Modernização, Mercado e Democracia

//
MODERNIZAÇÃO,
MERCADO E DEMOCRACIA
POLÍTICA E ECONOMIA EM SOCIEDADES COMPLEXAS
BRUNO PINHEIRO WANDERLEY REIS
// CEGOV • TRANSFORMANDO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA //

MODERNIZAÇÃO,
Centro de Estudos Internacionais
sobre Governo (CEGOV)
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// CEGOV - TRANSFORMANDO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA //
MODERNIZAÇÃO,
© do autor
1ª edição: 2020
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Transformando a Administração Pública
Revisão: Heitor Jardim, Luana Geiger
Projeto Gráfico: Heitor Jardim, Luana Geiger
Capa: Walter José Diehl
Apoio: Reitoria UFRGS e Editora UFRGS
Os materiais publicados na Coleção CEGOV

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de exclusiva responsabilidade dos autores. É
permitida a reprodução parcial e total dos
trabalhos, desde que citada a fonte.
R277m Reis, Bruno Pinheiro Wanderley

Modernização, mercado e democracia: políticas e economia em sociedades
complexas [recurso eletrônico] / Bruno Pinheiro Wanderley Reis. – Porto Alegre:
Editora da UFRGS/CEGOV, 2020.
440 p. : pdf
(CEGOV Transformando a Administração Pública)
1. Administração pública - Brasil. 2. Política – Economia – Brasil. 3. Governo –

Modernização - Inovação. 4. Democracia. 5. Liberalismo. 6. Capitalismo. 7. Estado.
8. Desenvolvimento econômico. I. Título. II. Série.
CDU 35(81)
CIP-Brasil. Dados Internacionais de Catalogação na Publicação.

(Jaqueline Trombin – Bibliotecária responsável CRB10/979)
ISBN 978-65-5725-013-6
A meus pais
e à memória de meu avô
Luiz Pinheiro (1896-1985)
– exemplos.
À Fatinha
– motivo.
“L’économie politique est la véritable et unique
fondement de la politique.”
Saint-Simon
(apud W. G. Runciman, Ciência Social e Teoria Política, p. 35)
“Seek ye first the political kingdom and all things will be

added unto it.”
Kwame Nkrumah
(apud Samuel P. Huntington, “The Goals of Development”, p. 10)
“We are not students of some subject matter but students

of problems.”
Karl R. Popper
(“The Nature of Philosophical Problems and their Roots in
Science”, de 1952, em Conjectures and Refutations, p. 67)
SUMÁRIO
Prefácio 10
Prefácio do autor, 2020 14
Agradecimentos 27
Introdução 33
PARTE I
MODERNIZAÇÃO E POLÍTICA
Capítulo 1 | Para um conceito de“modernização” 51
1.1. Sistemas, estruturas e funções 60
1.2. Mercado e inovação técnica: para um

conceito de “modernização” 76
Capítulo 2 | A política moderna 107

2.1. A esfera da política no contexto da
modernização: alguns temas centrais 108
2.1.1. A ignorância da política e a modernidade
idealizada: o fim (ou quase) do estado 109
2.1.2. Hobbes e Weber: a racionalização

como coordenação de expectativas 122
2.1.3. Instituições e carisma; institucionalização

e autoridade 135
2.2. A política nas sociedades modernas:

desenvolvimento político? 143
2.2.1. Estado nacional e “crises”;

sistema político e capabilities 144
2.2.2. Democracia e autoritarismo em

sociedades complexas: modernização
acelerada e instabilidade institucional 152
2.2.3. Normas e o problema da cooperação 166
2.2.4. “Desenvolvimento político” 181
PARTE II
ECONOMIA E POLÍTICA:
INSTITUIÇÕES E DESEMPENHO
ECONÔMICO
Capítulo 3 | O mercado e a norma: o estado
moderno e a intervenção pública na economia 202
3.1. O lugar do mercado 203
3.1.1. Sociedade moderna e mercado 204
3.1.2. Mercado e democracia 210

3.1.3. O mercado contra o estado? 216
3.2. Explicitando o dilema: o mercado como

Dr.Frankenstein (ou, de como o estado vem a agir) 222
3.3. Democracia e desenvolvimento: public choice,

capital político, embedded autonomy, transições 242
Capítulo 4 | Política e economia no Brasil

recente e alguns dilemas contemporâneos 286
4.1. Construção nacional e construção do

estado no Brasil 287
4.2. O estado e a burocracia 303
4.3. Intermediação de interesses e

o“corporativismo” brasileiro 313
4.4. A economia política do Brasil contemporâneo

e sua “agenda pública” 333
4.4.1. O estado e a crise 334
4.4.2. A funcionalidade da inflação e

as dificuldades do ajuste 339
4.4.3. A dinâmica política da reforma econômica

(e algumas armadilhas previsíveis) 351
Notas finais (à guisa de conclusão):

desenvolvimentismo, esquerda,
direita, mercado 367
Pós-escrito, outubro de 2019 383
Referências bibliográficas 407
Índice remissivo de nomes 430
Prefácio
Marco Cepik
O livro de Bruno P. W. Reis já deveria ter sido pu-

blicado. É motivo de orgulho para a UFRGS e para nós
do CEGOV que consigamos fazê-lo agora, mesmo com a
pandemia COVID-19. Ao longo dos anos, frequentemente
provocado pelo meu ceticismo ou pela minha ignorância,
Bruno, com a paciência e a vivacidade que lhe são caracte-
rísticas, explicou-me teoria política e comentamos as muitas
conjunturas. A distância física e os afazeres de ambos tor-
naram nossas interações menos cotidianas. De longe, acom-
panhei o amadurecimento de quem reputo ser um dos mais
eruditos e consistentes cientistas políticos de nossa geração.
A publicação integral do trabalho, acrescido do pós-

-escrito, permite ao leitor uma apreensão mais completa das
premissas, conceitos, conjecturas e evidências empíricas mo-
bilizados pelo autor. A leitura de “Modernização, Mercado e
PREFÁCIO 10 //
Democracia: política e economia em sociedades complexas”
ajuda a entender a crise atual que vivemos. Mesmo que se
discorde da empreitada ou de pontos específicos do argu-
mento, a interpretação teórica dos problemas políticos sub-
jacentes ao conflito distributivo brasileiro permanece atual e
provocativa.
Afinal, os desafios do desenvolvimento e da demo-

cracia persistem. No capítulo dedicado ao caso brasileiro,
o autor já salientava (em 1997) que o adiamento da pauta
redistributiva desde o regime militar constituía um indica-
dor da falta de autoridade do estado, minada também pelo
recurso recorrente à coerção para disciplinar os “de baixo”.
Desde a elaboração da Constituição de 1988, o poder le-
gislativo restringiu-se a processar demandas distributivas e
a compensar sua impotência estratégica com ímpeto regu-
latório no varejo, o que mal disfarça a dificuldade de nossa
sociedade tão desigual em forjar consensos mínimos e du-
radouros sobre a institucionalidade (procedimentos) e sobre
o conteúdo de políticas estruturantes (fins). Por sua vez, go-
vernos de coalizão liderados pelo PSDB e pelo PT lidaram
como puderam com custos políticos crescentes para equa-
cionar demandas sociais urgentes, interesses clientelísticos
(principalmente do capital financeiro), vieses tecnocráticos
e pressões internacionais. Equilíbrios precários e pontuados
por crises - como as de 1998-1999 e de 2015-2016, erodi-
ram a base fiscal e a legitimidade do sistema político. A atual
crise pretoriana da Era Digital encerra, a meu ver, um risco
ainda pior do que a mera reiteração histórica de nossa con-
dição semiperiférica. Afinal, sem capacidade de superar o
obstáculo da alta desigualdade, o resultante “círculo vicioso
// 11 MODERNIZAÇÃO, MERCADO E DEMOCRACIA

autoritário” arrisca tornar-se uma espiral descendente (gra-
veyward spiral) a nos empurrar inferno abaixo. Dada a flecha
irreversível do tempo, a cada chance desperdiçada o Brasil se
afasta mais da prosperidade econômica, integração social e
relevância política global.
O que fazer? Em 1997, o recurso ao conceito de mer-

cado como categoria normativa já exigia do autor uma so-
fisticada argumentação moral para separá-lo radicalmente da
defesa plutocrática da “lei do mais forte” no capitalismo, mui-
tas vezes disfarçada de pregação doutrinária pseudo liberal.
Ao revisitar o tema em 2019, Bruno dobra a aposta (scientific
wage) no potencial emancipatório resultante da combinação
entre “mais mercado”, ou seja, erosão competitiva de privi-
légios semiaristocráticos (como prerrogativa legal ou como
provimentos imensamente desiguais) e “mais estado”, bem
entendido como um robusto estado liberal-democrático ins-
titucionalizado e impessoal. Salienta, entretanto, o quanto a
tarefa é cada vez mais difícil de ser realizada isoladamente por
estados nacionais no contexto da globalização. E eu acrescen-
taria que mesmo a China, os Estados Unidos e a União Eu-
ropeia, estados pós-nacionais de base continental, estão longe
de equacionar o problema. Na melhor das hipóteses, serão
parte da solução e não catalisadores de catástrofes. Os desafios
contemporâneos são inéditos e decorrentes de uma transição
rápida (2000-2050), em escala global, com interdependências
e alto grau de incerteza entre aspectos demográficos, ener-
géticos, climáticos e tecnológicos. Retrospectivamente, fazem
as crises de modernização dos séculos anteriores parecerem
relativamente simples. Para dizer o mínimo, as sociedades hu-
manas estão se tornando ainda mais complexas.
PREFÁCIO 12 //
Daí a importância de combinar, como faz Bruno, de
modo metodologicamente defensável, teorias macro-histó-
ricas de perspectiva “desenvolvimental” com um instrumen-
tal analítico “micro”, no caso desse livro, expresso no recurso
a elementos de teoria da escolha racional, teoria dos jogos e
public choice. Com o que se sabe hoje sobre as propriedades
emergentes de sistemas complexos, e dadas as potenciali-
dades metodológicas da Análise de Redes e das técnicas de
modelagem computacional, o exemplo do autor inspira e
abre caminhos atualíssimos para a Ciência Política.
Porto Alegre, julho de 2020.

Prefácio do autor, 2020
Bruno P. W. Reis
A defesa desta tese já contava vinte anos quando

Marco Cepik me falou de publicá-la pelo CEGOV.
Surpreso, fiquei grato pela mera cogitação de uma ideia que
eu já havia descartado havia anos, mas ele falava sério. Pediu
que arranjasse um pós-escrito que desse conta da passagem
desse tempo, que publicaria a tese tal como foi defendida. Eu
estava com um memorial pendente com vistas à promoção
para professor titular, algo como aquele pós-escrito que ele
me pedia seria um subproduto natural, quase inevitável. O
memorial foi redigido no primeiro semestre de 2019. Dele
recortei e remeti o trecho que concebi dedicado a uma
reapreensão dos temas que me ocuparam no doutorado, e
que aparece no final do presente volume.
Estava absorto nos afazeres de diretor de faculdade
em trabalho remoto sob a pandemia quando fui de novo
PREFÁCIO DO AUTOR 14 //
interpelado pelo Cepik com as tarefas práticas associadas
à publicação de um livro, e que se impõem mesmo quando
se trata de trazer à luz trabalho pronto há décadas: revisão
das provas, prefácios, orelha, sinopse. Foi quando enfim me
dei conta de que era pra valer. Aquela tese de 1997, afinal,
viraria livro, por caminhos então insuspeitados, e com uma
cara diferente daquela que eu tinha imaginado nos primeiros
anos depois da defesa. Por ironia, exatamente a cara com que
foi defendida, e que à época nunca havia cogitado publicar
intacta.
Inclinado, nos primeiros meses após a defesa (também
por recomendação da banca), a um desdobramento da
agenda teórica da tese rumo a alguma validação empírica
minimamente sistemática, aderi rapidamente à ideia de
trabalhar na publicação de variados desdobramentos da tese,
bem mais que publicá-la na íntegra. Mas alguns colegas que
tinham tido contato com o trabalho tentavam me induzir
a uma publicação mais abrangente. Antonio Mitre, em
especial, sempre me encorajava, talvez na forma de um
ensaio mais especificamente teórico, com os três primeiros
capítulos. Como o capítulo 4 é antes uma interpretação livre
do caso brasileiro à luz do arcabouço teórico esboçado na
tese, e não um teste empírico de hipóteses precisas, aderi à
ideia, mas me obrigava para isso à elaboração de um fecho,
talvez um novo capítulo final, com uma explicitação do
quadro analítico em termos mais assumidamente abstratos,
talvez formais. Cheguei a esboçar uma proposta de trabalho
nesses termos para o encontro da ABCP em 1998, com o
título caracteristicamente ambicioso de “Interdependência,
expectativas, mercado: anotações para uma teoria do

desempenho institucional em sociedades complexas”,1 mas
não pude voltar ao Rio de Janeiro naquela ocasião. Numa
época ainda desprovida de videoconferências, adiei o esforço
– que, claro, nunca se concretizaria.
Uma vez adotado esse plano de aproveitar a parte
teórica em um livro independente, o capítulo 4 se tornaria
muito naturalmente um artigo autônomo. Convidado
pelo saudoso Alberto Tosi para uma mesa proposta por
ele próprio junto com Sebastião Velasco e Cruz para o
encontro seguinte da ABCP, que teve lugar na PUC-SP
1 O resumo então submetido é uma clara tentativa de detalhamento
adicional do núcleo teórico da tese: “Procura-se fundamentar a proposição
teórica segundo a qual uma interdependência em escala crescente entre as
pessoas induzirá uma organização crescentemente competitiva da socieda-
de, com crescente centralidade de mecanismos impessoais de atribuição
de contingências sociais, como o mercado. Partindo da postulação da im-
possibilidade de se obter uma sociedade complexa apoiada em critérios de
atribuição de status simultaneamente não-adscritícios e não-competitivos,
o trabalho deter-se-á sobre o uso que faz N. Elias do conceito de “interde-
pendência” para caracterizar o processo histórico comumente identificado
como “modernização” como um caso (contingente, não necessário) de pro-
cesso secular de expansão desses laços de interdependência humana. Argu-
mentar-se-á em favor da tese de que a (possível) continuação deste processo
produzirá crescente centralidade do mercado como mecanismo (ainda que
precário) de integração sistêmica, bem como – em virtude da necessidade
funcional da provisão de uma coordenação mínima das expectativas recí-
procas daqueles atores individuais crescentemente interdependentes (cf.
Axelrod, Putnam) – a continuidade da expansão de mecanismos burocrá-
ticos, impessoais, de tomada de decisão política expressos contemporanea-
mente nas instituições políticas típicas dos regimes ditos democráticos.”
Relendo este resumo depois de décadas, senti de que eu adotava então um
ponto de vista mais otimista sobre a integração entre democracia e mercado
do que me permitiria hoje, conforme se pode constatar pelo pós-escrito, ao
final deste volume.
em novembro de 2000, preparei uma apresentação que
juntava a longa seção final (4.4) daquele capítulo com uma
reapropriação da primeira parte do capítulo 3, melhorada
por um detalhamento maior da noção weberiana do
mercado, cuja exposição havia sido aprimorada em sala de
aula ao longo daqueles anos. Intitulado “Justiça Social em
um Mundo de Estranhos: mercado, democracia, economia
– e o caso brasileiro”, o trabalho saiu longo – e desdobrou-
se, previsivelmente, em duas publicações: a primeira foi o
artigo previsto sobre o caso brasileiro, apoiado basicamente
no capítulo 4 da tese, que saiu em junho de 2001; a outra foi
a reapropriação melhorada das seções 3.1 e 3.2, que sairia
mais tarde, em 2003.2
Àquela altura eu iniciava, apoiado por bolsa de
produtividade do CNPq, um último triênio pautado pela
contribuição de Robert Putnam em seu célebre Making
Democracy Work, de 1993, cuja interpretação do caso
italiano movimentara a ciência política na década anterior e
havia ocupado um lugar central na tese. Da convivência com
esse tema resultou mais um artigo, que mobilizou elementos
presentes no capítulo 2 da tese (principalmente na subseção
2.2.1) para um exame da contribuição de Putnam em
Making Democracy Work.3
Uma estadia em Ann Arbor no verão de 2002, para
2 Os artigos são Bruno P. W. Reis, “Mercado, Democracia e Justiça
Social: a economia política do Brasil contemporâneo” (Teoria & Sociedade,
7: 9-69, de junho de 2001) e Bruno P. W. Reis, “O Mercado e a Norma: o es-
tado moderno e a intervenção pública na economia” (Revista Brasileira de
Ciências Sociais, 52: 55-79, 2003).
3 Bruno P. W. Reis, “Capital Social e Confiança: questões de teoria e
método” (Revista de Sociologia e Política, 21: 35-49, novembro de 2003).

o Summer Institute do ICPSR na University of Michigan,
tinha aberto novas perspectivas para o trabalho. Eu tinha
ido por meu envolvimento no projeto institucional do
“Hubble Social”, uma cooperação entre a UFMG, o ISR de
Michigan, a University of Cape Town e mais alguma ao
redor do mundo. Investi durante a viagem em disciplinas
sobre desenho de questionários, mas mesmo ali, mais do que
treinamento em pesquisa empírica, acabei trazendo na volta
certo apuro teórico para minha apreensão do aparato próprio
da escolha racional, desde a teoria dos jogos até a modelagem
computacional de sistemas adaptativos complexos. Tanto
que o primeiro subproduto da viagem foi meu trabalho mais
abstratamente teórico, apresentado na Anpocs apenas dois
meses depois da volta.4 Por anos lecionei teoria dos jogos
e escolha racional de maneira informada pelo período em
Michigan, sobretudo (mas não apenas) no programa de
treinamento em metodologia quantitativa mantido pela
UFMG, conhecido como MQ. Mas o principal aprendizado
se deu num workshop sobre modelagem computacional de
sistemas adaptativos complexos – que me fez pensar de
novas maneiras sobre temas tratados na tese.
Meses depois da volta, cheguei a procurar o professor
Henrique Pacca Luna, do Departamento de Ciência da
Computação da UFMG, que por sua vez me pôs em contato
com Milton Corrêa Filho, então pesquisador do Laboratório
4 Bruno P. W. Reis, “Ir Para Casa em Paz: a economia das virtudes e a
apatia como direito”. XXVI Encontro Nacional da Anpocs, Caxambu, outu-
bro de 2002. O trabalho foi, anos depois, traduzido para o inglês e publicado
no primeiro número da BPSR: Bruno P. W. Reis, “Going Home in Peace:
the economy of virtues and apathy as a right”, Brazilian Political Science
Review, 1 (1): 10-24, março de 2007.
Nacional de Computação Científica, que se interessava
fortemente por modelagem baseada em agentes. Convidou-
me a visitá-lo no LNCC, em Petrópolis, e viabilizou nossa ida
(minha e de Ricardo Ruiz, do Cedeplar-UFMG) em mais
de uma ocasião. Em inícios de 2004 arriscamos um paper
apenas exploratório, conceitual, partindo da elaboração feita
na seção 2.2.3 da tese para uma apropriação, num algoritmo
computacional teoricamente interpretável e operacional,
do conceito de confiança interpessoal tal como utilizado
por Putnam.5 O esforço derivava sobretudo da premissa
de que a principal fragilidade do argumento de Putnam
sobre o caso italiano decorreria de excessiva linearidade do
modelo, que faz suas generalizações a partir de tipos polares
empiricamente implausíveis (confiança disseminada ou a
falta dela) para resultar, naturalmente, na reafirmação binária
dos padrões ali delineados – donde a pertinência de uma
conceituação computável de “confiança”, apta a servir como
base de testes de uma modelagem não-linear do problema.
Antes que minha deriva profissional me levasse

em outras direções mais “práticas”, tive ocasião de
rascunhar uma agenda subsequente de pesquisa teórica
em dois esboços submetidos a eventos a que não consegui
comparecer – e que restaram inacabados. O primeiro foi
concebido e aceito para apresentação no XVII encontro
anual da Society for the Advancement of Socio-Economics
(SASE), realizado em Budapeste em junho de 2005. O
5 Bruno P. W. Reis, Milton Corrêa Filho, Ricardo Machado Ruiz,
“Multi-Agent Computational Modeling of Interpersonal Trust and Coope-
ration: a conceptual exploration”. Petrópolis, RJ: Laboratório Nacional de
Computação Científica, 2004 (publicação interna, LNCC).

tema do encontro (“What Counts? Calculation, Association,
Representation”) sugeria apropriação metodológica do tema
da associação, e encorajou-me a buscar uma aproximação
do tema da “confiança” orientada por categorias próprias
à análise de sistemas complexos. Inspirada também por
uma disciplina lecionada em 2004 junto ao programa de
doutorado em Sociologia e Política, a proposta de trabalho
intitulou-se “Cultural Calculations: some circularities about
interpersonal trust and political participation in complex
societies”. Partindo da caracterização weberiana do mercado
como uma forma de “socialização entre estranhos” (que
eu havia explicitado no artigo que saíra na RBCS em
2003), o resumo buscava questionar a relevância teórica
de comportamento culturalmente orientado, concebido
em oposição a cálculos racionais estrategicamente
orientados. Para tanto, recorria à impessoalidade requerida
para a operação das redes de larga escala tão típicas das
sociedades complexas para constituir um argumento
em favor da necessidade de mecanismos de incentivos
individuais de tipo mercantil para promover coordenação
em grande escala. Isto posto, contudo, as coisas deixam
de parecer tão simples quando passamos a considerar a
base normativa da operação do próprio mercado. Longe
de serem algo como uma “ordem espontânea”, mercados
requerem orientações normativas específicas para
operarem rotineiramente. O problema reside em que a
consideração simultânea desses dois pontos usualmente
nos conduz a circularidades entre os dois níveis de análise,
eloquentemente ilustradas pelo trabalho de Putnam sobre
a Itália. Em termos práticos, ao estudarmos participação
política (ou qualquer outro objeto empírico de análise
política) devemos conferir inequívoca ênfase às estruturas
de incentivos com que se defrontam os atores, e concebê-
los sim como estrategicamente orientados – mas por outro
lado constitui um reducionismo grave presumir que esses
incentivos podem ser adequadamente compreendidos
sem remissão a condicionantes simbólicos de toda ordem.
Pois os incentivos certamente não se reduzem a interesses
materiais – e mesmo estes encontram condicionamentos
culturais. Assim, elementos culturais podem reter
sua relevância teórica se não forem concebidos como
opostos ou alternativos a cálculos estratégicos, mas
como parte integrante deles, realimentando-se também
como propriedade emergente deles, pela cristalização
de “equilíbrios” em larga escala, estabilizando no devido
tempo repertórios específicos de metaestratégias em
variados subconjuntos populacionais. Neste ponto,
novamente são bem claras as potencialidades da técnica da
simulação computacional de sistemas adaptativos baseada
em agentes, que se habilita a lidar de maneira controlável
com as não-linearidades que emergem quando tentamos
manipular os dois níveis de análise simultaneamente.
O tema desdobrou-se também num segundo esboço,
intitulado “Calculus, Networks, and Culture: a conceptual
exploration on the dynamics of trust”, agora de escopo mais
especificamente sociológico, que – feito em co-autoria com
Fabrício Fialho – foi aprovado pelo comitê de pesquisa
em escolha racional da ISA para apresentação em sessão
sobre racionalidade e confiança no Congresso Mundial
de Sociologia que teve lugar em Durban, África do Sul,
em janeiro de 2006. Não consegui, porém, financiamento
para comparecer a qualquer dos dois eventos. Àquela

altura, outras atividades se interpunham a essa agenda de
pesquisa, que acabou congelada numa espécie de stand-by
permanente desde então.
Sob a perspectiva esboçada naqueles rascunhos, a
distinção usual entre (1) regras de natureza normativa,
concebidas como relativamente estáveis, internalizadas de
algum modo, e tipicamente portadoras de alguma noção de
justiça e bem comum; e (2) cálculos estratégicos, adaptativos,
responsivos a circunstâncias cambiantes, e orientados para
a realização de objetivos auto-centrados – comporta pelo
menos dois problemas importantes. O primeiro é teórico-
conceitual, e se refere à associação arbitrária do bem comum
com normas coletivas estáveis, relativamente fixas, e de
estratégia e cálculo com o auto-interesse. Pode-se pensar
facilmente em normas compartilhadas que operam em
prejuízo do interesse coletivo, e assim postular a necessidade
de minuciosa consideração estratégica no esforço de
modificar o status quo. Talvez não seja exagero dizer mesmo
que toda mudança social deliberadamente induzida por
ação política envolva situação análoga – ou mesmo, num
registro mais corriqueiro, qualquer esforço de se minorarem
os danos de um estado de coisas socialmente dado, mas
coletivamente indesejável. O segundo é metodológico, e
decorre forçosamente da admissão do primeiro problema.
Ele se refere à existência de regras de segunda ordem, já que
há regras que dizem ao agente quando aplicar tal ou qual
regra (de primeira ordem), ou – talvez mais precisamente –
regras que orientam o agente quanto a exceções à aplicação
de regras de primeira ordem. Se isto faz sentido, impõe-se
imediatamente a conclusão de que não há razão em princípio
para mantermos o modelo estritamente confinado a dois
níveis, e pode-se naturalmente pensar em regras de terceira
ordem (sobre exceções à aplicação de exceções...), regras de
quarta ordem, e assim por diante. Sob tal enquadramento,
considerações estratégicas estão profundamente imbricadas
com normas. A razão pela qual uma abordagem como
essa pareceria pouco frutífera ao longo da maior parte
do século XX é bastante clara: ela rapidamente levaria a
análise a uma grande confusão de regras e meta-regras e
meta-meta-regras, sem clara distinção conceitual entre elas,
ou qualquer resultado demonstrável ao final. Hoje, porém,
a difusão dos computadores aumenta dramaticamente
a nossa capacidade de manipulação (tanto experimental
quanto dedutiva) de silogismos complexos, e expressões
praticamente não formalizáveis até há pouco são agora
exprimíveis em algoritmos simples. O que torna bastante
praticável a modelagem do comportamento adaptativo
sugerido pelo enquadramento conceitual aqui esboçado,
com um largo espectro de combinações concretas de regras
operacionais derivadas da operação de um conjunto limitado
de regras e meta-regras (e meta-meta-regras... mas, ainda
assim, limitado). O alcance dessa nova agenda de pesquisa
é bastante concreto, e pode ser brevemente ilustrado por
resultados sintetizados, por exemplo, por Brian Skyrms.6
Pois bem. Aonde isso nos levaria? No que tange
aos propósitos de inquirição conceitual presentes naquele
resumo de Budapeste, algumas implicações poderiam
ser preliminarmente levantadas – particularmente no
6 Cf. Brian Skyrms, The Evolution of the Social Contract. Cambrid-
ge: Cambridge University Press, 1996; e Brian Skyrms. The Stag Hunt and
the Evolution of Social Structure. Cambridge: Cambridge University Press,
2003.

que toca ao propósito, sempre fugidio, de caracterização
operacionalmente apropriável do conceito de cultura. De
saída, aquele enquadramento endossava a crítica feita
por James Johnson à maneira como a literatura sobre
“cultura política” se apropriara do tema ao longo dos
quarenta anos anteriores.7 Para Johnson, em vez de uma
coleção relativamente volátil de opiniões capturáveis num
questionário de survey, a cultura exprimiria antes – à maneira
de Clifford Geertz – as “lentes” interpretativas pelas quais
diferentes povos examinariam e compreenderiam o mundo
à sua volta. Aqui, também, ao adotarmos uma montagem
mais ambiciosa do problema, parece conceitualmente
problemática a aproximação entre “cultura” e “opinião”.
Uma noção relevante de cultura para o arcabouço que eu
perseguia então não seria redutível a opiniões coletáveis
num survey, uma vez que seria frequentemente inviável,
dentre as respostas coletadas, discriminar entre a adesão
verbal a uma regra corriqueira (que os metodólogos
chamam de efeito de “desejabilidade social”) e sua operação
efetiva na vida cotidiana. A cultura se constituiria antes pela
emergência, identificável em um nível agregado de análise,
de variados mapeamentos de regras e meta-regras que
informam e condicionam comportamentos de indivíduos
ou organizações – e destes se realimentam. Importa dizer,
neste ponto, que não é relevante o nível de análise de onde
se parte aqui: se do plano agregado, de onde se contempla
7 James Johnson, “Conceptual Problems as Obstacles to Progress
in Political Science: Four Decades of Political Culture Research”, Journal
of Theoretical Politics 15 (1): 87-115, 2003 (traduzido no Brasil: J. Johnson,
“Problemas Conceituais como Obstáculos ao Progresso da Ciência Políti-
ca: Quatro Décadas de Pesquisa em Cultura Política”, tradução de Ronaldo
de Noronha, Teoria & Sociedade, 12 (1): 128-63, junho de 2004).
uma cultura “dada” e se indaga sobre seus efeitos na conduta
das pessoas, ou se das regras adotadas no plano individual,
de onde se infeririam padrões agregados específicos, em
princípios definíveis e tipificáveis. Trata-se apenas de dois
níveis de análise possíveis do mesmo objeto empírico, e que
portanto devem ser mutuamente consistentes. Idealmente,
deveríamos ser capazes de alcançar um conjunto de padrões
culturais identificáveis que viriam a compor uma taxonomia
apta a apoiar esforços de diagnóstico mais informados –
mas é claro que estamos muito aquém desse desiderato.
Avanços nessa agenda, contudo, tenderiam sim a favorecer
compreensão mais matizada de processos complexos
relacionados à dinâmica da participação e da apatia política,
com seus conteúdos cognitivos e valorativos subjacentes.
No que toca a meu próprio trabalho, porém, a reflexão
sobre instituições iniciada na tese encontrou uma síntese
provisória em novo trabalho, levado à Anpocs em 2007.8
Àquela altura, porém, o atendimento natural das demandas
profissionais postas pelo contexto político já me levava para
longe dessa agenda teórica rumo à discussão do sistema
eleitoral e do financiamento de campanhas no Brasil – onde
uma demanda pública proporcionava com muito maior
intensidade o estímulo e a cobrança que realimentam a
agenda de trabalho. Desde então, como costuma acontecer,
8 Bruno P. W. Reis, “Valores e Estratégia na Política da Inovação Ins-
titucional: anotações para uma teoria geral das instituições políticas”, XXXI
Encontro Nacional da Anpocs, outubro de 2007. O trabalho apresentado
permaneceu inacabado até que encontrasse destino publicado sob a forma
das três primeiras seções de Bruno P. W. Reis e Vera Alice Cardoso Silva,
“Instituições Políticas”, em Dawisson Belém Lopes e Márcia Miranda Soares
(orgs.), Sonhos e Labores: O Cinquentenário do Primeiro Departamento de
Ciência Política do Brasil, 69-87. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2018.

eu havia abandonado com resignação tranquila o modesto
esforço de autoconhecimento intelectual empreendido na
tese à “crítica roedora dos ratos” – ou, mais propriamento, à
obsolescência progressiva dos arquivos de texto.
Quando afinal Cepik me surpreendeu com a proposta
generosa de publicação da tese, mais de vinte anos depois
de sua defesa, havia perdido o sentido qualquer esforço
de modificação ou atualização, que a esta altura meio que
deturparia o trabalho ao desconectá-lo de sua intenção ou seu
contexto original. Independente de seus méritos e deméritos,
22 anos depois da sua defesa, boa parte do interesse que a tese
poderá talvez reter residirá fatalmente no mero registro de
uma tese de seu tempo, no “instantâneo” marcado no processo
de formação intelectual de um professor iniciante. Por isso
a tese sai agora intacta, tal como defendida no Iuperj em 16
de dezembro de 1997, sob a orientação de Maria Regina
Soares de Lima e banca composta por Fabiano Santos,
Fernando Limongi, Maria Hermínia Tavares de Almeida
e Renato Lessa: agradecimentos, introdução, considerações
finais, tudo sai aqui tal com se encontrava lá – apenas se
acrescentam, até como esclarecimento, novos prefácios do
editor e (este) do autor, assim como um pós-escrito, de 2019,
ao final do texto.
Belo Horizonte, agosto de 2020.
Agradecimentos
Um trabalho que, além de concluir sete anos de

doutorado, exprime também – pela cada vez menos peculiar
trajetória de seu autor – o resultado de dois intensos anos de
aprendizagem no mestrado certamente deve muito a mais
pessoas do que seria possível nomear aqui.
Em primeiro lugar, creio ser meu dever expressar

meu débito com o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (CNPq), que me beneficiou com
diversas bolsas de estudo (aperfeiçoamento, mestrado e
doutorado) ao longo de sete dos últimos dez anos.
Minha orientadora, a Prof.ª Maria Regina Soares

de Lima, se dispôs muito gentilmente a assumir minha
orientação em momento particularmente delicado de meu
doutorado (a quarenta dias do prazo para a entrega do
projeto), quando eu já sequer morava no Rio de Janeiro,
e soube contornar, com seriedade e serenidade, todas as

dificuldades de comunicação e acompanhamento do
trabalho advindas da distância.
Ao Departamento de Ciência Política da UFMG –

minha casa em múltiplos sentidos –, a cujo corpo docente
me orgulho de pertencer já há quase quatro anos e em cujo
interior foi integralmente redigido o presente trabalho,
devo a oportunidade que me foi concedida de amadurecer
as reflexões aqui contidas no interior da rotina privilegiada
de professor universitário – que nos concede tanto a sala
de aula para enunciar e submeter nossas ideias ao crivo dos
estudantes durante sua gestação quanto o necessário retiro
temporário quando chega a hora de transformá-las em texto
inteligível. Particularmente devo mencionar as pessoas de
Marco Cepik, Vera Alice Cardoso Silva, Jarbas Medeiros,
Fátima Anastasia, Antonio Mitre, Leo Avritzer e – mais
recentemente – Renato Boschi e Eduardo Zauli, como colegas
que em ocasiões distintas e de formas variadas submeteram-
se pacientemente às elucubrações de um colega doutorando
às voltas com sua tese. À Prof.ª Vera Alice eu devo também
um curso de Política Comparada que frequentei antes de
minha admissão, e que certamente exerceu papel importante
nos rumos posteriormente tomados pela tese.
No Iuperj, como é fartamente sabido

por todos aqueles que já frequentaram
esta casa, contei com um ambiente profissional
extremamente estimulante, de que pude desfrutar
sobretudo nos dois anos do mestrado: Alberto Almeida,
André Nogueira, Frederico Durão Brito, Leandro Piquet
Carneiro e, na qualidade privilegiada de membros
honorários, Octavio Amorim, Célia Lessa, Luis Fernandes
AGRADECIMENTOS 28 //
e Tereza Ventura compuseram o núcleo do que se pode
de modo amplo denominar como “minha turma” naqueles
anos. Merece menção à parte entre os colegas de mestrado
meu querido amigo Adriano Cerqueira, conterrâneo que
conheci apenas quando ambos nos mudamos para o Rio,
mas que rapidamente se tornou daqueles raros amigos
que se sabe eternos. Fomos e voltamos juntos, e dele e de
Letícia eu sempre pude contar com a amizade fraterna,
a atenção desinteressada e – posteriormente – mesmo o
carinho dos filhos.
Ainda entre aqueles com quem convivi no Iuperj, não

posso deixar de mencionar o hoje Prof. Fabiano Guilherme
Mendes Santos. Em momento importante da elaboração
do projeto desta tese, pude me valer da camaradagem que
resultara de minha permanência anterior no Rio para obter
generosas pistas que ajudaram a dar rumo e orientação ao
projeto então em elaboração. É verdade que posteriormente
o projeto sofreu novas e inesperadas inflexões, mas dessas
devo dizer que ele é completamente inocente.
Eu seria gravemente injusto se não mencionasse

aqui também a importância crucial do Prof. Luiz Werneck
Vianna nos meus anos de formação no Iuperj. Sua grande
generosidade com o meu trabalho, sua extraordinária
receptividade a um aluno que afinal tinha formação e
interesses em muitos pontos tão diferentes dos seus, seu
incentivo e sua confiança manifestados de várias formas em
diferentes momentos naqueles anos desempenharam papel
profundamente marcante – certamente maior do que ele
imagina – no meu processo de profissionalização.

De Leila Frischtak obtive, em decorrência de breve
contato no XVIII Encontro Anual da Anpocs em 1994,
não apenas o impulso para uma importante reorientação da
tese, a que me refiro na introdução, mas também o generoso
envio de abundante material resultante do projeto do Banco
Mundial “Comparative Research on Governance Capacity
and Adjustment” por ela coordenado. Infelizmente, a
orientação “teórica”, ou – de maneira menos autoindulgente
– “monográfica”, que dei à tese acabou por minar minha
capacidade de processamento adequado do material empírico
ali contido, ao dedicar a discussões sobre a literatura teórica
o tempo que teria sido necessário para o exame adequado
dos variados casos ali contemplados. Outros certamente
saberão aproveitar com mais competência que eu próprio as
valiosas evidências ali agrupadas.
Tampouco hesitei em abusar do parentesco com

a Prof.ª Elisa Reis para dela me beneficiar em diversos
momentos. Na elaboração do projeto ela foi uma
interlocutora crítica imprescindível, que por telefone me
salvou de cometer impropriedades e ingenuidades diversas.
Também para a redação do primeiro capítulo da tese
encontrei nela uma leitora minuciosa, que me apontou
diversos erros, impropriedades e lacunas. Esforcei-me por
seguir suas recomendações, mas bem sei que não consegui
atender a todas – o que de saída deve isentá-la de culpa pelo
que lá se encontra escrito.
A propósito, o extenso número de familiares

próximos que tenho no Rio tornaram minha estadia no
Iuperj mais fácil de inúmeras maneiras. Devo mencionar
especialmente meus tios Iracema e Dico Wanderley, que em
momentos diferentes e de maneiras diversas propiciaram-
me simplesmente algum lugar onde morar.
Já escrevi em outro lugar – mas nunca é demais

repetir – que a meus pais eu devo o simples fato de algum
dia ter me envolvido com ciências sociais. Particularmente
a influência substantiva de meu pai sobre o meu trabalho
pode ser facilmente constatada por qualquer pessoa que
passe os olhos sobre as referências bibliográficas desta tese
– a despeito do fato de que ele sempre fez questão de se
manter a uma respeitosa distância da evolução do trabalho.
Mas é apenas justo dizer que de meu pai e minha mãe
obtive não apenas a formação humanística mas também o
exemplo do trabalho dedicado, rigoroso e desinteressado.
Pude aprender com eles e com meu avô Luiz Pinheiro
que é real a recompensa de uma dedicação desinteressada
ao trabalho e às pessoas que nos cercam. Na companhia
deles – além de Sílvia, Maurício, Cacá, Didinha e Daniel –
tenho uma “casa” onde viver, um lugar no mundo onde nos
habituamos a discussões às vezes intensas, e que certamente
me ajuda a exercer a profissão que escolhi.
Da Fatinha, minha esposa, minha mais querida

amiga já há tantos anos, posso apenas dizer que é para
merecê-la que me esforço a cada dia de trabalho. E é a
ela que ofereço este modesto resultado, na esperança de –
agora finalmente livres das obrigações que nos impusemos
nesses primeiros sete anos – poder apenas compartilhar
gostosamente a aventura que se anuncia com o aumento
da família nos próximos meses.
Finalmente, uma última palavra eu gostaria de dedicar

à memória de Antônio Luiz Paixão, com quem infelizmente
nunca tive um relacionamento muito mais que ocasional –
ainda que sempre afetuoso. A ele eu deverei para sempre a
generosa acolhida de um projeto de aperfeiçoamento que lhe
foi apresentado, em 1987, por um esbaforido estudante de
economia, às vésperas do esgotamento do prazo para entrega
de um projeto ao CNPq. Aquele foi, sob vários aspectos, o
ponto de partida de todo o trabalho que encontra aqui uma
síntese provisória. Contudo, jamais tendo eu passado de um
amador em sociologia, não ousarei dedicar à sua memória o
presente resultado.
Belo Horizonte, novembro de 1997.
Introdução
Desde bastante cedo em minha formação profissional,

quando eu apenas começava minha graduação em Ciências
Econômicas, espantava-me na macroeconomia a sua
pretensão de não apenas compreender, mas sobretudo lidar
com os fenômenos do universo econômico a partir de grandes
números que representavam agregações em larga escala de
uma infinidade de pequenas ações cotidianas cumpridas
rotineiramente, muitas vezes distraidamente, por cada um
de nós. Convivendo com um processo já antigo de inflação
crônica que naquele início dos anos 80 apenas começava a se
tornar agudo, eu ficava perplexo não com os sucessivos reveses
da política econômica daquele tempo, como talvez se possa
imaginar, mas, ao contrário, com o fato de que, bem ou mal, o
governo pudesse de fato influir nos acontecimentos (e, muito
particularmente, na velocidade em que subiria o índice de
preços) a partir do manejo de alguns – relativamente poucos
– instrumentos de política econômica: tarifas, juros, emissão

de moeda, gastos diretos, para não mencionar a pura e simples
coerção estatal através da qual se impõem diversos mecanismos
de controle de preços, inclusive a política salarial e os direitos
sociais e trabalhistas. Particularmente o problema da inflação
sempre me pareceu o mais intrigante: constituído por
oscilações variadas dos preços de uma infinidade de minúsculas
transações cotidianas empreendidas por virtualmente todos
os habitantes do país, o índice no entanto aparecia como um
dado para quase todos os agentes tomados individualmente
– e apenas o governo, por uma complexa pilotagem de uns
poucos agregados macroeconômicos, parecia ser (embora
cada vez menos) capaz de influir em seu comportamento.
Estimulado por um rápido curso de metodologia

das ciências sociais, lecionado pelo Prof. Renan Springer
de Freitas para alunos de graduação em economia, obtive
junto ao CNPq, ao final de minha graduação, uma bolsa
de aperfeiçoamento para o desenvolvimento de um projeto
ambiciosamente denominado “Racionalidade Individual,
Contexto Institucional e Capitalismo: Um Plano de Estudos”,
em que eu pretendia justamente atacar minhas perplexidades
básicas sobre essa interação micro-macro, debruçando-me
sobre a apropriação feita pela ciência política e pela sociologia
do arsenal metodológico típico da ciência econômica,
consubstanciada na lógica da ação coletiva à Olson, no uso da
teoria dos jogos – enfim, na “teoria” da escolha racional.1
1 O relatório final entregue ao CNPq foi mais tarde publicado pelo
Iuperj (graças a generosa acolhida que obteve do Prof. Werneck Vianna),
já então sob um título mais compatível com seus modestos resultados
finais: “Reflexões sobre a Epistemologia de Popper e o Individualismo
Metodológico”.
INTRODUÇÃO 34 //
Cheguei ao Iuperj em 1989, armado dos rudimentos
dessa literatura, e prossegui nessa linha de estudos durante
o mestrado, integrando-me ao Laboratório de Estudos
Marxistas Contemporâneos (constituído sob a coordenação
do Prof. Luiz Werneck Vianna a partir da leitura de Making
Sense of Marx, de Jon Elster) e frequentando uma disciplina
de introdução à teoria dos jogos oferecida pela Prof.ª Maria
Regina Soares de Lima no primeiro semestre de 1990.
Dessas duas atividades resultou um trabalho sobre classes
sociais e ação coletiva que – concluído já no início de 1991–
teve papel importante na definição dos rumos tomados por
meu doutorado.2 A aproximação com o tema das classes
sociais a partir de Olson – e da caracterização das classes
como “grupos latentes” típicos – propiciou-me um retorno
à antiga curiosidade em relação ao fenômeno da inflação,
agora associado ao tema do conflito distributivo e dos efeitos
supraintencionais (“macro”) da dinâmica da agregação de
interesses individuais infinitesimais (“micro”), recurso típico
da rational choice.
Enquadrando, numa abordagem inicial, a estrutura de

preferências dos atores envolvidos no conflito distributivo sob
inflação crônica como um “dilema do prisioneiro”, o presente
trabalho nasceu da constatação da afinidade lógica existente
entre o problema da estabilização e o da própria instauração de
uma ordem normativa a partir do “estado de natureza” definido
por Hobbes no Leviatã.3 Tomando as “sociedades pretorianas”
2 Trata-se de B. P. W. Reis, “O Conceito de Classes Sociais e a Lógica
da Ação Coletiva”.
3 O projeto, defendido em dezembro de 1991, foi posteriormente
adaptado e publicado como um artigo independente, sob o título “O Conflito
Distributivo em Sociedades Pretorianas”.

tal como descritas por Samuel Huntington como “uma proxy
moderna do estado de natureza hobbesiano”, esse projeto
inicial analisava as condições da emergência de cooperação
espontânea (endógena) num dilema do prisioneiro tal como
estipuladas pela literatura relevante (Robert Axelrod, Michael
Taylor), para constatar a improbabilidade da obtenção dessas
condições nos contextos de fragilidade institucional que
caracterizam as sociedades pretorianas.4 Genericamente,
postulava-se que o baixo “grau de governo” (ou, mais de acordo
com o jargão contemporâneo, a falta de governance) dessas
sociedades tornava seus governos comparativamente menos
capazes de arbitrar uma solução cooperativa para o dilema
do prisioneiro que caracteriza o conflito distributivo, e que
o equilíbrio subótimo dominante resultava na reafirmação
continuada de pretensões de renda mutuamente
incompatíveis, com resultado inflacionário. A solução
teria de envolver, em alguma medida, a institucionalização
estável do sistema político, de maneira a prover a necessária
instância coordenadora a um encaminhamento negociado
do conflito distributivo.
Entendo que esse argumento é basicamente correto

(e ele se mantém no presente trabalho), mas nestes últimos
cinco anos operou-se um progressivo deslocamento de
ênfase. Antes de mais nada, é necessário salientar que o
argumento exposto acima incorpora dois níveis de análise: o
primeiro – digamos, o plano “econômico” da análise – reside
na especificação da estrutura lógica da situação típica dos
4 A partir do trabalho de Robert Putnam, Making Democracy Work,
de 1993, que vincula o bom desempenho institucional à existência de redes
estáveis de cooperação no interior da sociedade, essa relação ganhou funda-
mentação empírica muito mais sólida.
INTRODUÇÃO 36 //
atores individuais imersos no conflito distributivo a partir
da utilização de certas estruturas de interação bastante
elementares da teoria dos jogos (assim, afirma-se que o
conflito distributivo poderia ser genericamente descrito
como um dilema do prisioneiro, uma solução cooperativa
estável deveria envolver sua transformação num “jogo da
garantia” etc.); o segundo plano – digamos, “sociológico” –
está incorporado no recurso a Huntington, e todo o substrato
sociológico implicitamente presente em seu argumento sobre
as raízes da fragilidade institucional de países submetidos a
processos acelerados de modernização. Em sua forma original,
o projeto conferia clara ênfase à composição do plano
“econômico” do argumento, e o recurso a Huntington servia
apenas para fornecer – um tanto “impressionisticamente” –
certas características básicas do contexto nacional dentro do
qual a inflação havia prosperado, e que tornava sua remoção
particularmente penosa.
Nos anos imediatamente seguintes, todavia, foi

bastante fácil perceber que vários colegas tinham tido
a mesma ideia que eu, e a configuração do problema
inflacionário como um dilema do prisioneiro típico,
com equilíbrio subótimo, começou a se tornar um lugar
comum – e, o que é “pior”, eventualmente configurado de
maneira formalmente mais rigorosa ou empiricamente
mais fundamentada do que eu poderia fazer.5 Por outro
5 O trabalho foi levado a cabo também por economistas, mas não só.
Gustavo Franco, “Inércia e Coordenação”, talvez seja até hoje o mais fre-
quentemente citado, mas Edward Amadeo, “O Desafio da Estabilização no
Brasil”, pp. 1-2, também classificou a nossa inflação como um “problema de
ação coletiva”. Para mencionar um não-economista, William Smith, “Rees-
truturação Neoliberal e Cenários de Consolidação Democrática na América

lado, os aspectos do argumento até ali deixados em
segundo plano começavam a dar sinais de que mereceriam
mais atenção. Um primeiro sinal claro nessa direção
derivou da leitura atenta que uma amável proposta de
redação de uma resenha – prontamente aceita, mas jamais
atendida – me levou a fazer do volume Estado, Mercado e
Democracia, organizado por Lourdes Sola e publicado em
1993.6 Publicação particularmente importante no cenário
editorial acadêmico brasileiro – tanto pela relevância
quanto pelo inusitado de seu conteúdo, congregando uma
série de trabalhos de autores de diversas partes do mundo,
a maioria inéditos mesmo em seus idiomas de origem
–, sua leitura me provocava, todavia, a forte sensação
de que estamos todos basicamente perdidos, tateando
no escuro diante do objeto constituído pelas relações
entre o sistema político e o sistema econômico; ou entre
democracia e mercados; ou, ainda, mais especificamente,
entre o processo de democratização e o desafio do ajuste
estrutural das economias. Foi frequente a impressão
de que o núcleo “duro” dos argumentos dos capítulos –
especialmente daqueles dedicados aos estudos de casos –
Latina”, pp. 211-6, também incluiu o comportamento free-rider em políticas
de estabilização em sua interpretação da lógica macroeconômica na Améri-
ca Latina. Mesmo melhorias e refinamentos não tardaram a surgir: Leslie
Elliott Armijo, “Inflation and Insouciance”, contesta diretamente a caracte-
rização de Franco da inflação como um problema de ação coletiva, e destaca
as consequências perversas do fato de que nem todos os atores importantes
desejam a estabilização; e William Ricardo de Sá, “Jogos Inflacionários e Jo-
gos de Estabilização”, mostra que os problemas relacionados à estabilização
vão muito além da presença de “caronas”.
6 Sou extremamente grato à Prof.ª Maria Hermínia Tavares de Al-
meida pelo gentil convite. E – ainda – seu devedor.
INTRODUÇÃO 38 //
residia sobretudo nos aspectos econômicos, apoiando-se
no recurso à teoria econômica; e foi inevitável a sensação
de que nossas principais lacunas estão a demandar reflexão
em teoria política.
Fundamentalmente, quase todos os trabalhos

me pareceram estar às voltas com o problema
huntingtoniano básico da instabilidade política crônica
e – mais especificamente – do déficit de autoridade (ou,
como é mais comum se referir a ele nos dias de hoje, de
legitimidade) do estado em sociedades sob processo de
modernização acelerada. Mas poucos o formulavam com
clareza, e apenas Lourdes Sola e James Malloy se referem
explicitamente a Huntington. Seu trabalho torna-se
central para o tema por tratar precisamente dos efeitos
ambíguos que processos de modernização acelerada
produzem nos sistemas políticos de sociedades tradicionais.
Ambíguos porque ao mesmo tempo que estes processos
costumam – ao diluir distinções estamentais tradicionais
– engendrar algum tipo de democratização política, eles
também invariavelmente produzem grave instabilidade
político-institucional, ao deslocar sistemas de dominação
vigentes, em alguns casos, há vários séculos. Em termos
clássicos, os novos sistemas políticos, criados às vezes de
maneira um tanto abrupta, se veem em dificuldades para
lograr o reconhecimento de sua autoridade por todos os
cidadãos – assim, a crise política deflagrada pelo processo
de modernização não encontra solução automática na
mera instauração de novas regras.
O trabalho sofreu uma inflexão definitiva durante

o XVIII Encontro Nacional da Anpocs, em 1994, quando

se tornou claro para mim que era este plano “sociológico”
o aspecto do argumento a ser privilegiado na análise. Lá
pude assistir a uma comunicação de Lourdes Sola em
que ela discutia as dificuldades enfrentadas pelo Banco
Central do Brasil para exercer seu papel de autoridade
monetária nos anos recentes, e destacava a importância – na
ampliação dessas dificuldades – da radical incerteza em que
mergulhava a conjuntura política brasileira naqueles anos,
em virtude das múltiplas “transições” simultaneamente
enfrentadas: democratização, reforma do estado, combate
à inflação, reforma constitucional e transição tecnológica.
Complementarmente, Leila Frischtak se dirigia
frontalmente ao problema da “capacidade de governo”
(totalmente análogo ao “grau de governo” a que se referia
Huntington) a partir do efetivo exercício de liderança
institucional pelo estado, escapando à “captura” pelos
grupos privados mais poderosos. Em seu diagnóstico,
o sucesso de um projeto de reformas do aparato estatal
enfrenta o paradoxo de requerer um estado “forte” (com
capacidade de governar autonomamente) para contornar
a elevada taxa de desconto temporal das preferências dos
atores relevantes, decorrente do alto grau de incerteza da
conjuntura. O desafio final, portanto, era institucionalizar
as mudanças eventualmente obtidas, de modo a torná-las
rotineiras e irreversíveis.7
7 Leila Frischtak, “A Capacidade Governamental do Estado”, apre-
sentação realizada em 26 de novembro, e Lourdes Sola, “Estado, Reestru-
turação da Economia e Governabilidade: O Brasil em Perspectiva Compa-
rada”, 24 de novembro. Ambas as apresentações foram feitas no interior do
grupo de trabalho sobre “Elites Políticas”, coordenado por Renato Lessa (o
trabalho de Lourdes Sola foi posteriormente publicado com o título “Estado,
Regime Fiscal e Ordem Monetária: Qual Estado?”, na Revista Brasileira de
INTRODUÇÃO 40 //
Pareceu-me claro que a questão decisiva era
compreender as razões porque alguns estados conseguiam
reunir a autoridade necessária para governar e outros
não. Compreender a lógica que prendia alguns países no
interior do ciclo perverso de instabilidade institucional
crônica, violência cotidiana e espasmos periódicos de franco
autoritarismo, sob estados que pareciam ser simultaneamente
hiperdimensionados e débeis, centralizadores e ineficazes.
Identificar condições favoráveis à operação eficaz de normas
democráticas impessoalmente formuladas. Compreender
os mecanismos pelos quais as mesmas instituições podem
funcionar melhor em alguns lugares que em outros. Em
suma, compreender alguns mecanismos condicionantes da
carência de governance – a que se referiu Leila Frischtak – tão
frequente nos países periféricos, para em seguida identificar
algumas consequências econômicas presumíveis dessa falta.
Traduzindo para o jargão de trinta anos atrás, perseguir as
consequências econômicas do “pretorianismo de massas”
definido por Huntington.
É impossível perseguir seriamente essas questões

sem referência ao macroprocesso comum com que têm
tido de lidar todas as nações do globo nos últimos séculos,
e que se tornou conhecida na literatura sociológica como
“modernização”. Claro, um processo dessa magnitude tem
sido experimentado com características próprias em cada
caso, condicionado por prioridades e ritmos variados,
sem dúvida, mas obedecendo em toda parte a padrões
Ciências Sociais n.º 27, de fevereiro de 1995, e no volume Lições da Década

de 80, organizado conjuntamente pela própria Lourdes Sola e por Leda Pau-
lani, que veio a público no final do mesmo ano).

universalmente identificáveis e produzindo problemas
bastante análogos – tanto que é notório o processo de
padronização e uniformização de costumes e hábitos (e
problemas) por que tem passado o mundo sobretudo ao
longo do século XX. A modernização, aqui, é entendida
em seu sentido mais lato – de inspiração weberiana – como
um processo macro-histórico de racionalização das diversas
esferas da vida social deflagrado com a dinamização da vida
econômica nos aglomerados urbanos a partir da Baixa Idade
Média, que traz consigo simultaneamente os processos
correlatos e muitas vezes contraditórios de diferenciação
(e especialização) estrutural e diluição estamental,
incorporação política e burocratização. Este tema ocupou
posição central na produção da análise política comparada
nos anos 60, mas curiosamente “saiu de moda” nos últimos
vinte anos.8 Não que a abordagem feita então estivesse
isenta de contaminações etnocêntricas e simplificações que
às vezes – embora nem tão frequentemente quanto lhe foi
posteriormente imputado – atribuíam linearidade excessiva
a certos processos bastante mais complexos e imprevisíveis;
mas aquele enquadramento tinha o inegável mérito de pelo
menos propiciar ao estudioso uma visão macro-histórica que
lhe permitiria analisar os problemas sob um prisma mais
ambicioso do que o acompanhamento sôfrego do noticiário.
8 Hoje fala-se muito menos em “modernização” que em “modernida-
de”, menos num processo do que num projeto, e o deslocamento da ênfase
não deixou de se refletir no tipo de literatura que se ocupa do tema: tra-
balhos de orientação mais empírica passaram a se referir muito menos ao
tema, que tendeu a ficar confinado à discussão de natureza mais filosófica
em que, por exemplo, Jurgen Habermas tem se batido com os arautos de
uma suposta “pós-modernidade” precipitadamente anunciada. Ver, a res-
peito, Habermas, “La Modernidad: Un Proyecto Inacabado”.
INTRODUÇÃO 42 //
Com efeito, talvez algumas das principais dificuldades da
ciência política contemporânea derivem, em certa medida,
da ambição um tanto exagerada de prover respostas e
“soluções” imediatas à agenda dos políticos, mediante uma
teorização ad hoc que acaba fazendo com que, após termos
passado a década de setenta debruçados sobre o colapso
das democracias e a emergência de regimes autoritários,
passemos a década seguinte escrevendo livros e mais livros
sobre a transição para a democracia – em ambos os casos
deixando de situar na devida perspectiva o fenômeno
geral da instabilidade política de determinadas sociedades
(tão claramente relacionado a nossas preocupações
contemporâneas com a “capacidade de governo”), que faz
com que pareçam se alternar indefinidamente regimes
autoritários com interregnos democráticos.9
Ainda que talvez perseguindo ênfases próprias, o

ânimo deste trabalho compartilha integralmente a rejeição
da “ideofrenia” etnocêntrica manifestada por Wanderley
Guilherme dos Santos alguns anos atrás. Também aqui se
parte da presunção de que
“todas as sociedades modernas enfrentam ciclicamente

vários problemas comuns: o do alargamento da participação
e o da institucionalização da competição política, o da
formação de identidades sociais [...], o da superação dos
obstáculos à ação coletiva, o da integração institucional e o
do planejamento autônomo em um mundo cada vez mais
interdependente.”10
9 Para a formulação original dessa observação, ver Fábio W. Reis,
“Para Pensar Transições”, pp. 76-7.
10 W. G. dos Santos, Razões da Desordem, pp. 9-10.

Se “todas as sociedades modernas enfrentam
ciclicamente vários problemas comuns”, então é em
princípio admissível a pretensão de se caracterizar uma
específica coleção de problemas que se manifeste de modos
semelhantes em todas elas mediante um único conceito
“guarda-chuva” – como terá sido o caso com o processo de
transformação social em larguíssima escala que a ciência
social habituou-se a chamar de “modernização” (o que,
de fato, é apenas um truísmo: se todas aquelas sociedades
podem ser chamadas “sociedades modernas”, é porque
elas compartilham características comuns expressas
pelo adjetivo comum – “modernas”). O relevante aqui é
constatar que este processo básico comum, ao compartilhar
características semelhantes, razoavelmente generalizáveis,
em toda parte (ainda que revestido de formatos os mais
variados, e caminhos próprios a cada coletividade que o
tenha enfrentado), produziu universalmente algumas
implicações específicas sobre a operação da política e da
economia em todas as sociedades a ele submetidas. As
implicações do macroprocesso observado no plano material
(ou econômico) sobre a política acabaram por tornar-se,
em grandes linhas, o tema central da primeira parte da
tese. Procedimento “invertido” na segunda parte, em que
se exploram – de maneira um pouco mais contextualizada
– as implicações do sistema político (condicionado pela
modernização) sobre a operação do sistema econômico.
Assim, para alcançar o tema das relações entre a política
e a inflação no Brasil, o presente trabalho busca explorar
como problema teórico-analítico central os desafios que
a modernização impõe sobre as condições de exercício
do poder político e, reciprocamente, os efeitos que os
INTRODUÇÃO 44 //
sistemas políticos tipicamente engendrados ao longo
do processo produzem sobre a operação da economia.
O Brasil aparece, ao final, caracterizado como um caso
que ilustra algumas vicissitudes a que estão sujeitos
países precariamente institucionalizados, em processo de
modernização acelerada.
O trabalho se encontra dividido em quatro capítulos,

acrescidos de uma breve conclusão. O primeiro realiza o
esforço de caracterizar de maneira tão clara e simples quanto
me foi possível o processo de modernização, evitando os
equívocos mais comumente apontados em seu uso, de modo
a me propiciar uma “entrada” segura para o desenvolvimento
posterior do argumento. Talvez dedicar todo um capítulo
a este objetivo resulte em certo hiperdimensionamento do
tema, mas o fato é que – ciente das pesadas críticas que o
recurso abusivo à modernização vem sofrendo nas últimas
décadas – escrevi o texto como se me dirigisse a um leitor
que contestasse liminarmente a própria existência de
semelhante processo, expondo-me frequentemente ao
risco de eleger certos “moinhos de vento” para combater.
O segundo capítulo prossegue averiguando as implicações
da simples existência da modernização para as condições
de exercício do poder político. Fundamentalmente, sua
tendência à centralização burocrática em estados nacionais
(e posterior internacionalização), bem como a paralela
e paradoxal tendência à democratização do exercício
desse mesmo poder, que tem sua capacidade de coagir
enormemente ampliada ao longo do processo. Estes dois
primeiros capítulos compõem a primeira parte do trabalho,
que toma a dimensão econômica – ou, mais propriamente,

material – do processo como variável independente e se
pergunta acerca de seus impactos sobre a organização
institucional da sociedade, principalmente no que toca às
instituições políticas.
Na segunda parte, inverte-se o sentido da causalidade,

e são analisados os impactos que a ordem política
engendrada pela modernização, discutida no capítulo 2,
tende a produzir sobre a economia – ou seja, os efeitos das
instituições políticas sobre o “substrato” material e social. O
terceiro capítulo debruça-se sobre o momentoso problema
das relações entre o estado e o mercado, entre a democracia
e o desenvolvimento, procurando destacar como a plena
operação de uma economia de mercado requer a existência
de um estado plenamente institucionalizado para assegurar
a operação impessoal das normas vigentes, e também atuar
distributivamente de maneira a minimizar as inevitáveis
externalidades provocadas pela intensificação dos laços
de interdependência humana que a própria expansão do
mercado favorece. Ao final, o último capítulo se volta sobre
o caso brasileiro, buscando detectar a maneira como os
temas discutidos no restante do trabalho se manifestam
no contexto brasileiro, certas vicissitudes características do
nosso próprio processo de modernização, e os principais
desafios que se podem previsivelmente divisar para os
desdobramentos desse processo no futuro próximo. Ao
final, algumas notas – à guisa de conclusão – buscam
explicitar muito brevemente a forma de inserção do caso
brasileiro dentro das características do macroprocesso
de modernização aqui descrito, além de tecer algumas
considerações sobre a hegemonia desenvolvimentista
INTRODUÇÃO 46 //
observada no Brasil ao longo do século e os desafios que
ela nos lega.
Embora o presente trabalho não se ocupe diretamente

– no máximo muito marginalmente – de questões
metodológicas, eu ficaria contente se ele pudesse ser visto
como uma ilustração da possibilidade de se utilizarem
paralelamente recursos tanto “macro” quanto “micro”; tanto
“sociológicos” como “econômicos”. Pode-se dizer que meu
trabalho tentou – talvez de maneira um tanto intuitiva
– utilizar conjuntamente as abordagens “economicista” e
“sociológica” no sentido em que as identificou Fabiano
Santos há alguns anos.11 Houve sim, de minha parte, uma
tentativa deliberada de mostrar como categorias próprias à
sociologia política e aos recursos metodológicos da “escolha
racional” podem ser perfeitamente utilizadas em conjunto
em benefício da análise efetuada. Infelizmente, um trabalho
puramente metodológico voltado diretamente para o tema
está muito acima da minha capacidade, e o intenso debate
sobre “micro” e “macro” travado na década passada parece-
me já ter levado o assunto próximo da saturação.
De qualquer maneira, retrospectivamente posso

constatar que me vi permanentemente compelido por este
tema, e o próprio objeto geral da tese situa-se precisamente
na confluência entre o plano das interações pessoais
observadas entre agentes privados “infinitesimais”, de um
lado, e o plano da busca de uma ordenação normativa dessa
interação no contexto da modernização, do outro.
11 Fabiano Santos, “Por uma Teoria Política de Agentes Econômicos”,
pp. 199-200. Não recorro, efetivamente, à abordagem por ele descrita como
“institucionalista”.

PARTE I
MODERNIZAÇÃO
E POLÍTICA
“However, it is also in the nature of historical
subject matter that it demands not only configurational
and situational analysis but ultimately a directional
analysis. Only from a developmental perspective can
we establish which individual actions have fateful
consequences for basic social configurations. Only in this
manner can we separate events that transcend a given
structure from those that preserve it, events that lead
to a transformation from those that remain within the
range of a given structure.”
Wolfgang Schluchter,
The Rise of Western Rationalism (1979), p. 176.
CAPÍTULO 1
PARA UM CONCEITO
DE “MODERNIZAÇÃO”
Uma aproximação rigorosa do lugar comum segundo

o qual os problemas econômicos têm frequentemente raízes
“políticas”sugere irresistivelmente uma análise das condições
de possibilidade da vigência eficaz das instituições políticas,
de maneira a propiciar o adequado arcabouço normativo à
operação rotineira do sistema econômico. Isto nos convida
à tentativa de, ao buscar analisar comparativamente os
diversos contextos teoricamente concebíveis, estabelecer
uma “direção” típica para os processos em curso nos últimos
séculos no que respeita à constituição dos estados nacionais
tal como os conhecemos hoje – já que é no interior desses
estados que as diversas estruturas normativas encontraram
vigência e, em alguns casos, se solidificaram em conjuntos de

instituições rotineiramente reconhecidos pelas populações.
Esta busca de uma “direção”, todavia, não necessariamente
tem de derivar de uma orientação, digamos, “profético-
historicista”, ambiciosamente orientada para a imputação
de caminhos inapeláveis à história, mas sobretudo da busca
de um critério valorativo que possa servir de instrumento de
avaliação comparativa das diversas experiências nacionais
isoladas, sem o qual a comparação corre o risco de se
reduzir a um exercício estéril de comparação de números,
em que as eventuais diferenças observadas nada poderão
significar senão a expressão de “peculiaridades locais”,
eventualmente “culturais”, condenando-nos a um niilismo
relativista incapaz de reflexão crítica.
A busca dessa direção nos impele inevitavelmente

rumo ao tema geral da “modernização”, tal como interpretado
originariamente no pensamento sociológico clássico e,
depois, na literatura sobre política comparada, que a ele
recorreu abundantemente – com erros e acertos, sem dúvida,
mas no geral de maneira muito mais fecunda do que pode
nos fazer crer o seu quase completo abandono por cientistas
sociais respeitáveis nos últimos anos. Se se constata que
temos em alguns países uma precária institucionalização
política que produz certos efeitos danosos sobre a economia,
e se buscamos portanto estabelecer de maneira teoricamente
defensável certas consequências econômicas daquela precária
institucionalização decorrente de um processo de mudança
social particularmente acelerado (na medida em que se inicia
“atrasadamente” em relação aos países “centrais”), então
não temos escolha senão tentar reconstruir um conceito de
modernização que possa resistir às críticas mais procedentes
CAPÍTULO 1 52 //
feitas contra o abuso deste conceito nos anos 60 e, ao mesmo
tempo, nos ajudar a diagnosticar o macroprocesso em curso
na constituição de nossa unidade de análise, que ainda é o
estado-nação “moderno”.
Para um adequado tratamento do tema aqui proposto,

portanto, não se pode escapar a uma adequada elaboração
prévia do próprio conceito de “modernização”, ou da
“modernidade”. Tantas vezes referidos com a naturalidade
dos conceitos de significado tido por óbvio, seu significado
porém resiste como foco de controvérsias bastante acirradas.
Existe, sem dúvida (e a própria ciência social moderna nasce
a partir desta percepção), uma forte opinião segundo a qual
os tempos modernos se distinguem profundamente de todo
o resto da história da humanidade. Todavia, a especificação
precisa dessa diferença tem resistido bravamente às
inumeráveis polêmicas que atravessaram o século, e segue
desafiando a imaginação e a capacidade de pesquisa dos
melhores teóricos de nosso tempo.
Um primeiro ponto curioso que talvez valha a pena

ressaltar é a observável “migração” ocorrida nas últimas
décadas, do uso generalizado da palavra “modernização”
para sua quase extinção no âmbito da literatura
acadêmica, substituída avassaladoramente pela referência à
“modernidade”. Aparentemente, tal migração obedeceu a um
propósito de se evitarem certas implicações determinísticas,
de cunho etnocentrista, usualmente associadas, com boas
razões, ao uso do termo “modernização” feito pela sociologia
política americana dos anos 60. É possível, todavia, que sua
substituição usual pela referência à “modernidade” feita pela
sociologia contemporânea, longe de evitar este problema,

acabe por agravá-lo a partir de uma reificação da época
contemporânea que, tentando evitar apontar um estado de
coisas ideal – ou, de algum modo, melhor – implícito no termo
“modernização”, acaba por postular de maneira simplificadora
um certo estado de coisas que de alguma maneira descreva
a nossa época e possa estar reunido por debaixo do rótulo
“modernidade”. Tentando evitar supor um estado de coisas
ideal a ser alcançado, a adesão ao termo “modernidade” acaba
por supor que um certo estado de coisas já chegou.
Todavia, posta a questão nesses termos, a modernidade

é a Inglaterra vitoriana ou o estado do bem-estar social do pós-
guerra? O individualismo de que a sociedade norte-americana
se constituiu em arquétipo, ou o organicismo nazi-fascista (ou
comunista)? A prosperidade e a expansão das possibilidades
de consumo oferecidas pelo mercado, ou os surtos de fome
recorrentes na África? Naturalmente, a presunção geral é a de
que ela é tudo isso. Mas, para essa solução, é crucial a remissão
a um processo subjacente, cuja complexidade dinâmica produz
resultados episódicos próprios em circunstâncias distintas –
desde que se possam deduzir essas consequências a partir de
um conjunto identificável, minimamente parcimonioso, de
características elementares do processo, presentes ao longo
de todo o percurso. O formato de sociedade tipicamente
esperável da operação desse conjunto de fatores pode, em
princípio, configurar algo a que chamemos “modernidade”
– um tipo ideal como qualquer outro. Mas o processo estará
inequivocamente presente, mesmo de maneira implícita,
pois embora se possa em princípio privilegiar a descrição
– por mais complexa que se revele – do “estado de coisas”
historicamente observado ao longo da modernização, ele
CAPÍTULO 1 54 //
nunca poderá ser caracterizado teoricamente senão como um
“instantâneo”, num ponto qualquer do tempo, dos resultados
concretos de um processo que lhe é subjacente, de uma
dinâmica social específica engendrada a partir da confluência
de um determinado conjunto de circunstâncias, séculos atrás.
Assistimos ainda ao desenrolar deste processo – contraditório,
tenso, muitas vezes extremamente violento, e ainda presa de
oscilações esporádicas que fazem com que tudo pareça reverter,
que valores supostamente enterrados para sempre ressurjam
com força inaudita logo adiante, adiando e, com frequência,
frustrando os sonhos otimistas dos modernizadores mais
utópicos. Concebendo, portanto, as peculiaridades da história
dos últimos séculos como as vicissitudes de um processo (de
cuja “conclusão” podemos efetivamente estar muito mais
distantes do que a ciência social do século XX tendeu a
acreditar – do leninismo a Fukuyama, passando pela sociologia
política americana dos anos 60), podemos legitimamente nos
perguntar sobre as suas características básicas. Poderei dizer
que vejo, assim, um mundo em “modernização”, se puder
estabelecer as linhas básicas deste processo, seus elementos
deflagradores, suas linhas de mudança, sua direção geral. A
“modernidade” se caracterizará sobretudo pela extrapolação
na direção do futuro das linhas básicas de continuidade do
processo em curso. Numa palavra, a modernidade se constitui
sobretudo como utopia. Não é por acaso que Habermas a
ela se refere como “projeto inacabado”. Isto é apenas outra
maneira de dizer “processo em curso”, buscando ao mesmo
tempo desvencilhar-se de certa “teleologia objetiva”.12
12 Jurgen Habermas, “La Modernidad”. Para uma crítica do recurso
à “teleologia objetiva”, ver Jon Elster, “Marxism, Functionalism, and Game
Theory”, pp. 454-5.

Do outro lado, como procura sustentar Wolfgang
Schluchter,13 não há nada de recomendável em si mesmo
em se despir a análise sociológica de qualquer vestígio de
uma interpretação “direcional”. Esta afirmação Schluchter
a faz no contexto de um extraordinário esforço de
reconstrução da teoria da história de Max Weber, autor
comumente desvinculado de qualquer suspeita de adesão
a “determinismos” ingênuos. Segundo Schluchter, embora
Weber seja usualmente tido como fundador de uma
sociologia histórica que rejeita o evolucionismo e a filosofia
da história (leitura que encontra defensores em intérpretes
como Reinhard Bendix, Guenther Roth e Johannes
Winckelmann, entre outros), podem-se também encontrar
interpretações da obra de Weber que o situam como um
pensador, digamos, “evolucionário” – e Schluchter cita o
exemplo da obra de Friedrich Tenbruck.14 De outra maneira,
não há como fazer sentido de temas weberianos clássicos
tais como a constatação da mudança do critério decisivo de
estratificação, do nascimento para a propriedade, e daí para
a posição ocupacional (sucessivamente, estamento, classe e
ocupação);15 tampouco haveria como fazer sentido da tese
13 Schluchter, The Rise of Western Rationalism, p. 176 (ver acima a

epígrafe desta parte da tese).
14 Tenbruck, “The Problem of Thematic Unity in the Works of Max
Weber”, apud Schluchter, The Rise of Western Rationalism, p. 4. Também
Charles Tilly, “Western State-Making and Theories of Political Transforma-
tion”, pp. 603-4, considera Max Weber, assim como Marx e Durkheim, um
exemplo de autor “desenvolvimentalista” (developmentalist). Ele evoca o
testemunho de Robert Nisbet, Social Change and History, para a tese de
que o “desenvolvimentalismo” constitui o âmago da ciência social no Oci-
dente desde a sua origem no século XIX.
15 Schluchter, The Rise of Western Rationalism, p. 80.
CAPÍTULO 1 56 //
de que as diversas “orientações estruturalmente possíveis”
da ação (“para valores” ou “para o sucesso”) pudessem ser
sujeitas a desenvolvimento. Naturalmente, afirmar que
Weber tenha produzido uma abordagem “desenvolvimental”
(developmental)16 da história não implica afirmar que sua
teoria possa ser reduzida a uma série linear de estádios
históricos sucessivos e inevitáveis. Segundo Schluchter, ao
contrário, “Weber’s developmental history contrasts one
cultural tradition with others for the sake of identifying its
distinctiveness and its specific historical course”.17
Não obstante, é claro que a conceituação tradicional

da ideia de modernização, particularmente a que resultou dos
inúmeros trabalhos sobre o tema produzidos sobretudo nos anos
60, padece de problemas flagrantes que foram corretamente
apontados por vários críticos na década de 70. Reinhard Bendix
talvez tenha sido o mais influente desses críticos, e certamente
terá contribuído de maneira importante para o progressivo
abandono da referência ao conceito de “modernização” nos
anos que se seguiram ao seu ataque, publicado pela primeira
vez em 1967.18 A despeito do fato de que a maior parte
dos argumentos de Bendix seguramente procede (qualquer
reconstrução de um enfoque “desenvolvimental” deveria
tomar a sério a sua crítica), certamente aquele enfoque dos
anos 60 retém importância ainda hoje. Pois, para o próprio
16 Pretendo recorrer ao barbarismo “desenvolvimental” para traduzir
a palavra inglesa “developmental”, tendo em vista a contaminação do adje-
tivo “desenvolvimentista”, entre nós no Brasil, com políticas de industriali-
zação acelerada, Juscelino Kubitschek, substituição de importações etc. (a
que me refiro brevemente no capítulo final da tese).
18 Bendix, “Tradition and Modernity Reconsidered”, esp. pp. 274-314.

Bendix, se por um lado é real o perigo – contra o qual nos
alerta Weber – de se confundirem com a realidade os tipos
ideais a que recorremos profissionalmente (fenômeno análogo
à célebre “reificação” a que Marx gostava de aludir), por outro
lado deve-se admitir que se pode por meio deles construir
sequências de desenvolvimento de grande valor heurístico.19 O
tom de Bendix é sobretudo de cautela metodológica, mais que
de rejeição frontal do recurso à modernização para a reflexão
sobre a sociedade e a política. Assim, ele nos adverte que a
tradição e a modernidade não são mutuamente excludentes,
e persistem invariavelmente elementos “tradicionais” em
sociedades “modernas”, assim como elementos modernos são
identificáveis muito antes da era “moderna”; que em quase
todos os casos a modernização mistura fatores endógenos e
exógenos, com forte ação governamental – o que denota um
processo não tão “espontâneo” quanto eventualmente somos
levados a acreditar; e, finalmente, que a industrialização
não parece ter efeitos internacionalmente tão uniformes
quanto desejariam os modernizadores mais otimistas.20
Em outras palavras, ele nos alerta para a possibilidade de
que a “modernização” – apesar de ser quase universalmente
observável – jamais venha a alcançar uma “modernidade”
a priori definida, mas ao mesmo tempo insiste em que não
é possível refletir sobre a mudança social sem remissão a
estruturas de compreensão apoiadas em mecanismos do tipo
“antes-e-depois” – e, tomados todos os cuidados, ele reafirma
explicitamente o contraste entre tradição e modernidade,
apoiado em traços “canônicos”, como o processo de progressiva
“diferenciação estrutural” identificado por Neil Smelser na
19 Bendix, “Tradition and Modernity Reconsidered”, pp. 275-6.
20 Bendix, “Tradition and Modernity Reconsidered”, pp. 290-3.
CAPÍTULO 1 58 //
crescente divisão do trabalho e na emergência de estruturas
sociais sempre mais especializadas funcionalmente, bem como
a interação complexa entre essa diferenciação (potencialmente
desintegradora) e a emergência de novas formas de integração.
Bendix observa, por exemplo, que na economia tradicional
há elevada integração dentro das unidades domésticas e
das comunidades, e baixa integração entre elas – e durante
a modernização observa-se uma tendência à inversão desse
padrão, com crescente interdependência entre unidades
produtivas diversas, entre a família e o mercado etc.21
Se se trata, porém, de recorrer a uma visão

“desenvolvimental” e de implicações macro-sociológicas
de largo alcance histórico, seria indispensável parar por um
momento para discutir algumas questões metodológicas
envolvidas. Assim, a primeira parte do presente capítulo
(seção 1.1) buscará argumentar em favor da ideia de que
não há qualquer incompatibilidade a priori entre a literatura
macro-sociológica dos anos 60 e 70 (que lidava com noções
como modernização, sistemas, estrutural-funcionalismo)
e o recurso ao arsenal teórico-metodológico da escolha
racional. Na segunda e maior parte do capítulo (seção 1.2),
se tentará então construir uma compreensão do conceito
de “modernização” que seja em princípio compatível
com as principais críticas formuladas contra as teorias da
modernização em voga nos anos 60.
21 Bendix, “Tradition and Modernity Reconsidered”, pp. 280-4. O

trabalho de Smelser a que ele remete o leitor é The Sociology of Economic
Life, pp. 101-2, 106 e 112. O processo de intensificação da interdependência
humana é identificado também por Abram De Swaan, In Care of the State,
pp. 2-3, apoiado em Norbert Elias (ver abaixo, seção 3.2).

