios de impacto ambiental, a governana da poltica

pblica carece de mecanismos independentes de avaliao. Os diversos princpios ativos
para o combate a doenas especficas so analisados com cuidado e procedimentos, com
critrios de avaliao de resultados e controle dos processos. Infelizmente, nas polticas
pblicas que impactam a nossa vida cotidiana, h escassa avaliao de resultados que
permita a sua gesto e o seu controle social eficaz.

As polticas pblicas deveriam estar abertas ao debate transparente de anlises de

impacto. Isso implica disponibilizar as informaes adequadas a agncias independentes do
executivo que as implementa, assim como ao debate pblico sobre as tcnicas e critrios de
anlise dos resultados. A eficcia das politicas seriam ampliadas se subordinadas a
programas-piloto, com critrios de avaliao e controle prvios sua introduo disseminada.

Toda nova poltica um experimento. Trata-se de alterar as prticas existentes, com

resultados ainda subordinados s crenas dos seus proponentes. Avaliaes com protocolos
prevendo grupos de controle e subordinados a critrios de acesso a informaes por agncias
independentes permitiriam maior transparncia e debate pblico das suas implicaes e
decises democrticas informadas.

Deveriam ser estabelecidas regras que garantissem o adequado acesso informao

pela sociedade das concesses de benefcios, como o crdito subsidiado, tornando possvel a
anlise dos beneficirios e a avaliao independente dos resultados obtidos.

Mercados tm a vantagem de permitir regras transparentes e o reconhecimento do

mrito, desde que acompanhados da boa regulao pblica. Porm, h evidncia e
argumentos para polticas pblicas intervencionistas em situaes em que a soluo de
mercado pode no ser a mais eficiente. Essas polticas, entretanto, podem em muitos casos
ser horizontais, com potencial benefcio para todas as empresas semelhantes. Em casos
especficos, a interveno setorial pode ser benfica a longo prazo, permitindo o
desenvolvimento de novas tecnologias ou estimulando o desenvolvimento de habilidades
locais.

Para reduzir o risco de captura por parte dos grupos beneficiados pelas polticas de
interveno, devem ser existir regras e procedimentos que garantam transparncia similar
obtida por solues de mercado assim como a avaliao independente da poltica pblica
discricionria. Metas transparentes dos custos e benefcios esperados pela poltica e a
disponibilizao dos dados referentes aos impactos difusos da interveno permitiriam a
reavaliao peridica dessas polticas, subordinadas ao debate democrtico amplo, que

87
incorporem todos as suas consequncias econmico e sociais, sem privilegiar unicamente os
grupos imediatamente beneficiados.

6 Procedimentos, Regras e Critrios para Investimentos em Infraestrutura

O debate sobre investimento em infraestrutura envolve, com frequncia, temas

polmicos como o seu impacto sobre o meio ambiente e a compensao dos grupos afetados.
Nesta seo, prope-se uma abordagem alternativa. No se trata de contrapor os critrios
sobre a relevncia dos diversos fins, como entre a expanso da infraestrutura ou a
preservao do meio ambiente. Ao invs disso, esta seo discute as regras e procedimentos
para os processos deliberativos.

O processo para a anlise dos investimentos, sobretudo os com maiores impactos

difusos, como nos setores de infraestrutura, carece de critrios claros e procedimentos
transparentes e previsveis para a sua deliberao e a compensao dos eventuais grupos
atingidos. Os diversos exemplos dos grandes projetos de energia da ltima dcada, por
exemplo, ilustram os inmeros conflitos e frustraes com as solues adotadas em que
todos os envolvidos se sentem prejudicados.

A indefinio sobre as aladas das agncias pblicas e a falta de modelos

previamente definidos para anlise dos impactos de eventuais decises e das opes
existentes resultam em processos complexos, algumas vezes arbitrrios, e subordinados a
intervenes idiossincrticas. Alm disso, o debate sobre as diversas polticas pblicas e
intervenes nos casos particulares seria fortalecido com anlise transparente do custo e
benefcio das eventuais propostas e imposio de solues por parte do poder pblico.

A sobreposio de rgos pblicos responsveis pela aprovao dos projetos, sem

regras e prazos bem definidos para a tomada de deciso, resulta na incerteza sobre seus
desdobramentos, a eventual imposio pelos rgos de controle de custos imprevistos
inicialmente, alm de sujeitos a contestaes jurdicas em decorrncia da insegurana das
regras. Com frequncia, no h clareza sobre o papel das diversas instncias do executivo,
federal, estadual ou municipal, para a aprovao dos projetos, nem aladas claras para
deciso das diversas agncias pblicas.

O caso da utilizao dos recursos hdricos exemplifica a generalizada frustrao com

os processos atuais. A escassez de gua, as dificuldades com os projetos de energia e a
dificuldade com a mediao dos diversos interesses afetados resultam nas dificuldades que
afetam a todos, cada um prejudicado por um aspecto especfico. A falta de clareza sobre a
competncia das instncias locais e federal adiciona conflito, insegurana jurdica e prejuzo
aos afetados.

Os processos deliberativos esto frequentemente subordinados a normas

excessivamente minuciosas, muitas vezes contraditrias, que privilegiam o controle dos
processos ao invs da avaliao dos resultados. O excesso de normas, nem sempre
consistentes, resulta em insegurana jurdica. Paradoxalmente, a rigidez dos controles sobre
os procedimentos a serem adotados e a falta de competncia clara para a deliberao das
agncias de estado ampliam a incerteza sobre os processos de aprovao e realizao dos
investimentos, aumentando o custo de capital e desestimulando a expanso da oferta dos
servios de infraestrutura, usualmente com custos mais elevados para o restante da
sociedade.

88
 Sobretudo, a inadequao da governana leva a decises socialmente ineficientes,
inclusive sobre o meio ambiente. Casos so decididos com base em solues especficas
sem a anlise da sua repercusso geral. A indefinio das aladas das agncias pblicas e a
criminalizao das decises administrativas amplia a morosidade ineficiente das decises
pblicas.

A deliberao dos projetos de investimento se beneficiaria de uma simplificao

normativa que melhor delimitasse a competncia das diversas agncias de estado e dos
procedimentos colegiados sobre as decises relevantes. A norma no consegue prever e
delimitar todos os casos especficos e, por isso mesmo, a necessidade de agncias pblicas
com capacidade de deciso, respeitadas as aladas legalmente definidas, assim como de
procedimentos transparentes para a considerao dos diversos interesses afetados.

A simplificao das regras, a melhor definio da competncia das diversas instncias

pblicas e a maior transparncia dos processos permitiria maior confiana nas decises
colegiadas. Deve-se inverter o nus sobre os servidores pblicos, com a presuno da
correo das suas decises, ao invs dos diversos mecanismos atuais de criminalizao
quando da discordncia sobre decises administrativas. Deve-se presumir a sua inocncia e
respeitar as aladas democraticamente definidas, ao invs do recurso ao excesso de normas
procedimentais para constrang-los, com base em instrumentos meramente oportunistas.

Nossa tradio normativa enfatiza o detalhamento dos procedimentos objetivos que

devem ser seguidos, como no caso da Lei de Licitaes. O requerimento de menor preo ou
critrios tcnicos objetivos bem definidos termina por resultar no seu inverso, a subjetividade
dos questionamentos, a maior possibilidade de conflito judicial e a criminalizao das
decises administrativas.

A analogia com as nossas decises privadas sobre a aquisio de servios pode

ilustrar as dificuldades com a legislao atual. Quais os critrios objetivos que deveramos
adotar para a escolha dos provedores de servios? Quem escolheria os mdicos que
atendem nossos filhos com base apenas no menor preo cobrado pelo servio? Qual o critrio
tcnico objetivo que poderia ser adotado para selecionar os mdicos mais qualificados?
Quantidade de consultas realizadas? Ocorrncias de mortalidade? Mdicos mais
competentes, porm, em muitos casos so escolhidos pelos pacientes em estado mais grave
e por isso apresentam maiores fatalidades no seu histrico.

O requerimento de critrios tcnicos objetivos, paradoxalmente, amplia a

possibilidade do questionamento jurdico com base na valorao subjetiva dos prprios
critrios. Alm disso, critrios objetivos nem sempre mensuram adequadamente a qualidade
do servio prestado. A consequncia so escolhas com base em menor preo, subsidiados
por critrios objetivos, porm indicadores incompetentes da qualificao tcnica, que muitas
vezes implicam servios de baixa qualidade, como no caso dos projetos executivos para
obras de infraestrutura. A incapacidade de critrios objetivos para a seleo dos melhores
projetistas termina por impor a seleo com base no menor preo e em projetos que,
posteriormente, se revelam inadequados ou ineficientes.

A dificuldade do poder executivo em elaborar projetos executivos mais competentes,

detalhados previamente s licitaes, adiciona incerteza sobre os investimentos, aumenta o
custo do capital alocado e exacerba os conflitos de interesse posteriores. As dificuldades no
antecipadas, com solues que se revelam tecnicamente ineficientes, alm dos seus impactos
inesperados, geram conflitos e resultam na necessidade de reviso posterior dos projetos,
implicando custo adicional para os investidores, alm da necessidade de nova mediao de
conflitos com os grupos afetados.

89
 A repetio dessas dificuldades em diversos projetos nos ltimos anos, tornando-as
previsveis, passou a ser incorporada pelos participantes dos processos de licitao,
resultando na reduo da oferta e no aumento dos custos, e preos, dos servios de
infraestrutura, prejudicando toda a sociedade.

Projetos executivos bem detalhados, por outro lado, permitiriam melhor identificar
seus impactos, auxiliando a negociao dos conflitos por meio do poder pblico antes das
licitaes.

Alm disso, regras de compensao com critrios previamente definidos facilitam as

negociaes e o processo de licenciamento dos empreendimentos e garantem maior
segurana uma vez que o processo licitatrio seja iniciado, reduzindo o custo social dos
investimentos. O BNDES, e seu corpo tcnico reconhecidamente qualificado, poderia ser mais
utilizado para a contratao dos projetos executivos, como prope Marcos Pinto.

Esse processo se beneficiaria de uma governana que garantisse a discusso prvia

das opes e escolhas sobre a estratgia de poltica pblica, sobretudo nas reas de energia
e logstica. A deliberao democrtica sobre o desenho desejado para os setores de
infraestrutura nessas reas reduziria os posteriores conflitos dos grupos afetados.

Idealmente, para os principais temas da agenda de infraestrutura, deveriam existir

agncias independentes com mandatos e procedimentos claros para a execuo dos projetos
aprovados, com metas claras de gesto, e a possibilidade de demisso dos gestores em caso
do seu descumprimento. A nfase maior deveria estar sobre os resultados dos processos, e
no sobre os procedimentos burocrticos de deliberao.

Deveriam igualmente existir critrios previamente definidos sobre os processos de

negociao de conflitos e compensao dos afetados. Regras com critrios gerais e fruns
para a mediao das divergncias, e no a tentativa de previso na norma de todos os
possveis casos particulares. A tentativa de previso na legislao de todos os possveis
casos particulares resulta em normas excessivamente detalhadas, frequentemente
contraditria e ineficaz, que gera mais incerteza e possibilidade de conflito.