1.1. Sistemas, estruturas e funções
“[...] there seems to be no particular reason why

a concern for stability should be combined with a belief
that societies have built-in stabilizing tendencies [...].
For example, one might take the achievement of stability
as problematic and then ask by what means it could be
achieved, given rational goal-seekers.”
Brian Barry,
Sociologists, Economists and Democracy (1970), p. 181.
Embora nem todos os autores da “teoria da

modernização” em suas variadíssimas formas recorram
explicitamente à parafernália metodológica associada ao
paradigma funcionalista e à “teoria dos sistemas”, talvez seja
lícito afirmar a existência de certa afinidade metodológica
entre uma coisa e outra. Se não se trata de pura narrativa
histórica, mas de teorização, parece mesmo ser difícil fazê-lo
sobre processos macro-históricos sem algum “funcionalismo”.
Não se trata, é claro, de afirmar que as sociedades “são”
sistemas e, “portanto”, estáveis. Mas se elaboramos tipos
ideais e esperamos deles alguma utilidade, é porque eles nos
permitem descolarmo-nos da realidade tal como a vemos,
em contínuo e aparentemente caótico movimento, para
congelá-la numa ideia atemporal, fictícia, que, verossímil
ou não, pode ajudar-nos a compreender melhor um
determinado fenômeno a partir da especificação de uma
série de características definidoras, inclusive suas condições
hipotéticas de estabilidade e de instabilidade – mesmo sem
nada presumir a respeito da estabilidade ou da instabilidade
intrínsecas de manifestações históricas concretas do tipo
CAPÍTULO 1 60 //
ideal em pauta. Entendo, portanto, que seria útil proceder
uma breve discussão de alguns pontos salientes relacionados
a este tópico, com o intuito de explicitar determinados
aspectos relevantes – e substantivos – do uso que aqui se
fará do conceito de modernização.
Para começar desde o começo, podemos recuar até a

noção matemática do conceito de sistema, que consiste em
um conjunto de equações em que qualquer modificação no
número de incógnitas ou de equações, ou no valor de um dos
coeficientes, modificará a solução de todo o sistema. Assim,
de maneira bem simples temos, segundo Bertalanffy, que
sistema é um “conjunto de elementos interdependentes”,
ou, de forma um pouco menos imprecisa, conforme a visão
de Condillac, “uma ordem em que todas as diferentes
partes se sustentam mutuamente”.22 Já aqui se poderá
querer ver empecilhos à utilização da ideia de sistemas em
teoria social, apontando na noção de Condillac um viés
conservador que se revelaria no fato de que, se as sociedades
são sistemas, então isto implicaria afirmar que todas as suas
diferentes partes se sustentam mutuamente, ou seja, que as
sociedades têm uma tendência intrínseca à estabilidade. É
preciso cautela, porém.
Em primeiro lugar, o recurso a sistemas em teoria

social deve claramente evitar qualquer presunção de natureza
ontológica quanto a se estabelecer o que as sociedades “são”.
É sempre, ao contrário, um recurso heurístico voltado para a
compreensão integrada de fenômenos complexos, em princípio
decomponíveis, para fins de análise, em partes integrantes
22 Apud Raymond Boudon e François Bourricaud, Dicionário Crítico
de Sociologia (verbete “Sistema”), p. 504.

mutuamente relacionadas. Nada disso tem de implicar a
afirmação ontológica de que as sociedades sejam sistemas, seja
lá o que for que isso queira significar.23 Para utilizar a fórmula
a que recorre Giuliano Urbani, trata-se sempre de um “sistema
observante“ (“um conjunto de hipóteses interpretativas
[...] capazes de investigar as relações que caracterizam a
convivência interindividual própria de qualquer coletividade”),
e não de um “sistema observado” (“um conjunto de relações
intersubjetivas reais, historicamente presentes numa dada
comunidade e, por conseguinte, constitutivas de um [sistema]
específico”).24 Esta segunda acepção se presta a uma série
de bem-fundadas objeções metodológicas: em teoria social,
seria necessariamente precária a determinação precisa dos
limites entre o sistema e seu meio ambiente, bem como a
distinção precisa (empiricamente referida) entre, de um lado,
23 De passagem, gostaria de compartilhar aqui a opinião de sabor po-
pperiano (por seu aspecto “anti-essencialista”), já expressa por Fábio Wan-
derley Reis, “Rationality, ‘Sociology’ and the Consolidation of Democracy”,
pp. 15-6, de que não é objetivo da ciência social “explicar” a sociedade como
tal, ou dizer em poucas palavras o que a sociedade é. Tal como a física ou
biologia, que não explicam a matéria ou a vida, mas antes postulam sua
existência para estudar suas propriedades e – aí sim – explicar fenômenos
específicos que se relacionam à matéria ou à reprodução da vida, tampouco
a sociologia tem de “explicar a sociedade”, mas sim, postulada sua existên-
cia, debruçar-se sobre suas propriedades para melhor compreender – e, na-
turalmente, explicar – diversos fenômenos que têm lugar na sociedade.
24 Urbani, “Sistema Político”, p. 1164. Embora esta oposição entre “ob-
servante” e “observado” não deva ser levada longe demais (já que qualquer
referência empírica supõe a possibilidade de estabelecer correspondência
entre ambos), a referência à formulação de Urbani tem aqui o propósito
exclusivo de explicitar a rejeição à idéia de que o mero recurso à noção de
“sistema” em ciências sociais traga consigo, necessariamente, a implicação
ontológica de que as sociedades são sistemas. Sou grato ao Prof. Fábio W.
Reis por ter-me alertado para esta dificuldade.
CAPÍTULO 1 62 //
transformações ocorridas no bojo de um mesmo sistema e, do
outro lado, seu colapso e completa substituição por outro. Por
exemplo, em que bases podemos afirmar que tenha havido
colapso de um sistema social e sua substituição por outro
sistema, digamos, na França de 1789? Ou na Rússia de 1917?
Ou, alternativamente, terá havido apenas transformações
mais ou menos profundas no interior de um mesmo sistema
social, que sobrevive na medida em que sobrevivem costumes e
tradições diversas do sistema anterior? Em suma, será de todo
possível falar no colapso de um sistema em teoria social? Salta
aos olhos aqui a impropriedade da analogia entre sociedade
e sistema, já que a própria “sociedade” é uma construção
conceitual ad hoc, frequentemente associada de maneira mais
ou menos arbitrária a estados nacionais de modo a atribuir a
cada estado a representação de uma “sociedade” que lhe seria
subjacente.25
Já à primeira acepção (“sistema observante”)

não podemos renunciar sem que praticamente nos
impossibilitemos de teorizar. Por exemplo, se podemos falar
de “capitalismo”, ou “feudalismo”, ou “sociedade moderna”,
é porque lhes atribuímos determinadas características
típicas e assim estipulamos as condições (ideais) de
seu funcionamento adequado, de sua manutenção no
tempo, de sua “reprodução” ou “equilíbrio”.26 Se essas
condições se observam ou não, de maneira a podermos
25 Para uma breve discussão deste ponto, ver Charles Tilly, Big Struc-
tures, Large Processes, Huge Comparisons, esp. pp. 20-6.
26 Para uma aproximação entre os conceitos de “reprodução”, de ori-
gem marxiana, e “equilíbrio”, tão caro à economia neoclássica, ver Boudon
e Bourricaud, Dicionário Crítico de Sociologia (verbete “Reprodução”), pp.
473-8, esp. p. 477.

descrever as sociedades que estudamos a partir daqueles
modelos, ou ainda se o sistema tal como o definimos
descreve adequadamente o conjunto de fenômenos que
pretendemos analisar, são questões empíricas, que ora
responderemos afirmativamente, ora negativamente. Mas
podemos perfeitamente, em bases puramente lógico-
analíticas, discutir se tais ou tais condições são mesmo
ou não necessárias à reprodução de um sistema tal como
definido em determinada obra.
Assim,como afirmam Boudon e Bourricaud,em sociologia,

qualquer efeito de agregação pode ilustrar um mecanismo de
sistema,27 desde que possamos estipular as condições em que
o referido efeito irá se estabilizar e se manter, bem como – por
oposição – suas condições de instabilidade. Assim, portanto, é
perfeitamente admissível recorrer-se a noções como “sistema
social”, e pode-se perfeitamente conceber esse sistema como
uma rede complexa de subsistemas. Mas é importante reter que,
assim como todos os demais conceitos, “as noções de sistema e
de meio correspondem a distinções sempre convencionais”,28 e
que, portanto, o recurso à noção de sistema – ao “recortar” de
maneira inevitavelmente arbitrária determinados aspectos do
“mundo real” para fins de análise – não pode pretender implicar
em princípio qualquer presunção apriorística de equilíbrio ou de
estabilidade relativamente a esse mesmo “mundo real”.
Falar em sistemas – do modo como os compreendo

aqui – é falar em “estruturas”que desempenham determinadas
27 Boudon e Bourricaud, Dicionário Crítico de Sociologia (verbete
“Sistema”), p. 505.
“Sistema”), p. 506.
CAPÍTULO 1 64 //
“funções”. É falar num todo funcionalmente articulado cujas
“estruturas” componentes cumprem determinadas funções
tidas como necessárias e/ou suficientes à preservação daquele
todo, o sistema.29 A noção de “função”, por sua vez, somente
incorpora um tipo peculiar de explicação sociológica
(“funcionalista”) se implica a assimilação da estrutura em
pauta por um tipo de mecanismo coordenado – sistêmico
– que estabeleça algum tipo de causalidade objetiva que
produza continuadamente o desempenho dessa função.
Caso contrário, o desempenho de uma função incorporará
necessariamente um modo de explicação de tipo teleológico,
ou intencional. Ou seja, há uma dependência recíproca entre a
busca da interpretação do funcionamento das sociedades como
sistemas compostos por estruturas mutuamente dependentes
e o modo de explicação funcionalista. O problema é que a
estrutura lógica da explicação funcionalista é razoavelmente
complexa e, portanto, os requisitos do recurso válido a uma
explicação funcionalista são relativamente exigentes.30 Não

“Estrutura”), pp. 221-3, enumeram nada menos que seis acepções sociológi-
cas correntes do termo “estrutura”. Embora elas não necessariamente sejam
mutuamente excludentes (e tampouco me pareça provável que a lista seja
exaustiva), parece-me que a terceira acepção por eles apresentada (p. 222) é
a que melhor se encaixa genericamente no sentido que persigo aqui:
“a noção de estrutura designa frequentemente os elementos estáveis de um
sistema [...] em oposição a seus elementos variáveis. A noção de estrutura de um
modelo, por exemplo, designa ou os parâmetros [coeficientes] do modelo, ou o con-
junto das funções que ligam as variáveis entre si, ou ainda o conjunto dos parâmetros
e das funções”.
30 Para a estrutura lógica da explicação funcional, a referência clás-
sica é Carl Hempel, “The Logic of Functional Analysis”. Pode-se também
recorrer, para uma apresentação bastante didática, a Arthur Stinchcombe,
Constructing Social Theories, cap. 3, esp. pp. 80-101.

basta, por exemplo, identificar suas presumíveis “funções
latentes” (funções não reconhecidas pelos atores) para dar
uma estrutura como funcionalmente explicada.31 Podemos,
todavia, preservar o funcionalismo como uma modalidade
valiosa de análise interpretativa, que especifica modos ideais
de operação de determinadas estruturas, dentro de contextos
específicos. Assim, podemos concordar com G. A. Cohen
em que pode fazer sentido constatar que “A é funcional para
B” e que esta constatação pode nos ajudar na compreensão
e análise sociológica do fenômeno “A”, mesmo que não
estejamos em condições de demonstrar cabalmente que
“B explica funcionalmente A”.32 Poderemos, não obstante,
conceber de maneira articulada um determinado contexto
social a partir da pesquisa em torno do cumprimento de um
elenco de funções tidas como básicas.
Voltando-nos agora um pouco mais diretamente

para a ciência política, cumpre reconhecer que o “estrutural-
funcionalismo” tomado de empréstimo da sociologia ao
longo do século foi contribuição crucial para a “conversão
realista” frequentemente notada quando se contrasta a
ciência política do século XX com o estudo da política
que predominava antes. Há um claro deslocamento de
31 A posição contrária é usualmente atribuída a Robert Merton (ver,
por exemplo, Elster, “Marxism, Functionalism, and Game Theory”, p. 455).
Não conheço a obra de Merton o suficiente para emitir um juízo sobre a sua
opinião acerca desse ponto. Todavia, em Social Theory and Social Struc-
ture, p. 108, n. 55, ele dá a entender uma postura cautelosa a respeito, ao
considerar a análise funcional “as a method for the interpretation of socio-
logical data” (ênfase dele), ao invés de falar na explicação de fenômenos
sociológicos.
32 Cohen, “Reply to Elster on ‘Marxism, Functionalism, and Game
Theory’”, pp. 490-2.
CAPÍTULO 1 66 //
ênfase, da análise da estrutura normativa que caracteriza as
instituições políticas para a observação das funções que elas
desempenham. Esta mudança talvez seja particularmente
evidente em boa parte da produção teórica dos anos 60
(particularmente no trabalho de autores ligados ao meio
universitário norte-americano, tais como Almond e Powell,
Deutsch, Easton etc.),33 mas – como atentamente sublinha
Bobbio – está presente com bastante nitidez também nos
trabalhos pioneiros dos “fundadores” da ciência política
contemporânea no final do século XIX e início do século
XX, como Gumplowicz, Mosca, Pareto, Michels, Schmitt
etc., sendo claramente este conteúdo “sociológico” o que
distanciará a ciência política produzida dali em diante da
matriz jurídica observada até então.34 Naturalmente, deve-
se reconhecer que a abordagem “cibernética” (usualmente
associada sobretudo com os nomes de Karl Deutsch e David
Easton) constitui uma exacerbação muito particular da ênfase
numa ramificação sociológica específica, que – tributária das
elaborações de Talcott Parsons em torno do “sistema social”
– se apoiará pesadamente na teoria dos sistemas, tendo
levado sua utilização a um nível talvez despropositado. Com
ênfase na análise da resposta a estímulos (input-output), a
abordagem procurava valer-se do aparato mais técnico da
teoria cibernética apostando na sua presumível utilidade em
comparações complexas, em que as diversas peculiaridades
dos diferentes sistemas políticos em questão pudessem ser
33 Aqui ocorrem-me particularmente Almond e Powell, Comparative
Politics; Easton, A Framework for Political Analysis; e Deutsch, The Nerves
of Government e Politics and Government.
34 Ver N. Bobbio, “Ciência Política”, p. 165, para as referências a Mos-
ca e Gumplowicz.

substituídas com proveito analítico pelo melhor ou pior
desempenho das várias funções típicas de qualquer sistema
político moderno. Todavia, a promessa era maior do que o
que se acabou por realizar. Talvez porque, quando se trata de
política, ou, genericamente, de sistemas sociais, há uma série
de problemas – relacionados basicamente com a já referida
dificuldade da especificação precisa dos limites do sistema no
tempo e no espaço, bem como as dificuldades envolvidas na
especificação precisa de critérios objetivos de funcionalidade
e desfuncionalidade – que impõem relativa arbitrariedade à
análise.35 Semelhantes imprecisões na especificação de um
sistema em teoria social acabam provavelmente por anular o
presumível ganho em rigor e objetividade que se alcançaria
com o recurso à linguagem dos sistemas.
Naturalmente, resta a outra ponta da análise. Estamos

aqui falando insistentemente de sistema social, de estruturas
e funções, e tudo isso poderia levar o leitor a acreditar que
se busca aqui uma desqualificação do papel do indivíduo
e de suas escolhas na conformação do tecido social. Tudo
isto pode, de fato, dados os termos em que se coloca o
debate metodológico atual nas ciências sociais, soar como
abandono ou crítica velada das teses do individualismo
metodológico, hoje em voga nos modelos de interação
elaborados pela teoria da “escolha racional”. Não se trata
disso, porém. Se certamente não é plausível a tarefa de
deduzir a sociedade a partir do procedimento metodológico
radicalmente individualista da generalização e agregação do
35 Sobre dificuldades relacionadas com o problema da especificação
empírica da funcionalidade e da desfuncionalidade, ver Alvin Gouldner,
“Reciprocity and Autonomy in Functional Theory”, apud Gabriel Almond,
“A Developmental Approach to Political Systems”, p. 99.
CAPÍTULO 1 68 //
comportamento de um indivíduo racional calculador (sequer
é possível caracterizar um comportamento como sendo ou
não racional na ausência do contexto da ação propiciado
pelo ambiente em que o indivíduo se encontra, ou seja, na
ausência de alguma configuração da sociedade),36 por outro
lado podemos compartilhar com Parsons a determinação
do “foco” do sistema social: “the social-system focus is on
the conditions involved in the interaction of actual human
individuals who constitute concrete collectivities with
determinate membership”.37 Uma afirmação como esta
seguramente atribui lugar crucial na construção do sistema
a modelos que busquem estabelecer de maneira formal os
nexos porventura existentes entre determinados padrões
de interação entre indivíduos dotados de estruturas de
preferências (ou normas internalizadas) tomadas como
dadas, de um lado, e certas consequências socialmente
presumíveis destes padrões de interação, do outro.38 E
isto é precisamente o que fazem (ou procuram fazer) os
diversos modelos de interação derivados da abordagem
da “escolha racional”, que nada mais faz que oferecer a
36 Ver, a respeito, Fábio W. Reis, “Identidade, Política e a Teoria da

Escolha Racional”. Pode-se recorrer também a outro trabalho do mesmo
autor, “Rationality, ‘Sociology’ and the Consolidation of Democracy”, esp.
seção IV, “Rationality as Related to Identity and Autonomy”, pp. 22-7, onde
se apóia a discussão do tema da racionalidade sobre a tensão contida na
idéia de “ação informada”.
37 Parsons, “An Outline of the Social System”, p. 34.
38 Raymond Boudon, La Place du Désordre, p. 39, também situa Par-
sons – juntamente com Weber, Simmel, Pareto, Mosca e Merton – dentro
do ramo que ele chama de “sociologia da ação”, e que compõe, com a econo-
mia, o paradigma geral da ação dentro das ciências sociais, derivadas direta-
mente da filosofia iluminista francesa e da filosofia escocesa do século XVIII.

esta tarefa uma técnica formal – adequada, em princípio,
sobretudo para aplicação nos (numerosíssimos) casos
que envolvem interação estratégica. Como sugere John
Roemer em seu comentário ao célebre debate entre Jon
Elster e G. A. Cohen sobre marxismo, funcionalismo e
teoria dos jogos, nada nos impede de montar um sistema
conceitual funcionalmente articulado – apreendendo suas
condições de estabilidade – para em seguida descobrir suas
tendências dinâmicas através do detalhamento “micro”
da interação de estratégias individuais que a teoria dos
jogos propicia.39 Para Roemer, o arcabouço funcionalista
nos auxilia num tipo de análise eminentemente estática.
Configura um sistema e delineia suas condições
de estabilidade. Ocorre, todavia, que os padrões de
comportamento necessários à estabilidade de um sistema
social nem sempre são mantidos, dando lugar a crises,
convulsões sociais, revoluções – enfim, à mudança. E a
compreensão da mudança, portanto, certamente requererá
um esforço analítico que inclua a dimensão estratégica
contemplada pela teoria dos jogos, complementarmente
a um bom diagnóstico “macro” do contexto em que estão
imersos os atores, eventualmente esboçado – por que não?
– em moldes funcionalistas.
Precisamente neste ponto encontra-se, portanto,

uma chave importante para a reflexão teórica sobre
mudança sociopolítica. Seria necessário um esforço de
integração, ou mesmo meramente de utilização conjunta,
39 Roemer, “Methodological Individualism and Deductive Marxism”,
pp. 513-4. A polêmica entre Elster e Cohen a que me refiro encontra-se em
Elster, “Marxism, Functionalism, and Game Theory” e no já citado trabalho
de Cohen, “Reply to Elster...”.
CAPÍTULO 1 70 //
de um arcabouço teórico “macro” funcionalmente
articulado com o instrumental analítico formal (“micro”)
da teoria dos jogos. E a teoria da modernização aqui pode
ser bastante valiosa, pois já traz em si mesma – e nisso se
distingue da teoria dos sistemas estritamente considerada
– a compreensão de um processo de mudança, de um
processo de mudança sistêmica, e secular, macro-histórico.
Não se ocupa, todavia, de atores e conjunturas específicos
– pois é óbvio que atores específicos não agem ao longo
de séculos, nem conjunturas específicas duram séculos –,
o que pode tornar precária sua utilização para o estudo de
determinados eventos e casos empíricos concretos. Daí a
elevada contribuição, repito, que um esforço de integração
desse material poderia significar para as ciências sociais
em geral.40
Alentada corroboração desta empreitada pode-se

encontrar num conhecido comentário de David Lockwood,
publicado em 1956, ao The Social System de Parsons, que
havia aparecido quatro anos antes. A partir da distinção
sociológica entre “norma” e “substrato”, e do reconhecimento
da prioridade atribuída por Parsons à “estruturação normativa
da ação”,41 Lockwood irá apropriar-se da problemática ali
40 É necessário deixar claro, todavia, que não estou imaginando
“reinventar a roda” ao propor essa integração. A proliferação de esforços
análogos já era detectada há mais de dez anos por Jeffrey Alexander, “O
Novo Movimento Teórico” – o que tampouco tem necessariamente de im-
plicar que eu subscreva integralmente as teses ali propostas por Alexander.
41 Lockwood, “Some Remarks on ‘The Social System’”, p. 136. Na p.
143, n. 11, Lockwood atribui a distinção entre “norma” e “substrato” a Karl
Renner, Mensch und Gesellchaft: Grundriss einer Soziologie (1952), pp.
230-3.

envolvida tendo em vista seus desdobramentos na área da
política, alcançando algumas conclusões de especial interesse
aqui. Paralelamente ao estabelecimento da oposição entre
“norma” e “substrato” na ciência social em geral, Lockwood
irá chamar atenção para o fato de que a própria problemática
geral da teoria política moderna tal como originariamente
constituída por Hobbes no século XVII trata, a rigor, do
mesmo problema, ao debruçar-se, em seu plano mais geral,
sobre o problema das relações entre escassez e política.
“Escassez”, aqui, deve ser entendida não no sentido forte
– de falta absoluta de recursos suficientes para que todas as
pessoas possam assegurar sua sobrevivência cotidiana – mas
num sentido técnico mais preciso, de que é necessário alocar
recursos escassos entre fins alternativos; de que não é possível
se atingirem, simultaneamente, todos os fins; que nem todas
as vontades, de todas as pessoas, podem ser satisfeitas ao
mesmo tempo. A constatação deste problema – agregada à
paixão humana fundamental que é o medo da morte violenta
– é o que basta, no esquema hobbesiano, para consagrar a
necessidade da “norma”, e a necessidade da norma reclama
a necessidade da imposição da observância da norma – no
limite, pela força –, donde a necessidade do poder político. A
relação de subordinação lógica da “guerra de todos contra
todos” do estado de natureza hobbesiano frente a um estado
de escassez é bastante evidente: se todos os desejos de todos
os homens podem ser simultaneamente satisfeitos sem que
a realização do desejo de um interfira na possibilidade de
realização dos desejos dos demais, então é claro que não
haverá guerra alguma – e não haverá necessidade de ordem
alguma, de “estado civil” algum, de sociedade alguma.42 Esta é,
42 Luiz Eduardo Soares, A Invenção do Sujeito Universal, p. 216, afir-
CAPÍTULO 1 72 //
a propósito, precisamente a situação que configura o “estado
natural” desenhado por Rousseau no Discurso sobre a Origem
e os Fundamentos da Desigualdade entre os Homens: um estado
primitivo (entendido o “primitivo” aqui como a ausência de
normas; não como “primeiro”, “original”, ou “inicial”) sem a
hipótese da escassez. Donde o “bom selvagem”, o relativo
torpor da vida natural. Mas onde quer que haja coexistência,
há escassez – e o “estado de natureza” de Hobbes nada mais
é que um estado primitivo com a hipótese da escassez. Da
conjunção entre escassez e ausência de normas (portanto,
da conjunção entre coexistência e ausência de normas), nada
ma não ser necessário invocar a escassez de recursos para explicar a ge-

neralização da agressão mútua no estado de natureza hobbesiano. Mas ele
claramente tem em mente a escassez no sentido forte que descartei acima:
falta absoluta de recursos suficientes para que todas as pessoas possam as-
segurar sua sobrevivência. Isto fica evidente no exemplo que ele emprega
logo a seguir (pp. 216-7):
“O cenário do mundo natural pode ser abundante, dotado de recursos il-
imitados. Ainda assim, não se pode excluir a hipótese de que o agente, sem trair sua
razão, prefira eliminar quem está próximo e desprevenido a ter de caminhar para
alcançar o bem, tão mais facilmente acessível pelo método mais cruel.”
Soares etá correto em afirmar que o cenário descrito é perfeita-
mente compatível com a existência de recursos suficientes para assegurar
a sobrevivência de todos. Não se trata, portanto, de um cenário de escassez
em seu sentido “forte”. Não obstante, ainda se trata, sim, de um cenário de
escassez tal como o defini. Se para se obter pacificamente um bem qualquer
for necessário caminhar uma determinada distância, que deve ser grande o
suficiente para que o assassinato de um vizinho nos requeira menor esforço,
e – ainda mais importante – o vizinho prefira combater por seu bem, com o
risco da própria vida, a caminhar ele próprio a distância depois de nos tê-lo
cedido pacificamente, então não podemos falar rigorosamente de “recursos
ilimitados”. Impõe-se a cada um a necessidade de uma “economia” de recur-
sos (entre os quais deve-se incluir o próprio esforço físico), de um cálculo, de
uma escolha entre alocações alternativas de recursos, sim, escassos.

mais se pode esperar senão a guerra.43 Donde a implicação
mútua entre poder e conflito que Lockwood detecta em
Hobbes; a dependência funcional da norma em relação
ao conflito. Dando eco ao argumento marxiano a respeito
do contratualismo jusnaturalista – ao mesmo tempo que
estabelece uma ponte entre as formulações parsonianas em
torno do sistema social, de um lado, e a subordinação lógica
da política à escassez, do outro –, Lockwood afirmará:
“[...] the presence of a normative order, or common value

system, does not mean that conflict has disappeared, or been
resolved in some way. Instead, the very existence of a normative
order mirrors the continual potentiality of conflict. [...] when
we talk of the stability or instability of a social system, we mean
more than anything else the success or failure of the normative
order in regulating conflicts of interest.”44
43 Uma compreensão da política como a “economia da coexistência”
encontra-se em Fábio W. Reis, “Política e Políticas”, pp. 173-4, e será referi-
da mais abaixo, subseção 2.2.4.
44 Lockwood, “Some Remarks on ‘The Social System’”, p. 137. Uma
exposição rápida da crítica marxiana às teses contratualistas sobre a origem
e a natureza do “estado civil” pode ser encontrada em Bobbio, “Marxismo”,
p. 740:
“O que para os escritores precedentes, é a sociedade pré-estatal, ou seja,
o reino da força irregular e ilegítima – seja este o bellum omnium contra omnes de
Hobbes, ou o estado de guerra ou de anarquia que, segundo Locke, uma vez iniciado
não pode ser abolido senão através de um salto para a sociedade civil e política, ou
a societé civile de Rousseau, onde vigora o pretenso direito do mais forte, direito que
na realidade não é direito, mas mera coação, ou o estado de natureza de Kant, como
estado ‘sem nenhuma garantia jurídica’ e, portanto, provisório – é para Marx, ao con-
trário, o Estado, que, como reino da força ou conforme a conhecida definição que ele
dá em Il Capitale, como ‘violência concentrada e organizada da sociedade’ (vol. 1, p.
814), é, não a abolição nem a superação, mas o prolongamento do estado de natureza
como estado histórico (ou pré-histórico), não tanto imaginário ou fictício mas real
da humanidade.”
CAPÍTULO 1 74 //
Assim, Lockwood, que desconsidera qualquer
especulação marxiana em torno da superação da escassez (e,
assim, do estado – ver discussão abaixo, subseção 2.1.1), pôde
acompanhar Parsons em considerar que “Marx’s fundamental
insight into the dynamics of social systems” foi demonstrar
o fato de que “interests of a non-normative kind are not
random in the social system, but systematically generated
through the social relations of the productive process”.
Assim, sublinha Lockwood, “Marx agrees with Hobbes that
conflict is endemic to social interaction”, mas pode dar um
passo adiante com a introdução da divisão social do trabalho
na análise, e transformar a “guerra de todos contra todos” na
“guerra de uma classe contra outra”, que (mesmo que a ela
não se possam reduzir todas as disputas, como eventualmente
sugere a escatologia marxista) certamente conforma clivagens
sociais decisivas que não podem ser ignoradas num esboço
apropriado do sistema social45 – ou tampouco na configuração
do contexto em que se moverão os atores individuais de um
modelo apoiado na “escolha racional”.
Essa ubiquidade do problema da escassez, apontada

acima, pode converter-se em argumento decisivo em favor do
ponto de vista metodológico aqui defendido. Se considerarmos
a identificação, feita por Olson, da microeconomia como uma
“teoria do comportamento racional”, aplicável “sempre que
tenhamos um problema de utilização de meios escassos para a
consecução de objetivos de qualquer natureza”,46 então o recurso
45 Lockwood, “Some Remarks on ‘The Social System’”, p. 137. Para
a opinião de Parsons sobre a contribuição de Marx, Lockwood se apóia em
Parsons, “Social Classes and Class Conflict in the Light of Recent Sociologi-
cal Theory”.
46 Mancur Olson, “As Relações entre a Economia e as Outras Ciências

ao aparato rational choice se impõe como parte irrecusável da
análise política, condição do rigor dedutivo de nossas análises
acerca da interação estratégica entre atores inseridos num
ambiente de escassez – independentemente da natureza “macro”
ou “micro” dos argumentos que nos levam a identificar o estado
de escassez como constitutivo do campo geral da política.
1.2. Mercado e inovação técnica: para um

conceito de “modernização”
“Any study of social change, defined even in terms of

change in institutionalized value patterns, must be based on
concepts which can interrelate the realistic and normative
structure of the situation with the resultant actions of
individuals and groups.”
David Lockwood,
“Some Remarks on ‘The Social System’” (1956), p. 141.
Um dos primeiros desafios de quem se propõe

apoiar-se no recurso a um conceito como o de modernização
é dispor-se a defender a plausibilidade de certa noção de
desenvolvimento histórico que resulte, em última análise, na
imputação de uma “direção” à história (mesmo que se pretenda
evitar a postulação, na mesma escala temporal, de qualquer
“evolução” da espécie humana em seu sentido biológico). A
presunção em favor da existência do “progresso” na história
da humanidade é certamente um dos preconceitos mais
arraigados da tradição intelectual do Ocidente – e muitas
vezes insuficientemente demonstrado, como insistentemente
Sociais”, apud Fábio W. Reis, “Solidariedade, Interesses e Desenvolvimento
Político”, p. 17.
CAPÍTULO 1 76 //
tem sublinhado Robert Nisbet.47 Meramente afirmar,
por exemplo, que não apenas Marx, mas também Weber
era “desenvolvimentalista”, ou mesmo que toda a ciência
social contemporânea é “desenvolvimentalista”, não chega
a constituir um argumento em favor de uma abordagem
“desenvolvimentalista”. É necessário, antes, demonstrar a
plausibilidade de uma interpretação “desenvolvimentalista”
da história – bem como a fecundidade das interpretações e
explicações que possam dali ser extraídas – perante as fortes
críticas que a linearidade histórica ingênua muitas vezes
inferida a partir das teorias da modernização merecidamente
atraiu para si. É necessário delinear um conjunto de hipóteses
explicativas sobre o processo de modernização que possa
responder às críticas feitas ou, pelo menos, incorporá-las numa
nova interpretação dos acontecimentos dos últimos séculos.
De saída, todas as tentativas de teorização

da modernização (ou da sociedade moderna, ou da
modernidade, como queiram) partem claramente e apoiam-
se no caso europeu. O risco de se produzirem “teorias” que
sejam apenas uma generalização descuidada da experiência
europeia – inclusive com referência a estádios ou etapas
definidos conforme a aproximação de cada caso em relação
ao europeu – é inevitavelmente grande. Não são infundadas
as acusações de etnocentrismo frequentemente dirigidas
contra certos delineamentos de “etapas necessárias”
que infestaram o discurso predominante sobre o tema
da modernização. Como destaca corretamente John
Goldthorpe, foi frequente na literatura o pecado historicista
básico tal como especificado por Popper, ou seja, a produção
47 Ver, por exemplo, Nisbet, Social Change and History.

de proposições que pretendiam ser ao mesmo tempo
teóricas e históricas.48 Todavia é evidente – como reconhece
o próprio Charles Tilly, que é um dos mais destacados
críticos da literatura dos anos 60 sobre modernização e
desenvolvimento político – o papel central desempenhado
pela Europa na criação do sistema internacional em que
todos os estados hoje operam, o que pode justificar, em
princípio, a centralidade do caso europeu nos estudos sobre
os modernos processos de state-building.49
Se a mera possibilidade de se falar em “leis gerais”

na sociologia é objeto de questionamento frontal por
muitos autores respeitáveis,50 pode-se antever uma série
considerável de problemas a se anteporem à tentativa de se
caracterizar genericamente a modernização. De minha parte
considero que, embora a prudência no enunciado de “leis
científicas” potencialmente generalizáveis seja certamente
bem-vinda, a compreensão de qualquer fenômeno isolado,
local ou específico que seja envolve necessariamente uma
48 Goldthorpe, “Employment, Class, and Mobility”, pp. 139-40. Para
Popper uma proposição pode ser ou teórica ou histórica, mas nunca ambas
ao mesmo tempo. Assim pode-se afirmar que o mundo evoluiu numa certa
direção (proposição histórica); podem-se também produzir hipóteses expli-
cativas – potencialmente generalizáveis – daqueles acontecimentos (pro-
posições teóricas), que poderão ou não tornar plausíveis certas previsões
futuras sobre o mundo; mas não se pode simplesmente postular, sem mais,
que o mundo se move numa determinada direção (proposição ao mesmo
tempo teórica e histórica). Para a posição de Popper, ver seu A Miséria do
Historicismo, esp. parte IV, caps. 30-2, pp. 112-24.
49 Tilly, “Western State-Making and Theories of Political Transforma-
tion”, p. 601.
50 Ver, por exemplo, Boudon e Bourricaud, Dicionário Crítico de So-
ciologia (verbete “História e Sociologia”), pp. 262-4.
CAPÍTULO 1 78 //
generalização. Assim, mesmo a afirmação estrita de que
o fenômeno específico “b” foi provocado pelo fenômeno
específico “a” envolve necessariamente a presunção de que
fenômenos do tipo “A” provocam fenômenos do tipo “B”.
Por sua vez, a postulação de “leis evolutivas” seria

certamente ainda mais problemática, para começar pelo
simples fato de que parecem ser necessariamente elas mesmas
exemplos claros de proposições simultaneamente históricas
e teóricas. Penso todavia que, mesmo no plano puramente
teórico, podemos conceber sistemas dinamicamente,
concebê-los de maneira a poder prever desdobramentos
dinâmicos logicamente dedutíveis da simples interação
entre suas diversas estruturas componentes. Certamente,
porém, isto nos deixa muito longe de poder fazer qualquer
“profecia” histórica de largo alcance.
Assim, apesar da evidente impropriedade da

imputação apriorística à história de qualquer “direção” que
se pretenda imanente ao próprio devir histórico e portanto
insuscetível a mudanças, entendo que é impossível abrir
mão completamente de uma análise “direcional” da história
sem que percamos junto – conforme afirma Schluchter na
passagem utilizada como epígrafe da parte I deste trabalho
– a capacidade de avaliar criticamente nosso contexto e
nossos objetivos.51 Um sintoma palpável deste fenômeno
é o fato de que a intuição básica da peculiaridade da
configuração social que se afirma em nossa época – bem
como de sua presumida irreversibilidade a formações
anteriores – tem permeado toda a sociologia contemporânea,

e universalmente consagrou-se o adjetivo “moderno” ou
“moderna” (quase sempre com conotação positiva) para
designar qualquer fenômeno tido como peculiar à nossa
era. A universalidade do recurso ao adjetivo trai a força
desse sentimento de peculiaridade (muitas vezes renegado),
e “modernização” tem sido a palavra mágica que procura
englobar num só processo (eventualmente de maneira um
tanto arbitrária) todos os inúmeros fatores envolvidos na
emergência dos traços tipicamente constitutivos daquela
perceptível – ainda que um tanto fugidia – peculiaridade
de nosso tempo.52
Se recorrermos a algumas fontes básicas – como

por exemplo os dicionários sociológicos disponíveis –,
encontraremos alguns traços mais ou menos universalmente
52 É necessário afirmar desde já que a descrição da modernização
que será adotada ao longo de todo o presente trabalho é fortemente análoga
ao processo “civilizador” descrito por Norbert Elias – embora tenha sido
elaborada sem recurso prévio ao trabalho de Elias. São numerosos os pon-
tos de contato entre as duas formulações, tais como o reconhecimento do
problema delicado da compatibilização entre a ânsia de libertação do medo
da agressão violenta por terceiros e a livre expressão de pulsões e desejos
individuais; da tensão existente entre, de um lado, as necessidades sociais
crescentes de controle do comportamento individual a partir do aumento da
complexidade da sociedade e, do outro, a afirmação de si, livre da ameaça de
constrangimentos arbitrários externos. E, talvez sobretudo, compartilham
as duas leituras a idéia de que o processo descrito encontra-se bastante dis-
tante de “um ponto final ou culminância, pouco importando quantas derro-
cadas parciais [...] possam ocorrer” (Elias, O Processo Civilizador, vol. 2, p.
273). Tanto a modernização, aqui, quanto o “processo civilizador” em Elias
são vistos como “processos em andamento”, e a preferência aqui concedida
ao termo “modernização” em relação à “modernidade” encontra eco perfeito
na recusa de Elias em dizer que os seres humanos sejam, hoje, plenamente
“civilizados” (p. 274).
CAPÍTULO 1 80 //
referidos quando se trata de caracterizar a modernização.
A relação precisa desses diversos traços com o próprio
fenômeno geral, porém, permanece controvertida. Muitas
vezes é difícil especificar se desempenham um papel
causal importante no processo geral da modernização,
ou se, ao contrário, são sintomas relativamente inócuos e
momentâneos. Assim, por exemplo, Boudon e Bourricaud
partem da identificação de um “processo de mobilização,
diferenciação e laicização”, cuja difusão presidiria o processo
geral de modernização.53 A ideia de “mobilização social”
é tomada de Karl Deutsch, interessado nas implicações
sociopolíticas de diferentes graus de facilidade e rapidez
com que os bens, as pessoas e as informações circulam
no interior de uma mesma sociedade. A presunção de
Deutsch é que o aumento dessa “mobilização”, que
tipicamente acompanha o processo de modernização, não
pode deixar de produzir efeitos de ruptura com velhos
padrões associativos, hábitos e lealdades pessoais.54 A
“diferenciação”, por sua vez, relaciona a modernização
com os critérios peculiares de divisão social do trabalho
que caracterizam a sociedade moderna, e está no cerne de
toda a reflexão canônica da moderna sociologia. Assim,
por exemplo, tanto Weber quanto Durkheim situavam
o processo de crescente “especialização” no centro da
emergência da sociedade moderna, ainda que o estilo
“Modernização”), p. 362. Preliminarmente, eles descartam a restrição do
emprego do termo “modernização” aos países em desenvolvimento, por en-
tenderem – corretamente, a meu juízo – que desta maneira restariam ex-
cluídos da análise os desdobramentos ainda em curso “no centro”.
54 Deutsch, “Social Mobilization and Political Development”, pp. 205-7.

intelectual de cada um fosse bastante diverso do do outro.
Um viu nele o fruto de um processo de “racionalização” das
diversas esferas da vida social, que conduzia a sociedade
rumo a crescente complexificação e burocratização. O
outro via o resultado de um processo de aprofundamento
da divisão social do trabalho que, em si mesmo, engendrava
crescente diferenciação social e impunha novas formas de
solidariedade e legitimação de hierarquias. A paulatina
diluição de sentimentos “comunitários” que tem lugar
em sociedades crescentemente diferenciadas (descrita
por Durkheim na fórmula clássica da substituição da
solidariedade “mecânica” pela solidariedade “orgânica”)
impõe a crescente deslegitimação de critérios de diferenciação
“adscritivos” (em inglês, “ascriptive”, “atribuídos”), em
favor de critérios de achievement (“realização”, para
seguir a tradução adotada por Boudon e Bourricaud).55
A laicização, finalmente, está diretamente implicada
na leitura weberiana, como um resultado inexorável do
processo de racionalização, conducente a um progressivo
“desencantamento” do mundo, progressivamente privado
de atributos “mágicos”.
Pode-se, porém, afirmar que esses três processos

(mobilização, diferenciação e laicização) sejam as causas
da modernização? Que eles a expliquem? Certamente não.
“Modernização”), p. 364. Boudon e Bourricaud não deixam de mencionar
a distância entre certas condições ideais e o efetivo funcionamento das
sociedades modernas. Esta é mais uma razão pela qual continuo preferindo
falar em “modernização” a falar em “modernidade”. Esta última denota um
estado dado de coisas, e entendo – como Habermas – que a modernidade é
antes um “projeto”, mesmo para os países “centrais”.
CAPÍTULO 1 82 //
São sobretudo sintomas, talvez sim os mais importantes e
generalizáveis, mas é certo que não podemos nos satisfazer
com a mera detecção dos traços mais salientes do processo,
e temos que perseguir o próprio mecanismo causal que
deflagra esses sintomas se quisermos persuadir os mais
céticos de que temos aqui algo mais que uma imputação
puramente arbitrária de um destino para a história que nos
preencha as fantasias.
A análise do processo de modernização de

maior impacto sobre a ciência política moderna foi,
provavelmente, a que derivou da teoria parsoniana da
ação social, na qual Parsons se apóia em cinco pares de
variáveis estruturais apresentadas de forma dicotômica – a
primeira característica de cada par vinculada a sociedades
“tradicionais”, a segunda a sociedades “modernas”:
1. status atribuído, ou “adscritivo” /
status apoiado no mérito ou na realização (achievement);
2. particularismo normativo /
universalismo normativo;
3. difusão funcional de papéis socialmente relevantes /
especificidade funcional de papéis socialmente relevantes;
4. ação presidida por considerações de afetividade imediata /
ação regida por neutralidade afetiva que inclui a
consideração de desdobramentos de longo alcance;
5. orientação para o “eu” (self ) /
orientação para a coletividade.

Uma primeira constatação que salta aos olhos a partir
do exame deste quadro é o fato de que não há sociedade
alguma que seja totalmente tradicional, e tampouco qualquer
sociedade completamente moderna.56 Assim, esses pares
não podem ser considerados propriamente dicotomias,
mas antes os polos opostos de vários eixos contínuos, ao
longo dos quais se movem os valores e as características
funcionais das várias sociedades, e, mais ainda, os valores
dos vários atores de cada sociedade. Além disso, não há
razão para se esperar “consistência” no comportamento
de cada ator individual, podendo perfeitamente um
mesmo indivíduo ter o seu comportamento presidido por
considerações de tipo “moderno” numa certa atividade (ou
ocasião) e “tradicional” em outra.
No meu modo de entender, porém, todas essas

dificuldades empíricas apenas corroboram o conteúdo
valorativo dessas dicotomias. No corte (muitas vezes um
tanto arbitrário) entre sociedades modernas e sociedades
tradicionais, a sociologia contemporânea certamente cometeu
simplificações indevidas (assim como fartas demonstrações
de wishful thinking), mas com isso explicitou – em sua auto-
imagem idealizada – o que nosso tempo quer que o mundo seja,
e revelou a especificidade do “moderno” na ferramenta crítica
que propiciou. Espera-se, de uma sociedade dita moderna,
que ali o status de cada um seja atribuído segundo o mérito
individual, e não segundo atributos (“adscritivos”) outorgados
desde o nascimento. Considera-se justo, dentro do universo
valorativo para o qual aponta o mundo contemporâneo, a
especificação de critérios normativos universalistas, que se
56 Pasquino, “Modernização”, p. 775.
CAPÍTULO 1 84 //
apliquem igualmente a todos. E assim por diante. A força
com que se impõe o reconhecimento da existência de um
impressionante grau de consenso no plano normativo acerca
dessas distinções parsonianas no mundo contemporâneo (ou
seja, não necessariamente um consenso quanto ao que é o
mundo moderno, mas sim quanto ao que deveria ser o mundo
moderno) nos dá um claro parâmetro para avaliação e crítica
do mundo em que vivemos, nos dá uma direção. E, ao diluir
o corte abrupto entre sociedades modernas e tradicionais,
apenas reforça minha preferência por falar em “modernização”
ao invés de “modernidade” para referir-me à história “recente”
da humanidade; de um processo em vez de um estado de coisas.
Dessa perspectiva, somente poderíamos falar da modernidade
como um “norte” remoto, um tipo ideal, para o qual o processo
de modernização tenderia.57
O larguíssimo alcance histórico dos variados

fenômenos que constituem esse macroprocesso deixa
patente a fragilidade de concepções mais reducionistas da
modernização, que a identificam puramente ao processo
57 Um desdobramento consequente dessa interpretação do proble-
ma da modernização encontra-se na noção de “desenvolvimento político”
elaborada por Fábio W. Reis, “Solidariedade, Interesses e Desenvolvimento
Político” (ver abaixo, subseção 2.2.4). Ali se vincula o conceito do “desen-
volvimento político” a uma definição da própria política moderna que en-
contra inspiração, em última instância, na estrutura conceitual parsoniana
descrita acima, de maneira a evitar qualquer associação a priori do proble-
ma do “desenvolvimento político” com o problema da “política nos países
em desenvolvimento”, uma vez que nenhum lugar do planeta pode se gabar
de constituir uma sociedade plenamente “moderna” (ou “civilizada”, como
diria Elias). Uma rápida exposição da perspectiva geral que orienta aquele
trabalho pode ser encontrada em F. W. Reis, “Brasil: ‘Estado e Sociedade’
em Perspectiva”, pp. 35-40.

de industrialização, ou que datam seu início da época da
primeira Revolução Industrial ou da Revolução Francesa.58
Semelhante visão identifica patentemente a definição do
processo com os seus sintomas mais espetaculares, e permite
que, contemporaneamente, muitos reservem a ideia de
modernização aos processos em curso em países periféricos.59
Como veremos abaixo, a modernização está associada antes a
um processo geral de urbanização decorrente da afirmação de
uma economia crescentemente baseada na troca, ao qual está
subordinada por sua vez a industrialização, na qualidade de um
momento específico daquele processo mais geral. Tampouco
pode, portanto, ser a modernização identificada pura e
simplesmente com um processo global de “ocidentalização”,
58 Gianfranco Pasquino, “Modernização”, p. 768, é um dos que situam
o início do processo na Revolução Francesa e na Revolução Industrial, assim
como Reinhard Bendix, Nation-Building and Citizenship, p. 5, para quem
“modernization (sometimes called social and political development) refers
to all those social and political changes that accompanied industrialization
in many countries of Western civilization” (grifos do autor). O problema é
que esta conceituação ignora o fato de que no último quartel do século XVIII
a Europa já havia vencido a maior parte do caminho no processo de se trans-
formar numa sociedade “burguesa” (ou “capitalista”). Qual o papel histórico
da Revolução Inglesa, sob este ponto de vista? Por que critério pode ela ser
considerada menos relevante que a Francesa? E a Reforma? O que dizer por
sua vez da expansão marítima européia e do descobrimento da América por
Colombo, quase três séculos antes? Ou mesmo do antropocentrismo renas-
centista, tão discrepante da cosmovisão medieval, e ao mesmo tempo tão
próximo da inspiração revolucionária francesa?
59 Isto se torna bastante perceptível no destino que teve a literatura
sobre “desenvolvimento político”, que acabou se tornando uma literatura
sobre “a política nos países em desenvolvimento”, o que certamente não es-
gota o tema. Para exemplos desse desdobramento em uma publicação rela-
tivamente recente, ver Myron Weiner e Samuel Huntington (orgs.), Unders-
tanding Political Development.
CAPÍTULO 1 86 //
pois esta caracterização perde de vista que o Ocidente foi ele
próprio drasticamente modificado ao longo do processo, desde
que começaram a prosperar os principais burgos comerciais
na Idade Média, e o foco da economia começou lentamente
a se deslocar dos domínios feudais em direção às cidades. O
que seguramente se pode afirmar é que, tendo sua origem na
Europa Ocidental, o processo de modernização permitiu a
esta parte do globo estender seu domínio sobre todo o planeta.
O problema é, portanto, perseguir uma especificação da
lógica situacional60 subjacente ao processo de modernização
60 A expressão “lógica situacional” é definida por Karl Popper na 25.ª
tese de “A Lógica das Ciências Sociais”, pp. 31-2:
“A investigação lógica da Economia culmina com um resultado que pode
ser aplicado a todas as ciências sociais. Este resultado mostra que existe um método
puramente objetivo nas ciências sociais, que bem pode ser chamado de método de
compreensão objetiva, ou de lógica situacional. Uma ciência orientada para a com-
preensão objetiva ou lógica situacional pode ser desenvolvida independentemente
de todas as idéias subjetivas ou psicológicas. Este método consiste em analisar sufi-
cientemente a situação social dos homens ativos para explicar a ação com a ajuda da
situação, sem outra ajuda maior da psicologia. A compreensão objetiva consiste em
considerar que a ação foi objetivamente apropriada à situação. Em outras palavras,
a situação é analisada o bastante para que os elementos que parecem, inicialmente,
ser psicológicos (como desejos, motivos, lembranças e associações), sejam transfor-
mados em elementos da situação. O homem com determinados desejos, portanto,
torna-se um homem cuja situação pode ser caracterizada pelo fato de que persegue
certos alvos objetivos; e um homem com determinadas lembranças ou associações
torna-se um homem cuja situação pode ser caracterizada pelo fato de que é equipa-
do, objetivamente, com outras teorias ou com certas informações.
“Isto nos permite compreender, então, ações em um sentido objetivo, a
ponto de podermos dizer: reconhecidamente, possuo diferentes alvos e sustento dif-
erentes teorias (de, por exemplo, Carlos Magno), mas se tivesse sido colocado nesta
situação, logo, analisado – onde a situação inclui metas e conhecimento – então eu,
e presumidamente vocês também, teria agido de uma forma semelhante à dele. O
método da análise situacional é, certamente, um método individualista e, contudo,
não é, certamente, um método psicológico, pois exclui, em princípio, todos os ele-
mentos psicológicos e os substitui por elementos objetivos situacionais. Eu chamo
isto, usualmente, de ‘lógica da situação’ ou ‘lógica situacional’.”

que permita compreender a maneira pela qual ele tende a
produzir aqueles sintomas comumente observados, bem
como as razões de sua deflagração em uma circunstância
histórica específica (a Europa do final da Idade Média).
O que temos, portanto? Temos a constatação de um

processo vertiginoso de mudança, relativamente único na
história, na medida em que hoje habitamos um mundo
que uma mesma pessoa pode ver mudar drasticamente,
se viver apenas o bastante para conhecer seus netos.
Essa mudança é sobretudo tecnológica, mas não apenas,
pois a profundidade e a velocidade dessas mudanças da
base técnica são de tal magnitude que incidem rápida e
drasticamente sobre costumes, sobre o trabalho e sobre
a política. Há portanto a percepção generalizada de um
“mundo que muda”. Esta mudança é cada vez mais veloz,
mas sua percepção é bastante antiga, e toda a sociologia –
desde a invenção da palavra por Comte (ou mesmo antes,
já na visão da história em Saint-Simon ou Tocqueville),
passando por Marx, Durkheim ou Weber – apóia-se nela.
Intuitivamente, portanto, pode-se pelo menos recorrer a
uma expressão comum – modernização – para identificar
genericamente a mudança tão intensamente percebida
por todos estes. Contudo a especificação precisa do
conteúdo e dos motivos desse processo de mudança parece
escapar sempre entre nossos dedos. É forte a sensação de
sucumbirmos a alguma superstição positivista infundada,
de fazermos profecias historicistas metodologicamente
insustentáveis quando insistimos em recorrer à ideia da
“modernização” para refletir sobre a experiência histórica
da última metade do milênio. Todavia a mudança existe,
CAPÍTULO 1 88 //
e, em sua dimensão científico-tecnológica, não encontra
paralelo na história da humanidade.61
Talvez pela evidente visibilidade dessa dimensão

“técnica” da modernização, alguns autores a tomam como
principal “variável independente” de todo o processo. C.
E. Black, por exemplo, deixa claro que considera o enorme
avanço do conhecimento observado desde a chamada
“revolução científica” como a característica mais marcante
da época moderna,62 dando a entender que situa o “pólo
dinâmico” de todo o processo de modernização num
enorme esforço de adaptação a esses novos conhecimentos
exigido de toda a sociedade. Certamente essa é uma parte
61 A alternativa à procura da lógica que vem presidindo este processo

equivaleria tão-somente a recusar-se à teorização: afirmar que a mudança
observada tem sido até aqui aleatória e que é inútil procurar qualquer dire-
ção por trás de tudo isto. Porém esta é uma premissa epistemologicamente
tão arbitrária quanto a premissa oposta. E suas consequências são claramen-
te obscurantistas na medida em que recusa liminarmente a possibilidade de
compreensão teórica de um determinado conjunto de fenômenos. Converte
a apreensão da mudança, aí sim, num objeto de fé, cuja incompreensibili-
dade é dogmaticamente afirmada e, portanto, impermeável a qualquer con-
testação crítica. Afirmar que “o mundo muda aleatoriamente e nada mais
podemos afirmar a respeito” é o mesmo que afirmar que “o mundo muda
pela vontade do Deus seu criador, e da vontade divina nada podemos huma-
namente intuir”. Estaríamos de volta a uma versão empobrecida do teocen-
trismo medieval, piorada porque desprovida de uma escatologia religiosa.
Teríamos matado os deuses e esquecido de pelo menos roubar-lhes o fogo.
Se matamos Deus, como anunciou Nietzsche, temos a obrigação de pelo me-
nos tentar – ainda que precariamente – substituí-lo pela postulação de que
podemos, em princípio, decifrar seus desígnios. (A parábola sobre a “morte
de Deus”, de 1882, encontra-se em A Gaia Ciência, §125, e está reproduzida
em Nietzsche, Genealogia da Moral, pp. 205-6.)
62 Black, The Dynamics of Modernization, p. 4.

importante do problema, mas a própria “explosão” do avanço
da ciência e da técnica nos últimos três ou quatro séculos
permanece inexplicada, como se a humanidade tivesse, de
maneira imotivada, despertado de um “sono dogmático”
qualquer que lhe vendava os olhos para o conhecimento.
Na interpretação de Black, todavia, o avanço científico é
claramente a variável independente:
“‘Modernization’ as it is used here refers to the dynamic

form that the age-old process of innovation has assumed as
a result of the explosive proliferation of knowledge in recent
centuries. [...] If a definition is necessary, ‘modernization’
may be defined as the process by which historically evolved
institutions are adapted to the rapidly changing functions
that reflect the unprecedented increase in man’s knowledge,
permitting control over his environment, that accompanied
the scientific revolution.”63
Porém uma ramificação importante deste tema,

que Black não explora, está relacionada com o conhecido
argumento popperiano segundo o qual o próprio
desenvolvimento do conhecimento é fruto de uma atitude
reflexiva e crítica, intrinsecamente igualitária – por basear-
se na autoridade impessoal do “melhor argumento”.64 Isto
64 Os argumentos centrais da obra de Popper costumam estar presen-
tes, de uma maneira ou de outra, em todos os seus escritos. Formulações
particularmente diretas do presente argumento podem ser encontradas em
alguns textos reunidos em Conjectures and Refutations, esp. a introdução
(“The Sources of Knowledge and of Ignorance”) e o cap. 1 (“Science: Conjec-
tures and Refutations”). Jean-Pierre Vernant, As Origens do Pensamento
Grego, p. 35, explora na mesma direção as afinidades entre a política e o
logos:
CAPÍTULO 1 90 //
sugere que a própria “revolução científica” teria de encontrar
por trás de si, como sua condição de possibilidade, um
processo já em curso de transformação social que solapasse
a rígida hierarquização (e portanto o escolasticismo)
da sociedade medieval. Procurando evitar, todavia, um
argumento circular segundo o qual se poderia afirmar
tanto que a “sociedade científica” decorre da “sociedade
democrática” quanto a recíproca, prefiro partir da premissa
de que ambas são impulsionadas por uma terceira causa:
a “sociedade comercial” (em que as unidades domésticas
deixam de ser autárquicas e sua reprodução passa a depender
da troca – ou do “mercado”, se se preferir).65
“Todas as questões de interesse geral que o Soberano tinha por função regu-
larizar e que definem o campo da arché são agora submetidas à arte oratória e deverão
resolver-se na conclusão de um debate; é preciso, pois, que possam ser formuladas
em discursos, amoldadas às demonstrações antitéticas e às argumentações opostas.
Entre a política e o logos, há assim relação estreita, vínculo recíproco. A arte política
é essencialmente exercício da linguagem; e o logos, na origem, toma consciência de
si mesmo, de suas regras, de sua eficácia, através de sua função política. Historica-
mente, são a retórica e a sofística que, pela análise que empreendem das formas do
discurso como instrumento de vitória nas lutas da assembléia e do tribunal, abrem
caminho às pesquisas de Aristóteles ao definir, ao lado de uma técnica da persuasão,
regras da demonstração e ao pôr uma lógica do verdadeiro, própria do saber teórico,
em face da lógica do verossímil ou do provável, que preside aos debates arriscados na
prática.”
Também D. Apter, The Politics of Modernization, pp. 9-11, dá certo
corpo filosófico à relação postulada por Black entre modernização e dissemi-
nação de conhecimentos. Ele coloca a escolha no centro do processo, e cha-
ma atenção para o vínculo entre escolha e racionalidade, e para a dimensão
moral da escolha, aproximando-se do racionalismo crítico popperiano e da
teoria weberiana da modernização como racionalização.
65 A dependência face ao comércio também é mencionada por Black,
The Dynamics of Modernization, p. 18, como um traço tipicamente moder-

Para buscar compreender a natureza geral do processo,
portanto, uma primeira proposição teórica relevante diz
respeito às relações entre urbanização e comércio, e à
maior mobilidade ou fluidez social que se pode esperar de
sociedades precipuamente comerciais, em contraste com a
relativa estagnação e “petrificação” das relações sociais em
sociedades rurais onde as unidades domésticas são mais
autárquicas, menos dependentes do comércio.66 Este é um
ponto relativamente consensual na literatura, pois o comércio
constitui, potencialmente, uma fonte não “adscritiva” de
poder, na medida em que a insegurança própria do mercado,
a instabilidade intrínseca de uma economia baseada na troca
no, em contraste com a auto-suficiência “tradicional”. Mas, diferentemen-
te da abordagem que perseguirei aqui, Black toma a dimensão econômica
como uma variável dependente em sua análise (p. 19). Certamente pode-se
concordar com Black em que o desenvolvimento econômico de diferentes
países será fortemente influenciado pela habilidade de suas lideranças po-
líticas e pela disponibilidade de acesso a novos conhecimentos e técnicas.
Mas isto não impede que na raiz mesma de todo o processo de moderniza-
ção se encontrem sobretudo fatores relacionados à sobrevivência material
(individual e, talvez, coletiva) num contexto crescentemente competitivo –
ou seja, fatores “econômicos”.
66 Este é um argumento bastante conhecido, que aparece, com peque-
nas variações, em diversos autores importantes. Henri Pirenne talvez seja
o nome mais fortemente associado a esta tese, que pode ser encontrada,
por exemplo, em seu Historia de Europa, livro V, “La Formación de la Bur-
guesía”, pp. 147-78, esp. cap. II, “La Formación de las Ciudades”, publicado
em 1917. Deve-se, porém, recorrer sobretudo a outro livro de Pirenne, As
Cidades da Idade Média, onde ele se dirige precisamente ao tema das rela-
ções entre as origens das cidades medievais e a revivescência do comércio
(aludidas no título original). Mais recentemente, Bert Hoselitz, Aspectos
Sociológicos do Crescimento Econômico, desdobra esta problemática na di-
reção da investigação das relações entre a urbanização e o desenvolvimento
econômico no caso específico dos países “subdesenvolvidos” do século XX.
CAPÍTULO 1 92 //
– em suma, a mesma dinâmica que impõe a necessidade
de proteção social pelo estado em economias modernas –
abre também a possibilidade do sucesso, da ascensão social
para todo aquele que se aventurar no mundo dos negócios.
Assim, o sucesso comercial, financeiro – o enriquecimento,
isto é, a acumulação de poder econômico – não se encontra
inexoravelmente condicionado pelas circunstâncias do
nascimento (mesmo que não seja indiferente a elas). Quanto
maior, portanto, a importância econômica do comércio em
uma sociedade, maiores as possibilidades de ascensão (e
declínio) social, e maiores as possibilidades de conflito entre
detentores de status social e detentores de poder econômico.
Maior a imprevisibilidade intrínseca da vida social, e maior
a possibilidade de que outsiders venham a angariar poder de
facto de influir em questões que em princípio estariam sujeitas
apenas a decisões tomadas por determinados estamentos
sociais politicamente dominantes. Simplificando: a expansão
das relações comerciais produz sociedades comparativamente
mais urbanas e competitivas; sua retração, ao contrário,
produz sociedades rurais e hierárquicas.67
67 Este, a meu ver, é o principal motivo da incompatibilidade histo-
ricamente observada entre sociedades agrárias e democracia. A este ponto
se referem rapidamente D. Rueschemeyer, E. H. Stephens e J. D. Stephens,
Capitalist Development and Democracy, p. 2. Deve-se admitir que esta pro-
posição teórica geral acerca da afinidade entre centralidade do comércio e
“fluidez” social não se pode, naturalmente, pretender aplicar exclusivamen-
te aos acontecimentos que levaram à conformação do mundo moderno a
partir da Baixa Idade Média européia. Não é difícil, porém, encontrar na
literatura sobre a Grécia Antiga abundante corroboração dessa afinidade.
Quando estudamos a história somente a partir da construção do mundo
moderno efetivamente somos induzidos a identificar uma “evolução” linear
que desaparece sob uma perspectiva temporal mais ampla. Assim, podemos
observar processos similares em outros momentos da história, cuja “linha”

Para ajudar no esforço de compreensão do processo
de transformação social que tem lugar no ocidente europeu
a partir do final da Idade Média, um trabalho valioso é o
de Robert Brenner, que inclui mesmo detalhada atenção
aos microfundamentos do processo que se situam na
análise da lógica situacional em que se achavam imersos
os atores individuais cruciais e que teria presidido seu
comportamento.68 Brenner parte da crítica da explicação
do crescimento econômico tradicionalmente atribuída a
Adam Smith, reproduzida sinteticamente nos termos que se
seguem. Segundo Brenner, para Smith o interesse próprio
geral se torna mais acidentada. Um dos exemplos mais notáveis talvez seja
o desaparecimento da civilização creto-micênica sob a invasão das tribos
dóricas no século XII a.C. e suas consequências, que guardam muitas simili-
tudes com o processo desencadeado a partir do colapso do Império Romano
do Ocidente nas mãos das tribos germânicas, mil e seiscentos anos mais
tarde. Ver, por exemplo, Arnold Toynbee, Helenismo, pp. 73-8; Jean-Pierre
Vernant, As Origens do Pensamento Grego, esp. cap. V, “A Crise da Cidade.
Os Primeiros Sábios”, pp. 48-57; Perry Anderson, Passagens da Antiguida-
de ao Feudalismo, pp. 29-35.
68 Trata-se de Brenner, “The Social Basis of Economic Development”.
Ao meter-me nesse assunto, o rigor talvez me obrigasse a enfrentar seria-
mente a volumosa literatura sobre “a transição do feudalismo para o capi-
talismo”, sobretudo o extenso debate que se travou a respeito no interior
do campo marxista, entre autores da importância de Maurice Dobb, Paul
Sweezy e muitos outros, nos primeiros anos da década de 1950, a partir da
crítica de Sweezy ao Studies in the Development of Capitalism, de Dobb (o
debate encontra-se integralmente reproduzido em Rodney Hilton, intr., A
Transição do Feudalismo para o Capitalismo, publicado em 1976). Mesmo
sem querer desmerecer a indiscutível relevância desse debate para o estu-
do aprofundado do tema, entendo (espero) que o recurso ao argumento de
Brenner bastará para esboçar algumas linhas básicas em torno das quais
poderia girar uma descrição adequada do processo em pauta, visando a uma
reconstrução metodologicamente defensável do conceito de “moderniza-
ção”.
CAPÍTULO 1 94 //
individual racionalmente perseguido levaria à generalização
da produção especializada para a troca no âmbito do mercado.
Esta especialização, naturalmente, produziria o efeito crucial
de provocar a dependência dos produtores individuais frente
ao mercado – pois, com a produção especializada, eles já não
produzem tudo de que precisam. Assim, a sobrevivência dos
produtores passa a depender da venda de seus produtos no
mercado, e, para tanto, é necessário ser capaz de oferecer sua
mercadoria a um preço competitivo, mas que ao mesmo tempo
lhe garanta um lucro com o qual ele comprará as demais
mercadorias necessárias à sua sobrevivência e à manutenção
da sua produção: ele deve, portanto, maximizar a relação
preço/custo, o que lhe imporá a permanente pressão por
reduzir custos, por inovar. E pelo efeito contínuo dessa pressão
inovadora sobre cada produtor isolado, há uma motivação
constante para a incorporação de novas técnicas derivadas de
novos conhecimentos científicos, e a economia se desenvolve
e se diversifica permanentemente.69 Assim, segundo esta
explicação, “what distinguishes modern economic growth [...]
is the presence in the economy of a systematic and continuous
tendency or drive to transform production in the direction
of greater efficiency.”70 E esta tendência teria como premissa
única o comportamento racional dos indivíduos.
Ora, se isto fosse assim, não se poderia distinguir o

crescimento econômico moderno ou a dinâmica econômica
moderna de nenhuma outra dinâmica econômica em
qualquer época, pois, presumivelmente, a racionalidade não
69 Brenner, “The Social Basis of Economic Development”, pp. 23-4.
70 Brenner, “The Social Basis of Economic Development”, p. 24 (gri-
fos do autor).

é atributo peculiar ao homem moderno. É claro que tem
de haver outras premissas para o argumento funcionar. Aos
olhos de Brenner, o argumento procede em todos os seus
passos – seus nexos internos – e falha apenas por postular
precisamente o que deveria ser explicado, isto é: por que
os produtores comercializarão todo o seu produto (ou a
maior parte dele)? Qual o conjunto de circunstâncias que
fará com que seja racional para um produtor individual
especializar sua produção e tornar-se dependente do
mercado? Esta pergunta é crucial, porque somente se os
produtores forem dependentes do mercado é que eles
estarão sujeitos à pressão da competição. E a ela Brenner
tenta responder em seu trabalho, partindo da suposição –
oposta àquela atribuída a Adam Smith – de que não será
qualquer conjunto de circunstâncias; de que não basta a
racionalidade em si mesma para fazer com que o produtor
persiga a especialização e a competição no mercado: ele
tem de ser forçado a isto por circunstâncias específicas.
Para Brenner, o raciocínio atribuído a Smith tem

uma série de premissas não explicitadas, indispensáveis
ao argumento. Em primeiro lugar, a premissa mais
óbvia, segundo a qual será sempre preferível especializar
a produção e submeter-se ao mercado, em vez de
simplesmente produzir para a própria subsistência e
comercializar apenas o excedente. Como vimos, Brenner
alegará que esta premissa não se sustenta, pois não há
qualquer motivo válido a priori pelo qual a primeira
alternativa seja sempre superior à segunda (caso contrário
o homem teria estado sempre dependente do mercado
para a sua sobrevivência). Em segundo lugar, e não menos
CAPÍTULO 1 96 //
importante, supõe-se que todos os atores – sobretudo
os mais fortes – prefiram competir legalmente, em
vez de simplesmente espoliarem os demais quando a
oportunidade se lhes apresentar. É importante que todos
os atores se comportem assim, ou mesmo aqueles que não
se encontrarem em condições de espoliar quem quer que
seja deixarão de ter segurança sobre o retorno de suas
atividades – uma vez que poderão ser espoliados pelos
mais fortes – e não poderão trabalhar voltados para um
ganho futuro a ser obtido no mercado.
O que Brenner pretende mostrar é que o argumento

de Smith tal como costuma ser apresentado contorna a
questão fundamental, que é saber em que condições funciona
o mecanismo de mercado. Pelo que se poderia deduzir do
parágrafo acima, a primeira condição é que a estrutura da
propriedade seja tal que se torne impossível para uma parcela
significativa da população sobreviver autarquicamente – e
que, para aqueles que podem sobreviver autarquicamente,
propicie uma situação tal que lhes poupe trabalho inserir-
se na economia de trocas. E a segunda, naturalmente, é a
existência de uma norma legal que sancione a estrutura
de propriedade existente e assegure direitos individuais
a cada produtor que compareça ao mercado. A passagem
da economia feudal à economia de mercado, portanto,
inclui necessariamente uma mudança na estrutura da
propriedade, ou na concentração da propriedade. Uma tese
crucial de Brenner, porém, é que a mudança nas relações
de propriedade em escala histórica e sociologicamente
relevante não deve, em princípio, ser tomada pelo estudioso
como um objetivo intencionalmente perseguido pelos

indivíduos envolvidos – pelo menos não quando se trata,
como no caso da transição da estrutura social feudal para
a configuração predominantemente urbana da sociedade
capitalista, de processos seculares de mudança gradual. Para
dizer de maneira clara, não faz qualquer sentido supor que
a certa altura da Idade Média alguns poderosos tenham
passado a açambarcar a pequena propriedade alheia com
o fim de produzir a “transição para o capitalismo”. Pelo
simples fato de que nenhum agente isoladamente pode
controlar a “estrutura de propriedade”, mas apenas – no
máximo – a sua propriedade individual. Ademais, trata-
se, como foi dito, de um processo secular, dificilmente
reconhecível pelos indivíduos que o viveram, e que não
pode, portanto, ser atribuído a um desígnio estratégico de
um conjunto específico de indivíduos. Deve, antes, dever-
se a algum traço específico ao contexto que antecede o
processo – e que perdura ao longo da transição, de maneira
a induzir continuadamente os indivíduos a produzirem
agregadamente, e inconscientemente, aquele resultado: a
concentração paulatina da propriedade. Quando se trata de
processos históricos de longo prazo, portanto, a mudança
tem de ser vista como uma consequência não intencional das
ações de pessoas inseridas no sistema que sofre a mudança.
Assim, no caso da transição para o capitalismo, deve-se
poder descrever o surgimento do novo sistema a partir
da agregação de comportamentos esperáveis de atores
inseridos num contexto pré-capitalista, independentemente
de terem ou não os atores o propósito consciente de alterar
as relações de propriedade existentes.71
71 Isto fica claríssimo quando Brenner explicita sua opinião de que
a reprodução das relações de propriedade existentes é que tenderá a ser
CAPÍTULO 1 98 //
À configuração dessa passagem Brenner dedicará o
restante do texto. Os traços característicos das relações de
propriedade pré-capitalistas, segundo Brenner, são basicamente
dois. Em primeiro lugar, “the direct producers held direct (i.e.
non-market) access to their full means of subsistence, that is
the tools and land needed to maintain themselves” – e, muito
importante, eles não eram expropriáveis. Em segundo lugar, em
decorrência do primeiro traço, os membros da classe exploradora
eram obrigados a se reproduzir através de coerção extraeconômica
– o que tornava de vital importância a manutenção de forças
coercitivas (militares) privadas. O poderio militar era o critério
fundamental que distinguia a classe dos exploradores.72 Feito isto,
Brenner se dedica a mostrar porque as relações de propriedade
pré-capitalistas embaraçavam o desenvolvimento econômico.
Fundamentalmente, seu argumento apóia-se no fato de que
tanto os produtores diretos quanto os seus exploradores tinham
assegurado o acesso direto a seus meios de reprodução. Logo,
um propósito consciente de pelo menos uma parcela importante dos atores
econômicos numa sociedade qualquer. De maneira bastante fiel à ortodo-
xia marxiana sob este aspecto, Brenner afirma que as instituições políticas
resultarão precisamente desse propósito. Ver Brenner, “The Social Basis of
Economic Development”, p. 48.
72 Brenner, “The Social Basis of Economic Development”, p. 27. Daí a
fatal necessidade do progresso sistemático dos meios de coerção mesmo sob
relações de propriedade pré-capitalistas. Pois nesse campo há competição
em qualquer circunstância (p. 32). Para uma concepção similar da diferença
central entre exploração capitalista e exploração pré-capitalista, apresenta-
da de maneira mais precisa e formalmente rigorosa, ver John Roemer, “New
Directions in the Marxian Theory of Exploitation and Class”, esp. pp. 81-2.
Para Roemer, o desafio que Marx enfrentou quando elaborou sua teoria da
exploração sob o capitalismo foi precisamente o de tentar explicar a persis-
tência e a reprodução eventualmente ampliada da desigualdade econômica
sob condições não mais estritamente coercitivas, mas sobretudo competitit-
vas – donde a necessidade do recurso a uma “lei do valor”.

não tinham de competir no mercado – e o padrão geral da
dinâmica econômica de longo prazo era estacionário.73 Muito
cuidadosamente, recusa uma série de teorias que, para explicar
a transição ao capitalismo, inadvertidamente imputam ao ator
pré-capitalista (ou pré-moderno) uma rationale tipicamente
moderna, capitalista. E sugere que se situe no centro do
processo de transição para o capitalismo um mecanismo
de evolução histórica não intencional, somente perceptível
no longo prazo, de uma estrutura de propriedade em que o
camponês possui individualmente seu pedaço de terra (ao
contrário da posse coletiva por comunidades camponesas).
Neste caso, uma série de fatores poderia, ao cabo de algumas
gerações, deixar parcelas consideráveis da população sem acesso
a seus meios tradicionais de subsistência. Apenas para dar dois
exemplos mais visíveis, o simples crescimento demográfico,
acoplado ao parcelamento da terra por herança, poderia acabar
por inviabilizar algumas unidades produtivas (embora ambos
pudessem ser individualmente racionais a curto prazo), assim
como a exposição aos riscos de uma supertaxação da renda da
terra pelo landlord é maior em caso de posse individual.74
Embora não faça mais do que nos deixar pistas

e indicações possíveis da trajetória da transição, essa
construção de Brenner, desenvolvida, poderá talvez prover
os fundamentos de uma explicação da especificidade
do caso europeu recente frente a outros momentos de
expansão comercial na história. Ao voltar-se sobre os
microfundamentos do processo de transição observado na
Europa na gênese do capitalismo, a abordagem de Brenner
73 Brenner, “The Social Basis of Economic Development”, p. 32.
CAPÍTULO 1 100 //
coloca-se em posição de nos informar sobre os detalhes, os
“acidentes” específicos da história europeia que podem nos
ajudar a compreender a evolução peculiar que teve lugar
naquele contexto a partir da expansão comercial que se
observa desde a Baixa Idade Média. Pois, por motivos que
o próprio Brenner mostra,75 a expansão comercial não pode
ser tomada por condição suficiente do capitalismo, ainda
que se possa admiti-la como condição necessária. Como é
óbvio, nem toda expansão comercial observada na história
seguiu-se do advento e da difusão generalizada de relações
de produção capitalistas.
Ao incorporar a contribuição de Brenner, procuro

sobrepor aqui,de um lado,a relação (anteriormente defendida)
entre a importância relativa do comércio e a “fluidez” social;
e, do outro lado, o processo “espontâneo” (mesmo que
posteriormente consumado pela força, tal como descreveu
Marx no volume I do Capital)76 de separação da população
camponesa dos seus meios de subsistência que – segundo
Brenner – se teria observado em grande parte da Europa,
de maneira a submeter a população europeia à disciplina
da competição no mercado. E talvez tenhamos assim um
poderoso ponto de partida para compreendermos de maneira
abrangente os diversos aspectos e desdobramentos do
imenso processo usualmente referido como “modernização”.
Pois essa paulatina submissão da população ao mercado
terminou por produzir o efeito de tornar endógeno o
processo de expansão comercial, e – consequentemente –
76 Marx, O Capital, vol. I, cap. XXIV, “A Assim Chamada Acumulação
Primitiva”, pp. 261-94.

sustentar a longo prazo seus efeitos catalisadores sobre a
“fluidez” social anteriormente descritos. No que diz respeito
aos grandes processos (referidos por Boudon e Bourricaud)
que definem os traços mais universais da modernização –
mobilização, diferenciação e laicização –, são claros os seus
vínculos com um processo autompulsionado de expansão
comercial sob a égide do mercado. O mero desenraizamento
espacial crescente de uma população que se vê desprovida do
acesso a seus meios materiais de sobrevivência já seria um
forte impulsionador da “mobilização social” no sentido de
Deutsch. As pessoas simplesmente têm de se mover em busca
de boas oportunidades para a reprodução de sua existência,
e os meios de comunicação e transporte disponíveis tendem
a multiplicar-se e dinamizar-se de maneira correspondente.
A necessidade de se explorarem possibilidades de renda e os
ganhos de produtividade associados à divisão e à especialização
do trabalho levam os atores a uma crescente especialização,
e a sociedade a um processo acelerado de diferenciação
funcional interna. Finalmente, a variável independente de
Black, a expansão vertiginosa do conhecimento, tem lugar
tanto – em sua dimensão mais propriamente técnica – como
decorrência imediata dos imperativos da concorrência no
mercado (donde a rápida generalização do reconhecimento
do direito ao patenteamento de uma invenção), quanto a
partir de desdobramentos mais sutis dos próprios processos
de mobilização e diferenciação, que vêm solapar lealdades
locais e hierarquias imemoriais, erodindo formas socialmente
aceitas de autoridade mesmo no campo da filosofia e da ciência,
onde o escolasticismo medieval passa a se ver assediado pelo
experimentalismo dos pensadores renascentistas. Pelo ethos
do método experimental, o conhecimento deixa de ser um
CAPÍTULO 1 102 //
patrimônio herdado de antepassados e armazenado nos
pergaminhos dos mosteiros, e passa a constituir-se também
ele em algo “móvel” por excelência, em princípio acessível a (e
a ser construído por) qualquer pessoa dotada da curiosidade
e do rigor necessários para levar a cabo um experimento
científico. A laicização tem lugar, paulatinamente, no
bojo desse processo de desconstrução da autoridade das
fontes tradicionais do conhecimento, e de sua consequente
transformação – de dogmas em hipóteses.
A partir da chamada “Revolução Industrial”, ocorre

uma drástica mudança de escala do processo. A profundidade
das mudanças observadas a partir de então certamente
é responsável pelo fato de muitos identificarem o início
do processo de modernização na Revolução Industrial.
Todavia, não me parece haver a partir dali mudança na
natureza mesma do processo, que já estava em curso
desde alguns séculos antes. O que ocorre àquela altura
é que se atinge – em virtude justamente do processo de
rápido desenvolvimento científico-técnico desencadeado
pela dependência crescentemente difundida frente ao
mercado – certo estado-das-artes tecnológico que acelera
vertiginosamente o ritmo e a escala da produção, colocando
à disposição de largas (e crescentes) parcelas da população do
globo comodidades materiais nunca antes imaginadas por
seus antepassados.77 Um dos seus efeitos mais visíveis, e ao
mesmo tempo talvez o mais importante, foi a produção de
77 Nada disso quer dizer que eu negligencie as gritantes injustiças e
atos de violência em larga escala cometidos ao longo desse processo. Di-
ficilmente, aliás, se poderia imaginar que um processo de transformações
tão vertiginosas pudesse ocorrer de maneira, digamos, “suave”. A violência
não é característica exclusiva das revoluções políticas. Os fortes abalos que

um boom populacional que, impondo padrões de coexistência
nunca antes experimentados, engendrou aquilo que muitos
pensadores do início do século chamaram de “sociedade de
massas”, e que Popper chamou de “sociedade abstrata”.78 A
paradoxal forma de sociedade em que a coexistência se torna
mais intensa e ao mesmo tempo mais anônima, e reduz-se
a importância ou a necessidade de interações face-a-face.
Em que ao mesmo tempo em que direitos e prerrogativas
individuais se universalizam, mais e mais os indivíduos se
sentem anônimos, solitários e impotentes.
Talvez possa parecer que o presente argumento incorre

em alguma tentação “historicista” ao aceitar, pelo menos
parcialmente, o “mecanismo-chave” que Goldthorpe atribuiu
ao historicismo liberal: a inovação técnica.79 Todavia, uma
das falhas metodológicas básicas que Goldthorpe aponta no
se farão sentir em pontos absolutamente nevrálgicos da organização social
a partir sobretudo do estádio industrial da modernização constituirão peça
importante do argumento dos próximos capítulos.
78 Para Popper, A Sociedade Aberta e Seus Inimigos, tomo 1, pp. 189-
91, uma sociedade é tanto mais “abstrata” (não confundir com sua célebre
“sociedade aberta”), quanto menores forem os contatos pessoais entre os in-
tegrantes desta sociedade. O crescimento populacional e o avanço tecnológi-
co contribuem nesta direção, embora Popper afirme que sociedade alguma
jamais será totalmente abstrata. No próximo capítulo serão discutidas com
maior vagar as implicações básicas do advento da sociedade abstrata sobre
a política moderna.
79 John Goldthorpe, “Employment, Class, and Mobility”, esp. pp. 139-
40. Apesar de eu tomar aqui a dimensão tecnológica como “variável depen-
dente” no processo de modernização, subordinada à necessidade da compe-
tição imposta pela dependência crescente da população frente ao mercado,
creio ser adequado reconhecer a inovação técnica como elemento dinâmico,
“mecanismo-chave” de todo o processo, já que é ela a razão imediata das
drásticas transformações observadas no modo de vida das pessoas ao longo
CAPÍTULO 1 104 //
historicismo é a falta de fundamentação “microssociológica”
(derivada do plano do comportamento individual dos
atores) de suas teses – e, apoiado nos microfundamentos que
Brenner sugere, não pretendo ignorar no meu argumento o
plano das ações individuais. Por outro lado, advertido pelo
ceticismo weberiano, não preciso ver apenas emancipação
humana e fluidez social no rastro do avanço tecnológico.
Veremos no próximo capítulo as implicações políticas do
processo de burocratização que acompanha forçosamente
a racionalização e a diferenciação das estruturas sociais
verificadas no Ocidente. Assim, a rejeição do historicismo
pode conviver, em princípio, com a identificação empírica
de certos “mecanismos-chave” que induzam determinados
desdobramentos e não outros. E por que seria necessária aqui,
a meu ver, essa identificação de mecanismos-chave? Para
se poder admitir uma compreensão sintética de uma visão
“desenvolvimental” da história mundial nos últimos séculos,
de modo a permitir uma análise de desafios contemporâneos
conformada por problemas que possam ser analiticamente
compreendidos e valorativamente definidos pela remissão
a um contexto e a um processo externo – que comumente
chamamos de “modernização”.
Evita-se a tentação das proposições simultaneamente

teóricas e históricas pelo recurso ao argumento de raiz
hobbesiana (prototipicamente a-histórico) de que contatos
entre pessoas requerem normatização, e normatização requer
quem faça valer a norma (no limite, pela força). O argumento
aqui esboçado interpreta o “atual” surto modernizante (que
da modernização – e é este, de toda maneira, o argumento canônico dos
liberais.

já dura vários séculos) a partir do “mecanismo-chave” do
avanço técnico que – entre outras coisas – produz o efeito
de colocar mais e mais pessoas “em contato” umas com as
outras, em “redes” cada vez mais abrangentes (da aldeia
para o estado nacional, deste para o mundo) recolocando
sempre numa escala ampliada o problema da normatização
e do law-enforcement.80 Assim, por exemplo, as “crises” do
desenvolvimento político identificadas na célebre pesquisa
conduzida por Lucian Pye nos anos 60 podem se revelar
úteis se deixarmos de compreendê-las como “crises” e
passarmos a vê-las (já numa perspectiva analítica “des-
historicizada”) como problemas, sempre renovados, que
devem ser continuamente enfrentados e encaminhados
por qualquer autoridade central numa coletividade de larga
escala (de “massa”). Nessa perspectiva, o “desenvolvimento
político” tal como definido por Fábio W. Reis, assim como
a “sociedade aberta” de Popper devem ser vistos como idéias
de conteúdo normativo, com referência às quais se poderão
avaliar conformações sociais específicas, historicamente
circunscritas. Nenhum dos dois deve ser visto, em princípio,
como destino inexorável da “evolução” histórica. Mas estes
são temas de que trataremos no próximo capítulo.
80 Talvez seja importante ressaltar que o “mecanismo-chave” aqui
referido não deve ser visto como o mecanismo-chave “da história” em ge-
ral, mas como mecanismo-chave especificamente da evolução histórica que
experimentamos tão vìvidamente nos últimos séculos e cuja presença é de-
nunciada em todas as matrizes sociológicas clássicas. Mas este papel “cha-
ve” da auto-alimentação do processo de inovação técnica não é necessário,
não deve ser tomado como certo em qualquer circunstância histórica. Ao
contrário, obedece a circunstâncias históricas e sociais específicas, que não
estarão presentes em todo tempo e lugar.
CAPÍTULO 1 106 //
CAPÍTULO 2
A POLÍTICA MODERNA
Este capítulo será dedicado a discutir alguns dos

impactos mais importantes do processo de modernização sobre
a política. Até aqui esboçamos uma visão da modernização
que não se detém com o devido cuidado sobre a sua dimensão
política. De fato, as grandes utopias modernas reservam à
política um lugar pouco nobre, quase como uma reminiscência
de épocas primitivas que o futuro fará fenecer. No entanto
nos últimos séculos o estado atinge um grau de organização
nunca antes alcançado, e expande vertiginosamente o seu
raio de ação. Saber porque isto é possível independentemente
das prescrições doutrinárias em contrário é a tarefa sobre
a qual nos deteremos agora. Na seção 2.1, serão abordados
alguns equívocos cometidos por essas doutrinas em sua
visão do estado e da política, e será apresentado o processo
pelo qual se expande burocraticamente o poder político na
sociedade moderna, assim como alguns problemas associados

à institucionalização desse poder de modo a assegurar-lhe a
necessária autoridade para o desempenho de suas tarefas. Esses
problemas conceituais preliminares servirão de base para a
apreciação, na seção 2.2, de algumas contribuições da ciência
política ao tema da modernização e da política nas sociedades
modernas ou em processo de modernização, realizadas ao
longo das últimas décadas. Serão ali discutidas as “crises”
identificadas no processo, as funções que o governo é chamado
a desempenhar, os problemas ligados à institucionalização e à
emergência da cooperação e, finalmente, o próprio conceito
geral de “desenvolvimento político”.
2.1. A esfera da política no contexto da

modernização: alguns temas centrais
“Se vos parece útil desviar a atividade intelectual

e moral do homem para atender às necessidades da vida
material, empregando-a na produção do bem-estar; se a
razão vos parece mais útil aos homens do que o gênio; se
vossa finalidade não é criar virtudes heroicas, mas hábitos
tranquilos; se tendes preferência por ver vícios em vez de
crimes, e se preferis encontrar menos ações grandiosas a fim
de encontrar menos ações hediondas; se, em lugar de agir
no seio de uma sociedade brilhante vos parece suficiente
viver no meio de uma sociedade próspera; se, por fim, o
objetivo principal do governo não é, segundo vossa opinião,
dar a maior força ou a maior glória possível a todo o corpo
da nação, mas sim garantir a cada um dos indivíduos que a
compõem o maior bem-estar, resguardando-o da miséria,
neste caso, devereis igualizar as condições, para constituir o
governo democrático.”
Alexis de Tocqueville,
De la Démocratie en Amérique, vol. 1 (1835), p. 256.81
81 Apud Raymond Aron, As Etapas do Pensamento Sociológico, p. 209.
CAPÍTULO 2 108 //
Na presente seção serão abordados alguns temas clássicos
da teoria política, sempre com a atenção voltada para a forma
como se manifestam (e as eventuais mutações que sofrem)
esses problemas especificamente ao longo do processo de
modernização descrito no capítulo anterior. Na subseção
2.1.1, será discutido o erro cometido pelas duas principais
utopias da época moderna (o marxismo e o liberalismo) ao
atribuir à política uma importância decrescente em suas visões
do futuro, visão constantemente desmentida pelo irresistível
crescimento da área de atuação do poder público, bem como
de seus mecanismos de controle e vigilância dos atos da
população. Os mecanismos pelos quais se dá essa expansão da
organização burocrática do estado são discutidos na subseção
2.1.2, onde se alega que a sociedade moderna exigirá crescente
previsibilidade do poder público, em nome da imperiosa
“coordenação de expectativas” que a coexistência no interior de
uma sociedade crescentemente complexa requererá. Por fim, a
subseção 2.1.3 tratará de problemas associados à constituição
da autoridade pública junto à população em uma sociedade
complexa, mediante processos de institucionalização que
enfrentam o dilema de ter de incorporar valores socialmente
compartilhados em sociedades crescentemente ciosas da
irredutibilidade dos valores a um critério único de julgamento.
2.1.1. A ignorância da política e a

modernidade idealizada: o fim (ou quase)
do estado
A ausência de uma compreensão adequada da natureza

da esfera da política – e especialmente das funções que ela é
levada a desempenhar ao longo do processo de modernização

– tende a conduzir a um de dois erros, duas formas de
otimismo diametralmente opostas. A primeira delas consiste
fundamentalmente na ortodoxia liberal, frequentemente
atribuída (justificadamente ou não) a clássicos como Adam
Smith e Herbert Spencer: a “idealização mandevilleana”, que
aposta no “livre” funcionamento do mercado para a solução
automática e suave de todas as disputas. Reconhece no estado
uma necessidade, mas, identificando nele a esfera da coerção
e da imposição (no limite, violenta) da norma, pretende fazer
com que ele se atenha às atividades estritamente necessárias
ao funcionamento da sociedade sob a égide do mercado:
a manutenção da segurança dos cidadãos contra eventuais
atos de violência física e a proteção legal da propriedade
privada.82 Tipicamente, este ponto de vista vê no processo
de modernização o resultado do esforço de indivíduos que,
impulsionados pela competição, desencadeiam um processo
auto-sustentado de progresso científico e tecnológico que
espalha seus frutos sobre toda a coletividade e produz, a longo
prazo, uma progressiva afirmação de direitos individuais,
que teria como contrapartida natural um enfraquecimento
concomitante do poder despótico do estado. Segundo um
ponto de vista como este, o mercado seria capaz de produzir
um processo de “integração sistêmica” (“regulação não-
normativa de decisões individuais que vai além da consciência
82 Certamente esse rol das atividades tidas como “estritamente necessá-
rias” é ele mesmo problemático, e não está isento de “contaminação” ideológi-
ca. Uma contestação muito arguta da ortodoxia liberal a esse respeito pode ser
encontrada em Abram De Swaan, In Care of the State, p. 5, que mostra que
saúde, educação ou bem-estar social podem perfeitamente ser considerados
bens tão (ou tão pouco) coletivos quanto a segurança:
“[...] just as there is no intrinsic collective essence in defense – after all indi-
vidual human beings are maimed and killed, or inflict the damage – other provisions,
such as health, education or welfare, are not in essence individual or collective.”
CAPÍTULO 2 110 //
dos atores”, na formulação habermasiana), suficiente para a
reprodução da sociedade independentemente da existência
de qualquer “integração social” (“consenso normativamente
assegurado entre os indivíduos”) – donde decorre a moral
da “Fábula das Abelhas”, de Mandeville: “vícios privados,
virtudes públicas”.83
83 As expressões “integração social” e “integração sistêmica” encon-
tram sua formulação clássica em David Lockwood, “Social Integration and
System Integration”, p. 245, onde se distinguem:
“Whereas the problem of social integration focuses attention upon the or-
derly or conflictful relationships between the actors, the problem of system integra-
tion focuses on the orderly or conflictful relationships between the parts, of a social
system.”
Mais recentemente, Habermas, The Theory of Communicative Action, vol. 2,
p. 117 (apud McCarthy, “Complexity and Democracy”, p. 120), recorreu a essas cate-
gorias estabelecendo analogia entre elas e os conceitos durkheimianos de “solidarie-
dade mecânica” (análoga à “integração social”, por constituírem ambas mecanismos
de coordenação da ação “que harmonizam as orientações dos participantes”) e “soli-
dariedade orgânica” (análoga à “integração sistêmica”, por constituírem mecanismos
de coordenação “que estabilizam interdependências não intencionais da ação pela
interconexão funcional das suas consequências”). Segundo McCarthy, “Complexity
and Democracy”, p. 121, o problema da “integração” deslocou-se para o centro da
teoria sociológica precisamente com as discussões empreendidas por Durkheim
sobre “solidariedade mecânica” e “solidariedade orgânica” (McCarthy expõe breve-
mente as características básicas da solidariedade mecânica – “rooted in collective
consciousness, in shared values and norms, beliefs and sentiments, in individuals’
agreement with and acceptance of the group’s basic goals, ideals, practices” – e da
solidariedade orgânica – “based on the interdependence of specialized roles, such
that the diverse activities of different individuals complemented one another and fit
together into a harmonious whole”). Contraposta ao otimismo de Herbert Spencer
quanto à capacidade integradora do mercado, a posição de Durkheim parte da cons-
tatação da corrosão inevitável da solidariedade mecânica na sociedade moderna, mas
– diferentemente da fé liberal no mercado – para ele a solidariedade orgânica não
seria capaz de prover sozinha uma integração totalmente espontânea dos interesses
individuais. Mecanismos impessoais como o mercado não bastam. Não podem ser
os únicos mecanismos de integração, ou melhor, não se pode pretender que a inte-

A outra idealização otimista é a marxista. Apostando,
como os liberais, no desenvolvimento contínuo das
“forças produtivas” (ainda que por mecanismos um pouco
distintos), o marxismo identifica, contudo, na pressão da
competição mercantil um sintoma claro da continuidade
da escravização do homem perante o trabalho em busca de
sua sobrevivência. Ademais, a especialização de funções –
que a divisão do trabalho acarreta em virtude da necessidade
imperiosa da eficiência competitiva – produz e mantém uma
sociedade alienada e dividida em classes sociais distintas.
Sob esta perspectiva, o mercado não é mais o motor de
uma atividade criativa potencialmente emancipadora, mas
o mecanismo pelo qual as desigualdades se reproduzem e
aqueles menos favorecidos se vêem compelidos a sujeitar-
se à disciplina do capital. Reconhecida a “dependência
funcional da norma em relação ao conflito” (como o
expressou Lockwood), o marxismo radicaliza a posição
liberal e vê na simples existência do estado com sua
função coercitiva a demonstração da existência de um
conflito social latente decorrente da divisão da sociedade
em classes. Assim, enquanto houver competição, haverá
desigualdade; e, com a desigualdade, conflito. Somente
um estado de abundância generalizada propiciado pelo
continuado progresso das forças produtivas poderá libertar
o homem de sua escravização alienante em relação ao
trabalho e produzir (após a expropriação provavelmente
violenta da classe dominante, que extinguiria a divisão
da sociedade em classes) uma sociedade baseada na
reciprocidade e na solidariedade coletiva, que dispensaria
gração seja totalmente espontânea, não regulada normativamente. Donde decorre

a preocupação durkheimiana acerca do caráter “anômico” das sociedades modernas.
CAPÍTULO 2 112 //
inclusive a necessidade do estado.84 Fim da escassez, fim
do conflito; logo, fim da norma e da garantia coercitiva da
norma – o estado. Ao contrário da fábula de Mandeville,
aposta-se aqui numa forte coesão valorativa – ou normativa
– da sociedade, que deveria ser, em princípio, suficiente
para mantê-la coesa e funcionando independentemente
da existência de mecanismos evidentes de “integração
sistêmica”. Donde se compreende o forte conteúdo moralista
do lema da sociedade comunista: “De cada um segundo a
sua capacidade; a cada um segundo a sua necessidade.”85
84 A profecia da juventude de Marx e Engels acerca da extinção do
estado na sociedade comunista envolve sem dúvida a extinção da escassez,
que é claramente o que está implicado naquele trecho célebre da Ideologia
Alemã que afirma:
“[...] na sociedade comunista [...] a sociedade regula a produção geral, dan-
do-me assim a possibilidade de hoje fazer tal coisa, amanhã outra, caçar pela manhã,
pescar à tarde, criar animais ao anoitecer, criticar após o jantar, segundo meu desejo,
sem jamais tornar-me caçador, pescador, pastor ou crítico.” (Marx e Engels, A Ideo-
logia Alemã, p. 47.)
85 É curioso observar, a propósito, que Marx, tão arguto em observar
os problemas de integração sistêmica presentes nas sociedades capitalistas
(materializados sobretudo nas periódicas “crises de superprodução” e no
processo de pauperização das massas a longo prazo) que passavam desaper-
cebidos para os liberais mais otimistas, tenha podido negligenciar esta mes-
ma dimensão em seu esboço da sociedade comunista. É comum observar-se
o marcante contraste que a obra de Marx sugere entre a natureza do homem
pré-revolucionário (o habitante da sociedade de classes) e o pós-revolucio-
nário (comunista). (Ver, por exemplo, Jon Elster, Making Sense of Marx,
esp. seção 2.2, “Human nature”, pp. 61-92; ou, para uma formulação mais
direta, Carl Friedrich, An Introduction to Political Theory, pp. 46-7.) De
fato, esta lacuna só pode ser preenchida pela presunção de uma conversão
moral permanente de todos os homens à promoção do “bem comum” atra-
vés da obediência estrita a um imperativo categórico de inspiração kantiana.
Como podemos aprender nos Evangelhos, se todos fossem bons cristãos não
haveria necessidade de governo. Mas foi este raciocínio que provocou em