Ao invs disso, deveria haver previsibilidade sobre o que necessrio para a eventual
aprovao dos investimentos, assim como sobre as aladas das decises colegiadas dos
servidores pblicos, que deveriam ser questionadas apenas se descumprissem seus
mandatos democraticamente estabelecidos.

Trata-se de uma agenda vasta e complexa. Implica discutir os processos de anlise

dos projetos com a definio prvia dos critrios para a sua avaliao e a compensao dos
afetados pelos seus impactos, assim como definir as aladas das agncias pblicas e os
mecanismos para a negociao dos conflitos. Sobretudo, implica garantir a previsibilidade das
regras e a aceitao democrtica das decises que respeitem os procedimentos previamente
definidos. Pode-se discordar da soluo tcnica adotada, porm deve-se respeitar a
governana da democracia.

90
7 Referncias

Acemoglu, D. e J. A. Robinson (2012): Why Nations Fall; Crown.

Afonso, J. R. R.; J. M. Soares & K. P. Castro (2013): Avaliao da Estrutura e do

Desempenho do Sistema Tributrio Brasileiro: Livro Branco da Tributao Brasileira;
Banco Interamericano de Desenvolvimento, Documento para Discusso IDB-DP-265.

Engerman, S. L. e K. L. Sokoloff (1997): Factor Endowments, Institutions and Differential

Paths of Growth Among New World Economies; How Latin America Fell Behind,
Stephen Haber (ed.), Stanford University Press.

Lisboa, M. B. e Latif, Z. A. (2013): Democracy and Growth in Brazil; Insper.

Mendes, M. J. (2013): Por que o Brasil Cresce Pouco?; no prelo.

Olson, M. (1971): The logic of Collective Action; Harvard University press.

91
Transformando a vida dos mais pobres
Naercio Menezes Filho

Centro de Polticas Pblicas - Insper

1. Introduo

A agenda social evoluiu muito no Brasil nos ltimos 20 anos. No passado tinha-se a ideia de
que para melhorar a vida dos mais pobres era apenas necessrio formar elites esclarecidas,
que formulariam polticas econmicas corretas que, por sua vez, ajudariam a reduzir a
pobreza indiretamente atravs do crescimento econmico. Hoje em dia est mais
sedimentada a ideia de que as crianas nascidas em famlias mais pobres deveriam ter
condies iniciais parecidas com as nascidas em famlias mais ricas, para poderem exercer
livremente suas escolhas e tambm contribuir para o crescimento e desenvolvimento do
pas, atravs de um mercado competitivo.

Mas, como a sociedade pode dar condies iniciais iguais para todos? Fornecendo servios
de sade e educao de qualidade para que as pessoas possam atingir um nvel de capital
humano no incio da vida adulta que os permita competir em igualdade de condies no
mercado de trabalho, independentemente de sua condio social. O objetivo de fazer com
que as crianas nascidas em famlias pobres consigam sair da pobreza no longo prazo por
seus prprios meios. O sucesso pleno do programa bolsa famlia ocorrer quando ele no for
mais necessrio.

No Brasil, o processo de incluso social mais recente comeou com a estabilizao da

economia em meados da dcada de 90 e continuou com os programas de transferncia
condicionais de renda. Nesses programas as famlias mais pobres recebem uma
transferncia monetria desde que seus filhos frequentem a escola e faam exames de
sade. Esses programas comearam com a Bolsa-Escola, que foi implementada em algumas
capitais do pas desde a dcada de 90 e foi unificada aos demais programas sociais no incio
desse sculo e transformados no Bolsa-Famlia. Esses programas so os mais eficazes e
modernos existentes atualmente. Vrias avaliaes de impacto realizadas sobre o programa
bolsa-famlia, por exemplo, mostram que o programa foi efetivo em aumentar o acesso
escola das famlias mais pobres, diminuir a pobreza extrema e a desigualdade, sem afetar a
oferta de trabalho dos pais.

Entretanto, programas de transferncia de renda no so suficientes para dar condies

iniciais iguais para todos, independentemente da condio social. A desigualdade de renda
continua elevada no Brasil e a mobilidade entre as geraes ainda uma das mais baixas do
mundo. Mesmo que as famlias mais pobres tenham colocado seus filhos na escola, as
condies da criana nos primeiros anos de vida e a qualidade da escola pblica impedem
que a maioria das crianas mais pobres consiga permanecer na escola at o final do ensino
mdio. As que permanecem no conseguem aprender o suficiente para poder ingressar no
mercado de trabalho com condies de obter um emprego qualificado no setor formal da
economia. Desta forma, a agenda social tem que lidar com esse desafio.

Assim, sugerimos nesse documento duas propostas para continuar a transformar a vida das
famlias mais pobres. A primeira visa melhorar a qualidade da educao, sugerindo um
programa em que o governo federal incentiva os estados e municpios a adotarem prticas
eficazes para melhorar o aprendizado nas escolas pblicas. A segunda visa aprofundar os
programas Bolsa-Famlia e Sade na Famlia para lidar como desenvolvimento infantil,

92
dado que o aprendizado das crianas pode ser muito afetado pelo que ocorre nos primeiros
anos de vida. Vamos a elas.

2. Agenda Educacional Piso Salarial Local e Programa de Incentivo

Efetividade (PIE)

Depois de dcadas de estagnao, o acesso educao tem melhorado no Brasil,

especialmente a partir da dcada de 90 e principalmente no ensino fundamental e mdio. Por
exemplo, a porcentagem da gerao mais nova (22 anos de idade) que alcana pelo menos
o ensino mdio aumentou de 30% em 1992 para 70% em 2012.

Porm, a qualidade da educao tem melhorado pouco e muito lentamente, com avanos
concentrados no 5 ano. Resultados do PISA 2012, por exemplo, mostram que 67% dos
nossos alunos ainda tm desempenho sofrvel em matemtica e somente 1% consegue
aplicar modelos a situaes complexas. Estamos 103 pontos atrs de mdia da OCDE (cada
40 pontos equivale a um ano a mais de estudo). Os estudantes paulistas fizeram 414 pontos,
200 pontos a menos que Xangai, o equivalente a cinco anos de estudo para a mesma idade.
Mesmo se considerarmos apenas os alunos cujos pais tm nvel superior, os alunos de
Xangai esto 219 pontos acima dos brasileiros. Alm disso, h uma diferena muito grande
entre qualidade das escolas pblicas e privadas, o que refora desigualdade de renda.
Assim, o foco tem que ser em melhorar a qualidade da educao. Como melhor-la?

2.1 O que mostram as evidncias?

O aprendizado dos alunos nas escolas pblicas muito baixo por vrios motivos. Em
primeiro lugar, os alunos muitas vezes j chegam escola com srias deficincias no seu
desenvolvimento cognitivo e no-cognitivo (ver proposta 2 abaixo). O background familiar
(nvel socioeconmico das famlias) muito importante para o desempenho dos alunos,
explicando cerca de do seu desempenho em testes padronizados. Mas, melhorar o
background familiar leva tempo e no parece ser suficiente no caso brasileiro (ver resultados
do Pisa para os brasileiros filhos de pais mais escolarizados).

Com relao aos professores, nosso principal problema que o ensino de graduao em
grande parte das faculdades de pedagogia fraco, terico e com pouca nfase na prtica em
sala de aula. No h um currculo nico mostrando o que cada professor deve ensinar em
cada srie. Os diretores das escolas muitas vezes so escolhidos por critrios polticos e
costumam ficar pouco tempo nas escolas, especialmente nas piores escolas.

Os secretrios de educao, de forma geral, no enfatizam a meritocracia no sistema

educacional. Poucos utilizam avaliaes externas para guiar polticas educacionais. Muitos
resistem a apoiar polticas de ciclos (progresso continuada), por questes polticas.
Finalmente, o tempo de aula efetivamente ministrado nas escolas pblicas mnimo. Alunos
no ensino mdio tm cerca de 2 horas de aula efetivas em mdia por dia, o que claramente
insuficiente para melhorar seu aprendizado.

2.2 Concepes Equivocadas

A principal concepo equivocada na rea educacional que bastaria aumentar os gastos

com educao para atrair melhores professores que a qualidade melhorar
automaticamente. Como o Plano Nacional de Educao prev aumento de gastos com
educao para 10% do PIB, com ajuda dos royalties do pr-sal, o problema educacional
estaria resolvido. O equvoco desta viso que no h relao automtica entre gastos e
proficincia. Pases com desempenho excelente no PISA 2012, como Vietnam, por exemplo,
gastam pouco como proporo do PIB. Os Estados Unidos o pas que mais gasta com

93
educao e seu desempenho mediano. O Brasil gasta menos por aluno do que os pases
da OCDE porque seu PIB per capita menor. Alm disso, Brasil gasta muito com ensino
superior e pouco com ensino bsico. Finalmente, o Brasil perde muitos recursos com a alta
taxa de repetncia que persiste no nosso sistema educacional. Assim, se no mudarmos o
modo como os recursos educacionais so gastos no sistema, mais recursos no levaro a
um aumento de qualidade.

2.3 O Financiamento da Educao

A Constituio de 1988 vinculou os gastos com educao s receitas de certos impostos

(18% para Unio e 25% para estados e municpios). Porm, havia grande disparidade de
recursos aplicados educao entre municpios, uma vez que suas receitas tambm so
dspares. O FUNDEF foi institudo para amenizar tal problema. Atravs do FUNDEF,
municpios e estados contribuam para um fundo estadual com 20% das receitas de certos
impostos (ver tabela 1) e o montante desse fundo era redistribudo de acordo com o nmero
de matrculas no EF. Assim, sempre que essas receitas aumentassem, os gastos com
educao tambm aumentariam. De acordo com as regras do FUNDEF, 60% dos recursos
dos fundos deveriam ser usados com remunerao dos profissionais do magistrio. Em 2007
o FUNDEF foi transformado em FUNDEB. Enquanto no FUNDEF os recursos eram
distribudos na proporo dos alunos do ensino fundamental, os recursos do FUNDEB so
distribudos com base em uma medida que pondera os alunos de cada rede em diferentes
nveis de ensino (infantil, fundamental e mdio).

Tabela 1: Fontes de receitas do FUNDEB

Municpios
Estados
FPM Fundo de Participao dos
FPE Fundo de Participao dos Estados Municpios

ICMS Imposto sobre Circulao de ICMS Imposto sobre Circulao de

Mercadorias e Servios Mercadorias e Servios

IPI-Exp Imposto sobre Produtos IPI-Exp Imposto sobre Produtos

Industrializados para Exportao Industrializados para Exportao

IPVA Imposto sobre a Propriedade de IPVA Imposto sobre a Propriedade de

Veculos Automotores Veculos Automotores

Recursos da desonerao de exportaes Recursos da desonerao de exportaes

de de

que trata a LC 87/1996 Lei Kandir que trata a LC 87/1996 Lei Kandir

ITCMD Imposto sobre Transmisso

Causa

Mortis e Doao
ITR Imposto sobre a Propriedade
Territorial

Rural

94
Alm desses recursos, sempre que um estado no atinge o valor mnimo por aluno, fixado
todos os anos pelo governo federal para o Brasil todo, o governo federal faz a
complementao. Os estados que recebem verbas da Unio para o FUNDEB so: Alagoas,
Amazonas, Bahia, Cear, Maranho, Par, Paraba e Piau.

A partir de 2010, o valor mnimo gasto por aluno em todo o Brasil passou a ser fixado de
forma que o governo federal contribua com 10% do total arrecadado pelos demais entes
federados. Assim, sempre que a arrecadao total dos estados e municpios aumenta, o
montante destinado ao FUNDEB tambm aumenta e o montante a ser gasto pelo governo
(10% do total do FUNDEB) tambm. Desses 10% a serem gastos pelo governo federal, 90%
deve ser distribudo com base no nmero de alunos em cada municpio para garantia do
gasto mnimo por aluno estabelecido nacionalmente. Alm disso, at 10% (ou seja, 1% da
complementao da unio) pode ser distribudo para programas direcionados para melhoria
da qualidade da educao bsica. A tabela 2 apresenta as estimativas de arrecadao total
do FUNDEB por ano, assim como o aporte de recursos do governo federal para o Fundo.

Tabela 2: Fundeb Estimativas de arrecadao em mil R$

Aporte da Porcentagem da
Ano Estados e municpios
Unio Unio

2007 46.051.695 2.000.000 4.3%

2008 58.770.270 3.174.300 5.4%

2009 76.871.626 5.070.150 6.6%

2010 76.234.558 6.861.110 9.0%

2011 86.683.699 7.801.533 9.0%

2012 104.893.044 9.440.374 9.0%

2013* 102.002.190 9.180.197 9.0%

2014* 107.580.748 9.682.267 9.0%

Fonte: http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb/fundeb-dados-estatisticos

*Valores previstos

A Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008, estabeleceu um piso salarial nacional para o

magistrio de 950 reais para os professores com formao de nvel mdio, na modalidade
Normal, em uma jornada de 40 horas semanais. A lei tambm estabelece que o piso nacional
deve ser reajustado anualmente, sendo acrescido o mesmo percentual do aumento do gasto
mnimo por aluno previsto do ano anterior (que depende do montante arrecadado pelos
estados e municpios, que por sua vez determina quanto o governo vai complementar do
fundo). A Tabela 3 apresenta o gasto mnimo previsto e consolidado (observado) nos ltimos
anos.

95
 Tabela 3: Valor do gasto mnimo por aluno e piso salarial do magistrio

Gasto Variao Gasto Variao Piso Variao

mnimo mnimo Salarial
Ano
previsto consolidado do
(utilizado) Magistrio

2008 1132,34 - 1172,85 - -

2009 1221,34 7,8% 1227,17 4,6% 950,00 -

2010 1414,85 15,8% 1529,97 24,7% 1024,67 7,8%

2011 1729,28 22,2% 1846,56 20,7% 1187,00 15,8%

2012 1867,15 7,9% 2020,79 9,44% 1451,00 22,2%

2013 2022,51* 8,3% 2022,51* 0,1% 1567,00 7,9%

2014 2285,57* 13,0% 2285,57* 13,0% 1697,39 8,3%

*ltimos valores previstos pelo MEC. O valor de 2014 no foi utilizado, pois entraria apenas no clculo do piso de
2015)

Assim, caso a arrecadao do municpio cresa menos do que a mdia nacional (que
determina o aumento do gasto mnimo por aluno), esse municpio ter que aumentar a
parcela de recursos destinados ao pagamento de professores para que possa cumprir o piso
salarial. Alm disso, caso as receitas de impostos realizadas sejam menores do que as
previstas, a variao do piso ser superior variao das receitas, como aconteceu em
2013, por exemplo (ver tabela 3). Assim, de acordo com dados da PNAD, mais de 15% dos
professores do ensino bsico com formao superior recebiam uma remunerao horria
inferior ao piso salarial do magistrio em 2012.

Exemplo

Suponhamos um municpio com arrecadao de 300 milhes de reais, 250 milhes

provenientes de recursos passveis de repasse para o FUNDEB (tabela 1) e 50 milhes de
outras fontes (IRRF, IPTU, ISS, ITBI). Sendo assim, constitucionalmente, devero ser
destinados 75 milhes para educao (25% da arrecadao). Vinte por cento dos recursos
passveis de repasse, 50 milhes, sero destinados ao FUNDEB. E os 25 milhes restantes
ficaro a critrio da administrao municipal para investimentos em educao. Dependendo do
nmero de alunos matriculados no ensino bsico em todos os municpios do estado, o
municpio em questo receber um repasse do FUNDEB superior ou inferior contribuio de
50 milhes efetivada anteriormente.

Suponhamos que esse municpio possua uma relao arrecadao/aluno igual mdia
estadual e, portanto, receba do FUNDEB o mesmo valor repassado (50 milhes). Alm disso,
vamos supor que 60% dos gastos com educao (45 milhes) sejam destinados folha salarial
de professores e que, por simplificao, todos recebem o piso salarial do magistrio. Agora,
suponha que todas as arrecadaes municipais tenham aumentado 5%, assim como a mdia
estadual, enquanto a arrecadao nacional do FUNDEB e o piso salarial subiram 20%.

Nesse caso, no ano seguinte, o municpio dever investir 78,75 milhes em educao e enviar
52,5 milhes ao FUNDEB, que retornariam ao municpio. No entanto, a folha salarial total
passar para 54 milhes, representando 68,5% dos gastos com educao. Em outras palavras,
o gasto com folha de pagamento aumentaria 8,5 pontos percentuais.

96
A tabela 4 mostra as arrecadaes estimadas para os anos de 2011 e 2012. Enquanto o
crescimento mdio nacional do FUNDEB foi de 21%, o crescimento observado para estado
do Mato Grosso foi de apenas 3,4%. Por outro lado, a estimativa de aumento da arrecadao
foi de 63,7% pra o Rio Grande do Sul, o que gerou um alvio na relao folha de
pagamento/gastos totais.

Tabela 4: Estimativa de arrecadao por Unidade da Federao - 2011 e 2013

2011 2012 Variao

MT 1.741.413,2 1.801.453,1 3,4%

AP 548.292,1 647.111,1 18,0%

RJ 6.191.267,2 7.375.179,8 19,1%

SE 1.043.018,6 1.276.602,8 22,4%

AM 1.965.357,7 2.409.585,5 22,6%

RR 407.805,9 501.830,2 23,1%

AC 562.888,9 701.406,5 24,6%

RS 3.976.757,8 6.511.530,4 63,7%

BR 94.485.231,9 114.333.417,6 21,0%

A tabela 5 mostra que os salrios nominais (sem ajuste pelo custo de vida estadual) variam
muito entre os estados da federao. Isso ocorre tanto pelas diferenas de receitas de
impostos entre os municpios como pelo fato do piso ser definido nacionalmente.

Tabela 5: Salrio mdio dos professores por Unidade da Federao - PNAD 2012

UF Sal. Mdio

Rondnia 1.813,80

Maranho 1.319,24

Cear 1.427,90

Bahia 1.599,56

Minas Gerais 1.428,52

Rio de Janeiro 1.966,80

So Paulo 2.071,39

Santa Catarina 1.900,17

Gois 2.017,03

Distrito Federal 4.294,39

Brasil 1.796,05

97
Atualmente o gasto direto com educao equivale a 5,3% do PIB, ou seja, R$ 219 bilhes,
em valores de 2011. Desse total, 85% so gastos com educao bsica, o que significa que
cada aluno do Ensino bsico recebe um investimento mdio de R$ 4,27 mil (ver tabela 6),
equivalente a 20% do nosso PIB per capita. Pases da OCDE gastam em mdia 26% do
seu PIB per capita com Educao bsica. A Coreia gasta 30%; o Chile 18%; e o Mxico
15%.

Tabela 6 - Investimento direto por aluno (reais de 2011) e como Porcentagem do PIB
Ensino Bsico Todos os nveis
Ano
Valor por % do Valor por
aluno (R$) PIB aluno (R$) % do PIB

2007 2.695 3,8 3.074 4,5

2008 3.097 4,0 3.524 4,7

2009 3.353 4,2 3.814 5,0

2010 3.813 4,3 4.353 5,1

2011 4.267 4,4 4.916 5,3

O ensino superior apropria 15% dos gastos pblicos em educao (R$ 38 bilhes em 2011) e
aproximadamente 50% dos gastos federais (25 bilhes em 2011), mas tem apenas 3% do
total de alunos. Assim, enquanto o ensino fundamental gasta 20% do PIB per capita por
aluno, o ensino superior gasta 100%. Poderamos argumentar que os gastos com educao
superior incluem os gastos com pesquisas, mas em nenhum pas do mundo essa
discrepncia de gastos entre o ensino bsico e o superior to grande. Na mdia da OCDE,
o gasto por aluno no ensino superior somente duas vezes maior do que no ensino bsico,
na Coreia pouco mais de uma vez e meia e nos EUA, maior gerador de pesquisas no
planeta, chega a trs vezes. Sem contar que muitos dos alunos que hoje frequentam o
Ensino superior pblico teriam condies de pagar mensalidades, o que no ocorre no
Ensino bsico.

Dos 252 bilhes gastos com educao em 2011, as despesas do governo federal atingiram
aproximadamente 50 bilhes, cerca de 38 bilhes correspondentes aos 18% da arrecadao
federal estabelecidos pela constituio e 12 bilhes da contribuio social do salrio-
educao. O restante do investimento em educao refere-se aos 25% das arrecadaes de
estados e municpios. O governo federal gastou cerca de R$6 bilhes em 2012 com ensino
profissional e tcnico. No existem avaliaes de impacto desses programas nem anlise
custo/benefcio.

Simulaes indicam que com a virada demogrfica, se o PIB crescer a uma mdia de 3%
ao ano, o gasto por aluno da educao bsica passaria para 24% do PIB per capita em 2020
e 29% em 2030, atingindo o nvel da Coreia do Sul. Se, alm da virada demogrfica, os
gastos com Educao aumentassem para 8% do PIB, as despesas por aluno aumentariam
para R$ 9 mil j em 2020, atingindo 33% do PIB per capita daquele ano, maiores do que em
todos os pases da OCDE. Nesse caso, os gastos com Educao bsica passariam de R$
390 bilhes, j em 2020.

Em setembro de 2013, foi sancionada a lei que destina 75 por cento dos royalties do petrleo
para educao. A nova lei se aplica aos poos com declarao de comercialidade posterior a

98
dezembro de 2013. Alm disso, ficou estabelecido que 50 por cento do Fundo Social do Pr-
Sal deve ser investido em educao. Pelos clculos do consultor Paulo Csar Ribeiro Lima,
da Consultoria de Recursos Minerais, Hdricos e Energticos da Cmara dos Deputados, os
recursos do pr-sal destinados educao chegariam a casa dos 130 bilhes em 10 anos.
Dessa maneira, a expectativa de receita do pr-sal destinada educao em 10 anos no
representaria um grande acrscimo nos recursos destinados educao.

2.4 Propostas Educao

1) O Piso Salarial deve ser definido localmente e vinculado s receitas de cada

estado e municpio e no receita do pas como um todo. Deve ser diferente
para cada municpio e estado de acordo com o custo de vida local.