O erro básico dessas duas visões reside numa forte
subestimação da importância do estado e do poder político
na sociedade, assim como da complexidade de suas relações
com as demais esferas da vida social. Diante da visão
marxiana, a questão básica que se impõe é: será plausível
esperar a superação da escassez, no sentido relevante para o
nosso problema tal como estabelecido no capítulo anterior
(seção 1.1), a partir do avanço das forças produtivas e
da reorganização das relações de produção? Pois uma
peculiaridade importante da obra de Marx é a pretensão
de superar o problema da escassez, mas a partir de uma
determinada configuração social organizacionalmente
complexa, que permita o avanço das forças produtivas até um
estádio tal que possa libertar o homem de sua escravização
frente ao trabalho (que possa libertá-lo da maldição bíblica
pronunciada pelo Criador quando expulsava Adão do jardim
do Éden: “comerás o pão com o suor do teu rosto” – Gn.
3, 19). À parte o (grave) problema da desconsideração da
necessidade de um mecanismo forte de integração sistêmica
numa sociedade complexa, Marx está correto em supor
que, superada a escassez, estará superada a necessidade da
“dominação do homem pelo homem”, e portanto estará
superada a necessidade da existência do estado, como fiador
das normas que regulam a convivência dos homens. Só
Maquiavel uma resposta ácida, ao dizer que seu intento em O Príncipe era
“escrever coisa útil para os que se interessarem”:
“[...] pareceu-me mais conveniente procurar a verdade pelo efeito das cois-
as, do que pelo que delas se possa imaginar. E muita gente imaginou repúblicas e
principados que nunca se viram nem jamais foram reconhecidos como verdadeiros.
Vai tanta diferença entre o como se vive e o modo por que se deveria viver, que quem
se preocupar com o que se deveria fazer em vez do que se faz aprende antes a ruína
própria, do que o modo de se preservar [...].” (Maquiavel, “O Príncipe”, p. 63.)
CAPÍTULO 2 114 //
que, do ponto de vista relevante para a presente discussão,
a superação da escassez significa não que haverá recursos
suficientes para a sobrevivência tranquila de todos, como
parece ser a suposição de Marx (pois é mesmo bem possível
que eles existam hoje, e a experiência socialista – ou mesmo
social-democrata – mostra que o estado é imprescindível
no comando de uma distribuição equânime dos recursos).
Postular a superação do estado de escassez a um ponto
tal que (nas palavras do próprio Marx) “seja possível a
satisfação normal de todos os desejos, isto é, uma satisfação
limitada apenas pelos próprios desejos”,86 de maneira a
poder dispensar qualquer normatização externa da conduta
humana (e, assim, dispensar o estado ao dispensar a coerção)
significa postular uma situação em que seja impossível a
existência de desejos humanos mutuamente excludentes – o
que é claramente implausível e, se concebível, provavelmente
indesejável. O fato de imaginar essa superação da escassez
numa sociedade presumivelmente complexa do ponto
de vista organizacional faz com que Marx não se possa
furtar aos problemas de gestão desse processo de satisfação
generalizada dos desejos. Esta dimensão está contemplada
na sentença – dita de passagem, quase escondida – “a
sociedade regula a produção geral”. Mas, a sociedade quem?
Mediante quais procedimentos? Essa “sociedade” (seja lá
quem for que fale em nome dela) terá o direito de impor
sua “regulação” contra eventuais discordâncias? Se alguém
simplesmente não quiser cumprir seu dever tal como
estipulado por aquela regulação social, poderá ser punido?
Afinal, em que essa “sociedade” se distingue, em princípio,
86 Apud D. McLellan, As Idéias de Marx, p. 79.

do estado moderno?87 Alternativamente, talvez pudéssemos
supor que essa frase denota um mecanismo “impessoal”
de integração sistêmica mediante consequências não
intencionais de ações individuais. Mas, nesse caso, temos
de demonstrar a maneira como esse mecanismo impessoal
asseguraria o cumprimento do generoso lema comunista,
87 Hoje estou fortemente persuadido de que a tentativa de supressão
de critérios mercantis de alocação de recursos numa sociedade complexa
somente pode ser perseguida num contexto politicamente autoritário, e que
não é possível a realização da estratégia – de inspiração trotskista – de fazer
coexistir um sistema econômico planificado à maneira soviética com compe-
tição política democrática e pluralista. Pois, ao buscar organizar a sociedade
independentemente do princípio do mercado, o sistema precisa justificar
politicamente todas as decisões, e a única maneira de fazê-lo, por paradoxal
que pareça à primeira vista, é excluindo a disputa do âmbito da política. Ins-
taura-se, portanto, um controle burocrático da política, através de um par-
tido único, que suprime todas as arenas políticas autônomas. O mecanismo
básico subjacente é o seguinte: inexistindo o critério competitivo para a alo-
cação dos recursos na economia, todas as demandas têm de ser processadas
por intermédio de decisões de agentes do estado, ou seja, politicamente; e
para que este processo possa ter pretensão de legitimidade perante todos os
cidadãos, torna-se inadmissível que posições com poder de decisão dentro
da burocracia estatal venham a ser ocupadas por pessoas que não tenham a
pretensão de representar equanimemente a toda a sociedade, isto é, o esta-
do não pode mais ser governado por membros de uma facção partidária da
sociedade, que eventualmente tenha vencido a última eleição, mas apenas
por um partido que encarne a “vontade geral” à maneira de Rousseau, que
decida aquilo que for melhor para todos e para o país – concretamente, por
um partido único que seja a vanguarda do proletariado e que tome em suas
mãos o destino histórico da classe operária e, quiçá, de toda a humanidade.
Daí o paradoxo: para politizar tudo na sociedade, é preciso “despolitizar” a
própria política. Assim, todos os interesses são processados no interior do
partido, gerando uma guerra surda que transfere para os bastidores da cena
política toda a disputa que não pode ser exibida na ribalta. Se se fizesse de
outra maneira, seria necessário abandonar o objetivo de supressão do prin-
cípio mercantil de organização das relações sociais.
CAPÍTULO 2 116 //
ou não conseguiremos distinguir essa utopia da outra,
representada pela colmeia de Mandeville. Em suma, a
abolição do estado só é concebível na hipótese de se abolir
também a própria possibilidade da discordância, na medida
em que, na ausência de escassez, todos poderão fazer
tudo o que quiserem em qualquer momento; todos serão
completamente independentes uns dos outros. A própria
sociedade terá deixado de existir – porque, efetivamente, a
simples coexistência implica escassez.88
O liberalismo ortodoxo não cogita da extinção do

estado – mas quase. Seu erro crucial é postular a existência
de um trade-off entre o poder do estado e o funcionamento
do mercado. É comum o problema ser colocado na forma de
88 Também Elster, Making Sense of Marx, p. 458, chega – ao final
de uma discussão sobre o papel do estado e da política sob o comunismo
(seção 7.3, pp. 446-58) em que persegue temas diferentes dos aqui trata-
dos – à conclusão de que “the underlying question is to what extent there
will be divergent preferences under communism”. G. A. Cohen, por sua vez,
em comunicação bastante recente, “A Igualdade como Norma e o (Quase)
Obsoleto Marxismo”, esp. p. 134, igualmente corrobora a afirmação da exis-
tência de uma aposta na superação da escassez pela utopia marxiana. Uma
reafirmação do constrangimento que a simples existência da sociedade im-
põe sobre o desfrute de uma liberdade plena aparece também em Wanderley
Guilherme dos Santos, Paradoxos do Liberalismo, pp. 22-3. Em favor de
Marx, é importante reconhecer que, na maturidade, ele abandona a aposta
na extinção da divisão social do trabalho e, portanto, no fim da escraviza-
ção humana pelo trabalho. No volume III do Capital ele afirma, segundo
McLellan, As Idéias de Marx, p. 78, que por mais que fosse humanizado no
socialismo ainda assim o trabalho continuaria demarcando um “campo de
necessidade”. Mesmo o “verdadeiro reino da liberdade” só poderia florescer
com esse campo da necessidade em sua base. Até onde vai meu conheci-
mento, porém, esta constatação não o levou a abandonar sua previsão da
extinção do estado sob o comunismo.

uma “opção” entre estado e mercado. A presunção subjacente
é que quanto mais se afirmarem os direitos individuais e
as liberdades básicas do cidadão, menor será o poder do
estado sobre a coletividade em geral e sobre cada indivíduo
em particular. E o embaraço evidente que todos os grandes
autores liberais do século tiveram de enfrentar foi explicar,
afinal, porque todas as democracias contemporâneas insistiam
em cometer o “erro” de procurar o “caminho da servidão”:
à medida que se afirmava a democracia e se expandiam as
liberdades individuais, o poder do estado parecia igualmente
se expandir como nunca, ao invés de murchar como se
esperava. De fato, o estado cresce irresistivelmente tanto em
seu aparato burocrático quanto em sua capacidade coercitiva
– só que isto não se deve a uma eventual compulsão servil
das populações dos países democráticos, mas sim ao fato de
que a própria implementação daquelas liberdades individuais
o requer. Pois – a menos que consideremos “livre” apenas o
super-homem nietzscheano que não obedece senão à sua
própria vontade (o que certamente não é o ponto de vista
liberal, pois isto reduz a justiça simplesmente à lei do mais
forte) – a liberdade somente ganha substância na forma de
direitos, cuja observância universal é dever do estado impor.
Um direito somente passa a ter vigência na presença de
remédios judiciais para eventuais transgressões. Assim, cada
novo direito que se afirma traz consigo a vigência de um novo
dever – o dever de observar aquele novo direito alheio.89 E
89 Donde decorre a dupla dimensão da cidadania, ao mesmo tempo “ci-
vil” (no que toca à proteção de prerrogativas individuais contra intromissões
injustificadas, provenientes sobretudo do estado) e “cívica” (naquilo que con-
cerne à observância obrigatória de normas compulsórias), tal como observa-
do por George Armstrong Kelly, “Who Needs a Theory of Citizenship?”, apud
F. W. Reis, “Cidadania, Mercado e Sociedade Civil”, pp. 334-6.
CAPÍTULO 2 118 //
espera-se do estado que ele não apenas seja capaz de punir
todas as violações do direito, mas que seja igualmente capaz
de agir preventivamente e, na medida do possível, impedir
essas violações. O resultado, paradoxal, é que dificilmente
encontraremos na história indivíduo mais constrangido
em sua rotina cotidiana por imposições legais do poder
público (e – talvez sobretudo – por normas internalizadas
de controle interior dos próprios impulsos) do que o cidadão
portador de direitos individuais universais das democracias
liberais contemporâneas: vide a compulsão corrente do
“politicamente correto” nos campi universitários norte-
americanos. É a concretização da visão kantiana: a máxima
liberdade é a máxima disciplina – fácil de se constatar no
contraste experimentado por qualquer pessoa que já tenha
feito viagens internacionais entre as democracias centrais e os
países do “Terceiro Mundo”, ou mesmo no claríssimo esforço
de disciplinamento de condutas por que passa qualquer país
ao longo de um processo de democratização.90 A grande
90 De fato, esta constatação ocupa lugar proeminente no pensamento
moderno. É mesmo o ponto focal da crítica nietzscheana à filosofia ociden-
tal, e o seu reconhecimento é compartilhado por autores tão variados como
Sigmund Freud (“O Mal-Estar na Civilização”) ou Émile Durkheim (cf. A.
Giddens, Capitalismo e Moderna Teoria Social, pp. 171-2). Norbert Elias, O
Processo Civilizador, esp. vol. 2, parte II, “Sinopse”, pp. 193-207 e 263-74,
formulou o mesmo argumento com grande clareza e minúcia, descrevendo
o processo civilizador com forte ênfase na intensificação da interdependên-
cia entre pessoas e no consequentemente crescente autocontrole individual
– estabilizado, por sua vez, pela monopolização do uso legítimo da força
física pelo estado. Bem mais recentemente, Peter Wagner, A Sociology of
Modernity (talvez o melhor trabalho recente de diagnóstico do que se vem
convencionando chamar de “crise da modernidade”), recorreu exatamente
a “liberdade e disciplina” para o subtítulo do livro, para apontar as caracte-
rísticas fundamentais e o dilema central da modernidade. É claro que isso

tragédia liberal resulta da obsessão “esquizofrênica” de
conter dentro de limites “mínimos” o mesmo estado que
deve ser capaz de zelar eficazmente pela observância de
uma gama de direitos jamais desfrutada por população
alguma anteriormente. O “tamanho” mínimo que este
estado pode adotar acaba sendo, necessariamente, muito
“maior” que o de qualquer forma de governo que o
tenha antecedido. E este problema ainda se potencializa
enormemente quando entre os direitos observados se
inclui o de vocalizar preferências e dirigir demandas ao
governo, conforme veremos no próximo capítulo (seção
3.2), pois isto acaba por provocar uma expansão ainda
maior do aparato estatal. Não é por acaso que o liberalismo
mais ortodoxo frequentemente se torna autoritário, no
que diz respeito aos direitos de participação política.91
Uma maneira analiticamente mais ambiciosa de

colocar o problema envolve a identificação da própria
natureza da política e dos desafios que se antepõem à tarefa
mesma de se fazer uma ciência da política, tal como definidos
por Fábio W. Reis.92 Constatada a necessidade do recurso
ao poder – não apenas para evitar a guerra generalizada
pode nos levar muito longe, e alguém poderia alegar que a experiência co-
munista deste século o que fez foi apenas levar ao paroxismo esta relação
entre liberdade e disciplina. Exigindo de todos total “disciplina” na tentativa
de libertá-los até mesmo da subordinação a qualquer necessidade material.
Esta analogia esbarra, porém, no fato de que essa libertação acabou por não
se ver consumada – o que pode sugerir a existência de limites à disciplina
que se pode esperar obter da população (e, consequentemente, à “liberdade”
que se pode almejar?).
91 Para uma crítica lúcida da visão da política esboçada nas teses do “ciclo
econômico-eleitoral”, ver Brian Barry, “Does Democracy Cause Inflation?”.
92 F. W. Reis, Política e Racionalidade, pp. 11-5.
CAPÍTULO 2 120 //
tal como no argumento de Hobbes, mas também como
condição necessária “de qualquer esforço de coordenação
das ações ou de organização que vise à realização de fins
coletivos”93 –, impõe-se à reflexão sobre a política não apenas
o esforço de conter o exercício desse poder de maneira a
impedir a sujeição arbitrária de certos homens a outros
(“conter ou distribuir o poder”), mas também assegurar que
ele seja capaz de agir com eficácia, seja na garantia da paz
coletiva, seja na promoção dos fins de qualquer natureza que
a coletividade venha a perseguir (“produzir ou incrementar
[...] o poder”). Trata-se, portanto, da busca de um delicado
equilíbrio entre imperativos contraditórios e simultâneos
de contenção e eficácia – principalmente se se trata de ser
eficaz na garantia de direitos individuais, pois o estado
tem de ser a um só tempo atento a direitos individuais e
eficaz na repressão (e mesmo na prevenção) da violação de
direitos individuais.94 E um complicador adicional aparece à
medida que aumenta o grau de complexidade da sociedade
com que lidamos (tal como ocorre por exemplo ao longo do
processo de modernização), pois mais problemática se torna
também a própria atribuição de “interesse público” a um fim
qualquer, e consequentemente a definição de fins a serem
perseguidos coletivamente. A preservação da autoridade
estatal passa, então, a requerer mecanismos crescentemente
complexos de tomada de decisão, à medida que se impõe ao
93 F. W. Reis, Política e Racionalidade, p. 13.
94 Também Durkheim, em A Divisão do Trabalho Social (apud An-
thony Giddens, Capitalismo e Moderna Teoria Social, p. 152), afirma que
a emancipação progressiva do indivíduo em relação à consciência coletiva
implica uma expansão das atividades do estado, pois este é o guardião dos
direitos individuais.

sistema político a consideração de múltiplos e contraditórios
interesses de grupos de cidadãos crescentemente variados –
o que impõe à ciência política moderna o problema crucial
da “constituição e preservação da autoridade democrática, ou
do caráter democrático do exercício da autoridade”.95
2.1.2. Hobbes e Weber: a racionalização

como coordenação de expectativas
No interior da matriz clássica da sociologia

contemporânea, a contestação da tese liberal ortodoxa
– que apostava numa progressiva “diluição” do poder do
estado em favor de um mecanismo perfeitamente eficiente
de coordenação de ações independente das orientações
normativas dos atores (“integração sistêmica”) deflagrado
pela ação racional de indivíduos que interagem no mercado
– remonta certamente até a crítica da economia política por
Marx (apesar de suas ambiguidades quanto a processos de
integração e o papel a ser desempenhado pelo estado nesses
processos), bem como à crítica ao otimismo de Spencer em
relação ao mercado por Durkheim em suas considerações
sobre o problema da anomia nas sociedades modernas.96
95 F. W. Reis, Política e Racionalidade, p. 11 (grifo meu). Voltaremos
a este tópico no final deste capítulo (subseção 2.2.4).
96 Um outro aspecto da crítica de Durkheim a essa tese é apresentado
por Giddens, Capitalismo e Moderna Teoria Social, pp. 153-4:
“De acordo com a terminologia de Durkheim, uma sociedade é mais
ou menos democrática conforme o grau de comunicação recíproca que se es-
tabelece entre o estado e os outros níveis da sociedade. Segundo Durkheim,
uma das consequências mais importantes de quantas derivam da existência
de um sistema democrático é que a condução da vida social assume um ca-
rácter consciente e dirigido. Muitos dos aspectos da vida social que até aí
tinham sido regidos pelo costume ou pelo hábito passam a ser objecto da
CAPÍTULO 2 122 //
Mas será na obra de Max Weber que ela encontrará
sua melhor expressão – e a tensa convivência entre
liberdade e disciplina acima apontada ganhará contornos
verdadeiramente trágicos.
Isso ocorre porque Weber explicita bastante

claramente certos problemas e tensões que acompanharam
de maneira comparativamente mais obscura a reflexão social
moderna pelo menos desde Maquiavel e Hobbes. Estes dois
pensadores, de resto tão diferentes entre si como podem
ser dois pensadores que se dedicam ao mesmo objeto,
disputam o título de “pai fundador” da reflexão política
moderna precisamente por ser perceptível na obra de
ambos uma preocupação comum tipicamente moderna, que
será compartilhada e desenvolvida por Weber. Pois tanto
Maquiavel quanto Hobbes, ao tomarem o estado como fruto
do artifício humano, e portanto subordinarem sua existência
e justificação à conveniência dos seres humanos sobre os
quais exerce seu poder, respondem a problemas advindos
do surgimento de uma forma complexa de sociedade,
cujos membros se tornam crescentemente “anônimos” uns
em relação aos outros, reduzindo drasticamente a eficácia
de sanções morais contra comportamentos desviantes e
multiplicando as oportunidades oferecidas aos indivíduos
de se comportarem como “caronas” à Olson.97 A percepção
intervenção do estado. O estado intervém na vida económica, na adminis-
tração da justiça, na educação e até na organização das artes e das ciências.”
97 Douglass North, Institutions, Institutional Change and Economic
Performance, p. 93 (apud R. Putnam, Making Democracy Work, p. 178),
também vê o comportamento “oportunista” como uma estratégia crescen-
temente compensadora, à medida que a sociedade se torna mais complexa.
Quanto a Olson, ele próprio não recorre à teoria dos jogos em The Logic of

deste problema pela literatura não nasce com Durkheim e
sua distinção entre solidariedade mecânica e solidariedade
orgânica: já quando escrevem Maquiavel e Hobbes vê-
se ameaçada a percepção da unidade política como uma
“comunidade” no sentido estabelecido por Ferdinand
Tönnies.98 Com a emergência dos estados nacionais, a
lealdade de cada habitante deve se voltar não mais para uma
determinada coletividade que ele cotidianamente identifica
em contatos face-a-face com seus concidadãos, mas sim
para uma coletividade abstrata que engloba um território
que ele jamais poderá percorrer inteiramente, habitado e
governado por pessoas que ele jamais poderá vir a conhecer
pessoalmente. Perde assim qualquer sentido intuitivo
imediatamente apreensível pelo “homem comum” a ideia de
sua filiação a um “corpo social”.
Collective Action, mas a analogia entre sua descrição da lógica da ação cole-
tiva e o “dilema do prisioneiro” é bastante evidente, e é tratada corriqueira-
mente pela literatura.
98 Max Weber, Economía y Sociedad, p. 33 (primeira parte, cap. I, § 9),
assim expõe a distinção entre “comunidade” e “sociedade”:
“Llamamos comunidad a una relación social cuando y en la medida
en que la actitud en la acción social [...] se inspira en el sentimiento subjetivo
(afectivo o tradicional) de los partícipes de constituir un todo.
“Llamamos sociedad a una relación social cuando y en la medida en
que la actitud en la acción social se inspira en una compensación de intereses
por motivos racionales (de fines o de valores) o también en una unión de intere-
ses con igual motivación. La sociedad, de un modo típico, puede especialmente
descansar (pero no únicamente) en un acuerdo o pacto racional por declaración
recíproca.”
No original em alemão, Weber não se refere exatamente a “comunidade”
(“Gemeinschaft”) e “sociedade” (“Gesellschaft”), mas, mais precisamente, a “co-
munalização” (“Vergemeinschaftung”) e “socialização” (“Vergesellschaftung”).
Aqui acompanho a tradução para o espanhol, que preferiu ignorar esta distin-
ção.
CAPÍTULO 2 124 //
Não é difícil mostrar a presença desse problema em
autores clássicos situados na aurora da modernidade. Na
obra de Maquiavel, o individualismo reside sobretudo na
capacidade de ação que ele atribui ao líder “virtuoso” em O
Príncipe. O estado, suprema “obra de arte”, torna-se fruto
do artifício humano, resultado da ação inteligente de um
indivíduo em favor dos demais, e não uma entidade coletiva
com existência anterior e independente em relação às pessoas
– o que levou Hannah Arendt a considerar Maquiavel
o “fundador da tradição revolucionária moderna”.99 Já
em Hobbes o individualismo se desdobra em múltiplos
aspectos e implicações, alcançando mesmo seu método, pois
a dedução de seu “estado de natureza” inclui a agregação
de comportamentos individuais atribuíveis a todos os seres
humanos indistintamente.100 Assim, seu “individualismo
metodológico” supõe seu igualitarismo, sua afirmação de que
somos todos iguais, a começar por nossa igual capacidade de
nos matarmos uns aos outros.Pois este igualitarismo é condição
99 Arendt, Entre o Passado e o Futuro, p. 183.
100 Isso talvez ajude a explicar o “prestígio” contemporâneo de Hobbes,
expresso nas inúmeras controvérsias relevantes que o tomam como foco no
século XX – fato bem mais raramente verificado anteriormente (a respeito
do status menor atribuído a Hobbes no século XIX, ver Norberto Bobbio,
“Breve História da Historiografia Hobbesiana”, p. 185). Obras recentes sobre
Hobbes incluem orientações bastante díspares – tais como Jean Hampton,
Hobbes and the Social Contract Tradition, e Michael Taylor, The Possibility
of Cooperation (exemplos de obras de autores diretamente associáveis ao
individualismo metodológico), e o último livro de Quentin Skinner, Reason
and Rhetoric in the Philosophy of Hobbes –, mas o tema da racionalidade e
do método invariavelmente ocupa lugar central nas discussões recentes de
sua obra. Também no Brasil se pode constatar uma manifestação da ênfase
metodológica presente neste interesse recente por Hobbes na tese de douto-
ramento de Luiz Eduardo Soares, A Invenção do Sujeito Universal.

necessária à operação de agregação de comportamentos que,
involuntariamente, conduz os homens à guerra de todos
contra todos, impondo a necessidade do “estado civil” para
a constituição de uma instância normatizadora que atue
sobretudo na coordenação de expectativas. A alternativa
seria o summum malum hobbesiano, o mal supremo da guerra
generalizada decorrente da completa imprevisibilidade do
comportamento alheio entrevista por Hobbes na “ausência de
sociedade” que caracteriza o seu “estado de natureza”.101 Num
efeito oposto àquele obtido por Maquiavel, a anterioridade
ontológica conferida por Hobbes aos indivíduos frente ao
estado despersonaliza radicalmente o poder. Seu soberano
não é melhor que nenhum dos miseráveis que sofrem na
“guerra de todos contra todos”. É apenas mais um deles,
encarregado, pelo consentimento alheio (na qualidade de um
“mal menor”), de impor a paz e zelar pela sua manutenção.
É apenas conveniente, sensato, útil obedecer-lhe. Na base
do argumento hobbesiano já temos uma racionalização da
autoridade do estado,e em termos puramente “instrumentais”.
Ele apenas – na solução autoritária que sugere – deixou de
101 Luiz Eduardo Soares, “A Estrutura do Argumento Contratualista”,
p. 131, descreve de maneira sintética o exercício da formulação do estado de
natureza por Hobbes como o esforço de retirar do retrato da coexistência
humana qualquer vestígio da existência de uma “sociedade”:
“O experimento mental hobbesiano consiste na reunião de respos-
tas a algumas perguntas, tais como: quais os efeitos da aproximação de seres
humanos entregues inteiramente à sua própria natureza e, portanto, dis-
pondo de liberdade irrestrita para usar seus poderes individuais, segundo
suas respectivas conveniências e de acordo com a necessidade de defender
sua sobrevivência individual? O que ocorreria aos seres humanos se sub-
traíssemos de seu convívio tudo o que resulta da presença organizada da
sociedade e se extraíssemos deles todas as marcas dessa presença, inclusive
as mais minúsculas e desprezíveis?”
CAPÍTULO 2 126 //
levar às últimas consequências a reflexividade fatalmente
envolvida num exercício de racionalização voltado para a
coordenação de expectativas recíprocas (passo que seria dado
por Locke logo depois).
A empreitada de Hobbes, portanto, consiste em

um esforço de fundamentação da autoridade em uma
coletividade que não é mais uma “comunidade”, ou seja, não
pode ser identificada cotidianamente por seus membros, e
cuja legitimidade, portanto, não pode residir nela mesma
(uma vez que a coletividade em questão não passa de
uma abstração), mas na conveniência dos indivíduos que
a integram – à maneira da “sociedade” em Max Weber.
Portanto, dada esta anterioridade dos indivíduos e o fato de
que estes indivíduos são parte de uma multidão que os torna
virtualmente anônimos uns em relação aos outros, então o
problema crucial que se coloca é a provisão de mecanismos
que produzam uma coordenação de expectativas a partir da
imposição de sanções aos comportamentos cuja generalização
possa implicar a decomposição da vida social.102 Esta
coordenação de expectativas supõe reflexividade, ou seja,
devemos ser capazes de colocarmo-nos no lugar do outro e
102 A propósito, Brian Barry, Sociologists, Economists and Democra-
cy, p. 172, identificará a própria noção de “integração sistêmica” com um es-
tado de coisas “in which the expectations of each actor about the behaviour
of others are by and large borne out”, remetendo em seguida a Parsons, The
Social System, pp. 36-9, e Essays in Sociological Theory, p. 231. Tampou-
co a literatura recente sobre transições democráticas deixa de referir-se ao
papel das expectativas: “Normality [...] becomes a major characteristic of
political life when those active in politics come to expect each other to play
according to the rules” (Guillermo O’Donnell e Philippe Schmitter, Tran-
sitions from Authoritarian Rule, p. 65; agradeço a Jaqueline Morelo pela
lembrança desta passagem).

prever com razoável segurança o seu comportamento, com
base em valores e costumes compartilhados e, sobretudo,
nas normas comuns a que estamos submetidos.103
Sob este prisma, o adendo central de Locke à reflexão
hobbesiana pode ser interpretado como uma ponderação
de que a coordenação de expectativas em causa (e,
consequentemente, a reflexividade que a acompanha) deve
necessariamente abranger também o comportamento
do próprio estado. Pois, se o comportamento do estado
permanece completamente imprevisível e se a soberania
deste estado se estende sobre todos os súditos, então não
se pode falar de “coordenação de expectativas”, e toda
rotinização da vida é tremendamente precária. Donde
decorrem os anteparos legais que Locke (e o liberalismo,
que dele descende) impõe à ação do estado.104
Já Hobbes contestava veementemente a possibilidade

de se imporem constrangimentos à ação do estado. Para
ele, “soberano” é aquele que não obedece senão à própria
vontade e, assim, qualquer anteparo ao estado significa um
conflito de soberanias e reinstaura o “estado de natureza”.105
103 A relação entre, de um lado, a dimensão cognitiva do comporta-
mento individual envolvida na idéia de “expectativas” e, do outro, os valores
e normas impostos sobre cada indivíduo são mais complexas do que sugere
a passagem acima, e certamente não se pode assegurar que cada indivíduo
agirá necessariamente conforme os valores em que acredita ou a que se sub-
mete. Por precária que seja, porém, essa padronização legal das normas e
sanções indubitavelmente desempenha papel extremamente relevante na
redução da incerteza em qualquer formação social. (Agradeço ao Prof. Fábio
W. Reis por chamar minha atenção para esta dificuldade.)
104 A referência clássica entre os escritos de Locke a respeito é o “Se-
gundo Tratado sobre o Governo”.
105 Hobbes, “Leviatã”, esp. cap. XVIII, “Dos direitos dos soberanos por
CAPÍTULO 2 128 //
Conformava-se, portanto, ao poder absoluto do estado como
um mal menor, frente àquela que ele considerava sua única
alternativa – a “guerra de todos contra todos”. Ainda, porém,
que este argumento esteja correto de um ponto de vista
estritamente lógico, é importante levar em conta que menos
de dez anos após a morte de Hobbes a Inglaterra já havia
encaminhado uma “solução” para o seu conflito institucional
oposta àquela por ele prescrita. A razão porque Hobbes
pôde ser tão melhor no diagnóstico que na terapia reside
fundamentalmente no fato, apontado por Carl Friedrich,
de que embora tenha angariado com justiça a reputação de
grande filósofo do poder, Hobbes ignorava o problema da
autoridade.106 Se o poder pode se materializar no controle de
meios físicos de coerção, seu exercício estável é condicionado
pela autoridade daquele que o exerce. E o detentor do
poder terá autoridade sobre os demais se encontrar nestes
uma disposição prévia à obediência, independentemente
de coerção. Hannah Arendt nos lembrava que a autoridade
exclui tanto a violência como a persuasão.107 Pois, como
sublinha Friedrich, ela se funda na presunção, por aqueles
sobre os quais o poder é exercido, de que aquele que o
exerce tenha “boas razões” para evocar se for chamado
a justificar seus atos. Note-se que não é necessário que
essas “boas razões” existam de fato, mas apenas que se
acredite na sua existência.108 A autoridade é indispensável
instituição”, pp. 107-13.
106 C. Friedrich, An Introduction to Political Theory, pp. 145-6. Já me
reportei antes a este problema em B. P. W. Reis, “Kant, Burke e os ‘Efeitos
Perversos’”, esp. pp. 79-81.
107 Arendt, Entre o Passado e o Futuro, p. 129.
108 Friedrich, An Introduction to Political Theory, pp. 128-30. Tam-

pelo simples fato de que o poder não serve à coordenação
de expectativas se tiver de se impor sempre pela força –
assim, é crucial que as pessoas exibam predominantemente
uma disposição a priori à obediência independentemente
da coerção (que deve ser preservada como um recurso à
disposição do estado em último caso), ou o “estado civil” não
se pode manter. A lei, portanto, numa sociedade impessoal
(que não é mais uma “comunidade”), não pode ser vista
como um ato de vontade do soberano, como queria Hobbes
(pois um ato de vontade só pode possuir autoridade onde
existirem laços pessoais de lealdade entre os indivíduos
envolvidos), mas fundamentalmente como um ato de razão
(pelo menos atribuída), se se quiser que ela tenha eficácia.
Paradoxalmente, portanto, é na “sociedade” (Gesellschaft) que
considerações de conteúdo moral se tornam fator crucial à
possibilidade de exercício do poder político; a “comunidade”
(Gemeinschaft), ao contrário, permite que a autoridade
repouse sobretudo em vínculos pessoais, “heterônomos”, de
lealdade – na maioria dos casos apoiados sobre hierarquias
sociais de natureza “adscritiva”.109
pouco podemos confundir esta presunção da existência de boas razões com
a sua demonstração. Neste último caso, teríamos uma relação de persuasão
entre atores em princípio “iguais” (pois qualquer um deles poderia em prin-
cípio persuadir o outro), não uma relação de autoridade – necessariamente
assimétrica.
109 Esta visão encontra forte corroboração empírica em Robert Put-
nam, Making Democracy Work, esp. pp. 114-5, onde se mostra, para o caso
da Itália, que é nas regiões mais industrializadas do Norte (Emília-Rom-
anha, sobretudo) que se encontrará maior grau de “comunidade cívica” en-
tre os seus habitantes, e não nos pequenos vilarejos do Sul, à primeira vista
talvez mais propícios à caracterização como “comunidades”, mas na verdade
portadores de estruturas sociais fortemente fragmentadas e hierárquicas –
expressas, por exemplo, no “familismo amoral”, descrito por Edward Ban-
CAPÍTULO 2 130 //
Mas talvez Hobbes tivesse razão contra Locke em dizer
que isto implica um arranjo de poder inerentemente instável,
pelo fato de não se poder apontar uma fonte inequívoca de
poder, claramente soberana no estrito sentido da palavra. Porém,
a reflexividade requerida para se preservar a possibilidade de
validação universal do argumento hobbesiano – crucial para
a sua sustentação numa sociedade complexa – nos impõe este
dilema, legado pelo processo de racionalização da autoridade.
O estado tem de ser tão previsível (e portanto tão controlável)
como qualquer um de nós. O que faz com que a democracia
moderna seja inevitavelmente uma espécie de “acordo de
cavalheiros”, em que todos dão sua palavra de que observarão
as regras publicamente estabelecidas.110 Desgraçadamente,
isto faz com que a democracia seja um arranjo delicado, tão
frágil como qualquer acordo de cavalheiros. Vulnerável tanto
às variáveis materiais (econômicas), já que ninguém pode se
dar ao luxo de ser um perfeito cavalheiro quando começa a
faltar comida em casa (Aristóteles já havia percebido isso
quando falava da anterioridade do problema da reprodução
material do oikos em relação à participação na vida da polis),111
quanto a “ataques carismáticos” que substituam a rotinização
que a democracia implica e que pode se tornar indesejada pela
maioria em contextos de crise.
field em The Moral Basis of a Backward Society, citado por Putnam e re-
centemente retomado por Elisa Reis, “Desigualdade e Solidariedade”, para
discutir o caso brasileiro (voltaremos a Putnam abaixo, subseção 2.2.3).
110 Corrobora este ponto a demonstração da fragilidade dos funda-
mentos lógicos do modelo madisoniano da democracia por Robert Dahl, A
Preface to Democratic Theory, cap. 1. Dahl ali demonstra que o esforço de
James Madison em forjar uma teoria democrática que atenda simultanea-
mente aos princípios de soberania popular e proteção de minorias fracassa
em seus fundamentos lógicos, ainda que tenha vindo a ser bem-sucedido na
produção de uma ideologia que vem atravessando os séculos.
111 F. W. Reis, “Para Pensar Transições”, p. 77-8.

É evidente a inspiração weberiana do raciocínio
desenvolvido até aqui. Não apenas no que diz respeito
à distinção entre “comunidade” e “sociedade” e suas
consequências teóricas acima referidas, mas sobretudo pelo
vínculo que estabelece entre uma organização social cada vez
mais complexa e a forma de dominação racional-legal como
a definiu Weber. Pois a subordinação mesma da legitimidade
da ordem coletiva ao melhor interesse de cada um daqueles
que nela vivem é uma característica básica da “sociedade”
em contraste com o sentimento de pertencer a um “todo”
coletivo, típico da “comunidade”. E não escapou a Weber
o fato de que esta subordinação envolve uma compensação
de interesses racionalmente motivada – donde decorre
o compromisso recíproco (“contrato”) em que costuma
repousar a “sociedade”.112
Ocorre que, da forma como o descreve Weber, o

processo de racionalização da vida social traz consigo, como
consequência não intencional, a burocratização das relações
sociais. Pois um dos mecanismos básicos do processo de
desenvolvimento do estado moderno e paralela racionalização
do exercício da autoridade/dominação (“Herrschaft”) é a
progressiva “expropriação” do corpo administrativo, que
deixa de ser proprietário dos “meios de administração”.
Numa apropriação em sentido lato da ideia de Marx acerca
do processo de expropriação do produtor direto (que perde
o controle dos meios de produção), Weber descreverá a
constituição do estado moderno de maneira análoga, a partir
da “expropriação [pela ação do príncipe] dos detentores
autônomos e ‘particulares’ do poder administrativo”.113 Para
112 Weber, Economía y Sociedad, p. 33.
113 Giddens, Capitalismo e Moderna Teoria Social, p. 246.
CAPÍTULO 2 132 //
levar a cabo com êxito a pretensão ao monopólio do uso
legítimo da força física no interior de seu território, o detentor
do poder precisa controlar certos bens materiais, “just as with
an economic organization” – e, no caso do estado moderno,
dado o processo de centralização do poder e consequente
expropriação do quadro administrativo de suas próprias fontes
de poder, impõe-se uma organização hierárquica centralizada
onde os agentes do estado são servidores assalariados, cuja
autoridade decorre de uma delegação do chefe.114 Daí que,
como observou Reinhard Bendix, o desenvolvimento de uma
autoridade pública de abrangência nacional, e que obedeça
a um padrão administrativo não patrimonial, deflagra
inevitavelmente um processo de burocratização.115 Produz-
se assim um crescimento do estado burocrático que está,
todavia, ao contrário do que parece indicar o senso comum,
intimamente relacionado com o progresso da democracia
política. Em linhas gerais, o fenômeno que Weber detecta
situa-se em que o processo de racionalização da vida social,
ao impor a “impessoalização” das decisões políticas a serem
tomadas, requer o estabelecimento de regras universalmente
aceitáveis que venham substituir com sucesso o arbítrio
pessoal e as prerrogativas particulares de potentados locais. A
burocratização é apenas o corolário inevitável deste processo.
Assim, a racionalização da autoridade – imprescindível à
coordenação de expectativas em uma coletividade cada vez
menos “comunitária” – implicará crescente burocratização.
Foi sobretudo a percepção deste problema que impediu
Weber de compartilhar o otimismo de Marx acerca das
perspectivas de “emancipação” humana a partir do avanço das
114 Weber, “Politics as a Vocation”, pp. 81-2.
115 Bendix, Nation-Building and Citizenship, p. 3.

forças produtivas, e tem sido o grande calcanhar de Aquiles
das utopias modernizadoras dos séculos XVIII e XIX. Weber
foi capaz de perceber que precisamente neste vínculo tão
estreito entre burocratização e democracia residia um dos
principais focos de tensão da ordem capitalista moderna.
Pois, como nos lembra Giddens, se a expansão da democracia
exige a expansão da burocracia, a recíproca não é verdadeira,
e a história pode nos mostrar no Antigo Egito ou na Roma
Imperial – para não falar na União Soviética – exemplos de
organizações políticas altamente burocratizadas mas nem por
isso democráticas.116
O complexo desafio da coordenação de expectativas em

uma sociedade moderna, portanto, nos impõe a necessidade de
conviver com formas de autoridade fortemente burocratizadas
constituídas sobre normas impessoais (no limite, democráticas?)
de regulação da esfera política – tornando extraordinariamente
complexo o problema da institucionalização dessas normas
na sociedade moderna.117
116 Giddens, Capitalismo e Moderna Teoria Social, pp. 246-7. O pró-
prio Weber (Economia e Sociedade, apud Giddens, Capitalismo e Moderna
Teoria Social, p. 247) nos alerta:
“Neste aspecto, temos de ter em conta que a burocracia em si é um
instrumento de precisão que pode ser utilizado por interesses muito dife-
rentes, puramente políticos ou puramente económicos, ou de qualquer ou-
tra espécie. Não podemos exagerar, portanto, o grau de seu paralelismo com
a democratização, por muito típico que possa ser.”
Também Norberto Bobbio, “O Futuro da Democracia”, pp. 34-5,
reproduz o argumento weberiano e explicita esta tensão entre democracia
e burocracia ao chamar atenção para o fato de que o aparato burocrático é
“um aparato de poder ordenado hierarquicamente do vértice à base, e por-
tanto diametralmente oposto ao sistema de poder democrático”.
117 Jon Elster, The Cement of Society, p. 97, já observou que as normas
CAPÍTULO 2 134 //
2.1.3. Instituições e carisma;
institucionalização e autoridade
Talcott Parsons, talvez individualmente o mais

importante herdeiro de Weber na sociologia do século XX,
viria introduzir uma distinção analiticamente importante
entre “sistemas sociais” (sistemas organizados de interação
entre indivíduos) e “sistemas culturais”(voltados para a criação
e a manutenção de modelos culturais transmitidos não por
hereditariedade, diferentemente do campo da biologia geral,
mas por aprendizagem).118 Pelo argumento de Parsons, estes
dois se integram e interpenetram pela institucionalização,
que cumpre o papel de cimentar uma esfera à outra através
da organização e rotinização da interação entre indivíduos
a partir de orientações de conteúdo normativo advindas
de modelos culturais disseminados junto à população. No
enorme conjunto das instituições, o subsistema político
se identifica especificamente com aquelas de conteúdo
impositivo (ou coercitivo) para o conjunto dos membros do
sistema. O problema da institucionalização assim se identifica
com o problema da identificação e conservação de valores
e, logo, de procedimentos, de maneira a gerar e reproduzir
sistemas organizados de interação entre indivíduos que
respeitem os modelos culturais vigentes e ao mesmo tempo
sejam capazes de se adaptar continuamente à permanente
atividade de transformação desses modelos. Invariavelmente
temos, portanto, nas instituições o bastião por excelência da
coordenação de expectativas. A mudança das instituições
sociais, embora não possam assegurar a cooperação entre indivíduos, ser-
vem efetivamente para coordenar expectativas.
118 Parsons, “An Outline of the Social System”, p. 34.

é, caracteristicamente, uma mudança “na margem”,
relativamente previsível. Como observa Douglass North,
por mais acelerado que seja nos dias que correm o processo
de transformação das instituições, é fato que mudanças
institucionais são geralmente mudanças incrementais.
Para ele, mesmo as mudanças comparativamente mais
descontínuas, como as revoluções e as conquistas, nunca são
totalmente descontínuas, dado que as instituições resultam
não somente de dispositivos legais, mas também de regras
informais de comportamento (costumes, tradições e códigos
de conduta) que impõem “limitações culturais” a processos
deliberados de mudança institucional.119
Em nítido contraste com o papel desempenhado pelo

plano institucional, na tipologia weberiana das formas de
dominação temos no carisma o portador por excelência da
mudança – e da mudança abrupta, violenta, imprevisível
em seus desdobramentos.120 Por outro lado – e isto é
119 North, Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Econó-
mico, p. 17. Embora claramente oriundos de tradições intelectuais distintas,
entendo que a visão parsoniana das instituições é compatível com a defini-
ção oferecida por Douglass North, pelo menos para os propósitos do presente
trabalho. Pela apresentação feita por Margaret Levi, “A Logic of Institutional
Change”, p. 403, podemos notar como temos no trabalho de North, em certa
medida, uma tradução para a linguagem econômica de alguns traços já men-
cionados neste parágrafo:
“In North’s view, an institution is characterized by its capacity to
delimit choices and its possession of enforcement mechanisms. Institutions,
and this is part of North’s claim, reduce certain transaction costs, that is, the
costs of making and keeping a contract, while raising others. Institutions
reduce the uncertainty that arises from otherwise unpredictable behavior
and, therefore, make it easier to identify appropriate trading partners and
to write contracts that take into account most eventualities [...].”
120 Há uma passagem do próprio Weber em Economia e Sociedade
CAPÍTULO 2 136 //
muito importante –, o desafio básico que se impõe ao líder
carismático é o problema da institucionalização dos mesmos
valores de que se constituiu em porta-voz, e que foram a
fonte última de seu próprio carisma. Pois a mera existência
de um sistema simbólico não é suficiente para canalizar a
dinâmica dos interesses (materiais ou ideais), pelo menos
numa sociedade complexa.121 É a esfera institucional que faz
essa mediação entre as idéias e os interesses, o que torna
necessária a institucionalização de uma visão de mundo, para
que se possam especificar os meios através dos quais os bens
materiais e ideais selecionados por uma dada coletividade
– ou personificados por um líder carismático, o que em
termos práticos dá no mesmo – podem ser legitimamente
atingidos.122 É necessário,portanto,evitar uma contraposição
radical entre as dimensões ordinária e extraordinária da vida
social (às quais podemos fazer corresponder as instituições
e o carisma pessoal, respectivamente). O próprio Weber
fala de “carisma institucional”, e Schluchter nos remete aos
trabalhos pioneiros de Edward Shils e S. N. Eisenstadt,
que alertavam para o fato de que o carisma é ele próprio
que é particularmente clara a respeito: “O verdadeiro profeta, tal como o
verdadeiro chefe militar ou todo o verdadeiro chefe nesta acepção da pala-
vra, prega, cria ou impõe novas obrigações…” (apud Giddens, Capitalismo
e Moderna Teoria Social, p. 224).
121 Para uma rápida distinção entre interesses materiais e interesses
ideais, na forma como a eles se referia Max Weber, pode-se recorrer a Wolf-
gang Schluchter, The Rise of Western Rationalism, p. 25: “The material
interests concern the ‘happiness’ of human beings, their well-being, health
and longevity. Ideal interests concern their search for meaning, primarily
for ‘salvation’.”
122 W. Schluchter, The Rise of Western Rationalism, pp. 25-7. Neste
tema o trabalho de Schluchter é um guia extraordinário para o pensamento
de Weber.

“um elemento constitutivo da construção institucional”.123
Assim, nem a liderança carismática pode eximir-se da tarefa
de dar consequência institucional aos valores que encarna,
nem uma ordem institucional pode sobreviver desprovida
de carisma, ou seja, desprovida da presunção generalizada
de que ela incorpora um conjunto de valores socialmente
reconhecidos.
De fato, o que temos em jogo aqui, segundo Schluchter, é

o grau em que as instituições vigentes conseguem dar expressão
aos valores éticos que prevalecem na sociedade.124 O carisma
estaria, segundo esta visão, vinculado aos valores que uma dada
coletividade gostaria de ver concretizados. Daí constituir-se,
ao mesmo tempo, em condição necessária à autoridade de um
conjunto de instituições, e principal ameaça à sua sobrevivência.
Como aprendemos com Parsons que as instituições
desempenham precisamente o papel de mediação entre os
valores (“sistema cultural”) e a interação (“sistema social”),
assegurando a promoção rotineira de princípios culturalmente
compartilhados, é natural que o carisma desempenhe um papel
crucial na institucionalização. Lembremo-nos de que Friedrich
associa a autoridade do sistema político à atribuição, pelos
governados, de “boas razões”aos atos dos governantes (ver acima,
subseção 2.1.2). E essas “boas razões” são, é claro, culturalmente
definidas, de maneira a serem a priori atribuídas ao governante
– ou, mais raramente (embora necessariamente, no caso de
sociedades democráticas), ao sistema de governo – se por algum
123 Schluchter, The Rise of Western Rationalism, pp. 36-7, se refere a
Shils, “Charisma, Order and Status”, e Eisenstadt, Max Weber: On Charis-
ma and Institution Building.
124 Schluchter, The Rise of Western Rationalism, pp. 36-8.
CAPÍTULO 2 138 //
motivo a população entende estarem ali incorporados valores
que lhe sejam caros. A força peculiar do carisma resulta de que
ele é não apenas um tipo especial de dominação mas também
um elemento constitutivo de toda sociedade, cumprindo na
obra de Weber um papel análogo ao “caráter sagrado de uma
realidade moral coletiva” encontrado na obra de Durkheim.125
Como assinala Schluchter, na medida em que ideais de justiça
estão ligados a essa dimensão “extraordinária” da vida social,
então toda sociedade se atribui uma “missão”.126 O que faz com
que todo sistema institucional seja, em maior ou menor medida,
vulnerável a um eventual “ataque” carismático, conforme se
avalie momentaneamente o seu desempenho no cumprimento
dessa “missão” – ou, mais precisamente, na realização de valores
socialmente predominantes. Nas palavras de Eisenstadt:
“Um sistema institucional nunca é inteiramente

‘homogêneo’ no sentido de ser inteiramente aceito ou aceito
no mesmo grau por todos aqueles que nele participam, e
estas orientações diferentes para com as esferas simbólicas
centrais podem todas se tornar focos de conflito e de mudança
institucional potencial.”127
125 Schluchter, The Rise of Western Rationalism, p. 37. Schluchter (n.
21) nos lembra que já em 1937 Parsons (The Structure of Social Action, pp.
658ss. e 669ss.) apontava o paralelo existente entre o conceito durkheimiano
do “sagrado” e o conceito weberiano do “extraordinário”. Não tem escapado
a compêndios recentes a particular importância da distinção durkheimiana
entre “sagrado” e “profano” para o problema da legitimação do poder do
estado. Ver, por exemplo, Martin Hollis, The Philosophy of Social Science,
p. 105. Sobre o mesmo tema, pode-se também recorrer a Gianfranco Poggi,
“The Place of Religion in Durkheim’s Theory of Institutions”.
127 Eisenstadt, “Carisma, Edificação Institucional e Transformação
Social”, p. 69.

Para usar uma fórmula expressiva, trata-se portanto
de produzir “instituições carismáticas”, tanto quanto
possível – ou, por outra, trata-se de levar a efeito certa
“sacralização” das instituições. A tarefa – que já é delicada em
qualquer circunstância em função do fato simples de que a
institucionalização mesma implica a rotinização do carisma, e,
muito provavelmente,em alguma medida,a progressiva diluição
deste carisma – torna-se, na modernidade, particularmente
árdua, pois a progressiva racionalização das relações sociais (e
a consequente diferenciação estrutural entre as diversas esferas
valorativas de que se compõe a sociedade) que acompanha
a modernização produz um crescente reconhecimento da
irredutibilidade dos conflitos de valores a qualquer critério
universal externo de avaliação e, consequentemente, crescente
laicização da sociedade, reduzindo-se cada vez mais o espaço
do que é tido coletivamente como “sagrado”. Esta, em última
análise, a fonte do desconforto de Hannah Arendt, que
a levou a anunciar, talvez um tanto exageradamente, que
nossa época assistia ao “fim da autoridade”.128 Mas, de fato, o
espaço do “sagrado” vai progressivamente tendo de abandonar
conteúdos substantivos ou “missões” específicas, para ater-se
128 O fim da autoridade no mundo contemporâneo é um dos temas
centrais de H. Arendt, Entre o Passado e o Futuro. Um outro caminho dedu-
tivo pelo qual podemos antever problemas para a afirmação da autoridade
no mundo moderno está implicada numa afirmação de Harry Eckstein, “A
Theory of Stable Democracy”, p. 187, segundo a qual a autoridade existe “in
any set of social relations which, in the not too happy jargon of social psy-
chology, is ‘cooperatively interdependent’ – that is, very simply, not compe-
titive.” Isto redunda em afirmar que, onde quer que não exista competição,
haverá forçosamente a aplicação de critérios de autoridade para a organi-
zação da coexistência. Talvez se possa, a partir disso, argumentar também
no sentido contrário: quanto mais competitiva uma sociedade, maiores as
dificuldades para a afirmação da autoridade.
CAPÍTULO 2 140 //
cada vez mais aos procedimentos e a determinados princípios
de convivência. Sob um certo prisma, as instituições parecem
cada vez mais vulneráveis à medida que temos de abandonar
qualquer compromisso com feitos específicos para atermo-
nos ao respeito a procedimentos e regras de convivência.
Abandonar o compromisso com fins substantivos para
prendermo-nos a determinados meios considerados aceitáveis
– que, embora necessariamente incorporem um dado conjunto
de valores, nem sempre estarão a promover realizações
substantivas, pela incerteza mesma dos resultados a serem
obtidos no processo democrático.129 Porém, esse contraste
entre fins e meios é certamente mais complexo do que sugere
a passagem acima. Basta lembrar que esta ênfase nos “meios”,
se bem entendida, deve redundar na aceitação do imperativo
kantiano de se tomar a cada ser humano como um fim em
si mesmo.130 Concretamente, este aparente deslocamento
apenas representa o fato de que progressivamente ganha
centralidade política a questão dos procedimentos a serem
seguidos, precisamente em virtude da crescente relevância
moral adquirida pelos direitos e desejos de cada indivíduo
em relação à coletividade tomada como um todo, o que
faz com que a “missão” que uma sociedade plenamente
racionalizada pode se propor diga respeito sobretudo à
realização e à universalização de determinadas formas de
tratamento entre as pessoas.131
129 Este tema será retomado no próximo capítulo, no início da seção 3.3.
130 “Age de tal maneira que uses a humanidade, tanto na tua pessoa
como na de qualquer outro, sempre e simultaneamente como fim e nunca
como meio.” (Immanuel Kant, “Fundamentação da Metafísica dos Costu-
mes”, p. 135.)
131 Os dilemas morais centrais da modernidade são analisados de ma-

Por outro lado, Weber chama atenção para o fato de
que “a fully developed bureaucracy implements a system of
authority relationships that is practically indestructible”.
Pois, em primeiro lugar, a especialização profissional
torna o burocrata inteiramente dependente do “aparelho”;
segundo, a população governada por uma burocracia, por
sua vez, não pode dispensá-la ou substituí-la. Num estado
moderno, portanto, podem ocorrer mudanças no controle
sobre o sistema burocrático, mas não a sua destruição.132
Assim, a política moderna depara-se com um paradoxo
básico. De um lado, diante da democratização do poder, e da
consequente burocratização da autoridade, enfrentamos o
desafio de constituir lealdade para com entidades impessoais
– o que nos faz presumir uma lealdade comparativamente
frágil, posto que não derivada da interação face-a-face que
tende a produzir o sentimento de “honra” pessoal entre dois
indivíduos.133 Por outro lado, a especialização funcional
envolvida na forma burocrática de dominação produz elos
de dependência recíproca entre os diversos componentes do
sistema político que tornam sua completa remoção muito
mais difícil de consumar-se.
neira filosoficamente mais ambiciosa, mas sob inspiração análoga, em Luc
Ferry, L’Homme-Dieu (apud S. P. Rouanet, “O Sentido da Vida”).
132 Reinhard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait, p. 430.
133 Recentemente, Michael Walzer, Thick and Thin, dirigiu-se a este
tópico ao tratar dos problemas associados à dimensão política da interna-
cionalização, a seu ver problemática em virtude do fato de que é da intera-
ção face-a-face que se conformam “thick moralities”, por contraste com a
“thin morality” que se pode esperar derivar de sentimentos universalistas
de amor à humanidade etc.
CAPÍTULO 2 142 //
2.2. A política nas sociedades
modernas: desenvolvimento político?
“In fact, modernity breeds stability, but modernization

breeds instability.”
Samuel P. Huntington,
Political Order in Changing Societies (1968), p. 41.
Nesta seção se tratará mais diretamente da

contribuição da ciência política ao tema geral da política
na sociedade moderna ou em processo de modernização.
Preliminarmente, na subseção 2.2.1 serão rapidamente
descritas as “crises” associadas pela literatura ao processo de
construção do estado nacional moderno, bem como alguns
problemas atribuídos a esse tipo de análise e suas relações
com a “capability analysis” elaborada por Gabriel Almond.
Em seguida, na subseção 2.2.2 poderemos constatar como
a literatura acadêmica sobre institucionalização política
(Kornhauser, Huntington) é claramente tributária da
“armadura” weberiana apresentada na seção anterior, bem
como as razões porque aquele problema se apresenta
de maneira mais dramática nos países de modernização
retardatária. Este último tópico, por sua vez, constitui o
ponto de partida da subseção seguinte, 2.2.3, que se debruça
sobre as condições necessárias à emergência de soluções
cooperativas para o problema de ação coletiva envolvido na
instauração da ordem política. Afirma-se ali que a solução
de Putnam para o problema do desempenho institucional é
perfeitamente análoga à solução cooperativa de Axelrod para
o “dilema do prisioneiro”, e em suas linhas gerais corrobora

a tese pluralista sobre os efeitos benéficos das “afiliações
múltiplas”. Por fim, a seção 2.2.4 busca recuperar uma noção
manejável de “desenvolvimento político” que possa servir
como norte na análise comparativa de diferentes sistemas
políticos, e seja ao mesmo tempo isenta das contaminações
etnocentristas mais comuns na literatura.
2.2.1. Estado nacional e “crises”; sistema

político e capabilities
Talvez o esforço analítico mais fecundo, na esfera da

ciência política, do processo pelo qual vêm a se formar as
comunidades políticas que se constituirão nos modernos
estados nacionais encontre-se na literatura acerca das várias
“crises” associadas ao processo de “desenvolvimento político”
(penetração, integração, identidade, legitimidade, participação,
distribuição) em pesquisa dirigida por Lucian Pye nos anos
60, sob os auspícios do Social Science Research Council.134
As crises de penetração e de integração constituem, grosso
modo, o que usualmente se chama o problema da “construção
do estado” (state-building). Trata-se dos desafios estruturais
básicos, tais como a constituição da burocracia, do exército
134 Para esta consolidação das “crises” em seis, em que se apóia fre-
quentemente a literatura sobre o tema, ver Stein Rokkan, “Models and Me-
thods in the Comparative Study of Nation-Building”, pp. 63-5. Uma apresen-
tação bastante breve pode-se encontrar também em Gianfranco Pasquino,
“Modernização”, p. 769. Um volume-síntese da pesquisa é Leonard Binder
et alii, Crises and Sequences in Political Development (onde, todavia, não
se toma a integração como uma “crise” à parte, e especificam-se apenas
cinco crises). Para uma categorização diferente, ver Dankwart Rustow, A
World of Nations, pp. 35-6, onde o autor sintetiza essas diversas crises em
três requisitos fundamentais ao funcionamento do estado-nação moderno:
identidade (essencial à nação), autoridade (essencial ao estado) e igualdade
(essencial à modernidade).
CAPÍTULO 2 144 //
e da polícia, a instalação de mecanismos de administração
da arrecadação e de sua fiscalização, a unificação do padrão
monetário e a monopolização de sua emissão, além de certas
realizações infraestruturais, como a edificação de uma rede de
comunicações, de transportes etc. Já as crises de identidade e
de legitimidade dizem respeito sobretudo a certos desafios,
por assim dizer, “culturais” comumente associados à tarefa de
“construção da nação” (nation-building). Em sua dimensão
“horizontal”, trata-se de forjar uma “identidade nacional” pelo
recurso a símbolos comuns (heróis, mitos, hinos, bandeiras),
assim como pelo estabelecimento de certos critérios de
tratamento de diferentes grupos sociais que possam vir a ser
aceitos como “justos” ou “naturais” por toda a população. Em
sua dimensão “vertical”, trata-se de obter “legitimidade” para
o conjunto de instituições políticas adotado, de maneira a
fazer reconhecer pela população a autoridade do poder central
constituído, ou seja, produzir nos habitantes a disposição
à obediência: a presunção de que o governo constituído
tem o direito de governar. A crise de participação, por sua
vez, diz respeito ao problema da incorporação política dos
diversos grupos sociais que venham a se formar no interior da
comunidade política.Trata-se basicamente do reconhecimento
oficial dos direitos políticos, tais como o de votar e ser votado,
ou vocalizar preferências e encaminhar demandas junto ao
estado; o de associar-se livremente, o direito de organizar
oposição ao governo etc. Finalmente, a crise de distribuição
resulta da busca da implementação do princípio da igualdade
de oportunidades, e concretiza-se no reconhecimento legal de
uma série de “direitos sociais” (direitos trabalhistas, tributação
progressiva etc.) assegurados, em princípio, pela intervenção
do governo no conflito distributivo.

Naturalmente, os diversos tipos de respostas possíveis a
esses desafios serão fortemente influenciados por múltiplos
fatores, tais como o tipo de estruturas políticas e costumes
tradicionais, o momento histórico do início do processo
em cada localidade, ou o tipo de liderança modernizadora.
Outro fator relevante é a sequência em que aparecem as
diversas crises.135 A presunção dominante na literatura é
a de que cada um desses grupos de problemas tende a se
concentrar no tempo – daí a ideia de “crise”. Além disso,
presume-se também que tipicamente essas crises se darão
numa sequência específica (aproximadamente aquela em que
foram apresentadas aqui), e que quanto mais rapidamente
essas crises aparecerem, sobrepondo-se umas às outras,
maiores os riscos envolvidos no processo de modernização
política como um todo (maior propensão a instabilidade,
golpes de estado, violência política etc.) – donde decorre a
maior turbulência política verificada nos países “periféricos”,
nos quais o processo de modernização é muitas vezes
deflagrado exogenamente e invariavelmente adota um
ritmo mais acelerado que aquele historicamente observado
nos países “centrais”. Deve-se admitir, porém, que essas
crises não apenas podem se apresentar simultaneamente,
mas que também podem ocorrer recorrentemente. Assim,
crises aparentemente já “solucionadas” há várias gerações
podem, em determinadas circunstâncias, subitamente voltar
a ocupar lugar central na pauta política de determinada
coletividade. Charles Tilly, acompanhando Sidney Verba,
observa que os problemas básicos que acompanham os
processos de state-building e nation-building são mais ou
menos contínuos (e não localizados em momentos históricos
135 Pasquino, “Modernização”, p. 770.
CAPÍTULO 2 146 //
específicos), e que qualquer tentativa de se colocarem esses
problemas ou processos numa sequência-padrão enfrentará
fatalmente graves dificuldades empíricas.136 Minha
impressão é a de que, embora em princípio pareça existir
uma sequência aproximada provável (é razoável esperar
que um país se depare com questões relativas às crises de
penetração e integração antes de se ocupar com a maioria
dos temas típicos da crise de distribuição, por exemplo),
certamente não se podem descartar possíveis “anomalias”,
especialmente nos casos de modernização retardatária,
nos quais o efeito de imitação dos países centrais produz
fatalmente um certo “embaralhamento” da agenda política
que pode muito bem colocar no centro da arena política
local a crise de distribuição sem que sequer tenham sido
encaminhadas satisfatoriamente as crises de penetração, de
integração, ou de legitimidade (ou então ao mesmo tempo
em que estas são “reabertas”, por efeito mesmo da tentativa
de encaminhamento da pauta redistributiva). Veremos que,
em boa medida, é este um problema crucial em que está
metido o Brasil hoje, juntamente com a maioria dos países
“periféricos” (ver adiante, esp. seção 4.3).
Tendo em vista as dificuldades que enfrentam as

tentativas de se generalizarem sequências históricas típicas
para o processo de construção do estado nacional, torna-se
bem-vinda a apropriação mais abertamente “funcionalista”
que Gabriel Almond faz do tema.137 Pois, adotando um
136 Verba, “Sequences and Development”, p. 297, apud Tilly, “Western
State-Making and Theories of Political Transformation”, p. 610. Também
Wanderley Guilherme dos Santos, Razões da Desordem, p. 17, subscreve a
visão de Sidney Verba.
137 É numerosa a bibliografia relevante produzida por Almond, sendo

marco parsoniano de referência teórica geral, Almond relega
a segundo plano considerações históricas (diacrônicas) para
deter-se sobre as condições hipotéticas de operação do
subsistema político no interior da sociedade como um todo.
Aqui, mais que sua descrição do “interior” do sistema político
por suas “funções de conversão” de inputs em outputs,138
interessam-nos suas considerações sobre o desempenho do
sistema político em seu ambiente a partir da distinção entre
cinco “capacidades” (capabilities) a serem desenvolvidas
pelo sistema: extrativa, reguladora, distributiva, simbólica
e responsiva. Excetuada a capacidade responsiva, que
se define pela relação entre outputs do sistema e os inputs
recebidos de seu ambiente, as outras quatro “capacidades”
relativas ao desempenho do sistema político dizem respeito
especificamente a outputs.139 Como seria de se esperar, essas
“capacidades” correspondem em larga medida às “crises” do
desenvolvimento político identificadas na colaboração com
Pye nas pesquisas do Social Science Research Council. Mas
a elaboração particular de Almond nos permite manejar
mais facilmente determinadas relações lógicas entre os
particularmente célebre seu livro Comparative Politics, escrito em co-auto-
ria com Bingham Powell. Aqui me apóio, todavia, em G. Almond, “A Deve-
lopmental Approach to Political Systems”, em que se apresentam resumida-
mente alguns dos temas centrais daquele livro.
138 Almond, “A Developmental Approach to Political Systems”, p. 104,
sugere uma classificação das funções de conversão em seis tipos:
“(1) the articulation of interests or demands, (2) the aggregation or combi-
nation of interests into policy proposals, (3) the conversion of policy proposals into
authoritative rules, (4) the application of general rules to particular cases, (5) the ad-
judication of rules in individual cases, and (6) the transmission of information about
these events within the political system from structure to structure and between the
political system and its social and international environments”.
139 Almond, “A Developmental Approach to Political Systems”, p. 109.
CAPÍTULO 2 148 //
componentes analíticos do sistema, livres de considerações
muito detalhadas – necessariamente em alguma medida
arbitrárias – sobre “crises” ou “sequências” históricas
efetivamente ocorridas aqui ou ali (ainda que Almond
pretenda, sim, estabelecer uma sequência de desenvolvimento
típica). Assim, a sequência das crises que se encontra
idealmente – ainda que um tanto forçadamente – esboçada
nos trabalhos da série do SSRC sobre desenvolvimento
político pode encontrar nos trabalhos de Almond uma
correspondência mais fundamentada em considerações
sobre a maneira como a capacidade do sistema político de
desempenhar determinadas funções condiciona ou não sua
capacidade de cumprir outras funções. Assim, por exemplo,
Almond pode substituir a sequência das “crises” pela
postulação da anterioridade lógica da capacidade extrativa
frente às demais (ou, melhor dizendo, pela postulação da
dependência de todas as demais capacidades em relação à
extrativa), bem como condicionar a capacidade distributiva
à capacidade reguladora.
“What we have said about political capabilities

suggests a logic of capability analysis. An extractive
capability implies some regulation and distribution,
though these consequences may be unintended. A
regulative capability implies an extractive capability, if
only to gain the resources essential to regulation; and it
is difficult to conceive a regulative capability which would
not in some way affect the distribution of values and
opportunities. They are not only logically related. They
suggest an order of development. Thus political systems
which are primarily extractive in character would appear
to be the simplest ones of all. They do not require the
degree of role differentiation and specialized orientations

that extractive-regulative systems or extractive-regulative-
distributive ones do. Regulative systems cannot develop
without extractive capabilities; thus the development of the
one implies the development of the other. Increasing the
extractive capability implies an increase in the regulative
capability, as when, for example, political systems move
from intermittent collection of tribute or raids to some
form of regularized taxation. Similarly, a distributive system
implies an extractive capability, and obviously can reach a
higher distributive level if it is associated with a regulative
capability as well.”140
Mas além das “capacidades”relacionadas ao desempenho

do sistema, é igualmente relevante sua capacidade de gerar
apoio, que Almond chama “the support aspect of capability”.
Almond não o afirma nesses termos, mas a capacidade de
gerar apoio caracteriza-se, inversamente às demais capacidades,
como um output da população em resposta a inputs fornecidos
pelo sistema político. Pela relação entre o que o sistema político
efetivamente obtém comparativamente àquilo que ele demanda
da população.141 Constituindo, segundo Almond, uma
“reserva” de autoridade do sistema, pode ser tomada como base
empírica da noção de “cultura política”, caracterizada a partir
das diferentes propensões de diversos estratos da população a
apoiarem seu sistema político (“support propensities”).142
141 Nas palavras de Almond, “A Developmental Approach to Political
Systems”, p. 111:
“The support aspect of capability has to be measured [...] in terms of the
resources delivered in relation to the resources levied, the obedience accorded in
proportion to the obedience required, the allocations accepted in relation to the
allocations imposed, the responsiveness of the population to symbolic outputs in
relation to that which is expected.”
142 Almond, “A Developmental Approach to Political Systems”, pp. 111-2.
CAPÍTULO 2 150 //
Para Almond, a análise das “capacidades” do sistema
político poderia ajudar a preencher o hiato existente entre os
estudos “científicos” e os normativos do sistema político, ao
acrescentar o “what” ao “who” e ao “how” típicos da ciência
política do século XX – ou seja, ao acrescentar “substância” às
discussões de procedimento que ocuparam o núcleo da ciência
política contemporânea. Ao fazer isso, o sistema de Almond
incorpora uma inequívoca dimensão normativa à análise, sem
renunciar à investigação empírica das condições práticas de
funcionamento do sistema político. E aqui Almond parece
tocar rapidamente num ponto que pode ter implicações
importantes para o presente trabalho. A especificação de
um elenco de tarefas a serem desempenhadas pelo sistema
político a partir de uma definição, mais abrangente, da
própria “função política” coloca-nos diante da necessidade
de reconhecer que alguns sistemas desempenharão suas
funções de maneira mais eficaz que outros. E isto nos
permitirá, em princípio, estabelecer uma conceituação
universalmente válida de “desenvolvimento político”, que
possa funcionar como referência normativa, sem estar atada
à presunção de que este desenvolvimento necessariamente se
dê. Persistiria o risco de fracasso do sistema, de incapacidade
de desempenhar suas funções, de decadência política –
enfim, da sucessão relativamente imprevisível de eventos
históricos. Mas disporíamos de um critério teoricamente
informado para a análise (e, inevitavelmente, avaliação)
comparativa de diferentes casos empíricos. Voltaremos a este
tópico no final do capítulo. Antes, porém, devemos discutir
um pouco mais detalhadamente os problemas associados ao
processo de institucionalização política em sociedades sob
modernização acelerada.

2.2.2. Democracia e autoritarismo em
sociedades complexas: modernização
acelerada e instabilidade institucional
No interior da descrição da modernização feita por

C. E. Black, uma constatação elementar tem implicações
relevantes para a análise política comparada. É que no bojo do
vertiginoso processo de transformação social desencadeado
pela modernização, um problema particularmente delicado
(talvez mesmo o mais dramático) é a adaptação das
instituições às novas funções inapelavelmente reclamadas por
uma sociedade em permanente mudança.143 Inerentemente
associadas às idéias de permanência e estabilidade (ver acima,
subseção 2.1.3), instituições se transformam num desafio
complexo quando têm de se adaptar a uma sociedade cuja
própria natureza é a mudança. Trata-se de produzir normas
que não apenas permitam a mudança, digamos, “social” (ou
no plano do “substrato”, como diria Lockwood), mas que
sejam capazes também de processar institucionalmente a
própria mudança institucional.
Vimos no capítulo anterior como a modernização se
apóia num processo de urbanização associado à expansão da
esfera da troca. Essa expansão das trocas impõe uma crescente
subordinação da sobrevivência individual à disciplina do
mercado, que, por sua vez, promove crescente mobilidade
social, acompanhada de natural elevação de expectativas
de ascensão social e conforto material junto ao grosso da
população. Sua contrapartida muito provável é o crescimento
do grau de frustração relativa dessa mesma população, que
provocará contestação e, no limite, instabilidade política.
CAPÍTULO 2 152 //
Diante da massificação social que acompanha esse processo,
o encaminhamento do problema da produção de fontes
estáveis de autoridade passa a depender do estabelecimento
de regras impessoais de tomada de decisão. Em outras
palavras, de instituições políticas estáveis que contemplem
a igualdade jurídica de todos os cidadãos. Temos, assim, a
paradoxal afirmação paulatina de uma forma de sociedade
que, à medida mesma que se torna sempre mais igualitária
(pela erosão progressiva de barreiras “adscritivas”, de
natureza estamental, à mobilidade social), torna-se,
potencialmente, cada vez mais violenta. E esse é o preço
da equalização de status: a diluição dos estamentos expõe
a todos à insegurança econômica resultante da competição
mercantil, e esta – na ausência de disposição unânime de se
acatarem as normas da disputa – pode sempre degenerar em
conflito. Não terá sido por mero acaso que Hobbes, situado
na aurora da sociedade moderna, caracterizou os homens
como fundamentalmente iguais, e divisou a coexistência
não regulada como a “guerra de todos contra todos”. E o
estado de escassez – hipótese implícita desse quadro – não
se pode esperar superar tecnologicamente, pelo simples fato
de que, em princípio, um homem pode querer qualquer coisa,
a qualquer momento, em qualquer circunstância (o “super-
homem” de Nietzsche, que não obedece senão à sua própria
vontade, é sempre uma possibilidade).
A constatação da complexidade desse desafio de se

criarem fontes consensuais de autoridade que permitissem
o exercício estável do poder político dentro de sociedades
modernas foi, como vimos na seção 2.1, um traço
característico da análise de todos os grandes teóricos da

sociedade moderna, desde a intuição fundamental de Hobbes
até a ciência política contemporânea, sendo bastante visível
sobretudo nas visões de alguns ancestrais ou fundadores da
moderna sociologia, como Burke, Tocqueville, Durkheim
e Weber. Em todos eles transparece a preocupação com a
necessidade de se recriar um sistema de valores comum – e
esse problema irá ganhar contornos dramáticos a partir do
reconhecimento, por Weber, da irredutibilidade dos conflitos
de valores,144 que resulta na renúncia à possibilidade dessa
recriação, impondo particulares dificuldades ao problema da
“sacralização” de uma ordem racional-legal.
A percepção difusa deste problema, a partir sobretudo

dos acontecimentos que tiveram lugar durante a Revolução
Francesa, deu origem ao tema da incompatibilidade entre
igualdade e liberdade, um dos favoritos do pensamento
conservador nos últimos séculos, e que constitui o pano de
fundo e a inspiração básica de toda a vasta literatura dedicada
à “sociedade de massas” no início deste século – e que em seus
aspectos políticos fundamentais encontrará uma síntese no
trabalho de William Kornhauser, que distingue duas críticas
opostas à sociedade de massas: uma aristocrática, como a
de Ortega y Gasset (temerosa quanto à “hiperdemocracia”)
e outra democrática, como a de Hannah Arendt (temerosa
em relação à “tirania ilimitada”).145 Partindo da descrição
da “sociedade de massas” como caracterizada por alta
acessibilidade das posições de elite e, igualmente, alta
144 Schluchter, The Rise of Western Rationalism, pp. 19-24.
145 Ver Kornhauser, The Politics of Mass Society, p. 31, para as referên-
cias a Ortega, The Revolt of the Masses, e Arendt, The Origins of Totalitar-
ianism.
CAPÍTULO 2 154 //
disponibilidade das não-elites para eventual manipulação
como recurso de poder (quadro 2.1), a primeira crítica –
aristocrática – se concentraria, segundo Kornhauser, na alta
acessibilidade das posições de elite para explicar a natureza
conflituosa e instável da sociedade de massas, deixando de
fazer distinção entre esta e a “sociedade pluralista”, que se
caracterizaria por alta acessibilidade das elites, mas com baixa
disponibilidade das não-elites. A crítica democrática, por
sua vez, preocupa-se sobretudo com os efeitos nefastos que a
eventual fragilidade dos laços associativos intermediários –
típica da sociedade de massas – venha a produzir no que tange
à disponibilidade das não-elites. Aqui, para Kornhauser,
deixa-se de distinguir a sociedade de massas da “sociedade
totalitária”, caracterizada por alta disponibilidade das não-
elites, mas baixa acessibilidade das elites.
Quadro 2.1
Baixa Alta
Disponibilidade Disponibilidade
das Não-Elites das Não-Elites
Baixa
Sociedade Sociedade
Acessibilidade
comunal totalitária
das Elites
Alta
Sociedade Sociedade de
Acessibilidade
pluralista massas
das Elites
Fonte: W. Kornhauser, The Politics of Mass Society, p. 40.

Mesmo que se admita a presença de alguma dose de
inevitável esquematismo nesse quadro, ele tem o mérito
de explicitar uma lógica subjacente à importância do
associativismo autônomo no adequado funcionamento
da democracia moderna, por ajudar a manter baixa a
disponibilidade das não-elites no que toca a mobilizações
orientadas “de cima” – ou, como se costuma dizer,
“orquestradas” por elites. Diferentemente da visão usual da
crítica “aristocrática”, para Kornhauser a alta acessibilidade
das posições de elite não é condição suficiente (embora seja
necessária) para a emergência da “política de massas” – seria
igualmente necessária a alta disponibilidade das não-elites.146
Assim, com Kornhauser obtemos, mediante a fórmula “alta
acessibilidade das elites e baixa disponibilidade das não-
elites”, um guia para uma política pluralista que tente evitar
os males da massificação na sociedade moderna.147
Quase dez anos depois, Samuel Huntington, elegendo

a sincronia entre a expansão da participação política e a
“arte da associação” como a variável explicativa crucial da
estabilidade política,148 recolocaria, em termos um pouco
modificados, fundamentalmente a mesma problemática
que havia ocupado Kornhauser. Não obstante, sua ênfase
146 Similarmente, ao contrário do que se depreende da “crítica demo-
crática”, uma alta disponibilidade das não-elites não seria suficiente para
caracterizar uma sociedade totalitária, que requereria igualmente uma bai-
xa acessibilidade das posições de elite. Kornhauser, The Politics of Mass So-
ciety, pp. 34-5.
147 Veremos abaixo (subseção 2.2.3) como o trabalho recente de Robert
Putnam, Making Democracy Work, produz uma impressionante corrobora-
ção empírica das conclusões de Kornhauser no que concerne a este tópico.
148 Huntington, Political Order in Changing Societies, p. 5.
CAPÍTULO 2 156 //
no processo de “institucionalização” lhe conferiria marca
distintiva e tem mesmo propiciado uma “redescoberta”
de sua obra nos últimos anos, estimulada pelos estudos
contemporâneos sobre a transição democrática na América
Latina e no Leste Europeu.
Em Huntington, os problemas da política numa

sociedade que se moderniza aparecem de maneira bastante
semelhante ao formato weberiano com que foram aqui
expostos (seção 2.1) – embora, curiosamente, o próprio Weber
não apareça no índice remissivo do livro de Huntington. Este
parentesco está evidente em várias passagens de Huntington.
Uma das mais emblemáticas afirma que “the problem is
not to hold elections but to create organizations”.149 Em
seguida, ele associa claramente a necessidade da edificação
de instituições políticas com o processo de aumento da
complexidade do tecido social:
“In a society in which all belong to the same social

force, conflicts are limited and are resolved through the
structure of the social force. No clearly distinct political
institutions are necessary. [...] The isolated family, clan,
tribe, or village may achieve community with relative little
conscious effort. They are, in a sense, natural communities.
As societies become larger in membership, more
complicated in structure, and more diverse in activities, the
achievement or maintenance of a high level of community
becomes increasingly dependent upon political institutions.
[...] Historically, political institutions have emerged out
of the interaction among and disagreement among social
forces, and the gradual development of procedures and
organizational devices for resolving those disagreements.”150
150 Huntington, Political Order in Changing Societies, pp. 9-11.

O conjunto desses “procedimentos e dispositivos
organizacionais” destinados à resolução de desacordos no
interior de comunidades cada vez mais complexas será tanto
mais eficaz quanto maior for o nível de institucionalização
desses procedimentos (“institucionalização política”). Essa
institucionalização, por sua vez, encontrará seus quatro
indicadores básicos na adaptabilidade, na complexidade,
na autonomia e na coesão de suas organizações e
procedimentos.151 A adaptabilidade é vista por Huntington
como uma característica organizacional adquirida, em
função do tempo e dos desafios de seu ambiente. Além
de se vincular aos problemas de sucessão na liderança
da organização, a adaptabilidade diz respeito também
a mudanças no contexto e à capacidade da organização
de sobreviver à medida que mudam mesmo as funções
que ela deve desempenhar. Assim, diz Huntington,
“functional adaptability, not functional specificity, is
the true measure of a highly developed organization”.152
A institucionalização supõe, em alguma medida, que a
organização deixe de ser apenas um instrumento de
consecução de um fim, para transformar-se num fim
em si mesmo. O que em Michels era um problema a ser
evitado, em Huntington passa a ser um objetivo que deve
ser conscientemente buscado, um requisito importante da
“coordenação de expectativas” envolvida no processo de
institucionalização. Já a complexidade do sistema político
terá, segundo Huntington, como principal mérito o fato
de favorecer a adaptabilidade do sistema. Quanto mais
simples o sistema, maior a sua dificuldade em adaptar-se
CAPÍTULO 2 158 //
a novas circunstâncias. Huntington recorre a Aristóteles
para lembrar que todas as tiranias têm vida curta: o
sistema político mais simples (aquele que depende de um
único indivíduo) será também o menos estável.153
A autonomia das organizações políticas frente ao

“impacto de grupos e procedimentos não-políticos” é
o terceiro indicador da institucionalização. Crucial no
processo de “impessoalização” dos sistemas de tomada de
decisões, a autonomização do sistema político frente aos
diversos interesses existentes na sociedade é um indicador
central do grau de “neutralidade” que o estado chega a
alcançar como árbitro final dos desacordos existentes no
interior da estrutura social. Como diz Huntington, se o
estado numa sociedade capitalista não passa mesmo de um
“comitê executivo dos interesses da burguesia”, então ele não
pode pretender ser institucionalmente muito relevante.154
A corrupção seria o sintoma por excelência de autonomia
insuficiente, e a complexidade do sistema, uma característica
importante a contribuir para a sua autonomia – tanto por
forçar a socialização prévia no interior do sistema àqueles
que pretendam ocupar as posições de liderança quanto por
reduzir a autonomia decisória das diversas subunidades
em relação ao sistema político como um todo. E disto se
segue imediatamente a importância da coesão do sistema
político para a sua institucionalização. Quanto mais coesa
154 De modo análogo, Rueschemeyer, Stephens e Stephens, Capitalist
Development and Democracy, p. 42, ressaltam a importância do impacto
“of the social and economic power structure on political decision-making”
como obstáculo para o adequado funcionamento da democracia. Numa pa-
lavra, falta de autonomia institucional.

a organização, tanto melhor ela será capaz de impor uma
disciplina interna e defender sua autonomia.155
A leitura de Huntington corrobora a hipótese de Lipset

sobre desenvolvimento econômico e democratização, que
condiciona o exercício estável da democracia à obtenção de
algum nível mínimo (não muito precisamente especificado)
de desenvolvimento.156 Huntington não só compartilha a
posição de Lipset quanto aos resultados políticos de longo
prazo do desenvolvimento econômico e da modernização
(uma tendência rumo à democracia moderna), mas também
identifica fortes turbulências ao longo do percurso, que
fazem com que as sociedades em processo de modernização
se mostrem particularmente instáveis e violentas. Assim,
dentro do grupo das sociedades periféricas – todas em franco
processo de modernização –, serão as mais ricas as que,
àquela altura dos anos 60, apresentarão maior probabilidade
de violência política, e não as mais pobres.157 A velocidade do
processo de modernização também afetará negativamente a
estabilidade política, por forçar o enfrentamento simultâneo
das diversas “crises” associadas ao processo de construção
do estado nacional moderno (centralização da autoridade,
integração nacional, mobilização social, desenvolvimento
econômico, participação política e bem-estar social).158
156 S. M. Lipset, Political Man, cap. 2, “Economic Development and De-
mocracy”, pp. 27-63. Voltaremos a este tema no próximo capítulo, seção 3.3.
158 Huntington, Political Order in Changing Societies, pp. 45-6. Tam-
bém Lipset, Political Man, pp. 53-8, afirma que – muito embora o desenvol-
vimento econômico favoreça a democracia – o desenvolvimento econômico
rápido (que tenha introduzido “sharp discontinuities between the pre-in-
CAPÍTULO 2 160 //
Diante da dificuldade de se estabelecer alguma correlação
universalmente válida entre a taxa de crescimento econômico e
a instabilidade política, e tendo constatado que “a mobilização
social é muito mais desestabilizadora que o desenvolvimento
econômico”, Huntington irá propor aquilo que chamou
de “hipótese do hiato” (“the gap hypothesis”), que medirá o
impacto da modernização sobre a instabilidade política pelo
hiato existente entre mobilização e desenvolvimento. A
presunção subjacente é que nas “sociedades em transição”,
o desenvolvimento econômico se dará mais lentamente que
a mobilização social, resultando em relativa incapacidade
de satisfazer as novas aspirações despertadas pelo processo
de mobilização social – e, logo, em frustração social. Esta
frustração, se não se fizer acompanhar pela existência de
oportunidades não políticas de mobilidade social, estimulará
a participação política – que gerará instabilidade se não
houver o devido grau de institucionalização política.159 É
dustrial and industrial situation”, p. 54) favorece o extremismo.
159 Huntington, Political Order in Changing Societies, pp. 53-5. Não
obstante sua plausibilidade lógica, é evidente que essas relações de Hun-
tington são bastante esquemáticas, e seu próprio autor tende a fazer delas
um uso um tanto “livre”. Logo na p. 56, por exemplo, Huntington confunde
“participação política” com “mobilização social” ao declarar que “sharp in-
creases in participation produce instability unless they are accompanied by
corresponding shifts in the level of economic well-being”, numa flagrante
violação das relações estabelecidas apenas uma página antes, já que ali se
afirmava que a instabilidade seria função do hiato entre participação e ins-
titucionalização, e não desenvolvimento ou bem-estar. Este seria relevan-
te na determinação do grau de frustração social, que por sua vez ajudaria
a determinar o nível de participação política. Desta maneira, se tomarmos
rigorosamente a “hipótese do hiato” de Huntington, o nível de bem-estar
social teria efeito positivo sobre a estabilidade política não por um impacto
favorável direto, mas por produzir ele mesmo – ceteris paribus – uma redu-

importante observar que o crucial para Huntington, portanto,
é o grau de institucionalização alcançado comparativamente
ao nível de participação política existente. Assim, uma
sociedade com baixo nível tanto de institucionalização
quanto de participação política poderá ser mais estável que
uma sociedade mais institucionalizada que todavia conviva
com níveis de participação política ainda mais elevados.160
Tomando-se, porém, o incremento da participação política
como um dado, traço inevitável (e mesmo, em última
análise, desejável) do processo de modernização, pode-se
seguramente tomar a institucionalização como a variável
central da análise de Huntington.
Finalmente, algumas considerações adicionais talvez

se façam desejar sobre o tema dos movimentos sociais,
que o ponto das relações entre a participação popular e as
instituições políticas traz consigo à pauta. Não obstante a
indiscutível relevância do estudo dos movimentos populares
para a ciência política contemporânea (e mesmo, mais
substantivamente, da própria atuação de muitos desses
movimentos para a promoção de importantes conquistas
democráticas), creio que não seria injusto afirmar que a
literatura sobre o tema frequentemente incorpora fortes
idealizações sobre o potencial socialmente transformador
de seu objeto – e isto se dá de maneira particularmente
persistente na análise da atuação dos chamados “novos”
movimentos, que ocasionalmente tende a fazer um elogio
apressado de quaisquer iniciativas que pareçam se dar – como
num texto de Tilman Evers de alguns anos atrás – “de costas
ção do nível de participação, ao diminuir a frustração social.
160 Huntington, Political Order in Changing Societies, pp. 79.
CAPÍTULO 2 162 //
para o estado”.161 Sem querer me alongar demasiadamente
neste ponto, é necessário constatar que nem sempre
temos tido a devida cautela ao analisar as perspectivas
“democratizantes” de tais iniciativas. Naturalmente, novas
circunstâncias colocam sempre novos problemas que podem
eventualmente ser mais adequadamente respondidos por
novos instrumentos e estratégias de ação política que não
haviam sido acionados anteriormente. Todavia, como
lembra Renato Boschi, embora muitos pensem nos novos
movimentos sociais como um desafio à “política tradicional”,
eles não só podem perfeitamente atuar como reforço (e não
concorrentes) dos partidos existentes,162 como tampouco
se pode esquecer que também sobre eles pesa a “lei de
ferro da oligarquia”, a partir do imperativo organizacional
que, inevitavelmente, a partir de determinado momento se
impõe. Afinal de contas, os movimentos sociais, como canal
alternativo de participação política, existiram regularmente
na Inglaterra desde o século XVIII, e vê-los como “um corte
radical com a esfera das instituições democráticas liberais” é
esquecer que “o impacto dos movimentos sociais, sobretudo
a longo prazo, só se concretizará se houver algum tipo de
mediação institucional” – o que se torna particularmente
relevante no caso dos países periféricos, quando o que
está em jogo é quase sempre a incorporação ao sistema
político de núcleos de interesses até então excluídos. Assim,
161 Evers, “De Costas para o Estado, Longe do Parlamento”.
162 Boschi, A Arte da Associação, pp. 28-9, observa que tanto a ex-
periência do movimento ecológico europeu quanto a do caso específico do
Brasil ilustram a tendência de partidarização dos movimentos: no Brasil,
houve enorme superposição entre a participação nos movimentos sociais e a
militância partidária.

a maioria dos movimentos sociais formula demandas que
apelam diretamente à produção de legislação regulatória
(caso notório dos movimentos ecológicos), sem falar nos
que apelam à garantia de direitos civis universais, como o
movimento negro ou o feminista – tornando problemático
o alegado caráter “anti-estado” desses movimentos.163 Outro
aspecto importante é destacado por Renato Lessa, que
chama atenção para pelo menos dois riscos associados à
disseminação de movimentos sociais ao largo da “política
oficial”.164 O primeiro está associado ao clássico argumento
de Robert Dahl a respeito dos “caminhos” possíveis para se
alcançar a poliarquia.165 Entre os vetores de incorporação
política da população e de institucionalização das regras de
competição política, Dahl alega que a incorporação sem prévia
institucionalização – receita básica subjacente ao elogio dos
movimentos sociais – não é o bom caminho da poliarquia,
sendo mais provavelmente conducente a um estado tal como
o descrito por Huntington no “pretorianismo de massas”. O
caminho oposto teria sido seguido, por exemplo, pela Grã-
Bretanha e pelos Estados Unidos. O segundo risco – na
verdade a contraface do primeiro – tem a ver precisamente
com um possível desdobramento “pretoriano” ou caudilhesco
da disseminação de uma cultura política participatória
mas “despolitizada” (seguindo o uso que o próprio Lessa
faz do termo), que pode levar à aspiração de acesso direto
à participação em arenas governamentais, dispensando os
mecanismos clássicos de representação. Naturalmente, é
possível a coexistência de ambas as formas de representação
163 Boschi, A Arte da Associação, pp. 23-30.
164 Lessa, “Reflexões sobre a Gênese de uma Democracia Banal”, pp. 162-4.
165 Dahl, Polyarchy, esp. pp. 5-9.
CAPÍTULO 2 164 //
de interesses, mas podemos também ter uma sociedade em
moldes autoritários, mobilizada na base, mas com os canais
oficiais de representação suspensos.166
Crucial, portanto, é a institucionalização de

procedimentos políticos. É importante lembrar, todavia, o
paradoxo contido no presumível efeito desmobilizador da
institucionalização democrática. Um país que segue à risca
uma rotina democrática há várias gerações irá fatalmente
permitir aos cidadãos que se ocupem sobretudo de sua
vida privada, e eleições serão um evento corriqueiro que
não tenderá a suscitar paixões. No extremo oposto, um
país em guerra civil, por exemplo, a ninguém permitirá
ficar indiferente ou alheio aos assuntos públicos enquanto
a própria vida de cada um estiver permanentemente
ameaçada. Por outro lado, aquela “rotina democrática”
deverá certamente incluir elevado grau de confiança
mútua entre os atores de modo a favorecer a existência de
“redes de cooperação” no interior da sociedade. Sob este
aspecto, talvez tenhamos, na disposição favorável com que
costumam ser recebidos os movimentos participatórios
mais espontâneos e extrainstitucionais, uma ilustração do
argumento de Edward Tiryakian sobre a importância dos
subprocessos de “desdiferenciação” estrutural que correm
paralelos à diferenciação típica da modernização.167 Dadas
as estruturas crescentemente hierárquicas geradas pelo
processo de diferenciação, propiciadoras de patologias
166 O próprio Tilman Evers, “De Costas para o Estado, Longe do Parla-
mento”, p. 39, não deixa de perceber que “muitos elementos presentes nos
atuais movimentos alternativos tiveram precursor na época da República
de Weimar, antes de 1933”.
167 Tiryakian, “Dialectics of Modernity”, pp. 89-94.