2) Programa de Incentivo Efetividade (PIE) - Transferir parte dos recursos da

unio aplicados no ensino bsico para os estados e municpios com base em
um indicador de eficincia educacional de cada unidade da federao. As
unidades que mais evolussem nesse indicador obteriam mais recursos desse
programa. O governo federal ajudaria as unidades a atingir as metas e o
indicador seria composto dos seguintes itens:

(i) Adoo do currculo nacional nico

(ii) Uso de avaliaes externas anuais para acompanhar aprendizado de todos

os alunos

(iii) Eficincia na aplicao dos recursos: relao entre nota no IDEB e gastos

(iv) Porcentagem de escolas com pelo menos 6 horas efetivas de aula por dia

(v) Valorizao do bom professor: uso do regime probatrio para avaliao de

professores efetivos e demisso de professores no efetivos

(vi) Permisso para o funcionamento de escolas charter (OS educacionais)

(vii) Interveno nas piores escolas. Fechamento dessas escolas ou interveno

com objetivo de melhorar as notas na Prova Brasil

3. Agenda Social - Desenvolvimento Infantil

3.1 Introduo

Estudos recentes (liderados por James Heckman, premio Nobel em economia) tm

demonstrado a importncia dos primeiros anos de vida para os resultados alcanados por
uma pessoa ao longo de toda a sua vida. A formao de capital humano do ser humano
um processo bastante complexo. Em primeiro lugar, porque o capital humano
multidimensional, envolvendo habilidades cognitivas (memria, inteligncia) e no-cognitivas
(persistncia, originalidade, extroverso, sociabilidade e instabilidade emocional). Alm
disso, o processo de formao de habilidades dinmico, pois as vrias dimenses
interagem entre si, dentro e entre perodos da vida. Genes e meio ambiente interagem
constantemente para determinar a formao e desenvolvimento dessas habilidades.

Reduzir diferenas nessas habilidades entre crianas nascidas em famlias pobres e ricas
fundamental para reduzir desigualdades futuras. Polticas pblicas que interfiram
positivamente no processo de formao de habilidades nas crianas em famlias mais
vulnerveis tendem a ter retorno elevado para a sociedade, ao diminuir os gastos futuros
com repetncia, crime, programas de qualificao profissional, gastos com sade, etc..

99
Quanto mais cedo for feito o investimento em polticas pblicas para reduzir essas
diferenas, maior o retorno econmico para a sociedade.

Evidncias cientficas recentes (disseminadas por Jack Shonkoff do Centre for Developing
Child de Harvard) mostram que experincias de estresse grave e repetidas podem ser
incorporadas ao crebro em desenvolvimento da criana, podendo levar a problemas de
aprendizado e de sade no longo prazo, como depresso, ansiedade e alcoolismo, por
exemplo. Isso especialmente grave se as situaes de estresse ocorrem durante o perodo
de gravidez ou durante os primeiros anos de vida da criana.

No Brasil persistem ainda grandes deficincias no acesso infraestrutura bsica,

especialmente para as famlias mais pobres. Por exemplo, dados das pesquisas domiciliares
(PNAD-IBGE) de 2012 mostram que apenas 46% dos domiclios tinham acesso rede
pblica de esgoto ou uma fossa sptica ligada a uma rede coletora. Em So Paulo, isso
ocorre com 71% dos casos, enquanto no Maranho, somente 15% dos domiclios tinham
acesso a uma rede coletora.

3.2 Evidncias

Pesquisas avaliaram o efeito de programas que visavam a melhorar o desenvolvimento

infantil de crianas pobres em vrias partes do mundo. Na Jamaica, por exemplo, um
programa foi implementado em 1986 em que famlias pobres receberam visitas semanais de
1 hora nas quais agentes de sade ensinavam habilidades parentais, estimulando as mes a
interagirem e brincarem com seus filhos de 9 a 24 meses de idade, para aumentar suas
habilidades cognitivas e no cognitivas. As visitas duraram dois anos e as crianas tratadas
tinham atrasos claros de desenvolvimento (stunted). As avaliaes mostraram que o
programa teve efeitos importantes sobre aprendizado das crianas mesmo 20 anos depois
do programa e tambm aumentaram seus rendimentos no mercado de trabalho. De fato, os
jovens que receberam o tratamento quando crianas ganhavam o mesmo que os jovens que
no tiveram problemas no seu desenvolvimento infantil. interessante notar que
suplementos alimentares no tiveram efeito sobre o aprendizado e rendimentos.

Um experimento recente na Colmbia tambm atingiu famlias pobres, que eram

beneficirias do programa Familias en Accion (bolsa-famlia da Colmbia). O objetivo
muito parecido com o programa da Jamaica, com visitas peridicas para estimular as mes.
O currculo do programa visa promover o desenvolvimento infantil de uma maneira integrada,
impactando a coordenao motora e as habilidades cognitivas e no-cognitivas das crianas.
O programa encorajava as mes a interagir com seus filhos com base nos eventos do dia-a-
dia. O programa teve efeitos importantes sobre o desenvolvimento das crianas medido dois
anos aps o fim do programa. Aqui tambm o efeito de nutrientes no foi estatisticamente
significativo.

No Brasil, dois programas tem abrangncia nacional e atingem famlias em condies de

vulnerabilidade: o programa Bolsa Famlia e o programa Sade na Famlia. O programa
Bolsa-Famlia (descrito acima) atinge cerca de 12 milhes de domiclios, atravs do cadastro
nico do governo federal, que identifica as famlias pobres em todos os municpios
brasileiros.

J o programa sade da famlia tem como objetivo prestar atendimento com aes de
promoo da sade, preveno, recuperao, reabilitao de doenas, utilizando equipes
multiprofissionais atendendo em unidades bsicas de sade ou mesmo nos domiclios. O
atendimento prestado pelos profissionais das equipes de Sade da Famlia (mdicos,
enfermeiros, auxiliares de enfermagem, agentes comunitrios de sade, dentistas e
auxiliares de consultrio dentrio). Essas equipes so responsveis pelo acompanhamento

100
de um nmero definido de famlias, que esto localizadas em uma rea geogrfica
delimitada, e promovem aes de preveno, recuperao, reabilitao de doenas e
manuteno da sade. O trabalho direto com as pessoas de cada regio facilita o
atendimento e o acompanhamento das famlias na comunidade. Avaliaes de impacto do
programa sade da famlia mostram que ele foi efetivo em diminuir a mortalidade infantil, por
exemplo.

Proposta - Utilizar cadastro nico do Programa Bolsa Famlia e a estrutura do

Programa Sade da Famlia para visitar as famlias mais pobres e estimular os pais
das crianas atravs de um currculo especfico para promover o desenvolvimento
saudvel das crianas nos seus primeiros anos de vida (antes da escola) e evitar
problemas de estresse continuado. Detectar problemas de desenvolvimento infantil e
encaminhar as crianas com problemas para especialistas.

101
Poltica urbana: contribuio para Sob a Luz
do Sol Uma Agenda Para o Brasil
Philip Yang

1. Por que uma poltica urbana

Uma agenda para o Brasil no pode prescindir de uma poltica urbana.

O planeta cada vez mais planeta urbano, um planeta de cidades, com cada vez mais gente
morando em reas urbanas. Em 2050, teremos seis bilhes de pessoas morando em cidades
e a populao urbana dever ser de algo entre 75% e 80% da populao total, de acordo
com a ONU. natural portanto que, nos ltimos anos, o desenvolvimento urbano emergiu e
se consolidou como tema global, da mesma forma que a temtica do meio ambiente ganhou
os foros mundiais a partir da dcada de 70.

O tema de interesse central para o Brasil.

Possumos, em termos absolutos, a 4a maior populao urbana do mundo, atrs de China,

ndia e Estados Unidos e, entre esses pases, o Brasil detm o mais alto percentual da
populao residindo em reas urbanas: 85% (EUA, 80%; China 52%; e ndia 31%). O
processo de urbanizao brasileiro ocorreu de forma bastante acelerada - em 1950 ramos
menos de 20 milhes de residentes urbanos, e hoje somos mais de 170 milhes em cidades.

A importncia econmica das cidades clara: 85% do que se produz no Brasil vem das
cidades. Em uma conta simples, temos algo como 15% do PIB gerado em reas no
urbanas: 5% do setor agropecurio, 5% do setor do petrleo, mais 2% da explorao mineral
e mais 3% da gerao de utilities (gerao de eletricidade e produo de gua). Mesmo as
industrias rurais, como agricultura ou a explorao de petrleo, so dependentes dos
servios e instituies localizadas em cidades, tornando as cidades ncleos gravitacionais
para todos os aspectos da economia.

Ou seja, se o grosso da produo e da populao do Brasil est realmente em centros

urbanos, natural que o sucesso do Brasil seja cada vez mais medido pelo sucesso de suas
cidades: pelo seu papel no desenvolvimento do Pas, pela sua capacidade de atrair os
melhores crebros, de produzir com eficincia, de gerar e consumir conhecimento e
inovao, de abrigar suas populaes com dignidade e qualidade de vida.

Dado portanto que as cidades, como unidade territorial, poltica e administrativa, so centrais
para o futuro do Pas, parece vlido afirmar que precisamos formular e executar polticas
urbanas, entendidas como polticas especficas para a escala das cidades, que possuam
uma logica distinta das polticas setoriais.

E dado que, no nosso sistema federativo, a superposio e o conflito de competncias

recorrente em diversos temas da agenda urbana e metropolitana, natural que o governo
federal tenha um papel importante como rbitro e regulador da governana nos diversos
temas afetos s cidades e s aglomeraes contguas de municpios.

So as cidades as chamadas cidades globais - que agora polarizam o desenvolvimento

mundial. E as cidades que so as mais bem sucedidas na atrao dos recursos materiais e
imateriais - investimentos e os grandes crebros que so motores desse processo de

102
competio em escala planetria - so aquelas que oferecem as melhores condies de vida
e de trabalho. Constituem portanto objeto especfico de uma agenda para o Brasil.

2. Qual poltica urbana

Se aceitamos que uma poltica urbana est na ordem do dia, resta pois definir o seu objeto.
As mazelas urbanas so mltiplas envolvem questes de mobilidade, moradia, eficincia,
inovao, sade, educao e a tendncia natural seria a de conceber polticas setoriais
voltadas a cada um desses tpicos.

Prope-se aqui um argumento diferente: as cidades constituem um objeto mais abrangente

do que cada um desses temas setoriais e so portanto merecedoras de polticas amplas que
abarquem e impulsionam solues integradas para o conjunto de problemas que as cidades
abrigam em seus territrios.