(expressas com particular clareza no problema weberiano
da burocratização) que impedem que se assegure a plena
integração das estruturas funcionais do sistema social, a
desdiferenciação é vista otimisticamente por Tiryakian –
assim como os subprocessos de “reencantamento do mundo”
– como a forma por excelência de se amolecerem as grades
da “jaula de ferro” weberiana. Permanece a desdiferenciação,
de todo modo, como um processo subsidiário, propenso a
manifestações episódicas – ainda que indispensáveis. Ela
propicia, sim, certa “regeneração e rejuvenescimento de
estruturas”, tornando-se um complemento necessário da
diferenciação, visível tanto nos grandes movimentos de
massa que dão origem às revoluções como em pequenas
iniciativas de “oxigenação” de estruturas locais – tais como,
por exemplo, o experimento do “orçamento participativo”,
levado a cabo em alguns municípios do Brasil. Mas não
“reinventa” a política.
2.2.3. Normas e o problema da cooperação
O problema da institucionalização política parece

comparativamente menos virulento se se trata de um
processo de modernização endógeno, tal como o ocorrido
nos países da Europa Ocidental onde se originaram os
primeiros processos de modernização (e mesmo aí o
processo foi acentuadamente violento: não precisamos
lembrar apenas as guilhotinas francesas, mas também a
longa guerra civil inglesa de mais de um século antes).
Nos processos deflagrados mais tardiamente, porém,
quase sempre exógenos (ou pelo menos apressados pela
existência de modelos externos a serem inevitavelmente
CAPÍTULO 2 166 //
copiados em alguma medida), essa “adaptação institucional”
tem de ser feita de maneira bastante mais abrupta – com
pesados ônus tanto no que diz respeito à violência física
do processo quanto (e sobretudo) no que concerne às
próprias perspectivas de consolidação e durabilidade do
novo conjunto de instituições. Apresentam-se nesses casos
com particular complexidade os “dois problemas da ordem
social”, tais como definidos por Jon Elster: a coordenação de
expectativas e a produção de cooperação.168 As mudanças
são rápidas demais para que se possa estabelecer consenso
quanto a regras ou procedimentos impessoais de decisão
política; e, em virtude da incerteza do cenário de longo
prazo, os agentes não podem se dar ao luxo de abrir mão
de vantagens imediatas, e a cooperação é dificultada.
Estas considerações nos levam ao outro lado do

problema da institucionalização, ou seja, àquele que
corresponde ao contexto em que operam essas instituições.
Que condições favorecem a operação eficaz das normas
legais e das instituições políticas? Quais são as circunstâncias
sociais que favorecerão, afinal, a disposição espontânea à
obediência generalizada pelo público, que caracteriza, em
última análise, a autoridade do sistema político junto ao seu
público, e que – ao favorecer a coordenação de expectativas
e a cooperação entre os indivíduos – lhe permite o exercício
estável do poder, com bom desempenho das instituições?
Este tema roça o das “condições sociais da

democracia”, que havia recebido sua formulação clássica no
trabalho de S. M. Lipset no final dos anos 50, e que em 1971
168 Elster, The Cement of Society, “Introduction: the two problems of
social order”, pp. 1-16.

encontrou nas mãos de Robert Dahl uma última formulação
vigorosa em muitos anos, tendo ficado razoavelmente
“adormecido” desde então.169 Em parte pelo motivo bastante
prosaico de que as pessoas envolvidas nos processos de
transição democrática em curso desde meados dos anos 70
mostraram-se, compreensivelmente, pouco interessadas no
tema: estavam empenhadas, afinal, em construir regimes
democráticos independentemente ou apesar de eventuais
condições iniciais desfavoráveis.170 Sob outro prisma,
certamente não terá deixado de ter sua importância o
ataque vigoroso desferido por Brian Barry contra as teorias
“sociológicas” ou “culturais” da democracia em voga nos anos
60, particularmente a teoria da “cultura cívica” de Almond e
Verba, a “teoria da congruência” de Eckstein, e a associação
entre “valores” e “instituições” presente ao longo da obra
de Lipset.171 Em linhas gerais, a crítica de Barry apóia-se
na falta de precisão analítica das proposições ali avançadas,
bem como alguns descuidos relativamente graves quanto à
estrutura lógica de argumentos importantes. Todos os três
têm dificuldades, por exemplo, com o caso da Alemanha,
particularmente no que diz respeito ao contraste entre a
instabilidade (constatada ex-post facto) da República de
Weimar e a estabilidade (presumida) da República Federal,
quando menos de duas décadas separam a derrocada de
169 O trabalho de Dahl a que me refiro é Polyarchy, esp. caps. 4 e 5, pp.
48-80.
170 Adam Przeworski, Democracy and the Market, pp. 95-9, refere-
-se a este problema e ilustra esta atitude na ênfase conferida por Guillermo
O’Donnell e Philippe Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule, aos
atores e suas estratégias.
171 Barry, Sociologists, Economists and Democracy, cap. III, “Values
and Stable Democracy: Three Theories”, pp. 47-74.
CAPÍTULO 2 168 //
uma e a edificação da outra. Esta é apenas a ilustração mais
notória da dificuldade com que se deparam explicações
“culturalistas” quando se observam mudanças drásticas no
contexto político.172 Para Barry, um dos problemas lógicos
envolvidos naquela literatura é o de se inferir um nexo causal a
partir da constatação de uma relação entre dois fenômenos.
Assim, tanto pode ser verdade que o parlamento britânico
funciona adequadamente devido à sua correspondência
com alguns costumes tipicamente ingleses (como quereria
Eckstein), quanto se pode afirmar que alguns costumes
típicos da vida pública inglesa derivam sua disseminação
do prestígio do parlamento como instituição.173 Já Lipset
afirma que a crença na legitimidade e a crença na eficiência
de um regime político seriam as suas duas fontes básicas de
apoio, e logo de estabilidade, mas não procura especificar
se são condições necessárias ou suficientes da estabilidade
política, além de não enfrentar em detalhe o fato de que
as duas condições são logicamente independentes uma da
outra. Segundo a interpretação de Barry, Lipset parece supor
que as duas condições tendem a andar juntas, e que cada
uma delas seria uma condição suficiente da estabilidade
e, logo, nenhuma delas necessária, isoladamente. Como a
eficiência tende inevitavelmente a oscilar no tempo, ao sabor
dos ciclos econômicos, a variável crucial para a explicação
172 Elisa Reis, “Elites Agrárias, State-Building e Autoritarismo”, p.
333, já observou que
“explicações de tipo cultural tendem a tomar como ‘dados’ aspectos da re-
alidade que merecem eles próprios explicação cuidadosa. Tais explicações frequen-
temente negligenciam o fato de que a própria persistência de traços culturais é con-
stantemente recriada e que, nesse sentido, a continuidade de valores, atitudes etc.
merece tanto esforço de explicação quanto a mudança dos mesmos.”
173 Barry, Sociologists, Economists and Democracy, pp. 62-3.

da estabilidade democrática no longo prazo tem de ser
a existência de uma crença difundida na legitimidade do
regime. Aos olhos de Barry, a teoria fica assim defensável,
mas não nos leva muito longe. Ao contrário, aproxima-se
perigosamente da tautologia: é condição suficiente para
a estabilidade de um regime político que nenhum grupo
com o poder de removê-lo acredite que ele seja ilegítimo.174
A questão óbvia – e muito mais difícil – que se segue é:
o que produz a crença de que um regime é legítimo? E
aqui as considerações de Lipset acabam redundando em
elaborações um tanto obscuras em torno da necessidade
de se preservar um senso de legitimidade tradicional, ou
“adscritiva” (“ascriptive legitimacy”, na expressão de Lipset),
não muito distante das considerações acima tecidas
(subseção 2.1.3) sobre a importância de certa sacralização
tradicional das instituições, mas que o levam a superestimar
claramente a importância da monarquia para a estabilidade
das democracias de seu tempo – tomando aqui claramente
o efeito pela causa.175
Efetivamente, uma das poucas coisas que as últimas

décadas parecem ter mostrado nessa área é que a longa
rivalidade acadêmica existente entre abordagens do problema
apoiadas no individualismo metodológico e no princípio da
“escolha racional”, de um lado, e outra, digamos, “culturalista”,
ou referida a “valores”, tem impedido a ambas de exprimirem
todo o seu potencial analítico – como o próprio Barry
concluía já em 1970.176 Pelo menos desde a publicação, em
176 Barry, Sociologists, Economists and Democracy, esp. cap. VIII,
CAPÍTULO 2 170 //
1965, de The Logic of Collective Action, de Mancur Olson,
mas com impulso redobrado a partir dos anos 80, o tema
da cooperação e da ação coletiva passou a ser objeto de uma
vasta e fecunda literatura apoiada sobre as premissas da
“escolha racional”. Nesta literatura, sobretudo a redescrição
do “problema hobbesiano” como um “problema olsoniano”
de ação coletiva começou a ganhar ares de matéria canônica,
tornando-se um lugar comum mencionado muitas vezes en
passant por autores bastante variados.177 Contudo, durante a
maior parte deste tempo, o recurso à rational choice foi visto
frequentemente com muita desconfiança pelos adeptos de
uma abordagem mais convencionalmente “sociológica” da
política – e, naturalmente, a recíproca também tendeu a ser
verdadeira. Apenas a partir de meados dos anos 80 é que
posições mais ecléticas começam a se generalizar.
O fato é que os anos 90 – depois da aparente saturação

do debate “micro-macro” que ocupou posição expressiva
na agenda das décadas anteriores – vêm testemunhando
relativa convergência rumo a uma utilização mais
“integrada” desses planos analíticos, ou seja, uma disposição
a utilizar as conclusões deriváveis de modelos “micro” de
interação individual no ataque a questões teóricas “macro”
que integraram o cânone da ciência política em qualquer
tempo, paralelamente ao recurso a diagnósticos “macro”
(macro-históricos, inclusive) para fundamentar a utilização
“Conclusion”, pp. 165-83.
177 Apenas para dar dois exemplos entre importantes obras bastan-
te recentes, podem-se mencionar Douglass North, Instituciones, Cambio
Institucional y Desempeño Económico, cap. II, “Cooperación: El Problema
Teórico”, pp. 23-30; e Robert Putnam, Making Democracy Work, cap. 6,
“Social Capital and Institutional Success”, esp. pp. 163-7.

analítica deste ou daquele modelo de interação individual.
Este ânimo pode ser percebido em muitos dos trabalhos
identificados sob o rótulo do “novo institucionalismo”,
dentre os quais certamente tem encontrado certo destaque
a obra do historiador econômico Douglass North, mas
também está presente de maneira bastante clara na
empreitada – sob vários outros aspectos diversa – de Robert
Putnam em Making Democracy Work.
A pergunta básica a que Putnam se dirige é: o que

faz as instituições políticas funcionarem melhor em alguns
lugares que em outros? E o campo de provas que ele utiliza
para enfrentar a questão é a Itália, que há um quarto de
século instituiu governos regionais simultaneamente em
todo o país, dotados das mesmas prerrogativas e encargos, e
que não obstante testemunhou desempenhos institucionais
bastante diferenciados entre os diversos governos regionais:
o pior na Calábria, ao sul, e o melhor na Emília-Romanha,
ao norte de Roma. Controlando estatisticamente seus
resultados, Putnam encontra a variável explicativa deste
desempenho diferenciado na presença de longa tradição
de comunidade cívica no norte da Itália, tradição esta que
remontaria a comunidades existentes já na Alta Idade
Média, num marcante contraste com a organização política
despótica encontrada na parte sul da península, que perdurou
durante os séculos de existência do Reino das Duas Sicílias.
Putnam, cuidadoso, trata de testar e refutar a contestação
óbvia segundo a qual a comunidade cívica poderia ser ela
própria um subproduto, resultado de níveis presumivelmente
mais elevados de dinamismo econômico no norte. Todavia,
se o Norte é hoje mais rico, nem sempre o foi, e a correlação
CAPÍTULO 2 172 //
do desempenho institucional com alguns indicadores
do grau de “comunidade cívica” é consistentemente mais
elevada que com os indicadores de desenvolvimento
econômico. Ademais, além de nem sempre o Norte ter sido
o mais rico, os dados não corroboram sequer a hipótese de
que o desempenho econômico num tempo t1 qualquer seja
relevante na determinação do nível de envolvimento cívico
da população num momento posterior t2: pelo contrário, é
o grau de civicness no passado que parece relacionar-se mais
fortemente com o desempenho econômico posterior.178
Mas um mérito importante do trabalho de Putnam,

a meu ver, está em que ele não se satisfaz ao constatar essa
relação, mas procura, no último capítulo, esboçar em termos
dedutivos as razões pelas quais ela se dá – a lógica situacional
subjacente. E isto é feito – de maneira talvez surpreendente
para alguns habituados a contraposições frontais entre
explicações “culturalistas” e outras “individualistas” – pelo
recurso, ainda que um tanto impressionístico, a raciocínios
próprios da rational choice, incorporando sobretudo a
lógica da ação coletiva tal como descrita por Olson. Muito
resumidamente, Putnam aponta duas dinâmicas típicas
para o problema: uma que ele chama o “círculo vicioso
autoritário” e a outra, por contraste, o “círculo virtuoso
democrático”. Na primeira, o estado (ou seus aliados,
potentados locais privados) garante a ordem de maneira
precipuamente coercitiva, através do medo e da repressão,
deixando em segundo plano a construção de qualquer
relação de confiança mútua disseminada entre os habitantes.
Na segunda, investe-se no estabelecimento de regras
178 Putnam, Making Democracy Work, cap. 5, esp. pp. 152-62.

impessoais que devem, em princípio, ser seguidas por todos,
economicamente poderosos ou não. Esta última depende,
para sua consecução eficaz, da generalização da disposição
de firmar compromissos e abrir mão de ganhos imediatos
em favor de compensações futuras, na presunção de que a
observância universal de determinadas regras renderá frutos
no longo prazo. O arranjo autoritário é um “círculo vicioso”
porque o precedente da afirmação violenta do poder inibe
a disseminação de comportamentos mais cooperativos
no interior da população. A vontade do poderoso de
plantão prevalece em última instância, dificultando o
estabelecimento de laços “horizontais” de confiança mútua,
e tornando inúteis, por pouco confiáveis, compromissos que
envolvam compensações futuras. A democracia, por sua vez,
constituiria um “círculo virtuoso” em virtude do fato de que
o acatamento de regras impessoais de solução de disputas,
uma vez estabelecido, pode gerar um estado de coisas no
qual a violação dessas regras, mesmo que imediatamente
proveitosa, pode se tornar onerosa para aquele que a pratica,
em virtude da retaliação dos demais.179
O argumento é perfeitamente análogo à solução

do dilema do prisioneiro pela reiteração infinita do jogo
com base num comportamento tit-for-tat, tal como
originariamente descrita por Robert Axelrod em The
179 Putnam, Making Democracy Work, cap. 6, “Social Capital and In-
stitutional Success”, pp. 163-85. De maneira análoga, Wanderley Guilherme
dos Santos, Razões da Desordem, pp. 105-6, se refere a um “jogo de espe-
lhos” para descrever o comportamento do “conjunto de expectativas que os
indivíduos têm quanto ao governo, quanto aos seus concidadãos e quanto a
si próprios” (grifo meu), expectativas essas que comporiam, grosso modo, a
“cultura cívica” local.
CAPÍTULO 2 174 //
Evolution of Cooperation, de 1984. Nesse caso, os atores
seriam induzidos à cooperação por medo da retaliação de
seu adversário: se cada “jogador” tem motivos para esperar
que seu oponente se comporte da mesma maneira que ele
próprio, então pode ser racional cooperar, se cada um valorizar
suficientemente seus resultados futuros. Se, todavia, se parte
da situação descrita pela teoria dos jogos como “egoísmo
universal”, ou seja, uma situação em que todos adotam a
estratégia inicial de não cooperar, então a cooperação não
emergirá espontaneamente, exceto sob a condição – bastante
restritiva – de que uma população em equilíbrio não-
cooperativo se veja “invadida” por um cluster internamente
cooperativo, que mantenha pouco contato com a população
majoritária (não-cooperativa), e que nestes poucos contatos
se disponha a adotar uma política de retaliação (“tit-for-tat”)
em relação aos não-cooperativos.180 Além disso, se os atores
encontram-se imersos num ambiente onde as regras não
costumam ser estáveis, tornando plausível a possibilidade
de que o “jogo” seja interrompido a qualquer momento,
então – mesmo que se parta da cooperação universal – todos
serão induzidos a abandonar a estratégia cooperativa antes
que seu oponente o faça, já que existe a possibilidade de
a retaliação ser impossibilitada pela interrupção abrupta
do “jogo”, pela suspensão das regras vigentes e imposição
arbitrária de novas regras. É por isso que Putnam afirma que
a “solução hobbesiana” – isto é, o círculo vicioso autoritário
– é não só um equilíbrio estável (ou não seria um “círculo
vicioso”), mas também mais estável que a solução cooperativa
180 Para uma exposição sucinta dos resultados de Axelrod, assim como
outros, bastante semelhantes, obtidos por Michael Taylor em Anarchy and
Cooperation, pode-se recorrer a Frank Zagare, Game Theory, pp. 58-62.

do “círculo virtuoso democrático”.181 Pois a generalização
da estratégia da não-cooperação incondicional permanece
sempre como uma possibilidade de comportamento estável
a longo prazo, uma vez alcançada – ao contrário da solução
cooperativa, que dependerá sempre de uma taxa de desconto
suficientemente baixa na preferência temporal dos atores, de
forma a permitir que eles abram mão da possibilidade de
um ganho imediato que seria propiciado pelo abandono da
estratégia cooperativa, em nome de se evitar um equilíbrio
pior no futuro (ou seja, a cooperação universal é, na melhor
das hipóteses, um equilíbrio condicional). Mais importante
ainda, no que interessa ao presente trabalho: o contexto em
que estão imersos os atores deverá permitir-lhes abrir mão de
ganhos imediatos com alguma segurança de que não serão
impedidos de desfrutar de seus ganhos esperados no futuro.182
Assim, a interpretação que Putnam empresta a seus dados
corrobora perfeitamente a análise do dilema do prisioneiro
realizada por Axelrod. De um lado, a existência de laços
de confiança mútua reforça os mecanismos de cooperação
entre os habitantes e favorece o desempenho das instituições
políticas; e esse mesmo desempenho institucional eficiente
atua positivamente sobre o contexto, reduzindo a incerteza e
reforçando ainda mais o nível de confiança e cooperação no
interior da população – esse o círculo virtuoso democrático.
Do outro lado, na ausência de formas espontâneas de
181 Putnam, Making Democracy Work, p. 181.
182 Barbara Geddes, Politician’s Dilemma, pp. 29-30, também apon-
ta os efeitos deletérios da incerteza sobre as possibilidades de cooperação,
sublinhando o fato de que contextos instáveis como os que costumam vi-
ger no Terceiro Mundo tendem a elevar significativamente o desconto de
payoffs futuros.
CAPÍTULO 2 176 //
cooperação, a ordem se impõe por uma organização
hierárquica vertical da autoridade e – onerosamente – pela
força. As instituições, subordinadas à vontade dos poderosos
do momento, funcionam precariamente (quando não
mudam constantemente), submergindo os atores em um
elevado grau de incerteza quanto ao futuro, e inviabilizando
qualquer disposição de se abrir mão de ganhos imediatos
com apoio em uma presunção de reciprocidade futura. O
mau desempenho institucional reafirma e reforça, assim,
os traços de desconfiança mútua disseminados entre a
população, completando a lógica do chamado “círculo
vicioso autoritário”.183
183 A aproximação aqui efetuada entre Putnam e Axelrod é compatível
com a importância atribuída por Margaret Levi, “A Logic of Institutional
Change”, pp. 407-10, à vigência do que ela chama de “consentimento con-
tingente” (contingent consent) na estabilidade de uma instituição qualquer.
Ali, Levi ajunta à coerção, aos “pagamentos paralelos” (side payments) e
às normas um quarto mecanismo de indução à obediência: a obtenção de
um consentimento apoiado numa norma de fairness (acompanho aqui as
razões apontadas pelo tradutor do trabalho quando de sua publicação na
revista Dados, Prof. Fabiano G. M. Santos, para manter a expressão no ori-
ginal – ver Levi, “Uma Lógica da Mudança Institucional”, p. 85, N.T.). Se-
gundo a exposição de Levi, “A Logic of Institutional Change”, pp. 409-10,
“[...] part of contingent consent is conditional cooperation [...] in which
low discount rates, repeated interactions, knowledge of others and reciprocity over
time permit the emergence of rational decisions to comply. In the case of formal
institutions, an individual’s cooperation or compliance is conditional upon the pro-
vision of promised benefits by institutional managers and personnel and upon the
continued compliance of others. No one wants to be a sucker. Thus, any particular
individual’s decision to comply is based on confidence that others are doing their
share.”
Estas condições são praticamente as mesmas exigidas em Axelrod para a
cooperação espontânea. Não é por mera coincidência que Levi remete esta funda-
mentação a Michael Taylor, The Possibility of Cooperation, onde se produz uma solu-
ção cooperativa do dilema do prisioneiro sob muitos aspectos idêntica à de Axelrod.

Efetivamente, visto sob certo prisma, o argumento
de Putnam resulta na reafirmação de um argumento de
longa tradição na ciência política moderna, mediante a
provisão de uma bem-fundamentada corroboração empírica.
Lembremo-nos, afinal, de que Huntington apresenta seu
argumento sobre a importância da institucionalização a partir
da constatação de um problema derivado da expansão da
igualdade da participação política quando esta se dá sem a
concomitante expansão da “arte da associação”, contrariando
a máxima de Tocqueville segundo a qual esta deve crescer
na mesma proporção em que se expande a “igualdade de
condições”.184 O livro de Huntington parte precisamente
da constatação empírica de que nos países periféricos, de
modernização tardia, a igualdade política (expressa no direito
à participação) desenvolveu-se muito mais rapidamente
que as instituições políticas – o que explica seu foco sobre o
problema da “institucionalização”. A diferença evidente entre
Putnam e Huntington é muito mais formal que substantiva.
Pois enquanto Putnam se pergunta o que faz as instituições
funcionarem e encontra resposta na “arte da associação”
(para usar a expressão de Tocqueville), estabelecendo nexo
causal entre “comunidade cívica” e desempenho institucional,
Huntington se pergunta como fazer instituições que
funcionem, e nas primeiras páginas de seu livro praticamente
identifica, implicitamente, a ausência da “arte da associação”
com a fragilidade das instituições. Sob o enquadramento
de Huntington, associar-se é institucionalizar. O raciocínio
implícito é que, ao se estabelecerem múltiplas associações
“horizontais” no seio da população, multiplicam-se os laços de
interdependência recíproca entre os habitantes, fundamentais
CAPÍTULO 2 178 //
na produção da coordenação de expectativas necessária para
se assegurar alguma previsibilidade no comportamento alheio
– numa palavra, criam-se as organizações, que Huntington
julgou mais importantes que a realização de eleições.185 A
propósito, convém lembrar que também em Kornhauser
(que igualmente se ocupou da problemática legada por
Tocqueville) era a baixa disponibilidade das não-elites que
distinguia a sociedade pluralista da sociedade de massa, ou
seja, a sociedade verdadeiramente democrática daquela que,
embora mobilizada, se queda à mercê da condução do seu
líder (ver quadro 2.1, acima).
Tanto Huntington como Kornhauser seguem de perto,

nesse ponto, a melhor tradição pluralista da ciência política
norte-americana, do elogio às multiple affiliations. Nessa
configuração social, será incumbência do governo atuar,
através do monopólio do uso legítimo da força, como fiador
em última instância dos acordos, costumes e valores oriundos
da livre interação e cooperação – e, naturalmente, também dos
conflitos – entre os indivíduos na sociedade. Ele permanece
sendo, de qualquer maneira, ator crucial para o funcionamento
das instituições, isoladamente de longe o mais importante,
poderosamente capaz de influenciá-las – para melhor ou pior –
tanto no seu formato quanto no seu desempenho.Pois é somente
ao constituir a fôrma legal que lhe permitirá desempenhar seu
185 Huntington, Political Order in Changing Societies, p. 7 (ver acima,
subseção 2.2.2). Observe-se que não afirmo aqui que “toda associação é uma
instituição”. O que afirmei é que “associar-se é institucionalizar”, ou seja,
deflagrar um processo de institucionalização, que, todavia, pode vir ou não
a se consumar. Isto é, uma associação – uma vez criada – pode vir ou não a
se transformar numa organização adaptável, complexa, autônoma e coesa
(para usar os indicadores do próprio Huntington).

papel de fiador dos acordos firmados no interior da sociedade
que o governo propriamente institucionaliza esses acordos;
transforma acordos circunstanciais ou formas momentâneas
de cooperação em instituições propriamente ditas.
Um último aspecto da contribuição de Putnam me parece

merecer destaque. Se retomarmos a análise de capacidades
proposta por Almond (ver acima, subseção 2.2.1), poderemos
constatar que, em termos analíticos, o que faz Putnam é
identificar na existência de uma “comunidade cívica” e na
disseminação da cooperação e da confiança mútua no interior
da população o mais eficaz e importante componente daquilo
que Almond chamou de “the support aspects of capability”, que
configurariam uma espécie de “reserva” do sistema político,
ao determinar o seu “potencial de apoio” (“support potential”).
Putnam identificou, sob o rótulo da “civic community”,
um conjunto de características mensuráveis, presentes na
sociedade, capaz de expandir formidavelmente o potencial de
apoio de um sistema político, de expandir o “retorno” esperável
pelo sistema a partir de suas próprias iniciativas. Efetivamente,
as preocupações de Putnam dirigem-se precisamente para a
agenda de pesquisa que Almond propôs então:
“The system reserve component of capability is an

aspect of political culture, the ‘support propensities’ which
are distributed among the various strata of the population,
and the various roles of the political system. We have to
estimate the content of this reserve, its magnitude, and its
mobility, if we are going to be able to explain and predict
political performance.” 186
CAPÍTULO 2 180 //
Claramente Almond esperava ter proporcionado,
a partir do seu esquema conceitual, uma base empírico-
analítica para se manejar o sempre escorregadio conceito de
“cultura política”. E Putnam é certamente um passo relevante
nessa direção. Infelizmente (se Putnam estiver correto),
talvez a magnitude dessa “reserva” seja mais rígida no tempo
do que se esperaria nos anos 60. De qualquer modo, tendo
em vista o marcante conteúdo simultaneamente empírico e
normativo do trabalho de Putnam (e independentemente
da avaliação que se faça quanto às perspectivas da
pesquisa futura em torno do tema da cultura política), as
afinidades aqui esboçadas entre Putnam e Almond tornam
particularmente persuasiva a rápida menção feita por Almond
às possibilidades de preenchimento do hiato entre estudos
normativos e “científicos” da política a partir do estudo das
capabilities – tema que produz alguns desdobramentos que
pretendo abordar na próxima subseção, particularmente em
suas conexões com a ideia de “desenvolvimento político”.
2.2.4. “Desenvolvimento político”
Nos dias de hoje, o simples ato de falar em

“desenvolvimento político” soa como uma temeridade.
Efetivamente, muitas impropriedades relativamente graves
foram cometidas no uso da expressão, que acabaram por
produzir um justificado ceticismo quanto à sua utilidade.
O próprio Samuel Huntington, célebre usuário, renegou-a
abertamente – e não sem alguma veemência – em 1971 (embora
isso não o tenha impedido de a ela retornar ocasionalmente,

anos depois).187 Naquela ocasião, Huntington associou o
recurso à noção de “desenvolvimento político” a uma defesa
velada do status quo nos países avançados: sendo sociedades
“modernas”, com sistemas políticos “desenvolvidos”, estes
países simplesmente delineavam aquilo que os demais
deveriam se tornar, se tudo desse certo.188 Ademais, o
conceito incorporava, conforme o autor que o empregasse,
múltiplas acepções, algumas contraditórias entre si, e tendia
a acompanhar de maneira um tanto “sôfrega” o curso dos
acontecimentos nos países periféricos, de modo a incorporar
o que quer que acontecesse nesses países. Huntington,
cético quanto à utilidade analítica que se poderia esperar
do “desenvolvimento político”, sugere que nos atenhamos
aos conceitos sociológicos clássicos de “diferenciação”,
“autonomia de subsistemas” e “secularização”, se queremos
nos debruçar sobre os efeitos do processo de modernização.
E se, alternativamente, desenvolvimento político é igual a
institucionalização – como talvez se poderia inferir da sua
própria obra –, qual seria a vantagem, pergunta Huntington,
de chamarmos a institucionalização de desenvolvimento
político? Huntington propõe que se desloque a ênfase
para a ideia de “mudança política” tout-court, abdicando de
especulações sobre padrões, tendências, direções etc.189
A maior parte desses problemas, porém, decorre do fato

de que o tema do “desenvolvimento político” tendeu – numa
187 O ataque de Huntington ao “desenvolvimento político” encontra-se
em “The Change to Change”. Ele retorna à expressão pelo menos no volume
Understanding Political Development, de 1987, por ele organizado junta-
mente com Myron Weiner.
188 Huntington, “The Change to Change”, pp. 292-3.
189 Huntington, “The Change to Change”, pp. 302-4.
CAPÍTULO 2 182 //
apropriação, aí sim, etnocêntrica – a transformar-se no tema
da “política nos países em desenvolvimento”. Implícita nessa
apropriação está, obviamente, a ideia de que a política nos países
avançados é “desenvolvida” (e não apenas mais desenvolvida
do que nos países periféricos, note-se bem), e por isso não se
aplicariam a ela problemas de “desenvolvimento político”. É
bastante evidente o forte etnocentrismo dessa posição, que
imediatamente exclui a ideia de que as democracias centrais
contemporâneas tenham qualquer problema político-
institucional por resolver. Essa apropriação do tema exclui
também qualquer possibilidade de universalização do conceito,
privando-o de seu interesse teórico, independentemente da
indiscutível relevância do estudo das características específicas
da política nos países periféricos.
Para escapar a esse vezo etnocentrista, o conceito de

desenvolvimento político tem necessariamente de ser aplicável
a toda e qualquer coletividade humana que apresente um
conjunto diferenciado de estruturas destinadas a desempenhar
a função política, de modo a tornar possível a análise
comparativa de qualquer conjunto de instituições políticas. Isto
certamente nos conduz a uma concepção de desenvolvimento
político formulada em elevado nível de abstração. Todavia, se
queremos ser capazes de emitir juízos e avaliar o desempenho
de qualquer sistema político, é inevitável recorrer – ainda que
de maneira implícita – a uma ideia de desenvolvimento político
que informe esse julgamento, mesmo que nos abstenhamos de
fazer especulações sobre cursos “necessários” da história.
A tarefa que, sim, somos obrigados a enfrentar é a de

estabelecer qual seria o elenco de tarefas que constituiria
a “função política” universalmente compreendida – isto

é, válida para qualquer forma de manifestação do poder
político –, de maneira a permitir que o conceito de
desenvolvimento político dela derivado possa ter validade
geral. Se podemos definir universalmente uma “função
política” no interior dos sistemas sociais, então é claro
que podemos também nos referir àqueles sistemas que
melhor desempenham essa função como relativamente
“desenvolvidos” politicamente, e vice-versa. Assim, um
forte pendor normativo deriva inevitavelmente de qualquer
referência a desenvolvimento político: trata-se de cumprir
bem ou cumprir mal determinadas funções tidas como
desejáveis ou necessárias. Mas é necessário também que essa
“função política” seja definida de tal maneira que se torne
possível formular um juízo empiricamente fundamentado
sobre a medida em que as diversas coletividades conseguem,
em diferentes momentos, desempenhá-la. E o tratamento
empírico da qualidade do desempenho dessa “função” deverá
envolver fatalmente o seu desdobramento em algumas
capabilities específicas – talvez da maneira especificada por
Almond, que já atribuía à capability analysis a característica
de fornecer um meio possível de se preencher o hiato entre
estudos normativos e empíricos.
O investimento mais consistente na elaboração de

um conceito de desenvolvimento político foi realizado por
Fábio Wanderley Reis. Preliminarmente, ele parte da própria
definição da política como uma “economia da coexistência”,
segundo a qual
“o que caracteriza a política enquanto distinta [...]

do campo geral da ciência econômica [...] é o fato de que
a escassez política, ou a forma politicamente relevante
CAPÍTULO 2 184 //
da escassez, tem a ver com a interferência dos objetivos
(ou preferências, ou interesses) de uma pluralidade de
indivíduos ou grupos entre si. Assim, enquanto podemos
com propriedade falar de um aspecto econômico do
comportamento do solitário Robinson Crusoé em sua
ilha, somente temos um problema político quando Sexta-
Feira entra em cena, e na medida em que os interesses ou
objetivos de cada qual têm agora, de alguma forma, que
levar em conta os do outro.”190
Essa visão redunda no reconhecimento do recurso ao

poder político – pela institucionalização de procedimentos de
tomada de decisão coletiva de acatamento compulsório por
toda a população – como uma necessidade que se impõe a toda
coletividade para a simples organização da coexistência de
seus diversos membros, seja para impedir a sujeição violenta
de umas pessoas a outras na forma entrevista por Hobbes,
seja para se alcançar a coordenação de ações necessária para
a persecução de quaisquer fins coletivos que a comunidade
se proponha. Daí decorre – tal como constatamos acima,
no final da subseção 2.1.1 – a necessidade simultânea de se
“produzir” poder (institucionalizar, talvez concentrar poder)
de modo a permitir que se desempenhem aquelas tarefas, e
ao mesmo tempo se “distribuir” o poder, contê-lo, em nome
de um imperativo democrático que decorre do fato de que
os “fins coletivos” não são dados, como veremos a seguir.191
Isso explica a centralidade permanente do problema da

legitimidade da autoridade (contemporaneamente subsumido
sob o tema geral da “democracia”) em toda a história da
190 F. W. Reis, “Política e Políticas”, pp. 173-4.
191 F. W. Reis, Política e Racionalidade, pp. 13-4.

reflexão sobre a política, desde os seus primórdios. É por isso
que, como vimos no início deste capítulo (subseção 2.1.1),
“o problema da política e da ciência política é o problema
da democracia”:192 a reflexão política nasce da necessidade
de se controlar o poder e impedir que este seja exercido de
maneira despótica. Pois, bem ou mal, de fato o poder é
exercido. Os governantes não precisam ter lido O Príncipe
para exercerem “maquiavelicamente” o poder (donde decorre
o caráter ao mesmo tempo persuasivo – pela sua evidente
veracidade – e teoricamente inconsequente do pequeno
grande “manual” renascentista: parece claro que Maquiavel
descreve adequadamente a lógica que preside o exercício
do poder político, mas mesmo assim nós nunca sabemos
exatamente o que fazer com aquele livro). Precisamos, sim,
de reflexão, mas para aprendermos a conviver de maneira
harmoniosa com o poder político, esse “mal necessário”, essa
espada sobre nossas cabeças a nos tolher os movimentos.
Para contê-lo, porém sem comprometer o desempenho de
suas inalienáveis funções. Para tornar possível, em suma, o
caráter democrático do inapelável exercício da autoridade.
Decorre daí o conteúdo utópico ou crítico que Fábio W.
Reis identifica como inerente à própria definição da ciência
política, que por isso não tem como se desfazer de sua
dimensão normativa ou doutrinária.
Essa característica paradoxal do poder político

– autorizado, em última instância, a recorrer à violência
para assegurar que as pessoas coexistam em paz – fez do
estudo da política uma presa fácil de certa perplexidade
constitutiva da própria disciplina, que oscila de maneira
192 F. W. Reis, Política e Racionalidade, p. 11.
CAPÍTULO 2 186 //
aparentemente irremediável entre duas metáforas polares:
sob um certo prisma, o reino da política confunde-se com
a guerra, o jogo do poder, a realpolitik, a “atividade de
associar e defender os amigos e de desagregar e combater os
inimigos”193 – em suma com a afirmação míope e imediata
do puro “interesse”; do outro lado, seguindo a tradição
aristotélica recentemente retomada por Hannah Arendt,
encontraremos o reino da política identificado com uma
idealização da ágora ateniense, com a fala e a comunicação,
a interação de idéias livre de pressões e constrangimentos
externos, a pura “solidariedade” na busca do bem
comum.194 Essa tensão, constitutiva da política, entre
solidariedade e interesse se deixava entrever já em Platão,
que – preocupado, segundo a interpretação de Popper,
com o desmantelamento da ordem tribal tradicional e a
emergência do individualismo moral expresso, ainda que
incipientemente, nas instituições democráticas da Atenas
de seu tempo – propôs a primeira síntese: o Rei-Filósofo,
que, conhecedor do que é justo, neutralizaria o faccionalismo
resultante do livre jogo de interesses parciais em nome da
promoção da justiça, identificada com o melhor interesse
da pólis tomada como um todo.195 Trata-se, contudo, de uma
193 Norberto Bobbio, “Política”, p. 959, referindo-se à célebre fórmula
adotada por Carl Schmitt em O Conceito do Político.
194 F. W. Reis, “Para Pensar Transições”, p. 76-9.
195 A justiça é o tema geral do diálogo platônico A República. A leitura
que faz Popper da filosofia platônica encontra-se no primeiro tomo de A So-
ciedade Aberta e Seus Inimigos. A tese de Popper segundo a qual a solução
platônica se mostrava deslocada já na Atenas de seu tempo é corroborada
por Jean-Pierre Vernant, As Origens do Pensamento Grego, esp. cap. V,
“A Crise da Cidade. Os Primeiros Sábios”, pp. 48-57, quando este afirma
que, cada vez mais “urbana”, a sociedade ateniense do século V a.C. torna-se

falsa síntese: em termos práticos, a concentração do poder
nas mãos do “déspota esclarecido” – que saiba reconhecer a
justiça e assim, supostamente, promover o “bem comum” –
resulta fatalmente numa falsa solidariedade, imposta, que
mal oculta em si mesma, em termos práticos, um disfarçado
predomínio de certos interesses em detrimento de outros.
Descartada, num contexto de escassez (ver acima, seção
1.1), a pura “síntese” dos interesses de todos num presumível
“interesse geral”, o sistema político lida, inevitavelmente,
com o processamento de interesses particulares (materiais
ou ideais) – o que o põe, de maneira bastante cristalina,
diante de uma opção irrecusável: ou bem há canais para a
expressão e defesa de todos os interesses particulares, que
terão de ser considerados como legítimos em si mesmos, ou
então suprime-se a vocalização de determinados interesses
particulares e, nesse caso, estaremos diante da promoção
de outros interesses, tão particulares como os primeiros,
ainda que se alegue a promoção do “interesse geral”, ou do
“interesse nacional”.
Entre a anomia implicada na defesa míope e

intransigente – e, no limite, beligerante – do interesse
individual imediato, e a opressão derivada da imposição
de salvaguardas inexpugnáveis a um princípio artificial de
solidariedade universal, F. W. Reis estabelece, como alvo
ideal de um sistema político plenamente desenvolvido, um
estado de coisas em que a livre perseguição de interesses
individuais é tornada possível precisamente pela afirmação
cada vez mais uma associação entre “iguais”, portadores de direitos e prer-
rogativas que não podem mais ser distribuídos segundo o sangue, mas por
critérios relativamente impessoais, universais.
CAPÍTULO 2 188 //
de marcos de solidariedade tão sólidos e abrangentes quanto
possível.196 Apoiando-se na apreensão weberiana do conceito
de “mercado”, identifica ali a forma de socialização por
excelência que é simultaneamente interessada (“societal”) e
solidária (“comunal”): no mercado, há um reconhecimento
evidente de que todos podem legitimamente perseguir o seu
próprio interesse individual, e a forma de interação típica –
a troca – pode perfeitamente se dar sem que nenhum dos
participantes se preocupe por um instante sequer com o
bem-estar do outro; não obstante, não menos importante
na configuração da relação de mercado é o reconhecimento
universal de que cada um é um portador de direitos que não
podem em hipótese alguma ser violados – caso contrário,
não há a troca, mas a rapina, a predação, o roubo, o crime.
É por isso que Weber afirmou que o mercado é a forma de
socialização possível entre inimigos (ou entre estranhos).197
Reconhece-se, de saída, que os dois participantes de uma troca
não precisam se importar minimamente um com o outro,
mas ainda assim é uma forma de socialização, porque todos
os dois reconhecem tacitamente que são, ambos, portadores
de um determinado elenco de direitos comuns, e esperam
do outro a observância desses direitos – pertencendo ambos,
portanto, a alguma forma de comunidade. Diz Weber:
196 F. W. Reis, “Solidariedade, Interesses e Desenvolvimento Político”,

pp. 22-3.
197 M. Weber, Economía y Sociedad, p. 496. Na formulação de Hayek,
“The Principles of a Liberal Social Order”, p. 168, § 29, a primeira troca efe-
tuada entre membros de duas tribos distintas marca o início da passagem
da organização tribal “to the spontaneous order of the Open Society”, pois
é o primeiro ato que atende a propósitos recíprocos sem atender a nenhum
propósito comum.

“La comunidad de mercado, en cuanto tal, es la
relación práctica de vida más impersonal en la que los
hombres pueden entrar. No porque el mercado suponga una
lucha entre los partícipes. Toda relación humana [...] puede
significar una lucha con el compañero [...]. Sino porque es
específicamente objetivo, orientado exclusivamente por el
interés en los bienes de cambio.”198
Não passou desapercebida a Weber a repugnância

provocada em muitos de seus contemporâneos (ele menciona
elogiosamente a Sombart) pela frieza e impessoalidade
do mercado. Ele reconhece que o mercado é, efetivamente,
“estranho a toda confraternização”. Mas é, ao mesmo tempo,
“a única relação formalmente pacífica” entre estranhos. Logo,
talvez possamos inferir que uma sociedade crescentemente
complexa (ou “abstrata”, na expressão de Popper), ou é
cada vez mais mercantil, ou cada vez mais violenta. Como
observa Weber, “la expansión relativa de las relaciones de
cambio en todas partes corre paralela con una pacificación
relativa”.199 Mas essa ordem crescentemente pacificada será –
de maneira aparentemente inevitável – cada vez mais “fria”,
ou “impessoal”.200
198 M. Weber, Economía y Sociedad, p. 494.
199 M. Weber, Economía y Sociedad, p. 497.
200 Talvez precisamente por reação a este processo é que se explique
a longa persistência do romantismo como movimento culturalmente rele-
vante durante toda a modernidade – “perhaps the most important Western
cultural movement of the modern period”, como diz Edward Tiryakian,
“Dialectics of Modernity”, pp. 84-5, que o caracteriza como instância de um
processo de “reencantamento”, paralelo ao “desencantamento” identificado
por Weber, e alimentado mesmo por este último.
CAPÍTULO 2 190 //
Fábio W. Reis, eu dizia, apropria-se daquela
interpretação weberiana e, transpondo-a integralmente
para a política entendida como “economia da coexistência”,
forja no conceito de “mercado político” o critério decisivo do
desenvolvimento político: um sistema político será tanto mais
desenvolvido quanto mais plenamente se afirmar a operação
de um “mercado” na política – ou seja, quanto mais livremente
puderem ser vocalizados e perseguidos os múltiplos interesses
existentes, e (num segundo requisito que mantém uma
relação de dependência recíproca com o primeiro) quanto
mais universalmente se afirmarem e se reconhecerem,
solidariamente, direitos iguais para todos.201 Isto nos defronta
com o corolário paradoxal – mas logicamente irrecusável –
segundo o qual a maximização do “puro”confronto de interesses
201 F. W. Reis, “Para Pensar Transições”, pp. 79-80. Para a exposição
original do argumento, bastante mais detalhada, ver F. W. Reis, “Solida-
riedade, Interesses e Desenvolvimento Político”, esp. pp. 16-26. Antes de
prosseguir com qualquer consideração adicional, é extremamente impor-
tante para a clareza do argumento distinguir enfaticamente este emprego da
expressão “mercado político” do seu sentido metafórico mais banal, iden-
tificado frouxamente à “arena política”, e em certa medida inspirado pelo
importante trabalho de Anthony Downs, An Economic Theory of Democra-
cy, onde se descreve o funcionamento da democracia contemporânea por
analogia com os conceitos fundamentais da microeconomia neoclássica: os
partidos desempenham o papel das firmas; os chefes políticos, o dos em-
presários; o eleitor é o consumidor; a ideologia desempenha a função da
publicidade etc. Contrariamente a Downs, que com o recurso ao aparato
analítico da microeconomia pretendia ter em mãos uma ferramenta isenta
de maiores contaminações normativas para a análise da democracia con-
temporânea, aplicando a analogia do mercado a qualquer regime compe-
titivo contemporâneo, aqui o “mercado político” funciona, na expressão do
próprio F. W. Reis, como “utopia realista” (“Para Pensar Transições”, p. 79),
idéia normativa apenas idealmente alcançável, critério final de uma noção
pretensamente universal de desenvolvimento político.

coincide com a maximização do âmbito da solidariedade.202
E como a afirmação da dimensão “comunal” da interação
mercantil segundo Weber (e logo da “solidariedade” no modelo
do mercado político aqui em consideração) se dá sobretudo a
partir do reconhecimento mútuo de direitos, torna-se variável
crucial no processo de desenvolvimento político a existência
de agências capazes de implementar a existência de uma
norma igual para todos, de modo a permitir a cada um a livre
perseguição de seus interesses.203 E aqui nos reencontramos
com os temas tratados nas subseções anteriores, sobretudo por
Huntington e Putnam, pois o processo de institucionalização
política eficaz torna-se variável decisiva no processo de
desenvolvimento político – já que serão elas, as instituições
políticas, as fiadoras em última instância das normas, de modo
que os direitos somente terão vigência plena com o respaldo
de instituições em pleno funcionamento.
p. 19. Nas páginas seguintes (pp. 21-2), Reis evoca um clássico estudo de
Alessandro Pizzorno, “Introduzione Allo Studio della Partecipazione Poli-
tica”, pp. 252-3, para corroborar sua interpretação das relações entre “soli-
dariedade” e “interesse”. Segundo a exposição ali realizada, Pizzorno sugere
que o interesse de um ator significa
“a ação pela qual ele se distingue de outros atores, visando a melhorar
sua posição relativa no confronto com estes. [...] Para que tal ação seja possível é
necessário que seus resultados sejam mensuráveis – isto é, passíveis de serem avalia-
dos em termos de melhor ou pior, de mais ou menos – e que o critério de mensuração
seja comum ao ator e àqueles com respeito aos quais o ator pretende melhorar sua
posição. [...] Um sistema de interesses comporta, portanto, um sistema de avaliações
comuns que servem a um conjunto de atores...” (tradução de F. W. Reis)
Fábio W. Reis completa, imediatamente: “– ou seja, ele requer um
sistema de solidariedade subjacente”.
pp. 26-7.
CAPÍTULO 2 192 //
No processo de desenvolvimento político assim
descrito, são identificados três grandes estádios: a política
pré-ideológica, a política ideológica e a política pós-
ideológica. A “política pré-ideológica” caracteriza-se
basicamente pela centralidade dos problemas de integração
territorial e state-building; os canais de solidariedade são
estreitos, de curto alcance, e tendem a constituir-se através
de relações hierárquicas de dependência entre patrões e
clientes, semelhantes ao “coronelismo” brasileiro, ou às
do Mezzogiorno italiano tal como o descreve Putnam, ou
várias outras formas semelhantes de subordinação pessoal.
A “política ideológica” encontra ainda presentes marcadas
desigualdades sociais, mas já vê avançados os processos
de mobilização social e integração territorial; laços de
natureza universalística (relativos sobretudo às posições
de classe na maior parte dos casos) já preponderam na
determinação dos focos de solidariedade relevantes no
processo político; doutrinas relativamente abrangentes
(ideologias) tendem a definir as linhas de antagonismo,
e o poder é institucionalizado. Finalmente, a “política
pós-ideológica” descreve uma situação de solidariedade
territorial plena, com a igualdade e a “intercambiabilidade”
dos atores elevadas a um grau máximo; plena operação do
“mercado político” e do livre jogo de interesses; completa
institucionalização da autoridade.204 Sua plena vigência
supõe a inexistência não só de compartimentalização
social de natureza estamental, mas também a extinção
mesmo das classes sociais, em virtude da desigualdade das
“chances vitais” de cada indivíduo que a existência delas
pp. 42-4.

acarreta por definição, na clássica visão weberiana.205 Pois
“desenvolver-se politicamente significará, para uma
sociedade dada, avançar no processo de eliminação da relevância
social de qualquer condição – à exceção da representada pela
própria sociedade – de que o indivíduo participe à revelia de
sua própria vontade e deliberação e que possa apresentar-se
aos seus olhos como um objeto ‘dado’ e ‘natural’ de lealdade ou
solidariedade.”206
205 A definição weberiana de “classe” refere-se explicitamente às “opor-

tunidades de vida”, e pode ser encontrada em M. Weber, “Class, Status, Par-
ty”, p. 181:
“We may speak of a ‘class’ when (1) a number of people have in common
a specific causal component of their life chances, in so far as (2) this component is
represented exclusively by economic interests in the possession of goods and oppor-
tunities for income, and (3) is represented under the conditions of the commodity
or labor markets.” (Grifo meu.)
Schluchter, The Rise of Western Rationalism, p. 80, critica a distin-
ção cabal entre classe (referida à posição de mercado) e estamento (referido
a códigos de conduta, à honra) e a substitui pela descrição de um processo
em que a diferenciação estrutural crescente muda o critério decisivo de es-
tratificação, do nascimento (estamento) para a propriedade (classe), e daí
para a posição ocupacional. Esse processo é compatível com a concepção
de desenvolvimento político de F. W. Reis, pela adscrição decrescente, em-
bora muitos autores vejam nele um processo perverso de “desestruturação”
social. Por exemplo, Claus Offe, “A Democracia contra o Estado do Bem-
-Estar?”, esp. pp. 307-9, identifica esse mesmo fenômeno como agente da
erosão de solidariedades mais abrangentes (de classe, sobretudo), gerando
uma atmosfera individualista competitiva e egoísta que abre importantes
oportunidades eleitorais para partidos de direita. Contudo, mesmo que es-
ses efeitos desagregadores efetivamente se verifiquem em alguma medida,
creio que é importante lembrar que esse processo de “auto-afirmação”, a li-
vre eleição dos nossos focos de solidariedade, é sinal inequívoco de liberda-
de, de menores constrangimentos “adscritivos” sobre destinos individuais.
É um valor iluminista irrecusável, que gera, sim, incerteza e conflitos em
diversas esferas da vida social, como já foi abundantemente admitido no
presente trabalho, mas cuja rejeição nos obrigaria a aceitar integralmente a
solução platônica para o problema da ordem.
206 F. W. Reis, “Solidariedade, Interesses e Desenvolvimento Político”, p. 35.
CAPÍTULO 2 194 //
A ideia mestra que preside a distinção dos estádios,
portanto, é o grau da expansão do mercado político,
facilitada ou entravada pelas formas de solidariedade
prevalecentes: “desenvolvimento político é a eliminação
das barreiras de qualquer tipo ao estrito jogo de interesses,
o que implica expansão da solidariedade”.207 Esse critério
normativo teórico, abstratamente definido, permite que se
situem os países avançados num estádio intermediário de
desenvolvimento político (a “política ideológica”) – ficando
os países periféricos no primeiro estádio, ou então na
transição do primeiro para o segundo. Independentemente
da acuidade da avaliação que façamos deste ou daquele
caso num momento específico da história, a classificação
tem o mérito de evitar aquela contaminação etnocentrista
da compreensão mais usual de desenvolvimento político,
sem perder a possibilidade de se avaliar o funcionamento
de diferentes sistemas políticos: qualquer pessoa sensata
há de reconhecer, por exemplo, que o sistema político
tem funcionado melhor (e não apenas diferentemente),
por exemplo, na Suécia que, digamos, em Ruanda – o
que não deve contudo implicar a conclusão de que a
Suécia não tem mais qualquer desafio a enfrentar no que
concerne ao seu próprio desenvolvimento político. O tema
do desenvolvimento político deixa de referir-se apenas aos
problemas da política nos países em desenvolvimento no
momento em que se formula uma noção de desenvolvimento
político que parte de uma definição da própria “função
política”, genericamente formulada, e – ao oferecer aos
próprios países desenvolvidos um parâmetro em que se
207 F. W. Reis, “Solidariedade, Interesses e Desenvolvimento Po-
lítico”, p. 47.

possa medir o seu desempenho – deixa de avaliar os países
periféricos apenas por contraposição aos países centrais.208
Resta, todavia, tratar o clássico problema da tensão

entre a eficiência decisória do sistema político e o imperativo
de democratização do processo decisório – acima referido
(ao final da subseção 2.1.1) pela constatação da dificuldade
de, simultaneamente, “produzir” e “distribuir” poder. Este
é um problema particularmente relevante no que toca
à administração de políticas públicas, sendo bastante
conhecido o argumento segundo o qual a necessidade da
consulta a diversos interesses muitas vezes contraditórios
compromete a eficiência do processo decisório em regimes
democráticos – podendo ainda prejudicar a consistência
das decisões penosamente tomadas. Naturalmente, atender
a esses dois imperativos seria um traço indispensável a um
sistema político “desenvolvido”.
Huntington, buscando adotar uma postura “realista”,

admitiu que sistemas autoritários (ou seja, que apenas
“produzissem” poder, sem “distribuí-lo”) poderiam ser
politicamente desenvolvidos – seu exemplo mais importante
era, sem dúvida, a União Soviética. Entretanto hoje – menos
de três décadas depois – a URSS simplesmente já deixou
de existir, e patentes problemas de autoridade se antepõem
à estabilização de regimes autoritários em diversas partes
do globo.209 Torna-se lícito perguntar se é possível governar
208 Claus Offe, “The Utopia of the Zero Option”, p. 5, adota perspectiva
semelhante ao se perguntar sobre as possibilidades “for a further modern-
ization of the structures of modernity itself – that is, for an application of the
principle of modernization to its own structures”.
209 Em favor da caracterização da URSS como relativamente “desen-
CAPÍTULO 2 196 //
autoritariamente – de modo bem-sucedido a longo prazo
– uma sociedade moderna, inserida numa economia
internacional em acelerado processo de “globalização”, na
qual agentes econômicos relevantes desfrutam de certas
“liberdades” comerciais tecnologicamente dadas, e que
portanto escapam necessariamente ao controle dos governos
– vide o problema da volatilidade do capital financeiro
especulativo, que tanta preocupação tem causado a diversos
governos. Tenho a impressão de que, embora seja inegável a
existência de uma tensão entre a “produção” e a “distribuição”
de poder (e a história da América Latina no século XX é
uma corroboração dramática da tese), muitas vezes a ênfase
no trade-off entre democracia e eficiência negligencia
o problema da eficácia da implementação (talvez mais
importante que a eficiência decisória) – e esse foi um erro
comum nos primeiros trabalhos da literatura da public choice,
por exemplo. Numa sociedade complexa, a implementação
escapa, em grande medida, à mera capacidade de decisão
rápida e de enforcement violento de que governos autoritários
(ou “insulados”) presumivelmente dispõem em maior
medida que os democráticos. Nas sociedades modernas
é decisiva uma disposição prévia à obediência associada à
presunção geral de que o governo tem o direito de governar,
e o faz razoavelmente. Em outras palavras, é decisivo o
reconhecimento da autoridade, da legitimidade do governo
junto à população, para que se instale alguma confiança
de que é possível cooperar, já que outros também estarão
volvida” politicamente, observe-se, porém, como tudo se passou de forma
pacífica. Enquanto a URSS existiu, todas as mudanças se deram de manei-
ra estritamente institucional. Este ponto foi observado por Fábio W. Reis,
“Para Pensar Transições”, pp. 95-6.

cooperando. Em suma, é na “coordenação de expectativas”
que a democracia abriu seu caminho na modernidade: como
uma fórmula engenhosa de se produzir previsibilidade
institucional numa sociedade complexa que depende do
mercado para a sua integração sistêmica. De posse desta
conclusão, podemos avançar para o próximo capítulo.
CAPÍTULO 2 198 //
PARTE II
ECONOMIA E
POLÍTICA:
INSTITUIÇÕES
E DESEMPENHO
ECONÔMICO
“Basta um conflito das Malvinas e logo se vê onde está o
autêntico estado forte [...].”
José Guilherme Merquior,

prefácio à edição brasileira de Rousseau e Weber (1989), p. xvii.

CAPÍTULO 3
O MERCADO E A NORMA:
O ESTADO MODERNO E A
INTERVENÇÃO PÚBLICA
NA ECONOMIA
Se na parte I deste estudo lidamos com processos que

aparentemente têm origem sobretudo no plano do substrato
material da vida social e seus efeitos na arena política, agora
nos debruçamos sobre a direção causal inversa, num plano
mais especificamente contextualizado, para investigar
os efeitos que os problemas políticos analisados até aqui
produzem sobre a dinâmica econômica e, mais precisamente,
sobre a condução política do funcionamento da economia
em sociedades modernas. Na seção 3.1, discutem-se com
algum detalhe as relações do mercado com a moderna
CAPÍTULO 3 202 //
sociedade complexa tipificada na parte I deste trabalho. Na
seção 3.2, discutem-se os efeitos produzidos pela operação
e progressiva afirmação e preeminência do mercado na
sociedade moderna sobre o funcionamento do estado
moderno e sua progressiva expansão sobre diversas esferas
da vida social. Finalmente, na seção 3.3, são discutidas as
consequências dessa expansão sobre a dinâmica econômica,
em especial o tópico dos efeitos da democracia moderna
sobre a economia.
3.1. O lugar do mercado
“[...] originariamente el mercado es una socialización

entre individuos que no son compañeros, es decir, entre
enemigos [...].”
Max Weber,
Economía y Sociedad (1922), p. 496.
A discussão sobre “mercado político” realizada

no final do capítulo anterior provê um ponto de partida
adequado para o presente capítulo. Pois a análise dos
atributos e funções do mercado ocupa, naturalmente, lugar
proeminente no tratamento das relações entre política e
economia de que nos ocuparemos daqui por diante. Assim,
num primeiro momento (subseção 3.1.1) serão brevemente
analisadas as relações que se pode teoricamente estabelecer
entre a forma de sociedade que resulta do processo de
modernização e o sistema mercantil de alocação de recursos
e contingências sociais diversas; em seguida (subseção
3.1.2), passaremos à discussão dos vínculos existentes
entre a progressiva centralidade do mercado e o processo

de paulatina afirmação do sistema democrático de governo,
para, finalmente (subseção 3.1.3), analisar em que sentido
se pode afirmar que se complementam ou se contrapõem as
operações paralelas do mercado e do estado.
3.1.1. Sociedade moderna e mercado
Do que se tratou até aqui sobre o processo de

modernização e seus desdobramentos no âmbito da política,
pode-se seguramente constatar que o advento de formas
complexas de sociedade acarretado pela modernização
– com a contínua massificação e “impessoalização” das
formas de socialização produzidas ao longo do processo –
acaba por atribuir ao mercado uma centralidade inusitada
em formações sociais anteriores, em virtude precisamente
de sua peculiar característica, apontada por Weber, de
constituir a forma possível de socialização entre estranhos
(ver acima, subseção 2.2.4).
Se acompanhamos Wanderley Guilherme dos Santos

e definimos o mercado como um “conjunto [específico]
de regras, escritas ou consuetudinárias, que ordenam o
conflito sobre a distribuição das contingências sociais, ou
sobre as próprias regras de distribuição”,210 então estamos
210 W. G. dos Santos, Paradoxos do Liberalismo, p. 24. A qualifica-
ção (“específico”) ao conjunto de regras foi introduzida por mim, mas en-
tendo que ela não altera substantivamente a abordagem de Santos, e evita
confusões, já que o mercado não pode ser identificado em todo e qualquer
conjunto de regras distributivas. Por exemplo, o sistema de castas da Índia
é um conjunto de regras consuetudinárias que, entre outras coisas, ordena
“o conflito sobre a distribuição das contingências sociais”, mas nem por isso
configura um sistema de mercado. Há regras específicas, próprias de uma
configuração mercantil, que incluem, por exemplo, direitos individuais uni-
CAPÍTULO 3 204 //
comprometidos com a posição de somente reconhecermos
a existência do mercado em sociedades onde houver ou
“conflito sobre a distribuição das contingências sociais”,
ou “conflito sobre as regras de distribuição”, ou ambos. De
maneira consistente, Santos irá sustentar a clássica proposição
de Karl Polanyi (contra uma relativa “naturalização” da
operação do mercado, comum entre autores liberais) segundo
a qual a regulação da vida social pelo mercado depende da
vigência de valores e instituições específicos e, portanto, não
pode ser considerada, em nenhum sentido, “natural”. Para
Polanyi, nenhuma economia havia sido, até o nosso tempo,
controlada por mercados.211 Sem querer entrar no árduo
problema de se definir de maneira empiricamente referida
o que podemos entender por uma economia “controlada”
ou não pelo mercado (tenho a impressão de que Hayek ou
Friedman, por exemplo, assim como os “libertários” norte-
americanos dos dias de hoje, estariam prontos a duvidar
de que mesmo a economia do século XX fosse controlada
pelo mercado), eu gostaria de observar que, ao descrever
minuciosamente o processo de construção institucional
que acompanhou a afirmação da economia de mercado na
Europa moderna, Polanyi não se dirige ao problema teórico
fundamental, que nos ocupa aqui: ele parece não se perguntar
por que, afinal, esta estrutura – para ele tão peculiar – emerge
naquele contexto específico. Já que nunca existira antes, seria
natural indagar qual a peculiaridade da nossa época que faz
versais como a propriedade privada, competição entre agentes econômicos
e preços relativamente livres etc., de maneira a configurarem um sistema
competitivo, comparativamente mais atomizado e imprevisível de alocação
de recursos.
211 K. Polanyi, The Great Transformation, p. 43.

emergir e disseminar-se tão vigorosamente essa estrutura
historicamente sui generis – a economia de mercado.
Polanyi não se ocupa disso, mas se queremos compreender
nossa época não podemos fugir totalmente a essa questão.
Descartada a hipótese de uma grande conspiração mundial
pró-mercado, uma possibilidade alternativa é o recurso
(sempre temerário, embora eventualmente aceitável) a uma
estrutura interpretativa francamente funcionalista segundo
a qual a sociedade complexa (“abstrata”), crescentemente
impossibilitada, no longo prazo, de se constituir
numa sociedade precipuamente “adscritiva”, requer o
preenchimento pelo mercado da necessidade funcional de
provisão relativamente rápida, atomizada e descentralizada
de alocação de recursos e informação. Fernand Braudel já se
referiu ao mercado como “o primeiro computador posto ao
serviço dos homens” – embora ressaltasse que sua capacidade
reguladora é apenas parcial, não podendo abarcar a totalidade
da “vida material”.212 Não deverá surpreender, portanto, a
212 F. Braudel, A Dinâmica do Capitalismo, pp. 40-1. O conceito de
“vida material” tem um significado peculiar em Braudel, que, em A Dinâmica
do Capitalismo, pp. 13-4, o expôs da seguinte maneira:
“Parti do cotidiano, daquilo que, na vida, se encarrega de nós sem que o saiba-
mos sequer: o hábito – melhor, a rotina – mil gestos que florescem, se concluem por
si mesmos e em face dos quais ninguém tem que tomar uma decisão, que se passam,
na verdade, fora de nossa plena consciência. Creio que a humanidade está pela metade
enterrada no cotidiano. Inumeráveis gestos herdados, acumulados a esmo, repetidos
infinitamente até chegarem a nós, ajudam-nos a viver, aprisionam-nos, decidem por
nós ao longo da existência. São incitações, pulsões, modelos, modos ou obrigações de
agir que, por vezes, e mais frequentemente do que se supõe, remontam ao mais remoto
fundo dos tempos. Muito antigo e sempre vivo, um passado multissecular desemboca
no tempo presente como o Amazonas projeta no Atlântico a massa enorme de suas
águas agitadas.
“Foi tudo isso que tentei captar sob o nome cômodo – mas inexato, como
todas as palavras de significação excessivamente ampla – de vida material. Bem en-
tendido, trata-se de uma parte apenas da vida ativa dos homens, tão profundamente
inventores quanto rotineiros.”
CAPÍTULO 3 206 //
constatação de um claro trade-off histórico entre adscrição e
mercado, mecanismo por excelência de estratificação social
competitiva. Observe-se que em todas as sociedades agrícolas
anteriores ao Ocidente moderno o componente “adscritivo”
da estratificação social foi maior que neste último (por mais
que estejamos longe da completa extinção de qualquer traço
“adscritivo” na estratificação social no Ocidente, ou mesmo
da completa instauração de uma economia plenamente
mercantil).213 Não precisamos, portanto, abandonar a tese (de
resto, pelo menos tão antiga quanto Karl Marx) que Polanyi
chama de “the outstanding discovery of recent historical and
anthropological research [...] that man’s economy, as a rule,
is submerged in his social relationships”214 para constatar
Na introdução ao primeiro volume de Civilização Material, Economia e Cap-
italismo (p. 12), Braudel completa:
“[...] uma zona de opacidade, muitas vezes difícil de observar por falta
de documentação histórica suficiente, se estende sob o mercado: é a atividade
elementar de base que se encontra por toda a parte e cujo volume é simples-
mente fantástico. À falta de termo melhor, designei essa zona espessa, rente
ao chão, de vida material ou civilização material.”
213 Digo sociedades agrícolas porque, de acordo com o trabalho etno-
lógico de Stanley Udy, The Organization of Work (apud F. W. Reis, “Brasil:
‘Estado e Sociedade’ em Perspectiva”, pp. 44-5), a adscrição vem junto com
o sedentarismo acarretado pela agricultura – diferentemente do que se dá
em sociedades tribais de caçadores, usualmente nômades, nas quais “o pro-
blema da utilização ótima dos recursos materiais e humanos se coloca com
agudeza”, o que faz com que prevaleçam formas de organização do trabalho
que “tendem a caracterizar-se por traços tais como especificidade quanto à
divisão do trabalho [e] ênfase no desempenho ao invés de em qualidades
‘adscritivas’”. Ao contrário, a sociedade camponesa de agricultura sedentá-
ria poderia arcar com um declínio da eficiência que presumivelmente resul-
ta do predomínio de formas “adscritivas” de organização do trabalho, em
virtude da relativa segurança econômica propiciada pela atividade agrícola
sedentária.
214 Polanyi, The Great Transformation, p. 46.

que a contextualização histórica que o mesmo Polanyi faz
do homo œconomicus procede do seguinte: quanto maior o
grau de adscrição social, menos o homem se verá compelido
a maximizar – ou, se se preferir, mais ele se verá impedido
de fazê-lo. Não há economia de mercado em sociedades
agrárias primitivas porque as relações sociais fortemente
“adscritivas” invariavelmente vigentes naqueles contextos
impõem obstáculos à mobilidade social e, consequentemente,
não oferecem qualquer incentivo à competição – antes
a excluem a priori. Com efeito, mais do que uma relação
causal, a exclusão mútua entre mercado e adscrição é matéria
de definição e implicação: com adscrição, não há liberdade
(autonomia) para competir, maximizar ou mesmo, em geral,
para se envolver em transações.215 Ademais, somente em
sociedades altamente complexas os contatos pessoais com
“estranhos” tornam-se suficientemente frequentes para
permitir ao mercado sobrepor-se a formas, digamos, mais
“cálidas” de interação. E não apenas permitir, mas antes exigir
do mercado que – apesar de todas as conhecidas deficiências
que exibe nessa tarefa – desempenhe um papel de “cimento”
social que jamais, em sociedades menos complexas, teria
sido necessário que exercesse.
Podemos esboçar, assim, dois arquétipos sociais: de

um lado, a solução de Platão na República, adscrição plena,
em que para produzir a justiça temos de nos conformar
a uma ordem em que cada um conhece o seu lugar e se
contenta com ele; do outro lado, o reino do liberalismo
econômico ortodoxo, puro achievement, onde há plena
mobilidade, mas ao preço do risco do fracasso, que pode
215 Devo a Fábio W. Reis a advertência para este ponto.
CAPÍTULO 3 208 //
resultar na própria incapacidade de sobrevivência.216 É
seguro afirmar que jamais virá a existir sociedade alguma
que reproduza fielmente qualquer destes extremos. A esta
altura da exposição, porém, uma questão crucial se impõe:
diante da constatação do advento de formas extremamente
complexas de sociedade no bojo da modernização, seria
razoável esperar construir uma sociedade platônica, de
“lugares marcados”? Numa sociedade complexa, como
já observou Douglass North (ver acima, subseção 2.1.2),
multiplicam-se exponencialmente situações como as
descritas por Olson em The Logic of Collective Action, em que
cada indivíduo – virtualmente anônimo em diversas arenas
– vê-se estimulado a comportar-se como “carona”, tornando
fortemente implausível a presunção de que todos poderão
introjetar as noções de dever implicadas por papéis sociais
fortemente personalizados (que supõem intensa interação
face a face), negligenciando oportunidades de recompensas
tópicas individuais. E o corolário lógico de uma sociedade
cada vez mais complexa acaba sendo a admissão de que a
sociedade será crescentemente competitiva. Como ressaltou
Weber, o mercado é originariamente a forma de socialização
possível entre estranhos, entre “inimigos”, e um traço saliente
que a moderna sociedade complexa possui a distingui-la das
demais reside precisamente no fato de que se trata de uma
sociedade entre “estranhos”.217 Assim, pode-se prever que,
216 Era seguramente com base numa contraposição análoga a essa que
Hayek costumava qualificar o socialismo como “uma nostalgia da sociedade
arcaica, da solidariedade tribal” (ver Guy Sorman, Os Verdadeiros Pensado-
res de Nosso Tempo, p. 192).
217 Weber, Economía y Sociedad, p. 496. Na mesma linha, Popper, A
Sociedade Aberta e Seus Inimigos, tomo 1, pp. 189-91, qualifica a sociedade
contemporânea como crescentemente “abstrata”.

excetuada a hipótese de uma hecatombe nuclear ou alimentar,
e se portanto aceitamos a sociedade complexa como um
dado da realidade com a qual doravante conviveremos,
então estamos condenados a reservar ao mercado um papel
extremamente relevante na configuração de qualquer mundo
futuro que concebamos. Mesmo que admitamos que ele nem
sempre tenha exercido este papel (como nos alerta Polanyi),
ou mesmo que reconheçamos que ele não poderá ser o único
princípio organizador da sociedade e que formas variadas de
hierarquização e introjeção de valores estarão seguramente
presentes (como nos faz ver Durkheim). A propósito, este
é um aspecto extremamente relevante de nosso problema:
a afirmação aparentemente inevitável de uma organização
social mais e mais competitiva não deve nos autorizar a
esperar a abolição de toda e qualquer estratificação ou
hierarquia. Pois achievement e competição implicam e
supõem hierarquia, explicitando dramaticamente o que há
de contraditório no princípio do mercado – em que todos
devem ser igualmente capazes de competir, e todos devem
ser vistos como legítimos competidores, mas ao mesmo
tempo o êmulo básico da competição é a afirmação de si, a
distinção, a reprodução de desigualdades, a hierarquização.
3.1.2. Mercado e democracia
Com a imprevisibilidade típica das “sociedades

comerciais” no que concerne às possibilidades de acumulação
de riqueza (logo, à multiplicação das fontes potenciais de
poder na sociedade), bem como a atomização decisória
induzida pelo princípio mercantil, impõe-se cedo ou tarde um
relativo igualitarismo político, como forma de incorporar de
CAPÍTULO 3 210 //
modo rotineiro os relativamente imprevisíveis deslocamentos
das fontes de poder em uma economia de mercado. Este
igualitarismo poderá se manifestar ou – na melhor hipótese
– pelo estabelecimento de normas constitucionais em
alguma medida “democráticas”, ou então – precariamente
– pela violência intermitente, típica do pretorianismo
militar, que de todo modo tende a ser antitradicionalista
e antiaristocrático. Mas o fato é que com as oscilações da
fortuna a que todos os atores estão idealmente submetidos
numa economia de mercado, torna-se impossível – a longo
prazo – acomodar os interesses relevantes num sistema
de atribuição exclusivamente “adscritiva” e aristocrática
de status político. Se se quiser preservar um sistema como
esse, será imprescindível impor severos limites à área
que se mantém aberta à competição mercantil.218 E, na
eventualidade de expansão continuada da operação do
mercado, se se quiser evitar a instabilidade institucional
recorrente, provavelmente violenta, será imperiosa a
configuração de um análogo político-institucional – ainda
que precário – da imprevisibilidade, da competição e da
agregação atomizada de preferências que se observa no
mercado. Na ausência da aceitação pacífica de uma rígida
218 O caso da América Latina me parece ilustrar perfeitamente o pon-
to. Do México à Argentina, o continente atravessou a maior parte do sécu-
lo submetido a regimes políticos que combinavam autoritarismo e exclu-
são social com retórica demagógica anti-mercado, exercitada em nome da
proteção social. Dados os resultados obtidos, é difícil crer que essa postura
oficial tenha sido motivada por genuína preocupação com os efeitos da ope-
ração do mercado sobre as massas. Antes, parece mais plausível a hipótese
de sistemas políticos precários que não conseguem se autonomizar institu-
cionalmente frente aos interesses privados mais poderosos, e procuram ao
mesmo tempo capitalizar politicamente sua irremediável capitulação sob o
pretexto da sensibilidade social.

hierarquia social e sua necessária complementação na
introjeção de papéis sociais hierarquicamente definidos,
não há como evitar, cedo ou tarde, a generalização da
reivindicação do direito a voz na arena política.219
Dito desta maneira simples, contudo, este argumento

talvez dê a entender uma trajetória “suave” de afirmação
universal de direitos políticos igualitários, democraticamente
compartilhados por todos – quase como uma postulação
de implicação mútua entre capitalismo e democracia, a ser
constatada empiricamente em qualquer caso histórico que
se analisasse. É claro, porém, que a relação acima postulada
não impede que o próprio processo de modernização – tanto
em sua dimensão material quanto em seus desdobramentos
políticos – se dê de maneira conflituosa e mesmo
predominantemente violenta, produzindo desdobramentos
específicos em variados contextos históricos.
219 É evidente o parentesco existente entre este argumento e a teoria
pluralista da democracia, que talvez encontre sua formulação mais acabada
em Robert Dahl, Polyarchy. Na visão de Dahl, é crucial para a democracia
que nenhum grupo social isoladamente tenha acesso exclusivo a qualquer
recurso de poder (visão esta que – como lembra Fernando Limongi em seu
prefácio à edição brasileira do livro, p. 19, n. 12 – é tributária direta de Mon-
tesquieu, Madison e Tocqueville). Com efeito, é exatamente este o argumen-
to subjacente à grande visão de Tocqueville sobre o irresistível movimento
do mundo contemporâneo rumo à democracia. Logo na introdução de “A
Democracia na América”, p. 185, ele o enuncia, em seu estilo:
“Desde que os cidadãos começaram a possuir a terra através de mo-
dalidades estranhas à propriedade feudal, e quando a riqueza mobiliária,
tornando-se conhecida, pôde, por sua vez, proporcionar influência e dar po-
der, não se fizeram descobertas nas artes, não se introduziram mais aper-
feiçoamentos no comércio e na indústria, sem criar número equivalente de
elementos novos de igualdade entre os homens.”
CAPÍTULO 3 212 //
Apoiados, portanto, em abundante evidência histórica
de coexistência entre uma organização capitalista da
economia e regimes politicamente repressivos, muitos
autores contestarão a relação entre democracia e mercado.
Um exemplo recente dessa postura pode ser encontrado
em Rueschemeyer, Stephens e Stephens, que atribuem o
avanço da causa democrática não ao mercado, mas antes
às próprias “contradições” do capitalismo, expressas no
fortalecimento gradativo das classes operárias e médias,
que tem lugar concomitantemente a um enfraquecimento
da classe proprietária de terras à medida que avança o
capitalismo.220 Não pretendo negar que esta aproximação do
problema tenha, de fato, sua relevância empírica, servindo
para descrever com maior proximidade histórica o drama dos
acontecimentos efetivamente verificados em alguns (vários)
casos importantes de afirmação de regimes democráticos.
Dadas todas as inúmeras ditaduras capitalistas que já
existiram e que continuarão a existir num futuro visível,
bem como a evidente resistência à democracia movida pelas
classes dominantes, a movimentação dos atores na ribalta
das disputas políticas acaba fazendo com que a “afinidade
eletiva” entre democracia e mercado pareça se dar tão “em
última instância” que perderia qualquer acuidade prospectiva.
Por outro lado, este ponto de vista desconsidera o fato de
que as classes dominantes nos países periféricos costumam
resistir não apenas à democracia, mas igualmente à operação
do próprio mercado. Tendo isto em vista, o argumento
de Rueschemeyer, Stephens e Stephens parece-me antes
contornar a afinidade entre democracia e mercado, mais do
220 Rueschemeyer, Stephens e Stephens, Capitalist Development and
Democracy, p. 7

que propriamente contestá-la. Pois, de maneira análoga a o
que ocorre com Polanyi, eles parecem não se perguntar mais
detidamente sobre os motivos pelos quais ocorre em tantos
lugares, durante os últimos séculos, aquele fortalecimento
das classes operárias e médias, que se dá paralelamente a um
enfraquecimento da classe proprietária de terras. Com efeito,
a existência de uma classe proprietária de terras poderosa é
a fonte histórica por excelência da adscrição social:221 se ela
se enfraquece, isto por si só já é um sintoma de afirmação
de uma sociedade mais competitiva – em alguma medida,
mercantil, portanto, se se trata de uma sociedade complexa.
E o enfraquecimento dessa classe aparece como condição
relevante do avanço da causa democrática na interpretação
de Rueschemeyer, Stephens e Stephens.
Ademais, parece-me evidente que tanto a competição

no mercado econômico quanto a democracia repousam
sobre os mesmos princípios de legitimidade, os mesmos
postulados morais. E isto tem importância na medida em
que se pode ter constituído num trunfo relevante nas mãos
dos trabalhadores em sua luta pela democracia. Assim
como slogans comunistas puderam ser apropriados pela
oposição ao regime no Leste Europeu, o liberalismo teria
servido também aos adversários da burguesia. Mas, mais
fundamentalmente, há sutilezas importantes na relação entre
capitalismo e mercado em que Rueschemeyer e os Stephens
não tocam, aceitando simplesmente a identificação entre um
221 Reporto-me novamente a Stanley Udy, The Organization of Work
(apud F. W. Reis, “Brasil: ‘Estado e Sociedade’ em Perspectiva”, pp. 44-5),
que analisa a maneira como a adscrição vem junto com o sedentarismo acar-
retado pela agricultura, em contraste com a “ênfase no desempenho” comu-
mente observada em sociedades de caçadores (ver acima, n. 4).
CAPÍTULO 3 214 //
e outro. Sob este prisma, pode-se perguntar até que ponto
tem vigência o princípio do mercado numa sociedade em
que uma oligarquia se apodera dos recursos repressivos do
estado em proveito próprio. Por definição, não tem vigência
na esfera da política, e portanto não opera o “mercado
político” tal como concebido por F. W. Reis. E dificilmente
operará na esfera econômica um princípio competitivo de
alocação de recursos, já que o poder coercitivo do estado será
empregado para assegurar uma posição monopolística aos
membros da oligarquia (e, como diz Braudel, o monopólio é
o “contramercado”, e é usualmente desfrutado pelos “amigos
do príncipe, aliados ou exploradores do estado”).222
Todavia, como já disse, não quero dar a entender

aqui que presumo um processo “suave” ou historicamente
“linear” em qualquer sentido. Se entendo que o papel
central desempenhado pelo mercado na moderna sociedade
complexa induz alguma competição também na esfera da
política, isto não pode ser entendido como uma afirmação
de que o processo de constituição do estado nacional tenha
de se pautar invariavelmente por princípios competitivos,
ou “democráticos”. Pelo contrário, como sublinhou Charles
Tilly, originariamente a concentração da autoridade no
“centro” administrativo dos estados nacionais se deu
claramente a expensas dos (parcos) direitos políticos da
maioria dos habitantes.223 Mas isto não exclui a hipótese de
que a crescente centralidade do princípio competitivo do
mercado na estruturação das relações sociais (que, segundo
222 F. Braudel, A Dinâmica do Capitalismo, pp. 45-50.
223 Tilly, “Western State-Making and Theories of Political Transforma-
tion”, p. 613.

Polanyi, só vai realmente tornar-se preponderante nos
últimos dois séculos) imponha, sim, a presença de critérios
meritocráticos em princípio universalistas na atribuição de
poder pelo sistema político. Não pela conversão dos atores
relevantes ao dogma das virtudes da competição, mas
simplesmente pela possibilidade inextirpável de o sucesso
econômico no mercado produzir focos de poder externos
a qualquer elite previamente delimitada, a modernização
corrói, efetivamente, a viabilidade de qualquer critério
ostensivamente “adscritivo”, aristocrático, de atribuição de
poder político. O desafio crucial aqui é, como vimos no
final do capítulo anterior (subseção 2.2.4), criar condições
que permitam que a livre afirmação de interesses típica do
mercado se dê dentro de marcos globais de solidariedade
tão abrangentes quanto for possível, de maneira a se evitar
tanto o contínuo perigo hobbesiano de fragmentação social
e confrontação belicosa daqueles interesses individuais
quanto o chauvinismo paroquial e nacionalista – que, nos
momentos iniciais do processo de constituição do estado
nacional, parece se mostrar inevitável.
3.1.3. O mercado contra o estado?
Sob este prisma, podemos analisar por um novo

ângulo os claros limites da contraposição frontal entre
a extensão do poder do estado e a franca operação do
mercado – comum entre liberais ortodoxos, defensores
do “estado mínimo” –, ao mesmo tempo em que podemos
identificar o sentido específico em que esta contraposição
se torna compreensível. Já nos referimos à elaboração
weberiana, em que o mercado aparece como instância
CAPÍTULO 3 216 //
simultaneamente “societal” e comunal, e como esta
dimensão comunal se expressa no reconhecimento mútuo
de direitos compartilhados, para além do qual cessa toda
confraternização entre os participantes na troca. Se é assim, a
proteção a direitos individuais é condição indispensável para
a simples existência da troca – e, como vimos na primeira
metade do capítulo anterior (seção 2.1), só haverá proteção
adequada dos direitos individuais numa sociedade complexa
onde houver estado em condições de impor de maneira
eficaz a vigência das normas envolvidas na troca. É certo
que a garantia da atuação dessas normas não pode se dar
de maneira estritamente coercitiva, e tanto Putnam, num
plano mais empírico, quanto Axelrod, num plano analítico-
dedutivo, argumentaram de maneira persuasiva em favor da
importância de um ambiente onde recompensas e punições
recíprocas sejam exercidas de modo rotineiro e disseminado,
de maneira a induzir comportamentos cooperativos
“espontâneos” a partir da expectativa da retaliação dos demais
ao comportamento desviante. Evidentemente, semelhante
ambiente favorece o desempenho eficaz das instituições, pois
simplesmente desonera o estado de parcela importante do
“custo de fiscalização” (e repressão) em que necessariamente
incorre. Se o estado pode contar com a adesão da população
às normas vigentes, de maneira não só a cumpri-las
rotineiramente, mas também a punir os recalcitrantes – ou
ao menos denunciá-los às autoridades competentes – então
é claro que se pode esperar um desempenho mais eficiente
das instituições políticas. Mas o estado permanece sendo o
fiador em última instância de qualquer norma legal, escrita
ou consuetudinária, vigente numa coletividade política – e
tem não apenas a faculdade, mas mesmo o dever de, quando

necessário, recorrer à coerção física para assegurar-se da
observância dessas normas. E não há motivo para presumir
que as normas necessárias à operação rotineira do mercado
sejam apenas aquelas destinadas à proteção da propriedade
privada e da integridade física dos participantes. Como
mostra Abram De Swaan, saúde e educação, por exemplo,
podem ser bens tão públicos quanto a segurança.224 Epidemias
podem, em princípio, devastar uma economia, sem permitir
às pessoas que se defendam “privadamente”; em outro plano,
o componente “comunal” da interação mercantil requererá
a devida socialização dos agentes, sob pena de inviabilizar
o mecanismo de trocas. Ademais, como já observou Claus
Offe, estratégias que podem ser individualmente racionais
para os agentes no mercado levam frequentemente (na
ausência de constrangimentos externos ao estrito interesse
imediato dos agentes envolvidos na competição) ao colapso
econômico materializado nas crises de superprodução,
ou então simplesmente ao “fechamento” do mercado, por
intermédio de privilégios corporativos e barreiras diversas
à livre movimentação do capital e – sobretudo – da mão de
obra.225 É interessante, a propósito, sublinhar o paradoxo de
que o mercado sai da situação de concorrência perfeita a partir
do momento em que os atores passam a agir racionalmente
224 De Swaan, In Care of the State, esp. introdução, pp. 1-12.
225 Offe, “O Futuro do Mercado de Trabalho”, pp. 78-80. Já Marx e En-
gels haviam se referido a regulamentações legais tanto do trabalho quanto
de mecanismos do mercado como formas de “proteger os capitalistas de si
próprios”. Na Ideologia Alemã (apud Jon Elster, Marx Hoje, p. 148), eles
falam com clareza do problema da “carona” (free-rider):
“A atitude do burguês para com as instituições de seu regime é a mesma do
judeu para com a lei; ele a evita quando isso é possível em cada caso individual, mas
quer que todos os outros a observem.”
CAPÍTULO 3 218 //
em função de seus interesses e tentam construir – usando
em proveito próprio os diferenciais de poder que o
resultado mesmo da competição no mercado lhes confere
– monopólios ou oligopólios que lhes garantam vantagens
estratégicas em sua competição com os demais agentes no
mercado. Segue-se a conclusão de que, excluída uma ação
normatizadora externa, um mercado em concorrência
perfeita é logicamente incompatível, no longo prazo, com a
suposição de agentes maximizadores. Enfim, somente existe
a operação plena do mercado onde há livre perseguição de
interesses particulares sob a égide de normas e costumes muito
específicos, e onde o estado – pelo adequado funcionamento
de suas instituições – é capaz de comparecer como fiador
eficaz dessas normas junto ao público.
Mas eu dizia que se pode também depreender daqui a

raiz da contraposição simplificadora entre estado e mercado,
e delimitar a problemática específica a que se reporta. Vimos
no capítulo anterior (subseção 2.1.2) como a provisão da
necessária “coordenação de expectativas” numa sociedade
complexa – onde começam a se inviabilizar tradicionais
mecanismos de controle moral do comportamento de
cada membro do grupo – impõe a burocratização das
relações sociais. Igualmente inexorável, porém, se apresenta
a expansão do papel do mercado como um paradoxal
“disciplinador automático” da conduta social numa sociedade
de “estranhos”, como é em larga medida a moderna sociedade
complexa. Isto produz uma peculiar simbiose entre o
estado e o mercado, uma complementaridade recíproca entre
competição e burocracia que faz uma depender da outra
para a sua plena operação. Assim, se o mercado depende

da aceitação incondicional da vigência de determinadas
normas impessoalmente formuladas para a regulação
da competição de modo a impedir que esta degenere
em conflito, também é verdade que a plena vigência da
impessoalidade característica de um regime administrativo
burocrático requererá competição em algum nível, ainda
que se reconheça – como fez Weber (ver acima, subseção
2.1.2) – que ela é perfeitamente compatível com formas
autoritárias de governo.226 De qualquer maneira, mesmo
sendo a existência da economia de mercado dependente da
organização concomitante de um ordenamento normativo
burocrático, persiste a delimitação possível entre aquilo que
é hierarquicamente estabelecido de maneira burocrática,
de um lado, e o conjunto de atividades que são, por
assim dizer, “deixadas” para a regulação automática da
competição mercantil – o que produz nos autores liberais
a visão do mercado como “ordem espontânea”, e os induz
à defesa do “estado mínimo”. Dada, entretanto, a relativa
ineficácia da sanção moral numa sociedade complexa,
a modernidade parece presa de uma opção inescapável:
onde as normas vigentes não produzirem alguma regulação
competitiva mercantil da coexistência, haverá apenas a plena
regulação hierárquica, tipicamente burocrática e de alcance
226 Os maiores sistemas burocráticos existentes na história, mesmo
que completamente desprovidos de qualquer conteúdo democrático tal
como se compreende hoje, envolviam sempre algum importante componen-
te competitivo (ou meritocrático), seja na admissão a seus quadros – como
parece ter sido o caso durante séculos na China (J. Spence, Em Busca da
China Moderna, p. 63) e no Japão (P. Evans, “The State as Problem and
Solution”, pp. 152-4) –, seja internamente, na competição pelos postos de
comando – como aparentemente se deu na União Soviética durante a maior
parte de sua existência.
CAPÍTULO 3 220 //
relativamente limitado – ou então o conflito puro e simples
e a prevalência violenta dos mais poderosos.227
227 Esse dilema é diretamente rejeitado por Jurgen Habermas, que
apóia sua “teoria da ação comunicativa” na distinção aristotélica – retoma-
da e reelaborada por Hannah Arendt em The Human Condition – entre os
planos “técnico” (“contexto do trabalho”, na terminologia habermasiana) e
“prático” (“contexto da interação”) da ação humana, aos quais Habermas faz
corresponder, respectivamente, a ação racional-intencional e a ação comu-
nicativa. Em Habermas, o plano “prático” da vita activa (“contexto da in-
teração” para Habermas, que corresponde ao plano da “ação” para Arendt,
oposto ao “labor” e ao “trabalho”), sendo a esfera da ação e da fala, constitui
o locus por excelência do homem enquanto zoon politikon e do exercício da
ação comunicativa, uma vez que esse plano, por definição, envolve a inte-
ração entre sujeitos. Diferentemente, na esfera da “técnica” (“contexto do
trabalho”), tratar-se-ia, segundo Habermas, da relação do homem com o
seu meio, transformado em objeto de sua ação, e, portanto, reino da ação ra-
cional-intencional (“purposive-rational action”), da qual Habermas ainda
distingue duas submodalidades: a “ação instrumental” e a “ação estratégica”
(ver Fábio W. Reis, Política e Racionalidade, pp. 30-2, onde se encontra
longa citação de uma apresentação que faz o próprio Habermas dessas dis-
tinções, em Toward a Rational Society, pp. 91-2). Sobre estas distinções
é que Habermas formulará – como o apresenta Thomas McCarthy, “Com-
plexity and Democracy”, pp. 119-20 – uma teoria crítica da sociedade mo-
derna a partir de uma reelaboração do conceito de “reificação” como uma
“colonização do mundo-da-vida” (contexto da interação) por forças emana-
das dos subsistemas econômico e político, subordinando-o crescentemente
a “imperativos sistêmicos de reprodução material”. O problema da buro-
cratização tal como compreendido por Weber derivaria precisamente dessa
“colonização”. Para além do fato de que a percepção dessa colonização do
“mundo da vida” por si só não nos ensina a “descolonizá-lo” (nem mesmo
nos assegura de que esta descolonização seja possível), gostaria de observar
aqui que a visão de Habermas, ao tentar contrapor radicalmente o “contexto
do trabalho” ao “contexto da interação” (este último tomado como a base
consensual da ordem social), acaba por em certa medida incorporar – ainda
que talvez inadvertidamente – uma muito comum associação automática
entre, de um lado, conflito e substrato material, e, do outro, solidariedade e
ordem normativa. Mas, como tenta mostrar David Lockwood em sua crítica
a Parsons (Lockwood, “Some Remarks on ‘The Social System’”, pp. 138-40),
3.2. Explicitando o dilema: o mercado
como Dr. Frankenstein (ou, de como o
estado vem a agir)
“The existence of a state is essential for economic growth; the

state, however, is the source of man-made economic decline.”
Douglass C. North,
Structure and Change in Economic History (1981), p. 20.
esta associação é improcedente. Para ele, em suas manifestações histórica
e sociologicamente relevantes, tanto o conflito quanto a ordem são antes
resultados de diferentes formas de interação entre a norma e o substrato
material. A crítica do argumento habermasiano empreendida por Fábio W.
Reis reafirma o argumento de Lockwood ao explicitar os enormes obstácu-
los analíticos com que nos deparamos na busca de uma distinção cabal entre
o “contexto da interação” e o “contexto do trabalho” – e podemos encontrar
em McCarthy um ponto de vista análogo, elaborado num plano mais em-
pírico. Um exemplo importante das dificuldades envolvidas nesse corte é a
classificação, por Habermas, da ação estratégica como mera submodalidade
da ação racional-intencional (“técnica”). Se é sem dúvida verdade que a ação
estratégica compartilha com a ação instrumental a consideração do seu con-
texto – no caso, os demais participantes – como objeto da ação, por outro
lado o traço definidor da ação estratégica é a sua característica de “ação ins-
trumental enquanto exercida no contexto social como tal”, sendo, “portanto,
simultaneamente também interação” (F. W. Reis, Política e Racionalidade,
p. 78). Se na ação estratégica opera-se a síntese dos “contextos” instrumental
(“interessado”) e comunicacional (“solidário”) da ação humana (F. W. Reis,
Política e Racionalidade, p. 146), então ela é a ação política por excelência
(se estabelecemos que o pleno desenvolvimento político redunda na plena
afirmação de interesses no interior de marcos universais de solidariedade),
e se explicita claramente sua analogia com o mercado – locus arquetípico da
interação estratégica não violenta, simultaneamente “societal” e comunal,
como apontou Weber. (A crítica de F. W. Reis encontra-se integralmente
desenvolvida em Política e Racionalidade, esp. pp. 23-101, particularmente
pp. 77-101, dedicadas à discussão da ação estratégica. Ver também T. Mc-
Carthy, “Complexity and Democracy”, esp. pp. 122-4.)
CAPÍTULO 3 222 //
Já qualifiquei aqui (subseção 2.1.1) como
“esquizofrênica”a aspiração liberal de conter dentro de limites
mínimos o mesmo aparato administrativo encarregado de
zelar pela observância do mais extenso leque de direitos
individuais jamais proposto na história da humanidade.
Dada a formidável dimensão mesmo de sua tarefa “mínima”,
a capacidade mínima de intervenção sobre a vida social que
o estado moderno pode adotar necessariamente superará,
em muito, a de qualquer outra formação política que o tenha
antecedido. De fato, tendo admitido – desde a “adaptação
liberal” que Locke faz do argumento de Hobbes – o estado
como um mal, ainda que um mal necessário, o liberalismo
vê-se diante da tarefa irrecusável de conter dentro de limites
“mínimos” este mesmo Leviatã cuja existência legitima.
Mas isto não nos pode autorizar a imaginar que o estado
liberal possa estar menos presente na vida dos cidadãos que
qualquer estado despótico pré-moderno. Pelo contrário,
como vimos (subseção 2.1.1), a natureza mesma das tarefas
que os próprios princípios liberais lhe outorgam obriga o
estado liberal a exercer maior controle e maior vigilância que
seus antecessores sobre os atos de seus cidadãos – ainda que
o governante esteja, simultaneamente, mais constrangido
por normas legais que em outras formações políticas.228
Mas, para além de considerações doutrinárias, o

problema da “contenção” do estado se torna insolúvel ex-
ante a partir do momento em que se constata que, tendo a
necessidade de se financiar com recursos materiais extraídos
228 Esse duplo movimento é bem captado pela distinção estabelecida
por Michael Mann, “O Poder Autônomo do Estado”, pp. 168-73, entre o “po-
der despótico” (decrescente) e “poder infra-estrutural” (crescente) do esta-
do.

de poupanças privadas para o cumprimento mesmo de uma
pauta “mínima” (digamos, a garantia policial da propriedade
privada), o estado não pode evitar completamente interferir
na vida econômica da coletividade que o sustenta, uma
vez que, como existem infinitas maneiras de se gerar
riqueza em uma sociedade, logo haverá variados modos
de se cobrarem impostos e – como eles obviamente não
são neutros no plano distributivo – alguma arbitrariedade
estará necessariamente envolvida na estipulação da norma
tributária, que resultará inevitavelmente do natural jogo
de pressões e contrapressões próprio da arena política. E,
detendo – para o adequado cumprimento de sua obrigação
mínima de manter a segurança da coletividade – o
monopólio do uso legítimo dos instrumentos de coerção
física dentro de determinado território, o estado estará em
condições de impor (em nome mesmo da conservação da
ordem e da lealdade de determinados setores da sociedade)
compensações que eventualmente contemplem de maneiras
variadas qualquer grupo que se julgue de algum modo
prejudicado pelas normas existentes – grupos esses que,
por definição, terão todo o direito de vocalizar e defender
seus interesses junto ao estado. Embora posto aqui em
formato extremamente simplificado, é plausível supor
que mecanismos como esse tenham ajudado, de maneira
importante, a produzir a enorme distância entre o estado
liberal efetivamente existente e o “estado mínimo” dos
sonhos dos liberais mais dogmáticos – distância análoga
àquela que separa o “socialismo real” (a hipertrofia do
estado) dos mais dourados sonhos socialistas (a extinção
dele), ainda que talvez não tão grande quanto ela.229
229 Esse argumento certamente pode ser exposto em termos analitica-
CAPÍTULO 3 224 //
Não fosse pelo livro de Abram De Swaan, In Care
of the State, de 1988, e talvez a formulação mais instrutiva
da evolução histórica desse problema se encontrasse ainda,
sem paralelo, nas conferências proferidas em 1949 por T.
H. Marshall em Cambridge, posteriormente reunidas sob o
título “Citizenship and Social Class”. Ali Marshall explora
determinadas ambiguidades contidas na ideia de cidadania
que acabam por abrir na formulação estritamente liberal da
questão algumas “fendas” por onde se pode depreender certa
mente mais precisos, e é o que fazem Adam Przeworski e Fernando Limongi,
“Regimes Políticos e Crescimento Econômico”, pp. 176-7:
“O mercado é um sistema no qual recursos limitados são alocados para
usos alternativos por meio de decisões descentralizadas. No entanto, no capitalismo,
a propriedade é institucionalmente separada da autoridade: os indivíduos são ao
mesmo tempo agentes no mercado e cidadãos. Portanto, existem dois mecanismos
pelos quais os recursos podem ser alocados e distribuídos entre os agentes econômi-
cos: o mercado e o estado. O mercado é o mecanismo pelo qual os indivíduos votam
a favor de uma alocação com os recursos que possuem, e esses recursos são sempre
distribuídos desigualmente; o estado é um sistema que aloca recursos que não possui,
sendo os direitos distribuídos diferentemente do mercado. Segue-se que a alocação
de recursos que os indivíduos preferem enquanto cidadãos, em geral, não coincide
com a que eles obtêm via mercado.” (Este mesmo argumento aparece também em
Adam Przeworski e Michael Wallerstein, “O Capitalismo Democrático na Encruz-
ilhada”, p. 256.)
Ao final, apoiados em Zhiyuan Cui, “Incomplete Markets and Consti-
tutional Democracy”, Przeworski e Limongi, “Regimes Políticos e Crescimento
Econômico”, p. 189, completam:
“[...] se os mercados são incompletos e a informação imperfeita, a econo-
mia só pode funcionar se o estado proteger os investidores (responsabilidade limita-
da dos acionistas), as empresas (lei das falências) e os depositantes (sistema bancário
com dois tipos de bancos, um deles obrigado a fazer seguro dos depósitos). Mas
esse tipo de envolvimento do estado inevitavelmente introduz uma restrição orça-
mentária leve [soft budget constraint]. O estado não pode simultaneamente proteger
os agentes privados e não atender às suas reivindicações, mesmo quando estas decor-
rem de risco moral [moral hazard].”

lógica conducente à iniciativa governamental na formulação
de políticas sociais. O traço mais conhecido desse texto é a
célebre divisão da cidadania em três dimensões típicas: direitos
civis, direitos políticos e direitos sociais.230 Os direitos civis são
basicamente aqueles necessários à liberdade individual, caros à
tradição liberal. Com origem na afirmação da liberdade religiosa
e da tolerância, incluem tipicamente a liberdade de consciência,
de opinião e de expressão, bem como o direito de propriedade
e os direitos processuais penais, como a presunção de inocência
até prova em contrário, o julgamento por júri popular etc. Já
os direitos políticos dizem respeito à participação no exercício
do poder político, fundamentalmente o direito de votar e o de
ser votado. Finalmente, os direitos sociais segundo Marshall
englobam todo um feixe de direitos relacionados a um nível
de bem-estar e a uma segurança econômica mínimos, além de
uma vida civilizada de acordo com os padrões culturalmente
prevalecentes na sociedade. Incluem os sistemas públicos de
educação e de saúde, bem como toda legislação trabalhista e os
diversos serviços de assistência social. Num esquema que ficou
famoso – e que, apesar da simplificação óbvia, não está muito
distante da realidade, pelo menos no que toca ao caso britânico
–, Marshall faz corresponder a afirmação institucional das três
dimensões da cidadania aos três últimos séculos: direitos civis
no século XVIII, políticos no XIX e sociais no século XX.231
É bastante óbvia a tensão embutida na convivência

dessas três formas de liberdades – especialmente no que
diz respeito à afirmação simultânea dos direitos civis e dos
direitos sociais. Seria fácil ilustrar pela maneira como uma lei
230 Marshall, “Citizenship and Social Class”, pp. 78-9.
CAPÍTULO 3 226 //
trabalhista, por exemplo, evidentemente interfere na liberdade
de agentes privados acertarem como queiram um contrato
de trabalho. Como lembra o próprio Marshall, a decadência
do controle dos salários pelo governo no século XVIII está
relacionada, entre outras coisas, à aplicação dos direitos civis na
esfera econômica.232 Trata-se da liberdade de se trabalhar onde
se queira, segundo um contrato livremente firmado pelas partes
diretamente envolvidas. Ao final do século XVIII, a ideia que
hoje temos da cidadania estava dividida: o que hoje chamamos
direitos sociais – associados com a regulamentação, a proteção
de determinados grupos no interior da sociedade – eram o
“velho”, um resquício de costumes herdados das corporações
de ofícios e das guildas medievais; os direitos civis, por sua vez
– a livre afirmação de interesses individuais de cidadãos livres
–, eram o “novo”. Ao longo de todo o século XIX, a existência
de proteção social, em vez de ser um requisito da cidadania, era,
ao contrário, incompatível com ela. Aquele que necessitava de
proteção não poderia ser considerado um cidadão, e até 1918 os
eventuais beneficiários da Poor Law britânica perdiam qualquer
direito político que porventura possuíssem. Os Factory Acts, por
sua vez, embora tenham melhorado as condições de trabalho
dos operários, somente se aplicavam a mulheres e crianças,
em respeito à condição de cidadãos dos homens adultos, que
não poderiam sofrer uma violência contra sua liberdade de
estabelecer e cumprir um contrato de trabalho. Tanto que,
lembra Marshall, “champions of women’s rights were quick to
detect the implied insult. Women were protected because they
were not citizens.”233
233 Marshall, “Citizenship and Social Class”, p. 89.

Em princípio, a expansão de direitos civis igualmente
acessíveis a todos, decorrente da afirmação da visão liberal da
cidadania,não deveria entrar em conflito com as desigualdades
da sociedade capitalista. Ao contrário, segundo Marshall, era
necessária à sua manutenção.234 Isto porque, como vimos,
o núcleo da ideia de cidadania à época de afirmação do
capitalismo estava contido nos direitos civis. E isto fazia dos
direitos civis, além de imprescindíveis à própria instauração
de uma economia competitiva de mercado, também talvez
a única fonte de legitimação das crescentes desigualdades
econômicas produzidas durante todo o primeiro século da
Revolução Industrial – que podiam aparecer, assim, ainda
que de maneira inaceitavelmente cruel, como um preço
a ser pago pela conquista da liberdade. (Não chega a ser
surpreendente, portanto, que date desta época a denúncia do
liberalismo como “ideologia da burguesia”.) Sendo, todavia,
os direitos sociais modernos em boa medida uma subversão
dos direitos civis caros à tradição liberal,235 resta explicar
o fato de que, bem ou mal, eles acabam incorporados à
coleção de direitos englobados pela moderna noção de
cidadania, lado a lado com os mesmos – anteriormente
incompatíveis – direitos civis.
A expansão irresistível dos direitos políticos na

direção do sufrágio universal constitui uma primeira linha de
explicação possível. A partir do momento em que há sufrágio
eleitoral de qualquer espécie para o preenchimento do
comando do governo, a questão de se determinar a extensão
235 Como diz o próprio Marshall, “Citizenship and Social Class”, p. 122,
“social rights in their modern form imply an invasion of contract by status”.
CAPÍTULO 3 228 //
precisa do eleitorado passa a ser uma pergunta aberta em
princípio a inúmeras respostas, e – o que é mais importante
– a resposta eventualmente dada a esta pergunta pode
interferir decisivamente no resultado da disputa.236 Com
isto os governos passavam a ter um forte incentivo a tomar a
iniciativa e expandir por conta própria o sufrágio, buscando
beneficiar-se eleitoralmente disso – e antes que a oposição,
uma vez no poder, o fizesse. O sufrágio não-universal é um
arranjo inerentemente instável, transitório, principalmente
num contexto em que se afirma concomitantemente a
universalização dos direitos civis. Daí explicar-se a relativa
rapidez com que se passou da instauração regular do sufrágio
no Ocidente para a generalização do sufrágio universal.237
Uma vez incorporados ao sufrágio, os novos setores

do eleitorado estão em condições muito melhores para
dirigir pleitos ao governo. E este, por sua vez – detendo, com
vistas à segurança de todos, o monopólio do uso legítimo da
força –, pode, se quiser ou julgar conveniente, atender a estes
pleitos, ainda mais que sua ação estaria agora legitimada
por uma suposta “vontade popular”. Confirmando os piores
236 Como apontava E. E. Schattschneider, The Semisovereign People,
cap. II, a clivagem e a abrangência da disputa são parâmetros decisivos na
determinação do resultado de um conflito político qualquer. E, no cap. VI,
ele não deixa de atribuir à dinâmica do conflito político a extensão progres-
siva do direito de voto.
237 Além disso, como lembra Fábio W. Reis, “Para Pensar Transi-
ções”, p. 94,
“o estado, através de sua ação no plano social, tem de ser ele mesmo o agen-
te produtor, no limite, da própria capacidade de reivindicação – ou o agente produtor
de condições propícias ou tendentes a um mercado político no sentido positivo da
expressão [...], incluindo de maneira destacada os requisitos da própria dimensão
civil da cidadania”.

pesadelos dos liberais mais ortodoxos, a aurora do século
XX iria restaurar a possibilidade da “tirania da maioria”
que o liberalismo elitista posterior à Revolução Francesa
se esforçara por banir. As consequências trágicas dessa
restauração não tardaram em se fazer sentir, e têm sido
arduamente combatidas, desde o fim da II Guerra Mundial,
mediante certa “intolerância com os intolerantes” que busca
evitar, na prática, uma possibilidade que desgraçadamente
não pode ser completamente excluída por instrumentos
legais: o “suicídio da democracia”, em que o eleitorado
escolhe ser governado despoticamente.238
A partir do início do século XX, portanto, generaliza-

se a intervenção governamental nas disputas na indústria,
o que traz como contrapartida natural a intervenção das
corporações no funcionamento do governo. Pois decisões
tomadas a partir de um processo de co-participação intensa
das diversas partes interessadas têm maiores possibilidades
de serem coletivamente respeitadas e acatadas. E a elitista
democracia burguesa do século XIX começa lentamente a se
mover, impulsionada pela expansão paulatina da participação
das massas na arena política, na direção do estado de bem-
estar social típico das nações mais industrializadas da segunda
metade do século XX. Em parte, um motor provável por
trás deste movimento terá sido a constatação de que, como
nos lembra Marshall, a generalização do respeito aos direitos
da cidadania traz consigo maior propensão na população a
238 A intolerância contra os intolerantes foi enfaticamente defendida
por Karl Popper, A Sociedade Aberta e Seus Inimigos, tomo 1, pp. 289-90
(n. 4 ao cap. 7), como ingrediente indispensável de uma proteção eficaz às
instituições democráticas. É claro que persiste nessa estratégia a dificuldade
insanável da caracterização unilateral da intolerância alheia...
CAPÍTULO 3 230 //
arcar com os deveres da cidadania.239 E aquele estado burguês
que então se instalava em toda a Europa vinha tendo sua
autoridade fortemente contestada – sobretudo no continente,
é verdade – desde meados do século XIX, principalmente
a partir da conclamação revolucionária contra ele dirigida
pelo movimento operário.
A circunstância em que se iniciara o século XIX –

com a derrocada dos antigos regimes frente a novos valores
liberais somada à degradação aberrante das condições de
vida nos centros urbanos sob a nova ordem industrial que
se iniciava – havia desempenhado papel importante na
disseminação de uma atitude contestadora frente à nova
ordem e, mesmo, na sobrevivência do sonho revolucionário.
Pois o século já se iniciara trazendo na ordem do dia o sonho
da instauração revolucionária de uma nova sociedade. Desde
a Revolução Francesa essa promessa se renovava de maneira
dramática no palco das disputas políticas e na imaginação
dos cidadãos mais afeitos a uma esteticização romântica
da política. E essa promessa era continuamente frustrada
pelos malogros parciais ou totais das sucessivas rebeliões,
bem como pelas assustadoras condições de vida da grande
maioria da população da época. O sonho democrático
parecia se instalar sob o signo de uma gigantesca fraude.
Mas a revolução, por outro lado, parecia uma realidade
palpável, pois ainda ecoavam os trovões da Revolução
Francesa, cabeças coroadas haviam rolado, e toda a Europa
239 Marshall, “Citizenship and Social Class”, p. 123. Lembremo-nos
aqui da já referida (subseção 2.1.1) dupla dimensão da cidadania assinalada
por G. A. Kelly, “Who Needs a Theory of Citizenship?”: ao mesmo tempo
civil e cívica.

permaneceu por décadas politicamente convulsionada.240 A
indignação com o mundo que estava diante de seus olhos
– somada a uma boa dose de wishful thinking – levou os
revolucionários de então a imaginarem iminente o colapso
de uma ordem sócio-econômica que apenas começava a
se instalar. Tudo isso ajuda a explicar como a bandeira da
liberdade se viu progressivamente substituída pela bandeira
da justiça social nos projetos dos reformadores sociais (que,
atentos à tensão existente entre ambas, parecem não se
dar conta de sua complementaridade recíproca) e como os
direitos civis se vêem relegados à categoria de preconceitos
burgueses por uma parcela relevante dos atores políticos
desde aquela época até o colapso do “socialismo real” em
1989. Diante desta frontal contestação à sua legitimidade,
os governos desde então se vêem diante da conveniência
de responder positivamente a este desafio, incorporando,
tanto política quanto materialmente, as camadas sociais
anteriormente mantidas à margem do sistema. Vê-se aí
como a própria lógica deflagrada pela universalização dos
direitos civis termina por redundar, não obstante as tensões
admitidas, na aberta reivindicação popular, e posterior
chancela estatal, dos direitos sociais. Este acaba por ser o
preço da universalização dos direitos civis numa sociedade
desigual. É por isso que Ralf Dahrendorf irá dizer que
240 François Furet, Marx e a Revolução Francesa, pp. 61-4, ao chamar
atenção para a ambiguidade fundamental do conceito de revolução em Marx
(“ao mesmo tempo essencial e obscuro”, pois não se sabe se a revolução
revela ou cria uma nova sociedade, uma vez que ela “ora inclui, ora exclui
o conceito da necessidade histórica”), destaca a obsessão da cultura política
européia pelo exemplo da Revolução Francesa em particular e da revolução
em geral como “a figura principal – e necessária – da transformação históri-
ca moderna”.
CAPÍTULO 3 232 //
“a sociedade civil não é um jogo privado [...] à parte das
instituições do governo, muito menos contra elas”. Ao
contrário, as prerrogativas da cidadania são efetivas “somente
se há estruturas de poder que as sustentem”. A cidadania,
prossegue ele, acaba sendo “o único status legalmente
impositivo que restou”.241 Mas este status impositivo é
ao mesmo tempo irrecusável, pois se a livre operação do
mercado reproduz continuamente desigualdades, a operação
estável da democracia terá consequentemente de requerer
– como nos lembram Rueschemeyer, Stephens e Stephens –
“a fairly strong institutional separation – the technical term
is differentiation – of the realm of politics from the overall
system of inequality in society”.242 O que significa dizer que
requererá, em alguma medida, contínua ação oficial voltada
para a permanente reafirmação institucional da igualdade
de status necessária tanto à operação democrática do regime
político quanto à operação eficiente do mercado econômico.
Quase quarenta anos mais tarde, a análise de Abram

De Swaan detalha e complementa a contribuição de
Marshall, incorporando ao tratamento do tema elementos
da teoria olsoniana da ação coletiva. O problema de
que se ocupa De Swaan – análogo ao de Marshall, mas
formulado de acordo com as ênfases e preocupações típicas
do individualismo metodológico – é explicitar a maneira
pela qual questões como saúde, educação e pobreza vêm
a se transformar, durante os últimos séculos, em assuntos
coletivos, dos quais se espera que a autoridade pública venha
241 Dahrendorf, O Conflito Social Moderno, pp. 49-52.
242 Rueschemeyer, Stephens e Stephens, Capitalist Development and
Democracy, p. 41.

a se ocupar rotineiramente. Na introdução a seu estudo, De
Swaan explicita a questão que pretende resolver: “How and
why did people come to develop collective, nation-wide and
compulsory arrangements to cope with deficiencies and
adversities that appeared to affect them separately and to
call for individual remedies?”243
A resposta de De Swaan apóia-se sobre dois pilares.

Um deles remete à sociologia política de Norbert Elias e
sua postulação – filha direta da sociologia clássica dos
tempos de Durkheim e Weber – de uma contínua extensão
e intensificação, ao longo do tempo, das “cadeias de
interdependência humana”. O outro pilar, de natureza mais
formal, enfoca os efeitos das externalidades provocadas por
essa crescente interdependência, que forçarão os atores a se
ocuparem publicamente de males“alheios”.244 Diferentemente
do que se teria passado, por exemplo, no contexto medieval,
em que – segundo De Swaan – os pobres representavam
sobretudo a possibilidade de riscos e benefícios individuais
para aqueles socialmente estabelecidos (basicamente, o risco
de violência pessoal ou contra a propriedade individual, assim
como um possível servidor pessoalmente leal, no trabalho
ou na guerra), em tempos modernos as ameaças e benefícios
potenciais provindos dos socialmente desfavorecidos afetam
os ricos sobretudo coletivamente (pois são ameaça à ordem
pública, à harmonia das relações de trabalho, e mesmo à saúde
pública, ao mesmo tempo em que se constituem parte de
um exército coletivo, impessoal, de potenciais trabalhadores,
243 De Swaan, In Care of the State, p. 2.
244 De Swaan, In Care of the State, pp. 2-3.
CAPÍTULO 3 234 //
recrutas, consumidores e eleitores).245 A consequência
imediata desse fenômeno é que, se de um lado o senhor
medieval podia (aliás, tinha de) lidar individualmente com as
ameaças e oportunidades representadas pelos “seus” pobres
– seja assegurando contra eles sua própria proteção pessoal,
seja conquistando-lhes a lealdade pessoal –, do outro lado
a proteção contra os perigos oferecidos pelos deserdados
de hoje, assim como a possibilidade de se beneficiar deles,
se apresentam ao moderno burguês como um problema de
ação coletiva tal como concebido por Olson. Ou seja, se ao
aristocrata medieval não era deixada escolha senão lidar
ele mesmo, privadamente, com os riscos e oportunidades
oferecidos, ao burguês moderno é, em princípio, possível
comportar-se como um free-rider no que toca a este
problema. Se outros se encarregarem de treinar e disciplinar
a força de trabalho, cooptar politicamente as massas etc.,
ele se beneficiará do resultado independentemente de
seu próprio esforço. Se, por exemplo, esforços coletivos
organizados se encarregam das condições sanitárias em
que vivem os pobres num centro urbano, toda a população
estará livre de uma possível epidemia mortal, tendo ou
não contribuído para a tarefa; igualmente, se uma máfia
privada impõe a ordem, todos desfrutarão da “segurança”
proporcionada, independentemente de terem contribuído
ou não para o “policiamento”. O resultado previsível é
245 Wanderley Guilherme dos Santos, Razões da Desordem, pp. 22-3,
também se refere à imposição compulsória do consumo de um “mal públi-
co” aos empresários pela crescente organização operária. A peculiaridade do
argumento de De Swaan decorre, porém, do fato de que ali a dinâmica da
interdependência entre ricos e pobres na sociedade moderna configura um
problema de ação coletiva independentemente da organização dos atores
diretamente envolvidos.

que estes esforços não serão viabilizados, a não ser que se
institua uma contribuição compulsória para a sua realização,
normalmente na forma de impostos, mas eventualmente
também como um serviço obrigatório (não é por acaso que
toda máfia pratica extorsão).
Para De Swaan, o welfare é o análogo moderno da

caridade medieval. Se os habitantes do castelo, periódica e
espontaneamente, exerciam em interesse próprio, num ritual
festivo qualquer, a sagrada virtude da caridade, modernamente
a impessoalidade que – um tanto paradoxalmente – se
dissemina nas relações sociais paralelamente à intensificação
das “cadeias de interdependência humana” impede que
o sistema continue a funcionar apoiado em contribuições
espontâneas. Mas, de qualquer maneira, a ordem normativa
se impõe – agora apoiada sobre contribuições compulsórias
determinadas em normas impessoais burocraticamente
implementadas. Pois, na ausência desta coordenação
impositiva, o cenário seria fatalmente de radical instabilidade
e imprevisibilidade – também aqui, no argumento de De
Swaan, a “coordenação de expectativas” desempenha o papel
de variável homeostática central. Mas, em vez de tomá-la
por assegurada, como as análises puramente funcionalistas
tendem a fazer, De Swaan se indaga sobre suas condições de
obtenção, e o faz seguindo uma metodologia individualista,
apoiada em recursos analíticos típicos da teoria da escolha
racional. Tanto que De Swaan reconhece que a incerteza
quanto à possibilidade de adversidades, por si só, não
induziria à compulsoriedade da contribuição, mas antes a
alguma forma de associação de seguro voluntário apoiado
num cálculo probabilístico de risco pessoal. O fator
CAPÍTULO 3 236 //
decisivo a tornar inevitável a contribuição compulsória é
a multiplicação das externalidades enfrentadas a partir da
intensificação dos laços de interdependência no interior da
sociedade moderna, urbana.246
Observe-se como, tanto em Marshall como em

De Swaan, vemos operar diferentes mecanismos pelos
quais o processo de afirmação de interesses termina por
desenvolver-se na direção de uma ampliação paralela dos
marcos de solidariedade institucionalmente prescritos na
sociedade, tal como se dá na definição de desenvolvimento
político elaborada por Fábio W. Reis (ver acima, subseção
2.2.4). Em Marshall temos a livre perseguição do interesse
privado, chancelada pelos direitos civis, resultar, por sua
própria dinâmica, nas iniciativas redistributivas contidas
nos direitos sociais, ou seja, numa expansão dos marcos de
solidariedade em que opera a sociedade. Em De Swaan,
um irresistível processo de crescente interdependência
recíproca induz a que o interesse individual de cada um seja
melhor atendido com a coletivização do combate a uma
série de externalidades geradas por problemas em princípio
individuais. Com efeito, parece que a livre busca da realização
do interesse individual por todos requererá a mitigação de
diferenças sociais extremas porventura existentes.247 Nesse
246 De Swaan, In Care of the State, p. 8.
247 Em corroboração a esta interpretação podemos evocar quase toda
a literatura sobre welfare state e social-democracia, que tradicionalmente
os interpreta como uma “resposta do capitalismo” às reivindicações operá-
rias e ao sucesso que a ideologia socialista experimentava até meados deste
século. Este argumento encontra talvez sua melhor formulação em Adam
Przeworski, Capitalismo e Social-Democracia, que evita escrupulosamente
“teleologias objetivas” e apóia a descrição desse processo sobre opções ra-

sentido, a história do Ocidente nos últimos séculos tal como a
descrevem Marshall e De Swaan ilustra – a despeito de todas
as suas idas e vindas – um caso inequívoco de progressivo
desenvolvimento político, aparentemente ainda em curso
no processo de institucionalização de blocos regionais
internacionais, que prossegue o percurso de ampliação dos
marcos de “solidariedade”.
Todavia, é claro que não podemos tomar este

“desenvolvimento” historicamente observado e transformá-
lo numa proposição simultaneamente histórica e teórica que
afirmaria que este desenvolvimento necessariamente se dê,
ou que o desenvolvimento observado até aqui prosseguirá
inexoravelmente o seu curso rumo a uma aproximação do
estádio “pós-ideológico”, tal como delineado no capítulo
anterior (subseção 2.2.4). Ademais, mesmo quando esse
percurso se observa, a linha “evolutiva” geral pode comportar
tantas e tão profundas oscilações de alcance histórico
mais curto que ela frequentemente se torna praticamente
imperceptível no curso de uma vida humana – e isto, é claro,
tem grave relevância moral. Assim, o período coberto por
Marshall e De Swaan assistiu a restaurações monárquicas,
golpes de estado autoritários, processos violentos de
decomposição ou fragmentação de estados, políticas oficiais
de segregação de diversas naturezas, guerras internacionais
em escala sem precedentes etc.
Contemporaneamente, lidamos – apesar do que há

de em si mesmo positivo no processo de internacionalização
política observado na formação de blocos regionais
cionais feitas pelos diversos atores envolvidos, inclusive – e, talvez, princi-
palmente – os operários.
CAPÍTULO 3 238 //
internacionais – com os riscos envolvidos no recente
processo de “desregulamentação” econômica, que tem
resultado frequentemente em certo desmantelamento do
conjunto de normas que compõem os direitos sociais. De
um ponto de vista como o de De Swaan, este movimento
só pode significar uma “oscilação” temporária na tendência
geral de coletivização de assuntos que hoje nos pareceriam
de interesse estritamente privado; pois, dado o processo
inexorável de intensificação da interdependência humana
(que certamente é reafirmado pela “globalização” em voga),
diversas externalidades não tardariam a se fazer sentir, tais
como crescente pressão migratória internacional, aumento
da turbulência política doméstica nos países centrais etc.,
impondo novas soluções coletivas de natureza compulsória
– mais regulamentação, portanto.248 O problema é que
“oscilações” como esta podem colher gerações inteiras, e sua
“profundidade” é imprevisível ex-ante. Até onde as chamadas
“externalidades” podem ir antes de se encontrar uma solução
consensual para elas (ou melhor, antes que se torne racional
para cada ator relevante aderir a uma solução institucional
para elas) é uma questão em aberto, e, assim, longos períodos
de grave turbulência política são sempre uma possibilidade.
248 Menciono aqui a turbulência política nos países centrais não por
entender que ela não se daria nos países periféricos (muito pelo contrário),
mas sim porque a eventual turbulência política nestes só produziria efei-
tos na direção de uma coletivização compulsória do problema (ou seja, uma
regulamentação internacional qualquer destinada a lidar com ele) na me-
dida em que produzisse externalidades patentes sobre os países centrais –
de maneira idêntica, no plano doméstico a questão social só começou a se
tornar um problema coletivo quando a miséria dos pobres passou a criar
transtornos para a vida dos ricos.

A situação nos dias de hoje torna-se particularmente
delicada a partir do momento em que se constata que –
assim como se teria dado no processo de coletivização
dos problemas sociais segundo a descrição de De Swaan
– a última onda de internacionalização de mercados
coloca cada país diante de um problema de ação coletiva
perfeitamente análogo àquele com que se depararam as
diversas burguesias nacionais há aproximadamente um
século. Apanhados diante de um trade-off entre proteção
social e competitividade comercial, cada governo se vê
aparentemente diante do dilema entre desmantelar – ainda
que parcialmente – o sistema nacional de seguridade social
para manter algum dinamismo econômico à custa do
aumento das desigualdades internas, ou então preservar as
conquistas sociais anteriores em nome da preservação da
paz social interna, mas à custa de certo comprometimento
do dinamismo econômico e de um aumento expressivo do
desemprego – que certamente acabarão por comprometer,
em alguma medida, aquela mesma paz social que se buscava
preservar.249 O resultado é que, enquanto não se impuser
uma solução que seja legalmente compulsória para todos
os países, e que inclua a previsão de sanções rapidamente
aplicáveis, e eficazes, para os países que a transgredirem,
todos serão fortemente induzidos a se comportar
agressivamente no mercado internacional, comprometendo
conquistas sociais anteriores.250 Dado, porém, o papel central
249 Para uma exposição muito mais fundamentada deste dilema, ver
Gøsta Esping-Andersen, “O Futuro do Welfare State na Nova Ordem Mun-
dial”.
250 Sobre a drástica – e irreversível – redução dos graus de liberda-
de dos estados nacionais na condução de suas políticas macroeconômicas,
CAPÍTULO 3 240 //
desempenhado pelos direitos sociais – conforme se pode
inferir da interpretação de Marshall – na universalização do
pleno exercício dos direitos civis em sociedades marcadas
(hoje como ontem) por importantes desigualdades internas,
parece imprevisível o efeito desse desmantelamento da
legislação social sobre a legitimidade futura do arcabouço
institucional das democracias contemporâneas. Pois, se
(como vimos ao final da subseção 2.1.3) a institucionalização
democrática baseia-se num compromisso um tanto frágil,
apoiado na crença de que a observância de determinados
procedimentos políticos universalistas resultará de algum
modo no benefício de todos, então a questão da sobrevivência
material dos pactuantes deve estar encaminhada (e, depois
da experiência do welfare state, esperar-se-á certamente
uma sobrevivência material não menos que “confortável”).
Se se dissemina a percepção de que o sistema político
simplesmente se torna injusto, deixando de promover alguns
valores socialmente compartilhados, então todo o aparato
institucional democrático se tornará particularmente
vulnerável a eventuais “ataques carismáticos”. E o problema
contemporâneo revela-se muito mais grave do que aquele
de séculos passados, descrito por Marshall e De Swaan, a
partir do momento em que se constata que os indispensáveis
mecanismos institucionais de normatização de condutas
num plano internacional se encontram num estádio
de desenvolvimento muito inferior àquele em que se
resultante da quase completa integração mundial dos mercados de investi-
mento levada a cabo desde os anos 70, ver Fritz Scharpf, Crisis and Choice
in European Social-Democracy, cap. 12, “Hopes at the End of the Eighties”,
pp. 256-75. Para agravar o quadro, Scharpf ainda manifesta forte ceticismo
quanto às possibilidades de instauração, num futuro visível, de mecanismos
internacionais de controle institucional de processos econômicos.

encontravam os diversos estados nacionais há, digamos, um
século atrás – e, mesmo ali, o processo de incorporação não
deixou de ser acidentado e traumático.
3.3. Democracia e desenvolvimento:

public choice, capital político, embedded
autonomy, transições
“A própria linguagem de ‘mercado’ sujeito a intervenções

‘do estado’ é equivocada. O problema a enfrentar não é o ‘do
mercado’ contra ‘o estado’, mas o dos mecanismos institucionais
que induzem os agentes individuais a agirem de modo
coletivamente benéfico.”
Adam Przeworski,
“A Reforma do Estado” (1995), p. 22.
As fontes de legitimidade da democracia moderna

colocam-na, portanto, numa posição delicada, em que suas
perspectivas de estabilidade passam a depender de uma
combinação razoavelmente complexa de fatores. Em primeiro
lugar, pudemos constatar no capítulo anterior (subseção 2.1.3)
que a adesão a princípios democráticos requer o abandono
progressivo de fins substantivos a serem perseguidos pelo
sistema político, em favor de uma valorização crescente de
determinados procedimentos a serem seguidos. No limite,
esses procedimentos apoiam-se em formas específicas de
tratamento entre as pessoas tomadas individualmente,
pessoas essas cujo bem-estar (definido de maneiras variadas
por cada uma delas individualmente) se torna o grande fim
legítimo a ser perseguido, consistentemente com a máxima
kantiana que obriga a todos a tomarem cada ser humano
CAPÍTULO 3 242 //
como “um fim em si mesmo”. Todavia, temos claramente um
problema aqui quando constatamos que desses procedimentos,
dessas “formas de tratamento”, as pessoas evidentemente
esperam resultados específicos para as suas vidas, nem sempre
compatíveis uns com os outros. Pois, na sociedade moderna,
liberal, o fim a ser coletivamente perseguido (a “missão” da
sociedade a que se refere Schluchter) não mais pode consistir
em um feito coletivo, mas sim numa certa liberdade –
individualmente desfrutada – para se perseguir aquele fim que
pessoalmente nos aprouver, contanto que ele não inclua o uso
direto de violência sobre terceiros. O problema reside em que
– como nos diria De Swaan – não há maneira de o sistema
se assegurar a priori contra as “externalidades” que a livre
busca da felicidade por cada um necessariamente produzirá
sobre as chances de realização da felicidade de outros. Donde
resulta a sensação, compartilhada por tantos em nosso tempo,
de viver no interior de uma imensa e insensível engrenagem,
um imenso “moedor de carne”. É evidente que, na ausência
de algum controle externo (e talvez mesmo na presença
dele), a pura operação dessa engrenagem impessoal reproduz
inevitavelmente desigualdades de todo tipo, que impedem
mesmo a genuína competição por não permitir concretamente
a necessária “igualdade de oportunidades” para todos. A
disseminação da percepção de viver em uma sociedade que
“não se importa com as pessoas” subverte o desafio inicial
básico do iluminismo que inspira toda a modernidade (tomar
a cada um como um fim em si mesmo), e pode provocar graves
crises de legitimidade e autoridade do sistema, pondo em
permanente risco a própria sobrevivência da democracia.251
251 Com efeito, apesar de inúmeros exemplos em contrário frequen-
temente expostos na imprensa, não há motivo para crer que as pessoas na

sociedade moderna se importem menos umas com as outras do que aquelas
que tenham vivido em qualquer outra formação social. Afinal, nenhuma ou-
tra sociedade se importou tanto com o reconhecimento da legitimidade do
interesse de cada indivíduo no plano de sua auto-justificação formal, nem
construiu tantas instituições e costumes destinadas a protegê-los. Aparen-
temente, o que ocorre contemporaneamente é que, expandindo dramatica-
mente o número de pessoas com que de algum modo interagimos cotidia-
namente, a sociedade moderna aumentou a incerteza em que nos movemos
no interior da multidão, tanto no que diz respeito à segurança individual de
cada um (tema já explorado aqui, sobretudo no capítulo 2), quanto à própria
eficácia ou necessidade do gesto individual, o que conduz muitas vezes a epi-
sódios deprimentes como o da vítima de homicídio cujos gritos são ouvidos
por dezenas sem que nada seja feito para ajudá-la, nem mesmo avisar à po-
lícia. De fato, Avinash Dixit e Mancur Olson, “The Coase Theorem is False”,
pp. 10-3, mostram que, “when the numbers are sufficiently large, individual
rationality often makes collectively rational outcomes less likely”. Pela cla-
reza e pertinência, creio que vale a pena reproduzir a demonstração formal:
“To bring out the paradoxical relationship between individual and collec-
tive rationality, it should be helpful now to set forth an economic model that is
consistent with full information and fully rational individual behavior. So consider
a discrete (all or nothing) public good and a group of n people. Any one member of
the group can take the action that results in provision of the good, at personal cost
C. If two or more people act, the good is also provided, but this doesn’t result in any
more or any better outcome. The good is valued B by each member. Further B > C,
so an isolated individual would act to provide the good for himself.
“When n > 1, there cannot be a pure strategy Nash equilibrium where all
act, because then any one of them does better by switching to free-ride. Likewise,
there cannot be a pure strategy Nash equilibrium where no one acts, because given
that no one else is acting (the Nash assumption that you take others’ strategies as giv-
en) it pays any one to act.
“There are Nash equilibria where exactly one person acts; in fact there are
n such equilibria, one corresponding to each member. But in practice there is often
no way of designating who acts, and making it known to everyone which of these
equilibria is being selected. Therefore it is of interest to examine equilibria in which
all members have identical strategies.
“Of course in view of the result on pure strategies in the previous para-
graph, these strategies must be mixed. Actually we find mixed strategies quite ap-
CAPÍTULO 3 244 //
A sociedade moderna tem permanentemente diante
de si o desafio complexo de equilibrar-se perante esse
problema. Ela tem de permitir a cada um buscar a própria
felicidade segundo uma compreensão pessoal do que seja
essa felicidade, impondo, de um lado, uma feroz competição
entre as pessoas (na medida em que contesta a legitimidade de
pealing in this context. Each person is thinking: perhaps I should call the police; but
maybe someone else will... Each reaches some conclusion of this process, generally
at a random stopping point.
“So suppose P is the probability that any one person will NOT act. If one
particular person is willing to mix strategies, he must be indifferent between the two
pure strategies of acting and not acting. Acting gets him (B-C) for sure. Not acting
will get him 0 with probability Pn-1, namely the probability that no one of the other
(n-1) people acts, and B with probability (1-Pn-1), namely the probability that at least
one of the others acts. Therefore the condition of indifference is
B – C = (1 – P n-1) B
This gives us the equilibrium value of P as
P = (C/B)1/(n-1)
“Remember that C/B < 1. As n increases from 1 to ¥, the power 1/(n-1)
decreases from ¥ to 0. Therefore P, the probability of inaction by any one person,
increases from 0 to 1, that is, the probability of action by any one person falls from
1 to 0. This is of course intuitive.
“But it requires action by only one member to secure the good. As there are
more and more people each of whom is less and less likely to act, what happens to
the probability that at least one of them acts?
“Since the members are randomizing individually (independently) in Nash
equilibrium, the probability Q of non-provision by the whole group is
Q = P n = (C/B)n/(n-1)
As n increases from 1 to infinity, n/(n-1) falls from ¥ to 1. Therefore Q, the
probability that no one in the group acts, increases from 0 to C/B. That is, (1-Q),
the probability that some one will act and the good will get provided, falls from 1 to
(B-C)/B.
“In other words, the larger the group, the less likely is the good to be pro-
vided [...]. The probability of provision does not, however, go down to zero even in
very large groups; instead it asymptotes to a positive level which depends on the
individual benefit and cost of providing the good.”

critérios adscritivos de estratificação), mas ao mesmo tempo
vê-se obrigada a intervir continuamente nessa competição
(de certa maneira desvirtuando, sim, seus resultados, como
se queixam os liberais mais ortodoxos) de forma a assegurar
níveis mínimos de igualdade de oportunidades entre os
cidadãos, abaixo dos quais a competição mesma perderia
toda a credibilidade entre os contendores – induzindo-os ou
à acomodação cínica que não hesita um segundo em burlar as
regras da competição em proveito próprio quando a ocasião
se apresenta, ou à contestação frontal da legitimidade do
sistema (ou mesmo – o que não é raro – a ambas). Com
efeito, o poder público tem a atribuição complexa e paradoxal
de interferir continuamente na operação do mercado para
de fato “refundar” permanentemente o próprio mercado ao
mantê-lo em um estado tão próximo quanto possível da
“concorrência perfeita” e amparar minimamente os casos de
insucesso, dada a tendência concentradora que resulta da livre
interação dos agentes econômicos no mercado – tendência
esta que, na ausência de interferência externa, cristalizaria
relações econômicas originariamente mercantis novamente
em relações coercitivas adscritivamente definidas, a partir do
uso irrestrito – por alguns poucos – do poder econômico que
resultaria de seu sucesso inicial na competição mercantil.252
252 Em outro contexto, Przeworski e Limongi, “Democracia e Desen-

volvimento na América do Sul”, pp. 31-2, não deixam de mencionar a “ex-
pectativa de que vantagens temporárias não resultem em dominação per-
manente” entre as três características de uma definição “minimalista” de
democracia por eles utilizada (as outras duas são “incerteza ex ante” e “irre-
versibilidade ex post” dos resultados eleitorais). É claro que eles se referem
à perpetuação de vantagens eleitorais, suficientes para a distinção empírica
inequívoca entre regimes democráticos e autoritários, necessária àquele tra-
balho. Mas parece-me natural considerar que um regime democrático veria
CAPÍTULO 3 246 //
Sob este prisma, o crescimento econômico aparece
como um imperativo dramático para sociedades modernas
competitivamente organizadas (assim como, e talvez
principalmente, para aquelas que se modernizam, e que
apenas começam a incorporar padrões competitivos de
alocação de recursos e status em sua estrutura social). Elas não
podem parar. Só o crescimento econômico, ao transformar
o conflito distributivo num jogo de soma positiva, permite
que se acomodem mais facilmente os interesses daqueles
ocasionalmente mal-sucedidos na competição. Com o
crescimento, eventuais perdas relativas podem coexistir
com melhorias absolutas no padrão de vida. Sem ele,
todo “mau passo” econômico reflete-se necessariamente
numa deterioração talvez irrecuperável da qualidade de
vida do cidadão. Felizmente, parece existir abundante
corroboração histórica para a tese de que a competição
produz desenvolvimento econômico. Todavia, isto se dá
sobretudo a longo prazo, e grandes turbulências políticas
mais frequentemente parecem associar-se a oscilações
negativas observadas no interior de processos acelerados
de desenvolvimento e mudança do que a longos períodos
de estagnação continuada.253 Portanto, se nos preocupamos
com as perspectivas de institucionalização política estável
em sociedades competitivas (inevitavelmente democrática
a longo prazo, se o argumento apresentado na subseção
3.1.2 estiver correto), torna-se igualmente importante
sua legitimidade e perspectivas de estabilidade a longo prazo comprome-
tidas se o mesmo não se verificasse com eventuais vantagens econômicas
obtidas.
253 Esta visão deve seu enunciado original a Tocqueville, L’Ancien Ré-
gime et la Révolution, cap. 4, livro III (ver abaixo, n. 94).

nos indagarmos se a democracia produz desenvolvimento
econômico, já que a falta dele certamente aumenta o risco a que
está exposto o sistema político. Donde se pode compreender
a preocupação persistente da literatura com este tema, apesar
dos poucos resultados obtidos.254 Se a democracia favorece o
desenvolvimento, seu estabelecimento, mesmo em contextos
inicialmente desfavoráveis, poderia – hipoteticamente –
produzir as condições necessárias à sua própria perpetuação.
De fato,um dos raros achados firmemente estabelecidos

nessa área é a existência de uma robusta correlação estatística
entre desenvolvimento sócio-econômico e democracia,255
sugerindo – à primeira vista – uma resposta positiva para o
nosso problema. Infelizmente, porém, apesar das formulações
seminais de Karl Deutsch, Daniel Lerner e Cyril Black,
segundo as quais “all good things go together”,256 o argumento
contrário – ainda que jamais tenha sido desenvolvido de
forma inteiramente persuasiva – tem sido mais frequente
na literatura, e a evidência da relação entre renda per capita
e democracia tende a ser interpretada na direção causal
contrária: não que democracia cause desenvolvimento,
mas – mais plausivelmente, e consistentemente com o que
254 Ver Adam Przeworski e Fernando Limongi, “Regimes Políticos e

Crescimento Econômico”, para um abrangente levantamento dos esforços
realizados nessa área durante os últimos trinta anos, assim como uma dis-
cussão sobre as razões que levaram essa investigação a se mostrar tão incon-
clusiva.
255 Para citar apenas duas referências recentes, ver Rueschemeyer,
Stephens e Stephens, Capitalist Development and Democracy, p. 26; e Pr-
zeworski e Limongi, “Regimes Políticos e Crescimento Econômico”, p. 185.
256 Conforme caracterização de S. P. Huntington, “The Goals of Devel-
opment”, pp. 6-7.
CAPÍTULO 3 248 //
é sugerido em diversas passagens do presente trabalho
– que o desenvolvimento acabe por produzir condições
favoráveis à operação de regimes políticos democráticos.
Em termos analiticamente um pouco mais precisos, certo
nível de desenvolvimento econômico (ou, antes, certo
nível de modernização social) parece de fato ser condição
praticamente suficiente para a vigência de sistemas políticos
democráticos;257 mas não parece possível afirmar que este
nível de modernização seja também condição necessária da
democracia. Pelo menos, o nível “necessário”de modernização
é muito inferior ao nível “suficiente” para a democracia, o
que nos deixaria diante de três estádios: um certo grau de
modernização (ou de falta dela) até o qual a democracia é
impossível, um nível intermediário em que ela passa a ser
possível, e finalmente um ponto a partir do qual ela passa a ser
inevitável. É irresistível associar esses três estádios aos três
momentos do desenvolvimento político estabelecidos por
Fábio W. Reis: pré-ideológico, ideológico e pós-ideológico
(ver acima, subseção 2.2.4).
Embora presente em trabalhos de inspirações as mais

variadas, a posição pessimista quanto aos efeitos econômicos
da democracia tende a nos remeter invariavelmente ao
problema da tensão existente entre uma zelosa observância
dos procedimentos democráticos e a eficiência do processo
decisório, mencionado de passagem no final do capítulo
anterior. Isto está presente de maneira bastante clara na
preocupação de um autor conservador como Huntington
257 Como mostram Przeworski, Alvarez, Cheibub e Limongi, “What
Makes Democracies Endure?”, p. 49, “once a country is sufficiently wealthy,
with per-capita income of more than $6,000 a year, democracy is certain to
survive, come hell or high water”.

com a institucionalização, particularmente em sua tese
do “destempero democrático”, em que o sistema político
aparece “sufocado” por um excesso de demandas, muitas
vezes contraditórias entre si, que o paralisa e impede uma
resposta eficiente aos desafios mais urgentes.258 Mas também
se deixa entrever num autor impregnado pela terminologia
marxista típica da sociologia latino-americana das últimas
décadas – como Guillermo O’Donnell, cuja explicação
da emergência recente dos regimes por ele batizados
“burocrático-autoritários” na América Latina remete à
necessidade de um “aprofundamento” (“profundización”)
do capitalismo entre nós.259 Se uma necessidade sistêmica
como o eventual “aprofundamento” do modo de produção
vigente requer a conversão autoritária do sistema político,
isto claramente indica que a democracia impede o sistema
de tomar decisões que, de uma forma ou de outra, têm de ser
tomadas. Um outro exemplo da mesma posição, que parte
de premissas e metodologia bastante diferentes daquelas
empregadas por O’Donnell, e que talvez ganhe importância
ainda maior pelo rigor metodológico e pelo impacto sobre a
formulação de políticas públicas por diversos governos nas
258 Para um enunciado direto desse argumento, presente também em
seu Political Order in Changing Societies, ver S. P. Huntington, “The Demo-
cratic Distemper” (versão abreviada do conhecido capítulo de Huntington
para M. Crozier, S. Huntington e J. Watanuki, The Crisis of Democracy).
259 A interpretação de O’Donnell para o ciclo autoritário na América
Latina nos anos 60-70 aparece em vários de seus textos, mas sua formulação
original, e talvez ainda hoje a mais citada, é O’Donnell, Modernization and
Bureaucratic-Authoritarianism. Uma apresentação muito competente do
argumento de O’Donnell, na qual baseio em grande medida minha própria
apreciação, encontra-se em David Collier, “Overview of the Bureaucratic-
-Authoritarian Model”. Também ali o hiato entre o ritmo das demandas e o
desempenho do sistema cumpre um papel crucial.
CAPÍTULO 3 250 //
últimas décadas, é a que ficou conhecida como a literatura
da “escolha pública” (“public choice”).
Identificada por James Buchanan como “An

Individualistic Theory of Politics” (com iniciais maiúsculas
no original...), e por Dennis Mueller como “the economic
study of nonmarket decision making, or, simply the
application of economics to political science”,260 a public
choice propõe-se fundamentalmente estudar a ciência política
(particularmente o comportamento de políticos e burocratas
em suas implicações para a política econômica) a partir de
uma abordagem rational choice, apoiada no individualismo
metodológico típico da ciência econômica, que supõe atores
racionais, orientados para a maximização de resultados
individuais. Embora encontre desdobramentos relevantes
nas mais variadas áreas da reflexão sobre a política (incluindo
estudos não só sobre o legislativo, políticas públicas,
dinâmica eleitoral e comportamento burocrático, mas
também discussões axiomáticas sobre a lógica subjacente a
processos de agregação de preferências – a chamada social
choice –, além de teoria constitucional e teorias da justiça),261
uma das formulações de maior repercussão da public choice
foi um diagnóstico pessimista dos impactos do processo
eleitoral sobre a dinâmica econômica, que Wanderley
260 J. Buchanan, “Politics without Romance”, p. 13; e D. Mueller, “Pub-
lic Choice”, p. 23.
261 Um rápido mas abrangente levantamento da “produção” da public
choice – embora publicado já há mais de vinte anos, o que só o torna mais
impressionante – pode-se encontrar em Dennis Mueller, “Public Choice”.
Uma análise mais detida do programa de pesquisa da public choice, que
confronta sua agenda “positiva” com a “normativa”, encontra-se no livro de
Mueller, Public Choice.

Guilherme dos Santos chamou de “modelo do ciclo
econômico-eleitoral”.262 Partindo da analogia entre, de um
lado, o comportamento de políticos e eleitores e, do outro, o
comportamento de empresários e consumidores descrito nos
manuais de microeconomia, construiu-se um modelo onde
ciclos de curto prazo no desempenho macroeconômico são
explicados pelo comportamento demagógico dos políticos
em busca dos votos de eleitores para a próxima eleição,
num jogo perverso que acaba por prejudicar o desempenho
econômico do país em função de interesses eleitoreiros.
Muito resumidamente, o argumento funciona da seguinte
maneira: como os políticos são, acima de tudo, “empresários
eleitorais” cujo objetivo é maximizar seus votos na próxima
eleição, eles são extremamente suscetíveis às mais variadas
pressões, e procuram atender às demandas do maior número
possível de grupos, evitando assim incompatibilizarem-
se com qualquer deles. O resultado são gastos excessivos
e muitas vezes inúteis, e uma política macroeconômica
inconsistente, que produz perda de eficiência da economia.
A ideia do ciclo emerge a partir da constatação de que
este processo se intensifica à medida que se torna mais
próxima a eleição: o governo eleva seus gastos, a economia
se aquece, cai o desemprego e eleva-se a inflação. Após a
eleição, o governo vê-se obrigado a implementar uma
política de estabilização (ao mesmo tempo que se vê mais
livre para implementá-la, dada a distância das próximas
eleições), passando a adotar uma política relativamente mais
“dura”, desaquecendo a economia e segurando a inflação.
Isto até que o governo sinta novamente a necessidade de
cuidar da sua popularidade com vistas à próxima eleição,
262 W. G. dos Santos, Paradoxos do Liberalismo, pp. 90-8.
CAPÍTULO 3 252 //
e o ciclo recomeça.263 Alessandro Pizzorno denuncia na
abordagem a presença de certo simplismo formalista, e
chama atenção para o fato de que as preferências eleitorais
deveriam ser muito mais voláteis do que efetivamente se
observa se se fosse tomá-lo rigorosamente. Tende a haver
no comportamento eleitoral certa fidelidade partidária que
permanece inexplicada pelo modelo.264
De fato – e a despeito de seus inegáveis méritos

em abrir todo um campo de investigação para a ciência
política a partir de certas proposições elementares sobre as
motivações das pessoas envolvidas em processos de tomada
de decisão política que muitas vezes efetivamente passavam
desapercebidas em teorizações anteriores –, a public choice
parece claramente, em suas posições prescritivas, enredar-
se naquela “esquizofrenia liberal” a que já nos referimos
anteriormente. Sonha com um mundo um tanto róseo em
que o estado se absteria de agir em áreas que estão de fato
ao seu alcance (com possibilidade, inclusive, de recompensa
eleitoral por fazê-lo), mundo este que no limite chega
a ser, algumas vezes, inconsistente com as suas próprias
premissas. Pois já vimos antes (seção 3.2) como a própria
afirmação dos direitos civis individuais acaba por requerer
uma progressiva legitimação dos chamados direitos sociais,
que se dá paralelamente a um movimento de expansão do
estado na regulação crescente da interação mercantil. Uma
consequência inevitável deste processo foi a readmissão
263 Este modelo, com as devidas variações, recebeu a contribuição de
inúmeros autores, sofisticando-se consideravelmente com o passar do tempo,
mas sua formulação original, mais próxima dos termos simples com que foi
aqui enunciado, deve-se a William Nordhaus, “The Political Business Cycle”.
264 Pizzorno, “Interests and Parties in Pluralism”, pp. 254-5.

progressiva da legitimidade pública de interesses corporativos
privados, e a paulatina edificação de instituições destinadas
a processar no interior do aparato estatal estes interesses,
dando ensejo ao nascimento das instituições corporativas
de larga presença nas democracias contemporâneas.
Compreensivelmente, muitos não tardaram em ver nessas
instituições uma ameaça ao adequado funcionamento do
regime democrático, na qualidade de um fórum alternativo
de representação que usurparia – com prejuízos para a
causa da democracia – as funções que deveriam caber a um
parlamento periodicamente eleito por sufrágio universal.
Nem todos concordam, porém. Para Pizzorno,

por exemplo, a detecção de traços autoritários em
procedimentos inerentes a arranjos corporativos está
intimamente associada à idealização de uma rígida distinção
entre as funções do governo, dos partidos e dos grupos
de interesse (principalmente destes dois últimos).265 A
propósito desta questão, Pizzorno mostra como o problema
da identificação dos interesses, que se coloca a partir da
diluição dos estamentos, inicialmente – durante a época
de plena hegemonia da ideologia individualista associada à
defesa estrita dos direitos civis – se afirma através da divisão
geográfica da representação de interesses (típica da arena
parlamentar) para logo em seguida ter de se desdobrar
com base em novos critérios, através das organizações de
interesse. Segundo Pizzorno teria havido, durante a última
virada de século, uma tomada de consciência do irrealismo
da ideia de uma relação direta entre o estado e o indivíduo.
265 Pizzorno, “Interests and Parties in Pluralism”, pp. 249-63.
CAPÍTULO 3 254 //
“Mosca’s view of the political class as an autonomous
subject; Kautsky, Lenin, and Gramsci elaborations on
professional revolutionaries and intellectuals; Michels’
description of party and union functionaries; and Weber’s
analysis of professional or charismatic politicians were all
tentative theories meant to explain why there is no one-
to-one correspondence between civil society and the state,
between class and party, and between the represented and
the representatives.
“In other words, the political thinkers witnessing the

transformation of the liberal state were not blind to the
importance of autonomous collective identities (whether
political or social) being constituted within the state, as
well as to the consequences of the process of mediation
between socioeconomic interests.”266
Se nos damos ao trabalho de uma reflexão mais

detida sobre este ponto, poderemos constatar que se trata
sobretudo do reconhecimento dos desdobramentos na
esfera da política do argumento mais geral de Weber sobre
a burocratização como consequência não intencional do
processo de racionalização da vida social (ver acima, subseção
2.1.2). Assim, por exemplo, o argumento desenvolvido
por Robert Michels sobre as tendências burocráticas
das organizações partidárias – e que se tornaria uma das
pedras basilares do ceticismo contemporâneo acerca das
possibilidades de representação adequada pelos partidos dos
interesses das massas junto aos governos – pouco mais é que
uma adaptação da tese weberiana para o universo político-
partidário. Segundo Michels, a concepção aristotélica da
democracia – entendida como “governo do povo” – é um ideal
266 Pizzorno, “Interests and Parties in Pluralism”, p. 249.

self-defeating numa sociedade complexa na medida em que,
ao requerer a organização popular, a democracia reinstaura a
hierarquia e a disciplina no interior da própria organização,
por mais democrática que esta seja – ou pretenda ser.267
Impõe-se, portanto, constatar a lógica férrea da

emergência e atuação dos grupos de interesse a partir da
garantia dos direitos civis, como vimos acima. A presença
destes grupos é parte indissociável da vida democrática,
fruto da simples possibilidade de livre encaminhamento de
demandas de grupos de cidadãos ao estado. E segundo a lógica
da ação coletiva formulada pelo próprio Mancur Olson (que
talvez seja hoje merecidamente o mais ilustre representante
da rational choice na ciência política contemporânea), a
organização de grupos de interesses e lobbies tenderia
a emergir até independentemente da percepção de
qualquer instabilidade ou falta de proteção social no livre
funcionamento do mercado (que todavia efetivamente
ocorre), bastando, ao contrário, a mera constatação de que
determinados interesses coletivos privados poderiam ser
melhor atendidos através de uma atuação organizada, e que
a provisão de incentivos seletivos garantisse a transformação
de grupos latentes em coalizões distributivas, abrindo
assim a cada membro de grupo de interesse a possibilidade
de apropriação de uma fatia maior do produto global da
economia. O que demonstra cabalmente o caráter um
tanto estéril em termos práticos da posição de Olson de
que um mercado sem grupos de pressão funcionaria mais
eficientemente: um mercado assim simplesmente jamais
existirá, uma vez que o poder coercitivo exclusivo do estado
267 Michels, Political Parties, esp. pp. 61-77, 333-56 e 364-71.
CAPÍTULO 3 256 //
tem de continuar existindo – até para a garantia do processo
de trocas sob a égide do mercado – e sua mera existência
estimula a formação de lobbies. E quanto mais lobbies houver,
mais grupos serão obrigados a formar o seu próprio lobby, para
não se tornarem as principais vítimas do processo. Usando
a terminologia da teoria dos jogos, trata-se de um “dilema
do prisioneiro”, onde todos estariam melhor sem lobbies,
mas ao mesmo tempo todos são obrigados a se defender
dos lobbies dos outros com o seu próprio lobby.268 Portanto,
a meta da cooperação universal em assuntos distributivos é
individualmente inatingível e individualmente instável: se
todas as organizações estiverem atuando predatoriamente,
pretender atuar isoladamente de maneira cooperativa seria
suicídio; se, por outro lado, todas estiverem cooperando, a
organização que resolver ser agressiva poderá auferir lucros
extraordinários.269 A presença de grupos de pressão deve ser
268 Este argumento aparece também em meu trabalho anterior, “O
Conflito Distributivo em Sociedades Pretorianas”, p. 115.
269 No que pode à primeira vista ser tomado como um contra-argu-
mento, Ronald Coase, “The Problem of Social Cost”, mostrou que, na ausên-
cia de custos de transação, negociações diretas entre os interessados lidarão
com deseconomias externas de maneira mais eficiente que a regulação go-
vernamental. A rigor, ele mostra que, na ausência de custos de transação,
as externalidades tal como definidas por Pigou simplesmente não existem.
Mesmo sem contestar o mérito do achado de Coase, admite-se comumente
que os custos de transação crescem com a complexidade da economia (ver
Douglass North, Custos de Transação, Instituições e Desempenho Econô-
mico, p. 10), o que faz com que no problema em pauta eles sejam positivos,
e elevados. Para uma apresentação um tanto anedótica, mas bastante cla-
ra e simpática, do “Teorema de Coase”, ver George Stigler, Memórias de
um Economista de Chicago, pp. 79-85. Num ataque mais frontal à tese de
Coase, porém, Avinash Dixit e Mancur Olson mostram que o teorema de
Coase frequentemente leva a conclusões absurdamente otimistas (“panglos-
sianas”), por não levar em conta problemas de ação coletiva, crescentemen-

tomada, portanto, como um fenômeno inseparável da própria
natureza da democracia moderna. Como diz Norberto
Bobbio, que costuma elogiar a saudável dose de realismo
que a crítica da concepção aristotélica da democracia levada
a cabo pelos “elitistas” do início do século teria legado à
ciência política contemporânea:
“A supressão dos corpos intermédios como proteção

do interesse geral contra o predomínio dos interesses
particulares baseava-se em duas hipóteses destinadas
a não se concretizarem: a fusão de todos os indivíduos
que constituíam o corpo da nação na vontade geral e da
vontade geral na expressão genuína do interesse comum, e
a lenta mas inexorável limitação dos poderes do estado, à
medida que fosse ocorrendo a transição (segundo as falazes
previsões do evolucionismo positivista) das sociedades
militares do passado à irreprimível sociedade industrial.”270
Talvez pareça, todavia, um tanto desconcertante

que o rigor analítico da public choice não a tenha poupado
da desconsideração de fatores relevantes à sua análise da
política. Porém esses problemas decorrem sobretudo de
premissas excessivamente simplificadoras em que se apoiou,
naturais numa primeira aproximação da política, após a
transposição do método desde a economia. Embora não
haja motivo algum para se presumir que o individualismo
metodológico não possa ser tão útil em outras disciplinas
te importantes à medida em que aumenta o número de atores envolvidos,
e por motivos “entirely apart from the relationship between numbers and
transaction costs” (Dixit e Olson, “The Coase Theorem is False”, p. 10): para
eles, a propósito, se o “teorema” se sustentasse na ausência de custos de
transação, teria de se verificar também na presença deles.
270 N. Bobbio, “Pluralismo”, p. 929.
CAPÍTULO 3 258 //
quanto se revelou na economia, é claro que cada aplicação
encontrará uma configuração mais adequada, própria
ao contexto em que se opera. Assim, se na competição
econômica num mercado em concorrência perfeita pode-
se dizer que os indivíduos são forçados à maximização
(pois, de outra maneira, a concorrência os expele, e a
sua sobrevivência material estará subordinada a isso), na
competição político-eleitoral a situação certamente se
apresenta de maneira mais complexa.
De saída, o modelo de concorrência perfeita, em que

o produtor é um tomador de preços formados no mercado,
não é um análogo adequado para a competição eleitoral, em
que concretamente uns poucos produtores relevantes (os
maiores partidos) condicionam enormemente a qualidade
da oferta disponível de opções de políticas governamentais,
e as barreiras à entrada de novos competidores são altíssimas.
Os indeterminados modelos de oligopólio – que admitem
um leque de estratégias abertas ao produtor bastante amplo
– seriam, nesse caso, uma aproximação muito mais realista,
como já observou Wanderley Guilherme dos Santos.271
Além disso, um segundo aspecto relevante consiste em
que o modelo do “ciclo econômico-eleitoral” se apóia num
vínculo entre o comportamento “maximizador” descrito no
modelo e a sobrevivência eleitoral do político que, embora
plausível em princípio, é bastante incerto, pois depende de
uma série de suposições sobre o comportamento do eleitor
que não são facilmente generalizáveis. Pois além da absoluta
centralidade ocupada pela avaliação da política econômica
em curso (que pode até não ser sempre tão determinante
271 W. G. dos Santos, Paradoxos do Liberalismo, p. 116.

quanto supõe o modelo, mas é seguramente muito relevante),
o eleitor descrito nas formulações originais do modelo
é claramente irracional num sentido mais rigoroso, pois
é absolutamente míope prospectivamente, e desprovido
de memória no que diz respeito ao passado – e isto é,
metodologicamente, inadmissível. Refinamentos mais
recentes quanto ao comportamento do eleitor tenderam,
via de regra, a diluir a conclusão inicial que apontava
para a existência do “ciclo”.272 Finalmente, há um terceiro
ponto, não menos relevante que os anteriores: nem sempre
o político estará, como disse Brian Barry a respeito dos
postulados da public choice, “prepared to inflict any amount
of damage on their countries in order to increase, however
fractionally, their share of the vote”.273 Não necessariamente
por altruísmo, mas por simples valorização suficiente de
payoffs futuros: diferentemente da competição econômica,
o jogo político-eleitoral se dá diante das vistas do público,
e isso torna a reputação do político algo vital para ele, o
que pode fazer com que seja preferível perder a eleição de
272 Por exemplo, a incorporação da hipótese das “expectativas racio-
nais” tende a diluir o ciclo, em virtude da antecipação do comportamento do
governo pelos atores/eleitores (Thomas Sargent e Neil Wallace, “‘Rational’
Expectations, the Optimal Monetary Instrument, and the Optimal Money
Supply Rule”, apud Tânia M. M. Fialho, “Performance Macroeconômica e
Política”, p. 17). Uma exceção importante encontra-se em Kenneth Schultz,
“The Politics of the Political Business Cycle”, que introduz refinamentos não
no comportamento do consumidor (eleitor), mas no do governo, e encon-
tra corroboração para o ciclo no caso da Grã-Bretanha quando incorpora
a expectativa dos governos quanto a ganhar ou não a eleição. Segundo os
resultados de Schultz, quando se isolam os casos em que o governo está
pessimista quanto às suas perspectivas eleitorais, o ciclo aparece.
273 Barry, “Does Democracy Cause Inflation?”, p. 300.
CAPÍTULO 3 260 //
hoje a colocar em risco suas chances futuras.274 De modo
análogo, o burocrata – embora possa ser eventualmente
descrito “psicologicamente” como um rent-seeker – também
está, diferentemente do indivíduo produtor-consumidor
atuante num mercado em concorrência, inserido numa
estrutura hierárquica orientada, em princípio, para outros fins
que não a locupletação de seus funcionários. Esta cadeia de
comando, ainda que precariamente exercida, constrange sem
dúvida a liberdade de ação do funcionário público na busca
de seus eventuais fins particulares, impondo dificuldades à
sua tipificação como um rent-seeker puro e simples.275
274 Barry, “Does Democracy Cause Inflation?”, p. 301, destaca a forte
preocupação existente entre políticos com a sua reputação, inclusive na pos-
teridade. Para um estudo sofisticado sobre o problema da orientação – ideo-
lógica ou não – do comportamento dos políticos, e os méritos e deméritos
de cada uma, apoiado em survey conduzido entre políticos da Grã-Bretanha
e da Itália, ver Robert Putnam, “Studying Elite Political Culture”.
275 Entendo que esta afirmação se mantém, mesmo admitindo que
Barbara Geddes, Politician’s Dilemma, p. 182, pode estar correta quando
escreve:
“States are not analogous to organisms made up of cooperating interde-
pendent cells, but rather to agglomerations of single-celled animals who may or may
not cooperate, depending on the costs and benefits they as individuals face.”
Em vez de optar entre uma ou outra alegoria, eu prefiro afirmar que os es-
tados se aproximarão de uma ou outra conforme vigirem ou não determinadas con-
dições – principalmente a “autonomia institucional” como compreendida por Hun-
tington (ver acima, seção 2.2.2, e discussão dos próximos parágrafos). De qualquer
maneira, o fato é que a estrutura de custos e benefícios enfrentada pelos burocratas
é conformada pelas instituições vigentes (como afirma a própria Barbara Geddes), e
estas são fruto de desígnio político cuja justificação pública não pode em princípio
se apoiar em considerações sobre os interesses particulares dos servidores do estado.
Embora concretamente muitas normas da administração pública em diversos países
obedeçam de fato a esse desígnio (os interesses do funcionalismo), parece-me claro
que a questão da justificação pública dessas normas impõe efetivamente um cons-
trangimento sobre os formatos que elas podem adotar – pelo menos em contextos

Todos esses problemas acabam não por invalidar, mas
sim por gerar considerável “ruído” na transposição direta
das premissas da rational choice para o campo da competição
eleitoral e do funcionamento do estado, e talvez expliquem
as dificuldades encontradas até hoje no que concerne à
corroboração empírica do “ciclo econômico-eleitoral”. Mas
nada impede em princípio que a abordagem possa dar
frutos crescentes, a partir de melhores especificações tanto
dos contextos em que operam os atores políticos relevantes
quanto das estruturas de preferências mais provavelmente
partilhadas em cada caso. Peter Evans, por exemplo,
contesta a aproximação unilateral que a public choice (por
ele chamada de concepção “neo-utilitarista”) realiza, mas
admite prontamente: “It would be foolish to deny that the
neoutilitarian vision captures a significant aspect of the
functioning of most states, perhaps the dominant aspect of
the functioning of some states”.276
Portanto, se por um lado é inegável que todo

estado é integrado por um conjunto de indivíduos que
provavelmente possuirão interesses particulares a serem
perseguidos em sua atividade profissional, por outro lado
é igualmente evidente que o próprio estado é em si uma
democráticos – e qualifica a caracterização do servidor como um perfeito rent-seeker.
Compartilho, portanto, em relação a este tópico, o ponto de vista de Adam Przewor-
ski, “A Reforma do Estado”, p. 19 (com pequena alteração na tradução), ainda que
ele talvez superestime a eficácia das eleições como mecanismo de accountability dos
atos dos agentes burocráticos do estado:
“[...] mesmo que os funcionários do governo não tenham nenhum espírito
público, e muitos o têm, estão submetidos, numa democracia, não só ao império da
lei como aos mecanismos de responsabilidade política, principalmente – mas não
exclusivamente – as eleições.”
276 Evans, “The State as Problem and Solution”, p. 144.
CAPÍTULO 3 262 //
organização coletiva que pode se propor objetivos próprios
independentes daqueles partilhados por seus funcionários,
na medida em que é chefiado por um indivíduo que,
bem ou mal, presta contas de seus atos ao público e pode
perfeitamente perseguir objetivos diferentes dos de seus
funcionários. Mesmo que isto não implique a postulação
de uma harmonia interna inexistente na operação do
estado, o resultado dos eventuais conflitos resultantes da
divergência entre os objetivos oficialmente perseguidos pelo
chefe de estado e aqueles perseguidos privadamente por
seus funcionários dependerá da eficácia das instituições no
desempenho de sua tarefa de “impessoalizar” as decisões a
serem tomadas no âmbito do estado, ou seja, dependerá do
grau de autonomia desfrutado pelas organizações políticas
em suas relações com os diversos interesses existentes na
sociedade (inclusive, naturalmente, os dos seus funcionários).
Vimos com Huntington (subseção 2.2.2) como a corrupção
é o sintoma por excelência de insuficiente autonomia
institucional. Quanto menor essa autonomia, maior será
a liberdade desfrutada pelo burocrata para perseguir
desembaraçadamente um comportamento rent-seeker –
o que conduz Evans a associar o pleno estabelecimento e
generalização desse comportamento (e, consequentemente,
a plena vigência do modelo “neoutilitarista”) a estados por
ele caracterizados como “predatórios”. Nestes, a completa
ausência de autonomia institucional transformaria o estado
em nada mais que uma agência destinada a promover os
interesses privados do grupo de indivíduos que o controla.
O Zaire de Mobutu constituiu-se no caso paradigmático
escolhido por Evans como ilustração de um “estado
predatório”: enormes fortunas pessoais acumuladas pelos

integrantes do círculo íntimo do poder, paralelamente a um
PNB per capita fortemente declinante (queda média de 2,1%
anuais entre 1965 e 1985).277 A propósito, é extremamente
importante, aqui, distinguir a autonomia institucional tanto
da “autonomia burocrática” quanto da eventual autonomia
do governante em relação à sociedade. Esta última nada
mais é que o puro e simples autoritarismo político, e foi
tipicamente desfrutada por Mobutu em sua relação com
a população do Zaire, enquanto a segunda favoreceria a
proliferação de um comportamento rent-seeker no interior
da burocracia, independentemente de eventuais tentativas
superiores de controle. Já a primeira, ao contrário das outras
duas, deve resultar na existência de um sistema político que
se relaciona de maneira autônoma com os diversos interesses
existentes na sociedade, incluindo – no limite – os interesses
individuais daqueles que momentaneamente ocupam os
principais postos de decisão: para tanto, nem o governante
deve ser autônomo frente à população, nem a burocracia
deve ser autônoma frente ao governante.278
Mas a autonomia não é tudo. Vimos na seção anterior

como a simples afirmação progressiva das prerrogativas
individuais expressas nos direitos civis produz sobre o estado
278 Com efeito, a discussão do tópico geral da “autonomia do estado”
sempre gira em torno do dilema decorrente do fato de que o estado deve ser
suficientemente autônomo para não se reduzir a um mero “comitê executi-
vo dos interesses da burguesia”, sem contudo tornar-se autônomo a ponto
de ser despótico, completamente indiferente às preferências da população.
Para uma exposição detalhada da literatura a respeito, pode-se recorrer a
Adam Przeworski, Estado e Economia no Capitalismo, parte 2, pp. 45-86.
Para uma breve discussão do tema, de conteúdo mais normativo, pode-se
recorrer a Fábio W. Reis, “Estado, Economia, Ética, Interesses”, pp. 33-7.
CAPÍTULO 3 264 //
uma pressão paradoxal mas irresistível para que exerça maior
vigilância e controle mais eficaz sobre múltiplos aspectos
da vida social. E, como observou O’Donnell em conhecido
ensaio sobre o corporativismo, a expansão dos tentáculos do
estado em direção à sociedade traz – como contrapartida
inevitável – maior porosidade desse mesmo estado às
demandas provenientes da sociedade.279 Além disso, Evans
aponta a necessidade de o estado preservar e cultivar essas
conexões com variadas formas de representação de interesses
oriundos da sociedade, até como fonte insubstituível de
informações que poderão subsidiar o processo de tomada
de decisões no interior do sistema político. O desafio que se
impõe, portanto, ao estado moderno, é tornar-se tão poroso
quanto possível a, no limite, todos os interesses porventura
existentes na sociedade, preservando, todavia, sua autonomia,
ou seja, sem se deixar aprisionar por qualquer um deles
isoladamente. É deste raciocínio que Evans irá cunhar a
expressão “autonomia inserida” (“embedded autonomy”) para
designar a feliz combinação que caracterizaria os estados
capazes de estimular positivamente o desenvolvimento
econômico: são estados que exercem forte interação social
com o setor privado, com o qual se mostram capazes de
estabelecer laços de confiança recíproca e obter informação
fidedigna (favorecendo assim as perspectivas de uma eficaz
implementação das políticas adotadas), ao mesmo tempo
que – dotados de uma burocracia tecnicamente qualificada,
suficientemente organizada e remunerada (conforme a
ênfase de Evans), ou então democraticamente constituídos
de modo a assegurar a operação de mecanismos eficazes
de prestação de contas à população (conforme a ênfase de
279 O’Donnell, “Sobre o ‘Corporativismo’ e a Questão do Estado”, p. 3.