Quatro grandes temas-alvo parecem conformar objetos plausveis (alm de prioritrios e

urgentes) de polticas urbanas para as cidades brasileiras. Nesses quatro temas-alvo abaixo
listados, configuram-se situaes clssicas de falha de mercado e de falha de governo tal
como definidas pela literatura econmica (market failure e non-market failure), situaes que
resultam em grande medida do ineditismo histrico trazido pela escala urbana/metropoliatana
como nexo de gerao de valor econmico no contexto global e como unidade poltico-
administrativa com abrangncia territorial mais estendida do que os permetros municipais
usuais. So os seguintes os temas sugeridos:

No plano territorial: uma poltica para o reordenamento espacial das grandes

metrpoles, levando em conta os graves problemas causados pela grande assimetria
espacial (e descompasso) entre oferta de habitao e a oferta de empregos;
No plano poltico-institucional: o estabelecimento de regime de governana
metropolitana, dado que a expanso das grandes cidades e a chamada
metropolizao se consolidou como fenmeno scio-espacial, mas sem uma
correspondncia no mbito poltico-institucional. A conurbao de municpios
aumentou o poder de influncia das cidades na economia e na poltica, mas no
gerou condies politico-administrativas para a tomada de deciso em nvel
metropolitano, capaz de garantir a gesto dos problemas decorrentes da
concentrao populacional ou das demandas infraestruturais que vo alm das
fronteiras dos municpios conformadores dessas reas metropolitanas. Alm da
questo da escala territorial supra-municipal, ser ademais necessrio criar
mecanismos de governanca capazes de desvincular o tempo da gesto do
planejamento do tempo da gesto da poltica partidria, que, dada uma natural
alternncia do poder, desmonta tudo aquilo que o poder oposto formulou, impedindo
qualquer planejamento de longo prazo.
No plano fiscal: a reforma do federalismo fiscal brasileiro, dado o impacto do
processo de urbanizao nos desequilbrios federativos, que resulta do avano da
posio dos municpios na federao e da correspondente fragilizao da posio
dos Estados;
No mbito regulatrio: a atualizao dos regimes e processos de licitao,
contratao e gesto de grandes projetos urbanos.

103
2.1 No plano territorial, fundamental instaurar polticas de reorganizao espacial que
combatam o espraiamento urbano. A ocupao do solo urbano definida pelas seguintes
foras principais:

(i) O poder regulatrio municipal, que estabelece normas de zoneamento e uso

do solo (residencial, comercial, industrial, ambiental, social);
(ii) Os modos de produo prevalecentes (indstria, servios, agricultura, extrao
mineral) no territrio;
(iii) Foras de mercado imobilirio/fundirio.

No Brasil, as trs foras acima atuaram de forma assincrnica e conflitiva. Nos ltimos cem
anos, a atividade industrial nas cidades nasceu, atingiu seu apogeu e declinou, os marcos
regulatrios no prepararam (sequer acompanharam) essa dramtica transio
industrial/ps-industrial, e as foras do mercado imobilirio/fundirio atuam numa escala
menor do que a lgica espacial urbana/metropolitana requer, fazendo que a prpria
capacidade de gerao de valor no mbito imobilirio seja subtima.

A pior consequncia dessa assincronia e gerador em cascata de uma srie de outras

distores a enorme distncia entre casa e trabalho, percorrida por milhes de
trabalhadores todos os dias, em trajetos de ida e volta para os seus locais de emprego. Tal
problema fruto de uma assimetria espacial: nos locais onde a oferta de emprego grande,
a oferta de moradias baixa. E vice-versa: onde grande a oferta de habitao, h poucos
postos de trabalho.

Essa grande assimetria espacial entre oferta de moradia e emprego est na raiz da crise de
mobilidade que assola todas as grandes cidades do Brasil. Nas metrpoles brasileiras, esse
movimento pendular casa-trabalho faz com que horas e horas sejam perdidas no trnsito,
com consequncias para a qualidade de vida, para a produtividade do trabalho e para a
eficincia geral do tecido urbano.

Nesse contexto, a melhor poltica urbana aquela que contribui para a reduo do nmero
de viagens, pela via do encurtamento da distncia entre casa e trabalho. No jargo do
urbanismo, trata-se de promover a cidade compacta, espaos urbanos adensados de uso
misto, que combinam e concentram moradia, emprego, comrcio, servios e lazer, onde a
proximidade entre as principais funes urbanas diminui a dependncia do uso de carros e
da rede de transportes de alta capacidade.

A dependncia do uso de carros em cidades um fator central do problema de trnsito e da

poluio urbana. Com as polticas federais incentivando a compra de carros, tais como a
reduo do IPI, as cidades ficam cada vez mais carregadas e o trnsito continua piorando.
Em So Paulo j tem 7 milhes de veculos em circulao e o tempo gasto no trnsito na
mdia 92 minutos por dia no total. Ao mesmo tempo, o IPI para a compra de bicicletas mais
alto que o do carro. A reorganizao espacial da cidade, redistribuindo moradia e trabalho,
precisa ser acompanhada por polticas econmicas federais que facilitem a transformao da
infraestrutura de transporte. Aliviar o trnsito das cidades no se faz necessariamente com o
aumento de vias (como demonstra o chamado Paradoxo de Braess), mas com a melhoria da
infraestrutura de transporte pblico e mtodos alternativos de mobilidade. O alinhamento de
polticas urbanas e de polticas econmicas federais vital para a soluo dos problemas
urbanos.

Curiosamente, a poltica habitacional em vigor, expressa em programas como o Minha Casa

Minha Vida (MCMV), embora bem intencionada, vem promovendo justamente o contrrio: o
aumento da distncia percorrida pela populao em seu trajeto de ida e volta do emprego.
Os subsdios do MCMV, por serem insuficientes para a aquisio de moradias em reas

104
centrais, acabam levando os seus beneficirios para regies cada vez mais perifricas,
contribuindo assim para um padro de urbanizao irracional e insustentvel.

Alm de promover o espraiamento urbano, onde as habitaes esto distantes de

equipamentos e funes urbanas bsicas como escolas, postos de sade e centros de
abastecimento, o Minha Casa Minha Vida induz a formao de reas destinadas s faixas
mais baixas de renda, que rapidamente se transformam em bolses de pobreza e de
ressentimento social, polos de violncia e de insegurana.

Em outras palavras, o MCMV oferece um teto ao cidado, mas subtrai-lhe todos os demais
atributos da cidade e da cidadania. O investimento em habitao revela-se na realidade um
investimento negativo em mobilidade, segurana, educao e sade. Uma poltica urbana
consistente deve ter como pilar a alocao consciente dos recursos do MCMV para projetos
que:

(i) Tragam residncias para as reas centrais das cidades;

(ii) Promovam a constituio de espaos urbanos mais densos e de uso misto, que
combinem moradia, trabalho, lazer, comrcio e servios;
(iii) Induzam a formao de tecidos urbanos socialmente plurais, de modo a evitar a
construo de guetos.

O investimento pblico em cidades, alocado isoladamente ou em parceria com o setor

privado, quando destinado a torn-las mais eficientes, justas e belas, parece constituir a
melhor alternativa de interveno econmica anticclica, pois corresponde a um investimento
de base para a economia do conhecimento. Afinal, a capacidade de transformar as nossas
cidades em centros de gerao e consumo de inovao e conhecimento que permitir que o
Brasil ingresse e permanea no ncleo dinmico da economia internacional.

105
Integrar para crescer: o Brasil na economia
mundial
Edmar Bacha1

Introduo2

A economia brasileira est enferma. isso que nos dizem os pibinhos, a inflao alta e a
desindustrializao. So sintomas da baixa produtividade do pas que tem a ver, entre outros
fatores, com o atraso tecnolgico, a escala reduzida e a falta de especializao que
caracterizam nossas empresas de um modo geral. Essas caractersticas so o resultado do
isolamento econmico a que o pas se imps em relao ao comrcio internacional com
exportaes de apenas 12,5% do PIB que representam menos do que 1,3% do total mundial
em 2012. Medido pelo PIB o Brasil responde por 3,3% do total do mundo um nmero 2,5
vezes maior do que sua participao nas exportaes mundiais 3. Agora que um brasileiro vai
dirigir a Organizao Mundial do Comrcio, boa hora de reavaliar essa poltica de
isolamento e promover uma maior integrao do pas ao comrcio internacional.

No final da dcada passada o Brasil parecia haver entrado numa fase de crescimento
sustentado com inflao sob controle. Era o que sugeria tanto a trajetria favorvel da
economia desde 2004 como sua rpida superao da crise mundial de 2008-09. Entretanto,
os pibinhos e a alta inflao a partir de 2011 nos indicam que a euforia econmica do perodo
2004-2010 teve carter temporrio, sendo explicada por fatores de natureza cclica que se
teriam esgotado em 2011.

De fato, entre 2004 e 2011 o pas foi beneficiado por uma bonana externa de dimenses
talvez nicas em nossa experincia histrica. Essa bonana, de quase 10% do PIB, foi
gerada por uma exploso dos preos das commodities que exportamos e por um
extraordinrio influxo de capitais estrangeiros 4. Ela no somente gestou mas tambm
financiou um enorme aumento da demanda interna, incluindo uma maior taxa de
investimento, que gerou maior crescimento do PIB. Esse crescimento pde se manifestar
sem presses inflacionrias devido apreciao do cmbio e macia incorporao de mo
de obra ao processo produtivo.

Desde 2011 houve um arrefecimento do impulso externo: os preos das commodities no s

pararam de crescer como comearam a cair; o influxo de capital externo reduziu-se em

1
Edmar Bacha fundador e diretor do Instituto de Estudos de Poltica Econmica/Casa das Garas.
2
Preparado para o Frum Nacional (Sesso Especial), Brasil: Estratgia de Desenvolvimento Industrial
com Maior Insero Internacional e Fortalecimento da Competitividade. Rio de Janeiro: BNDES, 18-19
de setembro de 2013. Sem responsabiliz-los pelos resultados, agradeo os comentrios de Albert
Fishlow, Alkimar Moura, Andr Lara Resende, Jos Tavares, Pedro Mota Veiga, Regis Bonelli, Renato
Bauman, Roberto Zagha, Ricardo Bielschowsky, Samuel Pessoa, Sandra Rios, Yoshiaki Nakano e
participantes em seminrios na Rede Gazeta/Instituto Brasileiro de Executivos de Finanas do Esprito
Santo, Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getlio Vargas, Sindicato dos Metalrgicos de
Santo Andr e Mau, Diretoria da Votorantim S.A., Fundao Joo Pinheiro, Instituto Rio Branco e
FIESP.
3
Exportaes de bens e servios e PIB em dlares correntes. Os dados para o Brasil so das contas
trimestrais do IBGE. Os dados para o mundo so do FMI, disponveis em:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/download.aspx.
4
Para uma anlise desse fenmeno, ver E. Bacha (2013).

106
funo do maior risco do cenrio internacional. A disponibilidade de mo de obra diminuiu e o
cmbio se depreciou. Voltaram, ento, os pibinhos e a alta inflao.

A prxima seo prope um diagnstico da doena brasileira que d nfase falta de

integrao do pas ao comrcio internacional. A terceira seo argui que a experincia
internacional do ps-guerra sugere que o sucesso de um pas na passagem da renda mdia
para a renda elevada est associado a uma crescente integrao com o comrcio
internacional. A quarta seo delineia um programa de integrao para o Brasil, cuja
implantao depende de amplo apoio poltico e social interno. A quinta seo conclui. O
apndice discute mecanismos alternativos para a troca das tarifas por um cmbio mais
desvalorizado proposta no texto.