Przeworski)280 – logram preservar sua autonomia nessa
interação com o setor privado, impedindo que ela degenere
na formação de um grande cartel em prol dos interesses
privados mais poderosos, invariavelmente refratários à
competição.281 Como sintetiza Evans,
“Embeddedness is necessary for information and

implementation, but without autonomy embeddedness
will degenerate into a supercartel, aimed, like all cartels, at
protecting its members from changes in the status quo.”282
Este argumento de Evans acerca da necessidade do

exercício de uma “autonomia inserida” pelo estado incorpora
à análise, portanto, aquela dimensão a que aludimos no final
do capítulo anterior, frequentemente ignorada nos trabalhos
da public choice, que é o crucial problema da eficácia da
implementação, tão ou mais importante que a eficiência
decisória (e a qualidade da decisão) que usualmente ocupa o
centro de suas atenções. A importância desse fator revela-se
com clareza nas conclusões de um trabalho recente de Karen
Remmer sobre os efeitos econômicos das eleições realizadas
nos países latino-americanos entre 1980 e 1991. Remmer
chama atenção para o fato de que a importância adquirida
pelo combate à inflação como issue eleitoral na América
280 A. Przeworski, “A Reforma do Estado”, caminha na direção oposta à
das principais conclusões que usualmente se inferem da literatura da public
choice. Para Przeworski, será a qualidade da democracia existente o princi-
pal determinante da qualidade da intervenção estatal na economia (p. 34).
Uma lista – um tanto desanimadora, é verdade – das condições necessárias
à operação eficaz de mecanismos de accountability política encontra-se nas
pp. 31-2.
281 Evans, “The State as Problem and Solution”, pp. 153-4.
CAPÍTULO 3 266 //
Latina deveria implicar que, havendo um ciclo econômico-
eleitoral, ele funcionasse de maneira inversa àquela descrita
pelos modelos conhecidos – ou seja, a eleição deveria
favorecer maior austeridade. Sendo o controle da inflação, e
não a manutenção do crescimento ou do nível de emprego,
a variável de política econômica com maior apelo eleitoral,
seria de se esperar a ocorrência de um ciclo em que a inflação
caísse antes das eleições e voltasse a subir depois delas.283
Todavia, a evidência empírica obtida não chega a corroborar
essa previsão. Observam-se, ao contrário, resultados
bastante variados, podendo ser identificados tanto alguns
– poucos – casos de comportamento cíclico (notadamente
para as eleições legislativas realizadas no Brasil, sobretudo
a de 1986, e na Argentina) quanto a ausência de qualquer
correlação significativa entre a ocorrência de eleições e as
variáveis macroeconômicas selecionadas (casos de Uruguai
e Colômbia, bem como, em menor medida, Bolívia e Chile)
e – sobretudo – a ocorrência de um padrão anticíclico, que
de fato prevaleceu na maioria dos casos analisados, sendo
um exemplo particularmente claro o da eleição presidencial
brasileira de 1989.284 Esses resultados conduzem a autora
a ponderar, de maneira consistente com a posição aqui
sustentada, que o impacto das eleições sobre o desempenho
econômico sofre forte influência da estrutura institucional
vigente, que conforma o contexto em que se dão as escolhas
políticas feitas pelos atores relevantes. Sobre este aspecto
da questão, a propósito, ela não deixa de observar que a
fragilidade institucional vigente nos países latino-americanos
na década passada deveria torná-los particularmente
283 Remmer, “The Political Economy of Elections in Latin America”, p. 396.
284 Remmer, “The Political Economy of Elections in Latin America”, p. 402.

vulneráveis à operação do ciclo eleitoral – que, todavia, nem
mesmo ali se observou. Existe, de todo modo, a hipótese de
que os governos, mesmo querendo, não conseguissem dirigir
a economia conforme os seus interesses eleitorais imediatos.
Essa simples possibilidade, porém, obviamente restringe
de maneira importante as condições de operação do ciclo
eleitoral, e sugere a Remmer explicar o padrão anticíclico
predominantemente observado a partir de um efeito
economicamente positivo das eleições, que seria a produção
subsequente de um “capital político” que favoreceria a adoção
de políticas economicamente apropriadas por governos
recentemente eleitos. As eleições, assim, exerceriam impacto
favorável sobre a capacidade de implementação eficaz de
políticas pelos governos, independentemente de seu impacto
sobre a eficiência ou a qualidade do processo de formulação
dessas mesmas políticas.
Quando deixamos de nos ocupar apenas com o

processo de produção de políticas e nos voltamos também
para a sua implementação, torna-se variável crucial a
existência ou não de uma relação de “confiança mútua” entre
o estado e a sociedade, observável tipicamente nos casos de
alto grau de civicness caracterizados por Putnam. E nada mais
natural, pois o que está em jogo, também aqui, é a qualidade
do desempenho das instituições em sua tarefa de processar
de maneira “impessoal” interesses particulares legitimamente
divergentes – e obter, assim, a aquiescência e a cooperação
dos cidadãos. Por isso é que Putnam rejeita a postulação
habitual, de inspiração liberal, segundo a qual existiria um
trade-off entre as forças relativas do estado e da sociedade,
em que o fortalecimento de um se daria inevitavelmente
CAPÍTULO 3 268 //
pelo enfraquecimento do outro.285 Para Putnam, ao
contrário, o aumento do “capital social” (lembremo-nos do
“capital político” a que se refere Karen Remmer) produzido
pela proliferação de laços horizontais de reciprocidade no
interior da sociedade fortalece as instituições políticas e,
consequentemente, favorece a boa operação do estado – com
desdobramentos favoráveis inclusive sobre a economia, ao
contrário do que afirma Olson em The Rise and Decline of
Nations.286 “Strong society, strong state”, afirma Putnam. A
285 Ele contesta especificamente a Joel Migdal, “Strong States, Weak

States”, pp. 397-8. Ver R. Putnam, Making Democracy Work, p. 176.
286 Pelo menos no caso da Itália. Para essa constatação, ver R. Putnam,
Making Democracy Work, cap. 5, especialmente a última seção, “Economic
Development and Civic Traditions”, pp. 152-62. Acredito que a raiz da dife-
rença entre as conclusões de Olson e as de Putnam reside no fato de que as
primeiras são fruto de um argumento dedutivo, dadas determinadas pre-
missas, e as últimas são extraídas de dados empíricos, o que pode produzir
algumas confusões, na ausência de determinados cuidados. Cabe, portanto,
tentar conciliá-los. Olson argumenta que, ceteris paribus, a proliferação de
narrow coalitions numa sociedade de indivíduos racionais auto-interessa-
dos produzirá efeitos danosos sobre a economia, dada a generalização da
tentativa de se aprisionarem as decisões do estado por estes múltiplos, es-
treitos e contraditórios interesses. Todavia, os dados de Putnam sobre o caso
italiano parecem contestar a validade dessa proposição. Mas acredito que a
dedução de Olson pode ainda estar correta, em princípio, se levamos devi-
damente em conta a cláusula ceteris paribus. Pois minha hipótese é que a
maior proliferação de associações em alguns lugares que em outros suponha,
ela mesma, como sua condição de possibilidade (necessária, portanto), uma
forte disposição à cooperação entre os indivíduos que só pode ser produzida
por um contexto que lhes permita contornar o problema da ação coletiva ao
oferecer um horizonte mais estável, previsível, de modo a permitir-lhes uma
valorização suficiente dos seus payoffs futuros – escapando, assim, à arma-
dilha do “círculo vicioso autoritário” (ver capítulo anterior, subseção 2.2.3).
Esta condição é necessária porque a condição alternativa estipulada pelo
próprio Olson, em The Logic of Collective Action, para a provisão de bens

lógica subjacente é simples, e corrobora a linha argumentativa
adotada no presente trabalho. Como já havíamos aprendido
com Axelrod, uma norma de reciprocidade generalizada
(ou difusa) facilita a solução de problemas de ação coletiva,
pois reconcilia, na expressão de Putnam, o interesse próprio
com a solidariedade.287 E a função mais básica do estado
na sociedade complexa – vimos no capítulo anterior – é
precisamente contornar um problema de ação coletiva no que
concerne à instauração e vigência de uma ordem normativa
válida para todos os habitantes de um dado território.
É inevitável, a esta altura, identificar na civicness de

Putnam um indicador da operação do “mercado político” de
F. W. Reis. Pois trata-se, em ambos, da expansão simultânea
dos marcos de solidariedade e da liberdade de operação dos
interesses individuais. Ao falar de bom ou mau desempenho
institucional, Putnam não pode deixar de reportar-se a
algum parâmetro implícito de “desenvolvimento político”,
públicos por intermédio de ação coletiva (a oferta de “incentivos seletivos”
para os participantes) não parece suficientemente plausível como explica-
ção de diferenças historicamente observadas entre populações inteiras em
suas respectivas propensões à associação. Se isto é verdade, a simples proli-
feração de narrow coalitions encontra como sua condição de possibilidade
uma disposição à cooperação, à barganha e a privilegiar ganhos futuros que
é ela própria condição para um bom desempenho econômico a longo prazo
em sociedades comerciais, ou industriais. Assim, tecnicamente é possível
que Olson esteja correto em afirmar que, entre duas sociedades em tudo o
mais idênticas (ceteris paribus), terá melhor desempenho aquela que tiver
menos narrow coalitions. Só que – se eu estiver correto – o teste empírico
dessa proposição é bastante complexo, pois associações (“estreitas” ou não)
somente proliferarão em sociedades que, em virtude de outras característi-
cas, já preenchem determinados requisitos favoráveis ao seu explanandum
– o desenvolvimento econômico.
287 Putnam, Making Democracy Work, pp. 171-2.
CAPÍTULO 3 270 //
corretamente entendido como critério valorativo de
avaliação de qualquer conjunto de instituições políticas
no desempenho de suas funções universais. E é patente
como a plena operação da embedded autonomy de Evans
possui requisitos idênticos. O estado ali é permeável aos
múltiplos interesses existentes, mas não se deixa aprisionar
por nenhum deles isoladamente, ou tampouco por qualquer
subconjunto específico de interesses, e exerce integralmente
sua autonomia frente a seus interlocutores. O requisito
evidente dessa autonomia inserida é um extraordinário
desempenho das instituições, o que – se Putnam estiver
correto – requererá elevado grau de comunidade cívica, com
proliferação máxima de formas horizontais de associação e
plena vigência de normas de reciprocidade (tit-for-tat). Numa
palavra, a máxima expansão dos marcos de solidariedade,
como condição mesma da operação equilibrada do jogo de
interesses, que só se tornará possível em toda a sua plenitude
quando existir considerável igualdade material, ou melhor,
uma dispersão dos recursos econômicos a um ponto tal
que nenhum desses interesses isoladamente possa se tornar
poderoso o bastante para capturar em proveito próprio, seja
as agências burocráticas governamentais, seja os próprios
mecanismos de accountability política disponíveis para o
controle do governo pelos cidadãos.288
288 Adam Przeworski, “A Reforma do Estado”, atribui à eficácia dos

mecanismos de prestação de contas aos cidadãos pelos governos o papel
preponderante na determinação da qualidade da intervenção do estado na
economia. Mas também ali, depois de se enumerarem diversas condições
institucionais para um eficaz controle dos governos pela população (pp.
31-2), Przeworski (aparentemente persuadido por comentários de Pranab
Bardhan e Samuel Bowles) reconhece a importância de se fomentar a par-
ticipação – e principalmente de uma distribuição equânime dos recursos

Quanto à intervenção do estado na vida econômica,
cabe apenas tomá-la como condição necessária da
própria operação de relações mercantis entre os cidadãos,
particularmente se temos em mente algumas constatações.
Num plano bastante prático, Joseph Stiglitz nos mostra que,
por razões puramente técnicas,governo algum pode realmente
se comprometer a não intervir na economia, pois exerce nela
o papel de um agente de seguros, “quer tenha ou não emitido
explicitamente uma apólice”. Stiglitz lembra, por exemplo,
que “os governos não podem permanecer passivos diante do
colapso iminente de uma grande instituição financeira”, e os
agentes no mercado sabem de antemão nesses casos “que o
governo vai fazer alguma coisa”, pois ele efetivamente dispõe
de instrumentos para minorar as consequências adversas
desse colapso, e muito tem a perder se não agir.289 Ademais,
existentes – como forma de se impedir que os próprios mecanismos de ac-
countability sejam capturados por interesses específicos (p. 34). Mas isto
não é tudo que Przeworski tem de conceder à importância de variáveis “ex-
tra-institucionais”. Pois poucas páginas antes (p. 31), ao enumerar alguns
requisitos comportamentais pelos quais o eleitorado poderia induzir no go-
verno um comportamento responsável, Przeworski afirma que os eleitores
devem adotar um comportamento “sociotrópico”, mais do que se guiar pelo
seu próprio bem-estar. E esse é seguramente um requisito mais forte do que
as características da civicness de Putnam. Uma localidade com um eleitora-
do “sociotrópico” será, com toda a probabilidade, uma “comunidade cívica”
nos termos de Putnam.
289 Stiglitz, “The Role of the State in Financial Markets”, p. 27, apud
Przeworski, “A Reforma do Estado”, p. 21. Przeworski se refere também aqui
(ver acima, seção 3.2, n. 20) ao argumento de Zhiyuan Cui, “Incomplete
Markets and Constitutional Democracy”, segundo o qual “a economia só pode
funcionar se o estado der garantias aos investidores (responsabilidade limi-
tada), às empresas (falência) e aos depositantes (sistema bancário de duas
classes)”. De fato, os agentes econômicos privados nesses casos jogam chicken
com o governo, sabendo que será ele quem se verá obrigado cooperar.
CAPÍTULO 3 272 //
num plano mais fundamental, a própria ideia neoclássica
walrasiana de que mercados propiciam alocações de recursos
first-best no sentido de Pareto depende de premissas fortes e
não observáveis empiricamente, como informação perfeita,
mercados completos e custos de transação inexistentes.
“Quando há falta de alguns mercados, como

inevitavelmente acontece, e a informação é endógena, como
é inevitável, os mercados não se ajustam em equilíbrio, os
preços não expressam unicamente custos de oportunidade
e podem até informar erroneamente, as externalidades
decorrem em sua maioria das ações individuais, a informação
é frequentemente assimétrica, o poder de mercado é ubíquo
e as ‘rendas de monopólio’ [rents] proliferam. Portanto, essas
condições já não podem ser vistas como ‘imperfeições’: não
há mais nada a ser ‘estragado’, não há um mercado único,
e sim arranjos institucionais alternativos, cada um deles
acarretando consequências distintas.”290
Se tudo, como diz Przeworski, gira em torno de

“arranjos institucionais alternativos”, que devem regular não
tanto as relações entre “estado” e “mercado” antiteticamente
concebidos, mas antes fornecer um conjunto de incentivos
e punições que induzam os agentes individuais a se
comportarem de modo coletivamente benéfico, então
não apenas a economia, como afirma Przeworski, mas
toda sociedade complexa pode ser descrita como “uma
rede diferenciada e multifacetada” de principals e agents
(vinculados entre si por contratos explícitos ou implícitos):
“gerentes e empregados, proprietários e gerentes, investidores
e empresários, mas também cidadãos e políticos, políticos
290 Przeworski, “A Reforma do Estado”, p. 21 (apoiado em J. Stiglitz,
Whither Socialism?, esp. p. 13).

e burocratas”.291 Assim, o desempenho não só do governo,
mas também das empresas e da economia como um todo
dependerá “do desenho das instituições que regulam
essas relações”, particularmente da capacidade dessas
instituições de produzir “compatibilidade de incentivos”,
isto é, induzir os agentes a se conduzirem de acordo com
os seus próprios interesses ao atender da melhor forma ao
interesse de seus principals.
“O que importa é se os empregados têm incentivos

para maximizar seus esforços; se os gerentes têm incentivos
para maximizar os lucros; se os empresários têm incentivos
para assumir apenas os riscos favoráveis; se os políticos
têm incentivos para promover o bem-estar do povo; e se
os burocratas têm incentivos para executar os objetivos
definidos pelos políticos.”292
Se o estado está, portanto, inapelavelmente presente

nas relações econômicas, e, além disso, o bom desempenho
da economia depende de adequada configuração (e
desempenho) institucional, tanto no plano estritamente
econômico como no plano das instituições políticas
propriamente ditas, então é patente que problemas de
291 Przeworski, “A Reforma do Estado”, p. 22. A tradução da palavra
inglesa “principal” para o bom português é um problema aparentemente
insolúvel: seu significado aproximado talvez se situe em algum ponto entre
o “cliente”, o “patrocinador” (adotado por Jorge Vianna Monteiro em Estra-
tégia Macroeconômica) e o “mandante” (adotado por Octávio Amorim Neto
em “Formação de Gabinetes Presidenciais no Brasil”), mas nenhum dos três
a traduz exatamente: talvez o melhor seja pensar em principals e agents
como “contratantes” e “contratados”, respectivamente – embora nem sem-
pre se trate de contratos formais. Manterei, portanto, a expressão em inglês,
por uma questão de clareza.
292 Przeworski, “A Reforma do Estado”, p. 23.
CAPÍTULO 3 274 //
eficiência na economia não se resolvem, em princípio,
pela simples “expulsão” do estado – ainda que a solução
adequada de problemas de principal-agent possam ser
eles mesmos bastante mais complexos do que o seu mero
enunciado pode dar a entender.
Voltando agora ao tema das relações entre regimes

políticos e desenvolvimento econômico, é difícil não
concordar com a percepção de Przeworski e Limongi,segundo
a qual a política certamente é importante, mas a distinção
pura e simples entre regimes autoritários e democráticos
dificilmente captará os fatores relevantes.293 Todavia, se
levamos em conta os requisitos identificados por Putnam para
o bom desempenho das instituições – e ainda as afinidades
apontadas acima entre a solução de Putnam, a “autonomia
inserida” de Evans e o desenvolvimento político à maneira
de F. W. Reis –, é forçoso reconhecer o inequívoco conteúdo
democrático associado ao bom desempenho institucional
na sociedade moderna, ainda que a “comunidade cívica”
de Putnam, a “autonomia inserida” de Evans e o “mercado
293 A. Przeworski e F. Limongi, “Regimes Políticos e Crescimento Eco-
nômico”, p. 188. Também em outro trabalho, “Democracia e Desenvolvi-
mento na América do Sul”, pp. 35-40, a principal conclusão a que chegam
Przeworski e Limongi é a de que não há evidência de que a natureza do
regime político produza impacto relevante sobre o ritmo do crescimento
econômico. Mais interessante, porém, é a conclusão a que chegam em “Re-
gimes Políticos e Crescimento Econômico”, pp. 183-5, após compararem os
resultados de dezoito estudos realizados entre 1966 e 1992:
“[...] entre os onze resultados publicados antes de 1988, oito concluíram
que os regimes autoritários crescem mais rapidamente, enquanto nenhum dos nove
resultados publicados depois de 1987 apoiava essa conclusão. E como essa diferença
não parece poder ser creditada a amostras ou períodos, podemos apenas indagar
sobre a relação entre estatística e ideologia.”

político” de F. W. Reis não se resolvam na simples adoção de
uma constituição democrática, como o próprio caso italiano
estudado por Putnam demonstra exaustivamente. E esse é o
ponto a partir do qual penso ser possível ainda defender uma
versão mitigada da “teoria da modernização”, compatível –
segundo penso – com os procedentes ataques a ela dirigidos
por Przeworski e Limongi.294 Esta versão afirmaria, sim,
ainda, à maneira de Parsons, a “funcionalidade” – para o
equilíbrio geral do sistema social a longo prazo – de algum
grau de democratização política a partir de um determinado
nível de complexidade social (ou seja, de “modernização”),
mas – atenta ao fato de que “necessidades funcionais”
podem perfeitamente não ser preenchidas – não afirma
que a modernização (ou sua proxy empírica mais usual, o
desenvolvimento econômico) cause, por si só (ou por qualquer
processo “automático”), democracia.295 Pois resta sempre
a possibilidade de escolhas infelizes, do aprisionamento
prolongado em um problema de ação coletiva – em suma,
do fracasso, da decadência prolongada, cabalmente ilustrada
pelo Mezzogiorno italiano, outrora mais próspero que o
norte da península, mas que, capturado num “círculo vicioso
autoritário”, viu sua prosperidade econômica e relevância
política murcharem ao longo dos últimos séculos. Isto é
perfeitamente compatível com o achado de Przeworski e
Limongi de que a democracia – sendo fruto relativamente
contingente de conflitos travados entre atores políticos
diversos em busca de seus próprios objetivos – pode ser
294 Ver, a respeito, Adam Przeworski e Fernando Limongi, “Modern-
ization: Theories and Facts”.
295 Como afirmou Elster, “Marxism, Functionalism, and Game Theo-
ry”, p. 462, “the need does not create its own fulfillment”.
CAPÍTULO 3 276 //
iniciada “em qualquer nível de desenvolvimento” (dados os
padrões observáveis na segunda metade do século XX, eu
acrescentaria), e que, uma vez estabelecida, suas chances de
sobrevivência aumentam com a riqueza do país, e mais ainda
com o seu ritmo de crescimento.
Assim, respeitada alguma cautela quanto a oscilações

de curto prazo provocadas pelo próprio fenômeno da
fragilidade institucional que deveria nos impedir de ver
como democracias alguns regimes que Przeworski classifica
como tal em seus estudos,296 é possível tecer algumas
considerações provisórias a respeito, a serem testadas ainda.
De saída, dada a natureza da relação aqui proposta entre
a política e o desempenho econômico, dificilmente se
poderá esperar que uma mudança de regime – em qualquer
direção – propicie imediatos efeitos sobre o desempenho
institucional, de modo a alterar significativamente o
padrão de funcionamento da economia, digamos, no ano
seguinte. No máximo, provocará oscilações de curto prazo
nos indicadores econômicos, induzidas pela flutuação das
296 Embora talvez possa parecer, isto não é, absolutamente, uma obje-
ção aos trabalhos de Przeworski e Limongi, nem mesmo à sua caracteriza-
ção dos regimes democráticos. Apenas formulo o problema de maneira um
pouco diversa, e isto pode recomendar uma caracterização das variáveis re-
levantes diferente daquela empregada em seus estudos. Talvez com a incor-
poração de algum dado confiável e objetivamente mensurável sobre o exer-
cício efetivo de direitos civis, particularmente algum indicador de violência
policial arbitrária, acesso da população à justiça etc. Imagino que alguns
indicadores utilizados por Putnam, Making Democracy Work, apêndice F,
p. 205, para a construção de seu “índice de tradição de envolvimento cívico”
(força de partidos socialistas ou populares; incidência de cooperativas per
capita; filiação a sociedades de assistência mútua; comparecimento eleito-
ral; número de associações locais) possam se mostrar úteis também aqui.

expectativas, e, mantido o cenário de instabilidade política
(não importa se com predominância democrática ou
autoritária), provavelmente induzirá uma deterioração da
economia pelo fraco desempenho institucional.297
Ainda que apenas provisoriamente, todavia, podemos

sugerir algumas conclusões gerais a respeito deste tema.
No curto prazo, aparentemente não há qualquer efeito do
tipo de regime em vigor sobre o desempenho econômico.
O crescimento econômico não sofre impacto significativo
decorrente do fato de o regime em vigor ser autoritário ou
democrático.298 Presumivelmente, a estabilidade política,
sob qualquer dos regimes (salvo aqueles autoritários
absolutamente predatórios), deveria produzir um impacto
favorável sobre o desempenho econômico, mas esta é uma
hipótese contrafactual, difícil de se testar estatisticamente
com segurança. Na direção causal inversa, dos efeitos
das condições econômicas sobre os regimes políticos,
pode-se afirmar com alguma segurança que a falta de
297 O caso da Argentina entre 1955 e 1983 seria exemplar. No transcor-
rer desses 28 anos, vigoram sete regimes políticos alternados, quatro auto-
ritários e três democráticos pela classificação de Przeworski e Limongi, “De-
mocracia e Desenvolvimento na América do Sul”, p. 44, apêndice II, sendo
que no mais longo deles, o regime militar vigente entre 1976 e 1983, temos
três presidentes que se sucedem por golpes internos às Forças Armadas (p.
45, n. 1). Nesse ínterim, a Argentina experimenta um período de desindus-
trialização e queda brutal dos salários reais que se acelera dramaticamente
a partir de 1974, com notória deterioração relativa das condições de vida de
seus habitantes, numa tendência que ainda se prolongaria após o fim do úl-
timo ciclo militar em 1983, conforme mostrado em William Smith, “Estado,
Mercado e Neoliberalismo na Argentina Pós-Transição”, pp 195-7 e 216-7.
298 Como mostram Przeworski e Limongi, “Regimes Políticos e Cresci-
mento Econômico”, pp. 185-9.
CAPÍTULO 3 278 //
desenvolvimento prejudica a democracia, tanto no que toca
aos efeitos da taxa de crescimento299 quanto no que concerne
ao nível da renda per capita.300 No curto prazo, prejudica
também os regimes autoritários, mas já aqui apenas no que
diz respeito ao ritmo de crescimento;301 quanto ao nível
absoluto de desenvolvimento num dado ponto do tempo,
quanto menor a renda per capita, maior a possibilidade de
sobrevivência de um regime autoritário.302 Isto implica um
claro paradoxo, já que um ritmo acelerado de crescimento
econômico favorece a perpetuação de regimes autoritários,
mas, por outro lado, esse mesmo crescimento, elevando o
nível de desenvolvimento econômico (expresso por exemplo
na renda per capita), termina por comprometer, a longo
prazo, as possibilidades de sobrevivência daqueles mesmos
regimes. Talvez este paradoxo possa encontrar reconciliação
na hipótese de Tocqueville acerca das revoluções, segundo
a qual a grande mudança política revolucionária se segue
não a períodos de estagnação, mas sim àquele período de
299 Przeworski e Limongi, “Democracia e Desenvolvimento na América
do Sul”, p. 45, n. 7.
300 Przeworski e Limongi, “Modernization”, pp. 10-2.
301 Segundo Przeworski e Limongi, “Democracia e Desenvolvimento
na América do Sul”, p. 45, n. 7, crises econômicas comprometem as possibi-
lidades de sobrevivência dos regimes autoritários ainda mais do que as das
democracias. Contudo, em “Modernization”, p. 12, no qual se tomam dados
de 139 países entre 1950 e 1990, Przeworski e Limongi afirmam o contrário:
“[...] democracies are more vulnerable to bad economic performance: all the
coefficients are significant for democracies but not for dictatorships.” Em
princípio, esta discrepância entre os resultados dos dois trabalhos poderia
ser atribuída à influência favorável que os níveis intermediários da renda
per capita dos países sul-americanos exerceriam sobre a estabilidade da de-
mocracia no continente – mas esta é ainda apenas uma hipótese.
302 Przeworski e Limongi, “Modernization”, p. 11.

desenvolvimento que tenha subvertido as bases “sociológicas”
sobre as quais se sustentava o “antigo regime” – talvez, mais
precisamente, no bojo de uma crise episódica que se suceda
àquele desenvolvimento.303 Assim, períodos prolongados de
desenvolvimento podem acabar prejudicando – no longo
prazo – os regimes autoritários, mas apenas os antigos,
tradicionalistas, em virtude das mudanças socioeconômicas
inevitavelmente produzidas. No que diz respeito às
303 O capítulo 4 do livro III de L’Ancien Régime et la Révolution, de
Tocqueville, intitula-se: “Que le règne de Louis XVI a été l’époque la plus
prospère de l’ancienne monarchie, et comment cette prospérité même hâta
la Révolution” (apud Raymond Aron, As Etapas do Pensamento Sociológi-
co, p. 247, n. 10). Em outra parte do mesmo livro, Tocqueville assevera:
“Embora os documentos estatísticos do Antigo Regime de modo geral ins-
pirem pouca confiança, creio podermos afirmar sem medo que, durante os sessenta
anos que precederam a Revolução Francesa, o número dos operários mais do que
dobrou em Paris, enquanto no mesmo período a população geral da cidade só au-
mentou um terço.” (L’Ancien Régime et la Révolution, pp. 141-2, apud R. Aron, As
Etapas do Pensamento Sociológico, p. 225.)
Aron observa que, de maneira análoga, também a economia russa conheceu
um período de expansão acelerada entre 1880 e 1914, com uma das taxas de cresci-
mento mais elevadas da Europa naquele período:
“Na Rússia, entre 1890 e 1913 o número dos trabalhadores industriais do-
brou, passando de 1,5 para 3 milhões. A produção das empresas industriais se mul-
tiplicou por 4. A produção de carvão passou de 5,3 para 29 milhões de toneladas; a
de aço, de 0,7 para 4 milhões de toneladas; a de petróleo, de 3,2 para 9 milhões de
toneladas. De acordo com Prokopowicz, em valor constante a renda nacional russa
aumentou globalmente de 40%, e a renda per capita, de 17%, entre 1900 e 1913.
Os progressos no campo da educação foram também consideráveis. Em 1874, só
21,4% dos homens sabiam ler e escrever; em 1914, essa porcentagem era de 67,8%.
Entre 1880 e 1914, o número de alunos da escola elementar passou de 1.141.000
para 8.147.000. Já em 1899, em O Capitalismo na Rússia, Lenin observava que os
progressos da indústria eram mais rápidos na Rússia do que na Europa Ocidental, e
mesmo nos Estados Unidos. E acrescentava: ‘O desenvolvimento do capitalismo nos
países jovens é muito acelerado pela ajuda e o exemplo dos países velhos’.” (R. Aron,
As Etapas do Pensamento Sociológico, p. 248, n. 11.)
CAPÍTULO 3 280 //
democracias (ou, mais genericamente, a estruturas sociais
mais competitivamente organizadas em suas múltiplas
esferas), teoricamente um ritmo veloz de desenvolvimento
só deveria produzir benefício, pela maior facilidade de
acomodação de interesses, já aludida no início desta seção.304
304 Sob este ponto de vista, é bastante surpreendente a descoberta de
Przeworski e Limongi, “Democracia e Desenvolvimento na América do Sul”,
pp. 45-6, n. 7, de que um ritmo de crescimento da renda per capita acima
de 5% ao ano aumenta o risco a que estão expostos os regimes políticos,
comparativamente a o que se observa para taxas mais modestas de cresci-
mento (pelo menos para o caso da América do Sul entre 1946 e 1988). No
caso dos regimes democráticos, então, o risco de um golpe de estado em
ano de crescimento acima de 5% era ainda maior que nos casos de queda da
renda per capita (12,8 contra 9,5%). E aqui, alertam os autores, não valem
os argumentos típicos da teoria da modernização, sobre mobilização social,
desenraizamento, tendência ao extremismo etc., pois o efeito aqui obser-
vado é imediato, enquanto esses processos são de longo prazo. Esta é uma
constatação relevante, que certamente desafia qualquer reelaboração teóri-
ca que eu possa produzir aqui, mas seriam importantes algumas informa-
ções adicionais. Quantos foram os casos de crescimento da renda per capita
superior a 5% ao ano, e quais, exatamente, foram os golpes de estado que se
verificaram sob essa circunstância? Desconfio que os casos sejam relativa-
mente poucos, e isso aumentaria a possibilidade de uma correlação espúria.
Se for este o caso, seria fundamental descobrir o que nos diz a respeito a
experiência de outras partes do mundo, ou de outras épocas. Enquanto isto
não acontece, reservo-me – autorizado por seus próprios autores – o direito
de manter-me cético quanto à validade teórica geral do intrigante achado.
De fato, os mesmos Przeworski e Limongi, em “Modernization”, p. 12, che-
gam à conclusão oposta:
“Rapid growth is not destabilizing for democracy (and neither for dictator-
ship). [...] At no level [of development] do growth rates above 5 percent destabilize
democracy: at every level the probability of transition to authoritarianism is lower
when growth is rapid than when countries stagnate. [...] When growth is already
rapid, at 8.13 percent (mean + standard deviation), an acceleration by one percent
still makes democracies more likely to survive by 0.60 percent. And even at the
spectacular rate of 14.15 percent, a further acceleration increases the chances that a

Em suma, por mais que seja temerário fazer qualquer
afirmativa categórica a respeito dos efeitos do regime político
sobre o desempenho econômico, penso que podemos nos
apoiar na evidência aduzida por Putnam,305 assim como
no argumento sobre a embedded autonomy de Evans e na
insistência sobre mecanismos institucionais de accountability
eficaz dos atos do governo por Przeworski, para afirmar
que a institucionalização (ou, mais propriamente, o bom
desempenho institucional) favorece o desenvolvimento
econômico. E o argumento de Tocqueville nos alerta para
um fato que, a rigor, já está incorporado à noção de mercado
político estabelecida por Fábio W. Reis, e corroborada
empiricamente por Putnam: sendo a institucionalização
um processo de “impessoalização” dos processos de tomada
de decisão no interior de uma coletividade dada, em última
análise só podemos verdadeiramente ter desenvolvimento
político se ele for democrático, permitindo a plena vocalização
e defesa de todos os interesses, num contexto em que se
reconhece, solidariamente, este direito a todos os cidadãos,
e vigoram as condições concretas de seu efetivo exercício
(consistentemente com a afirmação referida no capítulo
anterior – subseção 2.2.4 – de que o problema da política
é o problema da democracia). Do contrário, nos casos de
“solução” autoritária, vertical, do problema da ordem, temos
a vontade dos poderosos do momento prevalecendo, e esta,
além de vulnerável à fortuna dos destinos pessoais, “não pode
se comprometer de modo confiável”.306 Se este raciocínio
democracy would survive.”

305 Putnam, Making Democracy Work, esp. p. 157, fig. 5.6.
306 Este argumento é apresentado por Mancur Olson, “Autocracy,
Democracy and Prosperity”, p. 153, apud Przeworski e Limongi, “Regimes
CAPÍTULO 3 282 //
é correto, temos a resposta para a pergunta que presidiu
toda esta seção: a democracia sim favorece, pelo menos
sob uma perspectiva temporal suficientemente ampla, o
desenvolvimento. O grande problema que permanece é que,
para que esta afirmativa seja verdadeira, a palavra “democracia”
não significa mais apenas (como no trabalho de Przeworski
e Limongi) a vigência de uma constituição democrática,
eleições periódicas com incerteza ex-ante, irreversibilidade
ex-post e ausência de dominação permanente resultante
de vantagens temporárias.307 Mas, sobretudo, costumes
democráticos, civicness, “capital social”, respeito disseminado
a direitos e observância difusa de normas “horizontais” de
reciprocidade. Pois são essas as características que – de acordo
com Putnam – favorecem o desempenho institucional,
de modo a permitir ao estado o exercício da “autonomia
inserida” preconizada por Peter Evans, e, por intermédio de
uma democracia de “boa qualidade”, propiciar aos cidadãos
a operação eficaz dos mecanismos de accountability política
prescritos por Przeworski para uma intervenção positiva do
estado na economia.308
Políticos e Crescimento Econômico”, p. 176. Przeworski e Limongi acusam
Olson, assim como os diversos trabalhos de Douglass North sobre o tema, de
não conseguirem explicar de maneira precisa “como as instituições demo-
cráticas poderiam gerar um compromisso confiável”. Embora não me sinta
em condições de desenvolvê-la plenamente aqui, talvez a resposta esteja na
solução de Axelrod para o dilema do prisioneiro, tal como foi incorporada
por Putnam no esboço de seu “círculo virtuoso democrático”, e exposta no
capítulo anterior (subseção 2.2.3).
307 Przeworski e Limongi, “Democracia e Desenvolvimento na América
do Sul”, pp. 31-2.
308 Przeworski, “A Reforma do Estado”, p. 34, onde se afirma que “a
qualidade da intervenção do estado na economia depende da qualidade da
democracia”.

Assim, a vigência institucional de uma constituição
democrática, embora seja, sim, condição evidentemente
necessária para um bom desempenho institucional (afinal,
antes de funcionarem bem, as instituições democráticas
têm pelo menos de existir), não é, absolutamente, condição
suficiente da plena operação dos efeitos positivos que uma
ordem democrática pode produzir sobre a operação geral
da vida econômica nas modernas sociedades complexas.
Todavia, insisto, isto não deve obscurecer o fato de que a
provisão de instituições democráticas constitui um imperativo
dramático e requisito indispensável para qualquer “passo
adiante” posterior. Putnam mesmo o afirma, na seção final
de seu livro, quando reconhece que, a despeito dos resultados
muito melhores das regiões mais cívicas do Norte da Itália,
a reforma institucional que criou os governos regionais em
1970 produziu efeitos sensíveis e, em sua maioria, benéficos
para a vida política das diversas regiões, incluindo as do Sul.309
Isto pode nos ajudar a avaliar sob a devida perspectiva o forte
antiinstitucionalismo identificado por Przeworski e Limongi
na posição de S. M. Lipset no que tange às condições de
operação e vigência de regimes políticos democráticos. Para
Lipset, se as condições sociais subjacentes são favoráveis à
democracia, então dificilmente um conjunto de instituições
políticas desfavoráveis no que diz respeito ao número e perfil
dos partidos, legislação eleitoral ou composição federativa
poderá abalá-la seriamente.310 A análise aqui empreendida
autorizaria em princípio uma postura como essa, sob
determinadas circunstâncias e a partir de um determinado
estádio macro-histórico de modernização que tornaria
309 Putnam, Making Democracy Work, p. 184.
310 Przeworski e Limongi, “Modernization”, p. 3, n. 2.
CAPÍTULO 3 284 //
a democracia, por assim dizer, inevitável, sob o marco da
política “pós-ideológica”. Contudo, em termos práticos,
Lipset não tem razão. Pois dentro da “zona cinzenta” da
política ideológica em que mesmo os países mais avançados
se debateram durante o século XX (para não falar da maioria
deles, que ainda hoje se vê às voltas com as dificuldades
envolvidas na superação do estádio pré-ideológico),
naquela situação de “fio da navalha” em que a democracia
já é possível mas ainda é também evitável, aí essas variações
institucionais podem se constituir nas alavancas decisivas
nas mãos dos atores políticos (de fato, as únicas disponíveis),
capazes de determinar no futuro imediato a sobrevivência
ou não de um regime democrático – e, consequentemente,
as perspectivas de melhoria do desempenho institucional
(ou seja, de desenvolvimento político) a médio prazo. Sobre as
condições de manipulação de algumas dessas alavancas no
caso brasileiro – particularmente no contexto recente, em
que se vêm operando mudanças simultaneamente políticas
e econômicas – estarei discorrendo no próximo capítulo.

CAPÍTULO 4
POLÍTICA E ECONOMIA NO
BRASIL RECENTE E ALGUNS
DILEMAS CONTEMPORÂNEOS
“Ou restaure-se a moralidade, ou locupletemo-nos todos.”
As Máximas e Mínimas do Barão de Itararé.
Este capítulo pretende discutir alguma literatura

recente sobre características básicas do caso brasileiro
e do veloz processo de mudanças que o caracteriza
marcadamente – ainda que muitas de suas principais mazelas
pareçam relativamente imunes a este processo. De saída,
é importante ressalvar que não se pretende fazer aqui um
“diagnóstico” acabado e pessoal do Brasil. Trata-se apenas de
comentar uns poucos textos recentes, com o fito de ilustrar
algumas implicações, para os debates contemporâneos,
da argumentação exposta nos três capítulos anteriores,
procurando identificar convergências e esboçar possíveis
CAPÍTULO 4 286 //
desdobramentos empíricos.Assim,após uma rápida exposição
sobre certos componentes básicos da formação do estado
brasileiro na seção 4.1, serão discutidas, sucessivamente,
contribuições recentes à literatura sobre o estado e a
burocracia estatal brasileira, particularmente naquilo que
concerne à sua capacidade de intervenção na operação da
economia e no padrão de modernização verificado (seção
4.2); sobre o padrão adotado de intermediação de interesses
e os desafios e impasses que se deixam entrever para os
próximos anos no que tange à incorporação crescente de
uma pauta diversificada de interesses à agenda do estado
(4.3); e, finalmente, sobre a lógica que preside o atual ímpeto
de reformas do padrão de atuação do estado no Brasil e em
alguns outros países periféricos (4.4).
4.1. Construção nacional e construção do

estado no Brasil
Caso único entre os países americanos, o Brasil

alcançou sua independência em relação a Lisboa, em 1822,
numa ruptura relativamente pacífica, deflagrada antes por
“prudência conservadora” – como observou Alain Rouquié –
que por alguma sublevação de elites locais, como foi comum
observar-se entre nossos vizinhos.311 Afinal, sete anos já se
haviam passado desde que o Brasil abandonara a posição
de colônia portuguesa e passara à condição de Reino Unido
a Portugal e Algarve – e, nesse ínterim, a revolução que
ocorreu foi em Portugal, em 1820, forçando o retorno do
Rei a Lisboa. A independência do Brasil é proclamada pelo
Príncipe Regente, herdeiro do trono português, apenas dois
311 Rouquié, O Extremo-Ocidente, p. 84.

anos após a revolução constitucionalista do Porto (“antes que
um aventureiro lance mão”), e é pelo menos tão compreensível
como um movimento de cautela da família real e da facção
monarquista da elite burocrática que a cerca, destinada
a proteger o status quo vigente na América Portuguesa de
eventuais efeitos desestabilizadores provenientes da situação
imprevisível em que mergulhava Portugal, quanto como
uma rebelião brasileira contra as Cortes portuguesas. Não é
por puro acaso que o Brasil adota o formato institucional de
um “império constitucional”, dissociando-se das repúblicas
que então nasciam no resto do continente, para se alinhar
com os princípios monárquicos da Santa Aliança.312
Portanto, o episódio da independência do Brasil –

embora possua, sem dúvida, sua dimensão “fundacional”
própria, pois é a partir dali que o país passa a se apresentar
como ente autônomo no cenário internacional – é mais
propriamente uma “secessão” que uma “independência”,
até porque a dinastia imperial portuguesa reserva para si a
chefia do novo estado, deixando claro ser o novo império
uma ramificação do aparato burocrático lusitano que se
desvencilha de Lisboa e adquire vida própria, mais do que
um novo país recém-constituído. Com algum exagero, seria
312 Esta descrição da independência é fortemente inspirada por Luiz
Felipe de Alencastro, “O Fardo dos Bacharéis”, p. 68. Neste breve mas pene-
trante trabalho me apoiarei para a descrição das circunstâncias sob as quais
se deu a independência do Brasil, que conformariam muitas características
incorporadas pelo novo país, e que o influenciam ainda hoje. Para os pro-
pósitos do presente trabalho, creio que o recurso ao trabalho de Alencastro
poderá ser suficiente para a exploração deste tópico. É claro, porém, que se
poderia recorrer a outras descrições, para maior detalhe – e há obras recen-
tes que autorizariam leitura semelhante, como, por exemplo, Boris Fausto,
História do Brasil, pp. 129-34 e 146-7.
CAPÍTULO 4 288 //
possível afirmar que naquele momento os portugueses
é que tentavam fundar um novo estado, enquanto os
governantes do antigo buscavam se assegurar da posse de
sua ex-colônia como uma eventual “válvula de escape”. O
processo de construção do estado brasileiro não começa,
portanto, da “estaca zero”, e se beneficia significativamente
do aparato burocrático herdado de Portugal. É claro que os
fundadores do novo império iriam se deparar com agudos
desafios relacionados ao processo de requ-building, dada
a incipientíssima integração do grande território (que
perduraria por todo o século), mas é sobretudo nas tarefas
identificadas com o processo de nation-building (crises de
“identidade” e de “legitimidade”, subseção 2.2.1) que eles
teriam de partir praticamente do zero. Para expressar o
problema em termos claros, tratava-se de agir para que o
“país real”, ou, na expressão de Alencastro, “os proprietários
rurais das diferentes regiões americanas onde se falava o
português”, se dispusessem a obedecer a um poder central
sediado no Rio de Janeiro, agora desvinculado da metrópole.
E aqui a continuidade do aparato burocrático (e, sobretudo,
diplomático) herdado de Portugal e corporificado na presença
de um Orleans e Bragança ocupando o trono no novo centro
se revelaria decisiva na manutenção da integridade territorial
do império brasileiro, pelas razões expostas a seguir.
Muito simplificadamente, pode-se descrever o império

português à época colonial como uma economia bipolar,
composta por uma “zona portuguesa de produção escravista
no Brasil”, e uma “zona portuguesa de reprodução de escravos
na África”. A independência punha os produtores brasileiros
em risco, portanto, pois ameaçava o seu suprimento de mão

de obra escrava ao provocar uma potencial inadequação
entre as novas fronteiras do império e o sistema econômico
vigente. Foi justamente este perigo o elemento que, segundo
Alencastro, viabilizou o fortalecimento do poder imperial
central, pois só a burocracia imperial dispunha dos “meios
diplomáticos e políticos” para manter – contra as pressões
britânicas – o tráfico de escravos até 1850. Estabeleceu-se,
então, uma solução de compromisso: “o poder central afirma
sua preeminência sobre as regiões e os proprietários rurais”, e
“o império não retira as prerrogativas dos senhores rurais no
enquadramento político e social das populações”.313 Como
consequência direta desse arranjo, a escravidão perdura até
1888, impondo uma marca duradoura sobre a estrutura
social do país que então se formava, e que não se restringe à
implicação mais previsível – a cristalização de uma estrutura
fortemente “adscritiva” de estratificação social. Sendo o
escravo como “um animal e uma máquina” (na expressão de
Gilberto Freyre), a escravidão acaba sendo também fonte
de atraso em vários outros níveis, incluindo o tecnológico:
em 1840, um viajante inglês observava que quase não
havia tração animal no Rio de Janeiro, mas sim humana;
narrativas de 1860 falam do odor nauseabundo produzido na
cidade pela virtual inexistência de qualquer rede de esgoto,
desnecessário já que escravos domésticos eram encarregados
de despejar na Baía de Guanabara os barris contendo os
dejetos das casas; e a introdução de máquinas na produção,
naturalmente, era igualmente postergada.314
313 Alencastro, “O Fardo dos Bacharéis”, p. 69.
314 Rouquié, O Extremo-Ocidente, p. 84. Para as descrições do Rio de
Janeiro imperial aqui referidas, ver Frédéric Mauro, O Brasil no Tempo de
Dom Pedro II, pp. 13-24.
CAPÍTULO 4 290 //
Em todo caso, a sobrevivência de relações sociais
não contratuais (e em boa medida, portanto, “adscritivas”)
acabou efetivamente por se tornar uma das principais
características da sociedade brasileira – como é natural
acontecer com sociedades fortemente marcadas por uma
herança simultaneamente latifundiária e escravista. Nas
palavras de Alain Rouquié, são “sociedades hierárquicas em
que a familiaridade protetora dos poderosos fundamenta as
expectativas clientelistas dos humildes”:315 a rarefação (ou a
omissão complacente) do aparato do poder público estimula
a organização de redes de favores em torno dos poderosos
privados.Nessa “política da escassez”,como significativamente
a chama Rouquié, cada favorecido é eterno devedor de seu
benfeitor – e isto tende, naturalmente, a reproduzir-se nas
cidades, pelo menos durante as primeiras gerações urbanas,
pela própria estabilidade intrínseca da lógica do “círculo
vicioso autoritário” a que se referiu Putnam (subseção 2.2.3).
Não deve surpreender, portanto, a constatação de que as
sociedades latino-americanas contemporâneas são “sistemas
sociais em que a neutralidade das relações contratuais está
longe de estar totalmente estabelecida”.316
De fato, talvez não se tenha observado no Brasil

sobretudo uma das cinco condições identificadas por
Barrington Moore para o desenvolvimento de uma via
tipicamente “liberal-burguesa” de modernização. A saber, o
enfraquecimento “oportuno” (isto é, antes da consolidação
do estado) da classe proprietária rural frente ao setor urbano-
industrial, de modo a inviabilizar “uma coalizão reacionária

entre elites agrárias e industriais”, evitando, assim, uma
clivagem política desfavorável à modernização liberal: “elite
x povo” (que teria acabado por se dar no Brasil), em vez de
“cidade x campo”.317 Nos casos clássicos (que talvez encontrem
sua melhor ilustração no caso da França), o próprio processo
de centralização político-administrativa já é desencadeado,
em larga medida, por um processo de enfraquecimento
relativo da classe proprietária de terras, que vê seu poder
contestado pela ascensão econômica das cidades. Aqui,
diferentemente, o requ-building é uma imposição urgente
deflagrada “exogenamente” pela independência, pelo fato
de que esta se dá já no interior de um sistema estabelecido
de estados nacionais. Na ocasião, a classe proprietária
rural exerce indisputada hegemonia econômica, e assim
pode exercer influência predominante sobre o processo de
construção do estado e se apropriar de posições burocráticas
estratégicas. O estado nacional entre nós não se constitui,
portanto, sob a égide de um processo abrangente de
“impessoalização” universal das decisões, mas apenas dentro
do estreito limite no interior do qual essa “impessoalização”
serve ao propósito da conciliação e da barganha no interior
de uma elite adscritivamente constituída. Generalizando,
317 Elisa Reis, “Elites Agrárias, State-Building e Autoritarismo”, pp.
335-6, onde se enunciam as cinco condições estipuladas por B. Moore, As
Origens Sociais da Ditadura e da Democracia: (1) “equilíbrio de poder
entre a autoridade central e os grandes proprietários rurais”; (2) “transi-
ção bem-sucedida para a agricultura comercial” – redefinida por Elisa Reis
como a “superação de formas extra-econômicas de coerção nas relações de
trabalho”; (3) “enfraquecimento oportuno da classe proprietária rural”, de
modo a obter (4) a “inviabilização de uma coalizão reacionária entre elites
agrárias e industriais” (caso contrário, produz-se uma clivagem política des-
favorável: “elite x povo”, em vez de “urbano x rural”); e (5) uma “ruptura
revolucionária com o passado”.
CAPÍTULO 4 292 //
pode-se afirmar que, se o “enfraquecimento oportuno da
classe proprietária rural” acontece, temos uma sociedade
comparativamente mais competitiva e liberal-democrática;
se não, temos uma sociedade onde os interesses dos membros
do “patriciado” estarão relativamente protegidos, mas que
permanece – como é óbvio – oligárquica e autoritária.
No plano das instituições políticas, esse processo

bastante peculiar de afirmação – parcial, mas bem-sucedida –
do poder central fornece-nos a chave para a compreensão da
excepcionalmente longa experiência parlamentar brasileira.
Pois em quase dois séculos de história nacional, o Brasil
não chega a completar duas décadas de interrupção das
atividades parlamentares – Alencastro observa que poucos
lugares no mundo possuem experiência comparável. Trata-
se, porém, de uma experiência parlamentar marcadamente
elitista, pois de fato os legislativos, nos seus diversos níveis,
estabelecem-se, desde a independência, “como os lugares
privilegiados de conciliação entre as diferentes oligarquias
regionais”. A imensa extensão e a diversidade interna do
novo império logo requereram, para a conservação deste,
o estabelecimento de foros nacionais em que se fizessem
ouvir as vozes dos potentados locais – mas apenas elas.
“Peneirada” pela estrutura social fortemente “adscritiva” das
fazendas de um império esmagadoramente rural, qualquer
possibilidade de expressão política popular é virtualmente
cancelada, favorecendo “a emergência de uma intelligentsia
empenhada em transformar a sociedade através do aparelho
estatal, por cima das instâncias eletivas”. Assim esboçam-
se os traços característicos do autoritarismo brasileiro,
segundo Alencastro: “jogo parlamentar restrito que permite

a conciliação das elites, excluindo as camadas populares dos
centros de decisão”; e “existência no seio da administração
pública de uma corrente que preconiza a modernização
do país pela via autoritária”.318 A tese da modernização
autoritária baseava-se, fundamentalmente, na constatação
de que o Brasil só existia graças à ação de suas elites, e na
crença paralela de que toda intervenção popular na política,
orientada por questões paroquiais ou regionais e desprovida
da “largueza de visão” das elites, tenderia a colocar a unidade
nacional em perigo (elite “centrípeta” e massa “centrífuga”). A
enorme heterogeneidade cultural e a inevitável fragmentação
do mercado interno do imenso país davam origem, segue o
argumento, a um tecido social precário, onde não cabiam
apostas de modernização “espontânea” – e justificava-se
desta maneira “a recusa dos direitos de cidadania” a algumas
camadas da população, em nome do progresso nacional.
Esta a síntese da “ideologia civilizadora”, da modernização
autoritária.319 No século XX, esse esforço “civilizador” iria
se expressar sobretudo através do enorme e duradouro
consenso nacional observado em torno do imperativo da
industrialização (ver abaixo, “notas finais”).
Nos termos teóricos em que o processo foi aqui

descrito anteriormente (subseção 2.2.1), se o desafio básico
que se antepôs aos atores políticos durante o período
imperial pode ser descrito como um problema de integração,
para a república se apresentou com centralidade o problema
da igualdade, expresso na literatura dos anos 60 nas crises
318 Alencastro, “O Fardo dos Bacharéis”, pp. 69-70.
319 Alencastro, “O Fardo dos Bacharéis”, p. 70.
CAPÍTULO 4 294 //
de participação e distribuição.320 A monarquia desapareceu
menos de dois anos depois de abolida a escravidão, e a
república se viu diante do desafio incontornável de lidar com
a grande massa de indivíduos que – abandonando a condição
de propriedade de terceiros – acabavam de adquirir o status
de cidadãos. Ainda que muito relutantemente, o sistema
político foi compelido a deflagrar um lento processo de
incorporação política de segmentos antes excluídos –
o que, naturalmente, não se dá de modo requente. A
incorporação sucessiva de camadas sempre maiores da
população à vida política do país esteve no centro de todas
as grandes turbulências observadas ao longo do século
XX e foi pelo menos parcialmente responsável por elas.
Sob este aspecto, o caso brasileiro pode constituir uma
ilustração admirável do argumento de Huntington sobre a
provável instabilidade política decorrente da irremediável
ruptura – por um processo de transformação econômica
particularmente acelerado, e requenteme modernização
relativa da estrutura social – de instituições políticas
outrora eficazes para processar o jogo político.
Conforme apontou Huntington,321 na ausência –

altamente provável – de razoável consenso sobre as novas
instituições a serem adotadas para acolher e processar esta
participação ampliada, a radicalização da disputa política
– e agora com seu alcance exponenciado pela expansão
da arena política – é uma decorrência natural e inevitável.
E a aparentemente infindável alternância, ou mesmo a
mescla, entre regimes autocráticos e populismo demagógico
320 F. W. Reis, “Autoritarismo e Democracia na República Brasileira”, p. 21.

é apenas um sintoma da incapacidade dos governos de
atender simultaneamente aos dois imperativos cruciais do
sistema político democrático, já referidos acima (capítulo
2): o de “produção” de poder e o de “distribuição” de
poder. Assim, ou o governo concentra todo o poder (como
durante a vigência de regimes autoritários), resolvendo o
problema de produção de poder a expensas do objetivo de
distribuição do mesmo, ou então, alternativamente (durante
os interlúdios populistas), ele se vê paralisado por múltiplas
e contraditórias demandas no varejo da barganha política,
tornando-se incapaz de “produzir” poder.322 Hoje, de fato
temos o estado brasileiro consolidado como foco de poder,
mas às voltas com problemas de autoridade (ver subseção
2.1.2) decorrentes da generalização da demanda por
participação num contexto em que os canais institucionais
responsáveis pelo processamento dessa participação são
ainda objeto de acerba disputa: praticamente não existem
no Brasil instituições decisórias ou administrativas cujos
procedimentos ou atribuições não sejam contestados. É
sugestivo, a propósito, que Eli Diniz tenha se referido à
crise latino-americana como uma crise “refundacional”,323
pois a expressão nos remete irresistivelmente àquele que é
o episódio-chave das reflexões de Hannah Arendt sobre a
autoridade – a “fundação”.324 Antes, porém, que o argumento
322 Para uma exposição mais detalhada do dilema, ver Fábio W. Reis, “Ci-
dadania Democrática, Corporativismo e Política Social no Brasil”, pp. 161-7.
323 Diniz, Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, p. 27.
324 Arendt, Entre o Passado e o Futuro, cap. 3, “Que é Autoridade?”,
esp. pp. 162-87. Embora Arendt se aproprie do tema de maneira bastante
pessoal, especialmente na exploração do contraste entre a atitude dos mo-
dernos e a dos romanos frente à “fundação”, é certo que se trata de assunto
canônico na reflexão sobre a política, podendo ser encontrado também em
CAPÍTULO 4 296 //
acima se preste a mal-entendidos graves, cumpre esclarecer
que muito dificilmente uma “crise de autoridade” comporta
soluções autoritárias (particularmente em pleno contexto
de modernização social, se estiver correta a argumentação
desenvolvida nos três capítulos anteriores) – pelo contrário,
a requentem do recurso ao autoritarismo é um dos sintomas
mais evidentes da crise. Tampouco o problema que se coloca
é o de se conter o poder do estado: ao contrário, trata-se antes
de desempenhar a tarefa delicada de abri-lo à consideração de
interesses aos quais sempre foi alheio, com o consentimento
– ainda que contrafeito – daqueles incorporados desde
sempre.325 Se bem-sucedida, esta tarefa não pode resultar
em outra coisa senão uma enorme expansão do poder do
estado – inclusive em sua dimensão coercitiva.326
Todavia, se a convivência entre capitalismo e

democracia já constitui em qualquer circunstância um
problema extremamente complexo – já que impõe a tensa
convivência entre, de um lado, o igualitarismo doutrinário
do mercado e, do outro, a inescapável hierarquização
social embutida na estrutura de classes continuamente
outros lugares, como no belo tratado de Carl Friedrich, Man and His Go-
vernment, cap. 8, “The Dimensions of Political Community”, esp. pp. 146-7.
325 F. W. Reis, “Autoritarismo e Democracia na República Brasileira”, p. 22.
326 Ainda que não “despótica”, conforme a tipificação de Michael
Mann, “O Poder Autônomo do Estado”, p. 168. Definido como “a extensão
das ações que a elite é capacitada a empreender sem a negociação de rotina,
institucionalizada, com os grupos da sociedade civil”, o “poder despótico”
pode ser seguramente identificado com a capacidade de coerção arbitrária
(ver acima, seção 3.2, n. 19). Mas, embora fortemente disciplinada, a ca-
pacidade coercitiva do estado democrático moderno é seguramente muito
superior à de qualquer das formas políticas que o tenham precedido histori-
camente.

reproduzida por sua própria lógica de funcionamento; entre
a distribuição do poder prevista nos princípios democráticos
e a concentração da propriedade resultante da operação do
capitalismo –, no caso do Brasil esse problema é fortemente
potencializado pela funda segmentação social parcialmente
derivada das circunstâncias em que o país se formou e da
forma então predominante de exploração do trabalho. Nos
países centrais, a solução adotada para o problema acabou
por incorporar invariavelmente um estado de compromisso:
aceita-se a propriedade privada e a manutenção do regime
econômico em seus traços fundamentais, em troca da
preservação de um regime político democrático e da adoção de
algumas políticas sociais em áreas sensíveis, particularmente
saúde, educação e regulamentação do trabalho.327 Entre nós,
o agudo descompasso entre o grau de concentração do poder
econômico e a pulverização dos direitos políticos decorrentes
da expansão do eleitorado (facilmente exprimível no fato
de que pelo menos até uns poucos anos atrás o número de
contribuintes do imposto de renda no Brasil não alcançava
10% do tamanho do eleitorado)328 determina uma lógica
plebiscitária à operação da democracia, que cria obstáculos
consideráveis à barganha em torno de objetivos de longo
prazo, pela previsível desconfiança mútua nutrida pelos
potenciais pactuantes.
327 Na expressão arguta de Adam Przeworski, “Bases Materiais do
Consentimento”, p. 172, “a democracia é o Bonaparte moderno”.
328 F. W. Reis, “Autoritarismo e Democracia na República Brasileira”,
p. 23. Para números mais recentes, pode-se recorrer a Sérgio Abranches,
“O Brasil na Fronteira Global”, p. 34, onde se estima, em 1995, a existência
de 10 milhões de contribuintes do IRPF para 90 milhões de eleitores – uma
relação de pouco mais de 11%.
CAPÍTULO 4 298 //
A analogia entre essa situação e o “círculo vicioso
autoritário” aludido por Putnam (subseção 2.2.3) é bastante
óbvia.Wanderley Guilherme dos Santos, em trabalho recente,
alerta para o fato de que aproximadamente dois terços das
pessoas vítimas de violência no Brasil não recorrem à justiça;
e, dentre estas, a esmagadora maioria não o faz por puro (e
justificado) ceticismo.329 A lógica subjacente à interpretação
que Santos adota para a corrosão das estruturas normativas
no Brasil desdobra-se em traços bastante análogos àqueles
aqui explorados nos capítulos anteriores: submetida a
intenso processo de deslocamento social, tanto horizontal
quanto vertical, a população brasileira testemunharia uma
drástica suspensão de padrões de conduta tradicionalmente
esperados, sem que nenhum ordenamento normativo
preenchesse este vazio com eficácia.330 Daí se difundiria
a percepção de que as retribuições sociais se encontram
simplesmente desvinculadas da contribuição de cada um.
Com a falta de sinais consistentes a respeito do padrão de
conduta a ser adotado, cresce enormemente a incerteza,
ou – em termos formais – eleva-se excepcionalmente a
taxa de desconto temporal das preferências individuais,
329 Dados do IBGE para o período entre outubro de 1987 e setembro
de 1988. W. G. dos Santos, Razões da Desordem, pp. 100-4 (esp. tabelas 19
e 20, p. 103).
330 Nélson do Valle Silva, “A Sociedade”, pp. 79-80, observa que em
1973, “devido apenas a mudanças na estrutura ocupacional”, 30,4% dos ho-
mens adultos no Brasil já haviam experimentado mudanças entre ocupações
rurais, urbanas manuais e urbanas não-manuais. Este índice de “mobilidade
estrutural” ou “forçada” é superior ao de todos os outros oito países por ele
tomados para efeito de comparação (Alemanha Ocidental, Estados Unidos,
Filipinas, França, Hungria, Japão, Polônia e Tchecoslováquia).

gerando uma situação de desconfiança generalizada.331 As
consequências sociais extraídas por Santos para esse estado
coisas são virtualmente idênticas ao “familismo amoral”
com que nos anos 50 Edward Banfield caracterizou as
normas de sociabilidade vigentes no sul da Itália, em estudo
recentemente recuperado por Elisa Reis para refletir sobre
problemas de integração social em contextos de forte
desigualdade, como o Brasil – e citado também por Putnam
como exemplo típico da ausência da virtude cívica: fruto da
combinação de empobrecimento com desconfiança mútua,
seria porém a única estratégia racional de sobrevivência
num contexto social como o do Mezzogiorno italiano, caso
paradigmático de “círculo vicioso autoritário”.332
No plano “macropolítico”, esta lógica se revela no

frêmito golpista apontado por Wanderley Guilherme dos
Santos, decorrente da combinação perversa entre, de um
lado, o estado de débito geral permanente em que se encontra
o governo em qualquer sociedade fraturada em grupos, na
ausência do “compromisso social originário”, e, do outro, a
antecipação, por cada ator relevante, de que as instituições
– quaisquer que sejam elas – não serão capazes de assegurar
que os seus adversários não tratem eles mesmos de “virar a
mesa”, o que conduz recorrentemente aos tão comuns “golpes
preventivos”. Ou seja, no momento em que o atentado
institucional se torna possível, ele já é também praticamente
331 W. G. dos Santos, Razões da Desordem, pp. 107-10.
332 E. P. Reis, “Desigualdade e Solidariedade”; Putnam, Making De-
mocracy Work, pp. 88, 144 e 177. Também em Luiz Carlos Bresser Pereira,
Crise Econômica e Reforma do Estado no Brasil, cap. 11, a crise brasileira
é descrita como uma “crise de modernização”, e a “fratura social” brasileira
como obstáculo à boa operação da democracia entre nós.
CAPÍTULO 4 300 //
inevitável.333 Daí que Fábio W. Reis venha insistindo
recentemente em que a propalada “governabilidade”, sendo
o atributo de ser “governável”, refere-se à sociedade, mais
do que à capacidade estatal de governar.334 A inversão
do sentido – comum em seu uso corriqueiro recente –
tende a reduzir o problema a uma questão “técnica”, de
adequada configuração das instituições políticas ou do
aparato burocrático estatal, em busca de maior eficiência ou
capacidade gerencial, perdendo de vista o delicado problema
do acoplamento eficaz entre eficiência e democracia.335
Como é óbvio, a eficiência refere-se à adoção de meios
adequados à consecução, com custo mínimo, de fins dados. O
problema é que na política os fins não são dados, e os “custos
de transação” para a tomada de decisão serão tanto maiores
quanto maior for o leque de interesses ouvidos e ponderados
333 W. G. dos Santos, Regresso, pp. 69-72.
334 De fato, mesmo Bresser Pereira, Crise Econômica e Reforma do
Estado no Brasil, pp. 198-9, após defender uma ampla pauta de reformas
políticas (que inclui “um sistema eleitoral no estilo alemão”, “a correção da
desproporção na representação dos estados na Câmara dos Deputados”, li-
mitações no número de partidos e a restrição da “participação do governo
federal nas despesas locais”), admite que
“essas mudanças não serão decisivas. Não são uma panacéia; não resolverão
o problema da legitimidade do governo brasileiro porque a base dessa falta de legiti-
midade não é institucional mas social. Deriva do caráter radicalmente heterogêneo da
sociedade brasileira.” (Grifo meu.)
335 F. W. Reis, “Governabilidade, Instituições e Partidos”, pp. 40-2.
Eli Diniz, Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, p. 176, também
propõe tratar a reforma do estado “em estreita conexão com o tema da
consolidação democrática”. Pois, tratada isoladamente, “ou exclusivamen-
te em função de seus aspectos administrativos, a reforma do estado tende
a ser conduzida de modo a acentuar as tensões com os requisitos da insti-
tucionalização da democracia”.

– ou seja, a democracia envolve ela mesma algum sacrifício
da eficiência, expresso modernamente no crescimento
irresistível do aparato burocrático estatal tal como descrito
acima (seção 2.1), em nome da impessoalização das normas
e direitos a serem universalmente implementados. O que
não quer dizer, naturalmente, que – dada esta restrição – o
problema da eficiência não se imponha em algum momento,
particularmente no que toca à capacidade de pronta
implementação e aplicação do corpo de direitos e deveres
corporificados nas normas vigentes. Mas é importante
destacar que o problema não poderá ser devidamente atacado
exclusivamente no âmbito de medidas reestruturadoras
da esfera burocrático-administrativa da máquina estatal,
mas envolverá necessariamente delicados problemas de
institucionalização de canais de articulação política entre o
estado e a sociedade. Esse problema reveste-se de especial
significado entre nós, brasileiros, já que – a se acompanhar a
interpretação da nossa história sugerida por Luiz Felipe de
Alencastro – o país em que vivemos hoje resulta em larga
medida de iniciativas “unilaterais” de uma elite burocrática
de vocação demiúrgica, que – frequentemente imbuída de
uma ideia mais ou menos clara do “interesse nacional” –
raramente terá hesitado em afastar do caminho a democracia,
em nome do cumprimento “eficiente”, tecnocrático, das
necessidades prementes da nação. Hoje podemos avaliar a
estreita abrangência dos benefícios de uma estratégia quase
unânime de “fuga para a frente” na realização do feito notável
de se compatibilizar uma economia predominantemente
urbana e industrializada com um dos piores índices de
distribuição de renda do planeta. Um dos poucos efeitos
realmente universais da modernização acelerada brasileira
CAPÍTULO 4 302 //
foi a generalização de expectativas crescentes de ascensão
econômica e mobilidade, pois as inchadas metrópoles
brasileiras fizeram conviver, às vezes separadas por poucos
metros, famílias miseráveis com uma classe média com
padrão consumo de bens de luxo superior ao de muitos países
de renda per capita mais elevada. A sensação de privação
relativa derivada desses fortes contrastes (e muitas vezes
agravada pela incongruência habitual entre a contribuição
individual e a retribuição social apontada por Wanderley
Guilherme dos Santos, derivada em grande medida da
incapacidade do estado de fazer valer efetivamente as normas
e direitos legalmente vigentes) adquire especial virulência,
naturalmente, durante as crises econômicas, o que ajuda a
explicar a sensação particularmente forte de decomposição
social que se experimentou no Brasil a partir dos anos 80.
4.2. O estado e a burocracia
O compadrio intra-elite que presidiu o processo de

cooptação necessário à consolidação do poder central no
estado brasileiro junto à poderosa classe proprietária rural não
deixou, naturalmente, de imprimir certas marcas duradouras
em instituições e rotinas de nossa burocracia pública. Para
além de certo cartorialismo excessivo, tecnicamente falando
um legado importante talvez tenha sido a reprodução
desenfreada de “políticas distributivas” tal como definidas
por Theodore Lowi,336 induzidas pela política voltada para
336 Lowi, “American Business, Public Policy, Case-Studies, and Politi-
cal Theory”, pp. 689-91, onde se estabelece a clássica distinção entre políti-
cas distributivas, redistributivas e regulatórias. Estas três grandes áreas de
políticas, segundo Lowi, configuram diferentes arenas de poder, cada uma
com sua própria estrutura política característica, seus processos e sua elite

o apaziguamento de potentados regionais, desde o Império,
tal como descrita por Alencastro. A ironia aqui embutida
é que Alencastro descreve o Brasil – na visão de sua elite
– justamente como um “fardo dos bacharéis”, uma selva
de bugres incivilizados governada por uma burocracia
presumivelmente letrada encarregada da árdua tarefa de
introduzir alguma “racionalidade” na selva. O problema é
que, sendo diminuta a composição dessa ilha de bacharéis,
não se instaura a necessária impessoalidade para a operação
de uma verdadeira burocracia (racional, portanto), mas
antes se estabelece uma espécie de “confraria” onde todos se
ajudam, talvez até acreditando estarem, assim, por extensão,
ajudando “o Brasil”. Só que, com isso, generalizam-se as
políticas distributivas tópicas, e a conta vai, naturalmente,
“pro Brasil”. Como observa Sérgio Abranches, essa “lógica
de clientelas” acaba por prejudicar seriamente “a seletividade
necessária a soluções mais permanentes e democráticas para
os jogos de ‘soma zero’, característicos dos processos [re]
distributivos e inerentes ao desenvolvimento e à mudança”.337
Assim, contrariamente a o que a ênfase na “governabilidade”
tende a deixar subentendido, “a redemocratização do estado
peculiar. Wanderley Guilherme dos Santos, “Um Novo Paradoxo Mande-
villiano”, p. 168, produziu uma descrição sintética e precisa das três, sufi-
ciente para o uso feito aqui:
“Simplificando a apresentação e a discussão de Lowi, podemos entender
como distributiva aquele tipo de política que distribui bens e serviços quase que indi-
vidualmente, sem conflito, porque a curto prazo a quantidade disponível dos ditos bens
e serviços parece infinita. A política regulatória lida com conflitos entre dois ou mais
segmentos da sociedade – como dois ramos industriais, por exemplo – e implica gan-
hos e perdas relativos. Finalmente, a política redistributiva é tipicamente uma decisão
de soma zero, e lida com os principais conflitos sociais, isto é, conflitos entre classes.”
337 Abranches, “O Estado”, p. 119.
CAPÍTULO 4 304 //
supõe a participação mais efetiva da representação setorial
dos segmentos trabalhistas e empresariais naquelas decisões
das diferentes jurisdições do estado, que afetam seus
interesses”, e não seu insulamento.338
Não faria sentido, porém, identificar num passado

remoto a origem de problemas que se verificam ainda hoje,
se o apego a estas estratégias não fizesse sentido para os
atores dentro da estrutura de incentivos com que se deparam
hoje. Já vimos (subseção 2.2.3) como a emergência de uma
estratégia voltada para resultados coletivamente benéficos
a serem obtidos no longo prazo dependerá – entre outras
coisas – de um contexto suficientemente estável, a ponto
de permitir aos atores abrir mão de pequenos resultados
imediatos em favor de uma aposta segura sobre um retorno
esperado futuro. Mas, como observou Barbara Geddes,
“on average, Latin American political actors must

discount the future fairly heavily because of the high
probability that a military intervention will marginalize
them. […] Furthermore, even when the military remains
on the sidelines, a change of the party in power may reduce
markedly a politician’s or bureaucrat’s chances of getting
ahead, since success depends heavily on patronage, which
presidents monopolize. Consequently, discount rates
tend to be high. In other words, the unstable political
338 Abranches, “O Estado”, pp. 122-3. A perpetuação do clientelismo
sob o regime militar, apontada também por Abranches, “O Estado”, pp. 127-
8, é uma corroboração eloquente deste ponto. Como lembra Ben Schneider,
Burocracia Pública e Política Industrial no Brasil, p. 101, “o fechamento
dos partidos e do Congresso não interrompeu a política; simplesmente ca-
nalizou-a, por completo, para a burocracia”, num movimento análogo àque-
le ocorrido nos países socialistas da órbita soviética (ver acima, subseção
2.1.1, n. 7).

environment forces rational politicians in office to
concentrate on activities that lead to quick results and
immediate rewards.”339
Analogamente, Bem Schneider irá sublinhar que “os

fortes laços pessoais que permeiam a administração brasileira
são menos vestígios do Brasil tradicional do que respostas
perfeitamente racionais à complexidade e à incerteza.”340
Para ele, a centralidade da “política de nomeações” no estado
brasileiro (mais de requente mil cargos sujeitos a nomeação
pelo Presidente da República em 1985)341 desempenha a
função básica de, na ausência de controles impessoais eficazes,
permitir aos superiores manter algum controle sobre seus
subordinados pela possibilidade de “comunicar incentivos”
a partir do controle sobre suas carreiras. Na atmosfera
institucionalmente “rarefeita” vigente, as nomeações tornam-
se o principal mecanismo de influência sobre as performances
burocráticas e, portanto, um instrumento imprescindível
de controle da incerteza.342 Sinteticamente, as nomeações
339 Geddes, Politician’s Dilemma, p. 13.
340 Schneider, Burocracia Pública e Política Industrial no Brasil, p.
123.
341 Um censo de todos os órgãos do governo federal realizado conjunta-
mente pelo Ministério da Desburocratização e a Secretaria de Planejamento
em 1985 contou “aproximadamente vinte mil órgãos” – que, segundo seus
cálculos, “correspondia a apenas um terço do estado”. Foram identificados
“553 órgãos diferentes ligados à saúde, 339 à educação, 282 à indústria e
comércio e 897 órgãos que existiam apenas para coordenar outros órgãos”
(Schneider, Burocracia Pública e Política Industrial no Brasil, p. 28).
342 Schneider, Burocracia Pública e Política Industrial no Brasil, pp.
126-7. Para a eficácia do sistema de nomeações, Schneider (pp. 107-8) desta-
ca ainda a importância da socialização, da mentalidade comum e do perma-
nente contato entre si mantido pelos burocratas brasileiros, o que forneceria
CAPÍTULO 4 306 //
importam na proporção inversa da força das instituições,
do sucesso no processo de “impessoalização” das decisões.
Não surpreende constatar, portanto, que, com a suspensão
de outros canais de competição política, as nomeações se
tornam ainda mais importantes depois de 1964. “Ao castrar
o Congresso e o Judiciário, os militares forçaram a entrada
da política no executivo”, pois tanto “os altos burocratas
tornaram-se legisladores” quanto “as nomeações para a
burocracia se tornaram um meio primário de recrutamento
e representação das elites”.343 Assim, o regime militar
chega ao seu final com requente mil nomeações políticas
pessoais a cargo do Presidente, o que deveria levar o leitor
a imaginar que não havia burocracia alguma no Brasil.
Mas não é bem assim. Claro, Schneider reconhece que
essas nomeações “abrem caminho para um número igual
de oportunidades de nepotismo, clientelismo, corrupção
e simples incompetência”. Mas, paralelamente, a “carreira”
cumpre a função de estruturar as preferências dos burocratas,
segundo alguns tipos de resultados conducentes à ascensão
profissional, e a alta rotatividade na burocracia evita mesmo
a identificação excessiva com organizações específicas,
diluindo – pelo menos no interior da alta burocracia – a
constituição de bolsões rígidos de interesses organizacionais
aquilo que Rueschemeyer e Evans, “The State and Economic Transforma-
tion”, p. 59, identificaram como “the non-bureaucratic foundations of bu-
reaucratic functioning”.
116. Para Schneider (p. 328), “o autoritarismo não era necessário nem ine-
rentemente superior” para a produção de políticas industriais, pois “a for-
mulação de políticas apresenta continuidades ao longo de todo o período do
pós-guerra”. Por outro lado, tampouco os fracassos do período podem ser
“atribuídos primariamente a peculiaridades do regime militar”.

cristalizados.344 Algumas características presumivelmente
debilitantes da burocracia econômica brasileira (“incluindo
curta permanência no cargo, falta de capacidade técnica,
instituições fracas e uma teia de laços pessoais informais”)
podem ter-se revelado, portanto, como elementos favoráveis
a iniciativas audaciosas de uma política industrial bastante
discricionária. Mas os mesmos fatores “que levam ao êxito
na política industrial podem arruinar outros tipos de
políticas”, ao desfavorecer a construção do consenso político
necessário a iniciativas bem-sucedidas de melhoria da
qualidade dos serviços públicos em áreas complexas como
saúde ou educação, por exemplo.345 Assim, em 1990 o Brasil,
juntamente com Nigéria e Paquistão, é citado pelo Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) como
um país em que se perderam oportunidades favoráveis para
o desenvolvimento humano: apesar de rendas relativamente
altas, crescimento rápido, e – muito importante – de gastos
governamentais significativos nos setores sociais, os resultados
esperados não apareceram.346 E as razões dessa persistente
ineficácia dos atos governamentais só podem ser aquelas
características do estado brasileiro classicamente tidas
como “patológicas”, ou seja, precisamente a insuficiente
institucionalização e, consequentemente, a preservação da
importância de laços pessoais informais. É perfeitamente
visível aqui a operação dos ingredientes do “círculo vicioso
autoritário” resultando no mau desempenho institucional, à
Putnam – e, lógico, na proliferação de iniciativas inócuas
na área social, que depende de maneira particularmente
344 Schneider, Burocracia Pública e Política Industrial no Brasil, pp. 28-9.
345 Schneider, Burocracia Pública e Política Industrial no Brasil, pp. 345-6.
346 N. Valle Silva, “A Sociedade”, p. 103.
CAPÍTULO 4 308 //
importante da capacidade governamental de coordenação
e controle.347 Aparentemente, a prevalência do sistema
de nomeações certamente produz o efeito de distanciar o
burocrata do público, da prestação de serviço; ele é orientado
por nomeações, o que faz voltar sua atenção para as prioridades
estratégicas do sistema político. Schneider lembra, a propósito,
que, décadas atrás, S. N. Eisenstadt havia analisado “as
consequências políticas da expansão burocrática ‘precoce’ nos
países em desenvolvimento”: isto exacerbaria o envolvimento
da burocracia com o processo político e atribuiria a ela um
papel predominante na política nacional.348 Embora seja
curioso falar em “expansão burocrática precoce” onde não
chega a se completar a instalação de uma genuína burocracia
(no sentido weberiano do termo), faz sentido supor que a
expansão do corpo administrativo burocrático se processe
mais aceleradamente que a institucionalização do resto do
sistema político nos países periféricos, com as consequências
apontadas por Eisenstadt.E isto seria verdade particularmente
no caso do Brasil, dadas as peculiares circunstâncias de sua
independência e a razoável continuidade mantida com as
instituições burocráticas herdadas de Portugal.
347 Para Barbara Geddes, Politician’s Dilemma, p. 14, a capacidade de
implementação de decisões dependerá da habilidade do estado para taxar,
coagir, conformar os incentivos dos atores privados e tomar decisões buro-
cráticas eficazes durante o processo de implementação. “All of these abilities
depend in turn on the existence of effective bureaucratic organizations.” Se
estiver correta a interpretação aqui empreendida (subseção 2.2.3), a “exis-
tência de organizações burocráticas efetivas” é um fenômeno bastante aná-
logo à “institucionalização” segundo Huntington.
348 Eisenstadt, “Bureaucracy and Political Development”, p. 112, apud
Schneider, Burocracia Pública e Política Industrial no Brasil, p. 330, n.
244.

Sérgio Abranches adverte que “o crescimento do
estado, quando desmesurado e/ou desordenado, limita
dramaticamente a capacidade de ação do governo”,349 à
medida em que se torna necessária uma capacidade sempre
maior de processamento de informações, além do fato de
que a própria expansão já produz ela mesma a emergência
de focos diversificados de interesse no interior da máquina
estatal, potenciais articuladores de veto points a iniciativas
governamentais futuras – particularmente na ausência de um
princípio de autoridade plenamente institucionalizado. O
parâmetro decisivo, portanto, frente ao qual se pode avaliar
a medida do crescimento excessivo do estado seria o grau de
institucionalização de seus procedimentos e de sua fonte de
autoridade. Assim, quanto mais institucionalizado um estado,
mais longe poderá ir o seu processo de expansão burocrática
sem prejuízo da qualidade do seu funcionamento. No caso
do Brasil, porém, é unanimemente reconhecido que, desde
o início, o processo de desenvolvimento econômico apoiou-
se em crescente intervenção do estado. Isto exigiu rápida (e
muitas vezes desordenada) expansão da máquina burocrática,
que foi levada a efeito de maneira totalmente independente
de qualquer processo de construção político-institucional
paralelo. Previsivelmente, como observou Abranches,
quanto mais este processo de expansão desordenada da
349 Abranches, “O Estado”, p. 156, n. 8, onde ele remete o leitor a F.
Lehner e K. Schubert, “Party Government and the Political Control of Public
Policy”. Schneider, Burocracia Pública e Política Industrial no Brasil, pp.
342-5, também se estende em considerações sobre a fraqueza de governos
submetidos à pesada teia de compromissos típica de estados presumivel-
mente “fortes”. Eli Diniz, Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, p.
17, faz a mesma associação entre o crescimento desordenado do aparato es-
tatal e a frágil capacidade de implementação de políticas.
CAPÍTULO 4 310 //
máquina do estado avançou, menores tornaram-se os graus
de liberdade do governo para promover a racionalização do
gasto público.350 Diante “da crise da burocracia pública e
dos impulsos da microfisiologia do poder [...], a burocracia
autonomizada tornou-se progressivamente responsável por
uma considerável parcela do gasto público”, mas isto teria
criado “uma poderosa inércia orçamentária, pois as dotações
para as fundações e empresas públicas são mais imunes
aos cortes e os gastos menos passíveis de controle”. Com
a deterioração do controle sobre a burocracia pública, há
uma queda na capacidade de planejamento e programação.
Chega-se a um ponto em que os gastos são mal
programados, “e não se cuida nem da implementação, nem
da avaliação. Portanto, gasta-se mal, independentemente
das influências distorcivas da microfisiologia do poder sobre o
processo de alocação de recursos públicos.”351 Pois deteriora-
se até mesmo a disponibilidade de informação necessária
para a implementação de políticas eficazes.
Sinteticamente, podemos constatar que, em

contextos de debilidade institucional, redes pessoais de
clientela aparecem como clusters cooperativos no interior
de populações não-cooperativas, conforme apontado por
Barbara Geddes.352 Nas páginas imediatamente anteriores
a esta afirmação, porém, ela se dedica a listar uma série de
mecanismos pelos quais uma rede de cooperação interna
350 Abranches, “O Estado”, p. 132. De fato, como aponta Valle Silva,
“A Sociedade”, pp. 100-1, durante o governo Sarney, em plena travessia de
uma grave crise econômica, crescem tanto o número de empregados quanto
o nível salarial médio no setor público brasileiro.
351 Abranches, “O Estado”, pp. 140-1 (grifo meu).
352 Geddes, Politician’s Dilemma, pp. 30-5.

a pequenos grupos tende a não se expandir para toda a
população. De fato, embora Axelrod descreva exatamente
esse processo de expansão como uma forma possível
de emergência espontânea de cooperação, as condições
estipuladas para que isto se dê são, mesmo ali, bastante
restritivas (ver acima, subseção 2.2.3). As dificuldades,
portanto, para a emergência de cooperação em larga escala
para a provisão de bens coletivos são bastante grandes
(como se pode depreender empiricamente do argumento de
Putnam), e maiores, eu diria, do que se tende a perceber
quando se descrevem suas condições em termos puramente
analíticos – quando frequentemente nos inclinamos a
subestimar a implausibilidade empírica de determinadas
premissas com que operamos “for the sake of argument”. O
argumento de Axelrod, portanto, é frequentemente descrito
como “otimista”, apesar das premissas fortemente restritivas
de sua solução cooperativa para o dilema do prisioneiro.
Adotada também por Barbara Geddes, a solução

canônica que desde 1965 a literatura oferece para problemas
dessa natureza – genericamente identificáveis como a
provisão de bens públicos no interior de “grupos latentes”
– são os chamados “empresários políticos”: lideranças que,
individualmente beneficiáveis pelo seu próprio sucesso nessa
tarefa, devem ser capazes de prover “incentivos seletivos” para
cada membro individual do grupo latente e, ao mesmo tempo,
punir eventuais “caronas” em seu interior.353 Concretamente,
353 Geddes, Politician’s Dilemma, pp. 36-8. Manterei aqui as acepções
mais comuns desses termos: “bem público” como aquele que, uma vez dis-
ponível para uns, estará necessariamente disponível para todos os membros
do grupo; “grupo latente” como aquele que, objetivamente definível em fun-
ção de um interesse comum que lhe é imputado, não consegue todavia se
CAPÍTULO 4 312 //
problemas de principal-agent se tornam decisivos aqui:
trata-se acima de tudo de assegurar que burocratas sejam
condicionados, por uma estrutura de incentivos adequada,
a seguir as ordens de escalões superiores, assim como
os líderes sejam induzidos por mecanismos eficazes de
accountability política a se orientar por interesses coletivos
representativos de parcelas expressivas da população.
Adquire crucial importância nesse contexto, todavia,
o problema que Harold Demsetz chamou de internal
constituency (“cabos eleitorais” e similares),354 em contraste
com a external constituency (eleitores) – que, infelizmente,
Adam Przeworski não menciona em sua discussão sobre
mecanismos de accountability (ver acima, seção 3.3).
4.3. Intermediação de interesses e o

“corporativismo” brasileiro
Além do simples “inchaço” do aparato burocrático estatal,

e das inevitáveis dificuldades gerenciais em se comandar uma
máquina integrada por mais de vinte mil órgãos,há também uma
segunda via pela qual a centralização burocrática das decisões
traz como contrapartida uma deterioração da capacidade de
implementação de políticas, e que reside em características
próprias da estrutura brasileira de intermediação de interesses,
notadamente – como nos lembra Eli Diniz – na segmentação
setorial e no rígido controle dos sindicatos operários e sua
constituir num ator coletivo organizado; “incentivos seletivos” como bene-
fícios individuais destinados exclusivamente àqueles que cooperarem para
a provisão do bem público; e “carona” (free-rider) como aquele indivíduo
que se beneficia da provisão do bem público sem contudo colaborar para ela.
354 Demsetz, “Amenity Potential, Indivisibilities, and Political Compe-
tition”, apud Geddes, Politician’s Dilemma, p. 40.

exclusão da formulação de políticas.355 A setorialização
desfavorece ações integradas, de efeitos abrangentes e de
longo alcance temporal, prejudicando a consistência das
políticas governamentais tomadas conjuntamente e, portanto,
sua exequibilidade a médio prazo; já a exclusão do operariado
– além de em si mesma injusta, porque discriminatória, e
contra o lado mais fraco – termina por aumentar a dificuldade
de se produzir adesão, a decisões assim alcançadas, de atores
privados de qualquer possibilidade de interferir no processo
decisório. Por outro lado, dada a precariedade de nossas
instituições políticas, quase sempre reivindicações oriundas
de interesses econômicos relativamente localizados, mas
poderosos, conseguem atingir o aparato burocrático por
meios muitas vezes (embora nem sempre) informais e
terminam por capturar diversas agências estatais em proveito
próprio – e a lógica de funcionamento das agências setoriais
normalmente pauta-se por seu completo aprisionamento
por interesses privados específicos, multiplicando subsídios e
incentivos fiscais mutuamente inconsistentes, que consomem
boa parte da receita tributária (real ou potencial).356 Assim,
prossegue Eli Diniz, “a porosidade do aparelho burocrático
com relação aos interesses empresariais se fez segundo
um padrão de acesso direto e personalizado, em arenas de
negociação restritas, dada a exclusão dos trabalhadores”.357
355 Diniz, Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, pp. 22-3.
356 Diniz, Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, pp. 19 e 85.
Sobre os vínculos informais (“anéis burocráticos”) existentes entre o estado
e a burguesia no Brasil, independentemente do regime político em vigor, a
referência usual é Fernando Henrique Cardoso, “A Questão do Estado no
Brasil”, esp. pp. 201-9.
357 Diniz, Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, p. 29. Na p.
85, porém, Eli Diniz admite que esta fragmentação da interação com o esta-
do torna mesmo os empresários incapazes de influenciar políticas econômi-
CAPÍTULO 4 314 //
Este “predomínio de um padrão fragmentado de demandas”,
somado ao “estilo desagregado de processo decisório” a
que se refere a autora logo em seguida, só pode resultar –
se estiver correta a especificação, levada a cabo por Robert
Salisbury, dos contextos favoráveis à adoção das diversas
políticas tipificadas por Lowi – a um marcado predomínio
de políticas distributivas, em que pequenas demandas tópicas
tendem a ser satisfeitas pouco criteriosamente, sem a devida
preocupação, seja com a sua compatibilidade mútua, seja
com seu efeito agregado sobre as contas públicas.358
cas de alcance mais global.