Diagnstico da doena brasileira

Os diagnsticos correntes sobre a doena brasileira de elevada inflao combinada com

reduzido crescimento enfatizam o baixo investimento e a alta carga tributria, alm da
educao precria. De fato, o investimento total situou-se em apenas 18% do PIB em 20125,
enquanto que o investimento em infraestrutura atingiu apenas 2,3% do PIB6. Ambos so
muito baixos em comparao seja com os BRICS, seja com nossos vizinhos latino-
americanos. Ao mesmo tempo, uma carga tributria de 36,3% do PIB7, que supera at
mesmo as dos EUA e do Japo, sufoca os investimentos privados e no promove o
investimento pblico, por causa do peso elevado dos gastos correntes no oramento do
governo. A baixa qualificao da mo de obra notria, assim como a precariedade do
ensino no pas, conforme revelada pelos resultados dos exames PISA da OECD, nos quais
nossos estudantes sempre aparecem entre os ltimos colocados no mundo8.

Menor presena no debate sobre a doena brasileira tem tido um fator de igual ou maior
importncia do que os anteriores, a saber, a reduzidssima participao do comrcio exterior
na atividade econmica do pas. Trata-se, como veremos abaixo, de uma questo de
natureza quantitativa, pois nesse quesito o Brasil um ponto fora da curva em relao aos
demais pases do mundo tanto quanto ou mais do que na taxa de investimento, na carga
tributria ou na qualificao da mo de obra.

Mas trata-se tambm de uma questo de natureza qualitativa, da estratgia de

desenvolvimento. Tentar atacar simultaneamente todas as mazelas que emperram o
crescimento do pas uma receita certa para o fracasso, pois no h governo que ter foras
para tanto. Melhor concentrar esforos em ns grdios crticos que, uma vez desatados,
tenham o condo de forar o alinhamento dos demais requisitos para o crescimento. Apela
razo e conforme a experincia internacional que uma maior integrao do pas ao
comrcio internacional seria um forte indutor para a reduo da carga tributria, aumento da
taxa de investimento e melhoria da infraestrutura e da qualidade do ensino. Trata-se de uma
aplicao do princpio do desenvolvimento desequilibrado sugerido por Albert Hirschman: em
lugar de buscar um impossvel crescimento simultneo de todos setores, a melhor estratgia
para o desenvolvimento provocar um desequilbrio regenerador, forando os demais

5
Fonte: IBGE, Contas Nacionais Trimestrais, Tabela 8.
6
Cf. C. Fritschtak (2013).
7
Cf. G. L. Amaral et al. (2013).
8
Ver OECD Programme for International Student Assessment (PISA). PISA 2009 Rankings. Em:
http://www.oecd.org/pisa/46643496.pdf.

107
requisitos para o desenvolvimento a se alinharem com uma nova realidade 9. Nesse contexto,
Hirschman cunhou o termo exportabilidade para caracterizar como um processo de
industrializao poderia levar um pas subdesenvolvido para um estgio mais alto de
crescimento. Nada de errado com substituir importaes, props ele, desde que atravs
dessa substituio o pas consiga desenvolver novas fontes de exportao. O Brasil deu o
primeiro passo, e constituiu uma forte indstria de transformao a partir da substituio de
importaes. Mas no deu o segundo passo, pois a indstria brasileira produz apenas para o
mercado interno e no se integrou s cadeias internacionais de valor.

De acordo com o World FactBook do CIA10, em termos do valor das exportaes de

mercadorias em 2012 o Brasil ocupou apenas a 25 posio no mundo, apesar de o PIB
brasileiro ter sido o 7 maior do mundo. Trata-se de uma anomalia, pois a Comunidade
Europeia ocupou o 1 lugar no mundo tanto em termos de PIB como de exportaes. Os
EUA ocuparam o 2 lugar em termos de PIB e o 3 Em exportaes. A China ocupou o 3
lugar em termos de PIB e o 2 em exportaes. O Japo obteve o 5 lugar tanto em termos
de PIB como em exportaes. A Alemanha se posicionou como a 6 maior economia do
mundo e a 4 maior exportadora em 2012.

O 7 maior exportador do mundo foi a Coreia do Sul, cujo PIB ocupou a 13 posio no
ranking mundial. Ou seja, pases ricos ou bem-sucedidos na transio para o primeiro mundo
so simultaneamente grandes exportadores. O que no acontece com o Brasil. Semelhante
ao Brasil, com um PIB grande mas exportaes pequenas, somente est a ndia (11. maior
PIB do mundo e 21. maior exportador) -- um pas pobre que est a duras penas tentando
transitar para a classe mdia. A objeo poderia ser feita que, apesar de os EUA serem um
grande exportador, suas exportaes de bens e servios respondem por apenas 13,6% do
PIB americano, um nmero pouco maior do que o do Brasil11. Mas o PIB dos EUA representa
praticamente do PIB mundial e quase sete vezes maior do que o do Brasil.

Alm disso, os EUA operam na fronteira da tecnologia mundial, o que est longe de
acontecer com o Brasil. Quadro igualmente desalentador do ponto de vista da integrao
brasileira no comrcio mundial se revela quando olhamos os valores das importaes. Nos
dados do Banco Mundial para 2012, a parcela das importaes de bens e servios no PIB do
Brasil de apenas 13%, o menor valor entre todos 176 pases para os quais o banco tem
dados12. Na Coreia do Sul, a parcela das importaes no PIB 54%. Na Alemanha, 45%. Na
China, 27%. Mesmo os EUA com sua economia gigantesca importa 18% do PIB, quase 40%
a mais do que o Brasil.

A concluso que vivemos num dos pases mais fechados ao comrcio exterior no mundo.
algo paradoxal, pois, ao mesmo tempo, somos um mercado muito atraente para o
investimento direto das multinacionais. Conforme o World Investment Report de 2013 da
UNCTAD13, o Brasil ocupa a quarta posio no ranking de destinos preferenciais do

9
Cf. A. O. Hirschman (1958).
10
Cf. Central Intelligence Agency, The World FactBook. PIB em dlares correntes. Disponvel em:
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/br.html. Nos dados da
Organizao Mundial do Comrcio, que excluem a Comunidade Europeia, Hong Kong e Taiwan, em
2011 o Brasil ocupava a 22. posio na exportao de mercadorias e a 31. posio na exportao de
servios. Cf.:
http://stat.wto.org/CountryProfile/WSDBCountryPFView.aspx?Language=E&Country=BR.
11
Dados para 2012. Cf.: http://www.bea.gov/national/index.htm#gdp.
12
Cf. The World Bank, Data/Imports of Goods and Services (%GDP). Disponvel em:
http://data.worldbank.org/indicator/NE.IMP.GNFS.ZS.
13
Disponvel em: http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2013_en.pdf. Cf. Figure 2, p. xiv.

108
investimento estrangeiro direto, ficando atrs apenas dos Estados Unidos, China e Hong
Kong. A explicao que as multinacionais vm aqui para explorar o mercado interno
protegido e no para integrar o pas s suas cadeias produtivas mundiais, como ocorre com
suas subsidirias nos pases asiticos. O paradoxo ocorre porque temos uma conta de
capital aberta ao fluxo de investimento, mas uma conta corrente fechada ao fluxo de
comrcio. Como Harry Johnson nos alertou h tempos, essa uma receita certa para o que
Jagdish Bhagwati denominou de crescimento empobrecedor 14. As multinacionais lucram ao
investir no pas, mas o resto da economia definha, ao deslocar para a substituio protegida
de importaes recursos locais que poderiam ser empregados com maior eficincia em
atividades exportadoras.

Imperativo da integrao

O isolamento do pas em relao ao comrcio internacional preocupante porque a

evidncia do ps-guerra sugere no haver caminho para o pleno desenvolvimento fora da
integrao com o resto da comunidade internacional. So poucos os pases que
conseguiram superar a chamada armadilha da renda mdia e chegar ao primeiro mundo nos
ltimos sessenta anos. Alguns, como Israel e os pases do sudeste asitico Coreia do Sul,
Hong Kong, Singapura e Taiwan --- o fizeram apoiados nas exportaes industriais. Outros,
como os da periferia europeia Espanha, Grcia, Irlanda e Portugal nas exportaes de
servios, inclusive de mo de obra. Outros ainda, com abundantes recursos naturais e
escassa populao, como a Austrlia, a Nova Zelndia e a Noruega, nas exportaes de
commodities15. Cada pas sua maneira, explorando suas respectivas dotaes de recursos,
mas todos eles com uma caracterstica em comum: uma crescente integrao com o
comrcio internacional.

A explicao para essa associao entre comrcio e riqueza est em que, para passar da
condio de pas pobre para a renda mdia, no h necessidade de muito comrcio, desde
que o mercado interno tenha uma dimenso relativamente grande, como o caso do Brasil.
Atravs da substituio de importaes, possvel atrair do campo para a cidade a
populao predominantemente subempregada na agropecuria. O crescimento da
produtividade agregada que esse deslocamento populacional propicia suficiente para
elevar a renda nos estgios iniciais do desenvolvimento, conforme diagnosticado na anlise
clssica de Arthur Lewis sobre o crescimento com oferta ilimitada de mo de obra. A partir do
esgotamento desse manancial de mo de obra, entretanto, ganhos adicionais de
produtividade, que levem da renda mdia para a renda elevada, dependem de empresas
com escala, especializao e tecnologia que somente podem ser obtidos atravs da
integrao do pas ao comrcio internacional. Embora o Brasil seja um pas relativamente
grande, ele representa apenas 3,3% do PIB mundial e est longe da fronteira tecnolgica
mundial.

Na dcada de 1960, a renda per capita da Coreia do Sul era inferior do Brasil. Sua
estratgia de industrializao, entretanto, baseou-se na promoo de exportaes, enquanto
que o Brasil persistiu na substituio de importaes. Em 1970, as exportaes de bens e
servios da Coreia do Sul representavam 15% do PIB, enquanto que no Brasil essa relao
era pouco menos da metade disso, ou 7% do PIB. Cinquenta anos depois, em 2012, o
coeficiente de exportaes da Coreia do Sul havia se tornado 3,9 vezes maior do que em

14
Para um modelo-sntese dessa literatura, ver R. Brecher e C. F. Diaz-Alejandro (1977).
15
Poderia objetar-se que a Noruega j era um pas relativamente desenvolvido no final da dcada de
1960, mas foi a descoberta do petrleo nas costas norueguesas em 1969 que fez com que ela
deixasse de ser o mais pobre dos pases nrdicos para se tornar um dos pases mais ricos do mundo
hoje em dia.

109
1970, situando-se em 58,5% do PIB. Enquanto isso, o coeficiente de exportaes do Brasil
foi de 12,5% do PIB em 2012, apenas 1,8 vez maior do que em 1970. Visto de outro modo, a
Coreia do Sul hoje um pas desenvolvido, com um PIB per capita de US$32.800 e uma
corrente de comrcio (exportaes mais importaes de bens e servios) superior ao valor
de seu PIB, enquanto que o Brasil continua sendo um pas de renda mdia, com um PIB per
capita de US$12.100 e uma corrente de comrcio inferior a de seu PIB16. No h dvida
de que o extraordinrio potencial exportador da Coreia do Sul est associado sua
excelente infraestrutura, ao avano tecnolgico de suas empresas lderes e qualidade de
sua educao. Mas tudo isso teria sido difcil seno impossvel de colocar em p no fora a
deciso do governo coreano, j na dcada de 1960, mas especialmente aps o primeiro
choque do petrleo em 1973, de dar exportabilidade a seu processo de industrializao.

Esse o desafio que o Brasil enfrenta. Para ultrapassar a armadilha da renda mdia
imperativo que deixe de ser um dos pases mais fechados do mundo ao comrcio
internacional. Urge definir uma estratgia de integrao competitiva das empresas aqui
localizadas s cadeias mundiais de valor. Essa estratgia no objetiva que o pas passe a
ser uma plataforma exportadora, pois o Brasil muito grande para isso. Mesmo no caso de
sucesso extraordinrio de um programa de integrao, em que a participao das
exportaes no PIB dobre de seu valor atual, atingindo 25% do PIB, ainda assim as
exportaes representariam apenas 1/5 da demanda agregada no pas e os outros 4/5
continuariam a provir da demanda interna17.

Ademais, o aumento da parcela das exportaes no PIB no se far a custa de uma

conteno da demanda interna. Isso porque no se objetiva um maior supervit comercial,
ao contrrio, s exportaes acrescidas correspondero maiores importaes em igual
magnitude. Para um dado PIB, a demanda interna ser a mesma que antes, com a diferena
que uma parcela maior dela ser atendida por importaes j que uma parcela maior do PIB
se destinar s exportaes. A proposta de integrao aqui veiculada, portanto, mesmo no
curto prazo, plenamente consistente com uma melhoria das condies de vida da
populao. De fato, o que se antecipa com a integrao uma maior demanda por mo de
obra e um aumento do salrio real dos trabalhadores.

Somente aumentando significativamente a participao das exportaes no PIB que

deixaremos de ser apenas um exportador de commodities e conseguiremos desenvolver
uma indstria e um setor de servios internacionalmente competitivos. O exemplo da
Embraer, que importa 70% do que exporta, indica o caminho para o futuro. O fato de
praticamente todas as multinacionais relevantes j terem instalaes no pas facilita essa
transio. Embora as multinacionais tenham vindo para aqui para explorar o mercado
interno, no vo abandonar o pas, desde que lhes sejam oferecidas alternativas atraentes
para, a partir de sua posio privilegiada no mercado interno, desenvolverem uma atividade
exportadora complementar s de suas associadas nos demais pases do mundo. A presena
macia das multinacionais um ativo importante para o pas poder integrar-se s cadeias
mundiais de valor.

16
Os dados das relaes de comrcio do Brasil so do IBGE, Sistema de Contas Nacionais e Contas
Nacionais Trimestrais. Os dados das relaes de comrcio da Coria do Sul so do Bank of
Korea/Economic Statistics System: http://www.bok.or.kr/eng/engMain.action. Os dados de PIB per
capita (em PPP) so da Word FactBook da CIA.
17
A partir da identidade contbil entre oferta e demanda agregadas: Y + M = A + X (onde Y o PIB, M
as importaes, A a demanda interna e X as exportaes), se X=0,25*Y e M=X, ento X/(A+X) = 0,20.

110
Elementos de um programa de integrao

A sugesto para a alternativa integradora um programa pr-anunciado a ser implantado

gradualmente, ao longo de um nmero de anos. Por ser um programa gradualista, e no um
tratamento de choque, haver que se construir previamente um consenso poltico e social
para sua sustentao. Esse consenso poder possivelmente ser alcanado a partir de duas
constataes.

A primeira que, se seguirmos no atual curso de isolamento econmico continuaremos a

gerar pibinho atrs de pibinho, sem conseguirmos sair da renda mdia. A evidncia do
letrgico comportamento econmico do pas nos ltimos trinta anos, reiterada no atual
mandato presidencial, nos sugere isso fortemente. H, sem dvida, um enorme potencial de
crescimento do pas frente, a partir da expanso do mercado interno propiciada pela
emergncia da chamada nova classe mdia. tambm ampla a possibilidade de melhoria da
infraestrutura e dos servios pblicos atravs de concesses e parcerias pblico-privadas. E
o petrleo do pr-sal pode em breve unir-se explorao dos minrios e expanso da
agricultura para tornar o pas uma potncia na rea das commodities18. Mas todas essas
oportunidades podero ser desperdiadas se prevalecer uma mentalidade anticompetitiva,
de preservao do mercado interno contra uma suposta invaso dos importados, de
desenhos inadequados das concesses e parcerias pblico-privadas, e de encarecimento da
explorao do pr-sal com requisitos excessivos de interveno estatal e de contedo
nacional. Para que as oportunidades de investimentos abertas pela expanso do mercado
interno, da infraestrutura e do pr-sal se traduzam em aumentos sustentados da
produtividade elas precisam estar informadas pelo princpio da exportabilidade e no pelo
da substituio protegida de importaes19.

A segunda constatao que os acordos de preferncia comercial (APCs) se tornaram nos

ltimos anos um importante mecanismo de poltica comercial dos pases e, hoje, podem ser
considerados uma caracterstica irreversvel da regulao do comrcio internacional. No
incio dos anos 1990, havia 70 APCs em vigor. A proliferao de acordos se intensificou nos
anos seguintes. Em 2013, 546 APCs haviam sido notificados ao GATT/OMC, contra apenas
123 notificaes durante toda a era GATT. Desses 546, 356 esto em vigor. Nesse contexto,
parte acordos de cooperao econmica assinados com pases vizinhos, o Brasil, em
conjunto com o Mercosul, signatrio de apenas cinco APCs, dos quais apenas dois de
limitado alcance esto em vigor, com ndia e Israel20. Mais recentemente, comunidades com
mercados internos muito maiores do que o nosso e na fronteira da tecnologia mundial, como
os EUA e a Unio Europeia, reconhecendo que, no mundo globalizado em que vivemos,
precisam unir foras para acelerar seu crescimento, propuseram negociar uma profunda rea
de livre comrcio entre si, a chamada Transatlantic Trade and Investment Partnership21. A
impertinncia da postura comercial do Brasil fica assim mais flagrante do que nunca,
clamando por um programa de integrao que nos libere da atual posio de isolamento.

18
Sobre essas trs frentes de crescimento, veja-se Ricardo Bielschowsky (2012).
19
A indstria do cinema nacional est entre as frentes abertas pela emergncia da nova classe mdia.
Para sua expanso, Luiz Carlos Barreto em entrevista a O Globo abraa o conceito da
exportabilidade: O aprisionamento dos filmes brasileiros ao mercado interno uma armadilha
para nossa indstria. Temos, apesar de toda a burocracia no setor audiovisual, potencial para
exportar nossos filmes, diante da forte demanda estrangeira acerca da cultura brasileira.. Cf.
Modelo de exportao: Flores no exterior, O Globo, 30.8.2013, Segundo Caderno, p. 2.
20
As informaes sobre os APCs foram retiradas de IEDI (2013).
21
Para uma apresentao, ver: OECD, The Transatlantic Trade And Investment Partnership: Why Does
It Matter? Em: http://www.oecd.org/regreform/facilitation/TTIP.pdf.

111
O programa de integrao aqui sugerido tem trs pilares: reforma fiscal, substituio de
tarifas por cmbio e acordos comerciais, a serem implantados de forma progressiva ao longo
de alguns anos.

Reforma fiscal. O objetivo da reforma fiscal, o primeiro pilar do programa, seria permitir uma
simplificao e reduo da carga tributria sobre as empresas, sem que isso implique um
aumento da dvida pblica. Parece atrativa uma frmula adotada por Israel em 2010: fixar um
limite superior para o crescimento dos gastos pblicos igual metade do crescimento
potencial do PIB, estimado como sendo aquele observado nos ltimos dez anos22. No caso
brasileiro, isso quer dizer um crescimento dos gastos pblicos em termos reais de 1,5 por
cento ao ano. Para reduzir o espao de manobra para contabilidades criativas que
subestimem os aumentos dos gastos (atravs de oramentos paralelos, por exemplo), essa
meta seria suplementada por limites tambm para o crescimento da dvida pblica bruta. O
detalhamento desse pilar seria feito a partir de um estudo sobre os diversos componentes do
gasto pblico e sobre as reformas necessrias para manter sua expanso sob controle.

O primeiro pilar contribuiria para diminuir o custo Brasil, que o principal problema com que
se defrontam as empresas brasileiras para enfrentar a concorrncia internacional. O segundo
maior problema o cmbio.

Troca da tarifa por cmbio. Esse o tema do segundo pilar da proposta, a saber, a
substituio da proteo tarifria contra as importaes por uma proteo cambial. Trata-se
de anunciar uma reduo substancial, a ser implantada de forma progressiva, das tarifas s
importaes, dos requisitos de contedo nacional, das preferncias para compras
governamentais, das amarras aduaneiras e porturias, e das especificaes tcnicas de
produtos distintas daquelas adotadas internacionalmente. Entre as medidas facilitadoras do
comrcio, est a autorizao para que todos interessados possam utilizar o Despacho
Aduaneiro Expresso/Linha Azul, adotado pela Receita Federal para agilizar os trmites
relacionados s operaes de comrcio exterior. Trata-se de um procedimento especial que
atualmente beneficia apenas algumas grandes empresas. Como os impostos importao
estaro, com a implantao do programa, deixando de ser importantes na arrecadao
federal, de esperar que a Receita concorde em reduzir substancialmente as exigncias que
ela hoje impe para habilitar empresas a usar a Linha Azul23.

Ainda na categoria das medidas facilitadoras do comrcio deve incluir-se uma substancial
melhoria da infraestrutura porturia e de transportes, atravs de concesses e parcerias
pblico-privadas. Como demonstram estudos recentes do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, redues plausveis nos custos dos transportes podem trazer aumentos
expressivos da exportao do pas24.

O anncio dessas medidas antiprotecionistas presumivelmente ser feito por um/a

Presidente convicto/a de sua necessidade e com apoio no Congresso para sua implantao,
ou seja, ser um anncio crvel. Nesse caso, sob um regime de cmbio flutuante esse
anncio ter o efeito de desvalorizar o cmbio, pois os agentes financeiros passaro a
comprar dlares e a vender reais, para lucrar com o aumento da demanda de dlares que
ocorrer para efetuar as importaes adicionais que sero facilitadas.

22
Cf.: http://www.financeisrael.mof.gov.il/financeisrael/Docs/En/publications/fiscalRule.pdf
23 Kume et al. (2011) documentam a forte relao da evaso de impostos de importao com os nveis
tarifrios.
24 Ver: Moreira Mesquita, M. et al. (2008) e (2013).