358 Salisbury, “The Analysis of Public Policy”, pp. 166-71, afirma que o
tipo de política que tende a ser adotado varia em função do grau de integração
ou de fragmentação tanto do padrão de demandas quanto do sistema decisó-
rio. Introduzindo, além dos três delineados por Lowi, um quarto tipo de polí-
tica – a “autorregulatória” (que, segundo W. G. dos Santos, “Um Novo Para-
doxo Mandevilliano”, p. 169, “significa que o grupo que demanda terá direito
de ‘legislar’ sobre seus próprios assuntos – o direito de certos grupos profis-
sionais de conceder licença para o exercício daquela profissão, por exemplo”)
– Salisbury monta um diagrama 2x2 no qual cada um dos seus quatro tipos de
políticas é relacionado a um cruzamento específico entre o grau de integração
do sistema decisório e o do padrão de demandas. Assim, uma política redis-
tributiva requereria que ambos exibam elevado grau de integração, enquanto
políticas distributivas, ao contrário, seriam típicas de situações em que tanto
o sistema decisório quanto o padrão de demandas são bastante fragmenta-
dos. Nas situações híbridas, encontraríamos políticas regulatórias (sistema
decisório integrado e padrão de demanda fragmentado) e autorregulatórias
(sistema decisório fragmentado e padrão de demanda integrado).
Quadro 4.1
Sistema Decisório Sistema Decisório
Fragmentado Integrado
Padrão de Deman- distribuição regulação
das Fragmentado
Padrão de Deman- auto-regulação redistribuição
das Integrado
Fonte: R. H. Salisbury, “The Analysis of Public Policy”, p. 171.

A emergência de uma estrutura social cada vez mais
diferenciada e participativa, nesse contexto de um estado com
fraco potencial de incorporação política institucionalizada,
aprofundará certamente as tensões ligadas ao processo de
modernização, tal como se dá na descrição de Huntington,
reafirmada – nesse aspecto – por várias análises recentes.359
Para uma discussão da forma como o estado brasileiro buscou
processar o inevitável processo de incorporação política de
setores excluídos, pode constituir um bom ponto de partida
a análise de Wanderley Guilherme dos Santos sobre o
papel desempenhado pelo encaminhamento “burocrático-
administrativo” dado pelo sistema político brasileiro às
políticas sociais no Brasil.360 Santos parte da constatação
de que a “feliz ordem de sucessão” em que emergiram, na
Inglaterra, as crises de integração, de participação e de
distribuição (e que Marshall agrupou sob os direitos civis,
políticos e sociais, respectivamente), não necessariamente –
como apontou Sidney Verba – se repetiu em outros lugares,
e tendem, ademais, a ser recorrentes (ver acima, subseção
2.2.1).361 As variadas circunstâncias em que podem emergir
essas crises abrem a possibilidade de que a dinâmica da
expansão econômica, integradora na Inglaterra, tenha sido
fortemente desintegradora em outros lugares – e esse teria
359 Para tomar apenas dois exemplos, pode-se recorrer a Eli Diniz, Cri-
se, Reforma do Estado e Governabilidade, pp. 35 e 179-80, onde a crise
institucional é definida pelo “aprofundamento da defasagem estado-socie-
dade”; e Lourdes Sola, “Estado, Reforma Fiscal e Governabilidade Demo-
crática”, p. 204 – esta última numa referência explícita ao modelo de Hun-
tington.
360 W. G. dos Santos, Razões da Desordem, cap. I, “A Gênese da Or-
dem”, pp. 11-38.
361 Verba, “Sequences and Development”, p. 297.
CAPÍTULO 4 316 //
sido o caso no Brasil. Aqui, na ausência de qualquer dinâmica
espontânea virtuosa, o papel antidesagregador teria sido
exercido, tal como igualmente apontado por Alencastro,
pelas esferas administrativa e militar, de maneira coercitiva e
excludente.362 Para Santos, o elemento crucial a determinar a
natureza do processo é o timing da emergência do problema
distributivo em relação aos outros dois (as crises de
integração e participação, superpostas por Santos aos vetores
de “liberalização” e “participação” do modelo bidimensional
de Robert Dahl para a “poliarquia”).363 Posterior no Norte,
sua emergência precoce teria transformado a política social
em instrumento de barganha nos países periféricos.364
Um reparo possível à argumentação de Santos aqui

apresentada pode partir de que a superposição entre as várias
“crises” do desenvolvimento político e as duas dimensões do
diagrama de Dahl a que Santos alude não é simples – embora
me pareça em princípio factível. Além do puro contraste
quantitativo (são normalmente identificadas cinco ou seis
crises – ver acima, seção 2.2.1), Dahl preocupa-se com as
condições de operação de uma democracia (poliarquia,
como a chamou), ao passo que os autores ligados à pesquisa
do Social Science Research Council sobre desenvolvimento
político se debruçavam sobre os problemas associados às
condições de construção e operação do estado nacional
moderno – e apenas subsidiariamente com a democracia,
362 Santos, Razões da Desordem, p. 18. L. F. de Alencastro, “O Fardo
dos Bacharéis”, faz o mesmo ponto, como foi visto acima (seção 4.1).
363 Dahl, Polyarchy, pp. 5-9. O diagrama de Dahl é explorado em San-
tos, Razões da Desordem, pp. 27-31 (a “liberalização” de Dahl é identificada
com o problema geral da “integração nacional” na p. 30).
364 Santos, Razões da Desordem, p. 30.

tida como um desiderato mais ou menos remoto, conforme o
caso. Para os propósitos do argumento de Santos, bastaria um
paralelo exclusivo de Dahl com Marshall – até pelo pendor
mais abertamente normativo de ambos, quando comparados
com a literatura das “crises”. Assim, o vetor “participação”
coincide com a expansão dos direitos políticos em Marshall,
e a “liberalização” pode-se superpor bastante bem aos direitos
civis. Vemos que sob esta ótica a interpretação de ambos
sobre o caso britânico coincide perfeitamente, com a sucessão
clássica “liberalização/participação” em Dahl e “direitos civis/
direitos políticos” em Marshall. Se procede esta tradução de
Dahl em Marshall, talvez possamos transformar o diagrama
de Dahl num gráfico tridimensional com a introdução dos
direitos sociais – ausentes em Dahl. E a poliarquia seria
assim definida pela plena liberalização (direitos civis), plena
participação (direitos políticos) e plena provisão de direitos
sociais, assegurando a todos os cidadãos uma qualidade de
vida socialmente reconhecida como “digna”, paralelamente
à proteção contra o arbítrio e à garantia do direito de opinar
e influenciar as decisões tomadas pelo sistema político.365 Se
isto é possível, então a sugestão de Santos de que governos
podem eventualmente procurar avançar sobre o “eixo social”
para compensar dificuldades encontradas nos outros dois
eixos faz perfeito sentido. E a questão relevante passa a ser a
365 Esta adaptação do diagrama de Dahl é levada a efeito aqui apenas
para explorar analiticamente o argumento de Santos. Não quer dizer que
eu considere que a poliarquia seria, por princípio, melhor definida por ele
que exclusivamente pelos dois outros fatores estipulados por Dahl. A conve-
niência de se adotar uma definição mais ou menos abrangente da poliarquia
dependerá sempre dos objetivos de cada trabalho, mas, em princípio, en-
tendo ser melhor manter os direitos sociais fora da definição da poliarquia,
sobretudo se quisermos investigar os nexos causais entre ambos.
CAPÍTULO 4 318 //
identificação do indicador empírico do “deslocamento” sobre
este novo eixo. Se basta que existam leis que disponham
sobre direitos sociais, ou se é necessário mais – ou seja,
se é necessário que estas leis se mostrem minimamente
eficazes em seus efeitos redistributivos. A julgar pelo critério
que temos forçosamente de adotar no que toca ao eixo da
liberalização, inclino-me pela segunda resposta. Pois normas
disciplinando o processo político encontraremos em todos
os países, sendo o traço decisivo da “liberalização” a sua
institucionalização (como afirma o próprio Santos)366 – e
creio que seria razoável adotar algum critério análogo para o
deslocamento ao longo do eixo “social”. Assim, poderemos
tratar de modo equivalente o simples aceno distributivo com
políticas sociais? Pois foi isso o que se fez no Brasil, e não
o efetivo encaminhamento da pauta redistributiva, já que as
políticas sociais nunca se mostraram muito eficazes, e o padrão
de desenvolvimento econômico adotado no Brasil manteve-
se concentrador de renda durante todo o século XX. Talvez,
porém, a mera instituição de direitos sociais já produza um
alívio para a crise de participação ao produzir um “discurso”
incorporador, mesmo que estritamente demagógico.
Portanto, apesar do que parece haver de promissor

no desdobramento que a análise de Santos sugere para a
compreensão da poliarquia segundo o modelo de Dahl,
não estou seguro de que a utilização da política social
“como instrumento de engenharia política auxiliar na
solução do problema de conciliar participação ampliada e
baixa institucionalização” tenha sido um traço tão peculiar
à América Latina quanto afirma Santos – tenho a forte

impressão, ao contrário, de que peculiar a esse respeito foi
a trajetória dos países anglo-saxões e de algumas poucas
outras monarquias constitucionais requente. Em todos os
outros, a política social foi peça de barganha frente a um
processo de participação popular crescente, precariamente
canalizada pelas instituições representativas existentes. O
exemplo clássico é o governo de Bismarck, na Alemanha, um
caso de liderança autoritária que manipulava habilmente a
situação política pelo atendimento comedido de aspirações
populares, oriundas de um operariado incomparavelmente
mais mobilizado que o brasileiro da primeira metade deste
século, tendo mesmo acabado por lançar os alicerces do
posterior estado de bem-estar alemão. Peter Gourevitch
descreve a estratégia em termos significativos:
“Bismarck procurou fazer com a classe operária

algo semelhante ao que havia feito com a classe média
industrial – satisfação em termos de políticas sem
satisfação política. Os socialistas foram postos fora da lei,
mas a Alemanha foi pioneira na legislação de bem-estar
no que se refere às pensões e às condições de trabalho. A
Inglaterra fez o mesmo por meio de uma política diferente
– rivalidade entre partidos em disputa pelos votos da
classe operária. A Alemanha desenvolveu, portanto,
novas maneiras de vincular a modernização econômica
à política de massas: populismo autoritário – satisfação
em termos de políticas sem política constitucionalista e
democrática. Esse modelo foi seguido por muitos países
na Europa e em todo o mundo.”367
367 Gourevitch, “A Política do Ajuste Econômico”, p. 430.
CAPÍTULO 4 320 //
Mesmo o característico aviltamento da instituição
parlamentar, pela sua marginalização sistemática no
processo de tomada das decisões governamentais relevantes,
é igualmente partilhada por ambas as experiências.368
De todo modo é plausível afirmar, como faz Santos, que

a política social e trabalhista foi o instrumento de engenharia
política utilizado para viabilizar uma incorporação do
empresariado e das classes trabalhadoras
“à vida política organizada, via sindicalismo tutelado,

em uma dinâmica paralela e não de todo coincidente com
a dinâmica da vida político-partidária. [...] Buscou-se com
ela domesticar tanto o empresariado quanto as classes
trabalhadoras, que passavam por assim dizer a dispensar as
estruturas partidária e institucional normais como conduto
para suas demandas e reivindicações. A incorporação
política desses dois segmentos pilares da ordem democrática
contemporânea era filtrada administrativamente pela
burocracia trabalhista e previdenciária, chegando portanto
semiadormecida ao sistema político formal.”369
Mas essa incorporação acabou sendo levada a

cabo com pouco sucesso, a meu juízo – ou seja, teríamos
avançado pouco ao longo do “terceiro eixo”, social, da
poliarquia. Basicamente, teríamos ao longo deste século
avançado significativamente quanto à universalização dos
direitos políticos (“participação”), porém sem conseguir
368 Para uma descrição desse processo de marginalização parlamentar
tal como se deu na experiência alemã sob Bismarck, a referência clássica é
Max Weber, “Parlamentarismo e Governo numa Alemanha Reconstruída”,
seção I, “O Legado de Bismarck”, pp. 7-15.

lograr uma contrapartida adequada, nem no que concerne
à institucionalização tanto da competição política quanto –
segundo a analogia aqui feita com Marshall – da observância
dos direitos civis (“liberalização”), nem no que toca a
resultados palpáveis na área dos direitos sociais. E o relativo
fracasso da estratégia do estado brasileiro de incorporação
pela canalização burocrática do conflito de interesses pode
ter derivado de um curioso paradoxo por ela gerado. Pois, ao
mesmo tempo que o sistema criado contornava as instâncias
representativas partidárias formais com assento no legislativo,
e assim evitava uma indesejável (aos olhos do sistema)
“politização” de demandas oriundas do sistema econômico,
paralelamente, contudo, essa mesma marginalização do
legislativo e do sistema partidário formal na administração
do conflito distributivo – buscando evitar faccionalismos
e conflitos em nome da preservação da paz e do interesse
nacional supostamente encarnados pelo executivo – produzia
o efeito de eliminar um importante “filtro” de reivindicações
que é a disputa eleitoral e parlamentar, fazendo com que
demandas oriundas do sistema econômico alcançassem a
burocracia em “estado bruto”, e terminando por favorecer a
captura de agências governamentais por interesses privados.
Ao tentar “filtrar” e fazer “adormecer” demandas antes que
atingissem o sistema político, a burocracia se viu privada ela
mesma de qualquer “filtro” e, como observou Eli Diniz,370
produziu um “estilo desagregado de processo decisório”,
cujas agências apresentavam-se facilmente capturáveis por
demandas encaminhadas de modo igualmente fragmentado
– induzindo, como apontado acima, uma forte predominância
de políticas distributivas, resultando em um comportamento
370 Diniz, Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, p. 29.
CAPÍTULO 4 322 //
governamental errático, dado a intervenções tópicas,
perdulário, agregadamente inconsistente e – como resultado
mais grave – miseravelmente ineficaz em seus efeitos sobre
o quadro social.
Já a exclusão dos representantes dos trabalhadores

dos processos de tomada de decisão pôde persistir menos
pela forma como o próprio sistema de representação de
interesses foi originariamente concebido do que pelo fato
de que sua vigência se deu predominantemente sob regimes
autoritários. Sob um regime de normalidade democrática,
alterações tópicas incorporadoras tornam-se rapidamente
irresistíveis, ou a legislação simplesmente cai em desuso.
Conforme já pude ponderar em outro trabalho,371 no
momento em que o estado expande tentáculos na direção
dos movimentos organizados da sociedade civil, interferindo
e controlando os limites de sua atuação, ele também se torna
– exceto sob regimes políticos fortemente autoritários –
mais poroso às demandas desses grupos incorporados ao
sistema. O caso da gestão de Almino Afonso à frente do
Ministério do Trabalho em 1963, analisado por Kenneth
Paul Erickson,372 mostra claramente como as instituições
podem ser voltadas contra os seus presumíveis propósitos
iniciais. O fato de o ministro ter sido substituído ao fim de
poucos meses no cargo afirma claramente os limites dessa
“reviravolta” num sistema ao mesmo tempo centralizado e
precariamente institucionalizado como aquele. Mas também
371 B. P. W. Reis, “Corporativismo, Pluralismo e Conflito Distributivo
no Brasil”. Nos parágrafos que seguem, utilizo ocasionalmente algumas pas-
sagens desse trabalho.
372 Erickson, Sindicalismo no Processo Político no Brasil, cap. V, pp.
117-37.

o fato de o próprio processo democrático ter sido, por sua vez,
interrompido poucos meses após a queda de Almino Afonso
demonstra frequentemente a vulnerabilidade do sistema de
dominação e controle em um contexto democrático.
A alegação muito frequente de que o “corporativismo”

brasileiro é intrinsecamente autoritário envolve, a meu
juízo, se não simples equívocos, pelo menos simplificações e
ambiguidades graves. Primeiramente, a contraposição frontal
entre pluralismo e corporativismo como modelos polarmente
opostos de organização e intermediação de interesses
(onde o corporativismo aparece como inequivocamente
autoritário) envolve sérias simplificações, e sob escrutínio
um pouco mais rigoroso a distinção entre ambos – embora
traçável, em virtude de ênfases diversas – é bastante mais
tênue do que normalmente se imagina.373 A distinção
entre “corporativismo estatal” e “corporativismo social”,
estabelecida por Philippe Schmitter, e que enquadraria
o Brasil no primeiro tipo, inequivocamente autoritário, é
também no mínimo polêmica, tendo encontrado críticos
enfáticos, no Brasil, em Fábio Wanderley Reis e Wanderley
Guilherme dos Santos.374 Finalmente, Alan Cawson, ao
373 Tratei extensamente deste tópico em B. P. W. Reis, “Corporativismo,
Pluralismo e Conflito Distributivo no Brasil”, esp. pp. 417-24. Um ponto de
vista análogo, mas formulado num trabalho mais empiricamente orientado
que o meu, foi defendido antes em Eli Diniz e Renato Boschi, “O Corporativis-
mo na Construção do Espaço Público”. Publicado quatro anos antes, este tra-
balho não é citado no meu simplesmente porque, por imperdoável descuido
profissional, eu não o havia lido. Aproveito a ocasião para reparar o malfeito...
374 As críticas têm seu sabor, e merecem reprodução:
“[...] se a matéria é corporativismo, o susto causado pela descoberta de sua
incidência entre os dolicocéfalos países nórdicos foi rapidamente debelado pela presti-
digitação intelectual que distingue conceitualmente um certo ‘corporativismo societal’,
CAPÍTULO 4 324 //
próprio da Escandinávia e da Europa ocidental, de um certo ‘corporativismo de estado’,
característico da Europa ibérica e meridional e, é claro, da América Latina.” (W. G. dos
Santos, Razões da Desordem, p. 9.)
“Dada a ressonância alcançada pela distinção de Schmitter, é curioso observar
que ele não estabelece uma diferença real entre os dois casos de corporativismo enquanto
tal, isto é, enquanto casos de corporativismo. Se se toma a passagem em que a distinção
é diretamente confrontada e elaborada [Schmitter, “Still the Century of Corporatism?”,
pp. 102-6], vê-se que Schmitter se refere insistentemente seja: 1) ao processo pelo qual
se atinge um ou outro tipo, chegando à formulação sintética de que ‘as origens do cor-
porativismo social (societal) se encontram na decadência lenta e quase imperceptível do
pluralismo avançado [países de maior tradição liberal-democrática], enquanto as origens
do corporativismo estatal se encontram na morte rápida e altamente visível do plural-
ismo nascente [casos como Portugal, Brasil, Grécia, Itália fascista]’ (p. 106); seja 2) às
características mais ou menos autoritárias do sistema político como um todo em que cada
tipo estaria ‘embebido’ ou ao qual estaria ‘associado’ (p. 105) – apesar de que o próprio
Schmitter denuncie na literatura a tendência de fazer ‘submergir’ o corporativismo em
‘alguma configuração política mais ampla tal como o «estado orgânico» ou o «regime
autoritário»’ (p. 91). Estruturalmente, ou seja, enquanto sistema de representação de in-
teresses em que o estado se articula com unidades de representação que são limitadas em
número, compulsórias, não-competitivas, hierarquicamente ordenadas, funcionalmente
diferenciadas e monopolizadoras (de acordo com a definição geral de corporativismo, p.
93), não se indicam diferenças entre os dois tipos, de sorte que os rótulos correspondentes
se mostram, ao cabo, apenas designações alternativas para algo como um corporativismo
que anda em boas companhias e outro que anda em más companhias, o que afeta a
respeitabilidade de cada um.” (F. W. Reis, “Consolidação Democrática e Construção do
Estado”, p. 39.)
Fora do Brasil, uma outra crítica à tipologia de Schmitter pode ser en-
contrada em Youssef Cohen e Franco Pavoncello, “Corporatism and Pluralism”,
que mostram como a noção de “corporativismo social” contradiz a própria de-
finição geral de corporativismo apresentada por Schmitter. Pois, se o corpora-
tivismo é por Schmitter definido como um sistema em que o estado controla os
grupos de interesse, então – perguntam-se Cohen e Pavoncello (p. 119) – como
pode o corporativismo social ser um subtipo do corporativismo? Para Cohen e
Pavoncello, o fator crucial que determinará o controle ou não dos grupos pelo
estado será o controle, por este último, dos recursos necessários à manutenção
daqueles – o que ajuda a explicar o maior controle comumente exercido sobre
organizações de trabalhadores quando comparado àquele exercido sobre asso-
ciações patronais. Sendo assim, eles procuram manter “institutional descrip-
tions of systems of interest intermediation analitically separate from questions
of power” (p. 118, n. 1).

tentar definir corporativismo, impõe ressalvas incompatíveis
com a aplicação que frequentemente se faz do termo ao caso
brasileiro:
“Clearly the argument that policy is determined and

implemented in negotiation between the state and interest
organisations presupposes that state agencies exercise
power in their own right, which means that the state
system must be to a greater or lesser extent autonomous.
If it lacks autonomy and is ‘colonised’ by private interests, then
there is no corporatism. Conversely, if the state is completely
autonomous and independent, and interest organisations in
society are subordinate to state agencies in each sphere of public
policy-making, then there is no corporatism.”375
Aceita a especificação acima, a conclusão

surpreendente a que se chega é a de que o Brasil nunca
conheceu “corporativismo” algum, não pelo menos como
sistema institucional de intermediação de interesses
patrocinado pelo estado. Justamente ao contrário, o que
temos a impressão de observar, no Brasil, é uma contínua
oscilação: o estado ora parece estar aprisionado por alguns
poucos interesses privados particularmente poderosos, ora
parece desfrutar de uma autonomia quase irrestrita para
fazer o que bem lhe aprouver. Todavia, como já vimos
exaustivamente, mais do que uma oscilação real, o que
verificamos são os sintomas das tensões experimentadas por
um sistema político precariamente institucionalizado em
uma sociedade que se moderniza aceleradamente, conforme
a clássica descrição feita por Samuel Huntington e vários
outros. “Macrocorporativismo”, pelo menos, seguramente
375 Cawson, Corporatism and Political Theory, p. 19 (grifos meus).
CAPÍTULO 4 326 //
nunca houve no Brasil, e mesmo Eli Diniz (que aceita a
distinção de Schmitter e caracteriza o Brasil como um
caso de corporativismo estatal) deixa isso bastante claro.
No máximo, um “mesocorporativismo”, e precariamente
institucionalizado.376 Glauco Arbix, por sua vez, igualmente
apoiado em Cawson, caracteriza o relacionamento do setor
automobilístico brasileiro com o estado, vigente desde
os anos 50, como um caso de arranjo microcorporativo
bipartite.377 O que torna o mesocorporativismo das recentes
e efêmeras câmaras setoriais (provavelmente o primeiro
experimento institucional inequivocamente corporativista
376 “O desenho institucional prevalecente circunscreveu o caso bra-
sileiro às modalidades de corporativismo de níveis micro e intermediário
(mesocorporativismo), dados o caráter limitado dos interesses envolvidos e
o alcance restrito das negociações possíveis.” (Diniz, Crise, Reforma do Es-
tado e Governabilidade, p. 168.) “Macro”, “meso”, e “microcorporativismo”,
formulados em Alan Cawson, “Varieties of Corporatism”, esp. pp. 10-21, são
conceitos que derivam da constatação de que o corporativismo é mais disse-
minado do que permitiria supor a atenção exclusiva à existência de padrões
de intermediação de interesses em escala nacional, abrangendo a economia
como um todo (arranjos “macrocorporativos”). Há situações em que essa
intermediação não existiria em escala nacional, mas sim em escala regional
ou, principalmente, setorial (“mesocorporativismo”). Na formulação e im-
plementação de uma política industrial, por exemplo, é bastante provável
o recurso a arranjos mesocorporativos, nos quais se fariam representar os
diversos setores envolvidos. Já “microcorporativismo” se reportaria à inte-
ração de agências governamentais e grandes empresas monopolistas, com
capacidade para determinarem sozinhas o destino de um setor. Distinguir-
-se-ia do clientelismo tout court pelo fato de que aqui o estado manteria
sua autonomia na relação, não havendo “aprisionamento” da agência pela
empresa. Uma rápida distinção entre os três conceitos pode ser encontrada
também em Ângela Araújo e Jorge Tapia, “Corporativismo e Neocorporati-
vismo”, pp. 19-21.
377 Arbix, Uma Aposta no Futuro, p. 115, onde é citado Cawson, Cor-
poratism and Political Theory, p. 111.

no Brasil) pelo menos um primeiro passo na direção de
uma progressiva “universalização” dos critérios de decisão.
Todavia, como adverte Eli Diniz, se por um lado é verdade
que as câmaras setoriais alargam o âmbito da negociação
e expandem “as condições de governança econômica do
sistema industrial”, por outro lado é igualmente verdade
que elas não rompem com a setorização.378 Não excluem,
portanto, a possibilidade – veementemente destacada por
Gustavo Franco – de “captura” do estado pelos interesses
privados mais organizados.379 De fato, além do insuficiente
“capital social”, decorrente da inexistência de uma atmosfera
de confiança mútua entre os atores sociais relevantes no
Brasil, também a insuficiente abrangência e centralização
da estrutura sindical no Brasil torna improvável que os
sindicatos abdiquem de uma plataforma consumista máxima,
em virtude da competição entre as centrais sindicais.380
Um ponto relevante aqui é constatar que talvez seja

simplesmente impossível assegurar-se uma operação justa
de um arranjo corporativista de intermediação de interesses
em sociedades onde o padrão de desigualdade econômica
378 Diniz, Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, cap. 4, “Câma-
ras Setoriais e Governança Econômica”, pp. 139-74, esp. pp. 160-70.
379 Ver, por exemplo, Franco, “Estado e Crise Econômica ao Fim dos
Anos 80”, pp. 74-6.
380 Como observaram Adam Przeworski e Michael Wallerstein, “Struc-
tural Dependence of the State on Capital”, apud Przeworski e Limongi, “Re-
gimes Políticos e Crescimento Econômico”, p. 177, n. 5, quanto mais abran-
gente e centralizada a representação sindical, mais os sindicatos tendem a
ser “sensíveis a externalidades provocadas por suas demandas salariais”,
dispondo-se a “oferecer algum tipo de restrição salarial em troca de investi-
mento e renda”.
CAPÍTULO 4 328 //
vigente supere determinado limite.381 O que talvez nos
ajude a compreender porque sistemas corporativos tendem a
funcionar em países pequenos e relativamente homogêneos
economicamente.382 E traça perspectivas desfavoráveis
para a operação eficiente de semelhante sistema entre
nós. Poderemos, porém, renunciar a ele sem produzir
um mal ainda maior, por excluir simplesmente qualquer
representação trabalhista do processo de negociação e
barganha sobre decisões de políticas?
Independentemente, porém, de considerações

de justiça, cabe avaliar, concretamente, se será de todo
plausível uma eventual evolução na direção de um
macrocorporativismo nos moldes europeus. De saída,
aparece como requisito necessário uma maior centralização
e abrangência da representação sindical, provavelmente
incluindo a afirmação de uma clara hegemonia de uma das
centrais existentes. Como seria, porém, o próprio movimento
sindical o maior interessado, não parece plausível esperar
por iniciativas legais que imponham esta centralização – até
porque dificilmente semelhante iniciativa poderia se revelar
eficaz, já que se trata de uma centralização da autoridade
no interior do movimento sindical, que certamente não
se poderia produzir por imposição normativa. Isto terá de
decorrer, portanto, de uma dinâmica favorável da competição
interna ao próprio movimento sindical, em que a competição
381 Ver acima, seção 3.3, para a admissão de Przeworski, “A Reforma
do Estado”, p. 34, sobre os obstáculos que a desigualdade impõe à operação
adequada de mecanismos de accountability.
382 Para uma análise da importância da operação de instituições corpo-
rativas em pequenos países europeus, fortemente dependentes do ambiente
econômico externo, ver Peter Katzenstein, Small States in World Markets.

política entre as várias tendências terminasse por resultar na
clara hegemonia de uma delas. Nesse caso, o obstáculo a ser
vencido é a alta improbabilidade de um desenvolvimento
“espontâneo” nessa direção, num país economicamente
heterogêneo como o Brasil – tanto pela complexidade já
alcançada pela economia, quanto pelas fortes disparidades
regionais. Resta, porém, a possibilidade de que o processo de
abertura comercial em curso, ao reduzir os graus de liberdade
do governo na promoção de benefícios a setores específicos,
termine por induzir maior centralização interindustrial das
barganhas de política econômica, favorecendo movimento
análogo na estrutura de representação sindical.383
Admitamos, portanto, que – em resposta a uma

mudança na estrutura de incentivos gerada por alterações
no contexto econômico – a situação evolua numa direção
favorável à instauração de arranjos macrocorporativos de
intermediação de interesses, mediante um processo de
centralização da autoridade no interior do movimento
sindical. Isto envolveria, cedo ou tarde, uma atuação
sindical mais estrategicamente orientada frente às políticas
governamentais (monetária, fiscal, privatizações, impostos
etc.). Um dilema crucial aqui é que este comportamento
estratégico, embora aumente no longo prazo a influência dos
trabalhadores sobre os rumos do país, tem como sintoma
imediato uma aparente “domesticação” – ou, mais grave,
“capitulação” – do movimento, posto que ele estará mais
atento a barganhas de longo alcance do que a manifestações
383 Para um argumento que atribui a centralização sindical à depen-
dência em relação a mercados externos, ver Michael Wallerstein, “Centrali-
zação Sindical e Dependência Face ao Comércio”, esp. pp. 58-60.
CAPÍTULO 4 330 //
ruidosas nas ruas.384 Esse problema “temporal” aparece como
um primeiro obstáculo para a mudança de tática: dado o
lastimável quadro social do país – que compreensivelmente
produz a exigência de providências urgentes – e a já aludida
falta de confiança mútua entre os atores sociais estratégicos,
um dirigente sindical moderado tende a ver rapidamente
corroída a sua legitimidade e autoridade no interior do
movimento. Vide a visível erosão que a autoridade de
Vicentinho no interior da CUT sofre a cada vez que ele
tenta se apresentar como interlocutor do governo, seja
negociando a reforma da previdência, seja acenando para o
diálogo em torno de privatizações.385 Um segundo obstáculo,
talvez menos importante, mas real, é que – em parte como
decorrência da própria estrutura social “fraturada” do país,
e do padrão de desenvolvimento adotado até aqui – parte
expressiva da maior central sindical é hoje composta por
servidores públicos, e o comando da central parece ter
seus movimentos bastante tolhidos por setores que não
se têm mostrado dispostos a propor qualquer forma que
seja de reestruturação do setor público – item central na
agenda de qualquer governo que se forme no Brasil nos
próximos anos, especialmente se se mantiver a estabilização
monetária.386 Numa palavra, parcela importante do
384 Esta aparente domesticação se deu em toda parte em decorrência
do processo de centralização sindical. Ver argumento apresentado acima
(n. 70) por Przeworski e Wallerstein, “Structural Dependence of the State
on Capital”.
385 Ver declarações de Vicentinho à Agência Estado, em 24 de
julho de 1997.
386 Para utilizar a célebre metáfora da “Belíndia”, cunhada por Edmar
Bacha já há mais de duas décadas num pequeno ensaio intitulado “O Rei
da Belíndia”, eu diria que a esquerda e o sindicalismo no Brasil de hoje são

movimento sindical adota hoje uma postura fortemente
defensiva, e, superestimando a importância de uma atuação
política puramente voluntarista, prefere a pura expressão
inócua de sua indignação nas ruas em defesa do status quo
vigente a qualquer forma de negociação e compromisso
com “o inimigo”, quando inevitavelmente alguns anéis
seriam concedidos. Esta divisão certamente enfraquece
os sindicatos e prejudica as perspectivas de que venham a
expandir sua influência na política brasileira num futuro
próximo. Se o desemprego ou a tendência à precarização
do emprego se mantiverem em elevação nos próximos
anos, a importância dos sindicatos tenderá a reduzir-se
rapidamente. Se, porém, a economia entrar em um novo
ciclo de crescimento acelerado, talvez o movimento sindical
venha a se deparar com oportunidades interessantes de
crescimento. O presidente da CUT, ao declarar disposição
para o diálogo sobre privatizações, pode estar pretendendo
posicionar-se como interlocutor estratégico na formulação
de políticas governamentais num eventual novo ciclo que
se inaugure, apoiado em investimentos privados ou na
recuperação da capacidade de investimento do setor público.
Seja como for – possível ou não a adoção de um

sistema à europeia –, se se trata de procurar compensar,
de alguma maneira, as desigualdades extremas com que se
depara a sociedade brasileira, é difícil imaginar como fazê-
lo senão através da ação do estado. Isto é particularmente
claro se levamos em conta a maneira como se deu o
menos representantes da “Índia” que de uma “Baixa Bélgica”, não tanto por
elitismo da esquerda, mas sobretudo em virtude de empecilhos decorrentes
da enormidade do fosso social existente no país, que a própria metáfora da
“Belíndia” exprime.
CAPÍTULO 4 332 //
processo nos países centrais (ver acima, seção 3.2). Assim,
o desmantelamento puro e simples de qualquer instituição
estatal de intermediação de interesses, longe de favorecer
os objetivos das organizações representativas dos setores
populares, na verdade reduz drasticamente suas condições
de perseguir com sucesso a realização de seus interesses.387
Não porque o estado seja, idealisticamente, a encarnação dos
interesses mais elevados da pátria ou qualquer outra balela
deste tipo, mas simplesmente porque, realisticamente, a
extinção de instâncias formais de intermediação de interesses
no interior do estado conseguirá apenas vedar qualquer
acesso de grupos menos privilegiados aos centros relevantes
de decisões políticas. Certamente o estado, por meio da
Justiça do Trabalho, não tem de ser o árbitro “de tudo”, e
assuntos privados entre assalariados e seus empregadores
na maioria das vezes deveriam poder ser resolvidos entre
eles. Mas também é inegável que muitas vezes essas disputas
redundam em demandas de natureza política que serão
dirigidas ao governo, e é bom que existam instituições
adequadas à tarefa de processá-las à vista do público – caso
contrário, as barganhas serão feitas clandestinamente.
4.4. A economia política do Brasil

contemporâneo e sua “agenda pública”
A presente seção busca perseguir alguns dos

principais dilemas e dificuldades envolvidos na crise
atual do estado brasileiro e sua eventual superação. Após
uma rápida introdução sobre a relação entre o padrão
387 Fábio W. Reis, “Rationality, ‘Sociology’ and the Consolidation of
Democracy”, pp. 50-1.

prevalecente de financiamento do estado no Brasil e
a crise fiscal contemporânea (subseção 4.4.1), passa-
se a considerações sobre a crise inflacionária recente e,
particularmente, algumas razões da grande dificuldade
do Brasil em debelá-la (4.4.2). Segue-se uma subseção
(4.4.3) dedicada a analisar diversos aspectos da dinâmica
das reformas econômicas, particularmente em suas
relações com a institucionalização política.
4.4.1. O estado e a crise
A crise dos anos 80 deflagrou, após alguns anos de

dolorosa estagnação das economias de vários países periféricos,
um ímpeto reformador da atuação econômica do estado
nesses países que ainda está em curso e cujas consequências
de longo prazo são em larga medida desconhecidas. Parte
deste ímpeto decorre de um diagnóstico relativamente
disseminado de que a crise guarda íntima relação com o
formato da inserção do setor público na economia desses
países. Segundo a análise de Bresser Pereira, no caso do
Brasil a crise apoia-se fundamentalmente no processo
“desenvolvimentista” de endividamento acelerado de meados
dos anos 70. Com carga fiscal caracteristicamente baixa
(mais baixa, por exemplo, que a dos países asiáticos de nível
equivalente de desenvolvimento), os sistemas tributários
dos países latino-americanos são usualmente baseados em
impostos indiretos – e tendem, portanto, a ser regressivos.
Historicamente, sua estrutura de financiamento típica
passou da dependência em relação a impostos de exportação
de produtos primários para, após os primeiros passos no
processo de industrialização, impostos indiretos, depois
CAPÍTULO 4 334 //
impostos específicos sobre gastos de setores, daí para o simples
reinvestimento de lucros de estatais. Quando estas fontes
finalmente faltaram ou se tornaram insuficientes, passou-
se ao endividamento externo. Com a posterior retração
desses emprestadores externos, a partir da disseminação
crescente da avaliação de que o risco associado a novos
empréstimos começava a se tornar excessivamente elevado,
passou-se ao imposto inflacionário. Ao contrário dos países
centrais, nunca se estabeleceu uma estrutura de tributação
adequada sobre a renda, e o resultado é que – como diz
Przeworski – o estado acaba por sobreviver no dia-a-dia
tomando dinheiro emprestado daqueles que poderiam
estar pagando impostos.388 Sob este ponto de vista, a
expansão desmedida do estado, ao invés de fortalecê-lo,
gerou distorções graves, pois – na ausência de autonomia
institucional e de autoridade para implementar e fazer
valer suas próprias decisões – o estado hiperdimensionado
teve como principal consequência a oferta de maiores
oportunidades de captura por rent-seekers.389
388 Luiz Carlos Bresser Pereira, Crise Econômica e Reforma do Estado
no Brasil, pp. 46-8. Ver, a respeito, Adam Przeworski, Democracy and the
Market, p. 143.
389 Bresser Pereira, Crise Econômica e Reforma do Estado no Brasil,
p. 55. Na p. 82, a propósito, Bresser Pereira vê as atividades de rent-seeking
(ou de “privatização do estado”) como a forma contemporânea típica de
“acumulação primitiva”, a ser posteriormente coibida no devido tempo. Esta
visão delineia mesmo um padrão cíclico do crescimento do estado, a que
Bresser Pereira se refere na p. 68 – e onde se pode querer identificar algu-
ma incompatibilidade com a visão de De Swaan, de regulamentação estatal
sempre crescente de externalidades produzidas pelo estreitamento contínuo
dos laços de interdependência humana (ver acima, seção 3.2). Talvez se pos-
sam conciliar as proposições através do argumento segundo o qual, no inte-
rior de uma tendência de longo prazo de expansão do aparato estatal (à qual

A crise é, portanto, para Bresser Pereira, “uma
consequência da existência de um estado muito fraco, e não
de um estado forte”.390 Przeworski detalha a caracterização
e a estende ao Leste:
“In my view, states have been weak as organizations

in Eastern Europe as well as in most Latin American
countries: They were unable to resist pressures from
large firms for subsidies and protection, and incapable
of collecting revenue from these firms (or their private
owners) and of evoking compliance with rules and
regulations. The image of the ‘totalitarian’ state whose
orders evoke the compliance of economic agents is at best
an ideological relic of the Stalinist period.”391
O estado permanece, portanto, como uma organização

frágil em sua autoridade, incapaz mesmo de agir com
autonomia naquela que é talvez a mais básica das capabilities
do sistema político: a extrativa, da qual dependem – segundo
Almond – todas as demais “capacidades” do sistema.392 A
precariedade da capacidade extrativa do estado no Brasil
pode ser facilmente ilustrada pelos rumos do debate
De Swaan se refere), oscilações cíclicas de prazo mais curto poderão ocorrer.
O próprio sucesso da regulamentação pode começar a prover incentivos de
mercado para que determinados bens sejam em um segundo momento pro-
vidos privadamente, sob a mera supervisão do estado. Assim, poderíamos
ter um “micropadrão” cíclico de expansão da máquina, obediente às condi-
ções macroeconômicas vigentes (refletidas, em alguma medida, até mesmo
em flutuações eleitorais), no interior de um padrão de expansão a longo pra-
zo consistente com as proposições de De Swaan.
390 Bresser Pereira, Crise Econômica e Reforma do Estado no Brasil, p. 50.
391 Przeworski, Democracy and the Market, pp. 140-2.
392 Gabriel Almond, “A Developmental Approach to Political Systems”,
p. 108 (ver acima, subseção 2.2.1).
CAPÍTULO 4 336 //
contemporâneo em torno do ajuste fiscal no país. No
Brasil, a questão fiscal se torna dramática sobretudo a
partir de 1979, quando a poupança pública – definida
pela diferença entre a receita corrente e os gastos correntes
do setor público, incluindo juros, mas excluindo os
investimentos públicos – cai bruscamente pela metade
(de 7,6% do PIB em 1978 para 3,8% no ano seguinte,
segundo o Banco Central), para se tornar negativa entre
1987 e 1989.393 Uma poupança negativa tende a tornar o
déficit público (definido, aí sim, pela diferença entre os
investimentos públicos, incluindo os gastos com estatais,
e a poupança pública) simplesmente imanejável, uma vez
que cada centavo gasto em cada iniciativa governamental
provém não da arrecadação de impostos (“receita
corrente”), mas de dinheiro tomado emprestado (sobre o
qual se pagam juros, engordando os gastos correntes num
período subsequente e aumentando ainda mais a pressão
sobre a poupança pública), ou então da emissão monetária
sem contrapartida real (que, inflacionária, opera – numa
economia indexada, protegida e oligopolizada como a
brasileira se manteve durante todo o período aqui referido
– como um imposto incidente sobre a parcela mais pobre
da população). A compressão dos gastos correntes,
num quadro como este, é obviamente uma necessidade
premente. Mas é particularmente significativo, no
contexto brasileiro atual, que o debate praticamente ignore
a necessidade – igualmente urgente – de expansão da
p. 44, para as definições das contas nacionais aqui utilizadas. Para as taxas
de crescimento, poupança e investimento da economia brasileira entre 1970
e 1990, ver p. 83, tabela 4.1.

receita corrente.394 E o fato de o estado se mostrar incapaz
de colocar o tópico em discussão, mesmo sob a pressão de
uma grave crise fiscal, revela dificuldades do poder central
em pontos básicos do processo de state-building.395
394 Não obstante toda a sua energia reformadora, e a admirável coali-

zão de apoio com que conta no Congresso, o governo de Fernando Henrique
Cardoso exibe uma impressionante paralisia no que toca a iniciativas mais
audaciosas na área tributária, tendo mesmo o Presidente declarado que não
pretende voltar a propor mudanças na área fiscal depois que forem aprova-
das as reformas administrativa e previdenciária – e não é demais lembrar
que seu governo nunca chegou a formular uma proposta acabada de refor-
ma tributária. Isto sugere que o governo identifica nessa área uma coalizão
de veto absolutamente intransponível a qualquer iniciativa que pretenda
expandir a base de arrecadação.
395 Gustavo Franco, “A Crise Fiscal da União”, pp. 212-3, expõe uma
faceta da questão que é digna de nota:
“No início dos anos 90 [...] as despesas orçadas, excluídas aquelas relativas
à rolagem da dívida interna, situaram-se respectivamente em 144, 113 e 108 bilhões
de dólares nos exercícios de 1990, 1991 e 1992, enquanto as receitas efetivamente
realizadas situaram-se em 111, 73 e 68 bilhões de dólares. Ou seja, as despesas orça-
das têm sido sistematicamente situadas em valores muito distantes da realidade. A
proporção das despesas realizadas sobre as orçadas atingiu apenas 50,5%, 53,2% e
57,0% nesses anos.
“Sobressai desses números a imensa disparidade entre o gasto público dese-
jado, e que expressa, não obstante, aspirações legítimas dos mais variados segmentos
sociais, e o que é consistente com a nossa realidade tributária, revelada pela dis-
posição da sociedade em pagar impostos.”
Para uma discussão informada (e clara para o não-economista) da
crise fiscal do estado brasileiro, pode-se recorrer a Bresser Pereira, Crise
Econômica e Reforma do Estado no Brasil, cap. 4, “Crise e Transformação”,
pp. 79-97.
CAPÍTULO 4 338 //
4.4.2. A funcionalidade da inflação e as
dificuldades do ajuste
Um sintoma particularmente sensível desse problema

foi a enorme dificuldade enfrentada pelos governos latino-
americanos,durante toda a década de 80,para escapar à solução
inflacionária para o financiamento do estado. Segundo Sérgio
Abranches, a lógica inflacionária encontra-se estreitamente
relacionada à estruturação clientelística (ou “distributivista”,
como – à maneira de Lowi – identifiquei acima, nas
seções 4.2 e 4.3) do estado brasileiro, que requer “crescente
capacidade extrativa, alocativa, distributiva e redistributiva
do estado. Isto é, a base fiscal e a capacidade de poupança do
setor público precisam se ampliar ininterruptamente”, para
(1) contemplar a todos os interesses que cheguem a atingir
determinada “densidade crítica”, (2) atender às metas dos
tecnocratas e (3) financiar a expansão da máquina burocrática
para abrigar continuamente os novos “feudos”. Quando há
alguma crise econômica, o sistema entra em rápido colapso.
E, em nome da própria sobrevivência, o sistema político
se vê premido por seus compromissos clientelísticos a
socializar rapidamente as perdas eventualmente ocorridas
(vide o processo de estatização da dívida externa ocorrido
ao final dos anos 70).396 No caso do Brasil dos anos 80, esta
socialização de perdas encontra seu veículo principal na
inflação: ao deteriorarem-se as condições atenuadoras do
conflito social com a crise do desempenho da economia no
início da década, agrava-se o conflito distributivo, e acelera-
se a inflação, como uma consequência não intencional,
provavelmente, mas que funciona como um mecanismo

acomodador, um disfarce automático das tensões
distributivas, ao “alargar, artificialmente, a capacidade do
sistema econômico de atender às elevadas e heterogêneas
demandas da sociedade”.397
Uma vez deflagrado esse processo de acomodação

distributiva inflacionária (que, no caso do Brasil, em virtude
da indexação universal dos ativos financeiros bancários, se
dá a expensas do poder aquisitivo da parcela mais pobre
da população, que não possui conta bancária), sua reversão
revela-se um problema extraordinariamente complexo.
Não apenas pelos interesses poderosos que se beneficiam
da inflação, mas sobretudo porque – dada a remuneração
diária que a indexação assegura aos portadores de títulos
governamentais – a estabilização deve envolver, com a
suspensão da indexação diária, o alongamento do perfil da
dívida pública interna. Mas o estado precisa colocar estes
títulos para financiar seus gastos com empréstimos junto
ao setor privado. E, em função do alto risco produzido pela
contínua deterioração das contas públicas, a remuneração
(juros e correção monetária) oferecida pelo governo deve
ser elevada, e o prazo do resgate, tão curto quanto possível
(“overnight”). Assim, a falta de crédito do estado se constitui
num obstáculo significativo para o sucesso de políticas de
estabilização, tendo provavelmente contribuído de maneira
relevante para a demora da estabilização brasileira.398
Podemos, porém, sem violentar os fatos, interpretar este
fenômeno de maneira mais abrangente. Em termos formais,
398 Bresser Pereira, Crise Econômica e Reforma do Estado no Bra-
sil, pp. 246-7.
CAPÍTULO 4 340 //
essa falta de crédito do estado tem sua expressão numa elevada
taxa de desconto, pelos agentes econômicos, dos seus payoffs
futuros (donde os juros altos e os prazos reduzidos). Mas
não há porque restringir essa característica da estrutura de
preferências dos atores a seus desdobramentos econômicos.
Se o mau estado das finanças públicas projeta incertezas para
o futuro, essas incertezas muito provavelmente se estendem
sobre a política, na forma de insegurança quanto à vigência das
instituições num ponto qualquer do futuro. E a consequente
prioridade atribuída pelos atores a ganhos imediatos dificulta
a instauração de qualquer “círculo virtuoso” cooperativo no
interior da sociedade. Nesse contexto, eventuais “custos de
transição” produzidos por uma política de estabilização
podem ter seus efeitos significativamente ampliados,
gerando novos obstáculos não apenas à própria estabilização,
mas também à institucionalização democrática.399 Não é
399 É também numa elevada taxa de desconto de payoffs futuros que se
apóia o “dilema do político” a que se refere Barbara Geddes, The Politician’s
Dilemma, p. 18, entre a sobrevivência política a curto prazo e o benefício na-
cional a longo prazo. Mergulhado num contexto de forte incerteza, o político
simplesmente não pode orientar sua ação exclusivamente para benefícios
coletivos de longo prazo, pois ele não pode ter certeza de que as condições
necessárias para a produção desse benefício futuro se manterão – e é gran-
de, portanto, o risco de que o abandono de prioridades políticas imediatas
se revele, ao cabo, inútil. Mas é interessante observar que, colocado sim-
plesmente como um conflito entre o benefício nacional a longo prazo e a
sobrevivência política no curto prazo, o dilema pode se apresentar – ainda
que com intensidade reduzida – mesmo sob condições estáveis e para políti-
cos fortemente orientados por um ideal específico de transformação social.
Pois o político honesto e idealista deve acreditar que a manutenção do seu
partido no poder é que irá, ao fim e ao cabo, permitir a promoção do melhor
destino para os habitantes do país. Ele não poderá, portanto, estar disposto
a sacrificar o interesse partidário imediato, pois não há maneira pela qual
ele possa se assegurar de que seus adversários fariam o mesmo. Com efeito,

por pura coincidência que Bresser Pereira – atribuindo a
expressão a André Lara Resende – se refere à “coordenação de
expectativas” (a mesma expressão aqui utilizada, no capítulo
2, para designar a tarefa crucial do poder público em
sociedades complexas) como requisito indispensável para
o controle de “uma inflação mensal acima de dois dígitos”
que incorpore “um forte componente inercial resultante de
indexação informal da economia”.400
Lourdes Sola tem razão, portanto, em afirmar que

“a tendência à rota explosiva e à crise fiscal do estado [...]
assume no Brasil o estatuto de um problema constitucional
e, portanto, político, de caráter ‘fundacional’”.401 Eu diria
que – à exceção talvez do caso muito especial dos Estados
Unidos – isto é sempre verdade. Pois, sendo a capacidade
extrativa a capability mais elementar do sistema político,
a questão tributária – mais do que a forma ou o sistema
de governo – é o problema constitucional básico, e uma
deterioração estrutural das finanças públicas muito
provavelmente envolverá também um déficit de autoridade
do sistema político como um todo. Quando não for a própria
deterioração das contas públicas um sintoma de dificuldades
um pouco de reflexão mostra que a lógica do “dilema do político” pratica-
mente reenuncia, dentro do jargão dos nossos dias, o argumento de Michels
sobre a “lei de ferro da oligarquia” em sua melhor formulação: sendo a orga-
nização a que pertence o político um meio indispensável para que ele possa
atingir os seus propósitos (independentemente do mérito intrínseco desses
propósitos), então a adesão responsável a esses fins induzirá uma sobreposi-
ção crescente entre os fins da organização e os fins “substantivos” originais,
com inevitáveis conflitos e progressivo comprometimento dos fins originais.
p. 260 (n. 2, p. 334).
401 Sola, “Estado, Regime Fiscal e Ordem Monetária”, p. 46.
CAPÍTULO 4 342 //
extrativas anteriores, é de se prever que dificuldades políticas
apareçam a partir delas quando nada porque, como lembrou
William Ricardo de Sá,
“um estado financeiramente fraco dispõe de menos recursos

para trocar por apoio político – seja no Congresso, seja entre
os interesses organizados na sociedade –, e expõe à geral
desconfiança qualquer medida de política econômica de
maior fôlego para cujo sucesso importe a condição geral de
suas contas”.402
No caso brasileiro recente, Lourdes Sola indica dois

exemplos da tendência “à paralisação fiscal do estado e à
erosão da autoridade monetária”: o federalismo econômico
incompleto da Constituição de 1988 (que terminaria por
resultar, a partir de 1994, numa reconcentração reativa de
recursos junto ao Tesouro Nacional, por intermédio do
atual “Fundo de Estabilização Fiscal”), e a contestação da
legitimidade democrática do Banco Central em “enquadrar”
bancos estaduais. Ambos remetem, segundo a autora, “a
um conflito distributivo de raiz hobbesiana – entre os
governos subnacionais e a União – o qual vai desaguar no
[...] Congresso, [onde] se articulam os sistemas de veto de
última linha às iniciativas pertinentes de um executivo”.403
De fato, acredito que uma das variáveis cruciais que

impediram o governo não só de derrotar a inflação, mas
praticamente de governar durante a primeira década após o
retorno do país à democracia foi o vácuo institucional produzido
pela incapacidade do regime militar em criar fontes sólidas de
402 W. R. de Sá, “Jogos Inflacionários e Jogos de Estabilização”, p. 71.
403 Sola, “Estado, Regime Fiscal e Ordem Monetária”, p. 65.

legitimidade e que se tornou completamente visível a partir
da aceleração da abertura no governo do General Figueiredo
– e ganhou dimensões dramáticas a partir de 1987, após o
fracasso do Plano Cruzado.404 Desde então, e até a aprovação
da emenda constitucional do “Fundo Social de Emergência”
no início de 1994, nenhuma coalizão política conseguiu
construir uma hegemonia que possibilitasse a formação de um
consenso mínimo em torno de um novo formato institucional
internamente consistente para o Brasil. A Constituição de
1988 – elaborada num momento que talvez tenha coincidido
com o auge dessa dispersão política – acabou por revelar-se
uma colcha de retalhos excessivamente detalhista e carente
de articulação interna, fruto dos inúmeros lobbies localizados,
em torno de pequenos problemas, que se formaram durante o
trabalho constituinte, ocupando o vazio deixado pela ausência
de uma condução política hegemônica.405 E, finalmente, as
404 Juan Linz, “The Future of an Authoritarian Situation or the Institu-
tionalization of an Authoritarian Regime”, p. 254 (apud Lourdes Sola, “Esta-
do, Reforma Fiscal e Governabilidade Democrática”, p. 191), foi profético a
respeito do legado institucional do regime militar, em texto publicado já em
1973: a incapacidade do regime autoritário brasileiro de institucionalizar-se
somente lhe permitiria ser bem-sucedido enquanto a economia fosse bem;
mas deixava, “ao mesmo tempo, para o futuro, um vazio político aterrador”
(grifos de L. Sola). Bresser Pereira, Crise Econômica e Reforma do Estado
no Brasil, pp. 303-6, situa em 1987, a partir do fracasso do Plano Cruzado, a
ruptura do “pacto democrático-populista” que teria conduzido o país à rede-
mocratização. É provável que ele esteja correto. Temo, porém, que nada de
muito consistente tenha jamais chegado de fato a existir por trás da “Aliança
Democrática” de 1984/87. Tancredo Neves apenas buscava ainda construí-la,
quando sua morte repentina abortou inteiramente o processo.
405 B. P. W. Reis, “Corporativismo, Pluralismo e Conflito Distributivo
no Brasil”, pp. 437-8 (nos próximos parágrafos, estarei utilizando ocasional-
mente alguns trechos desse trabalho, acrescidos de certas alterações que me
pareceram necessárias).
CAPÍTULO 4 344 //
várias intervenções, sempre súbitas, do governo na economia
com vistas a controlar a inflação – incluindo os sucessivos
congelamentos de preços efetuados a partir de 1986 –, ao
contribuírem significativamente para o aumento da incerteza
na economia, acabaram colaborando de maneira importante
para a explosão inflacionária que se observou na segunda
metade dos anos 80.406
Da análise feita até aqui, o que se pode concluir é que

o regime militar, tendo excluído da agenda política durante
tantos anos a pauta redistributiva e cancelado quase todas as
prerrogativas legislativas relevantes do Congresso Nacional,
reservando ao executivo o controle exclusivo sobre decisões
406 Uma dificuldade não desprezível associada à estratégia de combate
à inflação pelo congelamento de preços consiste em que ela prevê uma in-
tervenção súbita e unilateral na operação do mercado, modificando coerciti-
vamente as regras que presidem as trocas, e espera que as pessoas ignorem
esta possibilidade ao formarem suas expectativas em relação ao futuro. Ma-
ria Hermínia Tavares de Almeida, Crise Econômica e Interesses Organiza-
dos, pp. 121-2, corrobora o ponto:
“[...] as políticas de choque, ao afastar a idéia de negociação e extremar a
autonomia do governo e seu ímpeto intervencionista, não criavam uma estrutura de
incentivos à cooperação efetiva com as iniciativas oficiais. Em vez de lograr cooper-
ação, incentivavam permanentemente o comportamento de free-rider.
“Finalmente, dissipada a ilusão da eficiência dos instrumentos de choque
para lograr uma estabilidade duradoura, a insistência nessa forma de política minou
a autoridade governamental, foi corroendo e inutilizando os precários mecanismos
de gestão econômica e possibilitou a volta, com virulência redobrada, dos comporta-
mentos não-cooperativos de indivíduos e interesses organizados.”
Para uma exposição formal da influência dos sucessivos choques econômi-
cos sobre as expectativas dos empresários e seus efeitos nefastos sobre a inflação, ver
José Márcio Camargo, “Salários e Negociações Coletivas”, esp. pp. 19-21. Também
em Selmo Aronovich, “Decisões Empresariais, Expectativa e Inflação”, se encontra
uma descrição formal do efeito inflacionário de preferências empresariais orientadas
para ganhos de curto prazo num contexto de elevada incerteza.

atinentes à esfera regulatória, acabou por confinar o poder
legislativo ao processamento de demandas distributivas
tópicas, exacerbando uma tendência já tradicional no
sistema político brasileiro. Não deve, portanto, surpreender
que a partir de 1985 o país tenha encontrado enormes
dificuldades para formar consenso parlamentar mesmo
sobre os temas institucionais mais básicos. As manifestações
deste fenômeno se estendem desde o recurso absolutamente
corriqueiro do governo ao instituto das medidas provisórias,
até o fato de ter sido necessário recorrer a um plebiscito
para se decidir sobre o sistema de governo – sendo que o
Congresso dispunha de amplas prerrogativas formais, seja
para adotar o sistema de governo que bem entendesse (e
dificilmente se veriam, naquela ocasião, manifestações
populares de monta contra qualquer decisão que se tomasse
a respeito), seja para disciplinar fortemente o uso de medidas
provisórias pelo executivo.
Este problema introduz o tema do custo da obtenção

das maiorias necessárias para a tomada de decisão, cujas
consequências para a produção de políticas públicas foram
tratadas em conhecido trabalho de Robert Salisbury e John
Heinz, onde – em relação ao trabalho anterior de Salisbury
(ver acima, seção 4.3) – substitui-se a consideração dos
efeitos do grau de integração do sistema decisório pelo
custo do processo de se alcançar a maioria requerida para a
tomada da decisão em pauta. O argumento básico é simples:
alega-se que com custos reduzidos são tomadas decisões
“alocativas” (distributivas ou redistributivas, que alocam
benefícios tangíveis diretamente a pessoas ou grupos) e, com
custos elevados, decisões “estruturais”, isto é, delegações de
CAPÍTULO 4 346 //
autoridade, com resultados regulatórios ou auto-regulatórios
provenientes do estabelecimento de regras ou de estruturas
de autoridade destinadas a pautar alocações futuras.407
Durante os primeiros anos do regime democrático, o
ambiente de incerteza vigente induziu os atores políticos a
traçarem estratégias de sobrevivência política a curto prazo
cada vez menos institucionalmente comprometidas, levando
o quadro político-partidário nacional a enfrentar um
processo de fragmentação crescente, elevando para níveis
comparativamente bastante elevados o custo da formação
das maiorias necessárias à tomada de qualquer decisão.
Se Salisbury e Heinz estiverem corretos, este simples fato
já ajudaria a explicar a referida tendência da Assembléia
Nacional Constituinte de 1987/88 por decisões regulatórias,
e sua dificuldade para tomar decisões com implicações
407 Salisbury e Heinz, “A Theory of Policy Analysis and Some Prelim-
inary Applications”, p. 49. Também aqui temos a formulação de uma ma-
triz 2x2, estruturada da seguinte maneira: quando o padrão de demanda é
fragmentado, teremos decisões distributivas se o custo da decisão for baixo,
e regulação se o custo da decisão for elevado; complementarmente, com pa-
drão de demanda integrado, teremos políticas redistributivas se o custo da
decisão for baixo, e auto-regulatórias se o custo da decisão for elevado. Ape-
sar da simplicidade do argumento, não deixa de parecer estranho que políti-
cas distributivas requeiram baixo custo de tomada de decisão. Posto assim,
o argumento dá a entender que seria mais fácil adotar políticas regulatórias
que distributivas – o que, convenhamos, é bastante contra-intuitivo.
Quadro 4.2
Alto Custo da Baixo Custo da
Tomada de Decisão Tomada de Decisão
Padrão de Deman- regulação distribuição
das Fragmentado
Padrão de Demandas Integrado redistribuição auto-regulação
Fonte: Salisbury e Heinz, “A Theory of Policy Analy-
sis and Some Preliminary Applications”, p. 49.

redistributivas. No que diz respeito à estabilização
econômica duradoura, então, que necessariamente traz
consigo efeitos fortemente redistributivos pela simples
queda da inflação, e força o sistema político a atribuir
perdas muito dificilmente reversíveis, o nível de dificuldade
enfrentado para a formação de maiorias hegemônicas
coesas tem se transformado em um sério entrave.408
O cancelamento súbito do processo de acomodação

inflacionária pelo estado de pleitos distributivos mutuamente
incompatíveis em termos reais impõe a diversos grupos uma
renúncia – em muitos casos irreversível – a pretensões de
renda anteriormente atendidas. Envolve, numa palavra,
redistribuição de renda, e, para ser bem-sucedido, o estado
deve estar em condições de arbitrar perdas. Se o fim da
inflação cancela um imposto incidente sobre a parcela mais
pobre da população, então os destinatários dos recursos
oriundos desse imposto (incluindo o estado) necessariamente
perderão renda – e o governo, portanto, deve ser capaz de
408 As dificuldades enfrentadas mesmo pelo comparativamente bem-
-sucedido governo de Fernando Henrique Cardoso em todas as suas tenta-
tivas de aprovar emendas constitucionais de implicações mais claramente
redistributivas, como a previdenciária (ou sequer de propor alguma reforma
tributária importante), mesmo sendo elas presumivelmente indispensáveis
para a consolidação da estabilização monetária, corroboram o diagnósti-
co. A dificuldade na aprovação dessas matérias tem sido bem maior que na
aprovação de decisões que Salisbury e Heinz chamam de “estruturais”, “de-
legativas”, de regulação ou auto-regulação de diversos setores (quebra de
monopólios estatais, abertura da economia etc.), uma vez que o custo da
obtenção de uma maioria parlamentar suficientemente sólida para tomar
posições firmes na inevitável atribuição de perdas que o jogo de soma zero
típico da arena redistributiva reclama tem se mostrado extremamente ele-
vado, quase impraticável.
CAPÍTULO 4 348 //
forçar atores sociais relevantes (a começar por setores
da própria administração estatal) a reduzir demandas
e conformar-se a um nível de renda real inferior àquele
obtido durante a vigência da inflação. A consolidação
de um ajuste de expectativas dessa natureza com certeza
não poderá ser assegurada senão ao final de um processo
demorado e turbulento de negociação e barganha entre
virtualmente todos os interesses relevantes na economia
– que inevitavelmente incorporará um elevado grau de
improvisação e risco frente a problemas e obstáculos que
não podem ser inteiramente previsíveis ao se deflagrar o
processo. E esse conjunto de operações terá inapelavelmente
de incluir uma reformulação do modo de inserção e atuação
do estado na economia, tanto em virtude da necessidade
de recomposição das finanças públicas quanto pelo
estabelecimento – igualmente indispensável – de novas
formas de regulação do conflito distributivo pelo estado:
mais impessoais e burocráticas, e menos paternalistas e
clientelísticas, de modo a fornecer um ambiente mais
propício a investimentos num contexto global de crescente
interdependência econômica transnacional e inédita
mobilidade de capitais.409
409 É claro que normas menos paternalistas não têm de excluir, em
princípio, toda e qualquer modalidade de política industrial e incentivo à
iniciativa privada nacional. Muito pelo contrário, nada impede que programas
de incentivo a setores considerados prioritários se pautem por normas e
critérios objetivos e impessoais de financiamento, a partir da estipulação
de metas e prazos, e que sejam eles próprios competitivamente alocados.
Além do mais, o acirramento da competição externa provavelmente tornará
a existência de mecanismos inteligentes de estímulo mais importante que
nunca, sobretudo para a geração local de empregos – o grande desafio do
capitalismo nas próximas décadas.

Como já observaram diversos autores a respeito da
experiência de ajuste em países periféricos, a premência de
reformas de cunho economicamente liberalizante acarreta
inúmeros problemas, particularmente no que diz respeito às
condições de conservação a longo prazo de suas precárias
democracias. Como observou Joan Nelson, o governo tende
a contar com pequeno apoio para suas iniciativas de reforma,
pois as perdas são imediatas e concentradas, ao passo que os
ganhos são remotos e difusos – e os perdedores, ademais,
geralmente são os grupos politicamente mais organizados
dessas sociedades.410 No que tange especificamente aos
países latino-americanos, James Malloy apontou uma
coleção igualmente considerável de obstáculos. Em
primeiro lugar, em sociedades de pequena diversificação da
economia – logo, de modernização incipiente – como é o
caso da maioria desses países (ainda que nem tanto mais o
do Brasil), o emprego público é o meio de vida fundamental
das camadas médias urbanas. Assim, para adotar políticas de
enxugamento do estado, os governos têm de enfrentar suas
próprias bases partidárias. Ademais, se se trata de consolidar
o regime democrático, é imprescindível a inclusão de todas
as forças políticas no jogo. Só que – como foi visto acima – a
estabilização econômica requer disciplina fiscal e, portanto,
uma contenção de demandas para adaptá-las à redução
do “espólio” estatal a ser dividido. Mais importante ainda,
as organizações de trabalhadores dificilmente terão sua
lealdade conquistada de maneira incondicional pelo regime
democrático, pois encontram-se numa posição trágica:
tendo arcado com pesados ônus durante o período militar,
elas vêem-se frustradas em suas expectativas quanto ao novo
410 J. Nelson, “A Política da Transformação Econômica”, p. 325.
CAPÍTULO 4 350 //
regime, uma vez que a terapia liberal elege-as novamente
como “inimigas” do governo.411
A este processo extremamente complexo – que,

revestido de características próprias em cada lugar, e repleto
de desdobramentos ainda em boa medida imprevisíveis, se
tem verificado recentemente em diversos países tanto do
“Terceiro Mundo” e da antiga órbita socialista quanto das
regiões economicamente mais avançadas do globo – se vem
convencionando chamar na literatura contemporânea pelo
nome genérico de “reformas econômicas”, ou simplesmente
a “reforma do estado”, de que passamos a tratar.
4.4.3. A dinâmica política da reforma

econômica (e algumas armadilhas
previsíveis)
Como admitiu claramente Jorge Vianna Monteiro,

“a caracterização analítica [da] reforma econômica ainda é
insatisfatória”, pois – talvez sobretudo em virtude da imensa
variedade dos contextos nacionais específicos em que
as reformas têm sido deflagradas – é forçoso admitir que
“o conceito talvez ainda envolva uma dose substancial de
intuição e argumentação ad hoc”.412 Genericamente, porém,
creio que se pode aproximar com razoável segurança do tema
caracterizando-se a reforma econômica como uma alteração
no plano “constitucional” da estratégia macroeconômica
411 J. Malloy, “Política Econômica e o Problema da Governabilidade
Democrática nos Andes Centrais”, pp. 114-23.
412 J. V. Monteiro, Estratégia Macroeconômica, p. 22, onde se atribui
(n. 26) uma “confissão” nesse sentido a Michael Bruno, “Econometrics and
the Design of Economic Reform”.

– “anterior”, portanto, à política econômica estritamente
considerada, pois envolve mudanças institucionais no
sistema econômico como um todo, definindo a estrutura de
incentivos no interior do qual operarão os agentes e será
formulada a própria política econômica a partir da escolha
de prioridades econômicas pelo governo.413
Por definição, reformas econômicas constituem

momentos extremamente delicados do ponto de vista
institucional. Isto porque, durante a fase de implementação
– além das inevitáveis tensões distributivas envolvidas –
sua dinâmica é caracterizada por uma reversão da causação
habitual.414 Ao invés dos mecanismos constitucionais
condicionarem o nível operacional da estratégia
macroeconômica através da imposição de determinados
mecanismos ao processo decisório governamental e da
fixação de limites às características da política econômica
adotada, como tipicamente deveria acontecer, durante
a reforma é o plano operacional que subordinará a
configuração constitucional da estratégia macroeconômica
adotada: fixam-se determinados padrões de desempenho ou
objetivos considerados desejáveis para a política econômica
e, a partir deles, decide-se sobre os arranjos institucionais
mais adequados à promoção desse desempenho. Esta
413 A distinção entre os planos “constitucional” e “operacional” da ação
política é normalmente atribuída a James Buchanan e Gordon Tullock, The
Calculus of Consent, esp. pp. 285-6. Para um breve e abrangente panorama
do campo conhecido como “economia constitucional”, pode-se recorrer a
Jorge Vianna Monteiro, Estratégia Macroeconômica, cap. 5, “A Constitui-
ção como Política Econômica”, pp. 83-105. Também ali se encontra a dis-
tinção aqui referida, agora com o plano operacional rebatizado como “pós-
-constitucional” (p. 86).
414 Monteiro, Estratégia Macroeconômica, p. 88.
CAPÍTULO 4 352 //
subordinação do plano constitucional ao operacional introduz
“um elemento de transitoriedade na Constituição do país”
que é, em princípio, indesejável.415 Assim, se numa situação
ideal-típica o legislativo deve, em princípio, se “antepor” ao
executivo ao exercer com exclusividade a iniciativa legislativa
e, com isso, ditar os limites “constitucionais” dentro dos
quais o executivo terá de operar a política econômica,
durante um processo de reforma o executivo tende –
paradoxalmente, é verdade, dado que durante esse período se
deverá estar legislando intensamente – a tomar as rédeas dos
acontecimentos em virtude da maior agilidade estratégica
derivada de sua maior coesão interna e presumível unidade
programática – que lhe permite contornar o problema de ação
coletiva que se apresenta a um corpo colegiado como o poder
legislativo.416 Assim, quando reformas profundas ganham
legitimidade (ou passam por qualquer motivo a ocupar o
centro da agenda política), ações mais contundentes passam
a ser aceitas – quando não são simplesmente exigidas por
muitos. Como a coerção é responsabilidade exclusiva do
executivo, este ganha preeminência e tende invariavelmente
a “atropelar” o legislativo com “fatos consumados” ou
mobilização da opinião pública – ou ambos. No Brasil de
415 Monteiro, Estratégia Macroeconômica, p. 159, n. 16, observa a na-
tureza perfeitamente “anti-rawlsiana” desta situação: enquanto John Rawls,
A Theory of Justice, esp. pp. 17-22, estipula a condição do “véu de ignorân-
cia” como parte necessariamente integrante da “posição original” de onde
se pode escolher uma ordem constitucional “justa”, aqui, “primeiro, identi-
fica-se muito claramente a incidência de perdas e ganhos, para, depois, se
[tentar] estabelecer o consenso constitucional”.
416 Para uma rápida exposição deste argumento, pode-se recorrer a
Stephan Haggard e Robert Kaufman, “O Estado no Início e na Consolidação
da Reforma Orientada para o Mercado”, pp. 394-5.

1964, o presidente foi defenestrado quando as “reformas
de base” ganharam visibilidade, pelo simples fato de que
interesses com capacidade de veto extra-institucional a elas
se opunham, e tornou-se visível que a oposição às reformas
no âmbito do legislativo não seria suficiente para pará-las.
De fato, apesar dos sonhos de muitos e de sua frequente
utilização retórica, “revolução democrática” é um claro
oxímoro, e mudanças rápidas são obtidas autoritariamente.
Donde a tentação frequente do recurso às “soluções”
autoritárias para crises de “governabilidade”, que todavia
dificilmente fazem mais que postergar o problema para um
futuro indefinido, muitas vezes agravando-o.
A história das dificuldades enfrentadas pelos

governos latino-americanos durante a crise dos anos 80
provê um vívido retrato desse dilema. Frequentemente os
governos se viram premidos a oferecer respostas a problemas
agudos, e – mesmo sendo na maioria dos casos governos
civis pretensamente democráticos – eles raramente
hesitaram em recorrer a decisões tomadas sigilosamente
em círculos burocráticos restritos, e implementadas
independentemente de aprovação parlamentar. Na maioria
dos casos, talvez não tivessem alternativa. Todavia, a adoção
de tais procedimentos quase sempre cobrou seu preço mais
tarde, na forma da erosão dos marcos de previsibilidade para
a ação futura do governo e da deformação das instituições
do governo representativo, reforçando – segundo Vianna
Monteiro – “o padrão de instabilidade do fluxo da política
econômica”. Os resultados foram os já conhecidos: “aumento
da taxa de desconto quanto aos resultados de política
econômica, aceleração do rent-seeking/rent-avoidance, e
CAPÍTULO 4 354 //
aumento da intervenção governamental, sobretudo através
da regulação econômica”.417
Mas um traço crucial de todo o nosso problema reside

justamente no fato de que lidar com a crise econômica requer
imediata “produção” de poder. E, na ausência de instituições
democráticas consolidadas (vale dizer, rotinizadas), esta
produção – como vimos no capítulo 2 – se faz precariamente
a expensas da “distribuição” do poder, ou seja, através da
concentração de poderes no âmbito do executivo. James
Malloy, apoiado em raciocínio semelhante, contesta a
acusação muito comum de que o fracasso recorrente dos
programas econômicos mais ambiciosos dos governos latino-
americanos seja motivado sobretudo por falta de “vontade
política” para se implementar a parte “dura”, impopular, dos
programas. Para ele, de maneira convergente com a linha de
tratamento do problema que se encontra em Huntington,
“o problema real não é tanto de vontade política, mas sim de
capacidade de governar”.418 Malloy aqui formula claramente
– a seu modo – o problema da tensão entre a “produção”
e a “distribuição” de poder, destacando a dificuldade de
“produção” de poder em contexto democrático na América
Latina, com menção inclusive a Hobbes e Huntington:
“A questão da governabilidade não é simplesmente

a de distribuição de poder ou acesso ao poder, mas, mais
fundamentalmente, uma questão de como o poder é
produzido. Como podem e como fazem os governos para
converter o potencial político de um dado conjunto de
417 Monteiro, Estratégia Macroeconômica, p. 161.
418 J. Malloy, “Política Econômica e o Problema da Governabilidade
Democrática nos Andes Centrais”, p. 101 (grifo meu).

instituições e práticas políticas em capacidade de definir,
implementar e sustentar políticas? O que vemos nos Andes
Centrais, sob nova forma, são questões antigas, colocadas por
pensadores políticos como Hobbes e, mais recentemente,
cientistas políticos como Samuel Huntington.”419
O problema da capacidade de comando – “produção”

de poder – enfrentado por Malloy é abordado também por
Juan Carlos Torre, que se reporta à perplexidade provocada
pela constatação de que, no momento da democratização,
o enfrentamento da crise mostrou requerer mais governo, e
não menos.420 De fato, o que Torre observa é uma confusão,
muito frequente, entre o que Huntington chama de “grau
de governo” (a “produção de poder”, ou a “governança” a
que têm se referido alguns autores)421 e o autoritarismo do
sistema. Entretanto, como se pode depreender da discussão
realizada no capítulo 2 (especialmente ao longo da seção
2.1), autoritário é precisamente aquele governo que não
tem autoridade. Que não encontra nos cidadãos disposição
prévia à obediência, e que, portanto, não tem escolha senão
recorrer à violência, à coerção física. Pois o reconhecimento
da autoridade é justamente o que funda o consentimento,
a disposição de obedecer. Regimes autoritários entram em
colapso precisamente a partir do momento em que o não-
419 Malloy, “Política Econômica e o Problema da Governabilidade De-
mocrática nos Andes Centrais”, pp. 102-3.
420 J. C. Torre, “América Latina”, p. 132.
421 Sobre o conceito de “governance” e suas relações com a capacida-
de governamental de implementação de reformas econômicas, um traba-
lho esclarecedor encontra-se em Leila Frischtak, “Governance Capacity and
Economic Reform in Developing Countries”, onde se aborda o problema por
linhas análogas às aqui empregadas.
CAPÍTULO 4 356 //
reconhecimento de sua autoridade se generaliza a um ponto
tal que sua manutenção se torna inviável. Nesse momento,
sua capacidade de governo é mínima, e a reintrodução do
regime democrático se dá – entre outros motivos – com o
objetivo de produzir mais poder. Não há motivo algum, em
princípio, para se supor que um regime democrático significa
“menos governo”, ou mesmo “menos comando”, que um
regime autoritário – significa, meramente, menos comando
arbitrário. Mas pode perfeitamente significar um aumento da
capacidade de comando do governo, desde que seja possível
obter a adesão consensual dos atores sociais em seu conjunto a
um corpo de regras impessoais destinadas a dirimir quaisquer
conflitos no interior da sociedade (em outras palavras,
desde que se consiga um conjunto de instituições políticas
cuja autoridade seja reconhecida pelos cidadãos). E esse é
justamente o nó górdio da questão com que nos defrontamos
todos. Como observou Malloy, os principais atores políticos na
América Latina sempre apoiaram regimes autoritários desde
que servissem a seus propósitos; nunca existiu uma adesão
primordial à democracia.422 E o problema da construção da
autoridade de um regime político (ver acima, subseção 2.1.3)
sempre envolve uma “sacralização” de uma fonte de poder, uma
atitude reverente frente a um valor, seja este o “direito divino
dos reis”, a “vontade popular”, ou o “melhor argumento”.
Diante da percepção difusa deste problema, a resposta

mais generalizada à necessidade de se gerar “capacidade de
governo” foi, como constata Torre, o apelo a um “pacto”.423
422 Malloy, “Política Econômica e o Problema da Governabilidade De-
mocrática nos Andes Centrais”, pp. 109-10.
423 Torre, “América Latina”, p. 133.