112
Esse o pilar central do plano, pois ele que, dando acesso a insumos modernos,
possibilitar a integrao da indstria brasileira ao comrcio internacional, semelhana do
que hoje ocorre com a Embraer. Haver ganhos tecnolgicos, de escala e de especializao.
Certamente haver perdedores, assim como ganhadores. O Brasil (como os EUA ainda hoje)
continuar a ser um grande exportador de commodities, mas dificilmente macrossetores
inteiros se beneficiaro ou se vero prejudicados pela abertura. certo que os instrumentos
de proteo que sero diminudos ou eliminados parecem ser hoje mais importantes para a
indstria de transformao do que para a agricultura ou a minerao. Entretanto, a indstria
ser a principal beneficiada da reduo de impostos, j que a atividade primria
relativamente menos taxada. Alm disso, na margem da expanso do comrcio, a indstria
de transformao se beneficiar de economias de escala e de especializao que no esto
presentes na agricultura, pois essa opera sob um regime de custos crescentes, ao ocupar
terras menos produtivas ou mais distantes. Tambm, embora de forma seletiva, a indstria
ser a maior beneficiada do acesso a insumos importados mais baratos e de melhor
qualidade.

relevante neste contexto notar que o comrcio internacional de hoje em dia, especialmente
para pases grandes e diversificados como o Brasil, no se baseia em especializaes
macrossetoriais como no famoso exemplo de David Ricardo, em que Portugal se
especializava em vinhos e a Inglaterra em tecidos. O comrcio moderno das cadeias
mundiais de valor predominantemente intrassetorial e no entre setores;
proeminentemente intrafirmas e no entre firmas; e majoritariamente intraprodutos (em
insumos ou componentes) e no entre produtos (em bens finais)25. O princpio das vantagens
comparativas continua vlido nas cadeias mundiais de valor, mas necessita ser interpretado
em termos de estgios, atividades e tarefas e no de produtos ou de indstrias 26. por isso
tambm que se pode antecipar que a abertura comercial dever resultar em pouca mudana
do ponto de vista dos bens finais produzidos ou do tamanho relativo dos grandes setores de
atividade. A importncia desse ponto genrico deriva do fato de ele implicar que no dever
haver grandes deslocamentos na estrutura produtiva do pas, ou seja, de que pequena a
distncia, em termos geogrficos, de produtos e de processos, que empresas e
trabalhadores devero percorrer para adaptar-se a uma maior integrao ao comrcio
internacional.

O sequenciamento da abertura sempre uma questo complexa. Por um lado,

aparentemente facilitaria a aceitao do programa por parte da indstria caso o
rebaixamento das tarifas comeasse pelos insumos para somente mais frente chegar aos
produtos finais. Mas isso poderia significar, por exemplo, que a tarifa efetiva da produo de
automveis ficaria ainda maior do que j atualmente. Melhor pensar num programa que, ao
cabo de um nmero de anos, objetive a uniformizao da tarifa efetiva para todos produtos,
exceto possivelmente aqueles produzidos por indstrias nascentes. A partir desse princpio,
o sequenciamento da abertura poderia ser determinado por consideraes de economia
poltica, relacionadas obteno de apoio de empresrios, trabalhadores e consumidores ao
programa.

Uma ideia da relao entre a reduo das tarifas e a desvalorizao requerida do cmbio
pode ser obtida a partir da aplicao de uma frmula desenvolvida em Bacha e Taylor
(1971). Considere-se a balana comercial de um pas pequeno, em que os valores absolutos
das elasticidades-preo da oferta das exportaes e da demanda das importaes so
iguais. Nesse caso, a partir de uma posio inicial de equilbrio, fcil mostrar que uma

25Para uma anlise econmica magistral dos novos padres de comrcio, ver Helpman (2011).
26
Para uma anlise recente do impacto das cadeias globais de valor no comrcio internacional, ver
OECD (2013).

113
reduo da tarifa em x% precisaria ser compensada por uma desvalorizao do cmbio de
(x/2)% para manter o equilbrio da balana comercial, ou seja, a desvalorizao requerida
igual metade da reduo da tarifa. A razo que a reduo da tarifa aumenta apenas as
importaes, enquanto que a desvalorizao do cmbio reduz as importaes mas tambm
aumenta as exportaes. O exerccio de equilbrio parcial, e supe que tudo mais
permanea constante, inclusive a conta de capital do balano de pagamentos, portanto, no
substitui a aplicao de um modelo mais complexo para a economia como um todo, do tipo
que o Banco Central usa em suas simulaes de poltica.

No simples o desenho de um mecanismo para a troca proposta das tarifas por cmbio,
especialmente por causa da volatilidade da conta de capital e de sua importncia na
determinao da taxa de cmbio. possvel imaginar solues para esse dilema, conforme
se discute no apndice, mas por hora cabe apenas ressaltar a importncia da troca das
tarifas pelo cmbio. Quando o programa for implantado se far a escolha entre as
alternativas possveis, pois ela depender de uma srie de fatores conjunturais, tais como a
situao da conta corrente, o ponto de partida da taxa de cmbio, a distncia entre a taxa de
inflao e o centro da meta, e as perspectivas sobre os fluxos de capital.

Acordos comerciais. O terceiro pilar do programa so os acordos comerciais internacionais.

Dado o amplo mercado interno que abrir s exportaes dos demais pases do mundo, o
Brasil estar em condies de fazer negociaes vantajosas para a abertura compensatria
dos mercados de seus parceiros comerciais. O leque de possibilidades amplo, envolvendo
acordos multilaterais, regionais e bilaterais. O certo que o pas necessitar de liberdade de
movimentos e, portanto, de flexibilizar as regras de lista comum para a negociao com
terceiros pases que tm sido observadas no Mercosul.

importante ter em conta que o programa de integrao aqui sugerido unilateral, portanto,
no est condicionado realizao de acordos comerciais. Entretanto, na definio do
sequenciamento da abertura, certamente haver espao para faz-la em primeiro lugar em
relao aos pases que se proponham a assinar acordos comerciais com o Brasil. A abertura
em relao aos demais pases ficaria mais para o fim do processo. Isso dever ser estmulo
suficiente para induzir nossos parceiros comerciais a logo firmarem esses acordos, para
terem acesso mais rpido ao mercado interno brasileiro. No se pode perder de vista que a
troca das tarifas pelo cmbio uma vantagem em si para o Brasil. Os ganhos comerciais que
vierem dos acordos sero adicionais queles propiciados por essa poltica de dinamizao
do crescimento econmico brasileiro.

Concluses

Este texto desenvolveu quatro pontos em defesa de uma maior integrao do Brasil ao
comrcio internacional. O primeiro que o Brasil encontra-se h mais de trinta anos preso na
armadilha da renda mdia, incapaz de desenvolver um modelo de crescimento baseado na
produtividade e no apenas na transferncia de mo de obra de atividades menos produtivas
para atividades mais produtivas. O segundo ponto que, entre os fatores responsveis por
esse mau desempenho, sobressai o isolamento do pas em relao ao comrcio
internacional, com exportaes de apenas 12,5% do PIB, que no representam mais do que
1,3% do comrcio mundial. O terceiro ponto que os pases que conseguiram no ps-guerra
superar a armadilha de renda mdia e se tornaram plenamente desenvolvidos so poucos,
mas todos o fizeram com uma forte integrao com a economia internacional, atravs de
exportaes industriais, de servios ou de commodities. Graas a sua economia grande e
diversificada, o Brasil tem a possibilidade de desenvolver um processo de integrao
incorporando esses trs setores de atividade. O quarto ponto consiste dos elementos de um

114
programa de integrao, o qual deve ser gradativo e pranunciado. Ele precisa contar com
amplo apoio poltico e social para sua implantao. Esse apoio poderia ser obtido a partir da
evidncia que o protecionismo claramente no vem conseguindo desenvolver o pas e que
mesmo as maiores e mais avanadas comunidades no mundo, como a Unio Europeia e os
EUA, esto buscando uma maior integrao entre suas respectivas economias. O programa
proposto teria trs pilares: reforma fiscal para simplificar e reduzir os impostos s atividades
produtivas; reduo progressiva das tarifas e outras medidas protecionistas tendo como
contrapartida um cmbio mais desvalorizado; e realizao de acordos comerciais bilaterais,
regionais e multilaterais.

Apndice

Alternativas para a troca das tarifas pelo cmbio

No h um consenso sobre o mecanismo ideal para a troca proposta no texto das tarifas por
cmbio. De um lado, esto economistas, mais confiantes na racionalidade dos mercados e
descrentes da eficcia de controles de capitais, para quem, desde que haja flutuao livre, o
cmbio saber encontrar seu nvel de equilbrio. Bastaria, portanto, reduzir a proteo
tarifria que o cmbio se ajustaria automaticamente. De outro lado, esto economistas
descrentes da racionalidade dos mercados financeiros e mais preocupados com os efeitos
nocivos de uma flutuao excessiva do cmbio sobre as decises empresariais quanto a
investimentos de longo prazo. Esses economistas defenderiam a adoo de uma taxa de
cmbio fixa mais desvalorizada, associada a controles severos sobre os movimentos de
capitais.

Minha preferncia por um meio termo entre essas duas posies, envolvendo, em primeiro
lugar, uma anlise, com os modelos disponveis no Banco Central, sobre qual seria a taxa de
cmbio que equilibraria a balana de pagamentos em conta corrente na ausncia das
medidas protecionistas que vo ser eliminadas. Essa seria a taxa de cmbio de referncia
para a definio de uma banda implcita de variao cambial por parte do Banco Central. Nos
anos iniciais, a banda seria mais estreita, mas ela seria progressivamente ampliada ao longo
do tempo, retornando-se plena flutuao nos anos finais do programa. Os limites da banda
orientariam o Banco Central em suas intervenes no mercado, comprando ou vendendo
reservas internacionais. Tais intervenes seriam acompanhadas pelas medidas
macroprudenciais que parecerem pertinentes ao Banco Central, para compensar os
exageros, seja de otimismo, seja de pessimismo, por parte dos agentes financeiros no
mercado de cmbio. Dadas as incertezas envolvidas numa mudana estrutural da magnitude
daquela aqui proposta, tanto a taxa de referncia como a banda em torno dela seriam
informao privilegiada do Banco Central que delas daria notcia somente pelo padro de
suas intervenes no mercado de cmbio.

Uma alternativa a ser considerada a adoo, durante a transio, de um regime cambial

assimtrico27, tal que, se as condies internacionais induzirem uma sada excessiva de
capitais, o Banco Central deixaria o cmbio se desvalorizar acima da taxa de referncia,
intervindo somente para suavizar a trajetria do cmbio. Nesse caso, entretanto, o programa
de desgravao tarifria seria acelerado para evitar que a taxa de inflao saia da meta.
Quando, entretanto, as condies internacionais (ou as expectativas favorveis dos
investidores externos sobre as condies econmicas do pas) induzissem uma excessiva
entrada de capitais, o Banco Central no s interviria no mercado como adotaria outras
medidas administrativas que julgasse adequadas para manter o cmbio prximo taxa de

27
Na linha do regime cambial proposto por Yoshiaki Nakano (2009).

115
referncia (como, por exemplo, liberalizando a sada de capitais). Nesse caso, no haveria
retardamento no programa de liberao comercial. A proposta de tornar assimtrica a ao
do Banco Central no mercado cambial parte da constatao que melhor usar o cmbio do
que controles para lidar com fugas de capitais. Controles temporrios, por outro lado, podem
ajudar a deter influxos excessivos de capital. A vantagem da proposta alternativa apressar
o processo de liberalizao comercial. Sua desvantagem complicar talvez em demasia as
regras do jogo, tornando as interaes entre as autoridades do governo e os agentes
econmicos mais complexas e sujeitas a manipulao.

Referncias

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