Só que, no que se refere a pactos, o mesmo contexto que os
torna imperiosos tende a comprometer sua factibilidade:
em boa medida, pretender resolver um problema de
“coordenação de expectativas” por apelo a um pacto é dar
a questão por resolvida de saída. Todavia, num quadro de
instabilidade política (ou, pior, de fragilidade institucional),
a posição do governo fica efetivamente debilitada ao ponto
de incapacitá-lo para a imposição de perdas que não sejam
previamente pactuadas com os atores interessados – aí
incluídos não apenas os representantes de empresários e
trabalhadores, mas também os partidos representados
no poder legislativo. O que torna altamente provável
o enredamento do sistema político como um todo num
círculo vicioso onde um pacto é ao mesmo tempo necessário
e inviável. Pois um eventual pacto tem necessariamente
de envolver a aceitação, pelos atores, de perdas no curto
prazo em troca da promessa de ganhos compensadores no
futuro (pois, se não há perda para os pactuantes, é porque
ela foi transferida para terceiros, ausentes das negociações
– e é precisamente este o vício que Gustavo Franco dizia
existir nas câmaras setoriais brasileiras).424 E como, por
definição, em caso de instabilidade política ou institucional
não há horizonte seguro no médio e longo prazos, todos
os agentes optam por estratégias que privilegiem ao
máximo os ganhos imediatos. Assim, o pacto só será viável
quando todos os atores relevantes se convencerem de que
estão perdendo com a persistência de um dado estado de
coisas, e que portanto vale a pena acertar um pacto em
que se abra mão de alguns ganhos mais imediatos. Só
424 Franco, “Estado e Crise Econômica ao Fim dos Anos 80”, pp. 74-6
(ver acima, seção 4.3).
CAPÍTULO 4 358 //
que, infelizmente, este raramente será o caso na América
Latina: em sociedades fortemente segmentadas como as
nossas, normalmente nem todos os setores da sociedade
têm de arcar com perdas pela persistência de uma crise
constitucional, ou mesmo uma crise econômica. Além
disso, em termos mais analíticos, se não há horizonte
futuro estável, a retaliação a comportamentos não-
cooperativos se torna incerta, e a cooperação passa a
requerer – como lembra Torre – a consideração, pelos
atores, dos interesses dos diversos atores do sistema
tomado em seu conjunto. Todavia, prossegue, o processo
de transição prima pela afirmação de identidades, em
que cada grupo luta por seu “espaço”.425 Compromissos,
ao contrário, tendem a produzir um “congelamento das
relações de força”, incompatível com as expectativas de
diversos atores durante a transição. Juan C. Portantiero
resume de forma particularmente feliz o problema:
para ele, a razão da dificuldade de implementação das
estratégias de cooperação é que – nas palavras de Torre –
“elas assumem como um dado o que, a rigor, é o problema:
a existência de um centro de poder capaz de assumir a
tarefa de organizar a concertação; em outras palavras,
425 Torre, “América Latina”, pp. 136-7. Vem a calhar, a propósito, a
clássica descrição que faz Huntington, Political Order in Changing Socie-
ties, p. 196, da atuação dos grupos numa sociedade “pretoriana”:
“In a praetorian society [...] each group employ means which reflect its pe-
culiar nature and capabilities. The wealthy bribe; students riot; workers strike; mobs
demonstrate; and the military coup. In the absence of accepted procedures, all these
forms of direct action are found on the political scene. The techniques of military
intervention are simply more dramatic and effective than the others because, as
Hobbes put it, ‘When nothing else is turned up, clubs are trumps’.”

uma autoridade pública efetiva”.426
Diante de todas estas dificuldades, não chega a ser

surpreendente que, para produzir a capacidade de governo
necessária para enfrentar a crise, a resposta mais usual
tenha sido, na prática, “uma forte e unilateral iniciativa do
executivo presidencial”, como lembra Torre.427 Assim como
Malloy, Torre vai até Hobbes para falar da saída da crise
hiperinflacionária como “a superação de um impasse de
raiz hobbesiana”,428 mas não se lembra da afinidade de seu
argumento com o “dilema do prisioneiro” da teoria dos jogos.
Daí acreditar na saída do impasse por um ato “imperial” do
poder executivo. Só que isto tende a dar errado pelo efeito
nefasto sobre as expectativas. O ato unilateral e agressivo
do poder público pode induzir, como vimos, idêntica reação
agressiva dos agentes econômicos, deteriorando ainda mais o
quadro. Devemos sempre lembrar que Hobbes é melhor no
diagnóstico que na terapia: na Inglaterra do século XVII a
receita afinal seguida não foi a que ele prescreveu. O recurso
a medidas autoritárias, portanto, pode perfeitamente agravar
o quadro. Na melhor das hipóteses, apenas adiará para um
futuro incerto a recolocação do mesmo problema – e isto é
o que fizeram recorrentemente os países latino-americanos
nas últimas décadas.429
426 Torre, “América Latina”, p. 139, onde ele remete a J. C. Portantiero,
La Producción de un Orden, p. 167.
429 Aparece recorrentemente também a tese de que, quando as refor-
mas econômicas são inadiáveis, seria prudente desacelerar a democrati-
zação, como teria ocorrido nos casos dos “tigres asiáticos” (Coréia do Sul,
Taiwan, Hong Kong e Cingapura), além de China, Chile, México e Turquia.
CAPÍTULO 4 360 //
O “autogolpe” de Fujimori no Peru é o exemplo
evidente do recurso a esta possibilidade em todas as suas
implicações, mas o final abrupto do governo voluntarista
de Collor no Brasil demonstra os riscos presentes também
nesta estratégia, mesmo numa versão mitigada. Com efeito,
mesmo os sucessos parciais obtidos por Fujimori – tanto na
arena econômica quanto no combate ao terrorismo – não
isentam o Peru, absolutamente, da forte probabilidade de
que problemas análogos se recoloquem num futuro próximo.
Pois, em última análise, “a instabilidade institucional e
a instabilidade da própria política econômica acabam
fortemente interligadas”,430 de modo que o recurso a
instrumentos discricionários de deliberação da política
econômica acaba por expor os objetivos da política a novos
riscos. Vianna Monteiro ilustra com o caso brasileiro:
“Por exemplo, a instrumentação inusitada a que

recorreu o Plano Collor passou a ser descontada como um
prenúncio de exceção adicional, no futuro. Não havia um
quadro institucional-constitucional suficientemente claro
para que os agentes econômicos percebessem um limite a essa
exceção e, assim, à repartição dos custos da estabilização.”431
Joan Nelson, “A Política da Transformação Econômica”, pp. 337-8, ponde-
ra, porém, que se um regime autoritário é visto como fortemente implicado
no fracasso econômico, então a liberalização política pode se tornar uma
condição necessária ao sucesso das reformas. Além do mais, segue ela, nem
sempre o adiamento das reformas políticas é possível: muitos atores darão
prioridade absoluta à agenda política, já que ela definirá as “regras do jogo”
em que se dará a disputa econômica, condicionando as possibilidades de
êxito de cada um.
430 Jorge Vianna Monteiro, Estratégia Macroeconômica, p. 154.
431 J. V. Monteiro, Estratégia Macroeconômica, pp. 156-7. Poucas pá-
ginas adiante (p. 162), Monteiro conclui aderindo claramente à ênfase no

Na simpatia resignada por soluções autoritárias, a que
Monteiro aqui se opõe, o que transparece novamente é a
confusão entre a necessidade do aumento da capacidade de
intervenção pública na vida do país para correção de rumos,
de um lado, e a adoção de estratégias autoritárias de ação.
Na verdade, é crucial que a primeira seja atendida, mas isto
não necessariamente tem de implicar a segunda – aliás, não
deve implicar, em nome da preservação da coordenação de
expectativas, como já foi visto (capítulo 2). E, nas atuais
circunstâncias, isto se torna particularmente importante. É
crucial considerar sempre os procedimentos pelos quais o
governo se verá autorizado a agir. E um preceito fundamental
a ser seguido é que o governo se esforce por reduzir a
imprevisibilidade ao mínimo. Portanto, se se entende por
aumento da capacidade de atuação do governo atos imperiais
como congelamentos recorrentes de preços, confiscos de
processo, em detrimento da ênfase no resultado:
“A norma de aferição da [qualidade] de um plano econômico, no ambiente
de instabilidade institucional, não [é] ditada tanto pelo objetivo da estabilização
econômica em si mesma, mas pela maior estabilidade de regras e procedimentos
pelos quais se busca alcançar aquele resultado.”
Para Monteiro, a ênfase no resultado termina por deformar as insti-
tuições do governo representativo. Todavia, embora formalmente inatacável
de um ponto de vista liberal, é importante observar que, para que se possa
realisticamente esperar uma ênfase no processo, é necessário que se tenha
alguma segurança sobre os resultados esperáveis. Pois se, como observaram
Przeworski e Limongi, “Democracia e Desenvolvimento na América do Sul”,
p. 32, a democracia se caracteriza sim pela presença de algumas incertezas
ex-ante (sobretudo eleitorais), também se deve admitir que ela é claramente
temperada por outras tantas certezas substantivas bem sólidas – e o próprio
Przeworski, “A Social-Democracia como um Fenômeno Histórico”, pp. 59-
61, descreve o compromisso democrático como envolvendo renúncias a cer-
tos objetivos específicos (já referidas acima, seção 4.1), sobretudo a renúncia
pelos social-democratas a objetivos redistributivistas mais radicais.
CAPÍTULO 4 362 //
ativos etc., então estaremos diante do desastre, pois isto
induzirá necessariamente um comportamento igualmente
agressivo dos atores. Como observa Eli Diniz (e – diga-se – de
maneira perfeitamente consistente com as teses de Putnam
sobre a importância do “capital social”, da “confiança”, para
o bom desempenho das instituições), a discricionariedade
do executivo acaba por prejudicar a credibilidade dos seus
próprios atos e, portanto, sua eficácia – e ainda aumenta a
incerteza.432 Contrariamente à intuição apressada de que
a existência de organizações fortes na sociedade civil cria
dificuldades para os governos, a experiência do leste europeu
aponta no sentido contrário, ou seja, para a necessidade
dramática de que os governos encontrem “parceiros” para
dialogar: as reformas foram mais bem-sucedidas onde houve
maior tolerância aos seus custos, e o caso da Polônia mostrou
que a tolerância aos custos foi maior onde havia maior
organização política – precisamente pela confiança que a
população depositava nos seus governantes, tornada possível
pela existência de uma sociedade fortemente organizada.433
No Brasil, Eli Diniz observa como foi paulatinamente se
tornando predominante uma reprodução superficial da tese
do “excesso de demandas”, de Huntington, conducente à
defesa de soluções tecnicistas destinadas à “contenção de
demandas” que, todavia, a longo prazo, podem apenas agravar
432 Diniz, Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, pp. 183-4. A
análise da importância da existência de “capital social” e laços de confiança
entre os indivíduos para o desempenho das instituições encontra-se em Ro-
bert Putnam, Making Democracy Work, cap. 6, “Social Capital and Institu-
tional Success”, pp. 163-85 (ver discussão do argumento de Putnam acima,
subseção 2.2.3).
433 László Bruszt, “A Política de Transformação no Leste Europeu”,
pp. 376-83.

o problema, ao aprofundar o fosso entre a operação do estado
e a sociedade crescentemente organizada.434 “Strong society,
weak state”, presume-se. Só que vimos com Putnam que a
lógica é a inversa: “strong society, strong state”, pelo menos
se o estado souber usar em seu proveito essa organização
emergente da sociedade – e a leitura do primeiro capítulo
de Political Order in Changing Societies, de Huntington,
também autoriza essa visão, ao vincular a “arte da associação”
à institucionalização. Ao associarmo-nos, caminhamos rumo
à criação de instituições, que, em princípio, tanto podem
entrar em choque com as instituições estatais já existentes
como a elas se agregarem e produzirem movimentos
sinérgicos. Se isto é verdade, o enclausuramento burocrático
das decisões do executivo apenas prejudica, a longo prazo, a
“governabilidade”, já que favorece o choque com as demais
organizações (tanto o legislativo quanto as organizações
não governamentais) e, consequentemente, dificulta a
institucionalização. As dificuldades do Brasil na década de
80 corroboram esse diagnóstico, pois o governo optou pelo
insulamento burocrático, o sigilo no processo de formulação
de políticas (vide os “pacotes” econômicos abundantes na
década), o Congresso permaneceu praticamente desprovido
de iniciativa legislativa, e nem por isso o governo desfrutou
de boa capacidade de implementação de suas políticas.435
É muito provável, ao contrário, que o recurso continuado à
centralização e a medidas preparadas em sigilo e adotadas
por decreto do executivo (ou “medida provisória”, no
caso do Brasil a partir de 1988) tenha sido um fator não
434 Diniz, “Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado”, pp. 26-9.
435 Diniz, “Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado”, pp.
30-2, sustenta a mesma posição a respeito.
CAPÍTULO 4 364 //
desprezível para a explicação do fracasso de todas as
iniciativas de estabilização econômica na fase “heróica” da
redemocratização da América Latina em meados da década
de 80 (como o Austral na Argentina, o Cruzado no Brasil, e
a política do governo de Alan García no Peru).
Governos “tecnocráticos semi-autônomos e não-
partidários” são, portanto, na melhor das hipóteses, soluções
temporárias para situações absolutamente emergenciais – e
que muito provavelmente farão surgir novas dificuldades a
longo prazo.436 Logo, no que concerne a reformas econômicas,
é crucial que a inevitável liderança do executivo – com
um grau considerável de neutralização da oposição – no
momento de se deflagrarem as reformas seja oportunamente
substituída por uma atmosfera de cooperação política que
possibilite sua consolidação. Se a deflagração de reformas
tende a se tornar possível apenas com algum grau de arbítrio,
sua consolidação exigirá a minimização desse arbítrio a
partir da institucionalização das novas regras.437 Para Joan
Nelson, três passos complexos de “engenharia política”
serão decisivos aqui: (1) dar credibilidade às reformas, (2)
converter essa credibilidade em interesses constituídos, e (3)
converter esses interesses constituídos em atores políticos
relevantes.438 O problema que hoje ocupa muitos estudiosos
é saber como exatamente fazer isto. De fato, a questão mais
ampla enfrentada pelos países que enfrentam “transições
simultâneas” é claramente explicitada por Joan Nelson:
“como pode ser construído e mantido um equilíbrio,

436 J. Nelson, “A Política da Transformação Econômica”, p. 353-5.
437 S. Haggard e R. Kaufman, “O Estado no Início e na Consolidação da
Reforma Orientada para o Mercado”, pp. 403-4.
438 Nelson, “A Política da Transformação Econômica”, pp. 328-9.

dentro de sistemas políticos em evolução, entre a autonomia
apropriada para que as autoridades econômicas giram a
economia e o acesso de grupos populares emergentes ao
processo de tomada de decisão?”439
Formulado sinteticamente, esta pergunta toca de

maneira bastante precisa o problema em torno do qual gira
praticamente todo o presente trabalho. Duvido, porém, que
se possa, no plano teórico, prover uma resposta que constitua
uma espécie de know-how à disposição dos políticos para o
enfrentamento a priori dessa enorme questão. Isto equivaleria
à pretensão de ensinar os governantes a governarem – que
(vimos no capítulo 2) não é a tarefa fundamental da ciência
política, nos perdoe Maquiavel. Pois este problema se
apresentará sob múltiplas formas, em inumeráveis contextos
estratégicos e variados momentos históricos. Cada situação
específica requererá soluções próprias, que poderão ou não
ser encontradas pelos atores políticos existentes. Mas a
ciência não pode pretender enumerar exaustivamente todas
essas situações possíveis (a lista é simplesmente infinita); o
que ela pode e deve fazer é buscar a especificação rigorosa da
lógica da situação enfrentada.
439 J. Nelson, “A Política da Transformação Econômica”, p. 355.
CAPÍTULO 4 366 //
Notas finais
(à guisa de conclusão):
desenvolvimentismo,
esquerda, direita, mercado
Ao aproximarmo-nos do final deste longo percurso,
cumpre realizar uma breve recapitulação do que se encontra
exposto no presente trabalho, que permita ao eventual leitor
que tenha chegado a este ponto uma apreensão sintética
dos principais argumentos aqui apresentados. Partindo,
no capítulo 1, do entendimento de que o recurso a uma
interpretação também “direcional” da história se impõe à
análise sociológica, buscou-se ali não uma reinterpretação
cabal do processo de modernização, mas sim delimitar o
terreno de uma utilização metodologicamente defensável
do conceito, tantas vezes justificadamente atacado. Tendo
ali procurado defender a possibilidade de utilização de
teorias macro-históricas de perspectiva “desenvolvimental”
lado a lado com elementos da “teoria da escolha racional”,

e esboçado uma lógica possível a presidir o curso geral do
processo de vertiginosa transformação social que o mundo
vem testemunhando nos últimos séculos, no capítulo 2
perseguiram-se as múltiplas implicações deste processo
sobre as condições de possibilidade de exercício estável do
poder político, bem como a forma típica de que ele tendeu a
revestir-se na época moderna. Fundamentalmente, destacou-
se ali o papel do estado nacional moderno em prover a
necessária coordenação de expectativas num contexto
particularmente desafiador, que exige esforço normatizador
crescente (em virtude da expansão contínua dos laços de
interdependência entre os homens) ao mesmo tempo que
antepõe dificuldades também crescentes ao exercício da
autoridade. Ao final, a argumentação contida naquele capítulo
converge para a defesa da possibilidade de se especificarem
critérios universais de avaliação do desempenho da “função
política” (sem os quais não se poderá pretender levar a
cabo uma análise comparativa valorativamente informada
entre diferentes sistemas políticos), bem como o esboço de
determinadas condições objetivas (sobretudo a existência
de redes horizontais de cooperação, “capital social” segundo
Putnam) favoráveis ao bom desempenho institucional do
sistema político em condições modernas.
Isto posto, partiu-se no capítulo 3 em busca de uma

apreensão mais precisa da natureza das relações deste moderno
estado nacional com o seu contexto material, socioeconômico.
Procurou-se especificar com algum detalhe particularmente
o papel do “mercado” nessa nova configuração social
engendrada pelo processo de modernização, com destaque
para as implicações teóricas da penetrante formulação de Max
NOTAS FINAIS 368 //

Weber segundo a qual o mercado é a forma por excelência
de socialização entre “estranhos”. A crescente centralidade
adquirida pelo mercado como princípio organizador da
sociedade produz, como uma de suas consequências, a
progressiva afirmação de normas competitivas também
no que toca à atribuição de poder político, corporificadas
historicamente no conjunto das instituições liberal-
democráticas que se têm penosamente disseminado pelo globo
ao longo dos últimos séculos. Esta afirmação traz consigo
à pauta o complexo problema das relações entre o sistema
econômico e o sistema político, que é explorado no texto em
variadas dimensões, tais como a paradoxal tendência à expansão
da área de atuação do estado que se observa paralelamente à
afirmação da centralidade do mercado e da observância de
direitos e garantias individuais, ou a multifacetada questão
das relações entre a democracia e o desenvolvimento
econômico: grosso modo, pode-se dizer que a resposta a esta
última questão dependerá do lapso de tempo investigado (se
no curto prazo não parece existir relação entre ambas, por
outro lado parece seguro afirmar que não haverá democracia
em contexto economicamente rudimentar e autárquico, nem
prosperidade econômica equânime e sustentável no longo
prazo em contexto autocrático). Finalmente, no capítulo 4
buscou-se discutir brevemente alguns aspectos salientes do
caso brasileiro para a presente discussão, com ênfase na forma
de inserção institucional do estado brasileiro no cenário da
correlação de forças efetivamente existente entre as diversas
classes ou estratos sociais no plano do “substrato” material em
que opera a sociedade brasileira. Assim, tomaram-se como
objetos privilegiados temas de implicações redistributivas, tais
como a organização burocrática do estado, o padrão adotado

de intermediação de interesses e os problemas recentes de
estrangulamento financeiro do estado, com os conhecidos
resultados de estagnação econômica, inflação, concentração
de renda etc. Tendo, ao final do capítulo, buscado analisar a
lógica subjacente e a dinâmica da operação dos processos de
reformas por que hoje passam inúmeros países periféricos,
cabem ainda – antes de concluir o trabalho – algumas breves
considerações adicionais sobre o caso brasileiro e o contexto
político em que se desenrolou o século XX.
Não obstante toda a turbulência política associada

às tensões inerentes ao processo de expansão da arena
política acarretado pela acelerada mudança de seu perfil
sócio-econômico, ao longo de todo este século o Brasil
testemunhou uma virtual unanimidade no interior de sua
elite dirigente quanto às virtudes e à necessidade imperiosa do
desenvolvimento econômico e da industrialização – e quanto
mais aceleradamente se desse essa transformação, melhor.
Maria Hermínia Tavares de Almeida destacou recentemente
a força ideológica desse acordo:
“O consenso em favor do desenvolvimentismo era mais

do que sinônimo de interesses constituídos. Tratava-se de
uma auto-representação da sociedade, uma ilusão sobre seu
futuro prometido, compartilhado por todos os atores políticos
importantes, da direita à esquerda. Os comunistas professavam
enraizadas convicções nacionalistas que justificavam a
intervenção estatal em nome da defesa da indústria brasileira
e da justiça social. Políticos e tecnocratas de direita – civis e
militares – alimentavam o sonho de transformar o Brasil em
potência mundial de primeira classe com o auxílio de um
estado autoritário e intervencionista.”440
440 M. H. T. de Almeida, “Pragmatismo por Necessidade”, p. 221.
NOTAS FINAIS 370 //

Ben Schneider também destaca a extraordinária
fonte de legitimidade em que se constituíam no Brasil
os projetos de desenvolvimento, de Getúlio Vargas aos
militares – sinal inequívoco da persistência, desde 1930,
da hegemonia desenvolvimentista no Brasil. Se por um
lado há, efetivamente, uma ruptura e um forte contraste
entre o populismo de João Goulart e a paradoxal
orientação economicamente “liberalizante” de Castelo
Branco, por outro lado a comparação deste com seus
quatro sucessores militares faz de Castelo uma exceção,
e são bastante evidentes as linhas de continuidade entre
o sonho do “Brasil grande” dos governos Médici e Geisel
e o desenvolvimentismo triunfalista de Kubitschek.441
Para Schneider, as únicas exceções à hegemonia
desenvolvimentista foram os “liberais” Dutra, Café
Filho e Castelo – e Goulart, à sua maneira. Enquanto os
costumeiros governos conservadores, apoiados sobretudo
nas oligarquias de sempre, buscavam legitimar-se pela
projeção de um futuro melhor para os pobres embutido nos
audaciosos projetos desenvolvimentistas e por generosos
subsídios para os ricos justificados pelo esforço de
industrialização, o governo Goulart – o único da história
do Brasil com um presidente fortemente vinculado ao
movimento sindical e à esquerda – buscou compensar a
falta de instituições que protegessem o seu mandato com
o apelo distributivo direto encarnado nas “reformas de
base”. Fracassou, é sabido. Como afirmou Bresser Pereira,
“o populismo pode ser distributivista, quando tem origem
na esquerda, ou desenvolvimentista, quando origina-se da
441 B. Schneider, Burocracia Pública e Política Industrial no Brasil,
pp. 305-8.

direita. Seus resultados não são muito diferentes no que
se referem aos desajustamentos interno e externo.”442
Rigorosamente, a raiz do que Bresser Pereira chama

de “populismo” reside sobretudo na fragilidade institucional
que compele os governos a governar sob a caução de
promessas ambiciosas de transformação da realidade – pois
impede-os de governar rotineiramente, apoiados sobretudo
na autoridade da lei e de procedimentos impessoais
consensualmente acatados de decisão política. Dentro de tais
contextos, o governo central (embora encontre, como vimos,
grande dificuldade de implementação de suas políticas)
efetivamente dispõe de graus de liberdade superiores
na tomada de decisões – já que não tem de observar os
ritos burocráticos inerentes aos regimes democráticos
de instituições mais sólidas. Nesses casos, é possível que
a esquerda e a direita efetivamente recorram a políticas
econômicas com orientações distributivas fortemente
distintas – ainda que muitas vezes elas perdurem apenas até
que a força das armas se imponha, aproveitando-se do vácuo
institucional. Todavia, é digno de nota que a experiência das
democracias eleitorais mais estáveis ao longo do século XX
desautoriza a crença de que governos oriundos da esquerda
ou da direita possam adotar políticas econômicas muito
diferenciadas entre si. Via de regra, ambas recitam, com
vaga diferença de ênfases, o “estado das artes” econômico
vigente no momento quando a estabilidade institucional
lhes permite valorizar suficientemente payoffs futuros –
e recorrem a seus respectivos repertórios de populismo
p. 323, n. 2.
NOTAS FINAIS 372 //

quando, em contextos de elevada incerteza institucional, a
necessidade de resultados políticos imediatos se torna (às
vezes, literalmente) uma questão de vida ou morte.443
Assim, quando, no período entre-guerras, pela primeira

vez partidos social-democratas ascenderam ao governo,
durante vinte anos apenas uma única empresa privada foi
nacionalizada, embora os social-democratas tenham estado
no poder na Alemanha, na Áustria, na Bélgica, na Dinamarca,
na Finlândia, na França, na Grã-Bretanha, na Noruega e na
Suécia – e não obstante a ênfase concedida à expropriação do
capital nos programas socialistas da época.444 Prisioneiros da
inexequibilidade de um programa revolucionário no interior
de um marco institucional-legal minimamente consistente,
os social-democratas permaneciam reféns da ortodoxia no
que toca à gestão governamental. Até o fim dos anos 20, a
443 Um argumento semelhante – pelo qual “the efficacy of the state
machinery” é mais importante que a orientação doutrinária do partido no
poder para a determinação da política econômica – é apresentado por Peter
Lange, “Unions, Workers, and Wage Regulation”, p. 110, apud William R.
de Sá, “Jogos Inflacionários e Jogos de Estabilização”, p. 86. É claro, porém,
que os países não são todos idênticos entre si, e contextos diferentes po-
dem produzir formas de capitalismo e trajetórias de modernização bastante
variadas (ver, por exemplo, Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of
Welfare Capitalism, para uma descrição de agudas diferenças na operação
do estado de bem-estar social mesmo entre países europeus comparativa-
mente muito mais assemelhados entre si do que com os países periféricos
de modernização mais recente). O que afirmo aqui é que, no interior de um
mesmo país, a alternância eleitoral entre partidos democráticos de esquerda
e de direita produzem um impacto relativamente pequeno na condução da
política econômica (sou grato à Prof.ª Maria Regina Soares de Lima por ter
me apontado a necessidade desta ressalva).
444 Adam Przeworski, “A Social-Democracia como um Fenômeno His-
tórico”, pp. 47-51.

única resposta concebível para crises econômicas – mesmo
na visão do Partido Trabalhista britânico – era cortar
custos de produção, ou seja, fundamentalmente, os salários.
Ironicamente, num século pródigo em intelectuais marxistas,
um pensador que nunca foi socialista veio salvar os social-
democratas da completa capitulação. Ao colocar o consumo
no centro dinâmico do sistema capitalista, Keynes retirou
do salário do operário a condição de mero item de custo das
empresas, cuja expansão apenas comprimiria investimentos
futuros, e forneceu à social-democracia uma bandeira que
poderia ser apresentada como universal: tecnicamente, a
redistribuição passava, de um gesto de caridade a demandar
sacrifícios à coletividade, à condição de política produtora de
efeitos benéficos para o sistema como um todo – permitindo
aos ex-socialistas passar da política tudo-ou-nada, até então
inevitável, para a nova ideologia do bem-estar geral.445
Donde se explica o forte apego devotado a Keynes sobretudo
pela esquerda contemporânea. Entre a Grande Depressão
que se seguiu à queda da bolsa de Nova York em 1929 e a
crise da “estagflação” das economias centrais nos anos 70, a
hegemonia keynesiana impôs – agora com o sinal trocado –
idêntica uniformização das políticas econômicas adotadas
tanto por governos social-democratas quanto conservadores:
políticas anticíclicas, incentivando déficits nos períodos
de depressão a serem (teoricamente) saldados durante as
expansões subsequentes, com forte disposição à montagem
de uma rede de proteção ao cidadão contra as vicissitudes
da economia de mercado, passaram a integrar a ortodoxia
econômica à disposição de qualquer governo. Novamente,
445 Przeworski, “A Social-Democracia como um Fenômeno Histórico”,
pp. 51-5.
NOTAS FINAIS 374 //

nos anos que correm, após o aparecimento das dificuldades
fiscais em que se enredou o estado de bem-estar, e sobretudo
dada a elevada interdependência das políticas econômicas
nacionais produzida pela enorme mobilidade internacional
de que hoje desfruta o capital, vivemos novamente sob uma
atmosfera anti-intervencionista – e, mesmo sem querer
minimizar os potenciais problemas que daí poderão decorrer,
duvido que eventuais governos nacionais de esquerda possam
evitar responsavelmente a disciplina fiscal e monetária e a
relativa abertura da economia impostas pelo novo contexto.
Portanto, em contextos de competição eleitoral

institucionalizada, onde estão excluídas (ou pelo menos
tornadas bastante improváveis) eventuais tentativas
unilaterais de transformação violenta das instituições vigentes,
a diferença substantiva entre a esquerda e a direita parece
residir menos na política econômica efetivamente adotada
que no grau de adesão a certo universalismo humanista.
Talvez isto tenha se tornado particularmente visível em
anos recentes, se observarmos o caso dos governos europeus
contemporâneos: a alternância eleitoral tem produzido
mudanças muito mais claras na política para estrangeiros
que na política econômica; nos anos 80, Margaret Thatcher
recitava a cartilha liberal para assuntos domésticos, mas
defendia postura “compreensiva” e pragmática em relação
ao apartheid sul-africano. Na sua definição da esquerda,
Bresser Pereira destaca a sua “crença otimista na ideia de
progresso”,446 corroborando a visão aqui esboçada: a esquerda
democrática é a facção política que adere ao humanismo
pp. 155-6.

iluminista, que acredita – talvez ingenuamente – num
inexorável “progresso” da humanidade, e assim vê a mudança
como um bem em si mesmo. A direita, normalmente
identificada com o conservadorismo, ocasionalmente se
dispõe a “mudar para conservar”, mas vê a mudança genuína
não apenas de maneira temerosa, mas também com “má
vontade”. A mudança para ela é sobretudo risco, pois a
direita reflete um particularismo que está presente na própria
definição da atitude conservadora: o apego afetivo ao que já
é existente, ao que é “dado”, àquilo a que nos afeiçoamos,
aos usos e costumes, aos nossos hábitos.447 Naturalmente a
autoridade do sistema político está indissoluvelmente ligada
ao atendimento equilibrado dos dois extremos: da atenção
aos costumes da população, mas também aos seus sonhos;
do ímpeto em corrigir seus problemas, mas igualmente
respeitar seus valores – que, em última análise, presidem a
própria identificação dos problemas como tais.
De maneira análoga à experiência de outros lugares,

na América Latina direita e esquerda adotaram – quando a
competição se restringiu aos marcos eleitorais – estratégia
de desenvolvimento comum entre 1930 e 1960. Segundo
Bresser Pereira, a direita a teria adotado a contragosto, já que
“de 1930 a 1960, a estratégia de desenvolvimento da esquerda
moderada predominou em todo o mundo, mesmo quando
447 Tratei, em Bruno P. W. Reis, “Kant, Burke e os ‘Efeitos Perversos’”,
pp. 62-71, do lugar do “hábito” na filosofia de Hume, e sua influência sobre
a crítica de Edmund Burke à Revolução Francesa e, consequentemente, so-
bre toda a tradição conservadora posterior. É curioso, a propósito, observar
como a crítica “comunitarista” recente ao liberalismo retoma um tradicional
argumento conservador, agora com o “sinal trocado”.
NOTAS FINAIS 376 //

coalizões políticas de esquerda não estavam no governo.”448
Embora seja claro que a atribuição da “paternidade” do
desenvolvimentismo à esquerda – pela transposição direta
para o cenário latino-americano da relação existente na
Europa entre social-democracia e keynesianismo – envolva
uma simplificação um tanto excessiva, deve-se reconhecer
que setores significativos da esquerda brasileira deram, de
fato, apoio à doutrina desenvolvimentista, nos termos acima
descritos por Maria Hermínia Tavares de Almeida – e hoje
se aferram fortemente à sua defesa. E é relevante reconhecer
que essa estratégia não promoveu a distribuição de renda.
Pelo contrário, a estratégia de substituição de importações se
mostrou intrinsecamente concentradora – dado seu caráter
altamente capital-intensivo – e foi apropriada tranquilamente
pelo excludente regime militar implantado em 1964.449
Isso não significa, é claro, dizer que o país simplesmente

“não deveria” ter crescido e se industrializado, que isto tenha
sido “um erro”. Até porque não cabe aqui fazer “julgamentos”
da nossa história. Mas importa observar que, segundo
variadas estimativas, o Brasil foi seguramente um dos
países cuja economia mais cresceu em todo o mundo entre
1880 e 1980; e que a base de que partimos em 1880 é um
país esmagadoramente rural, cuja população é constituída
basicamente por escravos e “agregados” de fazendas, que
vivem “de favor” em terras de terceiros. O meio mais fácil
(senão o único) de se produzir uma industrialização acelerada
p. 154.
pp. 158-9.

sobre uma base como esta é com injeções maciças de recursos
públicos (incluindo, bem mais tarde, os previdenciários)
em investimentos produtivos – privados ou estatais – com
juros subsidiados, frequentemente inferiores à inflação,
e protegidos da competição estrangeira. Não é preciso
conhecer muito profundamente a ciência econômica para
intuir que semelhante estratégia produzirá concentração de
renda. E mesmo que seja verdade que tenhamos melhorado
em termos absolutos, sob algum parâmetro mensurável,
mesmo as condições de vida dos mais pobres (o que é
duvidoso, embora possível), o fato é que as disparidades
crescentes produzidas ao longo do processo não ajudaram
a cicatrizar as feridas da escravidão, e prejudicaram
claramente as redes de sociabilidade no interior das novas
metrópoles (cruciais, como vimos, para as perspectivas de
institucionalização democrática).450
Seja como for, por motivos variados, atores políticos

de um amplo arco ideológico deram seu aval a esta estratégia
(talvez no afã sincero de uma “fuga para a frente”, de tornar
450 Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, pp. 57-
9, formulou sinteticamente as dificuldades políticas típicas do início do de-
senvolvimento econômico:
“First, wealth and income are normally more unevenly distributed in poor
countries than in economically developed countries. In a traditional society this
inequality is accepted as part of the natural pattern of life. Social mobilization, how-
ever, increases awareness of the inequality and presumably the resentment of it. [...]
Secondly, in the long run, economic development produces a more equitable distri-
bution of income than existed in the traditional society. In the short run, however,
the immediate impact of economic growth is often to exacerbate income inequal-
ities. [...] Economic development increases economic inequality at the same time
that social mobilization decreases the legitimacy of that inequality. Both aspects of
modernization combine to produce political instability.”
NOTAS FINAIS 378 //

o país diferente), produzindo um poderoso consenso
desenvolvimentista, que aceitava qualquer sacrifício
pela industrialização. Pois bem, o sacrifício foi feito, a
população pagou com a concentração da renda nacional
o ônus de manter empresas nacionais (competitivas?) em
praticamente todos os elos da cadeia produtiva, e, ao cabo,
descobrimo-nos com um estado (que nunca foi capaz
de tributar adequadamente a renda gerada) em situação
fiscal extremamente precária, e diante da necessidade
de – por razões próprias – levar a cabo um ajuste fiscal
análogo ao que hoje se opera na Europa Ocidental. Só
que nós não temos um welfare state a ser financeiramente
redimensionado. Temos, ao contrário, no Brasil e em toda
América Latina, um estado falido que convive com elevado
passivo em questões redistributivas elementares. O ajuste,
portanto, torna-se um processo extremamente delicado.
Embora urgente, a reforma do estado – se não for feita
com o devido senso de responsabilidade – pode expor
as populações desses países a novos riscos, com graves
repercussões políticas.
Há aproximadamente um século ocorreu no Brasil

um episódio em si mesmo pouco importante (embora
lamentável), mas que talvez constitua a melhor metáfora
do que viria a ser história do país no século XX. Trata-se
da queima de diversos documentos relativos à escravidão
por um dos mais ilustres brasileiros de seu tempo – Rui
Barbosa. Temos ali o sincero e devotado liberal a querer
livrar o Brasil de seu ignominioso passado. Como se
bastasse fechar os olhos. Ao invés de se debruçar contrito
sobre os males de seu próprio passado, compreendê-los,

absorvê-los, aprender com eles, expiá-los, o Brasil é o país
que tenta apagá-los – “passar uma borracha”. Fugir para
a frente. Tornar-se outro. Ser outro. É claro, porém, que
a compulsão de ignorar supersticiosamente os problemas
não ajuda a resolvê-los. Agrava-os. Mas temos até aqui
perseverado no cacoete de dirigir como loucos pelas
estradas com uma imagem de São Cristóvão pregada no
painel do Fusca, e acusando de agourentos os sensatos que
nos falam do perigo.
A adesão da esquerda ao desenvolvimentismo não

levou suficientemente em consideração que o impulso
demiúrgico – inevitavelmente autoritário – será, de
maneira largamente independente de suas intenções finais,
muito provavelmente segregacionista no plano social e
excludente no plano econômico, em virtude mesmo de seu
autoritarismo (pois dificulta o estabelecimento de redes
de cooperação indutoras do “círculo virtuoso democrático”
descrito por Putnam). O destino da experiência comunista
deste século corrobora esta tese. Pois o socialismo real acabou
por fracassar no crucial objetivo de promover o controle
dos recursos econômicos pelas classes trabalhadoras, meta
final irrecusável da limitação ao direito de propriedade e
da promoção estatal da igualdade social. Fez do mercado
o seu anátema e com isso entregou aos setores mais
conservadores da disputa política no Ocidente a bandeira
da defesa da liberdade, à qual eles legitimamente não têm
direito. Ao fim, a grande incógnita é: será possível uma
ordem ao mesmo tempo não “adscritiva” (que supere a
imposição de hierarquias sociais rígidas) e não competitiva
(que torne nulo o risco econômico decorrente do fracasso
NOTAS FINAIS 380 //

no mercado)? O presente trabalho, infelizmente, inclina-
se pela resposta negativa – ao menos no que diz respeito a
sociedades complexas.451
Se esta resposta está correta, então – se se trata de

promover uma redução das fortes desigualdades existentes no
Brasil – ainda temos diante de nós a tarefa de institucionalizar
a competição. Uma reforma do estado voltada para um
reordenamento da economia orientado para o mercado e a
competição pode, de fato, como observou Schneider, induzir
uma democratização ulterior da sociedade.452 Em um país
com o perfil do Brasil, reformas orientadas para o mercado
não podem ser descritas como necessariamente excludentes.
O país nunca teve uma ordenação social competitivamente
organizada, o que fez com que as políticas públicas fossem
frequentemente apropriadas pelos estratos superiores da
renda, e que a proteção do estado acabasse por não se estender
– senão muito precariamente – até os mais necessitados.
Mas essa “reforma orientada para o mercado” não pode se
resumir a um slogan, e deve – se for efetiva – incorporar,
muito fundamentalmente, dois requisitos necessários, que
mantêm dependência recíproca entre si: ela deve aumentar a
competição na economia; e assegurar maior impessoalidade
nas decisões políticas, ou autonomia institucional.
451 Como formulou Peter Wagner em comunicação oral feita no XIX
Encontro Nacional da Anpocs, em 1995, a “libertação” correspondeu con-
cretamente à “privação de certezas”, desde a época das primeiras revolu-
ções. A argumentação subjacente pode ser encontrada em formato sintético
em Wagner, “Crises da Modernidade”, embora ali não apareça a expressão
aqui referida.
348.

Com a mercantilização das relações sociais, é mais
previsível uma fragilização econômica das empresas de
alguns setores menos eficientes e da classe média, com
redução do padrão de consumo desta última, do que
um aprofundamento da exclusão social dos miseráveis.
Assim, um processo de reestruturação market-oriented
da economia brasileira não é apenas uma questão de
eficiência, mas sobretudo de justiça. Certamente é possível
deflagrá-lo irresponsavelmente, de modo a deteriorar
ainda mais o quadro social – todos sabemos que a vigência
de uma economia de mercado não é condição suficiente
da justiça social. Mas, como apontou Sérgio Abranches,
“[tampouco] parece existir, de fato, contradição entre os
objetivos de desenvolvimento socialmente orientado e
a economia de mercado plenamente desenvolvida.”453
Imagino, porém, que o presente trabalho terá mostrado
que esta opção pelo mercado não implica, de maneira
alguma, um desmantelamento ou “redução do tamanho”
do estado. Hoje, ao contrário, “mais mercado” parece ser
uma condição necessária à melhoria da situação social
do país precisamente porque – ao requerer maior solidez
institucional – requer “mais estado”, e não menos. Ou, em
termos mais precisos, um estado mais eficaz.
NOTAS FINAIS 382 //

Pós-escrito, outubro de 2019
Bruno Pinheiro Wanderley Reis
Decorrente de um projeto concebido em 1991,454 ainda

sob o regime de inflação alta prévio ao Plano Real, a redação
desta tese sofreu o impacto do início de minha atuação docente
na UFMG a partir de 1994, como professor de disciplinas
introdutórias à teoria política, e acabou redigida entre janeiro
de 1996 e agosto de 1997, durante o primeiro mandato de
Fernando Henrique Cardoso, nos primeiros anos pós-Real,
como um ajuste pessoal de contas feito por um professor
iniciante em busca de autoesclarecimento.
Muita água passou sob esta ponte desde aquele tempo.

FH teve um segundo mandato difícil, com oscilação cambial
dramática nos primeiros dias de 1999 e racionamento de
454 Publicado em REIS, Bruno P. W. (1994). “O Conflito Distributivo em So-
ciedades Pretorianas: uma interpretação teórica da inflação brasileira”.
Nova Economia, 4 (1): 107-29.

energia, abrindo-se a cunha por onde se insinuou a candidatura
vitoriosa de Luís Inácio Lula da Silva em 2002. Surpreendendo
a muitos, Lula foi mais realista que o rei na gestão fiscal em
seus primeiros anos. O contexto externo ajudou, mas ele soube
comprar assim o oxigênio político para alargar progressivamente
sua margem de manobra em políticas setoriais. Ao fim de
dois mandatos, o país crescia bem acima da média global do
imediato pós-crise de 2008, a pobreza diminuía, e Lula exibia
índices de aprovação popular sem precedentes nas sondagens de
opinião. Elegeu sua sucessora na pessoa de sua Ministra-Chefe
da Casa Civil, Dilma Rousseff, que jamais havia disputado uma
eleição. E aí valeu, mais uma vez, a máxima infalível, sempre
desobedecida por governantes, talvez ansiosos por controlarem
a própria sucessão: para política, use políticos. Dilma aceitou
riscos altos na política econômica, distanciou-se do Congresso,
isolou-se em quase todas as frentes. A maré econômica virou,
a popularidade caiu, o governo virou alvo fácil para noticiário
desfavorável, a operação Lava-Jato desestabilizou o sistema
político e o segundo mandato presidencial de Dilma Rousseff
viu-se abreviado antes da metade. Na eleição seguinte, a
desmoralização do quadro partidário abriu as porteiras para o
predador de ocasião, que hoje exerce a Presidência da República.
Tudo isso tornou inevitável este pós-escrito.Contudo,e não

obstante os inevitáveis deslocamentos de ênfases, permito-me
acreditar que o trabalho ainda pode preservar alguma serventia
como contribuição a nosso debate político-econômico. De fato
eu quase lamento ter de admitir isso depois de tantos anos mas
sou muito grato ao Cepik pela insistência.
Depois de tudo que aconteceu, será talvez natural que se

espere uma discussão da corrupção no período. Muito mais que
PÓS-ESCRITO, OUTUBRO DE 2019 384 //

na questão da corrupção, porém, entendo que a principal falha
do PT em sua passagem pelo comando do poder executivo
federal foi o fato de passar 13 anos no poder basicamente
numa postura de negação da existência de qualquer questão
fiscal a ser equacionada no país. No combate à corrupção, bem
ou mal, o PT inovou no exercício do poder, criando novos
instrumentos e instaurando novas rotinas de controle. No plano
da administração fiscal, houve apenas tímidas tentativas, ainda
nos primeiros anos, sob a gestão de Antonio Palocci na Fazenda,
hesitantemente desautorizadas no início, abandonadas de todo
depois de sua queda.
É uma trágica ironia que os algozes de Dilma Rousseff

em seu processo de impeachment, uma década depois,
tenham optado por apegar-se à expansão da escala de uma
manobra contábil canhestra, sintoma de má gestão fiscal, para
removê-la da Presidência da República em 2016. Na ocasião,
quase ninguém se lembrou que, recém-empossada na Casa
Civil, em 2005 ela havia publicamente desautorizado como
“rudimentar”, em entrevista à Folha de S. Paulo, um plano
moderado de ajuste fiscal de longo prazo feito no Ministério da
Fazenda sob Palocci. Onze anos depois, com a situação fiscal
gravemente deteriorada após a passagem da mesma ministra
pela presidência, o país via-se confrontado com o mesmo tema,
sob uma situação econômica bem mais difícil e urgente. Pior,
dali em diante o tema seria pautado pelos adversários. Temos
de conversar sobre política fiscal, e esta deve ser uma conversa
mais complexa do que nossas polarizações políticas instintivas
sugerem. O PT, por mais de uma década, abriu mão da chance
de pautar essa conversa em seus próprios termos, e agora se vê
em posição política frágil para exercer influência sobre os rumos

da conversa bem mais hostil montada por seus adversários.
Como leigo (já que não sou mais economista), não tenho
pretensão de competência para diagnóstico autônomo, na ponta
do lápis. O que me sugere fortemente que ainda temos, sim, um
problema fiscal pra resolver são duas coisas:
O investimento público tem permanecido claramente

estrangulado, e toda vez que a economia ameaça acelerar, a
infraestrutura grita: apagões, aeroportos, estradas, portos, etc.
Quase 25 anos depois do Plano Real, e num regime em

que o governo tem enorme ascendência sobre o legislativo,
a estabilidade ainda depende da renovação periódica de
instrumentos provisórios como a DRU. O Congresso “quebra
o galho” do governo por um tempo, mas ainda não logramos
o acordo político que faça o quadro institucional vigente
acomodar mais confortavelmente a inflação baixa.
Enquanto Fernando Henrique Cardoso foi presidente, eu

achava que o PT tinha uma postura defensiva demais, e que
seria desejável passar a um diagnóstico mais propositivo. O
futuro deputado federal Vicente Paulo da Silva, o Vicentinho,
então presidente da CUT, vocalizava posição análoga, e no
início de 1996 chegou perto de um acordo com o governo
para uma proposta de reforma da previdência. Mas o PT não
acompanhou, a CUT rachou, e Vicentinho teve de recuar.455
Não serei eu a pessoa mais indicada para avaliar medidas
específicas de política econômica. Mas, sim, o PT beneficiou-
se num primeiro momento de uma conjuntura relativamente
favorável para o balanço de pagamentos brasileiro, e a
455 Ver verbete biográfico dedicado a Vicentinho no sítio do CPDOC-F-

ortodoxia do início do mandato de Lula lhe deu espaço (até
político, além de fiscal) para redirecionar recursos para a base
da pirâmide social. E ele teve a sensibilidade de fazer isso de
maneira extremamente eficaz. A infeliz consequência, porém,
talvez tenha sido certa acomodação autocomplacente, que
permitiu que (depois de breves arroubos durante a gestão de
Antonio Palocci no Ministério da Fazenda) a questão fiscal
tenha permanecido como um monopólio da direita – algo
indesejável em qualquer parte, mais ainda num país de renda
tão concentrada e com tantos privilégios como o Brasil. E o país
perdeu a oportunidade de começar a discutir o que é que seria
ou não uma "reforma fiscal de esquerda", que tipo de estado
queremos, qual penduricalho se justifica ou não, sob o ponto de
vista da justiça social.
Vê-se que não se trata de buscar discussão econômica sem

viés ideológico. Antes ao contrário, cabe reconhecer que esse
tipo de debate sofre forte efeito do enquadramento dado por
quem o pauta, e a esquerda abriu mão de pautá-lo enquanto
esteve no poder. Importa lembrar ainda uma vez que o viés que
orientou a construção da estrutura de financiamento (e gasto)
do estado brasileiro nunca foi de esquerda. Não foi a esquerda
quem construiu o estado no Brasil. Ela não precisaria, portanto,
sentir-se obrigada a cair na defensiva quanto aos efeitos perversos
de alguns dos fluxos de renda historicamente produzidos pelas
transferências estatais no país. O “Brasil Grande”, de JK aos
militares, financiou-se com inflação, às custas principalmente
da população mais pobre. Com a estabilização lograda pelo
Plano Real, essa fonte secou, mas nenhum pacto político de
GV na internet <http://www.fgv.br/cpdoc/acervo/dicionarios/verbete-bio-
grafico/vicente-paulo-da-silva>.

reestruturação desses fluxos em novas bases foi alcançado
depois de 1994. Temos sustentado uma estabilização no varejo
da pilotagem do Tesouro, com contingenciamentos “na boca do
caixa”, desvinculações provisórias de receitas etc. Num cenário
como este, é claro que os juros vão ser relativamente altos, e o
horizonte do investimento público vai ser restrito. Tudo isso
é sintoma da vulnerabilidade política da estabilização lograda
em 1994. Ficamos improvisando superávits primários pra ver
se seguramos a curva da dívida e melhoramos seu perfil, mas
todos sabemos como é alto o custo financeiro dessa ciranda.
Que um governo pela esquerda não tivesse força suficiente pra
mudar isso, compreende-se; que não tenha conseguido nem
pautar o assunto, ao longo de treze anos tão bem-sucedidos por
um longo tempo em outros aspectos, é para se lastimar.
Logo após a estabilização monetária, a dívida pública

explodiu no primeiro mandato de Fernando Henrique,
enquanto a âncora era principalmente cambial. E a casa quase
caiu em janeiro de 1999. Se fosse o PT no governo, talvez fosse
derrubado por muito menos. Como talvez tenha sido, década
e meia depois. Partidos da esquerda, afinal, têm adversários
poderosos, por definição. Ou não seriam de esquerda. Não
deixa de ser atípico, porém, que o mesmo partido que soube
evitar certas armadilhas previsíveis em seu primeiro mandato no
poder, tenha-se deixado apanhar por elas no terceiro mandato,
quase uma década depois. Com a queda de Gustavo Franco
e a ascensão de Armínio Fraga, a âncora do real havia saído
do câmbio para os juros. E assentara-se no segundo mandato
de FH o conjunto de políticas de gestão macroeconômica
que, por uma década, seria conhecido como o tripé da política
econômica brasileira: câmbio flutuante, metas de inflação

e metas de superávits fiscais, tudo mantido junto por juros
administrados a partir da fixação da taxa Selic pelo Comitê de
Política Monetária do Banco Central, o Copom.
Na campanha de 2002, o desgaste de Fernando Henrique

pela crise de 99 e pelo apagão de 2000, acrescido da articulação
deficiente da candidatura da situação que confluiu na direção de
José Serra em detrimento do então governador Tasso Jereissati,
abriu a porta para a ascensão de Lula. A situação econômica
do país ainda era vulnerável o bastante para propiciar alguma
deterioração adicional do quadro pelo mero “risco Lula”. Por
outro lado, a sobrevivência a duras penas da estabilização
monetária disseminava a sensação de que haveria algo a perder,
e Lula foi induzido a sinalizar comedimento e compromisso
com a estabilidade, numa “Carta ao Povo Brasileiro” que
circulou ainda no primeiro semestre de 2002. Lula então
deixava explícito que não iria mexer na organização mais geral
do jogo que ele estava herdando do antecessor. Muitos se
preocupavam ainda com a sinceridade do compromisso do PT
com aquelas balizas, mas Lula pareceu todo o tempo ter muito
claro que o tempo jogava a seu favor e que deveria minimizar
riscos. Assim, adotou uma postura conciliatória (“Lulinha paz
e amor”) que ao longo de toda a campanha procurou dissolver
resistências, fazendo dele um estadista crível. E é por aí que
reside, no fim das contas, a ambiguidade fundamental do
governo Lula: retrospectivamente, é possível sim identificar
prioridades distintas bastante claras durante o período petista;
por outro lado também não é exagero dizer, como Aécio
Neves costumava então insistir, que os períodos de Fernando
Henrique e de Lula tenderão a ser tratados como uma só época
nos livros de história.

Contra certa posição de esquerda que entende que Lula
cedeu demais, entendo que não seria realista esperar que
fosse de outro modo. E que, se tentasse, o PT teria caído bem
antes. Dilma, sob certos parâmetros, saiu da linha – e pagou
o preço. Depois de todos aqueles anos de instabilidade que se
sucederam à redemocratização, com choques, congelamentos
etc., Fernando Henrique havia logrado estabilizar a moeda
recorrendo, entre outras coisas, a um conjunto de medidas
que, digamos, disciplinaram, ou tornaram mais governável a
economia ao proporcionarem uma considerável concentração
de recursos (na forma do eufemisticamente chamado Fundo
Social de Emergência, depois Fundo de Estabilização Fiscal,
até hoje existente e periodicamente renovado com o nome
mais prosaico de Desvinculação das Receitas da União, DRU)
e, portanto, de poder (na forma também da renegociação das
dívidas dos estados e da privatização de bancos estaduais) nas
mãos do governo federal. A Lei de Responsabilidade Fiscal foi
o laço de fita no embrulho, obtido já no segundo mandato de
FH.
Quando Lula afinal se elege, portanto, os tucanos haviam

acabado de reorganizar, bem ou mal, a gestão macroeconômica
do país, incluídos alguns elementos importantes do pacto
federativo. Esta reorganização envolvia, sim, uma considerável
concentração de poder em Brasília, e poderia ser classificada
por nossos manuais de teoria como uma reorganização do
sistema em termos mais centralizadores. Independentemente,
porém, do juízo que façamos sobre a forma ou o mérito do
ajuste, mais difícil era formular uma ideia clara quanto a o que
botar no lugar, com um mínimo de confiabilidade. Não teria
sido prudente ou sensato reabrir a agenda nesse nível. Tanto

mais se Lula conseguia ver por onde avançar dentro daquele
mesmo arcabouço. Como foi possível ver muito claramente ao
fim de seus dois mandatos, o fator tempo de fato corria a favor
dele, e tudo que o PT precisava era evitar um desastre. Não
se deixar derrubar, como Maquiavel ensinou e eu costumava
repetir naquela época. Ele fez a opção conservadora (“mantenere
lo stato”), e não é possível recriminá-lo. Manteve o curso no
atacado e tentou, aliás conseguiu, deixar sua marca (e colher
seus frutos) no varejo.
Com isso o PT terá frustrado certamente aqueles que

chegaram a acreditar que ele representava uma agenda mais
ambiciosa, “outra forma de fazer política” etc. Por outro lado,
acabou surpreendendo também os adversários, na aptidão
realista com que jogou o jogo político. É provável que todos,
simpatizantes ou adversários igualmente, tenham esperado em
2002 por um governo de mais turbulência e menos sucesso
de público do que acabamos tendo sob Lula. Acabamos, para
surpresa de todos, vivendo o governo mais estável da história
da República: nunca fiz a conta, mas é possível que não tenha
havido governo no Brasil com maior continuidade do que os de
Lula nos ministérios e no resto do primeiro e segundo escalões.
E, com enorme frequência, quando fez mudanças, optou por
soluções domésticas, secretários dos ministérios etc.
Semelhante abordagem propiciava claro espaço político

por onde o governo poderia reapropriar-se de uma conversa
que permanece há décadas mal pautada (neoliberalismo versus
desenvolvimentismo, ai), rudimentarmente – ela sim – apoiada
em nossos polos ideológicos habituais. No entanto, esse espaço
terminou não aproveitado, e perdemos assim uma oportunidade
real de apropriação minimamente construtiva e menos

dogmática do problema do financiamento sustentável de um
setor público que não seja estrangulado por gastos correntes,
e que possa recuperar sua capacidade de investimento a longo
prazo, com juros baixos e prazos longos, com credibilidade para
não precisar pagar títulos a prazo curto e juro alto – tema central
para a capacidade do estado de presidir o conflito distributivo
e regular o mercado em vez de deixar-se regular por ele. Até
se quisermos melhorar margem de manobra do setor público
junto aos financistas, ajuda se tivermos melhor situação fiscal.
Não precisamos nos deixar pautar pela propaganda em torno de
estados mínimos, nem interditar a opção ocasional por déficits
anticíclicos, para reconhecermos que higidez fiscal significa
poder para o estado – até para impor seus termos no mercado de
títulos e financiar-se mais barato e com prazos mais longos. Ao
contrário, se o estado estiver estrangulado por gastos correntes,
vinculações orçamentárias, transferências compulsórias e
renúncias voluntárias em favor do andar de cima, fica difícil:
em vez de governar o mercado, vai ser governado por ele.
Lembro sempre, a propósito, do discurso sobre o State

of the Union feito por Bill Clinton na abertura de seu último
ano na presidência dos Estados Unidos, em janeiro de 2000.
Anunciando em tom triunfalista que o estado da União era
o melhor da história, que não apenas havia zerado o déficit
público, mas exibia um superávit que lhes permitia esperar zerar
a dívida pública até 2013, Clinton tomava a ofensiva, afirmava
que poderiam fazer mais, e cobrava do Congresso ousadia na
proteção social, evocando temas recorrentes na agenda política
americana, como a cobertura universal à Saúde e o aumento
do salário mínimo – lastreado (até politicamente) no superávit

fiscal.456 Com a vitória dos republicanos e a contestada eleição
de George W. Bush no fim daquele ano, porém, o que teve
lugar foi o imediato corte de impostos para os mais ricos e
a subsequente deterioração fiscal sob o peso de duas guerras
simultâneas perseguidas pela administração Bush na esteira dos
atentados de 11 de setembro do ano seguinte. A direita prefere
estados fracos, e para isso não se importa em produzir déficits
na forma de corte de impostos, cuja contenção vai depois cobrar
da esquerda na forma de cortes de gastos quando a roda gira.
É certo que a influência política excessiva de um setor

financeiro cada vez menos regulado tem sido um problema
para a democracia no mundo inteiro. Mas voluntarismo ajuda
pouco nesse front. Comparativamente ao caso dos Estados
Unidos, o Banco Central do Brasil tem mantido saudáveis
instrumentos regulatórios que outros lugares já abandonaram
ou nunca tiveram. Mas, até se quisermos reduzir o peso político
do setor financeiro, temos um para casa fiscal para entregar.
Dilma Rousseff teve a meritória ousadia de arriscar uma
redução dos juros, e naquele momento chegou mesmo a ter o
enfático apoio do Bradesco, por meio de repetidas declarações
à imprensa e manifestações oficiais de seu diretor-presidente,
Luiz Carlos Trabuco Cappi.457 Tentar baixar os juros foi um
456 A íntegra do discurso pode ser encontra-
da em <https://www.presidency.ucsb.edu/documents/
address-before-joint-session-the-congress-the-state-the-union-7>.
457 Em maio de 2012, nota oficial de Trabuco declarava: “Taxas de juros
menores, num país como o Brasil, de responsabilidade fiscal, setor privado di-
nâmico e economia diversificada, são ingredientes para um forte ciclo de de-
senvolvimento econômico e social.” G1, 14/05/2012 <http://g1.globo.com/
economia/seu-dinheiro/noticia/2012/05/bradesco-anuncia-mais-uma-ro-
dada-de-reducao-de-juros.html>

esforço válido, sem dúvida importante, provavelmente com
bom timing pela crise na Europa. Mas, depois de todas as
isenções fiscais concedidas em seus primeiros meses de governo,
nem mesmo na hora de soltar a política monetária o governo
Rousseff se dispôs a maiores cautelas fiscais. Aceitou o risco
de uma heterodoxia, totalmente desprovida de uma rede de
proteção na forma de um plano B caso não se materializassem
os investimentos que seu governo esperava depois do corte
simultâneo de juros e impostos. Um pouco de contenção
fiscal naquela passagem, nem que fosse com o uso dos bilhões
economizados na queda dos juros para abater o principal da
dívida, por exemplo, talvez tivesse ajudado a tornar a mudança
mais sustentável no tempo. O que me pergunto é por que, nessa
hora tão crucial do mandato em que ela dava o passo arrojado
de dar uma afrouxada estratégica na política monetária,
por que afinal ela não fez hedge contra os riscos evidentes
implicados dando uma segurada, temporária que fosse, na
política fiscal? Fico pensando no modelo IS-LM básico das
aulas de macroeconomia na graduação: por mais rudimentar
que seja como guia de política econômica, politicamente fazia
todo sentido estender uma redezinha fiscal na hora de soltar o
trapézio e dar o mortal na política monetária.
A leitura do colunista Celso Rocha de Barros a respeito,458

que me parece equilibrada, é que quando Dilma Rousseff
assumiu a situação financeira de muitas empresas já não era
confortável (estávamos na “marolinha” do pós-2008 e ainda por
cima com anos de aumento real dos salários sob Lula). Dilma
quis evitar um repique do desemprego em 2011 (que teria sido
458 Comunicação verbal na Faculdade de Direito da UFMG, em 8 de
abril de 2016.

moderado perto do que tivemos depois) e expandiu fortemente
a política de desonerações que Lula tinha iniciado em 2009
com o IPI dos automóveis. Depois, quando a presidente
decidiu baixar os juros (o que fazia sentido), teria sido prudente
compensar a manobra com alguma contenção fiscal, ainda que
moderada, para minimizar os riscos naturais na mudança de
um regime tão prolongado de contenção monetária. Só que
ela optou por uma aposta arriscada: contou que com juros e
impostos baixos, os investimentos privados viriam, a economia
cresceria e o aumento de arrecadação decorrente compensaria
as desonerações. Só que não vieram... A economia parou, a
arrecadação despencou, o déficit disparou, a inflação foi para o
topo da meta, e os juros tiveram de subir de novo. Tudo bem,
a China já não era a mesma dos tempos do Lula, algum ajuste
era inevitável. Mas isso era um dado do contexto, previamente
conhecido, que justamente pedia mais cautela, e não menos.
Dilma Rousseff demorou demais, todo o primeiro mandato,
sustentando a própria aposta (inclusive com represamento
de tarifas) apesar dos sinais de problemas, e enquanto isso os
graus de liberdade de seu governo na administração da política
econômica foram minguando. O “estelionato eleitoral” que
se seguiu às promessas de expansão reiteradas na campanha
de 2014 já foi sintoma das dificuldades em que o governo
Rousseff havia-se metido ao longo do primeiro mandato. É
provável que tenha havido na nomeação de Joaquim Levy
alguma hiperreação movida por certo pânico. Mas àquela altura
as dificuldades seriam severas em qualquer hipótese.
André Singer (2016) sugeriu que tenha havido um

locaute de investimentos, que os empresários deliberadamente
teriam evitado investimentos para derrubar o PT. Isso me

parece claramente fantasioso, pois uma manobra dessas envolve
infinitos problemas de ação coletiva. É bem mais plausivelmente
um problema de profecia que se autocumpre, decorrente da
baixa confiança na sustentabilidade da queda dos juros a médio
prazo. Mesmo que fosse verdade, porém, um bom governo
deve dispor de um plano B, uma alternativa de contingência
para o caso de algumas apostas do seu plano se frustrarem. Mas
aparentemente o governo não tinha. O trapezista tentou um
mortal ao trocar de trapézios, e estava sem rede. O preço tem
sido altíssimo, sobretudo – como sempre – para os mais pobres.
Luta de classes existe, claro. Mas, no nosso caso, o “PIB” foi o
último ator a aderir ao impeachment. Cunha trabalhou desde
que chegou à presidência da Câmara; Temer e sua turma
embarcaram no segundo semestre, com o PSDB a reboque,
puxado por José Serra – e só em 2016 veio a Fiesp.
Como frisei acima, o estado brasileiro não se constituiu

ou cresceu sob comando ou inspiração de esquerda alguma.
Historicamente, ele teve antes efeito concentrador que
redistributivo, e não por acaso duas ditaduras ajudaram a pô-
lo em pé. Resistir taticamente a um desmanche embrulhado
em retórica neoliberal (que não apenas por coincidência
ganha força junto com a democratização), vá lá. Mas, no fim
das contas, a viabilização de um estado capaz de organizar o
conflito distributivo em bases democráticas (e propriamente
liberais, com igualdade perante a lei, restrição a oligopólios
etc.) não será compatível com a postura defensiva um tanto
incondicional que a esquerda tem adotado na discussão fiscal.
Que Lula não comprasse todas as brigas ao mesmo tempo
assim que foi ao poder, era apenas sensato; mas que a discussão
fiscal tenha ficado tão congelada por quase quinze anos,

praticamente monopolizada pela oposição durante quase todo
o tempo, é provavelmente o principal fiasco do PT no poder.
A imagem infantil que costumo usar é que eu quero um

estado forte, para presidir politicamente o conflito distributivo
com uma orientação redistributiva. Mas isso não é a mesma
coisa que o estado gordo que temos, que se financia no mercado
financeiro (da mão para a boca...) girando dívida a custo alto
e prazo curto enquanto canaliza recursos públicos (ou isenções
tributárias) para a parte de cima da pirâmide social. Para chegar
a esse estado forte, não podemos descartar a possibilidade de
que talvez venhamos a precisar recorrer a algumas coisas que o
debate público usual tenderia a chamar de neoliberais. Como
exemplo, e até para evitar jogar pimenta nos olhos dos outros,
talvez um reenquadramento jurídico do status das universidades
federais não fosse necessariamente mau, em termos sociais. Não
sou suficientemente competente em finanças públicas para ser
muito preciso nisso, mas o estado brasileiro se constituiu com
muita transferência incondicional de renda, ainda hoje em
vigor, para os estratos superiores de renda. Na época do debate
sobre focalização de políticas públicas, ainda nos primeiros
anos do governo Lula, eu gostava de brincar que, se era de fato
difícil focalizar adequadamente os pobres, então deveríamos
fazer uma focalização às avessas, contra os ricos: ninguém
que estivesse entre os 10 ou 20% mais ricos deveria receber
um centavo de transferência governamental a fundo perdido.
Não precisaríamos sair revogando todas as transferências
vigentes (que isto sempre cobra um preço alto sobre planos
de vida legítimos no seio da população e, portanto, redunda
em instabilidade política), mas pelo menos transformando em
crédito, a ser amortizado suavemente por algum cálculo atuarial

bem feito. Eis o tipo de PEC que eu apoiaria alegremente.
De tudo, o que eu mais lastimei desses treze anos do

PT no poder foi sua dificuldade em pautar essa conversa de
maneira mais construtiva, menos conservadoramente defensiva
e negacionista na questão fiscal. Teria sido possível pautar
alguma “reforma fiscal de esquerda”, em vez de simplesmente
abandonar esta agenda crucial nas mãos dos adversários. A
cautela fiscal de Lula havia aberto o caminho por onde ele
parecia ser capaz de perseguir com grande desenvoltura suas
prioridades em políticas públicas. Depois de dois mandatos e
clara hegemonia eleitoral na disputa presidencial, o PT parecia
ter nas mãos uma fórmula por onde podia navegar de forma
segura no curto prazo e eleger prioridades mais ou menos
variadas para o horizonte menos imediato. Mas nunca se
converteu em doutrina, em orientação programática explícita
e articulada. Sob Dilma Rousseff a adesão tácita ao tripé
herdado de Armínio Fraga foi progressivamente abandonada
em favor de uma “nova matriz econômica” que apostou de
maneira heterodoxa em expansão simultânea tanto fiscal
quanto monetária (movendo para cima tanto a curva IS quanto
a LM...), com redução de juros e isenções fiscais ao mesmo
tempo – e mais “erros antigos” como a retenção de reajustes em
preços básicos como energia e gasolina.
Mesmo entre opositores houve alguma perplexidade

com a natureza tardia da “desandada” da política econômica
nos governos do PT. Como é possível que o mesmo partido
que se havia mostrado tão cauteloso e maduro em sua chegada
ao poder aceitasse apostas tão temerárias dez anos depois?
Suspeito que nunca tenha havido real consenso, talvez ele tenha
sido relativamente fortuito, inconsciente de fato. Ou o cálculo

estratégico de sobrevivência executado no círculo íntimo do
presidente Lula em Brasília jamais tenha sido estendido à
condição de tese partidária, abraçada programaticamente
e decantada junto à militância. Políticas adotadas meio
adaptativamente, mais por acomodação a circunstâncias do
que por persuasão ou convicção real. A certa altura, a percepção
sobre as oportunidades mudaram, o cenário se tornou outro, e
ficamos lamentando algo que se perdeu sem que a maioria de
nós tenha chegado a perceber que existia.
Capitalismo e Democracia
Em termos práticos,operacionais,o leque de opções abertos

a governos (ainda mais em política econômica) é necessariamente
muito mais restrito que a paleta teórica com que cada um de
nós pode querer abordar as relações entre economia e política.
Podemos especular à vontade sobre alternativas à organização
capitalista da produção e da sociedade. Já governos dificilmente
irão deslocar a organização da economia de modo perceptível
a seus contemporâneos. A base econômica da sociedade, no
fim das contas, é algo tão estruturanta que ninguém a escolhe
por ato deliberado. Ninguém decidiu fazer capitalismo, e daqui
a alguns séculos os historiadores vão resolver que o sistema
econômico já é suficientemente diferente do século XIX pra
inventarem outro nome, e ninguém tampouco terá decidido
entrar nesse “outro sistema”. Ainda assim, a gestão da economia
permite sempre várias possibilidades para além dos binarismos
(estado ou mercado...) com que as máquinas de propaganda
promovem as agendas das alianças típicas de nosso tempo.
As instituições políticas implantam-se e revogam-se de um
dia para o outro. Se elas vão criar raízes e funcionar bem ou
mal, se vão se desdobrar em mudanças profundas ou reverter

em poucos anos, são outros quinhentos, mas em princípio o
legislador pode escrever a disposição regulatória que quiser.
No caso americano, o traço exasperante é que a regulação

da economia e a contenção do abuso do poder econômico já
foram muito melhores do que são hoje. No que toca ao setor
financeiro, por exemplo, já foi bem mais eficaz do que costumava
ser na Inglaterra trabalhista. O problema complicado que se
impõe é como proteger uma democracia contra a sua predação
unilateral por interesses privados poderosos demais. O senador
Bernie Sanders tem toda razão quando diz que “a bank too big
to fail is just too big”. Isso é simplesmente o que está inscrito em
toda legislação antitruste, das quais os Estados Unidos também
foram pioneiros, há mais de um século. Nos últimos quarenta
anos, porém, a capacidade do sistema político de proteger o
interesse do eleitor mediano contra o poder econômico, parece
deteriorar-se, com muita força (Gilens & Page 2014). E
ninguém tem a receita do antídoto.
O documentário “Trabalho Interno” (Inside Job, 2010),459

sobre a crise financeira de dez anos atrás, embora tenha feito
furor expondo as ligações de economistas do governo americano
com o sistema financeiro, põe um problema político, bem mais
que econômico. Os economistas são expostos ao ridículo ali,
mas justamente porque a política econômica sensata, implícita
no filme, seria puro senso comum econômico keynesiano
de cinquenta anos atrás. Com boas razões. Mas o problema
posto, portanto, é como proteger, democraticamente, políticas
commonsensical, moderadas, contra a rapina por interesses
privados poderosos que financiam os políticos e capturam o
459 Disponível em <https://vimeo.com/39018226>.

sistema decisório. Este é o nó górdio. Dizer que a solução é abolir
a propriedade privada é simplesmente transferir o problema
inteiro, muito agravado, para dentro do aparato do estado.
Mas dizer que a solução passa pela gestão pública propriedade
privada, que deve ser mantida tão desconcentrada quanto
possível, faz muito mais sentido. Aí estamos conversando,
e a questão é achar as políticas de rendas e transmissão de
propriedade “certas”, combinadas a procedimentos decisórios
ao mesmo tempo porosos a muita gente (no limite a todos os
interesses existentes) e assim resistentes a capturas unilaterais.
Dito assim talvez pareça simples, mas é quase a quadratura do
círculo.
Caberá, talvez, uma tentativa de explicitação de alguns

temas fundamentais. O liberalismo é a ideologia que articula
normativamente, justifica e legitima o aparato institucional dos
sistemas políticos típicos de nosso tempo: nele se justificam e se
amparam o estado democrático de direito, os direitos humanos,
a presunção de inocência e o direito ao devido processo legal,
a livre associação, o direito de votar e ser votado etc. E isso é
em vasta medida independente do teor da política econômica,
salvo pelo reconhecimento, sempre mais ou menos regulado e
taxado, do direito à propriedade privada. Neste sentido, tanto
socialdemocratas quanto conservadores ortodoxos de matiz
menos intervencionista podem ser igualmente liberais em
seus princípios e valores. Há, porém, aqueles que brandem
liberalismo na arena eleitoral para opor – como questão de
princípio – o “livre” mercado a toda regulação política da
economia, jogando na cabeça do grosso da população um dever
moral de reconhecer como sacrossanto todo poder de mercado
que alguns plutocratas tenham logrado concentrar consigo.

Estes quase nunca são liberais de fato, para além desta agenda
específica. São representantes dos interesses imediatos do status
quo econômico, lutando para evitar influência política que possa
desconcentrar seu poder. Estes vão atrás do primeiro tiranete
que se oferecer para proteger seus interesses contra a relativa
imprevisibilidade da disputa sob uma democracia.
Mas e a defesa moral do livre mercado e do estado mínimo,

feita por Robert Nozick (1974) em nome da liberdade? Claro
que este é um assunto que pode render rios de tinta. Mas
aqui me basta começar por lembrar que, pelo menos no caso
do próprio Nozick, ela vem junto com a “cláusula lockeana”
segundo a qual a apropriação original de um bem antes não
apropriado tem de ser ela mesma justa, ou seja, não pode
impor privação arbitrária a planos de vida legítimos das demais
pessoas. E daí em diante toda troca tem de ser ela mesma livre
e consentida – ou será preciso fazer a reparação devida para
restaurar-se a justiça. Como escreveu Elster (1985: 475), o
tamanho do estado mínimo necessário pra fazer essa reparação
por toda a história da humanidade talvez horrorizasse muitos de
seus seguidores: teríamos de começar pelos índios na América
e todos os africanos escravizados na mesma empreitada, para
nem falar de toda a história da Europa e do mundo todo
desde os neandertais – que provavelmente terão sido pilhados
antes de se extinguirem. Ou seja, a real moralização do livre
mercado faz o “princípio da diferença” – com que Rawls (1971)
justificou desigualdades pela vantagem do menos favorecido
– parecer concessão conservadora burkeana. E no entanto
a cláusula lockeana é necessária, pois sem ela a sacralização
do livre mercado se resume à defesa aberta da lei do mais
forte, inconsistente até com as próprias premissas liberais de

liberdade individual e igualdade perante a Lei. À luz dessa
ponderação, a barulheira dos neoliberais nas últimas décadas
vira o que é: propaganda política bem financiada por interesses
economicamente poderosos. E assim deixam de soar paradoxais
o seu autoritarismo político e o seu conservadorismo nos
costumes.
Dito isso, como os liberais à vera só podem concordar

quanto a procedimento e nunca quanto ao mérito (já que, por
definição, nós liberais poderemos ter desejos, valores e interesses
variados e vamos nos respeitar quanto a isso), nossa coesão será
sempre comparativamente mais frágil do que a aliança de um
bloco comprometido com um interesse material concreto. Ou
seja, quanto ao problema fundamental, que é a estabilidade dos
regimes liberais, eles sempre me pareceram e continuam me
parecendo frágeis e instáveis, dependentes de uma sacralização
abstrata dos direitos humanos, que nunca vai ganhar raiz na
população ao ponto de sobrepujar sua adesão à solução de
seus problemas materiais práticos. Democracias liberais são
vulneráveis sim, ponto. E, na hora da violência, a fatura mais
amarga tende a ser cobrada,novamente,dos mais pobres.Não por
acaso a toda hora vemos certo esquerdismo moderado correr para
perfilar-se na defesa da institucionalidade liberal-democrática
contra assaltos autoritários antiliberais, ocasionalmente
movidos por retórica pró-mercado superficialmente liberal. No
caso do Brasil, é claríssimo. Desde a redemocratização, o PT
tem sido empurrado, de modo até independente de si mesmo,
à irônica posição de grande vocalizador do constitucionalismo
liberal do país: aquele que martela reiteradamente, na agenda
doméstica, em favor de direitos humanos, direitos e garantias
fundamentais e as liberdade civis e políticas básicas (Reis 2014).

Até mesmo seu voluntarismo jurídico dos primeiros tempos,
e que sobreviveu até depois da chegada ao poder, está sendo
penosamente reavaliado após a queda.
Quase sempre a conversa ideológica sobre “estado mínimo”

mal disfarça a voracidade de muitos dos atores econômicos
mais poderosos por uma selva econômica onde valha com o
mínimo de embaraços a lei do mais forte. Mas, como pontuei
na reflexão que encerra minha tese de doutorado, há também
um sentido em que “mais mercado” pode ser emancipatório, na
medida em que venha produzir competição e oportunidades de
afirmação de si onde ela mal chegou ainda. Há muita gente bem
estabelecida que quer proteção para a sua posição e se permite
uma retórica antimercado que quer dizer mesmo é perpetuação
de privilégio semiaristocrático. A ressalva importante, porém,
é que “mais mercado”, neste último sentido, não requererá
“menos estado”, mas talvez “mais estado”, ou pelo menos a plena
afirmação de um estado mais institucionalizado e impessoal,
que possa atuar de modo confiável como fiador último das
relações sociais, inclusive as mercantis – como concluía a tese,
em sua reflexão final.
Uma coisa que me impacienta cada vez mais é o cacoete
de se apontar o dedo sempre para a esquerda, principalmente
para os socialdemocratas, por todas as mazelas do mundo. Isso
tem-se intensificado nas últimas décadas, mas é detectável já
em Michels, em 1911: se um partido conservador funciona
burocraticamente, isso é apenas normal; se um partido
socialista funciona burocraticamente, então é um traidor da
causa, por mais que o mesmo Michels mostre com clareza
que o partido de fato nunca teve escolha. É irritante a força
com que ultimamente a conversa tem exibido esse viés. Se

governos de esquerda operam de maneira principista, são
radicais autoritários; se dançam conforme a música, são venais.
Se empresários doam à direita, é por ideologia; se doam à
esquerda, claro, só pode ser por corrupção (problema que se
torna insolúvel se a legislação ainda faculta a eleitores doarem
conforme sua renda). Ao longo dos últimos quarenta anos
a direita mundo afora beneficiou-se de interdependência
econômica crescente que gerou dificuldade para o repertório
de políticas redistributivas adotadas pela esquerda até então, ok.
Mas além disso (principalmente a partir da cidadela americana
com o muito bem financiado Ronald Reagan) ela sequestrou
a agenda ideológica, empilhou dificuldades ao expansionismo
fiscal também por desregulação financeira e por expansão de
sigilos bancários que levaram parcela crescente do PIB mundial
à rotina da evasão tributária em paraísos fiscais cada vez mais
internalizados às economias centrais – para depois cobrar
austeridade. No quadro corrente, as pessoas mais ricas tiram (por
mero artifício contábil) seu dinheiro da jurisdição do país que
lhes provê cidadania, infraestrutura e seus títulos de propriedade,
para deixar de pagar sua (larga) parte nos impostos. Depois,
contrabandeiam de volta o dinheiro para campanhas eleitorais,
capturando postos políticos para seus protegidos, comprando
mandatos e impedindo que eles lhes criem problemas. Se
alguém tiver alguma boa ideia sobre como lidar com isso, por
favor, estamos todos precisando. Porque apontar os dedos para
as marionetes e gritar “pega corrupto!” não vai resolver, é uma
pena. A turma deve morrer de rir enquanto a gente se distrai
lendo manchete de jornal.
Me espanta que também aí a culpa recaia sobre os

socialdemocratas, pelo simples fato de não terem sabido dar
“respostas”a esse jogo viciado para cuja saída nenhum acadêmico
tampouco tem qualquer ideia realmente boa a oferecer. Assim

como é duro preservar a capacidade extrativa dos estados
nacionais sob a globalização, também tem sido cada vez mais
árduo proteger sistemas eleitorais nacionais da rapina financeira
pelo dinheiro offshore que circula nesse mercado muito abaixo
do radar fiscal dos estados nacionais, frequentemente em
condições muito menos detectáveis que no caso brasileiro. Os
Panama Papers são uma lição de humildade para os brasileiros:
pela extensa amostra ali reunida, nem em sonho o Brasil
disputa o topo da tabela em corrupção, lavagem de dinheiro
e ocultação de patrimônio. Estamos longe, muito longe desse
título, sob qualquer parâmetro. Posamos de corruptos numa
autoflagelação pública para o mundo inteiro ver, pagamos
bilhões ao exterior em indenizações e desvalorização de ativos,
enquanto muitos países centrais simplesmente se recusam
a olhar para a montanha de dinheiro que escapa ao fisco via
paraísos fiscais e mercados de moeda offshore e reentra nas
campanhas pela porta dos fundos das contabilidades paralelas
ou dos comitês de ação política.
Nunca me sai da cabeça: Michels morreu em Roma,

em 1936, sob Mussolini, filiado ao partido fascista. É o
cacoete dos puristas, oscilar entre os extremos. Mas sempre
condenados ao autoritarismo – derivado, na expressão
de Popper (1945), de uma apreensão estética da política.

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Índice remissivo de nomes
A
Abranches, Sérgio H. H. 298, 304, 305, 310, 311, 339, 340, 382
Alencastro, Luiz Felipe de 288, 290, 294, 317
Alexander, Jeffrey C. 71
Almeida, Maria Hermínia Tavares de 38, 345, 370, 377
Almond, Gabriel A. 67, 68, 143, 147, 148, 149,
150, 151, 168, 180, 181, 184, 336
Alvarez, Michael 249
Amadeo, Edward J. 37
Amorim Neto, Octávio 274
Anderson, Perry 94
Apter, David E. 91
Araújo, Ângela M. C. 327
Arbix, Glauco 327
Arendt, Hannah 125, 129, 140, 154, 187, 221, 296
Aristóteles 91, 131, 159
Armijo, Leslie Elliott 38
Aronovich, Selmo 345
Aron, Raymond 108, 280
Axelrod, Robert 36, 143, 174, 175, 176, 177, 217, 270, 283
ÍNDICE REMISSIVO 430 //

B
Bacha, Edmar L. 331
Banfield, Edward C. 131
Barbosa, Rui 379
Bardhan, Pranab 271
Barry, Brian 60, 120, 127, 168, 169, 170, 260, 261
Bendix, Reinhard 56, 57, 58, 59, 86, 133, 142
Bertalanffy, Ludwig von 61
Binder, Leonard 144
Bismarck, Otto von 321
Black, Cyril E. 89, 90, 91, 92, 102, 152, 248
Bobbio, Norberto 67, 75, 125, 134, 187, 258
Boschi, Renato R. 163, 164, 324
Boudon, Raymond 61, 64, 65, 70, 81, 82, 102
Bourricaud, François 61, 64, 65, 81, 82, 102
Bowles, Samuel 271
Braudel, Fernand 206, 207, 215
Brenner, Robert 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 105
Bruno, Michael 351
Bruszt, László 363
Buchanan, James M. 251, 352
Burke, Edmund 129, 154, 376
C
Café Filho, João 371
Camargo, José Márcio 345
Cardoso, Fernando Henrique 314, 338, 348
Carlos Magno 87
Castelo Branco, Humberto de Alencar 371
Cawson, Alan 326, 327
Cheibub, José Antônio 249
Coase, Ronald H. 244, 257, 258
Cohen, G. A. 66, 67, 70, 117
Cohen, Youssef 325
Collier, David 250
Collor de Melo, Fernando 361
Colombo, Cristóvão 86

Comte, Auguste 88
Condillac, Étienne Bonnot de 61
Crozier, Michel 250
Cui, Zhiyuan 225, 272
D
Dahl, Robert A. 131, 164, 168, 212, 317, 318
Dahrendorf, Ralf 232, 233
Demsetz, Harold 313
De Swaan, Abram 59, 110, 218, 225, 233, 234, 235,
236, 237, 238, 239, 240, 241, 243, 335, 336
Deutsch, Karl W. 67, 68, 81, 102, 248
Diniz, Eli 296, 301, 310, 314, 316, 322, 324, 327, 328, 363, 364
Dixit, Avinash 244, 257, 258
Dobb, Maurice H. 94
Downs, Anthony 191
D. Pedro I 114
Durkheim, Émile 56, 82, 88, 111, 119,
121, 122, 139, 154, 210, 234
Dutra, Eurico Gaspar 371
E
Easton, David 67, 68
Eckstein, Harry 140, 168, 169
Eisenstadt, S. N. 137, 138, 139, 309
Elias, Norbert 59, 80, 81, 85, 119, 234
Elster, Jon 35, 55, 66, 67, 70, 113, 117, 134, 167, 218, 276
Engels, Friedrich 113, 218
Erickson, Kenneth Paul 323
Esping-Andersen, Gosta 240
Esping-Andersen, Gøsta 373
Evans, Peter B. 220, 262, 263, 264, 265,
266, 271, 275, 282, 283, 307
Evers, Tilman 162, 163, 165

F
Fausto, Boris 288
Ferry, Luc 142
Fialho, Tânia Marta Maia 260
Figueiredo, João Batista 344
Franco, Gustavo H. B. 37, 38, 328, 338, 358
Freitas, Renan Springer de 34
Freud, Sigmund 119
Friedman, Milton 205
Friedrich, Carl J. 113, 129, 138, 297
Frischtak, Leila S. 40, 41, 356
Fujimori, Alberto 361
Fukuyama, Francis 55
Furet, François 232
G
García, Alan 365
Geddes, Barbara 176, 261, 306, 309, 311, 312, 313, 341
Geisel, Ernesto 371
Giddens, Anthony 119, 121, 122, 132, 134, 137
Goldthorpe, John H. 78, 104, 105
Goulart, João 371
Gouldner, Alvin 68
Gourevitch, Peter 320
Gramsci, Antonio 255
Gumplowicz, Ludwig 67, 68
H
Habermas, Jürgen 42, 55, 82, 111, 221, 222
Haggard, Stephan 353, 365
Hampton, Jean 125
Hayek, Friedrich A. 189, 205, 209
Heinz, John P. 346, 347, 348
Hempel, Carl G. 66
Hilton, Rodney 94

Hobbes, Thomas 35, 72, 74, 75, 121, 122, 125, 126, 127,
128, 129, 130, 131, 153, 154, 185, 223, 355, 356, 360
Hollis, Martin 139
Hoselitz, Bert F. 92
Hume, David 376
Huntington, Samuel P. 6, 36, 37, 39, 40, 41, 86, 143,
156, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 164, 178,
179, 181, 182, 192, 248, 249, 250, 261, 263,
295, 309, 316, 355, 356, 359, 363, 364, 378
K
Kant, Immanuel 129, 141, 376
Katzenstein, Peter J. 329
Kaufman, Robert 353, 365
Kautsky, Karl 255
Kelly, George Armstrong 118, 231
Keynes, John Maynard 374
Kornhauser, William 143, 154, 155, 156, 179
Kubitschek de Oliveira, Juscelino 57, 371
L
Lange, Peter 373
Lara Resende, André 342
Lehner, F. 310
Lenin, Vladimir Ilich 255, 280
Lerner, Daniel 248
Lessa, Renato 40, 164
Levi, Margaret 136, 177
Lima, Maria Regina Soares de 35, 373
Limongi, Fernando 212, 225, 246, 248, 249, 275,
276, 277, 278, 279, 281, 282, 283, 284, 362
Linz, Juan J. 344
Lipset, Seymour Martin 160, 167, 168, 169, 170, 284, 285
Locke, John 75, 128, 131, 223
Lockwood, David 72, 74, 75, 76, 111, 112, 152, 221, 222
Lowi, Theodore J. 303, 304, 315, 339
Luís XVI 280

M
Madison, James 131, 212
Malloy, James 39, 350, 351, 355, 356, 357, 360
Mandeville, Bernard de 111, 113, 117
Mann, Michael 223, 297
Maquiavel, Nicolau 114, 186, 366
Marshall, T. H. 225, 226, 227, 228, 230, 231, 233, 237, 238, 241
Marx, Karl 35, 56, 58, 75, 77, 88, 99, 101, 113, 114,
115, 117, 122, 132, 133, 207, 218, 232
Mauro, Frédéric 290
McCarthy, Thomas 111, 221, 222
McLellan, David 115, 117
Médici, Emílio Garrastazu 371
Merton, Robert K. 66, 70
Michels, Robert 67, 158, 255, 256, 342
Migdal, Joel S. 269
Monteiro, Jorge Vianna 274, 351, 352, 353, 354, 355, 361, 362
Montesquieu 212
Moore, Barrington 292
Morelo, Jaqueline 127
Mosca, Gaetano 67, 68, 70, 255
Mueller, Dennis C. 251
N
Nelson, Joan P. 350, 361, 365, 366
Neves, Tancredo 344
Nietzsche, Friedrich 89, 153
Nisbet, Robert 56, 77
Nkrumah, Kwame 6
Nordhaus, William 253
North, Douglass C. 123, 136, 171, 172, 209, 222, 257, 283
O
O’Donnell, Guillermo 127, 168, 250, 265
Offe, Claus 194, 196, 218
Olson Jr., Mancur 34, 35, 76, 123, 171, 173, 209,

235, 244, 256, 257, 258, 269, 270, 282, 283
Ortega y Gasset, José 154
P
Pareto, Vilfredo 67, 70, 273
Parsons, Talcott 68, 69, 70, 72, 75, 83,
127, 135, 138, 139, 221, 276
Pasquino, Gianfranco 84, 86, 144, 146
Paulani, Leda M. 41
Pavoncello, Franco 325
Pedro II 290
Pereira, Luiz Carlos Bresser 300, 301, 334, 335, 336,
337, 338, 340, 342, 344, 371, 372, 375, 376, 377
Pirenne, Henri 92
Pizzorno, Alessandro 192, 253, 254, 255
Platão 187, 208
Poggi, Gianfranco 139
Polanyi, Karl 205, 206, 207, 208, 210, 214, 216
Popper, Karl R. 6, 34, 78, 87, 90, 104, 106, 187, 190, 209, 230
Portantiero, Juan C. 359
Powell, G. Bingham 67, 148
Przeworski, Adam 168, 225, 237, 242, 246, 248, 249, 262, 264,
266, 271, 272, 273, 274, 275, 276, 277, 278, 279, 281,
282, 283, 284, 298, 329, 331, 335, 336, 362, 373, 374
Putnam, Robert D. 36, 123, 130, 131, 143, 156, 171,
172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 180, 181,
217, 261, 268, 269, 270, 271, 272, 275, 276,
277, 282, 283, 284, 300, 363, 364, 368, 380
Pye, Lucian 106, 144, 148
R
Rawls, John 353
Reis, Bruno Pinheiro Wanderley 35, 129, 323, 324, 344, 376
Reis, Elisa M. P. 131, 169, 292
Reis, Fábio Wanderley 43, 62, 63, 69, 74, 85, 106,
118, 120, 121, 122, 128, 131, 184, 185, 186, 187,

188, 189, 191, 192, 193, 194, 195, 197, 207, 208,
214, 215, 221, 222, 229, 237, 249, 264, 270, 275,
276, 282, 295, 296, 297, 298, 301, 325, 333
Remmer, Karen L. 266, 267, 268, 269
Renner, Karl 72
Roemer, John E. 70, 99
Rokkan, Stein 144
Roth, Guenther 56
Rouanet, Sérgio Paulo 142
Rouquié, Alain 287, 290, 291
Rousseau, Jean-Jacques 74, 75, 116
Rueschemeyer, Dietrich 93, 159, 213, 214, 233, 248, 307
Runciman, W. G. 6
Rustow, Dankwart A. 144
S
Saint-Simon 6, 88
Salisbury, Robert H. 315, 346, 347, 348
Santos, Fabiano Guilherme Mendes 47, 177
Santos, Wanderley Guilherme dos 43, 117, 147,
174, 204, 205, 235, 252, 259, 299, 300, 301,
304, 315, 316, 317, 318, 319, 321, 325
Sargent, Thomas J. 260
Sarney, José 311
Sá, William Ricardo de 38, 343, 373
Scharpf, Fritz W. 241
Schattschneider, E. E. 229
Schluchter, Wolfgang 50, 56, 57, 80, 137,
138, 139, 154, 194, 243
Schmitt, Carl 67, 187
Schmitter, Philippe C. 127, 168, 325
Schneider, Ben Ross 305, 306, 307, 308, 309, 310, 371, 381
Schubert, K. 310
Schultz, Kenneth A. 260
Sese Seko, Mobutu 263, 264
Shils, Edward 137, 138
Silva, Nélson do Valle 299, 308, 311

Simmel, Georg 70
Skinner, Quentin 125
Smelser, Neil J. 58, 59
Smith, Adam 94, 96, 110
Smith, William 37, 278
Soares, Luiz Eduardo 73, 125, 126
Sola, Lourdes 38, 39, 40, 41, 316, 342, 343, 344
Sombart, Werner 190
Sorman, Guy 209
Spence, Jonathan D. 220
Spencer, Herbert 110, 111, 122
Stephens, Evelyne Huber e John D. 93, 159, 213, 214, 233, 248
Stigler, George J. 257
Stiglitz, Joseph E. 272, 273
Stinchcombe, Arthur 66
Sweezy, Paul M. 94
T
Tapia, Jorge R. B. 327
Taylor, Michael 36, 125, 175, 177
Tenbruck, Friedrich 56
Thatcher, Margaret 375
Tilly, Charles 56, 63, 78, 146, 147, 215
Tiryakian, Edward A. 165, 166, 190
Tocqueville, Alexis de 88, 108, 154, 178,
179, 212, 247, 279, 280, 282
Torre, Juan Carlos 356, 358, 359, 360
Toynbee, Arnold J. 94
Tullock, Gordon 352
U
Udy, Stanley H. 207, 214
Urbani, Giuliano 62, 63

V
Vargas, Getúlio 371
Verba, Sidney 146, 147, 168, 316
Vernant, Jean-Pierre 90, 94, 187
Vianna, Luiz Werneck 34, 35
Vicentinho (Vicente Paulo da Silva) 331
W
Wagner, Peter 119, 381
Wallace, Neil 260
Wallerstein, Michael 225, 330, 331
Walzer, Michael 142
Watanuki, Joji 250
Weber, Max 56, 57, 58, 70, 77, 82, 88, 122, 124, 127, 132, 133,
134, 135, 136, 137, 138, 139, 142, 154, 157, 189, 190,
192, 194, 204, 209, 220, 221, 222, 234, 255, 321, 369
Weiner, Myron 86, 182
Winckelmann, Johannes 56
Z
Zagare, Frank C. 175

AApublicação
publicaçãointegral
integraldodotrabalho,
trabalho,acrescido
acrescidododopós-escrito,
pós-escrito,permite
permiteaoaoleitor
leitor
uma
umaapreensão
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empíricasmobilizados
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Marcelo
MarcoCepik
Cepik
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OOCentro
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// CEGOV • TRANSFORMANDO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA //

Reitor Vice Diretor

EDITORA DA UFRGS Carlos Schmidt Arturi, Diogo Joel Demarco,

Diretor Fabiano Engelmann, Hélio Henkin, José Jorge

Direitos reservados desta edição:

Revisão: Heitor Jardim, Luana Geiger

Projeto Gráfico: Heitor Jardim, Luana Geiger

Capa: Walter José Diehl

Apoio: Reitoria UFRGS e Editora UFRGS

Os materiais publicados na Coleção CEGOV

R277m Reis, Bruno Pinheiro Wanderley

(CEGOV Transformando a Administração Pública)

1. Administração pública - Brasil. 2. Política – Economia – Brasil. 3. Governo –

CIP-Brasil. Dados Internacionais de Catalogação na Publicação.

“Seek ye first the political kingdom and all things will be

“We are not students of some subject matter but students

Prefácio do autor, 2020 14

1.2. Mercado e inovação técnica: para um

Capítulo 2 | A política moderna 107

2.1.2. Hobbes e Weber: a racionalização

2.1.3. Instituições e carisma; institucionalização

2.2. A política nas sociedades modernas:

2.2.1. Estado nacional e “crises”;

2.2.2. Democracia e autoritarismo em

2.2.3. Normas e o problema da cooperação 166

2.2.4. “Desenvolvimento político” 181

3.1. O lugar do mercado 203

3.1.1. Sociedade moderna e mercado 204

3.1.2. Mercado e democracia 210

3.2. Explicitando o dilema: o mercado como

3.3. Democracia e desenvolvimento: public choice,

Capítulo 4 | Política e economia no Brasil

4.1. Construção nacional e construção do

4.2. O estado e a burocracia 303

4.3. Intermediação de interesses e

4.4. A economia política do Brasil contemporâneo

4.4.1. O estado e a crise 334

4.4.2. A funcionalidade da inflação e

4.4.3. A dinâmica política da reforma econômica

Notas finais (à guisa de conclusão):

O livro de Bruno P. W. Reis já deveria ter sido pu-

A publicação integral do trabalho, acrescido do pós-

Afinal, os desafios do desenvolvimento e da demo-

// 11 MODERNIZAÇÃO, MERCADO E DEMOCRACIA

O que fazer? Em 1997, o recurso ao conceito de mer-

Porto Alegre, julho de 2020.

// 13 MODERNIZAÇÃO, MERCADO E DEMOCRACIA

A defesa desta tese já contava vinte anos quando

// 15 MODERNIZAÇÃO, MERCADO E DEMOCRACIA

// 17 MODERNIZAÇÃO, MERCADO E DEMOCRACIA

Antes que minha deriva profissional me levasse

// 19 MODERNIZAÇÃO, MERCADO E DEMOCRACIA

// 21 MODERNIZAÇÃO, MERCADO E DEMOCRACIA

// 23 MODERNIZAÇÃO, MERCADO E DEMOCRACIA

// 25 MODERNIZAÇÃO, MERCADO E DEMOCRACIA

Belo Horizonte, agosto de 2020.

Um trabalho que, além de concluir sete anos de

Em primeiro lugar, creio ser meu dever expressar